# Официален вестник C 314/2009

| | ISSN 1830-365X
  doi:10.3000/1830365X.C_2009.314.bul |
| --- | --- |
| Официален вестник
  на Европейския съюз | C 314 |
| | |
| Издание на български език | Информация и известия | Година 5222 декември 2009 г. |

ISSN 1830-365X

doi:10.3000/1830365X.C_2009.314.bul

Официален вестник

на Европейския съюз

C 314

Издание на български език

Информация и известия

Година 5222 декември 2009 г.

---

| Известие No | Съдържание | Страница |
| --- | --- | --- |
| | IV   Информация |
| | ИНФОРМАЦИЯ ОТ ИНСТИТУЦИИТЕ И ОРГAНИТЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ |
| | Комисия |
| | Надзорен съвет на OLAF |
| 2009/C 314/01 | Надзорния съвет на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) (Юни 2008 г. — Май 2009 г.) | 1 |

Известие No

Съдържание

Страница

IV   Информация

ИНФОРМАЦИЯ ОТ ИНСТИТУЦИИТЕ И ОРГAНИТЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

Комисия

Надзорен съвет на OLAF

2009/C 314/01

Надзорния съвет на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) (Юни 2008 г. — Май 2009 г.)

1

| BG | |
| --- | --- |

BG

---

IV Информация

ИНФОРМАЦИЯ ОТ ИНСТИТУЦИИТЕ И ОРГAНИТЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

Комисия

Надзорен съвет на OLAF

| 22.12.2009 | BG | Официален вестник на Европейския съюз | C 314/1 |
| --- | --- | --- | --- |

22.12.2009

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 314/1

---

Надзорния съвет на Европейската служба за борба с измамите (OLAF)

Юни 2008 г. — Май 2009 г.

(2009/C 000/01)

Членове на Надзорния съвет на OLAFЛуис ЛОПЕС САНС-АРАНГЕСПредседателПрокурор към Върховния съд, ИспанияКалман ГЬОРГИЙГлавен съветник на министъра на правосъдието,Главен прокурор на Република Унгария (в оставка), УнгарияПетер СТРЬОМБЕРГДиректор на Надзорния съвет на експерт-счетоводителите, ШвецияДиемут Р. ТЕАТОБивш член на Европейския парламент, бивш председател на Комисията по бюджетен контрол, ГерманияРозалинд РАЙТПредседател на Консултативната група по измамите, Обединеното кралство

СЪДЪРЖАНИЕ

ПРЕДГОВОР ОТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КЪМ ОТЧЕТА ЗА ДЕЙНОСТТА НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ НА OLAF

ВЪВЕДЕНИЕ

| I. | РАБОТНИ МЕТОДИ НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ |
| --- | --- |

I.

| I – 1. | Заседания |
| --- | --- |

I – 1.

| I – 2. | Докладчици |
| --- | --- |

I – 2.

| I – 3. | Секретариат |
| --- | --- |

I – 3.

| II | ФУНКЦИЯТА НА OLAF ЗА ПРОВЕЖДАНЕ НА РАЗСЛЕДВАНИЯ |
| --- | --- |

II

| II – 1. | Контрол на функцията за провеждане на разследвания на olaf: укрепване на независимостта на olaf |
| --- | --- |

II – 1.

| II – 1.1. | Редовен контрол въз основа на информация, предоставена на надзорния съвет от генералния директор на OLAF (член 11, параграф 7 от Регламент (ЕО) No 1073/1999) |
| --- | --- |

II – 1.1.

| II – 1.1.1. | Случаи в процес на разследване за повече от девет месеца |
| --- | --- |

II – 1.1.1.

| II – 1.1.2. | Препоръки към институциите |
| --- | --- |

II – 1.1.2.

| II – 1.1.3. | Случаи, които изискват предаване на информация на националните съдебни органи: ефект от решението на Първоинстанционния съд по дело T-48/05 |
| --- | --- |

II – 1.1.3.

| II – 1.2. | Политиката „de minimis“ на OLAF: дребните нарушения могат да бъдат разглеждани по задоволителен начин от други служби |
| --- | --- |

II – 1.2.

| II – 1.3. | Редовен контрол по инициатива на Надзорния съвет (член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) No 1073/1999) |
| --- | --- |

II – 1.3.

| II – 1.3.1. | Планиране и стратегическо управление на разследванията |
| --- | --- |

II – 1.3.1.

| II – 2. | Процедурни правила на olaf за разследване наръчник на olaf – оперативни процедури |
| --- | --- |

II – 2.

| II – 3. | Административна организация, бюджет и кадрова политика във връзка с функцията за провеждане на разследвания на OLAF |
| --- | --- |

II – 3.

| III | ОТНОШЕНИЯ С OLAF, ИНСТИТУЦИИТЕ НА ЕС, ПАРТНЬОРИТЕ НА OLAF И ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ |
| --- | --- |

III

| III – 1. | Отношения с OLAF |
| --- | --- |

III – 1.

| III – 2. | Отношения с институциите на общността и с партньори на olaf и заинтересовани страни |
| --- | --- |

III – 2.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 календар на заседанията на надзорния съвет

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 списък със становищата, приети от нс между 1 юни 2008 г. и 31 май 2009 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 становище No 5/2008 политиката на „de minimis“ на OLAF

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 становище No 1/2009 годишен план за управление на OLAF за 2009 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 5 становище No 2/2009 доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца.

ПРИЛОЖЕНИЕ 6 становище No 3/2009 предварителен проектобюджет на OLAF за 2010 г.

ПРЕДГОВОР ОТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КЪМ ОТЧЕТА ЗА ДЕЙНОСТТА НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ НА OLAF

За мен е удоволствие да представя третия отчет за дейността на настоящия Надзорен съвет на OLAF (НС), който обхваща периода от юни 2008 г. до май 2009 г.

След като НС приключи първия си мандат и въз основа на придобития през тези три години опит, се надяваме да продължим ангажимента си да подобряваме ефективността на OLAF, като изпълняваме важните задачи, с които е натоварен НС, и да работим активно за засилването на независимостта на OLAF.

НС изпълнява своята роля, която се състои в това да засилва и гарантира независимостта на OLAF и да подпомага генералния директор на службата при изпълнението на отговорностите му, като предоставя на OLAF необходимите съвети и подкрепа, за да може службата да работи ефективно като административен разследващ орган, напълно независим от неоправдан външен натиск и влияние. Колкото повече OLAF се възприема като стриктен и безпристрастен орган при провеждането на операциите си, толкова по-добре ще може службата да се защитава от несправедлива критика от какъвто и да източник и по този начин ще бъде гарантирана възможността ѝ да изпълнява функциите си при пълна независимост.

Работата на НС е насочена основно към редовен контрол на разследванията на OLAF. Пример за нашата дейност в тази област може да се намери в Становище No 2/2009 на НС относно случаите, продължаващи повече от девет месеца. В това становище се използва стриктна методология за проучване на доклади за отделни случаи и се подчертават редица недостатъци при провеждането на разследванията, някои от които са свързани с оперативни фактори, а други са резултат от слабости в планирането или във вътрешната организация. НС препоръча OLAF да измени оперативните си методи, чрез което НС се надява тези проблеми да бъдат преодолени.

НС продължава да поддържа становището, че са необходими ясни процедурни правила, които да бъдат използвани, за да насочват следователите на OLAF, и които следва също да бъдат известни и на субектите на разследванията, за да могат да се спазват правата им. Налице е общо съгласие, че наръчникът на OLAF от 2005 г., който е в сила понастоящем, не отговаря на тези изисквания. На НС е известна свършената от OLAF работа през този период, за да актуализира наръчника. Тази работа обаче, макар и подобрена, не е завършена и остава още много преди да бъде готов практически наръчник, който да се използва от следователите.

OLAF е засегнат от бюджетни ограничения също както всички европейски институции. В бюджета за 2010 г. не се предвиждат допълнителни работни места за службата и затова са необходими още по-големи усилия, за да се подобрят планирането, управлението и за да се използват задоволително наличните ресурси. НС призова още веднъж OLAF да ангажира мнозинството от персонала си с провеждането на основната си дейност, а именно оперативни разследвания.

През периода, обхванат от настоящия отчет, в рамките на Комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент (COCOBU) бе активно обсъдена реформата на правното основание за OLAF — Регламент (EО) No 1073/1999, което доведе до приемането на 18 декември 2008 г. на резолюция на Европейския парламент относно продхода на Съвета към преразглеждането на Регламент (EО) No 1073/1999 за OLAF. Осъзнавайки значението на тази реформа, НС се стремеше да участва активно и конструктивно в дебатите, като се представи пред COCOBU, за да направи предложения относно управлението на НС по новия регламент.

НС настоя върху необходимостта да се запази функцията на редовен контрол на разследванията като най-добър метод за гарантиране на независимостта на OLAF.

НС приветства факта, че OLAF е предприел мерки за изпълнение на много от препоръките на НС. Напредък е отбелязан по-специално при прилагането на политиката „de minimis“. Все още остават нерешени обаче проблемите, свързани с управлението на разследванията, особено що се отнася до продължителността им, и със системите за контрол и надзор.

Тази година също е десетата годишнина от създаването на OLAF. Юбилеят е добра възможност за размисъл върху начина, по който OLAF изпълнява ролята си да се бори срещу измамите, корупцията и други незаконни дейности, които вредят на финансовите интереси на ЕС, като провежда независими разследвания. Трябва да се обсъди също как службата смята да продължи занапред.

OLAF притежава изключителен десетгодишен опит в провеждането на вътрешни разследвания и външни, които имат вътрешно отражение. Значението на службата и репутацията ѝ непрекъснато нарастват. Като се основава на постиженията и опита си, OLAF трябва да остане основен изразител на ангажимента на ЕС за борба с измамите и корупцията. НС смята, че OLAF трябва да играе значителна роля в изграждането на Европейската прокуратура, предвидена в Договора от Лисабон.

НС е готов да подкрепи усилията на OLAF да подобри качеството си на работа и да запази независимостта си.

Изказвам сърдечни благодарности на секретариата на НС за свършената работа през този период.

ВЪВЕДЕНИЕ

НС на OLAF бе създаден с цел да засилва и гарантира независимостта на OLAF и да подпомага генералния директор на службата при изпълнението на отговорностите му. НС предава становища на генералния директор на OLAF и всяка година следва да отчита дейността си пред институциите. Настоящият трети отчет се отнася до дейностите, извършени от НС от юни 2008 г. до май 2009 г.

Във втория отчет за дейността НС подчерта необходимостта OLAF да ограничи прекомерната продължителност на някои разследвания, да установи ясни процедури за водене на разследвания, срокове и механизми за вътрешен контрол за избягване на евентуални конфликти на интереси в хода на разследванията. Бе предложено също магистратите от отдела за юридически съвети да бъдат напълно включени в разследванията на ранен етап, за да се избегнат случаите, при които липсва време, и да се гарантира събирането на доказателства, които ще бъдат полезни на националните съдебни органи.

Отчетът бе обсъден с г-н Сийм Калас, заместник-председател на Комисията, с г-жа Катрин Дей, генерален секретар на Комисията, бе обсъден и в Комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент (COCOBU) и в Работната група за борба с измамите на Съвета по време на френското председателство на ЕС. НС е благодарен за положителните отзиви и подкрепата, която получи. Г-н Франц-Херман Брюнер, генерален директор на OLAF, оцени следвания от НС конструктивен подход и заяви, че повечето препоръки от становищата на НС са изпълнени или са в процес на изпълнение.

През този период г-н Луис Лопес Санс-Арангес бе председател на НС.

I.   РАБОТНИ МЕТОДИ НА НАДЗОРНИЯ СЪВЕТ

I – 1.   Заседания

НС проведе пленарни заседания в Брюксел (1). Заседанията на НС не са открити за обществеността и всички свързани с тях документи са поверителни, въпреки че протоколите от заседанията се предоставят на OLAF и на генералните секретариати на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията с цел прозрачност и редовно информиране на тези институции за дейностите на НС.

Както през периода, обхванат от предишния отчет, НС продължи да кани на своите заседания генералния директор и редица други служители на OLAF, за да обсъждат и бъдат информирани за въпроси от значение за работата на НС, както и за да информира службата за дейностите на НС. Заинтересованите страни на НС и партньорите на OLAF също участваха понякога в заседанията на НС по покана на съвета.

I – 2.   Докладчици

Становищата на НС, предоставени на генералния директор на OLAF, бяха приети единодушно от членовете на НС, а практиката с посочване на докладчик (2) бе продължена за по-голяма ефективност в подготовката и последващата работа по конкретни въпроси от важност за НС. По този начин член на НС се назначава за докладчик по определена област от работата на НС, например анализ на доклади по случаите на разследвания, които продължават повече от девет месеца, провеждане на политиката „de
  minimis“, бюджета на OLAF, оперативния наръчник на OLAF и т.н. Докладчикът работи със секретариата на НС, за да изготви проектостановище, което да се обсъди с НС за приемане.

I – 3.   Секретариат

Отговорностите на секретариата на НС са изброени в процедурния правилник на НС (3), в който се посочва, че секретариатът играе ключова роля, като улеснява и допринася за изпълнението на задачите, възложени на НС, и гарантира възможността на НС да изпълнява своя законен мандат при пълна независимост.

През този период НС поиска да се публикува на ниво директори длъжността „началник на секретариата“, която щеше да се оваканти през юли, за да се гарантира независимостта на процедурата на подбор. След дискусии със заместник-председателя на Комисията г-н Сийм Калас длъжността бе обявена за началник-отдел, но бе подчертано, че началникът на секретариата докладва на председателя на НС и е отговорен пред него.

Назначаването на членовете на секретариата на НС следва да се прави единствено със съгласието на НС, което ще гарантира пълната независимост на НС при изпълнението на неговите задължения (4). Необходимото участие на НС в процеса на подбор на служител за тази важна длъжност бе прието от OLAF и Комисията.

В резултат от решението на Първоинстанционния съд (5) ще се разшири ролята на НС на контролиращ орган, като това ще има последствия за набирането на персонал за секретариата през 2010 г. Понеже новият механизъм все още не е въведен, НС не е в състояние да оцени конкретните допълнителни нужди от персонал, но ще го направи в началото на 2010 г.

НС признава, че правилникът за служителите на Европейската комисия и неговата система за оценяване и повишаване понастоящем не позволяват на членовете на НС да оценяват работата на служителите на секретариата. Въпреки това НС смята, че е неприемливо равнището на работа на служителите на секретариата да се решава в крайна сметка от Генералния директор на службата и НС да не участва в оценяването, при условие че секретариатът работи под прякото ръководство на съвета.

II   ФУНКЦИЯТА НА OLAF ЗА ПРОВЕЖДАНЕ НА РАЗСЛЕДВАНИЯ

II – 1.   Контрол на функцията за провеждане на разследвания на OLAF: укрепване на независимостта на OLAF

Основната функция на НС е да наблюдава функцията за провеждане на разследвания на OLAF, за да гарантира, че независимостта на службата не е нарушена.

НС изследва въпроса за независимостта в широк контекст, имащ отношение към ролята на съвета. НС добре осъзнава риска от неправомерно влияние от какъвто и да източник върху започването, продължаването или приключването на разследване. Съществува потенциална заплаха от правителства, институции, органи или агенции, но и от физически и юридически лица, които биват разследвани, или от външни източници. Съществува и по-завоалиран натиск, който би могъл да засегне независимостта на OLAF при изпълнение на функцията му за провеждане на разследвания. Това може да включва:

| — | опити на институции, органи или организации да попречат на OLAF при започване на разследване или в хода му; |
| --- | --- |

—

опити на институции, органи или организации да попречат на OLAF при започване на разследване или в хода му;

| — | въздържане или забавяне на предаването на OLAF на доказателства или документи, за да се попречи на службата при следователската ѝ дейност; |
| --- | --- |

—

въздържане или забавяне на предаването на OLAF на доказателства или документи, за да се попречи на службата при следователската ѝ дейност;

| — | неправомерно ограничение на финансовите или човешките ресурси на OLAF, включително поставяне на ограничения върху броя или старшинството на длъжностите. |
| --- | --- |

—

неправомерно ограничение на финансовите или човешките ресурси на OLAF, включително поставяне на ограничения върху броя или старшинството на длъжностите.

Неправомерният натиск върху OLAF, който би могъл да доведе до нарушаване на независимостта на службата, може да бъде идентифициран само чрез полагане на усилия за проверка на представителна извадка от широк диапазон от досиета по случаи и за обсъждането им със следователите, управителите и директорите на OLAF.

Ето защо във връзка с това текат дискусии с OLAF, за да се очертаят контурите на един модул за контрол на случаите (Case Monitoring System (CMS)), който да позволи на НС и на секретариата му да имат достъп до дълъг списък от подходящи досиета по случаи. Във връзка с предоставянето на НС и на секретариата му на достъп въз основа на това до CMS възникват последствия върху защитата на личните данни и съответните въпроси се разискват в момента с Европейския надзорен орган по защита на данните и с правната служба на Комисията.

Чрез член 22а от Правилника за длъжностните лица се създава задължение за длъжностните лица да уведомяват прекия си ръководител, генералния секретариат или директно OLAF, ако узнаят факти, които водят до предположение за наличието на евентуална противозаконна дейност, или за поведение във връзка с изпълнението на функциите им, което може да съставлява сериозно неизпълнение на задълженията на длъжностните лица на Общностите (6).

Генералният директор на OLAF след споразумение с НС уведоми персонала на службата за допълнителната възможност за членовете на персонала да съобщават на председателя на Надзорния съвет всяка известна на тях фактическа информация и доказателства за възможни незаконни действия или сериозни професионални нарушения в рамките на OLAF (7). През периода, обхванат от настоящия отчет, не е съобщена такава информация.

От проведения от НС контрол, свързан с отчета по случаите, продължаващи повече от девет месеца, не са установени реални заплахи за оперативната независимост на OLAF.

II – 1.1.   Редовен контрол въз основа на информация, предоставена на надзорния съвет от генералния директор на OLAF (член 11, параграф 7 от Регламент (ЕО) No 1073/1999)

II – 1.1.1.   Случаи в процес на разследване за повече от девет месеца

Генералният директор на OLAF представя месечен доклад на НС с резюме на всяко разследване, продължаващо повече от девет месеца (наричани по-нататък „доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца“). В докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, се посочват причините разследванията да не бъдат завършени и се дава прогнозно време за приключването на всеки случай.

НС издаде становище (8), основано на проучването на 275 доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца (от 424 текущи случая), обхващащи периода от януари 2007 г. до декември 2008 г., и на 115 „оценки на първоначалната информация“, изготвени от следователите на OLAF, преди да се вземе решение за започване на разследване, обхващащи периода от март до декември 2008 г. Тези „оценки на първоначалната информация“ съдържат и „първоначални предложения за работен план“.

НС желаеше да изясни дали високият процент на разследванията, продължаващи повече от девет месеца (повече от 78 % през декември 2008 г.), се дължи на обективни и неизбежни причини. НС може да контролира продължителността на разследванията на OLAF, за да се изключат външни намеси или предубедени решения само ако за забавянията са посочени обективни и поддаващи се на проверка причини. Особено внимание бе отделено също на очакваното време за приключване на разследванията и на това дали те се водят без прекъсване за период от време, който е пропорционален на обстоятелствата и сложността на случая (9).

Бе проведен анализ и докладите бяха разбити по различните видове дейност, извършена от OLAF. В голям брой случаи от всякакъв вид бе направена важната констатация, че посочената в доклада причина за това разследването да се води повече от девет месеца често не се потвърждава от изложените в досието по разследването обстоятелства или дори в самия доклад. Следователно посочените в много случаи причини за закъсненията са неоснователни и могат да подведат OLAF към грешни заключения. Погрешно посочените причини за закъсненията могат да попречат на усилията на OLAF да гарантира, че за случаите се разпределят подходящите персонал и ресурси, и като цяло могат да нарушат ефикасното управление на разследванията, и не позволяват точна оценка на това доколко е оправдан високият процент на закъснения при разследванията.

Също така бе отчетен фактът, че началници на отдели и директори често подписват доклади за случаи, в които причините за неприключване на случаите са подвеждащи. Това показва, че всекидневното управление на разследванията е недостатъчно добре наблюдавано и контролирано.

Бе отбелязано, че не съществуват конкретни обективни и подлежащи на проверка причини за забавяне на разследванията и НС препоръча да се преразгледа целият процес на докладване на етапа на деветте месеца, за да се позволи на НС да установи истинските причини за забавянето. Във връзка с това НС предостави конкретни съвети за начина, по който трябва да бъде сторено това (10).

НС констатира сериозен проблем на качеството на докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, а именно честата липса на посочване на очаквания срок за приключване на разследванията. Посочването на „очаквания срок за приключване“ е не само правно задължение на OLAF към НС, но и основен инструмент за управление на разследванията и за избягване на отрицателните последици от тяхното прекомерно продължаване. Както и в предишните си становища НС препоръчва докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, да бъдат използвани като инструмент за ефективно управление на разследванията.

Ключът към успешните и целенасочени разследвания е доброто планиране на разследванията. Следователно НС препоръчва OLAF да разработи система, съдържаща подробни планове за разследвания за всяко започнато разследване. OLAF реагира положително на тази препоръка, но НС очаква от службата писменото ѝ предложение за действие.

II – 1.1.2.   Препоръки към институциите

Генералният директор на OLAF има задължението да уведомява НС относно случаи, в които заинтересована институция, орган или агенция не е предприела действия в съответствие с препоръките на OLAF (11). През периода, обхванат от настоящия отчет, на НС не е докладвано за такива случаи.

II – 1.1.3.   Случаи, които изискват предаване на информация на националните съдебни органи: ефект от решението на Първоинстанционния съд по дело T-48/05

През периода, обхванат от настоящия отчет, НС провери 36 доклади за случаи, посочени на съвета от OLAF, които изискваха предаване на националните съдебни органи. Докладите са представени на заседанията на НС от магистратите от отдела за юридически съвети.

НС извършва предварителен анализ, който му позволява да обсъжда въпросите с представители на OLAF и да разбира предимствата и процедурните проблеми, които поставя всеки случай. НС обръща особено внимание на качеството на доклада, за да идентифицира случаите, които не могат да бъдат поети от националните съдебни органи поради изтичане на срокове на давност, очевидна липса на доказателства или други причини. В миналото НС откри няколко случаи, в които сроковете на давност представляваха проблем. През периода на настоящия отчет бяха наблюдавани значително по-малко случаи, в които националните съдебни органи не могат да предприемат действия поради изтичане на срок на давност. НС отбеляза също, че се е подобрило качеството на предоставената в докладите информация, особено на анализа на предполагаемите извършени престъпления и приложимите правила в държавата-членка, до която се препраща докладът.

През отчетния период НС със загриженост отбеляза, че ролята на магистратите от отдела за юридически съвети отслабва. Като основна контактна точка с националните съдебни органи тези магистрати имат единствена по рода си ценна функция в рамките на OLAF, като същевременно гарантират, че съдържащите се в досиетата доказателства, които се изпращат на националните съдебни органи, съответстват на правните изисквания на съответната държава-членка.

Ето защо НС призовава OLAF да използва пълноценно услугите на магистратите в тези области на ранен етап от процеса на разследване. Магистратите следва също да имат отношение към възможното нарушаване на основните права на страните в разследването и следователите трябва да се допитват до тях, ако възникне въпрос, свързан с основните права. Тези разпоредби следва ясно да бъдат посочени в новия оперативен наръчник, както беше преди.

Ефект от неотдавнашни решения и разпоредби

Много пъти докладите по случаите бяха прегледани от НС, след като случаите бяха препратени на националните съдебни органи.

В неотдавнашно решение обаче Първоинстанционният съд (12) постанови, че липсата на информация на НС преди препращането на докладите по случаите на националните съдебни органи е нарушение на член параграф 11, параграф 7 от Регламент (EО) No 1073/1999. Съдът постанови също, че преди препращането трябва да се допитат до НС от съображения за защита на основните права.

Последствията от тази последна разпоредба от решението изглежда по принцип надхвърляха отговорностите на НС по Регламент (EО) No 1073/1999. НС имаше опасения относно последствията от това решение. Те включваха правно задължение за НС да не се намесва в провеждането на текущо разследване, необвързващ характер на становищата на НС, липса на правомощия у НС да предотврати изпращане на доклади по случаи на националните съдебни органи — за което отговаря единствено OLAF, както и необходимост от преглед на цялостната документация по всеки случай, което ще натовари допълнително вече работещият на пълни обороти секретариат на НС. Поради всички тези причини НС препоръча на Комисията да обжалва решението на Първоинстанционния съд (13). Комисията обаче реши да не обжалва това решение.

При тези обстоятелства НС реши да установи с OLAF нови работни практики, за да приложи решението на Съда. Защитата на основните права при разследване е неотменно задължение. На етапа, на който случаят се докладва на НС, ролята на съвета да провери дали са спазени основните права е единствено ретроспективна. Становището, което НС би могъл да даде на този етап, не би имало практическо значение за конкретния случай.

OLAF възнамерява да изпраща доклади по случаи на НС пет работни дни преди препращането им на националните съдебни органи. НС предлага от OLAF да се иска за всеки случай да предостави доклад, описващ подробно начина, по който службата третира основните права и процедурните гаранции. Ако има случаи на опасения относно спазването на основните права и процедурните гаранции, НС ще поиска достъп до цялото досие.

Във връзка с това НС иска да бъде информиран за всички жалби от страни по разследване, получени или разгледани от OLAF, в които изглежда, че са нарушени основните права и процедурните гаранции. НС желае всъщност OLAF да го информира за всички случаи, а не само за тези, които са изпратени на националните съдебни органи, в които е получена жалба за предполагаемо нарушение на основните права и процедурните гаранции.

Последните констатации на Съда на публичната служба на Европейския съюз (14) и на Европейския омбудсман (15) подчертават нуждата от това OLAF да следи за спазването на процедурните права на лицата, подлежащи на разследване.

II – 1.2.   Политиката „de minimis“ на OLAF: дребните нарушения могат да бъдат разглеждани по задоволителен начин от други служби

НС направи преглед на политиката „de minimis“ на OLAF, за да проучи как службата се справя с противоречието между необходимостта от това да се справи с проблема с по-маловажните нарушения и да използва максимално наличните си ресурси. По-специално НС се стремеше да направи оценка на това дали настоящата практика „de minimis“ е ефикасна и отговаря на текущите нужди на OLAF.

Въз основа на проучване (16) на 45 подбрани случая с финансово отражение, изчислено на по-малко от 50 000 EUR, НС констатира, че:

| — | настоящият наръчник за оперативните процедури не включва точни критерии „de minimis“ за подбор и обработка на случаи „de minimis“ в нито една област на операции на OLAF; |
| --- | --- |

—

настоящият наръчник за оперативните процедури не включва точни критерии „de minimis“ за подбор и обработка на случаи „de minimis“ в нито една област на операции на OLAF;

| — | разпределянето на ресурси за вътрешни разследвания „de minimis“ не се прави така, че ресурсите да се разпределят най-добре. Нужно е да се дефинира ролята на OLAF във връзка с политиката на нулева толерантност при вътрешните разследвания, да се реши как да се третира постъпващата информация, а тази за дребните нарушения и/или случаите със слабо отражение да се препраща на други служби на Комисията, вместо да се решава започването на разследване на OLAF. OLAF не е в състояние да обработва цялата постъпваща информация, но следва да се стреми да споделя работното натоварване с други служби на Комисията в подходящите случаи; |
| --- | --- |

—

разпределянето на ресурси за вътрешни разследвания „de minimis“ не се прави така, че ресурсите да се разпределят най-добре. Нужно е да се дефинира ролята на OLAF във връзка с политиката на нулева толерантност при вътрешните разследвания, да се реши как да се третира постъпващата информация, а тази за дребните нарушения и/или случаите със слабо отражение да се препраща на други служби на Комисията, вместо да се решава започването на разследване на OLAF. OLAF не е в състояние да обработва цялата постъпваща информация, но следва да се стреми да споделя работното натоварване с други служби на Комисията в подходящите случаи;

| — | Комисията е приела политика на нулева толерантност, но тази политика не изисква OLAF да разследва малките случаи, особено вътрешни разследвания, при условие че има други органи, които биха поели тези по-малки разследвания. В бъдеще OLAF няма да бъде непременно в състояние да разследва цялата постъпващата информация, дори това да попада в правната компетенция на службата; |
| --- | --- |

—

Комисията е приела политика на нулева толерантност, но тази политика не изисква OLAF да разследва малките случаи, особено вътрешни разследвания, при условие че има други органи, които биха поели тези по-малки разследвания. В бъдеще OLAF няма да бъде непременно в състояние да разследва цялата постъпващата информация, дори това да попада в правната компетенция на службата;

| — | в някои области на външни разследвания (и подкрепа, контрол и координиране) бе приета политика „de minimis“ при изготвянето на годишния план за управление, но тя остава до голяма степен теоретична и е необходимо да бъде допълнително разработена, обмислена и ефективно приложена. |
| --- | --- |

—

в някои области на външни разследвания (и подкрепа, контрол и координиране) бе приета политика „de minimis“ при изготвянето на годишния план за управление, но тя остава до голяма степен теоретична и е необходимо да бъде допълнително разработена, обмислена и ефективно приложена.

През април 2009 г. НС се срещна с ръководството на OLAF, за да обсъди политиката „de minimis“ и посреща със задоволство факта, че е налице общо съгласие за спешната нужда да се въведе по-ефикасна и ефективна политика „de minimis“ във всички области на разследване. НС приветства по-тясното сътрудничество между Дирекция А на OLAF „Разследвания и операции“ и Службата за разследвания и дисциплинарни въпроси на Комисията (IDOC), чиято цел е да се изясни разпределението на работата между двете структури. Съветът приветства и ясно договорените прагове „de minimis“ във всички области на външните разследвания (митнически и селскостопански сектори, САПАРД и структурните фондове).

Предвид факта, че OLAF разполага с много ограничени ресурси да предприема разследвания, а от службата се изисква да води разследвания по сериозни случаи на измами и нарушения, НС приканва OLAF да намери начин да се съсредоточи върху по-сложните и сериозни случаи, така че да постигне най-добрата стойност за изразходените средства.

II – 1.3.   Редовен контрол по инициатива на Надзорния съвет (член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) No 1073/1999)

II – 1.3.1.   Планиране и стратегическо управление на разследванията

По време на периода, обхванат от настоящия отчет, НС започна преглед на начина, по който отделите за разследвания и операции оценяват и планират „оценките на първоначалната информация“ преди започването на разследванията и „окончателните доклади по случаите“. Съветът проведе също редица полезни дискусии с персонала на OLAF и с висшите ръководители на Дирекции А и Б „Разследвания и операции“. НС бе впечатлен от последователната ефективност и професионализъм, с които са провеждани случаите в Дирекция Б, а също и в редица случаи в Дирекция А. НС приветства факта, че след дълъг период на несигурност най-накрая е осъществено назначението на директор на Дирекция А „Разследвания и операции I“. НС очаква, че това ще доведе до дългосрочно подобряване на управлението и ръководството на разследванията в тази дирекция.

През периода, обхванат от настоящия отчет, НС проучи приблизително 40 формуляра за „оценки на първоначалната информация“ и съответните им „окончателни доклади по случаите“. Проучени бяха причините за започването на разследването по случаите, финансовото им отражение и това дали са определени сроковете за разследванията. Проучването на планирането на случаите и на стратегическото управление на разследванията е основна част от дейността на НС за контрол на разследванията, за да прецени дали са спазени принципите на независимост, безпристрастност и законност.

НС посреща със задоволство факта, че в момента се извършват подобрения, за да се управляват по-добре разследванията.

НС проучи годишния план за управление на OLAF. Оперативните приоритети на този план продължават да бъдат теоретични, а проведеният досега контрол показва, че тези приоритети на практика не се използват, за да се определи дали да бъде започвано разследване по случаи или не. OLAF прави малка или никаква разлика между разследванията и другите случаи (като случаите на съдействие при наказателни производства и координация) и ги разглежда като равностойни, макар службата да има съвсем различна роля в тези области.

Поради това и понеже оценките на постъпващите жалби и информация се обработват от екипите, които впоследствие провеждат разследванията, е много трудно да се управляват ефикасно растящият обем от постъпваща информация и разпределянето на задачите. НС смята, че взетите досега мерки от ръководството на OLAF във връзка със започване на разследването по случаите следва да бъдат по-ясни.

Целите на разследването остават неясни, а това се отразява върху напредъка, сроковете и ресурсите, които се използват за него. НС препоръчва да се договорят и определят срокове за всички фази на цикъла на разследване, включително оценки и последващи действия, а системата за оценка на резултатите, основана на важни показатели за постижения, трябва да бъде допълнително укрепена.

Подробен план на разследването трябва да се изготвя от разследващия екип в началото на всяко едно разследване и той трябва да е достатъчно задълбочен, за да позволи да се определи прогнозна дата за окончателното решение. Този план трябва да обхване всяка предвидена стъпка на разследването и да бъде свързан с предварителен график за всяка стъпка. НС предлага да представи допълнително и по-пълно становище относно планирането на разследванията (10).

НС предостави становище относно годишния план за управление на OLAF за 2010 г (17)., в който са направени редица предложения за подобряване на целите на разследването и на показателите за постижения, които могат да бъдат измерени. НС се надява, че тези становища ще помогнат на OLAF да подобри планирането и стратегическото разработване на разследванията.

II – 2.   Процедурни правила на OLAF за разследване Наръчник на OLAF – оперативни процедури

През въпросния период OLAF продължи да работи за актуализиране на наръчника за процедурни правила. НС следеше напредъка на работата с голям интерес. След като предишният наръчник беше в сила в продължения на почти пет години, на НС стана ясно, че по-голямата част от разпоредбите в него трябва да се преработят. НС е особено загрижен от факта, че отделите за разследвания продължават да работят въз основа на различни инструкции и практики и че липсват ясни правила и инструкции. През август 2008 г. OLAF предаде на НС проект на дълга версия на новия наръчник за оперативните процедури, който включва основните правила и принципи относно процедурите на разследвания.

НС изпрати на генералния директор на OLAF съобщение (18), в което подчертава, че според него проектонаръчникът е все още на много ранен етап и не е готов за приемане. Основната слабост на документа, както и на кратката версия, е липсата на ясни насоки и точни правила за процедурите на разследванията. НС остана с впечатлението, че документът се нуждае от по-добра цялостна структура, оформление, достъпност за потребителите и яснота, а също и че трябва да бъде преработен из основи, за да се отстранят несъответствията, повторенията и неточностите.

Като цяло НС бе обезпокоен от факта, че проектонаръчникът не отговори на очакванията на съвета. По-специално, липсват ясни насоки във връзка с критериите за започване на разследване по случаи и последващото им управление, както и ясни срокове за разследванията и оценките. НС отбелязва по-конкретно липсата на споменаване на необходимостта от надзор от страна на магистратите от отдела за юридически съвети във връзка със защитата на основните права и процедурните гаранции в хода на разследванията.

НС препоръча OLAF да продължи да изготвя практически наръчник, чрез който да се повиши законността, ефикасността, прозрачността и отчетността на операциите на OLAF. Съставянето на наръчника все още не е приключило, а НС получи друга подобрена версия след края на периода, обхванат от настоящия отчет.

II – 3.   Административна организация, бюджет и кадрова политика във връзка с функцията за провеждане на разследвания на OLAF

НС продължава да следи с интерес кадровата политика на OLAF, тъй като тя е от основно значение за успеха на разследванията, и призова ръководството на OLAF да засили капацитета и способностите си за разследване. НС проучи предварителния проектобюджет на OLAF за 2010 г. и издаде становище (4).

НС отбеляза, че политиката на OLAF относно разследванията, основана на непосредствената реакция, затруднява оформянето на обща картина на бъдещото работно натоварване на службата, както и разпределянето на ресурсите в областите, в които има най-голяма нужда от тях. По мнение на НС процесът на разпределяне на ресурси между дирекциите и между отделите в Дирекции А и Б „Разследвания и операции“ би могъл да бъде по-прозрачен, а работното натоварване следва да бъде непрекъснато контролирано. Статистическите данни за персонала от декември 2008 г. сочат, че 34 % от персонала на OLAF са били разпределени за работа по разследвания в Дирекции А и Б.

В становището си за бюджета за 2010 г. НС подчертава значението на съсредоточаването на ресурсите на OLAF върху дейностите по разследване (основната работа на службата), като се избягва всяко допълнително разпределяне на служители в областите на административната подкрепа и координационните функции. Според НС налице е неотложна нужда да се определят приоритети за всички дейности, за да се използват по-ефикасно човешките и финансовите ресурси. По-специално, НС препоръчва да се изяснят разходите на OLAF за командировки и пътни, които представляват значителна част от общия бюджет.

НС отбеляза, че за да успяват разследванията, се изисква персоналът да бъде мотивиран и квалифициран, да притежава опит и специални умения, както и компетентност, изградена въз основа на солидна политика и стратегия на човешките ресурси. НС оценява факта, че е постигнат значителен напредък, особено за решаване на ситуацията с временния персонал. НС призовава OLAF да не намалява усилията си за обучение на специализиран разследващ персонал и се надява спешно да бъдат решени някои основни проблеми на персонала, като развитие и мобилност.

По отношение на административните и бюджетните въпроси НС отбеляза, че са налице практически трудности да се въведе ефективна кадрова политика. Генералният директор на OLAF не е напълно независим по отношение на административните и бюджетните разпоредби, а е длъжен да следва финансовите наредби и наредбите за длъжностните лица на Комисията в духа на децентрализираното упражняване на функциите. При това положение НС смята, че следва да се положат още усилия, за да се улесни сътрудничеството между OLAF и администрацията на Комисията с оглед на това да се договорят вътрешните административни разпоредби, които ще позволят на OLAF да приложи изцяло своята кадрова политика.

Относно временния персонал на OLAF НС приветства приключването на откритите конкурси и публикуването на два вътрешни конкурса. Това обаче само частично ще реши проблема. В резултат са необходими допълнителни мерки. НС призовава OLAF да увеличи мобилността на временния си персонал, като същевременно внимателно планира цялостната си политика на набиране на персонал след приключването на текущите и планираните конкурси. НС със задоволство отбелязва, че са предприети усилия да се позволи на временния персонал на OLAF да постигне повишение в степен или напредък в кариерата.

III   ОТНОШЕНИЯ С OLAF, ИНСТИТУЦИИТЕ НА ЕС, ПАРТНЬОРИТЕ НА OLAF И ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

III – 1.   Отношения с OLAF

През периода, обхванат от настоящия отчет, отношенията с OLAF се развиха на конструктивна основа и при условия на взаимен обмен на информация. Членовете на НС се срещнаха много пъти на официални срещи и извън тях с длъжностни лица и директори на OLAF, за да дискутират върху въпроси от общ интерес. Срещите обикновено бяха непосредствени и сърдечни и проблемите бяха разисквани открито и честно.

Членове на персонала на OLAF, включително много пъти и самият генерален директор, присъстваха на заседанията на НС през периода, обхванат от настоящия отчет. На повечето заседания на НС през тази година магистратите от отдела за юридически съвети направиха за НС презентации на случаи, изпратени на националните съдебни органи, и членовете на НС ги питаха за повече подробности по случаите. По-специално, НС проведе задълбочена дискусия с OLAF относно начина, по който ще се приложи решението на Съда по дело T-48/05 (5), като се обърна особено внимание на принципа за допитване до НС, преди да се изпрати информация на националния съдебен орган.

През периода, обхванат от настоящия отчет, освен тези презентации НС се срещна с генералния директор, директорите, началниците на отдели, както и с длъжностното лице за защита на данните от OLAF, за да обсъди въпроси, като последната версия на оперативния наръчник, предложеното изменение на Регламент (EО) No 1073/1999, горепосочените разпоредби на Съда и решението на Комисията да не обжалва решението на Съда. Сред другите дискутирани въпроси бяха становището на НС относно случаите „de minimis“ на OLAF, предварителния проектобюджет на OLAF за 2010 г., подновяването на мандата на членовете на НС и въпроса за приемника на началника на секретариата на НС.

По покана на OLAF НС наблюдаваше разискванията на изпълнителния съвет под председателството на директора на Дирекция А, за да разбере по-добре работните методи по отношение на започването и воденето на разследвания.

Що се отнася до защитата на личните данни, все още не е сключено споразумение за равноправен достъп за НС до Case Monitoring System (CMS).

III – 2.   Отношения с институциите на Общността и с партньори на OLAF и заинтересовани страни

НС винаги е ценял поддържането на добри отношения с институциите на Общността, с партньорите на OLAF и със заинтересованите страни, тъй като OLAF се надява те да прилагат ефективно препоръките на службата, представени след извършените разследвания.

По време на периода, обхванат от настоящия отчет, НС проведе срещи: неколкократно с г-н Сийм Калас, заместник-председател на Комисията, с г-жа Катрин Дей, генерален секретар на Комисията; два пъти с Комисията по бюджетен контрол на Европейския парламент (COCOBU) и с Работната група за борба с измамите на Европейския съвет по време на френското председателство на ЕС. НС със задоволство отбелязва топлата подкрепа за работата на OLAF и на НС, изразена от всички тези институции.

НС се възползва от възможността да повдигне въпроса за подновяването на мандата на членовете на НС, който изтече в края на ноември 2008 г., със заместник-председателя Калас и с генералния секретар на Комисията. Комисията изяви подкрепата си за подновяването на мандата на настоящите членове.

Генералният секретар, г-жа Катрин Дей, се съгласи с НС, че е необходимо да се засили мониторингът на продължителността на разследванията и призова НС да направи всичко възможно, за да се отстрани забавянето на процеса на разследване. Тя също подчерта загрижеността си относно това колко е важно магистратите от отдела на OLAF за юридически съвети да се включат на ранен етап от разследванията, особено като се имат предвид въпросите, свързани със сроковете на давност. НС напълно споделя загрижеността на генералния секретариат.

НС се срещна с директора на Службата за разследвания и дисциплинарни въпроси на Комисията (IDOC), г-н Мишел Мание, за да обсъдят отношенията между OLAF и IDOC. НС споделя вижданията на г-н Мание относно значението на изясняването на съответните компетенции на двете служби и от подобряването на отношенията между тях и всекидневната оперативна работа. Това би било от полза и за двете служби. Нужен е по-добър обмен на информация при започване и по време на разследване, когато се провеждат последващи действия. НС с удоволствие отбелязва подобряването на отношенията между OLAF и IDOC, но същевременно съветът смята, че може да се постигне още по-добро сътрудничество в бъдеще, ако е налице политическа воля за това и ако OLAF и IDOC положат усилия за по-добро и по-тясно координиране на дейностите си.

НС направи също няколко презентации пред COCOBU. През септември 2008 г. НС активно участва в дебата по предложението за изменение на Регламент (ЕО) No 1073/1999, като подчерта ролята си за редовен контрол на разследванията като подходящ механизъм за гарантиране на независимостта на OLAF. Позицията на НС бе одобрена в окончателното предложение за изменение на Регламент (ЕО) No 1073/1999, представено от Европейския парламент през декември 2008 г., в което не само се подкрепяше ролята на НС за контрол на случаите, но се предлагаше НС да разполага с достъп до пълните досиета на случаи, в които разследването бе надхвърлило 24 месеца (19).

НС също така се срещна и с главния прокурор на Унгария г-н Тамас Ковач, като целта бе да се оцени качеството и полезността на докладите от разследвания на OLAF, предавани на националните съдебни органи, както и да се окуражи добрият и активен обмен на информация между OLAF и унгарските съдебни органи. Г-н Тамас Ковач подчерта готовността на унгарските органи да засилят сътрудничеството между Унгария и другите държави-членки и спомена по-конкретно хармонията в работните взаимоотношения между неговата служба и OLAF, като дори се предвижда възможност да се създаде отделно специално звено за работа с OLAF в рамките на Прокуратурата на Унгария. НС посреща със задоволство този подход, който би улеснил ефективното проследяване на разследванията на OLAF в Унгария. Бе обяснена ролята на Унгарските служби за координиране на борбата срещу измамите (AFCOS) във връзка с отношенията им с OLAF. НС смята, че е особено важно държавите-членки да гарантират, че контактната точка на OLAF са националните съдебни органи, където такива съществуват.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

I.   НС проучи последствията от независимостта в контекста на оперативната работа на OLAF. Съветът заключава, че наред с очевидните възможни преки заплахи съществуват и по-завоалирани опасности, които биха могли да засегнат независимостта на OLAF при започване и провеждане на разследвания. Това накара НС да удвои усилията си и да прегледа широк диапазон от досиета по случаи и да ги обсъди с персонала на OLAF, за да открие неправомерен натиск, който би могъл да наруши независимостта на OLAF в оперативната област.

II.   НС проучи 275 доклади за разследвания, продължаващи повече от девет месеца („доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца“), обхващащи периода от януари 2007 г. до декември 2008 г., и 115 „оценки на първоначалната информация“, обхващащи периода от март до декември 2008 г. НС отбеляза, че много висок дял (78 %) от разследванията на OLAF са надхвърлили продължителността от девет месеца. Според НС липсват обективни и подлежащи на проверка причини за забавяне на разследванията. Следователно НС не беше в състояние да посочи дали продължителността на времето за приключване на тези случаи е оправдана. НС препоръча на OLAF да посочи по-прецизни и по-точни причини за неоправданото забавяне на приключването на разследванията и определи рамка с препоръки.

III.   НС констатира сериозен проблем на качеството на докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, а именно честата липса на посочване на очаквания срок за приключване на разследванията. Посочването на „очаквания срок за приключване“ е не само правно задължение на OLAF към НС, но и основен инструмент за управление на разследванията и за избягване на прекомерното им продължаване. Както и в предишните си становища НС препоръчва докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, да бъдат използвани като инструмент за ефективно управление на разследванията.

IV.   НС отбеляза, че всекидневното управление на разследванията е недостатъчно добре наблюдавано и контролирано и OLAF следва да разреши това. За всяко започнато разследване следва да се изготвят планове за разследване, като се договорят и определят срокове за всички фази на цикъла на разследване, включително оценки и последващи действия и система за оценка на резултатите, основана на важни показатели за постижения.

V.   Като част от работата си по редовен контрол на прилагането на функцията за провеждане на разследвания и за да прецени дали са спазени принципите на независимост, безпристрастност и законност, НС проучи 155 „оценки на първоначалната информация“ преди започването на разследване по случаи и в момента ги анализира, за да определи как оперативните и следователските отдели оценяват и планират разследвания.

VI.   НС направи преглед на политиката „de minimis“ на OLAF и проучи 45 подбрани случая с финансово отражение, изчислено на по-малко от 50 000 EUR за всеки случай. НС заключи, че разпределянето на ресурсите на OLAF за малки вътрешни разследвания не представлява най-добро използване на ресурсите. Приетата от Комисията политика на нулева толерантност не възпрепятства други органи (например IDOC) да разследват тези случаи вместо OLAF. НС препоръчва в наръчника за оперативните процедури да се включат критерии за подбор и обработка на случаи „de minimis“.

VII.   НС смята, че е нужен по-добър обмен на информация между OLAF и IDOC при започване и по време на разследване, когато се провеждат последващи действия. НС с удоволствие отбелязва подобряването на отношенията между OLAF и IDOC, но същевременно съветът смята, че може да се постигне още по-добро сътрудничество в бъдеще, ако е налице политическа воля за това и ако OLAF и IDOC положат усилия за по-добро и по-тясно координиране на дейностите си.

VIII.   НС проучи 36 случая, изпратени от OLAF на националните съдебни органи. НС със задоволство отбелязва, че през периода, обхванат от настоящия отчет, е имало по-малко случаи с проблемен срок на давност в сравнение с предишния период.

IX.   Първоинстанционният съд постанови, че за да бъдат защитени основните права на страните в разследването, НС трябва да бъде уведомен за случаи, изискващи препращането на националните съдебни органи, преди това препращане да бъде извършено. НС работи с OLAF по установяването на нова работна практика, като се отчита фактът, че на НС не е позволено да се намесва в провеждането на текущо разследване.

X.   НС иска да бъде информиран за всички жалби от страни по разследване, получени или разгледани от OLAF, в които изглежда, че са нарушени основните права и процедурните гаранции. НС желае всъщност OLAF да го информира за всички случаи, а не само за тези, които са изпратени на националните съдебни органи, в които е получена жалба за предполагаемо нарушение на основните права и процедурните гаранции.

XI.   НС призовава OLAF да използва пълноценно услугите на магистратите от отдела за юридически съвети на ранен етап от процеса на разследване за случаи, изискващи препращането на националните съдебни органи. Магистратите следва също да имат отношение към въпроси на основните права на страните в разследването и следователите трябва следователно да се допитват до тях, ако възникне въпрос, свързан с основните права. Тези разпоредби следва ясно да бъдат посочени в новия наръчник за оперативните процедури на OLAF.

XII.   НС следеше напредъка на работата на OLAF по актуализиране на наръчника за оперативните процедури. НС изрази безпокойството си пред генералния директор във връзка с редица слабости на проектодокумента. OLAF следва да продължи да изготвя практически наръчник, чрез който ще се повиши законността, ефикасността, прозрачността и отчетността на операциите на OLAF.

XIII.   НС подчертава значението на съсредоточаването на ресурсите на OLAF върху дейностите по разследване (основната работа на службата), като се избягва всяко допълнително разпределяне на служители в областите на административната подкрепа и координационните функции. Според НС налице е неотложна нужда да се определят приоритети за всички дейности, за да се използват по-ефикасно човешките и финансовите ресурси. По-специално, НС препоръчва да се изяснят разходите на OLAF за командировки и пътни, които представляват значителна част от общия бюджет.

XIV.   НС отбеляза, че за да успяват разследванията, се изисква персоналът да бъде мотивиран и квалифициран, да притежава опит и специални умения, както и компетентност, изградена въз основа на солидна политика и стратегия на човешките ресурси. НС оценява факта, че е постигнат значителен напредък, особено за решаване на ситуацията с временния персонал. НС призовава OLAF да не намалява усилията си за обучение на специализиран разследващ персонал и се надява спешно да бъдат решени някои основни проблеми на персонала, като развитие и мобилност.

XV.   НС смята, че следва да се положат още усилия, за да се улесни сътрудничеството между OLAF и администрацията на Комисията с оглед на това да се договорят вътрешните административни разпоредби, които ще позволят на OLAF да разработи и приложи изцяло своята кадрова политика.

---

(1)  Вж. приложение 1. Календар на заседанията на Надзорния съвет

(2)  Член 8 от процедурния правилник на Надзорния съвет на Европейската служба за борба с измамите (ОВ L 33, 7.2.2007 г.)

(3)  Надзорният съвет прие процедурния правилник през август 2006 г. и той бе публикуван през февруари 2007 г. (Процедурен правилник на Надзорния съвет на OLAF (ОВ L 33, 7.2.2007 г.)).

(4)  Вж. приложение 6. Становище No 3/2009 Предварителен проектобюджет на OLAF за 2010 г.

(5)  Дело T-48/05 Yves Franchet и Daniel Byk срещу Комисия на Европейските общности.

(6)  Вж. член 22а и член 22б от Правилника за длъжностните лица.

(7)  Съобщение до членовете на персонала на OLAF от 10.11.2008 г.

(8)  Вж. приложение 5: Становище No 2/2009 на OLAF Доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца.

(9)  Член 6, параграф 5 от Регламент (ЕО) No 1073/1999.

(10)  Вж. приложение 5: Становище No 2/2009 Доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца, окончателни заключения и препоръки (стр. 60—63).

(11)  Член 11, параграф 7 от Регламент (ЕО) No 1073/1999.

(12)  Решение на Първоинстанционния съд на Европейските общности (трети състав) от 8 юли 2008 г. по дело Case T-48/05 Yves Franchet и Daniel Byk срещу Комисията на Европейските общности.

(13)  Бележка D 53/02-09-08.

(14)  Дело F-05/05 и F-07/05 Violetti и други срещу Европейската комисия.

(15)  http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16)  Вж. приложение 3: Становище No 5/2008 Политиката на „de minimis“ на OLAF.

(17)  Вж. приложение 4: Становище No 1/2009 Годишен план за управление на OLAF за 2009 г.

(18)  На 25 февруари 2009 г. НС изпрати съобщение, което включващи подробни коментари върху общата структура на наръчника, както и ключови предложения относно конкретни части на документа.

(19)  Вж. член 11, параграф 3 и член 14 от окончателния проект за предложение на ЕП за изменение на Регламент (ЕО) No 1073/1999.

---

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

КАЛЕНДАР НА ЗАСЕДАНИЯТА НА НАДЗОРНИЯ КОМИТЕТ

2008 г.

| Месец | Дата на заседанието |
| --- | --- |
| ЮНИ | вторник, 24 — сряда, 25 |
| ЮЛИ | вторник, 8 — сряда, 9 |
| СЕПТЕМВРИ | четвъртък, 18 |
| ОКТОМВРИ | понеделник, 6 — вторник, 7 |
| НОЕМВРИ | вторник, 11 — сряда, 12 |
| ДЕКЕМВРИ | вторник, 16 — сряда, 17 |

Месец

Дата на заседанието

ЮНИ

вторник, 24 — сряда, 25

ЮЛИ

вторник, 8 — сряда, 9

СЕПТЕМВРИ

четвъртък, 18

ОКТОМВРИ

понеделник, 6 — вторник, 7

НОЕМВРИ

вторник, 11 — сряда, 12

ДЕКЕМВРИ

вторник, 16 — сряда, 17

2009 г.

| Месец | Дата на заседанието |
| --- | --- |
| ЯНУАРИ | вторник, 20 — сряда, 21 |
| ФЕВРУАРИ | вторник, 17 — сряда, 18 |
| МАРТ | вторник, 24 — сряда, 25 |
| АПРИЛ | вторник, 21 — сряда, 22 |

Месец

Дата на заседанието

ЯНУАРИ

вторник, 20 — сряда, 21

ФЕВРУАРИ

вторник, 17 — сряда, 18

МАРТ

вторник, 24 — сряда, 25

АПРИЛ

вторник, 21 — сряда, 22

---

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

СПИСЪК СЪС СТАНОВИЩАТА, ПРИЕТИ ОТ НС МЕЖДУ 1 ЮНИ 2008 Г. И 31 МАЙ 2009 Г.

2008

Становище No 5/2008 Политиката на „de minimis“ на OLAF

2009

Становище No 1/2009 Годишен план за управление на OLAF за 2009 г.

Становище No 2/2009 Доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца

Становище No 3/2009 Предварителен проектобюджет на Европейската служба за борба с измамите за 2010 г.

---

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

СТАНОВИЩЕ No 5/2008

Политиката на „de minimis“ на OLAF

2 декември 2008 г.

ВЪВЕДЕНИЕ

OLAF разполага с ограничени средства за разследване в сравнение с броя на разследвания, който службата трябва да предприема. Ефективното използване от страна на OLAF на наличните средства е от изключително значение за провеждането с необходимата бързина и ефикасност на разследвания в случаи на сериозни измами и нередности в ущърб на финансовите интереси на ЕС. В миналото Надзорният съвет (НС) изрази своето опасение (1), че OLAF все още не е разработила ясна и последователна политика и стратегия за провеждане на разследвания.

Регламентите на ЕО и Решението на Комисията за създаване на OLAF (2) не посочва конкретно определянето на приоритетна входяща информация или жалби, свързани с малки суми пари (случаи „de minimis“). От това следва, че по принцип OLAF обработва по еднакъв начин всяка получена информация и всички провеждани от службата разследвания, включително случаите „de minimis“. Приоритетите на OLAF за разследване са заложени в Наръчника (3) и в настоящия годишен план за управление. През юни 2007 г. OLAF адресира до НС бележка (4), в която се очертава практиката на OLAF по отношение на политиката на „нулева търпимост“ и правилото за „de minimis“ при вътрешни разследвания.

Ето защо НС реши да разгледа начина, по който OLAF се занимава със случаи „de minimis“ с цел да се оцени практиката и ефективността на настоящата политика на OLAF за „de minimis“.

1.   ИЗБОР НА СЛУЧАИ

В базата данни на ССФ за периода от декември 2005 г. до ноември 2008 г. (36 месеца) OLAF има около 2000 приключени случая. От този списък НС избра 45 случая (за повече информация вж. Приложение 1 (5)) с финансово отражение под 50 000 EUR. Прагът от 50 000 EUR бе избран въз основа на изчислението на разходната ефективност на минималните разходи за средно по размер разследване, като се отчита продължителността на едно средно разследване на OLAF (28 месеца) и необходимите ресурси (двама разследващи служители със средно по 15 случая на човек). Финансовото отражение на избраните случаи бе разпределено както следва:

| Финансово отражение в EUR | Брой на случаите в извадката. |
| --- | --- |
| 0 – 500 | 6 |
| 501 – 25 000 | 20 |
| 25 001 – 50 000 | 19 |
| Общо | 45 |

Финансово отражение в EUR

Брой на случаите в извадката.

0 – 500

6

501 – 25 000

20

25 001 – 50 000

19

Общо

45

В извадката са представени всички видове случаи на OLAF, от вътрешни и външни разследвания до случаи на подпомагане, наблюдение и координация. Проследяването от страна на НС на тези случаи включва разглеждане на докладите за оценка, междинните, окончателните и последващите доклади, като целта е да се определи следното:

| — | дали откриването на всеки един случай е било в съответствие с правилата, определени в Наръчника на OLAF |
| --- | --- |

—

дали откриването на всеки един случай е било в съответствие с правилата, определени в Наръчника на OLAF

| — | дали OLAF е бил единственият или най-подходящият орган да разследва случая (особено по отношение на вътрешни случаи) |
| --- | --- |

—

дали OLAF е бил единственият или най-подходящият орган да разследва случая (особено по отношение на вътрешни случаи)

| — | продължителност на разследването (в месеци) и вид на случая |
| --- | --- |

—

продължителност на разследването (в месеци) и вид на случая

| — | Въздействие на разследването и последващи действия, предприети от национални органи/институции и органи на ЕС след приключване на разследването |
| --- | --- |

—

Въздействие на разследването и последващи действия, предприети от национални органи/институции и органи на ЕС след приключване на разследването

| — | предварителна оценка на използваните ресурси (брой служители, участвали в разследването) |
| --- | --- |

—

предварителна оценка на използваните ресурси (брой служители, участвали в разследването)

| — | предаване на входяща информация или приключени случаи на съответните служби на Комисията |
| --- | --- |

—

предаване на входяща информация или приключени случаи на съответните служби на Комисията

2.   АНАЛИЗ И ИЗВОДИ

2.1.   Общи забележки

Средният период за оценка на входяща информация от страна на OLAF е бил пет месеца, а за разследване на избраните случаи - 15 месеца. В преобладаваща част от случаите са участвали двама разследващи служители, а първият оценител ги е определил като случаи с нисък приоритет. В шест от случаите в края на разследването не са били препоръчани последващи действия.

НС разгледа основанията за откриване на разследване с оглед на критериите, посочени в Наръчника и стигна до заключението, че в по-голямата част от тези случаи обосновката за откриване на разследване е била зле определена, а във формулярите за първоначална оценка не са посочени ясни мотиви. В този формуляр за първоначална оценка е включено описание на твърденията, правното основание за OLAF и достоверността на източника, но не се обясняват причините за откриване на разследване въз основа на критериите от Наръчника. Понятието „достатъчно сериозни подозрения“ (6) е използвано като начален критерий в някои случаи, но за него няма определение в Наръчника. Следователно този критерий изглежда изцяло зависи от оценителя, който взима решение относно неговото тълкуване и прилагане. В много случаи оценителят е препоръчал откриване на разследване и впоследствие това е било одобрено от началника на отдел, директора и Комитета, въпреки че във формуляра за първоначална оценка не са били посочени ясни критерии или причина за такова откриване, както и в документацията по случая не е била налице друга писмена обосновка за откриване на разследване.

Настоящият наръчник на OLAF, който се използва от разследващите служители и оценителите, не предоставя ясни насоки, които да позволят на оценителите, извършващи първоначална оценка на входяща информация, да препоръчат дали следва да се открие разследване или не. Едни по-добре определени критерии за откриване на разследване биха допринесли за по-голяма прозрачност и биха дали възможност за последователно, подходящо и съгласувано обработване на входящата информация.

Според настоящата практика лицето, което прави първоначалната оценка на входящата информация, провежда и самото разследване. Тази практика, въпреки че не се ограничава единствено до OLAF, би могла да възпрепятства безпристрастното оценяване на информацията, ако не бъде допълнена от ясни и прозрачни критерии за откриване на разследвания, както и от управленски контрол.

Въпреки че случаите се класифицират като имащи висок, среден или нисък приоритет, НС не бе в състояние да открие специален начин на обработка на случаите с нисък или среден приоритет. Необходимо е поясняване по отношение на обработката на случаи с нисък приоритет, ако и когато се отклоняват ресурси от други случаи. Изглежда случаите от извадката са били обработени по същия начин като всяко друго разследване, въпреки че първоначално са били определени като имащи нисък или среден приоритет.

Като цяло съвсем малко информация е налице по отношение на мерки, които се предприемат за планиране на дадено разследване, след като веднъж е взето решение за неговото откриване. За всяко разследване е от ключово значение да разполага с ясен и сбит план за разследване (напр. специфични цели, очаквани резултати, анализ на риска, срокове, показатели за сравнение и разпределение на ресурсите), който да направлява и да структурира работата и който да бъде актуализиран при необходимост.

Препоръки1.   Разделът „Оперативни приоритети“ на Наръчника да включи ясни насоки и политика по отношение на случаите „de minimis“. Да бъдат определени индикативни прагове за „de minimis“ случаи при различните видове разследване, както и критерии за това дали да бъде открито разследване при „de minimis“ случай или не.2.   Необходимо е поясняване на практическото значение на определенията за разследвания с нисък, среден и висок приоритет.3.   Преди началото на дадено разследване да бъде изработен план за разследване, който посочва целта на разследването.4.   Когато това е възможно (когато езиковите умения позволяват това), OLAF да гарантира разделяне на ролите на оценител и разследващ служител.

2.2.   Вътрешни разследвания

OLAF следва политиката на Комисията за „нулева търпимост“ (7) в тази област и в качеството си на органът на Общността, натоварен с защитата и опазването на финансовите интереси на Общността, разглежда всички вътрешни случаи като еднакво важни. Освен възможното финансово отражение върху бюджета на Общността, OLAF също така има задължението да отчита други фактори, включително политическата значимост на информацията, репутацията на Общността и/или сериозността на случая, особено по отношение на професионалното поведение на служителите на Общността (8). Вследствие на това OLAF твърди (9), че разполага с ограничена възможност да решава дали да открие разследване или не; вместо това от Службата се изисква да разглежда всички случаи, които попадат в нейната компетентност, с изключение на така наречените дребни нарушения, които могат да бъдат прехвърлени към други служби на Комисията, като например Службата за сигурност на Комисията или IDOC (Службата на Комисията за разследвания и дисциплинарни въпроси).

Основната мисия на OLAF е да защитава финансовите интереси на Общността. В случаи, в които твърденията засягат загуба или риск от загуба на сравнително малки суми от средствата на Общността в резултат от неоснователни или подправени искания за възстановяване на суми, конфликт на интереси, разходи, които не отговарят на изискванията или необявена външна дейност, НС счита, че входящата информация би могла незабавно да бъде прехвърлена на IDOC. Изключение правят случаите, в които са замесени висши служители, или в които има твърдения за сериозни и продължителни нередности или измами, както и случаи, свързани с друго разследване на OLAF или свързани с агенция на Общността, където IDOC няма правомощия за действие. НС счита, че са необходими допълнителни насоки за вида информация, която би могла да се класифицира като „дребно нарушение“, както и за това кога информацията може да бъде препратена на други служби.

Що се отнася до сътрудничеството с IDOC, НС подчертава важността на това OLAF да предава на IDOC информация относно дребни нарушения или случаи с много малко финансово отражение на ранен етап, като по този начин позволява своевременно откриване на дисциплинарни процедури. Това би осигурило ефективно и бързо санкциониране на всяко нарушение. В 99 % от случаите в извадката, разследването на OLAF е било последвано от административно разследване на IDOC и след това от дисциплинарни действия.

Като цяло НС е на мнение, че е необходимо дисциплинарните действия да бъдат предприемани незабавно, както е посочено от Съда на ЕО (10). Това изисква OLAF своевременно да предава информация на IDOC или на други съответни служби на Комисията и да се избягва дублиране на разследването. Това е особено важно, когато въпросните лица не са постоянни служители или когато има опасност те скоро да напуснат своята служба, какъвто бе случаят в някои от разследванията в извадката. Мнението на НС е, че в тези случаи не е имало причини информацията да не бъде незабавно препратена на IDOC, без да се открива разследване на OLAF.

НС приветства неотдавнашните усилия на OLAF да засили своето сътрудничество както с IDOC, така и с други служби на Комисията и призовава за повече действия в тази област. По-тясното сътрудничество ще подобри насочването на входящата информация направо към съответната служба, без да е необходима намеса на OLAF. По-конкретно OLAF следва да се стреми към усъвършенстване на процеса на обмен на информация и на сътрудничество с тези служби. Организацията на това сътрудничество обаче не трябва да ограничава нито основните правомощия на OLAF, нито независимостта на службата да действа. НС вярва, че посредством заздравяване на сътрудничеството OLAF ще бъде в състояние да освободи повече ресурси за случаи на по-сериозни измами или нередности, когато OLAF несъмнено е единственият орган на Общността, който може да разследва тези случаи. Тъй като целта на OLAF е да бъде ефективна, НС смята, че OLAF, както и другите служби, биха извлекли полза от споделянето на експертен опит и знания по вътрешни случаи чрез редовен обмен на информация и обсъждане на текущи случаи, без да се установяват прекалено стриктни и подробни правила.

В заключение едно наблюдение, което се отнася до съдебните последващи действия на вътрешни разследвания: в мнозинството от случаите от извадката не са били препоръчани или предприети съдебни последващи действия поради редица причини, като например изтичане на сроковете или липса на достатъчни доказателства за откриване на наказателно производство. Заключението на НС е, че в много от случаите от извадката националните съдебни органи не са били в състояние да разгледат случаите „de minimis“ поради своето натоварване или различаващи се приоритети. Според НС е необходимо по-внимателно обмисляне на изпълнимостта на успешни съдебни последващи действия в случаи „de minimis“, преди тези случаи да бъдат открити или препратени до националните съдебни органи; от изключително значение е също така и конструктивната комуникация с тези органи, за да се гарантират ефективни последващи действия след приключване на случаите.

Препоръки1.   OLAF следва да определи по-добре своята политика на „нулева търпимост“ при вътрешни разследвания и преди всичко да реши как да борави с информация, свързана с разследвания с ниско финансово отражение. Това следва да бъде ясно посочено в Наръчника.2.   OLAF следва да прехвърля информацията относно дребни нарушения и/или случаи с ниско финансово отражение на други служби на Комисията, когато съществуват други начини за разследване, вместо да взема решение за откриване на разследване на OLAF. Необходимо е да се изясни кога информацията се прехвърля на IDOC и на други служби на Комисията и да се предостави определение на понятието „дребно нарушение“.3.   OLAF следва да усъвършенства процеса на обмен на информация между съответните служби на Комисията по отношение на вътрешни случаи „de minimis“.4.   Общите оперативни приоритети на OLAF следва да позволят на Службата да се съсредоточи върху сложни и сериозни случаи, използвайки по-ползотворно ограничените си ресурси, като по този е икономически най-изгодна за Общността.

2.3.   Външни разследвания

При външни разследвания OLAF споделя отговорността за защита на финансовите интереси на Общността с компетентните органи на държавите-членки (11). В тези случаи OLAF обикновено разполага с повече свобода и гъвкавост да решава дали да открие разследване или не. Съгласно Наръчника (12) при откриването на разследване следва да се отчитат някои критерии, като например принципите за субсидиарност и пропорционалност. Същевременно, ако в дадена държава-членка не съществува орган, отговорен за откриване на разследване, OLAF е единствената организация, на която са възложени правомощия за разследване.

Случаите от извадката бяха свързани с дребни нередности в изпълнението на програми на Общността и най-често представляваха случаи, в които са били налице подозрения за конфликт на интереси, необосновани плащания или нередности в управлението на средства по проекти. При разглеждането на тези случаи НС обърна особено внимание на тяхната сериозност, на критериите за откриване на разследване по тях, както и на действията, предприети от националните органи и последващите действия.

Както и при разгледаните вътрешни случаи „de minimis“, НС откри, че не са използвани ясни критерии за решаване на това кога да бъде открито разследване по тези случаи. Ето защо НС счита, че настоящата стратегия и подреждане по приоритети на външните разследвания не са ясни. Необходимо е да се разработят критерии за откриване (включително индикативни минимални прагове) на външни случаи и по този начин да се избегне откриването на разследвания по случаи „de minimis“. Според НС е необходима стратегия и ясни приоритети, които ще гарантират по-доброто използване на ограничените ресурси на Общността и ще позволят при възможност по-доброто разпределяне на ресурсите за разследване на по-сериозни случаи. НС не е убеден, че OLAF използва оптимално своите ресурси, ако редовно се разглеждат случаи с много малко финансово отражение, което надвишава разходите за разследване.

Съдейки по случаите от извадката, НС отбеляза, че често финансовите последващи действия или възстановяването на неправомерно изплатени суми и/или при необходимост дисциплинарните мерки (напр. вкарване на името на дружеството в системата за ранно предупреждение) са се извършвали или са били вече успешно завършени от съответната служба на Общността или агенция по време или преди разследването на OLAF. За НС от докладите не става ясно каква е добавената стойност, която едно разследване на OLAF внася в процеса при дребни нарушения, особено по отношение на последващите финансови действия, тъй като службата, отговорна за изпълнението на програмата, вече е издала нареждане за възстановяване на сумите, и тази служба е била в състояние да извърши това веднага след като е получила информацията за възможна измама или нередност. НС също обърна внимание на практиката, при която след като Комитетът е открил процедура на разследване на OLAF, тя продължава до своя край и не се вземат мерки за приключването ѝ, дори ако очаквани последващи действия са били извършени по време на разследването.

Що се отнася до съдебните последващи действия, НС отбеляза, че често за OLAF е трудно, по причини извън нейния контрол, да събира информация от трети държави по отношение на направеното в последващите действия. Поради тази причина този тип информация се обработва най-често от делегациите на Комисията във въпросните държави и съответно приносът на OLAF е ограничен.

Препоръка1.   Има нужда от разработването/определянето на стратегия по отношение на „de minimis“ за външни разследвания и да бъдат определени минималните прагове за подобни разследвания.

2.4.   Случаи, свързани с подпомагане, наблюдение и координация

При прегледа на случаите „de minimis“ в извадката бяха включени определен брой случаи, свързани с подпомагане, наблюдение и координация. Като цяло правното основание за тези дейности може да бъде намерено в Договора за ЕО и съответните регламенти (13), които задължават OLAF да подпомага държавите-членки при организирането на сътрудничеството и при координирането на действията им за целите на опазването на финансовите интереси на Общностите от измами.

Както при вътрешните и външните „de minimis“ случаи, НС заключи, че ще бъде изключително полезно в Наръчника да бъдат включени насоки за това как OLAF да разглежда входяща информация по тези видове случаи, особено що се отнася до даването на приоритет и селекционирането на случаите (критерии за това дали да бъде открито разследване или не). От представената извадка със случаи НС заключи, че отговорността за досиетата (провеждане на разследване и последващи действия) винаги е била поемана от националните органи и съответно ролята на OLAF е била доста ограничена, в сравнение с външните и вътрешните случаи, където Службата е извършвала реални разследващи дейности, като инспекции, проверки и контрол на информация. Поради тази причина за НС бе трудно да види къде е потенциалната добавена стойност на OLAF в тази област, и изглежда разумно да се помисли за това до каква степен ресурсите на OLAF трябва да бъдат използвани за тези дейности, ако съществува недостиг на ресурси за външните и вътрешните разследвания.

Препоръка1.   Наръчникът на OLAF да включи критерии за определяне на приоритетите и селекция на случаите за подпомагане, наблюдение и координация.

---

(1)  Вж. например заключенията и препоръките на годишните доклади за дейността на НС за периода от декември 2005 г. до май 2007 г. и периода от юни 2007 г. до май 2008 г.

(2)  Регламенти (ЕО) No 1073/1999 и (ЕО) No 1074/1999; Решение на Комисията от 28 април 1999 г. (ОВ L 136/20, 31.5.1999 г.).

(3)  Наръчник на OLAF от 25 февруари 2005 г., точка 3.2 Оперативни приоритети: следните критерии се отчитат при вътрешни разследвания: тежест на наказателното или дисциплинарното престъпление, наличие на конспирация или участие на едно лице, или на висши служители, наличие на злоупотреба с власт, отрицателно въздействие върху репутацията/ доверието в ЕС или дали дадено разследване е било поискано от служба/институция. При външни разследвания съществуват петнадесет критерия, като важност на финансовото въздействие, обществен интерес и т.н.

(4)  Вътрешна бележка от 18 юни 2007 г. относно практиката на OLAF по отношение на политиката за нулева търпимост и правилото за „de minimis“ при вътрешни разследвания. Бележката очертава общите принципи на политиката на Комисията на нулева търпимост и правилото за „de minimis“ за вътрешни разследвания при откриване на разследване и изпращане на окончателните доклади до националните органи. В бележката се стига до заключението, че OLAF следва да продължи да работи в границите на собствената си компетентност, а дребните нарушения, които нямат връзка с финансовите интереси на Общностите следва да бъдат разглеждани от други служби.

(5)  Приложение 1: документ от 12 страници, който анализира информация, свързана със случаите; документът няма да бъде публикуван.

(6)  EJC-11/00 EО / EЦБ – 10 юли 2003 г., точка 141 и C-15/00 EО / EИБ - 10 юли 2003 г., точка 164.

(7)  Вътрешна бележка от 18 юни 2007 г. относно практиката на OLAF по отношение на политиката за нулева търпимост и правилото за „de minimis“ при вътрешни разследвания.

(8)  Член 2, параграф 1 от Решение на Комисията от 28 април 1999 г. (ОВ L 136/20, 31.5.1999 г.).

(9)  Наръчник на OLAF, точка 3.2.1.1., отнасяща се до оперативните приоритети на вътрешни разследвания.

(10)  ECJ C-270/99 от 27 ноември 2001 г.; CFI T-307/01 от 10 юни 2004 г.; Становище на генералния адвокат C-270/99 от 22 март 2001 г.

(11)  Договор за ЕО, член 280, параграф 2

(12)  Точка 3.2.1.2. Външни разследвания – принцип за свобода на преценката, стр. 63

(13)  Член 280 от Договора за ЕО, чл. 1, параграф 2 от Регламент 1073/99 и чл. 9, параграф 1 от Регламент 2988/95.

---

ПРИЛОЖЕНИЕ 4

СТАНОВИЩЕ No 1/2009

Годишен план за управление на OLAF за 2009 г.

Брюксел, 19 март 2008 г.

Надзорният комитет разгледа публичната част и приложенията за вътрешно ползване към годишния план за управление (ГПУ) на ОЛАФ за 2009 г., като обърна особено внимание на целите, индикативните показатели и очакваните резултати от разследванията, както и на връзката между тях и останалите дейности на службата. Като цяло Надзорният комитет поздравява ОЛАФ за ясния, добре структуриран и прецизен ГПУ и за включването в него на позоваване на препоръките на комитета. Надзорният комитет би желал да изложи някои свои мисли и наблюдения във връзка с ГПУ за 2009 г.

1.   Публична част

Надзорният комитет отбелязва, че в сравнение с 2008 г. индикативният показател и желаният резултат за общата цел, а именно „намаляване на измамите“, са променени така, че да бъде подчертано значението на обратната връзка със заинтересованите страни. Надзорният комитет изразява съгласие с този подход и отбелязва, че той съответства на направената от него в Становище No 3 от 2006 г. препоръка, в която комитетът подчертава необходимостта от включването на заинтересованите от дейността на ОЛАФ страни в дефинирането на качествени и количествени стандарти и индикативни показатели за дейностите на ОЛАФ. С оглед на това Надзорният комитет набляга отново на нуждата ОЛАФ да създаде система за редовна обратна връзка с основните заинтересовани страни.

Що се отнася до индикативния показател за общата цел „ефективно използване на резултатите от проучванията сред заинтересованите страни“ Надзорният комитет разгледа резултатите и анализа (предоставен от Вашата служба) на проучванията на Евробарометър и на Комисията от 2007 г. и 2008 г. Той заключи, че проучванията не засягат и не предоставят никаква информация относно оперативната ефективност или ефикасност на извършваните от ОЛАФ дейности. Поради тази причина Надзорният комитет изразява съмнения относно това дали ОЛАФ е в състояние да използва тези резултати за оценка на постигането на целите на ГПУ от гледна точка на операциите. Освен това Надзорният комитет има някои резерви по отношение на тези проучвания, тъй като по принцип те не са насочени към отделните лица, които си сътрудничат пряко с ОЛАФ. Затова Надзорният комитет предлага ОЛАФ да предприеме по-целенасочено и специално проучване, за да установи вижданията на тези представители, на органите на държавите-членки и институциите и агенциите на ЕС, които си взаимодействат с ОЛАФ ежедневно. Тази информация би била по-полезна за целите на ГПУ за 2009 г.

Друго наблюдение, свързано с резултатите от проучванията, бе, че общата запознатост на ОЛАФ не е много добра и ОЛАФ би следвало да обърне внимание на този аспект при планирането на своите бъдещи дейности. Така например главните резултати от проучването на Евробарометър от 2008 г. (сред 25 000 случайно подбрани граждани на ЕС) сочат, че 59 % от отговорилите никога не са чували за ОЛАФ, а други 20 %, които са чували за службата, не могат или не желаят да посочат дали имат доверие в организацията. Резултатите от проучването на Комисията бяха подобни и сочат, че персоналът няма опит от работа с ОЛАФ и поради тази причина не е бил в състояние да си създаде мнение относно дейностите на службата. С оглед на това Надзорният комитет приканва ОЛАФ да отчете тези резултати в ГПУ за 2010 г.

Надзорният съвет приветства „специална цел No 1“, която подчертава значението от измерването на ефективността и ефикасността на операциите на ОЛАФ. Целта за 2009 г. ще бъде фокусиране върху по-сериозни случаи на измама, което съответства на забележките, направени от Надзорния комитет във връзка с ГПУ за 2008 г. и в Становище No 3 относно случаите „de minimis“. Надзорният комитет приветства подобрената стратегия по отношение на правилото „de minimis“ по отношение на вътрешните разследвания, което бе обяснено в неотдавнашното писмо относно политиката „de minimis“.

Надзорният комитет би желал да получи допълнителна информация, и особено относно критериите за подбор на „сериозните“ външни разследвания, и приканва ОЛАФ да представи по-ясна и по-последователна стратегия и насоки относно типовете случаи, които ОЛАФ възнамерява да разследва през 2009 г. Освен това Надзорният комитет би искал да подчертае, че проектът на ръководство за оперативните процедури (точка 2.3) следва да включва обяснение за това как се формулират оперативните приоритети.

Надзорният комитет споделя вижданията на ОЛАФ, че ефективността на операциите на службата е важен фактор за постигането на основната цел, и желае да получи разяснения за това как целта за „Спазване на насоките относно праговете и критериите за започването на последващи действия (индикативен показател 1.1)“ ще допринесе за постигането на тази цел през 2009 г.

В допълнение към критериите за нивото на приключване на случаи и за продължителността Надзорният комитет счита, че ефикасността на разследванията би могла да се измерва посредством създаването на система или механизъм за редовен контрол (в това число контрол на качеството) на разследванията, чрез който да се намалят забавянията и решение на проблемите да се търси скоро след тяхното възникване. Надзорният съвет би желал повече информация относно „системата за предупреждение на всеки 18 месеца“, посочена в ГПУ в рамките на специфична цел No 1. Както бе посочено в ГПУ около 25 % от разследванията все още не се обработват в рамките на целевия период за управление от 24 месеца. Тъй като това е тенденция от предишни години, Надзорният комитет има съмнения дали индикативните показатели за ефикасност са достатъчни за справяне с и намаляване на тези забавяния.

Както и в ГПУ за 2008 г., Надзорният комитет разглежда като проблематичен факта, че нивото на приключване на случаи (индикативен показател за резултати 2.2) следва да е близък до единица, ако се изчислява въз основа на новите случаи, открити през дадена календарна година. Необходими са допълнителни мерки от страна на управлението на ОЛАФ за намаляване на съществуващата работна натовареност (около 440 случая през декември 2008 г.), тъй като постигането на въпросната цел няма да допринесе за намаляването на броя на случаите. Това се потвърждава също в протокола от заседанието на директорите през октомври 2008 г., в който се твърди, че през първата половина на 2008 г. нивото на приключване на случаи се е влошило и се е стигнало до ново изоставане.

Освен това Надзорният комитет отбелязва, че ефективността и ефикасността на операциите се измерват изключително от гледна точка на разследванията и не включват други оперативни дейности или спомагателни услуги. Надзорният комитет счита обаче, че спомагателните дейности на ОЛАФ (други оперативни дейности и административни услуги) също следва да бъдат включени в тази стратегия, за да може ОЛАФ да се превърне в „административен орган за разследване от световна класа“. В бъдеще би било от полза да се анализира как други дейности освен разследванията биха могли да допринесат за ползата от разследванията на ОЛАФ и как това би могло да бъде измерено в ГПУ.

Надзорният съвет отбелязва, че ефективната комуникационна стратегия по специфична цел No 2 „насърчаване на култура на сътрудничество за борба с измамите и корупцията“ не включва ясна вътрешна комуникационна политика. От извършения от Надзорния комитет мониторинг на случаи на ОЛАФ става ясно, че общата координация на дейностите между отделите и департаментите би могла да бъде подобрена. Затова Надзорният комитет препоръчва в ГПУ да бъде включена вътрешна комуникационна стратегия, за да бъдат подобрени обменът на информация и общата запознатост с дейностите на ОЛАФ сред собствения персонал на службата.

2.   Приложения за вътрешно ползване

Надзорният комитет приветства специфичния индикативен показател за финансово въздействие при разследванията в областта на търговията и митниците и засиленото внимание към случаи с финансово въздействие, оценено на над 1 млн. EUR.

По отношение на ефикасността на разследванията и операциите на дирекции А и Б Надзорният комитет се интересува най-вече от това по какъв начин в момента се наблюдават продължителността на разследванията и потенциалните им забавяния и приветства систематичния преглед на случаи на всеки 18 месеца, като в същото време приканва ОЛАФ да анализира дали тази система е достатъчна с оглед на контрола на забавянията. Надзорният комитет желае да получи някои разяснения относно „новия етап на изчакване“. Като цяло Надзорният комитет подчертава необходимостта от стриктна система за контрол за намаляване на забавянията и поддържане качеството на работата по случаите.

Както и в ГПУ за 2008 г., Надзорният комитет поставя под въпрос стойността и полезността на показателя „% на случаите, приключени с финансови/юридически/административни последващи действия“ по отношение на общия брой случаи, тъй като е трудно резултатите от разследването да бъдат предвидени предварително.

Надзорният съвет отново отбелязва, че през 2008 г., както и през последните четири години, не е бил постигнат индикативният показател за резултати относно продължителността на случаите от 24 месеца. Протоколът от заседанието на директорите от октомври 2008 г. показва, че само 49 % от случаите са били приключени за по-малко от 24 месеца през първата половина на 2008 г. Средната продължителност на „активен случай“ през първата половина на 2008 г. е била 27 месеца. Надзорният комитет изразява съмнения дали тази цел е постижима през 2009 г., особено при положение че ОЛАФ има намерение да се концентрира върху по-комплексни случаи в отсъствието на допълнителни ресурси.

В ГПУ (точка 1.2. — ефикасност) се твърди, че оценките представляват около 50 % от работната натовареност на следователите (48 % в дирекция А, 54 % в дирекция Б). Надзорният комитет отбелязва, че няма формулирани цели относно „неактивния етап“ от разследванията и в ГПУ няма информация относно средната продължителност на оценките. Надзорният комитет предлага да се обмисли как неактивната фаза от разследването да бъде включена в ГПУ поради това, че за нея се използват ограничени ресурси и тя представлява важен фактор за определянето например на сроковете на давност на доказателствата и последващата дейност, свързана с окончателните доклади на ОЛАФ по случаите.

В заключение Надзорният комитет би искал да отбележи, че някои от индикативните показатели за резултати относно спомагателните дейности (например „брой на организирани срещи“, „добро сътрудничество“ и „обратна връзка“) са твърде общи, трудни за измерване и/или им липсва прецизност относно това как те са наблюдавани и сравнявани с поставените цели, и изразява съмнения дали те действително представляват добър и ефикасен метод за оценка на извършената работа.

---

ПРИЛОЖЕНИЕ 5

СТАНОВИЩЕ No 2/2009

Доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца

Брюксел, 28 май 2009 година

ЧАСТ I

ВЪВЕДЕНИЕ

Генералният директор на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) представя месечен доклад на Надзорния съвет с резюме на всяко разследване, продължаващо повече от девет месеца (наричани по-нататък „доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца“). Докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, посочват причините разследванията да не бъдат завършени и дават прогнозна времева рамка за приключването на всеки случай.

Продължителността на разследванията е причина за обща загриженост на институциите и на самата OLAF (1), като се имат предвид отрицателните последици, които закъсненията може да имат за страните, участващи в разследването, както и за административните, съдебните и финансовите последващи мерки по тези разследвания, предприемани от OLAF.

Голямото натрупване на неприключени случаи в резултат на голям брой забавени случаи е също в ущърб на ежедневната работа на OLAF, тъй като самото администриране на старите случаи отклонява значителни ресурси от основните задачи на службата.

OLAF разполага с изключителен и богат опит от провежданите в течение на десет години европейски и международни разследвания. Нейното значение и репутацията ѝ непрекъснато нарастват. Ето защо е много важно времето, изразходвано за разследване и приключване на случаите, да бъде колкото се може по-кратко.

Задача на Надзорния съвет

Общата цел на настоящия преглед, осъществен от Надзорния съвет (НС), е да направи оценка на продължителността на разследванията и на причините за потенциалните неоправдани забавяния, за да се гарантира, че разследванията се водят без прекъсване за период от време, който е пропорционален на обстоятелствата и сложността на случая (2).

Посредством тази редовна контролна процедура НС преди всичко засилва независимостта на OLAF, като следи да няма външна намеса в безпристрастното водене на разследванията и закъсненията да не пречат на очаквания резултат от дадено разследване, напр. чрез доближаване до давностния срок.

Настоящото становище е второто, представено от НС относно докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца.

През април 2007 г. НС представи Становище 1/2007 след като проучи всичките 150 доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца, обхващащи периода от януари до декември 2006 г. Целта на това становище беше да се оценят два аспекта: дали тези доклади съдържат адекватна информация, позволяваща на НС да изпълнява контролната си функция, и да се прецени до каква степен докладите могат да се използват от OLAF като инструмент за управление, с цел разследванията да бъдат приключени успешно, в пропорционален срок. Заключенията и препоръките от това становище бяха приети и изпълнени от OLAF (3).

В него НС заяви, че като следваща стъпка ще бъдат проучени причините за неприключване на разследванията в определения от OLAF срок.

Доклади на OLAF по „случаи, продължаващи повече от девет месеца“

Настоящото становище се основава на проучването на 275 доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца (от 424 текущи случая), обхващащи периода от януари 2007 г. до декември 2008 г., и на 115 „оценки на първоначалната информация“ относно всеки един от докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, които OLAF е изпратил на НС от март до декември 2008 г (4). Тези „оценки“ се изготвят от разследващите на OLAF, преди да се вземе решение за започване на разследване, като те съдържат и „първоначални предложения за работен план“. Беше извършена също проверка на системата за управление на случаите (CMS), с цел да се определи състоянието на случаите.

Получените доклади се разпределят по сектори, както следва (5):

| — | 47 вътрешни разследвания: европейски институции — при тях OLAF изпълнява водеща роля и се ползва с ясни процесуални компетенции (6). |
| --- | --- |

—

47 вътрешни разследвания: европейски институции — при тях OLAF изпълнява водеща роля и се ползва с ясни процесуални компетенции (6).

| — | 11 вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС — при тях OLAF изпълнява водеща роля (7). |
| --- | --- |

—

11 вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС — при тях OLAF изпълнява водеща роля (7).

| — | 51 преки разходи и външна помощ: при тях OLAF има водеща роля и правилата за водене на разследвания произтичат „от споразумения с трети страни“ (8). |
| --- | --- |

—

51 преки разходи и външна помощ: при тях OLAF има водеща роля и правилата за водене на разследвания произтичат „от споразумения с трети страни“ (8).

| — | 46 външна помощ: при тях OLAF има водеща роля и правилата за водене на разследвания произтичат „от споразумения с трети страни“ (9). |
| --- | --- |

—

46 външна помощ: при тях OLAF има водеща роля и правилата за водене на разследвания произтичат „от споразумения с трети страни“ (9).

| — | 43 селско стопанство: при тях OLAF има силни и твърдо установени правомощия. Все пак трябва да се има предвид, че този сектор обхваща и случаи от митническата област, свързани със селскостопански продукти, при които OLAF изпълнява предимно координационна и допълваща роля (10). |
| --- | --- |

—

43 селско стопанство: при тях OLAF има силни и твърдо установени правомощия. Все пак трябва да се има предвид, че този сектор обхваща и случаи от митническата област, свързани със селскостопански продукти, при които OLAF изпълнява предимно координационна и допълваща роля (10).

| — | 51 митници I и II: при тях OLAF изпълнява координационна и допълваща роля и продължителността на случаите зависи до голяма степен от действие от съответната държава-членка (ДЧ) или от съответните трети страни (11). |
| --- | --- |

—

51 митници I и II: при тях OLAF изпълнява координационна и допълваща роля и продължителността на случаите зависи до голяма степен от действие от съответната държава-членка (ДЧ) или от съответните трети страни (11).

| — | 26 структурни мерки: при тях OLAF има солидно правно основание за водене на разследвания (12). |
| --- | --- |

—

26 структурни мерки: при тях OLAF има солидно правно основание за водене на разследвания (12).

OLAF създаде типов образец за докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Причините за неприключване на случаи, определени предварително в типовия образец на OLAF за докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, и отбелязани от разследващите, бяха, както следва (13):

| — | „Отделени бяха съществени ресурси, но въпреки това обемът на оперативната работа/работата по разследването изисква повече време“ в 133 доклада (50 %); |
| --- | --- |

—

„Отделени бяха съществени ресурси, но въпреки това обемът на оперативната работа/работата по разследването изисква повече време“ в 133 доклада (50 %);

| — | „Тактическо изчакване при разследването“ в 16 доклада (6 %); |
| --- | --- |

—

„Тактическо изчакване при разследването“ в 16 доклада (6 %);

| — | „Липса на ресурси“ в 30 доклада (11 %); |
| --- | --- |

—

„Липса на ресурси“ в 30 доклада (11 %);

| — | „Неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“ в 12 доклада (5 %); |
| --- | --- |

—

„Неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“ в 12 доклада (5 %);

| — | „Липса на сътрудничество: от ДЧ; от службите на Комисията; от други институции; от физическо лице/фирма“ в 43 доклада (15 %); и |
| --- | --- |

—

„Липса на сътрудничество: от ДЧ; от службите на Комисията; от други институции; от физическо лице/фирма“ в 43 доклада (15 %); и

| — | „Други: вж. случая“ в 77 доклада (25 %). |
| --- | --- |

—

„Други: вж. случая“ в 77 доклада (25 %).

Съдържанието на тези доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца, изготвени от разследващите на OLAF, се утвърждава официално с подпис (т.нар. „виза“) от началник-отдела на въпросния сектор и съответно от директора на всяка от дирекциите „Разследвания и операции“.

От януари 2008 г. и след изменението на типовия образец за докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца (14), причините „Тактическо изчакване при разследване“ и „Неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“ бяха извадени от списъка.

Цел и методология на настоящия преглед

От основно значение за всяка разследваща служба е да може да посочи ясни причини за забавянията и пречките в разследването. Това дава възможност за точно планиране и стратегия на разследванията, адекватно разпределяне на персонала, прецизна оценка на външното сътрудничество, подреждане на случаите по приоритет и изготвяне на политика на разследване.

Освен това НС може да контролира продължителността на разследванията на OLAF, за да се изключат външни намеси или предубедени решения само ако за забавянията са посочени обективни и поддаващи се на проверка причини.

През декември 2008 г. 78 % от разследванията на OLAF са продължили повече от девет месеца, а 40 % са продължили повече от две години. В допълнение към извършването на общ анализ на информацията, представена в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, НС реши да провери съответствието между причините, отбелязани от разследващите на OLAF в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, за неприключване на случаите, с причините, посочени подробно в основната част на доклада.

НС прегледа освен това заявените причини за забавянията, за да направи анализ до каква степен те допринасят за разбиране на истинската причина или на най-важните фактори, водещи до закъснения при текущите разследвания. За тази цел НС анализира също оценките на първоначалната информация и по-специално първоначалните препоръки за работен план.

Чрез извършването на този анализ НС имаше също за цел да изясни дали високият процент на разследванията, продължаващи повече от девет месеца, се дължи на обективни и неизбежни причини.

Специално внимание беше отделено освен това на прогнозното време за приключване на разследванията, което OLAF е длъжен да съобщи на НС в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца (15).

Методология

Вземайки предвид специфичния характер на всеки сектор и различните правомощия и процесуални правила, приложими към всеки от тях, анализът беше извършен по сектори (16). Заради основната цел на настоящото становище обаче ние групирахме докладите на OLAF и на базата на предварително определените причини, отбелязани в типовия доклад по случаи, продължаващи повече от девет месеца, за неприключване на случаи в указания срок.

Специфичните заключения и препоръки ще се правят по сектори, но ще бъдат дадени и общи заключения и препоръки.

ЧАСТ 2

АНАЛИЗ НА ПРИЧИНИТЕ НА OLAF ЗА НЕПРИКЛЮЧВАНЕ НА РАЗСЛЕДВАНИЯ В ПЕРИОДА ОТ ДЕВЕТ МЕСЕЦА

1.   „ОТДЕЛЕНИ БЯХА СЪЩЕСТВЕНИ РЕСУРСИ, НО ВЪПРЕКИ ТОВА ОБЕМЪТ НА ОПЕРАТИВНАТА РАБОТА ИЗИСКВА ПОВЕЧЕ ВРЕМЕ“

Около 50 % от разследванията, предадени на НС, бяха обявени от OLAF за забавени по тази причина (17).

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени 15 случая, посочващи тази причина (31 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Някои от случаите бяха добре обяснени и в контекста на доклада беше лесно да се разбере „обемът на работата по разследването“ (18). Въпреки това причините за забавянето бяха различни в голяма част от разследванията: продължителни периоди на бездействие (до 7 месеца) преди започване на разследването; напредъкът по случая зависи от евентуална информация от външни източници, където не са предприети всъщност никакви стъпки по разследването от OLAF, както и необяснени причини за забавяния (19). Отбелязани бяха също липса на сътрудничество от страна на физически лица, отлагане за по-късна дата на насрочени разговори и очакване на отговори от отделни лица или институции (20).

Един съществен фактор, който идентифицирахме, се състоеше в това, че разследващите работят по други случаи и по случаи с по-високи приоритети (21).

Накрая, в някои случаи, въпреки значителния брой разследващи, отделени за даден случай, причините, дадени за закъснението, включваха както „значителни ресурси“, така и „липса на ресурси“ (22). Макар да е възможно да има основания за това противоречие, свързани с отделянето на различен брой служители на различните етапи от разследването, при четене на доклада това създава само впечатление за объркване.

Вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС

Бяха проучени осем случая, посочващи тази причина (72 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В редица случаи „обемът на работата по разследването“ като причина за забавянето е добре представен и лесноразбираем в контекста на доклада (23).

В други случаи НС отбелязва, че дълги периоди на бездействие са изминавали от датата на започване на работата по случая до отделянето на разследващи или до датата, на която разследващите започват работа (до 6 месеца) и че необяснимата и очевидна смяна на натоварения със случая разследващ е основната причина за забавянето в някои случаи (24). Забавено сътрудничество на физически лица също е установено в един случай с много слабо икономическо въздействие (25). Едни и същи описания на случая и резултатите от него са отчетени в два различни доклада по случаи, продължаващи повече от девет месеца, при които са били предприети различни оперативни действия (26).

Преки разходи и външна помощ

Бяха проучени 21 случая, посочващи тази причина (41 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Макар при повечето разследвания посочената причина да е добре обяснена и да отговаря на обема на работата по случая (27), отбелязва се също така, че една трета от случаите са с характер на съдействие при наказателни производства и че не са били предприети оперативни действия от страна на OLAF (28) или че реакцията на други органи все още се очаква (29).

Външна помощ

Бяха проучени 20 случая, посочващи тази причина (43 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В някои случаи е налице добро планиране, целта на разследването е ясна и подробно изложения, разследванията са добре извършени и има ясно и обосновано обяснение за закъсненията (30).

В други случаи обаче „обемът на работата по разследване“ не отговаря на работата, извършена от OLAF, който по-скоро е очаквал приключването на одити, които са извършвани от външни фирми или експерти и в които OLAF не е участвал активно и не е проследявал отблизо (31). Както е отбелязано в първото становище на НС по този въпрос, не става ясно каква е добавената стойност на OLAF в тази област. НС отбелязва известна липса на яснота в планирането на разследванията след мисии в трети страни и няколко месеца след направени стъпки по разследванията (32).

НС отбелязва липса на адекватно планиране при някои мисии в трети страни (33). Събирането на адекватна документация не става по общ подход; понякога мисиите се организират с цел да се получат документални доказателства, а друг път трансферът на документи се урежда пряко чрез делегацията на ЕК (34) без предварителни контакти със съответните генерални дирекции, което води до забавяния на изпълнението на разследванията (35). Освен това този факт показва липса на оценка на икономическата ефективност.

Закъсненията понякога се обясняват с липсата на искане от националните съдебни власти (36). Отбелязва се също, че се цитират противоречиви причини за обяснение на дадено закъснение, напр. в типовия доклад като причина се отмята както „Значителни ресурси“, така и „Неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“ (37).

Заключения и препоръки


  Причината „Отделени бяха значителни ресурси, но въпреки това обемът на оперативната работа/работата по разследването изисква повече време“ не отговаря на истинската причина за забавянето в повече от половината от проучените разследвания.


  Фактът, че тази причина се посочва в типовия доклад от разследващите, когато истинската причина е друга, тревожи НС. НС отбелязва, че тази причина е използвана повсеместно (безразборно) и е тълкувана различно от разследващи, работещи в един и същи отдел.


  Фактът, че доклади с противоречиво избрани причини за неприключване на случаите са утвърждавани официално/получили „визи“ от ръководителите (началник-отдел и директор), говори за недостатъчна степен на внимание към вътрешния контрол на разследванията.


  Това, че тази причина за закъснение не се използва надеждно, може да наведе OLAF на подвеждащи заключения относно необходимия персонал, исканията към бюджета и приемането на мерки за намаляване на закъсненията при разследванията.


  Тези доклади трябва да служат като инструмент за управление на разследванията. НС препоръчва OLAF да направи преглед на разследванията, при които тази причина е отбелязана в типовия доклад, с цел да направи преоценка на стратегията на разследване, като вземе предвид истинската причина за неприключване на случаите.

Селско стопанство

Бяха проучени 28 случая, посочващи тази причина (65 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва, че случаите са добре изяснени и разследващите на OLAF са работили непрекъснато (38). В повечето случаи на координация в този сектор обаче основната причина за закъснения не е обемът на оперативната работа на разследващите на OLAF, а по-скоро липсата на бърза (или на каквато и да е) реакция от страна на националните органи в ДЧ. В тези случаи OLAF очаква отговори от тези органи (39).

В някои случаи на външно разследване е установен същият проблем (40) и понякога се забелязва, че част от информацията, предоставена на различните етапи на разследванията, не е нито ясна, нито хронологична, което прави трудно да се прецени точната причина за закъснението (41).

Отбелязва се освен това, че понякога дългите периоди на бездействие при „оценката на първоначалната информация“ водят до малък обем оперативна работа през деветмесечния период (42).

Отбелязва се също, че в някои от тези случаи има криминални елементи, които са били обект на съдебни разследвания в съответната ДЧ. В тези случаи разследванията на OLAF са спирали поради липсата на пряк обемен на информация със съдебните органи на ДЧ (43).

Митници I и II

Бяха проучени 28 случая, посочващи тази причина (55 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Повечето такива случаи са зависими от сътрудничеството с органите на ДЧ и в по-голямата част от тях OLAF действа в помощ на органите на ДЧ при воденето на техните разследвания. В други случаи OLAF чака информация от ДЧ или от трета страна (44).

НС се отнася с разбиране към дадените от OLAF обяснения относно външните разследвания, а именно на случаи на антидъмпинг, че поради техния характер, обем, участието на няколко ДЧ чрез взаимопомощ и поради мисии в трети страни, не е било възможно разследването да приключи за девет месеца (45). Споменати бяха и дейности от по-висок приоритет и бе отбелязано, че някои стари случаи, очакващи реакция от ДЧ, са още текущи (46).

Отбелязано беше също, че в случаите по координацията причините за надхвърляне на периода от девет месеца са добре обяснени и обосновани. Освен това още в началото са разработени подробни работни планове за разследванията (47).

Установени бяха няколко случая на съдействие при наказателни производства, при които напредъкът по случая е в зависимост от работата на националните съдилища или изпълнението на исканията за правна помощ (48).

НС със задоволство отбелязва, че докладът по случаи, продължаващи повече от девет месеца, е бил изрично използван като инструмент за управление при преоценката на случаите след подробен анализ на непреодолимите причини за закъсненията (49).

Структурни мерки

Бяха проучени 13 случая, посочващи тази причина (50 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В някои случаи „обемът на работата по разследването“ отговаря на смяната на натоварения със случая разследващ (50). В други случаи работното натоварване на разследващия е основната причина за забавянето (51). Обемът на оперативната работа не изглежда добре обоснован от списъка с оперативните действия (52).

НС отбелязва, че както периодите на „оценка на първоначалната информация“, така и тези, използвани за оперативна работа, са изключително продължителни, като първите са траели повече от една година, а вторите — до девет месеца на случай без в доклада да е посочена ясна обосновка (53).

Заключения и препоръки


  Има обща липса на точност при определянето и използването на причината „Обем на оперативната работа/работата по разследването“, като не се прави разлика между обема на работата, извършвана от OLAF, и обема на работата, за която отговарят националните органи в повечето случаи на съдействие и координация.


  Тази липса на точност не позволява да се види или да се измери ясно степента на съдействие и сътрудничество с външните национални органи, което прави трудно за OLAF да подобри своята работа.


  Що се отнася до външните разследвания, с изключение на митническия сектор истинските причини за закъснение са били други и разнообразни.


  Препоръчително е да се преразгледа определението „Обем на работата“, използвано във всеки отделен случай, за да може по-добре да се установи чия е отговорността за мерките, които следва да бъдат предприети.

2.   „ТАКТИЧЕСКО ИЗЧАКВАНЕ ПРИ РАЗСЛЕДВАНЕ“

НС вече е заявил в предшестващото си становище по този въпрос, че понятието „Тактическо изчакване при разследване“, използвано в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, трябва да бъде или ограничено, или премахнато. Освен това позоваването на тази причина за неприключване на случаи следва да бъде предпазливо и точно.

Със задоволство отбелязваме, че през 2008 г. на НС не е бил предаден нито един случай, в който да е използвана официално тази причина за забавянията, макар да беше констатирано, че той е използван в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, в които е посочена причината „Други“ (54). Освен това има все още някои текущи случаи, където е упомената тази причина (55):

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (8 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Отбелязано беше, че тази причина не е нито ясно обяснена, нито обоснована. В някои случаи тя е използвана за поставяне на два свързани случая на изчакване (56), без да се обръща внимание на процесуалните права на съответните лица. Установени бяха също разследвания без икономическо въздействие, които, изглежда, се основават на неясни обвинения.

Отбелязани бяха и доклади за случаи, при които е имало мисии в трети страни без ясна стратегия на разследване. В някои случаи понятието „тактическо изчакване“ е в съчетание с други причини: обем на работа на натоварените със случая разследващи и „липса на сътрудничество от страна на друго физическо лице“ (57), докато истинската причина случаят да не е приключен е липсата на правомощия на OLAF да разпитва трети страни в държава, която не е членка на ЕС.

Преки разходи и външна помощ

Бяха проучени седем случая, посочващи тази причина (13 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В някои случаи използването на „тактическо изчакване“ е добре обяснено (58). Забелязано беше обаче, че понякога не са били извършвани по-нататъшни разследвания от OLAF, информацията е била предавана на съдебните органи на държава-членка и OLAF е задържала случаите в очакване, в случай че тези органи поискат съдействие от нея (59).

В отделни случаи основната причина за забавянето е свързана със сътрудничеството на други служби на Комисията (60).

Външна помощ

Бяха проучени пет случая, посочващи тази причина (11 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Отбелязано беше, че във всички тези случаи „тактическото изчакване при разследване“ отговаря на изчакване от страна на OLAF да бъдат приключени одити от външни фирми, или на ситуация, в която OLAF не е извършила допълнителни разследващи действия (61).

Заключения и препоръки:


  Причината „тактическо изчакване“ трябва да се използва внимателно, за да продължи разследването; тя трябва да се обясни подробно, за да стане ясна стратегията на разследването.


  Разследванията, които остават текущи при посочване на тази причина, трябва да се разглеждат отново, като специално внимание трябва да се отдели на онези, които са включени в получените през 2007 г. доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца.

3.   „ЛИПСА НА РЕСУРСИ“

Вътрешно разследване

Бяха проучени девет случая, посочващи тази причина (19 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва, чу причините за закъсненията са разнообразни и се повтарят при няколко случая: приоритет е даден на други случаи, които са били започнати известно време преди това; дълги периоди на бездействие (от четири-пет до 11 месеца) след събирането на документите при мисии в трети страни или копирането на данни без по-нататъшно разследване в случаите с много малко или неоценено икономическо въздействие (62).

Във всички тези случаи броят на натоварените със случая разследващи е съответствал на или е превишавал предложението за отделяне на персонал, посочено от оценителя в „оценката на първоначалната информация“.

В някои случаи причината „липса на ресурси“ се обяснява като липса на персонал поради временно отсъствие на отговарящия за случая разследващ (63).

Преки разходи и външна помощ

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В тези случаи причината „липса на ресурси“ е обяснена подробно и се отнася до обема на работата на отговарящите за случая разследващи, наред с неприоритетността на въпросния случай (64) или с липсата на разследващи в OLAF с необходимите езикови умения (65).

Понякога се отбелязва, че не е дадено обяснение за обосновка на липсата на ресурси в даден високоприоритетен случай, въпреки адекватното по принцип отделяне на персонал (66).

Външна помощ

Бяха проучени девет случая, посочващи тази причина (19 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС със загриженост отбелязва, че не са били предприети разследващи действия в течение на дълги периоди от датата на започване на действия по случая (от девет до 13 месеца) и работният план не е бил стартиран въпреки факта, че броят на разследващите отговаря на броя, предложен в първоначалната оценка на информацията (67).

В някои случаи в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, са отбелязани противоречиви причини: „значителни ресурси“, „сложност на случая“ и „липса на ресурси“ (68). Освен това НС отбелязва, че в някои случаи, след решението за започване на действия по случая, OLAF или изчаква приключването на външни одити в течение на няколко месеца, без да предприема никакви разследващи действия, или в други случаи се позовава на приоритетността на други случаи (69).

В други случаи истинската причина, посочена в други раздели на типовия образец, е сложността на случая и обема на работата по разследването (70) или „липсата на време“, без да се дават повече обяснения (71).

Заключения и препоръки:


  Посочването на причината „липса на ресурси“ за неприключване на разследването за период от девет месеца не е обосновано в повечето от проучените случаи.


  Този въпрос създава особена загриженост у НС, като се има предвид, че исканията на OLAF за увеличаване на броя на персонала в годишния бюджет също се основават по принцип на анализа на „липсата на ресурси“ в разследванията и оперативните действия. Ето защо на този въпрос трябва да се обърне особено голямо внимание.


  Този въпрос касае и НС поради факта, че се иска становището му по годишния проект за бюджет на OLAF. Всяка неточност при посочването на тази причина може да доведе до подвеждащи заключения по отношение на бюджета на OLAF.


  Посочването на тази причина трябва да бъде подробно обяснено в доклада по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Освен това за справяне с това положение трябва да бъдат предвидени практически решения и те да бъдат обяснени във всеки един доклад, в който е посочена тази причина.

Митници I и II

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (3 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

По-високи оперативни приоритети са посочени в един от случаите (72) и причините за това, че не е работено през цялото време по един случай, са ясно обяснени, като включително са дадени решения за справяне с положението на липса на ресурси (73).

Структурни мерки

Бяха проучени шест случая, посочващи тази причина (23 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Във всички случаи е посочена една и съща причина като обяснение за неприключване: „липса на ресурси и голям обем на работата по разследването“ (74); с изключение на един от тях (75) обаче не са дадени обяснения, които да дадат възможност да се разбере всяка от тези причини.

Заключения и препоръки:


  С изключение на митническия сектор, където докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, са използвани правилно като инструмент за управление при преоценката на потребностите на разследването, са необходими обяснения, за да се разберат причините, посочени като основание за неприключване на случаите.

4.   „НЕПРИОРИТЕТНОСТ, СЪЧЕТАНА С НЕДОСТАТЪЧНО ОТДЕЛЕНИ РЕСУРСИ“

НС вече заяви в своето предходно становище по този въпрос, че по отношение на политиката на разследване, когато един случай е „неприоритетен“ и това се съчетава с „недостатъчно отделени ресурси“, се очаква обяснение не защо случаят не е приключен, а по-скоро защо продължава работата по него девет месеца по-късно.

Със задоволство отбелязваме, че през 2008 г. тази причина за неприключване на случаи е отпаднала от типовия доклад по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Има обаче все още известен брой продължаващи случаи, при които е използвана тази причина и които трябва да бъдат спешно преразгледани.

Вътрешни разследвания: институции на ЕС

Бяха проучени пет случая (10 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва, че някои случаи са продължили в течение на продължителни периоди (дори 10 месеца след оценката на първоначалната информация), без да са били предприети действия за разследване, а като причина се посочва това, че разследващият очаква резултатите от вътрешно разследване (76).

В някои случаи тези причини са съчетани с „обем на работата по разследването“ или „липса на сътрудничество от страна на физическо лице“ (77). Понякога не се говори за икономическо въздействие и няма постигнати осезаеми резултати, а само потенциални нередности (78).

Във всички тези случаи броят на отделените разследващи е адекватен (като варира от двама до четирима) и някои разследвания все още продължават, докато за други са били необходими повече от две години за приключването им.

Външна помощ

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (8 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва със загриженост, че разследвания „без ущърб за средствата на Европейската комисия“, както е описано в доклада, са започнали и са се състояли мисии в трети страни в случаи със слабо икономическо въздействие (79).

Констатирано беше също така, че в типовия доклад са отбелязани противоречиви причини за неприключването на някои разследвания: напр. „бяха отделени значителни ресурси“ и „неприоритетност, съчетана с недостатъчно отделени ресурси“, но въпреки това във втория случай са били изпратени мисии в трети страни (80).

Във всички горепосочени случаи броят на отделените разследващи е, изглежда, достатъчен и не се поставя под въпрос.

Заключения и препоръки:


  Причината „недостатъчно отделени ресурси“ не е обоснована в нито един от проучените доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Що се отнася до ресурсите от персонал, броят на разследващите изглежда достатъчен в сравнение с обема на работата по разследване и на предложенията на работния план и не е поставен под въпрос в нито един от случаите. Някои от тези случаи имат много малко или дори никакво финансово въздействие върху средствата на Общността.


  Фактът, че тези доклади са утвърдени официално, т.е. получили са „виза“ от ръководителите (началник-отдел и директор), говори за недостатъчна степен на внимание към вътрешния контрол на разследванията.


  Когато става дума за „недостатъчно отделени ресурси“, това трябва да се обясни недвусмислено, за да се избегнат подвеждащи заключения относно отделянето на персонал и на финансови средства на OLAF.


  Оценката, която се представя на НС, трябва да включва оценка на икономическата ефективност и преглед на човешките ресурси на отдела. Трябва да се посочи също отделянето на тези разследващи за други случаи, броят на случаите, които са все още актуални и категоризирани като „високоприоритетни“, което може да наложи определянето на въпросните разследващи за други случаи.

Митници I и II

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (5 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Тези случаи са добре описани и добре обяснени, като времевата рамка за приключването на случаите е спазена. Намесата на OLAF е коректна. Неприроритетността и недостатъчно отделените ресурси са добре обосновани в текста на докладите (81).

Структурни мерки

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (3 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Разследвания не са започвани, тъй като е било преценено, че те не са икономически ефективни. Приложени са само основни действия за контрол, които изглежда са показали риск от нередности при предоставяне на финансирането на проекта. Ако случаят е „неприоритетен“, може би не е необходимо да се започва външно разследване (82).

Заключения:


  Причината за неприключване на случая е добре обоснована и обяснена и е направена оценка на икономическата ефективност.

5.   „ЛИПСА НА СЪТРУДНИЧЕСТВО“

Липса на сътрудничество от държавата-членка (ДЧ)

Доклади за седем случая са получени от НС през 2007 г. и шест — през 2008 г.

Вътрешни разследвания: европейски институции

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Констатирано беше, че това е външно разследване, в което участват два отдела, и се заявява, че липсва сътрудничество от страна на Комисията. Не са планирани, както изглежда, действия по отношение на тази липса на сътрудничество (83).

Вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (9 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС констатира, че причината този случай да не бъде приключен не е липсата на сътрудничество от държава-членка, а от трета страна, където е започнало криминално разследване. OLAF не е водила разследващи действия през периода от девет месеца и чака доклад от външен орган, за да предприеме „подходящи действия“ (84).

Външна помощ

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (9 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС отбелязва известно объркване по отношение на датите на периода на оценката (до една година и един месец от четирима оценители) и датата на изготвяне на оценката на първоначалната информация (изготвена само три дена преди датата на започване на разследването). Никакви действия по разследването не са извършени през периода от девет месеца поради липса на искане за помощ от страна на OLAF към националните съдебни органи на държавата-членка (85).

НС отбелязва също, че OLAF не е изпълнила действията, посочени в плана за разследването, по случай, когато е цитирана липса на сътрудничество от държавата-членка с позоваване на Регламент No 2185/96 (35).

Заключения и препоръки:


  Липсата на сътрудничество от държавата-членка е използвана неточно в проучените случаи. Понякога става въпрос за липса на сътрудничество от службите на Комисията или от националните органи на трети страни. В други случаи може да става въпрос за липса на искане за помощ от OLAF от страна на националните органи на държавата-членка.


  Освен това не са предвидени решения за справяне с проблема „липса на сътрудничество“.


  НС препоръчва разследващите да обмислят сериозно положението, преди да посочват тази причина за закъснение и призовава ръководството да следи отблизо процеса.

Селско стопанство

Бяха проучени седем случая, посочващи тази причина (16 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Проучените случаи са външни разследвания и случаи на координация по селскостопански въпроси, по които OLAF очаква отговори от органите на ДЧ, някои от които са показали данни за слабо сътрудничество с OLAF (86). Според информацията, предоставена в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, OLAF не изпълнява, както изглежда, достатъчно проактивна роля за получаване на вече поисканата информация (87).

Митници I и II

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (4 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Проучените случаи са случаи на „координация“ и „на съдействие при наказателни производства“, при които помощта на OLAF е поискана от националните органи (88).

Структурни мерки

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

НС установи, че изминават дълги периоди (осем месеца и четири месеца) без отговор от националните органи в случаите на външно разследване (89).

Заключения и препоръки:


  Липсата на сътрудничество от държавата-членка е посочена правилно във всички проучени случаи; необходимо е по-ефективно сътрудничество със и от държавите-членки.


  OLAF трябва да възприеме по-проактивен подход.

Липса на сътрудничество от службите на Комисията

Доклади за два случая са получени от НС през 2007 г. и три — през 2008 г.

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (16 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Липсата на сътрудничество от службите на Комисията не е единствената причина, посочена за закъсненията в тези три случая. Тази причина е в съчетание с други обяснения, като тактическо изчакване, по-големи приоритети на разследващите в други случаи, стъпки на сътрудничество с национални съдебни органи (90).

Констатирано беше, че липсата на сътрудничество от службите на Комисията, посочена в докладите, не е последвана от проактивни действия на OLAF за справяне с положението.

Преки разходи и външна помощ

Проучени бяха два случая, посочващи тази причина.

Отбелязва се, че понятието „липса на сътрудничество от службите на Комисията“ е елемент, който не оказва никакво въздействие върху разследването на OLAF като такова и не е особено ясно (91).

Външна помощ

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (4 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В тези случаи „липсата на сътрудничество от службите на Комисията“ не е ясна. В единия от тях този вид „липса на сътрудничество“ не е обяснен, а в другия службите на Комисията са обосновали, както изглежда, забавянето с външни причини (92).

Заключения и препоръки:


  В проучените случаи, при които е посочена причината „Липса на сътрудничество от службите на Комисията“, OLAF изглежда не е предприела конкретни действия за справяне с положението.


  OLAF трябва да потърси начин за ускоряване на комуникацията в тази област.

Липса на сътрудничество от други институции

Доклади за три случая са получени от НС през 2007 г. и шест — през 2008 г.

Преки разходи и външна помощ

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Причината е добре обяснена и е в съчетание с няколко други причини за неприключване на разследванията (93).

Външна помощ

Бяха проучени два случая, посочващи тази причина (4 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Основната причина и в двата случая е свързана с националните съдебни органи, а не с други институции: липса на искане за помощ на OLAF от националните съдебни органи (85) и липса на отговор от тези национални съдебни органи (94).

Заключения и препоръки:


  Неточно използване на тази причина в някои от посочените случаи.


  НС препоръчва да се преразгледа използването на тази причина, за да се избегне объркване.

Селско стопанство

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Случаят е добре обяснен и OLAF е изиграла активна роля за придвижването му напред и за получаване на положителен отговор от националните органи на трета държава при външно разследване (95).

Митници I и II

Бяха проучени пет случая, посочващи тази причина (10 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Всички случаи са много добре представени и обстойно обяснени. Отделените разследващи обаче отбелязват системно полето „Липса на сътрудничество от друга институция“, но посочват в скоби, че липсата на сътрудничество идва от националните органи на трети страни; причината за неприключване на всички тези случаи на липса на сътрудничество е всъщност последната (96).

Заключения и препоръки:


  Всички тези случаи са ясно обяснени. Причината за неприключване обаче е „Липса на сътрудничество от националните органи на трети страни“, която е различна от „Липса на сътрудничество от други институции“. На НС не са предадени в тази област доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца.


  За повече яснота причината „Липса на сътрудничество от трети страни“ трябва да се посочва в отделно поле.

Липса на сътрудничество от физическо лице/фирма

Доклади за 13 случая са получени от НС през 2007 г. и три — през 2008 г.

Вътрешни разследвания: европейски институции

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (6 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

В два от тези случаи причината е ясно обяснена и обоснована (97). В третия случай обаче OLAF не е имала правомощия да разпита съответното физическо лице (57).

Преки разходи и външна помощ

Беше проучен един случай, посочващ тази причина (2 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Във въпросния случай причината е добре обоснована (98).

Външна помощ

Бяха проучени пет случая, посочващи тази причина (10 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

При всички тези случаи тази причина е винаги в съчетание с други причини, които са всъщност основните причини за неприключване на случаите. Тези причини са разнородни и се повтарят при няколко случая: изчакване на доклади на външни одитори, сложност на случаите и връзка с други разследвания на OLAF, неприоритетност и незначителни финансови щети (99).

Заключения и препоръки:


  Основните причини за забавянията в проучените случаи са различни от „Липса на сътрудничество от физическо лице/фирма“.


  Трябва старателно да се обърне внимание на правилното използване на тази причина.

Селско стопанство

Бяха проучени три случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Всички тези случаи са добре обяснени и причината за забавянето е посочена правилно: липса на сътрудничество от трета страна.

Митници I и II

Бяха проучени четири случая, посочващи тази причина (7 % от случаите в този сектор, предадени на НС).

Случаите са добре и обстойно обяснени; въпреки това истинската причина за забавянията е всъщност липса на сътрудничество от трета страна (100).

Другите три случая са всъщност случаи на съдействие при наказателни производства без участието на магистрат от отдела за правни и съдебни консултации (101).

Заключения и препоръки:


  Причината за случаите, при които е надхвърлен периодът от девет месеца, е липса на сътрудничество от трета страна, а не от физическо лице/фирма.


  Трябва да се създаде нова категория, която да отразява тази различна и истинска причина за закъснение, а именно „Липса на сътрудничество от трета страна“.

6.   „ДРУГИ: ВЖ. СЛУЧАЯ“

Проучени са 73 случая, при които като причина за закъсненията се посочва „други“ (27 %) (102).

Тази причина се цитира в голям брой доклади за случаи: 16 през 2007 г. и 57 — през 2008 г., което я прави втората най-често посочвана причина за закъснение през проучвания период.

Броят на случаите, при които се цитира тази причина, е нараснал значително и през втората половина на 2008 г. Общият анализ показва, че в много (почти половината) от тези случаи причината „други“ изглежда уместна, когато се чете докладът (103).

Така например при много от случаите причината за закъснение е: сложност на разследването, смяна на разследващия, други приоритетни случаи, случай на съдействие при наказателни производства (липса на искане от националните съдебни органи), тактическо изчакване при разследване и т.н (104).

Освен това са установени случаи, при които OLAF „очаква проверка в ДЧ“, „сътрудничество от трета страна“ и има „дългосрочни разследвания“ (105).

В много случаи обаче истинската причина за закъснение изглежда друга, макар и отнасяща се към предварително определения списък от причини в типовия образец на доклад (106).

В други случаи установихме, че заявената причина за неприключване на случая е трудно разбираема, а в някои случаи — лишена от значение или дори неприемлива. Като примери за това може да се отбележат два случая, при които причината за закъснение е заявена като: „Разследването все още продължава“ (107).

Според НС особено безпокойство предизвиква и фактът, че причината за закъснение „други“ се определя като обсъждане на окончателния доклад за случая, когато разследването е приключило (дълги периоди от пет месеца до повече от една година) (108).

Заключения и препоръки:


  Изборът на причината „други“ в толкова голям процент от разследванията говори за необходимостта от допълнително разширяване и уточняване на списъка от причини за неприключване на случаите.


  Неуместното посочване на причината „други“, когато трябва да се използва една от предварително определените причина, заедно с неоправданото ѝ използване, говори за необходимостта от задълбочена проверка на избора на тази причина и за преразглеждане на въпросните случаи.

НЕПОСОЧВАНЕТО НА ОЧАКВАН СРОК ЗА ПРИКЛЮЧВАНЕ: ПРОБЛЕМ НА КАЧЕСТВОТО

Форматът за докладване на НС на случаи, продължаващи повече от девет месеца, съдържа раздел, в който OLAF следва да посочи приблизителния срок за приключване на случая.

В 64 от проучените 275 доклада установихме, че изобщо липсва такава прогноза, т.е. не е посочен срок за приключване. 20 случая са приключени в очаквания срок за приключване; 105 случая са приключени повече от един месец по-късно от очаквания срок за приключване. В голямото мнозинство от тези случаи закъснението е значително по-голямо от един месец, като в някои случаи то надхвърля 18 месеца, а 72 случая ще бъдат приключени един или няколко месеца по-късно от очакваното.

Заключения и препоръки:


  От този чисто статистически и обобщен анализ е трудно да не се стигне до заключението, че върху тази част от докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, тегне сериозен проблем на качеството. За да се направи процедурата за докладване на случаи, продължаващи повече от девет месеца, полезна за OLAF и като инструмент за управление на случаите, прогнозите за очаквания срок за приключване на случаите трябва да станат много по-прецизни и по-точни.

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

НС цени високо информацията, предоставена от разследващите на OLAF в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца. Със задоволство потвърждаваме също така, че новият типов образец на доклада, който беше приет след Становище No 1/2007 на НС, предоставя на НС по-ясна информация за изпълнение на неговите функции.

Настоящият преглед установява обаче три равнища на проблеми, които оказват отрицателно въздействие върху задоволителното изпълнение на проследяващата функция на НС за засилване на независимостта на OLAF:

| I. | Липса на последователен и смислен подход в много случаи, което повдига съмнения относно обосновката на избраните причини за закъснение. |
| --- | --- |

I.

С оглед на факта, че причините, отбелязани в типовия образец на доклад по случаи, продължаващи повече от девет месеца, за неприключването на случаите в този период, не отговарят на реалните причини при повечето от тях, НС не може да заяви, че високият процент разследвания на OLAF с по-голяма продължителност от посочения период е оправдан.

От проучването на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, става ясно, че има сериозни пропуски в правилата, установени към настоящия момент от администрацията на OLAF относно управлението и контрола на процеса на разследване.

Ръководството и разследващите на OLAF трябва да използват докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, като инструмент на управлението за преразглеждане на стратегията и планирането на текущите разследвания.

II.   Липса на методология и стриктност на разследванията и необходимост от подобрение на вътрешните равнища на управление и контрол на разследванията.

Ключът към успешните и целенасочени разследвания е доброто планиране на разследванията.

Подробен план на разследването трябва да се изготвя от разследващия екип в началото на всяко едно разследване и той трябва да е достатъчно пълен, за да даде прогнозна дата за окончателното решение. Посочването на „очаквания срок за приключване“ е не само правно задължение на OLAF към НС, но и основен инструмент за управление на разследванията и за избягване на отрицателните последици от тяхното прекомерно продължаване.

Този план трябва да обхване всяка предвидена стъпка на разследването и да бъде свързан с предварителен график за всяка стъпка. Планът трябва да се изготвя писмено и да бъде систематично прилаган към досието на случая, което ще улесни неговия преглед и консултациите, ако към разследващите се отправят искания за отлагания или друг вид забавяне.

Ръководството, на равнище отдел, трябва да проучва редовно плановете за разследване, за да ги следи и, когато е нужно, да насочва развитието на случаите.

НС предлага да представи допълнително и по-пълно становище относно планирането на разследванията по-късно през годината.

III.   Липса на конкретна цел и на поддаващи се на проверка причини за забавянията.

За да има НС оптимална възможност за изпълнение на своите функции, OLAF трябва да бъде в състояние да посочи по-прецизни и по-точни причини за неприключване на разследванията с неоправдани забавяния.

След подробно проучване на процедурата за оценка на причините, посочени за неприключване на случаите за период, по-дълъг от девет месеца, НС препоръчва цялата процедура да бъде преразгледана.

Това преразглеждане трябва да помогне също на OLAF да установи истинските причини за забавянията и да ѝ даде възможност да предприеме необходимите действия за намаляване на продължителността на разследванията.

НС отправя следните препоръки към OLAF за уточняване на причините за неприключване на разследванията за период от девет месеца.

1.   
  Обем на оперативната работа/работата по разследването, извършена от OLAF/от други субекти или партньори.

Трябва да има отчетлива разлика между обема на работата, извършена от OLAF, и обема на работата, която се изпълнява от външни агенти или партньори. НС препоръчва „обемът на оперативната работа/работата по разследването“ да се раздели на тези две категории. Въз основа на плана за разследването трябва да се представи подробно обяснение относно причините за забавяне или, когато е уместно, обяснение защо са били необходими допълнителни стъпки, които не са били предвидени първоначално.

Всеки обемист случай следва да се обсъди от екипа след приключването му, за да се извлекат поуки от процедурата в този конкретен случай.

2.   
  Работно натоварване на разследващите.

Общото работно натоварване трябва да се обясни, като се дадат данни за това какви други разследвания се водят и за степента, в която те ще окажат отрицателно въздействие върху текущото разследване.

3.   
  Смяна на натоварения със задачата разследващ.

НС разбира, че смените на извършващите разследването може понякога да доведат до закъснение от няколко месеца. Ето защо причините за такава смяна трябва да се посочат ясно, и по-специално при случаи с конфликт на интереси.

4.   
  Други по-приоритетни случаи.

НС разбира, че приоритетността на един случай може да се променя през неговия жизнен цикъл и е необходимо да се дадат обяснения защо на други разследвания е даден приоритет пред настоящото разследване и какви мерки по разследването са били взети. Политиката на разследване подлежи на непрестанно преразглеждане: съвместните и редовни обсъждания между двете дирекции за операциите/разследванията относно текущите разследвания са от решаващо значение.

5.   
  Бездействие за повече от три месеца: тримесечен списък.

Всеки разследващ трябва да прави преглед на своите случаи ежемесечно на първо число от всеки месец; ако нищо не е направено по даден случай в течение на три месеца, разследващият трябва да докладва случая на началник-отдела. В този доклад трябва да са посочени причините за подобен дълъг период на бездействие и да се предлага план за действие за подновяване на работата по случая. Точни дати са необходими за всяка планирана мярка, която ще се предприеме, и плановете за действие от тези „тримесечни списъци“ трябва да се следят много отблизо.

6.   
  Липса на ресурси.

Трябва да се прокара ясно разграничение между липсата на ресурси в отдела или в конкретен разследващ екип. Ако липса на ресурси се установи в конкретен екип, трябва да се даде обяснение какви мерки ще се търсят, за да се осигури допълнителен персонал за въпросното разследване. НС разбира, че случаите може да станат по-сложни, отколкото първоначално се е очаквало, и че може да липсват ресурси или да има претоварване със случаи.

7.   
  Мисии в трети страни и събиране на документи: възникване на проблеми.

Международният характер на много от разследванията на OLAF означава, че подробен план за действие на всяка мисия трябва да се представи в писмен вид преди започването на мисията.

8.   
  Липса на сътрудничество: от службите на Комисията; от институции на ЕС; от органи на ДЧ; от национални органи на трети страни; от физическо лице/фирма.

Трябва да бъде посочен ясно характерът на липсата на сътрудничество (напр. недостатъчно бърза реакция от ДЧ и т.н.), като във всеки един случай трябва да се обоснове практическо решение за справяне с конкретната пречка.

НС е отбелязвал неколкократно известна липса на проактивност в случаи, при които OLAF е изправена пред липса на сътрудничество от органи и институции на ДЧ, от службите на Комисията или от физически лица. Ето защо НС препоръчва на OLAF да прегледа случаите, при които са цитирани такива причини, за да разработи стратегии за по-проактивно поведение към тези, които са доказали, че не са готови да сътрудничат.

9.   
  Липса на искане на националните органи на ДЧ за помощ от OLAF.

Трябва да се направи ясно разграничение със случаите на помощ по искане на националните органи на ДЧ, тъй като това е друга област от компетенциите на OLAF.

10.   
  Външни одити: възникване на проблеми.

В докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, трябва да се споменат последващите мерки и приносът от страна на OLAF за одитите, извършвани от външни фирми.

СЛЕДВАЩИ СТЪПКИ

НС ще продължи проучването на докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, получавани от генералния директор на OLAF за периода 2009 г., заедно с оценките на първоначалната информация, придружаващи докладите.

Предвид сериозния проблем с качеството, установен в докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца, и дължащ се на честата липса на посочване на очаквания срок за приключване на разследванията, правното задължение на OLAF в тази област ще бъде подложено в бъдеще на стриктен контрол.

---

(1)  Вж. Годишен доклад за дейността на OLAF, 2007 г.

(2)  Член 6, параграф 5 от Регламент (ЕО) No 1073/1999.

(3)  Вж. Годишен доклад за дейността на НС, стр. 28 (ОВ C 123, 20.5.2008 г., стр. 22 — 23 и/или приложение 1.

(4)  Вж. приложение 2: типов образец 40.

(5)  Вж. приложение 3: типов образец 20.

(6)  Отдел A1 (88 текущи случая); член 4 от Регламент (EО) No 1073/1999.

(7)  Отдел А2 (27 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) No 1073/1999.

(8)  Отдел А3 (79 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) No 1073/1999 и „споразумения с трети страни“.

(9)  Отдел А4 (54 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) No 1073/1999 и „споразумения с трети страни“.

(10)  Отдел Б1 (68 текущи случая); наред с други член 3 от Регламент (ЕО) No 1073/1999, Регламент (ЕО, Евратом) No 2988/95, Регламент (ЕО, Евратом) No 2185/96 и Регламент (ЕО) No 515/97.

(11)  Отдел Б2 Митници I (38 текущи случая); Отдел Б3 Митници II (27 текущи случая).

(12)  Отдел Б4 (43 текущи случая); член 3 от Регламент (ЕО) No 1073/1999, Регламент (ЕО, Евратом) No 2988/95, Регламент (ЕО, Евратом) No 2185/96.

(13)  Някои случаи посочват няколко причини за забавяне, като липса на ресурси и липса на сътрудничество.

(14)  Вж. приложение 2Б: предишен вариант на типов образец 40.

(15)  Член 11, параграф 4 от Регламент (ЕО) No 1073/99.

(16)  Дирекция А „Разследвания и операции“ обхваща четири сектора: отдел А1 „Вътрешни разследвания: европейски институции“; отдел А2 „Вътрешни/външни разследвания: органи на ЕС“; отдел А3 „Преки разходи и външна помощ“; отдел А4 „Външна помощ“. Дирекция Б „Разследвания и операции“ обхваща също четири сектора: отдел Б1 „Селско стопанство“; отдел Б2 „Митници I“; отдел Б3 „Митници II“; отдел Б4 „Структурни мерки“.

(17)  48,36 %.

(18)  Вж. приложение 4: случаи номер 31 и 44.

(19)  Вж. приложение 4: случаи номер 17, 14, 19 и 5.

(20)  Вж. приложение 4: случаи номер 3 и 19.

(21)  Вж. приложение 4: случаи номер 22, 14 и 1.

(22)  Вж. приложение 4: случай номер 26.

(23)  Вж. приложение 4: случай номер 50.

(24)  Вж. приложение 4: случаи номер 47, 40 и 48.

(25)  Вж. приложение 4: случай номер 49.

(26)  Вж. приложение 4: случаи номер 53 и 54.

(27)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 77 и 68.

(28)  Вж. приложение 4: случаи номер 59, 61, 60, 62, 75 и 70.

(29)  Вж. приложение 4: случай номер 64.

(30)  Вж. приложение 4: случаи номер 117, 15 и 135.

(31)  Вж. приложение 4: случаи номер 112 и 115.

(32)  Вж. приложение 4: случаи номер 120 и 123.

(33)  Вж. приложение 4: случай номер 128.

(34)  Вж. приложение 4: случай номер 130.

(35)  Вж. приложение 4: случай номер 147.

(36)  Вж. приложение 4: случай номер 145.

(37)  Вж. приложение 4: случаи номер 126, 122, 121 и 150.

(38)  Вж. приложение 4: случаи номер 181, 169, 178, 179, 176 и 194.

(39)  Вж. приложение 4: случаи номер 159, 161, 162, 167, 165, 166, 175, 191 и 193.

(40)  Вж. приложение 4: случаи номер 171 и 177.

(41)  Вж. приложение 4: случай номер 179.

(42)  Вж. приложение 4: случай номер 189.

(43)  Вж. приложение 4: случаи номер 186 и 183.

(44)  Вж. приложение 4, наред с други, случаи номер 201, 207 и 215.

(45)  Вж. приложение 4: случаи номер 202, 208, 211, 212, 234, 214, 229 и 237.

(46)  Вж. приложение 4: случаи номер 198 и 205.

(47)  Вж. приложение 4: случаи номер 240, 241, 242, 245 и 246.

(48)  Вж. приложение 4: случаи номер 244, 231 и 238.

(49)  Вж. приложение 4: случай номер 241.

(50)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 254.

(51)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 168.

(52)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 260.

(53)  Вж. приложение 4: напр. случай номер 264.

(54)  Вж. приложение 4: случаи номер 79, 38 и 76.

(55)  Вж. приложение 4: случаи номер 18, 79, 76, 38 и 36.

(56)  Вж. приложение 4: случаи номер 6 и 21.

(57)  Вж. приложение 4: случай номер 21.

(58)  Вж. приложение 4: случаи номер 69 и 78.

(59)  Вж. приложение 4: случай номер 63.

(60)  Вж. приложение 4: случай номер 66.

(61)  Вж. приложение 4: случаи номер 110, 111, 114, 115 и 125.

(62)  Вж. приложение 4: случаи номер 7, 36, 9 и 8.

(63)  Вж. приложение 4: случаи номер 45 и 41.

(64)  Вж. приложение 4: случай номер 72.

(65)  Вж. приложение 4: случай номер 94.

(66)  Вж. приложение 4: случай номер 104.

(67)  Вж. приложение 4: случаи номер 140, 144 и 131.

(68)  Вж. приложение 4: случай номер 150.

(69)  Вж. приложение 4: случаи номер 154 и 119.

(70)  Вж. приложение 4: случай номер 126.

(71)  Вж. приложение 4: случай номер 129.

(72)  Вж. приложение 4: случай номер 204.

(73)  Вж. приложение 4: случай номер 230.

(74)  Вж. приложение 4: случаи номер 252, 253, 256, 257, 258 и 259.

(75)  Вж. приложение 4: случай номер 253.

(76)  Вж. приложение 4: случай номер 12.

(77)  Вж. приложение 4: случаи номер 13 и 15.

(78)  Вж. приложение 4: случаи номер 16 и 18.

(79)  Вж. приложение 4: случаи номер 116 и 118.

(80)  Вж. приложение 4: случаи номер 121 и 122.

(81)  Вж. приложение 4: случаи номер 206, 209 и 210

(82)  Вж. приложение 4: случай номер 250.

(83)  Вж. приложение 4: случай номер 24.

(84)  Вж. приложение 4: случай номер 55.

(85)  Вж. приложение 4: случай номер 133.

(86)  Вж. приложение 4: случай номер 188.

(87)  Вж. приложение 4: случаи номер 157, 163 и 180.

(88)  Вж. приложение 4: случаи номер 224 и 225.

(89)  Вж. приложение 4: случаи номер 262 и 255.

(90)  Вж. приложение 4: случаи номер 2, 24 и 43.

(91)  Вж. приложение 4: случаи номер 96 и 100.

(92)  Вж. приложение 4: случаи номер 53 и 148.

(93)  Вж. приложение 4: случай номер 100.

(94)  Вж. приложение 4: случай номер 134.

(95)  Вж. приложение 4: случай номер 195.

(96)  Вж. приложение 4: случаи номер 233, 235, 201, 203 и 207.

(97)  Вж. приложение 4: случаи номер 1 и 15.

(98)  Вж. приложение 4: случай номер 98.

(99)  Вж. приложение 4: случаи номер 116, 124 и 150.

(100)  Вж. приложение 4: случай номер 218.

(101)  Вж. приложение 4: случаи номер 200, 199 и 217.

(102)  В 17 от тези доклади въпросната „друга“ причина беше съчетана с още една.

(103)  Вж. приложение 4: случаи номер 153, 106, 89, 86, 94, 139, 151, 42 и 39.

(104)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 147, 152, 102, 100, 109, 80 и 93.

(105)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 173, 174, 232, 243.

(106)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 95, 100, 94, 137, 138, 140, 144, 148 и 43.

(107)  Вж. приложение 4: наред с други, случаи номер 97, 82, 105, 25, 29 и 30.

(108)  Вж. приложение 4: случаи номер 142, 146, 34 и 28.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И ПРЕПОРЪКИ

Становище No 1/2007

Доклади на OLAF по разследвания, продължаващи повече от девет месеца

Брюксел, 25 април 2007 г.

Информацията, която се съдържа в настоящите „доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, изпращани до Надзорния съвет е уместна и полезна. Описанието на случая, предприетите стъпки, финансовото въздействие и предложените следващи стъпки са елементи, които имат ключово значение за разбирането на конкретното разследване, предмет на оценка. Все пак, при прегледа на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ стана ясно, че липсват важни елементи, необходими на Надзорния съвет да изпълнява задачата си по контрол върху продължителността на разследванията. Освен това, Надзорният съвет вярва, че включването на тези елементи в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ ще спомогне и за подобряване на управлението на текущото разследване на този етап.

Функция на Надзорния съвет по упражняване на контрол

| — | Настоящият формат на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ не предлага цялата информация, необходима на Надзорния съвет да установи дали разследванията се водят без прекъсване за период от време, който е пропорционален на обстоятелствата и сложността на случая.


  Форматът на резюмето на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ трябва да се измени, като в него се включат допълнителни елементи, позволяващи изготвянето на ефективна оценка за напредъка по разследванията. Тези елементи следва да обхващат: правно описание на конкретната нередност, дата или период на извършване на разследваните деяния, продължителност на „етапа на оценка“, преди да е взето решение за започване на действия по случая, възможни санкции за разследваните деяния или правни последици от тях, и срокове на давност за разследваните деяния. |
| --- | --- |

—

Настоящият формат на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ не предлага цялата информация, необходима на Надзорния съвет да установи дали разследванията се водят без прекъсване за период от време, който е пропорционален на обстоятелствата и сложността на случая.

Форматът на резюмето на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ трябва да се измени, като в него се включат допълнителни елементи, позволяващи изготвянето на ефективна оценка за напредъка по разследванията. Тези елементи следва да обхващат: правно описание на конкретната нередност, дата или период на извършване на разследваните деяния, продължителност на „етапа на оценка“, преди да е взето решение за започване на действия по случая, възможни санкции за разследваните деяния или правни последици от тях, и срокове на давност за разследваните деяния.

| — | Липсата на данни относно сроковете на давност за разследваните деяния в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ възпрепятства Надзорния съвет при оценката на пропорционалната продължителност на вече предприетите стъпки при воденето на разследвания, както и на предстоящите стъпки.


  Сроковете на давност следва да бъдат специално изтъкнати и анализирани в резюметата на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“. |
| --- | --- |

—

Липсата на данни относно сроковете на давност за разследваните деяния в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ възпрепятства Надзорния съвет при оценката на пропорционалната продължителност на вече предприетите стъпки при воденето на разследвания, както и на предстоящите стъпки.

Сроковете на давност следва да бъдат специално изтъкнати и анализирани в резюметата на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“.

| — | Информацията, включена в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ за някои сектори е недостатъчна, за да даде яснота по отношение на целта на разследванията, забавянията, както и последиците от тези забавяния. По-конкретно, в повечето случаи причината „тактическо изчакване при разследването“ не е нито добре обоснована, нито обяснена.
  Освен това, честото позоваване на „неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“, може да породи съмнения за липса на ясна политика за водене на разследвания.


  Понятието „тактическо изчакване при разследването“ трябва или да бъде тясно дефинирано или да се избягва в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“. Позоваването на тази причина за неприключване на случаи следва да бъде предпазливо и точно.
  Препоръчва се и да се направи преценка на последствията от използването на причина като „неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“. |
| --- | --- |

—

Информацията, включена в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ за някои сектори е недостатъчна, за да даде яснота по отношение на целта на разследванията, забавянията, както и последиците от тези забавяния. По-конкретно, в повечето случаи причината „тактическо изчакване при разследването“ не е нито добре обоснована, нито обяснена.

Освен това, честото позоваване на „неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“, може да породи съмнения за липса на ясна политика за водене на разследвания.

Понятието „тактическо изчакване при разследването“ трябва или да бъде тясно дефинирано или да се избягва в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“. Позоваването на тази причина за неприключване на случаи следва да бъде предпазливо и точно.
  Препоръчва се и да се направи преценка на последствията от използването на причина като „неприоритетност, съчетана с липса на ресурси“.

| — | Очакваните срокове за приключване на разследванията не се отразяват адекватно в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“. Не са посочени в една трета от случаите, а където са посочени, не са спазени.


  Необходимо е очакваните срокове за приключване да бъдат упоменати и обяснени аргументирано. Предстоящите стъпки по разследването трябва да бъдат представени по-добре. |
| --- | --- |

—

Очакваните срокове за приключване на разследванията не се отразяват адекватно в „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“. Не са посочени в една трета от случаите, а където са посочени, не са спазени.

Необходимо е очакваните срокове за приключване да бъдат упоменати и обяснени аргументирано. Предстоящите стъпки по разследването трябва да бъдат представени по-добре.

Управление на разследванията на OLAF

| — | „Докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, изпращани до Надзорния съвет вече нямат значението на предупредителна система за контрол върху продължителността на разследванията, а представляват отчетна дейност на този етап от разследването. Голяма част от разследванията на OLAF продължават по-дълго. В много случаи се наблюдават продължителни периоди на бездействие. Надзорният съвет не счита, че в настоящия си формат „докладът по случай, продължаващ повече от девет месеца“ е инструмент, чрез който OLAF може да преосмисли стратегията на разследването и да изясни целите му. Фактът, че 75 % от разследванията се водят в продължение на повече от девет месеца е ясен признак за необходимостта да бъдат взети спешни управленски мерки.


  Препоръчва се въвеждане на управленска система за контрол, която ефективно да предотвратява периоди на застой при разследванията. При нея би било уместно началниците на отдели да следят редовно и отблизо постепенния напредък при разследването. |
| --- | --- |

—

„Докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, изпращани до Надзорния съвет вече нямат значението на предупредителна система за контрол върху продължителността на разследванията, а представляват отчетна дейност на този етап от разследването. Голяма част от разследванията на OLAF продължават по-дълго. В много случаи се наблюдават продължителни периоди на бездействие. Надзорният съвет не счита, че в настоящия си формат „докладът по случай, продължаващ повече от девет месеца“ е инструмент, чрез който OLAF може да преосмисли стратегията на разследването и да изясни целите му. Фактът, че 75 % от разследванията се водят в продължение на повече от девет месеца е ясен признак за необходимостта да бъдат взети спешни управленски мерки.

Препоръчва се въвеждане на управленска система за контрол, която ефективно да предотвратява периоди на застой при разследванията. При нея би било уместно началниците на отдели да следят редовно и отблизо постепенния напредък при разследването.

СЛЕДВАЩИ СТЪПКИ

Надзорният съвет ще продължи да разглежда изпращаните от генералния директор „доклади по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ и за 2007 г. Ще бъдат допълнително проучени причините за неприключване на разследванията в определения срок, а сътрудничеството с държавите-членки ще бъде разгледано с особено внимание. Съветът ще наблюдава отблизо и изработването на ясна политика за водене на разследвания и усъвършенстването на системата за управление на случаи.

Важно е да се отбележи, че бързите действия на OLAF по подобряването на съдържанието на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“, след среща между OLAF и Надзорния съвет, дава основание на Съвета (1) да очаква подобна бърза реакция и по изброените по-горе препоръки. Приемането на предложените промени ще подпомогне разглеждането на „докладите по случаи, продължаващи повече от девет месеца“ от Надзорния съвет в бъдеще.

---

(1)  Виж съобщение I/01068 от 5.2.2007 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2A

Image

Image

ПРИЛОЖЕНИЕ 2B

Image

Image

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

Image

Image

---

ПРИЛОЖЕНИЕ 6

СТАНОВИЩЕ No 3/2009

Предварителен проектобюджет на Европейската служба за борба с измамите за 2010 г.

Брюксел, 28 май 2009 г.

В съответствие с член 11 от регламент 1073/99 мисията на Надзорния съвет (НС) на Европейската служба за борба с измамите (OLAF, по-нататък Службата) е да укрепи нейната независимост при упражняване на нейните разследващите функции. С тази цел и за да се гарантира, че Службата може да работи ефективно и ефикасно, в бюджета на Комисията беше създадена бюджетна статия за нея. В този контекст и предвид пълномощията (1) дадени му от Комисията, Надзорният съвет разгледа предварителния проектобюджет (ППБ) на Службата и предоставя следното становище.

I.   Разпределение на средствата за приоритетни дейности

НС отбелязва, че броят на свободните работни места (общ процент на заетост 94,5 % към 31 декември 2008 г.) продължава да бъде нисък от миналата година. НС приветства тази тенденция, която ще увеличи възможността на Службата да извършва ефективно своите дейности. Освен това НС е доволен, че някои от местата, заети досега от „изпълняващ длъжността“ управленски персонал, са публикувани. НС вярва, че в най-скоро време Службата ще приключи назначаването на персонал на тези места и ще завърши подбора на персонал от резервните списъци на външните конкурси за запълване на свободни постоянни работни места.

ППБ за 2010 г. не предвижда увеличение на броя на работните места и в резултат на това целият бюджет ще бъде намален (–1,22 %) за 2010 г. От статистиката представена на НС от Службата се вижда, че в края на 2008 г. персоналът е бил разпределен по следния начин:

| Дирекция А (разследвания и операции): | 84 | (17 %) |
| --- | --- | --- |
| Дирекция Б (разследвания и операции): | 84 | (17 %) |
| Дирекция В (оперативна поддръжка): | 125 | (25 %) |
| Дирекция Г (администрация и общи дела): | 181 | (36 %) |
| Генерален директор и НС: | 25 | (5 %) |
| Общо персонал | 499 | (100 %) |

Дирекция А (разследвания и операции):

84

(17 %)

Дирекция Б (разследвания и операции):

84

(17 %)

Дирекция В (оперативна поддръжка):

125

(25 %)

Дирекция Г (администрация и общи дела):

181

(36 %)

Генерален директор и НС:

25

(5 %)

Общо персонал

499

(100 %)

Тази информация показва, че малка част от общите средства (34 %) в момента е заделена за разследвания, като към всеки следовател са прикрипени двама членове на поддържащия и/или административния състав. Службата обясни, че малка част от служителите работят по разследвания, същевременно почти всички следва да се считат заети в сектор „операции“, т.е. не непременно пряко свързани с отделите за разследвания.

Различието, което Службата прави между разследвания и операции, повдига въпроси, които следва да се разгледат в контекста на разпределението на средствата. НС не е сигурен защо някои дейности са включени в област „операции“ от работата на Службата — дали поради характера на извършваната работа или поради добавената стойност, която Службата е вложила в тези области. Поради увеличаващото се разнообразие и сложност на дейностите на Службата (извършвани или по нейна инициатива или наложени от Комисията) сега е необходимо да се определи и претегли важността на тези извършвани понастоящем дейности. НС счита, че Службата би могла да проведе обща оценка на своите дейности с цел по-добро разпределение и приоритизиране на средствата си, като това бъде последвано от постепенно затихване или засилване на определени дейности.

Както и при предишните бюджети бележката, получена в НС от Службата относно ППБ не включва обяснение на приоритетите за 2010 г., планиране на средствата или политиката относно служителите на Службата. Затова не съществуват доказателствени елементи за определяне на бъдещото развитие на Службата, нито показатели за това дали извършените дейности са използвали по най-ефективен начин бюджета на Службата.

НС препоръчва бъдещите дейности на Службата да се основават на сегашните силни страни, на ключовите компетенции и областите на познание, което ще гарантира бъдещия успех на Службата. НС поставя под въпрос необходимостта Службата да засили административната си работа в областите, които изискват неспециализирани познания или умения в борбата срещу измамите, когато дългосрочното съществуване на Службата зависи от познанията и ефективността на нейните екипи по разследвания.

НС отново набляга на важността на стратегията за човешки ресурси, построена въз основа на идентифицирани и действителни нужди на организацията и нейните приоритети, с цел да се даде посока и да се използват в най-голяма степен съществуващите средства. НС се тревожи за възможностите на дирекции А и Б да се справят с нарастващото количество работа, очаквано през идващите години (и потвърдено в отчетите за дейността на Службата), когато е ясно, че средствата няма да бъдат увеличени. НС посочи тези точки в своите Становища от 3/2008 и 2/2007 и в редица дискусии с ръководството на Службата.

НС също набляга на важността да се намери практическо решение за подобряване на сътрудничеството между Службата и ГД „Администрация“ и да се предостави постоянно обучение за разследващите. На второ място, би било ценно да се помисли как Службата би могла да се възползва от вътрешна мобилност и ротация с цел подобрено развитие на служителите. Инвестициите в развитието на служителите е важно, тъй като някои от разследващите, в частност временните служители, ще останат в Службата дългосрочно.

Друга тема, която тревожи НС, е трудността на създаване на система за повишаване (или прекласифициране) на временните служители. НС е разочарован от факта, че въпреки многобройните дискусии между НС и Службата този проблем все още не е намерил своето решение.

Препоръки:






  —

| — | Службата следва да обясни настоящото разделение на служителите в област на разследване и друга оперативна работа и да определи какво практически означават „оперативните“ дейности. |
| --- | --- |

Службата следва да обясни настоящото разделение на служителите в област на разследване и друга оперативна работа и да определи какво практически означават „оперативните“ дейности.

| — | Следва да се развие стратегия за човешки ресурси, основана на определяне на нуждите или на оценка на сегашните дейности на Службата, и да се даде предимство на сътрудничеството с ГД „Администрация“ и на обучението, както и на мобилността на разследващите. |
| --- | --- |

—

Следва да се развие стратегия за човешки ресурси, основана на определяне на нуждите или на оценка на сегашните дейности на Службата, и да се даде предимство на сътрудничеството с ГД „Администрация“ и на обучението, както и на мобилността на разследващите.

| — | Да се приведе в действие възможно най-скоро повишението на служителите на временен договор. |
| --- | --- |

—

Да се приведе в действие възможно най-скоро повишението на служителите на временен договор.

II.   Отделни разходни пера

Като цяло НС отбелязва намаление с 1,22 % на бюджета на Службата за 2010 г. поради по-ниски административни разходи, свързани с различни видове разходи за персонал. НС също посочва, че въпреки цялостното намаление на ППБ, някои разходни пера на управлението се очаква да нараснат през 2010 г., особено в областта на „информационни системи за изследвания и развитие“ (увеличение с 35 % за две години). Освен това въз основа на горните наблюдения по отношение на необходимостта да се засили обучението за разследващите НС изразява загрижеността си, че изглежда се очаква намаление (12 %) за „по-нататъшно обучение, преквалифициране и информиране на персонала“.

На трето място НС счита, че общите разходи за мисии и пътувания и непредвидени разходи (2,5 млн. EUR), въпреки че са намалени с 2 % за 2010 г., все още представляват значителна част от общия бюджет, особено предвид че разследващият персонал представлява само малка част от целия персонал. Това наблюдение е извлечено от доказателства, получени при мониторинг, показващ, че управленският контрол на разходите за мисии се нуждае от подобрение.

Препоръки:
  Европейската служба за борба с измамите да изясни






  —

| — | Увеличените разходи в областта на „информационни системи за изследвания и развитие“. |
| --- | --- |

Увеличените разходи в областта на „информационни системи за изследвания и развитие“.

| — | Намалените разходи в областта на „обучение, преквалифициране и информиране на персонала“. |
| --- | --- |

—

Намалените разходи в областта на „обучение, преквалифициране и информиране на персонала“.

| — | Разходите за „мисии и пътувания и непредвидени разходи“. |
| --- | --- |

—

Разходите за „мисии и пътувания и непредвидени разходи“.

III.   Секретариат на НС

НС поддържа мнението си за минимално изискване за осем длъжности „Секретар“, което е равно на сегашните нужди на НС, и повтаря, че тази бройка следва да се запази за НС в щатното разписание на Службата, като се използва „бележка под линия“ или друг подходящ метод за запазване на тези места специално за секретариата.

НС поиска публикуване на длъжността „Началник секретариат“ и на едно място на ниво AD. Освен това НС изрази желанието си да участва активно в процеса на подбор и за двете длъжности.

В резултат на решението на Първоинстанционния съд (2) мониторинговата роля на НС ще бъде разширена с всички произтичащи от това последствия за назначаването на служители на секретариата през 2010 г. Тъй като новият механизъм все още не функционира, НС не е в състояние да оцени специфичните допълнителни нужди от служители, но ще направи това в началото на 2010 г.

НС признава, че правилникът за служителите на Европейската комисия и неговата система за оценяване и повишаване понастоящем не позволяват на членовете на НС да оценяват работата на служителите на секретариата. Въпреки това НС смята, че е неприемливо равнището на работа на служителите на секретариата да се решава в крайна сметка от Генералния директор на Службата и НС да не участва в оценяването при положение, че секретариатът работи под негово пряко ръководство.

Препоръки/забележки:






  —

| — | OLAF да задели осем служители за секретариата. |
| --- | --- |

OLAF да задели осем служители за секретариата.

| — | Назначаването на служители на секретариата на НС следва да се прави само с съгласието на Надзорния съвет, което ще гарантира пълната независимост на НС при изпълнението на неговите задължения. |
| --- | --- |

—

Назначаването на служители на секретариата на НС следва да се прави само с съгласието на Надзорния съвет, което ще гарантира пълната независимост на НС при изпълнението на неговите задължения.

| — | Настоящата система за оценяване и повишаване за служителите на секретариата на НС е неподходяща. |
| --- | --- |

—

Настоящата система за оценяване и повишаване за служителите на секретариата на НС е неподходяща.

IV.   Заключение

НС подкрепя предложението на Европейската служба за борба с измамите за бюджета за 2010 г., при условие че изложените по-горе препоръки бъдат взети предвид.

В съответствие с член 6, параграф 2 от Решение на Комисията от 28 април 1999 г. настоящото становище следва да се предаде на бюджетния орган на Европейската служба за борба с измамите. В допълнение НС би желал редовно да бъде информиран за мерките, предприети от Службата за осъществяване на препоръките на настоящото становище.

---

(1)  Член 6 на Решение на Комисията от 28 април 1999 г.

(2)  T-48/05 Francet and Byk Европейска комисия.

---