# Gazzetta ufficiale C 314/2009

| | ISSN 1725-2466
  doi:10.3000/17252466.C_2009.314.ita |
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| Gazzetta ufficiale
  dell’Unione europea | C 314 |
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| Edizione in lingua italiana | Comunicazioni e informazioni | 52o anno22 dicembre 2009 |

ISSN 1725-2466

doi:10.3000/17252466.C_2009.314.ita

Gazzetta ufficiale

dell’Unione europea

C 314

Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

52o anno22 dicembre 2009

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| Numero d'informazione | Sommario | pagina |
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| | IV   Informazioni |
| | INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA |
| | Commissione |
| | Comitato di Vigilanza OLAF |
| 2009/C 314/01 | Relazione di attività del Comitato di vigilanza dell'OLAF (giugno 2008 – maggio 2009) | 1 |

Numero d'informazione

Sommario

pagina

IV   Informazioni

INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA

Commissione

Comitato di Vigilanza OLAF

2009/C 314/01

Relazione di attività del Comitato di vigilanza dell'OLAF (giugno 2008 – maggio 2009)

1

| IT | |
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IT

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IV Informazioni

INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA

Commissione

Comitato di Vigilanza OLAF

| 22.12.2009 | IT | Gazzetta ufficiale dell’Unione europea | C 314/1 |
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22.12.2009

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 314/1

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Relazione di attività del Comitato di vigilanza dell'OLAF

giugno 2008 – maggio 2009

(2009/C 000/01)

Membri del Comitato di vigilanza dell'OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZpresidente,procuratore della Corte suprema, SpagnaKálmán GYÖRGYIconsigliere capo del Ministro della Giustizia e dell'ordine pubblico,procuratore generale della Repubblica di Ungheria (in pensione), UngheriaPeter STRÖMBERGdirettore del Consiglio di vigilanza dei commercialisti, SveziaDiemut R. THEATOex deputato del Parlamento europeo, ex presidente della Commissione di controllo dei bilanci, GermaniaRosalind WRIGHTpresidente del Gruppo consultivo antifrode, Regno Unito

INDICE

PREFAZIONE DEL PRESIDENTE ALLA RELAZIONE DI ATTIVITÀ DEL COMITATO DI VIGILANZA

INTRODUZIONE

| I. | I METODI DI LAVORO DEL COMITATO DI VIGILANZA |
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I.

| I – 1. | Le riunioni |
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I – 1.

| I – 2. | I relatori |
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I – 2.

| I – 3. | Il segretariato |
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I – 3.

| II. | LA FUNZIONE INVESTIGATIVA DELL'OLAF |
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II.

| II – 1. | Controllo della funzione investigativa dell'OLAF: potenziamento dell'indipendenza dell'OLAF |
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II – 1.

| II – 1.1. | Controllo regolare basato sulle informazioni trasmesse al Comitato di vigilanza dal direttore generale dell'OLAF (articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999) |
| --- | --- |

II – 1.1.

| II – 1.1.1. | Indagini in corso da oltre nove mesi |
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II – 1.1.1.

| II – 1.1.2. | Raccomandazioni alle istituzioni |
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II – 1.1.2.

| II – 1.1.3. | Casi sui quali si devono trasmettere le informazioni alle autorità giudiziarie nazionali: gli effetti della sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-48/05 |
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II – 1.1.3.

| II – 1.2. | Politica «de minimis» dell'OLAF: malversazioni di scarsa entità che possono essere trattate in modo soddisfacente da altri servizi |
| --- | --- |

II – 1.2.

| II – 1.3. | Controllo regolare su iniziativa del Comitato di vigilanza (articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999) |
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II – 1.3.

| II – 1.3.1. | Pianificazione e direzione strategica delle indagini |
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II – 1.3.1.

| II – 2. | Regole procedurali per le indagini dell'OLAF: Manuale delle procedure operative dell'OLAF |
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II – 2.

| II – 3. | Organizzazione amministrativa, politica del bilancio e del personale in relazione alla funzione investigativa dell'OLAF |
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II – 3.

| III | RELAZIONI CON L'OLAF, LE ISTITUZIONI UE, I PARTNER DELL'OLAF E GLI OPERATORI INTERESSATI |
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III

| III – 1. | Le relazioni con l'OLAF |
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III – 1.

| III – 2. | Le relazioni con le istituzioni comunitarie, i partner dell'OLAF e gli operatori interessati |
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III – 2.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

ALLEGATO 1 Calendario delle riunioni del comitato di vigilanza

ALLEGATO 2 Elenco dei pareri adottati dal Comitato di vigilanza tra il 1o giugno 2008 e il 31 maggio 2009

ALLEGATO 3 Parere n. 5/2008 Politica de minimis dell'OLAF

ALLEGATO 4 Parere n. 1/2009 Piano annuale di gestione dell’OLAF per il 2009

ALLEGATO 5 Parere n. 2/2009 Relazioni dell’OLAF sulle indagini in corso da oltre nove mesi

ALLEGATO 6 Parere n. 3/2009 Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2010

PREFAZIONE DEL PRESIDENTE ALLA RELAZIONE DI ATTIVITÀ DEL COMITATO DI VIGILANZA

Sono lieto di presentare la terza relazione di attività dell'attuale Comitato di vigilanza dell'OLAF per il periodo giugno 2008-maggio 2009.

Ora che il Comitato ha concluso il suo primo mandato, ci auguriamo di proseguire con determinazione nell'impegno di migliorare l'efficienza dell'OLAF svolgendo l'importante compito affidato al Comitato, sulla base dell'esperienza acquisita in questi tre anni, e di lavorare alacremente per rafforzare l'indipendenza dell'OLAF.

Il Comitato cerca di interpretare il proprio ruolo, che consiste nel rafforzare e garantire l'indipendenza dell'OLAF e assistere il direttore generale nell'adempimento delle proprie funzioni nella maniera più idonea a garantire supporto e consulenza all'OLAF, affinché esso possa operare efficientemente nella veste di investigatore amministrativo, totalmente indipendente da indebite pressioni e interferenze esterne. Quanto più rigoroso e imparziale potrà essere considerato l'OLAF nella propria funzione operativa, tanto meglio potrà difendersi da critiche ingiustificate provenienti da qualsiasi fonte e garantire lo svolgimento del proprio ruolo in completa indipendenza.

L'attività principale del Comitato è consistita nel controllo regolare delle indagini dell'OLAF. Un esempio del lavoro svolto in quest'ambito è il parere n. 2/2009 sulle indagini in corso da oltre nove mesi. Utilizzando una metodologia rigorosa nello studio di singole relazioni sui casi investigati, questo parere evidenzia una serie di limiti nello svolgimento delle indagini, alcuni correlati a fattori operativi, altri dovuti a carenze nella pianificazione o nell'organizzazione interna. Il Comitato ha raccomandato alcuni cambiamenti nelle modalità operative dell'OLAF, sperando che ciò favorisca il superamento di questi problemi.

Il Comitato ha sempre sostenuto la necessità di norme procedurali chiare, che possano essere utilizzate per guidare gli investigatori dell'OLAF, e che dovrebbero essere note anche a coloro che sono oggetto di indagine per aiutarli a tutelare i propri diritti. È opinione diffusa che il manuale procedurale dell'OLAF del 2005, attualmente in uso, non soddisfi tali requisiti. Il Comitato è al corrente del lavoro svolto dall'OLAF per aggiornare il manuale durante questo periodo. Allo stato attuale l'opera è incompleta, benché si registrino alcuni miglioramenti, e rimane ancora tanto da fare prima che una guida pratica destinata agli investigatori sia disponibile.

Le restrizioni di bilancio che interessano tutte le istituzioni europee riguardano anche l'OLAF. Il bilancio 2010 non prevede posti supplementari per questo ufficio ed è pertanto necessario uno sforzo maggiore per migliorare la pianificazione, la gestione e un impiego adeguato delle risorse esistenti. Il Comitato ha esortato ancora una volta l'OLAF a destinare la maggior parte del proprio personale alla sua attività principale, vale a dire alle indagini operative.

Nel periodo oggetto dalla presente relazione, la riforma della base giuridica dell'OLAF, ossia il regolamento (CE) n. 1073/1999, è stata al centro di un intenso dibattito presso la commissione per il controllo dei bilanci (COCOBU) del Parlamento europeo, culminato nell'approvazione della risoluzione del Parlamento europeo del 18 dicembre 2008 sull'approccio del Consiglio alla revisione del regolamento (CE) n. 1073/1999 sull'OLAF. Consapevole dell'importanza di tale riforma, il Comitato ha cercato di contribuire al dibattito in maniera attiva e costruttiva presentandosi alla commissione per il controllo dei bilanci per avanzare proposte riguardanti le competenze del Comitato di vigilanza nel nuovo regolamento.

Il Comitato ha insistito sulla necessità di preservare la funzione di controllo costante delle indagini quale metodo ottimale per garantire l'indipendenza dell'OLAF.

Il Comitato rileva con soddisfazione che l'OLAF ha adottato alcune iniziative per mettere in pratica numerose delle sue raccomandazioni. In particolare, è migliorata l'attuazione della politica «de minimis». Tuttavia, le questioni relative alla gestione delle indagini, specialmente per quanto riguarda la loro durata, ai sistemi di controllo e alla vigilanza non sono ancora state risolte.

Quest'anno ricorre, inoltre, il decimo anniversario dell'OLAF. Tale anniversario rappresenta una buona occasione per riflettere su come l'OLAF ha svolto il proprio ruolo - lottare contro frodi, corruzione e altre attività illecite lesive degli interessi finanziari dell'UE mediante indagini indipendenti - e su come intende proseguire.

L'OLAF vanta l'eccezionale esperienza maturata con la conduzione decennale di indagini interne ed esterne che presentano, per di più, una dimensione internazionale. L'importanza e la reputazione dell'OLAF aumentano a ritmo continuo. Costruendo su risultati ed esperienze, l'OLAF deve rimanere uno dei protagonisti dell'impegno comunitario nella lotta alle frodi e alla corruzione. Il Comitato ritiene che l'OLAF debba svolgere un ruolo rilevante nella creazione della Procura europea prevista dal trattato di Lisbona.

Il Comitato è pronto a sostenere gli sforzi compiuti dall'OLAF per migliorare la qualità del proprio lavoro e la tutela della propria indipendenza.

Desidero ringraziare cordialmente la segreteria del Comitato di vigilanza per il lavoro svolto durante questo periodo.

INTRODUZIONE

Il Comitato di vigilanza dell'OLAF è stato istituito per rafforzare e garantire l'indipendenza dell'OLAF e assistere il direttore generale nell'adempimento delle proprie funzioni. Il Comitato trasmette pareri al direttore generale dell'OLAF ed è tenuto a riferire ogni anno alle istituzioni riguardo alle sue attività. Questa terza relazione si riferisce alle attività svolte dal Comitato nel periodo giugno 2008-maggio 2009.

Nella seconda relazione di attività, il Comitato ha rilevato la necessità dell'OLAF di comprimere la durata eccessiva di alcune indagini e di definire procedure investigative, scadenze e meccanismi interni di controllo chiari per evitare conflitti d'interesse potenziali nel corso delle indagini. Il Comitato ha inoltre proposto un pieno coinvolgimento dei giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale in una fase iniziale delle indagini per evitare che i casi restino aperti oltre il termine stabilito e per garantire la raccolta di prove utili alle autorità giudiziarie nazionali.

La relazione è stata discussa con il vicepresidente della Commissione Siim Kallas, con la segretaria generale della Commissione Catherine Day, con la commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo (COCOBU) e con il gruppo di lavoro del Consiglio per la lotta antifrode durante la presidenza francese. Il Comitato esprime la propria soddisfazione per il riscontro positivo e il sostegno ricevuto. Il direttore generale dell'OLAF, Franz-Hermann Brüner, ha apprezzato l'impostazione costruttiva perseguita dal Comitato e ha dichiarato che le raccomandazioni formulate nei suoi pareri sono state in gran parte attuate oppure sono in corso di attuazione.

Durante questo periodo il Comitato è stato presieduto da Luis López Sanz-Aranguez.

I.   I METODI DI LAVORO DEL COMITATO DI VIGILANZA

I – 1.   Le riunioni

Il Comitato ha tenuto dieci riunioni plenarie a Bruxelles (1). Le riunioni del Comitato non sono aperte al pubblico e tutti i documenti pertinenti sono riservati, anche se i verbali delle riunioni sono messi a disposizione dell'OLAF e del Segretariato generale del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione ai fini della trasparenza e allo scopo d'informarli regolarmente sulle attività del Comitato di vigilanza.

Come nel periodo oggetto della precedente relazione, il Comitato di vigilanza ha proseguito nella prassi d'invitare alle riunioni il direttore generale e alcuni membri del personale dell'OLAF perché potessero discutere ed essere al corrente di ogni questione pertinente ai lavori del Comitato di vigilanza, nonché per informare l'OLAF sulle attività del Comitato di vigilanza. Anche gli operatori interessati e i partner dell'OLAF hanno partecipato occasionalmente alle riunioni su invito del Comitato.

I – 2.   I relatori

I membri del Comitato di vigilanza hanno adottato all'unanimità i pareri trasmessi al direttore generale dell'OLAF. Inoltre, si è continuato a nominare relatori (2) nell'intento di rendere più efficace la preparazione e il seguito di specifici temi d'interesse del Comitato di vigilanza. In base a questa prassi, un membro del Comitato di vigilanza viene assegnato in qualità di relatore a uno specifico settore di attività del Comitato (per esempio all'analisi di relazioni sulle indagini in corso da più di nove mesi, al funzionamento della politica «de minimis», al bilancio dell'OLAF, al manuale operativo dell'OLAF, eccetera) e collabora con la segreteria del Comitato alla stesura di un progetto di parere da discutere con il Comitato per l'adozione.

I – 3.   Il segretariato

Le responsabilità del segretariato del Comitato di vigilanza sono esposte nel regolamento interno del Comitato (3). A norma del regolamento, il segretariato occupa un ruolo chiave nell'agevolare e coadiuvare l'adempimento di tutti i compiti del Comitato di vigilanza, garantendo inoltre che il Comitato possa adempiere al suo mandato legale in piena indipendenza.

Durante il periodo in esame il Comitato ha chiesto la pubblicazione del posto di capo del segretariato (vacante a partire da luglio) a livello di direzione, per garantire l'indipendenza della procedura di selezione. Dopo vari colloqui con il vicepresidente Siim Kallas, è stato pubblicato un posto di capo unità, sottolineando, però, che il capo del segretariato riferisce al presidente del Comitato di vigilanza, al quale risponde del proprio operato.

I membri del personale del segretariato del Comitato dovrebbero soltanto essere nominati di concerto con il Comitato di vigilanza per garantire la piena indipendenza del Comitato nell'adempimento delle proprie funzioni (4). La necessità di coinvolgere il Comitato di vigilanza nel processo di assunzione per questa importante posizione è stata riconosciuta dall'OLAF e dalla Commissione.

In virtù della sentenza del Tribunale di primo grado (5), il ruolo di controllo del Comitato di vigilanza si amplierà con le ripercussioni del caso sull'organico del segretariato nel 2010. Poiché questo nuovo meccanismo non è ancora attivo, il Comitato non è in grado di valutare il fabbisogno specifico di ulteriore organico, ma potrà farlo all'inizio del 2010.

Il Comitato di vigilanza riconosce che le norme della Commissione europea in materia di personale, incluso il sistema di valutazione e promozione, attualmente non consentono ai membri del Comitato di stabilire il rendimento del personale del segretariato. Tuttavia, il Comitato considera inappropriato che il livello di rendimento annuale del personale del segretariato venga deciso dal direttore generale dell'OLAF e che il Comitato di vigilanza non sia coinvolto in tale operazione, benché il segretariato operi sotto la sua autorità diretta.

II.   LA FUNZIONE INVESTIGATIVA DELL'OLAF

II – 1.   Controllo della funzione investigativa dell'OLAF: potenziamento dell'indipendenza dell'OLAF

La funzione principale del Comitato di vigilanza consiste nel monitorare la funzione investigativa dell'OLAF allo scopo di garantire che la sua indipendenza non venga compromessa.

Il Comitato ha esaminato la questione dell'indipendenza dell'OLAF in un ampio contesto tenendo conto del proprio ruolo. Il Comitato è consapevole del rischio di indebite ingerenze sull'apertura, lo svolgimento o la conclusione di un'indagine, che potrebbero provenire da qualsiasi fonte. Potenziali minacce provengono da governi, istituzioni, organismi o agenzie, ma anche da singoli o da persone giuridiche sottoposti a indagine, oppure da fonti esterne. Altre pressioni più sottili, che potrebbero influire sull'indipendenza dell'OLAF nell'adempimento della propria funzione investigativa, potrebbero consistere in:

| — | tentativi da parte di istituzioni, organismi o organizzazioni di ostacolare l'OLAF nella fase iniziale di un'indagine o in corso d'indagine; |
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—

tentativi da parte di istituzioni, organismi o organizzazioni di ostacolare l'OLAF nella fase iniziale di un'indagine o in corso d'indagine;

| — | omissioni o ritardi nella trasmissione di prove o atti per intralciare l'OLAF nella sua attività investigativa; |
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omissioni o ritardi nella trasmissione di prove o atti per intralciare l'OLAF nella sua attività investigativa;

| — | restrizioni inopportune alle risorse dell'OLAF, sia in termini di risorse finanziarie che di risorse umane, comprese le restrizioni imposte al numero di posti o all'anzianità necessaria per accedervi. |
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restrizioni inopportune alle risorse dell'OLAF, sia in termini di risorse finanziarie che di risorse umane, comprese le restrizioni imposte al numero di posti o all'anzianità necessaria per accedervi.

Eventuali pressioni indebite sull'OLAF che potrebbero arrivare a comprometterne l'indipendenza possono essere individuate solo impegnandosi costantemente a esaminare un campione significativo e diversificato di fascicoli e a discutere tali fascicoli con gli investigatori, i dirigenti e i direttori dell'OLAF.

A tale proposito, il Comitato ha discusso con l'OLAF per abbozzare un modulo di sistema di controllo dei casi (Case Monitoring System - CMS) che consenta al Comitato e al suo segretariato di accedere ad un lungo elenco di fascicoli pertinenti. In relazione alla garanzia di accesso al CMS da parte del Comitato e del suo segretariato sorgono implicazioni legate alle protezione dei dati personali, e le relative questioni sono attualmente oggetto di dibattito con il garante europeo della protezione dei dati e il servizio giuridico della Commissione.

L'articolo 22 bis dello statuto pone in capo ai funzionari l'obbligo d'informare i propri superiori, il Segretariato generale o direttamente l'OLAF, nel caso in cui essi vengano a conoscenza di fatti che possano lasciar presumere una possibile attività illecita, o una condotta in rapporto con l'esercizio di incarichi professionali che possa costituire una grave mancanza agli obblighi dei funzionari delle Comunità (6).

Di comune accordo con il Comitato, il direttore generale dell'OLAF ha informato il personale dell'Ufficio circa la possibilità ulteriore, per i membri del personale, di riferire al presidente del Comitato di vigilanza qualsiasi informazione basata su fatti e qualsiasi prova di possibili attività illecite o di scorrettezze professionali gravi nell'ambito dell'OLAF delle quali siano venuti a conoscenza (7). Durante il periodo interessato non si sono verificati casi del genere.

Dai controlli effettuati dal Comitato, riguardanti le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi, non si sono riscontrate minacce reali all'indipendenza operativa dell'OLAF.

II – 1.1.   Controllo regolare basato sulle informazioni trasmesse al Comitato di vigilanza dal direttore generale dell'OLAF (articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999)

II – 1.1.1.   Indagini in corso da oltre nove mesi

Il direttore generale dell'OLAF trasmette al Comitato di vigilanza una relazione mensile contenente una sintesi di tutte le indagini in corso da oltre nove mesi. Queste relazioni espongono le ragioni del mancato completamento delle indagini e il periodo previsto per la chiusura di ciascun caso.

Il Comitato ha rilasciato un parere (8) basato su 275 relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi (su 424 casi in corso), che riguardano il periodo gennaio 2007-dicembre 2008, e su 115 «valutazioni delle informazioni iniziali» (redatte dagli investigatori dell'OLAF prima che sia adottata la decisione di avviare un'indagine), riguardanti il periodo marzo-dicembre 2008. Tali «valutazioni delle informazioni iniziali» contengono, tra l'altro, «suggerimenti iniziali sul piano di lavoro».

Il Comitato ha cercato di appurare se l'alta percentuale di indagini in corso da oltre nove mesi (più del 78 % a dicembre 2008) fosse imputabile a cause oggettive e ineluttabili. Il Comitato può soltanto controllare la durata delle indagini dell'OLAF per escludere interferenze esterne o decisioni arbitrarie allorché vengano fornite motivazioni oggettive e verificabili per i ritardi. Si è prestata particolare attenzione anche ai tempi previsti per il completamento delle indagini e si è accertato che queste indagini si fossero svolte in modo continuativo per un periodo di tempo proporzionato alle circostanze ed alla complessità del caso (9).

È stata condotta un'analisi e le relazioni sono state suddivise in base ai differenti tipi di attività svolte dall'OLAF. In un elevato numero di casi in generale, il Comitato ha constatato che la motivazione addotta nella relazione per il protrarsi dell'indagine per oltre nove mesi spesso non era determinata dalle circostanze esposte nel fascicolo d'indagine o nella stessa relazione. In molti casi le motivazioni addotte per i ritardi sono dunque inattendibili e potrebbero condurre l'OLAF a conclusioni fuorvianti. Motivazioni inesatte a fronte dei ritardi potrebbero ostacolare gli sforzi dell'OLAF per garantire che risorse adeguate in termini di personale e di bilancio vengano destinate ai singoli casi e, in generale, potrebbero intralciare una gestione efficace delle indagini e non consentono di valutare correttamente se l'alta percentuale di ritardi nelle indagini sia giustificata.

Il Comitato ha inoltre rilevato che i capi unità e i direttori spesso hanno controfirmato relazioni su casi contenenti giustificazioni fuorvianti della mancata chiusura dei casi. Ciò indica una sorveglianza e un controllo inadeguati nella gestione quotidiana delle indagini.

Il Comitato ha riscontrato la mancanza di motivazioni oggettive e verificabili per i ritardi nelle indagini e ha raccomandato la revisione dell'intero processo di presentazione delle relazioni dopo nove mesi, in modo da consentirgli di valutare le motivazioni effettive dei ritardi. A tale riguardo il Comitato ha formulato suggerimenti specifici sul modo di ottenere questo risultato (10).

Il Comitato ha individuato gravi carenze qualitative nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi, dovute alla frequente mancanza di un riferimento ai tempi previsti per il completamento delle indagini. L'indicazione dei «tempi previsti per la chiusura» non è soltanto un obbligo giuridico dell'OLAF nei confronti del Comitato di vigilanza, ma è altresì uno strumento indispensabile per gestire le indagini ed evitare le ripercussioni negative di una loro durata eccessiva. Il Comitato raccomanda, come già nei pareri precedenti, che le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi siano usate come strumento per una gestione efficace delle indagini.

Uno dei fattori chiave per realizzare indagini riuscite e mirate è una buona pianificazione investigativa. Il Comitato, pertanto, raccomanda che l'OLAF sviluppi un sistema che preveda piani investigativi dettagliati per ciascuna indagine avviata. L'OLAF ha reagito in maniera positiva a questo suggerimento, ma il Comitato di vigilanza è ancora in attesa di un piano d'azione scritto.

II – 1.1.2.   Raccomandazioni alle istituzioni

Il direttore generale dell'OLAF è tenuto a informare il Comitato di vigilanza dei casi in cui l'istituzione, l'organo o l'organismo interessato non abbia dato seguito alle raccomandazioni dell'OLAF (11). Nel periodo oggetto della relazione nessun caso del genere è stato riferito al Comitato.

II – 1.1.3.   Casi sui quali si devono trasmettere le informazioni alle autorità giudiziarie nazionali: gli effetti della sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-48/05

Durante il periodo oggetto della relazione, il Comitato ha esaminato 36 relazioni su casi rinviatigli dall'OLAF e che dovevano essere trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali. Tali relazioni vengono presentate durante le riunioni del Comitato di vigilanza dai giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale.

Il Comitato conduce un'analisi preliminare che gli consente di discutere le problematiche con i rappresentanti dell'OLAF e di comprendere le questioni di merito e le questioni procedurali che si presentano nei singoli casi. Il Comitato di vigilanza cura in maniera particolare la qualità della relazione, al fine di individuare quei casi che potrebbero non essere stati presi in carico dalle autorità giudiziarie nazionali per motivi di prescrizione (eccezione temporale), per palese mancanza di prove o per altri motivi. In passato il Comitato di vigilanza ha individuato numerosi casi per i quali la prescrizione ha rappresentato un ostacolo. Nel periodo in esame c'è stato un numero decisamente inferiore di casi in cui le autorità giudiziarie nazionali non avrebbero potuto agire per motivi di prescrizione. Il Comitato ha inoltre notato un miglioramento della qualità delle informazioni fornite nelle relazioni, in particolare per quanto attiene all'analisi di presunti illeciti penali commessi e alle norme applicabili negli Stati membri ai quali la relazione è stata inoltrata.

Durante il periodo oggetto della relazione, il Comitato ha rilevato con preoccupazione il ruolo sempre più marginale dei giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale. Essi rivestono una funzione unica e preziosa nell'ambito dell'OLAF, in quanto rappresentano il punto di contatto principale con le autorità giudiziarie nazionali. Hanno inoltre il compito di garantire che le prove contenute nei fascicoli trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali siano conformi ai requisiti di legge dei rispettivi Stati membri.

Pertanto, il Comitato esorta l'OLAF ad avvalersi appieno dei servizi forniti dai giuristi in questi ambiti in una fase iniziale del processo investigativo. Tali giuristi dovrebbero inoltre occuparsi di possibili violazioni dei diritti fondamentali delle parti interessate dall'indagine e dovrebbero essere consultati dagli investigatori laddove dovessero sorgere questioni correlate ai diritti fondamentali. Queste norme dovrebbero essere esposte chiaramente nel nuovo manuale operativo, come in passato.

Effetti di sentenze e deliberazioni recenti

Spesso le relazioni sui casi sono state esaminate dal Comitato di vigilanza dopo che questi sono stati inoltrati alle autorità giudiziarie nazionali.

Tuttavia, in una sentenza recente del Tribunale di primo grado (12), la Corte ha deliberato che le fattispecie in cui il Comitato di vigilanza non viene informato prima che le relazioni sui casi vengano trasmesse alle autorità giudiziarie nazionali costituiscono violazione dell'articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999. La Corte ha inoltre precisato che il Comitato di vigilanza dev'essere consultato prima della trasmissione di informazioni ai fini della tutela di diritti fondamentali.

In linea di principio, le conseguenze di quest'ultima considerazione della sentenza sembrano andare oltre le responsabilità attribuite al Comitato di vigilanza a norma del regolamento (CE) n. 1073/1999. Il Comitato nutre alcuni timori in merito alle implicazioni di tale sentenza. Destano preoccupazione le seguenti considerazioni: il Comitato di vigilanza è tenuto per legge a non interferire nello svolgimento delle indagini in corso, i suoi pareri non sono vincolanti, il Comitato non ha titolo per impedire la trasmissione di relazioni sui casi alle autorità giudiziarie nazionali (di ciò l'OLAF è responsabile in via esclusiva). Infine, la necessità di esaminare la documentazione completa dei singoli casi andrebbe a gravare di un carico ulteriore il segretariato del Comitato, già sotto pressione. Per tutti questi motivi, il Comitato di vigilanza ha raccomandato alla Commissione di impugnare contro la sentenza del Tribunale di primo grado (13). Tuttavia, la Commissione ha deciso di non impugnare tale sentenza.

Considerate le circostanze, il Comitato di vigilanza ha deciso di istituire nuove prassi operative insieme all'OLAF per dare esecuzione alla sentenza della Corte. La tutela dei diritti fondamentali nell'ambito di un'indagine è un obbligo permanente. Dal momento in cui il caso è segnalato al Comitato di vigilanza, l'incarico del Comitato di esaminare se i diritti fondamentali sono stati rispettati è semplicemente retroattivo. Qualsiasi parere formulato dal Comitato di vigilanza in questa fase non avrebbe alcuna utilità pratica in un caso specifico.

È intenzione dell'OLAF inoltrare le relazioni sui casi al Comitato di vigilanza cinque giorni lavorativi prima della trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali. Il Comitato propone di chiedere all'OLAF di fornire, in ciascun caso, una relazione che chiarisca in dettaglio come sono stati trattati i diritti fondamentali e le garanzie procedurali. Qualora si tema che i diritti fondamentali e le garanzie procedurali non siano state rispettate, il Comitato chiederà di avere accesso all'intero fascicolo.

A tale proposito, il Comitato desidera essere informato di tutte le denunce presentate dalle parti interessate dall'indagine, ricevute o esaminate dall'OLAF, dalle quali potrebbe risultare che le garanzie procedurali e i diritti fondamentali sono stati compromessi. Di fatto, il Comitato desidera essere informato dall'OLAF di tutti i casi, non soltanto di quelli trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali, in merito ai quali sia stata ricevuta una denuncia di presunte violazioni di diritti fondamentali e di garanzie procedurali.

Gli ultimi verdetti del Tribunale della funzione pubblica dell'Unione europea (14) e del difensore civico europeo (15) servono a sottolineare la necessità che l'OLAF sia consapevole dell'esigenza di rispettare i diritti procedurali dei soggetti sottoposti a indagine.

II – 1.2.   Politica «de minimis» dell'OLAF: malversazioni di scarsa entità che possono essere trattate in modo soddisfacente da altri servizi

Il Comitato di vigilanza ha riveduto la politica «de minimis» dell'OLAF quando ha esaminato il modo in cui l'OLAF gestisce il conflitto tra la necessità di affrontare la questione delle irregolarità che costituiscono malversazioni di scarsa entità e l'ottimizzazione delle risorse limitate di cui l'OLAF dispone. In particolare, il Comitato si è sforzato di valutare se la prassi «de minimis» che vige al momento sia efficiente ed efficace e corrisponda alle attuali necessità dell'OLAF.

In base all'esame di 45 casi selezionati (16), aventi un'incidenza finanziaria stimata a meno di 50 000 euro, il Comitato di vigilanza ha riscontrato quanto segue:

| — | l'attuale manuale delle procedure operative non contiene precisi criteri «de minimis» per selezionare e trattare casi «de minimis» in nessuno dei settori operativi dell'OLAF; |
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l'attuale manuale delle procedure operative non contiene precisi criteri «de minimis» per selezionare e trattare casi «de minimis» in nessuno dei settori operativi dell'OLAF;

| — | l'allocazione di risorse alle indagini interne «de minimis» non rispecchia l'impiego ottimale che si potrebbe fare delle risorse. È necessario definire il ruolo dell'OLAF per quanto riguarda la politica di tolleranza zero per le indagini interne, decidere come trattare le informazioni ricevute e trasmettere le informazioni pervenute riguardanti casi di malversazioni di scarsa entità e/o aventi esigua incidenza finanziaria ad altri servizi della Commissione, piuttosto che decidere di avviare un’indagine dell'OLAF. L'OLAF non è in grado di elaborare tutte le informazioni ricevute e dovrebbe puntare a condividere il carico di lavoro con altri servizi della Commissione, laddove opportuno; |
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l'allocazione di risorse alle indagini interne «de minimis» non rispecchia l'impiego ottimale che si potrebbe fare delle risorse. È necessario definire il ruolo dell'OLAF per quanto riguarda la politica di tolleranza zero per le indagini interne, decidere come trattare le informazioni ricevute e trasmettere le informazioni pervenute riguardanti casi di malversazioni di scarsa entità e/o aventi esigua incidenza finanziaria ad altri servizi della Commissione, piuttosto che decidere di avviare un’indagine dell'OLAF. L'OLAF non è in grado di elaborare tutte le informazioni ricevute e dovrebbe puntare a condividere il carico di lavoro con altri servizi della Commissione, laddove opportuno;

| — | la Commissione ha adottato una politica di tolleranza zero, ma ciò non implica che debba essere l'OLAF ad indagare su casi di minore entità, in particolare a svolgere indagini interne, finché vi sono altri organismi che potrebbero farsi carico di queste indagini minori; in futuro l'OLAF potrebbe non essere in grado di verificare tutte le informazioni ricevute, anche quando ciò rientrasse nelle sue competenze giuridiche; |
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la Commissione ha adottato una politica di tolleranza zero, ma ciò non implica che debba essere l'OLAF ad indagare su casi di minore entità, in particolare a svolgere indagini interne, finché vi sono altri organismi che potrebbero farsi carico di queste indagini minori; in futuro l'OLAF potrebbe non essere in grado di verificare tutte le informazioni ricevute, anche quando ciò rientrasse nelle sue competenze giuridiche;

| — | in alcune sfere relative alle indagini esterne (nonché all'assistenza, al controllo e al coordinamento), la politica «de minimis» è stata concordata nell'ambito del piano di gestione annuale, ma resta prevalentemente teorica e richiede ulteriori sviluppi, riflessioni e una concreta attuazione. |
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in alcune sfere relative alle indagini esterne (nonché all'assistenza, al controllo e al coordinamento), la politica «de minimis» è stata concordata nell'ambito del piano di gestione annuale, ma resta prevalentemente teorica e richiede ulteriori sviluppi, riflessioni e una concreta attuazione.

Nell'aprile 2009, il comitato di vigilanza ha incontrato i dirigenti dell'OLAF per discutere la politica «de minimis» e ha notato con soddisfazione che vi è una condivisione generale della necessità urgente di realizzare una politica «de minimis» più efficiente ed efficace in tutti gli ambiti investigativi. Il Comitato di vigilanza nota con piacere la più stretta collaborazione tra la direzione A Indagini e operazioni e l'ufficio d'indagine e disciplina della Commissione (IDOC), volta a chiarire la ripartizione del lavoro tra i due uffici, nonché le soglie «de minimis» concordate nei settori delle indagini esterne (dogane e settori agricoli, programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard) e fondi strutturali).

Considerato che l'OLAF dispone di risorse molto limitate per avviare le indagini ed è tenuto a indagare su casi gravi di frode e irregolarità, il comitato esorta l'OLAF a trovare il modo di concentrarsi sui casi più complessi e gravi, in maniera da ottimizzare l’impiego dei fondi comunitari.

II – 1.3.   Controllo regolare su iniziativa del Comitato di vigilanza (articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1073/1999)

II – 1.3.1.   Pianificazione e direzione strategica delle indagini

Durante il periodo oggetto della relazione, il Comitato di vigilanza ha cominciato a riesaminare il modo in cui le unità investigative e operative vagliano e pianificano le «valutazioni delle informazioni iniziali» prima dell'apertura di un'inchiesta e le «relazioni finali sui casi», ed hanno proceduto a una serie di confronti costruttivi con il personale dell'OLAF e con gli alti dirigenti di entrambe le direzioni Indagini e Operazioni (direzione A e direzione B). Il comitato è rimasto favorevolmente colpito dall'efficienza e dalla professionalità costanti con cui i casi sono stati condotti nella direzione B e altrettanto vale per un certo numero di casi nella direzione A. Il comitato nota con compiacimento che dopo un lungo periodo d'incertezze è stato nominato il direttore della direzione A Indagini e operazioni I. Il comitato prevede che ciò comporterà un miglioramento a lungo termine nella gestione e nella conduzione delle inchieste in tale direzione.

Nel periodo oggetto della presente relazione, il comitato ha esaminato circa 40 moduli di «valutazioni delle informazioni iniziali» e le relative relazioni «finali sui casi». È stato effettuato un esame accurato delle motivazioni sulla cui base i casi sono stati aperti, dell'incidenza finanziaria e della definizione, o meno, di un calendario delle indagini. L'analisi della pianificazione e della direzione strategica dei casi è una parte essenziale dell’attività di controllo delle inchieste da parte del comitato per stabilire se i principi d'indipendenza, imparzialità e legalità siano rispettati.

Il Comitato rileva con soddisfazione che si stanno compiendo passi avanti verso una migliore gestione delle indagini.

Il comitato ha esaminato il piano di gestione annuale dell'OLAF. Le priorità operative di tale piano continuano ad essere teoriche e le attività di controllo svolte finora indicano che, in pratica, non si tiene conto di tali priorità per stabilire se aprire o non aprire un caso. L'OLAF opera una leggera distinzione, o non distingue affatto, tra le inchieste e gli altri casi (per esempio, i casi di assistenza penale e i casi di coordinamento) e li tratta tutti allo stesso modo, pur svolgendo ruoli sostanzialmente diversi in tali ambiti.

Visti i presupposti, e considerato che gli stessi gruppi di lavoro che poi svolgono le indagini si occupano della disamina delle denunce e delle informazioni ricevute, diventa assai difficile gestire in maniera efficace il volume crescente di informazioni pervenute e l'assegnazione dei compiti. Secondo il parere del comitato, le misure adottate a tutt'oggi dai dirigenti dell’OLAF in relazione all'apertura di casi dovrebbero essere più trasparenti.

Gli obiettivi investigativi rimangono vaghi e ciò influisce sull’avanzamento dell'indagine, sul suo calendario e sull'uso delle risorse ad essa destinate. Il comitato raccomanda che il calendario o il termine di un'indagine siano concordati e fissati per ciascuna fase del ciclo investigativo, comprese le valutazioni e le attività di follow-up. Inoltre, il sistema di valutazione dei risultati, basato su indicatori chiave di rendimento, dev'essere ulteriormente rafforzato.

All'inizio di ogni singola indagine, la squadra investigativa dovrebbe elaborare un piano investigativo dettagliato abbastanza approfondito da consentire di prevedere una data per la decisione definitiva. Tale piano dovrebbe riguardare tutte le fasi investigative previste e dovrebbe essere associato a un calendario preliminare per ciascuna fase. Il comitato si ripropone di elaborare un nuovo parere più dettagliato sulla pianificazione investigativa (10).

Il Comitato ha rilasciato un parere sul piano annuale di gestione dell'OLAF per l’esercizio 2010 (17), in cui vengono formulati alcuni suggerimenti per migliorare gli obiettivi investigativi e gli indicatori di prestazione quantificabili. Il comitato si augura che le sue opinioni saranno utili all'OLAF per migliorare la pianificazione e lo sviluppo strategico delle indagini.

II – 2.   Regole procedurali per le indagini dell'OLAF: Manuale delle procedure operative dell'OLAF

Nel periodo in questione, l'OLAF ha continuato a lavorare all'aggiornamento del manuale delle norme procedurali per le indagini. Il Comitato ha seguito l'avanzamento dei lavori con grande interesse. Dopo quasi cinque anni di validità del manuale precedente, al Comitato risultava evidente che la maggior parte delle sue disposizioni andasse riscritta. Il Comitato è particolarmente preoccupato del fatto che le unità investigative continuano ad operare sulla base di svariate istruzioni e pratiche e della mancanza di norme e istruzioni chiare. Nell'agosto 2008, l'OLAF ha inoltrato al Comitato una versione integrale del progetto di nuovo manuale delle procedure operative, contenente le regole e i principi di base riguardanti le procedure investigative.

Il Comitato ha inviato una nota al direttore generale dell'OLAF (18), sottolineando che a suo parere il progetto di manuale era ancora in una fase iniziale e non era pronto per l'adozione. La principale lacuna del documento, anche nella sua versione ridotta, è la mancanza di un orientamento chiaro e di norme precise sulle procedure investigative. Al Comitato è parso che la struttura generale, lo schema, la comprensibilità e la chiarezza del documento dovessero essere migliorate e che fosse necessaria una revisione completa per eliminare incoerenze, ripetizioni e imprecisioni.

In generale, il Comitato temeva che il progetto di manuale non fosse all'altezza delle aspettative. Manca soprattutto un orientamento chiaro in merito ai criteri di apertura di un caso e alla sua gestione successiva, e mancano scadenze chiare per indagini e valutazioni. In particolare, il Comitato ha rilevato l'assenza di riferimenti alla necessità di una supervisione da parte dei giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale in ordine alla tutela dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali nel corso delle indagini.

Il Comitato ha raccomandato che l'OLAF continuasse a redigere una guida pratica in grado di far aumentare legalità, efficienza, trasparenza e responsabilità delle operazioni dell'OLAF. L'attività di stesura non è ancora completa e un ulteriore progetto di manuale contenente alcune migliorie è stato inviato al Comitato al termine del periodo oggetto della presente relazione.

II – 3.   Organizzazione amministrativa, politica del bilancio e del personale in relazione alla funzione investigativa dell'OLAF

Il Comitato continua ad interessarsi da vicino alla politica del personale dell'OLAF, poiché essa è fondamentale per il buon esito delle indagini, ed ha esortato la direzione dell'OLAF a rafforzare la sua capacità e abilità investigativa. Il Comitato ha esaminato il progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l’esercizio 2010 e ha emesso un parere (4).

Il Comitato ha rilevato che la politica d'indagine reattiva dell'OLAF rende difficile fare una panoramica del carico di lavoro futuro e dell'allocazione di risorse ai settori che ne hanno maggiore necessità. Il comitato reputa che il processo di allocazione delle risorse tra direzioni e unità nell'ambito delle direzioni A e B Indagini e operazioni potrebbe essere più trasparente, e che il carico di lavoro dovrebbe essere tenuto costantemente sotto controllo. Una panoramica delle statistiche del personale al dicembre 2008 mostra che il 34 % del personale OLAF è stato destinato ad attività investigative nelle direzioni A e B.

Il Comitato, nel parere sul bilancio per l’esercizio 2010, sottolinea l'importanza di concentrare le risorse dell'OLAF nelle attività investigative (la sua attività centrale), evitando di assegnare altro personale ai settori del supporto amministrativo e delle funzioni di coordinamento. Secondo il Comitato, vi è una necessità pressante di stabilire la priorità di tutte attività per utilizzare in maniera più efficace le risorse umane e finanziarie. In particolare, il Comitato raccomanda che le spese sostenute dall'OLAF per missioni e viaggi, che rappresentano una percentuale considerevole del bilancio complessivo, vengano chiarite.

Il Comitato ha rilevato che il buon esito delle indagini richiede personale motivato e qualificato esperto, con abilità specifiche e con competenze formate mediante un'accurata politica e una sana strategia delle risorse umane. Il Comitato riconosce che sono stati compiuti progressi considerevoli, soprattutto nel cercare di risolvere la situazione del personale temporaneo. Il Comitato esorta l'OLAF a non allentare i propri sforzi per quanto riguarda la formazione di personale investigativo specializzato e auspica che alcune altre questioni cruciali legate al personale, come lo sviluppo e la mobilità, vengano affrontate in via prioritaria.

Per quanto riguarda le questioni amministrative e di bilancio, il Comitato ha rilevato che sussistono alcune difficoltà pratiche nell'attuazione di una politica del personale efficace. Il direttore generale dell'OLAF non ha completa autonomia in ordine agli accordi finanziari e amministrativi e deve attenersi allo statuto e al regolamento finanziario della Commissione nel rispetto dell’esercizio decentrato delle funzioni. In questo contesto, il Comitato ritiene che dovrebbero essere compiuti ulteriori sforzi per agevolare la cooperazione tra l'OLAF e l'amministrazione della Commissione, al fine di convenire accordi amministrativi interni che permetterebbero all'OLAF di attuare appieno una propria politica del personale.

In ordine al personale temporaneo dell'OLAF, il Comitato accoglie con favore la conclusione di concorsi generali e la pubblicazione di due concorsi interni, anche se ciò risolverà il problema solo in parte. Occorrono pertanto altre misure. Il Comitato incoraggia l'OLAF ad aumentare la mobilità del proprio personale temporaneo, pianificando accuratamente la propria politica generale delle assunzioni dopo il completamento sia dei concorsi in corso che di quelli programmati. Il Comitato constata con soddisfazione che sono stati compiuti i primi sforzi per consentire al personale temporaneo dell’OLAF di essere riclassificato e promosso.

III   RELAZIONI CON L'OLAF, LE ISTITUZIONI UE, I PARTNER DELL'OLAF E GLI OPERATORI INTERESSATI

III – 1.   Le relazioni con l'OLAF

Durante il periodo oggetto della presente relazione, i rapporti con l'OLAF si sono sviluppati all'insegna di un atteggiamento costruttivo basato sull'informazione reciproca. I membri del Comitato hanno incontrato i funzionari e i direttori dell'OLAF in numerose occasioni, sia durante riunioni formali che in altre sedi, per discutere questioni di comune interesse. Le riunioni sono sempre state serene e cordiali e le questioni sono state discusse apertamente e con franchezza.

I membri del personale dell'OLAF, e tra questi lo stesso direttore generale in numerose occasioni, hanno partecipato alle riunioni del Comitato nel periodo oggetto della presente relazione. Nella maggior parte delle riunioni svoltesi durante l'anno, i giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale hanno presentato al Comitato casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali e i membri del Comitato hanno potuto richiedere ulteriori dettagli in merito a tali casi. In particolare, si è svolto un dibattito approfondito tra il Comitato e l'OLAF sul seguito da dare alla sentenza della corte nella causa T-48/05 (5), specialmente per quanto riguarda il principio secondo cui il Comitato dev'essere consultato prima dell'invio di informazioni all'autorità giudiziaria nazionale.

Durante il periodo oggetto della presente relazione, oltre a partecipare a questa attività di presentazione di casi, il Comitato ha incontrato il direttore generale, i direttori, i capi unità e il responsabile della protezione dei dati dell'OLAF per discutere alcune questioni, compresi l'ultimo progetto di manuale operativo, la proposta di revisione del regolamento (CE) n. 1073/1999, le sentenze della corte di cui sopra e la decisione della Commissione di non impugnare la sentenza del tribunale. Tra le altre questioni discusse, figurano il parere del Comitato sui casi «de minimis» dell'OLAF, il progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l’esercizio 2010, il rinnovo del mandato ai membri del Comitato e la questione del nuovo capo del segretariato del Comitato.

Su invito dell'OLAF, il Comitato ha esaminato le decisioni del Consiglio esecutivo presieduto dal direttore della direzione A al fine di conseguire una migliore comprensione dei metodi di lavoro dell'OLAF per quanto riguarda l'avvio e lo svolgimento di indagini.

In ordine alle questioni legate alla protezione dei dati, l'accordo sull'accesso paritario al CMS da parte del Comitato è ancora in sospeso.

III – 2.   Le relazioni con le istituzioni comunitarie, i partner dell'OLAF e gli operatori interessati

Il Comitato ha sempre ritenuto importante mantenere buone relazioni con le istituzioni comunitarie, con i partner dell'OLAF e con gli operatori interessati, dal momento che l'OLAF fa affidamento su di essi per l'attuazione efficace delle proprie raccomandazioni a seguito di indagini.

Durante il periodo in esame, il Comitato ha incontrato: il vicepresidente della Commissione, Siim Kallas, in varie occasioni; la segretaria generale della Commissione, Catherine Day; la commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo (COCOBU), due volte; il gruppo di lavoro del Consiglio europeo per la lotta antifrode durante la presidenza francese. Il Comitato ha apprezzato il sostegno caloroso di tutte queste istituzioni al lavoro dell'OLAF e del Comitato.

Il Comitato ha colto l'occasione per richiamare l'attenzione del vicepresidente Siim Kallas e della segretaria generale della Commissione sul rinnovo del mandato dei membri del Comitato di vigilanza, scaduto a fine novembre 2008. La Commissione ha manifestato il proprio sostegno al rinnovo del mandato dei membri in carica.

La segretaria generale Catherine Day ha convenuto con il Comitato sulla necessità di rafforzare il controllo della durata delle indagini e ha esortato il Comitato di vigilanza a fare il possibile per eliminare i ritardi nel processo investigativo. Si è inoltre soffermata, in particolare, sull'importanza di un coinvolgimento dei giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale fin dalle prime fasi, tenuto conto soprattutto delle questioni legate alla prescrizione. Il Comitato condivide appieno le preoccupazioni della segretaria generale.

Il Comitato ha incontrato il direttore dell'Ufficio d'indagine e disciplina della Commissione (IDOC) per discutere delle relazioni tra OLAF e IDOC e ha condiviso le opinioni di Michel Magnier sull'importanza di chiarire le rispettive competenze di questi due servizi e di migliorarne le relazioni e l'attività operativa quotidiana, a beneficio di entrambi. È necessario un migliore scambio d'informazioni, sia in sede di apertura di un'indagine che nel corso della medesima, quando si svolgono attività di controllo. Pur avendo notato con piacere il miglioramento delle relazioni tra OLAF e IDOC, il Comitato ritiene che la loro collaborazione potrà ulteriormente migliorare in futuro se vi sarà una volontà politica in tal senso e a condizione che l'OLAF e l'IDOC perseguano entrambi un maggiore e più stretto coordinamento.

Inoltre, il Comitato ha sottoposto alcune questioni alla COCOBU. Nel settembre 2008 il Comitato ha partecipato attivamente al dibattito sulla proposta di modificare il regolamento (CE) n. 1073/1999, sottolineando il ruolo svolto dal Comitato nel regolare controllo delle indagini, inteso come meccanismo idoneo a garantire l'indipendenza dell'OLAF. La posizione del Comitato è stata appoggiata nella proposta definitiva di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 presentata dal Parlamento europeo nel dicembre 2008, che non soltanto ha sostenuto il ruolo del Comitato nel controllo dei casi, ma ha proposto che il Comitato abbia accesso al fascicolo completo nel caso di indagini di durata superiore ai 24 mesi (19).

Durante il periodo oggetto della relazione, il Comitato ha incontrato il procuratore generale dell'Ungheria Tamás Kovács, allo scopo di valutare la qualità e l'utilità delle relazioni sulle indagini dell'OLAF trasmesse alle autorità giudiziarie nazionali e di incoraggiare un flusso abbondante e proattivo di informazioni tra l'OLAF e le autorità giudiziarie ungheresi. Tamás Kovács ha sottolineato il vivo desiderio delle autorità ungheresi di rafforzare la cooperazione tra l'Ungheria e gli altri Stati membri, ricordando in particolare le relazioni professionali equilibrate tra il proprio ufficio e l'OLAF, al punto da prevedere la possibilità di creare un'unità distinta nell'ambito della procura ungherese che si occupi in maniera specifica delle attività dell'OLAF. Il Comitato rileva con soddisfazione che questa strategia favorirà ulteriormente un follow-up efficace delle indagini dell'OLAF in Ungheria. È stato illustrato il ruolo dei servizi di coordinamento antifrode ungheresi (AFCOS) nei rapporti con l'OLAF. Il Comitato ritiene della massima importanza che gli Stati membri s'impegnino a fare delle autorità giudiziarie nazionali il punto di riferimento per l'OLAF, laddove tali autorità esistano.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

I.   Il Comitato ha avuto l'opportunità di esaminare le implicazioni dell'indipendenza dell'OLAF nello svolgimento delle sue attività operative e ha concluso che, oltre alle palesi minacce potenziali dirette, vi sono pericoli più sottili che potrebbero pregiudicare l'indipendenza dell'OLAF nell'apertura e nello svolgimento d'indagini. Per questa ragione il Comitato ha raddoppiato gli sforzi per esaminare un campione diversificato di fascicoli e per discuterli con il personale dell'OLAF, al fine di individuare qualsivoglia pressione indebita che potrebbe compromettere l'indipendenza dell'OLAF nell'ambito delle sue operazioni.

II.   Il Comitato ha esaminato 275 relazioni su indagini in corso da oltre nove mesi riguardanti il periodo gennaio 2007-dicembre 2008 e 115 «valutazioni delle informazioni iniziali» per lo stesso periodo e ha notato che una percentuale molto elevata di indagini dell’OLAF (il 78 %) ha superato i nove mesi di durata. Il Comitato ha riscontrato la mancanza di motivazioni oggettive e verificabili per i ritardi, pertanto non è stato un grado di stabilire se il periodo di tempo impiegato per completare le indagini potesse essere giustificato. Il Comitato raccomanda all'OLAF di addurre motivazioni più precise e accurate per l’eccessivo ritardo nella conclusione delle indagini e ha formulato una serie di raccomandazioni.

III.   Il Comitato ha riscontrato un grave problema qualitativo nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi, vale a dire la frequente mancanza di un riferimento ai tempi previsti per il completamento delle indagini. L'indicazione dei «tempi previsti per la chiusura» non è soltanto un obbligo giuridico dell'OLAF nei confronti del Comitato, ma è anche uno strumento essenziale per gestire le indagini e la loro durata eccessiva. Il Comitato raccomanda, come già in pareri precedenti, che le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi siano utilizzate come strumento per una gestione efficace delle indagini.

IV.   Il Comitato ha rilevato un livello di sorveglianza e controllo inadeguato nella gestione quotidiana delle indagini, problema che l'OLAF dovrebbe affrontare. Il Comitato raccomanda la predisposizione di piani investigativi dettagliati per ciascuna indagine avviata, la cui durata e il cui termine siano stati concordati e fissati per ciascuna fase del ciclo investigativo. Tali piani dovrebbero prevedere attività di valutazione e follow-up e un sistema di valutazione dei risultati, basato su indicatori chiave di rendimento.

V.   Il Comitato ha esaminato 155 «valutazioni delle informazioni iniziali» prima dell'apertura di un caso e le sta analizzando nell'ambito dei suoi controlli regolari sull’esercizio delle funzioni investigative e della verifica del rispetto dei principi di indipendenza, imparzialità e legalità, al fine di accertare le modalità con cui le unità operative e investigative valutano e pianificano le indagini.

VI.   Il Comitato ha riveduto la politica «de minimis» dell'OLAF e ha preso in esame 45 casi selezionati aventi un’incidenza finanziaria stimata a meno di 50 000 euro per ciascun caso. Il Comitato è giunto alla conclusione che l'allocazione delle risorse dell'OLAF a piccole indagini interne non rispecchia l'impiego ottimale delle risorse. La politica di tolleranza zero adottata dalla Commissione non preclude la possibilità che altri organismi (per esempio, l'IDOC) indaghino su tali casi al posto dell'OLAF. Il Comitato raccomanda che il manuale delle procedure operative dell'OLAF contenga i criteri per selezionare e trattare i casi «de minimis».

VII.   Il Comitato ritiene necessario un migliore scambio d'informazioni tra OLAF e IDOC, sia in sede di apertura di un'indagine che nel corso della medesima, quando si svolgono attività di follow-up. Pur avendo notato con piacere un miglioramento delle relazioni tra OLAF e IDOC, il Comitato ritiene che la loro collaborazione potrà ulteriormente migliorare in futuro se vi sarà una volontà politica in tal senso e a condizione che l'OLAF e l'IDOC perseguano entrambi un maggiore e più stretto coordinamento.

VIII.   Il Comitato ha esaminato 36 relazioni sui casi trasmesse dall'OLAF alle autorità giudiziarie nazionali. Esso nota con soddisfazione che nel periodo oggetto della presente relazione sono diminuiti, rispetto al periodo precedente, i casi in cui la prescrizione ha rappresentato un problema.

IX.   Il Tribunale di primo grado ha stabilito che il Comitato dev'essere informato dei casi da trasmettere alle autorità giudiziarie nazionali prima della trasmissione stessa, a tutela dei diritti fondamentali delle parti interessate all'indagine. Il Comitato collabora con l'OLAF per ideare una nuova prassi operativa, tenendo conto del fatto che al Comitato non è permesso interferire nello svolgimento delle indagini in corso.

X.   Il Comitato desidera essere informato di tutte le denunce presentate dalle parti interessate dall'indagine, ricevute o esaminate dall’OLAF, dalle quali potrebbe risultare che le garanzie procedurali e i diritti fondamentali sono stati compromessi. Di fatto, il Comitato desidera essere informato dall'OLAF di tutti i casi, non soltanto di quelli trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali, in merito ai quali sia stata ricevuta una denuncia di presunte violazioni di diritti fondamentali e di garanzie procedurali.

XI.   Il Comitato esorta l'OLAF ad avvalersi appieno dei servizi forniti dai giuristi dell'unità di consulenza giudiziaria e legale nella fase iniziale di un processo investigativo nei casi che devono essere trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali. Inoltre, tali giuristi dovrebbero occuparsi di questioni connesse ai diritti fondamentali delle parti interessate da un'indagine e, di conseguenza, dovrebbero essere consultati dagli investigatori qualora dovessero sorgere questioni correlate ai diritti fondamentali. Tali disposizioni dovrebbero essere esposte chiaramente nel nuovo manuale delle procedure operative dell'OLAF.

XII.   Il Comitato ha seguito l'avanzamento dei lavori dell'OLAF volti ad aggiornare il manuale delle procedure operative. Il Comitato ha espresso i propri dubbi al direttore generale in merito a una serie di carenze individuate nel progetto. Il Comitato ha raccomandato all'OLAF di continuare a redigere una guida pratica che possa accrescere legalità, efficienza, trasparenza e responsabilità delle operazioni dell'OLAF.

XIII.   Il Comitato sottolinea l'importanza di concentrare le risorse dell'OLAF nelle attività investigative (la sua attività centrale) evitando di assegnare altro personale ai settori del supporto amministrativo e delle funzioni di coordinamento. Secondo il Comitato, vi è una necessità pressante di stabilire la priorità di tutte le attività, allo scopo di utilizzare in maniera più efficace le risorse umane e finanziarie. In particolare, il Comitato raccomanda che le spese sostenute dall'OLAF per missioni e viaggi, che rappresentano una percentuale considerevole del bilancio complessivo, vengano chiarite.

XIV.   Il Comitato ha rilevato che il buon esito delle indagini richiede personale motivato e qualificato esperto, con abilità specifiche e con competenze formate mediante un'accurata politica e una sana strategia delle risorse umane. Il Comitato riconosce che sono stati compiuti progressi considerevoli, soprattutto nel cercare di risolvere la situazione del personale temporaneo, esorta l'OLAF a non allentare i propri sforzi per quanto riguarda la formazione di personale investigativo specializzato e auspica che alcune altre questioni centrali legate al personale, come lo sviluppo e la mobilità, vengano affrontate in via prioritaria.

XV.   Il Comitato ritiene che dovrebbero essere compiuti ulteriori sforzi per agevolare la cooperazione tra l'OLAF e l'amministrazione della Commissione, al fine di convenire accordi amministrativi interni che permetterebbero all'OLAF di attuare appieno una propria politica del personale.

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(1)  Cfr. allegato 1: Calendario delle riunioni del Comitato di vigilanza.

(2)  Articolo 8 del regolamento interno del Comitato di vigilanza dell'OLAF (GU L 33 del 7.2.2007).

(3)  Il regolamento interno è stato adottato dal Comitato di vigilanza nell'agosto 2006 e pubblicato nel febbraio 2007 (Regolamento interno del Comitato di vigilanza dell'OLAF, GU L 33 del 7.2.2007).

(4)  Cfr. allegato 6: Parere n. 3/2009 (Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2010).

(5)  Causa T-48/05 Yves Franchet e Daniel Byk/Commissione delle Comunità europee.

(6)  Cfr. articoli 22 bis e 22 ter dello statuto.

(7)  Nota del 10 novembre 2008 al personale dell'OLAF.

(8)  Cfr. allegato 5: Parere n. 2/2009 del Comitato di vigilanza (Relazioni dell'OLAF sulle indagini in corso da oltre nove mesi).

(9)  Articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(10)  Cfr. allegato 5: Parere n. 2/2009 del Comitato di vigilanza: (Relazioni dell'OLAF sulle indagini in corso da oltre nove mesi, conclusioni e raccomandazioni finali, pagg. 60-63).

(11)  Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(12)  Sentenza emessa l'8 luglio 2008 dalla Terza Sezione del Tribunale di primo grado delle Comunità europee nella causa T-48/05 Yves Franchet e Daniel Byk/Commissione delle Comunità europee.

(13)  Riferimento della nota D 53/02-09-08.

(14)  Causa F-05/05 e F-07/05 Violetti e altri/Commissione europea.

(15)  http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16)  Cfr. allegato 3: Parere n. 5/2008 (Politica «de minimis» dell'OLAF).

(17)  Cfr. allegato 4. Parere n. 1/2009 Piano annuale di gestione dell'OLAF per il 2009.

(18)  Il 25 febbraio 2009 il Comitato ha inviato una nota contenente osservazioni dettagliate sulla struttura generale del manuale, oltre a suggerimenti fondamentali concernenti specifiche parti del documento.

(19)  Cfr. articolo 11, paragrafo 3, e articolo 14 del progetto definitivo di proposta del PE che modifica il regolamento (CE) n. 1073/1999.

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ALLEGATO 1

CALENDARIO DELLE RIUNIONI DEL COMITATO DI VIGILANZA

2008

| Mese | Data della riunione |
| --- | --- |
| GIUGNO | Martedì 24 giugno – Mercoledì 25 giugno |
| LUGLIO | Martedì 8 luglio – Mercoledì 9 luglio |
| SETTEMBRE | Giovedì 18 settembre |
| OTTOBRE | Lunedì 6 ottobre – Martedì 7 ottobre |
| NOVEMBRE | Martedì 11 novembre – Mercoledì 12 novembre |
| DICEMBRE | Martedì 16 dicembre – Mercoledì 17 dicembre |

Mese

Data della riunione

GIUGNO

Martedì 24 giugno – Mercoledì 25 giugno

LUGLIO

Martedì 8 luglio – Mercoledì 9 luglio

SETTEMBRE

Giovedì 18 settembre

OTTOBRE

Lunedì 6 ottobre – Martedì 7 ottobre

NOVEMBRE

Martedì 11 novembre – Mercoledì 12 novembre

DICEMBRE

Martedì 16 dicembre – Mercoledì 17 dicembre

2009

| Mese | Data della riunione |
| --- | --- |
| GENNAIO | Martedì 20 gennaio – Mercoledì 21 gennaio |
| FEBBRAIO | Martedì 17 febbraio – Mercoledì 18 febbraio |
| MARZO | Martedì 24° marzo – Mercoledì 25 marzo |
| MAGGIO | Martedì 21 maggio – Mercoledì 22 maggio |

Mese

Data della riunione

GENNAIO

Martedì 20 gennaio – Mercoledì 21 gennaio

FEBBRAIO

Martedì 17 febbraio – Mercoledì 18 febbraio

MARZO

Martedì 24° marzo – Mercoledì 25 marzo

MAGGIO

Martedì 21 maggio – Mercoledì 22 maggio

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ALLEGATO 2

ELENCO DEI PARERI ADOTTATI DAL COMITATO DI VIGILANZA TRA IL 1o GIUGNO 2008 E IL 31 MAGGIO 2009

2008

Parere n. 5/2008 Politica de minimis dell'OLAF

2009

Parere n. 1/2009 Piano annuale di gestione dell’OLAF per il 2009

Parere n. 2/2009 Relazioni dell’OLAF sulle indagini in corso da oltre nove mesi

Parere n. 3/2009 Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2010

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ALLEGATO 3

PARERE N. 5/2008

Politica de minimis dell'OLAF

2 dicembre 2008

INTRODUZIONE

L'OLAF dispone di limitate risorse investigative per le varie indagini che deve intraprendere. È quindi imperativo che esso si avvalga delle sue risorse con la massima rapidità ed efficienza per condurre le indagini su gravi casi di frodi e d'irregolarità che ledono gli interessi finanziari dell'UE. Già in passato il Comitato di vigilanza dell'OLAF («il Comitato») ha manifestato le sue preoccupazioni (1) perché l'OLAF non ha ancora elaborato una politica e strategia chiare e coerenti in materia d'indagini.

Nei regolamenti CE e nella decisione della Commissione che ha istituito l'OLAF (2) non vi è nessun riferimento all'ordine di priorità da attribuire alle informazioni e alle denunce ricevute riguardanti importi modesti (i casi «de minimis»). Ne consegue che, in linea di principio, l'OLAF tratta su piano egualitario le informazioni che riceve e le indagini che svolge, inclusi i casi de minimis. Le priorità dell'OLAF sono indicate nel Manuale (3) e nell'attuale piano annuale di gestione. Nella nota del giugno 2007 (4) inviata al Comitato, l'OLAF ha descritto la sua prassi di «tolleranza zero» e le modalità in base alle quali esso tratta i casi de minimis nelle indagini interne.

Il Comitato ha quindi deciso di esaminare le modalità in base alle quali l'OLAF tratta i casi de minimis, così da valutare la sua prassi e l'efficacia della sua attuale politica in tale settore.

1.   LA SELEZIONE DEI CASI

Nel periodo dal dicembre 2005 al novembre 2008 (36 mesi) l'OLAF ha trattato circa 2 000 casi, registrandoli nella base di dati del suo sistema di gestione (CMS). In quest'elenco il Comitato ha selezionato 45 casi (per maggiori particolari vedere l'Allegato 1 (5)) aventi un'incidenza finanziaria stimata a meno di 50 000 euro. La soglia di 50 000 euro era stata scelta in base al calcolo del rapporto costi/efficacia del costo minimo di un'indagine media, tenuto conto della durata minima di un'indagine dell'OLAF (28 mesi) e delle risorse necessarie (due investigatori, per una media di 15 casi per persona). L'incidenza finanziaria dei casi selezionati è stata così ripartita:

| Incidenza finanziaria in euro | Numero di casi nel campione |
| --- | --- |
| 0 - 500 | 6 |
| 501 - 25 000 | 20 |
| 25 001 - 50 000 | 19 |
| Totale | 45 |

Incidenza finanziaria in euro

Numero di casi nel campione

0 - 500

6

501 - 25 000

20

25 001 - 50 000

19

Totale

45

Il campione comprende tutti i diversi tipi di casi di cui si occupa l'OLAF, dalle indagini interne ed esterne fino ai casi di assistenza, di monitoraggio e di coordinamento. Il Comitato ha esaminato tali casi analizzando le relazioni valutative, provvisorie, finali e relative alle azioni successive, nell'intento di determinare:

| — | se l'apertura di ciascun caso ottemperasse alle regole enunciate nel Manuale dell'OLAF; |
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se l'apertura di ciascun caso ottemperasse alle regole enunciate nel Manuale dell'OLAF;

| — | se l'OLAF fosse l'unico organismo o il più adeguato per svolgere l'indagine sul caso (in particolare per i casi interni); |
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se l'OLAF fosse l'unico organismo o il più adeguato per svolgere l'indagine sul caso (in particolare per i casi interni);

| — | la durata dell'indagine (in mesi) e il tipo di caso; |
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la durata dell'indagine (in mesi) e il tipo di caso;

| — | le ripercussioni dell'indagine e le conseguenti azioni intraprese dalle autorità nazionali/dalle istituzioni e organismi UE dopo la chiusura dell'indagine; |
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—

le ripercussioni dell'indagine e le conseguenti azioni intraprese dalle autorità nazionali/dalle istituzioni e organismi UE dopo la chiusura dell'indagine;

| — | la stima delle risorse utilizzate (il numero di persone addette all'indagine); |
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la stima delle risorse utilizzate (il numero di persone addette all'indagine);

| — | la trasmissione delle informazioni ricevute o dei casi conclusi ai servizi interessati della Commissione. |
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la trasmissione delle informazioni ricevute o dei casi conclusi ai servizi interessati della Commissione.

2.   ANALISI E CONCLUSIONI

2.1.   Osservazioni generali

All'OLAF erano stati necessari in media cinque mesi per valutare le informazioni ricevute e 15 mesi per svolgere l'indagine sui casi selezionati. La grande maggioranza dei casi erano trattati da due investigatori ed era loro attribuito dal valutatore iniziale un basso grado di priorità. In sei casi, al termine dell'indagine non era stata raccomandata nessuna azione successiva.

Il Comitato ha esaminato in base ai criteri enunciati nel Manuale i motivi che avevano condotto all'apertura di ogni indagine e ha concluso che, per la maggior parte dei casi in oggetto, la giustificazione dell'apertura dell'indagine non era ben definita e che nei moduli di valutazione iniziale non erano precisati chiari motivi. Nel modulo di valutazione iniziale sono indicate le presunzioni, la base giuridica dell'azione dell'OLAF e l'attendibilità della fonte, ma non è chiarito in base ai criteri del Manuale il motivo dell'apertura di un caso. Come criterio per l'apertura di vari casi è indicato un «sospetto sufficientemente serio» (6), che non è definito in nessuna parte del Manuale. Sembra quindi che tale criterio dipenda unicamente dal valutatore, il quale decide il suo metodo d'interpretazione e di azione. L'apertura di numerosi casi era stata raccomandata dal valutatore e successivamente approvata dal capo dell'unità, dal direttore e dal Comitato esecutivo sebbene nessun criterio o motivo chiaro a tale riguardo fosse indicato nel modulo di valutazione iniziale e non vi fosse nelle pratiche relative ai casi nessun'altra giustificazione scritta a sostegno della loro apertura.

Il Manuale dell'OLAF attualmente in vigore, ad uso degli investigatori e dei valutatori, non fornisce i chiari orientamenti necessari per consentire ai valutatori che procedono all'esame iniziale delle informazioni ricevute di raccomandare se avviare o no un'indagine. Criteri meglio definiti per l'avvio di un'indagine migliorerebbero la trasparenza e consentirebbero di trattare le informazioni ricevute con maggiore coerenza e secondo modalità più adeguate e costanti.

Secondo la prassi attuale, la persona che procede alla valutazione iniziale delle informazioni ricevute svolge poi l'indagine. Questa prassi, che è non è soltanto dell'OLAF, può ostacolare una valutazione neutrale e imparziale delle informazioni, se non è controbilanciata da criteri chiari e trasparenti per l'apertura dei casi e da un approfondito controllo della gestione.

Benché alle indagini fosse attribuito un grado di priorità elevato, medio o basso, il Comitato non è riuscito a individuare un trattamento specifico dei casi di bassa o media priorità. Sono necessari chiarimenti riguardo al modo di trattare i casi di bassa priorità, se e quando per le risorse necessarie si fa ricorso a persone che stanno occupandosi di altri casi. Sembra che le indagini del campione siano state effettuate secondo le medesime modalità di tutte le altre anche se era stato loro inizialmente attribuito un grado di priorità basso o medio.

Sembra che scarsissime informazioni siano disponibili, in generale, sui provvedimenti adottati per pianificare un'indagine dopo che se ne è decisa l'apertura. Per ogni indagine, allo scopo di orientare e strutturare i lavori è essenziale un piano chiaro e conciso (ossia gli obiettivi specifici dell'indagine, i risultati attesi, l'analisi dei rischi, i termini temporali, i parametri e le risorse stanziate), da aggiornare se necessario.

Raccomandazioni1.   Il capitolo del Manuale riguardante le priorità operative deve essere ampliato, includendovi chiari orientamenti e la politica per i casi de minimis. Si devono determinare soglie indicative de minimis per i diversi tipi d'indagine e criteri per decidere se aprire o no un caso de minimis.2.   Si devono chiarire le implicazioni concrete dell'attribuzione alle indagini di un grado basso, medio od elevato di priorità.3.   Prima di avviare un'indagine se ne deve elaborare il piano, indicando lo scopo di tale indagine.4.   L'OLAF deve assicurare ove possibile (se lo consentono le competenze linguistiche) la separazione delle funzioni tra valutatore e investigatore).

2.2.   Le indagini interne

L'OLAF segue in questo settore la politica di tolleranza zero della Commissione (7) e, nella sua qualità di organismo comunitario incaricato di salvaguardare e tutelare gli interessi finanziari delle Comunità, attribuisce pari importanza a tutti i casi interni. Oltre alla potenziale incidenza finanziaria sul bilancio comunitario, l'OLAF è tenuto a prendere in considerazione anche altri fattori, tra cui l'importanza politica delle informazioni, la reputazione della Comunità e/o la gravità del caso, in particolare per quanto riguarda il comportamento professionale del personale della Comunità (8). Di conseguenza, l'OLAF ha dichiarato (9) di avere scarso spazio di manovra per decidere se avviare o no un'indagine e di essere tenuto piuttosto a investigare su tutti i casi che rientrano nella sua sfera di competenza, tranne le cosiddette «malversazioni di scarsa entità», che possono essere deferite ad altri servizi della Commissione, quali l'Ufficio di sicurezza o l'IDOC (l'Ufficio d'indagine e disciplina).

La funzione essenziale dell'OLAF consiste nel tutelare gli interessi finanziari della Comunità. Nei casi in cui le presunzioni riguardano la perdita o il rischio di perdita d'importi relativamente esigui dei fondi comunitari come risultato di richieste di rimborso ingiustificate o falsificate, conflitti d'interesse, spese non ammissibili o attività esterne non denunciate, secondo il Comitato le informazioni ricevute potrebbero essere trasmesse immediatamente all'IDOC. Fanno eccezione i casi in cui sono coinvolti alti funzionari e le presunzioni di gravi e continue irregolarità o frodi o i casi connessi con un'altra indagine dell'OLAF o con un'agenzia comunitaria, nei confronti della quale l'IDOC non ha poteri di azione. Il Comitato ritiene necessari ulteriori orientamenti su quale tipo d'informazioni possano considerarsi riguardanti malversazioni di scarsa entità e in quali evenienze le informazioni possano essere trasmesse ad altri servizi.

Per quanto riguarda la cooperazione con l'IDOC, il Comitato rileva che è importante per l'OLAF trasmettere tempestivamente all'IDOC le informazioni relative alle malversazioni di scarsa entità e/o i casi aventi un'incidenza finanziaria molto esigua, consentendo così la pronta apertura di una procedura disciplinare. In tal modo si assicurerebbe la sollecita ed efficace irrogazione di sanzioni per ogni infrazione. Nel 99 % dei casi del campione esaminato, alle indagini dell'OLAF sono seguite indagini amministrative dell'IDOC e, successivamente, azioni disciplinari.

In complesso, il Comitato ritiene che le azioni disciplinari vadano intraprese senza indugio, come ha statuito la Corte europea di giustizia (10), il che richiede la sollecita trasmissione delle informazioni dall'OLAF all'IDOC o ad altri servizi competenti della Commissione, evitando doppioni d'indagini. Questo aspetto è particolarmente importante quando le persone coinvolte non sono funzionari o se vi è il rischio che possano presto lasciare il servizio, come era il caso in alcune delle indagini del campione. Secondo il Comitato, in simili casi non vi era nessun motivo perché le informazioni non dovessero essere trasmesse in primo luogo all'IDOC, senza avviare un'indagine dell'OLAF.

Il Comitato è lieto di constatare che di recente l'OLAF ha cercato di rafforzare la sua cooperazione con l'IDOC e con altri servizi della Commissione e lo esorta a proseguire in tal senso. Una più stretta cooperazione migliorerà l'inoltro diretto delle informazioni ai servizi competenti senza che sia necessario l'intervento dell'OLAF. In particolare, l'OLAF dovrebbe cercare di migliorare la procedura di scambio d'informazioni e di cooperazione con tali servizi. Tuttavia, gli accordi di cooperazione non devono limitare né le competenze essenziali dell'OLAF né l'indipendenza del suo operato. Il Comitato ritiene che, rafforzando la cooperazione, l'OLAF potrebbe disporre di maggiori risorse per casi più gravi di frodi e d'irregolarità, dato che per le indagini relativi a tali casi l'OLAF è indubbiamente l'unico organismo comunitario competente. Poiché lo scopo dell'OLAF è ottimizzare l'impiego dei fondi comunitari, il Comitato ritiene che sarebbe vantaggioso per l'OLAF, come per altri servizi, condividere le competenze e la conoscenza dei casi interni mediante scambio regolare d'informazioni e colloqui sui casi in esame, senza stabilire regole troppo rigorose e minuziose.

Un'osservazione finale riguarda le azioni legali successive alle indagini interne. Nella maggior parte dei casi del campione non è stata raccomandata né è stata intentata un'azione legale per vari motivi, quali la scadenza dei termini o la mancanza di prove sufficienti per iniziare un'indagine penale. Il Comitato conclude che, in molti dei casi del campione, le autorità giudiziarie nazionali non erano in grado di trattare i casi de minimis a causa dell'onere di lavoro e delle priorità concorrenti. Secondo il Comitato, prima di aprire un caso de minimis o di deferirlo alle autorità nazionali occorre riflettere meglio sulla fattibilità e sul possibile successo di un'azione in sede giudiziaria. Inoltre è quanto mai importante una costruttiva comunicazione con le autorità giudiziarie nazionali, per assicurare un efficace seguito dopo la chiusura dei casi.

Raccomandazioni1.   L'OLAF dovrebbe definire meglio la sua politica di tolleranza zero per le indagini interne e, cosa quanto mai importante, dovrebbe decidere come trattare le informazioni riguardanti casi aventi esigua incidenza finanziaria. Questi punti dovrebbero essere determinati con chiarezza nel Manuale.2.   L'OLAF dovrebbe trasmettere le informazioni ricevute riguardanti malversazioni di scarsa entità e/o casi aventi esigua incidenza finanziaria, quando siano disponibili altri mezzi d'indagine, ad altri servizi della Commissione piuttosto che decidere di avviare esso stesso l'indagine. È necessario chiarire quando le informazioni debbano essere trasmesse all'IDOC e ad altri servizi della Commissione e definire il concetto di «malversazione di scarsa entità».3.   L'OLAF dovrebbe migliorare la procedura di scambio d'informazioni sui casi de minimis interni tra i servizi competenti della Commissione.4.   Nel loro complesso, le priorità operative dell'OLAF dovrebbero incentrarsi sui casi complicati e gravi, per utilizzare meglio le proprie scarse risorse e ottimizzare quindi l'impiego dei fondi comunitari.

2.3.   Le indagini esterne

Per le indagini esterne, la salvaguardia degli interessi finanziari delle Comunità è una responsabilità condivisa con le autorità competenti degli Stati membri (11). In genere, in questo settore l'OLAF ha maggiore libertà e flessibilità per decidere se avviare o no un'indagine. Secondo il Manuale (12), quando si avvia un'indagine si deve tener conto di determinati criteri, quali i principi di sussidiarietà e di proporzionalità. D'altro canto, quando in uno Stato membro non vi è un'autorità responsabile per iniziare l'indagine, l'OLAF è l'unico organismo avente poteri investigativi.

I casi del campione riguardavano irregolarità non gravi nell'attuazione di programmi comunitari e, perlopiù, erano casi nei quali vi erano sospetto di conflitto d'interessi, pagamenti ingiustificati o cattiva gestione dei fondi per i progetti. Nell'esame di tali casi il Comitato ha badato in particolare alla loro gravità, ai criteri per il loro avvio, alle azioni intraprese dalle autorità nazionali e alle azioni successive.

Come per i casi de minimis interni da esso esaminati, il Comitato ha riscontrato l'assenza di chiari criteri nella decisione di aprire tali casi. Il Comitato ritiene quindi non chiara l'attuale strategia e l'attribuzione delle priorità per le indagini esterne. È necessario sviluppare meglio i criteri per l'apertura di un caso esterno (includendovi soglie minime indicative), per evitare di aprire casi de minimis. Secondo il Comitato, una strategia e priorità chiare assicurerebbero un impiego migliore delle scarse risorse comunitarie e consentirebbero una migliore gestione delle risorse, ove possibile, per investigare su casi più gravi. Il Comitato non ritiene che si faccia un uso ottimale delle risorse dell'OLAF se si aprono regolarmente casi aventi incidenza finanziaria molto esigua, inferiore ai costi dell'indagine.

Esaminando i casi del campione, il Comitato osserva che molto spesso le azioni finanziarie o i recuperi dei pagamenti non dovuti e/o le eventuali azioni disciplinari (per esempio l'immissione della ragione sociale di un'impresa nel sistema di allarme precoce) erano stati attuati con successo dal servizio comunitario competente o da un'agenzia o erano in fase avanzata di attuazione nel corso o prima dell'indagine dell'OLAF. In base alle relazioni, non era chiaro per il Comitato il valore aggiunto apportato alla procedura dall'indagine dell'OLAF su simili casi d'irregolarità non gravi, in particolare per quanto riguarda le azioni finanziarie, dato che un ordine di recupero era già stato emesso dal servizio incaricato dell'attuazione del programma e che questo servizio era in grado di agire in tal senso non appena era venuto in possesso delle informazioni relative a una possibile frode o irregolarità. Inoltre il Comitato ha constatato che è prassi dell'OLAF, una volta che un'indagine è stata avviata dal Comitato esecutivo, proseguire l'indagine fino alla conclusione, senza procedere alla chiusura di un caso anche se siano state effettuate azioni anticipate d'intervento nel corso dell'indagine.

Per quanto riguarda le azioni legali, il Comitato ha osservato che è spesso gravoso per l'OLAF, per motivi che esulano dal suo controllo, raccogliere informazioni da Stati non membri sull'avanzamento dell'azione. Per questo motivo, tali informazioni sono trattate perlopiù dalla delegazioni della Commissione nei paesi in questione e il contributo dell'OLAF è quindi limitato.

Raccomandazioni1.   È necessario sviluppare/definire una strategia de minimis per le indagini esterne e stabilire le soglie minime per tali indagini.

2.4.   I casi di assistenza, di monitoraggio e di coordinamento

Nell'esame dei casi de minimis si è constatato che nel campione vi erano vari casi di assistenza, di monitoraggio e di coordinamento. In generale la base giuridica per queste attività sono il trattato CE e i regolamenti pertinenti (13), secondo i quali l'OLAF è tenuto ad assistere gli Stati membri per organizzare la cooperazione e coordinarne le attività allo scopo di tutelare contro le frodi gli interessi finanziari delle Comunità.

Come per i casi de minimis interni ed esterni, il Comitato ha concluso che sarebbe quanto mai utile indicare nel Manuale orientamenti su come l'OLAF debba trattare le informazioni ricevute riguardanti questi tipi di casi, in particolare per l'attribuzione delle priorità e per la selezione dei casi (criteri per decidere se aprire o no un caso). All'interno del campione, il Comitato ha constatato che le pratiche relative al caso (svolgimento dell'indagine e azioni successive) erano sempre in possesso delle autorità nazionali e che il ruolo dell'OLAF era quindi molto limitato rispetto ai casi interni ed esterni per i quali era l'OLAF a svolgere le effettive attività investigative, quali ispezioni, controlli e verifica delle informazioni. Per questo motivo, è difficile per il Comitato accertare il potenziale valore aggiunto apportato dall'OLAF in tale settore. Sembrerebbe opportuno riflettere in quale misura si debbano utilizzare le risorse dell'OLAF in queste attività, data la carenza di risorse nei settori delle indagini esterne ed interne.

Raccomandazioni1.   Nel Manuale dell'OLAF si dovrebbero includere criteri per l'attribuzione della priorità e per la selezione dei casi di assistenza, di monitoraggio e di coordinamento.

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(1)  Vedere per esempio le conclusioni e raccomandazioni del Comitato nelle relazioni annuali di attività dal dicembre 2005 al maggio 2007 e dal giugno 2007 al maggio 2008.

(2)  Regolamenti (CE) n. 1073/1999 e n. 1074/1999 e decisione della Commissione del 28 aprile 1999 (GU L 136/20 del 31.5.1999).

(3)  Manuale dell'OLAF del 25 febbraio 2005, punto 3.2, Priorità operative. Per le indagini interne ci si baserà sui seguenti criteri: la gravità della violazione criminale o dell'infrazione disciplinare, l'esistenza di una cospirazione o la presenza di un singolo autore o il coinvolgimento di alti funzionari, l'esercizio di abuso di potere, gli effetti negativi sulla reputazione/affidabilità dell'UE, il fatto che l'indagine sia stata richiesta da un servizio/istituzione. Per le indagini esterne vigono quindici criteri, tra i quali l'entità dell'incidenza finanziaria, il pubblico interesse ecc.

(4)  Nota interna del 18 giugno 2007 sulla prassi dell'OLAF riguardante la tolleranza zero e la regola de minimis nel settore delle indagini interne. Vi sono enunciati i principi generali della politica di tolleranza zero della Commissione e la regola de minimis nelle indagini interne, per l'istruzione delle indagini e per la trasmissione delle relazioni finali alle autorità nazionali. In tale nota si conclude che l'OLAF, quando avvia un'indagine, deve restare nei limiti delle sue competenze e che infrazioni di minore rilievo, che non incidano sugli interessi finanziari delle Comunità, devono essere trattate da altri servizi.

(5)  Allegato 1: documento di 12 pagine che analizza informazioni relative a casi. Tale documento non sarà reso pubblico.

(6)  Sentenze della Corte di giustizia, del 10 luglio 2003, nelle cause C-11/00 CE/BCE, punto 141 e C-15/00 CE/BEI, punto 164.

(7)  Nota interna del 18 giugno 2007 sulla prassi dell'OLAF in materia di tolleranza zero e sulla regola de minimis nel settore delle indagini interne.

(8)  Articolo 2, paragrafo 1 della decisione della Commissione del 28 aprile 1999 (GU L 136/20 del 31.5.1999).

(9)  Punto 3.2.1.1 del Manuale, riguardante le priorità operative delle indagini interne.

(10)  Sentenza della Corte di giustizia, del 27 novembre 2001, nella causa C-270/99; sentenza del Tribunale di primo grado, del 10 giugno 2004, nella causa T-307/01; parere dell'avvocato generale, del 22 marzo 2001, nella causa C-270/99.

(11)  Articolo 280, paragrafo 2 del trattato CE.

(12)  Punto 3.2.1.2, Indagini esterne: principio di discrezione, pag. 63.

(13)  Articolo 280 del trattato CE, articolo 1, paragrafo 2 del regolamento n. 1073/99 e articolo 9, paragrafo 1 del regolamento n. 2988/95.

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ALLEGATO 4

PARERE N. 1/2009

Piano annuale di gestione dell’OLAF per il 2009

Bruxelles, 19 marzo 2008

Il comitato di vigilanza ha esaminato sia la parte pubblica sia gli allegati interni del piano annuale di gestione dell’OLAF (PAG) per il 2009 prestando particolare attenzione a obiettivi, indicatori e risultati attesi delle indagini e al collegamento fra queste e le altre attività dell’Ufficio. Nel complesso, il comitato di vigilanza desidera congratularsi con l’OLAF per la chiarezza, l’organicità e la precisione del PAG nonché per aver incluso un riferimento alle proprie raccomandazioni. Il comitato di vigilanza intende formulare alcune considerazioni e osservazioni in merito al PAG 2009.

1.   Parte pubblica

Il comitato di vigilanza osserva che, rispetto al 2008, l’indicatore e il fine dell’obiettivo generale sono stati modificati, in quanto dall'enfasi sulla «riduzione delle frodi al minimo» ci si è orientati verso l'attribuzione di una maggiore importanza alle osservazioni formulate dagli utenti. Il comitato di vigilanza approva questa impostazione e osserva che è in linea con la raccomandazione del parere n. 3 del 2006, in cui ha sottolineato l’esigenza di coinvolgere le parti interessate dell’OLAF nel definire gli standard qualitativi e quantitativi nonché i parametri di riferimento per le attività dell'Ufficio. In considerazione di quanto precede, il comitato di vigilanza desidera ribadire la necessità per l’OLAF di istituire un sistema di informazioni periodiche di riscontro con le principali parti interessate.

Per quanto concerne l’indicatore dell’obiettivo generale «impiego effettivo dei risultati dei sondaggi presso gli utenti», il comitato di vigilanza ha esaminato i risultati e l’analisi (forniti dall’Ufficio) dei sondaggi dell'Eurobarometro e della Commissione relativi al 2007 e al 2008. Si è concluso che tali studi non riguardano né forniscono informazioni riguardanti l’efficienza o l’efficacia operativa dei servizi dell’OLAF. Il comitato di vigilanza dubita pertanto che l’OLAF sia in grado di utilizzare questi risultati per valutare il conseguimento degli obiettivi del PAG sotto il profilo operativo. Inoltre, il comitato di vigilanza solleva riserve in merito a tali sondaggi in quanto non sono mirati in genere a soggetti che collaborano direttamente con l’OLAF. Il comitato di vigilanza, quindi, suggerisce che l’OLAF realizzi un proprio sondaggio più mirato e specifico per ottenere il parere dei rappresentanti (delle autorità degli Stati membri nonché delle istituzioni e delle agenzie dell’UE) che intrattengono relazioni quotidiane con l'Ufficio stesso. Tali informazioni sarebbero più utili ai fini del PAG 2009.

Dall'esame dei risultati di questi sondaggi si ricava inoltre la conclusione che l'opinione pubblica, nel complesso, conosce poco e male l’OLAF, circostanza che, secondo il parere del comitato di vigilanza, dovrebbe servire da stimolo all'Ufficio nel pianificare le attività future. Per esempio, le principali risultanze del sondaggio Eurobarometro 2008 (che ha visto il coinvolgimento di 25 000 cittadini dell’UE scelti a caso) indicano che il 59 % degli interpellati non aveva mai sentito nominare l’OLAF, mentre il 20 % di coloro che erano a conoscenza dell’esistenza dell’Ufficio non era in grado di dire se riponeva fiducia in tale organismo o non intendeva rispondere alla domanda. Risultati analoghi sono emersi dal sondaggio condotto presso i servizi della Commissione: il personale non aveva esperienza nel trattare con l’OLAF e, pertanto, non poteva formulare un parere sulle sue attività. In base a questi dati il comitato di vigilanza intende invitare l’OLAF a tener conto di questi risultati nell'elaborare il PAG 2010.

Il comitato accoglie con grande favore l'«obiettivo specifico n. 1», che pone l’accento sulla misurazione dell’efficacia ed efficienza delle operazioni dell’OLAF. L’obiettivo del 2009 sarà di incentrare l'azione sui casi di frode più gravi, il che è in linea con le osservazioni formulate dal comitato di vigilanza per il PAG 2008 e nel parere n. 3 sui casi «de minimis». Il comitato di vigilanza si compiace dell'adozione della strategia migliorata per quanto riguarda la norma «de minimis» delle indagini interne, illustrata nella recente lettera sulla politica «de minimis».

Il comitato di vigilanza auspica ulteriori informazioni, soprattutto per quanto riguarda i criteri di selezione delle indagini esterne sui casi «gravi» ed esorta l’OLAF a elaborare una strategia e degli orientamenti più chiari e coerenti sulle tipologie di casi su cui intende avviare indagini nel 2009. Il comitato di vigilanza intende anche sottolineare che il progetto di manuale delle procedure operative (punto 2.3) dovrebbe contemplare una spiegazione su come si stabiliscono le priorità operative.

Il comitato di vigilanza condivide il parere dell’OLAF secondo cui l’efficacia delle operazioni dell'Ufficio costituisce un fattore importante per conseguire l’obiettivo generale e desidera ricevere un chiarimento su come l'«osservanza degli orientamenti in materia di soglie e criteri per avviare una procedura di monitoraggio (indicatore 1.1)» concorrerà alla realizzazione di tale obiettivo nel 2009.

Oltre che basandosi sul tasso di esecuzione e su criteri di durata, il comitato di vigilanza ritiene che l’efficacia delle indagini potrebbe essere misurata in termini di istituzione di un sistema o meccanismo di regolare controllo (compreso il controllo della qualità) delle indagini, per ridurre i ritardi e far fronte ai problemi non appena insorgono. Il comitato di vigilanza desidera maggiori informazioni circa il «sistema di allarme dopo 18 mesi» citato nel PAG all’obiettivo specifico n. 1. Come indicato nel PAG, circa il 25 % delle indagini risultano tuttora in corso nel periodo di gestione di riferimento di 24 mesi. Poiché si tratta di una tendenza costantemente osservata fin dagli anni precedenti, il comitato di vigilanza si chiede se gli indicatori di efficienza siano sufficienti per affrontare il problema di tali ritardi e per riuscire a ridurli.

Come nel PAG 2008, il comitato di vigilanza reputa problematico il fatto che il tasso di esecuzione dei casi (indicatore di risultato 2.2) debba essere prossimo a 1, se è calcolato sulla base dei nuovi casi aperti durante l’anno civile. Per far fronte all’attuale volume di lavoro (circa 440 casi nel dicembre 2008) la direzione dell’OLAF deve adottare ulteriori provvedimenti, dato che la realizzazione di questo obiettivo non contribuirà a ridurre il carico di lavoro. Ciò è confermato anche nel verbale della riunione dei direttori tenutasi nell’ottobre 2008, in cui si dichiara che, nella prima metà del 2008, il tasso di esecuzione è peggiorato e si è accumulato nuovo arretrato.

Inoltre, il comitato di vigilanza rileva che l’efficienza e l’efficacia delle operazioni sono misurate esclusivamente sotto il profilo delle indagini e non comprendono altre attività operative e servizi di sostegno. Il comitato di vigilanza tuttavia ritiene che, nella strategia tesa a fare dell’OLAF un «organismo amministrativo di indagine di livello mondiale», si debbano inglobare anche i servizi di sostegno dell’OLAF (altre attività operative e servizi amministrativi). In futuro, sarebbe opportuno riflettere su come altre attività, oltre alle indagini, possano andare a vantaggio delle indagini dell’OLAF e su come questo aspetto possa essere misurato nel PAG.

Il comitato di vigilanza osserva che l’effettiva strategia di comunicazione dell’obiettivo specifico n. 2 «promuovere una cultura di collaborazione nella lotta alla frode e alla corruzione» non comprende alcuna chiara politica di comunicazione interna. Da un esame del monitoraggio del comitato di vigilanza sui casi dell’OLAF risulta evidente che il coordinamento generale delle attività fra le unità e i dipartimenti è suscettibile di miglioramenti. Pertanto, il comitato di vigilanza raccomanda di integrare nel PAG una strategia di comunicazione interna al fine di migliorare la condivisione delle conoscenze e di una maggiore comprensione da parte del personale dell’OLAF delle attività svolte dall'Ufficio stesso.

2.   Allegati interni

Il comitato di vigilanza accoglie con favore l’indicatore specifico relativo all'impatto finanziario per le indagini nei settori commercio e dogana e l’accresciuta attenzione prestata ai casi con un impatto finanziario stimato superiore a 1 milione di euro.

Quanto all’efficienza delle direzioni A e B «Indagini e operazioni», il comitato di vigilanza è particolarmente interessato a conoscere le attuali modalità di monitoraggio della durata delle indagini e degli eventuali ritardi e accoglie con favore la revisione sistematica dei casi ogni 18 mesi, pur invitando nel contempo l’OLAF a valutare se questo sistema sia sufficiente a controllare i ritardi. Il comitato di vigilanza gradirebbe avere chiarimenti sulla «nuova fase di non completamento». Nel complesso, il comitato di vigilanza evidenzia la necessità di un rigoroso sistema di controllo per ridurre i ritardi e preservare la qualità del lavoro sui casi.

Come è già avvenuto per il PAG 2008, il comitato di vigilanza si interroga sul valore e sull’utilità di un indicatore «% di casi chiusi con un seguito finanziario/giudiziario/amministrativo» in relazione al numero totale di casi, poiché è arduo prevedere l’esito delle indagini al momento del loro avvio.

Il comitato di vigilanza vorrebbe ribadire che, ancora una volta, l’indicatore di risultato relativo a una durata dei casi ragionevole pari a 24 mesi non è stato conseguito neppure nel 2008, così come negli ultimi quattro anni. Il verbale della riunione dei direttori dell’ottobre 2008 indica che solo il 49 % dei casi è stato concluso in meno di 24 mesi nella prima metà del 2008. La durata media di un caso nel primo semestre del 2008 è stata di 27 mesi. Il comitato di vigilanza si chiede se l’obiettivo potrà essere realizzato nel 2009 - in particolare qualora l’OLAF concentri la sua azione su casi più complessi - senza che siano messe a disposizione risorse aggiuntive.

Nel PAG si asserisce (punto 1.2, Efficienza) che le valutazioni (o accertamenti) rappresentano circa il 50 % del carico di lavoro degli investigatori (il 48 % nella direzione A, il 54 % nella direzione B). Il comitato di vigilanza nota che nessun fine o obiettivo è stato fissato per la «fase inattiva» delle indagini e che non sono disponibili informazioni nel PAG sulla lunghezza media delle valutazioni. Il comitato di vigilanza suggerisce di riflettere su come includere la «fase inattiva» di un’indagine nel PAG, poiché tale fase comporta un impiego di risorse già limitate ed è un fattore importante nel determinare, per esempio, i termini di prescrizione delle prove e il seguito dato alle relazioni finali sui casi dell’OLAF.

Infine, il comitato di vigilanza intende far osservare che alcuni indicatori di risultato delle attività di sostegno (per esempio, «il numero di riunioni organizzate», la «collaborazione fluida» e i «riscontri ricevuti») sono troppo generici, difficili da misurare e/o che non sussistono indicazioni sufficientemente precise sul modo in cui essi vadano monitorati rispetto agli obiettivi fissati; pertanto, il comitato si chiede se detti indicatori rappresentano realmente un metodo valido ed efficace di valutare il rendimento.

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ALLEGATO 5

PARERE N. 2/2009

Relazioni dell’OLAF sulle indagini in corso da oltre nove mesi

Bruxelles, 28 maggio 2009

PARTE I

INTRODUZIONE

Il direttore generale dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) trasmette al comitato di vigilanza una relazione mensile con una sintesi di tutte le indagini in corso da oltre nove mesi. Queste relazioni descrivono i motivi del mancato completamento delle indagini e un calendario previsionale per la chiusura di ciascun caso.

La durata delle indagini è oggetto di preoccupazione comune per le istituzioni e per l’OLAF stesso (1), in considerazione delle conseguenze negative che i ritardi possono avere per le parti coinvolte oltre che per il seguito amministrativo, giudiziario e finanziario di tali indagini condotte dall’OLAF.

L’ingente accumulo di casi, dovuto al differimento di molti di essi, pregiudica inoltre il lavoro quotidiano dell’OLAF, dal momento che la sola amministrazione dei vecchi casi distoglie risorse significative dalle mansioni primarie dell’ufficio.

L’OLAF dispone di un'esperienza notevole e straordinaria acquisita in 10 anni di indagini condotte a livello europeo e internazionale. La sua importanza e reputazione sono in costante aumento. È pertanto fondamentale che il tempo dedicato alle indagini e alla chiusura dei casi sia quanto più possibile breve.

Il compito del comitato di vigilanza

Scopo generale della presente analisi condotta dal comitato di vigilanza è valutare la durata delle indagini e i motivi degli eventuali ritardi ingiustificati per assicurare che le indagini siano condotte in modo continuativo per un periodo di tempo proporzionato alle circostanze e alla complessità del caso (2).

Attraverso questo procedimento di controllo periodico, il comitato di vigilanza rafforza innanzitutto l’indipendenza dell’OLAF verificando che non vi siano interferenze esterne nella conduzione imparziale delle indagini e che eventuali ritardi non impediscano il risultato atteso di un’indagine, ad esempio, incorrendo nella prescrizione.

Questo è il secondo parere emesso dal comitato di vigilanza in merito alle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi.

Nell’aprile 2007 il comitato di vigilanza ha emesso il parere n. 1/2007 dopo aver esaminato tutte le 150 relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi relative al periodo gennaio-dicembre 2006. Lo scopo di tale parere era valutare se le relazioni contenessero informazioni atte a consentire al comitato di vigilanza di svolgere la sua funzione di controllo e in che misura queste relazioni potessero essere utilizzate dall’OLAF come strumento di gestione per concludere con successo le indagini entro un periodo di tempo proporzionato. Le conclusioni e le raccomandazioni espresse nel parere sono state accettate e attuate dall’OLAF (3).

Il comitato di vigilanza dichiarava in tale parere che, in futuro avrebbe analizzato le motivazioni addotte dall’OLAF per non aver concluso le indagini nel periodo specificato.

Relazioni dell’OLAF sulle indagini in corso da oltre nove mesi

Il presente parere si basa sull’esame di 275 relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi (su 424 casi in corso) che riguardano il periodo dal gennaio 2007 al dicembre 2008 e di 115 «valutazioni delle informazioni iniziali» riguardanti ogni singola relazione sulle indagini di oltre nove mesi trasmesse dall’OLAF al comitato di vigilanza dal marzo al dicembre 2008 (4). Queste «valutazioni» sono redatte dagli investigatori dell’OLAF prima che sia adottata la decisione di avviare un’indagine e contemplano anche «suggerimenti iniziali sul piano di lavoro». È stato altresì effettuato un controllo nel sistema di gestione dei casi («Case Management System» – CMS) al fine di accertare lo stato di avanzamento dei casi.

Le relazioni ricevute, per settore, sono state le seguenti (5):

| — | 47 indagini interne: istituzioni europee, per le quali l’OLAF svolge un ruolo guida e dispone di chiare competenze procedurali (6); |
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47 indagini interne: istituzioni europee, per le quali l’OLAF svolge un ruolo guida e dispone di chiare competenze procedurali (6);

| — | 11 indagini interne/esterne: organi dell’UE, per le quali l’OLAF svolge un ruolo guida (7); |
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11 indagini interne/esterne: organi dell’UE, per le quali l’OLAF svolge un ruolo guida (7);

| — | 51 indagini su spese dirette e aiuto esterno, per le quali l’OLAF ha un ruolo guida e le cui regole di svolgimento si basano anche sugli «accordi vigenti con paesi terzi» (8); |
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51 indagini su spese dirette e aiuto esterno, per le quali l’OLAF ha un ruolo guida e le cui regole di svolgimento si basano anche sugli «accordi vigenti con paesi terzi» (8);

| — | 46 indagini sugli aiuti esterni, per le quali l’OLAF svolge un ruolo guida e le cui regole di svolgimento si basano anche sugli «accordi vigenti con paesi terzi» (9); |
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46 indagini sugli aiuti esterni, per le quali l’OLAF svolge un ruolo guida e le cui regole di svolgimento si basano anche sugli «accordi vigenti con paesi terzi» (9);

| — | 43 indagini nel settore dell’agricoltura, per le quali l’OLAF dispone di una competenza giuridica notevole e consolidata. In questo settore rientrano, però, anche casi doganali che interessano prodotti agricoli e nei quali l’OLAF svolge anzitutto un ruolo di coordinamento e assistenza (10); |
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43 indagini nel settore dell’agricoltura, per le quali l’OLAF dispone di una competenza giuridica notevole e consolidata. In questo settore rientrano, però, anche casi doganali che interessano prodotti agricoli e nei quali l’OLAF svolge anzitutto un ruolo di coordinamento e assistenza (10);

| — | 51 indagini nel settore delle dogane I e II, per le quali l’OLAF svolge un ruolo di coordinamento e di assistenza e la durata dei casi dipende in larga misura dall’azione degli Stati membri o dei paesi terzi coinvolti (11); |
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51 indagini nel settore delle dogane I e II, per le quali l’OLAF svolge un ruolo di coordinamento e di assistenza e la durata dei casi dipende in larga misura dall’azione degli Stati membri o dei paesi terzi coinvolti (11);

| — | 26 indagini sulle azioni strutturali, per l’espletamento delle quali l’OLAF dispone di una solida base giuridica (12). |
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26 indagini sulle azioni strutturali, per l’espletamento delle quali l’OLAF dispone di una solida base giuridica (12).

L’OLAF ha introdotto un modulo per le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi. I motivi della mancata chiusura dei casi, predefiniti in tale modulo, sono stati indicati dagli investigatori come segue (13):

| — | «malgrado le considerevoli risorse assegnate, la mole di lavoro investigativo/operativo è tale da richiedere più tempo» in 133 relazioni (50 %); |
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«malgrado le considerevoli risorse assegnate, la mole di lavoro investigativo/operativo è tale da richiedere più tempo» in 133 relazioni (50 %);

| — | «sospensione per ragioni tattiche dell'indagine» in 16 relazioni (6 %); |
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«sospensione per ragioni tattiche dell'indagine» in 16 relazioni (6 %);

| — | «risorse insufficienti» in 30 relazioni (11 %); |
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«risorse insufficienti» in 30 relazioni (11 %);

| — | «priorità bassa e risorse limitate» in 12 relazioni (5 %); |
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«priorità bassa e risorse limitate» in 12 relazioni (5 %);

| — | «scarsa collaborazione: da parte dello Stato membro, dei servizi della Commissione, di un’altra istituzione, di privati/società» in 43 relazioni (15 %) |
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«scarsa collaborazione: da parte dello Stato membro, dei servizi della Commissione, di un’altra istituzione, di privati/società» in 43 relazioni (15 %)

| — | «altro: si veda il caso» in 77 relazioni (27 %). |
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«altro: si veda il caso» in 77 relazioni (27 %).

Il contenuto delle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi redatte dagli investigatori dell’OLAF è formalmente controfirmato («vistato») dal capo unità del settore in questione e dal direttore rispettivamente di ciascuna direzione Indagini e operazioni.

Dal gennaio 2008 e a seguito della modifica del modulo per le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi (14), i motivi «sospensione per ragioni tattiche dell'indagine» e «priorità bassa e risorse limitate» sono stati rimossi dall’elenco.

Scopo e metodologia dell’attuale valutazione

È fondamentale che ogni ufficio investigativo sia in grado di giustificare in modo chiaro i ritardi e gli ostacoli incontrati nel processo investigativo. Ciò consente una pianificazione e una strategia accurata delle indagini, l’assegnazione di personale adeguato, la valutazione esatta della collaborazione esterna, la classificazione per priorità dei casi e l’istituzione di una politica investigativa.

Inoltre, il comitato di vigilanza può controllare la durata delle indagini dell’OLAF per escludere interferenze esterne o decisioni condizionate se si forniscono ragioni oggettive e verificabili dei ritardi.

Nel dicembre 2008, il 78 % delle indagini dell’OLAF era in corso per un periodo superiore a nove mesi e il 40 % era in corso da oltre due anni. Oltre a effettuare un’analisi complessiva delle informazioni fornite nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi, il comitato di vigilanza ha deciso di verificare la coerenza delle motivazioni della mancata chiusura dei casi spuntate dagli investigatori dell’OLAF con le motivazioni dettagliatamente esplicitate all’interno delle relazioni stesse.

Il comitato di vigilanza ha anche analizzato le ragioni dichiarate per i ritardi al fine di analizzare in che misura hanno contribuito alla comprensione della ragione effettiva o dei fattori più importanti che hanno causato il ritardo delle indagini in corso. A tal fine, il comitato di vigilanza ha anche analizzato le «valutazioni delle informazioni iniziali», soprattutto i suggerimenti iniziali sul piano di lavoro.

Nel condurre questa analisi, il comitato di vigilanza si è anche proposto di chiarire se l’elevata percentuale di indagini in corso da oltre nove mesi fosse imputabile a cause oggettive e ineluttabili.

Si è prestata particolare attenzione anche ai tempi previsti per il completamento delle indagini che l’OLAF è tenuto a comunicare al comitato di vigilanza nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi (15).

Metodologia

Tenendo conto della natura specifica di ciascun settore e delle diverse competenze e regole procedurali applicabili a ciascuno di essi, l’analisi è stata eseguita settore per settore (16). Tuttavia, ai fini principali del presente parere, le relazioni dell’OLAF sono state raggruppate anche sulla base dei motivi predefiniti indicati nel modulo allegato alla relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi per la mancata chiusura dei casi nel periodo specificato.

Oltre alle conclusioni e raccomandazioni specifiche formulate su base settoriale, si forniranno anche conclusioni e raccomandazioni globali.

PARTE 2

ANALISI DELLE RAGIONI AVANZATE DALL’OLAF PER NON AVER CONCLUSO LE INDAGINI ENTRO NOVE MESI

1.   «MALGRADO LE CONSIDEREVOLI RISORSE ASSEGNATE, LA MOLE DI LAVORO INVESTIGATIVO/OPERATIVO È TALE DA RICHIEDERE PIÙ TEMPO»

L’OLAF ha dichiarato che circa il 50 % delle indagini trasmesse al comitato di vigilanza è stato ritardato per questa ragione (17).

Indagini interne: istituzioni europee

Sono stati esaminati 15 casi che riportavano questa ragione (il 31 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Alcuni casi erano spiegati accuratamente e «la mole di lavoro investigativo» era facilmente comprensibile nel contesto della relazione (18). In numerose indagini, tuttavia, le ragioni sottese al ritardo erano diverse: lunghi periodi di inattività (fino a 7 mesi) prima dell’avvio dell’indagine; i progressi del caso che dipendevano dalle informazioni potenziali provenienti da fonti esterne in cui nessuna azione investigativa è stata di fatto svolta dall’OLAF nonché motivi inspiegati di ritardo (19). Sono stati rilevati anche episodi di scarsa collaborazione da parte dei singoli, appuntamenti per colloqui rinviati a una data successiva e attesa di risposte da parte di privati o istituzioni (20).

Un fattore significativo individuato è stato quello degli investigatori che lavoravano su altri casi e su casi con priorità più elevata (21).

Infine, nonostante fosse stato assegnato al caso un numero considerevole di investigatori, le ragioni fornite per il ritardo contemplavano talvolta sia «risorse significative» sia «risorse insufficienti» (22). Sebbene vi possano essere ragioni sottostanti a questa contraddizione in relazione alla diversa assegnazione del personale alle varie fasi di un’indagine, la lettura suscita comunque ciò serve solo a creare un’impressione di confusione.

Indagini interne/esterne: organi dell’UE

Sono stati esaminati otto casi che riportavano questa ragione (il 72 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In alcuni di essi il ritardo dovuto alla «mole di lavoro investigativo» è giustificato con accuratezza ed è facilmente comprensibile nel contesto della relazione (23).

In altri casi il comitato di vigilanza ha osservato che sono trascorsi lunghi periodi di inattività dalla data di apertura del caso alla nomina degli investigatori, oppure alla data di avvio dell’indagine (fino a 6 mesi) e che talvolta la ragione sottesa al ritardo è la sostituzione inspiegata ed evidente dell’investigatore incaricato (24). In un caso con impatto economico molto basso sono stati individuati anche ritardi nella collaborazione da parte di privati (25). Descrizioni e risultati identici del caso sono stati riportati in due relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi, in cui sono state intraprese azioni operativi diverse (26).

Spese dirette e aiuto esterno

Sono stati esaminati 21 casi che riportavano questa ragione (il 41 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Benché nella maggior parte delle indagini la ragione indicata sia spiegata accuratamente e corrisponda al carico di lavoro del caso (27), si è altresì notato che un terzo dei casi riguarda per natura l’assistenza in materia penale e non sono state intraprese azioni operative da parte dell’OLAF (28) oppure che la risposta da altri organi non è ancora pervenuta (29).

Aiuti esterni

Sono stati esaminati 20 casi che riportavano questa ragione (il 43 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In alcuni casi la pianificazione è adeguata, lo scopo dell’indagine è chiaro e dettagliato, le indagini sono condotte con efficienza ed esiste una precisa e giustificata spiegazione per i ritardi (30).

In altri, tuttavia, «la mole di lavoro investigativo» non corrisponde al lavoro svolto dall’OLAF quanto piuttosto all’attesa da parte dell’OLAF della conclusione della revisione contabile condotta da imprese o esperti esterni, senza una partecipazione attiva o uno stretto coinvolgimento dell’OLAF (31). Come indicato nel primo parere del comitato di vigilanza su questo argomento, il valore aggiunto del lavoro dell’OLAF in questo campo non è dimostrato. Il comitato di vigilanza ha osservato una certa mancanza di chiarezza nella pianificazione delle indagini in seguito alle missioni nei paesi terzi e alcuni mesi dopo l’attuazione di misure investigative (32).

Il comitato di vigilanza ha notato la carenza di un’adeguata pianificazione in talune missioni in paesi terzi (33). L’elaborazione della relativa documentazione non segue un approccio comune; talvolta le missioni sono organizzate per ottenere prove documentali e talvolta il trasferimento dei documenti è predisposto direttamente attraverso la delegazione CE (34) senza precedenti contatti con la DG interessata, dando luogo a ritardi nell’esecuzione delle indagini (35). Ciò evidenzia, inoltre, una mancanza di valutazione dell’efficacia dei costi.

I ritardi a volte si spiegano in quanto riconducibili a un’assenza di richieste da parte delle autorità giudiziarie nazionali (36). Si è anche osservato che sono state menzionate ragioni contraddittorie per giustificare i ritardi, cioè nel modulo sono indicate entrambe le voci «risorse significative» e «priorità bassa e assegnazione di risorse limitate» (37).

Conclusioni e raccomandazioni:


  La motivazione «malgrado le considerevoli risorse assegnate la mole di lavoro investigativo/operativo è tale da richiedere più tempo» non corrisponde alla causa reale del ritardo in oltre metà delle indagini esaminate.


  È motivo di preoccupazione per il comitato di vigilanza il fatto che questo motivo sia indicato dagli investigatori nel formulario quando la ragione effettiva è diversa. Il comitato di vigilanza ha osservato che questo motivo è stato utilizzato in maniera generalizzata (indiscriminatamente) ed è stato interpretato in modo diverso da investigatori operanti nella stessa unità.


  Il fatto che le relazioni con l’indicazione di ragioni in conflitto fra loro per la mancata chiusura dei casi siano formalmente controfirmate («vistate») dalla dirigenza (capo unità e direttore) è indice di un livello insufficiente di attenzione al controllo interno delle indagini.


  La mancanza di un utilizzo attendibile di questa motivazione di ritardo può portare l’OLAF a conclusioni erronee in termini di esigenze di personale, domande di fondi e adozione di misure per ridurre i ritardi nelle indagini.


  Le relazioni andrebbero impiegate come strumento di gestione per le indagini. Il comitato di vigilanza raccomanda che l’OLAF effettui una revisione delle indagini in cui è stata spuntata questa motivazione nel modulo al fine di valutare nuovamente la strategia investigativa, considerando la ragione effettiva della mancata chiusura dei casi.

Agricoltura

Sono stati esaminati 28 casi che riportavano questa ragione (il 65 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza ha osservato che i casi sono adeguatamente spiegati e che gli investigatori dell’OLAF hanno svolto il lavoro con continuità (38). Tuttavia, nella maggior parte dei casi di coordinamento trattati da questo settore, la ragione principale di ritardo non è la mole di lavoro investigativo degli investigatori dell’OLAF bensì piuttosto la reazione poco tempestiva (o assente) da parte delle autorità nazionali degli Stati membri. In questi casi l’OLAF è in attesa di risposte da dette autorità (39).

È stato individuato il medesimo problema in alcuni casi di indagini esterne (40) e, occasionalmente, si è osservato che le informazioni fornite sulle differenti fasi delle indagini non erano né chiare né in ordine cronologico, rendendo difficile valutare la ragione esatta del ritardo (41).

Si è rilevato inoltre che talvolta lunghi periodi di inattività nella «valutazione delle informazioni iniziali» hanno dato luogo a un modesto lavoro operativo nel termine dei nove mesi (42).

Si è altresì osservato che alcuni di questi casi comportavano elementi penali che erano oggetto di indagini giudiziarie nello Stato membro interessato. In tali casi, le indagini dell’OLAF sono rimaste sospese in assenza di uno scambio diretto di informazioni con le autorità giudiziarie dello Stato membro (43).

Dogane I e II

Sono stati esaminati 28 casi che riportavano questa ragione (il 55 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

La maggior parte di questi casi dipende dalla collaborazione con le autorità degli Stati membri e, molto spesso, l’OLAF svolge una funzione di supporto alle autorità degli Stati membri nella conduzione delle loro indagini. In altri casi l’OLAF è in attesa di informazioni da parte dello Stato membro o del paese terzo (44).

Il comitato di vigilanza condivide la spiegazione fornita dall’OLAF in relazione alle indagini esterne dei casi di antidumping, ossia che in ragione della loro natura e dimensioni, del coinvolgimento di vari Stati membri attraverso l’assistenza reciproca e delle missioni nei paesi terzi, non è stato possibile concludere l’indagine entro il termine di nove mesi (45). Sono state anche citate priorità di lavoro più elevate e si è osservato che sono ancora aperti alcuni casi in attesa di una reazione dagli Stati membri (46).

Si è altresì rilevato che nei casi di coordinamento erano adeguatamente spiegate e giustificate le ragioni per cui è stato superato il termine di nove mesi. Inoltre, all’inizio sono stati elaborati piani di lavoro investigativo dettagliati (47).

Sono stati individuati alcuni casi di assistenza in materia penale, per cui i progressi del caso dipendevano dal lavoro dei tribunali nazionali o dall’esecuzione di lettere di richiesta (48).

Il comitato di vigilanza ha notato con piacere che la relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi è stata esplicitamente usata come strumento di gestione per una nuova valutazione del caso a seguito dell’analisi dettagliata delle ragioni ineluttabili dei ritardi (49).

Azioni strutturali

Sono stati esaminati 13 casi che riportavano questa ragione (il 50 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In taluni casi la «mole di lavoro investigativo» corrisponde alla sostituzione dell’investigatore incaricato (50). In altri casi il carico di lavoro dell’investigatore preposto è la ragione sottesa al ritardo (51). La «mole di lavoro investigativo» non sembra adeguatamente giustificata dall’elenco delle azioni operative (52).

Il comitato di sorveglianza ha osservato che sia i periodi di «valutazione delle informazioni iniziali» sia il tempo dedicato al lavoro operativo erano eccessivamente lunghi, rispettivamente di oltre un anno e fino a dieci mesi per ciascun caso senza che fosse precisata una chiara giustificazione nella relazione (53).

Conclusioni e raccomandazioni


  Si riscontra è una generale mancanza di precisione nella definizione e nell’impiego della motivazione «mole di lavoro investigativo/operativo», in quanto non si compie alcuna distinzione fra la mole di lavoro svolto dall’OLAF e quella che ricade nella responsabilità delle autorità nazionali nella maggioranza dei casi di assistenza e coordinamento.


  Tale mancanza di precisione impedisce di valutare e quantificare il livello di assistenza e collaborazione con le autorità nazionali esterne, rendendo così difficile per l’OLAF migliorare le proprie prestazioni.


  Quanto alle indagini esterne, ad eccezione dei settori doganali, le ragioni effettive del ritardo erano ben altre.


  Sarebbe opportuno rivedere come si applica a ciascun caso la definizione di «mole di lavoro» al fine di individuare in maniera più appropriata su chi ricade la responsabilità dell’adozione delle misure.

2.   «SOSPENSIONE PER RAGIONI TATTICHE DELL'INDAGINE»

Il comitato di vigilanza ha già sostenuto nel suo precedente parere in proposito che l’espressione «sospensione per ragioni tattiche dell'indagine», utilizzata nelle relazioni, andrebbe limitata o evitata. Inoltre, l’impiego di tale motivazione per la mancata chiusura di un’indagine dovrebbe essere prudente e preciso.

Si nota con piacere che nel 2008 non è stata trasmessa al comitato di vigilanza nessuna relazione che invocasse formalmente questo motivo di ritardo, anche se è stato utilizzato nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi sotto la voce «altro» (54). Inoltre, vi sono ancora numerosi casi in corso in cui è stata indicata questa motivazione (55):

Indagini interne: istituzioni europee

Sono stati esaminati quattro casi che riportavano questa ragione (l’8 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Si è notato che questa motivazione non è stata spiegata o giustificata con chiarezza. In taluni casi è stata utilizzata per sospendere due casi connessi (56) senza che fosse prestata attenzione ai diritti procedurali dei soggetti coinvolti. Sono state individuate anche indagini prive di impatto economico e che sembrano basarsi su vaghe accuse.

Si sono osservate anche relazioni in cui sono state organizzate missioni nei paesi terzi senza che vi fosse una chiara strategia investigativa. L’espressione «sospensione per ragioni tattiche» è stata abbinata talvolta ad altre motivazioni: il carico di lavoro degli investigatori preposti e la «scarsa collaborazione da parte di altri privati» (57), quando l’effettiva motivazione per la mancata chiusura del caso è la mancanza di poteri dell’OLAF per interrogare soggetti terzi in un paese diverso dagli Stati membri.

Spese dirette e aiuto esterno

Sono stati esaminati sette casi che riportavano questa ragione (il 13 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In taluni casi l’impiego della «sospensione per ragioni tattiche» è adeguatamente spiegato (58). Si è tuttavia osservato che talvolta non sono state svolte ulteriori attività investigative da parte dell’OLAF, le informazioni sono state trasmesse alle autorità giudiziarie di uno Stato membro e l’OLAF ha tenuto in sospeso i casi nell’eventualità che le autorità richiedessero la sua assistenza (59).

In casi occasionali, la ragione di fondo del ritardo è dipesa dalla collaborazione con altri servizi della Commissione (60).

Aiuti esterni

Sono stati esaminati cinque casi che riportavano questa ragione (l’11 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Si è notato che, in tutti questi casi, la «sospensione per ragioni tattiche delle indagini» significava che l’OLAF aspettava il completamento delle revisioni contabili da parte di società esterne oppure che non aveva svolto ulteriori attività investigative (61).

Conclusioni e raccomandazioni:


  La motivazione «sospensione per ragioni tattiche» per mantenere aperta un’indagine andrebbe utilizzata con cautela e andrebbe spiegata in dettaglio per avere una chiara visione della strategia investigativa.


  Le indagini ancora in corso che riportano questa motivazione andrebbero riesaminate prestando particolare attenzione a quelle con data successiva alle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi ricevute nel 2007.

3.   «RISORSE INSUFFICIENTI»

Indagini interne

Sono stati esaminati nove casi che riportavano questa ragione (il 19 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza ha osservato per quanto riguarda le ragioni dei ritardi, che vi erano divergenze e punti in comune in diversi casi: la priorità accordata ad altri casi aperti in precedenza; lunghi periodi di inattività (da quattro - cinque mesi fino a undici mesi) dopo la raccolta dei documenti durante le missioni in paesi terzi oppure la copia dei dati, senza ulteriore esame nei casi in cui era stato rilevato un impatto economico molto modesto o non stimato (62).

In tutti questi casi il numero di investigatori incaricati era identico o superiore a quanto previsto nella proposta di assegnazione del personale indicato dal responsabile della «valutazione delle informazioni iniziali».

In taluni casi, la ragione «risorse insufficienti» è spiegata come una mancanza di risorse umane dovuta all’assenza momentanea dell’investigatore incaricato (63).

Spese dirette e aiuto esterno

Sono stati esaminati quattro casi che riportavano questa ragione (il 7 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In tali casi la motivazione «risorse insufficienti» è spiegata in dettaglio e fa riferimento al carico di lavoro degli investigatori preposti nonché alla priorità media del caso in esame (64), oppure è collegata alla mancanza di investigatori dell’OLAF con le conoscenze linguistiche necessarie (65).

Si è notato talvolta che non è stata fornita alcuna spiegazione per giustificare le risorse insufficienti in casi a elevata priorità cui era stato assegnato, in linea di principio, il personale necessario (66).

Aiuti esterni

Sono stati esaminati nove casi che riportavano questa ragione (il 19 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza osserva con preoccupazione che non sono state adottate misure investigative per lunghi periodi di tempo (da nove a tredici mesi) dalla data di apertura del caso e che il piano di lavoro non è stato avviato, sebbene il numero di investigatori corrisponda al numero suggerito nella valutazione delle informazioni iniziali (67).

In alcuni casi, nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi sono state indicate motivazioni contraddittorie: «risorse considerevoli», «complessità del caso» e «risorse insufficienti» (68). Inoltre, il comitato di vigilanza ha notato che talvolta, a seguito della decisione di aprire un caso, l’OLAF ha atteso il completamento delle revisioni contabili esterne per alcuni mesi senza intraprendere alcuna azione investigativa oppure, in altri casi, ha fatto riferimento alle priorità di altre indagini (69).

In altri casi, la vera ragione riportata in altre sezioni del modulo è la complessità del caso e la mole di lavoro investigativo (70) oppure la «mancanza di tempo» senza ulteriori spiegazioni (71).

Conclusioni e raccomandazioni


  Nella maggior parte dei casi esaminati l’indicazione della ragione «risorse insufficienti» per non aver concluso le indagini in un periodo di nove mesi non è giustificata.


  Ciò è motivo di particolare preoccupazione per il comitato di vigilanza, considerando che le domande dell’OLAF di aumentare l’organico nel bilancio annuale si basano, in linea di principio, sull’analisi delle «risorse insufficienti» nel campo delle indagini e delle operazioni. Pertanto, occorre prestare un’attenzione scrupolosa a questo argomento.


  Ciò vale anche per il comitato di vigilanza poiché è consultato in merito al progetto di bilancio annuale per l’OLAF. Qualsiasi inesattezza nell’indicare questa motivazione potrebbe dar luogo a conclusioni errate in termini di bilancio dell’OLAF.


  L’indicazione di questa motivazione andrebbe spiegata in dettaglio nella relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi. Inoltre, in ciascuna relazione in cui figura questa motivazione andrebbero studiate e spiegate soluzioni pratiche per porre rimedio a tale situazione.

Dogane I e II

Sono stati esaminati due casi che riportavano questa ragione (il 3 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In un caso sono state citate priorità operative superiori (72) e le motivazioni per non lavorare a tempo pieno su un altro caso sono chiaramente spiegate, comprese le soluzioni per porre rimedio alla situazione di risorse insufficienti (73).

Azioni strutturali

Sono stati esaminati sei casi che riportavano questa ragione (il 23 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Tutti i casi indicavano la stessa motivazione per giustificare la mancata chiusura: «risorse insufficienti e ingente mole di lavoro investigativo» (74); tuttavia, tranne che in un caso (75), non sono state fornite spiegazioni per consentire di comprendere queste due motivazioni.

Conclusioni e raccomandazioni:


  Escluso il settore doganale in cui le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi sono state usate correttamente quale strumento di gestione per rivedere le esigenze investigative, sono necessarie spiegazioni per comprendere le ragioni indicate alla base della mancata chiusura dei casi.

4.   «PRIORITÀ BASSA E RISORSE LIMITATE»

Il comitato di sorveglianza ha già espresso nel precedente parere in materia che, in termini di politica investigativa, quando un caso con «bassa priorità» è associato a «risorse limitate», non ci si attende una spiegazione per la mancata chiusura delle indagini ma piuttosto per mantenerle aperte nove mesi più tardi.

Si osserva con soddisfazione che nel 2008 questa motivazione della mancata chiusura del caso è stata rimossa dal modulo della relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi. Vi sono tuttavia ancora numerosi casi aperti che riportano questa motivazione e necessitano di un’urgente revisione.

Indagini interne: istituzioni europee

Sono state esaminate cinque relazioni (il 10 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza ha osservato che alcuni casi sono rimasti aperti per periodi prolungati di tempo (anche dopo i dieci mesi di «valutazione delle informazioni iniziali») e non sono state intraprese azioni investigative: la ragione pertinente è che l’investigatore era in attesa dell’esito di un’indagine interna (76).

In alcuni casi queste ragioni sono associate alla «mole di lavoro investigativo» o alla «scarsa collaborazione da parte di un privato» (77). Talvolta non è riportato alcun impatto economico e non vengono conseguiti risultati tangibili, non si fa soltanto riferimento a potenziali irregolarità (78).

In tutti questi casi, il numero di investigatori incaricati è adeguato (varia da due a quattro) e talune indagini sono ancora in corso, mentre per chiuderne altre ci sono voluti oltre due anni.

Aiuti esterni

Sono stati esaminati quattro casi che riportavano questa ragione (l’8 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza ha notato con preoccupazione che sono state aperte indagini in cui non erano implicati «danni finanziari a carico dei fondi della Commissione europea», come rilevato nella relazione, e che si sono effettuate missioni in paesi terzi in casi aventi un basso impatto economico (79).

Si è anche notato che nel modulo della relazione sono state indicate ragioni contraddittorie per la mancata chiusura di alcune indagini: ad esempio «considerevoli risorse assegnate» e «priorità bassa e risorse limitate»; nondimeno, in quest’ultima circostanza, sono state effettuate missioni sul posto in paesi terzi (80).

In tutti i suddetti casi il numero di investigatori incaricati sembra essere adeguato e non è argomento di discussione.

Conclusioni e raccomandazioni:


  La motivazione «risorse limitate» non è giustificata in nessuna delle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi prese in esame. Quanto alle risorse umane, il numero di investigatori sembra essere adeguato in relazione alla mole di lavoro investigativo e al piano di lavoro suggerito e non è stato argomento di discussione in nessun caso. Alcuni di questi casi hanno un impatto finanziario molto basso o addirittura nullo sui fondi della Comunità europea.


  Il fatto che queste relazioni siano formalmente controfirmate («vistate») dalla dirigenza (capo unità e direttore) è indice di un livello insufficiente di attenzione prestata al controllo interno delle indagini.


  Quando si fa riferimento a «risorse limitate» occorre fornire chiare spiegazioni, al fine di evitare conclusioni errate concernenti l’assegnazione del personale e delle risorse finanziarie dell’OLAF.


  La valutazione presentata alla dirigenza dovrebbe comprendere un’analisi del rapporto costi/efficacia e una panoramica delle risorse umane dell'unità. Andrebbe anche segnalata l’assegnazione degli investigatori ad altri casi, il numero di casi ancora aperti e classificati come «aventi priorità elevata» che possono implicare l’assegnazione degli investigatori in esame ad altri casi.

Dogane I e II

Sono stati esaminati tre casi che riportavano questa ragione (il 5 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Questi casi sono descritti approfonditamente e illustrati in maniera adeguata ed è stato rispettato il calendario per la relativa chiusura. L’intervento dell’OLAF è accurato (81). Entrambi gli aspetti della motivazione «priorità bassa e risorse limitate» sono adeguatamente giustificati nel contenuto delle relazioni.

Azioni strutturali

È stato esaminato un caso che riportava questa ragione (il 3 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Non sono state avviate indagini dal momento che non sono state considerate economicamente convenienti. Sono state applicate «tecniche di controllo di base, che sembrano indicare un rischio di irregolarità nell’assegnazione del finanziamento dei progetti». Se il caso ha «bassa priorità», forse non è necessario avviare un’indagine esterna (82).

Conclusioni:


  La motivazione della mancata chiusura del caso è stata adeguatamente giustificata e spiegata ed è stata effettuata la valutazione del rapporto fra costi benefici.

5.   «SCARSA COLLABORAZIONE»

Scarsa collaborazione da parte dello Stato membro

Al comitato di vigilanza sono stati segnalati sette casi nel 2007 e sei nel 2008.

Indagini interne: istituzioni europee

È stato esaminato un caso che riportava questa ragione (il 2 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Si è osservato che si tratta di un’indagine esterna in cui sono state coinvolte due unità ed è stata denunciata una scarsa collaborazione da parte dei servizi della Commissione. Non sarebbero state pianificate azioni in relazione a questa carenza di collaborazione (83).

Indagini interne/esterne: organi dell’UE

È stato esaminato un caso che riportava questa ragione (il 9 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza ha notato che la ragione per cui questo caso non è stato chiuso non è la scarsa collaborazione da parte di uno Stato membro, ma di un paese terzo in cui è stata avviata un’indagine penale. L’OLAF non ha condotto alcuna azione investigativa durante il periodo di nove mesi ed è in attesa di una relazione da un organismo esterno al fine di intraprendere «azioni appropriate» (84).

Aiuti esterni

Sono stati esaminati due casi che riportavano questa ragione (il 9 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza ha notato una certa incongruenza nei riferimenti alle date del periodo di valutazione (fino a un anno e un mese per quattro responsabili delle valutazioni) e la data di redazione della «valutazione delle informazioni iniziali» (redatta solo tre giorni prima della data di avvio dell’indagine). Non sono state intraprese azioni investigative durante il periodo di nove mesi a causa della mancanza di richiesta di assistenza dell’OLAF da parte delle autorità giudiziarie nazionali degli Stati membri (85).

Il comitato di vigilanza ha anche notato che l’OLAF non ha svolto le azioni elencate nel piano di indagine in un caso in cui è stata citata la scarsa collaborazione da parte dello Stato membro ai sensi del regolamento n. 2185/96 (35).

Conclusioni e raccomandazioni:


  Nei casi esaminati la motivazione della scarsa collaborazione da parte dello Stato membro è stata utilizzata impropriamente. A volte essa fa riferimento alla carenza di collaborazione da parte dei servizi della Commissione o delle autorità nazionali di paesi terzi. In altre occasioni, può riguardare una mancanza di richiesta dell’assistenza dell’OLAF da parte delle autorità nazionali dello Stato membro.


  Inoltre, non sono state previste soluzioni per risolvere il problema della scarsa collaborazione.


  Il comitato di vigilanza raccomanda che gli investigatori effettuino una scrupolosa riflessione prima di indicare questa ragione di ritardo e sollecita un’attenta disamina da parte dei dirigenti.

Agricoltura

Sono stati esaminati sette casi che riportavano questa ragione (il 16 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

I casi esaminati sono indagini esterne e casi di collaborazione su settori agricoli in cui l’OLAF è in attesa di risposte dalle autorità degli Stati membri, alcune delle quali hanno dato prova di scarsa collaborazione con l’OLAF (86). Stando alle informazioni fornite nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi, l’OLAF non svolgerebbe un ruolo proattivo nell’ottenere le informazioni già richieste (87).

Dogane I e II

Sono stati esaminati due casi che riportavano questa ragione (il 4 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

I casi esaminati sono casi di «collaborazione» e «assistenza in materia penale» in cui è richiesta l’assistenza dell’OLAF da parte delle autorità nazionali (88).

Azioni strutturali

Sono stati esaminati due casi che riportavano questa ragione (il 7 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il comitato di vigilanza ha appurato che, nei casi di indagine esterna, sono trascorsi periodi prolungati (otto e quattro mesi) senza alcuna risposta da parte delle autorità nazionali (89).

Conclusioni e raccomandazioni:


  La carenza di collaborazione da parte degli Stati membri è stata individuata correttamente in tutti i casi esaminati; occorre una collaborazione più efficace con e da parte degli Stati membri.


  L’OLAF dovrebbe adottare un approccio maggiormente proattivo.

Scarsa collaborazione da parte dei servizi della Commissione

Al comitato di vigilanza sono stati segnalati due casi nel 2007 e tre nel 2008.

Indagini interne: istituzioni europee

Sono stati esaminati tre casi che riportavano questa ragione (il 16 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

La «scarsa collaborazione da parte dei servizi della Commissione» non è l’unica ragione di ritardo indicata nei tre casi. A essa sono associate altre spiegazioni quali, ad esempio, la sospensione per ragioni tattiche, le priorità più elevate degli investigatori per altri casi, gli interventi di collaborazione con le autorità giudiziarie nazionali (90).

Si è osservato che alla «scarsa collaborazione da parte dei servizi della Commissione» citata nelle relazioni non ha fatto seguito un intervento proattivo da parte dell’OLAF per porre rimedio alla situazione.

Spese dirette e aiuto esterno

Sono stati esaminati due casi che riportavano questa ragione.

Si è osservato che il concetto di scarsa collaborazione da parte dei servizi della Commissione è stato un elemento privo di impatto sull’indagine dell’OLAF in quanto tale che ha creato una certa confusione (91).

Aiuti esterni

Sono stati esaminati due casi che riportavano questa ragione (il 4 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In essi non è chiaro in cosa consista la «scarsa collaborazione da parte dei servizi della Commissione». In un caso, questo tipo di scarsa collaborazione non è spiegato e nell’altro i servizi della Commissione avrebbero giustificato il ritardo invocando motivi esterni (92).

Conclusioni e raccomandazioni:


  Nei casi esaminati in cui è stata segnalata una scarsa collaborazione da parte dei servizi della Commissione, l’OLAF non avrebbe adottato misure concrete per porre rimedio alla situazione.


  L’OLAF dovrebbe trovare un modo per accelerare i canali di comunicazione in questo ambito.

Scarsa collaborazione da parte di altre istituzioni

Al comitato di vigilanza sono stati segnalati tre casi nel 2007 e sei nel 2008.

Spese dirette e aiuto esterno

È stato esaminato un caso che riportava questa ragione (il 2 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

La motivazione è spiegata adeguatamente ed è associata ad alcune altre ragioni per cui l’indagine non è stata chiusa (93).

Aiuti esterni

Sono stati esaminati due casi che riportavano questa ragione (il 4 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In entrambi i casi la ragione sottesa è connessa alle autorità giudiziarie nazionali e non ad altre istituzioni: si tratta della mancanza di richiesta di assistenza dell’OLAF da parte di tali autorità (85) e dell’assenza di risposte da parte delle stesse (94).

Conclusioni e raccomandazioni:


  In alcuni dei casi citati si osserva un uso improprio di tale motivazione.


  Il comitato di vigilanza raccomanda un riesame dell’utilizzo di tale motivazione onde evitare equivoci.

Agricoltura

È stato esaminato un caso che riportava questa ragione (il 2 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Il caso è accuratamente spiegato e l’OLAF ha svolto un ruolo attivo nel far progredire il caso e ottenere una reazione positiva dalle autorità nazionali di un paese terzo in un’indagine esterna (95).

Dogane I e II

Sono stati esaminati cinque casi che riportavano questa ragione (il 10 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Tutti sono presentati con molta accuratezza e spiegati approfonditamente. Gli investigatori incaricati, tuttavia, barrano sistematicamente il riquadro «scarsa collaborazione da parte di altre istituzioni», indicando però fra parentesi che tale carenza si riferisce alle autorità nazionali di paesi terzi; in effetti, è questa la ragione della mancata chiusura di tutti questi casi di coordinamento (96).

Conclusioni e raccomandazioni:


  Tutti i casi sono spiegati con chiarezza. Tuttavia, la ragione della mancata chiusura risiede nella «scarsa collaborazione da parte delle autorità nazionali di paesi terzi», che è diversa dalla «scarsa collaborazione da parte di altre istituzioni». In questi ambiti non è stata trasmessa al comitato di vigilanza alcuna relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi riguardante la scarsa collaborazione da parte di altre istituzioni.


  Per scrupolo di chiarezza, la motivazione «scarsa collaborazione da parte dei paesi terzi» dovrebbe essere oggetto di un riquadro distinto.

Scarsa collaborazione da parte di privati/società

Al comitato di vigilanza sono stati segnalati tredici casi nel 2007 e tre nel 2008.

Indagini interne: istituzioni europee

Sono stati esaminati tre casi che riportavano questa ragione (il 6 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In due di questi la motivazione è accuratamente spiegata e giustificata (97). Nel terzo, però, l’OLAF non aveva il potere di interrogare il privato interessato (57).

Spese dirette e aiuto esterno

È stato esaminato un caso che riportava questa ragione (il 2 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Nel caso in esame la motivazione è adeguatamente giustificata (98).

Aiuti esterni

Sono stati esaminati cinque casi che riportavano questa ragione (il 10 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

In tutti questi casi la motivazione è sempre associata ad altre ragioni che sono in realtà le cause principali per cui i casi non sono stati chiusi. Queste ragioni sono diverse e sono le stesse in numerosi casi: attesa delle relazioni dei revisori contabili esterni, complessità dei casi e collegamento ad altre indagini dell’OLAF, priorità bassa e danno finanziario esiguo (99).

Conclusioni e raccomandazioni:


  Le ragioni all’origine dei ritardi in alcuni di questi casi esaminati sono di natura diversa dalla «scarsa collaborazione da parte di privati/società».


  Occorre prestare scrupolosa attenzione all’uso corretto di questa motivazione.

Agricoltura

Sono stati esaminati tre casi che riportavano questa ragione (il 7 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

Tutti sono spiegati accuratamente e la ragione del ritardo è correttamente indicata: scarsa collaborazione da parte di un paese terzo.

Dogane I e II

Sono stati esaminati quattro casi che riportavano questa ragione (il 7 % dei casi riguardanti questo settore trasmessi al comitato di vigilanza).

I casi sono descritti con accuratezza e in dettaglio; ciò nonostante, la ragione effettiva dei ritardi risiede in realtà in una scarsa collaborazione da parte di un paese terzo (100).

Gli altri tre casi sono in realtà casi di assistenza in materia penale senza la partecipazione di un magistrato dell’unità di consulenza giudiziaria e giuridica (101).

Conclusioni e raccomandazioni:


  La ragione per cui i casi hanno superato la durata di nove mesi è la scarsa collaborazione da parte di un paese terzo e non di privati/società.


  Occorrerebbe creare una nuova categoria per indicare la diversa, ed effettiva, motivazione, ovverosia «scarsa collaborazione da parte di un paese terzo».

6.   «ALTRO: SI VEDA IL CASO»

Sono stati esaminati 73 casi che indicavano «altro» come motivazione dei ritardi (27 %) (102).

Questa motivazione è stata segnalata in un numero considerevole di casi: 16 nel 2007 e 57 nel 2008, rendendola così la seconda ragione di ritardo più indicata nel periodo esaminato.

Il numero di casi per i quali è stata indicata questa ragione è aumentato in misura significativa nella seconda metà del 2008. Un’analisi complessiva mostra che, alla lettura della relazione, in buona parte dei casi (quasi la metà) la ragione «altro» sembra appropriata (103).

In molte circostanze, quindi, la ragione del ritardo è la complessità dell’indagine, la sostituzione dell’investigatore, la maggiore urgenza di altri casi, casi di assistenza in materia penale (assenza di richiesta da parte delle autorità giudiziarie nazionali), la sospensione per ragioni tattiche dell’indagine, ecc (104)..

«Altre ragioni sono l’attesa da parte dell’OLAF di verifiche nello Stato membro», o di «collaborazione da parte di un paese terzo» oppure la presenza di indagini «di lungo periodo» (105).

In molti casi però la ragione effettiva del ritardo sembra essere diversa, pur ricadendo sempre nell’elenco prestabilito delle ragioni fornite nel modulo della relazione (106).

In altri casi è difficile comprendere la ragione della mancata chiusura del caso e, in alcune circostanze, essa risulta priva di significato o addirittura inaccettabile. A titolo esemplificativo, in due casi la ragione del ritardo è che «l’indagine è ancora in corso» (107).

Il comitato di vigilanza considera anche un motivo di particolare preoccupazione il fatto che la motivazione «altro» consista nel fatto che la discussione sulla relazione definitiva sul caso sia ancora in corso, anche se le indagini sono concluse (lunghi periodi di tempo, da cinque mesi fino a oltre un anno) (108).

Conclusioni e raccomandazioni:


  La scelta della motivazione «altro» in una percentuale così elevata di casi indica che è necessario ampliare e perfezionare ulteriormente l’elenco delle motivazioni alla base della mancata chiusura dei casi.


  L’indicazione impropria della motivazione «altro», quando potrebbe essere utilizzata una ragione già prestabilita, associata al suo impiego non giustificato, indica che è necessario rivedere radicalmente la scelta di questa motivazione e riesaminare i casi in questione.

ASSENZA DI TEMPI PREVISTI PER IL COMPLETAMENTO: UN PROBLEMA DI QUALITÀ

Il formato per le relazioni relative ai casi di durata superiore a nove mesi sottoposte al comitato di vigilanza prevede una sezione in cui l’OLAF segnala la tempistica approssimativa per il completamento del caso.

Nelle 275 relazioni esaminate si è rilevato che in 64 casi su 275, tale stima non è stata formulata affatto, ovverosia non è stata fissata una data per la chiusura del caso. 20 casi sono stati chiusi all’epoca prevista per il completamento, mentre 105 sono stati chiusi oltre un mese più tardi della data prevista. Nella grande maggioranza di casi, il ritardo è stato significativamente superiore a un mese, in alcuni casi superiore a 18 mesi, mentre 72 casi saranno chiusi uno o parecchi mesi più tardi del previsto.

Conclusioni e raccomandazioni:


  Da questa analisi puramente statistica e sintetica è difficile non trarre la conclusione che esiste un grave problema di qualità per quanto concerne questa parte delle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi. Per rendere la procedura di rendicontazione utile all’OLAF e uno strumento di gestione dei casi, le previsioni sulla data auspicata di chiusura dei casi devono essere formulate in maniera molto più precisa e accurata.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Il comitato di vigilanza ha esaminato con interesse le informazioni fornite dagli investigatori dell’OLAF nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi. Essa osserva altresì con soddisfazione che il nuovo modulo per le relazioni adottato sulla base del parere n. 1/2007 del comitato di vigilanza fornisce informazioni più chiare ai fini dell’espletamento del compito a esso assegnato.

L’attuale revisione, tuttavia, individua tre livelli di problemi che hanno un impatto negativo a livello di attuazione adeguata del mandato di monitoraggio del comitato di vigilanza, volto a rafforzare l’indipendenza dell’OLAF:

| I | La mancanza di un approccio coerente e significativo, che solleva in molti casi dubbi sulla giustificazione della scelta delle motivazioni dei ritardi. |
| --- | --- |

I

Dal momento che nella maggior parte dei casi le ragioni per la mancata chiusura entro nove mesi, indicate nel modulo delle relazioni sulle indagini di durata superiore a tale periodo, non corrispondono alle cause effettive, il comitato di vigilanza non si trova nella posizione di sostenere che il numero elevato di indagini dell’OLAF che durano più di nove mesi sia giustificato.

Dall’esame delle relazioni risulta chiaramente che sussistono importanti lacune a livello delle norme stabilite dall’amministrazione dell’OLAF riguardanti la gestione e il controllo della procedura di indagine.

La dirigenza e gli investigatori dell’OLAF dovrebbero utilizzare la relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi quale strumento di gestione per riconsiderare la strategia e la pianificazione dell’indagine in corso.

II   La carenza di metodologia e rigore investigativi e la necessità di migliorare i livelli interni di gestione e controllo delle indagini.

L’elemento fondamentale per realizzare indagini puntuali e riuscite è una buona pianificazione investigativa.

All’inizio di ogni singola indagine la squadra investigativa dovrebbe elaborare un piano investigativo dettagliato e sufficientemente approfondito da consentire di prevedere una data per la decisione definitiva. L’indicazione dei «tempi previsti per la chiusura» non è solo un obbligo giuridico dell’OLAF nei confronti del comitato di vigilanza, ma anche uno strumento essenziale per gestire le indagini ed evitare le ripercussioni negative di una loro durata eccessiva.

Questo piano dovrebbe riguardare tutte le fasi investigative previste ed essere associato a un calendario preliminare per ciascuna fase. Tale pianificazione dovrebbe avvenire per iscritto ed essere sistematicamente acclusa al fascicolo, agevolandone la revisione e la consultazione nel caso di richieste di rinvio o di altri tipi di ritardi.

La dirigenza, a livello di unità, dovrebbe esaminare i piani investigativi con regolarità per seguire e, laddove opportuno, guidare l’evoluzione dei casi.

Il comitato di vigilanza si ripropone di elaborare nel corso dell’anno un nuovo parere più dettagliato sulla pianificazione investigativa.

III   La carenza di ragioni specifiche, oggettive e verificabili per i ritardi.

Affinché il comitato di vigilanza possa assolvere al meglio il compito di controllo, l’OLAF dovrebbe poter fornire informazioni più precise e accurate sui motivi per cui le indagini hanno registrato ritardi ingiustificati.

Dopo un’attenta verifica del processo di valutazione delle ragioni per le quali i casi non sono stati chiusi entro un termine di nove mesi, il comitato di vigilanza raccomanda la revisione dell’intero processo.

Tale revisione aiuterebbe anche l’OLAF a individuare le ragioni effettive dei ritardi, consentendogli di adottare le misure adeguate per ridurre la durata delle indagini.

Il comitato di vigilanza comunica all’OLAF le seguenti raccomandazioni affinché le motivazioni per le quali le indagini non sono state chiuse entro un termine di nove mesi siano più precise.

1.   
  Mole di lavoro investigativo/operativo da parte dell’OLAF o di altri soggetti o partner

Occorre fare una netta distinzione fra la mole di lavoro a carico dell’OLAF e quella a carico di agenti o partner esterni. Il comitato di vigilanza raccomanda che la «mole di lavoro investigativo/operativo» risulti distinta per le due categorie. Sulla base del piano investigativo, dovrebbe essere fornita una spiegazione dettagliata delle cause dei ritardi o, laddove opportuno, una spiegazione del motivo per cui si sono rese necessarie azioni aggiuntive non previste in origine.

Ogni caso di notevoli dimensioni andrebbe passato in rassegna dalla squadra alla sua chiusura, per trarre insegnamenti dalla procedura seguita.

2.   
  Carico di lavoro degli investigatori

Il carico di lavoro complessivo deve essere spiegato fornendo dettagli sulle altre indagini realizzate e sulla misura in cui queste avranno un impatto negativo sull’indagine in corso.

3.   
  Sostituzione dell’investigatore incaricato

Il comitato di vigilanza è consapevole del fatto che la sostituzione dell’investigatore incaricato può comportare talvolta un ritardo di alcuni mesi. È per questo che le ragioni di tale sostituzione andrebbero evidenziate, soprattutto nei casi di conflitto di interessi.

4.   
  Altri casi aventi una maggiore priorità

Il comitato di vigilanza è consapevole del fatto che la priorità di un caso può variare; occorre fornire spiegazioni sulle motivazioni per cui è stata accordata la priorità ad altre indagini rispetto all’indagine in esame e quali misure investigative sono state adottate. La politica investigativa deve essere soggetta a un processo costante di revisione: è fondamentale che vi siano discussioni comuni e periodiche fra entrambe le direzioni Indagini e operazioni sui casi in corso.

5.   
  Inattività per oltre tre mesi: l’elenco dei tre mesi

Ogni investigatore dovrebbe passare in rassegna i suoi casi con frequenza mensile entro il primo giorno del mese; se un caso non registra avvenimenti per tre mesi, l’investigatore dovrebbe riferire il fatto al capo unità. Nella relazione, egli dovrebbe poi riportare le ragioni di un periodo di inattività così lungo e fornire un piano d’azione dettagliato per la ripresa del caso. Occorrono date precise per ciascuna misura prevista e i piani di azione di questi «elenchi dei tre mesi» vanno seguiti con particolare attenzione.

6.   
  Risorse insufficienti

Occorre fare una netta distinzione fra le risorse insufficienti all’interno dell’unità o all’interno della singola squadra investigativa. Se le risorse sono insufficienti all’interno della singola squadra, andrebbe fornita una spiegazione in merito alle misure da adottare per assegnare ulteriore personale all’indagine in questione. Il comitato di vigilanza comprende che i casi possano diventare più complessi di quanto previsto e che possano mancare le risorse o che si verifichi un sovraccarico di casi.

7.   
  Missioni in paesi terzi e raccolta di documenti: insorgenza di problemi

Il carattere internazionale di molte indagini dell’OLAF implica che si debba fornire un dettagliato piano di azione scritto sulla missione prima che questa abbia luogo.

8.   
  Scarsa collaborazione: da parte dei servizi della Commissione; delle istituzioni dell’UE; delle autorità degli Stati membri; delle autorità nazionali dei paesi terzi; di privati/società

La natura della scarsa collaborazione dovrebbe essere esplicita (ad esempio, reazione non sufficientemente tempestiva da parte degli Stati membri, ecc.) e in ogni singolo caso deve essere illustrata una soluzione pratica per porre rimedio all’ostacolo specifico.

Il comitato di vigilanza ha notato in alcune occasioni una certa carenza di iniziativa nei casi in cui l’OLAF si imbatte in una carenza di collaborazione da parte delle autorità degli Stati membri, delle istituzioni, dei servizi della Commissione, dei paesi terzi o dei privati. Il comitato di vigilanza raccomanda quindi che l’OLAF riveda i casi in cui sono citate queste particolari ragioni, al fine di elaborare strategie per un atteggiamento più proattivo nei confronti dei soggetti che hanno dimostrato scarsa collaborazione.

9.   
  Assenza di richiesta dell’assistenza dell’OLAF da parte delle autorità nazionali degli Stati membri

Occorre effettuare una netta distinzione fra i casi di assistenza su richiesta delle autorità nazionali degli Stati membri, in quanto si tratta di un ambito diverso delle competenze dell’OLAF.

10.   
  Revisioni contabili esterne: insorgenza di problemi

Nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi deve figurare un riferimento al seguito e al contributo dato dall’OLAF alle revisioni contabili condotte da imprese esterne.

INTERVENTI FUTURI

Il comitato di vigilanza continuerà la disamina delle relazioni sulle indagini in corso da oltre mesi ricevute dal direttore generale dell’OLAF per il periodo 2009, congiuntamente a uno studio delle «valutazioni delle informazioni iniziali» che accompagnano le relazioni.

Considerato il grave problema di qualità individuato nelle relazioni sulle indagini superiori a nove mesi dovuto alla frequente assenza di riferimenti ai tempi previsti per la conclusione delle indagini, in futuro sarà effettuata un’attenta verifica dell’obbligo giuridico dell’OLAF in quest'ambito.

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(1)  Cfr. la Relazione annuale di attività dell’OLAF 2007.

(2)  Articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(3)  Cfr. la Relazione di attività del comitato di vigilanza, pag. 28 (GU C 123 del 20.5.2008, pagg. 22-23) e/o allegato 1.

(4)  Cfr. l’allegato 2: modulo n. 40.

(5)  Cfr. l’allegato 3: modulo n. 20.

(6)  Unità A1 (88 casi in corso); articolo 4 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(7)  Unità A2 (27 casi in corso); articolo 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

(8)  Unità A3 (79 casi in corso); articolo 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e «accordi vigenti con paesi terzi».

(9)  Unità A4 (54 casi in corso); articolo 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999 e «accordi vigenti con paesi terzi».

(10)  Unità B1 (68 casi in corso); articolo 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999, regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95, regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 e regolamento (CE) n. 515/97, tra gli altri.

(11)  Unità B2 Dogane I (38 casi in corso); Unità B3 Dogane II (27 casi in corso).

(12)  Unità B4 (43 casi in corso); articolo 3 del regolamento (CE) n. 1073/1999, regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95, regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96.

(13)  Alcuni casi presentavano vari motivi di ritardo, ad es. le risorse insufficienti e la scarsa collaborazione.

(14)  Cfr. l’allegato 2B: versione precedente del modulo n. 40.

(15)  Articolo 11, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/99.

(16)  La Direzione A Indagini e operazioni comprende quattro settori: Unità A1 Indagini interne: istituzioni europee; Unità A2 Indagini interne/esterne: organi dell’UE; Unità A3 Spese dirette e aiuto esterno; Unità A4 Aiuti esterni. Anche la Direzione B Indagini e operazioni comprende quattro settori: Unità B1 Agricoltura; Unità B2 Dogane I; Unità B3 Dogane II; Unità B4 Azioni strutturali.

(17)  Il 48,36 %.

(18)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 31 e 44.

(19)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 17, 14, 19 e 5.

(20)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 3 e 19.

(21)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 22, 14 e 1.

(22)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 26.

(23)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 50.

(24)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 47, 40 e 48.

(25)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 49.

(26)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 53 e 54.

(27)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 77 e 68, tra gli altri.

(28)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 59, 61, 60, 62, 75 e 70.

(29)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 64.

(30)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 117, 15 e 135.

(31)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 112 e 115.

(32)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 120 e 123.

(33)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 128.

(34)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 130.

(35)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 147.

(36)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 145.

(37)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 126, 122, 121 e 150.

(38)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 181, 169, 178, 179, 176 e 194.

(39)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 159, 161, 162, 167, 165, 166, 175, 191 e 193.

(40)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 171 e 177.

(41)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 179.

(42)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 189.

(43)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 186 e 183.

(44)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 201, 207 e 215, tra gli altri.

(45)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 202, 208, 211, 212, 234, 214, 229 e 237.

(46)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 198 e 205.

(47)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 240, 241, 242, 245 e 246.

(48)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 244, 231 e 238.

(49)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 241.

(50)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 254.

(51)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 168.

(52)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 260.

(53)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 264.

(54)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 79, 38 e 76.

(55)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 18, 79, 76, 38 e 36.

(56)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 6 e 21.

(57)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 21.

(58)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 69 e 78.

(59)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 63.

(60)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 66.

(61)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 110, 111, 114, 115 e 125.

(62)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 7, 36, 9 e 8.

(63)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 45 e 41.

(64)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 72.

(65)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 94.

(66)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 104.

(67)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 140, 144 e 131.

(68)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 150.

(69)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 154 e 119.

(70)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 126.

(71)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 129.

(72)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 204.

(73)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 230.

(74)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 252, 253, 256, 257, 258 e 259.

(75)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 253.

(76)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 12.

(77)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 13 e 15.

(78)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 16 e 18.

(79)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 116 e 118.

(80)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 121 e 122.

(81)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 206, 209 e 210.

(82)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 250.

(83)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 24.

(84)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 55.

(85)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 133.

(86)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 188.

(87)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 157, 163 e 180.

(88)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 224 e 225.

(89)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 262 e 255.

(90)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 2, 24 e 43.

(91)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 96 e 100.

(92)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 53 e 148.

(93)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 100.

(94)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 134.

(95)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 195.

(96)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 233, 235, 201, 203 e 207.

(97)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 1 e 15.

(98)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 98.

(99)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 116, 124 e 150.

(100)  Cfr. l’allegato 4, caso n. 218.

(101)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 200, 199 e 217.

(102)  In 17 di queste relazioni, la motivazione «altro» era associata a un’altra.

(103)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 153, 106, 89, 86, 94, 139, 151, 42 e 39.

(104)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 147, 152, 102, 100, 109, 80 e 93, tra gli altri.

(105)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 173, 174, 232 e 243, tra gli altri.

(106)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 95, 100, 94, 137, 138, 140, 144, 148 e 43, tra gli altri.

(107)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 97, 82, 105, 25, 29 e 30, tra gli altri.

(108)  Cfr. l’allegato 4, casi nn. 142, 146, 34 e 28.

ALLEGATO 1

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Parere n. 1/2007

Relazione dell'OLAF sulle indagini in corso da oltre nove mesi

Bruxelles, 25 aprile 2007

Le informazioni attualmente contenute nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi inviate al comitato di vigilanza sono pertinenti e utili. Per la comprensione dei singoli casi in esame rimangono essenziali elementi quali la descrizione del caso, le azioni intraprese, l'impatto finanziario e i futuri interventi proposti. Tuttavia, l'esame delle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi ha evidenziato che mancano elementi essenziali perché il comitato di vigilanza possa svolgere la sua funzione di monitoraggio della durata delle indagini. Il comitato di vigilanza ritiene inoltre che l'inserimento di tali elementi nella relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi sarà utile anche per migliorare la gestione delle indagini in corso in una determinata fase del procedimento.

La funzione di monitoraggio del comitato di vigilanza

| — | La forma attuale della relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi non contiene tutte le informazioni necessarie per consentire al comitato di vigilanza di stabilire se le indagini vengano svolte in modo continuativo per un periodo proporzionato alle circostanze e alla complessità del caso.


  Il formato della sintesi della relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi dovrebbe essere modificato inserendovi elementi complementari atti a permettere un'efficiente valutazione dei progressi dell'indagine. Tra tali elementi dovrebbero figurare: la descrizione giuridica dell'irregolarità, la data o il periodo in cui sono stati compiuti gli atti oggetto di indagine, la durata della fase di valutazione precedente alla decisione di aprire il fascicolo, le potenziali sanzioni o conseguenze giuridiche degli atti oggetto di indagine e i relativi tempi di prescrizione. |
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La forma attuale della relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi non contiene tutte le informazioni necessarie per consentire al comitato di vigilanza di stabilire se le indagini vengano svolte in modo continuativo per un periodo proporzionato alle circostanze e alla complessità del caso.

Il formato della sintesi della relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi dovrebbe essere modificato inserendovi elementi complementari atti a permettere un'efficiente valutazione dei progressi dell'indagine. Tra tali elementi dovrebbero figurare: la descrizione giuridica dell'irregolarità, la data o il periodo in cui sono stati compiuti gli atti oggetto di indagine, la durata della fase di valutazione precedente alla decisione di aprire il fascicolo, le potenziali sanzioni o conseguenze giuridiche degli atti oggetto di indagine e i relativi tempi di prescrizione.

| — | La mancanza di un riferimento ai tempi di prescrizione nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi impedisce al comitato di vigilanza di valutare se la durata delle azioni investigative intraprese o proposte sia proporzionata.


  Nelle relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi occorrerebbe mettere in evidenza e analizzare i tempi di prescrizione. |
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La mancanza di un riferimento ai tempi di prescrizione nelle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi impedisce al comitato di vigilanza di valutare se la durata delle azioni investigative intraprese o proposte sia proporzionata.

Nelle relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi occorrerebbe mettere in evidenza e analizzare i tempi di prescrizione.

| — | Le informazioni contenute nelle relazioni sono in alcuni campi insufficienti per offrire un quadro chiaro degli obiettivi dell'indagine, delle ragioni del ritardo e delle relative conseguenze giuridiche. In particolare, una motivazione come la «sospensione tattica dell'indagine» nei casi in cui l'indagine non è stata conclusa non risulta né giustificata né chiarificatrice nella maggior parte dei casi.
  Inoltre l'uso frequente di una motivazione come «priorità bassa e risorse limitate» potrebbe indicare la mancanza di una chiara politica di indagine.


  L'espressione «sospensione tattica dell'indagine», utilizzata nelle relazioni, andrebbe definita esattamente o omessa. Il ricorso a tale motivazione della mancata chiusura di un'indagine dovrebbe essere prudente e preciso.
  Si raccomanda inoltre una riflessione sulle implicazioni di una motivazione come «priorità bassa e risorse limitate». |
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Le informazioni contenute nelle relazioni sono in alcuni campi insufficienti per offrire un quadro chiaro degli obiettivi dell'indagine, delle ragioni del ritardo e delle relative conseguenze giuridiche. In particolare, una motivazione come la «sospensione tattica dell'indagine» nei casi in cui l'indagine non è stata conclusa non risulta né giustificata né chiarificatrice nella maggior parte dei casi.

Inoltre l'uso frequente di una motivazione come «priorità bassa e risorse limitate» potrebbe indicare la mancanza di una chiara politica di indagine.

L'espressione «sospensione tattica dell'indagine», utilizzata nelle relazioni, andrebbe definita esattamente o omessa. Il ricorso a tale motivazione della mancata chiusura di un'indagine dovrebbe essere prudente e preciso.
  Si raccomanda inoltre una riflessione sulle implicazioni di una motivazione come «priorità bassa e risorse limitate».

| — | Le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi non riflettono in modo accurato il periodo di tempo previsto per la conclusione delle indagini. In un terzo dei casi tale periodo di tempo non viene menzionato e, quando viene menzionato, esso non viene rispettato.


  Il tempo previsto di chiusura del caso deve essere indicato e spiegato in modo ragionato. Bisogna inoltre descrivere meglio le tappe future dell'indagine. |
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Le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi non riflettono in modo accurato il periodo di tempo previsto per la conclusione delle indagini. In un terzo dei casi tale periodo di tempo non viene menzionato e, quando viene menzionato, esso non viene rispettato.

Il tempo previsto di chiusura del caso deve essere indicato e spiegato in modo ragionato. Bisogna inoltre descrivere meglio le tappe future dell'indagine.

La gestione delle indagini dell'OLAF

| — | La relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi, trasmessa al comitato di vigilanza, non costituisce più un sistema di allarme relativo alla lunghezza delle indagini, ma piuttosto un rendiconto eseguito in tale fase dell'indagine. La grande maggioranza delle indagini dell'OLAF si protrae per un periodo più lungo. In molti casi si evidenziano periodi di inattività. Il comitato di vigilanza ritiene che l'attuale relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi non costituisca uno strumento di gestione dell'OLAF inteso a riesaminare la strategia delle indagini e a chiarirne gli obiettivi. Il fatto che oltre il 75 % delle indagini si protragga per più di nove mesi indica chiaramente che occorre intervenire urgentemente a livello gestionale.


  Si raccomanda di attuare un sistema efficace di controllo della gestione per impedire che le indagini vadano a rilento. Sarebbe inoltre opportuno che i capi unità procedano a regolari ed accurate verifiche dell'avanzamento delle indagini. |
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La relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi, trasmessa al comitato di vigilanza, non costituisce più un sistema di allarme relativo alla lunghezza delle indagini, ma piuttosto un rendiconto eseguito in tale fase dell'indagine. La grande maggioranza delle indagini dell'OLAF si protrae per un periodo più lungo. In molti casi si evidenziano periodi di inattività. Il comitato di vigilanza ritiene che l'attuale relazione sulle indagini in corso da oltre nove mesi non costituisca uno strumento di gestione dell'OLAF inteso a riesaminare la strategia delle indagini e a chiarirne gli obiettivi. Il fatto che oltre il 75 % delle indagini si protragga per più di nove mesi indica chiaramente che occorre intervenire urgentemente a livello gestionale.

Si raccomanda di attuare un sistema efficace di controllo della gestione per impedire che le indagini vadano a rilento. Sarebbe inoltre opportuno che i capi unità procedano a regolari ed accurate verifiche dell'avanzamento delle indagini.

INTERVENTI FUTURI

Il comitato di vigilanza verificherà in modo continuativo le relazioni sulle indagini di durata superiore a nove mesi relative al 2007, ricevute dal direttore generale. Si procederà inoltre a un accertamento delle ragioni per cui il lavoro di indagine non è stato eseguito nel periodo specificato, dedicando particolare attenzione alla cooperazione degli Stati membri. Il comitato seguirà inoltre con attenzione lo sviluppo di una chiara politica di indagine e di una migliore gestione dei casi.

Va notato che il rapido intervento dell'OLAF rivolto a migliorare il contenuto delle relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi, in seguito a una riunione tra lo stesso OLAF e il comitato di vigilanza (1), induce il comitato a prevedere che le raccomandazioni presentate più in alto riceveranno una risposta altrettanto rapida. Adottando le modifiche indicate si getterebbero le basi per ogni futuro esame delle relazioni sulle indagini di durata superiore a nove mesi da parte del comitato di vigilanza.

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(1)  Cfr. la nota I/01068 del 5.2.2007

ALLEGATO 2A

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ALLEGATO 2B

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ALLEGATO 3

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ALLEGATO 6

PARERE N. 3/2009

Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2010

Bruxelles, 28 maggio 2009

A norma dell'articolo 11 del regolamento n. 1073/99, il compito del Comitato di vigilanza dell'OLAF (in appresso, il «Comitato») consiste nel rafforzare l'indipendenza di tale Ufficio nell'esercizio delle sue funzioni investigative. A questo scopo, e per assicurare che l'OLAF sia in grado di operare con efficienza ed efficacia, nel bilancio della Commissione è stato inserito per l'OLAF un articolo specifico. In tale contesto, e considerati i poteri conferiti al Comitato dalla Commissione (1), esso ha esaminato il progetto preliminare di bilancio (PPB) dell'OLAF e formula il seguente parere.

I.   Ripartizione delle risorse per le attività prioritarie

Il Comitato constata che dall'ultimo esercizio ha continuato a ridursi il numero di posti vacanti (al 31 dicembre 2008 gli effettivi erano il 94,5 % del totale previsto). Il Comitato si compiace per tale tendenza, che potenzierà la capacità dell'OLAF di svolgere le sue attività con maggiore efficienza. Inoltre, il Comitato è lieto di constatare che sono stati pubblicati gli avvisi di posto vacante per alcuni dei posti sinora occupati da personale di gestione «facente funzione». Il Comitato confida che l'OLAF provvederà al più presto alle assunzioni in tali posti e che, per i posti vacanti di funzionari, completerà la selezione del personale in base agli elenchi di riserva dei concorsi esterni.

Il PPB 2010 non prevede un aumento del numero di posti. Di conseguenza, per l'esercizio 2010 il bilancio generale sarà ridotto (–1,22 %). In base alle statistiche che l'OLAF ha trasmesso al Comitato, si constata che a fine 2008 la ripartizione degli effettivi era la seguente:

| Direzione A (Indagini e operazioni): | 84 | (17 %) |
| --- | --- | --- |
| Direzione B (Indagini e operazioni): | 84 | (17 %) |
| Direzione C (Supporto operativo): | 125 | (25 %) |
| Direzione D (Amministrazione e affari generali): | 181 | (36 %) |
| Direttore generale e Comitato: | 25 | (5 %) |
| Totale degli effettivi | 499 | (100 %) |

Direzione A (Indagini e operazioni):

84

(17 %)

Direzione B (Indagini e operazioni):

84

(17 %)

Direzione C (Supporto operativo):

125

(25 %)

Direzione D (Amministrazione e affari generali):

181

(36 %)

Direttore generale e Comitato:

25

(5 %)

Totale degli effettivi

499

(100 %)

Da questi dati risulta che attualmente è addetta alle funzioni investigative una percentuale non elevata delle risorse totali (il 34 %). Ogni investigatore è coadiuvato da due effettivi per l'assistenza e/o come supporto amministrativo. L'OLAF ha spiegato che, sebbene a svolgere le indagini sia una più esigua percentuale del personale, si deve ritenere che pressoché tutti gli effettivi lavorino nel settore delle «operazioni» dell'OLAF, anche se non fanno parte direttamente delle unità investigative.

La distinzione operata dall'OLAF tra indagini e operazioni solleva qualche problema, che va esaminato nel contesto della ripartizione delle risorse. Non è chiaro al Comitato perché determinate attività siano incluse nella sezione «operativa» dei lavori dell'OLAF, se si considera la natura dei compiti svolti o il valore aggiunto dell'OLAF in questi settori. Poiché le attività dell'OLAF si diversificano sempre più e si fanno sempre più complesse (per iniziativa dell'OLAF stesso o per imposizione della Commissione), si è ormai arrivati a un punto in cui è pertinente definire e ponderare l'importanza attuale di tali attività. Secondo il Comitato, sarebbe opportuno che l'OLAF procedesse a una valutazione generale delle proprie attività, allo scopo di ripartire meglio le sue risorse e di stabilire priorità, per poi eventualmente sopprimere gradualmente alcune attività oppure rafforzarne altre.

Come per i bilanci degli esercizi precedenti, la nota sul PPB trasmessa dall'OLAF al Comitato non presenta una spiegazione delle priorità per il 2010, né una pianificazione delle risorse e una politica del personale. Non vi sono quindi elementi probanti per determinare i futuri orientamenti dell'OLAF né è possibile constatare che le attività svolte abbiano costituito l'utilizzo più efficiente del bilancio dell'OLAF.

Il Comitato raccomanda che l'OLAF sviluppi le sue future attività avvalendosi dei suoi punti di forza, delle sue competenze fondamentali e dei suoi settori di specializzazione, il che garantirà i suoi futuri successi. Il Comitato ha dubbi riguardo alla necessità dell'OLAF di rafforzare i settori delle attività amministrative, che non richiedono perizia o abilità specifiche nel campo della lotta antifrode, dato che l'esistenza a lungo termine dell'OLAF dipende dalla perizia e dall'efficienza delle sue squadre investigative.

Il Comitato ribadisce l'importanza di una strategia delle risorse umane basata sulle esigenze riconosciute ed effettive inerenti all'organizzazione e alle sue priorità, nell'intento di orientare e massimizzare l'impiego delle risorse disponibili. Il Comitato si chiede se le Direzioni A e B saranno in grado di far fronte all'accrescersi della mole di lavoro previsto per i prossimi anni (e confermato nelle relazioni di attività dell'OLAF), poiché è chiaro che non vi sarà un aumento delle risorse. Il Comitato ha già sollevato questi problemi nei pareri 3/2008 e 2/2007 e in vari colloqui con i dirigenti dell'OLAF.

Inoltre, il Comitato insiste sull'importanza di trovare una soluzione pratica per migliorare la cooperazione tra l'OLAF e la DG ADMIN e di provvedere alla formazione permanente degli investigatori. In secondo luogo, sarebbe opportuno riflettere su come l'OLAF possa trarre beneficio dalla mobilità interna e dalla rotazione per migliorare lo sviluppo del personale. È importante investire nello sviluppo del personale, poiché alcuni investigatori, in particolare coloro che hanno ora un contratto temporaneo, rimarranno presso l'OLAF a lungo termine.

Un altro punto che suscita le preoccupazioni del Comitato è la difficoltà a istituire un sistema di promozione (o di riclassificazione) del personale temporaneo. È deludente, per il Comitato, che non si sia ancora trovata una soluzione, nonostante i vari dibattiti tra il Comitato stesso e l'OLAF.

Raccomandazioni






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| — | L'OLAF dovrebbe giustificare l'attuale ripartizione del personale tra le attività investigative e le altre attività operative e definire che cosa sono, in concreto, le attività «operative». |
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L'OLAF dovrebbe giustificare l'attuale ripartizione del personale tra le attività investigative e le altre attività operative e definire che cosa sono, in concreto, le attività «operative».

| — | Si dovrebbe sviluppare una strategia delle risorse umane basata sull'accertamento o sulla valutazione di quali siano le esigenze delle attuali attività dell'OLAF, si dovrebbe accentuare la cooperazione con la DG ADMIN e potenziare la formazione e la mobilità degli investigatori. |
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Si dovrebbe sviluppare una strategia delle risorse umane basata sull'accertamento o sulla valutazione di quali siano le esigenze delle attuali attività dell'OLAF, si dovrebbe accentuare la cooperazione con la DG ADMIN e potenziare la formazione e la mobilità degli investigatori.

| — | Si dovrebbe procedere al più presto a promuovere gli agenti temporanei. |
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Si dovrebbe procedere al più presto a promuovere gli agenti temporanei.

II.   Singole voci di spesa

In generale, il Comitato constata che il bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2010 è stato ridotto dell'1,22 %, dato il calo delle spese amministrative per i vari costi del personale. Il Comitato constata pure che, nonostante la riduzione complessiva del PPB, è previsto che alcune spese di gestione aumenteranno nel 2010, soprattutto nel settore dei sistemi informatici di ricerca e sviluppo (un aumento del 35 % in due anni). Inoltre, in base alle precedenti osservazioni sulla necessità di potenziare la formazione degli investigatori, il Comitato si preoccupa della prevista riduzione (12 %) per il perfezionamento, la riqualificazione e l'informazione del personale.

In terzo luogo, il Comitato ritiene che le spese complessive per le missioni e i viaggi e le spese correlate (2,5 milioni di euro), anche se ridotte del 2 % nel 2010, costituiscano tuttora una percentuale considerevole del bilancio totale, specialmente se si tiene conto che la percentuale del personale addetto alle indagini è esigua rispetto al totale degli effettivi. Questa osservazione deriva dai risultati degli esercizi di monitoraggio, secondo i quali è necessario migliorare il controllo di gestione sulle spese di missione.

Raccomandazioni
  L'OLAF dovrebbe dare chiarimenti riguardo ai seguenti punti:






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| — | l'aumento delle spese nel settore dei sistemi informatici di ricerca e sviluppo; |
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l'aumento delle spese nel settore dei sistemi informatici di ricerca e sviluppo;

| — | la riduzione delle spese per la formazione, riqualificazione e informazione del personale; |
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la riduzione delle spese per la formazione, riqualificazione e informazione del personale;

| — | l'importo delle spese complessive per le missioni e i viaggi e spese correlate. |
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l'importo delle spese complessive per le missioni e i viaggi e spese correlate.

III.   La segreteria del Comitato

Il Comitato ribadisce che il fabbisogno minimo è di otto addetti alla segreteria, il che corrisponde alle sue attuali esigenze, e insiste perché il numero degli effettivi sia indicato nell'organico dell'OLAF in una nota a calce o in altro modo adeguato, cosicché i posti in questione siano riservati specificamente alla segreteria del Comitato.

Il Comitato ha chiesto che siano pubblicati l'avviso di posto vacante per il capo della segreteria e un avviso di posto vacante al livello AD. Inoltre, il Comitato ha espresso il desiderio di partecipare attivamente a entrambe le procedure di selezione.

In seguito alla sentenza del Tribunale di primo grado (2), sarà accresciuta la funzione di controllo del Comitato, con le conseguenti implicazioni per l'organico della segreteria nel 2010. Poiché il nuovo dispositivo non è ancora attivato, il Comitato non è in grado di valutare il fabbisogno supplementare di personale specifico, ma lo farà all'inizio del 2010.

Il Comitato riconosce che lo Statuto del personale della Commissione europea e il sistema di valutazione e di promozione in esso previsto non consentono attualmente ai membri del Comitato stesso di valutare le prestazioni del personale della segreteria. Nondimeno, il Comitato esprime la sua insoddisfazione per il fatto che il livello annuale delle prestazioni del personale della segreteria sia determinato in ultima istanza dal Direttore generale dell'OLAF e che il Comitato non partecipi a tale procedura, sebbene la segreteria lavori sotto la sua diretta autorità.

Raccomandazioni/osservazioni






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| — | L'OLAF dovrebbe riservare alla segreteria otto effettivi. |
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L'OLAF dovrebbe riservare alla segreteria otto effettivi.

| — | Il personale della segreteria del Comitato dovrebbe essere nominato soltanto previa l'approvazione del Comitato stesso, in modo da assicurare la piena indipendenza del Comitato nell'esercizio delle sue funzioni. |
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Il personale della segreteria del Comitato dovrebbe essere nominato soltanto previa l'approvazione del Comitato stesso, in modo da assicurare la piena indipendenza del Comitato nell'esercizio delle sue funzioni.

| — | L'attuale sistema di valutazione e di promozione previsto per il personale della segreteria del Comitato non è adeguato. |
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L'attuale sistema di valutazione e di promozione previsto per il personale della segreteria del Comitato non è adeguato.

IV.   Conclusione

Il Comitato è favorevole alla proposta di bilancio dell'OLAF per il 2010, purché sia tenuto conto delle raccomandazioni formulate nel presente parere.

In applicazione dell'articolo 6, paragrafo 2 della decisione della Commissione del 28 aprile 1999, l'OLAF deve trasmettere il presente parere all'autorità di bilancio. Inoltre, il Comitato desidera esser tenuto regolarmente al corrente delle misure adottate dall'OLAF per attuare le raccomandazioni formulate nel presente parere.

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(1)  Articolo 6 della decisione della Commissione del 28 aprile 1999.

(2)  T-48/05: Francet e Byk contro Commissione europea.

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