# Publicatieblad C 291/2018

| | ISSN 1977-0995 |
| --- | --- |
| Publicatieblad
  van de Europese Unie | C 291 |
| | |
| Uitgave in de Nederlandse taal | Mededelingen en bekendmakingen | 61e jaargang17 augustus 2018 |

ISSN 1977-0995

Publicatieblad

van de Europese Unie

C 291

Uitgave in de Nederlandse taal

Mededelingen en bekendmakingen

61e jaargang17 augustus 2018

---

| Inhoud | Bladzijde |
| --- | --- |
| | III   Voorbereidende handelingen |
| | REKENKAMER |
| 2018/C 291/01 | Advies nr. 1/2018 (uitgebracht krachtens artikel 322, lid 1, onder a), VWEU) over het voorstel van 2 mei 2018 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten | 1 |

Inhoud

Bladzijde

III   Voorbereidende handelingen

REKENKAMER

2018/C 291/01

Advies nr. 1/2018 (uitgebracht krachtens artikel 322, lid 1, onder a), VWEU) over het voorstel van 2 mei 2018 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten

(uitgebracht krachtens artikel 322, lid 1, onder a), VWEU)

1

---

| NL | |
| --- | --- |

NL

---

III Voorbereidende handelingen

REKENKAMER

| 17.8.2018 | NL | Publicatieblad van de Europese Unie | C 291/1 |
| --- | --- | --- | --- |

17.8.2018

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 291/1

---

ADVIES Nr. 1/2018

(uitgebracht krachtens artikel 322, lid 1, onder a), VWEU)

over het voorstel van 2 mei 2018 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten

(2018/C 291/01)

INHOUD

| | Paragraaf | Bladzijde |
| --- | --- | --- |
| INLEIDING... | 1-8 | 2 |
| Achtergrondinformatie... | 1-4 xx | 2 |
| Het voorstel van de Commissie... | 5-8 | 3 |
| ALGEMENE OPMERKINGEN... | 9-18 | 3 |
| Algemene doelstelling om de begroting van de Unie te beschermen... | 9-11 | 3 |
| Nieuwe mechanismen met ruime discretionaire bevoegdheid voor de Commissie... | 12-16 | 4 |
| Er heeft geen specifieke raadpleging van belanghebbenden plaatsgevonden... | 17 | 4 |
| Geen effectbeoordeling verricht... | 18 | 4 |
| SPECIFIEKE OPMERKINGEN... | 19-30 | 5 |
| Referentiebronnen van richtsnoeren en criteria zijn niet duidelijk gespecificeerd... | 19-23 | 5 |
| Geen termijnen voor de Commissie... | 24 | 6 |
| Geen duidelijke verplichting voor de Commissie om op eigen initiatief de mogelijkheid te beoordelen om de maatregelen op te heffen... | 25 | 6 |
| Geen vereiste voor de Commissie om de potentiële impact op eindbegunstigden en de nationale begroting te beoordelen... | 26-29 | 6 |
| Samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie niet van toepassing op alle lidstaten... | 30 | 7 |

Paragraaf

Bladzijde

INLEIDING...

1-8

2

Achtergrondinformatie...

1-4 xx

2

Het voorstel van de Commissie...

5-8

3

ALGEMENE OPMERKINGEN...

9-18

3

Algemene doelstelling om de begroting van de Unie te beschermen...

9-11

3

Nieuwe mechanismen met ruime discretionaire bevoegdheid voor de Commissie...

12-16

4

Er heeft geen specifieke raadpleging van belanghebbenden plaatsgevonden...

17

4

Geen effectbeoordeling verricht...

18

4

SPECIFIEKE OPMERKINGEN...

19-30

5

Referentiebronnen van richtsnoeren en criteria zijn niet duidelijk gespecificeerd...

19-23

5

Geen termijnen voor de Commissie...

24

6

Geen duidelijke verplichting voor de Commissie om op eigen initiatief de mogelijkheid te beoordelen om de maatregelen op te heffen...

25

6

Geen vereiste voor de Commissie om de potentiële impact op eindbegunstigden en de nationale begroting te beoordelen...

26-29

6

Samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie niet van toepassing op alle lidstaten...

30

7

DE REKENKAMER VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 322, lid 1, onder a), in samenhang met het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en met name artikel 106 bis,

Gezien het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten („het voorstel”) (1),

Gezien het op 3 mei 2018 bij de Rekenkamer ingekomen verzoek van de Commissie om advies over dit voorstel,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

INLEIDING

Achtergrondinformatie

| 1. | In de mededeling van de Commissie uit 2014 getiteld „Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat” (2) werd een nieuw kader vastgesteld om doeltreffende en coherente bescherming van de rechtsstaat in alle lidstaten te waarborgen. Dit kader bood een structuur om een situatie aan te pakken en op te lossen waarin sprake was van een systemische bedreiging van de rechtsstaat; het doel ervan was toekomstige dreigingen voor de rechtsstaat in lidstaten te voorkomen voordat werd voldaan aan de voorwaarden voor de activering van de mechanismen genoemd in artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Het kader diende ter aanvulling van de in artikel 7 van het VEU genoemde mechanismen en doet geen afbreuk aan het gebruik van inbreukprocedures overeenkomstig artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). |
| --- | --- |

1.

| 2. | In de mededeling van de Commissie van februari 2018 getiteld „Een nieuw, modern meerjarig financieel kader voor een Europese Unie die efficiënt haar prioriteiten verwezenlijkt na 2020” (3) wordt het volgende gesteld: „De Unie is een rechtsgemeenschap en zij ontleent haar bestaansrecht aan haar waarden. Deze lopen als een rode draad door haar hele juridische en institutionele structuur en door al haar beleidsmaatregelen en programma’s. De eerbiediging van deze waarden moet dan ook worden gewaarborgd in alle beleidsdomeinen van de Unie. Hiertoe behoort ook de EU-begroting, ten aanzien waarvan de eerbiediging van fundamentele waarden een essentiële voorwaarde voor goed financieel beheer en doeltreffende EU-financiering is. De eerbiediging van de rechtsstaat is belangrijk voor de Europese burgers, maar ook voor ondernemersinitiatief, innovatie en investeringen. De Europese economie gedijt het best wanneer het juridische en institutionele kader volledig aansluit bij de gemeenschappelijke waarden van de Unie.” |
| --- | --- |

2.

| 3. | Op 14 maart 2018 verzocht het Europees Parlement „de Commissie een regeling voor te stellen die inhoudt dat lidstaten die de in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) verankerde waarden niet eerbiedigen, hiervan financiële gevolgen kunnen ondervinden”; het waarschuwde evenwel „dat de eindbegunstigden van de EU-begroting op geen enkele wijze kunnen worden aangesproken op overtredingen van de regels waarvoor zij niet verantwoordelijk zijn”. Het verklaarde dat het „er daarom van overtuigd [is] dat de begroting van de Unie niet het juiste instrument is om op te treden tegen de niet-naleving van artikel 2 VEU en dat eventuele financiële gevolgen los van de begrotingsuitvoering door de lidstaat moeten worden gedragen” (4). |
| --- | --- |

3.

| 4. | De Commissie stelt het volgende: „Maar er bestaat nog geen mechanisme om het geld van de Europese belastingbetalers te beschermen als een lidstaat de rechtsstaat onvoldoende handhaaft (5).” Volgens de huidige regels zijn de lidstaten verplicht om aan te tonen dat hun beheers- en controlesystemen en -procedures voor de besteding van EU-middelen de financiële belangen van de Unie voldoende beschermen (6); indien zij dat niet doen, neemt de Commissie corrigerende maatregelen (bijv. door betalingen op te schorten of financiële correcties toe te passen). Indien de Commissie inbreuken op EU-wetgeving vaststelt, kan zij een inbreukprocedure inleiden tegen een lidstaat op grond van artikel 258 VWEU. Verder kan de Commissie, indien een lidstaat de fundamentele waarden die in artikel 2 VEU worden genoemd niet in eerbiedigt, het mechanisme van artikel 7 VEU in werking stellen, dat uiteindelijk kan leiden tot de opschorting van bepaalde rechten (waaronder stemrechten in de Raad, zie paragraaf 15). |
| --- | --- |

4.

Het voorstel van de Commissie

| 5. | Met het oog op de algemene doelstelling van het voorstel om bij te dragen tot de goede uitvoering van de EU-begroting heeft de Commissie artikel 322, lid 1, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) gekozen, dat ook de rechtsgrondslag vormt voor het Financieel Reglement. Het voorstel is een opzichzelfstaande verordening binnen het regelgevingspakket voor het meerjarig financieel kader 2021-2027. |
| --- | --- |

5.

| 6. | Meer bepaald beoogt het voorstel van de Commissie regels vast te stellen „die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de begroting van de Unie als zich in de lidstaten algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat voordoen”, die afbreuk doen of dreigen te doen aan de beginselen van goed financieel beheer of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Op basis van het voorstel heeft de Commissie dan ook het recht om de procedure in te leiden voordat dergelijke risico’s werkelijkheid zijn geworden. Het voorstel moet dus een positieve impact hebben op goed financieel beheer van de EU-begroting doordat het meer bescherming biedt tegen mogelijke praktijken of nalatigheden van nationale autoriteiten die in strijd zijn met de rechtsstaat. |
| --- | --- |

6.

| 7. | Het voorstel bepaalt dat de Commissie, nadat zij de informatie en opmerkingen van de betrokken lidstaat in overweging heeft genomen, een voorstel moet voorleggen aan de Raad voor een uitvoeringshandeling inzake passende maatregelen (afhankelijk van de aard, ernst en reikwijdte van de algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat). Dit voorstel wordt geacht te zijn vastgesteld door de Raad, tenzij deze binnen een maand bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit om het voorstel van de Commissie te verwerpen of te wijzigen. Passende maatregelen kunnen een — gedeeltelijke of volledige — schorsing of korting van EU-financiering inhouden dan wel een beperking van de toegang van de lidstaat tot EU-financiering. |
| --- | --- |

7.

| 8. | Het voorstel verplicht de Commissie ertoe de situatie te beoordelen waarin de betrokken lidstaat bewijs heeft geleverd waaruit blijkt dat de vastgestelde algemene tekortkomingen zijn verholpen of niet of gedeeltelijk niet meer bestaan en, indien de beoordeling positief is, een voorstel voor een besluit in te dienen bij de Raad waarbij die maatregelen geheel of gedeeltelijk worden opgeheven. Zonder een dergelijk besluit in jaar n+2 zouden de geschorste vastleggingen van jaar n definitief verloren gaan voor de desbetreffende lidstaat. |
| --- | --- |

8.

ALGEMENE OPMERKINGEN

Algemene doelstelling om de begroting van de Unie te beschermen

| 9. | We juichen de doelstelling van het wetgevingsvoorstel van de Commissie toe om de begroting van de Unie te beschermen tegen algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat (zie tekstvak 1) in een lidstaat, die afbreuk doen of dreigen te doen aan goed financieel beheer en de bescherming van de financiële belangen van de Unie. |
| --- | --- |

9.

| Tekstvak 1 — De rechtsstaat in de Unie

  De jurisprudentie van het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens alsmede door de Raad van Europa opgestelde documenten, die vooral voortbouwen op de deskundigheid van de Commissie van Venetië, bieden richtsnoeren over de fundamentele betekenis van de rechtsstaat als een gemeenschappelijke waarde van de EU in de zin van artikel 2 VEU.
  Tot die vastgestelde beginselen behoren het legaliteitsbeginsel, dat een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving omvat, rechtszekerheid, verbod van willekeur van de uitvoerende macht, onafhankelijke en onpartijdige rechters, doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten, en gelijkheid voor de wet. |
| --- |

Tekstvak 1 — De rechtsstaat in de Unie

De jurisprudentie van het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens alsmede door de Raad van Europa opgestelde documenten, die vooral voortbouwen op de deskundigheid van de Commissie van Venetië, bieden richtsnoeren over de fundamentele betekenis van de rechtsstaat als een gemeenschappelijke waarde van de EU in de zin van artikel 2 VEU.

Tot die vastgestelde beginselen behoren het legaliteitsbeginsel, dat een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving omvat, rechtszekerheid, verbod van willekeur van de uitvoerende macht, onafhankelijke en onpartijdige rechters, doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten, en gelijkheid voor de wet.

| 10. | We merken op dat de Commissie het voorgestelde mechanisme baseert op de noodzaak om de rechtsstaat te eerbiedigen als voorwaarde voor de naleving van de beginselen van goed financieel beheer van EU-middelen. We delen de visie van de Commissie dat onwettige en willekeurige besluiten door overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor het beheer van middelen en voor rechterlijke toetsing, de financiële belangen van de Unie zouden kunnen schaden. |
| --- | --- |

10.

| 11. | Als hoge controle-instantie van de Unie erkennen we dat het vertrouwen van alle burgers en nationale autoriteiten van de EU in de werking van de rechtsstaat met name van essentieel belang is voor de verdere ontwikkeling van de EU tot „een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen” (7). Ook erkennen we dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht van essentieel belang zijn om een goed financieel beheer en de bescherming van de EU-begroting te waarborgen, in het bijzonder met betrekking tot de rechterlijke handhaving van rechtsvorderingen, fraudebestrijding en andere legitieme belangen van de EU. |
| --- | --- |

11.

Nieuwe mechanismen met ruime discretionaire bevoegdheid voor de Commissie

| 12. | We merken op dat het voorgestelde mechanisme wat betreft de doelstelling, reikwijdte en de soorten te nemen maatregelen, specifieker is dan de mechanismen in artikel 7 van het VEU en sneller kan worden ingezet. De ontwerpverordening kent de Commissie meer discretionaire bevoegdheid toe in het proces om op te treden tegen een inbreuk op een van de in artikel 2 van het VEU vastgelegde fundamentele waarden tegen te gaan dan de huidige regels. |
| --- | --- |

12.

| 13. | De Commissie zou de procedure inleiden indien zij van oordeel is dat zij „redelijke gronden” heeft om aan te nemen dat aan de voorwaarden van artikel 3 in het voorstel is voldaan. Daarbij mag zij rekening houden met alle in overweging 12 van het voorstel genoemde relevante informatie, waaronder besluiten van het Hof van Justitie van de EU, verslagen van de Rekenkamer en conclusies en aanbevelingen van de relevante internationale organisaties (zie paragraaf 19). De criteria voor het inleiden van de procedure en voor de kwalitatieve beoordeling zijn echter niet duidelijk omschreven (zie de paragrafen 20-23). |
| --- | --- |

13.

| 14. | In reactie op de bevinding van de Commissie moet de desbetreffende lidstaat alle vereiste informatie verstrekken, vergezeld van zijn eventuele opmerkingen, waarmee de Commissie rekening dient te houden. De Commissie zou besluiten welke maatregel passend was in elk afzonderlijk geval. In het voorstel wordt gesteld dat de Commissie dat zou doen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel en dat zij elk geval op zichzelf zou evalueren (ernst, tijd, duur, herhaling, bedoeling van de desbetreffende gedraging en mate van medewerking, en de effecten van die tekortkoming op de respectieve EU-middelen). De criteria voor het inleiden van de procedure en de reikwijdte van de maatregelen zijn ook niet duidelijk omschreven (zie paragraaf 20). |
| --- | --- |

14.

| 15. | Volgens artikel 7 van het VEU moet een meerderheid van vier vijfden van de leden van de Raad een duidelijk gevaar van een ernstige schending van de in artikel 2 bedoelde waarden vast te stellen. Verder is unanimiteit van de Europese Raad vereist — op basis van een voorstel van de Commissie en na goedkeuring van het Europees Parlement — om het bestaan van een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 2 bedoelde waarden te constateren. Wanneer deze constatering is gedaan, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid bepaalde lidmaatschapsrechten van de desbetreffende lidstaat opschorten, waaronder stemrechten in de Raad. In dit voorgestelde mechanisme wordt het voorstel van de Commissie als aanvaard beschouwd, tenzij het door de Raad wordt verworpen of gewijzigd. Het blokkeren van het voorstel van de Commissie zou binnen een maand bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad moeten geschieden („stemming bij omgekeerde gekwalificeerde meerderheid”). Het Europees Parlement zou alleen worden geïnformeerd over eventuele voorgestelde of vastgestelde maatregelen. |
| --- | --- |

15.

| 16. | Het ontbreken van criteria voor belangrijke besluiten bij de uitvoering van de voorgestelde verordening en de vaststelling van het voorstel van de Commissie bij stemming met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid in de Raad dragen bij tot de discretionaire bevoegdheid die de Commissie in het voorstel wordt toegekend. |
| --- | --- |

16.

Er heeft geen specifieke raadpleging van belanghebbenden plaatsgevonden

| 17. | Artikel 11, lid 3, VEU bepaalt het volgende: „Ter wille van de samenhang en de transparantie van het optreden van de Unie pleegt de Europese Commissie op ruime schaal overleg met de betrokken partijen.” Meer in het bijzonder bepaalt artikel 2 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid het volgende: „Alvorens een wetgevingshandeling voor te stellen, houdt de Commissie brede raadplegingen.” Wij hebben weliswaar vastgesteld dat het onderwerp uitvoerig is besproken, onder meer in het Europees Parlement en de Raad, maar zijn toch van oordeel dat het van essentieel belang zou zijn geweest voor de Commissie om een specifieke raadpleging van belanghebbenden te organiseren vóór de publicatie van het voorstel. |
| --- | --- |

17.

Geen effectbeoordeling verricht

| 18. | Volgens het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven dient de Commissie effectbeoordelingen te verrichten voor al haar wetgevings- en niet-wetgevingsinitiatieven, gedelegeerde handelingen en uitvoeringsmaatregelen die naar verwachting aanzienlijke economische, ecologische of sociale impact hebben. Ondanks de potentiële impact op de eindbegunstigden (zie paragraaf 26) en het feit dat delen van de begroting van de Unie waarschijnlijk buiten het mechanisme zullen vallen (zie paragraaf 28), constateren we dat er geen effectbeoordeling is verricht. De Commissie is van mening dat de regelgeving die is vastgesteld in het kader van artikel 322 van het VWEU het algemene kader biedt voor de uitvoering van uitgavenprogramma’s, wat impliceert dat er geen rechtstreekse economische, ecologische of sociale gevolgen zijn die op nuttige wijze zouden kunnen worden geanalyseerd. Wij zijn echter van mening dat door de uitvoering van een effectbeoordeling vóór de publicatie van het voorstel de wetgevende organen een beter onderbouwd besluit hadden kunnen nemen. |
| --- | --- |

18.

SPECIFIEKE OPMERKINGEN

Referentiebronnen van richtsnoeren en criteria zijn niet duidelijk gespecificeerd

| 19. | In het voorstel wordt niet duidelijk aangegeven door welke beschikbare bronnen de Commissie zich moet laten leiden bij het verrichten van haar kwalitatieve beoordeling ter vaststelling van een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat, die goed financieel beheer in gevaar brengt. Het bepaalt alleen dat de Commissie haar beoordeling op informatie uit alle beschikbare bronnen mag baseren. Naar ons oordeel zou een duidelijkere specificatie de transparantie, traceerbaarheid en controleerbaarheid van het voorgestelde mechanisme ten goede komen, alsmede de waarborging van de rechtszekerheid en het verbod van willekeur ten aanzien van de uitvoerende bevoegdheden die volgens het voorstel aan de Commissie moeten worden verleend. In tekstvak 2 staan enkele mogelijke referentiebronnen weergegeven waardoor zij zich mogelijk kan laten leiden. |
| --- | --- |

19.

| Tekstvak 2 — Voorbeelden van mogelijke referentiebronnen van richtsnoeren

  De Commissie zou referentiebronnen kunnen vinden in hoofdstuk 23 (rechterlijke macht en fundamentele rechten) en hoofdstuk 24 (recht, vrijheid en veiligheid), die van toepassing zijn op de EU-toetredingsonderhandelingen, alsmede het mechanisme voor samenwerking en toetsing voor Bulgarije en Roemenië, dat werd toegepast om tekortkomingen op de gebieden van justitiële hervorming, corruptie of georganiseerde misdaad aan te pakken. Andere voorbeelden van mogelijke relevante bronnen of richtsnoeren zijn de lijst met criteria van de Commissie van Venetië, aanbeveling CM/Rec (2010)12 van de Raad van Europa, getiteld „Judges: independence, efficiency and responsibilities”, het verslag van de Commissie van Venetië over de onafhankelijkheid van het rechtsstelsel, deel I: de onafhankelijkheid van rechters (CDL-AD(2010)004) en het verslag van de Commissie van Venetië, deel II: het openbaar ministerie (CDL-AD(2010)040). |
| --- |

Tekstvak 2 — Voorbeelden van mogelijke referentiebronnen van richtsnoeren

De Commissie zou referentiebronnen kunnen vinden in hoofdstuk 23 (rechterlijke macht en fundamentele rechten) en hoofdstuk 24 (recht, vrijheid en veiligheid), die van toepassing zijn op de EU-toetredingsonderhandelingen, alsmede het mechanisme voor samenwerking en toetsing voor Bulgarije en Roemenië, dat werd toegepast om tekortkomingen op de gebieden van justitiële hervorming, corruptie of georganiseerde misdaad aan te pakken. Andere voorbeelden van mogelijke relevante bronnen of richtsnoeren zijn de lijst met criteria van de Commissie van Venetië, aanbeveling CM/Rec (2010)12 van de Raad van Europa, getiteld „Judges: independence, efficiency and responsibilities”, het verslag van de Commissie van Venetië over de onafhankelijkheid van het rechtsstelsel, deel I: de onafhankelijkheid van rechters (CDL-AD(2010)004) en het verslag van de Commissie van Venetië, deel II: het openbaar ministerie (CDL-AD(2010)040).

| 20. | Artikel 4, lid 3, van het voorstel bepaalt dat de maatregelen die worden genomen evenredig moeten zijn aan de aard, de ernst en de reikwijdte van de algemene tekortkoming. Er moet voor evenredigheid worden gezorgd door rekening te houden met de ernst van de situatie, de duur en de herhaling ervan, de bereidwilligheid en de mate van medewerking van de lidstaat, en de gevolgen van de algemene tekortkoming voor de respectieve EU-middelen. |
| --- | --- |

20.

| 21. | De voorgestelde maatregelen moeten ook „voor zover mogelijk gericht [zijn] op de acties van de Unie waarvoor deze tekortkoming gevolgen heeft of kan hebben”. Er zijn echter geen precieze criteria vastgesteld voor belangrijke mijlpalen, zoals het besluit om de procedure in te leiden of het bepalen van de keuze en reikwijdte van de maatregelen; hierdoor kan niet worden gewaarborgd dat de bepalingen consistent worden toegepast. |
| --- | --- |

21.

| 22. | Volgens de Commissie is een verdere precisering van de criteria niet nodig en zou deze contraproductief zijn, omdat de algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat vastgesteld moeten worden op basis van een kwalitatieve beoordeling, die gebruikmaking van kwantitatieve criteria uitsluit. Iedere kwantitatieve benadering zou het mechanisme aanzienlijk verzwakken vanwege het risico dat niet alle mogelijke gevallen bestreken worden. Verder stelt zij dat de bewijslast voor haar kwalitatieve beoordeling, die onderworpen is aan rechterlijke toetsing, bij de Commissie en de Raad ligt. |
| --- | --- |

22.

| 23. | In het kader van onze controles van de buitensporigtekortprocedure en de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (8) constateerden wij dat er duidelijke criteria waren, die ons in staat stelden te concluderen dat er tekortkomingen bestonden in de consistente en transparante toepassing van de twee procedures. Tegen deze achtergrond zijn wij van oordeel dat er criteria moeten worden ontwikkeld aan de hand waarvan de consistentie van de toepassing van de bepalingen kritisch kan worden beoordeeld om een gelijke behandeling van lidstaten te waarborgen in het geval van algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat, die goed financieel beheer in gevaar brengen. |
| --- | --- |

23.

| Aanbeveling 1

  We bevelen aan dat de wetgevende organen duidelijke en specifieke criteria vaststellen om te kunnen bepalen wat een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat, die goed financieel beheer in gevaar brengt, vormt, alsmede de reikwijdte van de maatregelen, ofwel in de voorgestelde verordening ofwel in mogelijke uitvoeringsvoorschriften. Bij het vaststellen van de criteria zou rekening kunnen worden gehouden met de referentiebronnen die de Commissie in het kader van de EU-toetredingsonderhandelingen en het mechanisme voor samenwerking en toetsing heeft gebruikt om de vorderingen van een lidstaat te volgen. |
| --- |

Aanbeveling 1

We bevelen aan dat de wetgevende organen duidelijke en specifieke criteria vaststellen om te kunnen bepalen wat een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat, die goed financieel beheer in gevaar brengt, vormt, alsmede de reikwijdte van de maatregelen, ofwel in de voorgestelde verordening ofwel in mogelijke uitvoeringsvoorschriften. Bij het vaststellen van de criteria zou rekening kunnen worden gehouden met de referentiebronnen die de Commissie in het kader van de EU-toetredingsonderhandelingen en het mechanisme voor samenwerking en toetsing heeft gebruikt om de vorderingen van een lidstaat te volgen.

Geen termijnen voor de Commissie

| 24. | Hoewel er geen termijnen voor de Commissie zijn vastgelegd, zijn in de ontwerpverordening strakke termijnen bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat moet antwoorden op de kennisgeving van de Commissie (binnen een maand) en waarbinnen de Raad een voorgesteld besluit bij gekwalificeerde meerderheid moet afwijzen (binnen een maand). We wijzen erop dat het Verdrag geen enkele termijn voorschrijft voor het mechanisme van artikel 7 van het VEU, noch voor de inbreukprocedure van artikel 258 van het VWEU. De Commissie heeft ons geïnformeerd dat zij in elk geval verplicht is binnen een redelijke termijn te handelen (9). |
| --- | --- |

24.

| Aanbeveling 2

  We bevelen aan dat de wetgevende organen de grondslag specificeren voor het vastleggen van termijnen waarbinnen de betrokken lidstaat de vereiste informatie moet verstrekken, alsmede soortgelijke termijnen invoeren voor de Commissie, waar dat passend is, bijvoorbeeld met betrekking tot het opheffen van maatregelen ingeval de onderliggende algemene tekortkomingen niet langer bestaan. |
| --- |

Aanbeveling 2

We bevelen aan dat de wetgevende organen de grondslag specificeren voor het vastleggen van termijnen waarbinnen de betrokken lidstaat de vereiste informatie moet verstrekken, alsmede soortgelijke termijnen invoeren voor de Commissie, waar dat passend is, bijvoorbeeld met betrekking tot het opheffen van maatregelen ingeval de onderliggende algemene tekortkomingen niet langer bestaan.

Geen duidelijke verplichting voor de Commissie om op eigen initiatief de mogelijkheid te beoordelen om de maatregelen op te heffen

| 25. | Volgens artikel 6, lid 2, van het voorstel is de Commissie verplicht een beoordeling te verrichten met betrekking tot het opheffen van maatregelen op verzoek van de betrokken lidstaat. We merken echter op dat het voorstel geen bepaling bevat die de Commissie verplicht bij het ontbreken van een dergelijk verzoek op eigen initiatief een beoordeling te verrichten indien er redenen zijn die dit rechtvaardigen. De Commissie heeft ons geïnformeerd dat zij dit desondanks zou doen. |
| --- | --- |

25.

Geen vereiste voor de Commissie om de potentiële impact op eindbegunstigden en de nationale begroting te beoordelen

| 26. | Passende maatregelen kunnen worden vastgesteld onder direct, indirect en gedeeld beheer; volgens de toelichting van het voorstel moeten „de gevolgen worden gedragen door degenen die voor de vastgestelde tekortkomingen verantwoordelijk zijn”. Tenzij het besluit van de Raad anders bepaalt, doet het opleggen van maatregelen niet af aan de verplichting van de overheidsdiensten of van de lidstaten om uitvoering te geven aan het programma of het fonds waarop de maatregel betrekking heeft en aan de verplichting om betalingen te doen aan eindbegunstigden (10). We merken op dat het voorstel geen bepaling bevat waarin wordt uiteengezet hoe dit kan worden bewerkstelligd. In de praktijk zou de betrokken lidstaat in dat geval moeten inspringen en de betaling verrichten of op andere wijze de financiering van de projecten of programma’s waarborgen. |
| --- | --- |

26.

| 27. | In dit verband merken we op dat betalingen van nationale en EU-middelen afhankelijk kunnen zijn van de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen, zoals is gebleken tijdens onze controles (11). De Commissie heeft ons geïnformeerd dat zij regels (12) heeft voorgesteld voor het volgende MFK die de nationale autoriteiten een reeks verplichtingen opleggen om ervoor te zorgen dat de begunstigden volledig en tijdig worden betaald. We merken echter op dat de voorgestelde verordening gemeenschappelijke bepalingen ook een clausule bevat die de verplichting van de nationale autoriteit om de begunstigde te betalen afhankelijk stelt van de beschikbaarheid van de financiering (13). |
| --- | --- |

27.

| 28. | Het doel van de ontwerpverordening is de begroting van de Unie in haar geheel te beschermen. Daarbij is echter getracht ervoor te zorgen dat eventuele gevolgen van de genomen maatregelen worden ondervonden door de overheidsdiensten die verantwoordelijk zijn voor de vastgestelde algemene tekortkomingen, en niet door eindbegunstigden buiten de overheidsdiensten (14) (zoals Erasmusstudenten, onderzoekers of het maatschappelijk middenveld) of door andere lidstaten (bijv. via de programma’s voor Europese territoriale samenwerking). Met het oog op die doelstelling bepaalt het voorstel dat voor direct en indirect beheer maatregelen alleen kunnen worden uitgevoerd indien een overheidsdienst de begunstigde is. Ingeval de begunstigde geen overheidsdienst is, zijn de maatregelen die de Commissie zou voorstellen bijgevolg niet van toepassing op de EU-financiering die naar een dergelijke entiteit gaat. Zonder een effectbeoordeling waaruit zou zijn gebleken op welk deel van de Uniebegroting de bescherming van dit voorgestelde mechanisme noodzakelijkerwijs niet van toepassing is, is het moeilijk om de potentiële omvang ervan te bepalen. |
| --- | --- |

28.

| Aanbeveling 3

  We bevelen aan dat de wetgevende organen de Commissie verzoeken in haar voorstel aan de Raad in detail te beoordelen hoe de legitieme belangen van eindbegunstigden gewaarborgd zullen worden. Voor alle maatregelen die onder artikel 4, lid 1, van het voorstel vallen (zoals de korting van vastleggingen of de schorsing van vastleggingen of betalingen) moeten de rechten van de eindbegunstigden worden gewaarborgd. |
| --- |

Aanbeveling 3

We bevelen aan dat de wetgevende organen de Commissie verzoeken in haar voorstel aan de Raad in detail te beoordelen hoe de legitieme belangen van eindbegunstigden gewaarborgd zullen worden. Voor alle maatregelen die onder artikel 4, lid 1, van het voorstel vallen (zoals de korting van vastleggingen of de schorsing van vastleggingen of betalingen) moeten de rechten van de eindbegunstigden worden gewaarborgd.

| 29. | Ingeval er nationale middelen worden gebruikt ter vervanging van de geschorste of gekorte EU-middelen, zouden deze middelen uit de nationale begroting van de desbetreffende lidstaat moeten komen. Dit heeft budgettaire gevolgen voor de lidstaat (15), met name in het geval van grootschalige schorsingen of kortingen. |
| --- | --- |

29.

| Aanbeveling 4

  Wij bevelen aan dat de wetgevende organen de Commissie verzoeken om, voordat zij besluit welke passende maatregelen zij zal voorstellen, de mogelijke budgettaire gevolgen van een korting van EU-financiering voor de nationale begroting van de desbetreffende lidstaat te beoordelen en daarbij de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie in acht te nemen. |
| --- |

Aanbeveling 4

Wij bevelen aan dat de wetgevende organen de Commissie verzoeken om, voordat zij besluit welke passende maatregelen zij zal voorstellen, de mogelijke budgettaire gevolgen van een korting van EU-financiering voor de nationale begroting van de desbetreffende lidstaat te beoordelen en daarbij de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie in acht te nemen.

Samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie niet van toepassing op alle lidstaten

| 30. | Een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat kan betrekking hebben op de doeltreffende en tijdige samenwerking met het Europees Bureau voor fraudebestrijding en het Europees Openbaar Ministerie. We wijzen erop dat niet alle lidstaten deelnemen aan de samenwerking in het kader van het Europees Openbaar Ministerie, waardoor de bepalingen betreffende het Europees Openbaar Ministerie na de oprichting ervan, alleen van toepassing zijn op de deelnemende lidstaten. |
| --- | --- |

30.

| Aanbeveling 5

  Wij bevelen aan dat de wetgevende organen verduidelijken dat de bepalingen inzake het Europees Openbaar Ministerie na de oprichting ervan alleen van toepassing zijn op de deelnemende lidstaten. |
| --- |

Aanbeveling 5

Wij bevelen aan dat de wetgevende organen verduidelijken dat de bepalingen inzake het Europees Openbaar Ministerie na de oprichting ervan alleen van toepassing zijn op de deelnemende lidstaten.

Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 juli 2018.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE

President

---

(1)  COM(2018) 324 final van 2 mei 2018.

1

(2)  COM(2014) 158 final van 11 maart 2014.

2

(3)  COM(2018) 98 final van 14 februari 2018.

3

(4)  Resolutie van het Europees Parlement van 14 maart 2018 over het volgende MFK: voorbereiding van het standpunt van het Parlement ten aanzien van het MFK voor de periode na 2020 (2017/2052(INI)).

4

(5)  Zie de brochure van de Commissie „EU-begroting voor de toekomst — Goed financieel beheer en de rechtsstaat”, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/20d5496b-526a-11e8-be1d-01aa75ed71a1/language-nl

5

(6)  Artikel 59, lid 2, van Verordening (EU) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad (Financieel Reglement) (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1) bepaalt het volgende: „De lidstaten nemen, wanneer zij taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting uitoefenen, alle nodige maatregelen, met inbegrip van wetgevende, regelgevende, en administratieve maatregelen, ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, [...].”

6

(7)  De artikelen 3, lid 2, VEU en 67 VWEU; COM(2014) 158 final van 11 maart 2014.

7

(8)  Speciaal verslag nr. 10/2016 „Verdere verbeteringen noodzakelijk ter waarborging van een doeltreffende tenuitvoerlegging van de buitensporigtekortprocedure” en Speciaal verslag nr. 3/2018 „Controle van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO)”.

8

(9)  Zie gevoegde zaken C-74/00 P en C-75/00 P, Falck SpA en Acciaierie di Bolzano SpA/Commissie van de Europese Gemeenschappen, EU:C:2002:524, punten 139-141, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47692&pageIndex=0&doclang=NL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=263967

9

(10)  Dit sluit aan bij punt 119 van de resolutie van het Europees Parlement van 14 maart 2018„Het volgende MFK: voorbereiding van het standpunt van het Parlement ten aanzien van het MFK voor de periode na 2020”, waarin staat dat „de eindbegunstigden van de EU-begroting op geen enkele wijze kunnen worden aangesproken op overtredingen van de regels waarvoor zij niet verantwoordelijk zijn”.

10

(11)  Tijdens onze controles op het gebied van gedeeld beheer troffen we tussen nationale autoriteiten en eindbegunstigden gesloten contracten aan die clausules met voorwaarden bevatten waarbij betalingen werden gekoppeld aan de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen.

11

(12)  Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1306/2013 (COM(2018) 393 final), en voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor grensbeheer en visa (COM(2018) 375 final).

12

(13)  Zie artikel 68, lid 1, onder b), van het voorstel voor de verordening gemeenschappelijke bepalingen.

13

(14)  Afhankelijk van de verordening die de grondslag vormt voor de EU-financiering worden eindbegunstigden ook wel eindontvangers genoemd.

14

(15)  In zijn resolutie van 14 maart 2018 verklaarde het Europees Parlement dat „de begroting van de Unie niet het juiste instrument is om op te treden tegen de niet-naleving van artikel 2 VEU en dat eventuele financiële gevolgen los van de begrotingsuitvoering door de lidstaat moeten worden gedragen”.

15

---