### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT NASHVILL E

May 8, 20 13 Ses si on

WI LLI AM H. THO MAS, JR. v . TENNESS EE DEPARTME NT OF

TRANSPORTATI ON

A p p e a l f r o m t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y

N o

. 1 1 0 7 9 8

- I I I E l l e n H

. L y l e , C h a n c e l l o r

N o

. M 2 0 1 2

- 0 1 9 3 6

- C O A

- R 3

- C V

- F i l e d

, A u g u s t 1 2

, 2 0 1 3

T h i s a p p e a l a r i s e s f

r o m a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e d e c i s i o n o f t h e T e n n e s s e e

D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n t o d e n y t h e p e t i t i o n e r ’ s a p p l i c a t i o n f o r f o u r b i l l b o a r d

c o n s t r u c t i o n p e r m i t s o n I

- 2 4 0 i n M e m p h i s

, S h e l b y C o u n t y

, T e n n e s s e e

. T h e d i s p o s i t i v e i s s u e s

c o n c e r n t h e z o n i n g c l a s s i f i c a t i o n s o f t h e p r o p o s e d b i l l b o a r d l o c a t i o n s

. T h e D e p a r t m e n t o f

T r a n s p o r t a t i o n d e n i e d t h e p e r m i t s b a s e d u p o n t h e f i n d i n g t h a t n o n e o f t h e p r o p o s e d b i l l b o a r d

l o c a t i o n s m e t t h e z o n i n g r e q u i r e m e n t s i n T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § 5 4

- 2 1

- 1 0 3 ( 4 ) o r T e n n

.

C o m p

. R

. & R e g s

. 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 3 ( 1 ) ( a ) 1

, o r t h e d e f i n i t i o n s f

o r “ Z o n e d C o m m e r c i a l ” o r

“ Z o n e d I n d u s t r i a l ” i n T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

. 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 2 ( 2 9 )

. T h e t r i a l c o u r t a f f i r m e d t h e

D e p a r t m e n t ’ s d e n i a l o f t h e p e r m i t s

, f i n d i n g s u b s e c t i o n ( d ) o f 2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8

, w h i c h

s t a t e s

, “ A z o n e i n w h i c h l i m i t e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l a c t i v i t i e s a r e p e r m i t t e d a s a n

i n c i d e n t t o o t h e r p r i m a r y l a n d u s e s i s n o t c o n s i d e r e d t o b e a c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l z o n e

f o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g c o n t r o l p u r p o s e s ” w a s c o n t r o l l i n g

. T h e t r i a l c o u r t a l s o f o u n d t h e a r e a

w a s c o m p r e h e n s i v e l y z o n e d f o r r e s i d e n t i a l

, a g r i c u l t u r a l a n d f l o o d p l a i n u s e s

, n o t c o m m e r c i a l

o r i n d u s t r i a l

, a n d t h a t “ T D O T a c t e d w i t h i n i t s s t a t u t o r y a u t h o r i t y i n d e n y i n g t h e p e t i t i o n e r ’ s

a p p l i c a t i o n f

o r p e r m i t s

, ” a n d t h u s t h e c o u r t d i s m i s s e d t h e p e t i t i o n

. W e a f f i r m t h e d e c i s i o n t o

d e n y t h e p e r m i t s b a s e d u p o n f e d e r a l a n d s t a t e l a w

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3 A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t A f f i r m e d

F R A N K G

. C LE M E N T

, J R

. , J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h R IC H A R D H

.

D IN K IN S

, J

. , j o i n e d

. P A T R IC IA J

. C O T T R E LL

, P

. J

. , M

. S

. , n o t p a r t i c i p a t i n g

.

W i l l i a m H

. T h o m a s

, J r

. , M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, P r o S e

.

R o b e r t E

. C o o p e r

, J r

. , A t t o r n e y G e n e r a l a n d R e p o r t e r

, W i l l i a m E

. Y o u n g

, S o l i c i t o r G e n e r a l

,

a n d L a r r y M

. T e a g u e

, D e p u t y A t t o r n e y G e n e r a l

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e

,

T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n

.O P I N I O N

O n O c t o b e r 1 3

, 2 0 0 6

, W i l l i a m H

. T h o m a s

, J r

. ( “ P e t i t i o n e r ” )

, s u b m i t t e d a p p l i c a t i o n s

t o t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n ( “ T D O T ” ) f o r f o u r s t a t e o u t d o o r a d v e r t i s i n g

p e r m i t s ; t h e p e r m i t s w e r e f o r t w o b a c k

- t o

- b a c k b i l l b o a r d s t o b e c o n s t r u c t e d o f f o f S t e v e R o a d

a t L o g M i l e 9

. 2 5 ( “ t h e W e s t L o c a t i o n ” ) a n d L o g M i l e 9

. 4 5 ( “ t h e E a s t L o c a t i o n ” ) o n

I n t e r s t a t e 2 4 0 i n S h e l b y C o u n t y

, T e n n e s s e e ( c o l l e c t i v e l y

, “ t h e S t e v e R o a d L o c a t i o n s ” )

.

P e t i t i o n e r r e p r e s e n t e d i n t h e a p p l i c a t i o n s t h a t e a c h o f t h e f o u r p r o p o s e d l o c a t i o n s w e r e z o n e d

“ P D C o m m e r c i a l

. ” 1

O n O c t o b e r 2 4

, 2 0 0 6

, R o b e r t S h e l b y

, M a n a g e r o f t h e T D O T R e g i o n 4 B e a u t i f i c a t i o n

O f f i c e i n J a c k s o n

, T e n n e s s e e b e g a n p r o c e s s i n g t h e a p p l i c a t i o n s

. M r

. S h e l b y f i r s t i n v e s t i g a t e d

t h e z o n i n g a n d d e t e r m i n e d t h e f o u r S t e v e R o a d L o c a t i o n s w e r e s u b j e c t t o S h e l b y C o u n t y ’ s

c o m p r e h e n s i v e z o n i n g o r d i n a n c e

. S p e c i f i c a l l y

, t h e W e s t L o c a t i o n w a s z o n e d R

- M M ( F P )

-

M u l t i p l e D w e l l i n g R e s i d e n t i a l a n d F l o o d P l a i n

, a n d t h e E a s t L o c a t i o n w a s z o n e d A G ( F P )

-

A g r i c u l t u r e a n d F l o o d P l a i n

. M r

. S h e l b y a l s o d e t e r m i n e d t h a t t h e s i t e s w e r e s u b j e c t t o a

P l a n n e d D e v e l o p m e n t O v e r l a y

, r e f e r r e d t o a s t h e “ S t e v e R o a d P D

, ” w h i c h a u t h o r i z e d s i n g l e

f a m i l y r e s i d e n t i a l h o u s i n g

, a d a y c a r e c e n t e r

, m i n i

- s t o r a g e u n i t s

, a n d b i l l b o a r d s

. T h e S t e v e

R o a d P D r e q u i r e d t h a t t h e d a y c a r e c e n t e r

, s i n g l e f a m i l y r e s i d e n c e s

, a n d m i n i

- s t o r a g e u n i t s

b e d e v e l o p e d p r i o r t o t h e c o n s t r u c t i o n o f b i l l b o a r d s

. 2

A f t e r a s c e r t a i n i n g t h e z o n i n g

, M r

. S h e l b y c o n d u c t e d a n o n

- s i t e i n s p e c t i o n ; h e

o b s e r v e d t h a t a l l o f t h e p r o p o s e d l o c a t i o n s w e r e w i t h i n 6 6 0 f e e t o f I

- 2 4 0

, t h e y w e r e

s u r r o u n d e d b y h o m e s a n d a p a r t m e n t s o n t h r e e s i d e s w i t h t h e f o u r t h s i d e f

a c i n g I

- 2 4 0

, t h a t

b e y o n d t h e h o m e s a n d a p a r t m e n t s w e r e h e a v i l y w o o d e d

, u n d e v e l o p e d a r e a s

, a n d t h a t t h e r e

w a s n o c o m m e r c i a l a c t i v i t y i n t h e a r e a

.

B a s e d u p o n t h e a b o v e f i n d i n g s

, M r

. S h e l b y c o n c l u d e d t h a t n o n e o f t h e p r o p o s e d

b i l l b o a r d l o c a t i o n s m e t t h e z o n i n g r e q u i r e m e n t s i n T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § 5 4

- 2 1

-

1 0 3 ( 4 ) a n d T D O T R u l e 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 3 ( 1 ) ( a ) 1

, b o t h o f w h i c h r e q u i r e t h a t b i l l b o a r d s l o c a t e d

w i t h i n 6 6 0 f

e e t o f a n I n t e r s t a t e h i g h w a y b e l o c a t e d i n a r e a s z o n e d f o r i n d u s t r i a l o r

c o m m e r c i a l u s e

. H i s d e t e r m i n a t i o n w a s b a s e d o n T D O T R u l e 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 2 ( 2 9 ) w h i c h

d e f i n e s “ Z o n e d C o m m e r c i a l o r Z o n e d I n d u s t r i a l

, ” a s “ t h o s e a r e a s i n a c o m p r e h e n s i v e l y

z o n e d p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s e t a s i d e f o r c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l u s e p u r s u a n t t o t h e s t a t e o r

l o c a l z o n i n g r e g u l a t i o n s

, b u t s h a l l n o t i n c l u d e s t r i p z o n i n g

, s p o t z o n i n g

, o r v a r i a n c e s g r a n t e d

As no te d l at er , PD s ta nds fo r Pl ann ed De velopment. 1

T he Ste ve Ro ad PD was ena ct ed by t he Cit y Cou nci l of Me m phi s on M a y 16, 2006

, to cover the 2

We st Loc at ion , an d amended on Oc tob er 3, 2 006 to inc lud e t o t he E ast Loc at ion

.

-2-b y t h e l o c a l p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s t r i c t l y f o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g

. ” M r

. S h e l b y n o t i f i e d

P e t i t i o n e r t h a t t h e a p p l i c a t i o n s w e r e d e n i e d b y l e t t e r d a t e d N o v e m b e r 1 7

, 2 0 0 6 ; P e t i t i o n e r

t i m e l y r e q u e s t e d a n a d m i n i s t r a t i v e h e a r i n g

.

B y a g r e e m e n t o f t h e p a r t i e s

, t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s w e r e c o n t i n u e d p e n d i n g

t h e r e s o l u t i o n o f a r e l a t e d m a t t e r i n t h e S h e l b y C o u n t y C h a n c e r y C o u r t

. F o l l o w i n g t h e r u l i n g

b y t h e c h a n c e r y c o u r t

, t h e c a s e w a s a p p e a l e d t o t h i s c o u r t

. W e d i s m i s s e d t h e a c t i o n u p o n t h e

d e t e r m i n a t i o n t h e S h e l b y C o u n t y C h a n c e r y C o u r t l a c k e d s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n

. S e e S t a t e

e x r e l

. C o m m ’ r o

fD e p t

. O f T r a n s p

. v

. T h o m a s

, 3 3 6 S

. W

. 3 d 5 8 8

, 6 0 8 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 1 0 )

.

A f t e r t h e S h e l b y C o u n t y C h a n c e r y C o u r t c a s e w a s d i s m i s s e d

, b o t h p a r t i e s f i l e d

m o t i o n s a n d c r o s s m o t i o n s f o r s u m m a r y j u d g m e n t w i t h t h e A d m i n i s t r a t i v e L a w J u d g e

( “ A L J ” )

. O r a l a r g u m e n t s w e r e p r e s e n t e d t o t h e A L J o n S e p t e m b e r 3

, 2 0 0 9

. F o l l o w i n g t h e

h e a r i n g

, t h e j u d g e g r a n t e d s u m m a r y j u d g m e n t t o P e t i t i o n e r

. T h e A L J ’ s d e c i s i o n w a s b a s e d

u p o n h e r f

i n d i n g t h a t t h e p r o p o s e d l o c a t i o n s d i d m e e t t h e d e f i n i t i o n o f “ Z o n e d C o m m e r c i a l

o r Z o n e d I n d u s t r i a l ” i n T D O T R u l e 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 2 ( 2 9 )

. S p e c i f i c a l l y

, t h e A L J f

o u n d t h a t t h e

C i t y o f M e m p h i s a n d S h e l b y C o u n t y c o n s t i t u t e d a “ c o m p r e h e n s i v e l y z o n e d p o l i t i c a l

s u b d i v i s i o n

, ” t h a t t h e S t e v e R o a d P D w a s “ s e t a s i d e ” b y t h e C i t y C o u n c i l o f M e m p h i s a c t i n g

p u r s u a n t t o i t s a u t h o r i t y u n d e r S e c t i o n 1 4 o f t h e Z o n i n g O r d i n a n c e o f t h e C i t y o f M e m p h i s

a n d S h e l b y C o u n t y

, t h a t t h e S t e v e R o a d P D d i d n o t c o n s t i t u t e “ s t r i p z o n i n g ” o r “ s p o t

z o n i n g

, ” a n d t h a t b e c a u s e i t c o n t e m p l a t e d a d a y c a r e a n d m i n i

- s t o r a g e u n i t s i n a d d i t i o n t o t h e

b i l l b o a r d s

, t h e S t e v e R o a d P D w a s n o t “ s t r i c t l y f o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g

. ” S e e T e n n

. C o m p

.

R

. & R e g s

. 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 2 ( 2 9 )

.

T D O T a p p e a l e d t h e I n i t i a l O r d e r t o t h e C o m m i s s i o n e r

. T h e C o m m i s s i o n e r a g r e e d

w i t h M r

. S h e l b y ’ s f

i n d i n g s t h a t t h e W e s t L o c a t i o n w a s z o n e d M u l t i p l e D w e l l i n g

R e s i d e n t i a l / F l o o d P l a i n a n d t h a t t h e E a s t L o c a t i o n w a s z o n e d A g r i c u l t u r a l / F l o o d P l a i n

, a n d

t h a t n e i t h e r i s a c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l z o n i n g d e s i g n a t i o n u n d e r t h e M e m p h i s a n d S h e l b y

C o u n t y z o n i n g o r d i n a n c e

. T h e C o m m i s s i o n e r

, h o w e v e r

, f o u n d t h e r e w e r e g e n u i n e d i s p u t e s

o f m a t e r i a l f

a c t r e g a r d i n g w h e t h e r t h e S t e v e R o a d P D w a s “ g r a n t e d s t r i c t l y t o a l l o w o u t d o o r

a d v e r t i s i n g

. ” T h u s

, t h e C o m m i s s i o n e r r e v e r s e d t h e A L J ’ s I n i t i a l O r d e r

. 3

T h e r e a f t e r

, P e t i t i o n e r t i m e l y f

i l e d t h i s P e t i t i o n f

o r J u d i c i a l R e v i e w o f C o m m i s s i o n e r ’ s

O r d e r i n t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y

. H e a s s e r t e d

, i n t e r a l i a

, t h a t t h e

C o m m i s s i o n e r ’ s d e c i s i o n v i o l a t e d t h e s e p a r a t i o n o f p o w e r s d o c t r i n e a n d P e t i t i o n e r ’ s r i g h t

t o p r o c e d u r a l d u e p r o c e s s u n d e r t h e T e n n e s s e e a n d U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n s

. P e t i t i o n e r

T he Com m is si one r al so fou nd tha t re versi ng the I nit ia l Orde r was nec ess ar y “i n order to m ai nta in 3

ef fe ct ive con tr ol of out door advert is ing as m and at ed b y 2 3 U .S.C. § 131” and the T enn ess ee Bil lbo ar d

Regulat ion and Cont rol Act , T enn ess ee Code Annot at ed § § 54

- 21- 101 thr ough - 123.

-3-r e q u e s t e d t h e c o u r t r e v e r s e t h e C o m m i s s i o n e r ’ s F i n a l D e c i s i o n a n d o r d e r T D O T t o i s s u e t h e

p e r m i t s

. A f

t e r t h e r e c o r d a n d r e s p o n s i v e p l e a d i n g s w e r e f i l e d

, t h e p a r t i e s w a i v e d a h e a r i n g

a n d t h e i s s u e s w e r e p r e s e n t e d t o t h e t r i a l c o u r t

. O n M a y 1 7

, 2 0 1 2

, t h e c o u r t e n t e r e d a

M e m o r a n d u m a n d O r d e r d i s m i s s i n g t h e P e t i t i o n

, f i n d i n g

, i n t e r a l i a

, “ T D O T a c t e d w i t h i n i t s

s t a t u t o r y a u t h o r i t y i n d e n y i n g t h e p e t i t i o n e r ’ s a p p l i c a t i o n f o r p e r m i t s

. ”

P e t i t i o n e r t h e n f

i l e d a M o t i o n t o A l t e r o r A m e n d a n d M o t i o n f o r C l a r i f i c a t i o n o f F i n a l

O r d e r p u r s u a n t t o R u l e s 5 2 a n d 5 9 o f t h e T e n n e s s e e R u l e s o f C i v i l P r o c e d u r e

. T h e t r i a l c o u r t

s u b s e q u e n t l y e n t e r e d a M e m o r a n d u m a n d O r d e r G r a n t i n g P e t i t i o n e r ’ s M o t i o n

, i n p a r t

, b y

A l t e r i n g a n d A m e n d i n g R e a s o n i n g

, b u t D e n y i n g i t

, i n p a r t

, b y N o t C h a n g i n g O u t c o m e

( “ A u g u s t 2 0 1 2 O r d e r ” )

.

I n t h e A u g u s t 2 0 1 2 O r d e r

, t h e t r i a l c o u r t e x a m i n e d t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n s t a t e a n d

f e d e r a l l a w r e g a r d i n g t h e z o n i n g r e q u i r e m e n t s f o r b i l l b o a r d s l o c a t e d w i t h i n 6 6 0 f e e t o f

I n t e r s t a t e s a n d p r i m a r y h i g h w a y s

. T h e c o u r t f i r s t c o n s i d e r e d U n i t e d S t a t e s C o d e T i t l e 2 3

S e c t i o n 1 3 1

, “ C o n t r o l o f o u t d o o r a d v e r t i s i n g

, ” w h i c h r e q u i r e s s t a t e s t o p r o v i d e “ e f f e c t i v e

c o n t r o l ” o v e r t h e e r e c t i o n o f b i l l b o a r d s i n t h e s e a r e a s o r r i s k l o s i n g f e d e r a l h i g h w a y

c o n s t r u c t i o n f

u n d i n g

. W h i l e t h e s t a t u t e r e q u i r e s t h a t s t a t e s l i m i t b i l l b o a r d c o n s t r u c t i o n t o

c o m m e r c i a l a n d i n d u s t r i a l z o n e s

, i t a l s o p r o v i d e s t h a t “ S t a t e s s h a l l h a v e f u l l a u t h o r i t y u n d e r

t h e i r o w n z o n i n g l a w s t o z o n e a r e a s f o r c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l p u r p o s e s

, a n d t h e a c t i o n s

o f t h e S t a t e s i n t h i s r e g a r d w i l l b e a c c e p t e d f o r t h e p u r p o s e s o f t h i s A c t

. ” 2 3 U

. S

. C

. § 1 3 1 ( d )

.

T h e c o u r t a l s o c o n s i d e r e d 2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8

, “ A c c e p t a n c e o f s t a t e z o n i n g

, ” w h i c h

i d e n t i f i e s m o r e s p e c i f

i c a l l y w h a t “ a c t i o n s o f

t h e S t a t e s ” m u s t b e a c c e p t e d u n d e r t h e f e d e r a l

s c h e m e

. T h e c o u r t f

o c u s e d o n t w o s u b s e c t i o n s

, ( b ) a n d ( d )

, w h i c h d e s c r i b e t w o t y p e s o f S t a t e

a c t i o n t h a t w i l l n o t b e a c c e p t e d

. T h e t r i a l c o u r t h e l d t h a t s u b s e c t i o n ( b )

, w h i c h p r o v i d e s t h a t

“ [ a ] c t i o n w h i c h i s n o t a p a r t o f c o m p r e h e n s i v e z o n i n g a n d i s c r e a t e d p r i m a r i l y t o p e r m i t

o u t d o o r a d v e r t i s i n g s t r u c t u r e s

, i s n o t r e c o g n i z e d a s z o n i n g f o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g c o n t r o l

p u r p o s e s

, ” d i d n o t p r o v i d e a p r o p e r b a s i s f o r T D O T ’ s d e n i a l o f t h e p e r m i t s

. T h e c o u r t

r e a s o n e d t h a t t h e S t e v e R o a d P D w a s n o t “ c r e a t e d p r i m a r i l y t o p e r m i t o u t d o o r a d v e r t i s i n g

s t r u c t u r e s ” b e c a u s e i t a l l o w e d f o r o t h e r c o m m e r c i a l u s e s

, n a m e l y a d a y c a r e a n d s t o r a g e u n i t s

.

T h e o t h e r s u b s e c t i o n i d e n t i f i e d b y t h e t r i a l c o u r t

, s u b s e c t i o n ( d )

, p r o v i d e s t h a t

, “ [ a ]

z o n e i n w h i c h l i m i t e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l a c t i v i t i e s a r e p e r m i t t e d a s a n i n c i d e n t t o o t h e r

p r i m a r y l a n d u s e s i s n o t c o n s i d e r e d t o b e a c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l z o n e f o r o u t d o o r

a d v e r t i s i n g c o n t r o l p u r p o s e s

. ” ( E m p h a s i s a d d e d )

. R e l y i n g o n a n a f f i d a v i t f r o m R o b e r t

S h e l b y

, t h e t r i a l c o u r t f o u n d t h a t t h e a r e a i n q u e s t i o n i s c o m p r e h e n s i v e l y z o n e d f o r

r e s i d e n t i a l

, a g r i c u l t u r a l a n d f l o o d p l a i n u s e s

, a n d t h a t i t “ r e m a i n s h e a v i l y w o o d e d i n p a r t s a n d

r e s i d e n t i a l i n o t h e r p a r t s a n d u n d e v e l o p e d d e s p i t e t h e e n a c t m e n t o f t h e P D O

. ” A s a r e s u l t

,

t h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t s u b s e c t i o n ( d ) p r o v i d e s a p r o p e r b a s i s f o r T D O T ’ s d e c i s i o n t o d e n y

-4-P e t i t i o n e r ’ s p e r m i t a p p l i c a t i o n s a s a m a t t e r o f l a w

. T h e t r i a l c o u r t f u r t h e r c o n c l u d e d t h a t

P e t i t i o n e r ’ s c l a i m s t h a t T D O T v i o l a t e d t h e s e p a r a t i o n o f p o w e r s d o c t r i n e a s w e l l a s h i s

p r o c e d u r a l d u e p r o c e s s r i g h t s w e r e w i t h o u t m e r i t

. B a s e d u p o n t h e f o r e g o i n g d e t e r m i n a t i o n s

,

t h e t r i a l c o u r t d i s m i s s e d t h e P e t i t i o n

. T h i s a p p e a l f o l l o w e d

.

A P P E L L A T E R E V IE W U N D E R T H E A D M IN IS T R A T IV E P R O C E D U R E S A C T

J u d i c i a l r e v i e w o f d e c i s i o n s o f a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s

, w h e n t h o s e a g e n c i e s a r e

a c t i n g w i t h i n t h e i r a r e a o f s p e c i a l i z e d k n o w l e d g e

, e x p e r i e n c e

, a n d e x p e r t i s e

, i s g o v e r n e d b y

t h e n a r r o w s t a n d a r d c o n t a i n e d i n T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( h ) r a t h e r t h a n t h e b r o a d

s t a n d a r d o f r e v i e w u s e d i n o t h e r c i v i l a p p e a l s

. W i l l a m e t t e I

n d u s

. , I n c

. v

. T e n n e s s e e

A s s e s s m e n t A p

p e a l s C o m m ’ n

, 1 1 S

. W

. 3 d 1 4 2

, 1 4 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 9 ) ( c i t i n g W a y n e

C o u n t y v

. T e n n e s s e e S o l i d W

a s t e D i s p o s a l C o n t r o l B d

. , 7 5 6 S

. W

. 2 d 2 7 4

, 2 7 9

- 8 0 ( T e n n

. C t

.

A p p

. 1 9 8 8 ) )

.

T h e t r i a l c o u r t m a y r e v e r s e o r m o d i f y t h e d e c i s i o n o f t h e a g e n c y i f t h e p e t i t i o n e r ’ s

r i g h t s h a v e b e e n p r e

j u d i c e d b e c a u s e t h e a d m i n i s t r a t i v e f i n d i n g s

, i n f

e r e n c e s

, c o n c l u s i o n s o r

d e c i s i o n s a r e :

( 1 ) I n v i o l a t i o n o f c o n s t i t u t i o n a l o r s t a t u t o r y p r o v i s i o n s ;

( 2 ) I n e x c e s s o f t h e s t a t u t o r y a u t h o r i t y o f t h e a g e n c y ;

( 3 ) M a d e u p o n u n l a w f u l p r o c e d u r e ;

( 4 ) A r b i t r a r y o r c a p r i c i o u s o r c h a r a c t e r i z e d b y a b u s e o f d i s c r e t i o n o r

c l e a r l y u n w a r r a n t e d e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n ; o r

( 5 ) ( A ) U n s u p p o r t e d b y e v i d e n c e w h i c h i s b o t h s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l i n t h e

l i g h t o f t h e e n t i r e r e c o r d

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( h ) ( 1 )

- ( 5 ) ( A )

. H o w e v e r

, t h e t r i a l c o u r t m a y n o t s u b s t i t u t e i t s

j u d g m e n t c o n c e r n i n g t h e w e i g h t o f t h e e v i d e n c e f o r t h a t o f t h e B o a r d a s t o q u e s t i o n s o f f a c t

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( h ) ( 5 ) ( B ) ; s e e a l s o J o n e s v

. B u r e a u o

f T e n n C a r e

, 9 4 S

. W

. 3 d 4 9 5

,

5 0 1 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 2 )

. T h e s a m e l i m i t a t i o n s a p p l y t o t h e a p p e l l a t e c o u r t

. S e e H u m a n a

o f T e n n e s s e e v

. T

e n n e s s e e He a l t h F a c i l i t i e s C o m m ’ n

, 5 5 1 S

. W

. 2 d 6 6 4

, 6 6 8 ( T e n n

. 1 9 7 7 )

( h o l d i n g t h e t r i a l c o u r t

, a n d t h i s c o u r t

, m u s t r e v i e w t h e s e m a t t e r s p u r s u a n t t o t h e n a r r o w e r

s t a t u t o r y c r i t e r i a )

. T h u s

, w h e n r e v i e w i n g a t r i a l c o u r t ’ s r e v i e w o f a n a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y ’ s

d e c i s i o n

, t h i s c o u r t i s t o d e t e r m i n e “ w h e t h e r o r n o t t h e t r i a l c o u r t p r o p e r l y a p p l i e d t h e

. . .

s t a n d a r d o f r e v i e w ” f

o u n d a t T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § 4

- 5

- 3 2 2 ( h )

. J o n e s

, 9 4 S

. W

. 3 d a t

5 0 1 ( q u o t i n g P a

p a c h r i s t o u v

. U

n i v

. o f T e n n e s s e e

, 2 9 S

. W

. 3 d 4 8 7

, 4 9 0 ( T e n n

. C t

. A p p

.

2 0 0 0 ) )

.

-5-I S S U E S

P e t i t i o n e r r a i s e s s e v e r a l i s s u e s f o r o u r c o n s i d e r a t i o n

. W e

, h o w e v e r

, h a v e c o n c l u d e d 4

t h a t t h e d i s p o s i t i v e i s s u e i s w h e t h e r t h e p r o p o s e d b i l l b o a r d l o c a t i o n s a r e z o n e d c o m m e r c i a l

o r i n d u s t r i a l a s r e q u i r e d b y s t a t e a n d f e d e r a l l a w

. W h i l e t h i s i s t h e d i s p o s i t i v e i s s u e

, w e h a v e

a l s o d e c i d e d t o a d d r e s s a d d i t i o n a l i s s u e s r a i s e d b y t h e P e t i t i o n e r

.

A N A L Y S IS

W i t h t h e e n a c t m e n t o f t h e F e d e r a l H i g h w a y B e a u t i f i c a t i o n A c t o f 1 9 6 5

, C o n g r e s s

e s t a b l i s h e d a s t a t u t o r y s c h e m e t o c o n t r o l t h e e r e c t i o n o f n e w b i l l b o a r d s a n d t h e m a i n t e n a n c e

o f e x i s t i n g b i l l b o a r d s a l o n g i n t e r s t a t e a n d p r i m a r y h i g h w a y s

, i n o r d e r t o “ p r o t e c t t h e p u b l i c

i n v e s t m e n t i n s u c h h i g h w a y s

, t o p r o m o t e t h e s a f e t y a n d r e c r e a t i o n a l v a l u e o f p u b l i c t r a v e l

,

a n d t o p r e s e r v e n a t u r a l b e a u t y

. ” 2 3 U

. S

. C

. § 1 3 1 ( a ) ; s e e a l s o U n i t e d O u t d o o r A d v e r

. C o

. , I n c

.

v

. B u s

. T

r a n s p

. & H o u s

. A g e n c

y

, 7 4 6 P

. 2 d 8 7 7

, 8 7 9 ( C a l

. S

. C t

. 1 9 8 8 )

. T o a c h i e v e i t s

p u r p o s e

, t h e H i g h w a y B e a u t i f i c a t i o n A c t r e q u i r e s s t a t e s t o p r o v i d e f o r “ e f f e c t i v e c o n t r o l ” o f

b i l l b o a r d c o n s t r u c t i o n a n d m a i n t e n a n c e o r r i s k a t e n p e r c e n t r e d u c t i o n i n f e d e r a l f u n d i n g f o r

h i g h w a y i m p r o v e m e n t s

. 2 3 U

. S

. C

. § 1 3 1 ( a )

– ( c )

.

T o c o m p l y w i t h t h e F e d e r a l H i g h w a y B e a u t i f i c a t i o n A c t a n d p r o v i d e f o r “ e f f e c t i v e

c o n t r o l ” o v e r t h e e r e c t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f b i l l b o a r d s a l o n g i n t e r s t a t e a n d p r i m a r y

h i g h w a y s y s t e m s

, T e n n e s s e e e n a c t e d t h e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2

, n o w

c o d i f i e d a t T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § § 5 4

- 2 1

- 1 0 1 t h r o u g h

- 1 2 3

.

S e c t i o n s

- 1 1 2 a n d

- 1 1 6 o f t h e T e n n e s s e e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t

s p e c i f i c a l l y d i r e c t t h e C o m m i s s i o n e r o f T D O T t o e n s u r e t h a t b o t h t h e s t a t e a n d f e d e r a l a c t s

a r e c a r r i e d o u t

. S e e T e n n

. C o d e A n n

. § 5 4

- 2 1

- 1 1 2 ( “ T h e c o m m i s s i o n e r i s g i v e n f u l l a u t h o r i t y

t o p r o m u l g a t e a n d e n f

o r c e a n d a l l r e g u l a t i o n s a s r e q u i r e d a n d n e c e s s a r y t o f u l l y c a r r y o u t t h i s

c h a p t e r a n d 2 3 U

. S

. C

. § 1 3 1

. ” ) ; s e e a l s o T e n n

. C o d e A n n

. § 5 4

- 2 1

- 1 1 6

.

T h e C o m m i s s i o n e r i s t h u s r e q u i r e d

, b y s u b s e c t i o n ( d ) o f t h e f e d e r a l a c t

, t o l i m i t

b i l l b o a r d c o n s t r u c t i o n w i t h i n s i x h u n d r e d s i x t y f e e t o f i n t e r s t a t e s o r p r i m a r y h i g h w a y s t o

t h o s e a r e a s z o n e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l u n d e r s t a t e l a w :

T he is sue s a s s ta te d by Pe ti ti one r ar e: 1) Wh et her the Chan cer y Cou rt of Davidso n Count y l acks 4

ori ginal sub

j ect m at te r j uri sdi ct ion

. 2) Mu st T DOT re cognize and acc ept pla nne d develo pm ent s and doe s a

pla nne d develo pm ent con st it ut e a c h a n ge in the compreh ens ive zoning? 3) We re app el la nt’ s due pro ces s

ri ghts viol at ed? 4) Mu st T DOT fi le a dec la ra tor y j udgm ent act ion when it dec ide s a pl ann ed d evelop m ent

con st it ute s spot zoning, stri p z oni ng, or a v ar ia nce ena ct ed sol el y for the er ect ion of bil lbo ar ds? 5) Has the

sep ar at ion of power s doct ri ne been viola te d in the curr ent ca se? 6) Wh et her th e chanc er y cou rt comm it te d

er ror when it ru le d t hat 23 C. F.R. 75 0.70 8(d ) wa s c ont rol li ng law i n t his m at te r.

-6-( d ) I n o r d e r t o p r o m o t e t h e r e a s o n a b l e

, o r d e r l y a n d e f f e c t i v e d i s p l a y o f o u t d o o r

a d v e r t i s i n g w h i l e r e m a i n i n g c o n s i s t e n t w i t h t h e p u r p o s e s o f t h i s s e c t i o n

, s i g n s

, d i s p l a y s

, a n d d e v i c e s w h o s e s i z e

, l i g h t i n g a n d s p a c i n g

, c o n s i s t e n t w i t h

c u s t o m a r y u s e i s t o b e d e t e r m i n e d b y a g r e e m e n t b e t w e e n t h e s e v e r a l S t a t e s a n d

t h e S e c r e t a r y

, m a y b e e r e c t e d a n d m a i n t a i n e d w i t h i n s i x h u n d r e d a n d s i x t y f e e t

o f t h e n e a r e s t e d g e o f t h e r i g h t

- o f

- w a y w i t h i n a r e a s a d

j a c e n t t o t h e I n t e r s t a t e

a n d p r i m a r y s y s t e m s w h i c h a r e z o n e d i n d u s t r i a l o r c o m m e r c i a l u n d e r a u t h o r i t y

o f S t a t e l a w

, o r i n u n z o n e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l a r e a s a s m a y b e

d e t e r m i n e d b y a g r e e m e n t b e t w e e n t h e s e v e r a l S t a t e s a n d t h e S e c r e t a r y

. T h e

S t a t e s s h a l l h a v e f

u l l a u t h o r i t y u n d e r t h e i r o w n z o n i n g l a w s t o z o n e a r e a s f o r

c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l p u r p o s e s

, a n d t h e a c t i o n s o f t h e S t a t e s i n t h i s r e g a r d

w i l l b e a c c e p t e d f

o r t h e p u r p o s e s o f t h i s A c t

.

2 3 U

. S

. C

. § 1 3 1 ( d )

.

W h i l e t h e S t a t e s “ s h a l l h a v e f u l l a u t h o r i t y

, ” s e e i d

. , t o c r e a t e c o m m e r c i a l a n d

i n d u s t r i a l z o n e s f

o r b i l l b o a r d c o n s t r u c t i o n

, f e d e r a l r e g u l a t i o n s p r o v i d e t h a t c e r t a i n S t a t e

z o n i n g a c t i o n s w i l l n o t q u a l i f y :

( b ) S t a t e a n d l o c a l z o n i n g a c t i o n s m u s t b e t a k e n p u r s u a n t t o t h e S t a t e ’ s z o n i n g

e n a b l i n g s t a t u t e o r c o n s t i t u t i o n a l a u t h o r i t y a n d i n a c c o r d a n c e t h e r e w i t h

. A c t i o n

w h i c h i s n o t a p a r t o f c o m p r e h e n s i v e z o n i n g a n d i s c r e a t e d p r i m a r i l y t o p e r m i t

o u t d o o r a d v e r t i s i n g s t r u c t u r e s

, i s n o t r e c o g n i z e d a s z o n i n g f o r o u t d o o r

a d v e r t i s i n g c o n t r o l p u r p o s e s

.

. . . .

( d ) A z o n e i n w h i c h l i m i t e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l a c t i v i t i e s a r e p e r m i t t e d

a s a n i n c i d e n t t o o t h e r p r i m a r y l a n d u s e s i s n o t c o n s i d e r e d t o b e a c o m m e r c i a l

o r i n d u s t r i a l z o n e f

o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g c o n t r o l p u r p o s e s

.

2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8 ( b ) a n d ( d )

.

A

. S T A T E S T A T U T E S A N D R E G U LA T IO N S

T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § 5 4

- 2 1

- 1 0 3

, “ R e s t r i c t i o n s ; e x c e p t i o n s

, ” w h i c h t h e

C o m m i s s i o n e r i s r e s p o n s i b l e f o r e n f o r c i n g

, o v e r l a p s t h e f

e d e r a l s t a t u t e s a n d r e g u l a t i o n s

. T h a t

r e g u l a t i o n p r o v i d e s

, i n p e r t i n e n t p a r t :

N o o u t d o o r a d v e r t i s i n g s h a l l b e e r e c t e d o r m a i n t a i n e d w i t h i n s i x h u n d r e d s i x t y

f e e t ( 6 6 0 ’ ) o f t h e n e a r e s t e d g e o f t h e r i g h t

- o f

- w a y a n d v i s i b l e f

r o m t h e m a i n

-7-t r a v e l e d w a y o f t h e i n t e r s t a t e o r p r i m a r y h i g h w a y s y s t e m s i n t h i s s t a t e e x c e p t

t h e f o l l o w i n g :

. . . .

( 4 ) S i g n s

, d i s p l a y s a n d d e v i c e s l o c a t e d i n a r e a s t h a t a r e z o n e d

i n d u s t r i a l o r c o m m e r c i a l u n d e r a u t h o r i t y o f l a w a n d w h o s e s i z e

, l i g h t i n g a n d s p a c i n g a r e c o n s i s t e n t w i t h c u s t o m a r y u s e a s

d e t e r m i n e d b y a g r e e m e n t b e t w e e n t h e s t a t e a n d t h e s e c r e t a r y o f

t r a n s p o r t a t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s ;

( E m p h a s i s a d d e d )

.

A c t i n g i n c o m p l i a n c e w i t h t h e f o r e g o i n g r e s p o n s i b i l i t i e s

, t h e C o m m i s s i o n e r

p r o m u l g a t e d r u l e s a n d r e g u l a t i o n s

, i n c l u d i n g R u l e 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 3 ( 1 ) ( a ) 1

, e n t i t l e d “ C r i t e r i a f o r

t h e E r e c t i o n a n d C o n t r o l o f O u t d o o r A d v e r t i s i n g

, Z o n i n g

. ” T h i s r e g u l a t i o n s t a t e s : “ O u t d o o r

A d v e r t i s i n g e r e c t e d o r m a i n t a i n e d w i t h i n 6 6 0 f e e t o f t h e n e a r e s t e d g e o f t h e r i g h t

- o f

- w a y a n d

v i s i b l e f r o m t h e m a i n t r a v e l e d w a y

. . . m u s t b e l o c a t e d i n a r e a s z o n e d f o r c o m m e r c i a l o r

i n d u s t r i a l u s e o r i n a r e a s w h i c h q u a l i f y f o r u n z o n e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l u s e

. ”

( E m p h a s i s a d d e d )

. A s n o t e d e a r l i e r

, t h e r e l e v a n t d e f i n i t i o n s i n T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

.

1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 2 ( 2 9 ) r e a d : 5

Z o n e d C o m m e r c i a l o r Z o n e d I n d u s t r i a l

, m e a n s t h o s e a r e a s i n a

c o m p r e h e n s i v e l

y z o n e d p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s e t a s i d e f o r c o m m e r c i a l o r

i n d u s t r i a l u s e p u r s u a n t t o t h e s t a t e o r l o c a l z o n i n g r e g u l a t i o n s

, b u t s h a l l n o t

i n c l u d e s t r i p z o n i n g

, s p o t z o n i n g

, o r v a r i a n c e s g r a n t e d b y t h e l o c a l p o l i t i c a l

s u b d i v i s i o n s t r i c t l y f

o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g

.

( E m p h a s i s a d d e d )

.

T h u s

, r e a d i n g t h e s t a t e a n d f e d e r a l s t a t u t e s a n d r e g u l a t i o n s t o g e t h e r

, i t i s c l e a r t h e

C o m m i s s i o n e r o f T D O T i s r e s p o n s i b l e f o r e n s u r i n g t h a t b i l l b o a r d c o n s t r u c t i o n p e r m i t s a r e

o n l y g r a n t e d f

o r “ a r e a s i n a c o m p r e h e n s i v e l y z o n e d p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s e t a s i d e f o r

c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l u s e p u r s u a n t t o s t a t e o r l o c a l z o n i n g r e g u l a t i o n s

, ” T e n n

. C o m p

. R

.

& R e g s

. 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 2 ( 2 9 )

, t h a t t h o s e a r e a s a r e n o t “ c r e a t e d p r i m a r i l y t o p e r m i t o u t d o o r

a d v e r t i s i n g s t r u c t u r e s

, ” 2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8 ( b ) ; s e e a l s o i d

. ( e x c l u d i n g a r e a s z o n e d “ s t r i c t l y

f o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g ” )

, a n d t h a t t h e c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l a c t i v i t i e s a r e n o t “ l i m i t e d ”

o r o n l y “ p e r m i t t e d a s a n i n c i d e n t t o o t h e r p r i m a r y l a n d u s e s

. ” 2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8 ( d )

.

T he def ini ti ons

, whic h h a ve n o t c han ged, wer e pre viousl y fou nd in T enn

. Com p. R. & Regs. 5

1680

- 2- 3- .02( 27) , – n ow - .02( 29) – t he a m end m ent to ok eff ect in Dece m

ber 200 8.

-8-P e t i t i o n e r c l a i m s t h e S t e v e R o a d P D m e e t s e a c h o f t h e s e r e q u i r e m e n t s

. A P D

, o r a

P D O

– P l a n n e d D e v e l o p m e n t O r d i n a n c e

– i s a l a n d u s e m e c h a n i s m b y w h i c h o n e m a y

m o d i f y t h e c o m p r e h e n s i v e z o n i n g r e g u l a t i o n s w i t h i n a d i s t r i c t o n a c a s e b y c a s e b a s i s

.

S e c t i o n 4

. 1 0

. 3 o f t h e M e m p h i s S h e l b y C o u n t y U n i f i e d D e v e l o p m e n t C o d e p r o v i d e s t h a t

“ g o v e r n i n g b o d i e s m a y g r a n t a s p e c i a l u s e p e r m i t f o r a p l a n n e d d e v e l o p m e n t w h i c h m o d i f i e s

t h e a p p l i c a b l e d i s t r i c t r e g u l a t i o n s a n d o t h e r r e g u l a t i o n s o f t h i s d e v e l o p m e n t c o d e u p o n

w r i t t e n f i n d i n g s o f t h e L a n d U s e C o n t r o l B o a r d a n d t h e P l a n n i n g D i r e c t o r

. ” T h e C i t y ’ s 6

s t a t e d p u r p o s e o f t h e P D O m e c h a n i s m i s t o “ f a c i l i t a t e t h e u s e o f f

l e x i b l e t e c h n i q u e s o f l a n d

d e v e l o p m e n t a n d s i t e d e s i g n

, . . . [ a n d ] p r o v i d [ e ] r e l i e f f r o m d i s t r i c t r e q u i r e m e n t s

. . . . ” T h e

T e n n e s s e e S u p r e m e C o u r t h a s d e s c r i b e d P D O s a s p r o v i d i n g “ r e l i e f f r o m z o n i n g r e q u i r e m e n t s

d e s i g n e d f

o r c o n v e n t i o n a l d e v e l o p m e n t

. . . . ” M c C a l l e n v

. C i t y o f M e m p h i s

, 7 8 6 S

. W

. 2 d 6 3 3

,

6 3 9 ( T e n n

. 1 9 9 0 )

.

I n e a c h o f t h e f

o u r a p p l i c a t i o n s h e s u b m i t t e d

, P e t i t i o n e r r e p r e s e n t e d t h a t t h e S t e v e

R o a d L o c a t i o n s w e r e z o n e d “ P D C o m m e r c i a l

. ” H o w e v e r

, a s R o b e r t S h e l b y c o r r e c t l y

d e t e r m i n e d

, n o s u c h z o n i n g d e s i g n a t i o n e x i s t s i n M e m p h i s

, S h e l b y C o u n t y

, T e n n e s s e e

.

F u r t h e r

, t h e u n d i s p u t e d f a c t s e s t a b l i s h t h a t t h e p r o p o s e d l o c a t i o n s w e r e s u b j e c t t o a p l a n n e d

d e v e l o p m e n t p e r m i t

, a s a u t h o r i z e d b y P D 0 6

- 3 3 2

, b u t t h a t d o e s n o t p l a c e t h e f o u r l o c a t i o n s

i n a n a r e a “ z o n e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l ” a s t h e s t a t e a n d f e d e r a l r e g u l a t i o n s r e q u i r e

.

D u r i n g h i s i n q u i r y

, M r

. S h e l b y w a s i n f o r m e d b y l o c a l z o n i n g o f f i c i a l s f o r M e m p h i s

a n d S h e l b y C o u n t y t h a t t h e W e s t L o c a t i o n w a s i n t h e R

- M M ( F P )

- R e s i d e n t i a l F l o o d P l a i n

Z o n i n g D i s t r i c t

, a n d t h a t t h e E a s t L o c a t i o n w a s i n t h e A G ( F P )

- A g r i c u l t u r e F l o o d P l a i n

Z o n i n g D i s t r i c t

. T h u s

, a c t i n g i n c o m p l i a n c e w i t h T D O T R u l e 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 3 ( 1 ) ( a ) 1

, M r

.

S h e l b y

, a c t i n g i n h i s c a p a c i t y a s T D O T R e g i o n a l M a n a g e r

, r e j e c t e d P e t i t i o n e r ’ s a p p l i c a t i o n s

b e c a u s e t h e l o c a t i o n s w e r e n o t z o n e d c o m m e r c i a l o r z o n e d i n d u s t r i a l

. A c c o r d i n g l y

, c o n t r a r y

t o P e t i t i o n e r a s s e r t i n g

, T D O T d i d n o t r e j e c t o r i g n o r e t h e z o n i n g e s t a b l i s h e d b y M e m p h i s a n d

S h e l b y C o u n t y f

o r t h e f o u r l o c a t i o n s a t i s s u e ; t o t h e c o n t r a r y

, T D O T a c c e p t e d t h e z o n i n g t o

b e e x a c t l y w h a t i t w a s

. 7

T he zoning ord ina nce was for m er ly known as the Me m phi s and Shel by Count y Z oni ng Ordi nan ce, 6

a n d pro vided tha t the “l egisl at ive body m ay grant a per m it whic h m odi fi es the app li cab le zoning dis tr i c t

zoning re gulat ion s and sub divis ion re gulat ion s upon wri tt en fi ndi n gs and re comm end at ion s

. . . .” See

Mc Call en v . Cit

y of M emphi s , 786 S.W .2d 6 33, 6 35 ( T enn . 199 0).

One of the is sue s r a i s ed by Pet it ion er re ads : “M ust T DOT re cognize and acc ept pla nne d 7

develo pm ent s and doe s a pla nne d de vel opment con st it ute a cha nge in the compreh ens ive zoning?” Our

for egoing ana lysis re veals tha t the PDO at is sue did not con st it ute a cha nge in the compreh ens ive zoning for

any of the lo cat ion s a t i ssu e.

-9-A s T D O T c o r r e c t l y a s s e r t s i n i t s b r i e f

, T D O T i s r e q u i r e d t o l i m i t b i l l b o a r d

c o n s t r u c t i o n w i t h i n 6 6 0 f e e t o f i n t e r s t a t e a n d p r i m a r y h i g h w a y s

, t o t h o s e a r e a s “ z o n e d

c o m m e r c i a l o r z o n e d i n d u s t r i a l

. ” S e e T e n n

. C o d e A n n

. § 5 4

- 2 1

- 1 0 3 ( 4 ) ; T e n n

. C o m p

. R

. &

R e g s

. 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 3 ( 1 ) ( a ) 1

. A n d t h e r e l e v a n t d e f i n i t i o n f o r “ Z o n e d C o m m e r c i a l o r Z o n e d

I n d u s t r i a l ” i s s t a t e d i n T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

. 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 2 ( 2 9 ) :

Z o n e d C o m m e r c i a l o r Z o n e d I n d u s t r i a l

, m e a n s t h o s e a r e a s i n a

c o m p r e h e n s i v e l y z o n e d p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s e t a s i d e f o r c o m m e r c i a l o r

i n d u s t r i a l u s e p u r s u a n t t o t h e s t a t e o r l o c a l z o n i n g r e g u l a t i o n s

, b u t s h a l l n o t

i n c l u d e s t r i p z o n i n g

, s p o t z o n i n g

, o r v a r i a n c e s g r a n t e d b y t h e l o c a l p o l i t i c a l

s u b d i v i s i o n s t r i c t l y f

o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g

.

T h e r e f o r e

, f o r t h e f o r e g o i n g r e a s o n s

, T D O T a c t e d w i t h i n i t s s t a t u t o r y a u t h o r i t y i n

d e n y i n g P e t i t i o n e r ’ s a p p l i c a t i o n s f o r p e r m i t s b a s e d o n s t a t e l a w

.

B

. F E D E R A L R E G U LA T IO N S

I n i t s A u g u s t 2 0 1 2 O r d e r

, t h e t r i a l c o u r t c o n s i d e r e d f e d e r a l r e g u l a t i o n

, 2 3 C

. F

. R

. §

7 5 0

. 7 0 8 s u b s e c t i o n s ( b ) a n d ( d )

, w h i c h

, a s d e s c r i b e d a b o v e

, d i s q u a l i f y c e r t a i n p r o p o s e d

b i l l b o a r d l o c a t i o n s

. I n i t s a n a l y s i s t h e t r i a l c o u r t n o t e d t h a t s u b s e c t i o n ( b ) w a s n o t a p r o p e r

b a s i s f o r T D O T ’ s d e c i s i o n t o d e n y t h e p e r m i t s

, b e c a u s e t h e S t e v e R o a d P D a l l o w e d f o r t h e

d e v e l o p m e n t o f a d a y c a r e a n d m i n i

- s t o r a g e u n i t s

, a n d w a s t h u s n o t “ c r e a t e d p r i m a r i l y t o

p e r m i t o u t d o o r a d v e r t i s i n g s t r u c t u r e s

. ” I d

. § 7 5 0

. 7 0 8 ( b ) ( d i s q u a l i f y i n g a c t i o n w h i c h i s “ n o t

p a r t o f c o m p r e h e n s i v e z o n i n g a n d i s c r e a t e d p r i m a r i l y t o p e r m i t o u t d o o r a d v e r t i s i n g

s t r u c t u r e s ” )

.

T h e t r i a l c o u r t t h e n f

o c u s e d i t s a n a l y s i s o n s u b s e c t i o n ( d ) o f 2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8

,

w h i c h d i s q u a l i f

i e s a n y “ z o n e i n w h i c h l i m i t e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l a c t i v i t i e s a r e

p e r m i t t e d a s a n i n c i d e n t t o o t h e r p r i m a r y l a n d u s e s

. ” T h e t r i a l c o u r t f o u n d p e r s u a s i v e t h e

r e a s o n i n g i n U

n i t e d O u t d o o r A d v e r t i s i n g C o

. , I n c

. v

. B u s i n e s s T

r a n s p o r t a t i o n & H

o u s i n g

A g e n c y

, 7 4 6 P

. 2 d 8 7 7 ( C a l

. S

. C t

. 1 9 8 8 ) w h i c h

, l i k e h e r e

, i n v o l v e d s u b s e c t i o n ( d ) o f 2 3

U

. S

. C

. § 1 3 1

. I n t h a t c a s e

, t h e p l a i n t i f f r e l i e d

, i n p a r t

, o n t h e f a c t t h a t t h e p a r c e l s a t i s s u e

w e r e w i t h i n a l o c a t i o n t h a t t h e c o u n t y g e n e r a l p l a n i d e n t i f i e d a s a “ D e s e r t S p e c i a l S e r v i c e

C e n t e r

, ” o r a “ D S S C

. ” T h e D S S C d e s i g n a t i o n

, t h e p l a i n t i f f c o n t e n d e d

, s a t i s f

i e d t h e f e d e r a l

p e r m i t r e q u i r e m e n t s

. U n i t e d O u t d o o r A d v e r t i s i n g C o

. , 7 4 6 P

. 2 d a t 8 8 2

. T h e C a l i f o r n i a

S u p r e m e C o u r t

, h o w e v e r

, d i d n o t a g r e e

.

A D S S C i s c l e a r l y n o t a z o n e

, b u t i n s t e a d d e s i g n a t e s i s o l a t e d a r e a s i n t h e

d e s e r t t h a t m i g h t h a v e s o m e c o m m e r c i a l p o t e n t i a l b u t d o n o t w a r r a n t z o n i n g

f o r a s p e c i f

i c l a n d u s e

. R a t h e r t h a n z o n i n g t h e a r e a s c o m m e r c i a l

, t h e c o u n t y

-10-h a s r e t a i n e d t h e D L z o n e a n d d e a l s w i t h d e v e l o p m e n t i n D S S C ’ s o n a

s i t e

- b y

- s i t e b a s i s b y t h e u s e o f c o n d i t i o n a l u s e p e r m i t s ( i

. e

. , b y s i t e a p p r o v a l )

.

T h i s t e c h n i q u e p u r p o r t e d l y a l l o w s t h e c o u n t y f l e x i b i l i t y a n d e n a b l e s i t t o

r e s t r i c t d e v e l o p m e n t t o t h a t a c t u a l l y n e e d e d

.

P l a i n t i f f r e a s o n s t h a t b e c a u s e t h e p a r c e l s a r e i n a D S S C a n d h a v e

o b t a i n e d s i t e a p p r o v a l f o r a c o m m e r c i a l a c t i v i t y

, t h e y a r e i n t h e d e s e r t

e q u i v a l e n t o f

a c o m m e r c i a l z o n e

. W e c a n n o t c o n c u r w i t h t h i s a n a l y s i s

. I n t h e

f i r s t p l a c e

, t h e D S S C d e s i g n a t i o n i s c o n f e r r e d b y t h e g e n e r a l p l a n a n d i s n o t

a z o n i n g c a t e g o r y

. A s p a r t o f t h e g e n e r a l p l a n i t d o e s n o t b e s t o w o n

l a n d o w n e r s t h e r i g h t t o e n g a g e i n c o m m e r c i a l a c t i v i t i e s

, b u t i s i n s t e a d a

“ s t a t e m e n t o f d e v e l o p m e n t p o l i c i e s ” ( G o v

. C o d e

, § 6 5 3 0 2 )

, p a r t o f a

“ c o n s t i t u t i o n f

o r a l l f u t u r e d e v e l o p m e n t s ” ( N e i g h b o r h o o d A c t i o n G r o u p v

. C o u n t y o f C a l a v e r a s ( 1 9 8 4 ) 1 5 6 C a l

. A p p

. 3 d 1 1 7 6

, 1 1 8 3

, 2 0 3 C a l

. R p t r

. 4 0 1 )

.

I t i s t h e z o n i n g l a w s t h a t r e g u l a t e t h e g e o g r a p h i c a l l o c a t i o n a n d p e r m i s s i b l e

u s e s o f l a n d

. ( I

b i d

. ) T h e c o u n t y ’ s d e s c r i p t i o n o f t h e D S S C i n i t s g e n e r a l p l a n

c o n f i r m s t h i s : i t c h a r a c t e r i z e s t h e l a b e l a s t e m p o r a r y

, n o t m e a n t t o b e a

p e r m a n e n t f

e a t u r e o f t h e c o u n t y ’ s p l a n n i n g s c h e m e ; r a t h e r

, t h e D S S C l a b e l

w i l l b e r e p l a c e d b y a p p r o p r i a t e l a n d u s e c a t e g o r i e s a s c o m m u n i t y p l a n s a r e

d e v e l o p e d

. I n c o n t r a s t

, z o n i n g i s i n t e n d e d t o r e p r e s e n t a c o n s i d e r e d

, s p e c i f i c

,

a n d l a s t i n g i m p l e m e n t a t i o n o f t h e b r o a d s t a t e m e n t s o f p o l i c y o f t h e g e n e r a l

p l a n

. ( S e e G o v

. C o d e

, § § 6 5 3 0 2

, 6 5 8 0 0

. ) S e c t i o n 5 2 0 5 ’ s r e q u i r e m e n t t h a t a n

a r e a b e “ z o n e d ” i n a p a r t i c u l a r w a y c o n t e m p l a t e s t h e d e t a i l e d l a n d u s e

d e c i s i o n s r e f

l e c t e d b y z o n i n g a n d n o t t h e b r o a d a n d t e m p o r a r y d e s i g n a t i o n s o f

a g e n e r a l p l a n

, w h i c h a m o u n t o n l y t o a p o s s i b i l i t y o f f u t u r e r e z o n i n g f

o r

c o m m e r c i a l u s e s

.

I d

.

T h e C a l i f

o r n i a S u p r e m e C o u r t w e n t o n t o c o n c l u d e :

[ T ] h e D S S C d e s i g n a t i o n o n t h e g e n e r a l p l a n

, e v e n c o m b i n e d w i t h t h e D L z o n e

a n d s i t e a p p r o v a l f

o r a c o m m e r c i a l a c t i v i t y

, d o e s n o t c o n v e r t t h e a r e a i n t o a d e

f a c t o c o m m e r c i a l z o n e

. T h e d e s i g n a t i o n i s t o o i m p r e c i s e t o f u n c t i o n e f

f e c t i v e l y

a s a t y p e o f z o n i n g

, n o r w a s i t i n t e n d e d t o d o s o

. F u r t h e r m o r e

, a l l o w i n g

b i l l b o a r d s i n D S S C ’ s w i t h o u t a p p r o p r i a t e z o n i n g d o e s n o t c o m p l y w i t h t h e

l e g i s l a t i v e i n t e n t o f c o n c e n t r a t i n g o u t d o o r a d v e r t i s i n g i n c l u s t e r s o f r e l a t i v e l y

s i g n i f i c a n t e n t r e p r e n e u r i a l e n d e a v o r

.

I d

. a t 8 8 3

- 8 4

.

-11-A s t h e t r i a l c o u r t c o r r e c t l y c o n c l u d e d

, s i m i l a r c i r c u m s t a n c e s e x i s t h e r e

– t h e S t e v e

R o a d P D c a r v e s o u t a s m a l l z o n e f o r c o m m e r c i a l a c t i v i t y i n a n a r e a o t h e r w i s e z o n e d

r e s i d e n t i a l / f

l o o d p l a i n a n d a g r i c u l t u r a l / f l o o d p l a i n

, a n d w h i c h i s

, i n f a c t

, h e a v i l y w o o d e d a n d

u n d e v e l o p e d e x c e p t f

o r a p a r t m e n t b u i l d i n g s

. U s i n g t h e r e a s o n i n g i n U n i t e d O u t d o o r

A d v e r t i s i n g C o

. , t h e t r i a l c o u r t c o n c l u d e d t h a t 2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8 ( d ) a p p l i e s t o t h e f a c t s o f

t h i s c a s e

, b e c a u s e P e t i t i o n e r ’ s p r o p o s e d b i l l b o a r d l o c a t i o n s w e r e i n a P D O

, a l a n d u s e

m e c h a n i s m b y w h i c h o n e m a y m o d i f y t h e c o m p r e h e n s i v e z o n i n g r e g u l a t i o n s w i t h i n a d i s t r i c t

o n a c a s e b y c a s e b a s i s

. T h u s

, t h e c o u r t c o n c l u d e d

, b e c a u s e t h e C o m m i s s i o n e r o f T D O T h a s

t h e r e s p o n s i b i l i t y t o c a r r y o u t t h e p r o v i s i o n s o f t h e F e d e r a l H i g h w a y B e a u t i f i c a t i o n A c t

, s e e

§ § 5 4

- 2 1

- 1 1 2 & 1 1 6

, t h e b i l l b o a r d c o n s t r u c t i o n p e r m i t s c o u l d n o t b e i s s u e d

, a n d T D O T

p r o p e r l y d e n i e d P e t i t i o n e r ’ s a p p l i c a t i o n s

.

T h e R e s o l u t i o n o f t h e C i t y o f M e m p h i s a d o p t i n g t h e S t e v e R o a d P D p r o v i d e s t h a t “ t h e

p l a n n e d d e v e l o p m e n t a m e n d m e n t i s h e r e b y g r a n t e d t o ‘ a l l o w S i n g l e F a m i l y R e s i d e n t i a l ( R

S 6 ) D i s t r i c t u s e s

, i n c l u d i n g a d a y c a r e c e n t e r

, l i m i t e d H i g h w a y C o m m e r c i a l ( C

- H ) D i s t r i c t

u s e s

, i n c l u d i n g m i n i

- s t o r a g e w a r e h o u s e s w i t h o u t d o o r s t o r a g e a n d o f f

- p r e m i s e a d v e r t i s i n g

( b i l l b o a r d ) s i g n [ s ]

. . . ’ ” F o r t h e f o r e g o i n g r e a s o n s

, w e a g r e e w i t h t h e t r i a l c o u r t ’ s c o n c l u s i o n

t h a t P e t i t i o n e r ’ s p r o p o s e d b i l l b o a r d l o c a t i o n s a r e i n a r e a s t h a t a r e d i s q u a l i f i e d f o r b i l l b o a r d

c o n s t r u c t i o n b y 2 3 C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8 ( d )

.

C

. T H E P R O P O S E D L O C A T IO N S A R E D IS Q U A LIF IE D

I n s u m m a t i o n o f o u r r u l i n g s i n t h i s s e c t i o n

, w e h a v e c o n c l u d e d t h a t t h e r e c o r d

c o n t a i n s s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l e v i d e n c e t o s u p p o r t t h e f i n d i n g t h a t t h e p r o p o s e d b i l l b o a r d

l o c a t i o n s a r e i n a r e a s t h a t a r e c o m p r e h e n s i v e l y z o n e d f o r “ r e s i d e n t i a l

, ” “ a g r i c u l t u r a l ” a n d

“ f l o o d p l a i n u s e s

, ” a s w e l l a s t h e f i n d i n g t h a t t h e S t e v e R o a d P D r e l i e d u p o n b y P e t i t i o n e r

l i m i t s h i s c o m m e r c i a l a c t i v i t i e s t o t h o s e i n c i d e n t t o t h e s e p r i m a r y l a n d u s e s

. T h e r e f o r e

, 2 3

C

. F

. R

. § 7 5 0

. 7 0 8 ( d )

, t h e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2

, T e n n

. C o d e A n n

. § § 5 4

- 2 1

- 1 0 1 t h r o u g h

- 1 2 3

, a n d T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

. 1 6 8 0

- 2

- 3

-

. 0 3 ( 1 ) ( a ) 1

, p r o h i b i t

i s s u a n c e o f a n y o f t h e b i l l b o a r d p e r m i t s a t i s s u e

.

O T H E R I S S U E S R A IS E D B Y P E T IT IO N E R

A s f o r t h e o t h e r i s s u e s r a i s e d b y P e t i t i o n e r t h a t w e r e n o t d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y

a d d r e s s e d i n t h e f

o r e g o i n g a n a l y s i s

, w e a d d r e s s t h e m b e l o w

.

A

. S E P A R A T IO N O F P O W E R S

P e t i t i o n e r c o n t e n d s t h a t T D O T v i o l a t e d t h e s e p a r a t i o n o f p o w e r s d o c t r i n e o f t h e

c o n s t i t u t i o n o f T e n n e s s e e w h e n i t

, h e c o n t e n d s

, r e f u s e d t o r e c o g n i z e t h e “ z o n i n g ” c h a n g e

-12-m a d e b y t h e S t e v e R o a d P D a s v a l i d a n d l a w f u l

. W e h a v e d e t e r m i n e d t h e s e c o n t e n t i o n s l a c k

a f a c t u a l o r l e g a l b a s i s

.

A s d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s s e c t i o n o f t h i s o p i n i o n

, p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d § § 5 4

- 2 1

- 1 1 2 a n d

- 1 1 6

, t h e T e n n e s s e e G e n e r a l A s s e m b l y d i r e c t e d t h e

C o m m i s s i o n e r o f T D O T t o p r o m u l g a t e a n d e n f o r c e r e g u l a t i o n s n e c e s s a r y t o c a r r y o u t t h e

p r o v i s i o n s o f T e n n e s s e e ’ s B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2 a n d t h o s e o f 2 3

U

. S

. C

. § 1 3 1

. T h u s

, b y s t a t u t e a n d a s t h i s c o u r t h a s h e l d

, t h e G e n e r a l A s s e m b l y a s s i g n e d t h e

r e s p o n s i b i l i t y t o d e t e r m i n e w h e t h e r p r o p o s e d l o c a t i o n s c o m p l y w i t h s t a t e a n d f e d e r a l l a w

b e f o r e a p e r m i t m a y b e i s s u e d

. S e e P h i l l i p s v

. T e n n

. D e p t

. o f T r a n s

. , N o

. M 2 0 0 6

- 0 0 9 1 2

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 0 7 W L 1 2 3 7 6 9 5

, a t * 8 ( T e n n

. C t

. A p p

. S e p

. 7

, 2 0 0 7 )

. A s f o r t h e e r r o n e o u s

a s s e r t i o n t h a t T D O T r e f

u s e d t o a c c e p t t h e z o n i n g e s t a b l i s h e d b y M e m p h i s a n d S h e l b y C o u n t y

f o r t h e f o u r l o c a t i o n s a t i s s u e

, t h e r e c o r d r e v e a l s q u i t e t h e c o n t r a r y

. T D O T a c c e p t e d t h e

z o n i n g t o b e e x a c t l y w h a t i t w a s

, M u l t i p l e D w e l l i n g R e s i d e n t i a l / F l o o d P l a i n

, a n d

A g r i c u l t u r a l / F l o o d P l a i n

. P e t i t i o n e r e v e n a c k n o w l e d g e s t h i s f a c t

, b u t h e n e v e r t h e l e s s

c o n t e n d s t h a t t h e S t e v e R o a d P D c h a n g e s e v e r y t h i n g

. A l t h o u g h t h e P D p e r m i t a u t h o r i z e s

l i m i t e d c o m m e r c i a l a c t i v i t y

, i t d o e s n o t c h a n g e t h e z o n i n g o f t h e f o u r l o c a t i o n s t o

c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l

, a n d i t d o e s n o t a l t e r T D O T ’ s r e s p o n s i b i l i t y r e g a r d i n g t h e

c o n s t r u c t i o n o f b i l l b o a r d s

.

W e

, t h e r e f

o r e

, c o n c l u d e t h a t t h e f

a c t s o f t h i s c a s e r e v e a l t h a t T D O T c o m p l i e d w i t h

i t s r e s p o n s i b i l i t y w i t h o u t v i o l a t i n g t h e s e p a r a t i o n o f p o w e r s d o c t r i n e

.

B

. W A S A D E C LA R A T O R Y J U D G M E N T A C T IO N R E Q U IR E D ?

T h e f o r e g o i n g n o t w i t h s t a n d i n g

, P e t i t i o n e r a r g u e s a c o n t r o v e r s y e x i s t s b e c a u s e T D O T

r e f u s e d t o r e c o g n i z e M e m p h i s a n d S h e l b y C o u n t y ’ s “ z o n i n g

. ” H e c o n t e n d s T D O T h a d a n

a f f i r m a t i v e d u t y t o c o m m e n c e a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n t o r e s o l v e t h e a l l e g e d z o n i n g

c o n t r o v e r s y b e f

o r e i t c o u l d l a w f

u l l y d e n y t h e p e r m i t

.

T h e p u r p o s e o f a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n i s “ t o r e s o l v e a d i s p u t e

, a f f o r d r e l i e f

f r o m u n c e r t a i n t y w i t h r e s p e c t t o r i g h t s

, s t a t u s

, a n d o t h e r l e g a l r e l a t i o n s

, ” C a n n o n C n t y

. B d

.

o f E d u c

. v

. W

a d e

, 1 7 8 S

. W

. 3 d 7 2 5

, 7 3 0 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 5 ) ( c i t i n g S n o w v

. P e a r m a n

, 4 3 6

S

. W

. 2 d 8 6 1

, 8 6 3 ( T e n n

. 1 9 6 8 ) ; T e n n

. C o d e A n n

. § 2 9

– 1 4

– 1 0 3 ) )

. A j u s t i c i a b l e c o n t r o v e r s y

m u s t e x i s t t o c o m m e n c e o r m a i n t a i n a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n

. S t a t e v

. B r o w n &

W i l l i a m s o n T

o b a c c o C o r

p

. , 1 8 S

. W

. 3 d 1 8 6

, 1 9 3 ( T e n n

. 2 0 0 0 )

.

A l t h o u g h a d i r e c t a c t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i s a v a i l a b l e “ t o c h a l l e n g e t h e

v a l i d i t y

, i n c l u d i n g t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y

, o f a n o r d i n a n c e

, o r t o d e t e r m i n e w h e t h e r a n

o r d i n a n c e a p p l i e s

, ” S t a t e e x r e l

. M o o r e & A s s o c i a t e s

, I n c

. v

. W e s t

, 2 4 6 S

. W

. 3 d 5 6 9

, 5 8 1

-13-( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 5 )

, a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n i s n o t a v a i l a b l e t o c h a l l e n g e t h e

a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n o f a l o c a l a d m i n i s t r a t o r o r b o a r d i n “ a p p l y i n g

, e n f o r c i n g

, o r e x e c u t i n g

a z o n i n g o r d i n a n c e

. ” I

d

.

W h e t h e r t h e S t e v e R o a d P D q u a l i f i e s P e t i t i o n e r ’ s p r o p o s e d l o c a t i o n s f o r b i l l b o a r d

p e r m i t s i s a n a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n T D O T i s s t a t u t o r i l y a u t h o r i z e d a n d d i r e c t e d t o m a k e

.

T D O T m a d e t h e a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n t h a t t h e P D p e r m i t d i d n o t c r e a t e c o m m e r c i a l o r

i n d u s t r i a l z o n i n g f

o r t h e p u r p o s e o f c o n s t r u c t i n g b i l l b o a r d s t h e r e o n

. J u d i c i a l r e v i e w o f

d e c i s i o n s o f a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s

, w h e n t h o s e a g e n c i e s a r e a c t i n g w i t h i n t h e i r a r e a o f

s p e c i a l i z e d k n o w l e d g e

, e x p e r i e n c e

, a n d e x p e r t i s e

, s u c h a s a d e c i s i o n b y T D O T t o g r a n t o r

d e n y a b i l l b o a r d p e r m i t

, i s g o v e r n e d b y a n d l i m i t e d t o t h e r e v i e w a f f o r d e d b y T e n n e s s e e

C o d e A n n o t a t e d § § 4

- 5

- 3 2 2 a n d

- 3 2 3

.

T D O T h a s n o t a t t e m p t e d t o d e c l a r e t h e c o m p r e h e n s i v e z o n i n g i n t h e a r e a – m u l t i p l e

d w e l l i n g r e s i d e n t i a l / f

l o o d p l a i n a n d a g r i c u l t u r a l / f l o o d p l a i n

– i n v a l i d

. F u r t h e r

, T D O T h a s n o t

a t t e m p t e d t o d e c l a r e t h e S t e v e R o a d P D i n v a l i d

. T D O T ’ s d e c i s i o n t o d e n y t h e b i l l b o a r d

p e r m i t s d o e s n o t a f

f e c t P e t i t i o n e r ’ s a b i l i t y t o c o n s t r u c t s i n g l e

- f a m i l y h o m e s

, a d a y c a r e

, o r

m i n i

- s t o r a g e u n i t s

. A c c o r d i n g l y

, w e f i n d t h e a s s e r t i o n t h a t a z o n i n g c o n t r o v e r s y e x i s t s

b e t w e e n T D O T a n d M e m p h i s a n d S h e l b y C o u n t y i s u n f o u n d e d

. 5

F o r t h e f

o r e g o i n g r e a s o n w e h a v e c o n c l u d e d T D O T w a s n o t r e q u i r e d t o f i l e a

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n t o d e n y t h e p e r m i t s r e q u e s t e d b y P e t i t i o n e r

.

C

. D U E P R O C E S S

P e t i t i o n e r a l s o c o n t e n d s h i s d u e p r o c e s s r i g h t s w e r e v i o l a t e d d u r i n g t h e a d m i n i s t r a t i v e

p r o c e e d i n g s b e c a u s e T D O T “ f a i l e d t o i n s u l a t e t h e l a w y e r s w h o p r o s e c u t e c a s e s i n v o l v i n g

b i l l b o a r d c a s e s [ s i c ] f

r o m t h o s e w h o a d v i s e a n d r e p r e s e n t t h e C o m m i s s i o n e r i n a p p e a l s

i n v o l v i n g b i l l b o a r d c a s e s

. ” I n s u p p o r t o f t h i s a s s e r t i o n

, h e a s k s t h i s c o u r t t o r e v i e w e v i d e n c e

p r e s e n t e d i n a p r e v i o u s a c t i o n b e t w e e n h i m s e l f a n d T D O T

, w h i c h i n v o l v e d d i f f e r e n t

b i l l b o a r d c o n s t r u c t i o n p e r m i t a p p l i c a t i o n s f o r d i f f e r e n t l o c a t i o n s t h a n t h o s e a t i s s u e t o d a y

.

P e t i t i o n e r ’ s c l a i m s i n t h a t a c t i o n w e r e d i s m i s s e d b y t h i s C o u r t i n S t a t e e x r e l

. C o m m ’ r o f

D e p t

. O f T r a n s p

. v

. T h o m a s

, 3 3 6 S

. W

. 3 d 5 8 8

, 6 0 8 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 1 0 )

.

P e t i t i o n e r i s c o r r e c t i n h i s a s s e r t i o n t h a t p r o c e d u r a l d u e p r o c e s s i n a d m i n i s t r a t i v e

p r o c e e d i n g s “ d e m a n d s a f a i r t r i a l b e f

o r e a n e u t r a l o r u n b i a s e d d e c i s i o n

- m a k e r

, ” a s d i s c u s s e d

Pet it i o n e r ma ke s si m il ar ar gum ent s in sup por t of his cl ai m tha t the Davidso n Count y Chan cer y 5

Cour t la cked sub

j ect m at te r j uri sdi ct ion over thi s act ion . Becaus e we fi nd TDOT was not re qui re d to fi le a

dec la ra tor y j udgm ent ac ti on, we al so f ind th is cl ai m

is wit hout m er it

.

-14-e x t e n s i v e l y i n Ma r t i n v

. S iz e m o r e

, 7 8 S

. W

. 3 d 2 4 9

, 2 6 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 1 )

. D u e p r o c e s s

i n a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s i n c l u d e s a d e q u a t e n o t i c e o f t h e p r o c e e d i n g s

, a n o p p o r t u n i t y

f o r a h e a r i n g i n a m e a n i n g f u l m a n n e r

, a n d a n o p p o r t u n i t y t o o b t a i n j u d i c i a l r e v i e w o f t h e

a g e n c y ’ s d e c i s i o n

. S e e i d

. a t 2 6 7

.

T h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s a t i s s u e w e r e c o n d u c t e d p u r s u a n t t o t h e U n i f o r m

A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t

, T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § § 4

- 5

- 3 0 1 t h r o u g h

- 3 2 5

, a n d

t h e r e c o r d b e f

o r e u s c o n t a i n s s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l e v i d e n c e t h a t s u p p o r t s T D O T ’ s

f i n d i n g s t h a t P e t i t i o n e r ’ s p r o p o s e d l o c a t i o n s f o r b i l l b o a r d s v i o l a t e d s t a t e a n d f e d e r a l z o n i n g

r e q u i r e m e n t s

. F u r t h e r

, t h e e v i d e n c e c i t e d b y P e t i t i o n e r i n h i s b r i e f f a i l s t o e s t a b l i s h o t h e r w i s e

.

T h u s

, w e f

i n d n o m e r i t t o t h e a s s e r t i o n t h a t P e t i t i o n e r ’ s d u e p r o c e s s r i g h t s w e r e v i o l a t e d i n

t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s

.

I N C O N C L U S IO N

T h e j u d g m e n t o f t h e t r i a l c o u r t i s a f f i r m e d

, a n d t h i s m a t t e r i s r e m a n d e d w i t h c o s t s o f

a p p e a l a s s e s s e d a g a i n s t t h e A p p e l l a n t

, W i l l i a m H

. T h o m a s

, J r

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ F R A N K G

. C L E M E N T

, J R

. , J U D G E

-15-