Número Identificador

SEN2024________________

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO

TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL IV

Administración para el 

Desarrollo de Empresas 

Agropecuarias del 

Departamento de Agricultura

Parte Apelante

v.

Junta de Subastas de la 

Administración de Servicios 

Generales

Parte Apelada

KLAN202300943

Apelación

procedente del 

Tribunal de 

Primera 

Instancia, Sala 

de San Juan

Civil Núm.:

SJ2023CV09185

Sobre:

Impugnación al 

Pliego de Subasta 

Formal 23-

J17237

Panel integrado por su presidenta, la Jueza Cintrón Cintrón, la 

Jueza Rivera Marchand y el Juez Rodríguez Flores.

Rodríguez Flores, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 17 de mayo de 2024.

Comparece la Administración para el Desarrollo de las 

Empresas Agropecuarias (ADEA) y solicita que revoquemos la 

Sentencia emitida y notificada el 29 de septiembre de 2023, por el 

Tribunal de Primera Instancia (TPI), Sala Superior de San Juan. 

Mediante el referido dictamen, el foro primario desestimó el recurso 

de injunction solicitado por la ADEA en virtud de la doctrina de 

agotamiento de remedios administrativos, al concluir que el trámite

administrativo provisto por la Administración de Servicios Generales 

(ASG) establece la vía apropiada y el remedio adecuado en ley para 

dilucidar sus reclamos.

Por los fundamentos que expondremos a continuación, 

revocamos la Sentencia apelada.

I.
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El 28 de septiembre de 2023, la ADEA presentó una Solicitud 

enmendada1 de remedios extraordinarios al amparo de la Regla 57 

de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, R. 57, y los Arts. 675-689

del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA secs. 3521 y 3533.

Informó que comparecía en representación y en beneficio de un 

pequeño grupo de empresas agropecuarias que resultaron 

agraciadas y suscribieron contratos en las subastas formales 22-

0616 y 22-0616-R1, y que, presuntamente, se ven perjudicados con 

el inicio del proceso para la Subasta Formal 23J-17237. 

Según las alegaciones, las subastas formales 22-0616 y 22-

0616-R1 tuvieron el propósito de establecer los contratos para la 

adquisición de ciertos productos agrícolas comestibles para la 

Administración para el Desarrollo de Empresas Agropecuarias, 

Entidades Gubernamentales, Exentas y Municipios del Gobierno de 

Puerto Rico. Tras suscribirse los contratos, la ASG publicó la 

invitación a la Subasta Formal 23J-17237, para establecer el 

contrato de selección múltiple para el suplido de alimentos para 

todas las Entidades Gubernamentales, Exentas y Municipios del 

Gobierno de Puerto Rico. 

La ADEA relató que el pliego de la Subasta Formal 23J-17237

incluyó treinta y ocho (38) artículos que fueron adjudicados en las 

Subastas Formales 22-0616 y 22-0616-R1, y están disponibles a 

través de los contratos otorgados a favor de los licitadores allí 

agraciados, cuyos convenios vencen en el 2024. Por ello, impugnó 

ante la ASG el referido pliego de la Subasta Formal 23J-17237, 

alegando que representaba una competencia desleal en el proceso 

de licitación que podría resultar en confusión y disputas en torno a 

la disponibilidad y precios de los productos. Como remedio ante la 

1 Se enmendó con el propósito de incluir al Estado Libre Asociado de Puerto Rico

(ELA) como codemandado, porque la ASG no posee personalidad jurídica propia y 

separada del ELA.
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agencia, solicitó la enmienda al pliego de la subasta para que se 

excluyeran los productos que alegó forman parte de los contratos 

preexistentes. 

Sin embargo, el 30 de agosto de 2023, la ASG dictó una 

resolución mediante la cual desestimó la impugnación presentada, 

tras concluir que, de acuerdo con la Sección 7.3.6 del Reglamento 

uniforme de compras y subastas de bienes, obras y servicios no 

profesionales de la Administración de Servicios Generales del 

Gobierno de Puerto Rico, Número 9230 de 18 de noviembre de 2020, 

la ADEA carecía de legitimación para impugnar el proceso por no 

haber participado como licitador en el proceso de subasta objeto de 

impugnación. 

Ante ello, en la Solicitud enmendada de remedios 

extraordinarios instada ante el TPI, la ADEA adujo que el trámite 

administrativo provisto por la ASG para impugnar el pliego de la 

subasta en cuestión constituía una gestión inútil e inefectiva para 

dilucidar su reclamo que produce un daño irreparable a los 

licitadores agraciados en las subastas formales 22-0616 y 22-0616-

R1. Afirmó que ello justificaba la preterición del cauce 

administrativo y la concesión del recurso extraordinario de 

injunction.

Al día siguiente de presentada la solicitud de remedios 

extraordinarios, el TPI dictó la Sentencia apelada2, mediante la cual 

desestimó el recurso de injunction solicitado por la ADEA en virtud 

de la doctrina de agotamiento de remedios administrativos. Razonó 

que el trámite administrativo provisto por la ASG establece la vía 

apropiada y el remedio adecuado en ley para dilucidar sus reclamos.

Por su pertinencia, transcribimos lo dispuesto en la 

conclusión del dictamen emitido por el tribunal apelado:

2 Sentencia emitida y notificada el 29 de septiembre de 2023.
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En primer lugar, debemos mencionar que, para dictar 

la presente Sentencia, las alegaciones bien hechas en la 

Solicitud se interpretaron conjuntamente, liberalmente 

y de la manera más favorable posible para la parte 

demandante. Veamos.

Los hechos del caso son sencillos. El 23 de agosto de 

2023, ADEA presentó mediante carta, a la 

Administradora Auxiliar de Adquisiciones, la 

Impugnación al pliego de la Subasta Número 23J17237. Mediante el remedio extraordinario de 

injunction, ADEA nos solicita que intervengamos en el 

procedimiento previamente establecido, para revisar la 

decisión emitida el pasado 30 de agosto de 2023, 

mediante Resolución en el caso AAA-23-P-001, 

Administración para el Desarrollo de Empresas 

Agropecuarias del Departamento de Agricultura v. Junta 

de Subastas de la Administración de Servicios 

Generales. En dicha Resolución, se resolvió la 

impugnación presentada por ADEA sobre el Pliego de 

Subasta Formal Número 23J-17237. La determinación 

emitida en la Resolución no le fue favorable a la ADEA, 

por lo que, ésta tiene disponible el remedio adecuado en 

ley de la presentación de un recurso de revisión ante la 

Junta Revisora de Subastas de la Administración de 

Servicios Generales. El Reglamento uniforme de 

compras y subastas de bienes, obras y servicios no 

profesionales de la Administración de Servicios 

Generales del Gobierno de Puerto Rico, Reglamento 

9230, del 18 de noviembre de 2020, establece el 

procedimiento de revisión ante la Junta de Subastas. El 

Artículo 5.5 del reglamento dispone que el Tribunal 

Apelativo será el foro con jurisdicción para revisar, 

mediante recurso de Revisión Judicial las 

determinaciones administrativas. ADEA arguye que, 

por la duración restante de los contratos envueltos y la 

posibilidad de la presentación de múltiples pleitos, el 

procedimiento de revisión ante la Junta de Subastas no 

es un remedio adecuado en ley. Dicho argumento no 

nos convence. ADEA inició el trámite administrativo 

mediante la impugnación de la subasta, ahora le 

corresponde agotar dicho trámite a través del 

procedimiento establecido. (Énfasis original).3

En desacuerdo con dicha determinación, la ADEA presentó 

una oportuna moción de reconsideración4. Aseveró que el 

mecanismo para la impugnación del pliego que provee el Reglamento 

Núm. 9230, supra, es exclusivo para aquellos licitadores que 

participaron del proceso; y que, al no haber comparecido como 

licitadora, no le aplica ni está obligada a agotar dicho mecanismo. 

Por tanto, insistió en que el procedimiento administrativo de la 

3 Apéndice del recurso, pág. 5.

4 La ADEA presentó su moción de reconsideración el 2 de octubre de 2023.
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agencia no provee un remedio adecuado en ley para dirimir sus 

reclamos, produciéndole un daño irreparable a los licitadores 

agraciados en las subastas formales 22-0616 y 22-0616-R1, razón 

por la cual procedía preterir el cauce administrativo y conceder el 

remedio extraordinario de injunction. 

El TPI denegó la solicitud de reconsideración de la ADEA 

mediante resolución dictada y notificada el 3 de octubre de 2023.

Inconforme con lo resuelto, el 24 de octubre de 2023, la ADEA 

incoó el presente escrito de apelación, en el que apuntó el siguiente 

señalamiento de error:

Erró el Honorable Tribunal de Primera Instancia al 

desestimar la solicitud de remedios extraordinarios, 

toda vez, que, no existe un remedio adecuado en ley.

Mediante Comparecencia Especial, la ASG, sin someterse a la 

jurisdicción de este Tribunal, solicitó que se le relevara de presentar 

escrito en oposición a la apelación por aún no haber sido emplazado 

y traído al pleito. 

II.

Como norma general, los tribunales pueden atender toda 

controversia que sea traída ante su consideración y que sea 

justiciable. No obstante, a manera de excepción, la doctrina de

agotamiento de remedios administrativos constituye una norma de 

abstención o autolimitación judicial.5 Esta postula que:

[U]na persona que desee obtener un remedio y acude 

primero a la agencia que posea jurisdicción sobre la 

cuestión, tendrá la obligación, como regla general, de

utilizar todos los recursos, procedimientos, y las vías 

que administrativamente estén disponibles, antes de 

recurrir a la Rama Judicial.6

El propósito de la doctrina es determinar la etapa en la que 

un litigante puede recurrir a los tribunales, evitando así una 

5 S.L.G. Flores-Jiménez v. Colberg, 173 DPR 843, 851 (2008); Asoc. Pesc. Pta. 

Figueras v. Pto. del Rey, 155 DPR 906, 916 (2001).

6 Ortiz v. Panel F.E.I., 155 DPR 219, 241 (2001).
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intervención judicial innecesaria y a destiempo que interfiera con el 

cauce y desenlace normal del proceso administrativo.7

Ahora bien, la propia Ley de Procedimiento Administrativo 

Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38-2017, 3 

LPRA sec. 9601, et seq., dispone que dicha norma tiene ciertas 

excepciones en las cuales el trámite administrativo podría ser 

eludido. A esos efectos, la Sección 4.3 de la LPAU,3 LPRA sec. 9673, 

dispone:

El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que 

agotar alguno o todos los remedios administrativos 

provistos en el caso de que dicho remedio sea 

inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento 

resultare en un daño irreparable al promovente y en el 

balance de intereses no se justifica agotar dichos 

remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de 

derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar 

los remedios administrativos por la dilación excesiva en 

los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta 

de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto 

estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia 

administrativa.

En este contexto, el Tribunal Supremo ha expresado que “si 

la reclamación del demandante relata “un agravio de patente 

intensidad al derecho del individuo que reclame urgente 

reparación”, se puede utilizar el injunction para eludir el cauce 

administrativo”.8 De igual modo, el Tribunal Supremo ha sido 

enfático al aclarar que “para preterir el requisito de agotamiento 

“[n]o basta con que los remedios administrativos sean lentos”, sino 

que también deben constituir “una gestión inútil e inefectiva o que 

produzcan un daño irreparable”.9 Además, es necesario, que quien 

recurre al foro judicial alegando que debe prescindirse del requisito 

de agotamiento de remedios administrativos, señale hechos 

7 AAA v. UIA, 199 DPR 638, 656 (2018), citando a Procuradora Paciente v. M.C.S., 

163 DPR 21, 35 (2004). 

8 Rivera v. E.L.A., 121 DPR 582, 596 (1988); seguido en S.L.G. Flores-Jiménez v. 

Colberg, supra, pág. 852.

9 S.L.G. Flores-Jiménez v. Colberg, supra, pág. 852, citando a Guadalupe v. 

Saldaña, Pres U.P.R., 133 DPR 42, 50 (1993).
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específicos y bien definidos de manera tal que el tribunal pueda 

evaluar su petición.10

III.

Conforme surge de la sentencia apelada, al desestimar el 

recurso de injunction, el TPI ordenó a la ADEA agotar el trámite 

administrativo provisto por la ASG en su Reglamento uniforme de 

compras y subastas de bienes, obras y servicios no profesionales de 

la Administración de Servicios Generales de Puerto Rico, Núm. 9230 

de 18 de noviembre de 2020.

Sin embargo, de los hechos alegados en la solicitud de 

remedios extraordinarios, surge que, previo a acudir al foro judicial, 

la ADEA recurrió al foro administrativo e impugnó el pliego de la 

Subasta Formal 23J-17237. Se desprende además que, en dicho 

trámite administrativo, la ASG dictó una resolución mediante la cual 

desestimó la impugnación del referido pliego, fundamentado en que, 

a tenor con la Sección 7.3.6 del Reglamento Núm. 9230, la ADEA 

carecía de legitimación para impugnar el proceso por no haber 

participado como licitador en la subasta objeto de impugnación.

Ante lo resuelto por el ente administrativo, en su solicitud de 

remedios extraordinarios, la ADEA alega que el mecanismo para la 

impugnación del pliego que provee la ASG en el Reglamento Núm. 

9230, supra, es uno exclusivo para aquellos licitadores que 

participaron del proceso; y que, al no haber comparecido como 

licitadora, no le aplica ni estaba obligada a agotar dicho mecanismo. 

Por tanto, arguye que el foro administrativo no le provee un remedio 

adecuado en ley para dirimir sus reclamos, produciéndole un daño 

irreparable al pequeño grupo de empresas agropecuarias que 

resultaron agraciadas en las subastas formales 22-0616 y 22-0616-

R1. 

10 Guadalupe v. Saldaña, Pres U.P.R., supra, pág. 50.
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Ante dichas alegaciones, corresponde entonces determinar si 

se justifica requerir a la ADEA el agotamiento del procedimiento ante 

la agencia al amparo del Reglamento Núm. 9230 de la ASG, supra. 

El Artículo 1.6 (34) del mencionado reglamento define 

“impugnación del pliego “como aquella “solicitud que hace un 

licitador o un proponente ante la Administración Auxiliar de 

Adquisiciones para que revise las especificaciones y condiciones 

contenidas en los pliegos de una subasta o propuesta convocada”. 

Conforme al inciso (38) del mismo artículo un “licitador” es 

“cualquier persona natural o jurídica registrada en el Registro Único 

de Licitadores (RUL) de la Administración de Servicios Generales o 

que ha presentado una Solicitud de Ingreso al RUL, que participe o 

pueda participar como postor en determinado proceso de licitación 

mediante la presentación de una oferta o propuesta”.

Por su parte, el Artículo 7.3 (subasta formal), sección 7.3.6 

atiende lo referente a la impugnación de la invitación a subasta 

(convocatoria); impugnación del pliego. Dicha sección reconoce 

solamente a los licitadores interesados en participar en la subasta 

el derecho de presentar un escrito de impugnación al pliego de la 

subasta. 

Como quedó demostrado, la ADEA no es un licitador, ni 

compareció como licitador interesado en participar en la Subasta

Formal 23J-17237. Por ello, no se justifica requerirle que agote un 

remedio administrativo que le resulta inaplicable y, por ende, inútil 

e inadecuado. Además, en su solicitud de remedios, la ADEA alegó 

hechos específicos que demostraban la urgencia del remedio 

solicitado y las razones que justificaban la preterición del cauce 

administrativo. Por lo tanto, en este caso procedía relevar a la ADEA 

de agotar los remedios administrativos ante la ASG y dilucidar la 

controversia en el foro judicial. 
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Conforme a todo lo anterior, concluimos que el TPI erró al

desestimar la solicitud de injunction instada por la ADEA, 

requiriéndole agotar el trámite administrativo. Entendemos que, 

ante las alegaciones de la ADEA y la prueba documental sometida 

con la solicitud, procede que el TPI celebre una vista evidenciaria 

para evaluar si la reclamación de la ADEA amerita la concesión del 

injunction. 

Así pues, revocamos la sentencia apelada, ordenamos la 

reapertura de caso y la expedición del emplazamiento 

correspondiente al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, para la 

continuación de los procedimientos concernientes a la solicitud de 

remedios extraordinarios presentada por la ADEA. 

IV.

Por los fundamentos que anteceden, revocamos la sentencia 

apelada y devolvemos el caso al Tribunal de Primera Instancia para 

la continuación de los procedimientos. 

Notifíquese.

Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del 

Tribunal de Apelaciones.

 Lcda. Lilia M. Oquendo Solís

 Secretaria del Tribunal de Apelaciones