# Journal officiel C 185/2008

| | ISSN 1725-2431 |
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| Journal officiel
  de l’Union européenne | C 185 |
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| Édition de langue française | Communications et informations | 51e année22 juillet 2008 |

ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l’Union européenne

C 185

Édition de langue française

Communications et informations

51e année22 juillet 2008

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| Numéro d'information | Sommaire | page |
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| | IV   Informations |
| | INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DE L’UNION EUROPÉENNE |
| | Cour des comptes |
| 2008/C 185/01 | Rapport spécial no 4/2008 relatif à la mise en œuvre des quotas laitiers dans les États membres ayant adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004, accompagné des réponses de la Commission | 1 |

Numéro d'information

Sommaire

page

IV   Informations

INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DE L’UNION EUROPÉENNE

Cour des comptes

2008/C 185/01

Rapport spécial no 4/2008 relatif à la mise en œuvre des quotas laitiers dans les États membres ayant adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004, accompagné des réponses de la Commission

o

er

1

| FR | |
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FR

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IV Informations

INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DE L’UNION EUROPÉENNE

Cour des comptes

| 22.7.2008 | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 185/1 |
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22.7.2008

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 185/1

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RAPPORT SPÉCIAL N
  o 4/2008

relatif à la mise en œuvre des quotas laitiers dans les États membres ayant adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2008/C 185/01)

TABLE DES MATIÈRES

ABRÉVIATIONS

| I-IX | SYNTHÈSE |
| --- | --- |

I-IX

| 1-7 | INTRODUCTION |
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1-7

| 1-4 | Généralités |
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1-4

| 5-7 | Objectif et approche de l’audit |
| --- | --- |

5-7

| 8-14 | DES STRUCTURES DE PRODUCTION SPÉCIFIQUES |
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8-14

| 8-9 | Une multitude de micro-exploitations au lendemain de la transition |
| --- | --- |

8-9

| 10-11 | L’élargissement a triplé le nombre de producteurs de lait de l’UE, mais a entraîné une augmentation de la production inférieure à 20 % |
| --- | --- |

10-11

| 12-14 | Les unités de production s’agrandissent, mais les structures restent hétérogènes |
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12-14

| 15-26 | LA DÉTERMINATION DES QUANTITÉS DE RÉFÉRENCE NATIONALES (QUOTAS NATIONAUX) |
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15-26

| 15 | La Commission a appliqué une méthodologie harmonisée |
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15

| 16-17 | Des bases statistiques solides pour arrêter les quantités de référence nationales de livraison |
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16-17

| 18-19 | Des données concernant les ventes directes difficiles à estimer |
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18-19

| 20-22 | Les ventes directes déclarées par les producteurs sont systématiquement inférieures à toutes les estimations statistiques |
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20-22

| 23-26 | La Commission a libéré la réserve spéciale pour restructuration sur la base d’informations difficiles à vérifier |
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23-26

| 27-34 | L’ATTRIBUTION DES QUANTITÉS DE RÉFÉRENCE INDIVIDUELLES (QUOTAS INDIVIDUELS) |
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27-34

| 27 | Des périodes de référence différentes selon les États membres en vertu des actes d’adhésion |
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27

| 28-30 | L’attribution initiale des quotas individuels de livraison |
| --- | --- |

28-30

| 31 | L’attribution initiale des quotas individuels de vente directe |
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31

| 32-34 | Les producteurs professionnels ayant reçu un quota représentent la moitié des producteurs de lait |
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32-34

| 35-52 | LA MISE EN PLACE ET LA GESTION DU RÉGIME |
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35-52

| 35-39 | La reprise de l’acquis communautaire |
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35-39

| 40-43 | Des systèmes mis en place par les États membres dans le délai imparti, mais de qualité inégale et perfectibles |
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40-43

| 44-46 | L’alimentation de la réserve nationale: des options différentes selon les États membres |
| --- | --- |

44-46

| 47 | L’utilisation de la réserve nationale: des modalités diverses |
| --- | --- |

47

| 48-49 | La conversion massive des quantités de référence «ventes directes» inutilisées |
| --- | --- |

48-49

| 50-52 | Le taux de matière grasse des livraisons: un paramètre important parfois négligé |
| --- | --- |

50-52

| 53-61 | LES CONTRÔLES |
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53-61

| 55-59 | La programmation des contrôles par les États membres: une planification tardive et lacunaire |
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55-59

| 60-61 | La réalisation des contrôles: tardive et peu documentée |
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60-61

| 62-71 | UN BILAN DES PREMIÈRES CAMPAGNES |
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62-71

| 62-66 | Les quantités nationales de référence «livraisons» sont atteintes et les quantités nationales de référence «ventes directes» sont sous-utilisées |
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62-66

| 67-69 | La restructuration se poursuit dans les nouveaux États membres |
| --- | --- |

67-69

| 70-71 | L’élargissement a amplifié les mouvements transfrontaliers et n’a pas déstabilisé l’OCM lait |
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70-71

| 72-80 | CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS |
| --- | --- |

72-80

| 73-74 | La Commission a-t-elle efficacement préparé et supervisé l’extension du régime des quotas laitiers aux nouveaux États membres? |
| --- | --- |

73-74

| 75-76 | Les nouveaux États membres ont-ils créé les structures adéquates pour administrer les quotas laitiers? La gestion et le contrôle du régime sont-ils conformes aux règlements communautaires? |
| --- | --- |

75-76

| 77 | Le régime des quotas laitiers couvre-t-il la totalité du lait commercialisé dans les nouveaux États membres? |
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77

| 78-80 | Comment l’introduction des quotas a-t-elle globalement influencé les secteurs laitiers nationaux? Quelle a été l’incidence de l’élargissement sur l’OCM lait? |
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78-80

Réponses de la Commission

ABRÉVIATIONS





  AIRBC (ŽŪIKVC)

| AIRBC (ŽŪIKVC) | The Agricultural Information and Rural Business Center (Lituanie) |
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| APA Slovakia | Agricultural Paying Agency, organisme payeur pour l’agriculture en Slovaquie |
| ARR | Agencja Rynku Rolnego (Agricultural Market Agency), organisme payeur pour l’agriculture en Pologne |
| ARSKTRP | Agency of the Republic of Slovenia for Agricultural Markets and Rural development, organisme payeur pour l’agriculture et le développement rural en Slovénie |
| CVI | Ciltsdarba valsts inspekcija (National Inspectorate of Pedigree Breeding), organisme de contrôle en Lettonie |
| CY | Chypre |
| CZ | République tchèque |
| EE | Estonie |
| GUS | Główny Urząd Statystyczny, Office national de statistique en Pologne |
| HU | Hongrie |
| KSH | Központi Statisztikai Hivatal (Hungarian Central Statistical Office), Office central de statistique en Hongrie |
| LDC | Lauksaimniecības Datu Centrs (Agricultural Data Center), organisme gestionnaire des quotas en Lettonie |
| LV | Lettonie |
| LT | Lituanie |
| MT | Malte |
| Mio | millions |
| MVH | Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (Agricultural and Rural Development Agency), organisme payeur pour l’agriculture et le développement rural en Hongrie |
| NMA | Nacionalinė Mokėjimo Agentūra (National Paying Agency), organisme payeur pour l’agriculture en Lituanie |
| OCM | Organisation commune de marché |
| PECO | Pays d’Europe centrale et orientale |
| PL | Pologne |
| PRIA | Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Estonian Agricultural Registers and Information Board), organisme payeur et gestionnaire des quotas laitiers en Estonie |
| SI | Slovénie |
| SK | Slovaquie |
| SZIF | Státní zemědělský intervenční fond (State Agricultural Intervention Fund), organisme payeur pour l’agriculture en République tchèque |
| ZMP | Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft |

The Agricultural Information and Rural Business Center (Lituanie)

APA Slovakia

Agricultural Paying Agency, organisme payeur pour l’agriculture en Slovaquie

ARR

Agencja Rynku Rolnego (Agricultural Market Agency), organisme payeur pour l’agriculture en Pologne

ARSKTRP

Agency of the Republic of Slovenia for Agricultural Markets and Rural development, organisme payeur pour l’agriculture et le développement rural en Slovénie

CVI

Ciltsdarba valsts inspekcija (National Inspectorate of Pedigree Breeding), organisme de contrôle en Lettonie

CY

Chypre

CZ

République tchèque

EE

Estonie

GUS

Główny Urząd Statystyczny, Office national de statistique en Pologne

HU

Hongrie

KSH

Központi Statisztikai Hivatal (Hungarian Central Statistical Office), Office central de statistique en Hongrie

LDC

Lauksaimniecības Datu Centrs (Agricultural Data Center), organisme gestionnaire des quotas en Lettonie

LV

Lettonie

LT

Lituanie

MT

Malte

Mio

millions

MVH

Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (Agricultural and Rural Development Agency), organisme payeur pour l’agriculture et le développement rural en Hongrie

NMA

Nacionalinė Mokėjimo Agentūra (National Paying Agency), organisme payeur pour l’agriculture en Lituanie

OCM

Organisation commune de marché

PECO

Pays d’Europe centrale et orientale

PL

Pologne

PRIA

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Estonian Agricultural Registers and Information Board), organisme payeur et gestionnaire des quotas laitiers en Estonie

SI

Slovénie

SK

Slovaquie

SZIF

Státní zemědělský intervenční fond (State Agricultural Intervention Fund), organisme payeur pour l’agriculture en République tchèque

ZMP

Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft

SYNTHÈSE

| I. | Lors de l’élargissement entré en vigueur le 1er mai 2004, les dix nouveaux États membres ont souscrit à l’obligation d’appliquer le régime des quotas laitiers. Ce régime contraint les États membres à respecter les plafonds de production qui leur sont impartis séparément pour les livraisons de lait aux laiteries et pour les ventes directes aux consommateurs, et il prévoit une sanction financière en cas de dépassement. |
| --- | --- |

I.

Lors de l’élargissement entré en vigueur le 1er mai 2004, les dix nouveaux États membres ont souscrit à l’obligation d’appliquer le régime des quotas laitiers. Ce régime contraint les États membres à respecter les plafonds de production qui leur sont impartis séparément pour les livraisons de lait aux laiteries et pour les ventes directes aux consommateurs, et il prévoit une sanction financière en cas de dépassement.

| II. | La Cour a audité la mise en place du régime des quotas laitiers dans ces nouveaux États membres, en effectuant des contrôles sur place dans huit d’entre eux, et en se fondant sur une analyse approfondie des informations mises à disposition par la Commission. |
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II.

La Cour a audité la mise en place du régime des quotas laitiers dans ces nouveaux États membres, en effectuant des contrôles sur place dans huit d’entre eux, et en se fondant sur une analyse approfondie des informations mises à disposition par la Commission.

| III. | Dans les nouveaux États membres, le secteur laitier a déjà subi une profonde transformation, dont les tendances ont été partout les mêmes: une diminution du cheptel, un agrandissement de la taille des exploitations, une hausse continue des rendements, et une élévation du taux de livraison. Toutefois, le développement économique qui a suivi la transition n’a pas empêché le maintien d’un important secteur agricole de subsistance ou de semi-subsistance, qui contribue à tempérer les effets du chômage structurel. |
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III.

Dans les nouveaux États membres, le secteur laitier a déjà subi une profonde transformation, dont les tendances ont été partout les mêmes: une diminution du cheptel, un agrandissement de la taille des exploitations, une hausse continue des rendements, et une élévation du taux de livraison. Toutefois, le développement économique qui a suivi la transition n’a pas empêché le maintien d’un important secteur agricole de subsistance ou de semi-subsistance, qui contribue à tempérer les effets du chômage structurel.

| IV. | Dans ce contexte très spécifique, si les quotas attribués aux nouveaux États membres pour les livraisons ont été estimés à un niveau proche des besoins réels, les quotas pour les ventes directes ont en revanche été fortement surestimés, en se fondant sur des données statistiques très approximatives. |
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IV.

Dans ce contexte très spécifique, si les quotas attribués aux nouveaux États membres pour les livraisons ont été estimés à un niveau proche des besoins réels, les quotas pour les ventes directes ont en revanche été fortement surestimés, en se fondant sur des données statistiques très approximatives.

| V. | Au stade de l’attribution des quotas individuels aux producteurs, des surallocations de quotas de livraison ont été observées dans deux États membres. À l’issue des deux premières campagnes contingentaires, on doit constater qu’environ la moitié des exploitations laitières n’a pas été intégrée dans le régime des quotas laitiers. Cette exclusion n'est pas le signe d’une incapacité à mettre en place le régime, mais reflète davantage l’importance du secteur agricole de semi-subsistance. |
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V.

Au stade de l’attribution des quotas individuels aux producteurs, des surallocations de quotas de livraison ont été observées dans deux États membres. À l’issue des deux premières campagnes contingentaires, on doit constater qu’environ la moitié des exploitations laitières n’a pas été intégrée dans le régime des quotas laitiers. Cette exclusion n'est pas le signe d’une incapacité à mettre en place le régime, mais reflète davantage l’importance du secteur agricole de semi-subsistance.

| VI. | Dans la phase de pré-adhésion, la Commission a joué un rôle essentiel dans les négociations relatives à la fixation des quotas nationaux. Concernant l’action de la Commission durant la période 2004-2006, la Cour a retenu certaines déficiences. |
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VI.

Dans la phase de pré-adhésion, la Commission a joué un rôle essentiel dans les négociations relatives à la fixation des quotas nationaux. Concernant l’action de la Commission durant la période 2004-2006, la Cour a retenu certaines déficiences.

| VII. | La mise en œuvre des quotas laitiers représentait un défi logistique majeur pour les nouveaux États membres. Dans l’ensemble, ces derniers ont déployé des efforts considérables pour que les systèmes administratifs et de contrôle soient opérationnels en temps utile. Au moment de l’audit, ces systèmes étaient cependant encore de qualité inégale, et ont suscité des observations de la Cour concernant la gestion de «l’acquis communautaire» et de la réserve nationale, les modalités de conversion des quotas, la planification et la réalisation des contrôles. |
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VII.

La mise en œuvre des quotas laitiers représentait un défi logistique majeur pour les nouveaux États membres. Dans l’ensemble, ces derniers ont déployé des efforts considérables pour que les systèmes administratifs et de contrôle soient opérationnels en temps utile. Au moment de l’audit, ces systèmes étaient cependant encore de qualité inégale, et ont suscité des observations de la Cour concernant la gestion de «l’acquis communautaire» et de la réserve nationale, les modalités de conversion des quotas, la planification et la réalisation des contrôles.

| VIII. | On peut considérer que la plupart des déficiences observées sont inhérentes à la phase de démarrage du système. Il appartient à la Commission et aux États membres de continuer à veiller à la mise en œuvre des mesures correctrices appropriées. De plus, pour le suivi de la bonne gestion du régime et pour la formulation de propositions concernant son futur, il est primordial que la Commission puisse disposer d’informations fiables et harmonisées lui permettant d’apprécier l’ampleur réelle du processus de restructuration, et de corroborer les données relatives aux ventes directes. |
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VIII.

On peut considérer que la plupart des déficiences observées sont inhérentes à la phase de démarrage du système. Il appartient à la Commission et aux États membres de continuer à veiller à la mise en œuvre des mesures correctrices appropriées. De plus, pour le suivi de la bonne gestion du régime et pour la formulation de propositions concernant son futur, il est primordial que la Commission puisse disposer d’informations fiables et harmonisées lui permettant d’apprécier l’ampleur réelle du processus de restructuration, et de corroborer les données relatives aux ventes directes.

| IX. | À l’issue des deux premières campagnes, le secteur laitier des nouveaux États membres poursuit sa restructuration. La part des livraisons dans la production totale de lait a continué à augmenter. Les quotas nationaux de livraison étaient proches de la saturation, voire dépassés en République tchèque, à Chypre et en Pologne. La sous-utilisation des quotas pour les ventes directes s’est atténuée suite aux conversions massives des quotas de vente directe en quotas de livraison. Le mouvement de concentration des unités de production s’effectue dans un contexte de hausse du prix du lait. L’élargissement a permis une amplification des échanges, sans déstabilisation du marché européen et sans dérive budgétaire. |
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IX.

À l’issue des deux premières campagnes, le secteur laitier des nouveaux États membres poursuit sa restructuration. La part des livraisons dans la production totale de lait a continué à augmenter. Les quotas nationaux de livraison étaient proches de la saturation, voire dépassés en République tchèque, à Chypre et en Pologne. La sous-utilisation des quotas pour les ventes directes s’est atténuée suite aux conversions massives des quotas de vente directe en quotas de livraison. Le mouvement de concentration des unités de production s’effectue dans un contexte de hausse du prix du lait. L’élargissement a permis une amplification des échanges, sans déstabilisation du marché européen et sans dérive budgétaire.

INTRODUCTION

Généralités

| 1. | Le régime des quotas laitiers est appliqué dans l’Union européenne depuis la campagne laitière 1984-1985 et, à réglementation constante, sera maintenu au moins jusqu'à la campagne 2014-2015 (1). Il a pour objectif essentiel «de réduire le déséquilibre entre l’offre et la demande de lait et de produits laitiers et les excédents structurels en résultant et de parvenir à un meilleur équilibre du marché» (2). |
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1.

Le régime des quotas laitiers est appliqué dans l’Union européenne depuis la campagne laitière 1984-1985 et, à réglementation constante, sera maintenu au moins jusqu'à la campagne 2014-2015 (1). Il a pour objectif essentiel «de réduire le déséquilibre entre l’offre et la demande de lait et de produits laitiers et les excédents structurels en résultant et de parvenir à un meilleur équilibre du marché» (2).

| 2. | Le 1er mai 2004, la République tchèque, l’Estonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie ont adhéré à l’Union européenne. Auparavant, le Conseil européen de Copenhague, en décembre 2002, avait fixé les quantités nationales de référence applicables à la production laitière des dix pays candidats. Le régime des quotas laitiers est donc entré en vigueur intégralement dans les nouveaux États membres à la date de l’élargissement, sauf en Pologne et en Slovénie, qui ont bénéficié à leur demande d’un délai supplémentaire pour sa mise en place complète (3). |
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2.

Le 1er mai 2004, la République tchèque, l’Estonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie ont adhéré à l’Union européenne. Auparavant, le Conseil européen de Copenhague, en décembre 2002, avait fixé les quantités nationales de référence applicables à la production laitière des dix pays candidats. Le régime des quotas laitiers est donc entré en vigueur intégralement dans les nouveaux États membres à la date de l’élargissement, sauf en Pologne et en Slovénie, qui ont bénéficié à leur demande d’un délai supplémentaire pour sa mise en place complète (3).

| 3. | Dans les modalités d’adhésion figurait également l’instauration pour chaque nouvel État membre, à l’exception de Chypre et de Malte, d’une réserve spéciale pour la restructuration de son secteur laitier (4). Cette réserve pouvait être libérée à compter du 1er avril 2006, pour accompagner la restructuration du secteur laitier national, et en particulier «le passage d’une production destinée à la consommation propre des exploitations à une production destinée au marché» (5). |
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3.

Dans les modalités d’adhésion figurait également l’instauration pour chaque nouvel État membre, à l’exception de Chypre et de Malte, d’une réserve spéciale pour la restructuration de son secteur laitier (4). Cette réserve pouvait être libérée à compter du 1er avril 2006, pour accompagner la restructuration du secteur laitier national, et en particulier «le passage d’une production destinée à la consommation propre des exploitations à une production destinée au marché» (5).

| 4. | Après l’élargissement du 1er mai 2004, les quantités de référence nationales totalisaient 137,3 millions de tonnes pour les 25 États membres. Ensemble, les dix nouveaux États membres disposaient de 18,3 millions de tonnes, soit 13,3 % du total communautaire (tableau 1).
  Tableau 1
  Quotas laitiers initiaux des nouveaux États membres (1er mai 2004)









  (en tonnes) |
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| États membres | Livraisons | Ventes directes | Total | Réserve spéciale |
| République tchèque | 2 613 239 | 68 904 | 2 682 143 | 55 788 |
| Estonie | 537 188 | 87 365 | 624 483 | 21 885 |
| Chypre | 141 337 | 3 863 | 145 200 | 0 |
| Lettonie | 468 943 | 226 452 | 695 395 | 33 253 |
| Lituanie | 1 256 440 | 390 499 | 1 646 939 | 57 900 |
| Hongrie | 1 782 650 | 164 630 | 1 947 280 | 42 780 |
| Malte | 48 698 | 0 | 48 698 | 0 |
| Pologne | 8 500 000 | 464 017 | 8 964 017 | 416 126 |
| Slovénie | 467 063 | 93 361 | 560 424 | 16 214 |
| Slovaquie | 990 810 | 22 506 | 1 013 316 | 27 472 |
| UE-10 | 16 806 368 | 1 521 597 | 18 327 895 | 671 418 |
| UE-15 | 117 771 708 | 1 241 943 | 119 013 651 | |
| UE-25 | 134 578 076 | 2 763 450 | 137 341 616 | |
| UE-10: Annexe I au règlement (CE) no 1788/2003.
  UE-15: Annexe au règlement (CE) no 3950/92 du Conseil, modifiée par le règlement (CE) no 739/2004 de la Commission. |

4.

Après l’élargissement du 1er mai 2004, les quantités de référence nationales totalisaient 137,3 millions de tonnes pour les 25 États membres. Ensemble, les dix nouveaux États membres disposaient de 18,3 millions de tonnes, soit 13,3 % du total communautaire (tableau 1).

Tableau 1

Quotas laitiers initiaux des nouveaux États membres (1er mai 2004)

(en tonnes)

États membres

Livraisons

Ventes directes

Total

Réserve spéciale

République tchèque

2 613 239

68 904

2 682 143

55 788

Estonie

537 188

87 365

624 483

21 885

Chypre

141 337

3 863

145 200

0

Lettonie

468 943

226 452

695 395

33 253

Lituanie

1 256 440

390 499

1 646 939

57 900

Hongrie

1 782 650

164 630

1 947 280

42 780

Malte

48 698

0

48 698

0

Pologne

8 500 000

464 017

8 964 017

416 126

Slovénie

467 063

93 361

560 424

16 214

Slovaquie

990 810

22 506

1 013 316

27 472

UE-10

16 806 368

1 521 597

18 327 895

671 418

UE-15

117 771 708

1 241 943

119 013 651

UE-25

134 578 076

2 763 450

137 341 616

UE-10: Annexe I au règlement (CE) no 1788/2003.

UE-15: Annexe au règlement (CE) no 3950/92 du Conseil, modifiée par le règlement (CE) no 739/2004 de la Commission.

Encadré 1 — Le système des quotas laitiersÀ chaque État membre est attribuée une «quantité nationale de référence» c’est-à-dire un quota national de production, qui est subdivisé en un quota national «livraisons» pour le lait livré à des acheteurs (en majorité des laiteries) et un quota national «ventes directes» pour le lait vendu ou cédé directement par les producteurs aux consommateurs, ainsi que pour les autres produits laitiers vendus ou cédés par les producteurs. Les producteurs reçoivent des quantités individuelles de référence pour leurs livraisons et/ou leurs ventes directes, à l’intérieur des plafonds nationaux.En cas de dépassement de l’un ou l’autre de ses quotas nationaux, l’État membre devient redevable envers la Communauté d’un prélèvement «supplémentaire» fixé à un niveau jugé dissuasif (33,27 euros par 100 kilos de lait pour la période 2004-2005), et établi séparément pour les livraisons et pour les ventes directes. Chaque année avant le 1er septembre, les États membres communiquent à la Commission les données nécessaires au calcul du prélèvement. L’État membre redevable d’un prélèvement est tenu de le répartir entre les producteurs ayant contribué au dépassement de la quantité nationale de référence, après réattribution des quantités inutilisées.Le régime des quotas laitiers impose aux États membres un cadre général et des lignes de conduite à respecter pour le calcul du prélèvement. Néanmoins, les États membres ont la latitude, notamment en définissant les modalités de transfert de quotas entre producteurs, de gérer leurs quantités nationales de référence en fonction de leurs objectifs économiques et sociaux propres, concernant par exemple le modèle d’exploitation qu’ils jugent souhaitable, ou encore la répartition territoriale des exploitations. Il n’y a pas de compensation possible entre les quotas des États membres qui connaissent des excédents de production et ceux qui sont en déficit.

Objectif et approche de l’audit

| 5. | L’objectif de l’audit était de contrôler la mise en place et le fonctionnement du système des quotas laitiers dans les nouveaux États membres, au terme de la première campagne d’application (1er mai 2004 au 31 mars 2005) (6). Les principales questions d’audit étaient les suivantes:






  — | La Commission a-t-elle correctement négocié l’attribution des quantités nationales de référence aux nouveaux États membres? Comment a-t-elle accompagné et supervisé l’extension du régime à ces nouveaux États membres? |
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5.

L’objectif de l’audit était de contrôler la mise en place et le fonctionnement du système des quotas laitiers dans les nouveaux États membres, au terme de la première campagne d’application (1er mai 2004 au 31 mars 2005) (6). Les principales questions d’audit étaient les suivantes:

—

La Commission a-t-elle correctement négocié l’attribution des quantités nationales de référence aux nouveaux États membres? Comment a-t-elle accompagné et supervisé l’extension du régime à ces nouveaux États membres?

| — | Les États membres ont-ils créé les structures adéquates pour administrer les quotas laitiers? La gestion et le contrôle des activités des producteurs et des acheteurs sont-ils conformes aux règlements communautaires? Le régime des quotas laitiers couvre-t-il la totalité du lait commercialisé dans les nouveaux États membres? Comment l’introduction des quotas a-t-elle influencé les secteurs laitiers nationaux? Quelle a été l’incidence de l’élargissement sur l’OCM lait? |
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Les États membres ont-ils créé les structures adéquates pour administrer les quotas laitiers? La gestion et le contrôle des activités des producteurs et des acheteurs sont-ils conformes aux règlements communautaires? Le régime des quotas laitiers couvre-t-il la totalité du lait commercialisé dans les nouveaux États membres? Comment l’introduction des quotas a-t-elle influencé les secteurs laitiers nationaux? Quelle a été l’incidence de l’élargissement sur l’OCM lait?

| 6. | En réponse à ces questions, les constatations de la Cour ont porté sur chacune des étapes de la mise en œuvre du régime. Elles concernent successivement:






  — | les structures de production spécifiques des nouveaux États membres, qui ont directement influencé la mise en œuvre du système des quotas laitiers (points 8-14), |
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6.

En réponse à ces questions, les constatations de la Cour ont porté sur chacune des étapes de la mise en œuvre du régime. Elles concernent successivement:

—

les structures de production spécifiques des nouveaux États membres, qui ont directement influencé la mise en œuvre du système des quotas laitiers (points 8-14),

| — | la détermination des quotas nationaux (points 15-26), |
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la détermination des quotas nationaux (points 15-26),

| — | l’attribution des quotas individuels (points 27-34), |
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l’attribution des quotas individuels (points 27-34),

| — | la mise en place et la gestion du régime (points 35-52), |
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la mise en place et la gestion du régime (points 35-52),

| — | l’organisation et la réalisation des contrôles (points 53-61), |
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l’organisation et la réalisation des contrôles (points 53-61),

| — | un bilan des premières campagnes (points 62-71). |
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un bilan des premières campagnes (points 62-71).

| 7. | La Cour a effectué des visites dans huit États membres en 2005 (République tchèque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Slovaquie) et en 2006 (Pologne, Slovénie). Les États membres audités sur place étaient donc des pays d’Europe centrale et orientale (PECO), ayant connu la transition postcommuniste vers l’économie de marché, et détenant ensemble environ 99 % de la totalité des quantités de référence attribuées aux dix nouveaux États membres. |
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7.

La Cour a effectué des visites dans huit États membres en 2005 (République tchèque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Slovaquie) et en 2006 (Pologne, Slovénie). Les États membres audités sur place étaient donc des pays d’Europe centrale et orientale (PECO), ayant connu la transition postcommuniste vers l’économie de marché, et détenant ensemble environ 99 % de la totalité des quantités de référence attribuées aux dix nouveaux États membres.

DES STRUCTURES DE PRODUCTION SPÉCIFIQUES

Une multitude de micro-exploitations au lendemain de la transition

| 8. | L’économie agricole des pays candidats d’Europe centrale et orientale a connu une profonde restructuration dans les années 90, à la suite de l’effondrement des régimes communistes. Au moment de l’élargissement, cette restructuration laissait encore subsister des écarts notables de productivité entre les pays candidats et l’UE-15. Le handicap à surmonter par le secteur agricole, d’ampleur variable selon les pays, résultait principalement du sous-investissement, de la faible productivité des facteurs de production, et du retard de développement des filières agro-alimentaires (7). |
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8.

L’économie agricole des pays candidats d’Europe centrale et orientale a connu une profonde restructuration dans les années 90, à la suite de l’effondrement des régimes communistes. Au moment de l’élargissement, cette restructuration laissait encore subsister des écarts notables de productivité entre les pays candidats et l’UE-15. Le handicap à surmonter par le secteur agricole, d’ampleur variable selon les pays, résultait principalement du sous-investissement, de la faible productivité des facteurs de production, et du retard de développement des filières agro-alimentaires (7).

| 9. | L’inefficacité relative du secteur agricole, combinée avec des niveaux de chômage structurel élevés, a eu pour corollaire le maintien ou la création d’un nombre très important de petites exploitations individuelles de subsistance ou de semi-subsistance.

  Encadré 2 — Les exploitations agricoles de semi-subsistanceIl n’existe pas de définition standard. On désigne généralement par exploitations agricoles de semi-subsistance celles dont la production est principalement destinée à la consommation propre de l’exploitant, mais dont une partie est également commercialisée. C’est la définition qui a été retenue dans la réglementation communautaire prévoyant des mesures transitoires de soutien au développement rural dans les nouveaux État membres (8).Dans une exploitation de semi-subsistance, l’exploitant tire un revenu monétaire de sa production agricole, mais la plus grande part de son revenu monétaire est en fait souvent constituée de transferts sociaux tels que des pensions de retraite, ou de salaires et de revenus provenant d’activités économiques non agricoles. Les revenus en nature prennent la forme d’autoconsommation alimentaire, et d’autofourniture en intrants courants et fixes (9).La restructuration de la production laitière, au sens où l’entend l’Union européenne, suppose le développement d’unités commercialement viables. Les études montrent cependant que les exploitations traditionnelles axées sur la semi-subsistance contribuent significativement dans certains États membres d’Europe centrale et orientale à amortir le chômage structurel et que, pour cette raison, elles pourraient se maintenir durablement. |
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9.

L’inefficacité relative du secteur agricole, combinée avec des niveaux de chômage structurel élevés, a eu pour corollaire le maintien ou la création d’un nombre très important de petites exploitations individuelles de subsistance ou de semi-subsistance.

Encadré 2 — Les exploitations agricoles de semi-subsistanceIl n’existe pas de définition standard. On désigne généralement par exploitations agricoles de semi-subsistance celles dont la production est principalement destinée à la consommation propre de l’exploitant, mais dont une partie est également commercialisée. C’est la définition qui a été retenue dans la réglementation communautaire prévoyant des mesures transitoires de soutien au développement rural dans les nouveaux État membres (8).Dans une exploitation de semi-subsistance, l’exploitant tire un revenu monétaire de sa production agricole, mais la plus grande part de son revenu monétaire est en fait souvent constituée de transferts sociaux tels que des pensions de retraite, ou de salaires et de revenus provenant d’activités économiques non agricoles. Les revenus en nature prennent la forme d’autoconsommation alimentaire, et d’autofourniture en intrants courants et fixes (9).La restructuration de la production laitière, au sens où l’entend l’Union européenne, suppose le développement d’unités commercialement viables. Les études montrent cependant que les exploitations traditionnelles axées sur la semi-subsistance contribuent significativement dans certains États membres d’Europe centrale et orientale à amortir le chômage structurel et que, pour cette raison, elles pourraient se maintenir durablement.

L’élargissement a triplé le nombre de producteurs de lait de l’UE, mais a entraîné une augmentation de la production inférieure à 20 %

| 10. | L’adhésion des dix nouveaux États membres a signifié, en raison du nombre des petites structures, qu'un peu plus d’un million de producteurs de lait sont venus s’ajouter aux 500 000 producteurs en activité dans l’UE-15. |
| --- | --- |

10.

L’adhésion des dix nouveaux États membres a signifié, en raison du nombre des petites structures, qu'un peu plus d’un million de producteurs de lait sont venus s’ajouter aux 500 000 producteurs en activité dans l’UE-15.

| 11. | Le million de nouveaux producteurs communautaires ne produisait cependant que 21,7 millions de tonnes de lait en 2004, alors que les producteurs de l’UE-15 en produisaient 121,3 millions (tableau 2). Cette donnée illustre assez, en première approche, l’écart de productivité moyen qui existait au moment de l’adhésion, entre «anciens» et «nouveaux» producteurs de lait. On notera encore qu’en 2004, quatre États membres assuraient 84 % de la production laitière des 10 nouveaux États membres: la Pologne (54 %), la République tchèque (12 %), la Lituanie (9 %) et la Hongrie (9 %).
  Tableau 2
  Production de lait dans les PECO (1991-2005)
















  (en milliers de tonnes) |
| --- | --- |
| | CZ | EE | LV | LT | HU | PL | SI | SK | UE-10 | UE-15 | UE-25 |
| 1991 | 4 248 | 1 093 | 1 771 | 2 916 | 2 620 | 14 022 | 643 | 1 573 | 29 014 | 122 797 | 151 811 |
| 2000 | 2 708 | 630 | 823 | 1 725 | 2 080 | 11 900 | 649 | 1 099 | 21 807 | 121 197 | 143 005 |
| 2001 | 2 702 | 687 | 848 | 1 730 | 2 080 | 12 030 | 653 | 1 114 | 22 032 | 121 398 | 143 430 |
| 2002 | 2 801 | 612 | 814 | 1 771 | 2 068 | 11 776 | 728 | 1 163 | 21 921 | 122 188 | 144 108 |
| 2003 | 2 717 | 647 | 786 | 1 796 | 1 977 | 11 892 | 755 | 1 109 | 21 869 | 122 625 | 144 494 |
| 2004 | 2 673 | 640 | 786 | 1 850 | 1 939 | 11 810 | 815 | 1 047 | 21 745 | 121 307 | 143 052 |
| 2005 | 2 770 | 670 | 800 | 1 900 | 1 839 | 11 905 | 810 | 1 068 | 21 950 | 121 515 | 143 464 |
| Source: ZMP-Marktbilanz Milch 2006. |

11.

Le million de nouveaux producteurs communautaires ne produisait cependant que 21,7 millions de tonnes de lait en 2004, alors que les producteurs de l’UE-15 en produisaient 121,3 millions (tableau 2). Cette donnée illustre assez, en première approche, l’écart de productivité moyen qui existait au moment de l’adhésion, entre «anciens» et «nouveaux» producteurs de lait. On notera encore qu’en 2004, quatre États membres assuraient 84 % de la production laitière des 10 nouveaux États membres: la Pologne (54 %), la République tchèque (12 %), la Lituanie (9 %) et la Hongrie (9 %).

Tableau 2

Production de lait dans les PECO (1991-2005)

(en milliers de tonnes)

CZ

EE

LV

LT

HU

PL

SI

SK

UE-10

UE-15

UE-25

1991

4 248

1 093

1 771

2 916

2 620

14 022

643

1 573

29 014

122 797

151 811

2000

2 708

630

823

1 725

2 080

11 900

649

1 099

21 807

121 197

143 005

2001

2 702

687

848

1 730

2 080

12 030

653

1 114

22 032

121 398

143 430

2002

2 801

612

814

1 771

2 068

11 776

728

1 163

21 921

122 188

144 108

2003

2 717

647

786

1 796

1 977

11 892

755

1 109

21 869

122 625

144 494

2004

2 673

640

786

1 850

1 939

11 810

815

1 047

21 745

121 307

143 052

2005

2 770

670

800

1 900

1 839

11 905

810

1 068

21 950

121 515

143 464

Source: ZMP-Marktbilanz Milch 2006.

Les unités de production s’agrandissent, mais les structures restent hétérogènes

| 12. | Au-delà des particularités propres à chacun des nouveaux États membres, les tendances fondamentales de l’évolution du secteur laitier ont été les suivantes entre 2000 et 2005: un repli de l’effectif des vaches laitières, compensé par une hausse des rendements laitiers, et une hausse de la taille moyenne des exploitations, liée à une régression constante de leur nombre (illustration 1). |
| --- | --- |

12.

Au-delà des particularités propres à chacun des nouveaux États membres, les tendances fondamentales de l’évolution du secteur laitier ont été les suivantes entre 2000 et 2005: un repli de l’effectif des vaches laitières, compensé par une hausse des rendements laitiers, et une hausse de la taille moyenne des exploitations, liée à une régression constante de leur nombre (illustration 1).

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| 13. | On peut classer les pays d’Europe centrale et orientale en deux catégories assez distinctes:






  — | En République tchèque, Estonie, Hongrie et Slovaquie, les grandes exploitations (50 vaches et plus), héritées en général des anciennes fermes collectives, assurent une part importante de la production laitière. Dans ces États membres, le cheptel moyen des exploitations est comparable à celui de certaines régions UE-15; il est même largement supérieur à la moyenne UE-15 en République tchèque. La part de la production livrée aux laiteries est considérée comme un indicateur global du niveau d’industrialisation du secteur laitier, le lait livré étant soumis à des normes sanitaires strictes (10). Les pays dans lesquels les grandes et moyennes structures occupent une place significative sont ceux qui affichent un taux de livraison très proche (République tchèque, Hongrie, Slovaquie) ou assez proche (Estonie) de la moyenne UE-15. On trouve aussi dans ces États membres les quotas moyens de livraison les plus importants et les productivités les plus élevées. |
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13.

On peut classer les pays d’Europe centrale et orientale en deux catégories assez distinctes:

—

En République tchèque, Estonie, Hongrie et Slovaquie, les grandes exploitations (50 vaches et plus), héritées en général des anciennes fermes collectives, assurent une part importante de la production laitière. Dans ces États membres, le cheptel moyen des exploitations est comparable à celui de certaines régions UE-15; il est même largement supérieur à la moyenne UE-15 en République tchèque. La part de la production livrée aux laiteries est considérée comme un indicateur global du niveau d’industrialisation du secteur laitier, le lait livré étant soumis à des normes sanitaires strictes (10). Les pays dans lesquels les grandes et moyennes structures occupent une place significative sont ceux qui affichent un taux de livraison très proche (République tchèque, Hongrie, Slovaquie) ou assez proche (Estonie) de la moyenne UE-15. On trouve aussi dans ces États membres les quotas moyens de livraison les plus importants et les productivités les plus élevées.

| — | En revanche, en Pologne, où l’agriculture a été peu collectivisée, ainsi qu’en Lettonie et Lituanie, où les grandes fermes d’État ont été démantelées, le cheptel moyen ne dépasse pas quatre vaches. La Slovénie est dans une position intermédiaire. |
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—

En revanche, en Pologne, où l’agriculture a été peu collectivisée, ainsi qu’en Lettonie et Lituanie, où les grandes fermes d’État ont été démantelées, le cheptel moyen ne dépasse pas quatre vaches. La Slovénie est dans une position intermédiaire.

| 14. | Toutefois, en dépit des différences dans les structures de production des nouveaux États membres, les petites et très petites entités, correspondant souvent à des exploitations de subsistance ou de semi-subsistance, demeurent prépondérantes dans l’effectif total des producteurs de lait. Seules celles qui commercialisaient leur production sous forme de livraisons ou de ventes directes étaient dans l’obligation de s’intégrer dans le régime des quotas laitiers. Un défi majeur pour chacun des nouveaux États membres était de pouvoir identifier les producteurs concernés et de les amener à rejoindre le régime. |
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14.

Toutefois, en dépit des différences dans les structures de production des nouveaux États membres, les petites et très petites entités, correspondant souvent à des exploitations de subsistance ou de semi-subsistance, demeurent prépondérantes dans l’effectif total des producteurs de lait. Seules celles qui commercialisaient leur production sous forme de livraisons ou de ventes directes étaient dans l’obligation de s’intégrer dans le régime des quotas laitiers. Un défi majeur pour chacun des nouveaux États membres était de pouvoir identifier les producteurs concernés et de les amener à rejoindre le régime.

LA DÉTERMINATION DES QUANTITÉS DE RÉFÉRENCE NATIONALES (QUOTAS NATIONAUX)

La Commission a appliqué une méthodologie harmonisée

| 15. | La fixation des quantités de référence nationales a fait l’objet de négociations ardues. Les pays candidats d’Europe centrale et orientale, à l’exception de la Slovénie, pouvaient faire valoir que leur production laitière avait chuté fortement durant la phase de transition vers l’économie de marché. Cependant, les statistiques de production de la période antérieure à la transition paraissaient peu fiables. En outre, leur prise en considération aurait dérogé au principe général selon lequel les quotas devaient être basés sur les données relatives aux périodes de production les plus récentes pour lesquelles des données étaient disponibles. Sauf cas exceptionnels (11), afin d’arrêter les quantités de référence nationales en décembre 2002, la moyenne de la production laitière des années 1997 à 1999 a été retenue comme base de départ de la négociation. |
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15.

La fixation des quantités de référence nationales a fait l’objet de négociations ardues. Les pays candidats d’Europe centrale et orientale, à l’exception de la Slovénie, pouvaient faire valoir que leur production laitière avait chuté fortement durant la phase de transition vers l’économie de marché. Cependant, les statistiques de production de la période antérieure à la transition paraissaient peu fiables. En outre, leur prise en considération aurait dérogé au principe général selon lequel les quotas devaient être basés sur les données relatives aux périodes de production les plus récentes pour lesquelles des données étaient disponibles. Sauf cas exceptionnels (11), afin d’arrêter les quantités de référence nationales en décembre 2002, la moyenne de la production laitière des années 1997 à 1999 a été retenue comme base de départ de la négociation.

Des bases statistiques solides pour arrêter les quantités de référence nationales de livraison

| 16. | Les pays candidats étaient en mesure de fournir des données statistiques concernant leur production nationale totale, estimée sur la base du cheptel et des rendements, ainsi que des données précises sur les livraisons aux laiteries comptabilisées durant la période de référence. Durant la phase de préparation à l’élargissement, la Commission (DG Élargissement) avait coordonné des exercices de «Peer review», portant sur l’avancement de la mise en place des quotas laitiers. La fiabilité des statistiques relatives aux livraisons de lait aux acheteurs dans les pays candidats n’a pas été mise en cause. |
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16.

Les pays candidats étaient en mesure de fournir des données statistiques concernant leur production nationale totale, estimée sur la base du cheptel et des rendements, ainsi que des données précises sur les livraisons aux laiteries comptabilisées durant la période de référence. Durant la phase de préparation à l’élargissement, la Commission (DG Élargissement) avait coordonné des exercices de «Peer review», portant sur l’avancement de la mise en place des quotas laitiers. La fiabilité des statistiques relatives aux livraisons de lait aux acheteurs dans les pays candidats n’a pas été mise en cause.

| 17. | Les négociations ont d’une manière générale abouti à la fixation de quantités nationales de référence pour les livraisons qui étaient proches des situations observées juste avant l’adhésion. Aucun nouvel État membre n’a reçu un quota initial de livraison inférieur aux quantités livrées pendant chacune des cinq années ayant précédé l’adhésion. Seules la Pologne et la Lituanie ont reçu un quota de livraison largement inférieur à leur demande initiale, soit respectivement 65 % et 75 % du quota attendu (illustration 2). |
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17.

Les négociations ont d’une manière générale abouti à la fixation de quantités nationales de référence pour les livraisons qui étaient proches des situations observées juste avant l’adhésion. Aucun nouvel État membre n’a reçu un quota initial de livraison inférieur aux quantités livrées pendant chacune des cinq années ayant précédé l’adhésion. Seules la Pologne et la Lituanie ont reçu un quota de livraison largement inférieur à leur demande initiale, soit respectivement 65 % et 75 % du quota attendu (illustration 2).

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Des données concernant les ventes directes difficiles à estimer

| 18. | Pour les années antérieures à 2000, les ventes directes et l’autoconsommation de lait dans les pays candidats n’avaient pas fait l’objet de statistiques spécifiques. La Commission n’a pas pris en considération les données concernant les ventes directes fournies par les pays candidats au motif qu’elles étaient incomplètes (Lettonie, Lituanie, Slovénie, Slovaquie) ou trop approximatives (Hongrie, Pologne). Pour ces pays, le volume statistique des ventes directes a été établi en retirant du volume de la production totale les quantités livrées et les quantités estimées d’autoconsommation. Seules les demandes initiales de la République tchèque et de l’Estonie ont été considérées par la Commission comme une base de discussion. |
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18.

Pour les années antérieures à 2000, les ventes directes et l’autoconsommation de lait dans les pays candidats n’avaient pas fait l’objet de statistiques spécifiques. La Commission n’a pas pris en considération les données concernant les ventes directes fournies par les pays candidats au motif qu’elles étaient incomplètes (Lettonie, Lituanie, Slovénie, Slovaquie) ou trop approximatives (Hongrie, Pologne). Pour ces pays, le volume statistique des ventes directes a été établi en retirant du volume de la production totale les quantités livrées et les quantités estimées d’autoconsommation. Seules les demandes initiales de la République tchèque et de l’Estonie ont été considérées par la Commission comme une base de discussion.

| 19. | Les données du tableau 3 montrent qu’à l’exception de la Pologne, les pays candidats d’Europe centrale et orientale avaient fourni à l’appui de leur demande initiale des chiffres de ventes directes largement supérieurs aux estimations de la Commission.
  Tableau 3
  Évolution des données relatives aux ventes directes de lait et produits laitiers














  (en tonnes) |
| --- | --- |
| | CZ | EE | LV | LT | HU | PL | SI | SK | Total |
| Demande initiale (1) | 155 000 | 90 000 | 300 000 | 550 000 | 200 000 | 564 000 | 139 000 | 61 800 | 2 059 800 |
| 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| Position de la Commission (2) | 26 686 | 77 833 | 84 307 | 284 667 | 156 333 | 1 918 867 | 92 875 | 14 000 | 2 655 568 |
| 17 | 86 | 28 | 52 | 78 | 340 | 67 | 23 | 129 |
| Quota accepté (3) | 68 904 | 87 365 | 226 452 | 390 499 | 164 630 | 464 017 | 93 361 | 22 506 | 1 517 734 |
| 44 | 97 | 75 | 71 | 82 | 82 | 67 | 36 | 74 |
| Utilisation du quota 2004/2005 (4) | 2 776 | 9 585 | 11 380 | 76 301 | 25 978 | 308 934 | 20 278 | 6 803 | 462 906 |
| 2 | 11 | 4 | 14 | 13 | 55 | 15 | 11 | 22 |
| Utilisation du quota 2005/2006 (5) | 2 600 | 8 565 | 10 748 | 55 985 | 19 313 | 195 038 | 20 085 | 3 657 | 315 991 |
| 2 | 10 | 4 | 10 | 10 | 35 | 14 | 6 | 15 |
| (1) et (2) | Commission, document SEC(2002) 95 final du 30.1.2002 et documents CONF-H 21/02, CONF-PL 45/02 et CONF-SI 21/02 du 20.6.2002. |

19.

Les données du tableau 3 montrent qu’à l’exception de la Pologne, les pays candidats d’Europe centrale et orientale avaient fourni à l’appui de leur demande initiale des chiffres de ventes directes largement supérieurs aux estimations de la Commission.

Tableau 3

Évolution des données relatives aux ventes directes de lait et produits laitiers

(en tonnes)

CZ

EE

LV

LT

HU

PL

SI

SK

Total

Demande initiale (1)

155 000

90 000

300 000

550 000

200 000

564 000

139 000

61 800

2 059 800

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Position de la Commission (2)

26 686

77 833

84 307

284 667

156 333

1 918 867

92 875

14 000

2 655 568

17

86

28

52

78

340

67

23

129

Quota accepté (3)

68 904

87 365

226 452

390 499

164 630

464 017

93 361

22 506

1 517 734

44

97

75

71

82

82

67

36

74

Utilisation du quota 2004/2005 (4)

2 776

9 585

11 380

76 301

25 978

308 934

20 278

6 803

462 906

2

11

4

14

13

55

15

11

22

Utilisation du quota 2005/2006 (5)

2 600

8 565

10 748

55 985

19 313

195 038

20 085

3 657

315 991

2

10

4

10

10

35

14

6

15

(1) et (2)

Commission, document SEC(2002) 95 final du 30.1.2002 et documents CONF-H 21/02, CONF-PL 45/02 et CONF-SI 21/02 du 20.6.2002.

| (3) | Annexe I au règlement (CE) no 1788/2003. |
| --- | --- |

(3)

Annexe I au règlement (CE) no 1788/2003.

| (4) | Réponses des États membres au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 (données pour 11 mois extrapolées sur 12 mois, sauf pour l’Estonie) et organismes payeurs pour PL (ARR) et SI (ARSKTRP). |
| --- | --- |

(4)

Réponses des États membres au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 (données pour 11 mois extrapolées sur 12 mois, sauf pour l’Estonie) et organismes payeurs pour PL (ARR) et SI (ARSKTRP).

| (5) | Réponses des États membres au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004. |
| --- | --- |

(5)

Réponses des États membres au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004.

Les ventes directes déclarées par les producteurs sont systématiquement inférieures à toutes les estimations statistiques

| 20. | Selon les données du tableau 3, les ventes directes déclarées durant les deux premières campagnes 2004-2005 et 2005-2006 n’ont représenté qu’un faible pourcentage des quotas octroyés. Pour l’ensemble des huit PECO, un écart supérieur à 1 million de tonnes existe entre les quantités recensées en tant que ventes directes et les quantités de référence octroyées. Une explication au moins partielle du phénomène est qu’en l’absence de données statistiques, la méthode mise en œuvre pour estimer le volume des ventes directes a produit des résultats très éloignés de la réalité, ce qui a conduit à une surestimation à grande échelle des besoins des futurs États membres en quotas de vente directe. Cette surestimation a ensuite joué en faveur des producteurs professionnels qui n’effectuent que des livraisons, mais qui ont été autorisés à demander des quotas de vente directe pour ensuite les convertir en quotas de livraison. |
| --- | --- |

20.

Selon les données du tableau 3, les ventes directes déclarées durant les deux premières campagnes 2004-2005 et 2005-2006 n’ont représenté qu’un faible pourcentage des quotas octroyés. Pour l’ensemble des huit PECO, un écart supérieur à 1 million de tonnes existe entre les quantités recensées en tant que ventes directes et les quantités de référence octroyées. Une explication au moins partielle du phénomène est qu’en l’absence de données statistiques, la méthode mise en œuvre pour estimer le volume des ventes directes a produit des résultats très éloignés de la réalité, ce qui a conduit à une surestimation à grande échelle des besoins des futurs États membres en quotas de vente directe. Cette surestimation a ensuite joué en faveur des producteurs professionnels qui n’effectuent que des livraisons, mais qui ont été autorisés à demander des quotas de vente directe pour ensuite les convertir en quotas de livraison.

| 21. | La comparaison des données statistiques récentes relatives aux ventes directes avec les quantités déclarées pour les deux premières campagnes (tableau 4) indique qu’une large part des ventes directes réalisées n’est pas connue des organismes de gestion des quotas et n’est pas imputée sur la quantité nationale de référence. Les ventes directes non déclarées représenteraient plus de 80 % des ventes directes en Estonie et en Hongrie, entre 60 et 70 % en Slovénie, entre 60 et 65 % en Pologne, et un peu moins de 40 % en Lituanie. Durant l’audit de la Cour, les autorités estoniennes, lituaniennes, hongroises et slovènes ont reconnu que les ventes directes n'étaient pas déclarées en totalité.
  Tableau 4
  Ventes directes statistiques et ventes directes déclarées













  (en milliers de tonnes) |
| --- | --- |
| Ventes directes | CZ | EE | LV | LT | HU | PL | SI | SK |
| Données statistiques pour l’année civile |
| 1997 | n.d. | 74 | 467 | n.d. | 146 | 1 663 | n.d. | 59 |
| 1998 | n.d. | 75 | 345 | n.d. | 150 | 1 953 | n.d. | 62 |
| 1999 | n.d. | 85 | 294 | n.d. | 148 | 2 141 | n.d. | 65 |
| 2000 | 22 | 97 | 309 | n.d. | 147 | 1 700 | 91 | n.d. |
| 2001 | 21 | 120 | 330 | 192 | 85 | 1 239 | 84 | n.d. |
| 2002 | 13 | 63 | n.d. | 142 | 77 | 1 141 | 119 | 31 |
| 2003 | 4 | 53 | n.d. | 124 | 168 | 1 318 | 78 | 32 |
| 2004 | 2 | 67 | n.d. | 76 | 116 | 869 | 65 | 13 |
| 2005 | 4 | 66 | n.d. | 91 | 159 | 484 | 58 | 7 |
| Quantités déclarées pour la campagne contingentaire |
| 2004/2005 | 3 | 10 | 11 | 76 | 26 | 309 | 20 | 7 |
| 2005/2006 | 3 | 9 | 11 | 56 | 19 | 195 | 21 | 4 |
| CZ: Rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration.
  EE: Ministère de l’agriculture (1997) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (1998-2005). Extrapolation sur 12 mois à partir de 9 mois pour l’année 2005.
  LV: «Additional information to the position paper of the Republic of Latvia (CONF-LV 26/02)».
  LT: Ministère de l’agriculture (2001-2004) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (2005).
  HU: Hungarian Central Statistical Office (KSH).
  PL: Central Statistical Office of Poland (1997-1999) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (2000-2005).
  SI: Rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration.
  SK: Organisme payeur APA (1997-1999) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (2002-2005).
  Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 et données fournies par les organismes payeurs (PL et SI). Pour la campagne 2004-2005 (11 mois), extrapolation sur 12 mois (CZ, LV, LT, HU et SK). |

21.

La comparaison des données statistiques récentes relatives aux ventes directes avec les quantités déclarées pour les deux premières campagnes (tableau 4) indique qu’une large part des ventes directes réalisées n’est pas connue des organismes de gestion des quotas et n’est pas imputée sur la quantité nationale de référence. Les ventes directes non déclarées représenteraient plus de 80 % des ventes directes en Estonie et en Hongrie, entre 60 et 70 % en Slovénie, entre 60 et 65 % en Pologne, et un peu moins de 40 % en Lituanie. Durant l’audit de la Cour, les autorités estoniennes, lituaniennes, hongroises et slovènes ont reconnu que les ventes directes n'étaient pas déclarées en totalité.

Tableau 4

Ventes directes statistiques et ventes directes déclarées

(en milliers de tonnes)

Ventes directes

CZ

EE

LV

LT

HU

PL

SI

SK

Données statistiques pour l’année civile

1997

n.d.

74

467

n.d.

146

1 663

n.d.

59

1998

n.d.

75

345

n.d.

150

1 953

n.d.

62

1999

n.d.

85

294

n.d.

148

2 141

n.d.

65

2000

22

97

309

n.d.

147

1 700

91

n.d.

2001

21

120

330

192

85

1 239

84

n.d.

2002

13

63

n.d.

142

77

1 141

119

31

2003

4

53

n.d.

124

168

1 318

78

32

2004

2

67

n.d.

76

116

869

65

13

2005

4

66

n.d.

91

159

484

58

7

Quantités déclarées pour la campagne contingentaire

2004/2005

3

10

11

76

26

309

20

7

2005/2006

3

9

11

56

19

195

21

4

CZ: Rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration.

EE: Ministère de l’agriculture (1997) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (1998-2005). Extrapolation sur 12 mois à partir de 9 mois pour l’année 2005.

LV: «Additional information to the position paper of the Republic of Latvia (CONF-LV 26/02)».

LT: Ministère de l’agriculture (2001-2004) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (2005).

HU: Hungarian Central Statistical Office (KSH).

PL: Central Statistical Office of Poland (1997-1999) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (2000-2005).

SI: Rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration.

SK: Organisme payeur APA (1997-1999) et rapport à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration (2002-2005).

Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 et données fournies par les organismes payeurs (PL et SI). Pour la campagne 2004-2005 (11 mois), extrapolation sur 12 mois (CZ, LV, LT, HU et SK).

| 22. | La finalité du régime des quotas implique que les autorités compétentes des États membres vérifient que les détenteurs de quotas déclarent intégralement leurs ventes directes. Elles doivent donc disposer des informations nécessaires pour établir, même approximativement, que la production de lait des producteurs sans quota n’est pas commercialisée, autrement dit qu’elle est intégralement autoconsommée. |
| --- | --- |

22.

La finalité du régime des quotas implique que les autorités compétentes des États membres vérifient que les détenteurs de quotas déclarent intégralement leurs ventes directes. Elles doivent donc disposer des informations nécessaires pour établir, même approximativement, que la production de lait des producteurs sans quota n’est pas commercialisée, autrement dit qu’elle est intégralement autoconsommée.

La Commission a libéré la réserve spéciale pour restructuration sur la base d’informations difficiles à vérifier

| 23. | Les nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale étaient tenus de présenter à la Commission, au plus tard le 31 décembre 2005, un rapport décrivant en détail les résultats et les tendances du processus de restructuration de leur secteur laitier (12). La réserve spéciale pour restructuration pouvait être mise en œuvre à compter du 1er avril 2006 dans la mesure où la consommation propre des exploitations de lait et de produits laitiers dans chacun de ces pays avait diminué depuis 1998 pour l’Estonie et la Lettonie, et depuis 2000 pour la République tchèque, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie. |
| --- | --- |

23.

Les nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale étaient tenus de présenter à la Commission, au plus tard le 31 décembre 2005, un rapport décrivant en détail les résultats et les tendances du processus de restructuration de leur secteur laitier (12). La réserve spéciale pour restructuration pouvait être mise en œuvre à compter du 1er avril 2006 dans la mesure où la consommation propre des exploitations de lait et de produits laitiers dans chacun de ces pays avait diminué depuis 1998 pour l’Estonie et la Lettonie, et depuis 2000 pour la République tchèque, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie.

| 24. | Sur la base des rapports précités, la Commission a libéré pour les États membres concernés l’intégralité de la réserve spéciale pour restructuration, soit au total 671 418 tonnes, permettant une augmentation de 3,7 % des quantités nationales de référence initialement attribuées à ces États membres (13). |
| --- | --- |

24.

Sur la base des rapports précités, la Commission a libéré pour les États membres concernés l’intégralité de la réserve spéciale pour restructuration, soit au total 671 418 tonnes, permettant une augmentation de 3,7 % des quantités nationales de référence initialement attribuées à ces États membres (13).

| 25. | Bien que les chiffres concernant les ventes directes et l’autoconsommation soient peu fiables, du fait des difficultés rencontrées pour répartir les quantités de lait non livrées entre les deux catégories statistiques, la Commission a utilisé comme critère principal d’appréciation l’évolution de l’autoconsommation telle que rapportée par les États membres, et n'a remis en cause aucune des données fournies par les autorités nationales, même après un contrôle croisé avec les réponses aux questionnaires annuels sur la mise en œuvre des quotas laitiers. Tous les États membres concernés, hormis la Lituanie, ont fait part d’une régression sur leur territoire de la consommation propre des exploitations de lait et de produits laitiers. |
| --- | --- |

25.

Bien que les chiffres concernant les ventes directes et l’autoconsommation soient peu fiables, du fait des difficultés rencontrées pour répartir les quantités de lait non livrées entre les deux catégories statistiques, la Commission a utilisé comme critère principal d’appréciation l’évolution de l’autoconsommation telle que rapportée par les États membres, et n'a remis en cause aucune des données fournies par les autorités nationales, même après un contrôle croisé avec les réponses aux questionnaires annuels sur la mise en œuvre des quotas laitiers. Tous les États membres concernés, hormis la Lituanie, ont fait part d’une régression sur leur territoire de la consommation propre des exploitations de lait et de produits laitiers.

| 26. | Pourtant, il est permis de douter de la fiabilité des informations transmises à la Commission. Ainsi, en République tchèque, la forte diminution de l’autoconsommation entre 2000 et 2004 s’explique surtout par la diminution de la production laitière; la production destinée au marché n’a augmenté que de 0,8 %. Les autorités lettonnes et slovaques ont transmis des statistiques d’autoconsommation qui diffèrent très significativement des données relatives aux mêmes périodes qui avaient été utilisées dans le cadre des négociations d’adhésion. La réserve spéciale prévue pour la Lituanie a été totalement libérée, bien que les données statistiques fournies par les autorités nationales n’aient montré aucune baisse significative de l’autoconsommation. En ce qui concerne l’Estonie, la Hongrie, la Pologne et la Slovénie, les recoupements statistiques (tableau 5) font apparaître que l’autoconsommation a été sous-estimée dans les rapports transmis par ces États membres, et/ou que les ventes directes ont été sous-déclarées.
  Tableau 5
  Comparaison entre les quantités de lait autoconsommées et les quantités non commercialisées















  (en milliers de tonnes) |
| --- | --- |
| État membre | Approche 1
  Autoconsommation selon les rapports des États membres | Approche 2
  Autoconsommation estimée (quantités produites non déclarées) |
| 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2004/2005 | 2005/2006 |
| CZ | | | 199 | 174 | 197 | 114 | 70 | 70 | 63 | 72 |
| EE | 108 | 122 | 111 | 122 | 43 | 66 | 63 | 37 | 123 | 93 |
| LV | 381 | 349 | 357 | 343 | 350 | 302 | 268 | 251 | 271 | 232 |
| LT | n.d. | n.d. | n.d. | 554 | 663 | 629 | 632 | 614 | 563 | 615 |
| HU | 68 | 63 | 53 | 65 | 28 | 26 | 22 | 20 | 284 | 344 |
| PL | | | 3 408 | 3 409 | 3 296 | 3 039 | 2 802 | 2 625 | 3 167 | 2 814 |
| SI | | | 99 | 96 | 119 | 85 | 82 | 79 | 131 | 120 |
| SK | 234 | 176 | 169 | 167 | 163 | 134 | 128 | 102 | 123 | 87 |
| Approche 1: Rapports à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration. L’année de référence est soulignée.
  Approche 2: Différence entre la production de l’année civile (d’après les rapports à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration) et les quantités déclarées aux organismes payeurs [réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004]. |

26.

Pourtant, il est permis de douter de la fiabilité des informations transmises à la Commission. Ainsi, en République tchèque, la forte diminution de l’autoconsommation entre 2000 et 2004 s’explique surtout par la diminution de la production laitière; la production destinée au marché n’a augmenté que de 0,8 %. Les autorités lettonnes et slovaques ont transmis des statistiques d’autoconsommation qui diffèrent très significativement des données relatives aux mêmes périodes qui avaient été utilisées dans le cadre des négociations d’adhésion. La réserve spéciale prévue pour la Lituanie a été totalement libérée, bien que les données statistiques fournies par les autorités nationales n’aient montré aucune baisse significative de l’autoconsommation. En ce qui concerne l’Estonie, la Hongrie, la Pologne et la Slovénie, les recoupements statistiques (tableau 5) font apparaître que l’autoconsommation a été sous-estimée dans les rapports transmis par ces États membres, et/ou que les ventes directes ont été sous-déclarées.

Tableau 5

Comparaison entre les quantités de lait autoconsommées et les quantités non commercialisées

(en milliers de tonnes)

État membre

Approche 1

Autoconsommation selon les rapports des États membres

Approche 2

Autoconsommation estimée (quantités produites non déclarées)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2004/2005

2005/2006

CZ

199

174

197

114

70

70

63

72

EE

108

122

111

122

43

66

63

37

123

93

LV

381

349

357

343

350

302

268

251

271

232

LT

n.d.

n.d.

n.d.

554

663

629

632

614

563

615

HU

68

63

53

65

28

26

22

20

284

344

PL

3 408

3 409

3 296

3 039

2 802

2 625

3 167

2 814

SI

99

96

119

85

82

79

131

120

SK

234

176

169

167

163

134

128

102

123

87

Approche 1: Rapports à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration. L’année de référence est soulignée.

Approche 2: Différence entre la production de l’année civile (d’après les rapports à la Commission pour la libération de la réserve de restructuration) et les quantités déclarées aux organismes payeurs [réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004].

L’ATTRIBUTION DES QUANTITÉS DE RÉFÉRENCE INDIVIDUELLES (QUOTAS INDIVIDUELS)

Des périodes de référence différentes selon les États membres en vertu des actes d’adhésion

| 27. | Les quantités de référence individuelles ont été notifiées aux producteurs par les autorités nationales avant le début de la première campagne contingentaire. La Pologne et la Slovénie, pour lesquelles l’obligation d’appliquer les quantités individuelles de référence était différée au 1er avril 2005, ont cependant été en mesure d’allouer les quotas individuels pour la campagne 2004-2005 et les ont prolongés pour la campagne 2005-2006. |
| --- | --- |

27.

Les quantités de référence individuelles ont été notifiées aux producteurs par les autorités nationales avant le début de la première campagne contingentaire. La Pologne et la Slovénie, pour lesquelles l’obligation d’appliquer les quantités individuelles de référence était différée au 1er avril 2005, ont cependant été en mesure d’allouer les quotas individuels pour la campagne 2004-2005 et les ont prolongés pour la campagne 2005-2006.

L’attribution initiale des quotas individuels de livraison

| 28. | Pour l’attribution des quantités de référence individuelles de livraison, la Hongrie et la Slovaquie n'ont pas tenu compte du plafond mentionné dans la réglementation communautaire (14); ces États ont attribué des quotas de livraison pour une quantité totale supérieure à ce plafond (15). Une surallocation des quotas comportait le risque de saturer plus rapidement la quantité nationale de référence disponible, en incitant les producteurs à produire davantage. |
| --- | --- |

28.

Pour l’attribution des quantités de référence individuelles de livraison, la Hongrie et la Slovaquie n'ont pas tenu compte du plafond mentionné dans la réglementation communautaire (14); ces États ont attribué des quotas de livraison pour une quantité totale supérieure à ce plafond (15). Une surallocation des quotas comportait le risque de saturer plus rapidement la quantité nationale de référence disponible, en incitant les producteurs à produire davantage.

| 29. | Pour la Hongrie, la surallocation n’a été résolue que durant la campagne 2006-2007, lorsque le Conseil a autorisé la Commission, à la demande des États membres, à effectuer la conversion de quantités provenant de la réserve nationale pour les ventes directes en quantités de livraisons, pour la campagne 2005-2006 (16). |
| --- | --- |

29.

Pour la Hongrie, la surallocation n’a été résolue que durant la campagne 2006-2007, lorsque le Conseil a autorisé la Commission, à la demande des États membres, à effectuer la conversion de quantités provenant de la réserve nationale pour les ventes directes en quantités de livraisons, pour la campagne 2005-2006 (16).

| 30. | Les autorités slovaques ont fait en sorte que les quotas individuels de livraison ne dépassent plus la quantité de référence nationale à la fin de la campagne 2004-2005. Cependant, la méthode suivie pour atteindre l’équilibre n'était pas conforme à la réglementation communautaire (17). La Commission a accepté la proposition des autorités slovaques relative à la répartition définitive des quantités nationales de référence entre livraisons et ventes directes pour la campagne 2004-2005, alors que selon cette proposition, les quantités supplémentaires affectées aux livraisons étaient supérieures aux quantités converties par les producteurs. |
| --- | --- |

30.

Les autorités slovaques ont fait en sorte que les quotas individuels de livraison ne dépassent plus la quantité de référence nationale à la fin de la campagne 2004-2005. Cependant, la méthode suivie pour atteindre l’équilibre n'était pas conforme à la réglementation communautaire (17). La Commission a accepté la proposition des autorités slovaques relative à la répartition définitive des quantités nationales de référence entre livraisons et ventes directes pour la campagne 2004-2005, alors que selon cette proposition, les quantités supplémentaires affectées aux livraisons étaient supérieures aux quantités converties par les producteurs.

L’attribution initiale des quotas individuels de vente directe

| 31. | Pour les ventes directes, les États membres ont attribué des quotas individuels pour des quantités totales en général très inférieures à la quantité nationale de référence (tableau 6). La Pologne fait exception. La quantité nationale de référence «ventes directes» attribuée à la Pologne, soit 464 017 tonnes, s’est avérée très inférieure à la demande des producteurs (715 921 tonnes). Les autorités polonaises ont par conséquent plafonné les quantités attribuées à 64 % des quantités sollicitées par les producteurs.
  Tableau 6
  Allocation des quotas individuels de ventes directes (campagne 2004/2005)













  (en tonnes) |
| --- | --- |
| Quantités | CZ | EE | LV | LT | HU | PL | SI | SK |
| Plafond ventes directes
  (1) | 68 904 | 87 365 | 226 452 | 390 499 | 164 630 | 464 017 | 93 361 | 22 506 |
| Quantités totales attribuées initialement
  (2) | 4 360 | 11 585 | 96 580 | 115 698 | 20 018 | 458 190 | 69 446 | 11 250 |
| (2)/(1) | 6 % | 13 % | 43 % | 30 % | 12 % | 99 % | 74 % | 50 % |
| (1) Règlement (CE) no 1788/2003.
  (2) Quantités de référence individuelles attribuées aux producteurs au début de la campagne 2004-2005 (données fournies par les organismes payeurs). |

31.

Pour les ventes directes, les États membres ont attribué des quotas individuels pour des quantités totales en général très inférieures à la quantité nationale de référence (tableau 6). La Pologne fait exception. La quantité nationale de référence «ventes directes» attribuée à la Pologne, soit 464 017 tonnes, s’est avérée très inférieure à la demande des producteurs (715 921 tonnes). Les autorités polonaises ont par conséquent plafonné les quantités attribuées à 64 % des quantités sollicitées par les producteurs.

Tableau 6

Allocation des quotas individuels de ventes directes (campagne 2004/2005)

(en tonnes)

Quantités

CZ

EE

LV

LT

HU

PL

SI

SK

Plafond ventes directes

(1)

68 904

87 365

226 452

390 499

164 630

464 017

93 361

22 506

Quantités totales attribuées initialement

(2)

4 360

11 585

96 580

115 698

20 018

458 190

69 446

11 250

(2)/(1)

6 %

13 %

43 %

30 %

12 %

99 %

74 %

50 %

(1) Règlement (CE) no 1788/2003.

(2) Quantités de référence individuelles attribuées aux producteurs au début de la campagne 2004-2005 (données fournies par les organismes payeurs).

Les producteurs professionnels ayant reçu un quota représentent la moitié des producteurs de lait

| 32. | Les producteurs de lait adhèrent de leur propre initiative au régime des quotas. Des quantités de référence leur sont attribuées sur demande, et selon les modalités arrêtées par les autorités nationales. Dans la plupart des nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale, environ la moitié des producteurs de lait est restée en dehors du régime des quotas (tableau 7 et encadré 3). Les taux estimés de participation au régime sont particulièrement bas en Slovaquie (6 %), en Estonie (moins de 20 %) et en Hongrie (entre 30 et 40 %). La Cour évalue à environ 3,6 Mio tonnes (18) la production de lait non couverte par le régime des quotas, pour les huit nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale, soit 17 % de leur production totale.
  Tableau 7
  Nombre d’exploitations laitières et nombre de détenteurs d’un quota (campagnes 2004/2005 et 2005/2006)














  2004-2005 | CZ | EE | LV | LT | HU | PL | SI | SK | Total |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| 2005-2006 |
| (1)
  Exploitations | 8 450 | 12 400 | 61 239 | 195 231 | 22 000 | 734 112 | 17 190 | 14 230 | 1 064 852 |
| 6 780 | 9 210 | 50 900 | 170 790 | 16 250 | 727 100 | 19 710 | 13 460 | 1 014 199 |
| (2)
  Livraisons (producteurs) | 2 950 | 1 585 | 24 409 | 99 384 | 5 194 | 310 460 | 10 148 | 800 | 454 930 |
| 2 871 | 1 525 | 22 919 | 86 601 | 4 821 | 284 475 | 9 509 | 740 | 413 461 |
| (3)
  Ventes directes (producteurs) | 252 | 443 | 2 253 | 22 516 | 1 284 | 76 014 | 2 624 | 99 | 105 485 |
| 264 | 437 | 1 808 | 16 027 | 1 561 | 52 837 | 2 509 | 100 | 75 543 |
| (4)
  Total | 2 991 | 1 859 | 25 457 | 112 073 | 6 076 | 374 000 | 10 575 | 814 | 533 845 |
| 2 903 | 1 752 | 24 039 | 98 387 | 5 980 | 330 019 | 9 956 | 766 | 473 802 |
| (5)
  Exploitations en dehors du système | 5 459 | 10 541 | 35 782 | 83 158 | 15 924 | 360 112 | 6 615 | 13 416 | 531 007 |
| 65 % | 85 % | 58 % | 43 % | 72 % | 49 % | 39 % | 94 % | 50 % |
| 3 877 | 7 458 | 26 861 | 72 403 | 10 270 | 397 081 | 9 754 | 12 694 | 540 397 |
| 57 % | 81 % | 53 % | 42 % | 63 % | 55 % | 50 % | 94 % | 53 % |
| (1) Campagne 2004-2005: données Eurostat 2003 pour tous les États membres, sauf LV (données 2004 du Bureau central de la statistique), LT (données 2004 de AIRBC) et PL (données 2004 de ARR); campagne 2005-2006: données Eurostat 2005.
  (2), (3) et (4) Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 et données des organismes payeurs (PL et SI pour 2004-2005). |

32.

Les producteurs de lait adhèrent de leur propre initiative au régime des quotas. Des quantités de référence leur sont attribuées sur demande, et selon les modalités arrêtées par les autorités nationales. Dans la plupart des nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale, environ la moitié des producteurs de lait est restée en dehors du régime des quotas (tableau 7 et encadré 3). Les taux estimés de participation au régime sont particulièrement bas en Slovaquie (6 %), en Estonie (moins de 20 %) et en Hongrie (entre 30 et 40 %). La Cour évalue à environ 3,6 Mio tonnes (18) la production de lait non couverte par le régime des quotas, pour les huit nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale, soit 17 % de leur production totale.

Tableau 7

Nombre d’exploitations laitières et nombre de détenteurs d’un quota (campagnes 2004/2005 et 2005/2006)

2004-2005

CZ

EE

LV

LT

HU

PL

SI

SK

Total

2005-2006

(1)

Exploitations

8 450

12 400

61 239

195 231

22 000

734 112

17 190

14 230

1 064 852

6 780

9 210

50 900

170 790

16 250

727 100

19 710

13 460

1 014 199

(2)

Livraisons (producteurs)

2 950

1 585

24 409

99 384

5 194

310 460

10 148

800

454 930

2 871

1 525

22 919

86 601

4 821

284 475

9 509

740

413 461

(3)

Ventes directes (producteurs)

252

443

2 253

22 516

1 284

76 014

2 624

99

105 485

264

437

1 808

16 027

1 561

52 837

2 509

100

75 543

(4)

Total

2 991

1 859

25 457

112 073

6 076

374 000

10 575

814

533 845

2 903

1 752

24 039

98 387

5 980

330 019

9 956

766

473 802

(5)

Exploitations en dehors du système

5 459

10 541

35 782

83 158

15 924

360 112

6 615

13 416

531 007

65 %

85 %

58 %

43 %

72 %

49 %

39 %

94 %

50 %

3 877

7 458

26 861

72 403

10 270

397 081

9 754

12 694

540 397

57 %

81 %

53 %

42 %

63 %

55 %

50 %

94 %

53 %

(1) Campagne 2004-2005: données Eurostat 2003 pour tous les États membres, sauf LV (données 2004 du Bureau central de la statistique), LT (données 2004 de AIRBC) et PL (données 2004 de ARR); campagne 2005-2006: données Eurostat 2005.

(2), (3) et (4) Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 et données des organismes payeurs (PL et SI pour 2004-2005).

| 33. | Toutefois, le faible taux de participation des producteurs n’est pas un indicateur suffisant pour mettre en doute la capacité administrative des nouveaux États membres à mettre en place le système des quotas laitiers. Rappelons que, globalement, 70 % des exploitations laitières des nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale ne comportent pas plus de deux vaches et sont donc susceptibles de relever du secteur de la subsistance ou de la semi-subsistance. Le nombre total de ces micro-exploitations (680 000) étant supérieur de 25 % au nombre total d’exploitations sans aucun quota, on peut en conclure que la plupart des exploitations sans quota sont effectivement des exploitations non professionnelles ou semi-professionnelles. |
| --- | --- |

33.

Toutefois, le faible taux de participation des producteurs n’est pas un indicateur suffisant pour mettre en doute la capacité administrative des nouveaux États membres à mettre en place le système des quotas laitiers. Rappelons que, globalement, 70 % des exploitations laitières des nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale ne comportent pas plus de deux vaches et sont donc susceptibles de relever du secteur de la subsistance ou de la semi-subsistance. Le nombre total de ces micro-exploitations (680 000) étant supérieur de 25 % au nombre total d’exploitations sans aucun quota, on peut en conclure que la plupart des exploitations sans quota sont effectivement des exploitations non professionnelles ou semi-professionnelles.

| 34. | Le niveau de participation des producteurs varie sensiblement selon les États membres. Certains États membres ont permis et encouragé la distribution de petits et de très petits quotas. Ainsi, les producteurs ayant obtenu des quantités de référence inférieures à 1 000 kg (livraisons et/ou ventes directes) pour la première campagne représentaient 12 % des détenteurs de quotas en Lettonie et 6 % en Lituanie. En revanche, les producteurs avec des quotas inférieurs à 1 000 kg représentaient moins de 2 % des détenteurs de quotas en Pologne, en Estonie, en Hongrie, en Slovénie et en République tchèque. En Slovaquie, aucun producteur n’a reçu une quantité de référence inférieure à 1 000 kg. En République tchèque et en Slovaquie, la politique d’attribution des quotas a été clairement orientée vers les grands producteurs professionnels. Dans ces États membres, environ 75 % des détenteurs d’un quota de livraison ont un troupeau supérieur à 50 vaches.

  Encadré 3 — Les producteurs sans quotas laitiers: les cas de la Lituanie et de la SlovaquieEn Lituanie, 43 % des producteurs de lait n’ont reçu aucun quota.Au moment de l’adhésion, la production de lait restait fragmentée entre un grand nombre de producteurs (195 231), dont la quasi-totalité (95 %) avaient cinq vaches ou moins. Le processus de concentration des structures est lent, mais visible si l’on considère par exemple l’accroissement entre 2001 et 2005 du nombre d’exploitations comptant 6 vaches ou plus (de 4 501 exploitations en 2001, soit 2 % des exploitations, à 11 242 exploitations en 2005, soit 6,2 % des exploitations). Les très petites structures issues de la privatisation des terres régressent parallèlement, mais leur importance numérique reste considérable.L’audit a montré que les quotas laitiers avaient fait l’objet d’une campagne d’information sérieuse, visant l’ensemble des producteurs. Les caractéristiques du secteur laitier en Lituanie permettent de penser que le taux de couverture de 57 % atteint par les autorités lituaniennes pour la première année contingentaire est raisonnable.Pour la campagne 2004-2005, 77 484 producteurs ne possédant qu’une ou deux vaches ont reçu un quota, alors que leur nombre total est de 138 591 (19). La différence, soit 61 107 producteurs, constitue la majeure partie de la population des producteurs sans quota (63 723). Il est vraisemblable que ces producteurs sans quota, avec une ou deux vaches, relèvent de la subsistance ou de la semi-subsistance. Il revient aux organismes gestionnaires de vérifier que ces producteurs n’effectuent aucune vente directe non déclarée.En Slovaquie, 94 % des producteurs de lait n’ont reçu aucun quota.L’économie agricole de la Slovaquie est très nettement duale. Un grand nombre de fermes familiales (15 586 en 2001, 9 853 en 2005) coexistent avec un nombre restreint de fermes érigées en entités commerciales (2 087 en 2001, 1 696 en 2005). En 2005, 89 % des exploitations familiales détenaient une seule vache; 10 % en détenaient deux ou trois. S’agissant des exploitations commerciales, 38 % d’entre elles détenaient plus de 50 vaches. Le cheptel laitier appartenait pour seulement 6 % aux exploitations familiales et pour 94 % aux exploitations commerciales.Un système de quotas laitiers était appliqué en Slovaquie avant l’adhésion; il n'existait cependant pas de quotas «ventes directes» et les quotas «livraisons» n'étaient octroyés qu'aux producteurs livrant plus de 20 000 litres par an. En 2002, il y avait 950 producteurs disposant d’un quota, et environ 1 000 petits producteurs (20) effectuant des ventes directes, ou des livraisons de moins de 20 000 litres par an.Pour la première année contingentaire 2004-2005, en ne distribuant que 814 quotas de livraison ou de vente directe, les autorités slovaques ont prioritairement incorporé dans le système les entités professionnelles. Selon une estimation des auditeurs, 78 % des titulaires d’un quota de livraison possèdent au moins 50 vaches, 21 % possèdent entre deux et 49 vaches. Les très petits quotas, correspondant à moins de deux vaches, représentent 1 % du total. |
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34.

Le niveau de participation des producteurs varie sensiblement selon les États membres. Certains États membres ont permis et encouragé la distribution de petits et de très petits quotas. Ainsi, les producteurs ayant obtenu des quantités de référence inférieures à 1 000 kg (livraisons et/ou ventes directes) pour la première campagne représentaient 12 % des détenteurs de quotas en Lettonie et 6 % en Lituanie. En revanche, les producteurs avec des quotas inférieurs à 1 000 kg représentaient moins de 2 % des détenteurs de quotas en Pologne, en Estonie, en Hongrie, en Slovénie et en République tchèque. En Slovaquie, aucun producteur n’a reçu une quantité de référence inférieure à 1 000 kg. En République tchèque et en Slovaquie, la politique d’attribution des quotas a été clairement orientée vers les grands producteurs professionnels. Dans ces États membres, environ 75 % des détenteurs d’un quota de livraison ont un troupeau supérieur à 50 vaches.

Encadré 3 — Les producteurs sans quotas laitiers: les cas de la Lituanie et de la SlovaquieEn Lituanie, 43 % des producteurs de lait n’ont reçu aucun quota.Au moment de l’adhésion, la production de lait restait fragmentée entre un grand nombre de producteurs (195 231), dont la quasi-totalité (95 %) avaient cinq vaches ou moins. Le processus de concentration des structures est lent, mais visible si l’on considère par exemple l’accroissement entre 2001 et 2005 du nombre d’exploitations comptant 6 vaches ou plus (de 4 501 exploitations en 2001, soit 2 % des exploitations, à 11 242 exploitations en 2005, soit 6,2 % des exploitations). Les très petites structures issues de la privatisation des terres régressent parallèlement, mais leur importance numérique reste considérable.L’audit a montré que les quotas laitiers avaient fait l’objet d’une campagne d’information sérieuse, visant l’ensemble des producteurs. Les caractéristiques du secteur laitier en Lituanie permettent de penser que le taux de couverture de 57 % atteint par les autorités lituaniennes pour la première année contingentaire est raisonnable.Pour la campagne 2004-2005, 77 484 producteurs ne possédant qu’une ou deux vaches ont reçu un quota, alors que leur nombre total est de 138 591 (19). La différence, soit 61 107 producteurs, constitue la majeure partie de la population des producteurs sans quota (63 723). Il est vraisemblable que ces producteurs sans quota, avec une ou deux vaches, relèvent de la subsistance ou de la semi-subsistance. Il revient aux organismes gestionnaires de vérifier que ces producteurs n’effectuent aucune vente directe non déclarée.En Slovaquie, 94 % des producteurs de lait n’ont reçu aucun quota.L’économie agricole de la Slovaquie est très nettement duale. Un grand nombre de fermes familiales (15 586 en 2001, 9 853 en 2005) coexistent avec un nombre restreint de fermes érigées en entités commerciales (2 087 en 2001, 1 696 en 2005). En 2005, 89 % des exploitations familiales détenaient une seule vache; 10 % en détenaient deux ou trois. S’agissant des exploitations commerciales, 38 % d’entre elles détenaient plus de 50 vaches. Le cheptel laitier appartenait pour seulement 6 % aux exploitations familiales et pour 94 % aux exploitations commerciales.Un système de quotas laitiers était appliqué en Slovaquie avant l’adhésion; il n'existait cependant pas de quotas «ventes directes» et les quotas «livraisons» n'étaient octroyés qu'aux producteurs livrant plus de 20 000 litres par an. En 2002, il y avait 950 producteurs disposant d’un quota, et environ 1 000 petits producteurs (20) effectuant des ventes directes, ou des livraisons de moins de 20 000 litres par an.Pour la première année contingentaire 2004-2005, en ne distribuant que 814 quotas de livraison ou de vente directe, les autorités slovaques ont prioritairement incorporé dans le système les entités professionnelles. Selon une estimation des auditeurs, 78 % des titulaires d’un quota de livraison possèdent au moins 50 vaches, 21 % possèdent entre deux et 49 vaches. Les très petits quotas, correspondant à moins de deux vaches, représentent 1 % du total.

LA MISE EN PLACE ET LA GESTION DU RÉGIME

La reprise de l’acquis communautaire

| 35. | Dans le cadre de la gestion partagée propre à la politique agricole commune, les États membres prennent les dispositions appropriées pour la mise en œuvre des règlements relatifs à l’établissement d’un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers (encadré 1). Les États membres sont redevables envers la Commission d’un nombre limité d’informations. Chaque année avant le 1er septembre, ils communiquent à la Commission un questionnaire dûment complété permettant de calculer le prélèvement (21). En outre, les États membres étaient tenus d’adresser à la Commission, avant le 1er septembre 2004 (22), un rapport succinct sur leur système de gestion des quantités nationales de référence (23). Après un rappel de la Commission, les autorités maltaises et slovènes ont transmis ce rapport succinct en février 2007, et les autorités polonaises en mars 2007. |
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35.

Dans le cadre de la gestion partagée propre à la politique agricole commune, les États membres prennent les dispositions appropriées pour la mise en œuvre des règlements relatifs à l’établissement d’un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers (encadré 1). Les États membres sont redevables envers la Commission d’un nombre limité d’informations. Chaque année avant le 1er septembre, ils communiquent à la Commission un questionnaire dûment complété permettant de calculer le prélèvement (21). En outre, les États membres étaient tenus d’adresser à la Commission, avant le 1er septembre 2004 (22), un rapport succinct sur leur système de gestion des quantités nationales de référence (23). Après un rappel de la Commission, les autorités maltaises et slovènes ont transmis ce rapport succinct en février 2007, et les autorités polonaises en mars 2007.

| 36. | Bien que la réglementation communautaire soit d’application directe, tous les nouveaux États membres ont repris dans des textes réglementaires ou administratifs nationaux l’acquis communautaire en matière de quotas laitiers. En Hongrie, en Lituanie et en Slovaquie, le cadre réglementaire adopté par les autorités nationales a donné lieu aux observations ci-après. |
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36.

Bien que la réglementation communautaire soit d’application directe, tous les nouveaux États membres ont repris dans des textes réglementaires ou administratifs nationaux l’acquis communautaire en matière de quotas laitiers. En Hongrie, en Lituanie et en Slovaquie, le cadre réglementaire adopté par les autorités nationales a donné lieu aux observations ci-après.

| 37. | Le règlement (CE) no 1788/2003 ne donnant aucune définition opérationnelle de la livraison, les autorités lituaniennes ont décidé que la livraison concerne le lait «pouvant être vendu à un acheteur». Dans ces conditions, toute cession occasionnelle à titre gratuit effectuée par un producteur ne devrait pas être comptabilisée comme une livraison. Le risque existe qu’un producteur ayant dépassé son quota ne cède son lait gratuitement, pour se soustraire au paiement du prélèvement. Selon la réglementation communautaire, les États membres doivent s’assurer que tout lait livré, même gratuitement, est déclaré. |
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37.

Le règlement (CE) no 1788/2003 ne donnant aucune définition opérationnelle de la livraison, les autorités lituaniennes ont décidé que la livraison concerne le lait «pouvant être vendu à un acheteur». Dans ces conditions, toute cession occasionnelle à titre gratuit effectuée par un producteur ne devrait pas être comptabilisée comme une livraison. Le risque existe qu’un producteur ayant dépassé son quota ne cède son lait gratuitement, pour se soustraire au paiement du prélèvement. Selon la réglementation communautaire, les États membres doivent s’assurer que tout lait livré, même gratuitement, est déclaré.

| 38. | En Hongrie, la somme des quantités de référence individuelles des producteurs formant une coopérative laitière peut être traitée comme s’il s’agissait d’un seul quota global. Si certains producteurs de la coopérative dépassent leur quota individuel, il y a compensation au niveau de la coopérative. Si un prélèvement est dû au niveau national, la coopérative n’en est pas redevable pour autant que le total des quotas des producteurs affiliés ne soit pas dépassé. Selon la réglementation européenne, la condition pour permettre cette fusion des quantités de référence individuelles est que la coopérative soit un acheteur agréé. Lors de l’audit, les autorités hongroises ont reconnu la nécessité d’amender la réglementation nationale relatives aux coopératives laitières qui ne sont pas des acheteurs agréés. |
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38.

En Hongrie, la somme des quantités de référence individuelles des producteurs formant une coopérative laitière peut être traitée comme s’il s’agissait d’un seul quota global. Si certains producteurs de la coopérative dépassent leur quota individuel, il y a compensation au niveau de la coopérative. Si un prélèvement est dû au niveau national, la coopérative n’en est pas redevable pour autant que le total des quotas des producteurs affiliés ne soit pas dépassé. Selon la réglementation européenne, la condition pour permettre cette fusion des quantités de référence individuelles est que la coopérative soit un acheteur agréé. Lors de l’audit, les autorités hongroises ont reconnu la nécessité d’amender la réglementation nationale relatives aux coopératives laitières qui ne sont pas des acheteurs agréés.

| 39. | La Hongrie et la Slovaquie ont accordé la possibilité d’être à la fois acheteur agréé et producteur. Le cumul des fonctions d’acheteur et de producteur entraîne des risques particuliers à prendre en considération dans l’analyse des risques et dans la mise en œuvre des contrôles sur place. Le fait que toute la chaîne documentaire (registres, déclarations, pièces justificatives, résultats d’analyse) soit gérée par un opérateur unique accroît le risque d’une manipulation des données en cas de dépassement de la quantité nationale de référence et d’établissement d’un prélèvement. Dans cette hypothèse en effet, les producteurs/acheteurs auraient à fournir les données servant au calcul du prélèvement qui serait dû par eux-mêmes. |
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39.

La Hongrie et la Slovaquie ont accordé la possibilité d’être à la fois acheteur agréé et producteur. Le cumul des fonctions d’acheteur et de producteur entraîne des risques particuliers à prendre en considération dans l’analyse des risques et dans la mise en œuvre des contrôles sur place. Le fait que toute la chaîne documentaire (registres, déclarations, pièces justificatives, résultats d’analyse) soit gérée par un opérateur unique accroît le risque d’une manipulation des données en cas de dépassement de la quantité nationale de référence et d’établissement d’un prélèvement. Dans cette hypothèse en effet, les producteurs/acheteurs auraient à fournir les données servant au calcul du prélèvement qui serait dû par eux-mêmes.

Des systèmes mis en place par les États membres dans le délai imparti, mais de qualité inégale et perfectibles

| 40. | Les nouveaux États membres visités par la Cour, y compris la Pologne et la Slovénie, avaient mis sur pied les structures essentielles permettant le démarrage du système et la gestion courante des quotas laitiers dès le 1er mai 2004. Les gestionnaires ont disposé en temps utile de fonctions opérationnelles pour assurer la gestion du fichier des titulaires de quantités de référence et du fichier des acheteurs, l’imputation des quantités déclarées sur les quantités de référence, l’utilisation de la réserve nationale, la gestion des transactions sur les quotas (achat, location, donation, héritage, abandon de production), et l’ajustement des quantités livrées en fonction de leur taux de matière grasse. |
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40.

Les nouveaux États membres visités par la Cour, y compris la Pologne et la Slovénie, avaient mis sur pied les structures essentielles permettant le démarrage du système et la gestion courante des quotas laitiers dès le 1er mai 2004. Les gestionnaires ont disposé en temps utile de fonctions opérationnelles pour assurer la gestion du fichier des titulaires de quantités de référence et du fichier des acheteurs, l’imputation des quantités déclarées sur les quantités de référence, l’utilisation de la réserve nationale, la gestion des transactions sur les quotas (achat, location, donation, héritage, abandon de production), et l’ajustement des quantités livrées en fonction de leur taux de matière grasse.

| 41. | Ce résultat global mérite d’être souligné, dans la mesure où il contraste avec la longue période de flottement qui avait suivi, à partir de 1984, l’introduction des quotas laitiers dans certains anciens États membres, du fait de négligences dans la gestion du régime et d’actions en justice longues et multiples (24). |
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41.

Ce résultat global mérite d’être souligné, dans la mesure où il contraste avec la longue période de flottement qui avait suivi, à partir de 1984, l’introduction des quotas laitiers dans certains anciens États membres, du fait de négligences dans la gestion du régime et d’actions en justice longues et multiples (24).

| 42. | Les systèmes rencontrés dans les nouveaux États membres sont néanmoins apparus de qualité inégale sur le plan du contrôle interne. L’audit a mis en évidence une traçabilité insuffisante des opérations, ainsi que des retards dans la mise à jour de la base de données des quotas en République tchèque, en Estonie, en Lituanie, en Hongrie, en Pologne et en Slovénie. En Slovaquie, le système informatique initialement mis en place était rudimentaire; à défaut d’une base de données intégrée, les gestionnaires de l’organisme payeur APA ont créé en début de campagne une feuille de calcul contenant les quotas individuels attribués, et en fin de campagne un autre fichier donnant les livraisons et les ventes directes individuelles réalisées. Entre-temps, l’APA n'a disposé d’aucune information sur l’évolution de la situation des producteurs. |
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42.

Les systèmes rencontrés dans les nouveaux États membres sont néanmoins apparus de qualité inégale sur le plan du contrôle interne. L’audit a mis en évidence une traçabilité insuffisante des opérations, ainsi que des retards dans la mise à jour de la base de données des quotas en République tchèque, en Estonie, en Lituanie, en Hongrie, en Pologne et en Slovénie. En Slovaquie, le système informatique initialement mis en place était rudimentaire; à défaut d’une base de données intégrée, les gestionnaires de l’organisme payeur APA ont créé en début de campagne une feuille de calcul contenant les quotas individuels attribués, et en fin de campagne un autre fichier donnant les livraisons et les ventes directes individuelles réalisées. Entre-temps, l’APA n'a disposé d’aucune information sur l’évolution de la situation des producteurs.

| 43. | Au moment de l’audit de la Cour, la Commission n’avait encore réalisé aucun contrôle sur place approfondi dans les nouveaux États membres en vue de vérifier le bon fonctionnement du régime et l’exécution des contrôles prévus par la réglementation, et de s’assurer que les faiblesses identifiées au cours des exercices de «Peer Review» avaient été corrigées. Les visites qu'elle a effectuées dans les nouveaux États en 2005 dans le cadre de l’apurement des comptes n’ont donné lieu à aucune remarque spécifique concernant les quotas laitiers. |
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43.

Au moment de l’audit de la Cour, la Commission n’avait encore réalisé aucun contrôle sur place approfondi dans les nouveaux États membres en vue de vérifier le bon fonctionnement du régime et l’exécution des contrôles prévus par la réglementation, et de s’assurer que les faiblesses identifiées au cours des exercices de «Peer Review» avaient été corrigées. Les visites qu'elle a effectuées dans les nouveaux États en 2005 dans le cadre de l’apurement des comptes n’ont donné lieu à aucune remarque spécifique concernant les quotas laitiers.

L’alimentation de la réserve nationale: des options différentes selon les États membres

| 44. | Le régime des quotas laitiers prévoit la constitution d’une réserve nationale, distincte pour les livraisons et les ventes directes. Les États membres peuvent alimenter la réserve nationale par la reprise des quantités de référence inutilisées, par une retenue sur les transferts, ou par une réduction linéaire de l’ensemble des quotas. |
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44.

Le régime des quotas laitiers prévoit la constitution d’une réserve nationale, distincte pour les livraisons et les ventes directes. Les États membres peuvent alimenter la réserve nationale par la reprise des quantités de référence inutilisées, par une retenue sur les transferts, ou par une réduction linéaire de l’ensemble des quotas.

| 45. | Les États membres sont donc autorisés à récupérer une partie ou l’ensemble des quantités inutilisées lorsqu'un producteur ne commercialise pas au minimum 70 % de sa quantité de référence individuelle durant une période de 12 mois (25). Les nouveaux États membres ont adopté des pratiques différentes. Les producteurs ayant sous-utilisé leur quota au cours de la première campagne contingentaire n'ont pas été sanctionnés en Lettonie, en Lituanie, en Hongrie et en République tchèque du fait que la campagne ne comptait que 11 mois au lieu de 12. Les autorités estoniennes n’ont pas tenu compte de cet élément et ont effectué des réductions de quotas. Les autorités slovaques ont appliqué pendant la première campagne 2004-2005 un système de pénalisation qui était en vigueur avant l’adhésion (26), plus sévère que celui prévu par la règlementation communautaire. |
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45.

Les États membres sont donc autorisés à récupérer une partie ou l’ensemble des quantités inutilisées lorsqu'un producteur ne commercialise pas au minimum 70 % de sa quantité de référence individuelle durant une période de 12 mois (25). Les nouveaux États membres ont adopté des pratiques différentes. Les producteurs ayant sous-utilisé leur quota au cours de la première campagne contingentaire n'ont pas été sanctionnés en Lettonie, en Lituanie, en Hongrie et en République tchèque du fait que la campagne ne comptait que 11 mois au lieu de 12. Les autorités estoniennes n’ont pas tenu compte de cet élément et ont effectué des réductions de quotas. Les autorités slovaques ont appliqué pendant la première campagne 2004-2005 un système de pénalisation qui était en vigueur avant l’adhésion (26), plus sévère que celui prévu par la règlementation communautaire.

| 46. | En cas de force majeure ou de situation dûment justifiée, les dispositions relatives au retrait des quantités appartenant aux producteurs partiellement ou totalement inactifs ne s’appliquent pas (27). En Pologne, des retraits ont été décidé en 2005 et 2006 à l’encontre de producteurs totalement inactifs ou ayant utilisé moins de 70 % de leur quantité de référence. Environ 3 900 producteurs, soit 1 % des producteurs, ont été totalement inactifs en 2004-2005. Ils ont cependant conservé l’intégralité de leur quota pour la campagne 2005-2006 après avoir introduit un recours auprès de l’organisme payeur. Les recours sont évalués par les directeurs régionaux de l’organisme payeur (ARR), qui se prononcent sans que des dispositions nationales aient été arrêtées permettant de garantir un traitement uniforme de ces recours. |
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46.

En cas de force majeure ou de situation dûment justifiée, les dispositions relatives au retrait des quantités appartenant aux producteurs partiellement ou totalement inactifs ne s’appliquent pas (27). En Pologne, des retraits ont été décidé en 2005 et 2006 à l’encontre de producteurs totalement inactifs ou ayant utilisé moins de 70 % de leur quantité de référence. Environ 3 900 producteurs, soit 1 % des producteurs, ont été totalement inactifs en 2004-2005. Ils ont cependant conservé l’intégralité de leur quota pour la campagne 2005-2006 après avoir introduit un recours auprès de l’organisme payeur. Les recours sont évalués par les directeurs régionaux de l’organisme payeur (ARR), qui se prononcent sans que des dispositions nationales aient été arrêtées permettant de garantir un traitement uniforme de ces recours.

L’utilisation de la réserve nationale: des modalités diverses

| 47. | La réserve nationale sert à attribuer, sur la base de critères objectifs arrêtés par les autorités nationales, des quotas aux nouveaux producteurs ou des quantités supplémentaires à des producteurs existants. Les critères d’attribution appliqués dans certains nouveaux États membres ont délibérément exclu certains demandeurs. Certains États membres ont également utilisé la réserve nationale pour convertir massivement en quotas de livraison les quantités disponibles destinées aux ventes directes (encadré 4).

  Encadré 4 — Attribution des quantités de la réserve nationaleEn Pologne, la règlementation nationale n’autorisait pas les nouveaux producteurs à recevoir des quotas de la réserve nationale. En revanche, les quotas distribués aux producteurs existants n'étaient pas plafonnés par les quantités demandées par les producteurs. Certains producteurs se sont donc vu attribuer des quantités de référence excédant leurs besoins, ce qui a conduit à épuiser rapidement la réserve nationale «livraisons».En Lituanie, les producteurs possédant moins de cinq vaches n’ont pas été autorisés à recevoir des quantités de référence de la réserve nationale durant la campagne 2004-2005.En Estonie et en Hongrie, durant les deux premières années contingentaires, des quotas de vente directe ont été systématiquement octroyés à partir de la réserve nationale à des producteurs qui n’effectuaient aucune vente directe et n’avaient pas l’intention d’en effectuer. Les critères d’attribution appliqués respectivement en Estonie (taux d’utilisation du quota global) et en Hongrie (quota de livraison insuffisant) ont permis cette pratique.La Hongrie et la Slovaquie ont continué à attribuer des quotas supplémentaires de livraison pour la campagne 2004-2005 alors que la réserve nationale pour les livraisons était devenue négative. |
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47.

La réserve nationale sert à attribuer, sur la base de critères objectifs arrêtés par les autorités nationales, des quotas aux nouveaux producteurs ou des quantités supplémentaires à des producteurs existants. Les critères d’attribution appliqués dans certains nouveaux États membres ont délibérément exclu certains demandeurs. Certains États membres ont également utilisé la réserve nationale pour convertir massivement en quotas de livraison les quantités disponibles destinées aux ventes directes (encadré 4).

Encadré 4 — Attribution des quantités de la réserve nationaleEn Pologne, la règlementation nationale n’autorisait pas les nouveaux producteurs à recevoir des quotas de la réserve nationale. En revanche, les quotas distribués aux producteurs existants n'étaient pas plafonnés par les quantités demandées par les producteurs. Certains producteurs se sont donc vu attribuer des quantités de référence excédant leurs besoins, ce qui a conduit à épuiser rapidement la réserve nationale «livraisons».En Lituanie, les producteurs possédant moins de cinq vaches n’ont pas été autorisés à recevoir des quantités de référence de la réserve nationale durant la campagne 2004-2005.En Estonie et en Hongrie, durant les deux premières années contingentaires, des quotas de vente directe ont été systématiquement octroyés à partir de la réserve nationale à des producteurs qui n’effectuaient aucune vente directe et n’avaient pas l’intention d’en effectuer. Les critères d’attribution appliqués respectivement en Estonie (taux d’utilisation du quota global) et en Hongrie (quota de livraison insuffisant) ont permis cette pratique.La Hongrie et la Slovaquie ont continué à attribuer des quotas supplémentaires de livraison pour la campagne 2004-2005 alors que la réserve nationale pour les livraisons était devenue négative.

La conversion massive des quantités de référence «ventes directes» inutilisées

| 48. | Les deux premières campagnes laitières des nouveaux États membres ont été marquées par une pénurie de quantités de référence dans la réserve nationale pour les livraisons, tandis que d’importantes quantités restaient inemployées dans la réserve nationale des ventes directes. Le double problème de la surestimation des besoins des nouveaux États membres en quotas de vente directe, et de la sous-déclaration des ventes directes a été évoqué plus haut (voir points 20 et suivants). |
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48.

Les deux premières campagnes laitières des nouveaux États membres ont été marquées par une pénurie de quantités de référence dans la réserve nationale pour les livraisons, tandis que d’importantes quantités restaient inemployées dans la réserve nationale des ventes directes. Le double problème de la surestimation des besoins des nouveaux États membres en quotas de vente directe, et de la sous-déclaration des ventes directes a été évoqué plus haut (voir points 20 et suivants).

| 49. | Pour augmenter les quantités disponibles pour les livraisons, les nouveaux États membres pouvaient autoriser la conversion de quantités de référence «ventes directes» en quantités de référence «livraisons» et vice-versa, sur demande dûment justifiée du producteur (28). Dans l’ensemble des nouveaux États membres, ces dispositions ont été intensivement appliquées. La transformation des quotas de vente directe en quotas de livraison a été d’une ampleur particulière en République tchèque et dans les États baltes (illustration 3). |
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49.

Pour augmenter les quantités disponibles pour les livraisons, les nouveaux États membres pouvaient autoriser la conversion de quantités de référence «ventes directes» en quantités de référence «livraisons» et vice-versa, sur demande dûment justifiée du producteur (28). Dans l’ensemble des nouveaux États membres, ces dispositions ont été intensivement appliquées. La transformation des quotas de vente directe en quotas de livraison a été d’une ampleur particulière en République tchèque et dans les États baltes (illustration 3).

Image

Le taux de matière grasse des livraisons: un paramètre important parfois négligé

| 50. | Les quotas laitiers limitent les quantités de lait commercialisées, mais aussi, en ce qui concerne les livraisons, la production de matière grasse. À chaque quota de livraison est donc attribué un taux représentatif de matière grasse, ou taux individuel de référence, établi à partir des taux historiques du producteur. Les quantités livrées sont ajustées pour chaque producteur, à la hausse ou à la baisse, en fonction de la différence entre la teneur en matière grasse réelle et le taux individuel de référence. Ce dernier est donc un paramètre important dans le décompte final des quantités livrées. |
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50.

Les quotas laitiers limitent les quantités de lait commercialisées, mais aussi, en ce qui concerne les livraisons, la production de matière grasse. À chaque quota de livraison est donc attribué un taux représentatif de matière grasse, ou taux individuel de référence, établi à partir des taux historiques du producteur. Les quantités livrées sont ajustées pour chaque producteur, à la hausse ou à la baisse, en fonction de la différence entre la teneur en matière grasse réelle et le taux individuel de référence. Ce dernier est donc un paramètre important dans le décompte final des quantités livrées.

| 51. | En Estonie, en Lituanie, en Hongrie et en Slovaquie, des producteurs ont effectué des livraisons durant la campagne 2004-2005 sans disposer d’un quota et d’un taux de matière grasse de référence. En Pologne, le système ne détecte pas les producteurs qui ont reçu un taux de matière grasse de référence irréaliste, c’est-à-dire situé en dehors d’une fourchette allant de 30 à 50 g/kg. Pour la campagne 2004-2005, la Cour a identifié des producteurs avec des taux de référence anormalement bas ou anormalement élevés. |
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51.

En Estonie, en Lituanie, en Hongrie et en Slovaquie, des producteurs ont effectué des livraisons durant la campagne 2004-2005 sans disposer d’un quota et d’un taux de matière grasse de référence. En Pologne, le système ne détecte pas les producteurs qui ont reçu un taux de matière grasse de référence irréaliste, c’est-à-dire situé en dehors d’une fourchette allant de 30 à 50 g/kg. Pour la campagne 2004-2005, la Cour a identifié des producteurs avec des taux de référence anormalement bas ou anormalement élevés.

| 52. | Lorsque des quantités «ventes directes» sont converties en quantités «livraisons», le taux de matière grasse de référence associé au quota converti est fixé à 38 g/kg (29). Le taux de référence pour les livraisons ne peut demeurer inchangé que si le producteur fournit des pièces justificatives jugées satisfaisantes par l’autorité compétente. Les autorités tchèques, lituaniennes et slovaques ne tiennent pas compte de cette restriction; elles laissent systématiquement inchangé le taux de référence des producteurs ayant effectué une conversion. |
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52.

Lorsque des quantités «ventes directes» sont converties en quantités «livraisons», le taux de matière grasse de référence associé au quota converti est fixé à 38 g/kg (29). Le taux de référence pour les livraisons ne peut demeurer inchangé que si le producteur fournit des pièces justificatives jugées satisfaisantes par l’autorité compétente. Les autorités tchèques, lituaniennes et slovaques ne tiennent pas compte de cette restriction; elles laissent systématiquement inchangé le taux de référence des producteurs ayant effectué une conversion.

LES CONTRÔLES

| 53. | La réglementation communautaire impose un certain nombre de mesures de contrôle (30). Les États membres sont tenus de vérifier l’exactitude des déclarations des producteurs et des acheteurs, et de veiller le cas échéant à ce que le prélèvement soit effectivement imposé aux producteurs ayant contribué au dépassement des quantités nationales de référence. |
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53.

La réglementation communautaire impose un certain nombre de mesures de contrôle (30). Les États membres sont tenus de vérifier l’exactitude des déclarations des producteurs et des acheteurs, et de veiller le cas échéant à ce que le prélèvement soit effectivement imposé aux producteurs ayant contribué au dépassement des quantités nationales de référence.

| 54. | L’audit a montré que des améliorations sensibles pouvaient être apportées à la programmation et à la réalisation des contrôles. |
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54.

L’audit a montré que des améliorations sensibles pouvaient être apportées à la programmation et à la réalisation des contrôles.

La programmation des contrôles par les États membres: une planification tardive et lacunaire

| 55. | Les autorités nationales compétentes doivent élaborer, sur la base d’une analyse des risques, un programme de contrôle pour chaque période de 12 mois. Les contrôles (sur l’exploitation, durant le transport du lait et auprès de l’acheteur) doivent être effectués durant et après la campagne contingentaire, mais au plus tard 18 mois après la fin de la campagne concernée. |
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55.

Les autorités nationales compétentes doivent élaborer, sur la base d’une analyse des risques, un programme de contrôle pour chaque période de 12 mois. Les contrôles (sur l’exploitation, durant le transport du lait et auprès de l’acheteur) doivent être effectués durant et après la campagne contingentaire, mais au plus tard 18 mois après la fin de la campagne concernée.

| 56. | Dans certains États membres, comme la Lettonie, la Lituanie et la Pologne, les plans de contrôle ont été publiés tardivement. En outre, le plan de contrôle doit inclure la liste des acheteurs et des producteurs choisis, ce qui n'était pas le cas en Hongrie et en Slovaquie, au titre de la campagne 2004-2005. |
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56.

Dans certains États membres, comme la Lettonie, la Lituanie et la Pologne, les plans de contrôle ont été publiés tardivement. En outre, le plan de contrôle doit inclure la liste des acheteurs et des producteurs choisis, ce qui n'était pas le cas en Hongrie et en Slovaquie, au titre de la campagne 2004-2005.

| 57. | L’analyse des risques relative aux contrôles à effectuer pour la campagne 2004-2005 était sommaire en Hongrie et en Slovaquie. En République tchèque et en Lettonie, l’analyse des risques n’a été disponible qu’en mars 2005, soit en fin de campagne. En Pologne, les contrôles réalisés pendant la campagne 2005-2006 n’étaient pas basés sur une analyse des risques. Celle-ci a été effectuée après la fin de la campagne. |
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57.

L’analyse des risques relative aux contrôles à effectuer pour la campagne 2004-2005 était sommaire en Hongrie et en Slovaquie. En République tchèque et en Lettonie, l’analyse des risques n’a été disponible qu’en mars 2005, soit en fin de campagne. En Pologne, les contrôles réalisés pendant la campagne 2005-2006 n’étaient pas basés sur une analyse des risques. Celle-ci a été effectuée après la fin de la campagne.

| 58. | Pour rappel, environ 17 % de la production laitière des nouveaux États membres est réalisée par des producteurs sans quota, qui sont en majorité des petits producteurs dont le troupeau n’excède pas quatre vaches. Les recoupements statistiques indiquent néanmoins qu’une certaine proportion de ces producteurs sans quota commercialise du lait, essentiellement sous forme de ventes directes. En règle générale, l’analyse des risques dans les nouveaux États membres ne prend pas en compte les producteurs sans quota. Étant donné que ces producteurs sont pratiquement exempts de contrôle, les autorités nationales n’ont aucune assurance raisonnable que l’ensemble des producteurs déclarent correctement les quantités de lait commercialisées. Le risque de sous-déclaration est néanmoins plus faible en matière de livraisons qu’en matière de ventes directes. Il est en effet très difficile de vérifier que les ventes directes effectuées sans quota sont dûment déclarées. En revanche, les livraisons effectuées par des producteurs sans quota peuvent être contrôlées à travers la comptabilité des acheteurs. La Cour a identifié des producteurs ayant livré du lait sans posséder ni quota de livraison ni taux de matière grasse individuel, principalement en Estonie, en Lituanie, en Hongrie et en Slovaquie (31). |
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58.

Pour rappel, environ 17 % de la production laitière des nouveaux États membres est réalisée par des producteurs sans quota, qui sont en majorité des petits producteurs dont le troupeau n’excède pas quatre vaches. Les recoupements statistiques indiquent néanmoins qu’une certaine proportion de ces producteurs sans quota commercialise du lait, essentiellement sous forme de ventes directes. En règle générale, l’analyse des risques dans les nouveaux États membres ne prend pas en compte les producteurs sans quota. Étant donné que ces producteurs sont pratiquement exempts de contrôle, les autorités nationales n’ont aucune assurance raisonnable que l’ensemble des producteurs déclarent correctement les quantités de lait commercialisées. Le risque de sous-déclaration est néanmoins plus faible en matière de livraisons qu’en matière de ventes directes. Il est en effet très difficile de vérifier que les ventes directes effectuées sans quota sont dûment déclarées. En revanche, les livraisons effectuées par des producteurs sans quota peuvent être contrôlées à travers la comptabilité des acheteurs. La Cour a identifié des producteurs ayant livré du lait sans posséder ni quota de livraison ni taux de matière grasse individuel, principalement en Estonie, en Lituanie, en Hongrie et en Slovaquie (31).

| 59. | Aucun des nouveaux États membres visités, excepté la Lituanie, n'effectuait un contrôle croisé systématique entre la base de données des quotas laitiers et la base de données d’identification des animaux. Ce type de recoupement permet pourtant de cerner des risques évidents pour le régime: détenteurs de quotas sans vaches laitières, détenteurs de vaches laitières sans quotas, quotas attribués et quantités déclarées sans rapport avec la taille et la composition du troupeau. Certains États membres ont informé la Cour qu'à la suite de ses audits, des contrôles croisés étaient en cours de réalisation. |
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59.

Aucun des nouveaux États membres visités, excepté la Lituanie, n'effectuait un contrôle croisé systématique entre la base de données des quotas laitiers et la base de données d’identification des animaux. Ce type de recoupement permet pourtant de cerner des risques évidents pour le régime: détenteurs de quotas sans vaches laitières, détenteurs de vaches laitières sans quotas, quotas attribués et quantités déclarées sans rapport avec la taille et la composition du troupeau. Certains États membres ont informé la Cour qu'à la suite de ses audits, des contrôles croisés étaient en cours de réalisation.

La réalisation des contrôles: tardive et peu documentée

| 60. | En Lituanie, le principe selon lequel une partie des contrôles doit être effectuée pendant la campagne (32) a été formellement respecté, puisque quatre producteurs ont été contrôlés le 31 mars 2005. La quasi-totalité des contrôles a donc été réalisée après la fin de la campagne. En Hongrie, aucun producteur n’a été contrôlé pendant la campagne contingentaire 2004-2005, mais seulement en septembre 2006. |
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60.

En Lituanie, le principe selon lequel une partie des contrôles doit être effectuée pendant la campagne (32) a été formellement respecté, puisque quatre producteurs ont été contrôlés le 31 mars 2005. La quasi-totalité des contrôles a donc été réalisée après la fin de la campagne. En Hongrie, aucun producteur n’a été contrôlé pendant la campagne contingentaire 2004-2005, mais seulement en septembre 2006.

| 61. | L’audit de la Cour a mis au jour certaines déficiences dans les contrôles sur place:






  — | En République tchèque (campagne 2004-2005) et en Slovénie (campagne 2005-2006), les procédures de contrôle n’étaient pas suffisamment précises et ne garantissaient pas des contrôles uniformes. Ces deux États membres ont informé la Cour que des instructions de contrôle sensiblement améliorées avaient été édictées pour la deuxième année contingentaire. |
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61.

L’audit de la Cour a mis au jour certaines déficiences dans les contrôles sur place:

—

En République tchèque (campagne 2004-2005) et en Slovénie (campagne 2005-2006), les procédures de contrôle n’étaient pas suffisamment précises et ne garantissaient pas des contrôles uniformes. Ces deux États membres ont informé la Cour que des instructions de contrôle sensiblement améliorées avaient été édictées pour la deuxième année contingentaire.

| — | En Estonie, la vérification de la compatibilité entre les quantités commercialisées et la capacité de production (33) était effectuée à l’aide du registre d’étable, mais sans vérifier sa mise à jour car les procédures ne prévoyaient aucun contrôle physique des animaux. Depuis 2006, un nouveau système informatique permet un contrôle croisé entre la base de données des animaux et celle des quotas. |
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En Estonie, la vérification de la compatibilité entre les quantités commercialisées et la capacité de production (33) était effectuée à l’aide du registre d’étable, mais sans vérifier sa mise à jour car les procédures ne prévoyaient aucun contrôle physique des animaux. Depuis 2006, un nouveau système informatique permet un contrôle croisé entre la base de données des animaux et celle des quotas.

| — | En Pologne, les annexes des rapports relatifs aux contrôles effectués chez les producteurs pendant la campagne 2005-2006 n'avaient pas été conservées, ce qui rendait impossible tout suivi des contrôles. Dans une laiterie visitée par la Cour, des taux de matière grasse réelle établis par un laboratoire accrédité s’écartaient de la moyenne et présentaient des variations anormales dans le temps. Aucune vérification supplémentaire n’avait été requise par les contrôleurs, bien que cela soit prévu dans de tels cas par les instructions nationales. L’estimation de la capacité de production par les inspecteurs était systématiquement erronée, car basée sur des rendements laitiers trop bas, non représentatifs; de ce fait le nombre des irrégularités constatées était très excessif (34). |
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En Pologne, les annexes des rapports relatifs aux contrôles effectués chez les producteurs pendant la campagne 2005-2006 n'avaient pas été conservées, ce qui rendait impossible tout suivi des contrôles. Dans une laiterie visitée par la Cour, des taux de matière grasse réelle établis par un laboratoire accrédité s’écartaient de la moyenne et présentaient des variations anormales dans le temps. Aucune vérification supplémentaire n’avait été requise par les contrôleurs, bien que cela soit prévu dans de tels cas par les instructions nationales. L’estimation de la capacité de production par les inspecteurs était systématiquement erronée, car basée sur des rendements laitiers trop bas, non représentatifs; de ce fait le nombre des irrégularités constatées était très excessif (34).

| — | En Slovaquie, les autorités responsables étaient en mesure de fournir un taux global d’infraction pour la campagne 2004-2005 (44 % des contrôles), mais il n’existait aucune statistique relative aux types d’anomalie constatés et à leur fréquence. |
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—

En Slovaquie, les autorités responsables étaient en mesure de fournir un taux global d’infraction pour la campagne 2004-2005 (44 % des contrôles), mais il n’existait aucune statistique relative aux types d’anomalie constatés et à leur fréquence.

UN BILAN DES PREMIÈRES CAMPAGNES

Les quantités nationales de référence «livraisons» sont atteintes et les quantités nationales de référence «ventes directes» sont sous-utilisées

| 62. | La première campagne laitière 2004-2005 dans les nouveaux États membres (tableaux 8 et 9) ne s’est soldée par aucun dépassement des quantités nationales de référence. Le quota pour les livraisons était cependant déjà proche de la saturation, alors que le quota pour les ventes directes était largement sous-utilisé. |
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62.

La première campagne laitière 2004-2005 dans les nouveaux États membres (tableaux 8 et 9) ne s’est soldée par aucun dépassement des quantités nationales de référence. Le quota pour les livraisons était cependant déjà proche de la saturation, alors que le quota pour les ventes directes était largement sous-utilisé.

| 63. | La deuxième campagne 2005-2006 (tableaux 8 et 9) a vu une augmentation des livraisons dans tous les nouveaux États membres, hormis la Hongrie et Malte où elles sont restées stables. La République tchèque, Chypre et la Pologne sont redevables d’un prélèvement, qui s’élève au total à 67,7 millions d’euros, en raison du dépassement de leur quantité nationale de référence pour les livraisons (35). |
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63.

La deuxième campagne 2005-2006 (tableaux 8 et 9) a vu une augmentation des livraisons dans tous les nouveaux États membres, hormis la Hongrie et Malte où elles sont restées stables. La République tchèque, Chypre et la Pologne sont redevables d’un prélèvement, qui s’élève au total à 67,7 millions d’euros, en raison du dépassement de leur quantité nationale de référence pour les livraisons (35).

| 64. | Le volume des ventes directes s’est stabilisé ou a régressé, particulièrement en Pologne. L’augmentation générale des taux d’utilisation des quotas pour les ventes directes vient du fait que les quantités nationales disponibles ont largement diminué suite aux conversions. |
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64.

Le volume des ventes directes s’est stabilisé ou a régressé, particulièrement en Pologne. L’augmentation générale des taux d’utilisation des quotas pour les ventes directes vient du fait que les quantités nationales disponibles ont largement diminué suite aux conversions.

| 65. | À Chypre la quantité nationale de référence pour les ventes directes a été quasiment atteinte, à un seul kilo près (36). |
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65.

À Chypre la quantité nationale de référence pour les ventes directes a été quasiment atteinte, à un seul kilo près (36).

| 66. | Pour la campagne 2006-2007, les quantités libérées de la réserve spéciale pour restructuration à compter du 1er avril 2006 ont diminué le risque de dépassement du quota de livraison en République tchèque et en Pologne. À Chypre, la quantité nationale de référence a été dépassée, tant pour les livraisons que pour les ventes directes; le prélèvement à percevoir est d’environ 180 000 euros pour les livraisons et de 16 000 euros pour les ventes directes.
  Tableau 8
  Utilisation des quantités nationales de référence «livraisons» dans les nouveaux États membres (campagnes 2004-2005 et 2005-2006)
















  (en milliers de tonnes) |
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| Campagne | Quantités | CZ | EE | CY | LV | LT | HU | MT | PL | SI | SK |
| 2004-2005 | Livraisons
  (1) | 2 608 | 520 | 141 | 502 | 1 209 | 1 589 | 46 | 8 347 | 499 | 949 |
| Quota disponible
  (2) | 2 616 | 554 | 141 | 632 | 1 280 | 1 783 | 49 | 8 500 | 516 | 1 003 |
| Utilisation du quota livraison
  (1)/(2) | 99,7 % | 93,9 % | 99,9 % | 79,3 % | 94,5 % | 89,1 % | 93,8 % | 98,2 % | 96,7 % | 94,6 % |
| 2005-2006 | Livraisons
  (1) | 2 696 | 569 | 144 | 568 | 1 250 | 1 581 | 41 | 8 931 | 509 | 981 |
| Quota disponible
  (2) | 2 679 | 605 | 142 | 678 | 1 520 | 1 835 | 49 | 8 730 | 536 | 1 005 |
| Utilisation du quota livraison
  (1)/(2) | 100,6 % | 94,1 % | 100,9 % | 83,7 % | 82,2 % | 86,1 % | 84,6 % | 102,3 % | 95,0 % | 97,6 % |
| Campagne 2004-2005: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 (données pour 11 mois extrapolées sur 12 mois, sauf pour l’Estonie) et organismes payeurs pour PL (ARR) et SI (ARSKTRP).
  Campagne 2005-2006: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004.
  Les quotas sont les quotas après conversions (temporaires et définitives). |

66.

Pour la campagne 2006-2007, les quantités libérées de la réserve spéciale pour restructuration à compter du 1er avril 2006 ont diminué le risque de dépassement du quota de livraison en République tchèque et en Pologne. À Chypre, la quantité nationale de référence a été dépassée, tant pour les livraisons que pour les ventes directes; le prélèvement à percevoir est d’environ 180 000 euros pour les livraisons et de 16 000 euros pour les ventes directes.

Tableau 8

Utilisation des quantités nationales de référence «livraisons» dans les nouveaux États membres (campagnes 2004-2005 et 2005-2006)

(en milliers de tonnes)

Campagne

Quantités

CZ

EE

CY

LV

LT

HU

MT

PL

SI

SK

2004-2005

Livraisons

(1)

2 608

520

141

502

1 209

1 589

46

8 347

499

949

Quota disponible

(2)

2 616

554

141

632

1 280

1 783

49

8 500

516

1 003

Utilisation du quota livraison

(1)/(2)

99,7 %

93,9 %

99,9 %

79,3 %

94,5 %

89,1 %

93,8 %

98,2 %

96,7 %

94,6 %

2005-2006

Livraisons

(1)

2 696

569

144

568

1 250

1 581

41

8 931

509

981

Quota disponible

(2)

2 679

605

142

678

1 520

1 835

49

8 730

536

1 005

Utilisation du quota livraison

(1)/(2)

100,6 %

94,1 %

100,9 %

83,7 %

82,2 %

86,1 %

84,6 %

102,3 %

95,0 %

97,6 %

Campagne 2004-2005: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 (données pour 11 mois extrapolées sur 12 mois, sauf pour l’Estonie) et organismes payeurs pour PL (ARR) et SI (ARSKTRP).

Campagne 2005-2006: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004.

Les quotas sont les quotas après conversions (temporaires et définitives).

Tableau 9

Utilisation des quantités nationales de référence «ventes directes» dans les nouveaux États membres (campagnes 2004-2005 et 2005-2006)

| (en milliers de tonnes) |
| --- |
| Campagne | Quantités | CZ | EE | CY | LV | LT | HU | MT | PL | SI | SK |
| 2004-2005 | Ventes directes
  (1) | 3 | 10 | 2 | 11 | 76 | 26 | 0 | 309 | 20 | 7 |
| Quota disponible
  (2) | 67 | 70 | 4 | 63 | 367 | 165 | 0 | 464 | 45 | 10 |
| Utilisation du quota ventes directes
  (1)/(2) | 4,2 % | 13,6 % | 61,7 % | 18 % | 20,8 % | 15,8 % | | 66,6 % | 45,4 % | 66,3 % |
| 2005-2006 | Ventes directes
  (1) | 3 | 9 | 3 | 11 | 56 | 19 | 0 | 195 | 21 | 4 |
| Quota disponible
  (2) | 3 | 19 | 3 | 17 | 127 | 112 | 0 | 234 | 25 | 8 |
| Utilisation du quota ventes directes
  (1)/(2) | 81 % | 44,3 % | 100 % | 63,3 % | 44,2 % | 17,2 % | | 83,2 % | 83,5 % | 44,6 % |
| Campagne 2004/2005: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 (données pour 11 mois extrapolées sur 12 mois, sauf pour l’Estonie) et organismes payeurs pour PL (ARR) et SI (ARSKTRP).
  Campagne 2005/2006: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004.
  Les quotas sont les quotas après conversions (temporaires et définitives). |

(en milliers de tonnes)

Campagne

Quantités

CZ

EE

CY

LV

LT

HU

MT

PL

SI

SK

2004-2005

Ventes directes

(1)

3

10

2

11

76

26

0

309

20

7

Quota disponible

(2)

67

70

4

63

367

165

0

464

45

10

Utilisation du quota ventes directes

(1)/(2)

4,2 %

13,6 %

61,7 %

18 %

20,8 %

15,8 %

66,6 %

45,4 %

66,3 %

2005-2006

Ventes directes

(1)

3

9

3

11

56

19

0

195

21

4

Quota disponible

(2)

3

19

3

17

127

112

0

234

25

8

Utilisation du quota ventes directes

(1)/(2)

81 %

44,3 %

100 %

63,3 %

44,2 %

17,2 %

83,2 %

83,5 %

44,6 %

Campagne 2004/2005: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004 (données pour 11 mois extrapolées sur 12 mois, sauf pour l’Estonie) et organismes payeurs pour PL (ARR) et SI (ARSKTRP).

Campagne 2005/2006: Réponses au questionnaire prévu par l’article 26 du règlement (CE) no 595/2004.

Les quotas sont les quotas après conversions (temporaires et définitives).

La restructuration se poursuit dans les nouveaux États membres

| 67. | Le remaniement en profondeur du secteur laitier professionnel des nouveaux États membres avait débuté bien avant l’élargissement (voir points 8 et suivants). L’introduction des quotas laitiers n’a donc pas bouleversé l’appareil de production, qui continue son évolution graduelle vers les standards techniques et économiques des anciens États membres. |
| --- | --- |

67.

Le remaniement en profondeur du secteur laitier professionnel des nouveaux États membres avait débuté bien avant l’élargissement (voir points 8 et suivants). L’introduction des quotas laitiers n’a donc pas bouleversé l’appareil de production, qui continue son évolution graduelle vers les standards techniques et économiques des anciens États membres.

| 68. | Les données complètes les plus récentes concernant le cheptel laitier des nouveaux États membres se rapportent à 2005. Selon des données provisoires, l’effectif des vaches laitières dans les nouveaux États membres a encore diminué d’environ 366 000 unités entre 2005 et 2007, soit 8 % (37). La restructuration se traduit aussi dans l’industrie laitière par la diminution du nombre des acheteurs agréés, qui est passé de 935 pour la campagne 2004-2005 à 895 pour la campagne 2006-2007. L’industrie laitière des nouveaux États membres a modifié ses débouchés. Elle produit davantage de fromages et moins d’autres produits laitiers à faible valeur ajoutée (lait écrémé, lait en poudre et beurre). |
| --- | --- |

68.

Les données complètes les plus récentes concernant le cheptel laitier des nouveaux États membres se rapportent à 2005. Selon des données provisoires, l’effectif des vaches laitières dans les nouveaux États membres a encore diminué d’environ 366 000 unités entre 2005 et 2007, soit 8 % (37). La restructuration se traduit aussi dans l’industrie laitière par la diminution du nombre des acheteurs agréés, qui est passé de 935 pour la campagne 2004-2005 à 895 pour la campagne 2006-2007. L’industrie laitière des nouveaux États membres a modifié ses débouchés. Elle produit davantage de fromages et moins d’autres produits laitiers à faible valeur ajoutée (lait écrémé, lait en poudre et beurre).

| 69. | L’introduction des quotas laitiers a été de pair avec le début d’un mouvement général de hausse des prix du lait. Le prix payé aux producteurs reste inférieur dans les nouveaux États membres à celui payé aux producteurs de l’EU-15, mais il tend à s’en rapprocher. L’évolution des prix a pu inciter les producteurs de lait à augmenter leurs livraisons au détriment des ventes directes. Le taux de livraison des nouveaux États membres continue donc de converger vers celui des autres États membres, mais un écart important subsiste entre les pays où la production de lait est fortement concentrée (République tchèque, Hongrie, Slovaquie) et ceux dans lesquels la production reste atomisée (Lituanie, Pologne). |
| --- | --- |

69.

L’introduction des quotas laitiers a été de pair avec le début d’un mouvement général de hausse des prix du lait. Le prix payé aux producteurs reste inférieur dans les nouveaux États membres à celui payé aux producteurs de l’EU-15, mais il tend à s’en rapprocher. L’évolution des prix a pu inciter les producteurs de lait à augmenter leurs livraisons au détriment des ventes directes. Le taux de livraison des nouveaux États membres continue donc de converger vers celui des autres États membres, mais un écart important subsiste entre les pays où la production de lait est fortement concentrée (République tchèque, Hongrie, Slovaquie) et ceux dans lesquels la production reste atomisée (Lituanie, Pologne).

L’élargissement a amplifié les mouvements transfrontaliers et n’a pas déstabilisé l’OCM lait

| 70. | Depuis leur adhésion, les dix nouveaux États membres ont accru leurs échanges intracommunautaires de lait et de produits laitiers (tableau 10). Un mouvement de transfert de lait cru s’est développé dans certaines régions frontalières des nouveaux États membres, où le prix du lait est inférieur, vers les États membres limitrophes pratiquant des prix plus élevés. Ce phénomène a touché en particulier la Slovénie (encadré 5).
  Tableau 10
  Lait et produits laitiers — Commerce extérieur des PECO











  (en milliers de tonnes) |
| --- | --- |
| Quantités | Exportations intracommunautaires | Importations intracommunautaires |
| 2004 | 2005 | 2006 | 2004 | 2005 | 2006 |
| Lait et crème de lait non concentrés ni additionnés de sucre ou d’autres édulcorants | 334 | 978 | 1 470 | 127 | 322 | 514 |
| dont lait cru | 144 | 570 | 905 | 38 | 147 | 292 |
| Lait et crème de lait concentrés ou additionnés de sucre ou d’autres édulcorants | 144 | 165 | 160 | 19 | 30 | 33 |
| Babeurre, lait et crème caillés, yoghourt, képhir, et autres laits et crèmes fermentés ou acidifiés | 62 | 124 | 163 | 79 | 106 | 121 |
| Lactosérum, produits consistant en composants naturels du lait | 68 | 102 | 197 | 38 | 48 | 69 |
| Beurre et autres matières grasses butyriques | 53 | 49 | 36 | 15 | 18 | 25 |
| Fromages | 120 | 170 | 184 | 75 | 114 | 144 |
| Source: Commission, Eurostat (COMEXT) |

70.

Depuis leur adhésion, les dix nouveaux États membres ont accru leurs échanges intracommunautaires de lait et de produits laitiers (tableau 10). Un mouvement de transfert de lait cru s’est développé dans certaines régions frontalières des nouveaux États membres, où le prix du lait est inférieur, vers les États membres limitrophes pratiquant des prix plus élevés. Ce phénomène a touché en particulier la Slovénie (encadré 5).

Tableau 10

Lait et produits laitiers — Commerce extérieur des PECO

(en milliers de tonnes)

Quantités

Exportations intracommunautaires

Importations intracommunautaires

2004

2005

2006

2004

2005

2006

Lait et crème de lait non concentrés ni additionnés de sucre ou d’autres édulcorants

334

978

1 470

127

322

514

dont lait cru

144

570

905

38

147

292

Lait et crème de lait concentrés ou additionnés de sucre ou d’autres édulcorants

144

165

160

19

30

33

Babeurre, lait et crème caillés, yoghourt, képhir, et autres laits et crèmes fermentés ou acidifiés

62

124

163

79

106

121

Lactosérum, produits consistant en composants naturels du lait

68

102

197

38

48

69

Beurre et autres matières grasses butyriques

53

49

36

15

18

25

Fromages

120

170

184

75

114

144

Source: Commission, Eurostat (COMEXT)

Encadré 5 — Le transfert massif du lait cru Slovène vers l’ItalieLa Slovénie est le nouvel État membre dont le marché laitier local a le plus été modifié par l’adhésion. En raison du différentiel de prix avec l’Italie, les exportations de lait cru slovène vers l’Italie se sont amplifiées depuis 2005. En 2006, le prix du lait en Slovénie était inférieur d’environ 18 % à celui payé en Italie. Environ 28 % de la production laitière slovène a été exportée et transformée en Italie en 2006. Ce phénomène a eu pour effet de limiter la production de produits laitiers en Slovénie (–22 % pour la production de beurre en 2006, – 13  % pour le lait de consommation, – 11  % pour la crème, et –7 % pour les fromages) et d’encourager l’importation de ces produits.

| 71. | Mais le scénario selon lequel l’élargissement de l’UE allait créer d’importants excédents supplémentaires de produits laitiers à exporter à partir de 2005 (38) ne s’est pas réalisé. L’Union européenne, depuis 2004, n’a subventionné que des quantités très limitées de produits laitiers dans les nouveaux États membres. En 2005 et 2006, la dépense budgétaire pour le lait dans les nouveaux États membres a représenté respectivement 3,7 et 4,8 % des dépenses totales pour le lait relatives à l’intervention, aux restitutions et aux mesures d’écoulement. |
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71.

Mais le scénario selon lequel l’élargissement de l’UE allait créer d’importants excédents supplémentaires de produits laitiers à exporter à partir de 2005 (38) ne s’est pas réalisé. L’Union européenne, depuis 2004, n’a subventionné que des quantités très limitées de produits laitiers dans les nouveaux États membres. En 2005 et 2006, la dépense budgétaire pour le lait dans les nouveaux États membres a représenté respectivement 3,7 et 4,8 % des dépenses totales pour le lait relatives à l’intervention, aux restitutions et aux mesures d’écoulement.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

| 72. | Le régime des quotas limitant la production de lait a été étendu aux États membres qui ont adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004. Depuis lors, le marché laitier a connu une mutation profonde, marquée par la hausse des prix mondiaux et la disparition progressive des excédents structurels qui constituaient précisément la raison d’être des quotas. S’il est pratiquement acquis que les quotas laitiers disparaîtront en 2015, leur application doit néanmoins faire l’objet, jusqu’à cette échéance, du niveau de contrôle adéquat. |
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72.

Le régime des quotas limitant la production de lait a été étendu aux États membres qui ont adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004. Depuis lors, le marché laitier a connu une mutation profonde, marquée par la hausse des prix mondiaux et la disparition progressive des excédents structurels qui constituaient précisément la raison d’être des quotas. S’il est pratiquement acquis que les quotas laitiers disparaîtront en 2015, leur application doit néanmoins faire l’objet, jusqu’à cette échéance, du niveau de contrôle adéquat.

La Commission a-t-elle efficacement préparé et supervisé l’extension du régime des quotas laitiers aux nouveaux États membres?

| 73. | Dans la phase de pré-adhésion, la Commission a apporté son soutien à la mise en place du régime, principalement en coordonnant des exercices de «Peer Review», et en négociant avec les pays candidats les quantités nationales de référence. Celles-ci ont été fixées, pour les quotas «livraisons», à des niveaux proches des quantités effectivement livrées durant la période de référence. En revanche, pour les quotas «ventes directes», les négociations ont débouché sur l’octroi de quantités de référence très supérieures aux besoins (voir points 15 à 21). |
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73.

Dans la phase de pré-adhésion, la Commission a apporté son soutien à la mise en place du régime, principalement en coordonnant des exercices de «Peer Review», et en négociant avec les pays candidats les quantités nationales de référence. Celles-ci ont été fixées, pour les quotas «livraisons», à des niveaux proches des quantités effectivement livrées durant la période de référence. En revanche, pour les quotas «ventes directes», les négociations ont débouché sur l’octroi de quantités de référence très supérieures aux besoins (voir points 15 à 21).

| 74. | Concernant l’action de la Commission durant la période 2004-2006, la Cour a retenu les déficiences suivantes:






  — | La Commission a libéré la réserve spéciale de restructuration pour l’ensemble des nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale, malgré un déficit d’informations probantes sur certains aspects du processus de restructuration. Elle a utilisé comme critère principal d’appréciation l’évolution de l’autoconsommation telle que rapportée par les États membres, et n'a remis en cause aucune des données fournies par les autorités nationales (voir points 23 à 26). |
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74.

Concernant l’action de la Commission durant la période 2004-2006, la Cour a retenu les déficiences suivantes:

—

La Commission a libéré la réserve spéciale de restructuration pour l’ensemble des nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale, malgré un déficit d’informations probantes sur certains aspects du processus de restructuration. Elle a utilisé comme critère principal d’appréciation l’évolution de l’autoconsommation telle que rapportée par les États membres, et n'a remis en cause aucune des données fournies par les autorités nationales (voir points 23 à 26).

| — | Au moment de l’audit, elle n'avait encore effectué aucun contrôle sur place approfondi en vue de vérifier le bon fonctionnement du régime, de s’assurer que les faiblesses identifiées au cours des exercices de «Peer Review» avaient été corrigées, et de veiller à la réalisation des contrôles prévus par la réglementation (voir points 40 à 43). |
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—

Au moment de l’audit, elle n'avait encore effectué aucun contrôle sur place approfondi en vue de vérifier le bon fonctionnement du régime, de s’assurer que les faiblesses identifiées au cours des exercices de «Peer Review» avaient été corrigées, et de veiller à la réalisation des contrôles prévus par la réglementation (voir points 40 à 43).

Recommandation 1La Commission devrait, dans le cadre de la gestion partagée, continuer à prendre toutes les initiatives nécessaires pour assurer un suivi effectif de la mise en place et de la bonne gestion du régime des quotas laitiers.Il est primordial que la Commission puisse disposer d’informations fiables et harmonisées lui permettant d’apprécier l’ampleur réelle du processus de restructuration, et de corroborer les données relatives aux ventes directes.

Les nouveaux États membres ont-ils créé les structures adéquates pour administrer les quotas laitiers? La gestion et le contrôle du régime sont-ils conformes aux règlements communautaires?

| 75. | La mise en œuvre des quotas laitiers représentait un défi logistique majeur pour les nouveaux États membres. Dans l’ensemble, ces derniers ont déployé des efforts considérables pour que les systèmes administratifs et de contrôle soient opérationnels en temps utile, et ont effectivement créé des structures largement adéquates pour administrer les quotas laitiers (voir points 35 à 61). Sur la base des principales constatations d’audit, le tableau de synthèse ci-dessous (illustration 4) évalue, pour chaque étape du processus et pour chacun des États membres visités, la qualité de cette mise en œuvre. |
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75.

La mise en œuvre des quotas laitiers représentait un défi logistique majeur pour les nouveaux États membres. Dans l’ensemble, ces derniers ont déployé des efforts considérables pour que les systèmes administratifs et de contrôle soient opérationnels en temps utile, et ont effectivement créé des structures largement adéquates pour administrer les quotas laitiers (voir points 35 à 61). Sur la base des principales constatations d’audit, le tableau de synthèse ci-dessous (illustration 4) évalue, pour chaque étape du processus et pour chacun des États membres visités, la qualité de cette mise en œuvre.

Illustration 4

Évaluation de la mise en place du régime des quotas laitiers dans les pays d’Europe centrale et orientale (sur la base de la situation au moment de l’audit en 2005 ou 2006)

| | Campagne 2004-2005 | Campagnes 2004-2005 et/ou 2005-2006 |
| --- | --- | --- |
| Livraisons | Ventes directes | Gestion de l’acquis communautaire | Gestion de la réserve nationale | Conception et mise à jour des bases de données | Contrôles |
| Estimation des besoins | Utilisation des quotas | Estimation des besoins | Utilisation des quotas | Analyse de risques | Plan de contrôles | Réalisation des contrôles sur place |
| CZ | | | (2) | (4) | | | (10) | (12) | | (16) |
| EE | | | (2) | (4) | | (9) | (10) | (12) | | (16) |
| LV | | | (3) | (5) | | | | (12) | (13) | |
| LT | | | (3) | (5) | (6) | (9) | (10) | (12) | (13) | (14) |
| HU | (1) | | (2) | (5) | (7) | (9) | (10) | (12) | (13) | (15) |
| PL | | | | | | (9) | (10) | (12) | (13) | (16) |
| SI | | | | (5) | | | (10) | (12) | | (16) |
| SK | (1) | | (3) | | (8) | (9) | (11) | (12) | (13) | |
| Bon (aucun problème identifié) | Moyen (améliorations possibles) | Faible (déficiences sérieuses) |

Campagne 2004-2005

Campagnes 2004-2005 et/ou 2005-2006

Livraisons

Ventes directes

Gestion de l’acquis communautaire

Gestion de la réserve nationale

Conception et mise à jour des bases de données

Contrôles

Estimation des besoins

Utilisation des quotas

Estimation des besoins

Utilisation des quotas

Analyse de risques

Plan de contrôles

Réalisation des contrôles sur place

CZ

(2)

(4)

(10)

(12)

(16)

EE

(2)

(4)

(9)

(10)

(12)

(16)

LV

(3)

(5)

(12)

(13)

LT

(3)

(5)

(6)

(9)

(10)

(12)

(13)

(14)

HU

(1)

(2)

(5)

(7)

(9)

(10)

(12)

(13)

(15)

PL

(9)

(10)

(12)

(13)

(16)

SI

(5)

(10)

(12)

(16)

SK

(1)

(3)

(8)

(9)

(11)

(12)

(13)

Bon (aucun problème identifié)

Moyen (améliorations possibles)

Faible (déficiences sérieuses)

| 76. | On peut raisonnablement considérer que la plupart des problèmes et des déficiences mis au jour par l’audit de la Cour sont inhérents à la phase de démarrage du système. Par comparaison, il convient de rappeler que dans certains États membres de l’UE-15, l’introduction des quotas laitiers avait été suivie d’une longue période de flottement, durant laquelle la perception correcte du prélèvement n’avait pas été assurée, du fait de négligences dans la gestion du régime et du fait d’actions en justice longues et multiples.

  Recommandation 2Il appartient à la Commission de continuer à veiller à la mise en œuvre par les nouveaux États membres des mesures correctrices correspondant aux déficiences les plus importantes relevées par l’audit de la Cour, et reprises dans le tableau de synthèse relatif à l’évaluation du système (illustration 4).La Commission devrait inviter les nouveaux États membres à améliorer en priorité la tenue des bases de données (identification des bovins, livraisons et ventes directes déclarées, résultats des contrôles), et à optimiser les contrôles croisés.S’agissant des ventes directes, la réglementation qui exige de faire porter les contrôles sur 5 % au minimum des producteurs paraît mal adaptée à la structure atomisée du secteur laitier de la plupart des nouveaux États membres. Cette exigence a pour effet que les autorités nationales doivent réaliser une multitude d’inspections qui risquent d’être superficielles, et ne permettent pas finalement de vérifier la vraisemblance des ventes directes déclarées. Dans la perspective de la réforme du marché du lait, et dans un souci de simplification, la Commission devrait donc étudier la possibilité d’autoriser les États membres à moduler l’intensité des contrôles sur place en fonction de la taille des exploitations.La Commission devrait aussi inciter les États membres à regrouper les contrôles effectués chez les producteurs laitiers avec d’autres contrôles PAC (identification bovine, paiements directs, éco-conditionnalité). |
| --- | --- |

76.

On peut raisonnablement considérer que la plupart des problèmes et des déficiences mis au jour par l’audit de la Cour sont inhérents à la phase de démarrage du système. Par comparaison, il convient de rappeler que dans certains États membres de l’UE-15, l’introduction des quotas laitiers avait été suivie d’une longue période de flottement, durant laquelle la perception correcte du prélèvement n’avait pas été assurée, du fait de négligences dans la gestion du régime et du fait d’actions en justice longues et multiples.

Recommandation 2Il appartient à la Commission de continuer à veiller à la mise en œuvre par les nouveaux États membres des mesures correctrices correspondant aux déficiences les plus importantes relevées par l’audit de la Cour, et reprises dans le tableau de synthèse relatif à l’évaluation du système (illustration 4).La Commission devrait inviter les nouveaux États membres à améliorer en priorité la tenue des bases de données (identification des bovins, livraisons et ventes directes déclarées, résultats des contrôles), et à optimiser les contrôles croisés.S’agissant des ventes directes, la réglementation qui exige de faire porter les contrôles sur 5 % au minimum des producteurs paraît mal adaptée à la structure atomisée du secteur laitier de la plupart des nouveaux États membres. Cette exigence a pour effet que les autorités nationales doivent réaliser une multitude d’inspections qui risquent d’être superficielles, et ne permettent pas finalement de vérifier la vraisemblance des ventes directes déclarées. Dans la perspective de la réforme du marché du lait, et dans un souci de simplification, la Commission devrait donc étudier la possibilité d’autoriser les États membres à moduler l’intensité des contrôles sur place en fonction de la taille des exploitations.La Commission devrait aussi inciter les États membres à regrouper les contrôles effectués chez les producteurs laitiers avec d’autres contrôles PAC (identification bovine, paiements directs, éco-conditionnalité).

Le régime des quotas laitiers couvre-t-il la totalité du lait commercialisé dans les nouveaux États membres?

| 77. | La mise en place du régime des quotas laitiers n’a concerné, globalement, que la moitié des producteurs de lait. La majorité des producteurs de lait sans quota relève du modèle de l’agriculture de subsistance ou de semi-subsistance. Une certaine proportion de ces producteurs sans quota commercialise cependant du lait, essentiellement sous forme de ventes directes (voir points 14, 21, 22, 32 à 34).

  Recommandation 3La Commission devrait inviter les nouveaux États membres à veiller au respect du principe général selon lequel la totalité du lait commercialisé doit être comptabilisée. Tant que le régime des quotas laitiers est en vigueur, l’obligation d’y adhérer doit être rappelée à tous les producteurs qui effectuent des livraisons ou des ventes directes sans les déclarer. |
| --- | --- |

77.

La mise en place du régime des quotas laitiers n’a concerné, globalement, que la moitié des producteurs de lait. La majorité des producteurs de lait sans quota relève du modèle de l’agriculture de subsistance ou de semi-subsistance. Une certaine proportion de ces producteurs sans quota commercialise cependant du lait, essentiellement sous forme de ventes directes (voir points 14, 21, 22, 32 à 34).

Recommandation 3La Commission devrait inviter les nouveaux États membres à veiller au respect du principe général selon lequel la totalité du lait commercialisé doit être comptabilisée. Tant que le régime des quotas laitiers est en vigueur, l’obligation d’y adhérer doit être rappelée à tous les producteurs qui effectuent des livraisons ou des ventes directes sans les déclarer.

Comment l’introduction des quotas a-t-elle globalement influencé les secteurs laitiers nationaux? Quelle a été l’incidence de l’élargissement sur l’OCM lait?

| 78. | Dans la plupart des nouveaux États membres, l’introduction des quotas laitiers n’a pas porté préjudice à leur degré d’autosuffisance et n’a pas contrarié la dynamique de leur secteur laitier. Les quotas laitiers ont été généralement instaurés dans un contexte de hausse des prix du lait, dont les premiers bénéficiaires ont été les producteurs professionnels effectuant des livraisons (voir points 62 à 69). |
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78.

Dans la plupart des nouveaux États membres, l’introduction des quotas laitiers n’a pas porté préjudice à leur degré d’autosuffisance et n’a pas contrarié la dynamique de leur secteur laitier. Les quotas laitiers ont été généralement instaurés dans un contexte de hausse des prix du lait, dont les premiers bénéficiaires ont été les producteurs professionnels effectuant des livraisons (voir points 62 à 69).

| 79. | Le secteur de semi-subsistance pèse encore sur la productivité agricole des nouveaux États membres, mais constitue également un facteur de stabilité sociale, en contribuant à endiguer l’exode rural (voir points 8 à 14). Face à cette situation, les nouveaux États membres ont apporté des réponses différentes à la question de savoir si les quotas laitiers étaient en priorité un outil de restructuration destiné aux grands producteurs professionnels, ou s’ils pouvaient aussi servir à intégrer ou à maintenir certains petits producteurs dans le circuit économique (voir points 20, 33 et 34). |
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79.

Le secteur de semi-subsistance pèse encore sur la productivité agricole des nouveaux États membres, mais constitue également un facteur de stabilité sociale, en contribuant à endiguer l’exode rural (voir points 8 à 14). Face à cette situation, les nouveaux États membres ont apporté des réponses différentes à la question de savoir si les quotas laitiers étaient en priorité un outil de restructuration destiné aux grands producteurs professionnels, ou s’ils pouvaient aussi servir à intégrer ou à maintenir certains petits producteurs dans le circuit économique (voir points 20, 33 et 34).

| 80. | L’élargissement opéré en 2004 n’a pas eu d’incidence négative sur l’équilibre global du marché communautaire du lait et des produits laitiers. La part imputable aux nouveaux États membres dans les excédents de produits laitiers à subventionner par le budget communautaire est minime (voir points 70 et 71).

  Recommandation 4La Commission est invitée à prendre en compte l’ensemble des constatations établies par le présent audit dans le cadre du «bilan de santé» de la politique agricole commune.Les réflexions sur les aménagements susceptibles d’être apportés à l’OCM lait et au régime des quotas laitiers devraient notamment être orientées sur:





  — | les mesures d’accompagnement et de transition à envisager au niveau des régions dans lesquelles les petits producteurs restent très majoritaires, |
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80.

L’élargissement opéré en 2004 n’a pas eu d’incidence négative sur l’équilibre global du marché communautaire du lait et des produits laitiers. La part imputable aux nouveaux États membres dans les excédents de produits laitiers à subventionner par le budget communautaire est minime (voir points 70 et 71).

Recommandation 4La Commission est invitée à prendre en compte l’ensemble des constatations établies par le présent audit dans le cadre du «bilan de santé» de la politique agricole commune.Les réflexions sur les aménagements susceptibles d’être apportés à l’OCM lait et au régime des quotas laitiers devraient notamment être orientées sur:





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les mesures d’accompagnement et de transition à envisager au niveau des régions dans lesquelles les petits producteurs restent très majoritaires,

| — | la nécessité d’assurer aux producteurs de lait des nouveaux États membres un cadre réglementaire stable et des perspectives claires, les incitant à entreprendre les investissements indispensables pour assurer la viabilité de leur activité. |
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la nécessité d’assurer aux producteurs de lait des nouveaux États membres un cadre réglementaire stable et des perspectives claires, les incitant à entreprendre les investissements indispensables pour assurer la viabilité de leur activité.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 5 juin 2008.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel DA SILVA CALDEIRA

Président

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(1)  La campagne laitière, ou année contingentaire, est la période de 12 mois débutant le 1er avril et finissant le 31 mars.

1

er

(2)  Règlement (CE) no 1788/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers, troisième considérant (JO L 270 du 21.10.2003, p. 123).

2

o

(3)  Pour ces deux États membres, les quantités nationales de référence étaient applicables au 1er mai 2004, mais l’obligation de fixer des quantités de référence individuelles ne prenait effet qu'au 1er avril 2005.

3

er

er

(4)  Annexe I g) du règlement (CE) no 1788/2003.

4

o

(5)  Article 1er, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1788/2003.

5

er

o

(6)  1er avril 2005 au 31 mars 2006 pour la Pologne et la Slovénie.

6

er

(7)  Voir notamment l’étude réalisée à la demande de la Commission européenne par A. Pouliquen, «Compétitivité et revenus agricoles dans les secteurs agro-alimentaires des PECO», INRA, octobre 2001.

7

(8)  Règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1). Dans le cadre de son plan de développement rural, chaque nouvel État membre doit donner sa définition de l’exploitation de semi-subsistance en prenant en compte différents critères: la taille minimale et/ou maximale de l’exploitation, la part de la production commercialisée, et/ou le niveau de revenu des exploitations éligibles.

8

o

(9)  D’après A. Pouliquen, op. cit., p. 41-45.

9

op. cit

(10)  Directive 92/46/CEE du Conseil du 16 juin 1992 arrêtant les règles sanitaires pour la production et la mise sur le marché de lait cru, de lait traité thermiquement et de produits à base de lait (JO L 268 du 14.9.1992, p. 1).

10

(11)  Pour les États baltes, les données relatives à l’année 1999 ont été exclues en raison des perturbations consécutives à la crise économique en Russie.

11

(12)  Article 1er, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1788/2003.

12

er

o

(13)  Règlement (CE) no 927/2006 de la Commission du 22 juin 2006 concernant la libération de la réserve spéciale pour restructuration prévue à l’article 1er, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1788/2003 du Conseil (JO L 170 du 23.6.2006, p. 12).

13

o

er

o

(14)  Selon l’article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1788/2003, la base relative au calcul des quantités de référence pour les livraisons et les ventes directes figurait au tableau f) de l’annexe I dudit règlement.

14

o

(15)  En Hongrie, un excédent de 23 201,4 tonnes a été alloué aux producteurs au début de la campagne 2004-2005, soit 1,3 % de la quantité de référence nationale pour les livraisons. En Slovaquie, le total des quotas de livraison alloués pour la campagne 2004-2005 dépassait de 10 348,4 tonnes la quantité nationale de référence, soit 1 % de cette dernière.

15

(16)  Règlement (CE) no 1611/2006 de la Commission du 27 octobre 2006 modifiant le règlement (CE) no 832/2006 concernant la répartition entre les livraisons et les ventes directes des quantités de référence nationales fixées pour 2005/2006 à l’annexe I du règlement (CE) no 1788/2003 du Conseil (JO L 299 du 28.10.2006, p. 13).

16

o

o

o

(17)  Conformément à l’article 6, paragraphe 2 et à l'article 8 du règlement (CE) no 1788/2003, la Slovaquie aurait dû notifier à la Commission les quantités qui ont été définitivement converties à la demande des producteurs.

17

o

(18)  Estimation fondée sur le nombre de producteurs sans quota (campagne 2004-2005) et sur la productivité moyenne des vaches laitières (année 2005), en considérant par hypothèse que les producteurs sans quota possèdent en moyenne 1,5 vache.

18

(19)  Données au 1er janvier 2005 (Agriculture Information and Rural Business Centre).

19

er

(20)  Source:«Peer Review — Evaluation Mission on Milk in the Slovak Republic, Final report, DG AGRI and DG ELARG, 2003».

20

Source:

(21)  Article 26, paragraphe 1, du règlement (CE) no 595/2004 de la Commission du 30 mars 2004 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1788/2003 du Conseil établissant un prélèvement dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 94 du 31.3.2004, p. 22).

21

o

o

(22)  Avant le 1er septembre 2005, pour la Pologne et la Slovénie.

22

er

(23)  Article 27, paragraphe 3, du règlement (CE) no 595/2004.

23

o

(24)  Rapport annuel 1988, points 5.33 à 5.38 (JO C 312 du 12.12.1989).

24

Rapport annuel 1992, points 2.17 à 2.19 (JO C 309 du 16.11.1993).

Rapport annuel 1993, points 2.10 à 2.59 (JO C 327 du 24.11.1994).

Rapports spéciaux 2/87 (JO C 266 du 5.10.1987), 4/93 (JO C 12 du 15.1.1994), et 6/2001 (JO C 305 du 30.10.2001).

(25)  Article 15, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1788/2003.

25

o

(26)  Ordonnance du ministère de l’agriculture de la République slovaque du 25 novembre 2002 no 2953/2002-100, annexe 2, point III. En vertu de ce système, l’organisme payeur a réduit les quotas «livraisons» de producteurs de lait qui avaient utilisé moins de 90 % de leur quota durant la campagne 2003-2004. En outre, le pourcentage d’utilisation a été calculé sur le quota global (livraisons + ventes directes), alors qu’il aurait dû être calculé séparément pour chacun des quotas.

26

o

(27)  Article 15, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1788/2003.

27

o

(28)  Article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1788/2003.

28

o

(29)  Article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 595/2004.

29

o

(30)  Articles 18 à 22 du règlement (CE) no 595/2004.

30

o

(31)  Les producteurs qui commercialisent du lait sans disposer d’un quota s’exposent à de lourdes pénalités financières si la quantité nationale de référence (livraisons ou ventes directes) est dépassée. Dans cette hypothèse, le «dépassement» correspond à la totalité des quantités que le producteur a commercialisées, et le prélèvement doit s’appliquer sur la totalité des quantités livrées ou vendues directement durant la campagne laitière.

31

(32)  Article 19, paragraphe 2, du règlement (CE) no 595/2004.

32

o

(33)  Article 21 du règlement (CE) no 595/2004.

33

o

(34)  Les contrôleurs ont constaté 755 irrégularités pour la campagne 2005-2006. Douze dossiers ont été instruits par le ministère de l’agriculture et aucune sanction n’a été appliquée.

34

(35)  Les systèmes en vigueur pour le prélèvement n'ont pas été audités puisque les quantités nationales de référence n'étaient pas atteintes au terme de la première campagne d’application des quotas laitiers (2004-2005). En ce qui concerne les prélèvements dus par la République tchèque, Chypre et la Pologne au titre de la campagne 2005-2006, les données n’étaient pas encore disponibles au moment de l’audit.

35

(36)  Quantité nationale de référence pour les ventes directes: 2 780 863 kg; quantité totale déclarée: 2 780 862 kg.

36

(37)  Source: Commission européenne, Comité de gestion du lait et des produits laitiers, Questionnaires trimestriels (mars 2008).

37

Source:

(38)  Agenda 2000, volume II, Com(97) final du 15 juillet 1997.

38

(39)  Les États membres ont été classés selon leur score par rapport au taux moyen d’allocation (41 %) ou d’utilisation (31 %) des quantités nationales de référence pour 2004-2005. Performance faible = taux d’allocation ou d’utilisation inférieur à 50 % du taux moyen. Performance moyenne = taux compris dans la fourchette formée par le taux moyen –50 % et le taux moyen +50 %. Performance bonne = taux supérieur au taux moyen +50 %.

39

Performance faible

Performance moyenne

Performance bonne

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

SYNTHÈSE

Le 1er mai 2004, le système des quotas laitiers est entré en vigueur dans les dix nouveaux États membres. Si, de toute évidence, les conditions de mise en œuvre du régime n'ont pas toujours été parfaites au début, le résultat global peut être considéré comme très positif au vu de l'énorme entreprise qu'a constitué l'élargissement pour les nouveaux États membres. Les problèmes de démarrage ont été résolus au cours des deux premières campagnes et, le cas échéant, les éventuelles déficiences feront l'objet d'un suivi par le biais des procédures d'apurement.

| IV. | La Commission a utilisé les données qui ont été mises à sa disposition et ses estimations étaient à la base de la décision finale, prise par le Conseil, sur la détermination des quotas attribués à chacun des nouveaux États membres.
  En ce qui concerne la détermination des ventes directes, la Commission a été aussi restrictive que possible, en appliquant une méthode d'estimation fondée sur des critères objectifs. Par exemple, l'autoconsommation a été évaluée sur la base du nombre de personnes présentes dans l'exploitation et du nombre de jeunes veaux qui s'y trouvent. Ces estimations sont jugées raisonnables et ont été appliquées d'une manière uniforme pour tous les États membres. |
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IV.

La Commission a utilisé les données qui ont été mises à sa disposition et ses estimations étaient à la base de la décision finale, prise par le Conseil, sur la détermination des quotas attribués à chacun des nouveaux États membres.

En ce qui concerne la détermination des ventes directes, la Commission a été aussi restrictive que possible, en appliquant une méthode d'estimation fondée sur des critères objectifs. Par exemple, l'autoconsommation a été évaluée sur la base du nombre de personnes présentes dans l'exploitation et du nombre de jeunes veaux qui s'y trouvent. Ces estimations sont jugées raisonnables et ont été appliquées d'une manière uniforme pour tous les États membres.

| V. | Deux cas de surallocation de quotas de livraison se sont présentés en Hongrie et en Slovaquie.
  Ces deux cas ont été pris en charge: pour la Slovaquie pendant la campagne 2004/2005 et pour la Hongrie au cours de la campagne 2005/2006. |
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V.

Deux cas de surallocation de quotas de livraison se sont présentés en Hongrie et en Slovaquie.

Ces deux cas ont été pris en charge: pour la Slovaquie pendant la campagne 2004/2005 et pour la Hongrie au cours de la campagne 2005/2006.

| VI. | La Commission a systématiquement examiné les mesures nationales d'exécution adoptées, et elle a répondu aux nombreuses questions des États membres en 2004-2006, que ce soit par écrit ou à l'occasion des réunions bihebdomadaires du comité de gestion. En outre, la Commission a assuré le suivi des observations de la Cour et elle a surveillé les améliorations et développements au cours des réunions bilatérales organisées à la suite des enquêtes d'audit menées sur place en 2004 et 2005 dans le cadre de sa procédure d'apurement des comptes. Les missions récentes ont permis d'effectuer des contrôles sur les campagnes et les États membres qui, sur la base des déficiences qu'elle a mises en évidence, ont été jugés par la Cour comme étant les plus exposés au risque. Jusqu'ici, aucune correction financière n'a été considérée comme étant nécessaire. |
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VI.

La Commission a systématiquement examiné les mesures nationales d'exécution adoptées, et elle a répondu aux nombreuses questions des États membres en 2004-2006, que ce soit par écrit ou à l'occasion des réunions bihebdomadaires du comité de gestion. En outre, la Commission a assuré le suivi des observations de la Cour et elle a surveillé les améliorations et développements au cours des réunions bilatérales organisées à la suite des enquêtes d'audit menées sur place en 2004 et 2005 dans le cadre de sa procédure d'apurement des comptes. Les missions récentes ont permis d'effectuer des contrôles sur les campagnes et les États membres qui, sur la base des déficiences qu'elle a mises en évidence, ont été jugés par la Cour comme étant les plus exposés au risque. Jusqu'ici, aucune correction financière n'a été considérée comme étant nécessaire.

| VII. | La Commission considère que le droit communautaire a été respecté et que la gestion de la réserve nationale a été conforme aux dispositions en vigueur. Voir les réponses aux points 35 à 39 et 44 à 47. |
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VII.

La Commission considère que le droit communautaire a été respecté et que la gestion de la réserve nationale a été conforme aux dispositions en vigueur. Voir les réponses aux points 35 à 39 et 44 à 47.

| VIII. | La Commission accepte la recommandation, en précisant qu'elle assure déjà, dans un certain nombre de cas, le suivi des observations de la Cour dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. En juillet 2007, la Commission a transmis un questionnaire aux États membres et elle a reçu de plus amples informations sur les structures: nombre de producteurs et volume du quota par producteur.
  Pour la Commission, les données les plus pertinentes reposent sur les quantités de lait déclarées par les acheteurs ou par les producteurs individuels lors des ventes directes dans les États membres concernés. Un résumé de ces informations est déjà fourni dans le questionnaire communiqué à la Commission, chaque année avant le 1er septembre, en vertu de l'article 26 du règlement (CE) no 595/2004. |
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VIII.

La Commission accepte la recommandation, en précisant qu'elle assure déjà, dans un certain nombre de cas, le suivi des observations de la Cour dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes. En juillet 2007, la Commission a transmis un questionnaire aux États membres et elle a reçu de plus amples informations sur les structures: nombre de producteurs et volume du quota par producteur.

Pour la Commission, les données les plus pertinentes reposent sur les quantités de lait déclarées par les acheteurs ou par les producteurs individuels lors des ventes directes dans les États membres concernés. Un résumé de ces informations est déjà fourni dans le questionnaire communiqué à la Commission, chaque année avant le 1er septembre, en vertu de l'article 26 du règlement (CE) no 595/2004.

| IX. | Les enquêtes d'audit menées sur place par la Commission en 2007 et au début de 2008 visaient déjà les trois États membres mentionnés par la Cour, ce qui a permis de couvrir les années en question et celles qui précèdent. |
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IX.

Les enquêtes d'audit menées sur place par la Commission en 2007 et au début de 2008 visaient déjà les trois États membres mentionnés par la Cour, ce qui a permis de couvrir les années en question et celles qui précèdent.

LA DÉTERMINATION DES QUANTITÉS DE RÉFÉRENCE NATIONALES (QUOTAS NATIONAUX)

| 19. | La Commission partage l'avis de la Cour au sujet des données et conclut que sa méthode de négociation, qui était bien élaborée et reposait sur les critères les plus objectifs possibles, visait à limiter les demandes initiales, qui étaient surestimées. |
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19.

La Commission partage l'avis de la Cour au sujet des données et conclut que sa méthode de négociation, qui était bien élaborée et reposait sur les critères les plus objectifs possibles, visait à limiter les demandes initiales, qui étaient surestimées.

| 20. | La méthode d'estimation de la Commission peut être considérée comme raisonnable. Grâce à cette méthode, la demande initiale des nouveaux États membres (Pologne exceptée), évaluée à 1,5 million de tonnes, a été réduite à un niveau acceptable de 0,83 million de tonnes (position de la Commission lors des négociations). Le volume négocié au Conseil a été de l'ordre de 1 million de tonnes.
  Ensuite, comme l'explique la Cour, le processus de restructuration a fait que les ventes directes ont perdu de leur intérêt. Conscient de la nécessité de restructurer et d'autoriser les États membres à gérer leurs quantités de référence en fonction de leurs besoins, le Conseil des ministres du 18 septembre 2006 a introduit la possibilité de transférer les quantités de référence pour les ventes directes (quantités restant non utilisées dans la réserve nationale) vers les livraisons pour la campagne 2006/2007 (règlement (CE) no 1406/2006 du Conseil). |
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20.

La méthode d'estimation de la Commission peut être considérée comme raisonnable. Grâce à cette méthode, la demande initiale des nouveaux États membres (Pologne exceptée), évaluée à 1,5 million de tonnes, a été réduite à un niveau acceptable de 0,83 million de tonnes (position de la Commission lors des négociations). Le volume négocié au Conseil a été de l'ordre de 1 million de tonnes.

Ensuite, comme l'explique la Cour, le processus de restructuration a fait que les ventes directes ont perdu de leur intérêt. Conscient de la nécessité de restructurer et d'autoriser les États membres à gérer leurs quantités de référence en fonction de leurs besoins, le Conseil des ministres du 18 septembre 2006 a introduit la possibilité de transférer les quantités de référence pour les ventes directes (quantités restant non utilisées dans la réserve nationale) vers les livraisons pour la campagne 2006/2007 (règlement (CE) no 1406/2006 du Conseil).

| 21. | En Pologne, de nombreux producteurs ayant obtenu un quota pour les ventes directes ont par la suite renoncé à ce quota et la réserve nationale a augmenté en conséquence. |
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21.

En Pologne, de nombreux producteurs ayant obtenu un quota pour les ventes directes ont par la suite renoncé à ce quota et la réserve nationale a augmenté en conséquence.

| 22. | Le suivi doit être assuré en premier lieu par les autorités compétentes des États membres conformément au règlement (CE) no 595/2004. |
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22.

Le suivi doit être assuré en premier lieu par les autorités compétentes des États membres conformément au règlement (CE) no 595/2004.

| 24-25. | Comme le prévoit l'acte d'adhésion, la Commission a décidé de libérer la réserve de restructuration en faveur des États membres concernés après avoir analysé la question de manière approfondie dans le cadre d'un rapport.
  Pour cette analyse, la Commission a utilisé les données mises à sa disposition par les États membres et elle a évalué le passage d'une production destinée à la consommation propre des exploitations à une production destinée au marché, sur la base de deux critères: la tendance des quantités commercialisées et l'autoconsommation. |
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24-25.

Comme le prévoit l'acte d'adhésion, la Commission a décidé de libérer la réserve de restructuration en faveur des États membres concernés après avoir analysé la question de manière approfondie dans le cadre d'un rapport.

Pour cette analyse, la Commission a utilisé les données mises à sa disposition par les États membres et elle a évalué le passage d'une production destinée à la consommation propre des exploitations à une production destinée au marché, sur la base de deux critères: la tendance des quantités commercialisées et l'autoconsommation.

| 26. | Dans son rapport, la Commission a constaté une diminution de l'autoconsommation dans tous les pays en question entre 2000 et 2005, sauf en Lituanie, où la diminution de l'autoconsommation a été observée entre 2002 et 2005.
  En ce qui concerne la République tchèque, la production destinée au marché a augmenté de 0,8 % entre 2000 et 2004 et ensuite de 3,7 % entre 2004 et 2005.
  Quant à la Lettonie et à la Slovaquie, il n'y a pas de différence très marquée entre les données estimées par la Commission lors des négociations d'adhésion et celles figurant dans les rapports sur la réserve de restructuration.
  Les principaux critères évalués ont été la tendance en pourcentage de l'autoconsommation et des quantités commercialisées. |
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26.

Dans son rapport, la Commission a constaté une diminution de l'autoconsommation dans tous les pays en question entre 2000 et 2005, sauf en Lituanie, où la diminution de l'autoconsommation a été observée entre 2002 et 2005.

En ce qui concerne la République tchèque, la production destinée au marché a augmenté de 0,8 % entre 2000 et 2004 et ensuite de 3,7 % entre 2004 et 2005.

Quant à la Lettonie et à la Slovaquie, il n'y a pas de différence très marquée entre les données estimées par la Commission lors des négociations d'adhésion et celles figurant dans les rapports sur la réserve de restructuration.

Les principaux critères évalués ont été la tendance en pourcentage de l'autoconsommation et des quantités commercialisées.

| 28. | Compte tenu du contexte de production des deux premières campagnes laitières 2004/2005, laquelle ne comptait que 11 mois, et 2005/2006, cette surallocation des quotas comportait peu de risque de conduire à une saturation rapide de la quantité nationale de référence disponible. D'ailleurs, ce risque ne s'est pas manifesté. En Hongrie, on a utilisé 82 % du quota de livraison pendant la campagne 2004/2005 et 86 % pendant la campagne 2005/2006.
  De même, pour la Slovaquie, les chiffres étaient de 87 % pour la campagne 2004/2005 et de 97 % pour la campagne 2005/2006. |
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28.

Compte tenu du contexte de production des deux premières campagnes laitières 2004/2005, laquelle ne comptait que 11 mois, et 2005/2006, cette surallocation des quotas comportait peu de risque de conduire à une saturation rapide de la quantité nationale de référence disponible. D'ailleurs, ce risque ne s'est pas manifesté. En Hongrie, on a utilisé 82 % du quota de livraison pendant la campagne 2004/2005 et 86 % pendant la campagne 2005/2006.

De même, pour la Slovaquie, les chiffres étaient de 87 % pour la campagne 2004/2005 et de 97 % pour la campagne 2005/2006.

| 30. | En vertu de l'article 6 du règlement (CE) no 1788/2003, la Commission a accepté des demandes de conversion transmises en février 2005 pour tous les États membres, y compris la Slovaquie. En fait, pour cette dernière, après avoir reçu certaines informations complémentaires des autorités slovaques, la Commission s'est rendue compte par la suite de l'incohérence de la méthode employée.
  Conscient de la nécessité de restructurer et d'autoriser les États membres à gérer leurs quantités de référence en fonction de leurs besoins, le Conseil des ministres du 18 septembre 2006 a introduit la possibilité de transférer les quantités de référence pour les ventes directes restant non utilisées dans la réserve nationale vers les livraisons pour la campagne 2006/2007 (règlement (CE) no 1406/2006 du Conseil). |
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30.

En vertu de l'article 6 du règlement (CE) no 1788/2003, la Commission a accepté des demandes de conversion transmises en février 2005 pour tous les États membres, y compris la Slovaquie. En fait, pour cette dernière, après avoir reçu certaines informations complémentaires des autorités slovaques, la Commission s'est rendue compte par la suite de l'incohérence de la méthode employée.

Conscient de la nécessité de restructurer et d'autoriser les États membres à gérer leurs quantités de référence en fonction de leurs besoins, le Conseil des ministres du 18 septembre 2006 a introduit la possibilité de transférer les quantités de référence pour les ventes directes restant non utilisées dans la réserve nationale vers les livraisons pour la campagne 2006/2007 (règlement (CE) no 1406/2006 du Conseil).

Encadré 3, 4e paragraphe

Le suivi doit être assuré en premier lieu par les autorités compétentes des États membres conformément au règlement (CE) no 595/2004.

LA MISE EN PLACE ET LA GESTION DU RÉGIME

| 35. | La principale source d'information était constituée par la législation nationale, dont les États membres doivent communiquer le texte à la Commission dans le mois qui suit son adoption. Tous les États membres, y compris la Pologne, la Slovénie et Malte, ont procédé à cette communication. Il s'agissait de l'élément central du contrôle de la mise en œuvre de l'acquis. |
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35.

La principale source d'information était constituée par la législation nationale, dont les États membres doivent communiquer le texte à la Commission dans le mois qui suit son adoption. Tous les États membres, y compris la Pologne, la Slovénie et Malte, ont procédé à cette communication. Il s'agissait de l'élément central du contrôle de la mise en œuvre de l'acquis.

| 37. | La définition de la livraison visée à l'article 5, point f), du règlement (CE) no 1788/2003 ne fait pas explicitement mention de ventes ou de cessions à titre gratuit par les producteurs de lait à leurs acheteurs. En revanche, aux termes de la définition de l'acheteur figurant à l'article 5, point e), l'acheteur «achète du lait auprès du producteur». Dans cet esprit, les dispositions de la Lituanie renvoient au fait que le producteur vend des quantités à l'acheteur. Invitées par la Commission à s'assurer que toutes les opérations laitières entre le producteur et l'acheteur étaient déclarées aux fins des quotas, les autorités lituaniennes ont répondu que, l'acheteur étant défini comme «achetant» le lait auprès du producteur, les producteurs ne pouvaient pas le céder aux acheteurs à titre gratuit et que, de fait, ils ne le faisaient pas.
  Les autorités lituaniennes ont confirmé que toutes les livraisons (y compris les livraisons gratuites) étaient déclarées. |
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37.

La définition de la livraison visée à l'article 5, point f), du règlement (CE) no 1788/2003 ne fait pas explicitement mention de ventes ou de cessions à titre gratuit par les producteurs de lait à leurs acheteurs. En revanche, aux termes de la définition de l'acheteur figurant à l'article 5, point e), l'acheteur «achète du lait auprès du producteur». Dans cet esprit, les dispositions de la Lituanie renvoient au fait que le producteur vend des quantités à l'acheteur. Invitées par la Commission à s'assurer que toutes les opérations laitières entre le producteur et l'acheteur étaient déclarées aux fins des quotas, les autorités lituaniennes ont répondu que, l'acheteur étant défini comme «achetant» le lait auprès du producteur, les producteurs ne pouvaient pas le céder aux acheteurs à titre gratuit et que, de fait, ils ne le faisaient pas.

Les autorités lituaniennes ont confirmé que toutes les livraisons (y compris les livraisons gratuites) étaient déclarées.

| 38. | Les dispositions en question concernant les coopératives en Hongrie permettent à une coopérative laitière de demander aux autorités compétentes de traiter les quotas individuels de ses membres comme un seul quota global, dont la gestion relève de la coopérative. Par conséquent, un seul quota est inscrit au registre au nom de la personne morale qu'est la coopérative. Il est en outre prévu que la coopérative s'acquitte, au nom de ses membres, de toutes les obligations incombant aux producteurs en vertu de la réglementation relative aux quotas. La Commission considère que ce régime ne présente pas de risque pour la perception du prélèvement. La situation de certains types de coopératives en Hongrie, qui peuvent cumuler les quotas individuels de leurs membres sans transfert des droits de propriété dans les quotas, est en tout point semblable à la situation des GAEC partiels (Groupements agricoles d'exploitation en commun) en France, comme il résulte de la description de telles associations faite au point 45 des conclusions de l'avocat général dans l'affaire C-15/95. Dans son arrêt dans ladite affaire, la Cour de justice a reconnu le recours à certaines formes de sociétés telles que les GAEC partiels aux fins de la production laitière en vertu du régime des quotas laitiers. |
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38.

Les dispositions en question concernant les coopératives en Hongrie permettent à une coopérative laitière de demander aux autorités compétentes de traiter les quotas individuels de ses membres comme un seul quota global, dont la gestion relève de la coopérative. Par conséquent, un seul quota est inscrit au registre au nom de la personne morale qu'est la coopérative. Il est en outre prévu que la coopérative s'acquitte, au nom de ses membres, de toutes les obligations incombant aux producteurs en vertu de la réglementation relative aux quotas. La Commission considère que ce régime ne présente pas de risque pour la perception du prélèvement. La situation de certains types de coopératives en Hongrie, qui peuvent cumuler les quotas individuels de leurs membres sans transfert des droits de propriété dans les quotas, est en tout point semblable à la situation des GAEC partiels (Groupements agricoles d'exploitation en commun) en France, comme il résulte de la description de telles associations faite au point 45 des conclusions de l'avocat général dans l'affaire C-15/95. Dans son arrêt dans ladite affaire, la Cour de justice a reconnu le recours à certaines formes de sociétés telles que les GAEC partiels aux fins de la production laitière en vertu du régime des quotas laitiers.

| 39. | Tout risque inhérent au statut de producteur/acheteur peut être pris en considération lors de l'analyse de risque implicite dans le processus de contrôle des producteurs et des acheteurs. À l'évidence, en sa qualité de producteur, l'opérateur sera enregistré comme détenteur du quota et, en tant qu'acheteur, il sera agréé selon les procédures normales. Il pourra être soumis à des contrôles en sa qualité de producteur ou d'acheteur pour toute période contingentaire donnée.
  Il serait disproportionné d'exclure qu'un producteur exerce les fonctions d'acheteur et vice versa. On exclurait ainsi, par exemple, les activités des producteurs de lait qui transforment leur propre production augmentée, pour des raisons de viabilité, de quantités acquises auprès d'autres producteurs. En outre, des producteurs/acheteurs ont déjà été enregistrés dans les anciens États membres sans qu'il y ait d'incompatibilités avec le régime des quotas laitiers. |
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39.

Tout risque inhérent au statut de producteur/acheteur peut être pris en considération lors de l'analyse de risque implicite dans le processus de contrôle des producteurs et des acheteurs. À l'évidence, en sa qualité de producteur, l'opérateur sera enregistré comme détenteur du quota et, en tant qu'acheteur, il sera agréé selon les procédures normales. Il pourra être soumis à des contrôles en sa qualité de producteur ou d'acheteur pour toute période contingentaire donnée.

Il serait disproportionné d'exclure qu'un producteur exerce les fonctions d'acheteur et vice versa. On exclurait ainsi, par exemple, les activités des producteurs de lait qui transforment leur propre production augmentée, pour des raisons de viabilité, de quantités acquises auprès d'autres producteurs. En outre, des producteurs/acheteurs ont déjà été enregistrés dans les anciens États membres sans qu'il y ait d'incompatibilités avec le régime des quotas laitiers.

| 42. | Les résultats des différentes réunions bilatérales et des audits effectués sur place en 2007 par la Commission montrent qu'il a été tenu compte des problèmes mentionnés par la Cour et de ses critiques au sujet du fonctionnement des quotas au cours des premières années de mise en œuvre et que des améliorations ont été apportées. |
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42.

Les résultats des différentes réunions bilatérales et des audits effectués sur place en 2007 par la Commission montrent qu'il a été tenu compte des problèmes mentionnés par la Cour et de ses critiques au sujet du fonctionnement des quotas au cours des premières années de mise en œuvre et que des améliorations ont été apportées.

| 43. | Le budget communautaire n'a été exposé à un risque financier potentiel qu'à partir de la première année d'application qui aurait pu donner lieu au prélèvement supplémentaire, à savoir 2005/2006. La Commission a mené deux enquêtes d'audit sur place en 2007 dans les deux États membres ayant présenté le risque financier le plus élevé (c'est-à-dire qu'ils avaient presque atteint ou dépassé le quota laitier national) pour lesquels, grâce au mécanisme d'apurement des comptes qui permet de remonter 24 mois en arrière, la campagne contingentaire 2005/2006 était effectivement couverte. En outre, dans le cadre d'autres audits que la Commission a effectués en 2005, les réunions bilatérales qui en ont résulté ont constitué d'excellentes occasions d'examiner les constatations de la Cour sur les quotas laitiers et de suivre l'évolution en la matière. Un autre audit a eu lieu au début de 2008 dans le troisième nouvel État membre ayant dépassé le quota et, en pareil cas aussi, l'audit couvre la campagne contingentaire 2005/2006. |
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43.

Le budget communautaire n'a été exposé à un risque financier potentiel qu'à partir de la première année d'application qui aurait pu donner lieu au prélèvement supplémentaire, à savoir 2005/2006. La Commission a mené deux enquêtes d'audit sur place en 2007 dans les deux États membres ayant présenté le risque financier le plus élevé (c'est-à-dire qu'ils avaient presque atteint ou dépassé le quota laitier national) pour lesquels, grâce au mécanisme d'apurement des comptes qui permet de remonter 24 mois en arrière, la campagne contingentaire 2005/2006 était effectivement couverte. En outre, dans le cadre d'autres audits que la Commission a effectués en 2005, les réunions bilatérales qui en ont résulté ont constitué d'excellentes occasions d'examiner les constatations de la Cour sur les quotas laitiers et de suivre l'évolution en la matière. Un autre audit a eu lieu au début de 2008 dans le troisième nouvel État membre ayant dépassé le quota et, en pareil cas aussi, l'audit couvre la campagne contingentaire 2005/2006.

| 45. | La Commission a informé les nouveaux États membres que la latitude dont ils disposent pour placer dans la réserve nationale des quantités inutilisées lorsque le producteur n'a pas produit au moins 70 % de son quota sur une période de 12 mois ne doit pas être utilisée en ce qui concerne la production au cours de la première période après l'adhésion. L'adhésion ayant eu lieu le 1er mai 2004, les producteurs des nouveaux États membres n'ont pas pu bénéficier de la période de référence réglementaire complète de 12 mois sur la base de laquelle est mesurée leur production, de sorte que les réductions n'auraient pas eu de base juridique solide.
  Les autorités estoniennes et slovaques ont démontré, en s'appuyant sur leurs dispositions nationales antérieures à l'adhésion, que leurs producteurs avaient opéré à partir du 1er avril 2004 en vertu d'une clause de réduction pour une période complète de douze mois sur la base de laquelle a été mesurée leur production. La Commission a confirmé qu'ils ont ainsi pu procéder à des réductions, sous réserve d'un assouplissement des seuils de production supérieurs appliqués avant l'adhésion, afin qu'aucune réduction n'ait lieu pour la période 2004-2005, pendant laquelle le seuil des 70 % n'avait pas été respecté.
  Dans la note 3 de bas de page, il est indiqué que la République slovaque a appliqué des réductions calculées à hauteur d'un seuil supérieur à 70 % et sur le quota global et non séparément pour les livraisons et les ventes directes. Ces réductions, qui ont été opérées pour la production de la période 2003-2004 antérieure à l'adhésion, n'étaient donc pas soumises aux limitations réglementaires applicables après l'adhésion. |
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45.

La Commission a informé les nouveaux États membres que la latitude dont ils disposent pour placer dans la réserve nationale des quantités inutilisées lorsque le producteur n'a pas produit au moins 70 % de son quota sur une période de 12 mois ne doit pas être utilisée en ce qui concerne la production au cours de la première période après l'adhésion. L'adhésion ayant eu lieu le 1er mai 2004, les producteurs des nouveaux États membres n'ont pas pu bénéficier de la période de référence réglementaire complète de 12 mois sur la base de laquelle est mesurée leur production, de sorte que les réductions n'auraient pas eu de base juridique solide.

Les autorités estoniennes et slovaques ont démontré, en s'appuyant sur leurs dispositions nationales antérieures à l'adhésion, que leurs producteurs avaient opéré à partir du 1er avril 2004 en vertu d'une clause de réduction pour une période complète de douze mois sur la base de laquelle a été mesurée leur production. La Commission a confirmé qu'ils ont ainsi pu procéder à des réductions, sous réserve d'un assouplissement des seuils de production supérieurs appliqués avant l'adhésion, afin qu'aucune réduction n'ait lieu pour la période 2004-2005, pendant laquelle le seuil des 70 % n'avait pas été respecté.

Dans la note 3 de bas de page, il est indiqué que la République slovaque a appliqué des réductions calculées à hauteur d'un seuil supérieur à 70 % et sur le quota global et non séparément pour les livraisons et les ventes directes. Ces réductions, qui ont été opérées pour la production de la période 2003-2004 antérieure à l'adhésion, n'étaient donc pas soumises aux limitations réglementaires applicables après l'adhésion.

| 46. | En Pologne, la première période pour laquelle l'abrogation des quotas en cas d'inactivité totale est devenue obligatoire, sauf en cas de force majeure ou de situation dûment justifiée, est la période 2005-2006. La Pologne n'était pas tenue d'allouer des quotas individuels pour la période 2004-2005 ni, par conséquent, de retirer des quotas en raison d'une sous-utilisation au cours de cette période. La critique émise par la Cour au sujet des recours réussis contre les retraits qui n'étaient pas obligatoires ou des règles applicables à ces procédures de recours est sans rapport avec l'application par la Pologne du régime communautaire des quotas laitiers.
  La procédure décrite par la Cour au sujet des 3 900 producteurs polonais est conforme aux dispositions de l'article 15, paragraphes 1 et 3, du règlement (CE) no 1788/2003. |
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46.

En Pologne, la première période pour laquelle l'abrogation des quotas en cas d'inactivité totale est devenue obligatoire, sauf en cas de force majeure ou de situation dûment justifiée, est la période 2005-2006. La Pologne n'était pas tenue d'allouer des quotas individuels pour la période 2004-2005 ni, par conséquent, de retirer des quotas en raison d'une sous-utilisation au cours de cette période. La critique émise par la Cour au sujet des recours réussis contre les retraits qui n'étaient pas obligatoires ou des règles applicables à ces procédures de recours est sans rapport avec l'application par la Pologne du régime communautaire des quotas laitiers.

La procédure décrite par la Cour au sujet des 3 900 producteurs polonais est conforme aux dispositions de l'article 15, paragraphes 1 et 3, du règlement (CE) no 1788/2003.

| 47. | Comme la Cour des comptes l'a elle-même fait observer précédemment, les États membres ont une grande latitude pour gérer leurs quantités nationales de référence en fonction de leurs objectifs économiques et sociaux propres. Cette latitude qui leur est laissée est régie par l'article 7 du règlement (CE) no 1788/2003 du Conseil, qui dispose que les États membres allouent aux producteurs des quantités provenant de la réserve nationale «en fonction de critères objectifs communiqués à la Commission». |
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47.

Comme la Cour des comptes l'a elle-même fait observer précédemment, les États membres ont une grande latitude pour gérer leurs quantités nationales de référence en fonction de leurs objectifs économiques et sociaux propres. Cette latitude qui leur est laissée est régie par l'article 7 du règlement (CE) no 1788/2003 du Conseil, qui dispose que les États membres allouent aux producteurs des quantités provenant de la réserve nationale «en fonction de critères objectifs communiqués à la Commission».

Encadré 4, 1er paragraphe

Sur la base de la latitude laissée aux États membres, le système polonais favorise les producteurs existants qui augmentent leur production par rapport aux nouveaux opérateurs. Aux termes de la législation communiquée par les autorités polonaises, les allocations issues de la réserve nationale en faveur des producteurs existants sont fonction d'une augmentation avérée des ventes par rapport à la campagne contingentaire précédente. Les allocations sont déterminées par un calcul mathématique des ventes annuelles moyennes de l'exploitation qui a développé sa production. Par conséquent, l'allocation qui en résulte correspond aux ventes de lait réelles avérées sur une période donnée et ne dépasse donc pas ce qui est nécessaire pour couvrir la capacité du bénéficiaire. L'objectivité de ce système paraît indiscutable.

2e paragraphe

La Commission considère que la capacité et l'échelle de production sont des critères objectifs permettant de faire une distinction entre catégories pour l'accès à la réserve nationale.

3e paragraphe

Conscient de la nécessité de restructurer et d'autoriser les États membres à gérer leurs quantités de référence en fonction de leurs besoins, le Conseil a introduit, le 18 septembre 2006, la possibilité de transférer les quantités de référence pour les ventes directes restant non utilisées dans la réserve nationale vers les livraisons pour la campagne 2006/2007 (règlement (CE) no 1406/2006 du Conseil). Cela vaut également pour le point 49.

| 51. | Un taux individuel de matière grasse de référence ne peut être fixé que par rapport au quota laitier d'un producteur. Il est par conséquent inévitable que des producteurs qui effectuent des livraisons sans quota laitier ne disposent pas d'un taux de matière grasse de référence en fonction duquel leurs livraisons pourraient être corrigées à la hausse ou à la baisse. |
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51.

Un taux individuel de matière grasse de référence ne peut être fixé que par rapport au quota laitier d'un producteur. Il est par conséquent inévitable que des producteurs qui effectuent des livraisons sans quota laitier ne disposent pas d'un taux de matière grasse de référence en fonction duquel leurs livraisons pourraient être corrigées à la hausse ou à la baisse.

| 52. | En règle générale, lorsque les producteurs pratiquant les «ventes directes» passent aux livraisons, ils ne changent pas de troupeau. Par conséquent, ils disposent toujours de vaches laitières de la même race, qui sont homogènes en termes de qualité de lait produit. Il paraît donc logique d'appliquer la dérogation prévue à l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 595/2004 de la Commission.
  Il ressort de la réponse des autorités lituaniennes que celles-ci avaient procédé à une analyse rigoureuse de la question du taux de matière grasse au moment de la fixation des niveaux de référence et lors du transfert vers les livraisons.
  En outre, pour éviter le risque de s'écarter des niveaux de référence par rapport à la valeur fixée au début du régime, conformément à l'article 9, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1788/2003, un mécanisme d'adaptation est prévu pour rétablir les taux de référence en matière grasse à partir du moment où l'augmentation de matière grasse dépasse 0,1 g/kg. |
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52.

En règle générale, lorsque les producteurs pratiquant les «ventes directes» passent aux livraisons, ils ne changent pas de troupeau. Par conséquent, ils disposent toujours de vaches laitières de la même race, qui sont homogènes en termes de qualité de lait produit. Il paraît donc logique d'appliquer la dérogation prévue à l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 595/2004 de la Commission.

Il ressort de la réponse des autorités lituaniennes que celles-ci avaient procédé à une analyse rigoureuse de la question du taux de matière grasse au moment de la fixation des niveaux de référence et lors du transfert vers les livraisons.

En outre, pour éviter le risque de s'écarter des niveaux de référence par rapport à la valeur fixée au début du régime, conformément à l'article 9, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1788/2003, un mécanisme d'adaptation est prévu pour rétablir les taux de référence en matière grasse à partir du moment où l'augmentation de matière grasse dépasse 0,1 g/kg.

LES CONTRÔLES

| 53. | Alors que l'importance des contrôles à mettre en place est reconnue, il convient de souligner que, pour la première année de mise en œuvre examinée par la Cour, le risque financier était extrêmement faible en raison de la faible probabilité d'un dépassement des quantités nationales de référence, étant donné que celles-ci se rapportaient à une période de 11 mois (1er mai 2004-31 mars 2005). |
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53.

Alors que l'importance des contrôles à mettre en place est reconnue, il convient de souligner que, pour la première année de mise en œuvre examinée par la Cour, le risque financier était extrêmement faible en raison de la faible probabilité d'un dépassement des quantités nationales de référence, étant donné que celles-ci se rapportaient à une période de 11 mois (1er mai 2004-31 mars 2005).

| 54. | Les contacts bilatéraux de la Commission avec les États membres concernés et les récentes enquêtes d'audit menées sur place en Pologne et en République tchèque montrent que les constatations de la Cour ont été prises en considération et qu'il y a eu des améliorations, lesquelles se poursuivent. |
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54.

Les contacts bilatéraux de la Commission avec les États membres concernés et les récentes enquêtes d'audit menées sur place en Pologne et en République tchèque montrent que les constatations de la Cour ont été prises en considération et qu'il y a eu des améliorations, lesquelles se poursuivent.

| 55. | Les contrôles auprès des acheteurs ayant lieu sur la base de la déclaration annuelle des achats, le meilleur moment pour les effectuer se situe après l'établissement de cette déclaration. |
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55.

Les contrôles auprès des acheteurs ayant lieu sur la base de la déclaration annuelle des achats, le meilleur moment pour les effectuer se situe après l'établissement de cette déclaration.

| 56. | Logiquement, le plan de contrôles des acheteurs ne devrait être achevé qu'après la fin de la campagne laitière, puisque celui-ci repose sur les déclarations des acheteurs. En ce qui concerne les producteurs et les transporteurs, la Commission convient que les plans de contrôles tardifs nuisent au bon déroulement des contrôles.
  Les autorités hongroises ont expliqué que tous les acheteurs avaient été contrôlés pour 2004/2005, mais que des critères de risque avaient été instaurés pour les années ultérieures.
  La Slovaquie a expliqué qu'il existait déjà une certaine forme d'analyse de risque pour 2005/2006 et qu'à partir de 2006/2007, un système fondé sur des points était appliqué. À compter d'avril 2007, une section indépendante d'analyse de risque a été mise en place dans le département de contrôle. |
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56.

Logiquement, le plan de contrôles des acheteurs ne devrait être achevé qu'après la fin de la campagne laitière, puisque celui-ci repose sur les déclarations des acheteurs. En ce qui concerne les producteurs et les transporteurs, la Commission convient que les plans de contrôles tardifs nuisent au bon déroulement des contrôles.

Les autorités hongroises ont expliqué que tous les acheteurs avaient été contrôlés pour 2004/2005, mais que des critères de risque avaient été instaurés pour les années ultérieures.

La Slovaquie a expliqué qu'il existait déjà une certaine forme d'analyse de risque pour 2005/2006 et qu'à partir de 2006/2007, un système fondé sur des points était appliqué. À compter d'avril 2007, une section indépendante d'analyse de risque a été mise en place dans le département de contrôle.

| 57. | Il est difficile de concevoir une analyse de risque pour un secteur qui n'a pas été contrôlé précédemment et pour lequel tous les risques ne sont pas encore connus. Il ressort des discussions bilatérales de la Commission et des audits que l'analyse de risque et la planification des contrôles au cours des années ultérieures sont devenues plus sophistiquées. Dans la République tchèque, par exemple, l'analyse de risque a été formalisée à partir de 2005/2006.
  Les autorités polonaises effectuent leur analyse de risque pour les acheteurs de lait à la fin de la campagne contingentaire. Les contrôleurs vérifient l'exhaustivité et la véracité de la déclaration des livraisons (établie en mai), de sorte qu'il est raisonnable que l'analyse de risque ait lieu après la fin de la campagne contingentaire. En Pologne, le plan de contrôles a été diffusé en septembre 2006 — et les contrôles pour la période laitière 2005/2006 ne devaient pas prendre fin avant le 30 septembre 2007. Une mission d'apurement des comptes a permis de vérifier que les contrôles de 2006/2007 reposaient sur une analyse de risque. On a également vérifié l'exécution des contrôles pour 2004/2005 et 2005/2006, même s'ils n'étaient pas fondés sur une analyse de risque ex ante. |
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57.

Il est difficile de concevoir une analyse de risque pour un secteur qui n'a pas été contrôlé précédemment et pour lequel tous les risques ne sont pas encore connus. Il ressort des discussions bilatérales de la Commission et des audits que l'analyse de risque et la planification des contrôles au cours des années ultérieures sont devenues plus sophistiquées. Dans la République tchèque, par exemple, l'analyse de risque a été formalisée à partir de 2005/2006.

Les autorités polonaises effectuent leur analyse de risque pour les acheteurs de lait à la fin de la campagne contingentaire. Les contrôleurs vérifient l'exhaustivité et la véracité de la déclaration des livraisons (établie en mai), de sorte qu'il est raisonnable que l'analyse de risque ait lieu après la fin de la campagne contingentaire. En Pologne, le plan de contrôles a été diffusé en septembre 2006 — et les contrôles pour la période laitière 2005/2006 ne devaient pas prendre fin avant le 30 septembre 2007. Une mission d'apurement des comptes a permis de vérifier que les contrôles de 2006/2007 reposaient sur une analyse de risque. On a également vérifié l'exécution des contrôles pour 2004/2005 et 2005/2006, même s'ils n'étaient pas fondés sur une analyse de risque ex ante.

| 58. | La Commission convient que le régime de contrôle devrait englober tous les agriculteurs qui commercialisent du lait et, lors des missions d'audit et des contacts bilatéraux, la Commission a demandé aux États membres d'inclure dans leur analyse de risque tous les producteurs de lait, qu'ils soient ou non soumis à un quota.
  Cependant, la livraison de lait sans quota n'est pas contraire à la réglementation, et le risque financier pour les très petits producteurs ne peut être élevé. La part des ventes directes par rapport au quota de livraison est nettement inférieure à 3 % dans la plupart des cas. |
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58.

La Commission convient que le régime de contrôle devrait englober tous les agriculteurs qui commercialisent du lait et, lors des missions d'audit et des contacts bilatéraux, la Commission a demandé aux États membres d'inclure dans leur analyse de risque tous les producteurs de lait, qu'ils soient ou non soumis à un quota.

Cependant, la livraison de lait sans quota n'est pas contraire à la réglementation, et le risque financier pour les très petits producteurs ne peut être élevé. La part des ventes directes par rapport au quota de livraison est nettement inférieure à 3 % dans la plupart des cas.

| 59. | Bien qu'ils ne soient pas imposés par la législation relative aux quotas laitiers, les contrôles croisés mentionnés par la Cour sont fortement encouragés par la Commission. |
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59.

Bien qu'ils ne soient pas imposés par la législation relative aux quotas laitiers, les contrôles croisés mentionnés par la Cour sont fortement encouragés par la Commission.

| 60. | La Commission reconnaît l'importance d'un contrôle approprié effectué au moment opportun. À l'occasion des missions et des contacts bilatéraux, il a été rappelé aux États membres que les contrôles sur les producteurs doivent être effectués au moins partiellement en cours d'année. Pendant la campagne contingentaire 2005/2006, les autorités lituaniennes ont effectué des contrôles en cours d'année sur les producteurs et les entreprises de transport.
  La Hongrie n'a pas effectué «en cours de campagne» ses contrôles auprès des producteurs pour 2004/2005 ou 2005/2006, mais elle les a menés après la fin des campagnes laitières. Néanmoins, des contrôles en cours d'année ont eu lieu pour la période 2006/2007. |
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60.

La Commission reconnaît l'importance d'un contrôle approprié effectué au moment opportun. À l'occasion des missions et des contacts bilatéraux, il a été rappelé aux États membres que les contrôles sur les producteurs doivent être effectués au moins partiellement en cours d'année. Pendant la campagne contingentaire 2005/2006, les autorités lituaniennes ont effectué des contrôles en cours d'année sur les producteurs et les entreprises de transport.

La Hongrie n'a pas effectué «en cours de campagne» ses contrôles auprès des producteurs pour 2004/2005 ou 2005/2006, mais elle les a menés après la fin des campagnes laitières. Néanmoins, des contrôles en cours d'année ont eu lieu pour la période 2006/2007.

61, 3e tiret

Les autorités polonaises ont accepté la recommandation de la Cour et, à partir d'août 2006, elles ont accepté de joindre les fiches de travail aux rapports de contrôle.

Le processus appliqué par les autorités polonaises en matière de suivi et de sanctions est traité dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes de la Commission, qui couvre la campagne en question et celle qui est en cours.

61, 4e tiret

Même si des informations de ce type peuvent être utiles dans certaines circonstances, par exemple pour adapter les critères d'analyse de risque d'une année sur l'autre, il n'y a aucune obligation règlementaire en la matière.

Des recommandations à cet effet seront émises pour les États membres.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

| 73. | En ce qui concerne la détermination des ventes directes, la Commission a été aussi restrictive que possible, en appliquant une méthode d'estimation fondée sur des critères objectifs. Ces estimations sont jugées raisonnables et ont été appliquées d'une manière uniforme pour tous les États membres.
  Grâce à cette méthode, la demande initiale des nouveaux États membres (exception faite de la Pologne), évaluée à 1,5 million de tonnes, a été réduite à un niveau acceptable de 0,73 million de tonnes (position de la Commission lors des négociations). Le volume négocié au Conseil a été de l'ordre de 1 million de tonnes. |
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73.

En ce qui concerne la détermination des ventes directes, la Commission a été aussi restrictive que possible, en appliquant une méthode d'estimation fondée sur des critères objectifs. Ces estimations sont jugées raisonnables et ont été appliquées d'une manière uniforme pour tous les États membres.

Grâce à cette méthode, la demande initiale des nouveaux États membres (exception faite de la Pologne), évaluée à 1,5 million de tonnes, a été réduite à un niveau acceptable de 0,73 million de tonnes (position de la Commission lors des négociations). Le volume négocié au Conseil a été de l'ordre de 1 million de tonnes.

| 74. | Comme l'exige l'acte d'adhésion, la Commission a décidé de libérer la réserve de restructuration en faveur des États membres concernés après une analyse approfondie dans le cadre d'un rapport. Les statistiques mises à disposition par les États membres ont été utilisées et ont fait l'objet de recoupements. Des vérifications ont été effectuées par recoupement entre les données figurant dans le rapport et les données issues de l'enquête sur les quotas (article 26, paragraphe 1, du règlement (CE) no 595/2004) et entre les statistiques du rapport et celles d'Eurostat et de ZMP. Voir les réponses aux points 24 et 25.
  Le budget communautaire n'a été exposé à un risque financier potentiel qu'à partir de la première année d'application qui aurait pu donner lieu au prélèvement supplémentaire, à savoir 2005/2006. La Commission a mené deux enquêtes d'audit sur place en 2007 dans les deux États membres ayant présenté le risque financier le plus élevé (c'est-à-dire qu'ils avaient presque atteint ou dépassé le quota laitier national) pour lesquels, grâce au mécanisme d'apurement des comptes qui permet de remonter 24 mois en arrière, la campagne contingentaire 2005/2006 était effectivement couverte. En outre, dans le cadre d'autres audits que la Commission a effectués en 2005, les réunions bilatérales qui en ont résulté ont constitué d'excellentes occasions d'examiner les constatations de la Cour sur les quotas laitiers et de suivre l'évolution en la matière. Un autre audit a eu lieu au début de 2008 dans le troisième nouvel État membre ayant dépassé le quota et, en pareil cas aussi, l'audit couvre la campagne contingentaire 2005/2006. |
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74.

Comme l'exige l'acte d'adhésion, la Commission a décidé de libérer la réserve de restructuration en faveur des États membres concernés après une analyse approfondie dans le cadre d'un rapport. Les statistiques mises à disposition par les États membres ont été utilisées et ont fait l'objet de recoupements. Des vérifications ont été effectuées par recoupement entre les données figurant dans le rapport et les données issues de l'enquête sur les quotas (article 26, paragraphe 1, du règlement (CE) no 595/2004) et entre les statistiques du rapport et celles d'Eurostat et de ZMP. Voir les réponses aux points 24 et 25.

Le budget communautaire n'a été exposé à un risque financier potentiel qu'à partir de la première année d'application qui aurait pu donner lieu au prélèvement supplémentaire, à savoir 2005/2006. La Commission a mené deux enquêtes d'audit sur place en 2007 dans les deux États membres ayant présenté le risque financier le plus élevé (c'est-à-dire qu'ils avaient presque atteint ou dépassé le quota laitier national) pour lesquels, grâce au mécanisme d'apurement des comptes qui permet de remonter 24 mois en arrière, la campagne contingentaire 2005/2006 était effectivement couverte. En outre, dans le cadre d'autres audits que la Commission a effectués en 2005, les réunions bilatérales qui en ont résulté ont constitué d'excellentes occasions d'examiner les constatations de la Cour sur les quotas laitiers et de suivre l'évolution en la matière. Un autre audit a eu lieu au début de 2008 dans le troisième nouvel État membre ayant dépassé le quota et, en pareil cas aussi, l'audit couvre la campagne contingentaire 2005/2006.

Recommandation 1

2e paragraphe

En juillet 2007, la Commission a transmis un questionnaire sur l'application des quotas pour rassembler des informations statistiques sur l'évolution du nombre et de la taille des producteurs qui produisent pour les ventes directes et pour les livraisons.

Cependant, si un suivi du processus de restructuration est utile en termes de connaissances sur la chaîne de production, il se révèle moins important pour la surveillance des obligations découlant du régime des quotas.

| 75. | (1) | Une surallocation des quotas de livraison a eu lieu dans deux États membres. Ces allocations ont été intégrées dans les quantités globales correspondantes au cours de la première période (Slovaquie) et avec effet au cours de la deuxième période (Hongrie). Aucun État membre concerné n'a enregistré une production qui excède sa quantité de livraisons. |
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75.

(1)

Une surallocation des quotas de livraison a eu lieu dans deux États membres. Ces allocations ont été intégrées dans les quantités globales correspondantes au cours de la première période (Slovaquie) et avec effet au cours de la deuxième période (Hongrie). Aucun État membre concerné n'a enregistré une production qui excède sa quantité de livraisons.

| (6) | Les autorités lituaniennes ont confirmé que toutes les livraisons (y compris les livraisons gratuites) étaient déclarées. |
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(6)

Les autorités lituaniennes ont confirmé que toutes les livraisons (y compris les livraisons gratuites) étaient déclarées.

| (7) | Le fonctionnement des quotas au niveau des coopératives en Hongrie est conforme à la jurisprudence de la Cour de justice et ne présente pas de risque pour la perception du prélèvement. |
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(7)

Le fonctionnement des quotas au niveau des coopératives en Hongrie est conforme à la jurisprudence de la Cour de justice et ne présente pas de risque pour la perception du prélèvement.

| (8) | La Commission considère que tout risque inhérent au statut des producteurs-acheteurs doit être pris en considération dans l'évaluation du risque implicite dans la procédure de contrôle. |
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(8)

La Commission considère que tout risque inhérent au statut des producteurs-acheteurs doit être pris en considération dans l'évaluation du risque implicite dans la procédure de contrôle.

| (9) | Comme il est expliqué en détail dans les réponses de la Commission au point 47 et à l'encadré 4, la Commission considère qu'il n'y a pas eu d'anomalies dans le cadre du fonctionnement des réserves nationales. |
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(9)

Comme il est expliqué en détail dans les réponses de la Commission au point 47 et à l'encadré 4, la Commission considère qu'il n'y a pas eu d'anomalies dans le cadre du fonctionnement des réserves nationales.

| (10) | Les résultats des différentes réunions bilatérales et des audits effectués sur place par la Commission montrent qu'il a été tenu compte des problèmes mentionnés par la Cour et de ses critiques au sujet du fonctionnement des quotas au cours des premières années de mise en œuvre et que des améliorations ont été apportées. |
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(10)

Les résultats des différentes réunions bilatérales et des audits effectués sur place par la Commission montrent qu'il a été tenu compte des problèmes mentionnés par la Cour et de ses critiques au sujet du fonctionnement des quotas au cours des premières années de mise en œuvre et que des améliorations ont été apportées.

| (11) | Les résultats des différentes réunions bilatérales et des audits effectués sur place par la Commission montrent qu'il a été tenu compte des problèmes mentionnés par la Cour et de ses critiques au sujet du fonctionnement des quotas au cours des premières années de mise en œuvre et que des améliorations ont été apportées. |
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(11)

Les résultats des différentes réunions bilatérales et des audits effectués sur place par la Commission montrent qu'il a été tenu compte des problèmes mentionnés par la Cour et de ses critiques au sujet du fonctionnement des quotas au cours des premières années de mise en œuvre et que des améliorations ont été apportées.

| (12) | Les problèmes de démarrage survenus au cours des premières années ont été résolus par les États membres, avec l'apport d'améliorations notables. |
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(12)

Les problèmes de démarrage survenus au cours des premières années ont été résolus par les États membres, avec l'apport d'améliorations notables.

| (13) | Comme il est expliqué dans la réponse de la Commission au point 56, des améliorations ont été apportées par les États membres. |
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(13)

Comme il est expliqué dans la réponse de la Commission au point 56, des améliorations ont été apportées par les États membres.

| (14) | La Commission reconnaît l'importance d'un contrôle approprié effectué au moment opportun. Des améliorations ont été apportées par les États membres. |
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(14)

La Commission reconnaît l'importance d'un contrôle approprié effectué au moment opportun. Des améliorations ont été apportées par les États membres.

| (15) | Il a été rappelé à la Hongrie, et aux autres États membres concernés, que les contrôles sur les producteurs et les transporteurs doivent être effectués au moins partiellement en cours d'année. Des améliorations ont été apportées ultérieurement par les États membres. |
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(15)

Il a été rappelé à la Hongrie, et aux autres États membres concernés, que les contrôles sur les producteurs et les transporteurs doivent être effectués au moins partiellement en cours d'année. Des améliorations ont été apportées ultérieurement par les États membres.

| (16) | La Commission a assuré le suivi des questions soulevées avec les États membres et elle se félicite que des améliorations ont été apportées dans les années qui ont suivi l'enquête de la Cour. |
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(16)

La Commission a assuré le suivi des questions soulevées avec les États membres et elle se félicite que des améliorations ont été apportées dans les années qui ont suivi l'enquête de la Cour.

| 76. | Les problèmes rencontrés sont inhérents à l'instauration d'un nouveau régime. Cependant, on a répondu aux préoccupations de la Cour en ce qui concerne l'exécution dans les premières années, au cours desquelles il y avait peu de risques en termes d'incidences financières sur le budget communautaire, et des améliorations ont été mises en place. La situation continue de faire l'objet d'un suivi dans le cadre de la procédure d'apurement, également sous l'angle des campagnes contingentaires examinées par la Cour, et en particulier dans les États membres où les dépassements sont manifestes ou probables. |
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76.

Les problèmes rencontrés sont inhérents à l'instauration d'un nouveau régime. Cependant, on a répondu aux préoccupations de la Cour en ce qui concerne l'exécution dans les premières années, au cours desquelles il y avait peu de risques en termes d'incidences financières sur le budget communautaire, et des améliorations ont été mises en place. La situation continue de faire l'objet d'un suivi dans le cadre de la procédure d'apurement, également sous l'angle des campagnes contingentaires examinées par la Cour, et en particulier dans les États membres où les dépassements sont manifestes ou probables.

Recommandation 2

1er paragraphe

La Commission a suivi l'évolution de la situation dans le cadre à la fois de réunions bilatérales et d'enquêtes d'audit menées sur place en vertu de sa procédure d'apurement des comptes.

En ce qui concerne le point 1 de l'illustration 4: les surallocations des quotas de livraison pour la Hongrie et la Slovaquie ont été corrigées.

S'agissant du point 10 de l'illustration 4: le recours à la réserve nationale en Pologne et en Lituanie était fondé sur des critères objectifs et n'est donc pas discriminatoire.

2e paragraphe

La Commission accepte de mettre davantage en relief les observations de la Cour, dont elle partage l'avis.

3e paragraphe

Après avoir consulté le comité de gestion du lait et des produits laitiers, la Commission a déjà proposé de réduire l'intensité des contrôles prévus par l'article 21, paragraphe 2, du règlement (CE) no 595/2004. Un taux de contrôle de 1 % a été fixé pour les producteurs dont la production est inférieure à 5 000 kg. Le règlement (CE) no 228/2008 de la Commission (1) s'applique à partir de la période 2007/2008.

5e paragraphe

Lorsque c'est possible, cette pratique est effectivement encouragée. Cependant, en raison de l'intervention de différents services et de la diversité des compétences et capacités techniques requises, etc., l'organisation se révèle souvent malcommode.

Recommandation 3

Il n'est nullement obligatoire d'allouer un quota à tous les producteurs. Cependant, la Commission convient que la totalité du lait commercialisé doit être comptabilisée.

Recommandation 4

1er paragraphe

Le bilan de santé permettra de vérifier si le niveau des quotas doit être ajusté ou si des améliorations techniques doivent être apportées avant 2015, avant la fin du régime. L'objectif est de permettre une transition avant 2015 dans un cadre aussi transparent et simple que possible.

1er point

Les États membres ont une grande latitude pour organiser le transfert des quotas, ce qui permet une restructuration convenant le mieux à leur situation. Par exemple, ils peuvent choisir de mettre en œuvre un programme de restructuration en vertu de l'article 18, point a), du règlement (CE) no 1788/2003.

2e point

La Commission s'efforce de proposer au Conseil un cadre précis avec des augmentations progressives des quotas jusqu'à leur expiration en 2015 afin de donner aux producteurs des perspectives d'avenir claires. Les producteurs actifs pourront ainsi continuer à développer leurs activités.

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(1)  Règlement (CE) no 228/2008 de la Commission du 13 mars 2008 modifiant le règlement (CE) no 595/2004 en ce qui concerne l'intensité des contrôles sur les livraisons et les ventes directes de lait (JO L 70 du 14.3.2008, p. 7).

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