### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT NASHVILL E

Ju ne 27 , 20 12 Ses si on

E. RON PICKARD a nd LI NDA PICKARD, as TRUSTE ES OF THE

SHARON CHARIT ABLE TRUST an d as INDI VIDUALS v.

TENNES SEE DE PARTMENT o f ENVIRO NMENT AND CONSERVATI ON,

TENNES SEE W ATER QUALI TY CONTROL BOARD an d TENNES SEE

MATERI ALS CORPORATI ON

D i r e c t A p p e a l f

r o m t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y

N o

. 0 9

- 2 2 9 7

- I I I E l l e n H

. L y l e , C h a n c e l l o r

N o

. M 2 0 1 1

- 0 1 1 7 2

- C O A

- R 3

- C V

- F i l e d A u g u s t 1 4

, 2 0 1 2

T h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n i s s u e d a p e r m i t a l l o w i n g a

p r o p o s e d r o c k q u a r r y t o d i s c h a r g e s t o r m w a t e r a n d w a s t e w a t e r i n t o a n e a r b y c r e e k

. O w n e r s

o f p r o p e r t y a l l e g e d l y a f f e c t e d b y t h e d i s c h a r g e f i l e d a n a p p e a l c h a l l e n g i n g t h e i s s u a n c e o f

t h e p e r m i t w i t h t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l B o a r d

, a s w e l l a s a p e t i t i o n s e e k i n g a d e c l a r a t o r y

o r d e r c o n s t r u i n g t h e r u l e s r e g a r d i n g t h e p r o t e c t i o n o f e x i s t i n g u s e s o f w a t e r s

. T h e W a t e r

Q u a l i t y C o n t r o l B o a r d r e f u s e d t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r a n d t h e p r o p e r t y o w n e r s a p p e a l e d

t o t h e D a v i d s o n C o u n t y C h a n c e r y C o u r t

. B e c a u s e w e c o n c l u d e t h a t t h e t r i a l c o u r t l a c k e d

j u r i s d i c t i o n t o g r a n t t h e r e l i e f r e q u e s t e d

, w e v a c a t e t h e j u d g m e n t o f t h e t r i a l c o u r t a n d r e m a n d

f o r d i s m i s s a l o f t h i s c a u s e

. V a c a t e d a n d r e m a n d e d

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3

. A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t V a c a t e d

a n d R e m a n d e d

J

. S T E V E N S T A F F O R D

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h D A V ID R

. F A R M E R

, J

. ,

a n d R IC H A R D H

. D IN K IN S

, J

. , j o i n e d

.

R o b e r t E

. C o o p e r

, J r

. , A t t o r n e y G e n e r a l a n d R e p o r t e r ; B i l l Y o u n g

, S o l i c i t o r G e n e r a l ; J o s e p h

F

. W h a l e n

, A s s o c i a t e S o l i c i t o r G e n e r a l ; E l i z a b e t h P a r k e r M c C a r t e r

, S e n i o r C o u n s e l ; a n d R

.

S t e p h e n J o b e

, S e n i o r C o u n s e l

, f o r a p p e l l a n t s

, T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f E n v i r o n m e n t a n d

C o n s e r v a t i o n a n d T e n n e s s e e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l B o a r d

.

E l i z a b e t h L

. M u r p h y

, W

. D a v i d B r i d g e r s

, a n d R o b e r t A n t h o n y P e a l

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e s

, E

. R o n P i c k a r d a n d L i n d a P i c k a r d a s T r u s t e e s f o r t h e S h a r o n C h a r i t a b l e

T r u s t a n d a s I n d i v i d u a l s

.O P I N I O N

I

. B a c k g r o u n d

P l a i n t i f f s / A p p e l l e e s R o n a n d L i n d a P i c k a r d a r e t h e T r u s t e e s o f t h e S h a r o n C h a r i t a b l e

T r u s t ( “ t h e T r u s t

, ” a n d t o g e t h e r w i t h M r

. P i c k a r d a n d M r s

. P i c k a r d

, “ A p p e l l e e s ” )

. T h e T r u s t

i s a n o n

- p r o f

i t c o r p o r a t i o n m a n a g i n g t h e H o r s e C r e e k W i l d l i f e S a n c t u a r y a n d A n i m a l R e f u g e

( “ t h e S a n c t u a r y ” ) i n H a r d i n C o u n t y

, T e n n e s s e e

. T h e S a n c t u a r y i s a r e c r e a t i o n a r e a o p e n t o

t h e p u b l i c f

o r f i s h i n g

, c a m p i n g

, a n d o t h e r o u t d o o r a c t i v i t i e s

. H o r s e C r e e k r u n s t h r o u g h t h e

p r o p e r t y

.

T h i s l a w s u i t i n v o l v e s t h e p l a n n e d c o n s t r u c t i o n o f a r o c k q u a r r y i n a n u n d e v e l o p e d

p a r c e l a d j a c e n t t o t h e S a n c t u a r y ( “ t h e Q u a r r y ” )

. T h e Q u a r r y w i l l b e o w n e d a n d o p e r a t e d b y

T e n n e s s e e M a t e r i a l s C o r p o r a t i o n

. I n o r d e r t o b e g i n c o n s t r u c t i o n

, t h e Q u a r r y a p p l i e d f o r a

N a t i o n w i d e P o l l u t i o n D i s c h a r g e E l i m i n a t i o n S y s t e m d i s c h a r g e p e r m i t ( “ t h e p e r m i t ” ) f r o m

t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n ( “ T D E C ” )

. T h e Q u a r r y a p p l i e d

f o r a p e r m i t i n o r d e r t o d i s c h a r g e w a s t e w a t e r a n d s t o r m w a t e r f r o m t h e Q u a r r y i n t o a n

u n n a m e d t r i b u t a r y o f H o r s e C r e e k

, w h i c h r u n s o n t o t h e S a n c t u a r y ’ s p r o p e r t y

, n e a r

r e c r e a t i o n a l a r e a s

.

P u r s u a n t t o t h e r e q u e s t f o r a p e r m i t

, A m y F r i t z

, a b i o l o g i s t f o r T D E C ’ s J a c k s o n f

i e l d

o f f i c e

, c o n d u c t e d a s t a n d a r d s t r e a m h e a l t h s u r v e y o f a s e g m e n t o f H o r s e C r e e k i n a c c o r d a n c e

w i t h T D E C ’ s Q u a l i t y S y s t e m S t a n d a r d O p e r a t i n g P r o c e d u r e s f o r M a c r o i n v e r t e b r a t e S t r e a m

S u r v e y s ( “ S t a n d a r d O p e r a t i n g P r o c e d u r e s ” )

. T h e p u r p o s e o f t h e s t r e a m s u r v e y w a s t o

e v a l u a t e t h e “ b i o l o g i c a l i n t e g r i t y ” p a r a m e t e r o f t h e w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s f o r w a t e r s

c l a s s i f i e d f o r f i s h a n d a q u a t i c l i f

e i n a c c o r d a n c e w i t h t h e S t a n d a r d O p e r a t i n g P r o c e d u r e s

. M s

.

F r i t z ’ s s u r v e y o f t h e s e g m e n t o f H o r s e C r e e k t h a t w o u l d b e d i r e c t l y a f f e c t e d b y d i s c h a r g e

f r o m t h e Q u a r r y y i e l d e d a B i o l o g i c a l I n d e x S c o r e o f 3 0

. A c c o r d i n g t o t h e S t a n d a r d

O p e r a t i n g P r o c e d u r e s

, t h i s B i o l o g i c a l I n d e x S c o r e m e a n t t h a t H o r s e C r e e k w a s s l i g h t l y

i m p a i r e d

, o r n o t f

u l l y s u p p o r t i n g i t s c l a s s i f i e d u s e s f o r a q u a t i c l i f

e

. T h e s u r v e y a l s o r e v e a l e d

t h a t t h e s t r e a m b e d w a s s u f f e r i n g t h e e f

f e c t s o f b a n k i n s t a b i l i t y a n d t h a t t h e b e d s c o r e d b e l o w

t h e h a b i t a t a s s e s s m e n t g u i d e l i n e f o r m a i n t a i n i n g h a b i t a t p r o t e c t i v e o f a q u a t i c l i f e

. T h e s u r v e y

y i e l d e d a h a b i t a t s c o r e o f 1 2 7

, m e a n i n g t h a t H o r s e C r e e k i s m o d e r a t e l y i m p a i r e d w i t h r e g a r d

t o h a b i t a t

.

N o t w i t h s t a n d i n g M s

. F r i t z ’ s f i n d i n g s

, T D E C i s s u e d a d r a f t p e r m i t t o t h e Q u a r r y i n

A u g u s t 2 0 0 8

. A d r a f

t p e r m i t i s m e r e l y a t e n t a t i v e d e t e r m i n a t i o n a n d s e r v e s t o n o t i f y t h e

p u b l i c o f a p l a n n e d d i s c h a r g e

. O n l y a f t e r t h e d r a f

t p e r m i t i s m a d e p u b l i c a n d c i t i z e n s a r e

g i v e n t h e o p p o r t u n i t y t o c o m m e n t o n t h e d r a f t

, w i l l a f i n a l p e r m i t b e i s s u e d

. T h e d r a f t p e r m i t

p r o p o s e d t o a l l o w t h e Q u a r r y t o d i s c h a r g e w a s t e w a t e r a n d s t o r m w a t e r i n t o a n u n n a m e d

-2-t r i b u t a r y o f H o r s e C r e e k

. T h e d r a f t p e r m i t l i m i t e d t h e f

r e q u e n c y o f d i s c h a r g e s

, h o w e v e r

, a n d

a l s o p l a c e d l i m i t a t i o n s o n t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e d i s c h a r g e d w a s t e w a t e r

. F o r e x a m p l e

,

T o t a l S u s p e n d e d S o l i d s

, o r s e d i m e n t

, w e r e l i m i t e d t o 4 0

. 0 m i l l i g r a m s p e r l i t e r f o r a n y o n e

d a y

, a n d p H w a s s i m i l a r l y l i m i t e d t o 6

. 0 t o 9

. 0 s t a n d a r d u n i t s

. O t h e r l i m i t a t i o n s r e g a r d i n g

v i s i b l e s c u m

, o i l

, o r o t h e r p o t e n t i a l l y h a z a r d o u s d i s c h a r g e s w e r e f u r t h e r o u t l i n e d

. T h e d r a f t

p e r m i t

, h o w e v e r

, s t a t e d t h a t H o r s e C r e e k d i d n o t q u a l i f y a s “ E x c e p t i o n a l T e n n e s s e e W a t e r s ” 1

T enn ess ee Com

pil ed Rule s and Regulat ion s Rule 1200 .04.0 3.06 (4) (a ) pro vides tha t wat er s wil l be 1

cl ass if ie d as “Ex cep ti ona l T enn ess ee Wa te rs ” i f a ny of t he f oll owin g cri te ri a a re m et :

1. Wa te rs wit hin st at e or nat ion al par ks, wil dli fe re fuges, for est s,

wil der nes s a re as, or nat ura l a re as;

2. St at e Sc eni c Ri vers o r Fe der al Wi ld and Sce nic Rivers ;

3. Fede ra ll y- des ignat ed c r i t i cal hab it at or oth er wat er s wit h doc um ent ed

none xpe ri m ent al popu la ti ons of st at e or fe der al ly- li st e d t h re at ene d or

end angere d aq uat ic or se m i- aqu at ic pl ant s, o r a qua ti c a nimals ;

4. Wa te rs wit hin ar eas des ignat ed as Land s Unsu it abl e for Mi nin g pur sua nt

to the fe der al Su r f

a c e M ini ng Cont rol and Recl amatio n Act wher e suc h

des ignat ion is bas ed in whol e or in par t on impact s to wat er re sou rc e

values ;

5. W at er s wi th nat ura ll y repr oduc ing tr out ;

6. Wa te rs wit h exc ept ion al bio logic al diver si ty as eviden ced by a sco re of

40 or 42 on the T enn ess ee Ma cr oin verte bra te I nde x (or a sco re of 28 or 30

in sub eco re gi o n 73a ) usi ng pro toc ols fou nd in T DEC' s 2006 Qual it y

Syste m S t and ar d Oper at ing Pro ced ure for Ma cr oin verte bra te Str eam

Sur vey s, pro vided tha t the sample is con si der ed re p r e s ent at ive of overal l

st re am condi ti ons ; o r

7. Othe r wat er s wit h o u t s ta ndi ng eco logic al

, or re cr eat ion al value as

det er m ine d by the dep ar tment. Wh en ap p li cat ion of thi s pro visio n is a

re sul t of a re que st for a per m it

, suc h pre li mi n a r y det er m ina ti on is to be

m ade wit hin 30 d ays of

re cei pt of a c om

ple te per m it app li cat ion

.

I f wa te rs ar e c la ssi fi ed a s “ Exce pti ona l T enn ess ee Wa te rs :”

[N] o degrad at ion wil l be al lowe d unl ess and unt il it is af fi rmati vely

demonst ra te d to the Depa rt m ent

, af te r ful l sat is f

a c t i on of the fol lowi ng

int er gov er nm ent al and publ ic pa r t i c ipa ti on pro visio ns, tha t a cha nge is

j ust if ie d as a resu lt of nec ess ar y eco nomic or soc ia l develo pm ent and wil l

not int er fe re wit h or bec om e inj uri ous to any cl ass if ie d use s exi st i n g in

suc h wat er s.

T enn . Comp. R. & Reg. 1200. 04.0 3.06 (4) (c ).

-3-u n d e r t h e s t a t e A n t i d e g r a d a t i o n r e g u l a t i o n s a n d c o n c l u d e d t h a t “ [ t ] h e r e f o r e

, t h e m a t e r i a l s 2

r e v i e w e d i n d i c a t e t h a t ‘ a v a i l a b l e c o n d i t i o n s ’ e x i s t i n t h e r e c e i v i n g s t r e a m

. ” T h e d r a f t p e r m i t

m a d e n o m e n t i o n o f t h e a d v e r s e r e s u l t s o f t h e s t r e a m s u r v e y

, i n c l u d i n g t h e f i n d i n g s r e g a r d i n g

i m p a i r e d a q u a t i c l i f

e a n d h a b i t a t

.

T h e d r a f t p e r m i t w a s m a d e p u b l i c a n d c o n c e r n e d c i t i z e n s w e r e g i v e n t h e o p p o r t u n i t y

t o c o m m e n t e i t h e r i n w r i t i n g o r a t p u b l i c h e a r i n g s

. T h e A p p e l l e e s p a r t i c i p a t e d i n t h e

c o m m e n t i n g p r o c e s s

. A s u m m a r y o f t h e c o m m e n t s i s s u e d b y T D E C p r o v i d e s :

C o m m e n t e r s a i d t h a t H o r s e C r e e k h a s a q u a t i c l i f e

. . . t h a t w a s

n o t p r o p e r l y e v a l u a t e d o r c o n s i d e r e d i n t h i s p e r m i t

.

C o m m e n t e r s a i d t h a t t h e a n t i d e g r a d a t i o n r e g u l a t i o n s h a v e n o t

b e e n f o l l o w e d o r m e t w i t h r e g a r d t o t h i s p r o p o s e d p e r m i t o r b y

t h e a p p l i c a n t i n t h e a p p l i c a t i o n p r o c e s s

. H o r s e C r e e k w a s

i m p r o p e r l y i d e n t i f

i e d a s n o t q u a l i f

y i n g a s “ e x c e p t i o n a l w a t e r s

, ”

a s t h e b i o l o g i c a l a n d d e l i b e r a t i v e p r o c e s s w e r e f l a w e d a n d

i n a d e q u a t e

, f

a i l i n g t o c o n s i d e r t h e a c t u a l c o n d i t i o n s a n d u s e s

.

O n J a n u a r y 1 4

, 2 0 0 9

, p r i o r t o t h e c o m p l e t i o n o f t h e p u b l i c c o m m e n t p e r i o d a n d

i s s u a n c e o f a f

i n a l p e r m i t

, t h e A p p e l l e e s f i l e d a P e t i t i o n f

o r a D e c l a r a t o r y O r d e r w i t h t h e 3

T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l B o a r d ( “ t h e B o a r d

, ” a n d t o g e t h e r w i t h

T D E C

, “ A p p e l l a n t s ” )

. T h e A p p e l l e e s a l l e g e d t h a t t h e p e r m i t a p p l i c a t i o n a n d d r a f t p e r m i t

c o n t a i n e d i n a d e q u a c i e s t h a t p r e v e n t e d a p r o p e r a p p l i c a t i o n b y T D E C

. T h e A p p e l l e e s f u r t h e r

a l l e g e d t h a t T D E C m i s a p p l i e d t h e A n t i d e g r a d a t i o n r u l e a n d t h e r e b y m i s t a k e n l y f a i l e d t o

c o n c l u d e t h a t t h e i m p a i r m e n t s r e v e a l e d b y t h e s t r e a m s u r v e y m e a n t t h a t t h e r e w e r e

u n a v a i l a b l e c o n d i t i o n s i n H o r s e C r e e k w a r r a n t i n g g r e a t e r p r o t e c t i o n s

. T D E C m o v e d t o 4

Acco rdi ng to T DEC, Antide gradat ion pol ic y is to est abl is h a great er le vel of prote ct ion for tho se 2

wat er s t hat ar e i den ti fi ed t o be of hi gh qual it y.

T his cas e con cer ns the pro per app li cat ion of the Unif orm Adm ini st ra ti ve Pro ced u r e s Act to a 3

pet it ion for dec la ra tor y re li ef . As such th e ph ra ses “de cl ar at ory or der ” a nd d ecl ar at ory re li ef ” will be used

thr oughout thi s dec is ion

. For cl ar it y, we not e tha t the phr ase “de cl ar at ory ord er ,” as it is use d thr oughout thi s

opi nio n, re fe rs to the type of dec la ra tor y re li ef tha t m ay be is sue d by the agency, her e the Boar d. See T enn

. Code Ann. § 4- 5- 223. I n con tr ast

, the phr ase “de cl ar at ory j udgm ent ” re fe rs to the type of dec la ra tor y re li ef

tha t may be re nde re d by the Chan cer y Court

. See T enn . Code Ann. § 4- 5- 225.

Unavail abl e con dit ion s exi st wher e wat er qua li ty is at

, or fa il s to m eet

, the cr it er ion for one or m ore 4

par ameter s. I n una vaila ble con dit ion s, new or inc re ase d dis cha rges of a sub st anc e tha t w o u l d cau se or

con tr ibu te to impair m ent wil l not be al lowe d. See T en n

. Com p. R. & Reg. 1200

- 4- 3.06 (2)

. I n con tr ast

, (c ont inu ed.. .)

-4-d i s m i s s t h e p e t i t i o n

. T h e B o a r d e n t e r e d a n o r d e r d i s m i s s i n g t h e c a s e o n F e b r u a r y 1 8

, 2 0 0 9

,

w h e r e i n t h e B o a r d s t a t e d :

T h e B o a r d d e c l i n e s t o c o n v e n e a c o n t e s t e d c a s e a t t h i s t i m e

b a s e d o n t h e s t i p u l a t e d f a c t t h a t t h e p e r m i t a t i s s u e h a s n o t b e e n

i s s u e d o r d e n i e d t h e r e f

o r e t h e r e i s n o f

i n a l a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n

b y t h e [ T D E C ]

.

* * *

R E A S O N S F O R D E C I S I O N

T h i s O R D E R o f t h e B o a r d i s e n t e r e d t o m a i n t a i n t h e

d e l e g a t e d r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e D i v i s i o n a n d t h e B o a r d ; t o

p r e v e n t a g a i n s t t h e B o a r d r e n d e r i n g i m p e r m i s s i b l e a d v i s o r y

o p i n i o n s b a s e d o n h y p o t h e t i c a l f a c t s ; a n d t o p r o t e c t t h e w a t e r s

a n d t h e c i t i z e n s o f t h e s t a t e o f T e n n e s s e e

.

O n M a r c h 1 3

, 2 0 0 9

, T D E C i s s u e d a f i n a l p e r m i t t o t h e Q u a r r y

. T h e f i n a l p e r m i t w a s

s u b s t a n t i a l l y s i m i l a r t o t h e d r a f t p e r m i t

. T h e p e r m i t r e f e r e n c e d t h e T e n n e s s e e 5

A n t i d e g r a d a t i o n P o l i c y

, a s w e l l a s t h e s t r e a m s u r v e y c o n d u c t e d p r i o r t o t h e i s s u a n c e o f t h e

d r a f t p e r m i t ; h o w e v e r

, t h e p e r m i t r a t i o n a l e

, a d o c u m e n t a t t a c h e d t o t h e f i n a l p e r m i t

c o n c l u d e d t h a t :

B a s e d o n t h e s u r v e y r e s u l t s a n d r e v i e w o f a l l t h e d a t a

, n e i t h e r

t h e u n n a m e d t r i b u t a r y n o r t h e r e a c h o f H o r s e C r e e k n e a r t h e

p r o p o s e d d i s c h a r g e q u a l i f i e s a s E x c e p t i o n a l T e n n e s s e e W a t e r s

.

T h e d a t a d o n o t i n d i c a t e t h e p r e s e n c e o f F e d e r a l a n d / o r S t a t e

l i s t e d t h r e a t e n e d o r e n d a n g e r e d s p e c i e s o f a q u a t i c l i f e a s

o c c u r r i n g w i t h i n a t w o

- m i l e r a d i u s o f t h e p r o p o s e d d i s c h a r g e

m o n i t o r i n g p o i n t

.

(... con ti nue d) 4

ava i l a b l e c ondi ti ons occ ur wher e wat er qua li ty is bet te r tha n the app li cab le cr it er ion for a spe ci fi ed

par ameter

. I n avail abl e con dit ion s, new or add it ion al degrad at ion for tha t par ameter wil l onl y be al lowe d if

the app li can t has demonst ra te d to the dep ar tment tha t re aso nab le al te rna ti ves to degrad at ion ar e not fe asi ble

. See T enn . Comp. R. & Reg. 1200-4- 3.06 (3)

.

Spec if ic al ly, the fi nal per m it inc re ase d the li m it at ion on T ota l Susp end ed Sol ids to 200 m il li gram s 5

per li te r and inc lud ed, for th e f ir st ti m e, a li m it at ion on o il and greas e of a m axi m um of 15 m il li gram s per

li te r. T he d ra ft per m it li m it at ion on p H re m ai ned una lt er ed.

-5-I n a d d i t i o n t o t h e f i n a l p e r m i t a n d t h e r a t i o n a l e

, T D E C i s s u e d a s u m m a r y o f t h e c o m m e n t s

r e c e i v e d d u r i n g t h e p u b l i c c o m m e n t i n g p e r i o d

, i n c l u d i n g t h e c o m m e n t s s e t f o r t h a b o v e

r e g a r d i n g t h e A n t i d e g r a d a t i o n r u l e

. I n r e s p o n s e t o t h o s e c o m m e n t s

, T D E C s t a t e d :

T h e r e w a s s i g n i f

i c a n t p u b l i c i n t e r e s t i n c l a s s i f y i n g H o r s e C r e e k

a s E x c e p t i o n a l T e n n e s s e e W a t e r s

. M a n y c o m m e n t s w e r e

r e c e i v e d f

r o m t h e p u b l i c t h a t s p e c i f i c a l l y r e q u e s t e d t h a t s t a t u s

d u e t o t h e p u b l i c ’ s e n

j o y m e n t o f t h e f

a c i l i t i e s a t t h e H o r s e C r e e k

W i l d l i f e S a n c t u a r y

. H o w e v e r

, a n t i d e g r a d a t i o n r u l e s a n d f i e l d

s a m p l i n g p r o t o c o l s w e r e f o l l o w e d

, a n d t h e r e c e i v i n g s t r e a m s

( H o r s e C r e e k a n d i t s u n n a m e d t r i b u t a r y ) w e r e n o t f o u n d t o b e

E x c e p t i o n a l T e n n e s s e e W a t e r s

, p u r s u a n t t o t h e R u l e s o f t h e

T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n

,

C h a p t e r 1 2 0 0

- 4

- 3

-

. 0 6 ( 4 ) ( a )

. B i o l o g i c a l s a m p l i n g f o l l o w e d s e m i

q u a n t i t a t i v e p r o t o c o l s s p e c i f i e d i n t h e [ S t a n d a r d O p e r a t i n g

P r o c e d u r e s ]

. T h e s a m p l e r e a c h w a s a t a l o c a t i o n o f s u f f i c i e n t

w a t e r s h e d s i z e a n d s t r e a m o r d e r f o r c o m p a r i s o n t o e c o r e g i o n

b i o c r i t e r i a

.

O n A p r i l 6

, 2 0 0 9

, t h e A p p e l l e e s f i l e d a “ P e r m i t A p p e a l a n d D e c l a r a t o r y O r d e r

P e t i t i o n ” w i t h t h e B o a r d

, c h a l l e n g i n g t h e d e c i s i o n t o i s s u e t h e f i n a l p e r m i t a n d r e q u e s t i n g a

c o n t e s t e d c a s e

. T h e A p r i l 6

, 2 0 0 9 a p p e a l r e c i t e d e s s e n t i a l l y t h e s a m e g r o u n d s a s t h e f o r m e r

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n p r e v i o u s l y d i s m i s s e d b y t h e B o a r d

. T h e p e t i t i o n s p e c i f i c a l l y

r e q u e s t e d t h a t t h e B o a r d f i n d t h a t T D E C i m p r o p e r l y c o n c l u d e d t h a t H o r s e C r e e k h a d

a v a i l a b l e c o n d i t i o n s

. A c c o r d i n g t o t h e A p p e l l e e s

, a p r o p e r a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n

r u l e r e q u i r e d a f

i n d i n g o f u n a v a i l a b l e c o n d i t i o n s d u e t o t h e i m p a i r e d r a t i n g s i n a q u a t i c l i f e

a n d h a b i t a t

. W i t h a f

i n d i n g o f u n a v a i l a b l e c o n d i t i o n s

, t h e A p p e l l e e s a r g u e t h a t t h e e x i s t i n g

u s e s o f t h e c r e e k s h o u l d b e g i v e n h i g h e r p r o t e c t i o n s

.

O n M a y 1 4

, 2 0 0 9

, t h e Q u a r r y p e t i t i o n e d t h e B o a r d t o i n t e r v e n e a s a d e f e n d a n t

. T h e

6

B o a r d g r a n t e d t h e p e t i t i o n t o i n t e r v e n e o n J u n e 1 1

, 2 0 0 9 ; h o w e v e r

, t h e r e i s n o i n d i c a t i o n t h a t

On J une 22, 2012 , th e App el le es fi le d noti ce to thi s Court th at th e Qua rr y had f il ed a Chap te r 1 1 6

Pet it ion for Reor ganizati on in the Unit ed Sta te s Bankrup tc y Cour t for the We st er n Dis tr ic t of T enn ess ee on

Ma y 11

, 2012

. T he A p p e l l e e s n o t e d tha t whil e the Quar ry was pre sen t dur ing some of the pro cee din gs, it

never for m al ly int er vened in thi s cas e. Nevert hel ess

, t h e A p p e l le es fi le d a m oti on in Bankrup tc y Cou rt to

m odi fy the aut om at ic st ay re gardi ng li ti gatio n to al low thi s cas e to pro cee d. T he Quar ry did not oppo se the

m oti on. Cons equ ent ly, the Bankrup tc y Cour t ent er ed an ord er on J une 7, 2012 al lowi ng thi s cas e to pro cee d.

-6-t h e Q u a r r y e v e r e x e r c i s e d i t s r i g h t t o p a r t i c i p a t e i n t h i s c a s e

. O n M a y 1 5

, 2 0 0 9

, T D E C f i l e d 7

a m o t i o n t o d i s m i s s t h e d e c l a r a t o r y j u d g m e n t c l a i m

, a r g u i n g t h a t t h e A p p e l l e e s c o u l d s e e k

r e v i e w o f t h e p e r m i t d e c i s i o n o n l y t h r o u g h a p e r m i t a p p e a l

, a n d n o t t h r o u g h a d e c l a r a t o r y

o r d e r a c t i o n

. O n M a y 2 9

, 2 0 0 9

, t h e A p p e l l e e s f i l e d a n a m e n d e d P e r m i t A p p e a l a n d

D e c l a r a t o r y O r d e r P e t i t i o n

, w h i c h s p e c i f i c a l l y s t a t e d :

1 3

. [ A p p e l l e e s ] s e e k a d e c l a r a t o r y o r d e r a s t o t h e v a l i d i t y a n d o r

a p p l i c a b i l i t y o f t h e W a t e r B o a r d ’ s R e v i s e d A n t i

- D e g r a d a t i o n

R u l e

, f o u n d a t [ T e n n e s s e e C o m p i l e d R u l e s a n d R e g u l a t i o n s ]

1 2 0 0

- 4

- 3

-

. 0 3

, a n d t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t

, s p e c i f i c a l l y

[ T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d ] 6 9

- 3

- 1 0 8 ( e )

. [ A p p e l l e e s ] c o n t e n d [ ]

t h a t t h e s e r u l e s a n d s t a t u t e s r e q u i r e m o r e t h a n a m e r e g u e s s o r

s u p p o s i t i o n i n f

i n d i n g t h a t t h e d i s c h a r g e w i l l b e “ d e m i n i m i s ”

a n d i n c o n c l u d i n g t h a t d e g r a d a t i o n w i l l n o t o c c u r [ A p p e l l e e s ]

c o n t e n d [ ] t h a t t h e i n t e r p r e t a t i o n a n d a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i

D e g r a d a t i o n r u l e s a s t o m i n i n g a c t i v i t i e s d o n o t c o m p l y w i t h

[ T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d ] 6 9

- 3

- 1 0 8 ( e ) w h e n a r e c e i v i n g

s t r e a m i s d e t e r m i n e d t o b e i m p a i r e d a n d w i l l a l s o r e c e i v e

i n d u s t r i a l w a s t e w a t e r w i t h i n t h e m e a n i n g o f t h e A n t i

D e g r a d a t i o n [ r ] u l e s a n d t h e d i s c h a r g e s t o t h e s t r e a m h a v e n o t

b e e n a s s e s s e d

.

1 2

. [ A p p e l l e e s ] s e e k a d e c l a r a t o r y o r d e r r e g a r d i n g w h e t h e r [ t ] h e

A n t i

- D e g r a d a t i o n [ r ] u l e r e q u i r e s T D E C t o a s s e s s t h e a p p l i c a b l e

p a r a m e t e r s o f w a t e r q u a l i t y

, a s s e t f o r t h i n [ T e n n e s s e e C o m p i l e d

R u l e s a n d R e g u l a t i o n s ] 1 2 0 0

- 4

- 3

-

. 0 3

, t o d e t e r m i n e w h e t h e r

t h o s e p a r a m e t e r s c r e a t e d “ a v a i l a b l e c o n d i t i o n s ” o r “ u n a v a i l a b l e

c o n d i t i o n s

, ” s u c h a s t h o s e t e r m s a r e c l e a r l y d e f i n e d i n t h e A n t i

D e g r a d a t i o n [ r ] u l e

. T D E C a s s e s s e d “ b i o l o g i c a l i n t e g r i t y ” a n d

“ h a b i t a t ” p a r a m e t e r s f

o r H o r s e C r e e k f

o l l o w i n g p r o t o c o l s s e t

f o r t h i n T D E C ’ s [ S t a n d a r d O p e r a t i n g P r o c e d u r e s ]

, a s t h e w a t e r

c r i t e r i a r u l e s r e q u i r e

, a n d t h o s e a s s e s s m e n t s d e m o n s t r a t e d t h a t

H o r s e C r e e k ’ s b i o l o g i c a l c o n d i t i o n w a s “ s l i g h t l y i m p a i r e d ” a n d

i t s w a s “ m o d e r a t e l y i m p a i r e d ” w i t h r e s p e c t t o h a b i t a t a s s e s s m e n t

g u i d e l i n e s

. A c c o r d i n g t o t h e A n t i

- D e g r a d a t i o n [ r ] u l e

,

“ u n a v a i l a b l e c o n d i t i o n s e x i s t w h e r e w a t e r q u a l i t y i s a t

, o r f a i l s

t o m e e t

, t h e c r i t e r i o n f

o r o n e o r m o r e p a r a m e t e r s

. ” [ T e n n e s s e e

C o m p i l e d R u l e s a n d R e g u l a t i o n s ] 1 2 0 0

- 4

- 3

-

. 0 6 ( 2 ) ( e m p h a s i s

s u p p l i e d )

. [ A p p e l l e e s ] c o n t e n d [ ] t h a t t h e r u l e i s n o t v a l i d

T he Qu ar ry did not fi le a b ri ef wit h t his Cour t a nd i s no t a par ty to thi s a ppe al

. 7

-7-b e c a u s e i t l a c k s s p e c i f i c i t y a n d c a n n o t b e p r o p e r l y a p p l i e d

w i t h o u t a s c i e n t i f

i c b a s i s o r a n a l y s i s f

o r d e t e r m i n i n g t h e t y p e o f

c o n d i t i o n e x i s t i n g o r w h e t h e r a d d i t i o n a l d i s c h a r g e s w o u l d b e

“ d e m i n i m i s

. ” [ A p p e l l e e s ] c o n t e n d [ ] t h a t p u r s u a n t t o [ T e n n e s s e e

C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n ] 4

- 5

- 2 2 3

, a n a g g r i e v e d p a r t y w i t h a

r e c o g n i z e d i n t e r e s t i n t h e a r e a o f t h e d i s c h a r g e s h a s t h e r i g h t

,

u n d e r t h e s t a t e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t

, t o a s c i e n t i f i c

a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i

- D e g r a d a t i o n r u l e s t o r e a s o n a b l y e n s u r e

c o m p l i a n c e w i t h [ T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n ] 6 9

- 3

-

1 0 8 ( e )

.

1 3

. [ A p p e l l e e s ] f

u r t h e r c o n t e n d a s p a r t o f t h e D e c l a r a t o r y O r d e r

c l a i m t h a t T D E C ’ s a c t i o n i n i s s u i n g t h e p e r m i t w i t h o u t

a p p l i c a t i o n o f a s c i e n t i f i c a n a l y s i s a n d a r e a s o n e d f i n d i n g o f

i m p a c t s m e a s u r e d a g a i n s t t h e e x i s t i n g s t r e a m c o n d i t i o n s v i o l a t e d

t h e [ A p p e l l e e s ’ ] r i g h t s a n d t h e S t a t e ’ s o b l i g a t i o n s u n d e r t h e

W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t a n d p r o m u l g a t e d w a t e r q u a l i t y r u l e s

.

1 4

. [ A p p e l l e e s ] s e e k [ ] r e v i e w o f t h e v a l i d i t y a n d a p p l i c a t i o n o f

t h e A n t i

- D e g r a d a t i o n [ r ] u l e a n d w i t h [ T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d S e c t i o n ] 6 9

- 3

- 1 0 8 ( e ) a s i t r e l a t e d t o a l l o w i n g

d i s c h a r g e s t h a t h a v e n o t b e e n a s s e s s e d

.

1 5

. [ A p p e l l e e s ] a l s o r e q u e s t a r e v i e w o f t h e c o m m i s s i o n e r ’ s

a c t i o n i n i s s u i n g t h e M a r c h 1 3

, 2 0 0 9 N P D E S p e r m i t t o [ t h e

Q u a r r y ]

. [ A p p e l l e e s ] a l l e g e t h a t t h e i s s u a n c e o f t h e p e r m i t

v i o l a t e s [ T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n ] 6 9

- 3

- 1 0 8

i n c l u d i n g s u b s e c t i o n ( e ) i n t h a t r e s t r i c t i o n o f t h e p e r m i t a r e n o t

c o n s i s t e n t w i t h t h e A n t i

- D e g r a d a t i o n [ r ] u l e s

, t h e A n t i

D e g r a d a t i o n [ r ] u l e s w e r e n o t f o l l o w e d i n i s s u i n g t h e p e r m i t

, a n d

t h e p e r m i t w o u l d c a u s e a c o n d i t i o n o f p o l l u t i o n e i t h e r b y i t s e l f

o f i n c o m b i n a t i o n w i t h o t h e r c o n d i t i o n s a n d t h e p a r a m e t e r s i n

t h e p e r m i t a r e n o t i n c o m p l i a n c e w i t h t h e m o s t r e s t r i c t i v e s t a t e

f e d e r a l w a t e r q u a l i t y l i m i t s

.

T h e A d m i n i s t r a t i v e L a w J u d g e ( “ A L J ” ) h e a r d o r a l a r g u m e n t s o n T D E C ’ s m o t i o n t o

d i s m i s s o n J u l y 9

, 2 0 0 9

. F i n d i n g t h a t t h e a p p l i c a b l e l a w c l e a r l y a n d u n a m b i g u o u s l y p r o v i d e s

t h a t p e r m i t a p p e a l i s t h e e x c l u s i v e m e a n s o f r e v i e w o f t h e i s s u a n c e o f a p e r m i t

, t h e A L J

d i s m i s s e d t h e A p p e l l e e s ’ c l a i m f o r d e c l a r a t o r y r e l i e f o n O c t o b e r 6

, 2 0 0 9

. N o t h i n g i n t h e

r e c o r d s u g g e s t s t h a t a c o n t e s t e d c a s e w a s e v e r c o n v e n e d o n t h e i s s u e o f t h e d e c l a r a t o r y o r d e r

.

-8-T h e p e r m i t a p p e a l r e m a i n e d a v i a b l e c a u s e o f a c t i o n

. 8

I I

. P r o c e d u r a l H i s t o r y

O n D e c e m b e r 4

, 2 0 0 9

, A p p e l l e e s f i l e d a p e t i t i o n i n t h e D a v i d s o n C o u n t y C h a n c e r y

C o u r t f o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o c o n s i d e r t h e d e c l a r a t o r y o r d e r p e t i t i o n f i l e d

c o n c u r r e n t l y w i t h A p p e l l e e s ’ p e r m i t a p p e a l

. T h e p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w s p e c i f i c a l l y

s t a t e d :

[ T ] h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d i s i n v i o l a t i o n o f [ T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d S e c t i o n ] 4

- 5

- 2 2 3 a n d s h o u l d b e r e v e r s e d p u r s u a n t t o

[ T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n ] 4

- 5

- 3 2 2 ( h ) ( 1 )

.

W H E R E F O R E

. [ A p p e l l e e s ] s e e k j u d i c i a l r e v i e w o f t h e r u l i n g t o

d i s m i s s t h e “ P e t i t i o n f o r D e c l a r a t o r y O r d e r ” p u r s u a n t t o

T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n ] 4

- 5

- 3 2 2 ( a ) a s a m a t t e r o f

l a w

. . . .

A c c o r d i n g l y

, t h e j u d i c i a l r e v i e w p e t i t i o n d i d n o t r e q u e s t t h a t t h e C h a n c e r y C o u r t i s s u e a

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

, o n l y t h a t i t r e v e r s e t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o d o s o

. O n D e c e m b e r 4

, 2 0 0 9

,

A p p e l l e e s a l s o f

i l e d a s e p a r a t e p e t i t i o n f o r D e c l a r a t o r y J u d g m e n t i n t h e C h a n c e r y C o u r t o f

D a v i d s o n C o u n t y

, p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5

. T h i s p e t i t i o n

r e q u e s t e d t h a t t h e t r i a l c o u r t i s s u e a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t r e g a r d i n g t h e a p p l i c a t i o n o f t h e

A n t i d e g r a d a t i o n r u l e

. B o t h c a s e s w e r e a s s i g n e d t o C h a n c e l l o r E l l e n H o b b s L y l e

. T h e

D e c e m b e r 2 0 0 9 p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i s t h e s u b j e c t o f a s e p a r a t e a p p e a l t o t h i s

C o u r t

, P i c k a r d v

. T

e n n e s s e e W

a t e r Q u a l i t

y C o n t r o l B o a r d

, M 2 0 1 1

- 2 6 0 0

- C O A

- R 3

- C V ; w e

r e f e r t o t h e p r o c e e d i n g s i n t h e c o m p a n i o n c a s e o n l y f o r t h e s a k e o f c l a r i t y

.

T h e p a r t i e s s u b s e q u e n t l y f i l e d t r i a l b r i e f

s r e g a r d i n g t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e B o a r d t o

c o n s i d e r t h e d e c l a r a t o r y o r d e r p e t i t i o n f i l e d i n c o n

j u n c t i o n w i t h t h e p e r m i t a p p e a l

. B y o r d e r

o f A p r i l 1 1

, 2 0 1 1

, t h e t r i a l c o u r t r u l e d t h a t :

I n s u m

, t h e n t h e C o u r t ’ s c o n s t r u c t i o n o f t h e i n t e r p l a y b e t w e e n

[ T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n ] 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) [ r e g a r d i n g a

p e r m i t a p p e a l ] a n d [ T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n s ] 4

- 5

-

2 2 3 t h r o u g h 2 2 5 i s t h a t a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y r e l i e f p u r s u a n t

t o s e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 r e l a t e d t o t h e i s s u a n c e o f a p e r m i t m a y b e

r e q u e s t e d b y a n a g g r i e v e d p a r t y i n a p e r m i t a p p e a l u n d e r s e c t i o n

Fro m our re view of

th e r eco rd, th e pe rmit a ppe al has not yet be en h ear d by the Boar d. 8

-9-6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

. T h i s c o n s t r u c t i o n i s b a s e d o n : ( 1 ) t h e f l e x i b l e a n d

e x p a n s i v e t e x t o f s e c t i o n 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) t h a t “ a n y o f t h e i s s u e s ”

r a i s e d d u r i n g t h e p e r m i t t i n g p r o c e s s “ m a y ” b e p r e s e n t e d i n t h e

a p p e a l ; ( 2 ) t h e n e e d t o a s s u r e t h a t t h e r i g h t o f a n a g g r i e v e d p a r t y

t o o b t a i n a r u l i n g a s a m a t t e r o f l a w r e g a r d i n g t h e v a l i d i t y o r

a p p l i c a t i o n o f a w a t e r q u a l i t y s t a t u t e o r r e g u l a t i o n i s m a i n t a i n e d

f o r t h e s e r e a s o n s

. . . , t h a t d e c l a r a t o r y r e l i e f h a s b e c o m e s u c h a

h a l l m a r k i n t h e l a w ; a n d [ ( 3 ) ] t h e s a m e s t a n d a r d o f r e v i e w a n d

c o n t e s t e d c a s e p r o c e d u r e a r e u s e d i n t h e p e r m i t a p p e a l a n d

p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y o r d e r

.

A c c o r d i n g l y

, t h e t r i a l c o u r t r u l e d t h a t t h e B o a r d e r r e d i n r e f u s i n g t o i s s u e t h e r e q u e s t e d

d e c l a r a t o r y o r d e r

.

T h e t r i a l c o u r t w e n t o n t o n o t e t h e “ u n u s u a l p r o c e d u r a l p o s t u r e ” i n t h e c a s e r e g a r d i n g

t h e s i m u l t a n e o u s f

i l i n g o f a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o i s s u e a

d e c l a r a t o r y o r d e r a n d t h e s e p a r a t e p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t f r o m t h e C h a n c e r y

C o u r t

. B e c a u s e t h e t r i a l c o u r t p e r c e i v e d t h e i s s u e s t o b e i d e n t i c a l i n b o t h t h e p e t i t i o n f o r

j u d i c i a l r e v i e w a n d t h e p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

, t h e t r i a l c o u r t r u l e d t h a t i t s

d e c i s i o n r e v e r s i n g t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r i n c o n j u n c t i o n w i t h t h e

p e r m i t a p p e a l r e n d e r e d t h e s e p a r a t e p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t f r o m t h e C h a n c e r y

C o u r t m o o t

. A c c o r d i n g l y

, t h e t r i a l c o u r t d i s m i s s e d t h e s e p a r a t e p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y

j u d g m e n t a n d o r d e r e d t h a t t h e p a r t i e s r e t u r n t o c o u r t f o r a h e a r i n g o n w h e t h e r t h e p e t i t i o n f o r

a d e c l a r a t o r y o r d e r f

i l e d i n c o n

j u n c t i o n w i t h t h e p e r m i t a p p e a l w o u l d b e r e m a n d e d b a c k t o

t h e B o a r d f

o r c o n s i d e r a t i o n

.

T h e A p p e l l e e s f

i l e d a t i m e l y m o t i o n t o a l t e r o r a m e n d t h e t r i a l c o u r t ’ s r u l i n g t h a t t h e

s e p a r a t e p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t w a s r e n d e r e d m o o t b y t h e t r i a l c o u r t ’ s d e c i s i o n

i n t h e j u d i c i a l r e v i e w c a s e

. T h e A p p e l l e e s a r g u e d t h a t t h e t w o p e t i t i o n s s o u g h t d i f f e r e n t r e l i e f

a n d

, t h e r e f

o r e

, t h e p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t w a s n o t r e n d e r e d m o o t b y t h e d e c i s i o n

r e v e r s i n g t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

. O n M a y 1 0

, 2 0 1 1

, t h e t r i a l c o u r t

e n t e r e d a n o r d e r m o d i f

y i n g i t s p r e v i o u s o r d e r r e n d e r i n g t h e s e p a r a t e p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y

j u d g m e n t m o o t

, a n d r u l e d t h a t t h e s e p a r a t e p e t i t i o n c o u l d p r o c e e d

. I n a d d i t i o n

, t h e t r i a l c o u r t

o r d e r e d t h a t

, b a s e d o n t h e B o a r d ’ s r e f u s a l i n t h e s e p a r a t e p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

t o c o n s i d e r t h e A p p e l l e e s ’ r e q u e s t f o r d e c l a r a t o r y r e l i e f

, t h e m a t t e r w o u l d n o t b e r e m a n d e d

b a c k t o t h e B o a r d f

o r c o n s i d e r a t i o n

. T h e t r i a l c o u r t f u r t h e r s t a t e d t h a t i t s o r d e r w a s f i n a l a n d

t h e A p p e l l a n t s t i m e l y a p p e a l e d

.

I I I

. A n a l y s i s

-10-T h e A p p e l l a n t s r a i s e o n e i s s u e

, w h i c h w e r e s t a t e :

E x c e p t a s e x p r e s s l y p r o v i d e d t h e r e i n

, d o e s T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d S e c t i o n 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) p r e c l u d e f i l i n g f o r a d e c l a r a t o r y

o r d e r u n d e r T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 o n c e a

w a t e r q u a l i t y p e r m i t a p p l i c a t i o n h a s b e e n s u b m i t t e d t o t h e

T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n

.

W e d o n o t r e a c h t h i s i s s u e

, h o w e v e r

, b a s e d u p o n o u r c o n c l u s i o n t h a t t h i s C o u r t l a c k s

s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n i n t h i s c a s e

. S u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n c o n c e r n s t h e a u t h o r i t y o f

t h e c o u r t t o h e a r a m a t t e r a n d c a n n o t b e w a i v e d

. M e i g h a n v

. U

. S

. S p r i n t C o m m c '

n s C o

. ,

9 2 4 S

. W

. 2 d 6 3 2

, 6 3 9 ( T e n n

. 1 9 9 6 )

. T h e c o u r t m a y c o n s i d e r s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n s u a

s p o n t e

. T e n n

. R

. A p p

. P

. 1 3 ( b ) ; R u f f v

. S t a t e

, 9 7 8 S

. W

. 2 d 9 5

, 9 8 ( T e n n

. 1 9 9 8 )

. J u d g m e n t s

o r o r d e r s e n t e r e d b y c o u r t s w i t h o u t s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n a r e v o i d

. S e e B r o w n v

. B r o w n

,

2 8 1 S

. W

. 2 d 4 9 2

, 4 9 7 ( T e n n

. 1 9 5 5 ) ; R i d e n v

. S n i d e r

, 8 3 2 S

. W

. 2 d 3 4 1

, 3 4 3 ( T e n n

. C t

. A p p

.

1 9 9 1 ) ; S c a l e s v

. W

i n s t o n

, 7 6 0 S

. W

. 2 d 9 5 2

, 9 5 3 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 8 8 )

. T h e l a c k o f s u b j e c t

m a t t e r j u r i s d i c t i o n i s s o f u n d a m e n t a l t h a t i t r e q u i r e s d i s m i s s a l w h e n e v e r i t i s d e m o n s t r a t e d

.

S e e T e n n

. R

. C i v

. P

. 1 2

. 0 8

. T h u s

, w h e n a n a p p e l l a t e c o u r t d e t e r m i n e s t h a t a t r i a l c o u r t l a c k e d

s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n

, i t m u s t v a c a t e t h e j u d g m e n t a n d d i s m i s s t h e c a s e w i t h o u t r e a c h i n g

t h e m e r i t s o f t h e a p p e a l

. S e e J

. W

. K e l l y & C o

. v

. C o n n e r

, 1 2 2 T e n n

. 3 3 9

, 3 9 7

, 1 2 3 S

. W

. 6 2 2

,

6 3 7 ( 1 9 0 9 ) ; s e e a l

s o F i r s t A m

. T

r u s t C o

. v

. F r a n k l i n

–

M u r r a y D e v

. C o

. , 5 9 S

. W

. 3 d 1 3 5

, 1 4 1

( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 1 )

.

I n t h i s c a s e

, o u r r e v i e w o f t h e r e c o r d l e a d s u s t o c o n c l u d e t h a t t h e t r i a l c o u r t l a c k e d

j u r i s d i c t i o n t o c o n s i d e r A p p e l l e e s ’ p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o i s s u e

a d e c l a r a t o r y o r d e r i n t h i s c a s e

. T h i s d e t e r m i n a t i o n i s b a s e d o n t h e f r a m e w o r k c o n t a i n e d i n

t h e U n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t ( “ U A P A ” ) r e g a r d i n g d e c l a r a t o r y o r d e r s a n d

j u d i c i a l r e v i e w o f a g e n c y d e c i s i o n s

.

P e t i t i o n s f

o r d e c l a r a t o r y o r d e r s b e f o r e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s s u c h a s t h e B o a r d i n

t h i s c a s e a r e g o v e r n e d b y T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 :

( a ) A n y a f

f e c t e d p e r s o n m a y p e t i t i o n a n a g e n c y f o r a d e c l a r a t o r y

o r d e r a s t o t h e v a l i d i t y o r a p p l i c a b i l i t y o f a s t a t u t e

, r u l e o r o r d e r

w i t h i n t h e p r i m a r y j u r i s d i c t i o n o f t h e a g e n c y

. T h e a g e n c y s h a l l :

( 1 ) C o n v e n e a c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g p u r s u a n t t o t h i s c h a p t e r

a n d i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

, w h i c h s h a l l b e s u b j e c t t o r e v i e w

i n t h e c h a n c e r y c o u r t o f D a v i d s o n C o u n t y

, u n l e s s o t h e r w i s e

s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d b y s t a t u t e

, i n t h e m a n n e r p r o v i d e d f o r t h e

r e v i e w o f d e c i s i o n s i n c o n t e s t e d c a s e s ; o r

-11-( 2 ) R e f u s e t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

, i n w h i c h e v e n t t h e

p e r s o n p e t i t i o n i n g t h e a g e n c y f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r m a y a p p l y

f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a s p r o v i d e d i n § 4

- 5

- 2 2 5

.

* * *

( c ) I f a n a g e n c y h a s n o t s e t a p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r f

o r

a c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g w i t h i n s i x t y ( 6 0 ) d a y s a f t e r r e c e i p t o f

t h e p e t i t i o n

, t h e a g e n c y s h a l l b e d e e m e d t o h a v e d e n i e d t h e

p e t i t i o n a n d t o h a v e r e f u s e d t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

.

A c c o r d i n g l y

, “ t h e d e c i s i o n o f w h e t h e r t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r i s w i t h i n a n a g e n c y ' s

d i s c r e t i o n

. ” C o n s u m e r A d v o c a t e D i v

. e x r e l

. T e n n e s s e e C o n s u m e r s v

. T e n n e s s e e

, N o

.

M 1 9 9 9

- 0 1 1 7 0

- C O A

- R 1 2

- C V

, 2 0 0 1 W L 5 7 5 5 7 0

, * 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. M a y 3 0

, 2 0 0 1 )

. T h e

t e r m “ d i s c r e t i o n

, ” a s i t i s u s e d i n a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s

, i s d i s c u s s e d i n A d m i n i s t r a t i v e

L a w a n d P r a c t i c e :

T h e t e r m d i s c r e t i o n p e r v a d e s a d m i n i s t r a t i v e l a w e v e n

m o r e t h a n o t h e r l e g a l d i s c i p l i n e s

. Y e t i t i s o n e o f t h e m o s t

u n s a t i s f a c t o r y p h r a s e s i n l a w

. D i s c r e t i o n h a s m a n y m e a n i n g s

,

e s p e c i a l l y i n a p p l i c a t i o n

. I n j u d i c i a l r e v i e w

, f o r e x a m p l e

, t h e

e x i s t e n c e o f “ d i s c r e t i o n ” m a y m e a n t h a t t h e d e c i s i o n i s

u n r e v i e w a b l e

, § 1 2 : 1 2

, o r r e v i e w a b l e o n l y f o r a b u s e

, § 9 : 2 7

. A n

o f f i c i a l m a y b e s a i d t o h a v e d i s c r e t i o n t o m a k e a d j u s t m e n t s a t

t h e m a r g i n

, t o i n d i v i d u a l i z e t h e a p p l i c a t i o n o f g e n e r a l r u l e s

, o r

t o s e t g e n e r a l l y a p p l i c a b l e p o l i c y

. I n s h o r t

, d i s c r e t i o n h a s m a n y

m e a n i n g s a n d e a c h c o n v e y s a d i f f e r e n t t y p e o f d e c i s i o n m a k i n g

.

T h e c o r e m e a n i n g o f t h e t e r m d i s c r e t i o n i s s o m e d e g r e e

o f d e c i s i o n m a k i n g f

r e e d o m a n d i n d e p e n d e n c e

. T h e d e g r e e o f

s u c h d e c i s i o n m a k i n g f r e e d o m a n d i n d e p e n d e n c e i n t h e

p a r t i c u l a r c o n t e x t e m e r g e s a s a c r u c i a l q u e s t i o n

. C o u r t s h a v e

h e l d t h a t “ d i s c r e t i o n ” m e a n s t h a t a n o f f i c i a l e x e r c i s e s t h e i r

a u t h o r i t y a c c o r d i n g t o t h e i r u n d e r s t a n d i n g a n d c o n s c i e n c e

. I n

s h o r t

, i t i s i m p o s s i b l e t o t a l k a b o u t a s p e c i f i c u s e o f t h e t e r m

w i t h o u t f i r s t l o o k i n g b e h i n d t h a t u s e f o r t h e i n t e n d e d m e a n i n g

o f t h e t e r m i n t h a t c o n t e x t

.

1 A d m i n

. L

. & P r a c

. § 1 : 2 0 ( 3 d e d

. ) ( f o o t n o t e s o m i t t e d )

. I n t h e c o n t e x t o f t h e A p p e l l e e s ’

p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

, T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 s p e c i f i e s w h a t

a c t i o n t h e B o a r d

, i n i t s d i s c r e t i o n

, m a y t a k e

. H e r e

, t h e B o a r d h a d t h r e e o p t i o n s : 1 ) c o n v e n e

-12-a c o n t e s t e d c a s e i n o r d e r t o d e c i d e t h e m e r i t s o f t h e p e t i t i o n f

o r d e c l a r a t o r y o r d e r ; 2 ) r e f u s e

t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

, i n w h i c h c a s e t h e c o m p l a i n i n g p a r t y m a y f i l e a p e t i t i o n f

o r a

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5 ; o r 3 ) t a k e n o

a c t i o n

, i n w h i c h c a s e

, t h e p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i s d e e m e d d e n i e d a n d t h e

c o m p l a i n a n t m a y f

i l e a p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5

. S e e T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 3 ; s e e a l s o H u g h l e

y v

. S t a t e

, 2 0 8

S

. W

. 3 d 3 8 8 ( T e n n

. 2 0 0 6 ) ( h o l d i n g t h a t w h e n p e t i t i o n e d f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

, t h e a g e n c y

“ m a y r e s p o n d i n o n e o f t w o w a y s : ( 1 ) c o n v e n e a c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g a n d i s s u e a

d e c l a r a t o r y o r d e r o r ( 2 ) r e f u s e t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r ” e i t h e r b y a f o r m a l d e n i a l o r b y

t a k i n g n o a c t i o n )

. A l t h o u g h t h e o r d e r d e n y i n g t h e A p p e l l e e s ’ p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

i s s t y l e d a s a n o r d e r g r a n t i n g a m o t i o n t o d i s m i s s

, o f t h e o n l y t h r e e o p t i o n s a v a i l a b l e t o t h e

B o a r d p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3

, t h e B o a r d c l e a r l y r e f u s e d t o

i s s u e t h e r e q u e s t e d d e c l a r a t o r y o r d e r

. S e e G o r d o n v

. G r e e n v i e w H o s p

. I n c

. , 3 0 0 S

. W

. 3 d 6 3 5

,

6 4 3 ( T e n n

. 2 0 0 9 ) ( c i t i n g T e n n

. F a r m e r s M u t

. I n s

. C o

. , v

. F a r m e r

, 9 7 0 S

. W

. 2 d 4 5 3

, 4 5 5

( T e n n

. 1 9 9 8 ) ( n o t i n g t h a t w i t h r e g a r d t o l e g a l f i l i n g s

, t h e l a w f

a v o r s s u b s t a n c e o v e r s t y l e ) )

.

I n r e s p o n s e t o t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o i s s u e t h e d e c l a r a t o r y o r d e r

, t h e A p p e l l e e s f i l e d

a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d

S e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2

, s e e k i n g t o h a v e t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n t o r e f u s e t h e d e c l a r a t o r y o r d e r

r e v e r s e d

. T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2 p r o v i d e s

, i n p e r t i n e n t p a r t :

( a ) ( 1 ) A p e r s o n w h o i s a g g r i e v e d b y a f i n a l d e c i s i o n i n a

c o n t e s t e d c a s e i s e n t i t l e d t o j u d i c i a l r e v i e w u n d e r t h i s c h a p t e r

,

w h i c h s h a l l b e t h e o n l y a v a i l a b l e m e t h o d o f j u d i c i a l r e v i e w

. A

p r e l i m i n a r y

, p r o c e d u r a l o r i n t e r m e d i a t e a g e n c y a c t i o n o r r u l i n g

i s i m m e d i a t e l y r e v i e w a b l e i f r e v i e w o f t h e f i n a l a g e n c y d e c i s i o n

w o u l d n o t p r o v i d e a n a d e q u a t e r e m e d y

. 9

* * *

( b ) ( 1 ) ( A ) P r o c e e d i n g s f o r r e v i e w a r e i n s t i t u t e d b y f i l i n g a

Alt hough not spe ci fi cal ly bri ef ed, we not e tha t the dec is ion of the Boar d to dis m is s the Appel le es’ 9

pet it ion for a dec la ra tor y or der is not a fi nal dec is ion in thi s cas e as the Appel le es’ per m it app eal re m ai ns

pen din g bef

ore the Boar d. See In re Est ate of Scho rn

, 359 S.W .3d 192, 195 (T enn

. Ct. App. 2011 ) (no ti ng

tha t an “or der tha t adj udi cat es fe wer tha n a l l the cl ai m s or the ri ghts and li abi li ti es of fe wer tha n al l the

par ti es is not fi nal ”)

. We pr esu m e tha t the Appel le es fi le d the ir app eal to the Chan cer y Cou rt pur sua nt to

T enn ess ee Code Anno ta te d Sec ti on 4- 5- 322's pro visio n tha t any “pr el iminar y, pro ced ura l or int er m edi at e

agency act ion or rul ing” m ay be imm edi at el y app eal ed when “r eview of the fi nal agency dec is ion woul d not

pro vide an adequa te re m edy.” Becau se we hold tha t the tr ia l c our t l acked j uri sdi ct ion to cons ide r thi s case

on o the r grou nds , we wi ll not con si der th is is sue

.

-13-p e t i t i o n f o r r e v i e w i n t h e c h a n c e r y c o u r t o f D a v i d s o n C o u n t y

,

u n l e s s a n o t h e r c o u r t i s s p e c i f i e d b y s t a t u t e

. S u c h p e t i t i o n s h a l l

b e f i l e d w i t h i n s i x t y ( 6 0 ) d a y s a f t e r t h e e n t r y o f t h e a g e n c y ' s

f i n a l o r d e r t h e r e o n

.

N o t h i n g i n t h e p e t i t i o n a t i s s u e i n t h i s c a s e a s k s t h a t t h e C h a n c e r y C o u r t c o n s i d e r t h e m e r i t s

o f t h i s i s s u e o r i s s u e a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n f a v o r o f t h e A p p e l l e e s

. H o w e v e r

, T e n n e s s e e 1 0

C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 c l e a r l y p r o v i d e s t h a t t h e a p p r o p r i a t e p r o c e d u r e t o f o l l o w

w h e n t h e B o a r d r e f

u s e s t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r i s t o s e e k a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5

. T h i s s t a t u t e p r o v i d e s :

( a ) T h e l e g a l v a l i d i t y o r a p p l i c a b i l i t y o f a s t a t u t e

, r u l e o r o r d e r

o f a n a g e n c y t o s p e c i f

i e d c i r c u m s t a n c e s m a y b e d e t e r m i n e d i n

a s u i t f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n t h e c h a n c e r y c o u r t o f

D a v i d s o n C o u n t y

, u n l e s s o t h e r w i s e s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d b y

s t a t u t e

, i f t h e c o u r t f

i n d s t h a t t h e s t a t u t e

, r u l e o r o r d e r

, o r i t s

t h r e a t e n e d a p p l i c a t i o n

, i n t e r f e r e s w i t h o r i m p a i r s

, o r t h r e a t e n s t o

i n t e r f e r e w i t h o r i m p a i r

, t h e l e g a l r i g h t s o r p r i v i l e g e s o f t h e

c o m p l a i n a n t

. T h e a g e n c y s h a l l b e m a d e a p a r t y t o t h e s u i t

. ( b ) A d e c l a r a t o r y j u d g m e n t s h a l l n o t b e r e n d e r e d c o n c e r n i n g t h e

v a l i d i t y o r a p p l i c a b i l i t y o f a s t a t u t e

, r u l e o r o r d e r u n l e s s t h e

c o m p l a i n a n t h a s p e t i t i o n e d t h e a g e n c y f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

a n d t h e a g e n c y h a s r e f

u s e d t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 5

. I t i s w e l l s e t t l e d t h a t

, “ w h e r e t h e m i n d o f t h e l e g i s l a t u r e h a s

b e e n t u r n e d t o t h e d e t a i l s o f a s u b j e c t a n d t h e y h a v e a c t e d u p o n i t

, a s t a t u t e t r e a t i n g t h e

s u b j e c t i n a g e n e r a l m a n n e r s h o u l d n o t b e c o n s i d e r e d a s i n t e n d e d t o a f f e c t t h e m o r e

p a r t i c u l a r p r o v i s i o n

. ” A r n w i n e v

. U n i o n C o u n t

y B d

. o f E d u c

. , 1 2 0 S

. W

. 3 d 8 0 4

, 8 0 9 ( T e n n

.

2 0 0 3 ) ( q u o t i n g W

o o d r o o f v

. C i t y o f N a s h v i l l e

, 1 9 2 S

. W

. 2 d 1 0 1 3

, 1 0 1 5 ( T e n n

. 1 9 4 6 ) )

. T h u s

,

t h e p r o v i s i o n s o f a s p e c i f i c s t a t u t e w i l l c o n t r o l o v e r c o n f l i c t i n g p r o v i s i o n s i n a g e n e r a l

s t a t u t e

. I d

. C o n s e q u e n t l y

, w h e n a n a g e n c y r e f u s e s t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

, p r o p e r

p r o c e d u r e d i c t a t e s t h a t t h e c o m p l a i n i n g p a r t y f o l l o w t h e s p e c i f

i c p r o c e d u r e s o f T e n n e s s e e

C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n s 4

- 5

- 2 2 3 a n d

- 2 2 5 a n d f i l e a p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n

C h a n c e r y C o u r t r a t h e r t h a n t h e m o r e g e n e r a l T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2

p r o c e d u r e s r e g a r d i n g a p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w

.

T h i s C o u r t h a s s t a t e d t h a t o n e o f t h e c h i e f p u r p o s e s o f t h e U n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e

T he Appel le es do see k thi s re li ef in the compani on cas e, Pic kar d v. Tenn. Wa te r Qual it y Cont rol 1 0

Boar d , M 2011

- 2600

- COA- R3- CV

.

-14-P r o c e d u r e s A c t ( “ U A P A ” ) i s “ t o p r o v i d e a s i n g l e m e t h o d f o r o b t a i n i n g j u d i c i a l r e v i e w o f t h e

d e c i s i o n s o f s t a t e a g e n c i e s

. ” M c E w e n v

. T e n n e s s e e D e

p t

. o f S a f e t y

, 1 7 3 S

. W

. 3 d 8 1 5 ( T e n n

.

C t

. A p p

. 2 0 0 5 )

. T h i s C o u r t f u r t h e r e x p l a i n e d :

T h e G e n e r a l A s s e m b l y e n a c t e d t h e U A P A i n 1 9 7 4 i n

r e s p o n s e t o t h e p r o l i f

e r a t i o n o f s t a t e b o a r d s a n d a g e n c i e s

. B l a n k

,

S c o p e o f t h e T e n n e s s e e U

n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t

,

6 M e m

. S t

. U

. L

. R e v

. 1 5 9

, 1 5 9 ( 1 9 7 6 )

. T h e g r o w t h i n t h e n u m b e r

o f a g e n c i e s h a d c r e a t e d a n “ i n c o h e r e n t

, a n d i n d e e d

i n c o m p r e h e n s i b l e h o d g e p o d g e ” o f p r o c e d u r e s a n d a “ v e r y

f r a g m e n t e d ” j u d i c i a l r e v i e w p r o c e s s

. S e e S a n f o r d

, T h e

D e v e l o p m e n t o

f t h e T

e n n e s s e e U

n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e

P r o c e d u r e s A c t

, 6 M e m

. S t

. U

. L

. R e v

. 1 5 1

, 1 5 7 ( 1 9 7 6 ) ; S e w e l l

,

J u d i c i a l R e v i e w a n d t h e U n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s

A c t

, 6 M e m

. S t

. U

. L

. R e v

. 2 5 3

, 2 5 3 ( 1 9 7 6 )

. A s r e f l e c t e d i n T e n n

.

C o d e A n n

. § 4

- 5

- 1 0 3 ( a )

, t h e G e n e r a l A s s e m b l y b e l i e v e d t h a t t h e

U A P A w o u l d “ c l a r i f

y a n d b r i n g u n i f

o r m i t y t o t h e p r o c e d u r e o f

s t a t e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s a n d j u d i c i a l r e v i e w o f t h e i r

d e t e r m i n a t i o n [ s ]

. ” [ A c t o f M a r

. 9

, 1 9 7 4

, c h

. 7 2 5

, 1 9 7 4 T e n n

.

P u b

. A c t s 9 4 5

. T h e o r i g i n a l a c t

, a s a m e n d e d i s c o d i f i e d a t

T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n s 4

- 5

- 1 0 1 t h r o u g h

- 3 2 4

. ]

* * *

S i m i l a r l y

, t h e c a p t i o n o f t h e 1 9 7 4 A c t s t a t e s t h a t i t s p u r p o s e w a s

" t o p r o v i d e a s y s t e m o f u n i f o r m a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e s f o r

t h e v a r i o u s a g e n c i e s o f t h e [ S ] t a t e o f T e n n e s s e e ; [ a n d ] t o

p r e s c r i b e t h e l i m i t s a n d p r o c e d u r e s f o r j u d i c i a l r e v i e w o f a g e n c y

d e c i s i o n s

. "

M i d

- S o u t

h I n d o o r H o r s e R a c i n g

, I n c

. v

. T e n n e s s e e S t a t e R a c i n g C o m ' n

, 7 9 8 S

. W

. 2 d 5 3 1

,

5 3 6 & n

. 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 0 ) ( f o o t n o t e o m i t t e d )

. T h u s

, t h e G e n e r a l A s s e m b l y a d o p t e d

t h e p r o c e d u r e s i n t h e U A P A a s a w a y t o o u t l i n e s p e c i f i c p r o c e d u r e s f

o r r e v i e w o f a g e n c y

d e c i s i o n s b y t h e j u d i c i a r y

. H o w e v e r

, j u d i c i a l r e v i e w o f a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n s i s l i m i t e d b y

s t a t u t e

. “ I t i s a s e t t l e d r u l e i n t h i s S t a t e a n d i s t h e g e n e r a l r u l e i n o t h e r j u r i s d i c t i o n s t h a t

‘ w h e r e a n a d m i n i s t r a t i v e r e m e d y i s p r o v i d e d b y s t a t u t e

, r e l i e f m u s t b e s o u g h t b y e x h a u s t i n g

t h i s r e m e d y b e f

o r e t h e c o u r t s w i l l a c t

. ’ ” T e n n e s s e e E n a m e l M

f g

. C o

. v

. H

a k e

, 1 8 3 T e n n

.

6 1 5

, 1 9 4 S

. W

. 2 d 4 6 8 ( T e n n

. 1 9 4 6 )

. A c c o r d i n g l y

, a n i n d i v i d u a l m u s t c o m p l y w i t h t h e

p r o c e d u r e s a s s e t f

o r t h i n t h e U A P A t o o b t a i n r e l i e f i n t h e c o u r t s

.

-15-N o t h i n g i n T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5 g i v e s t h e C h a n c e r y C o u r t t h e

a u t h o r i t y t o r e v e r s e t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n n o t t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

. I n d e e d

, t h e d e c i s i o n

t o r e f u s e t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r i s c o m p l e t e l y w i t h i n t h e B o a r d ’ s d i s c r e t i o n

. S e e T e n n

.

C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 3 ( p r o v i d i n g t h a t n o t o n l y m a y a n a g e n c y r e f u s e t o i s s u e a n o r d e r

, b u t t h e

a g e n c y m a y r e f

u s e t o t a k e a n y a c t i o n w h a t s o e v e r )

. T h e U A P A d o e s n o t f o r e c l o s e r e l i e f t o a

c o m p l a i n i n g p a r t y

, h o w e v e r

. T h e c o m p l a i n i n g p a r t y i s s t i l l e n t i t l e d t o s e e k a d e c l a r a t o r y

j u d g m e n t i n t h e D a v i d s o n C o u n t y C h a n c e r y C o u r t p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d

S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5

. I n t h i s c a s e

, t h e A p p e l l e e s i n s t e a d f i l e d a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v i e w

p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2

. W e r e c o g n i z e t h a t l e g a l p l e a d i n g s

s h o u l d b e c o n s t r u e d b a s e d o n t h e i r s u b s t a n c e r a t h e r t h a n t h e i r c a p t i o n

. G o r d o n v

. G r e e n v i e w

H o s p

. I n c

. , 3 0 0 S

. W

. 3 d 6 3 5

, 6 4 3 ( T e n n

. 2 0 0 9 )

. H o w e v e r

, t h e f a i l u r e t o f

o l l o w t h e p r o p e r

p r o c e d u r e w a s n o t a m e r e t e c h n i c a l i t y i n t h i s c a s e

. I n d e e d

, t h e p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w

f i l e d b y t h e A p p e l l e e s i n t h e t r i a l c o u r t s e e k s o n l y r e v e r s a l o f t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n i n r e f u s i n g

t o i s s u e t h e d e c l a r a t o r y o r d e r

. H o w e v e r

, n o t h i n g i n T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

-

2 2 5 p r o v i d e s t h a t t h e C h a n c e r y C o u r t m a y g r a n t t h i s r e l i e f

. I n s t e a d

, T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5 g r a n t s t h e C h a n c e r y C o u r t a u t h o r i t y o n l y t o r e n d e r a d e c l a r a t o r y

j u d g m e n t o n t h e v a l i d i t y o r a p p l i c a b i l i t y o f a s t a t u t e

, o r d i n a n c e

, o r r u l e

. T h u s

, t h e C h a n c e r y

C o u r t i n t h i s c a s e d i d n o t h a v e j u r i s d i c t i o n t o g r a n t t h e r e q u e s t e d r e l i e f

. T h e p r o p e r

p r o c e d u r e

, a n d i n d e e d t h e p r o c e d u r e t a k e n b y t h e A p p e l l e e s i n t h e c o m p a n i o n c a s e

, w a s t o

f i l e a n o r i g i n a l a c t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n t h e D a v i d s o n C o u n t y C h a n c e r y C o u r t

,

s t a t i n g t h a t t h e B o a r d h a d p r e v i o u s l y r e f u s e d t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

.

O u r d e t e r m i n a t i o n t h a t t h e C h a n c e r y C o u r t l a c k e d s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n t o

e n t e r t a i n t h e A p p e l l e e s ’ r e q u e s t i s s u p p o r t e d b y D i s h m o n v

. S h e l b y S t a t e C o m m u n i t

y

C o l l e g e

, 1 5 S

. W

. 3 d 4 7 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 9 )

. I n D i s h m o n

, t h i s C o u r t h e l d t h a t t h e

p r o c e d u r e s o u t l i n e d i n T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2 r e g a r d i n g j u d i c i a l r e v i e w

a r e o n l y a p p l i c a b l e t o d e c i s i o n s r e n d e r e d i n c o n t e s t e d c a s e s

. I d

. a t 4 8 1 ( h o l d i n g t h a t “

j u d i c i a l

r e v i e w u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 i s n o t a v a i l a b l e i f t h e p r o c e e d i n g t o b e r e v i e w e d

i s n o t a c o n t e s t e d c a s e ” ) ( c i t i n g M i d

– S o u t h I n d o o r H o r s e R a c i n g

, I n c

. v

. T e n n e s s e e S t a t e

R a c i n g C o m m '

n

, 7 9 8 S

. W

. 2 d 5 3 1

, 5 3 6 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 9 0 ) )

. T h i s i n t e r p r e t a t i o n o f

T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2 ( a ) i s f u r t h e r s u p p o r t e d b y t h e p l a i n l a n g u a g e o f

t h e s t a t u t e

, w h i c h p r o v i d e s t h a t o n l y “ [ a ] p e r s o n w h o i s a g g r i e v e d b y a

. . . d e c i s i o n i n a

c o n t e s t e d c a s e i s e n t i t l e d t o j u d i c i a l r e v i e w

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( e m p h a s i s a d d e d )

.

W h e n s t a t u t o r y l a n g u a g e i s c l e a r a n d u n a m b i g u o u s

, w e s i m p l y a p p l y i t s p l a i n m e a n i n g

.

E a s t m a n C h e m

. C o

. v

. J

o h n s o n

, 1 5 1 S

. W

. 3 d 5 0 3

, 5 0 7 ( T e n n

. 2 0 0 4 )

. T h e D i s h m o n C o u r t

c o n c l u d e d t h a t

, b e c a u s e t h e a p p e a l w a s n o t t a k e n f r o m a c o n t e s t e d c a s e

, t h e t r i a l c o u r t l a c k e d

j u r i s d i c t i o n t o c o n s i d e r t h e p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w a n d d i s m i s s e d t h e c a s e

. I d

. a t 4 8 2

.

I n o u r r e s e a r c h

, w e h a v e f o u n d n o c a s e s w h i c h h o l d t h a t a n a g e n c y ’ s a c t i o n i n r e f u s i n g

t o c o n v e n e a c o n t e s t e d c a s e w i t h r e g a r d t o a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y o r d e r

, r e s u l t i n g i n d e n i a l

-16-o f t h e p e t i t i o n

, i s s u b j e c t t o j u d i c i a l r e v i e w p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n

4

- 5

- 3 2 2

. I n f

a c t

, t h e T e n n e s s e e S u p r e m e C o u r t i n H u g h l e y v

. S t a t e

, 2 0 8 S

. W

. 3 d 3 8 8 ( T e n n

.

2 0 0 6 )

, r e c e n t l y h e l d t h a t a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5 i s n o t “ t h e e q u i v a l e n t o f ” a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v i e w f

o r

p u r p o s e s o f t h e s t a t u t e o f l i m i t a t i o n s

. I d

. a t 3 8 8

. I n H u g h l e

y

, a n i n m a t e p e t i t i o n e d t h e

D e p a r t m e n t o f C o r r e c t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r r e g a r d i n g t h e c a l c u l a t i o n o f h i s s e n t e n c e

.

I d

. a t 3 9 0

. T h e D e p a r t m e n t o f C o r r e c t i o n e x e r c i s e d i t s d i s c r e t i o n p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 ( a ) ( 2 ) t o d e n y t h e p e t i t i o n b y l e t t e r

, w i t h o u t c o n v e n i n g a c o n t e s t e d

c a s e

. I d

. M o r e t h a n s i x t y d a y s a f t e r r e c e i v i n g t h e d e n i a l l e t t e r

, t h e i n m a t e f i l e d a p e t i t i o n f

o r

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t w i t h t h e C h a n c e r y C o u r t o f D a v i d s o n C o u n t y

. I d

. C o n c l u d i n g t h a t t h e

a p p l i c a b l e s t a t u t e o f l i m i t a t i o n s w a s t h e s i x t y ( 6 0 ) d a y t i m e p e r i o d f o r j u d i c i a l r e v i e w o f

a g e n c y d e c i s i o n s

, t h e t r i a l c o u r t d i s m i s s e d t h e c o m p l a i n t a s u n t i m e l y

. I d

. T h e C o u r t o f

A p p e a l s a f

f i r m e d

. I d

. T h e S u p r e m e C o u r t g r a n t e d c e r t i o r a r i a n d r e v e r s e d

, s t a t i n g :

S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 o f t h e [ U A P A ] p r o v i d e s t h a t a n “ a f f e c t e d

p e r s o n m a y p e t i t i o n a n a g e n c y f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r a s t o t h e

v a l i d i t y o r a p p l i c a b i l i t y o f a s t a t u t e

, r u l e o r o r d e r w i t h i n t h e

p r i m a r y j u r i s d i c t i o n o f t h e a g e n c y

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

-

2 2 3 ( a ) ( 1 9 9 8 )

. T h e p e t i t i o n e d a g e n c y m a y t h e n r e s p o n d i n o n e

o f t w o w a y s : ( 1 ) c o n v e n e a c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g a n d i s s u e a

d e c l a r a t o r y o r d e r

, o r ( 2 ) r e f u s e t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

. I d

.

a t ( a ) ( 1 )

, ( a ) ( 2 )

. I f t h e a g e n c y e l e c t s t o c o n v e n e a c o n t e s t e d c a s e

h e a r i n g

, t h e r e s u l t i n g d e c l a r a t o r y o r d e r i s “ s u b j e c t t o r e v i e w i n

t h e c h a n c e r y c o u r t o f D a v i d s o n C o u n t y

, u n l e s s o t h e r w i s e

s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d b y s t a t u t e

, i n t h e m a n n e r p r o v i d e d f o r t h e

r e v i e w o f d e c i s i o n s i n c o n t e s t e d c a s e s

. ” I d

. a t ( a ) ( 1 )

. J u d i c i a l

r e v i e w o f d e c i s i o n s i n c o n t e s t e d c a s e s i s g o v e r n e d b y s e c t i o n 4

-

5

- 3 2 2

, s e e i d

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( a ) ( 1 ) ( S u p p

. 2 0 0 3 )

, a n d p e t i t i o n s f o r

r e v i e w m u s t b e f

i l e d w i t h i n s i x t y d a y s a f

t e r e n t r y o f t h e a g e n c y ' s

f i n a l o r d e r

, i d

. a t ( b ) ( 1 )

.

I f

, h o w e v e r

, th e a g e n c

y d e c l i n e s t o i s s u e a d e c l a r a t o r y

o r d e r , t h e a g g r i e v e d p e t i t i o n e r m a y s e e k a j u d i c i a l

d e t e r m i n a t i o n o

f h i s c o n c e r n s b

y f i l i n g a s u i t f

o r d e c l a r a t o r

y

j u d g m e n t i n th e c h a n c e r

y c o u r t o f D a v i d s o n C o u n t

y

. I d

. [ a t ] §

4

- 5

- 2 2 5 ( a ) ( 1 9 9 8 )

. S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5 d o e s n o t s e t f o r t h a t i m e

p e r i o d w i t h i n w h i c h t h e c o m p l a i n a n t m u s t f i l e h i s s u i t f

o r

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

.

H u g h l e y

, 2 0 8 S

. W

. 3 d a t 3 9 1 ( e m p h a s i s a d d e d )

. T h e S u p r e m e C o u r t f u r t h e r o p i n e d :

-17-[ S ] e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 ( a ) ( 1 ) o f t h e [ U A P A ] a f

f o r d s j u d i c i a l r e v i e w

u n d e r s e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2 o n l y a f t e r a c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g h a s

b e e n c o n v e n e d a n d a d e c l a r a t o r y o r d e r h a s b e e n i s s u e d

. T h a t d i d

n o t h a p p e n i n t h i s c a s e

.

* * *

I n s h o r t

, t h e p r o v i s i o n s o f t h e s t a t u t e f o r j u d i c i a l r e v i e w

o f c o n t e s t e d c a s e s

, s e t f o r t h a t T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d

s e c t i o n 4

- 5

- 3 2 2

, s i m p l y d o n o t a p p l y t o t h e p r o c e e d i n g b e f o r e

u s

. R a t h e r

, t h e p r o v i s i o n s o f s e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5

, s e t t i n g f o r t h t h e

p r o c e d u r e f

o r s e e k i n g a j u d i c i a l d e t e r m i n a t i o n o f t h e c l a i m s

m a d e i n a p e t i t i o n f

o r d e c l a r a t o r y o r d e r a f

t e r t h e a g e n c y r e f

u s e s

u n d e r s e c t i o n 4

- 5

- 2 2 3 ( a ) ( 2 ) t o i s s u e t h e r e q u e s t e d o r d e r

, a p p l y

.

T h e p r o v i s i o n s o

f e a c h s t a t u t e a r e n o t i n t e r c h a n g e a b l e

.

I d

. a t 3 9 3

– 9 4 ( e m p h a s i s a d d e d )

. T h u s t h e S u p r e m e C o u r t c o n c l u d e d t h a t t h e s t a t u t e a l l o w i n g

a c o m p l a i n a n t t o f

i l e a p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n C h a n c e r y C o u r t w a s “ w h o l l y

d i s t i n c t ” f

r o m t h e j u d i c i a l r e v i e w s t a t u t e

. I d

. a t 3 9 4

. C o n s e q u e n t l y

, t h e C o u r t h e l d t h a t t h e

s i x t y ( 6 0 ) d a y s t a t u t e o f l i m i t a t i o n s a p p l i c a b l e t o p e t i t i o n s f o r j u d i c i a l r e v i e w w a s

i n a p p l i c a b l e t o p e t i t i o n s f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

. I d

. a t 3 9 5

. I n s t e a d

, t h e S u p r e m e C o u r t

h e l d t h a t t h e g e n e r a l t e n ( 1 0 ) y e a r s t a t u t e o f l i m i t a t i o n s

, T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n

2 8

- 3

- 1 1 0

, a p p l i e d t o p e t i t i o n s f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n C h a n c e r y C o u r t p u r s u a n t t o t h e

U A P A

. I d

. ; c f

. R i c h a r d

s o n v

. T e n n

. B d

. o f D e n t i s t r y

, 9 1 3 S

. W

. 2 d 4 4 6

, 4 5 6

– 5 7 ( T e n n

. 1 9 9 5 )

( h o l d i n g t h a t “ a p a r t y i n a c o n t e s t e d c a s e

. . . m a y s e e k j u d i c i a l r e v i e w o f t h e r e s o l v e d i s s u e s

a n d o f t h o s e i s s u e s t h a t t h e a g e n c y r e f u s e d o r w a s w i t h o u t a u t h o r i t y t o c o n s i d e r

, ” i n a c a s e

w h e r e t h e a g e n c y c o n v e n e d a c o n t e s t e d c a s e a n d i s s u e d a d e c l a r a t o r y o r d e r s t a t i n g t h a t i t w a s

w i t h o u t a u t h o r i t y t o c o n s i d e r c o n s t i t u t i o n a l c h a l l e n g e s t o s t a t u t e ) ( e m p h a s i s a d d e d )

.

I n t h i s c a s e

, t h e B o a r d l i k e w i s e d e c l i n e d t o c o n v e n e a c o n t e s t e d c a s e a n d i s s u e a

d e c l a r a t o r y o r d e r

. T h u s

, b a s e d o n t h e r e a s o n i n g i n D i s h m o n a n d H u g h l e

y

, t h e j u d i c i a l r e v i e w

s t a t u t e w a s n o t a v a i l a b l e t o s e e k r e v i e w o f t h a t d e c i s i o n

. I n s t e a d

, t h e d i s t i n c t p r o c e d u r e s o f

t h e p e t i t i o n f

o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t s t a t u t e a p p l i e d

.

B a s e d o n t h e f

o r e g o i n g

, w e c o n c l u d e t h a t t h e C h a n c e r y C o u r t l a c k e d j u r i s d i c t i o n t o

c o n s i d e r A p p e l l e e s ’ p e t i t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s r e f u s a l t o i s s u e a d e c l a r a t o r y

o r d e r

. T h e B o a r d w a s f

u l l y w i t h i n i t s p o w e r

, u n d e r T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

-

2 2 3

, t o r e f

u s e t o i s s u e t h e d e c l a r a t o r y o r d e r

. T h e U A P A p r o v i d e s a s p e c i f i c m e t h o d o f

r e c o u r s e : f

i l i n g a p e t i t i o n f

o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n C h a n c e r y C o u r t p u r s u a n t t o T e n n e s s e e

-18-C o d e A n n o t a t e d S e c t i o n 4

- 5

- 2 2 5

. T h e A p p e l l e e s f a i l e d t o f o l l o w t h a t p r o c e d u r e i n t h i s c a s e

.

C o n s e q u e n t l y

, w e m u s t v a c a t e t h e j u d g m e n t o f t h e t r i a l c o u r t i n t h i s c a s e a n d r e m a n d f o r

d i s m i s s a l o f t h i s c a u s e

.

I V

. C o n c l u s i o n

T h e j u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t o f D a v i d s o n C o u n t y i s v a c a t e d a n d t h i s c a u s e

i s r e m a n d e d t o t h e t r i a l c o u r t f o r d i s m i s s a l

. C o s t s o f t h i s a p p e a l a r e t a x e d t o A p p e l l e e s

, R o n

a n d L i n d a P i c k a r d

, a s t h e T r u s t e e s o f t h e S h a r o n C h a r i t a b l e T r u s t

, a n d a s i n d i v i d u a l s

, f r o m

a l l o f w h i c h e x e c u t i o n m a y i s s u e i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J

. S T E V E N S T A F F O R D

, J U D G E

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