2 0 1 3 W I 7 8



# S U P R E M E 

# C O U R T O F 

# W I S C O N S I N

C A S E N O

. : 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

C O M P L E T E T I T L E :

B o s t c o L L C a n d P a r i s i a n

, I n c

. ,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l a n t s

- C r o s s

R e s p o n d e n t s

- P e t i t i o n e r s

,

v

.

M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e D i s t r i c t

,

D e f e n d a n t

- R e s p o n d e n t

- C r o s s

- A p p e l l a n t

P e t i t i o n e r

.

R E V I E W O F A D E C I S I O N O F T H E C O U R T O F A P P E A L S

R e p o r t e d a t 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, 8 0 0 N

. W

. 2 d 5 1 8

( C t

. A p p

. 2 0 1 1

- P u b l i s h e d )

P D C N o : 2 0 1 1 W I A p p 7 6

O P I N I O N F I L E D : J u l y 1 8

, 2 0 1 3

S U B M I T T E D O N B R I E F S :

O R A L A R G U M E N T : S e p t e m b e r 6

, 2 0 1 2

S O U R C E O F A P P E A L :

C O U R T : C i r c u i t

C O U N T Y : M i l w a u k e e

J U D G E : J e a n A

. D i M o t t o & J e f f r e y A

. K r e m e r s

J U S T I C E S :

C O N C U R R E D : G A B L E M A N

, J

. , c o n c u r s

. ( O p i n i o n f i l e d

. )

D I S S E N T E D : A B R A H A M S O N

, C

. J

. , B R A D L E Y

, J

. , d i s s e n t

. ( O p i n i o n

f i l e d

. )

N O T P A R T I C I P A T I N G : P R O S S E R

, J

. , d i d n o t p a r t i c i p a t e

.

A T T O R N E Y S :

F o r t h e p l a i n t i f f s

- a p p e l l a n t s

- c r o s s

- r e s p o n d e n t s

p e t i t i o n e r s

, t h e r e w e r e b r i e f s b y M a r k A

. C a m e l i

, R e b e c c a

F r i h a r t K e n n e d

y

, L i s a N

e s t e r K a s s

, A m

y M a c A r d

y

, a n d R e i n h a r t

,

B o e r n e r V a n D e u r e n

, S

. C

. , M i l w a u k e e

, a n d o r a l a r g u m e n t b y M a r k

A

. C a m e l i a n d R e b e c c a F r i h a r t K e n n e d y

.

F o r t h e d e f e n d a n t

- r e s p o n d e n t

- c r o s s

- a p p e l l a n t

- p e t i t i o n e r

,

t h e r e w e r e b r i e f s b y G

. M i c h a e l H a l f e n g e r

, W i l l i a m J

. K a t t

, J r

. ,

E r i c G

. P e a r s o n

, a n d F o l e y & L a r d n e r

, L L P

, M i l w a u k e e

, a n d S u s a n

B

. A n t h o n

y

, J a m e s H

. P e t e r s e n a n d M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n2

S e w e r a g e D i s t r i c t

, M i l w a u k e e

, a n d o r a l a r g u m e n t b y G

. M i c h a e l

H a l f e n g e r

.

A n a m i c u s c u r i a e b r i e f w a s f i l e d b y C l a i r e S i l v e r m a n

,

M a d i s o n

, o n b e h a l f o f t h e L e a g u e o f W i s c o n s i n M u n i c i p a l i t i e s

.2 0 1 3 W I 7 8

N O T I C E

T h i s o p i n i o n i s s u b j e c t t o f u r t h e r

e d i t i n g a n d m o d i f i c a t i o n

. T h e f i n a l

v e r s i o n w i l l a p p e a r i n t h e b o u n d

v o l u m e o f t h e o f f i c i a l r e p o r t s

.

N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

( L

. C

. N o

. 2 0 0 3 C V 5 0 4 0 )

S T A T E O F W I S C O N S I N : I N S U P R E M E C O U R T

B o s t c o L L C a n d P a r i s i a n , I n c

. ,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l a n t s

- C r o s s

R e s p o n d e n t s

- P e t i t i o n e r s

,

v

.

M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e D i s t r i c t

,

D e f e n d a n t

- R e s p o n d e n t

- C r o s s

- A p p e l l a n t

P e t i t i o n e r

. 

## F I L E D

J U L 1 8

, 2 0 1 3

D i a n e M

. F r e m g e n

C l e r k o f S u p r e m e C o u r t

R E V I E W o f a d e c i s i o n o f t h e C o u r t o f A p p e a l s

. A f f i r m e d i n

p a r t

, r e v e r s e d i n p a r t

, a n d r e m a n d e d

.

¶ 1 P A T I E N C E D R A K E R O G G E N S A C K

, J

. T h i s i s a r e v i e w o f a

p u b l i s h e d o p i n i o n o f t h e c o u r t o f a p p e a l s 1 t h a t a f f i r m e d i n p a r t

a n d r e v e r s e d i n p a r t t h e d e c i s i o n o f t h e c i r c u i t c o u r t f o r

M i l w a u k e e C o u n t y

. 2 T h e q u e s t i o n s n o w b e f o r e u s a r i s e f r o m c l a i m s

b y B o s t c o L L C a n d P a r i s i a n

, I n c

. ( h e r e i n a f t e r B o s t c o )

, a l l e g i n g

1 B o s t c o L L C v

. M i l w a u k e e M e t r o

. S e w e r a g e D i s t

. ( B o s t c o )

,

2 0 1 1 W I A p p 7 6

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, 8 0 0 N

. W

. 2 d 5 1 8

.

2 J u d g e s J e f f r e y A

. K r e m e r s a n d J e a n A

. D i M o t t o p r e s i d e d a t

d i f f e r e n t p h a s e s i n t h e c i r c u i t c o u r t

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 t h a t M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e D i s t r i c t ' s ( M M S D ) n e g l i g e n t

o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f a s e w e r a g e t u n n e l ( t h e D e e p T u n n e l )

b e n e a t h B o s t c o ' s p r o p e r t y r e s u l t e d i n e x c e s s i v e g r o u n d w a t e r

s e e p a g e i n t o t h e D e e p T u n n e l

, t h e r e b y c a u s i n g s i g n i f i c a n t d a m a g e

t o B o s t c o ' s b u i l d i n g s

. B o s t c o s o u g h t m o n e y d a m a g e s

, a s w e l l a s

e q u i t a b l e r e l i e f

.

¶ 2 T h e p a r t i e s r a i s e f i v e i s s u e s

, a n d w e a f f i r m t h e c o u r t

o f a p p e a l s o n a l l b u t o n e o f t h e i s s u e s

. F i r s t

, M M S D c l a i m s i n

i t s c r o s s

- a p p e a l t h a t i t i s e n t i t l e d t o i mm u n i t y f o r i t s

c o n s t r u c t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l

, u n d e r W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. 3 S e c o n d

, i f i mm u n i t y i s n o t a c c o r d e d

, B o s t c o

c l a i m s t h a t t h e c o u r t o f a p p e a l s e r r e d w h e n i t r e v e r s e d t h e

c i r c u i t c o u r t ' s a w a r d o f e q u i t a b l e r e l i e f f o r B o s t c o

, o r d e r i n g

M M S D t o a b a t e t h e e x c e s s i v e s e e p a g e o f g r o u n d w a t e r i n t o t h e D e e p

T u n n e l

. T h i r d

, B o s t c o c l a i m s t h a t t h e d a m a g e c a p i n

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, w h i c h c a p s t h e d a m a g e s r e c o v e r a b l e i n a n a c t i o n

a g a i n s t g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s a t $ 5 0

, 0 0 0

, v i o l a t e s e q u a l

p r o t e c t i o n

, b o t h f a c i a l l y a n d a s a p p l i e d t o B o s t c o ' s s p e c i f i c

c l a i m s

. A d d i t i o n a l l y

, B o s t c o c o n t e n d s t h a t t h e d a m a g e c a p d o e s

n o t a p p l y t o c o n t i n u i n g n u i s a n c e s

. F o u r t h

, B o s t c o c l a i m s t h a t

M M S D ' s o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l c o n s t i t u t e d

a n u n c o n s t i t u t i o n a l t a k i n g o f t h e g r o u n d w a t e r b e n e a t h B o s t c o ' s

p r o p e r t y

. F i f t h

, M M S D a r g u e s t h a t B o s t c o ' s c l a i m i s b a r r e d b y

t h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n o f § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( 2 0 0 5

- 0 6 )

.

3 A l l r e f e r e n c e s t o t h e W i s c o n s i n S t a t u t e s a r e t o t h e 2 0 1 1

–

1 2 v e r s i o n u n l e s s o t h e r w i s e n o t e d

. A l t h o u g h t h e p a r t i e s r e f e r

t o t h e 2 0 0 5

– 0 6 v e r s i o n

, t h e r e l e v a n t l a n g u a g e r e m a i n s t h e s a m e

i n t h e c u r r e n t v e r s i o n u n l e s s o t h e r w i s e i n d i c a t e d

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 ¶ 3 F i r s t

, w e c o n c l u d e t h a t M M S D i s n o t e n t i t l e d t o

i m m u n i t y

. O n c e M M S D h a d n o t i c e t h a t t h e p r i v a t e n u i s a n c e i t

n e g l i g e n t l y m a i n t a i n e d w a s c a u s i n g s i g n i f i c a n t h a r m

, i m m u n i t y

u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w a s n o t a v a i l a b l e f o r M M S D

. T h e

p r o p e r i mm u n i t y a n a l y s i s i n t h i s c a s e r e s t s o n o u r h o l d i n g i n

M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e D i s t r i c t v

. C i t y o f M i l w a u k e e

( C i t y o f M i l w a u k e e )

, 2 0 0 5 W I 8

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9

, 6 9 1 N

. W

. 2 d

6 5 8

, t h a t " [ w ] h e t h e r i mm u n i t y e x i s t s f o r n u i s a n c e f o u n d e d o n

n e g l i g e n c e d e p e n d s u p o n t h e c h a r a c t e r o f t h e n e g l i g e n t a c t s

. "

W h e r e t h e n e g l i g e n t a c t w a s u n d e r t a k e n p u r s u a n t t o o n e o f t h o s e

f u n c t i o n s s e t f o r t h i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

— — t h a t i s

, l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

—— i mm u n i t y m a y

a p p l y

. S e e i d

. ; s e e a l s o § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

¶ 4 H e r e

, B o s t c o ' s n u i s a n c e c l a i m i s g r o u n d e d i n M M S D ' s

n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f i t s D e e p T u n n e l

, w h i c h m a i n t e n a n c e

c o n s t i t u t e d a c o n t i n u i n g p r i v a t e n u i s a n c e

. S e e P h y s i c i a n s P l u s

I n s

. C o r p

. v

. M i d w e s t M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 2 W I 8 0

, ¶ ¶ 2

- 3

, 2 5 4

W i s

. 2 d 7 7

, 6 4 6 N

. W

. 2 d 7 7 7 ( e x p l a i n i n g t h a t w h e n a l l t h e

e l e m e n t s o f n u i s a n c e a r e p r o v e d a n d t h e m u n i c i p a l e n t i t y h a s

n o t i c e t h a t t h e n u i s a n c e w a s c a u s i n g s i g n i f i c a n t h a r m

, t h e

e n t i t y h a s a d u t y t o a b a t e )

. B e c a u s e M M S D ' s m a i n t e n a n c e o f t h e

c o n t i n u i n g p r i v a t e n u i s a n c e i s n o t a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n

, M M S D i s n o t

e n t i t l e d t o i m m u n i t y

. S e e H i l l c r e s t G o l f & C o u n t r y C l u b v

. C i t y

o f A l t o o n a

, 1 3 5 W i s

. 2 d 4 3 1

, 4 3 9

- 4 0

, 4 0 0 N

. W

. 2 d 4 9 3 ( C t

. A p p

.

1 9 8 6 ) ( e x p l a i n i n g t h a t t h e " c r e a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f p r i v a t e

n u i s a n c e s a r e s i m p l y n o t r e c o g n i z e d a s l e g i s l a t i v e a c t s s u b j e c tN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 t o p r o t e c t i o n u n d e r s e c

. 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) " ) ; s e e a l s o W e l c h v

. C i t y o f

A p p l e t o n

, 2 0 0 3 W I A p p 1 3 3

, ¶ 8

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 6 6 N

. W

. 2 d 5 1 1

( e x p l a i n i n g t h a t " n o s t a t u t o r y o r c o mm o n l a w i m m u n i t y d o c t r i n e

e m p o w e r s a p u b l i c b o d y t o m a i n t a i n a p r i v a t e n u i s a n c e " ) ; M e n i c k

v

. C i t y o f M e n a s h a

, 2 0 0 W i s

. 2 d 7 3 7

, 7 4 5

, 5 4 7 N

. W

. 2 d 7 7 8 ( C t

.

A p p

. 1 9 9 6 ) ( c o n c l u d i n g " t h e r e i s n o d i s c r e t i o n a s t o m a i n t a i n i n g

t h e [ s e w e r ] s y s t e m s o a s n o t t o c a u s e i n j u r y " ) ; W i s

. S t a t

.

§ § 8 4 4

. 0 1 ( 1 ) a n d 8 4 4

. 2 0 ( 2 ) ( p r o v i d i n g s t a t u t o r y p r o c e d u r e f o r

s e e k i n g a b a t e m e n t o f p r i v a t e n u i s a n c e s )

. 4 T h e c o u r t o f a p p e a l s '

d e t e r m i n a t i o n t h a t M M S D i s n o t e n t i t l e d t o i m m u n i t y i s t h e r e f o r e

a f f i r m e d

.

¶ 5 B e c a u s e M M S D d o e s n o t h a v e i mm u n i t y f o r i t s n e g l i g e n t

m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l

, w e a l s o c o n c l u d e a s f o l l o w s : O n

t h e s e c o n d i s s u e

, w e c o n c l u d e t h a t W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

– ( 5 ) d o

n o t a b r o g a t e M M S D ' s d u t y t o a b a t e t h e p r i v a t e n u i s a n c e t h a t M M S D

c a u s e d b y i t s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l

, a f t e r

M M S D h a d n o t i c e t h a t t h e n u i s a n c e w a s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t

h a r m

. T h e r e f o r e

, w e r e v e r s e t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e n i a l o f t h e

e q u i t a b l e r e l i e f o f a b a t e m e n t

.

¶ 6 T h i r d

, w e c o n c l u d e t h a t t h e m o n e t a r y d a m a g e c a p i n

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) d o e s n o t v i o l a t e e q u a l p r o t e c t i o n

, e i t h e r

f a c i a l l y o r a s a p p l i e d t o B o s t c o

. M o r e o v e r

, t h e n a t u r e o f

B o s t c o ' s c l a i m a s a c o n t i n u i n g n u i s a n c e d o e s n o t r e n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ' s m o n e t a r y d a m a g e c a p i n a p p l i c a b l e

. A c c o r d i n g l y

, w e

4 S e e a l s o W i n c h e l l v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 1 1 0 W i s

. 1 0 1

, 1 0 9

, 8 5 N

. W

. 6 6 8 ( 1 9 0 1 ) ( c o n c l u d i n g t h a t t h e " l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y

t o i n s t a l l a s e w e r s y s t e m c a r r i e s n o i m p l i c a t i o n o f a u t h o r i t y t o

c r e a t e o r m a i n t a i n a n u i s a n c e " )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

5 a f f i r m t h e c o u r t o f a p p e a l s ' c o n c l u s i o n t h a t t h e c i r c u i t c o u r t

p r o p e r l y r e d u c e d B o s t c o ' s m o n e t a r y d a m a g e s t o $ 1 0 0

, 0 0 0

.

¶ 7 F o u r t h

, w i t h r e g a r d t o B o s t c o ' s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n

c l a i m

, w e c o n c l u d e t h a t B o s t c o f o r f e i t e d t h e a r g u m e n t t h a t i t

m a k e s b e f o r e t h i s c o u r t

, a n d w e t h e r e f o r e a f f i r m t h e c o u r t o f

a p p e a l s o n t h i s i s s u e

.

¶ 8 F i f t h

, w e c o n c l u d e t h a t B o s t c o s u b s t a n t i a l l y c o m p l i e d

w i t h t h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 )

( 2 0 0 5

– 0 6 )

, a n d t h a t M M S D t h e r e f o r e h a d s u f f i c i e n t n o t i c e u n d e r

t h o s e p r o v i s i o n s

. A c c o r d i n g l y

, w e a f f i r m t h e c o u r t o f a p p e a l s

o n t h a t i s s u e a s w e l l

.

¶ 9 B e c a u s e n e i t h e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) n o r ( 3 )

a b r o g a t e s M M S D ' s d u t y t o a b a t e t h i s p r i v a t e n u i s a n c e

, w e r e v e r s e

t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e c i s i o n i n p a r t

, a f f i r m t h a t d e c i s i o n i n

p a r t

, a n d r e m a n d t o t h e c i r c u i t c o u r t f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

c o n s i s t e n t w i t h t h i s o p i n i o n

. I n p a r t i c u l a r

, w e r e v e r s e t h e

c o u r t o f a p p e a l s ' r e v e r s a l o f t h e c i r c u i t c o u r t ' s o r d e r f o r

a b a t e m e n t

, i n p a r t

. T h a t i s

, w h i l e w e a f f i r m t h e c o u r t o f

a p p e a l s o n a l l o t h e r i s s u e s

, w e r e v e r s e t h a t c o u r t ' s d e c i s i o n

t h a t B o s t c o w a s n o t e n t i t l e d t o e q u i t a b l e r e l i e f i n t h e f o r m o f

a n o r d e r f o r a b a t e m e n t

. T h e r e f o r e

, w e a f f i r m t h e c i r c u i t c o u r t

d e c i s i o n t h a t a b a t e m e n t i s r e q u i r e d

, a n d w e r e m a n d t h i s m a t t e r

t o t h e c i r c u i t c o u r t

. U p o n r e m a n d

, a h e a r i n g m a y b e h e l d t o

e s t a b l i s h w h e t h e r a n a l t e r n a t e m e t h o d w i l l a b a t e t h e c o n t i n u i n g

p r i v a t e n u i s a n c e M M S D m a i n t a i n s o r w h e t h e r l i n i n g t h e D e e p

T u n n e l w i t h c o n c r e t e i s r e q u i r e d f o r a b a t e m e n t

.

I

. B A C K G R O U N DN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

6 ¶ 1 0 T h i s c a s e a r i s e s o u t o f M M S D ' s m a i n t e n a n c e o f t h e

M i l w a u k e e D e e p T u n n e l

, w h i c h w a s c o n s t r u c t e d i n t h e e a r l y 1 9 9 0 s

t o c o l l e c t a n d s t o r e b o t h s t o r m w a t e r r u n o f f a n d s e w a g e u n t i l

t h e D e e p T u n n e l ' s c o l l e c t i o n s c o u l d b e t r a n s p o r t e d t o

M i l w a u k e e ' s s e w a g e t r e a t m e n t p l a n t

.

¶ 1 1 B o s t o n S t o r e i s l o c a t e d i n d o w n t o w n M i l w a u k e e

, o n e

b l o c k w e s t o f t h e D e e p T u n n e l ' s N o r t h S h o r e s e g m e n t

. F i r s t

e r e c t e d i n t h e 1 9 t h c e n t u r y

, B o s t o n S t o r e c o n s i s t s o f f i v e

i n t e r c o n n e c t e d b u i l d i n g s t h a t r e s t u p o n w o o d p i l e f o u n d a t i o n s

t h a t w e r e d r i v e n i n t o t h e g r o u n d t o s u p p o r t t h e b u i l d i n g s '

c o l u m n s

. A t t h e t i m e o f c o n s t r u c t i o n

, t h e p i l i n g s w e r e b e l o w

t h e w a t e r t a b l e a n d w e r e f u l l y s a t u r a t e d

, t h e r e b y p r e v e n t i n g

t h e i r d e t e r i o r a t i o n

.

¶ 1 2 O v e r t i m e

, h o w e v e r

, t h e w a t e r e n c l o s i n g t h e p i l i n g s

w a s d r a w n d o w n

, a n d t h e B o s t o n S t o r e b u i l d i n g s b e g a n t o s u f f e r

s u b s t a n t i a l s t r u c t u r a l d a m a g e

. O n N o v e m b e r 1 6

, 2 0 0 4

, B o s t c o

f i l e d t h e a m e n d e d c o m p l a i n t i n t h i s c a s e

, a l l e g i n g t h a t M M S D ' s

o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l c a u s e d t h e d r a w d o w n

o f t h e w a t e r t h a t l e d t o t h e d e t e r i o r a t i o n o f t h e w o o d p i l i n g s

u n d e r l y i n g B o s t c o ' s b u i l d i n g s

. B o s t c o ' s c l a i m s f o r r e l i e f w e r e

b a s e d o n t h e o r i e s o f c o mm o n l a w n e g l i g e n c e

, c o n t i n u i n g p r i v a t e

n u i s a n c e

, i n v e r s e c o n d e m n a t i o n a n d v i o l a t i o n s o f W i s

. S t a t

.

§ 1 0 1

. 1 1 1

, s e t t i n g f o r t h s a f e t y s t a n d a r d s f o r e x c a v a t i o n

p r o j e c t s

. B o s t c o s o u g h t e q u i t a b l e r e l i e f t o a b a t e t h e n u i s a n c e

,

a s w e l l a s d a m a g e s a n d e x p e n s e s

.

¶ 1 3 T h e a m e n d e d c o m p l a i n t g a v e r i s e t o n u m e r o u s m o t i o n s

t h a t r e s u l t e d i n d i s m i s s a l s o f s o m e o f B o s t c o ' s c l a i m s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

7 E v e n t u a l l y t w o c o mm o n l a w c l a i m s w e r e t r i e d t o a j u r y :

n e g l i g e n c e a n d p r i v a t e n u i s a n c e

.

¶ 1 4 T h e j u r y f o u n d t h a t M M S D w a s n e g l i g e n t i n i t s

m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l n e a r B o s t c o ' s b u i l d i n g

, 5 a n d t h a t

M M S D ' s n e g l i g e n c e w a s a c a u s e o f B o s t c o ' s i n j u r y

. 6 T h e j u r y

a w a r d e d B o s t c o $ 3

, 0 0 0

, 0 0 0 f o r p a s t d a m a g e s a n d $ 6

, 0 0 0

, 0 0 0 f o r

f u t u r e d a m a g e s

. 7 T h e j u r y a l s o f o u n d t h a t B o s t c o w a s a t f a u l t

f o r 3 0 p e r c e n t o f t h e d a m a g e s

, t h e r e b y r e d u c i n g t h e $ 9

, 0 0 0

, 0 0 0

a w a r d t o $ 6

. 3 m i l l i o n

. 8

¶ 1 5 I n r e g a r d t o B o s t c o ' s n u i s a n c e c l a i m

, t h e j u r y f o u n d

t h a t t h e n e g l i g e n t m a n n e r i n w h i c h M M S D m a i n t a i n e d t h e D e e p

T u n n e l i n t e r f e r e d w i t h B o s t c o ' s u s e a n d e n j o y m e n t o f i t s

p r o p e r t y

. 9 T h e j u r y f o u n d t h a t M M S D c o u l d a b a t e t h e i n t e r f e r e n c e

5 Q U E S T I O N N o

. 1 : " [ W ] a s t h e D i s t r i c t n e g l i g e n t i n t h e

m a n n e r i n w h i c h i t o p e r a t e d o r m a i n t a i n e d t h e t u n n e l n e a r t h e

B o s t o n S t o r e ? "

A N S W E R : " Y e s

. "

6 Q U E S T I O N N o

. 2 : " W a s s u c h n e g l i g e n c e a c a u s e o f t h e

c l a i m e d d a m a g e t o t h e B o s t o n S t o r e f o u n d a t i o n ? "

A N S W E R : " Y e s

. "

7 S e e S p e c i a l V e r d i c t Q u e s t i o n s N o s

. 7 & 8

.

8 S e e S p e c i a l V e r d i c t Q u e s t i o n N o

. 5

.

9 Q U E S T I O N N o

. 9 : " H a s t h e m a n n e r i n w h i c h t h e D i s t r i c t h a s

o p e r a t e d o r m a i n t a i n e d t h e t u n n e l i n t e r f e r e d w i t h t h e B o s t o n

S t o r e ' s u s e a n d e n j o y m e n t o f t h e i r b u i l d i n g ? "

A N S W E R : " Y e s

. "N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

8 b y r e a s o n a b l e m e a n s a n d a t a r e a s o n a b l e c o s t

. 1 0 H o w e v e r

, t h e

j u r y a l s o f o u n d t h a t t h e i n t e r f e r e n c e d i d n o t r e s u l t i n

" s i g n i f i c a n t h a r m " t o B o s t c o

. 1 1

¶ 1 6 O n p o s t

- v e r d i c t m o t i o n s

, 1 2 t h e c i r c u i t c o u r t d e n i e d

B o s t c o ' s m o t i o n a s k i n g t h e c o u r t t o f i n d t h a t o v e r $ 2 m i l l i o n i n

d a m a g e s c o n s t i t u t e d " s i g n i f i c a n t h a r m " f o r p u r p o s e s o f B o s t c o ' s

n u i s a n c e c l a i m

. A d d i t i o n a l l y

, M M S D s o u g h t j u d g m e n t

n o t w i t h s t a n d i n g t h e v e r d i c t

, o n t h e g r o u n d t h a t M M S D w a s

p r o t e c t e d b y g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

. T h e c i r c u i t c o u r t d e n i e d

M M S D ' s m o t i o n ; h o w e v e r

, t h e c o u r t a g r e e d w i t h M M S D t h a t t h e

$ 5 0

, 0 0 0 d a m a g e s c a p i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) a p p l i e d

, a n d

r e d u c e d t h e j u r y ' s n e g l i g e n c e v e r d i c t f r o m $ 6

. 3 m i l l i o n t o

$ 1 0 0

, 0 0 0 ( $ 5 0

, 0 0 0 e a c h f o r B o s t c o a n d P a r i s i a n )

. A f t e r t h e

d a m a g e c a p h a d b e e n a p p l i e d

, B o s t c o r e a s s e r t e d i t s c l a i m f o r

e q u i t a b l e r e l i e f

, w h i c h t h e c i r c u i t c o u r t h a d h e l d i n a b e y a n c e

p e n d i n g t h e d e t e r m i n a t i o n o f d a m a g e s i n t h e j u r y t r i a l

.

S p e c i f i c a l l y

, B o s t c o c l a i m e d t h a t a $ 1 0 0

, 0 0 0 d a m a g e a w a r d o n

$ 6

. 3 m i l l i o n o f d a m a g e s c o n s t i t u t e d a n i n a d e q u a t e r e m e d y a t l a w

.

T h e c i r c u i t c o u r t g r a n t e d B o s t c o ' s p r a y e r f o r e q u i t a b l e r e l i e f

1 0 S e e S p e c i a l V e r d i c t Q u e s t i o n N o

. 1 1

. B o s t c o ' s e x p e r t s

t e s t i f i e d t h a t t h e s i p h o n i n g o f w a t e r f r o m n e a r B o s t c o ' s

b u i l d i n g c o u l d b e a b a t e d e i t h e r b y l i n i n g t h e D e e p T u n n e l w i t h

c o n c r e t e o r b y i n s t a l l i n g a n d m a i n t a i n i n g a s y s t e m o f

g r o u n d w a t e r m o n i t o r i n g a n d r e c h a r g e w e l l s t o r e p l e n i s h t h e

g r o u n d w a t e r t h a t i s s i p h o n e d i n t o t h e D e e p T u n n e l

.

1 1 S e e S p e c i a l V e r d i c t Q u e s t i o n N o

. 1 0

.

1 2 T h e H o n o r a b l e J e f f r e y K r e m e r s

, M i l w a u k e e C o u n t y C i r c u i t

C o u r t

, p r e s i d e d a t t h e t r i a l a n d i n i t i a l p o s t

- v e r d i c t p h a s e o f

t h e p r o c e e d i n g s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

9 a n d o r d e r e d M M S D t o a b a t e t h e n u i s a n c e c a u s e d b y M M S D ' s

m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l

. 1 3

¶ 1 7 B o s t c o a p p e a l e d a n d M M S D c r o s s

- a p p e a l e d

. B o s t c o

a r g u e d t h a t t h e c i r c u i t c o u r t e r r e d w h e n i t r e f u s e d t o c h a n g e

t h e j u r y ' s f i n d i n g t h a t B o s t c o d i d n o t s u f f e r " s i g n i f i c a n t h a r m "

a s t o i t s n u i s a n c e c l a i m

, a s w e l l a s t h e c o u r t ' s s u m m a r y

j u d g m e n t d i s m i s s i n g B o s t c o ' s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n c l a i m

. O n

c r o s s

- a p p e a l

, M M S D a r g u e d t h a t t h e c i r c u i t c o u r t e r r e d ( 1 ) b y

f a i l i n g t o h o l d t h a t M M S D ' s o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e

D e e p T u n n e l w e r e s h i e l d e d b y g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

, ( 2 ) b y

g r a n t i n g B o s t c o ' s r e q u e s t f o r a b a t e m e n t

, a n d ( 3 ) b y n o t

d i s m i s s i n g B o s t c o ' s c o m p l a i n t f o r f a i l i n g t o c o m p l y w i t h t h e

n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( 2 0 0 5

– 0 6 )

. 1 4

¶ 1 8 W i t h r e g a r d t o B o s t c o ' s n u i s a n c e c l a i m

, t h e c o u r t o f

a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t t h e c i r c u i t c o u r t e r r e d i n d e c l i n i n g t o

r e v e r s e t h e j u r y ' s f i n d i n g t h a t B o s t c o d i d n o t s u f f e r

" s i g n i f i c a n t h a r m

, " a n d t h a t

, a s a m a t t e r o f l a w

, s u f f e r i n g m o r e

t h a n $ 2 m i l l i o n i n p a s t d a m a g e s c o n s t i t u t e d s i g n i f i c a n t h a r m

.

T h e r e f o r e

, t h e c o u r t c o n c l u d e d

, B o s t c o p r o v e d i t s c l a i m f o r

p r i v a t e n u i s a n c e

. B o s t c o L L C v

. M i l w a u k e e M e t r o

. S e w e r a g e D i s t

.

( B o s t c o )

, 2 0 1 1 W I A p p 7 6

, ¶ ¶ 9 2

– 1 0 4

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, 8 0 0 N

. W

. 2 d

5 1 8

. A d d i t i o n a l l y

, a l t h o u g h t h e c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t

1 3 T h e H o n o r a b l e J e a n D i M o t t o

, M i l w a u k e e C o u n t y C i r c u i t

C o u r t

, p r e s i d e d o v e r B o s t c o ' s c l a i m f o r e q u i t a b l e r e l i e f

.

1 4 W h e n d i s c u s s i n g t h e p a r t i e s ' n o t i c e o f c l a i m a r g u m e n t s

,

w e r e f e r t o t h e n u m b e r i n g o f t h e p r o v i s i o n s a s t h e y e x i s t e d i n

t h e 2 0 0 5

– 0 6 v e r s i o n o f t h e W i s c o n s i n S t a t u t e s

, b e c a u s e t h e

n u m b e r i n g o f t h e r e l e v a n t p r o v i s i o n s o f t h e s t a t u t e h a s s i n c e

c h a n g e d

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 0 M M S D w a s n o t e n t i t l e d t o i mm u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

,

t h e c o u r t r e v e r s e d t h e c i r c u i t c o u r t ' s o r d e r f o r a b a t e m e n t

,

b e c a u s e i t c o n c l u d e d t h a t

, s i n c e § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) c a p p e d B o s t c o ' s

r e c o v e r a b l e d a m a g e s a t $ 5 0

, 0 0 0 p e r c l a i m a n t

, § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) a n d ( 5 )

p r e c l u d e d s u c h e q u i t a b l e r e l i e f

. I d

. , ¶ ¶ 1 0 5

– 0 7

, 1 2 3

- 3 7

. A l s o

,

t h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t t h e d a m a g e c a p u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) d i d

n o t v i o l a t e e q u a l p r o t e c t i o n

, e i t h e r o n i t s f a c e o r a s a p p l i e d

t o B o s t c o

, i d

. , ¶ ¶ 3 9

– 6 0

, a n d t h a t t h e c a p a p p l i e d t o B o s t c o ' s

c o n t i n u i n g n u i s a n c e c l a i m

, i d

. , ¶ 1 0 7

.

¶ 1 9 T h e c o u r t o f a p p e a l s a l s o a f f i r m e d t h e c i r c u i t c o u r t ' s

s u mm a r y j u d g m e n t d i s m i s s i n g B o s t c o ' s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n c l a i m

,

h o l d i n g t h a t B o s t c o h a d f a i l e d t o a l l e g e f a c t s t h a t c o u l d s h o w

t h a t M M S D e i t h e r p h y s i c a l l y o c c u p i e d B o s t c o ' s p r o p e r t y o r t h a t

M M S D d e p r i v e d B o s t c o o f a l l o r s u b s t a n t i a l l y a l l o f t h e

b e n e f i c i a l u s e o f i t s p r o p e r t y

. 1 5 I d

. , ¶ ¶ 1 1 0

– 1 3

. A d d i t i o n a l l y

,

t h e c o u r t o f a p p e a l s r e j e c t e d M M S D ' s c l a i m t h a t B o s t c o h a d

f a i l e d t o c o m p l y w i t h t h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n u n d e r W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( 2 0 0 5

- 0 6 )

, a n d d e e m e d t h a t B o s t c o ' s n o t i c e w a s

s u f f i c i e n t

. I d

. , ¶ ¶ 8 5

– 9 1

.

¶ 2 0 B o s t c o p e t i t i o n e d f o r r e v i e w

, a n d M M S D c r o s s

p e t i t i o n e d f o r r e v i e w

. W e g r a n t e d b o t h p e t i t i o n s

.

I I

. D I S C U S S I O N

A

. S t a n d a r d o f R e v i e w

1 5 T h e c o u r t o f a p p e a l s a l s o a f f i r m e d t h e c i r c u i t c o u r t ' s

d e c i s i o n t o d i s m i s s B o s t c o ' s e x c a v a t i o n p r o t e c t i o n c l a i m o n

s u mm a r y j u d g m e n t

. B o s t c o

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, ¶ 1 2 2

. T h a t c l a i m i s

n o t b e f o r e u s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 1 ¶ 2 1 W h e t h e r M M S D i s i m m u n e f r o m a c l a i m f o r a b a t e m e n t o f

t h e p r i v a t e n u i s a n c e i t n e g l i g e n t l y m a i n t a i n e d

, w h i c h w a s a

c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m a n d o f w h i c h i t h a d n o t i c e

, w h e n M M S D

c o u l d d o s o b y r e a s o n a b l e m e a n s a t a r e a s o n a b l e c o s t

, i s a

q u e s t i o n o f l a w f o r o u r i n d e p e n d e n t r e v i e w

. S e e C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 6

.

¶ 2 2 T h i s c a s e a l s o r e q u i r e s u s t o i n t e r p r e t a n d a p p l y W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

. S t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n a n d a p p l i c a t i o n

p r e s e n t q u e s t i o n s o f l a w t h a t w e r e v i e w i n d e p e n d e n t l y

, w h i l e

b e n e f i t t i n g f r o m p r e v i o u s d i s c u s s i o n s o f t h e c o u r t o f a p p e a l s

a n d t h e c i r c u i t c o u r t

. R i c h a r d s v

. B a d g e r M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 8

W I 5 2

, ¶ 1 4

, 3 0 9 W i s

. 2 d 5 4 1

, 7 4 9 N

. W

. 2 d 5 8 1

. W i t h r e g a r d t o t h e

c i r c u i t c o u r t ' s d e c i s i o n t o g r a n t e q u i t a b l e r e l i e f a n d o r d e r

a b a t e m e n t

, w e r e v i e w t h a t d e c i s i o n f o r a n e r r o n e o u s e x e r c i s e o f

d i s c r e t i o n

. F o r e s t C n t y

. v

. G o o d e

, 2 1 5 W i s

. 2 d 2 1 8

, 2 2 5

, 5 7 2

N

. W

. 2 d 1 3 1 ( C t

. A p p

. 1 9 9 7 )

.

¶ 2 3 A d d i t i o n a l l y

, B o s t c o a s k s t h i s c o u r t t o r e v i e w t h e

c i r c u i t c o u r t ' s s u mm a r y j u d g m e n t o f d i s m i s s a l o f i t s i n v e r s e

c o n d e m n a t i o n / t a k i n g s c l a i m

. R a t h e r t h a n a p p l y i n g t h e

t r a d i t i o n a l s u mm a r y j u d g m e n t m e t h o d o l o g y

, h o w e v e r

, w e d e c l i n e t o

r e v i e w t h a t c l a i m b e c a u s e t h e a l l e g e d t a k i n g a s p r e s e n t e d t o u s

i s m a t e r i a l l y d i f f e r e n t t h a n t h e t a k i n g a l l e g e d i n t h e c i r c u i t

c o u r t a c t i o n

. S e e V i l l

. o f T r e m p e a l e a u v

. M i k r u t

, 2 0 0 4 W I 7 9

,

¶ 1 5

, 2 7 3 W i s

. 2 d 7 6

, 6 8 1 N

. W

. 2 d 1 9 0

. A c c o r d i n g l y

, w e c o n c l u d e

t h a t B o s t c o h a s f o r f e i t e d i t s n e w c l a i m

, a n d w e t h e r e f o r e a f f i r m

t h e c o u r t o f a p p e a l s o n t h i s i s s u e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 2 ¶ 2 4 B o s t c o a l s o c l a i m s t h a t t h e a p p l i c a t i o n o f t h e

s t a t u t o r y d a m a g e s c a p u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) v i o l a t e s t h e

e q u a l p r o t e c t i o n c l a u s e o f t h e W i s c o n s i n C o n s t i t u t i o n

. W h e t h e r

a s t a t u t e ' s l i m i t a t i o n v i o l a t e s e q u a l p r o t e c t i o n p r e s e n t s a

q u e s t i o n o f l a w f o r o u r i n d e p e n d e n t r e v i e w

. S e e S t a t e v

. W e s t

,

2 0 1 1 W I 8 3

, ¶ 2 2

, 3 3 6 W i s

. 2 d 5 7 8

, 8 0 0 N

. W

. 2 d 9 2 9

.

B

. D i s c u s s i o n ' s S t r u c t u r e

¶ 2 5 T w o c o m p e t i n g c o n c e p t s u n d e r l i e t h i s c o n t r o v e r s y : o n e

a p p u r t e n a n t t o a b a t i n g p r i v a t e n u i s a n c e s a n d t h e o t h e r

a p p u r t e n a n t t o s t a t u t o r y i mm u n i t y

. O n e c o n c e p t r e q u i r e s a n

u n d e r s t a n d i n g o f t h e s c o p e o f t h e d u t y t o a b a t e a p r i v a t e

n u i s a n c e t h a t a m u n i c i p a l e n t i t y n e g l i g e n t l y m a i n t a i n e d

, w h i c h

i s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m

, a n d o f w h i c h t h e m u n i c i p a l

e n t i t y h a d n o t i c e

. 1 6 T h e o t h e r c o n c e p t r e q u i r e s c o n s i d e r a t i o n o f

w h e t h e r a m u n i c i p a l e n t i t y

, h e r e M M S D

, h a s s t a t u t o r y i mm u n i t y

p u r s u a n t t o W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, f r o m a c l a i m f o r a b a t e m e n t

b a s e d o n t h e e n t i t y ' s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f a p r i v a t e

n u i s a n c e

. T h e s e t w o c o n c e p t s a r e i n t e r t w i n e d i n t h e m a t t e r n o w

b e f o r e u s

.

¶ 2 6 I n o r d e r t o a d d r e s s t h e s e c o m p e t i n g c o n t e n t i o n s

, i t i s

n e c e s s a r y t o f u l l y u n d e r s t a n d t h e c l a i m t h a t B o s t c o p r o v e d

,

i

. e

. , t h a t M M S D n e g l i g e n t l y m a i n t a i n e d a c o n t i n u i n g p r i v a t e

n u i s a n c e t h a t w a s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m a n d o f w h i c h M M S D

1 6 O u r c o n c l u s i o n o n t h e q u e s t i o n o f n e g l i g e n c e i s b a s e d o n

t h e j u r y ' s f i n d i n g s

. O u r a n a l y s i s i s c o n f i n e d t o w h e t h e r

, u p o n

a f i n d i n g o f n e g l i g e n c e

, a n i n j u r e d p a r t y m a y s e e k a b a t e m e n t o f

a p r i v a t e n u i s a n c e t h a t c o n t i n u e s t o b e a c a u s e o f s i g n i f i c a n t

h a r m w h e n t h e m u n i c i p a l e n t i t y h a s n o t i c e o f s u c h n u i s a n c e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 3 h a d n o t i c e

. G i v e n t h i s p o s t u r e

, o u r t a s k i s t o a p p l y t h e l a w

t h a t b e a r s o n t h e o b l i g a t i o n t o a b a t e a n u i s a n c e

, a s i t h a s

e x i s t e d f o r m o r e t h a n 1 0 0 y e a r s

. W e i n t e r p r e t t h e g o v e r n m e n t a l

i m m u n i t y p r o v i s i o n s o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 i n l i g h t o f t h e

c o m m o n l a w d u t y t o a b a t e n e g l i g e n t l y m a i n t a i n e d p r i v a t e

n u i s a n c e s a n d s t a t u t o r y p r o v i s i o n s s u c h a s W i s

. S t a t

. § 8 4 4

. 0 1

a n d W i s

. S t a t

. § 8 4 4

. 1 7 t h a t s p e c i f i c a l l y s p e a k t o a b a t e m e n t o f

p r i v a t e n u i s a n c e s

.

¶ 2 7 A f t e r a d d r e s s i n g t h o s e i s s u e s

, w e b r i e f l y a d d r e s s t h e

r e m a i n i n g i s s u e s

. T h e s e i n c l u d e ( 1 ) B o s t c o ' s c l a i m t h a t W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ' s d a m a g e c a p v i o l a t e s e q u a l p r o t e c t i o n ; ( 2 )

B o s t c o ' s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n c l a i m ; a n d ( 3 ) M M S D ' s c h a l l e n g e t o

B o s t c o ' s n o t i c e o f c l a i m u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( 2 0 0 5

- 0 6 )

.

C

. N u i s a n c e

1

. G e n e r a l p r i n c i p l e s

¶ 2 8 T h e t o r t o f n u i s a n c e i s g r o u n d e d i n a c o n d i t i o n o r

a c t i v i t y t h a t u n d u l y i n t e r f e r e s w i t h a p u b l i c r i g h t o r w i t h t h e

u s e a n d e n j o y m e n t o f p r i v a t e p r o p e r t y

. P h y s i c i a n s P l u s

, 2 5 4

W i s

. 2 d 7 7

, ¶ 2 1 n

. 1 4

. T h e r e a r e t w o b r o a d c a t e g o r i e s o f

n u i s a n c e t h a t d e r i v e t h e i r d i s t i n c t i o n s f r o m t h e t y p e s o f r i g h t s

o r i n t e r e s t s i n v a d e d

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 2 4

.

T h e s e b r o a d t o r t c a t e g o r i e s a r e k n o w n a s p u b l i c n u i s a n c e a n d

p r i v a t e n u i s a n c e

. R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s

, I n t r o d u c t o r y

N o t e t o § § 8 2 1

- 4 9 ( 1 9 7 9 ) ; s e e a l s o W i s

. S t a t

. c h

. 8 4 4

. I t i s

t h e t y p e o f h a r m s u f f e r e d o r i n t e r e s t i n v a d e d t h a t d e t e r m i n e s

w h e t h e r t h e n u i s a n c e i s a p u b l i c o r a p r i v a t e n u i s a n c e

. C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 2 6

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 4 ¶ 2 9 A p u b l i c n u i s a n c e i n v o l v e s t h e i m p i n g e m e n t o f p u b l i c

r i g h t s

, r i g h t s t h a t a r e c o mm o n t o a l l m e m b e r s o f t h e p u b l i c

.

I d

. , ¶ 2 8

. I n o r d e r t o r e c o v e r f o r a p u b l i c n u i s a n c e

, a n

i n d i v i d u a l m u s t h a v e s u f f e r e d h a r m o f a k i n d d i f f e r e n t f r o m

o t h e r m e m b e r s o f t h e p u b l i c w h o e x e r c i s e d t h a t c o mm o n r i g h t

.

R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s

, § 8 2 1 C

.

¶ 3 0 A p r i v a t e n u i s a n c e i s a c o n d i t i o n t h a t h a r m s o r

i n t e r f e r e s w i t h a p r i v a t e i n t e r e s t

. I d

. , § 8 2 1 A

. W e h a v e

a c c e p t e d t h e R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s ' c h a r a c t e r i z a t i o n o f

p r i v a t e n u i s a n c e a s " a n o n t r e s p a s s o r y i n v a s i o n o f a n o t h e r ' s

i n t e r e s t i n t h e p r i v a t e u s e a n d e n j o y m e n t o f l a n d

. " C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 2 5 n

. 4 ( c i t i n g V o g e l v

. G r a n t

L a f a y e t t e E l e c

. C o o p

. , 2 0 1 W i s

. 2 d 4 1 6

, 4 2 3

, 5 4 8 N

. W

. 2 d 8 2 9

( 1 9 9 6 ) a n d P r a h v

. M a r e t t i

, 1 0 8 W i s

. 2 d 2 2 3

, 2 3 1

, 3 2 1 N

. W

. 2 d 1 8 2

( 1 9 8 2 ) ) ; s e e R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s

, § 8 2 1 D

. T h e r e i s n o

d i s p u t e t h a t t h e n u i s a n c e a t i s s u e i n t h i s c a s e i s a p r i v a t e

n u i s a n c e

.

¶ 3 1 W i s c o n s i n l a w e m p l o y s t h e f o l l o w i n g d i r e c t i v e f o r

t h o s e s e e k i n g t o e s t a b l i s h l i a b i l i t y f o r a p r i v a t e n u i s a n c e :

O n e i s s u b j e c t t o l i a b i l i t y f o r a p r i v a t e

n u i s a n c e i f

, b u t o n l y i f

, h i s c o n d u c t i s a l e g a l c a u s e

o f a n i n v a s i o n o f a n o t h e r ' s i n t e r e s t i n t h e p r i v a t e

u s e a n d e n j o y m e n t o f l a n d

, a n d t h e i n v a s i o n i s e i t h e r

( a ) [ I ] n t e n t i o n a l a n d u n r e a s o n a b l e

, o r

( b ) [ U ] n i n t e n t i o n a l a n d o t h e r w i s e a c t i o n a b l e

u n d e r t h e r u l e s c o n t r o l l i n g l i a b i l i t y f o r n e g l i g e n t o r

r e c k l e s s c o n d u c t

, o r f o r a b n o r m a l l y d a n g e r o u s

c o n d i t i o n s o r a c t i v i t i e s

.

R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s

, § 8 2 2 ; C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7

W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 3 2

. B e c a u s e a n u i s a n c e i s a r e s u l t

, o f w h i c hN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 5 n e g l i g e n c e o r i n t e n t i o n a l c o n d u c t m a y b e t h e c a u s e

, l i a b i l i t y

f o r a n u i s a n c e " i s f o u n d e d o n t h e w r o n g f u l a c t i n

. . .

m a i n t a i n i n g [ t h e n u i s a n c e ]

. " P h y s i c i a n s P l u s

, 2 5 4 W i s

. 2 d 7 7

,

¶ 2 7 ( q u o t i n g B r o w n v

. M i l w a u k e e T e r m i n a l R y

. C o

. , 1 9 9 W i s

. 5 7 5

,

5 8 9

, 2 2 7 N

. W

. 3 8 5 ( 1 9 2 9 ) ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

.

P h y s i c a l o c c u p a t i o n o f t h e p r o p e r t y o f a n o t h e r i s n o t n e c e s s a r y

t o a n u i s a n c e c l a i m

. V o g e l

, 2 0 1 W i s

. 2 d a t 4 2 6

. F o r e x a m p l e

,

i n v a s i o n s o f n o x i o u s o d o r s c a n r i s e t o t h e l e v e l o f a n u i s a n c e

.

C o s t a s v

. C i t y o f F o n d d u L a c

, 2 4 W i s

. 2 d 4 0 9

, 4 1 3

, 1 2 9 N

. W

. 2 d

2 1 7 ( 1 9 6 4 )

.

¶ 3 2 L i a b i l i t y f o r a p r i v a t e n u i s a n c e m a y b e b a s e d o n

e i t h e r i n t e n t i o n a l 1 7 o r n e g l i g e n t a c t s

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7

W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 3 3

. I n t h e c a s e o f n e g l i g e n c e

, a s h e r e

, l i a b i l i t y

m a y b e p r e d i c a t e d o n a p a r t y ' s f a i l u r e t o a c t w h e n h e h a s a d u t y

t o d o s o

. S e e i d

. , ¶ 3 4

. T h e d u t y t o a c t t o a b a t e a n u i s a n c e

a r i s e s w h e n o n e h a s n o t i c e t h a t h e i s m a i n t a i n i n g a n u i s a n c e

t h a t i s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m

. S e e i d

. , ¶ 3 5

.

[ S o m e ] c a s e s i n v o l v e c h a n g e s t o o t h e r w i s e b e n i g n

o b j e c t s t h a t d e v e l o p o v e r t i m e a n d b e c o m e h a r m f u l

,

t h r o u g h n o f a u l t o f t h e o w n e r o f t h e o b j e c t

. I n t h e s e

c a s e s

, l i a b i l i t y i s p r e d i c a t e d u p o n t h e d e f e n d a n t ' s

f a i l u r e t o r e m o v e t h e h a r m f u l c o n d i t i o n a f t e r h e h a s

n o t i c e o f i t s e x i s t e n c e

.

I d

. ( c i t a t i o n o m i t t e d )

.

¶ 3 3 F u r t h e r m o r e

, t h e d u t y t o a b a t e a n u i s a n c e n e g l i g e n t l y

m a i n t a i n e d

, o f w h i c h o n e h a s n o t i c e

, i s a g e n e r a l c o m m o n l a w

1 7 A n i n t e n t i o n a l i n t e r f e r e n c e w i t h a n o t h e r ' s p r i v a t e u s e

a n d e n j o y m e n t o f p r o p e r t y r e q u i r e s t h a t t h e t o r t f e a s o r " m u s t

e i t h e r a c t f o r t h e p u r p o s e o f c a u s i n g [ t h e i n t e r f e r e n c e ] o r k n o w

t h a t i t i s r e s u l t i n g o r i s s u b s t a n t i a l l y c e r t a i n t o r e s u l t f r o m

h i s c o n d u c t

. " R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s § 8 2 5

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 6 o b l i g a t i o n t o w h i c h a l l p e r s o n s m a y b e s u b j e c t

. S e e i d

. a t

¶ ¶ 4 8

, 5 1 ; s e e a l s o R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s § § 8 2 1 D

, 8 2 4 ;

s e e a l s o W i s J I

— — C i v i l 1 9 2 2

. M o r e o v e r

, a l t h o u g h a m u n i c i p a l

e n t i t y h a s a d u t y t o a b a t e a k n o w n

, p r i v a t e n u i s a n c e b y o n e o f

a n y n u m b e r o f m e t h o d s w i t h i n t h e e n t i t y ' s d i s c r e t i o n

, s u c h

" d i s c r e t i o n " i n s e l e c t i n g t h e p a r t i c u l a r m e t h o d b y w h i c h t o

a b a t e a n u i s a n c e d o e s n o t e l i m i n a t e t h e d u t y t o a b a t e

, o r m a k e

t h a t d u t y

, i t s e l f

, d i s c r e t i o n a r y

. C o s t a s

, 2 4 W i s

. 2 d a t 4 1 8

( c o n c l u d i n g t h a t " [ g ] e n e r a l l y t h e m e a n s w h e r e b y [ a ] n u i s a n c e i s

t o b e a b a t e d i s l e f t t o t h e d i r e c t i o n o f t h e d e f e n d a n t t o r t

f e a s o r " )

.

¶ 3 4 I n P h y s i c i a n s P l u s

, w e f u l l y e x p l o r e d t h e d u t y o f

m u n i c i p a l e n t i t i e s t o a b a t e a n u i s a n c e c a u s e d b y n e g l i g e n t

m a i n t e n a n c e

. T h e r e

, a t r e e h a d g r o w n t o t h e e x t e n t t h a t i t

o b s c u r e d a s t o p s i g n a t a h i g h w a y i n t e r s e c t i o n

, a n d t h a t

u n t r i mm e d g r o w t h w a s a l l e g e d t o h a v e c a u s e d a s i g n i f i c a n t

a u t o m o b i l e a c c i d e n t

. P h y s i c i a n s P l u s

, 2 5 4 W i s

. 2 d 7 7

, ¶ 1

. W e

e x p l a i n e d t h a t b e c a u s e t h e m u n i c i p a l e n t i t i e s r e s p o n s i b l e f o r

t r i mm i n g t h e t r e e h a d a t l e a s t c o n s t r u c t i v e n o t i c e o f t h e s i g n

b l o c k a g e

, t h e y h a d a d u t y t o a b a t e t h e n u i s a n c e

. I d

. , ¶ ¶ 2

- 3

.

T h i s d u t y a r i s e s f r o m t h e l o n g s t a n d i n g r u l e t h a t g e n e r a l l y

m u n i c i p a l e n t i t i e s a r e n o t s h i e l d e d f r o m l i a b i l i t y f o r

m a i n t a i n i n g a p r i v a t e n u i s a n c e

. S e e W e l c h

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, ¶ 8

.

¶ 3 5 S i m i l a r l y

, i n C o s t a s

, w e a d d r e s s e d a n u i s a n c e t h a t

a r o s e o u t o f t h e o p e r a t i o n o f a s e w a g e s y s t e m o p e r a t e d b y aN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 7 m u n i c i p a l e n t i t y

, t h e C i t y o f F o n d d u L a c

. 1 8 T h e C i t y a r g u e d

t h a t n o n u i s a n c e c l a i m c o u l d l i e b e c a u s e t h e s e w a g e p l a n t w a s

b u i l t a n d o p e r a t e d a c c o r d i n g t o t h e p l a n a p p r o v e d b y a s t a t e

a g e n c y

. C o s t a s

, 2 4 W i s

. 2 d a t 4 1 5 ( c i t i n g H a s s l i n g e r v

. V i l l

.

o f H a r t l a n d

, 2 3 4 W i s

. 2 0 1

, 2 9 0 N

. W

. 6 4 7 ( 1 9 4 0 )

, a s s u p p o r t f o r

1 8 P r e v i o u s l y

, i n W i n c h e l l

, 1 1 0 W i s

. a t 1 0 3

- 0 5

, w e

r e c o g n i z e d a m u n i c i p a l e n t i t y ' s o b l i g a t i o n t o a b a t e a p r i v a t e

n u i s a n c e t h a t t h e e n t i t y c a u s e d

. W i n c h e l l d e a l t w i t h a n a c t i o n

a g a i n s t t h e C i t y o f W a u k e s h a

, t o a b a t e a n d e n j o i n a n u i s a n c e

r e s u l t i n g f r o m t h e C i t y ' s e m p t y i n g i t s s e w a g e i n t o t h e F o x

R i v e r

, w h i c h r a n a l o n g t h e s i d e o f W i n c h e l l ' s p r o p e r t y

. I d

. a t

1 0 3

. W e c o n c l u d e d t h a t t h e c o l l e c t i o n a n d d i s p o s a l o f s e w a g e i s

f o r t h e p u b l i c s a f e t y

, b u t t h a t t h e " a u t h o r i t y g r a n t e d t o

m u n i c i p a l i t i e s

. . . t o c o n s t r u c t s e w e r s

, [ i s ] s u b j e c t t o t h e

g e n e r a l l e g a l r e s t r i c t i o n s r e s t i n g u p o n s u c h c o r p o r a t i o n s

f o r b i d d i n g i n v a s i o n o f p r i v a t e r i g h t s b y c r e a t i o n o f n u i s a n c e o r

o t h e r w i s e

. " I d

. a t 1 0 9

. I n c o n c l u d i n g t h a t t h e C i t y w a s

r e q u i r e d t o a b a t e t h e n u i s a n c e i t h a d c r e a t e d

, w e r e a s o n e d :

T h e g r e a t w e i g h t o f a u t h o r i t y

, A m e r i c a n a n d E n g l i s h

,

s u p p o r t s t h e v i e w t h a t l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y t o

i n s t a l l a s e w e r s y s t e m c a r r i e s n o i m p l i c a t i o n o f

a u t h o r i t y t o c r e a t e o r m a i n t a i n a n u i s a n c e

, a n d t h a t

i t m a t t e r s n o t w h e t h e r s u c h n u i s a n c e r e s u l t s f r o m

n e g l i g e n c e o r f r o m t h e p l a n a d o p t e d

. I f s u c h n u i s a n c e

b e c r e a t e d

, t h e s a m e r e m e d i e s m a y b e i n v o k e d a s i f t h e

p e r p e t r a t o r w e r e a n i n d i v i d u a l

.

I d

. W e a c k n o w l e d g e t h a t

, f o l l o w i n g H o l y t z

, W i n c h e l l ' s s t a t e m e n t

t h a t " i t m a t t e r s n o t w h e t h e r s u c h n u i s a n c e r e s u l t s f r o m

. . .

t h e p l a n a d o p t e d " h a s b e e n a b r o g a t e d b y W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

,

w h i c h i mm u n i z e s s u c h l e g i s l a t i v e f u n c t i o n s a s a d o p t i n g a p l a n

.

T h i s l i m i t e d a b r o g a t i o n

, h o w e v e r

, h a s n o b e a r i n g o n W i n c h e l l ' s

s t i l l v a l i d c o n c l u s i o n t h a t a g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s n e g l i g e n t

m a i n t e n a n c e o f a s y s t e m o r s t r u c t u r e

, w h i c h r e s u l t s i n a

n u i s a n c e o f w h i c h t h e e n t i t y h a s n o t i c e

, m a y g i v e r i s e t o a

c l a i m a g a i n s t t h e e n t i t y t o a b a t e t h a t n u i s a n c e

. I t h a s n e v e r

b e e n t h e l a w t h a t a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

, b y v i r t u e o f i t s

g o v e r n m e n t a l s t a t u s a l o n e

, m a y p e r p e t u a t e a n i n j u r i o u s c o n d i t i o n

o f w h i c h t h e e n t i t y h a s k n o w l e d g e

. O u r d e c i s i o n r e a f f i r m s t h a t

l o n g s t a n d i n g l i m i t a t i o n o n t h e p o w e r o f g o v e r n m e n t t o

c o n t i n u o u s l y a n d k n o w i n g l y i n v a d e t h e r i g h t s o f i t s c i t i z e n s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 8 t h i s a r g u m e n t )

. W e c o n c l u d e d t h a t t h e l a n g u a g e i n H a s s l i n g e r

,

u p o n w h i c h t h e C i t y r e l i e d

, w a s " m i s l e a d i n g

, " a n d w e o v e r r u l e d

H a s s l i n g e r t o t h e e x t e n t t h a t i t i m p l i e d " t h a t o p e r a t i o n o f t h e

s e w a g e

- d i s p o s a l p l a n t i n a c c o r d a n c e w i t h s p e c i f i c a t i o n s a n d

o r d e r s a n d r e g u l a t i o n s o f t h e s t a t e b o a r d o f h e a l t h c a n n o t

c o n s t i t u t e a n u i s a n c e

. " I d

. W e e x p l a i n e d f u r t h e r t h a t " [ t ] h e

a p p r o v a l o f t h e m e t h o d o f o p e r a t i o n o f t h e s e w a g e

- d i s p o s a l p l a n t

i s p e r t i n e n t n o t t o t h e e x i s t e n c e o f t h e n u i s a n c e b u t t o t h e

i s s u e o f w h e t h e r i t i s f e a s i b l e o r p r a c t i c a b l e t o g i v e

i n j u n c t i o n a l [ s i c ] r e l i e f f o r t h e n u i s a n c e

. " I d

. a t 4 1 6

. T h i s

p r i n c i p l e h a s b e e n a p p l i e d i n m u l t i p l e c a s e s b e f o r e t h i s c o u r t

a n d t h e c o u r t o f a p p e a l s

, d i s c u s s e d b e l o w

. I n t h e c a s e n o w

b e f o r e u s

, B o s t c o h a s p r o v e d t h a t t h e p r i v a t e n u i s a n c e c a n b e

a b a t e d b y r e a s o n a b l e m e a n s a n d a t a r e a s o n a b l e c o s t

. 1 9

¶ 3 6 I n M e n i c k

, t h e p l a i n t i f f c l a i m e d t h a t t h e o p e r a t i o n o f

a s e w a g e s y s t e m r e s u l t e d i n t h e f l o o d i n g o f t h e p l a i n t i f f ' s

b a s e m e n t w i t h r a w s e w a g e o n t w o o c c a s i o n s

, c o n s t i t u t i n g a

p r i v a t e n u i s a n c e

. M e n i c k

, 2 0 0 W i s

. 2 d a t 7 4 1

. A s w e d o h e r e

,

M e n i c k f o c u s e d o n t h e d u t y t h a t p e r t a i n s t o a m u n i c i p a l e n t i t y ' s

n u i s a n c e

- c a u s i n g a c t i o n s

, w h i c h i s t h e d u t y t o a b a t e t h e

n u i s a n c e u p o n n o t i c e t h a t t h e n e g l i g e n t l y c a u s e d c o n d i t i o n i s a

c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m

. T h e c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t

a l t h o u g h M e n i c k h a d f a i l e d i n h e r p r o o f o f h e r n u i s a n c e c l a i m

b e c a u s e s h e d i d n o t o f f e r a n e x p e r t o p i n i o n a s t o t h e l e g a l

c a u s e o f t h e f l o o d i n g

, t h e C i t y w o u l d n o t h a v e e n j o y e d i mm u n i t y

f r o m s u c h a n a c t i o n b a s e d o n p r i v a t e n u i s a n c e

. I d

. a t 7 4 4

- 4 5

.

1 9 S e e S p e c i a l V e r d i c t Q u e s t i o n N o

. 1 1

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

1 9 ¶ 3 7 F a c t u a l l y s i m i l a r t o M e n i c k i s t h e W e l c h c a s e

, i n

w h i c h W e l c h c l a i m e d t h a t f l o o d i n g t h a t o c c u r r e d a f t e r h e a v y

r a i n f a l l s c o n s t i t u t e d a p r i v a t e n u i s a n c e

, a t t r i b u t a b l e t o t h e

C i t y o f A p p l e t o n ' s m a i n t e n a n c e o f i t s s t o r m s e w e r s y s t e m

.

W e l c h

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, ¶ 1

. T h e C i t y a s s e r t e d t h a t i t w a s

i mm u n e f r o m s u i t p u r s u a n t t o W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. I d

. , ¶ 5

.

T h e c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t

, a s a m a t t e r o f l a w

, " n o

s t a t u t o r y o r c o m

m o n l a w i m

m u n i t y d o c t r i n e e m p o w e r s a p u b l i c b o d y

t o m a i n t a i n a p r i v a t e n u i s a n c e

. " 2 0 I d

. , ¶ 8

.

¶ 3 8 T h e m o s t r e c e n t n u i s a n c e c a s e i s C i t y o f M i l w a u k e e

,

w h i c h w e d e c i d e d i n 2 0 0 5

. I n C i t y o f M i l w a u k e e

, w e r e v i e w e d t h e

l e g a l i s s u e s s u r r o u n d i n g a b r o k e n c i t y w a t e r m a i n t h a t d a m a g e d a

s e c t i o n o f M M S D ' s D e e p T u n n e l

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d

6 3 5

, ¶ 2

. T h e r e

, M M S D a l l e g e d b o t h n e g l i g e n c e a n d n u i s a n c e

, j u s t

a s B o s t c o h a s a l l e g e d h e r e

, a s s e r t i n g t h a t t h e C i t y d i d n o t

p r o p e r l y i n s p e c t o r m a i n t a i n i t s p i p e l i n e s o a s t o d i s c o v e r t h e

l e a k a g e b e f o r e t h e p i p e l i n e r u p t u r e d

. I d

. , ¶ 3

.

¶ 3 9 A f t e r a f u l l d i s c u s s i o n o f t h e l a w r e l a t i n g t o

n u i s a n c e

, w e c o n c l u d e d t h a t t h e r e w a s a q u e s t i o n o f f a c t a s t o

w h e t h e r t h e C i t y h a d n o t i c e t h a t i t s w a t e r m a i n w a s l e a k i n g

, a n d

t h a t s u c h n o t i c e w a s n e c e s s a r y t o s h o w t h a t t h e C i t y w a s u n d e r a

m i n i s t e r i a l d u t y t o a b a t e t h e n u i s a n c e b y r e p a i r i n g t h e w a t e r

p i p e b e f o r e i t b r o k e

. I d

. , ¶ 9

. W e e x p l a i n e d :

2 0 U l t i m a t e l y

, t h e c o u r t i n W e l c h v

. C i t y o f A p p l e t o n

, 2 0 0 3

W I A p p 1 3 3

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 6 6 N

. W

. 2 d 5 1 1

, c o n c l u d e d t h a t t h e

C i t y ' s m a i n t e n a n c e o f i t s s t o r m s e w e r w a s n o t a p r i v a t e

n u i s a n c e

. I d

. , ¶ 8

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 0 [ T ] h e C i t y m a y b e l i a b l e f o r i t s n e g l i g e n c e i n f a i l i n g

t o r e p a i r t h e l e a k y w a t e r m a i n

. H o w e v e r

, s i n c e t h e r e

e x i s t s a m a t e r i a l i s s u e o f f a c t a s t o w h e t h e r t h e C i t y

h a d n o t i c e o f t h e l e a k i n g w a t e r m a i n

, w e c a n n o t

d e t e r m i n e w h e t h e r t h e C i t y w a s u n d e r a m i n i s t e r i a l

d u t y t o r e p a i r i t s w a t e r m a i n p r i o r t o t h e b r e a k

.

T h u s

, w e c a n n o t d e t e r m i n e w h e t h e r t h e C i t y i s i mm u n e

u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) f r o m l i a b i l i t y p r e d i c a t e d u p o n a

n e g l i g e n t f a i l u r e t o r e p a i r t h e w a t e r m a i n b e f o r e i t

b u r s t

.

I d

.

¶ 4 0 A c a r e f u l r e a d i n g o f C i t y o f M i l w a u k e e i s i m p o r t a n t t o

d e c i d i n g t h i s c a s e b e c a u s e o u r d e c i s i o n i n C i t y o f M i l w a u k e e i s

g r o u n d e d i n a n u i s a n c e c l a i m a n d a l s o b e c a u s e i t e x p l a i n s h o w

t h e d u t y t o a b a t e a n u i s a n c e i n t e r s e c t s w i t h t h e c o n c e p t o f a

m i n i s t e r i a l d u t y o f a m u n i c i p a l e n t i t y

. W e e x p l a i n e d

,

S i n c e w e c a n n o t d e t e r m i n e w h e t h e r t h e C i t y w a s o n

n o t i c e t h a t i t s w a t e r m a i n w a s l e a k i n g a n d c o u l d

p o t e n t i a l l y i n t e r f e r e w i t h t h e u s e a n d e n j o y m e n t o f

a n o t h e r ' s p r o p e r t y

, w e c a n n o t c o n c l u d e w h e t h e r i t s

d u t y t o r e p a i r t h e l e a k i n g m a i n w i t h r e a s o n a b l e c a r e

b e f o r e i t b r o k e w a s " a b s o l u t e

, c e r t a i n a n d

i m p e r a t i v e

, " o r w h e t h e r t h e C i t y ' s d e c i s i o n n o t t o

r e p a i r t h e m a i n b e f o r e t h e b r e a k w a s d i s c r e t i o n a r y

.

I d

. , ¶ 6 2 ( c i t a t i o n o m i t t e d )

.

¶ 4 1 I t f o l l o w s f r o m o u r e x p l a n a t i o n i n p a r a g r a p h 6 2 o f

C i t y o f M i l w a u k e e

, q u o t e d a b o v e

, t h a t i f t h e C i t y h a d n o t i c e

t h a t i t s w a t e r m a i n w a s l e a k i n g b e f o r e i t b r o k e

, i t h a d a d u t yN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 1 t o a b a t e t h e n u i s a n c e b y f i x i n g t h e p i p e

. 2 1 T h e d u t y t o f i x t h e

p i p e

, i f t h e C i t y k n e w i t w a s l e a k i n g

, w a s " a b s o l u t e

, c e r t a i n

a n d i m p e r a t i v e "

—— i n o t h e r w o r d s

, m i n i s t e r i a l

— — e v e n t h o u g h a

p a r t i c u l a r m e t h o d o f r e p a i r i n g t h e l e a k w a s n o t " a b s o l u t e

,

c e r t a i n a n d i m p e r a t i v e

. " 2 2 T h i s c o n c l u s i o n i s s u p p o r t e d b y

2 1 I n A n h a l t v

. C i t i e s & V i l l a g e s M u t u a l I n s u r a n c e C o

. , 2 0 0 1

W I A p p 2 7 1

, 2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, 7 2

, 6 3 7 N

. W

. 2 d 4 2 2

, t h e c o u r t o f

a p p e a l s r e l i e d o n o u r s t a t e m e n t i n A l l s t a t e I n s u r a n c e C o

. v

.

M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e C o mm i s s i o n o f t h e C o u n t y o f M i l w a u k e e

, 8 0

W i s

. 2 d 1 0

, 2 5 8 N

. W

. 2 d 1 4 8 ( 1 9 7 7 )

, t h a t " t h e a c t s o f d e s i g n i n g

,

p l a n n i n g a n d i m p l e m e n t i n g a s e w e r s y s t e m a r e d i s c r e t i o n a r y a c t s

p r o t e c t e d u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. " T h i s s t a t e m e n t

c o m p o r t s w i t h o u r d e c i s i o n t o d a y

, i n t h a t w e d o n o t u p s e t t h e

r u l e t h a t a c t s o f d e s i g n i n g

, p l a n n i n g

, a n d i m p l e m e n t i n g a r e

l e g i s l a t i v e o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e a c t s s u b j e c t t o i mm u n i t y u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. S u c h a c t s

, h o w e v e r

, a r e d i s t i n g u i s h a b l e f r o m t h e

a c t o f n e g l i g e n t l y m a i n t a i n i n g a n e x i s t i n g s y s t e m o r s t r u c t u r e

s o a s t o c a u s e a c o n t i n u i n g n u i s a n c e

, a n d l o n g s t a n d i n g l a w

d e m o n s t r a t e s t h a t t h e a c t o f m a i n t a i n i n g a n e x i s t i n g s y s t e m o r

s t r u c t u r e i s n o t a l e g i s l a t i v e o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e f u n c t i o n

.

S e e

, e

. g

. , N a k e r v

. T o w n o f T r e n t o n

, 6 2 W i s

. 2 d 6 5 4

, 2 1 5 N

. W

. 2 d

3 8

, a f f ' d o n r e h ' g

, 6 2 W i s

. 2 d 6 5 4

, 6 6 0 a

, 2 1 7 N

. W

. 2 d 6 6 5 ( 1 9 7 4 )

( " O n c e t h e d e c i s i o n i s m a d e a n d t h e [ s y s t e m o r s t r u c t u r e ] i s

e r e c t e d

, t h e l e g i s l a t i v e f u n c t i o n i s t e r m i n a t e d a n d t h e d o c t r i n e

o f H o l y t z t h a t i m p o s e s l i a b i l i t y f o r w a n t o f o r d i n a r y c a r e t a k e s

o v e r

. " )

. N e i t h e r A l l s t a t e n o r A n h a l t d e c i d e d t h e q u e s t i o n o f

n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e t h a t w e r e a c h t o d a y

. R a t h e r

, w e

c o n c l u s i v e l y r e s o l v e d t h a t q u e s t i o n i n M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n

S e w e r a g e D i s t r i c t v

. C i t y o f M i l w a u k e e ( C i t y o f M i l w a u k e e )

, 2 0 0 5

W I 8

, ¶ 5 9 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, 6 9 1 N

. W

. 2 d 6 5 8

, i n w h i c h w e

r e c o g n i z e d t h a t a g o v e r n m e n t a l e n t i t y i s n o t e n t i t l e d t o

i mm u n i t y f o r a n e g l i g e n t a c t w h e n s u c h a c t i s n o t p e r f o r m e d

p u r s u a n t t o a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

j u d i c i a l f u n c t i o n

. I n d e e d

, o u r d e c i s i o n i n C i t y o f M i l w a u k e e o n

t h a t p o i n t w a s i n t e n d e d t o c l a r i f y a n y " c o n f u s i o n " c r e a t e d b y

u n c l e a r s t a t e m e n t s i n c a s e s s u c h a s A n h a l t

. S e e C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9 n

. 1 7

.

2 2 F o r e x a m p l e

, t h e C i t y c o u l d h a v e r e m o v e d t h e p r e c i s e a r e a

o f p i p e t h a t w a s l e a k i n g ; i t c o u l d h a v e s e a l e d t h e l e a k y p i p e

a n d l e f t i t i n p l a c e

, e t c

. T h e c h o i c e o f m e t h o d f o r a b a t i n g t h e

n u i s a n c e

, l i k e t h e d e c i s i o n t o i n i t i a l l y i n s t a l l a p a r t i c u l a r

s y s t e m

, w a s w i t h i n t h e C i t y ' s d i s c r e t i o n

. C o s t a s v

. C i t y o f

F o n d d u L a c

, 2 4 W i s

. 2 d 4 0 9

, 4 1 8

, 1 2 9 N

. W

. 2 d 2 1 7 ( 1 9 6 4 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 2 P h y s i c i a n s P l u s

, w h e r e w e e x p l a i n e d t h a t a n e g l i g e n t l y c a u s e d

n u i s a n c e r e s u l t i n g i n s i g n i f i c a n t h a r m

, o f w h i c h t h e m u n i c i p a l

e n t i t y h a s n o t i c e

, c r e a t e s a m i n i s t e r i a l d u t y t o a b a t e t h e

n u i s a n c e

. S e e P h y s i c i a n s P l u s

, 2 5 4 W i s

. 2 d 7 7

, ¶ 5 9 ( r e a f f i r m i n g

m u n i c i p a l e n t i t y ' s m i n i s t e r i a l d u t y t o p r o p e r l y m a i n t a i n

s t r u c t u r e s i n s t a l l e d p u r s u a n t t o m u n i c i p a l e n t i t y ' s l e g i s l a t i v e

a u t h o r i t y )

.

2

. M M S D ' s n u i s a n c e

¶ 4 2 I n t h i s c a s e

, B o s t c o p r o v e d t h a t M M S D n e g l i g e n t l y

c a u s e d a c o n t i n u i n g p r i v a t e n u i s a n c e d u e t o t h e m a n n e r i n w h i c h

M M S D c h o s e t o m a i n t a i n t h e D e e p T u n n e l

. 2 3 M M S D h a d n o t i c e t h a t

e x c e s s i v e l y s i p h o n i n g g r o u n d w a t e r f r o m a r o u n d B o s t c o ' s b u i l d i n g

w a s i n t e r f e r i n g w i t h B o s t c o ' s u s e a n d e n j o y m e n t o f i t s p r o p e r t y

b y d a m a g i n g t h e f o u n d a t i o n o f t h e b u i l d i n g

.

¶ 4 3 H e r e

, i n c o n t r a s t t o t h e C i t y o f M i l w a u k e e c a s e

, n o

f u r t h e r f a c t

- f i n d i n g i s r e q u i r e d b e f o r e c o n c l u d i n g t h a t M M S D i s

u n d e r a d u t y t o a b a t e

. M M S D k n e w t h a t e x c e s s i v e s i p h o n i n g o f

w a t e r i n t o t h e D e e p T u n n e l w a s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m t o

B o s t c o ' s b u i l d i n g

, a n d M M S D c o u l d h a v e a b a t e d t h e n u i s a n c e

,

i

. e

. , s t o p p e d t h e e x c e s s i v e s i p h o n i n g

, b y r e a s o n a b l e m e a n s a n d

a t a r e a s o n a b l e c o s t

. 2 4 A c c o r d i n g l y

, t h e c i r c u i t c o u r t p r o p e r l y

2 3 S e e S u n n y s i d e F e e d C o

. v

. C i t y o f P o r t a g e

, 2 2 2 W i s

. 2 d

4 6 1

, 4 7 0

, 5 8 8 N

. W

. 2 d 2 7 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 8 ) ( d e f i n i n g a c o n t i n u i n g

n u i s a n c e a s " a n o n g o i n g o r r e p e a t e d d i s t u r b a n c e o r h a r m " t h a t

" c a n b e d i s c o n t i n u e d o r a b a t e d " )

.

2 4 T h i s i s a f a c t q u e s t i o n t h a t w a s r e s o l v e d b y t h e j u r y

. Q u e s t i o n N o

. 1 1 o f t h e S p e c i a l V e r d i c t a s k e d : " C a n t h e D i s t r i c t

a b a t e t h e i n t e r f e r e n c e b y r e a s o n a b l e m e a n s a n d a t a r e a s o n a b l e

c o s t s o t h a t i t n o l o n g e r i n t e r f e r e s w i t h B o s t o n S t o r e ' s u s e a n d

e n j o y m e n t o f t h e i r b u i l d i n g ? " T h e j u r y a n s w e r e d t h i s q u e s t i o n

,

" Y e s

. "N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 3 c o n c l u d e d t h a t M M S D w a s r e q u i r e d t o a b a t e t h e p r i v a t e n u i s a n c e

c a u s e d b y M M S D ' s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l

. 2 5

D

. M u n i c i p a l I m m u n i t y

¶ 4 4 I n t h e c o n t e x t o f m u n i c i p a l e n t i t i e s

, t h e o b l i g a t i o n

t o a b a t e a k n o w n p r i v a t e n u i s a n c e i s a d d i t i o n a l l y s u b j e c t t o t h e

p r i n c i p l e s o f i mm u n i t y f o r g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

. W e t h e r e f o r e

t u r n t o i n t e r p r e t i n g t h o s e s t a t u t e s r e l e v a n t t o a n i m m u n i t y

a n a l y s i s : W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a n d ( 3 )

.

¶ 4 5 S t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n r e q u i r e s u s t o d e t e r m i n e t h e

s t a t u t e ' s m e a n i n g

, w h i c h i s a s s u m e d t o b e e x p r e s s e d i n t h e

l a n g u a g e c h o s e n b y t h e l e g i s l a t u r e

. R i c h a r d s

, 3 0 9 W i s

. 2 d 5 4 1

,

¶ 2 0

. I f t h e m e a n i n g o f t h e s t a t u t e i s a p p a r e n t i n t h e p l a i n

l a n g u a g e

, w e a p p l y t h a t l a n g u a g e

. S t a t e e x r e l

. K a l a l v

.

C i r c u i t C o u r t f o r D a n e C n t y

. , 2 0 0 4 W I 5 8

, ¶ 4 5

, 2 7 1 W i s

. 2 d 6 3 3

,

6 8 1 N

. W

. 2 d 1 1 0

. W e g i v e s t a t u t o r y t e r m s t h e i r " c o mm o n

,

2 5 A s d i s c u s s e d a b o v e

, i n a c c o r d a n c e w i t h o u r d e c i s i o n i n

C i t y o f M i l w a u k e e

, o n c e a g o v e r n m e n t a l e n t i t y h a s n o t i c e t h a t

i t s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f a s y s t e m o r s t r u c t u r e i s c a u s i n g

d a m a g e

, i t i s t h e m a n n e r i n w h i c h M M S D c o m p l i e s w i t h t h e

m i n i s t e r i a l d u t y t o f i x t h e p r o b l e m t h a t i s s u b j e c t t o

d i s c r e t i o n ; n o s u c h d i s c r e t i o n e x i s t s a s t o w h e t h e r M M S D m u s t

f i x t h e k n o w n p r o b l e m

. C f

. R o l l a n d v

. C n t y

. o f M i l w a u k e e

, 2 0 0 1

W I A p p 5 3

, ¶ 1 2

, 2 4 1 W i s

. 2 d 2 1 5

, 6 2 5 N

. W

. 2 d 5 9 0 ( e x p l a i n i n g t h a t

t h e d r i v e r o f a b u s h a d a m i n i s t e r i a l d u t y n o t t o d r i v e t h e b u s

w i t h a w h e e l c h a i r p a s s e n g e r a b o a r d u n l e s s t h e p a s s e n g e r w a s

s e c u r e d

, e v e n t h o u g h t h e m e t h o d o f s e c u r i n g t h e w h e e l c h a i r w a s

d i s c r e t i o n a r y )

. T h i s c o n c l u s i o n c o m p o r t s w i t h o u r s t a t e m e n t i n

C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 8

, t h a t a g o v e r n m e n t a l

e n t i t y " i s i mm u n e f r o m s u i t f o r n u i s a n c e i f t h e n u i s a n c e i s

p r e d i c a t e d o n n e g l i g e n t a c t s t h a t a r e d i s c r e t i o n a r y i n n a t u r e

. "

B e c a u s e n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f a n e x i s t i n g s y s t e m o r s t r u c t u r e

i s n o t a " l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

j u d i c i a l f u n c t i o n

, " i

. e

. , i s n o t d i s c r e t i o n a r y

, n o i m m u n i t y

a t t a c h e s t o t h e e n t i t y ' s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 4 o r d i n a r y

, a n d a c c e p t e d m e a n i n g

, e x c e p t t h a t t e c h n i c a l o r

s p e c i a l l y

- d e f i n e d w o r d s o r p h r a s e s a r e g i v e n t h e i r t e c h n i c a l o r

s p e c i a l d e f i n i t i o n a l m e a n i n g

. " I d

.

¶ 4 6 A p l a i n m e a n i n g a n a l y s i s m a y b e a s s i s t e d b y

c o n s i d e r a t i o n o f s t a t u t o r y c o n t e x t a n d s t r u c t u r e

. S e e i d

. , ¶ 4 6

.

" [ T ] h e s t a t u t o r y c o n t e x t i n w h i c h a t e r m i s u s e d

, i n c l u d i n g t h e

l a n g u a g e a n d s t r u c t u r e o f s u r r o u n d i n g o r c l o s e l y r e l a t e d

s t a t u t e s

, i s o f t e n h i g h l y i n s t r u c t i v e i n d e t e r m i n i n g a t e r m ' s

m e a n i n g

. " S t a t e v

. S o t o

, 2 0 1 2 W I 9 3

, ¶ 2 0

, 3 4 3 W i s

. 2 d 4 3

, 8 1 7

N

. W

. 2 d 8 4 8 ( c i t i n g S t a t e v

. J e n s e n

, 2 0 1 0 W I 3 8

, ¶ 1 5

, 3 2 4 W i s

. 2 d

5 8 6

, 7 8 2 N

. W

. 2 d 4 1 5 )

. T h e p u r p o s e o f t h e l e g i s l a t i o n a l s o m a y

b e u s e f u l i n a s c e r t a i n i n g a s t a t u t e ' s m e a n i n g

. S h e b o y g a n C n t y

.

D e p ' t o f H e a l t h & H u m a n S e r v s

. v

. T a n y a M

. B

. , 2 0 1 0 W I 5 5

, ¶ 2 8

,

3 2 5 W i s

. 2 d 5 2 4

, 7 8 5 N

. W

. 2 d 3 6 9

. F u r t h e r m o r e

, w e a r e a s s i s t e d

b y p r i o r d e c i s i o n s t h a t h a v e e x a m i n e d s i m i l a r s t a t u t o r y

q u e s t i o n s

. S e e D e H a r t v

. W i s

. M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 7 W I 9 1

, ¶ 1 5

,

3 0 2 W i s

. 2 d 5 6 4

, 7 3 4 N

. W

. 2 d 3 9 4

. F i n a l l y

, i f t h e s t a t u t e w a s a

l e g i s l a t i v e a t t e m p t t o f o l l o w t h e r u l e o f l a w s e t f o r t h i n a

p a r t i c u l a r s u p r e m e c o u r t d e c i s i o n

, a r e v i e w o f t h a t d e c i s i o n

a l s o i n f o r m s o u r u n d e r s t a n d i n g o f t h e s t a t u t e

.

¶ 4 7 I n r e g a r d t o t h e i m m u n i t y q u e s t i o n p r e s e n t e d h e r e i n

,

i n i t i a l l y w e a r e c o n c e r n e d w i t h W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w h i c h

p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t :

N o s u i t m a y b e b r o u g h t a g a i n s t a n y

. . .

p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n o r a n y

a g e n c y t h e r e o f f o r t h e i n t e n t i o n a l t o r t s o f i t s

o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

, a g e n t s o r e m p l o y e e s n o r m a y a n y

s u i t b e b r o u g h t a g a i n s t s u c h c o r p o r a t i o n

, s u b d i v i s i o n

o r a g e n c y

. . . f o r a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o fN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 5 l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

j u d i c i a l f u n c t i o n s

.

W e b e g i n b y n o t i n g t h a t § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w a s i n t e n d e d t o c o d i f y o u r

d e c i s i o n i n H o l y t z v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, 1 1 5

N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

. S e e C o f f e y v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 7 4 W i s

. 2 d

5 2 6

, 5 3 2

, 2 4 7 N

. W

. 2 d 1 3 2 ( 1 9 7 6 ) ( r e c o g n i z i n g t h a t § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ' s

i n d i r e c t p r e d e c e s s o r

, W i s

. S t a t

. § 3 3 1

. 4 3 ( 1 9 6 3 )

, w a s i n t e n d e d

t o c o d i f y H o l y t z ) ; s e e a l s o R a i s a n e n v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 3 5

W i s

. 2 d 5 0 4

, 5 1 5

- 1 6

, 1 5 1 N

. W

. 2 d 1 2 9 ( 1 9 6 7 ) ( n o t i n g § 3 3 1

. 4 3 ' s

i n t e r m e d i a t e e n u m e r a t i o n a s W i s

. S t a t

. § 8 9 5

. 4 3 )

.

¶ 4 8 A s t h e L e g i s l a t i v e C o u n c i l R e p o r t o f 1 9 7 6 a l s o

e x p l a i n s :

P r i o r t o 1 9 6 1 l o c a l u n i t s o f g o v e r n m e n t i n

W i s c o n s i n w e r e g e n e r a l l y i mm u n e f r o m t o r t l i a b i l i t y

b e c a u s e o f t h e j u d i c i a l d o c t r i n e o f g o v e r n m e n t a l

i mm u n i t y

. . . . I n 1 9 6 1 t h e c a s e o f H o l y t z v

.

M i l w a u k e e ( 1 9 6 1 )

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, w a s d e c i d e d w h i c h

a b r o g a t e d t h e p r i n c i p a l o f g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y f r o m

t o r t l i a b i l i t y

. . . . T h e o p i n i o n d i d n o t i m p o s e

l i a b i l i t y o n a g o v e r n m e n t a l b o d y i n t h e e x e r c i s e o f

i t s l e g i s l a t i v e o r j u d i c i a l o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e o r

q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

, a n d t o t h a t e x t e n t a p a r t o f

t h e i mm u n i t y d o c t r i n e r e m a i n e d i n t a c t

. . . . T h e

g e n e r a l s t a t u t e c o n c e r n i n g t h e l i a b i l i t y o f l o c a l

g o v e r n m e n t a l u n i t s f o r t o r t s [ t h e n § 3 4 3

. 8 0

, n o w

§ 8 9 3

. 8 0 ] w a s e n a c t e d s h o r t l y a f t e r t h i s d e c i s i o n a n d

i n m a n y r e s p e c t s d r a w s f r o m t h e d e c i s i o n f o r i t s

c o n t e n t

.

T h e r e f o r e

, o u r i n t e r p r e t a t i o n o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i s

i n f o r m e d b y a r e v i e w o f H o l y t z

.

¶ 4 9 I n H o l y t z

, w e e x p l i c i t l y a b r o g a t e d c o m m o n l a w i m m u n i t y

f o r m u n i c i p a l e n t i t i e s a s i t e x i s t e d i n 1 9 6 2

. S e e H o l y t z

, 1 7

W i s

. 2 d a t 3 9

– 4 1

. T h e a b r o g a t i o n w a s i n t e n d e d t o a p p l y t o

m u n i c i p a l e n t i t y l i a b i l i t y f o r a l l t o r t s

, " w h e t h e r t h e y b e b yN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 6 c o m m i s s i o n o r o m i s s i o n

. " 2 6 I d

. a t 3 9

. T h e o n e l i m i t a t i o n o n o u r

b r o a d a b r o g a t i o n w a s c l e a r l y s t a t e d : o u r d e c i s i o n w a s " n o t t o

b e i n t e r p r e t e d a s i m p o s i n g l i a b i l i t y o n a g o v e r n m e n t a l b o d y i n

t h e e x e r c i s e o f i t s l e g i s l a t i v e o r j u d i c i a l o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e

o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. " I d

. a t 4 0

. T h e s e c o n d s e n t e n c e

o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) m i r r o r s t h i s l i m i t a t i o n o f m u n i c i p a l

e n t i t y l i a b i l i t y

. 2 7

¶ 5 0 T h e r u l e a s t o m u n i c i p a l e n t i t y l i a b i l i t y h a s b e e n

r e p e a t e d m a n y t i m e s s i n c e o u r d e c i s i o n i n H o l y t z a n d t h e

e n a c t m e n t o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 : a s t o n o n

- s t a t e g o v e r n m e n t a l

e n t i t i e s

, " ' t h e r u l e i s l i a b i l i t y

—— t h e e x c e p t i o n i s i m m u n i t y

. ' "

K i m p s v

. H i l l

, 2 0 0 W i s

. 2 d 1

, 1 0 n

. 6

, 5 4 6 N

. W

. 2 d 1 5 1 ( 1 9 9 6 )

2 6 T h e c o u r t ' s a b r o g a t i o n o f i m m u n i t y i n H o l y t z v

. C i t y o f

M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, 1 1 5 N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

, w a s n o t l i m i t e d

t o m u n i c i p a l i t i e s

, a n d a p p l i e d t o p u b l i c b o d i e s w i t h i n t h e s t a t e

s u c h a s c o u n t i e s

, c i t i e s

, v i l l a g e s

, t o w n s

, s c h o o l d i s t r i c t s

,

s e w e r d i s t r i c t s

, d r a i n a g e d i s t r i c t s

, a n d a n y o t h e r p o l i t i c a l

s u b d i v i s i o n s o f t h e s t a t e

. I d

. a t 4 0

. T h e r e f o r e

, a l t h o u g h

H o l y t z a n d s u b s e q u e n t d i s c u s s i o n s h a v e r e f e r r e d t o " m u n i c i p a l

i mm u n i t y

, " t h e p h r a s e " g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y " h a s b e e n u s e d

i n t e r c h a n g e a b l y t o a p p l y t o s t a t e o f f i c e r s

, n o n

- s t a t e

g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

, a n d o f f i c e r s o r e m p l o y e e s o f t h o s e

e n t i t i e s

.

2 7 I n H o l y t z

, w e a l s o r e c o g n i z e d t h a t t h e S t a t e ' s s o v e r e i g n

i mm u n i t y h a s i t s f o u n d a t i o n i n t h e W i s c o n s i n C o n s t i t u t i o n

,

A r t i c l e I V

, S e c t i o n 2 7

, w h i c h p r o v i d e s t h a t " T h e l e g i s l a t u r e

s h a l l d i r e c t b y l a w i n w h a t m a n n e r a n d i n w h a t c o u r t s s u i t s m a y

b e b r o u g h t a g a i n s t t h e s t a t e

. " A c c o r d i n g l y

, t h e e f f e c t o f

H o l y t z h a s b e e n m o r e r e l e v a n t t o s u i t s a g a i n s t g o v e r n m e n t a l

e n t i t i e s o t h e r t h a n t h e S t a t e

, a s w e l l a s t o g o v e r n m e n t a l

o f f i c e r s a n d e m p l o y e e s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 7 ( q u o t i n g H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 3 9 )

. 2 8 S e e

, e

. g

. , J o r g e n s o n v

. N

.

S t a t e s P o w e r C o

. , 6 0 W i s

. 2 d 2 9

, 3 7

, 2 0 8 N

. W

. 2 d 3 2 3 ( 1 9 7 3 )

( c o n c l u d i n g t h a t a c i t y ' s f a i l u r e t o a u t h o r i z e t h e t e m p o r a r y

r e m o v a l o f a l i g h t p o l e s o t h a t i t w o u l d n o t i n j u r e w o r k e r s

d i g g i n g n e x t t o t h e p o l e ' s b a s e d i d n o t c o n s t i t u t e a n e x e r c i s e

o f a l e g i s l a t i v e o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e f u n c t i o n ) ; N a k e r v

. T o w n

o f T r e n t o n

, 6 2 W i s

. 2 d 6 5 4

, 2 1 5 N

. W

. 2 d 3 8

, a f f ' d o n r e h ' g

, 6 2

W i s

. 2 d 6 5 4

, 6 6 0 a

, 2 1 7 N

. W

. 2 d 6 6 5 ( 1 9 7 4 ) ( c o n c l u d i n g t h a t a

t r a f f i c s i g n

, o n c e e r e c t e d

, m u s t b e p r o p e r l y m a i n t a i n e d o r

l i a b i l i t y m a y f o l l o w )

.

¶ 5 1 F u r t h e r m o r e

, a l t h o u g h a m u n i c i p a l e n t i t y e s c a p e s

l i a b i l i t y f o r i t s l e g i s l a t i v e o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e d e c i s i o n

r e g a r d i n g w h e t h e r t o i n s t a l l a p a r t i c u l a r s y s t e m o r s t r u c t u r e

,

o n c e t h e m u n i c i p a l e n t i t y m a k e s t h e d e c i s i o n t o i n s t a l l

, t h e

2 8 I n c o n t r a s t t o g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

, f o r g o v e r n m e n t a l

o f f i c e r s a c t i n g i n t h e i r o f f i c i a l c a p a c i t y

, w e h a v e s t a t e d t h a t

t h e r u l e i s i mm u n i t y

, a n d t h e e x c e p t i o n i s l i a b i l i t y

. S e e C o r d s

v

. A n d e r s o n

, 8 0 W i s

. 2 d 5 2 5

, 5 3 9

, 2 5 9 N

. W

. 2 d 6 7 2 ( 1 9 7 7 )

. T h i s

r u l e f o r g o v e r n m e n t a l o f f i c e r s i s b a s e d o n p u b l i c p o l i c y

c o n s i d e r a t i o n s t h a t s u p p o r t l i m i t i n g p u b l i c o f f i c e r s ' p e r s o n a l

l i a b i l i t y f o r d a m a g e s

, n a m e l y

, " ( 1 ) T h e d a n g e r o f i n f l u e n c i n g

p u b l i c o f f i c e r s i n t h e p e r f o r m a n c e o f t h e i r f u n c t i o n s b y t h e

t h r e a t o f l a w s u i t ; ( 2 ) t h e d e t e r r e n t e f f e c t w h i c h t h e t h r e a t o f

p e r s o n a l l i a b i l i t y m i g h t h a v e o n t h o s e w h o a r e c o n s i d e r i n g

e n t e r i n g p u b l i c s e r v i c e ; ( 3 ) t h e d r a i n o n v a l u a b l e t i m e c a u s e d

b y s u c h a c t i o n s ; ( 4 ) t h e u n f a i r n e s s o f s u b j e c t i n g o f f i c i a l s t o

p e r s o n a l l i a b i l i t y f o r t h e a c t s o f t h e i r s u b o r d i n a t e s ; a n d ( 5 )

t h e f e e l i n g t h a t t h e b a l l o t a n d r e m o v a l p r o c e d u r e s a r e m o r e

a p p r o p r i a t e m e t h o d s o f d e a l i n g w i t h m i s c o n d u c t i n p u b l i c

[ o f f i c e ]

. " L i s t e r v

. B d

. o f R e g e n t s o f t h e U n i v

. o f W i s

. S y s

. ,

7 2 W i s

. 2 d 2 8 2

, 2 9 9

, 2 4 0 N

. W

. 2 d 6 1 0 ( 1 9 7 6 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 8 e n t i t y i s u n d e r a s u b s e q u e n t m i n i s t e r i a l d u t y 2 9 t o m a i n t a i n t h e

s y s t e m o r s t r u c t u r e i n a s a f e a n d w o r k i n g o r d e r

. A s w e

e x p l a i n e d i n N a k e r :

O n c e t h e d e c i s i o n i s m a d e a n d t h e s i g n i s e r e c t e d

, t h e

l e g i s l a t i v e f u n c t i o n i s t e r m i n a t e d a n d t h e d o c t r i n e o f

H o l y t z t h a t i m p o s e s l i a b i l i t y f o r w a n t o f o r d i n a r y

c a r e t a k e s o v e r

. A s i g n o n c e e r e c t e d b y l e g i s l a t i v e

a c t i o n m u s t b e p r o p e r l y m a i n t a i n e d

.

N a k e r

, 6 2 W i s

. 2 d a t 6 6 0 a

.

¶ 5 2 A s d i s c u s s e d a b o v e

, i n C i t y o f M i l w a u k e e

, w e e x p l a i n e d

t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n m u n i c i p a l i mm u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a n d t h e d u t y t o a b a t e a p r i v a t e n u i s a n c e

. W e h e l d

t h a t i f t h e C i t y o f M i l w a u k e e h a d a d u t y t o r e p a i r t h e w a t e r

p i p e s o t h a t i t d i d n o t r u p t u r e a n d d a m a g e M M S D ' s t u n n e l ( w h i c h

d u t y i n t u r n w a s d e p e n d e n t u p o n t h e C i t y h a v i n g n o t i c e t h a t t h e

p i p e w a s l e a k i n g )

, s u c h d u t y w a s m i n i s t e r i a l a n d t h e r e w o u l d b e

n o i m m u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) f o r t h e C i t y ' s f a i l u r e t o a b a t e

t h e n u i s a n c e i t s l e a k i n g p i p e h a d c r e a t e d

. C i t y o f M i l w a u k e e

,

2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 6 2

. T h e r e f o r e

, i n C i t y o f M i l w a u k e e

, i f t h e

C i t y h a d n o t i c e o f t h e l e a k i n g w a t e r p i p e

, t h e n u i s a n c e i t w a s

m a i n t a i n i n g w o u l d r e q u i r e a b a t e m e n t a s a n o n

- d i s c r e t i o n a r y

,

m i n i s t e r i a l d u t y

.

¶ 5 3 I n t h e p r e s e n t c a s e

, t h e c o u r t o f a p p e a l s

, i n

r e v e r s i n g t h e c i r c u i t c o u r t ' s o r d e r f o r a b a t e m e n t

, c o n c l u d e d

t h a t w h i l e W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) d o e s n o t p r o v i d e i mm u n i t y

,

2 9 T h e d e c i s i o n i n N a k e r

, 6 2 W i s

. 2 d a t 6 6 0 a

, d o e s n o t l a b e l

t h e d u t y t o " p r o p e r l y m a i n t a i n " t h e s i g n t h e t o w n e r e c t e d a s a

" m i n i s t e r i a l d u t y

. " H o w e v e r

, t h e c o n c l u s i o n t h a t i t i s a

m i n i s t e r i a l d u t y f l o w s f r o m t h e l i a b i l i t y t o w h i c h t h e

m u n i c i p a l i t y w a s s u b j e c t

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

2 9 § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) d o e s n o t a l l o w p a r t i e s t o o b t a i n e q u i t a b l e r e l i e f

a g a i n s t g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s b e c a u s e d o i n g s o w o u l d " r e n d e r t h e

d a m a g e c a p s e t f o r t h i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) s u p e r f l u o u s

. "

B o s t c o

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, ¶ 1 2 9

. T h e c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d

t h a t b e c a u s e § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) i s s i l e n t a b o u t e q u i t a b l e r e l i e f

, w h e n

r e a d w i t h § 8 9 3

. 8 0 ( 5 )

, § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) p r e c l u d e d t h e c i r c u i t c o u r t ' s

o r d e r e n j o i n i n g M M S D f r o m c o n t i n u i n g t o i n j u r e B o s t c o

. I d

. ,

¶ ¶ 1 3 0

- 3 1

. T o t e s t t h e c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n

, w e t u r n t o t h e

l a n g u a g e o f § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, a n d c o n s t r u e t h e s t a t u t e a c c o r d i n g t o

i t s p l a i n m e a n i n g

.

¶ 5 4 S t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n b e g i n s w i t h t h e w o r d s c h o s e n

b y t h e l e g i s l a t u r e

. W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) p r o v i d e s i n

r e l e v a n t p a r t :

E x c e p t a s p r o v i d e d i n t h i s s u b s e c t i o n

, t h e a m o u n t

r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n f o r a n y d a m a g e s

, i n j u r i e s o r

d e a t h i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t a g a i n s t a n y

. . .

g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n

. . . s h a l l n o t e x c e e d

$ 5 0

, 0 0 0

.

( E m p h a s i s a d d e d )

.

¶ 5 5 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) a d d r e s s e s " t h e a m o u n t

r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n f o r a n y d a m a g e s

, i n j u r i e s o r d e a t h

. "

T h e s t a t u t e l i m i t s t h e " a m o u n t r e c o v e r a b l e " " b y a n y p e r s o n " t o

$ 5 0

, 0 0 0

. T h e w o r d s c h o s e n b y t h e l e g i s l a t u r e s h o u l d b e g i v e n

t h e i r p l a i n m e a n i n g

. K a l a l

, 2 7 1 W i s

. 2 d 6 3 3

, ¶ 4 5

. A n o r d e r f o r

a b a t e m e n t d o e s n o t e n t i t l e " a n y p e r s o n " t o " r e c o v e r " a n y

" a m o u n t

. " I t i s a f o u n d a t i o n a l p r i n c i p l e o f s t a t u t o r y

c o n s t r u c t i o n t h a t " n o w o r d o r c l a u s e s h a l l b e r e n d e r e d

s u r p l u s a g e

. " D o n a l d s o n v

. S t a t e

, 9 3 W i s

. 2 d 3 0 6

, 3 1 5

, 2 8 6

N

. W

. 2 d 8 1 7 ( 1 9 8 0 )

. T h e c o u r t o f a p p e a l s i g n o r e d t h e p h r a s e

,N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 0 " t h e a m o u n t r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n " ; h o w e v e r

, c o u r t s a r e n o t

f r e e t o i g n o r e t h e w o r d s o r p h r a s e s c h o s e n b y t h e l e g i s l a t u r e

.

S e e B r u n t o n v

. N u v e l l C r e d i t C o r p

. , 2 0 1 0 W I 5 0

, ¶ 1 6

, 3 2 5 W i s

. 2 d

1 3 5

, 7 8 5 N

. W

. 2 d 3 0 2

.

¶ 5 6 A l s o

, n o n

- t e c h n i c a l w o r d s a r e t o b e g i v e n t h e i r

o r d i n a r y a n d a c c e p t e d m e a n i n g s

. T o w n o f L a F a y e t t e v

. C i t y o f

C h i p p e w a F a l l s

, 7 0 W i s

. 2 d 6 1 0

, 6 1 9

, 2 3 5 N

. W

. 2 d 4 3 5 ( 1 9 7 5 )

. T h e

p h r a s e

, " a m o u n t r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n

, " i s s t a t e d i n n o n

t e c h n i c a l t e r m i n o l o g y

. I n o r d e r t o g i v e a n o r d i n a r y a n d

a c c e p t e d m e a n i n g t o t h o s e t e r m s

, w e c o n c l u d e t h a t t h e s t a t u t e

d e s c r i b e s a r e l a t i o n s h i p

. T h a t r e l a t i o n s h i p i s b e t w e e n a n y

p e r s o n w h o i s e n t i t l e d t o r e c o v e r a d a m a g e a w a r d a g a i n s t a

m u n i c i p a l e n t i t y a n d t h e a m o u n t o f t h a t m o n e t a r y l i a b i l i t y

.

A c c o r d i n g l y

, w e c o n c l u d e t h a t t h e p l a i n m e a n i n g o f W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) i s t o l i m i t t h e d o l l a r a m o u n t o f r e c o v e r y t o b e p a i d

f o r d a m a g e s

, i n j u r i e s o r d e a t h t o $ 5 0

, 0 0 0 p e r c l a i m a n t

, b u t t h a t

t h e p l a i n m e a n i n g o f t h a t p r o v i s i o n h a s n o b e a r i n g o n t h e

a v a i l a b i l i t y o f e q u i t a b l e r e l i e f s u c h a s a b a t e m e n t

.

¶ 5 7 T h i s i n t e r p r e t a t i o n i s c o n s i s t e n t w i t h p r i o r c a s e s

i n t e r p r e t i n g W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, s u c h a s H a r k n e s s v

. P a l m y r a

E a g l e S c h o o l D i s t r i c t

, 1 5 7 W i s

. 2 d 5 6 7

, 4 6 0 N

. W

. 2 d 7 6 9 ( C t

. A p p

.

1 9 9 0 )

, 3 0 i n w h i c h t h e c o u r t o f a p p e a l s w a s a s k e d t o c o n s i d e r

w h e t h e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) s h o u l d b e i n t e r p r e t e d t o p r e c l u d e e q u i t a b l e

3 0 H a r k n e s s v

. P a l m y r a

- E a g l e S c h o o l D i s t r i c t

, 1 5 7 W i s

. 2 d

5 6 7

, 4 6 0 N

. W

. 2 d 7 6 9 ( C t

. A p p

. 1 9 9 0 )

, w a s o v e r r u l e d b y D N R v

.

C i t y o f W a u k e s h a

, 1 8 4 W i s

. 2 d 1 7 8

, 1 9 1

, 5 1 5 N

. W

. 2 d 8 8 8 ( 1 9 9 4 )

,

t o t h e e x t e n t t h a t H a r k n e s s i m p l i e d t h a t § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ' s n o t i c e o f

c l a i m r e q u i r e m e n t a p p l i e d o n l y t o t o r t c l a i m s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 1 r e l i e f

. T h e c o u r t h e l d t h a t i n r e g a r d t o H a r k n e s s ' s c l a i m f o r

r e i n s t a t e m e n t

, t h e r e w a s " n o a u t h o r i t y i n d i c a t i n g t h a t

[ § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ] a p p l i e s t o e q u i t a b l e o r i n j u n c t i v e r e l i e f " f o r

s u c h a c l a i m ; a c c o r d i n g l y

, § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) d i d n o t b a r H a r k n e s s ' s

c l a i m f o r r e i n s t a t e m e n t

. I d

. a t 5 7 9

- 8 0

.

¶ 5 8 O u r i n t e r p r e t a t i o n o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) i s

c o n s i s t e n t w i t h t h a t s t a t e m e n t i n H a r k n e s s

, a n d c o n s i s t e n t w i t h

t h e s t a t u t o r y h i s t o r y t h a t w e l a i d o u t i n A n d e r s o n v

. C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 0 8 W i s

. 2 d 1 8

, 5 5 9 N

. W

. 2 d 5 6 3 ( 1 9 9 7 )

. I n A n d e r s o n

,

J u s t i c e C r o o k s t h o r o u g h l y e x p l a i n e d t h e g e n e s i s o f § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

,

a n d q u o t e d f r o m o u r o p i n i o n i n H o l y t z : " ' [ H ] e n c e f o r w a r d

, s o f a r

a s g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y f o r t o r t s i s c o n c e r n e d

, t h e r u l e

i s l i a b i l i t y

—— t h e e x c e p t i o n i s i m m u n i t y

. ' " I d

. a t 2 6 ( q u o t i n g

H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 3 9 )

. A n d e r s o n e x p l a i n e d t h e c h a n g i n g

d o l l a r a m o u n t s t h a t c o u l d b e r e c o v e r e d a s d a m a g e s

, s h o w i n g t h a t

t h e b i l l f r o m w h i c h § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) e v o l v e d b e g a n w i t h a $ 1 0

, 0 0 0

l i m i t a t i o n

, c h a n g e d t o a $ 2 5

, 0 0 0 l i m i t a t i o n i n a S e n a t e

A m e n d m e n t

, a n d i n c r e a s e d t o a $ 5 0

, 0 0 0 l i m i t a t i o n b y t h e L a w s o f

1 9 8 1

, c h

. 6 3

, § 2

. I d

. a t 2 7 n

. 9

. T h r o u g h o u t t h e s e c h a n g e s

,

n o t h i n g i n t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y a d d r e s s e d l i m i t a t i o n s o n

e q u i t a b l e r e l i e f o f a n y t y p e

. W i t h o u t a n y l a n g u a g e i n

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) t o s u g g e s t a l i m i t a t i o n o n e q u i t a b l e r e l i e f

, w e

d e c l i n e t o r e a d i n a n y s u c h l i m i t a t i o n

.

E

. E q u i t a b l e R e l i e f

¶ 5 9 I n t h e c a s e n o w b e f o r e u s

, t h e c o u r t o f a p p e a l s

a t t e m p t e d t o f i l l t h e l e g i s l a t u r e ' s s i l e n c e i n r e g a r d t o

e q u i t a b l e r e l i e f u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) b y c o n s t r u i n gN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 2 § 8 9 3

. 8 0 ( 5 ) t o c r e a t e l i m i t a t i o n s i n § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) t h a t w e r e n o t

p l a c e d t h e r e b y t h e l e g i s l a t u r e

. B o s t c o

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, ¶ 1 3 0

.

T h e c o u r t o f a p p e a l s s a i d t h a t t h e p h r a s e " s h a l l b e e x c l u s i v e "

i n § 8 9 3

. 8 0 ( 5 )

, l i m i t s a p l a i n t i f f ' s r e c o v e r y t o t h o s e r e m e d i e s

s e t f o r t h i n § 8 9 3

. 8 0 a n d b e c a u s e i n j u n c t i o n s a r e n o t m e n t i o n e d

,

t h e y a r e n o t a v a i l a b l e a g a i n s t a m u n i c i p a l i t y

. I d

. H o w e v e r

,

t h e r e i s n o t h i n g i n e i t h e r t h e l a n g u a g e o r t h e h i s t o r y o f

§ 8 9 3

. 8 0 t o s u p p o r t t h e c o u r t o f a p p e a l s ' b r o a d l i m i t a t i o n o f

r e m e d i e s a n d i t s c o n c l u s i o n t h a t § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) p r e c l u d e s a c t i o n s

i n e q u i t y

. 3 1 T h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e c i s i o n

, i f a f f i r m e d

, w o u l d

h a v e f a r

- r e a c h i n g e f f e c t s a n d w o u l d o v e r r u l e e x t e n s i v e p r e c e d e n t

i n r e g a r d t o t h e a u t h o r i t y o f c o u r t s t o e n j o i n m u n i c i p a l

e n t i t i e s

. 3 2

¶ 6 0 T o o b t a i n i n j u n c t i v e r e l i e f

, g e n e r a l l y o n e m u s t s h o w

t h a t t h e i n j u n c t i o n i s n e c e s s a r y t o p r e v e n t t h e c o n t i n u a t i o n o f

s i g n i f i c a n t h a r m

. P u r e M i l k P r o d s

. C o o p

. v

. N a t ' l F a r m e r s O r g

. ,

3 1 T h e w o r d s i n j u n c t i o n

, e n j o i n

, o r s i m i l a r t e r m s t h a t m a y

i n d i c a t e e q u i t a b l e r e l i e f a r e n o t p r e s e n t i n t h e s t a t u t e

.

F u r t h e r m o r e

, r e f e r e n c e t o i n j u n c t i v e r e l i e f w o u l d b e

i n c o n s i s t e n t w i t h t h e p u r p o s e s o f t h e s t a t u t e

, s u c h a s p r o v i d i n g

a r e c o v e r y f o r d e a t h

.

3 2 I n a d d i t i o n

, t h e c o u r t o f a p p e a l s ' l i m i t a t i o n o f r e m e d i e s

b a s e d o n s t a t u t o r y s i l e n c e c o n t r a d i c t s o u r d e c i s i o n i n W i l l o w

C r e e k R a n c h

, L

. L

. C

. v

. T o w n o f S h e l b y

, 2 0 0 0 W I 5 6

, 2 3 5 W i s

. 2 d

4 0 9

, 6 1 1 N

. W

. 2 d 6 9 3

, r e c o n s i d

. d e n i e d 2 3 9 W i s

. 2 d 3 1 4

, w h e r e i n

w e e x p r e s s l y a f f i r m e d t h e a v a i l a b i l i t y o f d e c l a r a t o r y r e l i e f

, a

n o n m o n e t a r y r e m e d y t h a t

, l i k e e q u i t a b l e r e l i e f

, i s n o t m e n t i o n e d

i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

. I d

. , ¶ 3 6 n

. 1 2

. M o r e o v e r

, t h e c o u r t

o f a p p e a l s ' c o n c l u s i o n i n t h e c a s e b e f o r e u s i s a l s o c o n t r a r y t o

W i s

. S t a t

. § 8 1 3

. 0 2

, w h i c h h a s b e e n e m p l o y e d t o i s s u e t e m p o r a r y

i n j u n c t i o n s a g a i n s t m u n i c i p a l i t i e s

. S e e W i s

. A s s ' n o f F o o d

D e a l e r s v

. C i t y o f M a d i s o n

, 9 7 W i s

. 2 d 4 2 6

, 4 2 8

- 2 9

, 2 9 3 N

. W

. 2 d

5 4 0 ( 1 9 8 0 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 3 9 0 W i s

. 2 d 7 8 1

, 8 0 3

, 2 8 0 N

. W

. 2 d 6 9 1 ( 1 9 7 9 )

. " T h e p u r p o s e o f a n

i n j u n c t i o n i s t o p r e v e n t [ f u t u r e ] v i o l a t i o n s

. " I d

. I n t h a t

r e s p e c t

, i n j u n c t i v e r e l i e f i s c o n s i s t e n t w i t h t h e o b l i g a t i o n t o

a b a t e a c o n t i n u i n g p r i v a t e n u i s a n c e

, w h i c h o b l i g a t i o n i s i m p o s e d

t o p r e v e n t f u t u r e h a r m s

. S e e

, e

. g

. , M e n i c k

, 2 0 0 W i s

. 2 d a t 7 4 5

( c o n c l u d i n g t h a t " t h e r e i s n o d i s c r e t i o n a s t o m a i n t a i n i n g t h e

[ s e w e r ] s y s t e m s o a s n o t t o c a u s e i n j u r y t o r e s i d e n t s " )

.

¶ 6 1 W h i l e t h e l e g i s l a t u r e m a y h a v e a u t h o r i t y t o l i m i t

e q u i t a b l e r e l i e f i n s o m e c i r c u m s t a n c e s

, t h e r e i s n o t h i n g i n t h e

l a n g u a g e o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) t o i n d i c a t e t h a t t h e

l e g i s l a t u r e s o u g h t t o d o s o

. W h e n a s t a t u t e f a i l s t o a d d r e s s a

p a r t i c u l a r s i t u a t i o n

, t h e r e m e d y f o r t h e o m i s s i o n d o e s n o t l i e

w i t h t h e c o u r t s

. I t l i e s w i t h t h e l e g i s l a t u r e

. L a C r o s s e

L u t h e r a n H o s p

. v

. L a C r o s s e C n t y

. , 1 3 3 W i s

. 2 d 3 3 5

, 3 3 8

, 3 9 5

N

. W

. 2 d 6 1 2 ( C t

. A p p

. 1 9 8 6 )

.

¶ 6 2 B o t h b e f o r e a n d a f t e r H o l y t z

, w h e n t h e p r i n c i p l e s o f

i mm u n i t y h a v e b e e n a p p l i e d t o c l a i m s a g a i n s t m u n i c i p a l e n t i t i e s

f o r d a m a g e s

, t h o s e p r i n c i p l e s h a v e n o t b e e n h e l d a p p l i c a b l e t o

c l a i m s f o r i n j u n c t i v e r e l i e f a g a i n s t o n g o i n g g o v e r n m e n t a l

a c t i v i t i e s

. P e r h a p s o n e o f t h e c l e a r e s t r e c o g n i t i o n s o f t h i s

d i s t i n c t i o n w a s o u r s t a t e m e n t i n L i s t e r v

. B o a r d o f R e g e n t s o f

t h e U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n S y s t e m

, 7 2 W i s

. 2 d 2 8 2

, 2 4 0 N

. W

. 2 d

6 1 0 ( 1 9 7 6 )

. I n L i s t e r

, w e e x p l a i n e d t h a t t h e p u b l i c p o l i c y

c o n s i d e r a t i o n s t h a t h a v e p r o m p t e d c o u r t s t o g r a n t s u b s t a n t i v e

i mm u n i t y f o r m o n e t a r y d a m a g e s d o n o t a p p l y w i t h e q u a l f o r c e t o

a c t i o n s f o r d e c l a r a t o r y o r i n j u n c t i v e r e l i e f

. I d

. a t 3 0 4 ; s e e

a l s o S c a r p a c i v

. M i l w a u k e e C n t y

. , 9 6 W i s

. 2 d 6 6 3

, 6 9 1

, 2 9 2N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 4 N

. W

. 2 d 8 1 6 ( 1 9 8 0 ) ( r e a f f i r m i n g t h a t p o l i c i e s t h a t u n d e r l i e

i m m u n i t y f r o m d a m a g e s d o n o t a p p l y w i t h e q u a l f o r c e t o a s u i t

f o r i n j u n c t i v e r e l i e f )

.

¶ 6 3 H o w e v e r

, i n J o h n s o n v

. C i t y o f E d g e r t o n

, 2 0 7 W i s

. 2 d

3 4 3

, 5 5 8 N

. W

. 2 d 6 5 3 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 )

, t h e c o u r t o f a p p e a l s s e e m e d

t o s l i p a w a y f r o m p r e c e d e n t i n r e g a r d t o i n j u n c t i v e r e l i e f

a g a i n s t m u n i c i p a l e n t i t i e s

, w i t h o u t r e c o g n i z i n g t h a t i t w a s

m a k i n g a s i g n i f i c a n t c h a n g e i n t h e l a w

. A c c o r d i n g l y

, J o h n s o n i s

a c o n c e r n t h a t m u s t b e a d d r e s s e d f o r a n u m b e r o f r e a s o n s

. S e e

W i l l o w C r e e k R a n c h

, L

. L

. C

. v

. T o w n o f S h e l b y

, 2 0 0 0 W I 5 6

, ¶ ¶ 7 5

–

9 9

, 2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

, 6 1 1 N

. W

. 2 d 6 9 3 ( P r o s s e r

, J

. , d i s s e n t i n g )

.

F i r s t

, b e c a u s e t h e l a n g u a g e i n J o h n s o n i s s o b r o a d

, i t c o u l d b e

i n t e r p r e t e d a s o v e r r u l i n g

, s u b

- s i l e n t i o

, p r i o r d e c i s i o n s o f t h e

c o u r t o f a p p e a l s t h a t a d d r e s s e d i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w h i c h w e r e

, i n t u r n

, b a s e d o n t h e l o n g s t a n d i n g

a v a i l a b i l i t y o f e q u i t a b l e r e l i e f t o a b a t e o n g o i n g n u i s a n c e s

.

S e e

, e

. g

. , H i l l c r e s t

, 1 3 5 W i s

. 2 d a t 4 3 9

- 4 0 ( e x p l a i n i n g t h a t t h e

" c r e a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f p r i v a t e n u i s a n c e s a r e s i m p l y n o t

r e c o g n i z e d a s l e g i s l a t i v e a c t s s u b j e c t t o p r o t e c t i o n u n d e r s e c

.

8 9 3

. 8 0 ( 4 ) " ) ; s e e a l s o

, H a r k n e s s

, 1 5 7 W i s

. 2 d 5 6 7

, 5 7 9

- 8 0

. T h e

c o u r t o f a p p e a l s d o e s n o t h a v e t h e p o w e r t o o v e r r u l e p r i o r

d e c i s i o n s

. S e e C o o k v

. C o o k

, 2 0 8 W i s

. 2 d 1 6 6

, 1 7 1

, 5 6 0 N

. W

. 2 d

2 4 6 ( 1 9 9 7 ) ( c o n c l u d i n g t h a t t h e c o u r t o f a p p e a l s d o e s n o t h a v e

t h e p o w e r t o o v e r r u l e

, m o d i f y o r w i t h d r a w l a n g u a g e f r o m a n o t h e r

c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n )

.

¶ 6 4 S e c o n d

, t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e c i s i o n i n J o h n s o n

( u p o n w h i c h w e b a s e d p a r t o f o u r d e c i s i o n b a r r i n g i n j u n c t i v eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 5 r e l i e f i n W i l l o w C r e e k )

, f o c u s e d o n t h e w r o n g l a n g u a g e i n t h e

m u n i c i p a l i mm u n i t y s t a t u t e

, W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, i n t h a t t h e

c o u r t o f a p p e a l s e m p h a s i z e d t h a t i mm u n i t y a p p l i e d t o " a n y s u i t

. "

S e e J o h n s o n

, 2 0 7 W i s

. 2 d a t 3 5 0

– 5 2

. I n s t e a d

, t h e r e l e v a n t f o c u s

w h e n c o n s i d e r i n g w h e t h e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) g r a n t s i m m u n i t y i s o n

w h e t h e r t h e a c t i o n s o u g h t t o b e e n j o i n e d w a s w i t h i n a l i m i t e d

c l a s s o f m u n i c i p a l d e c i s i o n s t h a t i n v o l v e t h e p e r f o r m a n c e o f

" l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s

. " A s o u r c a s e s a n d t h o s e o f t h e c o u r t o f a p p e a l s m a k e

c l e a r

, a m u n i c i p a l e n t i t y ' s f a i l u r e t o a b a t e a c o n t i n u i n g

n u i s a n c e c a u s e d b y n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f a s y s t e m o r

s t r u c t u r e

, a f t e r t h e m u n i c i p a l i t y h a s n o t i c e

, d o e s n o t

c o n s t i t u t e a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

j u d i c i a l a c t t h a t m a y b e e n t i t l e d t o i m m u n i t y

. S e e

, e

. g

. ,

C o s t a s

, 2 4 W i s

. 2 d a t 4 1 3

– 1 9 ; H i l l c r e s t G o l f

, 1 3 5 W i s

. 2 d a t

4 3 9

- 4 0

.

¶ 6 5 T h i r d

, J o h n s o n r e l i e d o n t h e p r i n c i p l e s o f i m m u n i t y

t h a t a p p l y t o m u n i c i p a l o f f i c e r s

. J o h n s o n

, 2 0 7 W i s

. 2 d a t 3 5 2

.

H o w e v e r

, f o r m u n i c i p a l o f f i c e r s

, t h e r u l e i s i m m u n i t y

, n o t

l i a b i l i t y

. S e e C o r d s v

. A n d e r s o n

, 8 0 W i s

. 2 d 5 2 5

, 5 3 9

, 2 5 9

N

. W

. 2 d 6 7 2 ( 1 9 7 7 )

. T h e J o h n s o n d e c i s i o n ' s r e l i a n c e o n t h o s e

p r i n c i p l e s i s m i s p l a c e d b e c a u s e J o h n s o n a c t u a l l y i n v o l v e d a

m u n i c i p a l e n t i t y

, a n d t h e r e f o r e

, t h e r u l e i s l i a b i l i t y

, n o t

i mm u n i t y

. K i m p s

, 2 0 0 W i s

. 2 d a t 1 0 n

. 6

.

¶ 6 6 F u r t h e r m o r e

, t h e J o h n s o n d e c i s i o n ' s e r r o r s w e r e

u n c o r r e c t e d b y o u r d e c i s i o n i n W i l l o w C r e e k

. W e d i d n o t e t h a t

" [ t ] o t h e e x t e n t t h a t t h e l a n g u a g e i n J o h n s o n s u g g e s t s o t h e r

-N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 6 w i s e b y e x p a n d i n g i mm u n i t y t o o b r o a d l y

, w e l i m i t t h a t l a n g u a g e

. "

W i l l o w C r e e k

, 2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

, ¶ 3 4

. W e d i d n o t d e s c r i b e h o w t h e

l a n g u a g e i n J o h n s o n w a s l i m i t e d

. 3 3 H o w e v e r

, w e n o w c l a r i f y t h a t

u n d e r W i l l o w C r e e k a n d J o h n s o n

, e q u i t a b l e r e l i e f w i l l b e b a r r e d

w h e n a m u n i c i p a l e n t i t y i s e n t i t l e d t o i mm u n i t y

. A c c o r d i n g l y

,

o u r a n a l y s i s i n t h i s c a s e w o u l d b e d i f f e r e n t i f w e c o n c l u d e d

t h a t M M S D w e r e e n t i t l e d t o m u n i c i p a l e n t i t y i m m u n i t y f o r

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s

. U n d e r c i r c u m s t a n c e s w h e n i m m u n i t y a p p l i e s

, i t b a r s

c l a i m s f o r b o t h m o n e t a r y d a m a g e s a n d i n j u n c t i v e r e l i e f

. I d

. ,

¶ 3 6

. T h e r e f o r e

, w h e n a p l a i n t i f f s e e k s e q u i t a b l e o r i n j u n c t i v e

r e l i e f a g a i n s t a m u n i c i p a l e n t i t y

, a c o u r t m u s t f i r s t a n s w e r t h e

t h r e s h o l d q u e s t i o n o f w h e t h e r i m m u n i t y a p p l i e s

. I f a c o u r t

c o n c l u d e s t h a t t h e a c t i o n s t h e p l a i n t i f f i s s e e k i n g t o s t o p

t h r o u g h a s u i t i n e q u i t y a r e l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

,

j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

, t h e n t h e s u i t m u s t b e d i s m i s s e d

b e c a u s e t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y i s p r o t e c t e d b y i m m u n i t y

.

¶ 6 7 I n a d d i t i o n

, C i t y o f M i l w a u k e e c o n c l u d e d t h a t W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) p r o v i d e s n o i m m u n i t y f o r a m u n i c i p a l e n t i t y ' s

m i n i s t e r i a l d u t y t o a b a t e

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

,

¶ ¶ 9

, 5 4

. T h i s c o n c l u s i o n i s a l s o s u p p o r t e d b y o u r d i s c u s s i o n i n

P h y s i c i a n s P l u s

, w h e r e w e a d d r e s s e d n u i s a n c e a n d t h e d u t y o f

m u n i c i p a l e n t i t i e s t o a b a t e a n u i s a n c e t h a t t h e e n t i t i e s

3 3 M o r e o v e r

, W i l l o w C r e e k i s n o t a p r i v a t e n u i s a n c e c a s e

s u c h a s w e h a v e h e r e

, w h e r e t h e o b l i g a t i o n t o a b a t e a r i s e s w i t h

t h e m u n i c i p a l e n t i t y r e c e i v i n g n o t i c e o f t h e c o n t i n u i n g p r i v a t e

n u i s a n c e

, w h i c h h a s r e s u l t e d i n s i g n i f i c a n t h a r m

. S e e C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 5 1

- 6 2

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 7 n e g l i g e n t l y m a i n t a i n e d a n d o f w h i c h t h e y h a d n o t i c e

. P h y s i c i a n s

P l u s

, 2 5 4 W i s

. 2 d 7 7

, ¶ ¶ 2

– 3

, 5 9

.

¶ 6 8 O u r c o n c l u s i o n t h a t m u n i c i p a l e n t i t i e s m a y b e s u b j e c t

t o o r d e r s f o r e q u i t a b l e r e l i e f a l s o f i n d s s u p p o r t i n s t a t u t o r y

p r o v i s i o n s r e f e r r i n g t o t h e a v a i l a b i l i t y o f e q u i t a b l e r e l i e f

f r o m c o n t i n u i n g n u i s a n c e s

, a s w e l l a s l o n g

- s t a n d i n g p r e c e d e n t t o

t h e s a m e e f f e c t

. C u r r e n t l y

, W i s

. S t a t

. § 8 4 4

. 0 1 ( 1 ) p r o v i d e s

t h a t " A n y p e r s o n o w n i n g o r c l a i m i n g a n i n t e r e s t i n r e a l p r o p e r t y

m a y b r i n g a n a c t i o n c l a i m i n g p h y s i c a l i n j u r y t o

, o r i n t e r f e r e n c e

w i t h

, t h e p r o p e r t y o r t h e p e r s o n ' s i n t e r e s t t h e r e i n ; t h e a c t i o n

m a y b e t o r e d r e s s p a s t i n j u r y

, t o r e s t r a i n f u r t h e r i n j u r y

, t o

a b a t e t h e s o u r c e o f i n j u r y

, o r f o r o t h e r a p p r o p r i a t e r e l i e f

. "

W i s c o n s i n S t a t

. § 8 4 4

. 1 7 ( 1 ) t h e n p r o v i d e s t h a t " A n y p e r s o n w h o s e

a c t i v i t i e s h a v e i n j u r e d o r w i l l i n j u r e t h e p l a i n t i f f ' s p r o p e r t y

o r i n t e r e s t s m a y b e m a d e a d e f e n d a n t

. " ( E m p h a s i s a d d e d

. )

" P e r s o n " i n c l u d e s " a l l p a r t n e r s h i p s

, a s s o c i a t i o n s a n d b o d i e s

p o l i t i c o r c o r p o r a t e

. " W i s

. S t a t

. § 9 9 0

. 0 1 ( 2 6 )

. T h e s e

s t a t u t e s

, t h e r e f o r e

, r e f e r t o c i r c u m s t a n c e s w h e r e i n a p o l i t i c a l

b o d y

, s u c h a s a m u n i c i p a l i t y

, m a y b e s u b j e c t t o a n a c t i o n t o

r e d r e s s i n j u r y t o p r i v a t e p r o p e r t y c a u s e d b y a m u n i c i p a l

e n t i t y ' s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f a p r i v a t e n u i s a n c e t h a t c a u s e d

s i g n i f i c a n t h a r m

.

¶ 6 9 I n d e e d

, w e e x p r e s s e d s u c h a n u n d e r s t a n d i n g o f t h e

c o mm o n l a w d u t y t o a b a t e a n d o f i m m u n i t y i n C o s t a s

. T h e r e i n

, w e

c o n c l u d e d t h a t a p r i v a t e i n d i v i d u a l c o u l d b r i n g a n a c t i o n f o r

a b a t e m e n t o f a p r i v a t e n u i s a n c e a g a i n s t a m u n i c i p a l e n t i t y

,

t h e r e b y r e a f f i r m i n g t h e l o n g s t a n d i n g a v a i l a b i l i t y o f i n j u n c t i v eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 8 r e l i e f a g a i n s t m u n i c i p a l l y m a i n t a i n e d n u i s a n c e s

. S e e C o s t a s

, 2 4

W i s

. 2 d a t 4 1 3

– 1 9 ( c i t i n g W i n c h e l l

, 1 1 0 W i s

. 1 0 1 ) ( r e c o g n i z i n g

t h a t m u n i c i p a l e n t i t i e s m a y b e s u b j e c t t o a c t i o n s f o r e q u i t a b l e

r e l i e f f r o m o n g o i n g n u i s a n c e s ) )

. I n r e c o g n i z i n g t h e

a v a i l a b i l i t y o f s u c h r e l i e f

, w e r e l i e d o n W i s

. S t a t

. § 2 8 0

. 0 1

,

w h i c h p r o v i d e d t h a t " a n y p e r s o n m a y m a i n t a i n a n a c t i o n t o

r e c o v e r d a m a g e s f o r o r t o a b a t e a p r i v a t e n u i s a n c e

. " I d

. a t

4 1 4

.

¶ 7 0 I n 1 9 7 3

, t h e l e g i s l a t u r e a m e n d e d W i s

. S t a t

. § 2 8 0

. 0 1

a n d c r e a t e d W i s

. S t a t

. § 8 1 4

. 0 1

, w h i c h w a s i d e n t i c a l t o c u r r e n t

W i s

. S t a t

. § 8 4 4

. 0 1

. S e e § 1 6

, c h

. 1 8 9

, L a w s o f 1 9 7 3

. T h e

e f f e c t o f t h i s a m e n d m e n t w a s t o i n c o r p o r a t e § 2 8 0

. 0 1 ' s r e l i e f

f o r i n t e r f e r e n c e s w i t h p r i v a t e p r o p e r t y i n t o t h e n e w l y

c o n s o l i d a t e d c h a p t e r s g o v e r n i n g a c t i o n s t o e n f o r c e i n t e r e s t s i n

r e a l p r o p e r t y

. S e e D r a f t i n g F i l e f o r c h

. 1 8 9

, L a w s o f 1 9 7 3

,

A n a l y s i s b y t h e L e g i s l a t i v e R e f e r e n c e B u r e a u

, L e g i s l a t i v e

R e f e r e n c e B u r e a u

, M a d i s o n

, W i s

. T h e r e f o r e

, s i n c e t h e a b r o g a t i o n

o f m u n i c i p a l i m

m u n i t y i n H o l y t z a n d i t s s u b s e q u e n t c o d i f i c a t i o n

i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, n o t o n l y h a v e w e

, i n C o s t a s

, r e a f f i r m e d

t h e a v a i l a b i l i t y o f e q u i t a b l e r e l i e f f o r t h e a b a t e m e n t o f

m u n i c i p a l n u i s a n c e s

, b u t t h e l e g i s l a t u r e

, a f t e r C o s t a s

,

r e a f f i r m e d t h e a v a i l a b i l i t y o f s u c h r e l i e f w h e n i t s i m p l y

r e n u m b e r e d a n d r e o r g a n i z e d f o r m e r § 2 8 0

. 0 1 i n t o w h a t i s n o w

§ 8 4 4

. 0 1

.

¶ 7 1 T h e r e f o r e

, b a s e d o n t h e s t a t u t o r y h i s t o r y o f W i s

.

S t a t

. § 8 4 4

. 0 1

, a s w e l l a s t h e c o mm o n l a w g o v e r n i n g n u i s a n c e a n d

t h e p r i n c i p l e s o f e q u i t a b l e r e l i e f

, w e r e a c h t h e i n e l u c t a b l eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

3 9 c o n c l u s i o n t h a t a m u n i c i p a l e n t i t y m a y b e s u b j e c t e d t o c l a i m s

f o r e q u i t a b l e r e l i e f t o a b a t e a n e g l i g e n t l y m a i n t a i n e d n u i s a n c e

t h a t i s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m a n d o f w h i c h t h e m u n i c i p a l

e n t i t y h a s n o t i c e

. A c c o r d i n g l y

, w e c o n c l u d e t h a t t h e c i r c u i t

c o u r t d i d n o t e r r o n e o u s l y e x e r c i s e i t s d i s c r e t i o n i n g r a n t i n g

B o s t c o e q u i t a b l e r e l i e f

.

¶ 7 2 W h e n t h e c i r c u i t c o u r t o r d e r e d M M S D t o a b a t e t h e

p r i v a t e n u i s a n c e c a u s e d b y M M S D ' s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f i t s

D e e p T u n n e l

, i t a p p l i e d t h e a p p r o p r i a t e l e g a l s t a n d a r d a n d m a d e

a d e c i s i o n t h a t a r e a s o n a b l e c o u r t c o u l d m a k e

. T h e c i r c u i t

c o u r t ' s o r d e r r e q u i r e d M M S D t o a b a t e a c o n t i n u i n g p r i v a t e

n u i s a n c e

, o f w h i c h M M S D h a d n o t i c e a n d w h i c h M M S D c o u l d a b a t e b y

r e a s o n a b l e m e a n s a n d a t a r e a s o n a b l e c o s t

. T h e c i r c u i t c o u r t

,

h o w e v e r

, w e n t o n e s t e p t o o f a r w h e n

, w i t h o u t h e a r i n g t e s t i m o n y

,

i t c o n c l u d e d t h a t l i n i n g t h e D e e p T u n n e l w a s t h e r e q u i r e d m e a n s

o f a b a t e m e n t

. A c c o r d i n g l y

, w e r e v e r s e t h e c o u r t o f a p p e a l s '

c o n c l u s i o n t h a t a n o r d e r f o r a b a t e m e n t w a s i m p r o p e r

. A b a t e m e n t

i s r e q u i r e d

. W e t h e r e f o r e a f f i r m t h e c i r c u i t c o u r t ' s o r d e r f o r

a b a t e m e n t

, a n d r e m a n d t h e m a t t e r t o t h e c i r c u i t c o u r t

. U p o n

r e m a n d

, a h e a r i n g m a y b e h e l d t o e s t a b l i s h w h e t h e r a n o t h e r

m e t h o d w i l l a b a t e t h e c o n t i n u i n g p r i v a t e n u i s a n c e M M S D

m a i n t a i n s

, o r w h e t h e r l i n i n g t h e D e e p T u n n e l w i t h c o n c r e t e i s

r e q u i r e d f o r a b a t e m e n t

.

F

. R e m a i n i n g I s s u e s

¶ 7 3 H a v i n g c o n c l u d e d t h a t B o s t c o i s e n t i t l e d t o r e l i e f i n

t h e f o r m o f a b a t e m e n t o f M M S D ' s c o n t i n u i n g n u i s a n c e

, w e n o w t u r n

t o B o s t c o ' s o t h e r a s s e r t e d c l a i m s f o r r e l i e f

, b e g i n n i n g w i t h i t sN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 0 c h a l l e n g e t o t h e l i m i t a t i o n o f d a m a g e s s e t f o r t h i n W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, t h e n m o v i n g t o B o s t c o ' s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n c l a i m

,

a n d f i n i s h i n g w i t h M M S D ' s c l a i m t h a t B o s t c o f a i l e d t o c o m p l y

w i t h t h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s o f § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( 2 0 0 5

– 0 6 )

.

B e c a u s e w e a g r e e w i t h t h e c o u r t o f a p p e a l s ' t h o r o u g h a n a l y s e s o f

t h e s e i s s u e s

, 3 4 s e e B o s t c o

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, ¶ ¶ 3 8

– 6 5

, 8 5

– 9 1

, 1 0 8

–

1 1 7

, w e a d d r e s s t h e m b r i e f l y

.

1

. L i m i t a t i o n o f d a m a g e s u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

¶ 7 4 B o s t c o c l a i m s t h a t t h e d a m a g e c a p u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) i s u n c o n s t i t u t i o n a l

, i n t h a t i t v i o l a t e s e q u a l

p r o t e c t i o n o f t h e l a w

, i n c o n t r a v e n t i o n o f A r t i c l e I

, S e c t i o n 1

o f t h e W i s c o n s i n C o n s t i t u t i o n

. S e c t i o n 1 p r o v i d e s :

A l l p e o p l e a r e b o r n e q u a l l y f r e e a n d i n d e p e n d e n t

, a n d

h a v e c e r t a i n i n h e r e n t r i g h t s ; a m o n g t h e s e a r e l i f e

, l i b e r t y a n d t h e p u r s u i t o f h a p p i n e s s ; t o s e c u r e t h e s e

r i g h t s

, g o v e r n m e n t s a r e i n s t i t u t e d

, d e r i v i n g t h e i r

j u s t p o w e r s f r o m t h e c o n s e n t o f t h e g o v e r n e d

.

W i s

. C o n s t

. a r t

. I

, § 1

. S p e c i f i c a l l y

, B o s t c o a s s e r t s t h a t

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) v i o l a t e s e q u a l p r o t e c t i o n ( 1 ) f a c i a l l y

, b y a f f o r d i n g

c o m p l e t e r e l i e f t o p l a i n t i f f s i n j u r e d b y g o v e r n m e n t a l a c t i o n s

c a u s i n g l e s s t h a n $ 5 0

, 0 0 0 i n d a m a g e s

, w h i l e a r b i t r a r i l y l i m i t i n g

t h e a m o u n t o f r e c o v e r y b y t h o s e p l a i n t i f f s w h o s u f f e r g r e a t e r

d a m a g e s ; a n d ( 2 ) a s a p p l i e d i n t h i s c a s e

, b e c a u s e p a r t i e s w h o

3 4 S i m i l a r l y

, b e c a u s e o u r d e c i s i o n d o e s n o t " o v e r r u l e " t h e

c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n

, b u t r a t h e r " r e v e r s e s i n p a r t " t h e

d e c i s i o n o f t h e c o u r t b e l o w i n t h e s a m e c a s e

, t h e r u l e a n n o u n c e d

i n B l u m v

. 1 s t A u t o & C a s u a l t y I n s u r a n c e C o

. , 2 0 1 0 W I 7 8

, ¶ 5 6

, 3 2 6 W i s

. 2 d 7 2 9

, 7 8 6 N

. W

. 2 d 7 8

, d o e s n o t a p p l y h e r e

. C f

. S t a t e

v

. Z i e g l e r

, 2 0 1 2 W I 7 3

, ¶ 7 n

. 3

, 3 4 2 W i s

. 2 d 2 5 6

, 8 1 6 N

. W

. 2 d 2 3 8

( r e c o g n i z i n g t h a t s u p r e m e c o u r t d e c i s i o n " w i t h d r a w i n g l a n g u a g e "

f r o m p r e v i o u s c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n d o e s n o t i m p l i c a t e t h e

B l u m r u l e )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 1 s e t t l e d w i t h M M S D b e f o r e J u n e 3 0

, 1 9 9 4

, w e r e n o t l i m i t e d t o t h e

a m o u n t s a v a i l a b l e u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, w h i l e t h o s e s e e k i n g

r e c o v e r y a f t e r t h a t a r b i t r a r i l y s e t d a t e a r e l i m i t e d t o t h e

s t a t u t o r y a m o u n t s o f r e c o v e r y

.

¶ 7 5 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ' s l i m i t a t i o n o f d a m a g e s

p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t :

E x c e p t a s p r o v i d e d i n t h i s s u b s e c t i o n

, t h e a m o u n t

r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n f o r a n y d a m a g e s

, i n j u r i e s o r

d e a t h i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t a g a i n s t a n y

v o l u n t e e r f i r e c o m p a n y o r g a n i z e d u n d e r c h

. 1 8 1 o r 2 1 3

,

p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n o r

a g e n c y t h e r e o f a n d a g a i n s t t h e i r o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

,

a g e n t s o r e m p l o y e e s f o r a c t s d o n e i n t h e i r o f f i c i a l

c a p a c i t y o r i n t h e c o u r s e o f t h e i r a g e n c y o r

e m p l o y m e n t

, w h e t h e r p r o c e e d e d a g a i n s t j o i n t l y o r

s e v e r a l l y

, s h a l l n o t e x c e e d $ 5 0

, 0 0 0

.

W e h a v e h a d o c c a s i o n t o r e v i e w t h i s p r o v i s i o n o n m u l t i p l e

o c c a s i o n s

, i n c l u d i n g c h a l l e n g e s a s s e r t i n g t h a t t h e l i m i t a t i o n o n

d a m a g e s v i o l a t e s e q u a l p r o t e c t i o n

. S e e S a m b s v

. C i t y o f

B r o o k f i e l d

, 9 7 W i s

. 2 d 3 5 6

, 2 9 3 N

. W

. 2 d 5 0 4 ( 1 9 8 0 ) ; S t a n h o p e v

.

B r o w n C n t y

. , 9 0 W i s

. 2 d 8 2 3

, 2 8 0 N

. W

. 2 d 7 1 1 ( 1 9 7 9 )

. A s n o t e d b y

t h e c o u r t o f a p p e a l s i n t h i s c a s e

, w e h a v e u p h e l d § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ' s

l i m i t a t i o n o f d a m a g e s p r e v i o u s l y

, a n d B o s t c o h a s n o t p e r s u a d e d

u s t o c h a n g e o u r p o s i t i o n

.

¶ 7 6 W i t h r e g a r d t o B o s t c o ' s f a c i a l c h a l l e n g e

, w e r e i t e r a t e

t h e h i g h s t a n d a r d f a c i n g l i t i g a n t s a s s e r t i n g a c o n s t i t u t i o n a l

c h a l l e n g e : l e g i s l a t i v e e n a c t m e n t s a r e p r e s u m e d c o n s t i t u t i o n a l

,

a n d w e w i l l r e s o l v e a n y r e a s o n a b l e d o u b t i n f a v o r o f u p h o l d i n g

t h e p r o v i s i o n a s c o n s t i t u t i o n a l

. S e e S t a n h o p e

, 9 0 W i s

. 2 d a t

8 3 7

. I n t h e c o n t e x t o f a n e q u a l p r o t e c t i o n c h a l l e n g e

, w e w i l l

s u s t a i n a l e g i s l a t i v e e n a c t m e n t t h a t c r e a t e s a d i s t i n c t i o nN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 2 b e t w e e n t r e a t m e n t o f d i f f e r e n t g r o u p s

, i f t h e r e e x i s t s a

r a t i o n a l b a s i s t o s u p p o r t t h a t d i s t i n c t i o n

, p r o v i d e d t h a t t h e

d i s t i n c t i o n d o e s n o t i m p l i c a t e a s u s p e c t c l a s s o r i m p i n g e u p o n a

f u n d a m e n t a l r i g h t

. S e e S t a t e v

. Q u i n t a n a

, 2 0 0 8 W I 3 3

, ¶ 7 9

, 3 0 8

W i s

. 2 d 6 1 5

, 7 4 8 N

. W

. 2 d 4 4 7

. B e c a u s e B o s t c o d o e s n o t a s s e r t

t h a t i t i s a m e m b e r o f a p r o t e c t e d c l a s s

, o r t h a t r e c o v e r y i n

t o r t f r o m a g o v e r n m e n t a l e n t i t y i s a f u n d a m e n t a l r i g h t

, w e m u s t

u p h o l d t h e d a m a g e l i m i t a t i o n s i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, i f

t h e r e e x i s t s a r a t i o n a l b a s i s f o r t h e l e g i s l a t u r e t o l i m i t t h e

a m o u n t o f d a m a g e s r e c o v e r a b l e b y p l a i n t i f f s a g a i n s t g o v e r n m e n t a l

e n t i t i e s

. S e e S t a n h o p e

, 9 0 W i s

. 2 d a t 8 3 7

– 8 4 2

. " T h e b a s i c t e s t

i s n o t w h e t h e r s o m e i n e q u a l i t y r e s u l t s f r o m t h e c l a s s i f i c a t i o n

,

b u t w h e t h e r t h e r e e x i s t s a n y r e a s o n a b l e b a s i s t o j u s t i f y t h e

c l a s s i f i c a t i o n

. " S a m b s

, 9 7 W i s

. 2 d a t 3 7 1 ( e m p h a s i s a d d e d )

( q u o t i n g O m e r n i k v

. S t a t e

, 6 4 W i s

. 2 d 6

, 1 9

, 2 1 8 N

. W

. 2 d 7 3 4

( 1 9 7 4 ) )

.

¶ 7 7 I n H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 4 0

, w e r e c o g n i z e d t h a t t h e

l e g i s l a t u r e w a s f r e e t o l i m i t t h e a m o u n t o f d a m a g e s t h a t

p l a i n t i f f s m a y r e c o v e r f r o m g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s f o r t h e t o r t s

o f t h o s e e n t i t i e s o r t h e i r o f f i c e r s

. W e h a v e s i n c e r e i t e r a t e d

t h a t p r i n c i p l e i n S a m b s

, 9 7 W i s

. 2 d a t 3 7 1

– 7 8

, a n d S t a n h o p e

, 9 0

W i s

. 2 d a t 8 3 7

– 4 2

. W e n o w r e a f f i r m t h e l e g i s l a t u r e ' s v a l i d

l i m i t a t i o n o f t h e a m o u n t o f d a m a g e s r e c o v e r a b l e u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

. T h e p r i n c i p l e w e e x p r e s s e d i n S t a n h o p e

, 9 0 W i s

. 2 d

a t 8 4 2

, i s a s a p p l i c a b l e t o d a y a s i t w a s o v e r 3 0 y e a r s a g o :

I t i s w i t h i n t h e l e g i t i m a t e p o w e r o f t h e l e g i s l a t u r e

t o t a k e s t e p s t o p r e s e r v e s u f f i c i e n t p u b l i c f u n d s t o

e n s u r e t h a t t h e g o v e r n m e n t w i l l b e a b l e t o c o n t i n u e t o

p r o v i d e t h o s e s e r v i c e s w h i c h i t b e l i e v e s b e n e f i t s t h eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 3 c i t i z e n r y

. W e c o n c l u d e t h a t t h e l e g i s l a t u r e ' s

s p e c i f i c a t i o n o f a d o l l a r l i m i t a t i o n o n d a m a g e s

r e c o v e r a b l e a l l o w s f o r f i s c a l p l a n n i n g a n d a v o i d s t h e

r i s k o f d e v a s t a t i n g l y h i g h j u d g m e n t s w h i l e p e r m i t t i n g

v i c t i m s o f p u b l i c t o r t f e a s o r s t o r e c o v e r t h e i r l o s s e s

u p t o t h a t l i m i t

.

A c c o r d i n g l y

, w e c o n c l u d e t h a t a r a t i o n a l b a s i s e x i s t s f o r t h e

d a m a g e l i m i t a t i o n s i n § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, a n d t h e r e f o r e r e j e c t B o s t c o ' s

f a c i a l c h a l l e n g e t o t h a t p r o v i s i o n

.

¶ 7 8 I n i t s a s

- a p p l i e d c h a l l e n g e t o t h e d a m a g e l i m i t s i n

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, B o s t c o a s s e r t s t h a t t h e r e e x i s t s n o

r a t i o n a l b a s i s f o r M M S D t o t r e a t i t s c l a i m a n y d i f f e r e n t l y t h a n

t h o s e c l a i m s t h a t M M S D p a i d b e f o r e J u n e 3 0

, 1 9 9 4

, w h i c h w e r e n o t

s u b j e c t t o t h e s t a t u t o r y d a m a g e l i m i t a t i o n s

. D u r i n g t h e t i m e o f

c o n s t r u c t i o n o f t h e D e e p T u n n e l

, M M S D p a i d c e r t a i n p r o p e r t y

o w n e r s f o r d a m a g e s c a u s e d b y s o i l s e t t l e m e n t i n t h e a r e a i n

w h i c h t h e D e e p T u n n e l w a s b e i n g c o n s t r u c t e d

. W i t h t h e b e l i e f

t h a t i t h a d p r o p e r l y a d d r e s s e d t h a t i s s u e a s p e r t a i n e d t o

a f f e c t e d l a n d o w n e r s

, M M S D e s t a b l i s h e d t h e J u n e 3 0

, 1 9 9 4

, d a t e a s

a c u t o f f f o r c l a i m s

, a f t e r w h i c h M M S D w o u l d n o l o n g e r c o m p e n s a t e

l o c a l l a n d o w n e r s f o r p r o p e r t y d a m a g e a l l e g e d l y c a u s e d b y s o i l

s e t t l e m e n t

.

¶ 7 9 B o s t c o a s s e r t s t h a t t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e J u n e 1 9 9 4

d a t e w a s a r b i t r a r y

, t h e r e b y v i o l a t i n g t h e p r e c e p t t h a t " e v e r y

p e r s o n w i t h i n t h e s t a t e ' s j u r i s d i c t i o n w i l l b e p r o t e c t e d a g a i n s t

i n t e n t i o n a l a n d a r b i t r a r y d i s c r i m i n a t i o n

, w h e t h e r a r i s i n g o u t o f

t h e t e r m s o f a s t a t u t e o r t h e m a n n e r i n w h i c h t h e s t a t u t e i s

e x e c u t e d b y o f f i c e r s o f t h e s t a t e

. " S t a t e e x r e l

. M u r p h y v

.

V o s s

, 3 4 W i s

. 2 d 5 0 1

, 5 1 0

, 1 4 9 N

. W

. 2 d 5 9 5 ( 1 9 6 7 )

. T h e n e c e s s a r y

c o r o l l a r y

, h o w e v e r

, i s t h a t s o m e i n e q u a l i t y i s g e n e r a l l yN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 4 i n s u f f i c i e n t t o d e m o n s t r a t e u n c o n s t i t u t i o n a l d i s p a r a t e

t r e a t m e n t

—— a g a i n

, w h e r e t h e r e e x i s t s a r a t i o n a l b a s i s f o r t h e

u n e q u a l t r e a t m e n t

, w e w i l l s u s t a i n t h e o f f i c i a l a c t i o n a s w i t h i n

t h e l e g i s l a t u r e ' s p o w e r

. S e e S t a t e v

. M c M a n u s

, 1 5 2 W i s

. 2 d 1 1 3

,

1 3 1

, 4 4 7 N

. W

. 2 d 6 5 4 ( 1 9 8 9 )

.

¶ 8 0 H e r e

, M M S D m a d e t h e d e c i s i o n t o s t o p p a y i n g c l a i m s a t

t h e e n d o f J u n e 1 9 9 4

, b a s e d o n i t s u n d e r s t a n d i n g t h a t t h e

s i t u a t i o n t h a t h a d n e c e s s i t a t e d a d e d i c a t e d c l a i m s p r o c e d u r e h a d

b e e n a m e l i o r a t e d

. M M S D p r o v i d e d n o t i c e t o p r o p e r t y o w n e r s

b e f o r e N o v e m b e r 1 9 9 3

, a f f o r d i n g t h e o w n e r s s u f f i c i e n t t i m e t o

p r e p a r e a n y c l a i m s b e f o r e t h e c u t o f f d a t e

. A l t h o u g h a n y t i m e

l i m i t f o r c l a i m s a g a i n s t a g o v e r n m e n t a l e n t i t y m a y b e d e e m e d

a r b i t r a r y b y t h o s e w h o s e c l a i m s a r e m a d e a f t e r t h e d e a d l i n e

, t h e

s a m e p r i m a r y p r i n c i p l e t h a t j u s t i f i e s l i m i t s o n d a m a g e a m o u n t s

— —

p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c f i s c

— — s u p p o r t s t h e r e a s o n a b l e n e s s o f

i m p o s i n g a d e a d l i n e f o r c l a i m s

, e s p e c i a l l y w h e n t h e d e a d l i n e i s

a v o w e d l y t i e d t o t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s a s s e r t e d b e l i e f t h a t

i t h a s a d d r e s s e d t h e p r o b l e m n e c e s s i t a t i n g t h e c l a i m s p r o c e d u r e

.

O n t h e s e b a s e s

, B o s t c o ' s e q u a l p r o t e c t i o n c h a l l e n g e f a i l s

. 3 5

3 5 A s a f i n a l c h a l l e n g e t o t h e d a m a g e c a p

, B o s t c o a s s e r t s

t h a t c o n t i n u i n g n u i s a n c e s a r e n o t s u b j e c t t o W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ' s d a m a g e c a p b e c a u s e t h a t s e c t i o n l i m i t s t h e d a m a g e s

r e c o v e r a b l e i n " a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t

, " a n d a c o n t i n u i n g

n u i s a n c e c o n s t i t u t e s m u l t i p l e

, c o n s t a n t l y r e c u r r i n g a c t i o n s

.

S e e

, e

. g

. , S t o c k s t a d v

. T o w n o f R u t l a n d

, 8 W i s

. 2 d 5 2 8

, 5 3 4

, 9 9

N

. W

. 2 d 8 1 3 ( 1 9 5 9 ) ( " I t i s w e l l s e t t l e d t h a t e v e r y c o n t i n u a n c e o f

a n u i s a n c e i s i n l a w a n e w n u i s a n c e a n d g i v e s r i s e t o a n e w

c a u s e o f a c t i o n

. " )

. A s t h e c o u r t o f a p p e a l s n o t e d

, o n l y o n e

n u i s a n c e a c t i o n i s b e f o r e t h e c o u r t

, a n d w e t h e r e f o r e n e e d n o t

c o n c l u d e w h e t h e r t h e d a m a g e c a p w o u l d a p p l y i n a s u b s e q u e n t

a c t i o n a l l e g e d l y b a s e d o n t h e s a m e c o n t i n u i n g n u i s a n c e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 5 2

. B o s t c o ' s f o r f e i t u r e o f i n v e r s e c o n d e m n a t i o n a r g u m e n t s

¶ 8 1 I n i t s c o m p l a i n t t o t h e c i r c u i t c o u r t

, B o s t c o a l l e g e d

t h a t M M S D i n v e r s e l y c o n d e m n e d B o s t o n S t o r e ' s p r o p e r t y w h e n i t

" p h y s i c a l l y t o o k p o r t i o n s o f t h e t i m b e r p i l i n g s w h i c h r e n d e r e d

t h e m u n u s a b l e a n d d a m a g e d t h e B o s t o n S t o r e B u i l d i n g a n d P a r k i n g

G a r a g e

. " ( E m p h a s i s a d d e d

. ) B o s t c o a l s o a l l e g e d t h a t M M S D ' s

c o n d u c t a m o u n t e d t o a t a k i n g o f p r i v a t e p r o p e r t y f o r p u b l i c u s e

w i t h o u t p r o v i d i n g j u s t c o m p e n s a t i o n

. B o s t c o m a d e t h e s a m e

a r g u m e n t i n o p p o s i n g M M S D ' s m o t i o n f o r s u mm a r y j u d g m e n t a n d a t

t h e s u mm a r y j u d g m e n t h e a r i n g

. B o s t c o

, h o w e v e r

, d i d n o t a l l e g e

t h a t t h e g r o u n d w a t e r b e n e a t h B o s t o n S t o r e w a s t a k e n

. A t t h e

c o u r t o f a p p e a l s

, B o s t c o a d d e d t o i t s i n v e r s e

c o n d e m n a t i o n / t a k i n g s c l a i m

, a l l e g i n g t h a t i n a d d i t i o n t o t h e

t i m b e r p i l e s

, M M S D a l s o t o o k t h e g r o u n d w a t e r b e n e a t h B o s t o n

S t o r e

.

¶ 8 2 T h e c o u r t o f a p p e a l s a d d r e s s e d b o t h t h e t i m b e r p i l e s

a n d t h e g r o u n d w a t e r a r g u m e n t s

, a n d h e l d t h a t B o s t c o c o u l d n o t

e s t a b l i s h t h a t e i t h e r c l a i m m e t t h e s t a n d a r d f o r i n v e r s e

c o n d e m n a t i o n

, n a m e l y

, t h a t n e i t h e r t h e t i m b e r p i l e s n o r t h e

g r o u n d w a t e r w a s p h y s i c a l l y o c c u p i e d b y M M S D a n d t h a t B o s t o n

S t o r e w a s n o t " p r a c t i c a l l y o r s u b s t a n t i a l l y " r e n d e r e d " u s e l e s s

f o r a l l r e a s o n a b l e p u r p o s e s

. " B o s t c o

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, ¶ ¶ 1 1 1

-

1 7

. ( q u o t i n g H o w e l l P l a z a

, I n c

. v

. S t a t e H i g h w a y C o mm ' n

, 9 2

W i s

. 2 d 7 4

, 8 5

, 2 8 4 N

. W

. 2 d 8 8 7 ( 1 9 7 9 ) )

. T h e c o u r t o f a p p e a l s

t h e r e f o r e a f f i r m e d t h e c i r c u i t c o u r t ' s d i s m i s s a l o f B o s t c o ' s

i n v e r s e c o n d e m n a t i o n / t a k i n g s c l a i m o n s u m m a r y j u d g m e n t

. I d

. ,

¶ 1 1 7

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 6 ¶ 8 3 B e f o r e u s

, h o w e v e r

, B o s t c o s t a t e s i n i t s b r i e f t h a t i t

" i s n o l o n g e r p u r s u i n g i t s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n c l a i m a s a

t a k i n g o f t h e w o o d p i l e s

. " I n s t e a d

, B o s t c o a r g u e s t h a t M M S D

" p h y s i c a l l y t o o k t h e g r o u n d w a t e r " b e n e a t h B o s t o n S t o r e

. A s

B o s t c o i s a t t e m p t i n g t o m a k e a f u n d a m e n t a l l y d i f f e r e n t a r g u m e n t

t h a n t h a t w h i c h i t r a i s e d a n d t r i e d b e f o r e t h e c i r c u i t c o u r t

, w e

d e c l i n e t o a d d r e s s i t s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n / t a k i n g s c l a i m

,

n o t w i t h s t a n d i n g t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e c i s i o n t o r e a c h t h i s

i s s u e

. S e e T a t e r a v

. F M C C o r p

. , 2 0 1 0 W I 9 0

, ¶ 1 9 n

. 1 6

, 3 2 8

W i s

. 2 d 3 2 0

, 7 8 6 N

. W

. 2 d 8 1 0 ( " A r g u m e n t s r a i s e d f o r t h e f i r s t

t i m e o n a p p e a l a r e g e n e r a l l y d e e m e d f o r f e i t e d

. " )

.

¶ 8 4 B o s t c o a t t e m p t s t o a v o i d t h e e f f e c t s o f f o r f e i t u r e b y

a l l e g i n g t h a t i t s c o m p l a i n t b e f o r e t h e c i r c u i t c o u r t " w a s

r e p l e t e w i t h f a c t u a l a l l e g a t i o n s a b o u t t h e t a k i n g o f

g r o u n d w a t e r

. " W e d i s a g r e e

. U p o n r e v i e w o f B o s t c o ' s c o m p l a i n t

,

w e c o n c l u d e t h a t n o f a c t s r e l e v a n t t o a t a k i n g o f g r o u n d w a t e r

w e r e r a i s e d

. R a t h e r

, t h e p o r t i o n s o f t h e c o m p l a i n t t h a t

a l l e g e d l y s u p p o r t a c l a i m f o r t h e t a k i n g o f g r o u n d w a t e r c o n s i s t

o f g e n e r a l r e c i t a t i o n s o f t h e f o l l o w i n g a r g u m e n t s : ( 1 ) M M S D

f a i l e d t o p r o t e c t b u i l d i n g s d u r i n g e x c a v a t i o n s ; ( 2 ) M M S D f a i l e d

t o p r o p e r l y r e s p o n d t o u n e x p e c t e d i n f l o w s o f w a t e r ; ( 3 ) M M S D

f a i l e d t o p r o p e r l y m o n i t o r a n d r e c h a r g e l o w e r e d g r o u n d w a t e r

l e v e l s ; ( 4 ) t h e D e e p T u n n e l d a m a g e d B o s t o n S t o r e ; a n d ( 5 ) M M S D

w a s a w a r e o f t h e r i s k o f s t r u c t u r a l d a m a g e t o B o s t o n S t o r e

.

¶ 8 5 M o s t t e l l i n g l y

, C o u n t I I I o f B o s t c o ' s c o m p l a i n t

,

e n t i t l e d " I n v e r s e C o n d e m n a t i o n

, " d o e s n o t r e f e r a t a l l t o

g r o u n d w a t e r

, a n d i n s t e a d f o c u s e s e n t i r e l y o n t i m b e r p i l e s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 7 B e c a u s e B o s t c o h a s n o t p r e s e r v e d t h e g r o u n d w a t e r

– b a s e d

c o n t e n t i o n f o r a p p e a l

, w e d e c l i n e t o a d d r e s s i t s i n v e r s e

c o n d e m n a t i o n / t a k i n g s c l a i m

, a n d t h e r e f o r e a f f i r m t h e c o u r t o f

a p p e a l s

, a l b e i t o n m o d i f i e d g r o u n d s

.

3

. B o s t c o ' s n o t i c e o f c l a i m

¶ 8 6 F i n a l l y

, i n i t s c r o s s

- a p p e a l

, M M S D a s s e r t s t h a t B o s t c o

d i d n o t s e r v e M M S D w i t h a n o t i c e o f i n j u r y a n d i t e m i z a t i o n o f

r e l i e f a s r e q u i r e d b y W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( 2 0 0 5

– 0 6 )

, 3 6 a n d

t h a t B o s t c o ' s c l a i m s t h e r e f o r e s h o u l d h a v e b e e n d i s m i s s e d

.

S p e c i f i c a l l y

, M M S D a r g u e s t h a t t h e n o t i c e i t r e c e i v e d w a s

i n s u f f i c i e n t b e c a u s e t h e n o t i c e s i n f o r m i n g M M S D o f t h e d a m a g e s

t o t h e B o s t o n S t o r e b u i l d i n g s a n d t h e r e l i e f s o u g h t w e r e

s u b m i t t e d b y e n t i t i e s w h o a r e n o t p a r t i e s t o t h i s a c t i o n

. T h o s e

e n t i t i e s n a m e d i n t h e n o t i c e o f c l a i m a n d i t e m i z a t i o n o f r e l i e f

w e r e S a k s

, I n c

. , a c o r p o r a t i o n t h a t o w n s P a r i s i a n

, I n c

. , a n d

W I S P A R K H o l d i n g s L L C

, a n L L C o w n e d b y t h e s a m e h o l d i n g c o m p a n y

t h a t o w n s B o s t c o

. F o r i t s p a r t

, B o s t c o a r g u e s t h a t t h e n o t i c e

o f c l a i m a n d i t e m i z a t i o n o f r e l i e f f r o m t h e r e l a t e d e n t i t i e s

a m o u n t e d t o s u b s t a n t i a l c o m p l i a n c e w i t h § 8 9 3

. 8 0 ( 1 )

, a n d t h a t

,

u n d e r o u r c a s e l a w

, s u c h n o t i c e i s s u f f i c i e n t

.

¶ 8 7 I n p e r t i n e n t p a r t

, W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) p r o v i d e s

[ N ] o a c t i o n m a y b e b r o u g h t o r m a i n t a i n e d a g a i n s t a n y

v o l u n t e e r f i r e c o m p a n y o r g a n i z e d u n d e r c h

. 2 1 3

,

p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n o r

a g e n c y t h e r e o f n o r a g a i n s t a n y o f f i c e r

, o f f i c i a l

,

a g e n t o r e m p l o y e e o f t h e c o r p o r a t i o n

, s u b d i v i s i o n o r

3 6 F o r e a s e o f r e f e r e n c e t o t h e p a r t i e s ' a r g u m e n t s

, w h i c h

a r e b a s e d o n t h e 2 0 0 5

– 0 6 v e r s i o n o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 )

, w e

r e f e r t o t h a t v e r s i o n o f t h e s t a t u t e s i n t h i s s e c t i o n o f t h e

o p i n i o n

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 8 a g e n c y f o r a c t s d o n e i n t h e i r o f f i c i a l c a p a c i t y o r i n

t h e c o u r s e o f t h e i r a g e n c y o r e m p l o y m e n t u p o n a c l a i m

o r c a u s e o f a c t i o n u n l e s s :

( a ) W i t h i n 1 2 0 d a y s a f t e r t h e h a p p e n i n g o f t h e

e v e n t g i v i n g r i s e t o t h e c l a i m

, w r i t t e n n o t i c e o f t h e

c i r c u m s t a n c e s o f t h e c l a i m s i g n e d b y t h e p a r t y

, a g e n t

o r a t t o r n e y i s s e r v e d o n t h e v o l u n t e e r f i r e c o m p a n y

,

p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n o r

a g e n c y a n d o n t h e o f f i c e r

, o f f i c i a l

, a g e n t o r e m p l o y e e

u n d e r s

. 8 0 1

. 1 1

. F a i l u r e t o g i v e t h e r e q u i s i t e n o t i c e

s h a l l n o t b a r a c t i o n o n t h e c l a i m i f t h e f i r e c o m p a n y

,

c o r p o r a t i o n

, s u b d i v i s i o n o r a g e n c y h a d a c t u a l n o t i c e

o f t h e c l a i m a n d t h e c l a i m a n t s h o w s t o t h e

s a t i s f a c t i o n o f t h e c o u r t t h a t t h e d e l a y o r f a i l u r e t o

g i v e t h e r e q u i s i t e n o t i c e h a s n o t b e e n p r e j u d i c i a l t o

t h e d e f e n d a n t f i r e c o m p a n y

, c o r p o r a t i o n

, s u b d i v i s i o n

o r a g e n c y o r t o t h e d e f e n d a n t o f f i c e r

, o f f i c i a l

, a g e n t

o r e m p l o y e e ; a n d

( b ) A c l a i m c o n t a i n i n g t h e a d d r e s s o f t h e

c l a i m a n t a n d a n i t e m i z e d s t a t e m e n t o f t h e r e l i e f

s o u g h t i s p r e s e n t e d t o t h e a p p r o p r i a t e c l e r k o r p e r s o n

w h o p e r f o r m s t h e d u t i e s o f a c l e r k o r s e c r e t a r y f o r

t h e d e f e n d a n t f i r e c o m p a n y

, c o r p o r a t i o n

, s u b d i v i s i o n

o r a g e n c y a n d t h e c l a i m i s d i s a l l o w e d

.

¶ 8 8 T h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s s e r v e t w o p u r p o s e s : 3 7

" ( 1 ) t o g i v e g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s t h e o p p o r t u n i t y t o

i n v e s t i g a t e a n d e v a l u a t e p o t e n t i a l c l a i m s

, a n d ( 2 ) t o a f f o r d

g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s t h e o p p o r t u n i t y t o c o m p r o m i s e a n d b u d g e t

f o r p o t e n t i a l s e t t l e m e n t o r l i t i g a t i o n

. " E

- Z R o l l O f f

, L L C v

.

C n t y

. o f O n e i d a

, 2 0 1 1 W I 7 1

, ¶ 3 4

, 3 3 5 W i s

. 2 d 7 2 0

, 8 0 0 N

. W

. 2 d

4 2 1

. I n k e e p i n g w i t h t h e s e p u r p o s e s

, w e h a v e r e c o g n i z e d t h a t

3 7 W e r e f e r t o " t h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s " c o l l e c t i v e l y

h e r e ; t h e s e p r o v i s i o n s i n c l u d e t h e " n o t i c e o f i n j u r y p r o v i s i o n "

u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( a )

, a n d t h e " i t e m i z a t i o n o f r e l i e f

p r o v i s i o n " u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( b )

, a l s o r e f e r r e d t o a s t h e a c t u a l

" n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n

. " S e e T h o r p v

. T o w n o f L e b a n o n

, 2 0 0 0

W I 6 0

, ¶ ¶ 2 3

, 2 8

, 2 3 5 W i s

. 2 d 6 1 0

, 6 1 2 N

. W

. 2 d 5 9

. R e f e r e n c e t o

t h e " n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s " i s i n t e n d e d t o r e f e r t o t h e

n o t i c e s r e q u i r e d u n d e r b o t h s u b s e c t i o n s o f § 8 9 3

. 8 0 ( 1 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

4 9 t h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s m a y b e s a t i s f i e d w i t h

s u b s t a n t i a l

, r a t h e r t h a n s t r i c t c o m p l i a n c e

. S e e F i g g s v

. C i t y

o f M i l w a u k e e

, 1 2 1 W i s

. 2 d 4 4

, 5 5

, 3 5 7 N

. W

. 2 d 5 4 8 ( 1 9 8 4 )

.

A c c o r d i n g l y

, w h e r e a c l a i m a n t f a i l s t o s t r i c t l y c o m p l y w i t h t h e

n o t i c e o f i n j u r y p r o v i s i o n u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( a )

, t h e

c l a i m a n t m a y n o n e t h e l e s s s a t i s f y t h a t p r o v i s i o n b y s h o w i n g t h a t

( 1 ) t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y h a d a c t u a l n o t i c e o f t h e c l a i m

, a n d

( 2 ) t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y w a s n o t p r e j u d i c e d b y t h e c l a i m a n t ' s

f a i l u r e t o s t r i c t l y c o m p l y

. S e e § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( a ) ; s e e a l s o S t a t e

v

. T o w n o f L i n n

, 2 0 5 W i s

. 2 d 4 2 6

, 4 3 5

, 5 5 6 N

. W

. 2 d 3 9 4 ( C t

. A p p

.

1 9 9 6 )

.

¶ 8 9 A d d i t i o n a l l y

, w i t h r e g a r d t o W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( b )

, r e f e r r e d t o a s t h e i t e m i z a t i o n o r n o t i c e o f

c l a i m p r o v i s i o n

, s e e T h o r p v

. T o w n o f L e b a n o n

, 2 0 0 0 W I 6 0

, ¶ 2 8

,

2 3 5 W i s

. 2 d 6 1 0

, 6 1 2 N

. W

. 2 d 5 9

, w e h a v e n o t e d t h a t t w o

p r i n c i p l e s g u i d e o u r a n a l y s i s o f w h e t h e r a c l a i m i s s u f f i c i e n t

u n d e r t h a t s e c t i o n

. F i r s t

, t h e c l a i m m u s t p r o v i d e t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y w i t h e n o u g h i n f o r m a t i o n t o d e c i d e w h e t h e r t o

s e t t l e t h e c l a i m

. S e e G u t t e r v

. S e a m a n d e l

, 1 0 3 W i s

. 2 d 1

, 1 0

–

1 1

, 3 0 8 N

. W

. 2 d 4 0 3 ( 1 9 8 1 )

. S e c o n d

, w e w i l l c o n s t r u e c l a i m s s o

a s t o p r e s e r v e b o n a f i d e c l a i m s f o r j u d i c i a l a d j u d i c a t i o n

,

r a t h e r t h a n c u t t i n g t h e m o f f w i t h o u t a t r i a l

. S e e i d

.

¶ 9 0 H e r e

, B o s t c o ' s n o t i c e o f i n j u r y i n f o r m e d M M S D t h a t t h e

B o s t o n S t o r e b u i l d i n g s h a d b e e n d a m a g e d b y M M S D ' s o p e r a t i o n o f

t h e D e e p T u n n e l

. A l t h o u g h t h e n o t i c e a n d t h e i t e m i z e d s t a t e m e n t

o f r e l i e f w e r e s u b m i t t e d o n b e h a l f o f S a k s

, I n c

. a n d W I S P A R K

H o l d i n g s L L C

, t h e n a m i n g o f t h e s e p a r t i e s c a n n o t r e a s o n a b l y b eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

5 0 s a i d t o h a v e c o m p r o m i s e d M M S D ' s a b i l i t y t o i n v e s t i g a t e a n d

e v a l u a t e t h e n a t u r e o f t h e c l a i m

, w h i c h w a s t h e s u b s t a n t i a l

d a m a g e t o t h e B o s t o n S t o r e b u i l d i n g s

. M o r e o v e r

, M M S D h a s n o t

s u f f e r e d a n y p r e j u d i c e b y n o t k n o w i n g p r e c i s e l y w h i c h e n t i t y

o w n e d t h e p r o p e r t y t h a t M M S D w a s a l l e g e d t o h a v e d a m a g e d ; m e r e l y

b e i n g r e q u i r e d t o l i t i g a t e

, w i t h o u t m o r e

, d o e s n o t d e m o n s t r a t e

p r e j u d i c e

. S e e L u c k e t t v

. B o d n e r

, 2 0 0 9 W I 6 8

, ¶ 4 3

, 3 1 8 W i s

. 2 d

4 2 3

, 7 6 9 N

. W

. 2 d 5 0 4

.

¶ 9 1 F u r t h e r m o r e

, t h e i t e m i z a t i o n o f r e l i e f i n f o r m e d M M S D

o f w h a t r e l i e f w a s b e i n g s o u g h t

, t h e r e b y a p p r i s i n g M M S D o f

p o t e n t i a l c o s t s f o r w h i c h i t m i g h t h a v e w a n t e d t o b u d g e t

, a n d

a l l o w i n g M M S D t o c o n t e m p l a t e s e t t l e m e n t f o r t h e a s s e r t e d

i n j u r i e s

. H a d M M S D s o u g h t t o c o m p r o m i s e o r s e t t l e t h e c l a i m

( w h i c h i s n o t t h e c a s e h e r e )

, t h e n a m i n g o f d i f f e r e n t c o r p o r a t e

e n t i t i e s d i d n o t i n t e r f e r e w i t h t h e p u r p o s e s o f t h e n o t i c e o f

c l a i m p r o v i s i o n s

. M o s t n o t a b l e f o r p u r p o s e s o f c o m p r o m i s e o r

s e t t l e m e n t

, t h e s a m e l a w f i r m r e p r e s e n t e d S a k s

, W I S P A R K

, B o s t c o

,

a n d P a r i s i a n

. S e e D N R v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 1 8 4 W i s

. 2 d 1 7 8

,

1 9 8

, 5 1 5 N

. W

. 2 d 8 8 8

, ( 1 9 9 4 ) ( r e c o g n i z i n g t h a t n o t i c e o f c l a i m

s t a t u t e i s s a t i s f i e d w h e n a t t o r n e y ' s a d d r e s s i s p r o v i d e d )

,

a b r o g a t e d o n o t h e r g r o u n d s b y S t a t e e x r e l

. A u c h i n l e c k v

. T o w n

o f L a G r a n g e

, 2 0 0 W i s

. 2 d 5 8 5

, 5 4 7 N

. W

. 2 d 5 8 7 ( 1 9 9 6 )

.

F u r t h e r m o r e

, t h e c l o s e r e l a t i o n s h i p s o f t h e e n t i t i e s i n v o l v e d

w o u l d h a v e a l l o w e d f o r m e a n i n g f u l e x p l o r a t i o n i n t o t h e

p o s s i b i l i t i e s o f s e t t l e m e n t

, s i n c e t h e s a m e e x e c u t i v e s w e r e

i n v o l v e d i n t h e o p e r a t i o n a n d c o n t r o l o f t h e v a r i o u s e n t i t i e s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

5 1 ¶ 9 2 I n s u p p o r t o f i t s a r g u m e n t t h a t B o s t c o f a i l e d t o

c o m p l y w i t h t h e n o t i c e o f c l a i m r e q u i r e m e n t s

, M M S D r e l i e s o n t h e

c o u r t o f a p p e a l s ' s t a t e m e n t i n M a r k w e i s e v

. P e c k F o o d s C o r p

. ,

2 0 5 W i s

. 2 d 2 0 8

, 2 2 0

– 2 1

, 5 5 6 N

. W

. 2 d 3 2 6 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 )

, t h a t

" u n l e s s t h e g o v e r n m e n t e n t i t y h a s ' a c t u a l k n o w l e d g e ' o f b o t h t h e

c l a i m a n t a n d h i s o r h e r c l a i m

, t h e i n v e s t i g a t i o n a n d e v a l u a t i o n

e n v i s i o n e d b y t h e s t a t u t e i s i m p o s s i b l e

. " T h a t s t a t e m e n t

,

h o w e v e r

, a r o s e i n t h e c o n t e x t o f t h o u s a n d s o f p o t e n t i a l

c l a i m a n t s a g a i n s t t h e C i t y o f M i l w a u k e e

, m a n y o f w h o m r e m a i n e d

u n k n o w n a f t e r t h e n o t i c e o f c l a i m

. S e e i d

. a t 2 2 1

, 2 3 2

.

¶ 9 3 S u c h w a s n o t t h e c a s e h e r e

. M M S D w a s a w a r e o f t h e

p r o p e r t y d a m a g e d

, i t w a s a w a r e o f t h e r e l i e f s o u g h t

, a n d i t h a d

s u f f i c i e n t i n f o r m a t i o n t o c o n t a c t t h e c l a i m a n t s

. A c c o r d i n g l y

,

w e c o n c l u d e t h a t B o s t c o s u b s t a n t i a l l y c o m p l i e d w i t h t h e n o t i c e

o f c l a i m r e q u i r e m e n t s o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 )

, a n d t h e r e f o r e

a f f i r m t h e c o u r t o f a p p e a l s

.

I I I

. C O N C L U S I O N

¶ 9 4 W e c o n c l u d e t h a t M M S D i s n o t e n t i t l e d t o i mm u n i t y

.

O n c e M M S D h a d n o t i c e t h a t t h e p r i v a t e n u i s a n c e i t n e g l i g e n t l y

m a i n t a i n e d w a s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m

, i mm u n i t y u n d e r W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w a s n o t a v a i l a b l e f o r M M S D

. T h e p r o p e r

i mm u n i t y a n a l y s i s i n t h i s c a s e r e s t s o n o u r h o l d i n g i n C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9

, t h a t " [ w ] h e t h e r i mm u n i t y e x i s t s

f o r n u i s a n c e f o u n d e d o n n e g l i g e n c e d e p e n d s u p o n t h e c h a r a c t e r o f

t h e n e g l i g e n t a c t s

. " W h e r e t h e n e g l i g e n t a c t w a s u n d e r t a k e n

p u r s u a n t t o o n e o f t h o s e f u n c t i o n s s e t f o r t h i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

——

t h a t i s

, l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

-N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

5 2 j u d i c i a l f u n c t i o n s

—— i mm u n i t y m a y a p p l y

. S e e i d

. ; s e e a l s o

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

¶ 9 5 H e r e

, B o s t c o ' s n u i s a n c e c l a i m i s g r o u n d e d i n M M S D ' s

n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f i t s D e e p T u n n e l

, w h i c h m a i n t e n a n c e

c o n s t i t u t e d a c o n t i n u i n g p r i v a t e n u i s a n c e

. S e e P h y s i c i a n s P l u s

,

2 5 4 W i s

. 2 d 7 7

, ¶ 2

- 3 ( e x p l a i n i n g t h a t w h e n a l l t h e e l e m e n t s o f

n u i s a n c e a r e p r o v e d a n d t h e m u n i c i p a l e n t i t y h a s n o t i c e t h a t t h e

n u i s a n c e i s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t h a r m

, t h e e n t i t y h a s a d u t y

t o a b a t e )

. B e c a u s e M M S D ' s m a i n t e n a n c e o f t h e c o n t i n u i n g p r i v a t e

n u i s a n c e i s n o t a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r

q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n

, M M S D i s n o t e n t i t l e d t o i m m u n i t y

. S e e

H i l l c r e s t G o l f

, 1 3 5 W i s

. 2 d a t 4 3 9

- 4 0 ( e x p l a i n i n g t h a t t h e

" c r e a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f p r i v a t e n u i s a n c e s a r e s i m p l y n o t

r e c o g n i z e d a s l e g i s l a t i v e a c t s s u b j e c t t o p r o t e c t i o n u n d e r s e c

.

8 9 3

. 8 0 ( 4 ) " ) ; s e e a l s o W e l c h

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, ¶ 8 ( e x p l a i n i n g

t h a t " n o s t a t u t o r y o r c o mm o n l a w i mm u n i t y d o c t r i n e e m p o w e r s a

p u b l i c b o d y t o m a i n t a i n a p r i v a t e n u i s a n c e " ) ; M e n i c k

, 2 0 0

W i s

. 2 d a t 7 4 5 ( c o n c l u d i n g " t h e r e i s n o d i s c r e t i o n a s t o

m a i n t a i n i n g t h e [ s e w e r ] s y s t e m s o a s n o t t o c a u s e i n j u r y " ) ; W i s

.

S t a t

. § § 8 4 4

. 0 1 ( 1 ) a n d 8 4 4

. 2 0 ( 2 ) ( p r o v i d i n g s t a t u t o r y p r o c e d u r e

f o r s e e k i n g a b a t e m e n t o f p r i v a t e n u i s a n c e s )

. 3 8 T h e c o u r t o f

a p p e a l s ' d e t e r m i n a t i o n t h a t M M S D i s n o t e n t i t l e d t o i m m u n i t y i s

t h e r e f o r e a f f i r m e d

.

¶ 9 6 B e c a u s e M M S D d o e s n o t h a v e i mm u n i t y f o r i t s n e g l i g e n t

m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l

, w e a l s o c o n c l u d e a s f o l l o w s : O n

3 8 S e e a l s o W i n c h e l l

, 1 1 0 W i s

. a t 1 0 9 ( c o n c l u d i n g t h a t t h e

" l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y t o i n s t a l l a s e w e r s y s t e m c a r r i e s n o

i m p l i c a t i o n o f a u t h o r i t y t o c r e a t e o r m a i n t a i n a n u i s a n c e " )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

5 3 t h e s e c o n d i s s u e

, w e c o n c l u d e t h a t W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

– ( 5 ) d o

n o t a b r o g a t e M M S D ' s d u t y t o a b a t e t h e p r i v a t e n u i s a n c e t h a t M M S D

c a u s e d b y i t s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l

, a f t e r

M M S D h a d n o t i c e t h a t t h e n u i s a n c e w a s a c a u s e o f s i g n i f i c a n t

h a r m

. T h e r e f o r e

, w e r e v e r s e t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e n i a l o f t h e

e q u i t a b l e r e l i e f o f a b a t e m e n t

.

¶ 9 7 T h i r d

, w e c o n c l u d e t h a t t h e m o n e t a r y d a m a g e c a p i n

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) d o e s n o t v i o l a t e e q u a l p r o t e c t i o n

, e i t h e r

f a c i a l l y o r a s a p p l i e d t o B o s t c o

. M o r e o v e r

, t h e n a t u r e o f

B o s t c o ' s c l a i m a s a c o n t i n u i n g n u i s a n c e d o e s n o t r e n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ' s m o n e t a r y d a m a g e c a p i n a p p l i c a b l e

. A c c o r d i n g l y

, w e

a f f i r m t h e c o u r t o f a p p e a l s ' c o n c l u s i o n t h a t t h e c i r c u i t c o u r t

p r o p e r l y r e d u c e d B o s t c o ' s m o n e t a r y d a m a g e s t o $ 1 0 0

, 0 0 0

.

¶ 9 8 F o u r t h

, w i t h r e g a r d t o B o s t c o ' s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n

c l a i m

, w e c o n c l u d e t h a t B o s t c o f o r f e i t e d t h e a r g u m e n t t h a t i t

m a k e s b e f o r e t h i s c o u r t

, a n d w e t h e r e f o r e a f f i r m t h e c o u r t o f

a p p e a l s o n t h i s i s s u e

.

¶ 9 9 F i f t h

, w e c o n c l u d e t h a t B o s t c o s u b s t a n t i a l l y c o m p l i e d

w i t h t h e n o t i c e o f c l a i m p r o v i s i o n s u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 )

( 2 0 0 5

– 0 6 )

, a n d t h a t M M S D t h e r e f o r e h a d s u f f i c i e n t n o t i c e u n d e r

t h o s e p r o v i s i o n s

. A c c o r d i n g l y

, w e a f f i r m t h e c o u r t o f a p p e a l s

o n t h a t i s s u e a s w e l l

.

¶ 1 0 0 B e c a u s e n e i t h e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) n o r ( 3 )

a b r o g a t e s M M S D ' s d u t y t o a b a t e t h i s p r i v a t e n u i s a n c e

, w e r e v e r s e

t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e c i s i o n i n p a r t

, a f f i r m t h a t d e c i s i o n i n

p a r t

, a n d r e m a n d t o t h e c i r c u i t c o u r t f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

c o n s i s t e n t w i t h t h i s o p i n i o n

. I n p a r t i c u l a r

, w e r e v e r s e t h eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

5 4 c o u r t o f a p p e a l s ' r e v e r s a l o f t h e c i r c u i t c o u r t ' s o r d e r f o r

a b a t e m e n t

, i n p a r t

. T h a t i s

, w h i l e w e a f f i r m t h e c o u r t o f

a p p e a l s o n a l l o t h e r i s s u e s

, w e r e v e r s e t h a t c o u r t ' s d e c i s i o n

t h a t B o s t c o w a s n o t e n t i t l e d t o e q u i t a b l e r e l i e f i n t h e f o r m o f

a n o r d e r f o r a b a t e m e n t

. T h e r e f o r e

, w e a f f i r m t h e c i r c u i t c o u r t

d e c i s i o n t h a t a b a t e m e n t i s r e q u i r e d

, a n d w e r e m a n d t h i s m a t t e r

t o t h e c i r c u i t c o u r t

. U p o n r e m a n d

, a h e a r i n g m a y b e h e l d t o

e s t a b l i s h w h e t h e r a n a l t e r n a t e m e t h o d w i l l a b a t e t h e c o n t i n u i n g

p r i v a t e n u i s a n c e M M S D m a i n t a i n s o r w h e t h e r l i n i n g t h e D e e p

T u n n e l w i t h c o n c r e t e i s r e q u i r e d f o r a b a t e m e n t

.

¶ 1 0 1 B y t h e C o u r t

. — T h e d e c i s i o n o f t h e c o u r t o f a p p e a l s i s

a f f i r m e d i n p a r t

, r e v e r s e d i n p a r t a n d t h e c a u s e r e m a n d e d t o t h e

c i r c u i t c o u r t

.

¶ 1 0 2 D AV I D T

. P R O S S E R

, J

. , d i d n o t p a r t i c i p a t e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 ¶ 1 0 3 M I C H A E L J

. G A B L E M A N

, J

. ( c o n c u r r i n g )

. I j o i n t h e

m a j o r i t y o p i n i o n i n t o t o a s I b e l i e v e i t r e a c h e s t h e c o r r e c t

r e s u l t u n d e r o u r e x i s t i n g i mm u n i t y l a w

. I w r i t e s e p a r a t e l y

,

h o w e v e r

, t o e x p r e s s m y d i s m a y t h a t t h i s c o u r t c o n t i n u e s t o a p p l y

a s e r i e s o f d o c t r i n e s t h a t h a v e n o c o n n e c t i o n t o t h e t e x t o f t h e

m u n i c i p a l i mm u n i t y s t a t u t e ( W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ) o r o u r d e c i s i o n

t o a b r o g a t e a l l g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y i n H o l y t z v

. C i t y o f

M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, 1 1 5 N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

. R a t h e r t h a n

u t i l i z i n g t h e n u i s a n c e a p p r o a c h a d o p t e d b y t h e m a j o r i t y

, I w o u l d

i n s t e a d d o a w a y w i t h t h e m i n i s t e r i a l d u t y a n d k n o w n d a n g e r

e x c e p t i o n s a n d r e s t o r e o u r i mm u n i t y j u r i s p r u d e n c e t o c o n f o r m

w i t h § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a n d H o l y t z

. T h a t i s

, g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

,

o f f i c i a l s

, a n d e m p l o y e e s s h o u l d b e e n t i t l e d t o i mm u n i t y o n l y f o r

" a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

,

j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. " 1 § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ; s e e a l s o

H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 4 0

. A s t h i s c o u r t h a s n e v e r f a s h i o n e d a

p r e c i s e d e f i n i t i o n o f t h a t p h r a s e

, I r e c o mm e n d t h a t w e a d o p t t h e

" p l a n n i n g

- o p e r a t i o n a l d i s t i n c t i o n " t o d e t e r m i n e w h e t h e r

g o v e r n m e n t a l a c t i o n i s " l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

,

j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l

. " T h i s t e s t " g r a n t s i m m u n i t y o n l y

t o u p p e r

- l e v e l l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, e x e c u t i v e a n d

a d m i n i s t r a t i v e p o l i c y a n d p l a n n i n g d e c i s i o n s r a t h e r t h a n t o a n y

d e c i s i o n t h a t m i g h t b e m a d e

. " 1 8 E u g e n e M c Q u i l l i n

, T h e L a w o f

M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n s § 5 3 : 1 6 ( 3 d e d

. , r e v

. v o l

. 2 0 1 3 )

. I f a

d e c i s i o n o r a c t i o n d o e s f a l l i n t o t h a t c a t e g o r y

, i t i s

1 P e r t h e i m

m u n i t y s t a t u t e

, m u n i c i p a l i t i e s w o u l d s t i l l b e

s h i e l d e d f r o m l i a b i l i t y f o r i n t e n t i o n a l t o r t s c o m m i t t e d b y

e m p l o y e e s

. W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

2 c o n s i d e r e d " p l a n n i n g l e v e l " a n d i s i mm u n e f r o m s u i t

. I d

. O n

t h e o t h e r h a n d

, " [ a ] d e c i s i o n r e s u l t i n g f r o m a d e t e r m i n a t i o n

b a s e d o n p r e e x i s t i n g l a w s

, r e g u l a t i o n s

, p o l i c i e s

, o r s t a n d a r d s

u s u a l l y i n d i c a t e s t h a t i t s m a k e r i s p e r f o r m i n g a n o p e r a t i o n a l

a c t

. " I d

. I m m u n i t y w o u l d n o t a p p l y t o a c t i v i t i e s o f t h i s

n a t u r e

. I d

. B e c a u s e t h e o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f a

s e w e r a g e s y s t e m i s b y d e f i n i t i o n " o p e r a t i o n a l

, " i t d o e s n o t f a l l

i n t o t h e c a t e g o r y o f a c t i o n s t h a t a r e l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l

. O u r i m m u n i t y a n a l y s i s

n e e d n o t g o a n y f u r t h e r t o d e t e r m i n e t h a t M M S D i s n o t s h i e l d e d

b y g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y

.

I

. T H E H I S T O R Y O F G O V E R N M E N T A L I M M U N I T Y

¶ 1 0 4 T o b e t t e r u n d e r s t a n d o u r c u r r e n t g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y

q u a g m i r e

, i t w i l l b e h e l p f u l t o b r i e f l y s u r v e y t h e h i s t o r i c a l

d e v e l o p m e n t o f t h e d o c t r i n e

. T h e c o n c e p t o f g o v e r n m e n t a l

i mm u n i t y g o e s b a c k t o t h e 1 8 t h

- c e n t u r y E n g l i s h c o mm o n l a w n o t i o n

t h a t " t h e k i n g c o u l d d o n o w r o n g

, " L i n d a M

. A n n o y e

, C o mm e n t

,

R e v i s i n g W i s c o n s i n ' s G o v e r n m e n t I mm u n i t y D o c t r i n e

, 8 8 M a r q

. L

.

R e v

. 9 7 1

, 9 7 3

- 7 4 ( 2 0 0 5 )

. O r

, a s S i r W i l l i a m B l a c k s t o n e p u t i t

,

" T h e k i n g

. . . i s n o t o n l y i n c a p a b l e o f d o i n g w r o n g

, b u t e v e n

o f t h i n k i n g w r o n g

. " 1 B l a c k s t o n e ' s C o mm e n t a r i e s o n t h e L a w s o f

E n g l a n d 1 8 7 ( W a y n e M o r r i s o n e d

. , C a v e n d i s h P u b l i s h i n g L i m i t e d

2 0 0 1 )

. T h e f i r s t k n o w n c a s e t o a p p l y t h i s c o n c e p t w a s R u s s e l l

v

. T h e M e n o f D e v o n

, ( 1 7 8 8 ) 1 0 0 E n g

. R e p

. 3 5 9 ( K

. B

. )

, i n w h i c h

t h e C o u r t o f K i n g ' s B e n c h i n E n g l a n d h e l d t h a t a n u n i n c o r p o r a t e d

c o u n t y w a s n o t l i a b l e f o r d a m a g e s c a u s e d b y a f a u l t y b r i d g e

. I n

s e t t i n g f o r t h t h e c o u r t ' s r u l i n g

, J u s t i c e A s h h u r s t r e a s o n e d t h a tN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

3 " i t i s b e t t e r t h a t a n i n d i v i d u a l s h o u l d s u s t a i n a n i n j u r y t h a n

t h a t t h e p u b l i c s h o u l d s u f f e r a n i n c o n v e n i e n c e

. " I d

. a t 3 6 2

.

G o v e r n m e n t a l i m

m u n i t y e v e n t u a l l y m i g r a t e d t o t h e U n i t e d S t a t e s

,

f i r s t l a n d i n g i n M a s s a c h u s e t t s w i t h M o w e r v

. L e i c e s t e r

, 9 M a s s

.

2 4 7 ( 1 8 1 2 )

. W i s c o n s i n s u b s e q u e n t l y a d o p t e d t h e d o c t r i n e i n

H a y e s v

. C i t y o f O s h k o s h

, 3 3 W i s

. 3 1 4 ( 1 8 7 3 )

. T h e r e

, w e

u t i l i z e d r e a s o n i n g s i m i l a r t o R u s s e l l

, s t a t i n g t h a t

" [ i ] n d i v i d u a l h a r d s h i p o r l o s s m u s t s o m e t i m e s b e e n d u r e d i n

o r d e r t h a t s t i l l g r e a t e r h a r d s h i p o r l o s s t o t h e p u b l i c a t l a r g e

o r t h e c o mm u n i t y m a y b e a v e r t e d

. " H a y e s

, 3 3 W i s

. a t 3 1 9

.

¶ 1 0 5 I n 1 9 6 2 t h i s c o u r t a b r o g a t e d t h e l o n g s t a n d i n g c o m m o n

l a w r u l e o f g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y i n H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 3 3

,

n o t i n g

, " [ t ] h e r e a r e p r o b a b l y f e w t e n e t s o f A m e r i c a n

j u r i s p r u d e n c e w h i c h h a v e b e e n s o u n a n i m o u s l y b e r a t e d a s t h e

g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y d o c t r i n e

. " T h a t d e c i s i o n r e v e r s e d t h e

r e l a t i o n s h i p b e t w e e n i n j u r e d p l a i n t i f f s a n d g o v e r n m e n t

t o r t f e a s o r s

, a s w e h e l d t h a t " h e n c e f o r w a r d

, s o f a r a s

g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y f o r t o r t s i s c o n c e r n e d

, t h e r u l e i s

l i a b i l i t y

—— t h e e x c e p t i o n i s i m m u n i t y

. " I d

. a t 3 9

. H o w e v e r

, w e

q u a l i f i e d t h i s s e a c h a n g e i n t h e l a w b y c a u t i o n i n g t h a t

l i a b i l i t y s h o u l d n o t a t t a c h t o a g o v e r n m e n t a l b o d y w h e n i t

e x e r c i s e s i t s " l e g i s l a t i v e o r j u d i c i a l o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e o r

q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. " I d

. a t 4 0 ( c i t a t i o n o m i t t e d )

. W e

a l s o s a i d t h a t " [ i ] f t h e l e g i s l a t u r e d e e m s i t b e t t e r p u b l i c

p o l i c y

, i t i s

, o f c o u r s e

, f r e e t o r e i n s t a t e i m m u n i t y

. " I d

. A s

t h e m a j o r i t y o p i n i o n o b s e r v e s

, t h e y e a r a f t e r H o l y t z w a s

d e c i d e d

, t h e l e g i s l a t u r e e n a c t e d a n i m m u n i t y s t a t u t e t h a tN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

4 c l o s e l y t r a c k e d s o m e o f o u r l a n g u a g e f r o m t h a t d e c i s i o n

, t h e r e b y

c o d i f y i n g t h e e l i m i n a t i o n o f b l a n k e t g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

.

M a j o r i t y o p

. , ¶ 4 7 ; s e e a l s o C h

. 1 9 8

, L a w s o f 1 9 6 3

. T h e c u r r e n t

v e r s i o n o f t h e i m m u n i t y s t a t u t e p r o v i d e s t h a t n o s u i t m a y b e

b r o u g h t a g a i n s t a n y " p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l

s u b d i v i s i o n o r a n y a g e n c y t h e r e o f " o r i t s " o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

,

a g e n t s o r e m p l o y e e s " f o r i n t e n t i o n a l t o r t s o r " a c t s d o n e i n t h e

e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

j u d i c i a l f u n c t i o n s

. " 2 W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. B u t w h i l e t h e

2 T h e t e x t o f t h e i mm u n i t y s t a t u t e d o e s n o t m e n t i o n t h e

s t a t e o r i t s e m p l o y e e s

. T o w n s e n d v

. W i s

. D e s e r t H o r s e A s s ' n

, 4 2

W i s

. 2 d 4 1 4

, 4 2 2

- 2 3

, 1 6 7 N

. W

. 2 d 4 2 5 ( 1 9 6 9 )

. H o w e v e r

, H o l y t z v

.

C i t y o f M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, 4 0

, 1 1 5 N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

,

a b r o g a t e d t h e c o mm o n l a w d o c t r i n e o f i mm u n i t y f o r a l l

g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

, s t a t e o r m u n i c i p a l

. G i v e n o u r o p e n

i n v i t a t i o n f o r t h e l e g i s l a t u r e t o r e i n s t a t e g o v e r n m e n t a l

i mm u n i t y i f i t t h o u g h t o u r d e c i s i o n u n w i s e

, t h e l e g i s l a t i v e

s i l e n c e w i t h r e s p e c t t o s t a t e e m p l o y e e s a m o u n t e d t o a c c e p t a n c e

o f o u r d e c i s i o n t h a t " s o f a r a s g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y f o r

t o r t s i s c o n c e r n e d

, t h e r u l e i s l i a b i l i t y

— — t h e e x c e p t i o n i s

i mm u n i t y

. " H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 3 9 ; s e e P r o g r e s s i v e N

. I n s

.

C o

. v

. R o m a n s h e k

, 2 0 0 5 W I 6 7

, ¶ 5 2

, 2 8 1 W i s

. 2 d 3 0 0

, 6 9 7 N

. W

. 2 d

4 1 7 ( " [ G ] e n e r a l l y

, l e g i s l a t i v e s i l e n c e w i t h r e g a r d t o n e w c o u r t

m a d e d e c i s i o n s i n d i c a t e s l e g i s l a t i v e a c q u i e s c e n c e i n t h o s e

d e c i s i o n s

. " ) ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s a n d c i t a t i o n o m i t t e d )

.

S t r a n g e l y

, t h o u g h

, t h i s c o u r t h a s s a i d t h a t " u n l i k e g o v e r n m e n t a l

i mm u n i t y a s a p p l i e d t o s t a t e e m p l o y e e s w h e r e i m m u n i t y i s t h e

r u l e a n d l i a b i l i t y i s t h e e x c e p t i o n

, t h e o p p o s i t e i s t r u e f o r

m u n i c i p a l a c t o r s

, i

. e

. , l i a b i l i t y i s t h e r u l e a n d i m m u n i t y i s

t h e e x c e p t i o n

. " P r i e s v

. M c M i l l o n

, 2 0 1 0 W I 6 3

, ¶ 2 0 n

. 1 1

, 3 2 6

W i s

. 2 d 3 7

, 7 8 4 N

. W

. 2 d 6 4 8 ( e m p h a s i s a d d e d ) ( c i t a t i o n o m i t t e d )

.

T h i s o b s e r v a t i o n i s i n c o r r e c t b e c a u s e t h e u n d e r l i n e d l a n g u a g e i s

p l a i n l y a t o d d s w i t h o u r d e c i s i o n i n H o l y t z

, a n d a c c o r d i n g l y

t h e r e s h o u l d b e n o d i s t i n c t i o n i n t h e t r e a t m e n t o f s t a t e a n d

m u n i c i p a l e n t i t i e s o r t h e i r e m p l o y e e s

. F o u r y e a r s a g o

, J u s t i c e

P r o s s e r ( j o i n e d b y J u s t i c e C r o o k s ) n o t e d t h i s a n o m a l y i n h i s

s c h o l a r l y c o n c u r r e n c e i n U m a n s k y v

. A B C I n s

. C o

. , 2 0 0 9 W I 8 2

,

¶ ¶ 4 6

- 5 7

, 3 1 9 W i s

. 2 d 6 2 2

, 7 6 9 N

. W

. 2 d 1

. I n o w e x p r e s s m y

a g r e e m e n t w i t h J u s t i c e P r o s s e r ' s c o n c l u s i o n t h a t l i a b i l i t y i s

t h e r u l e a n d i m m u n i t y t h e e x c e p t i o n f o r b o t h m u n i c i p a l i t i e s a n d

t h e s t a t e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

5 l e g i s l a t u r e c o d i f i e d H o l y t z ' s a b r o g a t i o n o f g o v e r n m e n t a l

i mm u n i t y

, f o r t h e p a s t f i v e d e c a d e s t h i s c o u r t h a s b e e n c h i p p i n g

a w a y a t t h e H o l y t z d e c i s i o n a n d t h e i mm u n i t y s t a t u t e

.

I I

. T H E M I N I S T E R I A L D U T Y A N D K N O W N D A N G E R " E X C E P T I O N S "

¶ 1 0 6 T h e f i r s t t h r e a d o f H o l y t z ' s n e w l y w o v e n t a p e s t r y t o

u n r a v e l w a s L i s t e r v

. B d

. o f R e g e n t s

, 7 2 W i s

. 2 d 2 8 2

, 3 0 0

- 0 1

,

2 4 0 N

. W

. 2 d 6 1 0 ( 1 9 7 6 )

, w h e r e t h i s c o u r t l a i d d o w n t h e

d i s c r e t i o n a r y / m i n i s t e r i a l t e s t f o r w h e t h e r g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

a p p l i e d

. I n h o l d i n g t h a t t h e U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n

- M a d i s o n

R e g i s t r a r c o u l d n o t b e s u e d f o r a l l e g e d l y m i s c l a s s i f y i n g a g r o u p

o f l a w s t u d e n t s a s " n o n

- r e s i d e n t s " f o r t u i t i o n p u r p o s e s

, w e h e l d

t h a t g o v e r n m e n t e m p l o y e e s a r e i m m u n e w h e n e x e r c i s i n g d i s c r e t i o n

,

b u t t h a t n o i m m u n i t y a t t a c h e s t o t h e n e g l i g e n t p e r f o r m a n c e o f a

" m i n i s t e r i a l d u t y

. " I d

. a t 3 0 0

- 0 1

. W e o p i n e d t h a t w i t h i n t h e

c o n t e x t o f g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y a " d u t y i s m i n i s t e r i a l o n l y

w h e n i t i s a b s o l u t e

, c e r t a i n a n d i m p e r a t i v e

, i n v o l v i n g m e r e l y

t h e p e r f o r m a n c e o f a s p e c i f i c t a s k w h e n t h e l a w i m p o s e s

,

p r e s c r i b e s a n d d e f i n e s t h e t i m e

, m o d e a n d o c c a s i o n f o r i t s

p e r f o r m a n c e w i t h s u c h c e r t a i n t y t h a t n o t h i n g r e m a i n s f o r

j u d g m e n t o r d i s c r e t i o n

. " I d

. a t 3 0 1 ( f o o t n o t e o m i t t e d )

. A s t h e

d e c i s i o n o n w h e t h e r t o c l a s s i f y a s t u d e n t a s a W i s c o n s i n

r e s i d e n t f o r p u r p o s e s o f i n

- s t a t e t u i t i o n r e q u i r e d " s o m e

d i s c r e t i o n a n d j u d g m e n t

, " t h e R e g i s t r a r w a s e n t i t l e d t o i m m u n i t y

a n d t h e h a p l e s s l a w s t u d e n t s w e r e n o t a l l o w e d t o m a k e t h e i r c a s e

t h a t t h e y p a i d t o o m u c h t u i t i o n

. I d

. a t 3 0 1

- 0 2

.

¶ 1 0 7 T h e m i n i s t e r i a l d u t y c o n c e p t

, t h o u g h

, c a m e d i r e c t l y

f r o m o u r d e c i s i o n i n M e y e r v

. C a r m a n

, 2 7 1 W i s

. 3 2 9

, 3 3 2

, 7 3N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

6 N

. W

. 2 d 5 1 4 ( 1 9 5 5 )

. S e e L i s t e r

, 7 2 W i s

. 2 d a t 3 0 1 n

. 1 8

, 1 9

( c i t i n g M e y e r )

. T h e p r o b l e m w i t h r e l y i n g o n a t e s t f r o m M e y e r

,

h o w e v e r

, w a s t h a t c a s e w a s d e c i d e d b e f o r e w e a b r o g a t e d

g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y i n H o l y t z

. S o w h i l e i t m a d e s e n s e f o r

M e y e r t o s p e a k o f a n e x c e p t i o n t o i mm u n i t y w h e n i mm u n i t y w a s t h e

r u l e

, i t m a d e n o s e n s e f o r L i s t e r t o a d o p t a n e x c e p t i o n t o a

c o n c e p t t h a t h a d a l r e a d y b e e n r e t i r e d b o t h j u d i c i a l l y a n d

l e g i s l a t i v e l y

.

¶ 1 0 8 J u s t i c e P r o s s e r h a s a l s o c o m m e n t e d o n t h e b i z a r r e

d e v e l o p m e n t o f t h e m i n i s t e r i a l d u t y e x c e p t i o n " f r o m a c o n t e x t i n

w h i c h i t w a s v a l u a b l e a n d n e c e s s a r y " t o " a c o n t e x t i n w h i c h i t

i s u n f a i r a n d a b s u r d

. " U m a n s k y v

. A B C I n s

. C o

. , 2 0 0 9 W I 8 2

,

¶ 6 4

, 3 1 9 W i s

. 2 d 6 2 2

, 7 6 9 N

. W

. 2 d 1 ( P r o s s e r

, J

. , c o n c u r r i n g )

.

B y " s h i f t [ i n g ] t h e f o c u s f r o m l i a b i l i t y t o i m m u n i t y

, " L i s t e r

t u r n e d t h e H o l y t z d e c i s i o n u p s i d e d o w n w i t h o u t e v e n c i t i n g t o

t h a t m o m e n t o u s c a s e

. I d

. , ¶ 7 5

. W i t h a s l e i g h t

- o f

- h a n d

, L i s t e r

c u t t h e g u t s o u t o f H o l y t z a n d e s s e n t i a l l y r e s t o r e d g o v e r n m e n t a l

i mm u n i t y

. A s J u s t i c e P r o s s e r a c c u r a t e l y a n d p o i g n a n t l y p u t i t :

" [ s ] o f a r a s g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y f o r t o r t s i s c o n c e r n e d

,

i mm u n i t y h a s b e c o m e t h e r u l e a n d l i a b i l i t y h a s b e c o m e t h e r a r e

e x c e p t i o n

. J u s t i c e h a s b e e n c o n f i n e d t o a c r a w l s p a c e t o o

n a r r o w f o r m o s t t o r t v i c t i m s t o f i t

. " I d

. , ¶ 7 8

.

¶ 1 0 9 F o l l o w i n g L i s t e r

, t h i s c o u r t r e p e a t e d l y r e l i e d o n t h e

m i n i s t e r i a l d u t y e x c e p t i o n t o s t r e t c h g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

b e y o n d b o t h t h e t e x t o f t h e s t a t u t e a n d t h e H o l y t z d e c i s i o n

.

F o r e x a m p l e

, w e h a v e i m m u n i z e d s u c h c o n d u c t a s a r o a d t e s t

e x a m i n e r ' s p u r p o r t e d n e g l i g e n c e i n i s s u i n g a d r i v e r ' s l i c e n s e t oN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

7 a n a p p l i c a n t w h o w a s a l l e g e d l y t o o o v e r w e i g h t t o d r i v e

, 3 a

u n i v e r s i t y i n s t r u c t o r ' s c o n s t r u c t i o n o f a v o l l e y b a l l n e t

, 4 a

s c h o o l d i s t r i c t b e n e f i t s s p e c i a l i s t ' s i n c o r r e c t a d v i c e

, 5 a p o l i c e

o f f i c e r ' s a l l e g e d l y n e g l i g e n t m a n a g e m e n t o f a b u s y i n t e r s e c t i o n

d u r i n g a r a i n s t o r m

, 6 a n d a h i g h s c h o o l g u i d a n c e c o u n s e l o r

p r o v i d i n g i n a c c u r a t e i n f o r m a t i o n r e g a r d i n g a s t u d e n t ' s

s c h o l a r s h i p e l i g i b i l i t y r e q u i r e m e n t s

. 7 A l l o f t h e s e d e c i s i o n s

3 L i f e r v

. R a y m o n d

, 8 0 W i s

. 2 d 5 0 3

, 5 1 2

, 2 5 9 N

. W

. 2 d 5 3 7

( 1 9 7 7 )

. J u s t i c e R o b e r t H a n s e n c o l o r f u l l y s u mm e d u p t h e i s s u e

p r e s e n t e d i n L i f e r :

H o w f a t i s t o o f a t ? W h o i s t o o f a t t o b e

l i c e n s e d t o g e t b e h i n d t h e w h e e l a n d d r i v e a n

a u t o m o b i l e ? P l a i n t i f f a l l e g e s t h a t t h e 3 2 0

- p o u n d

d r i v e r o f t h e a u t o i n w h i c h h e w a s a p a s s e n g e r w a s s o

f a t t h a t s h e s h o u l d n o t h a v e b e e n g r a n t e d a

p r o b a t i o n a r y l i c e n s e t o d r i v e a n a u t o m o b i l e

, e v e n

t h o u g h s h e p a s s e d t h e r o a d t e s t p o r t i o n o f t h e

e x a m i n a t i o n

.

A t w h a t p o i n t o n t h e s c a l e s d o e s a n o v e r w e i g h t

p e r s o n s u f f e r a p h y s i c a l d i s a b i l i t y t h a t p r e v e n t s h i m

o r h e r f r o m e x e r c i s i n g r e a s o n a b l e c o n t r o l o v e r a m o t o r

v e h i c l e ? T h e p l a i n t i f f a n s w e r s t h a t t h e d u t y t o

d e t e r m i n e w h e n c o r p u l e n c y b e c o m e s d i s a b l i n g i s o n t h e

r o a d t e s t e x a m i n e r a t t h e t i m e a r o a d t e s t i s

a d m i n i s t e r e d

. T h e p l a i n t i f f s u e s t h e d e f e n d a n t

e x a m i n e r f o r b r e a c h i n g a d u t y o w e d t o t h e p l a i n t i f f

p a s s e n g e r w h e n h e p a s s e d J e a n n i n e M

. Y i n g l i n g i n t h e

r o a d t e s t p o r t i o n o f h e r e x a m i n a t i o n

.

I d

. a t 5 0 6

- 0 7

.

4 K i m p s v

. H i l l

, 2 0 0 W i s

. 2 d 1

, 5

, 5 4 6 N

. W

. 2 d 1 5 1 ( 1 9 9 6 )

.

5 K i e r s t y n v

. R a c i n e U n i f i e d S c h

. D i s t

. , 2 2 8 W i s

. 2 d 8 1

, 8 5

, 9 5

, 5 9 6 N

. W

. 2 d 4 1 7 ( 1 9 9 9 )

.

6 L o d l v

. P r o g r e s s i v e N

. I n s

. C o

. , 2 0 0 2 W I 7 1

, ¶ ¶ 1 1

, 3 1

, 2 5 3

W i s

. 2 d 3 2 3

, 6 4 6 N

. W

. 2 d 3 1 4

.

7 S c o t t v

. S a v e r s P r o p

. & C a s

. I n s

. C o

. , 2 0 0 3 W I 6 0

, ¶ ¶ 9

,

1 8

, 2 6 2 W i s

. 2 d 1 2 7

, 6 6 3 N

. W

. 2 d 7 1 5

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

8 a r e a t o d d s w i t h H o l y t z a n d t h e i mm u n i t y s t a t u t e i n t h a t n o n e o f

t h e s e a c t i o n s c a n f a i r l y b e d e s c r i b e d a s " l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. " W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ; H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 4 0

. Y e t t h a t i s w h e r e t h i s

c o u r t h a s t a k e n i mm u n i t y l a w c o u r t e s y o f t h e m i s a p p r o p r i a t e d

m i n i s t e r i a l d u t y e x c e p t i o n

.

¶ 1 1 0 I n a d d i t i o n t o h a v i n g n o c o n n e c t i o n w h a t s o e v e r t o t h e

g o v e r n i n g s t a t u t e

, t h e o t h e r f l a w w i t h t h e m i n i s t e r i a l d u t y t e s t

i s t h a t i t i s e x c r u c i a t i n g l y n a r r o w

. A s o n e c o u r t h a s p u t i t

,

" i t w o u l d b e d i f f i c u l t t o c o n c e i v e o f a n y o f f i c i a l a c t

, n o

m a t t e r h o w d i r e c t l y m i n i s t e r i a l

, t h a t d i d n o t a d m i t o f s o m e

d i s c r e t i o n i n t h e m a n n e r o f i t s p e r f o r m a n c e

, e v e n i f i t i n v o l v e d

o n l y t h e d r i v i n g o f a n a i l

. " H a m v

. L o s A n g e l e s C n t y

. , 1 8 9 P

.

4 6 2

, 4 6 8 ( C a l

. C t

. A p p

. 1 9 2 0 ) ; s e e a l s o S w a n s o n v

. U n i t e d

S t a t e s

, 2 2 9 F

. S u p p

. 2 1 7

, 2 1 9

- 2 0 ( N

. D

. C a l

. 1 9 6 4 ) ( " I n a s t r i c t

s e n s e

, e v e r y a c t i o n o f a g o v e r n m e n t e m p l o y e e

, e x c e p t p e r h a p s a

c o n d i t i o n e d r e f l e x a c t i o n

, i n v o l v e s t h e u s e o f s o m e d e g r e e o f

d i s c r e t i o n

. " )

. T h e u p s h o t o f t h i s c o u r t ' s a d o p t i o n o f t h e

m i n i s t e r i a l d u t y e x c e p t i o n i s t h a t w e h a v e i n e s s e n c e o v e r t u r n e d

H o l y t z a n d r e w r i t t e n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

.

¶ 1 1 1 T h e m i n i s t e r i a l d u t y e x c e p t i o n i s a l s o t h e p r o g e n i t o r

r e s p o n s i b l e f o r t h e i l l e g i t i m a t e b i r t h o f t h e k n o w n d a n g e r

e x c e p t i o n

. I n C o r d s v

. A n d e r s o n

, 8 0 W i s

. 2 d 5 2 5

, 5 3 1

- 3 2

, 5 3 6

-

3 8

, 2 5 9 N

. W

. 2 d 6 7 2 ( 1 9 7 7 )

, a g r o u p o f c o l l e g e s t u d e n t s w e r e

i n j u r e d w h i l e h i k i n g a t a s t a t e p a r k w h e n t h e y f e l l f r o m a n

u n g u a r d e d a n d u n m a r k e d 9 0

- f o o t c l i f f i n t o a g o r g e

. T h e

p l a i n t i f f s s u e d t h e m a n a g e r o f t h e p a r k ( a s t a t e e m p l o y e e ) f o rN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

9 f a i l i n g t o p u t u p w a r n i n g s i g n s a l o n g t h e t r a i l

. I d

. a t 5 3 7

- 3 8

.

T h e m a n a g e r

, n a t u r a l l y

, a s s e r t e d g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

. I d

.

H o w e v e r

, i n s t e a d o f a s k i n g w h e t h e r t h e m a n a g e r ' s a c t i o n s w e r e

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l

, a s

H o l y t z r e q u i r e s f o r s t a t e e m p l o y e e s

, t h i s c o u r t ( r e l y i n g o n

L i s t e r ) f r a m e d t h e q u e s t i o n a s w h e t h e r t h e m a n a g e r h a d " a n

a b s o l u t e

, c e r t a i n

, o r i m p e r a t i v e d u t y t o e i t h e r p l a c e t h e s i g n s

w a r n i n g t h e p u b l i c o f t h e d a n g e r o u s c o n d i t i o n s e x i s t i n g o n t h e

u p p e r t r a i l o r t o a d v i s e h i s s u p e r i o r s o f t h e c o n d i t i o n w i t h a

v i e w t o w a r d a d e q u a t e p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c r e s p o n d i n g t o t h e

i n v i t a t i o n t o u s e t h i s f a c i l i t y

. " C o r d s

, 8 0 W i s

. 2 d a t 5 4 1

.

I n e x p l i c a b l y

, t h e c o u r t h e l d t h a t b e c a u s e t h e p a r k m a n a g e r k n e w

t h e p a r k t e r r a i n w a s d a n g e r o u s

, " t h e d u t y t o e i t h e r p l a c e

w a r n i n g s i g n s o r a d v i s e s u p e r i o r s o f t h e c o n d i t i o n s i s

, o n t h e

f a c t s h e r e

, a d u t y s o c l e a r a n d a b s o l u t e t h a t i t f a l l s w i t h i n

t h e d e f i n i t i o n o f a m i n i s t e r i a l d u t y

. " I d

. a t 5 4 2 ( e m p h a s i s

a d d e d )

. I s a y i n e x p l i c a b l y b e c a u s e t h e c h o i c e t o u s e o n e o f t w o

o p t i o n s q u i t e o b v i o u s l y r e n d e r s t h e d e c i s i o n d i s c r e t i o n a r y

r a t h e r t h a n m i n i s t e r i a l

. 8 I n a n y e v e n t

, t o c i r c u m v e n t t h e

8 T h i s c o u r t h a s a l s o i n c o n s i s t e n t l y a p p l i e d t h e k n o w n

d a n g e r e x c e p t i o n

, m o s t s i g n i f i c a n t l y i n L o d l

. I n t h a t c a s e

, a

h e a v y r a i n s t o r m t r i g g e r e d a p o w e r o u t a g e t h a t c a u s e d t h e

t r a f f i c l i g h t s t o g o o u t a t a b u s y i n t e r s e c t i o n

. 2 5 3 W i s

. 2 d

3 2 3

, ¶ 6

. A p o l i c e s e r g e a n t i n v e s t i g a t e d t h e b l a c k o u t a n d

d e c i d e d t o o p e n t h e f o l d e d s t o p s i g n s t h a t w e r e a f f i x e d t o t h e

p o l e s o f t h e t r a f f i c c o n t r o l s i g n a l s

. I d

. , ¶ 7

. A n o t h e r o f f i c e r

a r r i v e d o n t h e s c e n e

, c a l l e d f o r b a c k u p

, a n d r e q u e s t e d t h a t

p o r t a b l e s t o p s i g n s b e b r o u g h t t o t h e i n t e r s e c t i o n

. I d

. , ¶ 8

.

A n a c c i d e n t o c c u r r e d m i n u t e s l a t e r

, b e f o r e t h e p o l i c e b a c k u p o r

p o r t a b l e s i g n s a r r i v e d

. I d

. , ¶ 1 0

. T h e i n j u r e d p l a i n t i f f s u e d

,

a l l e g i n g t h a t t h e s e c o n d o f f i c e r w h o a r r i v e d o n t h e s c e n e h a d a

m i n i s t e r i a l d u t y t o m a n u a l l y c o n t r o l t r a f f i c a t t h e

i n t e r s e c t i o n

. I d

. , ¶ ¶ 1 1

- 1 2

. E x t r a p o l a t i n g f r o m o u r r e a s o n i n gN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 0 j u d i c i a l l y c r e a t e d m i n i s t e r i a l d u t y t e s t w e i n v e n t e d w h a t b e c a m e

k n o w n a s t h e " k n o w n d a n g e r e x c e p t i o n

, " t h u s c r e a t i n g a n

e x c e p t i o n t o a n e x c e p t i o n

. U n f o r t u n a t e l y

, n e i t h e r t h e

m i n i s t e r i a l d u t y t e s t n o r t h e k n o w n d a n g e r t e s t i s g r o u n d e d i n

H o l y t z o r t h e i m m u n i t y s t a t u t e

, s o a l t h o u g h w e r e a c h e d t h e

c o r r e c t u l t i m a t e c o n c l u s i o n i n C o r d s ( i m m u n i t y d o e s n o t a p p l y )

,

w e t o o k a n i n c o r r e c t r o u t e

.

I I I

. A N E W A P P R O A C H F O R G O V E R N M E N T A L I M M U N I T Y J U R I S P R U D E N C E

¶ 1 1 2 I f w e w e r e t o d o a w a y w i t h t h e m i n i s t e r i a l d u t y a n d

k n o w n d a n g e r e x c e p t i o n s

, w h a t t e s t w o u l d w e u s e t o d e t e r m i n e

w h e t h e r a n a c t i o n i s " l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

,

o r q u a s i

- j u d i c i a l ? " I r e c o mm e n d t h a t t h i s c o u r t a d o p t t h e

" p l a n n i n g

- o p e r a t i o n a l d i s t i n c t i o n

. " T h i s t e s t

, w h i c h i s u s e d i n

i n C o r d s v

. A n d e r s o n

, 8 0 W i s

. 2 d 5 2 5

, 2 5 9 N

. W

. 2 d 6 7 2 ( 1 9 7 7 )

, w e

e x p l a i n e d t h a t a d a n g e r o u s s i t u a t i o n c o n s t i t u t e s a k n o w n d a n g e r

f o r i m m u n i t y p u r p o s e s o n l y w h e n " t h e r e e x i s t s a k n o w n p r e s e n t

d a n g e r o f s u c h f o r c e t h a t t h e t i m e

, m o d e a n d o c c a s i o n f o r

p e r f o r m a n c e i s e v i d e n t w i t h s u c h c e r t a i n t y t h a t n o t h i n g r e m a i n s

f o r t h e e x e r c i s e o f j u d g m e n t a n d d i s c r e t i o n

. " I d

. , ¶ 3 8 ( q u o t i n g

C

. L

. v

. O l s o n

, 1 4 3 W i s

. 2 d 7 0 1

, 7 1 7

, 4 2 2 N

. W

. 2 d 6 1 4 ( 1 9 8 8 ) )

.

W i t h t h a t p r i n c i p l e i n m i n d

, w e c o n c l u d e d t h a t t h e r e w a s n o

k n o w n d a n g e r

, a s t h e s e c o n d o f f i c e r h a d d i s c r e t i o n i n d e c i d i n g

h o w t o r e s p o n d w h e n h e a r r i v e d a t t h e i n t e r s e c t i o n

. L o d l

, 2 5 3

W i s

. 2 d 3 2 3

, ¶ ¶ 4 6

- 4 7

. Y e t t h i s c o n c l u s i o n w a s c l e a r l y a t o d d s

w i t h C o r d s

, w h e r e w e h e l d t h a t t h e p a r k m a n a g e r w a s r e q u i r e d t o

t a k e o n e o f t w o o p t i o n s

. 8 0 W i s

. 2 d a t 5 4 2

. F o r a f u r t h e r

e l a b o r a t i o n o f t h i s p o i n t

, s e e J u s t i c e B r a d l e y ' s d i s s e n t i n

L o d l

. 2 5 3 W i s

. 2 d 3 2 3

, ¶ ¶ 6 4

, 6 8

- 6 9

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 1 s o m e f o r m b y a m a j o r i t y 9 o f s t a t e s t h a t n o l o n g e r r e c o g n i z e

g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

, 1 0 g r a n t s i mm u n i t y t o " p l a n n i n g l e v e l

c o n d u c t " b u t n o t t o " o p e r a t i o n a l l e v e l d e c i s i o n s

. " M c Q u i l l i n

,

T h e L a w o f M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n s § 5 3 : 1 6

. P l a n n i n g l e v e l

c o n d u c t t o u c h e s o n q u e s t i o n s o f p u b l i c p o l i c y a n d i n c l u d e s t h o s e

g o v e r n m e n t a l d e c i s i o n s t h a t i n v o l v e " t h e b a l a n c i n g o f p r i o r i t i e s

9 S e e I n d u s

. I n d e m

. C o

. v

. A l a s k a

, 6 6 9 P

. 2 d 5 6 1

, 5 6 3 ( A l a s k a

1 9 8 3 ) ; D o e v

. A r i z o n a

, 2 4 P

. 3 d 1 2 6 9

, 1 2 7 1 ( A r i z

. 2 0 0 1 ) ( e n

b a n c ) ; S t e e d v

. D e p ' t o f C o n s u m e r A f f a i r s

, 1 3 8 C a l

. R p t

. 3 d 5 1 9

,

5 2 8 ( C t

. A p p

. 2 0 1 2 ) ; C o o p e r v

. H o l l i s

, 6 0 0 P

. 2 d 1 0 9

, 1 1 1 ( C o l o

.

C t

. A p p

. 1 9 7 9 ) ; D e p ' t o f T r a n s p

. v

. N e i l s o n

, 4 1 9 S o

. 2 d 1 0 7 1

,

1 0 7 7

- 7 8 ( F l a

. 1 9 8 2 ) ; J u l i u s R o t h s c h i l d & C o

. v

. H a w a i i

, 6 5 5 P

. 2 d

8 7 7

, 8 8 0

- 8 1 ( H a w

. 1 9 8 2 ) ( p e r c u r i a m ) ; J o n e s v

. C i t y o f S t

.

M a r i e s

, 7 2 7 P

. 2 d 1 1 6 1

, 1 1 6 3

- 6 4 ( I d a h o 1 9 8 6 ) ; P e a v l e r v

. B d

. o f

C o mm ' r s o f M o n r o e C n t y

. , 5 2 8 N

. E

. 2 d 4 0

, 4 5 ( I n d

. 1 9 8 8 ) ; F o w l e r

v

. R o b e r t s

, 5 5 6 S o

. 2 d 1

, 1 5 ( L a

. 1 9 8 9 ) ; J o r g e n s e n v

. D e p ' t o f

T r a n s p

. , 9 6 9 A

. 2 d 9 1 2

, 9 1 7 ( M e

. 2 0 0 9 ) ; W h i t n e y v

. C i t y o f

W o r c e s t e r

, 3 6 6 N

. E

. 2 d 1 2 1 0

, 1 2 1 6 ( M a s s

. 1 9 7 7 ) ; R o s s v

. C o n s u m e r s

P o w e r C o

. , 3 6 3 N

. W

. 2 d 6 4 1

, 6 4 7 ( M i c h

. 1 9 8 4 ) ( p e r c u r i a m ) ; C o n l i n

v

. C i t y o f S a i n t P a u l

, 6 0 5 N

. W

. 2 d 3 9 6

, 4 0 0 ( M i n n

. 2 0 0 0 ) ; J a s a v

.

D o u g l a s C n t y

. , 5 1 0 N

. W

. 2 d 2 8 1

, 2 8 8 ( N e b

. 1 9 9 4 ) ; S c h o f f v

. C i t y

o f S o m e r s w o r t h

, 6 3 0 A

. 2 d 7 8 3

, 7 8 7 ( N

. H

. 1 9 9 3 ) ; C o s t a v

. J o s e y

,

4 1 5 A

. 2 d 3 3 7

, 3 4 1

- 4 3 ( N

. J

. 1 9 8 0 ) ; E n g h a u s e r M f g

. C o

. v

. E r i k s s o n

E n g ' g L t d

. , 4 5 1 N

. E

. 2 d 2 2 8

, 2 3 2 ( O h i o 1 9 8 3 )

, s u p e r s e d e d b y

O h i o ' s P o l i t i c a l S u b d i v i s i o n T o r t L i a b i l i t y A c t

, O h i o R e v

. C o d e

A n n

. C h

. 2 7 4 4 ( W e s t 2 0 1 3 ) ; N g u y e n v

. O k l a h o m a

, 7 8 8 P

. 2 d 9 6 2

, 9 6 4

- 6 5 ( O k l a

. 1 9 9 0 ) ; C o s t o p o u l o s v

. G i b b o n e y

, 5 7 9 A

. 2 d 9 8 5

, 9 8 8

( P a

. C o mm w

. C t

. 1 9 9 0 ) ; B o w e r s v

. C i t y o f C h a t t a n o o g a

, 8 2 6 S

. W

. 2 d

4 2 7

, 4 3 0

- 3 1 ( T e n n

. 1 9 9 2 ) ; S t e p h e n F

. A u s t i n S t a t e U n i v

. v

.

F l y n n

, 2 2 8 S

. W

. 3 d 6 5 3

, 6 5 7

- 5 8 ( T e x

. 2 0 0 7 ) ; J o h n s o n v

. U t a h D e p ' t

o f T r a n s p

. , 1 3 3 P

. 3 d 4 0 2

, 4 0 9 ( U t a h 2 0 0 6 ) ; A v e l l a n e d a v

.

W a s h i n g t o n

, 2 7 3 P

. 3 d 4 7 7

, 4 8 2

- 8 3 ( W a s h

. C t

. A p p

. 2 0 1 2 ) ; D a r r a r

v

. B o u r k e

, 9 1 0 P

. 2 d 5 7 2

, 5 7 7 ( W y o

. 1 9 9 6 )

.

1 0

" T h e m a j o r i t y r u l e i s t h a t i n t h e a b s e n c e o f a s t a t u t e

g r a n t i n g i mm u n i t y

, a m u n i c i p a l i t y i s l i a b l e f o r i t s n e g l i g e n c e

i n t h e s a m e m a n n e r a s a p r i v a t e p e r s o n o r c o r p o r a t i o n

. T h e

c o mm o n

- l a w d o c t r i n e o f s o v e r e i g n o r g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y i s a

v i a b l e d e f e n s e i n t h i s c o u n t r y o n l y i n a m i n o r i t y o f s t a t e s [ 1 4 ]

a n d o n l y i n c e r t a i n c i r c u m s t a n c e s

. " 1 8 E u g e n e M c Q u i l l i n

, T h e

L a w o f M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n s § 5 3 : 3 ( 3 d e d

. , r e v

. v o l

. 2 0 1 3 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 2 a n d t h e w e i g h i n g o f b u d g e t a r y c o n s i d e r a t i o n s

. " I d

. O p e r a t i o n a l

d e c i s i o n s

, o n t h e o t h e r h a n d

, " c o n c e r n t h e d a y

- t o

- d a y o p e r a t i o n

o f g o v e r n m e n t a n d i n c l u d e d e c i s i o n s b a s e d s o l e l y u p o n

e n g i n e e r i n g o r s c i e n t i f i c c o n s i d e r a t i o n s

. " I d

. I n o t h e r w o r d s

,

a d e c i s i o n t o a d o p t ( o r n o t a d o p t ) a c e r t a i n p o l i c y w o u l d b e

s h i e l d e d b y i m

m u n i t y

, b u t t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p o l i c y w o u l d

b e s u b j e c t t o t r a d i t i o n a l t o r t s t a n d a r d s

. C f

. B o w e r s v

. C i t y o f

C h a t t a n o o g a

, 8 2 6 S

. W

. 2 d 4 2 7

, 4 3 1 ( T e n n

. 1 9 9 2 )

.

¶ 1 1 3 T h i s a p p r o a c h i s m o s t c o n s i s t e n t w i t h t h e m u n i c i p a l

i mm u n i t y s t a t u t e a n d H o l y t z

. T o b e g i n w i t h

, i t w o u l d p r o t e c t

" t h e e s s e n t i a l a c t s o f g o v e r n m e n t a l d e c i s i o n

- m a k i n g " f r o m

" j u d i c i a l s e c o n d

- g u e s s i n g o r h a r a s s m e n t b y t h e a c t u a l o r

p o t e n t i a l t h r e a t o f l i t i g a t i o n

. " E n g h a u s e r M f g

. C o

. v

. E r i k s s o n

E n g ' g L t d

. , 4 5 1 N

. E

. 2 d 2 2 8

, 2 3 2 ( O h i o 1 9 8 3 )

, s u p e r s e d e d b y

O h i o ' s P o l i t i c a l S u b d i v i s i o n T o r t L i a b i l i t y A c t

, O h i o R e v

. C o d e

A n n

. C h

. 2 7 4 4 ( W e s t 2 0 1 3 )

. S p e c i f i c a l l y

, b u d g e t a r y d e c i s i o n s

w o u l d b e i m

m u n i z e d s u c h t h a t a g o v e r n m e n t a l e n t i t y c o u l d n o t b e

s u e d f o r i n a d e q u a t e l y f u n d i n g a p r o j e c t

. I n d u s

. I n d e m

. C o

. v

.

A l a s k a

, 6 6 9 P

. 2 d 5 6 1

, 5 6 6 ( A l a s k a 1 9 8 3 )

. T h e p l a n n i n g

o p e r a t i o n a l d i s t i n c t i o n

, h o w e v e r

, w o u l d e n s u r e t h a t c i t i z e n s a r e

p r o t e c t e d f r o m t h e n e g l i g e n t a c t s o f g o v e r n m e n t a l e m p l o y e e s " a t

t h e o p e r a t i o n a l l e v e l

, w h e r e t h e r e i s n o r o o m f o r p o l i c y

j u d g m e n t

. " J a s a v

. D o u g l a s C n t y

. , 5 1 0 N

. W

. 2 d 2 8 1

, 2 8 8 ( N e b

.

1 9 9 4 ) ( c i t a t i o n o m i t t e d )

. F i n a l l y

, i t w o u l d r e s t o r e H o l y t z b y

p l a c i n g t h e b u r d e n o n t h e g o v e r n m e n t t o s h o w t h a t i t i s e n t i t l e d

t o i m m u n i t y

, a s o p p o s e d t o t h e s t a t u s q u o i n W i s c o n s i n

, w h e r e i t

i s n o w t h e p l a i n t i f f ' s r e s p o n s i b i l i t y t o p r o v e t h a t i mm u n i t y w a sN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 3 p i e r c e d

. M c Q u i l l i n

, T h e L a w o f M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n s § 5 3 : 1 6

( u n d e r t h e p l a n n i n g

- o p e r a t i o n a l t e s t

, " [ t ] h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y

s e e k i n g t o e s t a b l i s h i m m u n i t y b e a r s t h e b u r d e n o f p r o v i n g t h a t

t h e c h a l l e n g e d a c t o r o m i s s i o n w a s a p o l i c y d e c i s i o n m a d e b y

c o n s c i o u s l y b a l a n c i n g r i s k s a n d b e n e f i t s

. " )

.

¶ 1 1 4 H o w w o u l d t h i s t e s t a p p l y t o t h e p r e s e n t c a s e ? M M S D ' s

d e c i s i o n t o b u i l d t h e D e e p T u n n e l s y s t e m i s a p l a n n i n g l e v e l

d e c i s i o n e n t i t l e d t o i m m u n i t y

. C o n v e r s e l y

, h a d t h e D e e p T u n n e l

n e v e r b e e n b u i l t

, a p l a i n t i f f c o u l d n o t s u c c e s s f u l l y a l l e g e t h a t

h i s b a s e m e n t w a s f l o o d e d a s a r e s u l t o f M M S D ' s i n a c t i o n

. T h e

d e c i s i o n n o t t o b u i l d i s s h i e l d e d f o r t h e s a m e r e a s o n s a s t h e

d e c i s i o n t o b u i l d : i t i s a q u e s t i o n o f p u b l i c p o l i c y t h a t

i n v o l v e s t h e e v a l u a t i o n o f f i n a n c i a l

, p o l i t i c a l

, e c o n o m i c

, a n d

s o c i a l f a c t o r s

. S e e C o n l i n v

. C i t y o f S a i n t P a u l

, 6 0 5 N

. W

. 2 d

3 9 6

, 4 0 0 ( M i n n

. 2 0 0 0 )

.

¶ 1 1 5 T h e d a y

- t o

- d a y o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p

T u n n e l i s

, q u i t e o b v i o u s l y

, " o p e r a t i o n a l

, " a n d t h u s s t a n d a r d

n e g l i g e n c e p r i n c i p l e s a p p l y i n t h e s a m e f a s h i o n a s i f t h e t u n n e l

w e r e b u i l t b y a p r i v a t e o r g a n i z a t i o n

. S e e W h i t n e y v

. C i t y o f

W o r c e s t e r

, 3 6 6 N

. E

. 2 d 1 2 1 0

, 1 2 1 6 ( M a s s

. 1 9 7 7 ) ( " [ A ] g o v e r n m e n t a l

e n t i t y i s n o t l i a b l e f o r n e g l i g e n c e i n t h e p l a n n i n g o f s e w e r s

b u t m a y b e l i a b l e f o r n e g l i g e n c e i n t h e i r c o n s t r u c t i o n a n d

m a i n t e n a n c e

. " ) ( c i t a t i o n o m i t t e d )

. C o n t r a r y t o M M S D ' s

a s s e r t i o n s

, t h i s c a s e w a s t r i e d t o t h e j u r y a s o n e o f o p e r a t i o n

a n d m a i n t e n a n c e

, n o t d e s i g n

. A t a p r e

- t r i a l h e a r i n g

, t h e

c i r c u i t c o u r t s t a t e d

, " [ t ] h e i s s u e i s

, o k a y

, a s t h e t u n n e l i s

b e i n g m a i n t a i n e d

, o p e r a t e d a n d i n s p e c t e d b y [ M M S D ]

, i s i tN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 4 c r e a t i n g a n u i s a n c e [ ? ] " T h e c o u r t m a d e c l e a r t h a t t h e c a s e

" d o e s n ' t h a v e a n y t h i n g t o d o w i t h t h e w a y [ t h e D e e p T u n n e l ] w a s

d e s i g n e d o r c o n s t r u c t e d

. " I n s t e a d

, " i t h a s t o d o w i t h t h e

m a n n e r i n w h i c h i t i s b e i n g o p e r a t e d

, w h i c h i s c a u s i n g t h e

n u i s a n c e

. "

¶ 1 1 6 T h e c i r c u i t c o u r t a s k e d e a c h o f t h e p a r t i e s t o s u b m i t

a d a t e a s t o w h e n M M S D t o o k o v e r t h e o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e

o f t h e D e e p T u n n e l

. B o t h p a r t i e s a g r e e d t h a t t h e d a t e M M S D

b e g a n o p e r a t i n g t h e D e e p T u n n e l w a s t h e d a t e t h e j u r y w o u l d u s e

" i n d e t e r m i n i n g w h a t

, i f a n y a c t s o f n e g l i g e n c e

. . . M M S D

c o m m i t t e d

. " A f t e r b r i e f i n g a n d a r g u m e n t

, t h e c o u r t s e t t l e d o n

A u g u s t 7

, 1 9 9 2

, t h e d a t e M M S D o f f e r e d a s t o w h e n t h e c o n t r a c t o r

c e r t i f i e d t h a t t h e D e e p T u n n e l p r o j e c t w a s s u b s t a n t i a l l y

c o m p l e t e d

. T h e c o u r t t h e n m a d e t h e n a t u r e o f t h e c a s e c l e a r t o

t h e a t t o r n e y s :

[ M M S D ] i s o n l y r e s p o n s i b l e [

, ] a n d t h e j u r y w i l l o n l y

b e a s k e d t o a s s e s s a s s u m i n g t h e y f i n d n e g l i g e n c e

,

a s s e s s d a m a g e s t h a t o c c u r r e d t o t h e B o s t o n S t o r e f r o m

t h a t d a y f o r w a r d

.

S o i f t h e p r o o f w e r e

, f o r e x a m p l e

, t h a t a l l o f

t h e d a m a g e s t h a t t h e f o u n d a t i o n

, t h e B o s t o n S t o r e

s u f f e r e d o c c u r r e d b e f o r e A u g u s t 7

, 1 9 9 2

, t h e n t h e j u r y

s h o u l d e n t e r z e r o d o l l a r s

.

O n t h e o t h e r h a n d

, i f a l l t h e d a m a g e s o c c u r r e d

a f t e r A u g u s t 7

, 1 9 9 2

, t h e n w h a t e v e r t h o s e a m o u n t s a r e

,

t h a t ' s t h e n u m b e r t h e j u r y s h o u l d a s s e s s

.

¶ 1 1 7 T h e n e g l i g e n c e q u e s t i o n s u b m i t t e d t o t h e j u r y w a s

c o n s i s t e n t w i t h t h e c i r c u i t c o u r t ' s r e m a r k s t o t h e l a w y e r s a t

t h e p r e

- t r i a l c o n f e r e n c e : " O n o r a f t e r A u g u s t 7

, 1 9 9 2 w a s

[ M M S D ] n e g l i g e n t i n t h e m a n n e r i n w h i c h i t o p e r a t e d o r

m a i n t a i n e d t h e t u n n e l n e a r B o s t o n S t o r e ? " A f t e r a t w o

- a n d

- a

-N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 5 h a l f w e e k t r i a l

, t h e j u r y f o u n d t h a t M M S D w a s n e g l i g e n t a n d t h a t

t h i s n e g l i g e n c e w a s t h e c a u s e o f t h e d a m a g e t o B o s t o n S t o r e ' s

f o u n d a t i o n

. B o s t c o p r o d u c e d a n u m b e r o f e x p e r t w i t n e s s e s d u r i n g

t h e t r i a l t o s u p p o r t i t s a r g u m e n t t h a t t h e n e g l i g e n t o p e r a t i o n

a n d m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l c a u s e d d a m a g e t o t h e B o s t o n

S t o r e

, i n c l u d i n g a n e n g i n e e r w h o t e s t i f i e d t h a t " [ t ] h e B o s t o n

S t o r e h a s e x p e r i e n c e d l a r g e s t r u c t u r a l c o l u m n m o v e m e n t a s a

r e s u l t o f t h e o p e r a t i o n o f t h e [ D e e p ] T u n n e l

, " a n d

, " [ i ] f t h e

o p e r a t i o n o f t h e [ D e e p ] T u n n e l c o n t i n u e s u n d e r t h e c u r r e n t

c o n d i t i o n s

, t h e B o s t o n S t o r e w i l l e x p e r i e n c e l a r g e s t r u c t u r a l

c o l u m n m o v e m e n t s r e q u i r i n g f u t u r e r e p a i r

. " ( E m p h a s i s a d d e d )

.

I t i s o u r j o b a s a n a p p e l l a t e c o u r t t o s e a r c h t h e r e c o r d f o r

e v i d e n c e t o s u p p o r t

, n o t c o n t r a d i c t

, t h e j u r y ' s f i n d i n g s

.

M o r d e n v

. C o n t ' l A G

, 2 0 0 0 W I 5 1

, ¶ 3 9

, 2 3 5 W i s

. 2 d 3 2 5

, 6 1 1

N

. W

. 2 d 6 5 9

. H e r e

, t h e r e i s a m p l e e v i d e n c e i n t h e r e c o r d t o

b u t t r e s s t h e f a c t u a l c o n c l u s i o n t h a t M M S D ' s n e g l i g e n t o p e r a t i o n

a n d m a i n t e n a n c e o f t h e D e e p T u n n e l u n s e t t l e d B o s t o n S t o r e ' s

f o u n d a t i o n

, c a u s i n g m i l l i o n s o f d o l l a r s o f d a m a g e

.

¶ 1 1 8 A s t h e o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f a s e w e r a g e s y s t e m

i s a n " o p e r a t i o n a l " r a t h e r t h a n " p l a n n i n g

- l e v e l " d e c i s i o n

, t h i s

i s a s f a r a s o u r i mm u n i t y a n a l y s i s n e e d s t o g o

. T h e c o n c l u s i o n

t h a t M M S D i s l i a b l e f o r d a m a g e s u n d e r t h i s t e s t w o u l d a l s o b e i n

h a r m o n y w i t h m o r e t h a n a c e n t u r y o f W i s c o n s i n c a s e l a w

, w h i c h

h a s r e a f f i r m e d t h a t w h i l e t h e d e c i s i o n t o b u i l d a p u b l i c w o r k s

p r o j e c t i s e n t i t l e d t o i mm u n i t y

, a g o v e r n m e n t a l e n t i t y i s l i a b l e

i f i t s n e g l i g e n t o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e p r o j e c t c a u s e sN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 6 d a m a g e s o r i n j u r y

. 1 1 H o w e v e r

, I w o u l d a l s o a d d t h a t e v e n i f M M S D

w e r e c o r r e c t t h a t a n y n e g l i g e n c e o n i t s p a r t r e l a t e d s o l e l y t o

t h e d e s i g n o f t h e D e e p T u n n e l

, t h i s i s n o t t h e t y p e o f p l a n n i n g

l e v e l d e c i s i o n t h a t s h o u l d b e e n t i t l e d t o i mm u n i t y

. A s t h e

M i n n e s o t a S u p r e m e C o u r t h a s h e l d i n i n t e r p r e t i n g t h a t s t a t e ' s

g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y s t a t u t e

, " i mm u n i t y d o e s n o t b a r a n a c t i o n

1 1 S e e L a n g e v

. T o w n o f N o r w a y

, 7 7 W i s

. 2 d 3 1 3

, 3 2 0

, 2 5 3

N

. W

. 2 d 2 4 0 ( 1 9 7 7 ) ( " [ G ] o v e r n m e n t a l i m m u n i t y w o u l d a p p l y t o

a c q u i s i t i o n o f t h e [ d a m a n d f l o o d g a t e ] b y t h e t o w n

. H o w e v e r

,

s u c h g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y w o u l d n o t i n c l u d e a f a i l u r e t o

m a i n t a i n a s t o a c o n d i t i o n o f d i s r e p a i r o r d e f e c t o r a f a i l u r e

t o p r o p e r l y o p e r a t e s a i d f l o o d g a t e

. " ) ; N a k e r v

. T o w n o f T r e n t o n

,

6 2 W i s

. 2 d 6 5 4

, 6 6 0

, 2 1 7 N

. W

. 2 d 6 6 5 ( 1 9 7 4 ) ( p e r c u r i a m ) ( " O n c e

t h e d e c i s i o n i s m a d e a n d t h e s i g n i s e r e c t e d

, t h e l e g i s l a t i v e

f u n c t i o n i s t e r m i n a t e d a n d t h e d o c t r i n e o f H o l y t z t h a t i m p o s e s

l i a b i l i t y f o r w a n t o f o r d i n a r y c a r e t a k e s o v e r

. " ) ; C h r i s t i a n v

.

C i t y o f N e w L o n d o n

, 2 3 4 W i s

. 1 2 3

, 1 2 9

, 2 9 0 N

. W

. 6 2 1 ( 1 9 4 0 ) ( " T h e

d o c t r i n e o f t h e c a s e s d e a l i n g w i t h m u n i c i p a l l y o w n e d w a t e r w o r k s

i s t h a t t h e m u n i c i p a l i t y m u s t u s e p r o p e r c a r e i n m a i n t a i n i n g t h e

m e a n s o f s t o r a g e a n d d i s t r i b u t i o n

, o r r e s p o n d i n d a m a g e s t o

a n y o n e i n j u r e d

. " ) ; M i t c h e l l R e a l t y C o

. v

. C i t y o f W e s t A l l i s

,

1 8 4 W i s

. 3 5 2

, 3 6 3

, 1 9 9 N

. W

. 3 9 0 ( 1 9 2 4 ) ( " I n c r e a t i n g a n u i s a n c e

[ i n m a n a g i n g a s e w a g e d i s p o s a l p l a n t ]

. . . , [ t h e C i t y ] m u s t

r e s p o n d i n d a m a g e s

. . . . " ) ; W i n c h e l l v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 1 1 0

W i s

. 1 0 1

, 1 0 9

, 8 5 N

. W

. 6 6 8 ( 1 9 0 1 ) ( t h e l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y t o

" i n s t a l l a s e w e r s y s t e m c a r r i e s n o i m p l i c a t i o n o f a u t h o r i t y t o

c r e a t e o r m a i n t a i n a n u i s a n c e

, a n d

. . . i t m a t t e r s n o t w h e t h e r

s u c h n u i s a n c e r e s u l t s f r o m n e g l i g e n c e o r f r o m t h e p l a n a d o p t e d

.

I f s u c h n u i s a n c e b e c r e a t e d

, t h e s a m e r e m e d i e s m a y b e i n v o k e d a s

i f t h e p e r p e t r a t o r w e r e a n i n d i v i d u a l

. " ) ; W e l c h v

. C i t y o f

A p p l e t o n

, 2 0 0 3 W I A p p 1 3 3

, ¶ 2 4

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 6 6 N

. W

. 2 d 5 1 1

( " M a i n t e n a n c e o f s e w e r s s o a s n o t t o c a u s e i n j u r y i s g e n e r a l l y

c o n s i d e r e d m i n i s t e r i a l c o m p a r e d t o t h e d i s c r e t i o n a r y d e c i s i o n

r e l a t i n g t o d e s i g n o r i m p l e m e n t a t i o n o f a s y s t e m

. " ) ( c i t a t i o n

o m i t t e d ) ; M e n i c k v

. C i t y o f M e n a s h a

, 2 0 0 W i s

. 2 d 7 3 7

, 7 4 5

, 5 4 7

N

. W

. 2 d 7 7 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 ) ( " [ W ] h i l e t h e d e c i s i o n t o i n s t a l l a n d

p r o v i d e a s e w e r s y s t e m i n a c o m m u n i t y i s a d i s c r e t i o n a r y

d e c i s i o n

, t h e r e i s n o d i s c r e t i o n a s t o m a i n t a i n i n g t h e s y s t e m s o

a s n o t t o c a u s e i n j u r y t o r e s i d e n t s

. T h e a c t i o n s o f t h e C i t y i n

o p e r a t i n g a n d m a i n t a i n i n g t h e s e w e r s y s t e m d o n o t f a l l w i t h i n

t h e i mm u n i t y p r o v i s i o n s o f [ W i s

. S t a t

. ] § 8 9 3

. 8 0

. " )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1 & 2 0 0 7 A P 1 4 4 0

. m j g

1 7 w h e n t h e c o n d u c t w a s m e r e l y a p r o f e s s i o n a l o r s c i e n t i f i c

j u d g m e n t

. " F i s h e r v

. C n t y

. o f R o c k

, 5 9 6 N

. W

. 2 d 6 4 6

, 6 5 2 ( M i n n

.

1 9 9 9 ) ( c i t a t i o n o m i t t e d )

. I mm u n i t y o n l y a t t a c h e s " i f i n

a d d i t i o n t o p r o f e s s i o n a l o r s c i e n t i f i c j u d g m e n t s

, p o l i c y

c o n s i d e r a t i o n s p l a y e d a p a r t i n m a k i n g a d e c i s i o n

. . . . " I d

.

( c i t a t i o n o m i t t e d )

. T h e r e i s n o t h i n g i n t h e r e c o r d t o i n d i c a t e

t h a t t h e d e s i g n o f t h e D e e p T u n n e l w a s a n y t h i n g b u t a

t e c h n o c r a t i c d e c i s i o n t h a t w a s f a r m e d o u t t o a n e n g i n e e r i n g f i r m

t h a t M M S D c o n t r a c t e d w i t h

. W h i l e t h e d e c i s i o n t o b u i l d t h e D e e p

T u n n e l w a s p l a n n i n g

- l e v e l c o n d u c t

, t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h a t

d e c i s i o n w a s o p e r a t i o n a l a n d t h u s n o t e n t i t l e d t o i m m u n i t y

.

I V

. C O N C L U S I O N

¶ 1 1 9 W e s t a t e d i n H o l y t z t h a t t h e l e g i s l a t u r e w a s f r e e t o

r e i n s t a t e g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

. I n t h e f i v e d e c a d e s s i n c e t h a t

d e c i s i o n

, i t h a s n o t d o n e s o

. T h a t c h o i c e s h o u l d b e r e s p e c t e d

b y t h i s c o u r t r a t h e r t h a n u n d e r m i n e d

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 ¶ 1 2 0 S H I R L E Y S

. A B R A H A M S O N

, C

. J

. ( d i s s e n t i n g )

. I

c o n c l u d e t h a t t h e M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e D i s t r i c t ( t h e

D i s t r i c t o r M M S D ) i s i mm u n e f r o m s u i t f o r a n y m o n e t a r y d a m a g e s

o r i n j u n c t i v e r e l i e f i n t h e p r e s e n t c a s e

. T h e D i s t r i c t i s

i m m u n e b e c a u s e t h e D e e p T u n n e l i s b e i n g o p e r a t e d a n d m a i n t a i n e d

i n t h e m a n n e r i n w h i c h i t w a s d e s i g n e d

. N e i t h e r B o s t c o n o r t h e

m a j o r i t y o p i n i o n h a s s h o w n o t h e r w i s e

.

¶ 1 2 1 D e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e d e s i g n o f a m u n i c i p a l

i m p r o v e m e n t p r o j e c t a r e

, a c c o r d i n g t o c a s e l a w

, l e g i s l a t i v e

,

d i s c r e t i o n a r y d e c i s i o n s

, t h e t y p e o f c o r e d e c i s i o n s f o r w h i c h

g o v e r n m e n t e n t i t i e s a r e i mm u n e f r o m s u i t

. 1 G o v e r n m e n t e n t i t i e s

a r e i m m u n e f r o m s u i t e v e n i f t h e p l a n n i n g

, d e s i g n

, a n d

i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p r o j e c t a r e n e g l i g e n t a n d l e a d t o a

h a r m f u l r e s u l t

, i n c l u d i n g t h e m a i n t e n a n c e o f a n u i s a n c e

. 2

¶ 1 2 2 I f t h e D i s t r i c t w e r e n o t i m m u n e

, I w o u l d c o n c l u d e t h a t

a n y m o n e t a r y d a m a g e s o r i n j u n c t i v e r e l i e f i n t h e p r e s e n t c a s e i s

l i m i t e d b y t h e s t a t u t o r y c a p s e t f o r t h i n W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

. 3 P e r m i t t i n g a c i r c u i t c o u r t t o o r d e r a d h o c

a b a t e m e n t o f a p r i v a t e n u i s a n c e

, a t u n l i m i t e d c o s t

, c i r c u m v e n t s

t h e m o n e t a r y d a m a g e c a p a n d e v i s c e r a t e s t h e s t a t u t o r y t e x t a n d

1 M i l w a u k e e M e t r o

. S e w e r a g e D i s t

. v

. C i t y o f M i l w a u k e e ( C i t y

o f M i l w a u k e e )

, 2 0 0 5 W I 8

, ¶ 9

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, 6 9 1 N

. W

. 2 d 6 5 8

.

S e e a l s o A l l s t a t e I n s

. C o

. v

. M e t r o

. S e w e r a g e C o m m ' n

, 8 0

W i s

. 2 d 1 0

, 1 5

- 1 7

, & n

. 3 ( c o l l e c t i n g c a s e s )

, 2 5 8 N

. W

. 2 d 1 4 8

( 1 9 7 7 )

.

2 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 8

, 4 4

, 5 0

, 5 8

, 5 9

,

6 0 ; A l l s t a t e

, 8 0 W i s

. 2 d a t 1 6

.

3 I a g r e e t h a t B o s t c o f o r f e i t e d i t s i n v e r s e c o n d e m n a t i o n

c l a i m a n d t h a t B o s t c o s u b s t a n t i a l l y c o m p l i e d w i t h t h e N o t i c e o f

C l a i m r e q u i r e m e n t s

. S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 7

- 8

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 l e g i s l a t i v e l y e n a c t e d p r o t e c t i o n o f t h e t a x p a y e r a n d t h e p u b l i c

p u r s e

.

¶ 1 2 3 B e f o r e e x a m i n i n g t h e n u m e r o u s e r r a t a i n t h e m a j o r i t y

o p i n i o n

, l e t m e s o u n d a n A * L * A * R * M

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n

d r a s t i c a l l y a n d f u n d a m e n t a l l y i n c r e a s e s g o v e r n m e n t l i a b i l i t y

.

T h i s c a s e a l o n e m a y r e s u l t i n a m a n d a t o r y e x p e n d i t u r e o f o v e r

$ 1 0 m i l l i o n b y t h e D i s t r i c t

.

¶ 1 2 4 A s a m a t t e r o f c o u r t e s y a n d c o m i t y t o t h e l e g i s l a t i v e

b r a n c h

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n s h o u l d

, i n m y o p i n i o n

, a p p l y i t s

n e w

- f o u n d l a w o n l y t o t o r t i o u s c a u s e s o f a c t i o n o c c u r r i n g a f t e r

J u l y 1 5

, 2 0 1 5

. S u c h a d e l a y e d e f f e c t i v e d a t e w o u l d g i v e p u b l i c

b o d i e s t i m e " t o e n a b l e [ t h e m ] t o m a k e f i n a n c i a l a r r a n g e m e n t s t o

m e e t t h e n e w l i a b i l i t y i m p l i c i t i n t h i s h o l d i n g " 4 a n d w o u l d g i v e

t h e s t a t e l e g i s l a t u r e t i m e t o c o n s i d e r t h e e n a c t m e n t o f a n e w

s t a t e p o l i c y o n g o v e r n m e n t i mm u n i t y a n d l i a b i l i t y

. D e l a y i n g t h e

e f f e c t i v e d a t e o f a n o p i n i o n t h a t s u b s t a n t i a l l y i n c r e a s e s

g o v e r n m e n t l i a b i l i t y i s n o t a n o r i g i n a l t h o u g h t

. T h i s i s

e x a c t l y w h a t t h e c o u r t d i d i n H o l y t z v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 1 7

4 I n H o l y t z v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, 4 2

, 1 1 5

N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

, t h e c o u r t e x p l a i n e d :

T o e n a b l e t h e v a r i o u s p u b l i c b o d i e s t o m a k e f i n a n c i a l

a r r a n g e m e n t s t o m e e t t h e n e w l i a b i l i t y i m p l i c i t i n

t h i s h o l d i n g

, t h e e f f e c t i v e d a t e o f t h e a b o l i t i o n o f

t h e r u l e o f g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y f o r t o r t s s h a l l b e

J u l y 1 5

, 1 9 6 2

. S e e s e c

. 6 6

. 1 8

, S t a t s

. , r e g a r d i n g

l i a b i l i t y i n s u r a n c e f o r b o t h t h e s t a t e a n d

m u n i c i p a l i t i e s

. T h e n e w r u l e s h a l l n o t a p p l y t o t o r t s

o c c u r r i n g b e f o r e J u l y 1 5

, 1 9 6 2

. H o w e v e r

, f o r t h e

r e a s o n s s e t f o r t h i n t h e s u p p l e m e n t a l o p i n i o n i n K o j i s

v

. D o c t o r s H o s p i t a l ( 1 9 6 1 )

, 1 2 W i s

. 2 d 3 6 7

, 3 7 3

, 3 7 4

,

1 0 7 N

. W

. 2 d 1 3 1

, 2 9 2

, t h i s d e c i s i o n s h a l l a p p l y t o t h e

c a s e a t b a r

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 W i s

. 2 d 2 6

, 4 2

, 1 1 5 N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

, t h e s e m i n a l W i s c o n s i n

c a s e a b r o g a t i n g g o v e r n m e n t i mm u n i t y

, a t l e a s t i n p a r t

.

¶ 1 2 5 I n o w t u r n t o a c r i t i q u e o f t h e m a j o r i t y o p i n i o n

. T h e

f i r s t s t e p i s t o p u t t h e c a s e i n p e r s p e c t i v e

.

¶ 1 2 6 B o s t c o a s s e r t s ( a n d t h e m a j o r i t y o p i n i o n a g r e e s ) t h a t

t h e D i s t r i c t i s l i a b l e i n t o r t f o r n e g l i g e n t l y m a i n t a i n i n g a

p r i v a t e n u i s a n c e

—— a s e w e r s y s t e m c a l l e d t h e D e e p T u n n e l

— — t h a t

h a s i n t e r f e r e d w i t h B o s t c o ' s r e a l p r o p e r t y

, r e g a r d l e s s o f t h e

n a t u r e o f t h e D i s t r i c t ' s a c t i o n t h a t c r e a t e d t h e n u i s a n c e

. 5

¶ 1 2 7 T h e D i s t r i c t d e r i v e s i t s p o w e r t o d e s i g n a n d c o n s t r u c t

s e w e r s y s t e m s f r o m t h e l e g i s l a t u r e

. T h e l e g i s l a t u r e h a s

d e l e g a t e d t h a t a u t h o r i t y t o c i t i e s a n d t h e i r s e w e r a g e d i s t r i c t s

.

W i s

. S t a t

. § 6 2

. 1 8

. I n a c c o r d a n c e w i t h i t s l e g i s l a t i v e l y

d e l e g a t e d p o w e r s

, t h e D i s t r i c t d e s i g n e d t h e D e e p T u n n e l t o b e

b u i l t b e n e a t h t h e C i t y o f M i l w a u k e e t o c o l l e c t a n d s t o r e e x c e s s

s e w a g e a n d s t o r m w a t e r t o p r e v e n t b a s e m e n t b a c k u p s a n d s e w e r

o v e r f l o w s

. T a k i n g i n t o a c c o u n t a p l e t h o r a o f p o l i c y

, p l a n n i n g

,

r e g u l a t o r y

, a n d b u d g e t c o n s i d e r a t i o n s

, t h e D i s t r i c t d e s i g n e d

P h a s e O n e o f t h e D e e p T u n n e l t o b e b u i l t b e n e a t h d o w n t o w n

M i l w a u k e e

. O n e o f t h e D i s t r i c t ' s d e s i g n d e c i s i o n s d i c t a t e d t h a t

n e a r l y h a l f o f t h e T u n n e l w o u l d b e l i n e d w i t h c o n c r e t e w h i l e t h e

o t h e r h a l f w o u l d b e p o r o u s

, a l l o w i n g g r o u n d w a t e r t o s e e p t h r o u g h

t h e s o i l a n d b e d r o c k b e n e a t h d o w n t o w n M i l w a u k e e a n d i n t o t h e

5 S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 3

, 4

, 4 3

, 6 7

, 7 1

, 7 2

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 T u n n e l

. 6 D e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e d e s i g n o f a m u n i c i p a l

i m p r o v e m e n t p r o j e c t a r e

, a c c o r d i n g t o c a s e l a w

, l e g i s l a t i v e

,

d i s c r e t i o n a r y d e c i s i o n s

, t h e t y p e o f c o r e d e c i s i o n s f o r w h i c h

g o v e r n m e n t e n t i t i e s a r e i mm u n e f r o m s u i t

. 7

¶ 1 2 8 S i n c e g o i n g i n t o s e r v i c e i n 1 9 9 3

, t h e T u n n e l

,

a c c o r d i n g t o t h e r e c o r d

, h a s b e e n o p e r a t e d a n d m a i n t a i n e d b y t h e

D i s t r i c t i n t h e m a n n e r i n w h i c h i t w a s d e s i g n e d t o f u n c t i o n

.

B o t h B o s t c o a n d t h e m a j o r i t y o p i n i o n h a v e f a i l e d t o d e m o n s t r a t e

a n y w a y i n w h i c h t h e D e e p T u n n e l i s f a i l i n g t o f u n c t i o n a s i t

w a s d e s i g n e d t o f u n c t i o n

. M o r e o v e r

, n e i t h e r B o s t c o n o r t h e

m a j o r i t y o p i n i o n h a s p o i n t e d t o a n y a p p l i c a b l e s t a n d a r d

, t h a t

i s

, t o a n y a p p l i c a b l e s t a t u t e

, g u i d e l i n e

, o r r e g u l a t i o n

,

r e q u i r i n g t h e D i s t r i c t t o o p e r a t e o r m a i n t a i n t h e D e e p T u n n e l i n

6 S o m e o f t h e o t h e r d e c i s i o n s t h e D i s t r i c t m a d e i n c l u d e :

t h e r o u t e o f t h e T u n n e l b e n e a t h t h e C i t y

, t h e T u n n e l ' s l e n g t h

( 1 9

. 4 m i l e s ) a n d d i a m e t e r ( v a r y i n g b e t w e e n 1 7 a n d 3 2 f e e t )

, t h e

T u n n e l ' s d e p t h ( 3 0 0 f e e t b e l o w g r o u n d )

, a n d t h e T u n n e l ' s

c a p a c i t y ( 4 0 5 m i l l i o n g a l l o n s o f w a t e r )

.

A s t i p u l a t i o n d u r i n g l i t i g a t i o n b e t w e e n t h e D i s t r i c t a n d

t h e D e p a r t m e n t o f N a t u r a l R e s o u r c e s i n 1 9 8 6 p e r m i t t e d t h e

D i s t r i c t t o l i n e o n l y p o r t i o n s o f t h e T u n n e l

. T h e D i s t r i c t ' s

c u r r e n t p e r m i t f r o m t h e D N R r e q u i r e s t h e T u n n e l t o h a v e a

p o s i t i v e i n w a r d g r a d i e n t

, t h a t i s

, t o a l l o w w a t e r t o f l o w i n t o

t h e T u n n e l i n o r d e r t o p r e v e n t t h e p o s s i b l e e x f i l t r a t i o n o f

w a s t e w a t e r

.

7 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 9

. S e e a l s o

A l l s t a t e

, 8 0 W i s

. 2 d a t 1 5

- 1 7 & n

. 3 ( c o l l e c t i n g c a s e s )

.

I n C i t y o f M i l w a u k e e

, t h e c o u r t r e f e r r e d t o t h e s e t y p e s o f

d e s i g n d e c i s i o n s a s " l e g i s l a t i v e " f u n c t i o n s

. S e e C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 9

, 5 5

, 5 7

, 5 8

, 6 0

, 9 1

. F o r t h e

s a k e o f c o n s i s t e n c y

, I w i l l r e f e r t o t h e m a s " l e g i s l a t i v e " a s

w e l l

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 a m a n n e r d i f f e r e n t t h a n t h e w a y i n w h i c h i t w a s d e s i g n e d t o

f u n c t i o n

. 8

¶ 1 2 9 E v e n i f t h e D i s t r i c t d e s i g n e d t h e T u n n e l i n a p o o r a n d

n e g l i g e n t m a n n e r a n d h a s c r e a t e d a n u i s a n c e a n d i n j u r e d B o s t c o

,

t h e D i s t r i c t i s i mm u n e f r o m s u i t f o r t h a t d e s i g n a n d f o r t h e

o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e T u n n e l i n a c c o r d a n c e w i t h t h a t

d e s i g n

. 9

¶ 1 3 0 I d i s s e n t b e c a u s e t h e m a j o r i t y o p i n i o n r e a c h e s t h e

w r o n g r e s u l t b y r e v i s i n g h i s t o r y

, e r r o n e o u s l y i n t e r p r e t i n g c a s e s

a n d s t a t u t e s

, i s o l a t i n g a n d c i t i n g l a n g u a g e f r o m c a s e s o u t o f

c o n t e x t

, r e l y i n g o n a n d r e i n v i g o r a t i n g r e c a n t e d c a s e s

, a n d

s i l e n t l y a n d s u r r e p t i t i o u s l y o v e r t u r n i n g p r e c e d e n t

.

¶ 1 3 1 T h i s c r i t i c i s m i s

, a l a s

, e a s y t o l e v e l a n d t o p r o v e

( a n d I s h a l l )

. A t t h e s a m e t i m e i t i s i m p o r t a n t t o a c k n o w l e d g e

,

a n d I d o

, t h a t t h e l a w o f g o v e r n m e n t t o r t i mm u n i t y o v e r t h e l a s t

5 0 y e a r s s i n c e H o l y t z h a s b e c o m e e n c r u s t e d w i t h n o t

- a l w a y s

c o n s i s t e n t c a s e l a w

. I n d e e d t h e l a w m a y b e d e s c r i b e d a s h a v i n g

b e c o m e o n c e a g a i n " k n e e

- d e e p i n l e g a l e s o t e r i c a

, " a n d r e p l e t e

w i t h " h i g h l y a r t i f i c i a l j u d i c i a l d i s t i n c t i o n s

. " 1 0

8 W h e n t h e c o u r t o f a p p e a l s c o mm e n t e d o n t h i s c o u r t ' s C i t y

o f M i l w a u k e e d e c i s i o n

, i t e x p l a i n e d i n D e F e v e r v

. C i t y o f

W a u k e s h a t h a t " [ b ] e c a u s e M M S D c o u l d n o t p o i n t t o l a w s d i r e c t i n g

t h e C i t y h o w t o i n s p e c t

, m o n i t o r

, a n d r e p a i r o r r e p l a c e t h e

w a t e r m a i n

, t h e C i t y ' s d u t y w a s d i s c r e t i o n a r y r a t h e r t h a n

m i n i s t e r i a l

. " D e F e v e r v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 2 0 0 7 W I A p p 2 6 6

,

¶ 1 2

, 3 0 6 W i s

. 2 d 7 6 6

, 7 4 3 N

. W

. 2 d 8 4 8 ( c i t i n g C i t y o f M i l w a u k e e

,

2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 5 6

- 6 0 )

.

9 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 8

, 4 4

, 5 0

, 5 8

, 5 9

, 6 0 ; A l l s t a t e

, 8 0 W i s

. 2 d a t 1 6

.

1 0 H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 3 0

, 3 2

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

6 ¶ 1 3 2 T h e c o n c u r r e n c e b e m o a n s t h e f a c t t h a t c o u r t s h a v e

d r i f t e d a w a y f r o m t h e t e x t o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, n e v e r h a v i n g

" f a s h i o n e d a p r e c i s e d e f i n i t i o n o f [ t h e ] p h r a s e " " l e g i s l a t i v e

,

q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. "

C o n c u r r e n c e

, ¶ 1

. N o t c o m p l e t e l y t r u e !

¶ 1 3 3 C a s e a f t e r c a s e h a s e x p l a i n e d t h a t t h e s e t e r m s " h a v e

b e e n c o l l e c t i v e l y i n t e r p r e t e d t o i n c l u d e a n y a c t t h a t i n v o l v e s

t h e e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n a n d j u d g m e n t

. " 1 1 T h e c o n c u r r e n c e

m i g h t n o t c h a r a c t e r i z e t h i s d e f i n i t i o n a s " p r e c i s e

, " b u t i t i s

j u s t a s p r e c i s e ( o r i m p r e c i s e ) a s t h e c o n c u r r e n c e ' s r e c o m m e n d e d

" p l a n n i n g

- o p e r a t i o n a l " d i s t i n c t i o n a s a s o u n d i n t e r p r e t a t i o n o f

t h e s t a t u t o r y w o r d s

. 1 2

¶ 1 3 4 I n d e e d

, t h i s c o u r t h a s e x p l i c i t l y " d e c l i n e [ d ] t h e

i n v i t a t i o n t o c r e a t e a p l a n n i n g / o p e r a t i o n a l d i s t i n c t i o n t o b e

u t i l i z e d i n t h e a n a l y s i s o f s t a t e e m p l o y e e i mm u n i t y

, " b e c a u s e

t h e d i s t i n c t i o n i s " i l l

- d e f i n e d a n d d i f f i c u l t t o a p p l y

. " K i m p s

v

. H i l l

, 2 0 0 W i s

. 2 d 1

, 2 4

, 5 4 6 N

. W

. 2 d 1 5 1 ( 1 9 9 6 )

. T h e

p l a n n i n g / o p e r a t i o n a l d i s t i n c t i o n h a s n o t b e c o m e b e t t e r d e f i n e d

o r e a s i e r t o a p p l y s i n c e K i m p s

. C a s e s f r o m o t h e r j u r i s d i c t i o n s

( b o t h b e f o r e a n d a f t e r K i m p s ) d e m o n s t r a t e t h a t u s i n g a

" p l a n n i n g

- o p e r a t i o n a l " d i s t i n c t i o n b e t w e e n a c t s t h a t a r e i mm u n e

1 1 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 4

. F o r s i m i l a r

s t a t e m e n t s

, s e e L o d l v

. P r o g r e s s i v e N

. I n s

. C o

. , 2 0 0 2 W I 7 1

,

¶ 2 1

, 2 5 3 W i s

. 2 d 3 2 3

, 6 4 6 N

. W

. 2 d 3 1 4 ; W i l l o w C r e e k R a n c h

, L

. L

. C

.

v

. T o w n o f S h e l b y

, 2 0 0 0 W I 5 6

, ¶ ¶ 2 5

, 2 7

, 2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

, 6 1 1

N

. W

. 2 d 6 9 3 ; L i f e r v

. R a y m o n d

, 8 0 W i s

. 2 d 5 0 3

, 5 0 9

, 5 1 1

- 1 2

, 2 5 9

N

. W

. 2 d 5 3 7 ( 1 9 7 7 ) ; L i s t e r v

. B d

. o f R e g e n t s

, 7 2 W i s

. 2 d 2 8 2

, 3 0 1

, 2 4 0 N

. W

. 2 d 6 1 0 ( 1 9 7 6 )

.

1 2 S e e c o n c u r r e n c e

, ¶ ¶ 1

, 1 0

- 1 1

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

7 a n d t h o s e f o r w h i c h a g o v e r n m e n t e n t i t y i s l i a b l e p r o v i d e s n o

s i l v e r b u l l e t p i e r c i n g t h e d i f f i c u l t i e s a s s o c i a t e d w i t h

i n t e r p r e t i n g a n d a p p l y i n g r u l e s o f g o v e r n m e n t i m m u n i t y a n d

l i a b i l i t y

. 1 3

¶ 1 3 5 G o v e r n m e n t i m m u n i t y a n d l i a b i l i t y i s a c o m p l i c a t e d

a r e a o f j u r i s p r u d e n c e w i t h 5 0 y e a r s o f W i s c o n s i n c a s e l a w

p r e c e d e n t t h a t i s n o t a l w a y s e a s y t o e x p l a i n o r j u s t i f y

.

P e r i o d i c a l l y t h e c o u r t h a s a t t e m p t e d t o s y n t h e s i z e a n d c l a r i f y

o u r c a s e s

. T h i s c o u r t ' s d e c i s i o n i n M i l w a u k e e M e t r o p o l i t a n

S e w e r a g e D i s t r i c t v

. C i t y o f M i l w a u k e e ( C i t y o f M i l w a u k e e )

, 2 0 0 5

W I 8

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, 6 9 1 N

. W

. 2 d 6 5 8

, j u s t e i g h t y e a r s a g o

,

w e n t a l o n g w a y t o c l a r i f y t h e i s s u e s p r e s e n t e d i n t h e i n s t a n t

c a s e

—— n u i s a n c e

, n e g l i g e n c e

, l i a b i l i t y

, a n d i mm u n i t y

. A n d h e r e

w e a r e m o v i n g a w a y f r o m t h a t d e c i s i o n

. 1 4

¶ 1 3 6 P e r h a p s o u r w h o l e b o d y o f c a s e l a w i n t e r p r e t i n g W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 n e e d s t o b e c a r e f u l l y r e v i s i t e d

. I n d e e d

, t e n

y e a r s a g o I w r o t e t h a t t h e c o u r t h a s s t r u g g l e d t o d e f i n e t h e

p r o p e r s c o p e o f g o v e r n m e n t i mm u n i t y

, t h a t r e v i s i t i n g t h e s c o p e

1 3 T h e c o u r t s h a v e n o t f o u n d t h i s d i s t i n c t i o n e a s y t o a p p l y

a n d d e c i s i o n s h a v e n o t b e e n c o n s i s t e n t w i t h i n a s t a t e o r f r o m

s t a t e t o s t a t e

. F o r a d i s c u s s i o n o f t h i s d i s t i n c t i o n a n d c a s e s

,

s e e 1 8 E u g e n e M c Q u i l l i n

, M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n s § 5 3 : 1 6 ( 3 d e d

.

r e v

. 2 0 1 3 )

.

1 4 W h e n a c o u r t h a s " a u t h o r i t a t i v e l y c o n s t r u e d a s t a t u t e

,

w e l l

- e s t a b l i s h e d p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l d e c i s i o n

- m a k i n g r e q u i r e

t h a t t h e c h o s e n c o n s t r u c t i o n b e m a i n t a i n e d u n l e s s a n d u n t i l t h e

l e g i s l a t u r e e i t h e r a m e n d s o r r e p e a l s t h e s t a t u t e

. " R e i t e r v

.

D y k e n

, 9 5 W i s

. 2 d 4 6 1

, 4 7 0

, 2 9 0 N

. W

. 2 d 5 1 0 ( 1 9 8 0 ) ; Z i mm e r m a n v

.

W i s

. E l e c

. P o w e r C o

. , 3 8 W i s

. 2 d 6 2 6

, 6 3 3

- 3 4

, 1 5 7 N

. W

. 2 d 6 4 8

( 1 9 6 8 )

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n d o e s n o t a d h e r e t o t h i s r u l e o f

s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

8 a n d l i m i t s o f g o v e r n m e n t i mm u n i t y h a s f a r

- r e a c h i n g i m p a c t

, a n d

t h a t i f t h i s c o u r t s h o u l d u n d e r t a k e s u c h a t a s k i t s h o u l d d o s o

o n l y w i t h t h e b e n e f i t o f f u l l i n f o r m a t i o n

, i n c l u d i n g b r i e f s f r o m

t o r t v i c t i m s

, t h e S t a t e o f W i s c o n s i n

, t h e L e a g u e o f W i s c o n s i n

M u n i c i p a l i t i e s

, t h e W i s c o n s i n C o u n t i e s A s s o c i a t i o n

, a n d t h e

W i s c o n s i n I n s u r a n c e A l l i a n c e

. 1 5

¶ 1 3 7 T h e m a j o r i t y o p i n i o n d o e s n o t c a r e f u l l y r e v i s i t t h e

l a w a n d d o e s n o t h a v e f u l l i n f o r m a t i o n

. I n s t e a d

, u n f o r t u n a t e l y

,

t h e m a j o r i t y o p i n i o n f u r t h e r m u d d i e s t h e w a t e r s

.

¶ 1 3 8 I a m w r i t i n g t h i s d i s s e n t t o f o c u s a t t e n t i o n o n t h e

m i s t a k e n p r e m i s e s u p o n w h i c h t h e m a j o r i t y o p i n i o n i s b a s e d

. I

s h a l l p r o c e e d b y l i s t i n g e a c h e r r a t u m w i t h a b r i e f d e s c r i p t i o n

,

f o l l o w e d b y a m o r e e x t e n s i v e d i s c u s s i o n

. 1 6

E R R A T U M I

. ( ¶ ¶ 4 4

- 6 5

, i n f r a )

¶ 1 3 9 T H E I N I T I A L B A I T

- A N D

- S W I T C H

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n

r e s t s h e a v i l y o n t h e o l d b a i t

- a n d

- s w i t c h t r i c k

.

¶ 1 4 0 H e r e ' s t h e b a s i c b a i t : T h e m a j o r i t y o p i n i o n ( a t ¶ 3 )

d e c l a r e s t h a t i t " r e s t s o n o u r h o l d i n g i n M i l w a u k e e M e t r o

.

S e w e r a g e D i s t r i c t v

. C i t y o f M i l w a u k e e

. " I j o i n e d t h i s C i t y o f

M i l w a u k e e o p i n i o n

. I a g r e e d w i t h i t t h e n

. I a g r e e w i t h i t n o w

.

1 5 S c o t t v

. S a v e r s P r o p

. & C a s

. I n s

. C o

. , 2 0 0 3 W I 6 0

, ¶ ¶ 5 8

-

5 9

, 2 6 2 W i s

. 2 d 1 2 7

, 6 6 3 N

. W

. 2 d 7 1 5 ( A b r a h a m s o n

, C

. J

. ,

c o n c u r r i n g )

.

1 6 I h a v e t r i e d t o p o i n t o u t w h a t I v i e w a s t h e m a j o r e r r o r s

i n t h e m a j o r i t y o p i n i o n

. T h e r e a r e o t h e r s

. I n c o n s i s t e n t

s t a t e m e n t o f l e g a l p r i n c i p l e s

, i n c o n s i s t e n t a p p l i c a t i o n o f l e g a l

p r i n c i p l e s

, a n d i n c o n s i s t e n t u s e o f l a n g u a g e c a u s e a d d i t i o n a l

p r o b l e m s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

9 ¶ 1 4 1 H e r e ' s t h e s w i t c h : T h e m a j o r i t y o p i n i o n f a i l s t o

a d h e r e t o C i t y o f M i l w a u k e e a n d t o P h y s i c i a n s P l u s I n s u r a n c e

C o r p

. v

. M i d w e s t M u t u a l I n s u r a n c e C o

. , 2 0 0 2 W I 8 0

, 2 5 4

W i s

. 2 d 7 7

, 6 4 6 N

. W

. 2 d 7 7 7

, u p o n w h i c h C i t y o f M i l w a u k e e r e l i e s

.

¶ 1 4 2 H e r e ' s t h e b a i t a g a i n : T h e m a j o r i t y o p i n i o n ( a t ¶ 3 )

c o r r e c t l y s t a t e s t h e r u l e o f l a w s e t f o r t h i n C i t y o f M i l w a u k e e :

" W h e t h e r i mm u n i t y e x i s t s f o r n u i s a n c e f o u n d e d o n n e g l i g e n c e

d e p e n d s u p o n t h e c h a r a c t e r o f t h e n e g l i g e n t a c t s

. " 1 7

¶ 1 4 3 C i t y o f M i l w a u k e e t h e n d e c l a r e s t h e f o l l o w i n g r u l e o f

l a w r e g a r d i n g t h e c h a r a c t e r o f t h e n e g l i g e n t a c t :

A m u n i c i p a l i t y i s i mm u n e f r o m s u i t f o r n u i s a n c e i f t h e

n u i s a n c e i s p r e d i c a t e d o n n e g l i g e n t a c t s t h a t a r e

d i s c r e t i o n a r y i n n a t u r e

. A m u n i c i p a l i t y d o e s n o t

e n j o y i mm u n i t y f r o m s u i t f o r n u i s a n c e w h e n t h e

u n d e r l y i n g t o r t i o u s c o n d u c t i s n e g l i g e n c e a n d t h e

n e g l i g e n c e i s c o m p r i s e d o f a c t s p e r f o r m e d p u r s u a n t t o

a m i n i s t e r i a l d u t y

. 1 8

¶ 1 4 4 T h e C i t y o f M i l w a u k e e c o u r t d i d n o t d e c i d e w h e t h e r t h e

C i t y w a s i mm u n e f r o m s u i t f o r f a i l i n g t o r e p a i r a l e a k i n g m a i n

1 7 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9

. S e e a l s o i d

. ,

¶ 9 0

.

1 8 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 8

. S e e a l s o i d

. ,

¶ ¶ 5 9

- 6 0

, 9 0

- 9 1

.

S e e a l s o i d

. , ¶ 9 :

D e c i s i o n s c o n c e r n i n g t h e a d o p t i o n

, d e s i g n

, a n d

i m p l e m e n t a t i o n o f a p u b l i c w o r k s s y s t e m a r e

d i s c r e t i o n a r y

, l e g i s l a t i v e d e c i s i o n s f o r w h i c h a

m u n i c i p a l i t y e n j o y s i mm u n i t y

. T h u s

, t h e C i t y i s

i mm u n e f r o m s u i t r e l a t i n g t o i t s d e c i s i o n s r e g a r d i n g

t h e a d o p t i o n o f a w a t e r w o r k s s y s t e m

, t h e s e l e c t i o n o f

t h e s p e c i f i c t y p e o f p i p e

, t h e p l a c e m e n t o f t h e p i p e

i n t h e g r o u n d

, a n d t h e c o n t i n u e d e x i s t e n c e o f s u c h

p i p e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 0 b e f o r e i t r u p t u r e d

. T h e c o u r t d e c l a r e d t h a t t h e r e c o r d w a s n o t

s u f f i c i e n t l y d e v e l o p e d t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e C i t y w a s u n d e r a

m i n i s t e r i a l d u t y ( a n o n

- l e g i s l a t i v e d u t y ) o r a d i s c r e t i o n a r y

d u t y ( a l e g i s l a t i v e d u t y ) t o r e p a i r t h e l e a k i n g m a i n p r i o r t o

i t s r u p t u r e

. T h e C i t y o f M i l w a u k e e c o u r t d i r e c t e d t h a t " t h e

c i r c u i t c o u r t m u s t c o n s i d e r t h i s i s s u e o n r e m a n d

. " 1 9

¶ 1 4 5 H e r e ' s t h e s w i t c h : T h e m a j o r i t y o p i n i o n ( a t ¶ 4 1 )

r e c a s t s C i t y o f M i l w a u k e e t o s t a t e : " T h e d u t y t o f i x t h e p i p e

,

i f t h e C i t y k n e w i t w a s l e a k i n g

, w a s ' a b s o l u t e

, c e r t a i n a n d

i m p e r a t i v e

, '

—

— i n o t h e r w o r d s

, m i n i s t e r i a l

— — e v e n t h o u g h a

p a r t i c u l a r m e t h o d o f r e p a i r i n g t h e l e a k w a s n o t ' a b s o l u t e

,

c e r t a i n a n d i m p e r a t i v e

. ' "

¶ 1 4 6 A c c o r d i n g t o t h e m a j o r i t y o p i n i o n ( a t ¶ 4 3 n

. 2 5 ) :

" [ I ] t i s t h e m a n n e r i n w h i c h M M S D c o m p l i e s w i t h t h e m i n i s t e r i a l

d u t y t o f i x t h e p r o b l e m t h a t i s s u b j e c t t o d i s c r e t i o n ; n o s u c h

d i s c r e t i o n e x i s t s a s t o w h e t h e r M M S D m u s t f i x t h e k n o w n

p r o b l e m

. " T h e m a j o r i t y o p i n i o n f u r t h e r s t a t e s ( a t ¶ 5 1 ) :

1 9 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 6 2 :

H a v i n g r e v i e w e d t h e r e c o r d

, w e d e t e r m i n e t h a t t h e

f a c t s o f t h e p r e s e n t c a s e a r e n o t s u f f i c i e n t l y

d e v e l o p e d f o r u s t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e C i t y w a s

u n d e r a m i n i s t e r i a l d u t y t o r e p a i r t h e l e a k i n g m a i n

p r i o r t o i t s b r e a k o n D e c e m b e r 9

, 1 9 9 9

. . . . [ W ] e

c a n n o t c o n c l u d e w h e t h e r [ t h e C i t y ' s ] d u t y t o r e p a i r

t h e l e a k i n g m a i n w i t h r e a s o n a b l e c a r e b e f o r e i t b r o k e

w a s " a b s o l u t e

, c e r t a i n a n d i m p e r a t i v e

, " o r w h e t h e r t h e

C i t y ' s d e c i s i o n n o t t o r e p a i r t h e m a i n b e f o r e t h e

b r e a k w a s d i s c r e t i o n a r y

. A s s u c h

, w e c a n n o t d e t e r m i n e

w h e t h e r t h e C i t y i s e n t i t l e d t o g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y

u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) b a s e d o n t h e r e c o r d b e f o r e u s

( i n t e r n a l c i t a t i o n s o m i t t e d )

.

S e e a l s o i d

. , ¶ ¶ 9 0

- 9 1

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 1 [ A ] l t h o u g h a m u n i c i p a l e n t i t y e s c a p e s l i a b i l i t y f o r

i t s l e g i s l a t i v e o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e d e c i s i o n

r e g a r d i n g w h e t h e r t o i n s t a l l a p a r t i c u l a r s y s t e m o r

s t r u c t u r e

, o n c e t h e m u n i c i p a l e n t i t y m a k e s t h e

d e c i s i o n t o i n s t a l l

, t h e e n t i t y i s u n d e r a s u b s e q u e n t

m i n i s t e r i a l d u t y t o m a i n t a i n t h e s y s t e m o r s t r u c t u r e

i n a s a f e a n d w o r k i n g o r d e r

. 2 0

¶ 1 4 7 I n o t h e r w o r d s

, a c c o r d i n g t o t h e m a j o r i t y o p i n i o n

( ¶ ¶ 5 1

, 6 4 )

, o n c e a m u n i c i p a l e n t i t y i n s t a l l s a p a r t i c u l a r s y s t e m

o r s t r u c t u r e

, t h e e n t i t y i s u n d e r a s u b s e q u e n t m i n i s t e r i a l d u t y

t o m a i n t a i n t h e s y s t e m o r s t r u c t u r e i n a s a f e m a n n e r a n d i s

l i a b l e f o r a n y d a m a g e s n e g l i g e n t l y c a u s e d

, n o m a t t e r t h e a c t

t h a t c a u s e d t h e n u i s a n c e o r t h e d a m a g e

. 2 1

2 0 T h i s s e n t e n c e i s a n e x a m p l e o f t h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s

i n c o n s i s t e n t a n d c o n f u s i n g u s e o f t h e w o r d " m a i n t a i n

. "

" M a i n t a i n " i s s o m e t i m e s u s e d t o m e a n " t o k e e p a s t r u c t u r e i n a

s t a t e o f r e p a i r

. " A t o t h e r t i m e s

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n u s e s t h e

w o r d " m a i n t a i n " t o m e a n t h a t a m u n i c i p a l i t y " m a i n t a i n s a

n u i s a n c e

, " a f t e r i t s a c t i o n s " c r e a t e d " o r " c a u s e d " o r " r e s u l t e d

i n " t h e e x i s t e n c e o f t h e n u i s a n c e

.

B e f o r e a s e w e r s y s t e m c a n b e " m a i n t a i n e d " i n a p r o p e r s t a t e

o f r e p a i r

, t h e s y s t e m m u s t f i r s t b e " c r e a t e d

. " A t t i m e s

, t h e

m a j o r i t y o p i n i o n a l l u d e s t o t h e f a c t t h a t t h e D i s t r i c t h a s

" c r e a t e d a n d m a i n t a i n e d a n u i s a n c e

, " w h i l e a t o t h e r t i m e s

, t h e

m a j o r i t y o p i n i o n s i m p l y c o n c l u d e s t h a t t h e D i s t r i c t h a s

" m a i n t a i n e d a n u i s a n c e

. " S e e a l s o ¶ 7 7

, i n f r a

.

T h i s c a s e i s u n l i k e P h y s i c i a n s P l u s

, w h e r e a n a c t o f n a t u r e

c r e a t e d

, c a u s e d

, o r r e s u l t e d i n a n u i s a n c e

—— a t r e e h a n g i n g o v e r

a n d o b s t r u c t i n g a s t o p s i g n

. I n t h e p r e s e n t c a s e

, t h e T u n n e l i s

a m a n

- m a d e o b j e c t c r e a t e d b y t h e D i s t r i c t

, t h e e x i s t e n c e o f

w h i c h h a s r e s u l t e d i n a n u i s a n c e

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n

r e p e a t e d l y a s s e r t s t h a t t h e D i s t r i c t " m a i n t a i n s " t h e n u i s a n c e o r

" k e e p s [ t h e T u n n e l ] i n t h a t s t a t e

. "

2 1 A c c o r d i n g t o t h e m a j o r i t y o p i n i o n

, " [ A ] m u n i c i p a l

e n t i t y ' s f a i l u r e t o a b a t e a c o n t i n u i n g n u i s a n c e c a u s e d b y

n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f a s y s t e m " a f t e r t h e e n t i t y h a s n o t i c e

d o e s n o t c o n s t i t u t e a d i s c r e t i o n a r y a c t

. M a j o r i t y o p

. , ¶ 6 4

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 2 ¶ 1 4 8 T h e m a j o r i t y o p i n i o n f l o u t s t h e C i t y o f M i l w a u k e e r u l e

o f l a w t h a t d i s t i n g u i s h e s b e t w e e n o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f

t h e T u n n e l t h a t m a y i n p a r t i c u l a r c i r c u m s t a n c e s b e l e g i s l a t i v e

a c t i o n s

, a n d o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e T u n n e l t h a t m a y i n

o t h e r c i r c u m s t a n c e s b e m i n i s t e r i a l a c t i o n s

. T h e m a j o r i t y

o p i n i o n t h e n i m p o s e s l i a b i l i t y i n a l i m i t e d a m o u n t f o r d a m a g e s

f o r n e g l i g e n t o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f a n u i s a n c e a n d

u n l i m i t e d i n j u n c t i v e r e l i e f f o r a n u i s a n c e

, r e g a r d l e s s o f

w h e t h e r t h e n e g l i g e n t l y c r e a t e d n u i s a n c e i s a r e s u l t o f

d i s c r e t i o n a r y a c t i o n o r a f a i l u r e t o f u l f i l l a m i n i s t e r i a l d u t y

.

E R R A T U M I I

. ( ¶ ¶ 6 6 t o 8 6

, i n f r a )

¶ 1 4 9 A C O N T I N U E D B A I T

- A N D

- S W I T C H

. A f t e r p r o m i s i n g t o

a d h e r e t o C i t y o f M i l w a u k e e

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n c o n t r a v e n e s

C i t y o f M i l w a u k e e i n a s e c o n d w a y : I t r e p e a t e d l y r e l i e s o n

c a s e s e x p l i c i t l y c a l l e d i n t o d o u b t b y C i t y o f M i l w a u k e e 2 2 a n d

a s s e r t s ( s o m e t i m e s i n s l i g h t l y d i f f e r e n t l a n g u a g e ) t h a t " t h e r e

i s n o d i s c r e t i o n a s t o m a i n t a i n i n g t h e [ s e w e r s y s t e m ] s o a s n o t

t o c a u s e i n j u r y

. "

¶ 1 5 0 S o m e c a s e s u p o n w h i c h t h e m a j o r i t y o p i n i o n d e p e n d s

w e r e d e c i d e d b e f o r e H o l y t z a n d t h e e n a c t m e n t o f W i s

. S t a t

.

T h e r e a r e

, h o w e v e r

, c o n t r a d i c t o r y s t a t e m e n t s s c a t t e r e d i n

t h e m a j o r i t y o p i n i o n

. S e e

, f o r e x a m p l e

, m a j o r i t y o p

. , ¶ 6 6

,

r e q u i r i n g a c o u r t t o d e t e r m i n e f i r s t w h e t h e r i mm u n i t y a p p l i e s t o

t h e a c t i o n s t h a t c a u s e d t h e n u i s a n c e t h e p l a i n t i f f i s a s k i n g t o

s t o p

. I f i mm u n i t y a p p l i e s t o t h e a c t i o n s

, t h e n n o r e l i e f i s

a v a i l a b l e

, n o m a t t e r t h e r e s u l t

. T h i s i s t h e r u l e c l e a r l y l a i d

d o w n i n C i t y o f M i l w a u k e e

.

2 2 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 5 5 n

. 1 4

, 5 8 n

. 1 5

,

5 9 n

. 1 7

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 3 § 8 9 3

. 8 0 ( W i n c h e l l )

. 2 3 O t h e r s w e r e d e c i d e d a f t e r H o l y t z a n d

§ 8 9 3

. 8 0 ( C o s t a s

, 2 4 H i l l c r e s t

, 2 5 M e n i c k

, 2 6 a n d W e l c h 2 7 )

. T h e s e

c a s e s h a v e a l l b e e n c a l l e d i n t o q u e s t i o n b y s u b s e q u e n t c a s e l a w

,

e s p e c i a l l y b y C i t y o f M i l w a u k e e

. 2 8 T h u s o n c e a g a i n t h e m a j o r i t y

o p i n i o n h a s b a i t e d u s w i t h a p r o m i s e t o a d h e r e t o t h e C i t y o f

M i l w a u k e e c a s e b u t h a s s w i t c h e d t o r e p u d i a t i n g C i t y o f

M i l w a u k e e

.

E R R A T U M I I I

. ( ¶ ¶ 8 7 t o 9 9

, i n f r a )

¶ 1 5 1 E Q U I T A B L E C L A I M : W I S

. S T A T

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

. T h e m a j o r i t y

o p i n i o n b e n d s t h e t e x t o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) t o c o n c l u d e

2 3 W i n c h e l l v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 1 1 0 W i s

. 1 0 1

, 8 5 N

. W

. 6 6 8

( 1 9 0 1 )

. S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 4 n

. 4

, 3 5 n

. 1 8

, 6 9

, 9 8 n

. 3 p

.

2 4 C o s t a s v

. C i t y o f F o n d d u L a c

, 2 4 W i s

. 2 d 4 0 9

, 1 2 9

N

. W

. 2 d 2 1 7 ( 1 9 6 4 )

. S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 3 1

, 3 3

, 3 5

, 4 1 n

. 2 2

, 6 4

, 6 9

, 7 0

.

2 5 H i l l c r e s t G o l f & C o u n t r y C l u b v

. C i t y o f A l t o o n a

, 1 3 5

W i s

. 2 d 4 3 1

, 4 0 0 N

. W

. 2 d 4 9 3 ( C t

. A p p

. 1 9 8 6 )

. S e e m a j o r i t y o p

. ,

¶ ¶ 4

, 6 3

, 6 4

, 9 8

.

2 6 M e n i c k v

. C i t y o f M e n a s h a

, 2 0 0 W i s

. 2 d 7 3 7

, 5 4 7

N

. W

. 2 d 7 7 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 5 )

. S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 4

, 3 6

, 3 7

, 6 0

, 9 8

.

2 7 W e l c h v

. C i t y o f A p p l e t o n

, 2 0 0 3 W I A p p 1 3 3

, 2 6 5

W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 6 6 N

. W

. 2 d 5 1 1

. S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 4

, 3 4

, 3 7 &

n

. 2 0

, 9 8

.

2 8 A n h a l t v

. C i t i e s & V i l l s

. M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 1 W I A p p 2 7 1

,

2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, 6 3 7 N

. W

. 2 d 4 2 2

, r e p e a t s t h e m a n t r a o f t r e p e a t e d

i n t h e m a j o r i t y o p i n i o n : I n a s u i t a g a i n s t a m u n i c i p a l e n t i t y

f o r n e g l i g e n t o p e r a t i o n a n d f a i l u r e t o m a i n t a i n a n a d e q u a t e

s e w e r a g e s y s t e m

, t h e c o m p l a i n a n t h a s t o s h o w o n l y t h a t t h e

s e w e r a g e s y s t e m f a i l e d d u e t o n e g l i g e n c e

, r a t h e r t h a n s h o w i n g

t h e n e g l i g e n c e s t e mm e d f r o m t h e m u n i c i p a l e n t i t y ' s f a i l u r e t o

p e r f o r m a m i n i s t e r i a l d u t y

. T h e A n h a l t h o l d i n g

, h o w e v e r

, d o e s

n o t s u p p o r t t h i s r e f r a i n

. S e e d i s c u s s i o n a t ¶ ¶ 8 0

- 9 1

, 8 3

- 8 5

, i n f r a

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 4 t h a t t h e $ 5 0

, 0 0 0 s t a t u t o r y c a p d o e s n o t a p p l y t o a c o u r t o r d e r

d i r e c t i n g a m u n i c i p a l e n t i t y t o a b a t e a n u i s a n c e f o u n d e d o n t o r t

f o r w h i c h i t i s l i a b l e

. 2 9

¶ 1 5 2 E s p o u s i n g a n o r d i n a r y a n d r e a s o n a b l e i n t e r p r e t a t i o n o f

t h e p h r a s e " t h e a m o u n t r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n f o r a n y

d a m a g e s

. . . i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t " i n § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, t h e

m a j o r i t y o p i n i o n c o n c l u d e s t h a t t h i s p h r a s e m e a n s o n l y m o n e y

d a m a g e s a w a r d e d t o t h e c o m p l a i n a n t

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n

d i s r e g a r d s t h e f a c t t h a t i n m a n y i n s t a n c e s t h e r e m a y b e n o

s u b s t a n t i a l d i f f e r e n c e f o r b o t h t h e c o m p l a i n a n t a n d t h e

g o v e r n m e n t e n t i t y b e t w e e n a m o n e t a r y s u m a w a r d e d t o a

c o m p l a i n i n g p a r t y t o r e m e d y i t s i n j u r y a n d i n j u n c t i v e r e l i e f

d i r e c t e d t o a g o v e r n m e n t e n t i t y f o r c i n g i t t o r e m e d y t h e

c o m p l a i n i n g p a r t y ' s i n j u r y

. 3 0 I n e i t h e r e v e n t

, t h e c o m p l a i n a n t

r e c o v e r s a n d g e t s t h e r e l i e f s o u g h t

, a n d t h e g o v e r n m e n t e n t i t y

m u s t e x p e n d f u n d s

. T h i s s t a t u t o r y p h r a s e

, g i v e n i t s o r d i n a r y

2 9 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t a s

f o l l o w s :

E x c e p t a s p r o v i d e d i n t h i s s u b s e c t i o n

, t h e a m o u n t

r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n f o r a n y d a m a g e s

, i n j u r i e s o r

d e a t h i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t a g a i n s t

a n y

. . . p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l

s u b d i v i s i o n o r a g e n c y t h e r e o f a n d a g a i n s t t h e i r

o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

, a g e n t s o r e m p l o y e e s f o r a c t s d o n e

i n t h e i r o f f i c i a l c a p a c i t y o r i n t h e c o u r s e o f t h e i r

a g e n c y o r e m p l o y m e n t

, w h e t h e r p r o c e e d e d a g a i n s t

j o i n t l y o r s e v e r a l l y

, s h a l l n o t e x c e e d $ 5 0

, 0 0 0

. . . .

3 0 B o s t c o L L C v

. M i l w a u k e e M e t r o

. S e w e r a g e D i s t

. , 2 0 1 1 W I

A p p 7 6

, ¶ 1 3 3

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, 8 0 0 N

. W

. 2 d 5 1 8 ( " F r o m t h e

s t a n d p o i n t o f t h e p u b l i c t r e a s u r y

, t h e r e i s l i t t l e d i f f e r e n c e i n

p r a c t i c e b e t w e e n a m o n e t a r y d a m a g e a w a r d g i v e n t o a p l a i n t i f f t o

r e m e d y i t s h a r m a n d i n i n j u n c t i o n o r d e r r e q u i r i n g t h e d e f e n d a n t

t o a b a t e t h e h a r m

. " )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 5 a n d r e a s o n a b l e m e a n i n g

, g o v e r n s b o t h m o n e t a r y d a m a g e s a n d

i n j u n c t i v e r e l i e f i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t

.

¶ 1 5 3 T h e m a j o r i t y o p i n i o n i s o b l i v i o u s t o t h e e x t r e m e i r o n y

i n l i m i t i n g m o n e t a r y d a m a g e s t o $ 5 0

, 0 0 0 f o r p u b l i c p o l i c y

r e a s o n s w h i l e r e q u i r i n g g o v e r n m e n t e n t i t i e s t o p a y a s m u c h a s i t

t a k e s t o a b a t e a n u i s a n c e

.

¶ 1 5 4 T h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s i n t e r p r e t a t i o n o f W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) i s u n r e a s o n a b l e a n d a b s u r d

, a s i t r e n d e r s

m e a n i n g l e s s t h e $ 5 0

, 0 0 0 l e g i s l a t i v e l y m a n d a t e d l i m i t o n t h e

a m o u n t a g o v e r n m e n t e n t i t y m u s t e x p e n d w h e n l i a b l e f o r i t s

t o r t i o u s c o n d u c t

.

E R R A T U M I V

. ( ¶ ¶ 1 0 0 t o 1 3 2

, i n f r a )

¶ 1 5 5 E Q U I T A B L E C L A I M C O N T I N U E D : W I S

. S T A T

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

,

( 4 )

, a n d ( 5 )

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n o f f e r s u p a p o t p o u r r i o f

a r g u m e n t s t o s u p p o r t i t s t h e s i s t h a t W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

,

( 4 )

, a n d ( 5 ) d o n o t a p p l y t o i n j u n c t i v e r e l i e f i n a t o r t a c t i o n

s u c h a s t h e p r e s e n t c a s e

. I n a l l o f i t s a n a l y s i s

, t h e m a j o r i t y

o p i n i o n o v e r l o o k s t h e p l a i n t e x t o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, ( 4 )

,

a n d ( 5 )

. T h e t e x t s a r e b r o a d l y w o r d e d

, r e g u l a t i n g " a n y a c t i o n

f o u n d e d o n t o r t

, " " a n y s u i t

, " a n d " a l l c l a i m s a g a i n s t

a

. . . g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n

, " a n d d e c l a r i n g t h a t § 8 9 3

. 8 0

s h a l l b e " e x c l u s i v e

. "

¶ 1 5 6 C l e a r l y B o s t c o ' s r e q u e s t f o r i n j u n c t i v e r e l i e f i n t h i s

t o r t a c t i o n i s e n c o m p a s s e d i n " a n y s u i t

. " I t i s l a b e l e d a c l a i m

a n d i s a " c l a i m " t h a t f i t s w i t h i n t h e s t a t u t o r y p h r a s e " a l l

c l a i m s

. "N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 6 ¶ 1 5 7 S e c t i o n 8 9 3

. 8 0 u s e s a l l

- e n c o m p a s s i n g w o r d s

, l i k e " a n y

a c t i o n f o u n d e d o n t o r t

, " " a n y s u i t

, " " e x c l u s i v e

, " a n d " a l l

c l a i m s " t o i n c l u d e i n j u n c t i v e a n d " a l l " t y p e s o f r e l i e f f o r

n e g l i g e n t t o r t i o u s c o n d u c t w i t h i n t h e c o n f i n e s o f § 8 9 3

. 8 0

.

¶ 1 5 8 T h e m a j o r i t y o p i n i o n o f f e r s n o s t a t u t e ( o r p r e c e d e n t )

e x c l u d i n g i n j u n c t i v e r e l i e f f r o m W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 o r

e x c l u d i n g t h e f a c t s o f t h e p r e s e n t c a s e f r o m § 8 9 3

. 8 0

.

¶ 1 5 9 T h e m a j o r i t y o p i n i o n e n a b l e s a c o u r t t o o r d e r

a b a t e m e n t o f a p r i v a t e n u i s a n c e a t u n l i m i t e d c o s t

, t h e r e b y

e v i s c e r a t i n g t h e t e x t a n d l e g i s l a t i v e l y e n a c t e d p r o t e c t i o n o f

t h e t a x p a y e r a n d t h e p u b l i c p u r s e

.

E R R A T U M V

. ( ¶ ¶ 1 3 3 t o 1 5 2

, i n f r a )

¶ 1 6 0 E Q U I T A B L E C L A I M : M A N Y U N A N S W E R E D Q U E S T I O N S

. T h e

m a j o r i t y o p i n i o n f a i l s t o d i s c u s s i n j u n c t i v e r e l i e f i n a n y

m e a n i n g f u l m a n n e r

. T h e i n j u n c t i v e r e m e d y a d o p t e d b y t h e

m a j o r i t y o p i n i o n l e a v e s m o r e q u e s t i o n s t h a n a n s w e r s

. I n

o r d e r i n g i n j u n c t i v e r e l i e f

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n d o e s n o t p a y

p a r t i c u l a r a t t e n t i o n t o t h e p u b l i c c o n s e q u e n c e s a n d h a r d s h i p s o f

g r a n t i n g i n j u n c t i v e r e l i e f

, a s r e q u i r e d b y l a w

. I t d o e s n o t

r e c o g n i z e t h a t t h e l e g i s l a t u r e h a s d e c l a r e d t h a t t h e s t a t u t o r i l y

a l l o w e d d a m a g e s a r e s u f f i c i e n t

. I t d o e s n o t d e t e r m i n e w h e t h e r

B o s t c o ' s c o n t r i b u t o r y n e g l i g e n c e r e d u c e s t h e a v a i l a b l e e q u i t a b l e

r e l i e f

. I t d i s r e g a r d s t h e p r a c t i c a b i l i t y o f a c o u r t ' s f r a m i n g

a n d e n f o r c i n g a n i n j u n c t i v e o r d e r w h e n t h e D e e p T u n n e l i s a

m u n i c i p a l s t r u c t u r e h i g h l y r e g u l a t e d b y s t a t e a n d f e d e r a l l a w s

a n d o v e r s e e n b y t h e D e p a r t m e n t o f N a t u r a l R e s o u r c e s

.

E R R A T U M V I

. ( ¶ ¶ 1 5 3 t o 1 5 8 )N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 7 ¶ 1 6 1 U N F U N D E D M

A N D A T E : C O N T R A R Y T O P U B L I C P O L I C Y

. T h e

m a j o r i t y o p i n i o n e x p a n d s g o v e r n m e n t l i a b i l i t y a n d i n c r e a s e s

c o s t s f o r g o v e r n m e n t e n t i t i e s a n d t a x p a y e r s

. T h i s r e s u l t s i n a n

u n f u n d e d m a n d a t e o n g o v e r n m e n t e n t i t i e s

. I n c r e a s e d g o v e r n m e n t

l i a b i l i t y i s c o n t r a r y t o r e c e n t l e g i s l a t i v e e x p r e s s i o n s o f s t a t e

p o l i c y t h a t r e d u c e g o v e r n m e n t l i a b i l i t y a n d r e d u c e p o t e n t i a l

r e c o v e r y f o r t o r t v i c t i m s

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n i s m a r c h i n g i n

t h e o p p o s i t e d i r e c t i o n f r o m t h e l e g i s l a t u r e

.

¶ 1 6 2 O n c o n s i d e r a t i o n o f t h e s e s e r i o u s e r r a t a

, I d i s s e n t

.

I

¶ 1 6 3 I a g r e e w i t h t h e m a j o r i t y o p i n i o n t h a t t h e p r o p e r

n e g l i g e n c e

, n u i s a n c e

, l i a b i l i t y

, a n d i mm u n i t y a n a l y s e s r e s t u p o n

C i t y o f M i l w a u k e e

. M a j o r i t y o p

. , ¶ 3

. T h e d e c i s i o n i n C i t y o f

M i l w a u k e e b u i l d s o n t h e P h y s i c i a n s P l u s d e c i s i o n a n d c a r e f u l l y

a n a l y z e s h a l f a c e n t u r y o f p r e c e d e n t

. 3 1 T h e r u b

, a s I h a v e

s t a t e d

, i s t h a t t h e m a j o r i t y o p i n i o n d o e s n o t a d h e r e t o t h e C i t y

o f M i l w a u k e e d e c i s i o n

.

¶ 1 6 4 T h e n e g l i g e n t c r e a t i o n a n d k n o w n e x i s t e n c e o f a

n u i s a n c e a r e a l o n e i n s u f f i c i e n t t o i m p o s e l i a b i l i t y o n a

m u n i c i p a l e n t i t y

. A s C i t y o f M i l w a u k e e i n s t r u c t s

, o n c e a

p r o p e r t y o w n e r p r o v e s t h e e x i s t e n c e o f a n u i s a n c e a n d n o t i c e t o

t h e e n t i t y

, t h e o w n e r m u s t a l s o p r o v e t h a t t h e u n d e r l y i n g

t o r t i o u s c o n d u c t g i v i n g r i s e t o t h e n u i s a n c e c o n s t i t u t e s

a c t i o n a b l e n e g l i g e n c e

. 3 2

3 1 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 2 4

- 4 9

.

3 2 I d

. , ¶ ¶ 6

, 7

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 8 ¶ 1 6 5 O n c e a c t i o n a b l e n e g l i g e n c e i s e s t a b l i s h e d

, t h e n e x t

s t e p u n d e r C i t y o f M i l w a u k e e i s t o d e t e r m i n e t h e n a t u r e o f t h e

m u n i c i p a l e n t i t y ' s n e g l i g e n t a c t s i n o r d e r t o d e t e r m i n e w h e t h e r

t h e e n t i t y i s l i a b l e o r i mm u n e

. A s C i t y o f M i l w a u k e e e x p l a i n e d :

" [ A ] m u n i c i p a l i t y m a y b e i mm u n e f r o m n u i s a n c e s u i t s d e p e n d i n g o n

t h e n a t u r e o f t h e t o r t i o u s a c t s g i v i n g r i s e t o t h e n u i s a n c e

. A

m u n i c i p a l i t y i s i m m u n e f r o m s u i t f o r n u i s a n c e i f t h e n u i s a n c e i s

p r e d i c a t e d o n n e g l i g e n t a c t s t h a t a r e d i s c r e t i o n a r y i n n a t u r e

. " 3 3

¶ 1 6 6 C i t y o f M i l w a u k e e f u r t h e r e x p l a i n e d t h a t " [ d ] e c i s i o n s

c o n c e r n i n g t h e a d o p t i o n

, d e s i g n

, a n d i m p l e m e n t a t i o n o f a p u b l i c

w o r k s s y s t e m a r e d i s c r e t i o n a r y

, l e g i s l a t i v e d e c i s i o n s f o r w h i c h

a m u n i c i p a l i t y e n j o y s i mm u n i t y

. " 3 4 T h u s

, i f t h e n u i s a n c e i n t h e

p r e s e n t c a s e i s p r e d i c a t e d o n n e g l i g e n t " [ d ] e c i s i o n s c o n c e r n i n g

t h e a d o p t i o n

, d e s i g n a n d i m p l e m e n t a t i o n o f " t h e D e e p T u n n e l

,

t h e n s u c h a c t i o n s a r e " d i s c r e t i o n a r y

, l e g i s l a t i v e d e c i s i o n s " f o r

w h i c h t h e D i s t r i c t e n j o y s i m m u n i t y

. 3 5

3 3 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 8 ( e m p h a s i s a d d e d ) ;

s e e a l s o i d

. , ¶ ¶ 5 8

- 5 9

, 6 2

, 9 0

.

3 4 I d

. , ¶ 9

.

3 5 I d

.

C i t y o f M i l w a u k e e m a k e s c l e a r t h a t s o m e o f t h e s e

d i s c r e t i o n a r y

, i m m u n e d e c i s i o n s i n c l u d e " d e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e

a d o p t i o n o f a w a t e r w o r k s s y s t e m

, t h e s e l e c t i o n o f t h e s p e c i f i c

t y p e o f p i p e

, t h e p l a c e m e n t o f t h e p i p e i n t h e g r o u n d

, a n d t h e

c o n t i n u e d e x i s t e n c e o f s u c h p i p e

. " C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7

W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 9

. A p p l y i n g t h e s e p r i n c i p l e s t o t h i s c a s e

, s o m e

o f t h e D i s t r i c t ' s d i s c r e t i o n a r y d e c i s i o n s

, w h i c h a r e i m m u n e f r o m

s u i t

, i n c l u d e d e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e a d o p t i o n o f a D e e p T u n n e l

s y s t e m

, t h e s e l e c t i o n o f t h e s p e c i f i c t y p e o f T u n n e l s y s t e m

, t h e

p l a c e m e n t o f t h e T u n n e l i n t h e g r o u n d

, a n d t h e c o n t i n u e d

e x i s t e n c e o f t h e T u n n e l

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1 9 ¶ 1 6 7 I n c o n t r a s t

, i f t h e n u i s a n c e i s p r e d i c a t e d o n a

n e g l i g e n t a c t i n p e r f o r m i n g a m i n i s t e r i a l d u t y t o o p e r a t e o r

m a i n t a i n t h e D e e p T u n n e l t h a t c a u s e d t h e n u i s a n c e

, t h e n t h e

D i s t r i c t i s l i a b l e

. 3 6

¶ 1 6 8 I n C i t y o f M i l w a u k e e

, t h e C i t y ' s w a t e r m a i n w a s

o b v i o u s l y n e i t h e r d e s i g n e d n o r c o n s t r u c t e d t o l e a k

. A l l a g r e e d

t h a t t h e w a t e r m a i n l e a k e d a n d t h e n r u p t u r e d

, c a u s i n g d a m a g e t o

M M S D ' s s e w e r

. M M S D i n t h a t c a s e d i d n o t a l l e g e t h a t t h e C i t y

w a s n e g l i g e n t i n f a i l i n g t o r e p a i r t h e m a i n a f t e r i t r u p t u r e d

.

M M S D a l l e g e d t h a t t h e C i t y w a s n e g l i g e n t a n d c r e a t e d a n u i s a n c e

b y f a i l i n g t o m o n i t o r a n d i n s p e c t t h e s y s t e m t o d e t e c t l e a k s

,

a n d b y f a i l i n g t o r e p a i r t h e m a i n b e f o r e i t r u p t u r e d

. T h e

q u e s t i o n b e f o r e t h e S u p r e m e C o u r t w a s w h e t h e r t h e C i t y h a d a

m i n i s t e r i a l d u t y t o a c t w h i l e t h e w a t e r m a i n w a s l e a k i n g b e f o r e

t h e m a i n r u p t u r e d

. 3 7

¶ 1 6 9 A t n o t i m e i n C i t y o f M i l w a u k e e d i d t h i s c o u r t d e c i d e

t h a t t h e C i t y h a d a m i n i s t e r i a l d u t y t o a b a t e a n u i s a n c e m e r e l y

b e c a u s e i t h a d n o t i c e o f t h e n u i s a n c e

. T h e c o u r t d e c i d e d o n l y

t h a t t h e C i t y m a y b e l i a b l e i f i t h a d s u f f i c i e n t n o t i c e t h a t

c r e a t e d a n " a b s o l u t e

, c e r t a i n

, a n d i m p e r a t i v e " d u t y t o a c t

. 3 8

3 6 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 9

.

3 7 I d

. , ¶ ¶ 8

, 9

, 6 1

.

3 8 T h e m a j o r i t y o p i n i o n

, ¶ ¶ 3 8

- 4 1

, 4 3

, r e c a s t s C i t y o f

M i l w a u k e e b y z e r o i n g i n o n s o m e s e n t e n c e s o f t h e o p i n i o n b u t n o t

r e a d i n g t h e m i n c o n t e x t o f t h e e n t i r e o p i n i o n

. C i t y o f

M i l w a u k e e d i d n o t c r e a t e a r u l e w h e r e b y a g o v e r n m e n t e n t i t y ' s

n o t i c e o f a n u i s a n c e a u t o m a t i c a l l y c r e a t e s a g e n e r a l m i n i s t e r i a l

d u t y t o a b a t e t h e n u i s a n c e

, a s t h e m a j o r i t y o p i n i o n i n t h e

p r e s e n t c a s e c l a i m s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 0 ¶ 1 7 0 T h e m a j o r i t y o p i n i o n ( a t ¶ ¶ 4 1

, 5 1 ) r e c a s t s C i t y o f

M i l w a u k e e t o s t a t e t h a t o n c e t h e D i s t r i c t h a d n o t i c e t h a t i t h a d

n e g l i g e n t l y c r e a t e d a p r i v a t e n u i s a n c e t h a t c a u s e d d a m a g e

, i t

h a d a m i n i s t e r i a l d u t y t o a b a t e t h e n u i s a n c e

. A c c o r d i n g t o t h e

m a j o r i t y o p i n i o n

, " [ O ] n c e t h e m u n i c i p a l e n t i t y m a k e s t h e

d e c i s i o n t o i n s t a l l

, t h e e n t i t y i s u n d e r a s u b s e q u e n t

m i n i s t e r i a l d u t y t o m a i n t a i n t h e s y s t e m o r s t r u c t u r e i n a s a f e

a n d w o r k i n g o r d e r

. " M a j o r i t y o p

. , ¶ 5 1 ( f o o t n o t e o m i t t e d )

.

¶ 1 7 1 T h i s r e c a s t i n g o f C i t y o f M i l w a u k e e c o n t r a d i c t s

p r e c e d e n t

. C a s e l a w i n s t r u c t s t h a t t h e c o u r t m u s t l o o k a t t h e

a c t

, a n d n o t s i m p l y t h e r e s u l t

. I n A l l s t a t e I n s u r a n c e C o

. v

.

M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e C o mm i s s i o n

, 8 0 W i s

. 2 d 1 0

, 2 5 8 N

. W

. 2 d 1 4 8

A r e a d i n g o f t h e e n t i r e o p i n i o n r e v e a l s t h a t n o t i c e w a s a

t h r e s h o l d i s s u e b u t w a s n o t d i s p o s i t i v e

. C i t y o f M i l w a u k e e

c l e a r l y s t a t e s t h a t t h e n e x t q u e s t i o n t o b e a d d r e s s e d b y t h e

c i r c u i t c o u r t w a s w h e t h e r t h e a c t w a s d i s c r e t i o n a r y

. C i t y o f

M i l w a u k e e n e v e r s t a t e d t h a t i f t h e c i t y h a d n o t i c e

, a g e n e r a l

m i n i s t e r i a l d u t y t o s t o p t h e l e a k i n g w o u l d n e c e s s a r i l y f o l l o w

.

A c o n c u r r i n g o p i n i o n b y J u s t i c e P r o s s e r i n C i t y o f

M i l w a u k e e d e m o n s t r a t e s t h a t t h i s c o u r t d i d n o t r e m a n d t o t h e

c i r c u i t c o u r t j u s t f o r t h e p u r p o s e o f d e t e r m i n i n g w h e t h e r t h e

C i t y w a s o n n o t i c e t h a t t h e w a t e r m a i n w a s l e a k i n g

. J u s t i c e

P r o s s e r s t a t e d t h a t " t h i s f o r m u l a t i o n [ i n t h e C i t y o f M i l w a u k e e

o f d i s c r e t i o n a r y a n d m i n i s t e r i a l a c t i o n s ] i s s o n a r r o w t h a t i t

a p p e a r s t o d e c i d e t h e c a s e

. " C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7

W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 9 5 ( P r o s s e r

, J

. , c o n c u r r i n g ) ( i n t e r n a l c i t a t i o n s

o m i t t e d )

.

B u t l e r v

. A d v a n c e D r a i n a g e S y s t e m s

, I n c

. , 2 0 0 5 W I A p p 1 0 8

,

¶ 4 0

, 2 8 2 W i s

. 2 d 7 7 6

, 6 9 8 N

. W

. 2 d 1 1 7

, q u o t e s C i t y o f M i l w a u k e e

a n d s t a t e s t h a t t h e f i r s t s t e p i n a n e g l i g e n t n u i s a n c e a c t i o n i s

t o d e t e r m i n e w h e t h e r a n u i s a n c e i s p r e s e n t ; t h e s e c o n d s t e p i s

t o d e t e r m i n e t h e u n d e r l y i n g t o r t i o u s c o n d u c t ; a n d t h e t h i r d s t e p

i s t o d e c i d e w h e t h e r t h e d e f e n d a n t ' s c o n d u c t " i s ' o t h e r w i s e

a c t i o n a b l e u n d e r t h e r u l e s g o v e r n i n g l i a b i l i t y f o r n e g l i g e n t

c o n d u c t

. ' "N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 1 ( 1 9 7 7 )

, t h e c o u r t e x p l a i n e d t h a t " [ w ] h e r e

, w h e n a n d h o w t o b u i l d

s e w e r s y s t e m s a r e l e g i s l a t i v e d e t e r m i n a t i o n s i m p o s e d u p o n a

g o v e r n m e n t a l b o d y

. " 3 9 S o l o n g a s t h e p a r t s o f t h e s e w e r s y s t e m

,

i n t h a t c a s e a m a n h o l e

, w e r e p l a c e d a t a l o c a t i o n i n c o m p l i a n c e

w i t h t h e p l a n s

, t h e i r p l a c e m e n t i s a n a c t i n c o m p l i a n c e w i t h a

l e g i s l a t i v e f u n c t i o n t h a t i s s u b j e c t t o i m m u n i t y

. 4 0 I n i t i a l

p l a n n i n g a n d i m p l e m e n t a t i o n d e c i s i o n s a r e i mm u n e e v e n t h o u g h

" t h e p l a c e m e n t a n d s u b s e q u e n t u s e o f t h e m a n h o l e m a y h a v e

c r e a t e d a d a n g e r

. " 4 1

¶ 1 7 2 A l l s t a t e t e a c h e s t h a t t h e D i s t r i c t m a y h a v e a

m i n i s t e r i a l d u t y t o o p e r a t e a n d m a i n t a i n t h e D e e p T u n n e l

f u n c t i o n i n g i n i t s o r i g i n a l

, i n t e n d e d s t a t e

. T h e m i n i s t e r i a l

d u t y t o o p e r a t e a n d m a i n t a i n t h e T u n n e l d o e s n o t

, h o w e v e r

,

r e q u i r e m a k i n g i m p r o v e m e n t s t o t h e T u n n e l

, e v e n i f a n

i m p r o v e m e n t i s n e c e s s a r y t o a v o i d h a r m

. 4 2

¶ 1 7 3 T h e p r o b l e m i n t h e p r e s e n t c a s e i s t h a t n o o n e

e x a m i n e s t h e D i s t r i c t ' s a c t s

. N o o n e

— — n o t B o s t c o

, n o t t h e

w i t n e s s e s

, n o t t h e j u r y

, n o t t h e c i r c u i t c o u r t

, n o t t h e c o u r t o f

a p p e a l s

, a n d n o t t h e m a j o r i t y o p i n i o n

—— i d e n t i f i e s t h e D i s t r i c t ' s

a l l e g e d l y n e g l i g e n t a c t s t h a t c a u s e d t h e n u i s a n c e o r

c h a r a c t e r i z e s t h e n e g l i g e n t a c t s a s e i t h e r d i s c r e t i o n a r y

3 9 A l l s t a t e

, 8 0 W i s

. 2 d a t 1 6

.

4 0 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 8 ( c i t i n g A l l s t a t e

,

8 0 W i s

. 2 d a t 1 6 )

.

4 1 A l l s t a t e

, 8 0 W i s

. 2 d a t 1 6

.

4 2 I d

. a t 1 5

- 1 6 ; c f

. H o c k i n g v

. C i t y o f D o d g e v i l l e

, 2 0 1 0 W I

5 9

, ¶ ¶ 4 5

, 4 8

, 3 2 6 W i s

. 2 d 1 5 5

, 7 8 5 N

. W

. 2 d 3 9 8

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 2 ( l e g i s l a t i v e ) o r m i n i s t e r i a l ( n o n

- d i s c r e t i o n a r y

, n o n

l e g i s l a t i v e )

.

¶ 1 7 4 B o s t c o ' s c o m p l a i n t b r o a d l y a l l e g e s t h a t t w o D i s t r i c t

a c t i o n s l e d t o t h e c o n t i n u i n g p r i v a t e n u i s a n c e : 1 ) t h e

D i s t r i c t ' s n e g l i g e n t d e s i g n a n d c o n s t r u c t i o n o f t h e T u n n e l ; a n d

2 ) t h e D i s t r i c t ' s f a i l u r e t o e x e r c i s e o r d i n a r y c a r e i n t h e

i n s p e c t i o n

, r e p a i r

, m a i n t e n a n c e

, a n d o p e r a t i o n o f t h e T u n n e l

.

¶ 1 7 5 T h e r e c o r d d o e s n o t i d e n t i f y a n y D i s t r i c t a c t i o n s t h a t

a r e n o t r e l a t e d t o d e s i g n a n d c o n s t r u c t i o n

.

¶ 1 7 6 T h e j u r y i n t h e p r e s e n t c a s e w a s n e v e r i n s t r u c t e d t o

i d e n t i f y w h i c h n e g l i g e n t c o n d u c t c a u s e d t h e n u i s a n c e

. T h e j u r y

w a s n o t a s k e d t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e n e g l i g e n t c o n d u c t w a s

r e l a t e d t o t h e D i s t r i c t ' s d e s i g n a n d c o n s t r u c t i o n o f t h e T u n n e l

o r t o t h e D i s t r i c t ' s m a i n t e n a n c e a n d o p e r a t i o n o f t h e T u n n e l

u n r e l a t e d t o t h e d e s i g n a n d i t s i m p l e m e n t a t i o n

. T h e j u r y w a s

t h u s n o t i n s t r u c t e d a b o u t o r a s k e d a b o u t d i s a g g r e g a t i n g t h e

D i s t r i c t ' s n e g l i g e n t l e g i s l a t i v e a c t s a n d t h e h a r m c a u s e d

t h e r e b y a n d t h e D i s t r i c t ' s n e g l i g e n t n o n

- l e g i s l a t i v e a c t s a n d

t h e h a r m c a u s e d t h e r e b y

. 4 3

4 3 T h e p e r t i n e n t p o r t i o n o f t h e j u r y i n s t r u c t i o n s r e a d s a s

f o l l o w s :

T h e D i s t r i c t i s s p e c i f i c a l l y r e q u i r e d b y l a w t o

p r o j e c t

, p l a n

, d e s i g n

, c o n s t r u c t

, m a i n t a i n a n d o p e r a t e

t h e s e w e r a g e s y s t e m i n c l u d i n g t h e c o l l e c t i o n

,

t r a n s m i s s i o n a n d d i s p o s a l o f s t o r m w a t e r a n d

g r o u n d w a t e r

.

A s I [ t h e c i r c u i t c o u r t j u d g e ] t o l d y o u e a r l i e r

, t h e

p l a n n i n g

, d e s i g n a n d c o n s t r u c t i o n o f t h e t u n n e l a r e

n o t i s s u e s i n t h i s c a s e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 3 ¶ 1 7 7 T h e c i r c u i t c o u r t d i d n o t d i f f e r e n t i a t e b e t w e e n

l e g i s l a t i v e a n d n o n

- l e g i s l a t i v e a c t s i n a n a l y z i n g t h e D i s t r i c t ' s

c o n d u c t i n o p e r a t i n g a n d m a i n t a i n i n g t h e T u n n e l

.

¶ 1 7 8 T h e m a j o r i t y o p i n i o n d o e s n o t a t t e m p t t o d o s o

,

a l t h o u g h

, a s I h a v e e x p l a i n e d

, t h i s d i s t i n c t i o n i s c r u c i a l u n d e r

C i t y o f M i l w a u k e e

.

¶ 1 7 9 C i t y o f M i l w a u k e e c l e a r l y i n s t r u c t s t h a t " t h e p r o p e r

i n q u i r y i s t o e x a m i n e t h e c h a r a c t e r o f t h e u n d e r l y i n g t o r t i o u s

a c t s

, " 4 4 b e c a u s e " l i a b i l i t y d e p e n d s u p o n t h e e x i s t e n c e o f

u n d e r l y i n g t o r t i o u s a c t s t h a t c a u s e t h e h a r m

. " 4 5 T h e R e s t a t e m e n t

( S e c o n d ) o f T o r t s i l l u s t r a t e s t h i s p o i n t a s f o l l o w s :

[ F ] o r a n u i s a n c e t o e x i s t t h e r e m u s t b e h a r m t o

a n o t h e r o r t h e i n v a s i o n o f a n i n t e r e s t

, b u t t h e r e n e e d

n o t b e l i a b i l i t y f o r i t

. I f t h e c o n d u c t o f t h e

d e f e n d a n t i s n o t a k i n d t h a t s u b j e c t s h i m t o

l i a b i l i t y

. . . t h e n u i s a n c e e x i s t s

, b u t h e i s n o t

l i a b l e f o r i t

. 4 6

T h e c l a i m s i n t h i s c a s e i n v o l v e c l a i m s f o r n e g l i g e n c e

b a s e d o n t h e o p e r a t i o n

, m a i n t e n a n c e a n d i n s p e c t i o n o f

t h e t u n n e l o n o r a f t e r A u g u s t 7

, 1 9 9 2

. E v i d e n c e o f

e v e n t s p r i o r t o A u g u s t 7

, 1 9 9 2

, w a s a d m i t t e d a n d m a y

b e c o n s i d e r e d b y y o u i n s o f a r a s i t b e a r s o n t h e

k n o w l e d g e o f t h e p a r t i e s a n d a c t i o n s o f t h e p a r t i e s

a f t e r A u g u s t 7

, 1 9 9 2

.

4 4 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9

.

A n a c c o m p a n y i n g f o o t n o t e a t ¶ 5 9 n

. 1 8 i n C i t y o f M i l w a u k e e

r e a d s : " T h u s

, t h e c o u r t o f a p p e a l s i n t h e i n s t a n t c a s e

m i s s t a t e d t h e l a w w h e n i t c o n c l u d e d t h a t § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i m m u n i z e s a

m u n i c i p a l i t y f r o m a c a u s e o f a c t i o n a l l e g i n g n e g l i g e n c e b u t n o t

a n u i s a n c e c l a i m t h a t i s b a s e d i n n e g l i g e n c e

. M i l w a u k e e M e t r o

.

S e w e r a g e D i s t

. [ v

. C i t y o f M i l w a u k e e ]

, 2 0 0 3 W I A p p 2 0 9

, ¶ 2 2

, 2 6 7

W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 7 1 N

. W

. 2 d 3 4 6

. "

4 5 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 2 5

.

4 6 I d

. ( q u o t i n g R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s § 8 2 1 A c m t

. c

( e m p h a s i s i n C i t y o f M i l w a u k e e ) )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 4 ¶ 1 8 0 A s C i t y o f M i l w a u k e e m a d e c l e a r :

[ I ] t i s i n c o r r e c t t o s p e a k o f n u i s a n c e " a s i t s e l f a

t y p e o f l i a b i l i t y

- f o r m i n g c o n d u c t

. . . . " 4 7

. . . .

F o c u s i n g t h e i mm u n i t y a n a l y s i s o n t h e c h a r a c t e r o f t h e

t o r t i o u s a c t s u n d e r l y i n g t h e n u i s a n c e i s i m p o r t a n t f o r

t w o r e a s o n s

. F i r s t

, . . . l i a b i l i t y f o r n u i s a n c e i s

i t s e l f d e p e n d e n t u p o n w h e t h e r t h e u n d e r l y i n g t o r t i o u s

c o n d u c t i s a c t i o n a b l e

. S e c o n d

, a n d m o r e i m p o r t a n t l y

,

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) d o e s n o t i mm u n i z e

m u n i c i p a l i t i e s f o r c e r t a i n r e s u l t s ; r a t h e r

, i m m u n i t y

i s p r o v i d e d f o r c e r t a i n a c t s

. 4 8

¶ 1 8 1 I n d e e d

, i n c o n t r a s t t o i t s o t h e r s t a t e m e n t s

, t h e

m a j o r i t y o p i n i o n i t s e l f r e c o g n i z e s t h a t " w h e n a p l a i n t i f f s e e k s

e q u i t a b l e o r i n j u n c t i v e r e l i e f a g a i n s t a m u n i c i p a l e n t i t y

, a

c o u r t m u s t f i r s t a n s w e r t h e t h r e s h o l d q u e s t i o n o f w h e t h e r

i mm u n i t y a p p l i e s

. I f a c o u r t c o n c l u d e s t h a t t h e a c t i o n s t h e

p l a i n t i f f i s s e e k i n g t o s t o p t h r o u g h a s u i t i n e q u i t y a r e

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

, t h e n

t h e s u i t m u s t b e d i s m i s s e d b e c a u s e t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y i s

p r o t e c t e d b y i mm u n i t y

. " M a j o r i t y o p

. , ¶ 6 6 ; s e e a l s o i d

. , ¶ 6 4

.

¶ 1 8 2 I n s u m

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n c a n n o t u s e t h e D i s t r i c t ' s

a l l e g e d n e g l i g e n t d e s i g n o r c o n s t r u c t i o n o f t h e T u n n e l i n

d e t e r m i n i n g t h e D i s t r i c t ' s l i a b i l i t y

, b e c a u s e t h o s e a c t i o n s

w o u l d b e p r o t e c t e d b y i mm u n i t y

. T h e m a j o r i t y h a s n o t p o i n t e d t o

a n y o f t h e D i s t r i c t ' s a l l e g e d n e g l i g e n t o p e r a t i o n a n d

m a i n t e n a n c e o f t h e T u n n e l t h a t i s n o t i n c o m p l i a n c e w i t h t h e

4 7 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 2 6 ( q u o t i n g

R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s § 8 2 2 c m t

. c ( e m p h a s i s a d d e d ) )

.

4 8 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9 n

. 1 7 ( e m p h a s i s i n

o r i g i n a l )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 5 m a n n e r i n w h i c h t h e T u n n e l w a s d e s i g n e d

. T h e T u n n e l i s n o t

b r o k e n ; i t i s f u n c t i o n i n g i n c o m p l i a n c e w i t h t h e " p l a n a d o p t e d

, "

a s i t w a s d e s i g n e d t o f u n c t i o n

. T h e r e f o r e

, t o c r e a t e l i a b i l i t y

,

t h e m a j o r i t y o p i n i o n m u s t a s s e r t t h a t t h e D i s t r i c t n e g l i g e n t l y

m a i n t a i n e d a p r i v a t e n u i s a n c e

, t h a t i s

, t h a t i t s c o n d u c t ( i t s

f a i l i n g t o r e p a i r t h e T u n n e l

, w h i c h w a s o p e r a t i n g a s d e s i g n e d )

f a i l e d t o f u l f i l l a m i n i s t e r i a l d u t y t o a b a t e

.

¶ 1 8 3 T h e m a j o r i t y o p i n i o n i g n o r e s t h e c l e a r d i r e c t i v e i n

C i t y o f M i l w a u k e e t h a t " [ a ] m u n i c i p a l i t y i s i m m u n e f r o m s u i t f o r

n u i s a n c e i f t h e n u i s a n c e i s p r e d i c a t e d o n n e g l i g e n t a c t s t h a t

a r e d i s c r e t i o n a r y i n n a t u r e

. " 4 9 T h e m a j o r i t y o p i n i o n b e n d s t h a t

c l e a r r u l e t o h o l d t h a t t h e m a i n t e n a n c e o f a n u i s a n c e i t s e l f i s

t h e a c t w h i c h i s n o t d i s c r e t i o n a r y i n n a t u r e

. A c c o r d i n g t o t h e

m a j o r i t y o p i n i o n

, n o l o n g e r i s t h e a c t ( t h a t c r e a t e s t h e r e s u l t )

t h e b a s i s f o r l i a b i l i t y

, b u t r a t h e r t h e r e s u l t ( t h e n u i s a n c e )

c r e a t e s l i a b i l i t y n o m a t t e r w h a t a c t c a u s e d t h a t r e s u l t

. 5 0

¶ 1 8 4 T o r e p e a t

, n e i t h e r B o s t c o n o r t h e m a j o r i t y o p i n i o n h a s

a l l e g e d t h a t t h e T u n n e l i s m a l f u n c t i o n i n g

. I f t h e D e e p T u n n e l

i s f u n c t i o n i n g a s d e s i g n e d

, i n c o m p l i a n c e w i t h t h e " p l a n

a d o p t e d " a n d i t i s n o t b r o k e n

, t h e n

, a c c o r d i n g t o C i t y o f

M i l w a u k e e a n d A l l s t a t e ( a n d W e l c h & A n h a l t )

, t h e D i s t r i c t d o e s

n o t h a v e a m i n i s t e r i a l d u t y t o r e p a i r i t

.

4 9 I d

. , ¶ 8 ( e m p h a s i s a d d e d )

.

5 0 C a s e l a w a n d b l a c k l e t t e r l a w i n s t r u c t t h a t a n u i s a n c e

i t s e l f i s n o t a t y p e o f l i a b i l i t y

- f o r m i n g c o n d u c t a n d t h a t

i mm u n i t y i s g r a n t e d f o r c e r t a i n a c t s

, n o t w i t h s t a n d i n g t h e i r

r e s u l t s

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9 n

. 1 7 ( " W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) d o e s n o t i m m u n i z e m u n i c i p a l i t i e s f o r c e r t a i n

r e s u l t s ; r a t h e r

, i mm u n i t y i s p r o v i d e d f o r c e r t a i n a c t s

. " )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 6 I I

¶ 1 8 5 T h e s e c o n d e r r a t u m i s a c o n t i n u a t i o n o f t h e m a j o r i t y

o p i n i o n ' s b a i t

- a n d

- s w i t c h a p p r o a c h t o C i t y o f M i l w a u k e e a n d

p r e c e d e n t

. A f t e r p r o m i s i n g t o a d h e r e t o C i t y o f M i l w a u k e e

, t h e

m a j o r i t y o p i n i o n c o n t r a v e n e s C i t y o f M i l w a u k e e b y r e v i v i n g a n d

r e i n v i g o r a t i n g c a s e s t h a t C i t y o f M i l w a u k e e s i g n i f i c a n t l y p u l l e d

b a c k

.

¶ 1 8 6 T h e m a j o r i t y o p i n i o n r e p e a t e d l y a s s e r t s ( s o m e t i m e s i n

s l i g h t l y d i f f e r e n t l a n g u a g e ) t h e p r o p o s i t i o n t h a t " t h e r e i s n o

d i s c r e t i o n a s t o m a i n t a i n i n g t h e [ s e w e r s y s t e m ] s o a s n o t t o

c a u s e i n j u r y

. " 5 1 I n d o i n g s o

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n d e p e n d s i n

l a r g e p a r t f o r t h i s r e f r a i n o n c a s e s t h a t h a v e b e e n c a l l e d i n t o

d o u b t b y s u b s e q u e n t c a s e l a w

, e s p e c i a l l y C i t y o f M i l w a u k e e

. I n

C i t y o f M i l w a u k e e

, t h i s c o u r t e x p l i c i t l y c a s t d o u b t o n c a s e l a w

p r e c e d i n g H o l y t z a n d t h e e n a c t m e n t o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

( W i n c h e l l ) 5 2 a n d o n s o m e p o s t

- H o l y t z a n d p o s t

- § 8 9 3

. 8 0 c a s e s

5 1 M a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 4

, 6 0

, 9 5 ( q u o t i n g M e n i c k

, 2 0 0 W i s

. 2 d a t

7 4 5 )

. S e e a l s o m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 3 3

, 4 3 n

. 2 5

, 5 1

.

5 2 W i n c h e l l v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 1 1 0 W i s

. 1 0 1

, 8 5 N

. W

. 6 6 8

( 1 9 0 1 )

, i s c i t e d b y t h e m a j o r i t y o p i n i o n a t ¶ ¶ 4 n

. 4

, 3 5 n

. 1 8

, 6 9

, 9 5 n

. 3 8

, f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t t h e " l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y

t o i n s t a l l a s e w e r s y s t e m c a r r i e s n o i m p l i c a t i o n o f a u t h o r i t y t o

c r e a t e o r m a i n t a i n a n u i s a n c e " ; t h e " a u t h o r i t y g r a n t e d t o

m u n i c i p a l i t i e s

. . . t o c o n s t r u c t s e w e r s

, [ i s ] s u b j e c t t o t h e

g e n e r a l l e g a l r e s t r i c t i o n s r e s t i n g u p o n s u c h c o r p o r a t i o n s

f o r b i d d i n g i n v a s i o n o f p r i v a t e r i g h t s b y c r e a t i o n o f n u i s a n c e o r

o t h e r w i s e

, " ; t h e " l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y t o i n s t a l l a s e w e r

s y s t e m c a r r i e s n o i m p l i c a t i o n o f a u t h o r i t y t o c r e a t e o r m a i n t a i n

a n u i s a n c e

, a n d t h a t i t m a t t e r s n o t w h e t h e r s u c h n u i s a n c e

r e s u l t s f r o m n e g l i g e n c e o r f r o m t h e p l a n a d o p t e d

. I f s u c h

n u i s a n c e b e c r e a t e d

, t h e s a m e r e m e d i e s m a y b e i n v o k e d a s i f t h e

p e r p e t r a t o r w e r e a n i n d i v i d u a l " ; a n d t h u s

, t h e m u n i c i p a l e n t i t y

h a s a n o b l i g a t i o n t o a b a t e a p r i v a t e n u i s a n c e t h e e n t i t y c a u s e d

,

w h i c h m a y i n c l u d e e q u i t a b l e r e l i e f

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 7 ( C o s t a s

, 5 3 H i l l c r e s t

, 5 4 M e n i c k

, 5 5 a n d W e l c h 5 6 )

. T h u s o n c e a g a i n

t h e m a j o r i t y o p i n i o n h a s b a i t e d u s w i t h a p r o m i s e t o a d h e r e t o

C i t y o f M i l w a u k e e b u t h a s a u d a c i o u s l y r e p u d i a t e d C i t y o f

M i l w a u k e e

.

5 3 C o s t a s v

. C i t y o f F o n d d u L a c

, 2 4 W i s

. 2 d 4 0 9

, 1 2 9

N

. W

. 2 d 2 1 7 ( 1 9 6 4 )

, i s c i t e d b y t h e m a j o r i t y o p i n i o n a t ¶ ¶ 3 1

, 3 3

, 3 5

, 4 1 n

. 2 2

, 6 4

, 6 9

, 7 0

, f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t a n u i s a n c e c a n

e x i s t e v e n t h o u g h a s e w a g e p l a n t w a s b u i l t a n d o p e r a t e d i n

c o m p l i a n c e w i t h s t a t e p l a n s a n d r e g u l a t i o n s ; a p r i v a t e

i n d i v i d u a l c a n b r i n g a n a c t i o n f o r t h e i n j u n c t i v e r e l i e f o f

a b a t e m e n t o f a p r i v a t e n u i s a n c e a g a i n s t a m u n i c i p a l e n t i t y ; t h e

m u n i c i p a l e n t i t y ' s f a i l u r e t o a b a t e t h a t n u i s a n c e c a u s e d b y t h e

n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f t h e s y s t e m o r s t r u c t u r e a f t e r i t h a s

n o t i c e i s n o t a d i s c r e t i o n a r y a c t t h a t m a y b e e n t i t l e d t o

i mm u n i t y ; b u t " g e n e r a l l y t h e m e a n s w h e r e b y [ a ] n u i s a n c e i s t o b e

a b a t e d i s l e f t t o t h e d i r e c t i o n o f t h e d e f e n d a n t t o r t f e a s o r

. "

5 4 H i l l c r e s t G o l f & C o u n t r y C l u b v

. C i t y o f A l t o o n a

, 1 3 5

W i s

. 2 d 4 3 1

, 4 0 0 N

. W

. 2 d 4 9 3 ( C t

. A p p

. 1 9 8 6 )

, i s c i t e d b y t h e

m a j o r i t y o p i n i o n a t ¶ ¶ 4

, 6 3

, 6 4

, 9 5

, f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t

t h e " c r e a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f p r i v a t e n u i s a n c e s a r e s i m p l y

n o t r e c o g n i z e d a s l e g i s l a t i v e a c t s s u b j e c t t o p r o t e c t i o n u n d e r

s e c

. 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, " a n d t h e m u n i c i p a l e n t i t y ' s f a i l u r e t o a b a t e

t h a t n u i s a n c e c a u s e d b y t h e n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f t h e s y s t e m

o r s t r u c t u r e a f t e r i t h a s n o t i c e i s n o t a d i s c r e t i o n a r y a c t t h a t

m a y b e e n t i t l e d t o i mm u n i t y

.

5 5 M e n i c k v

. C i t y o f M e n a s h a

, 2 0 0 W i s

. 2 d 7 3 7

, 5 4 7

N

. W

. 2 d 7 7 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 5 )

, i s c i t e d b y t h e m a j o r i t y o p i n i o n a t

¶ ¶ 4

, 3 6

, 3 7

, 6 0

, 9 5

, f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t a m u n i c i p a l e n t i t y

d o e s n o t e n j o y i mm u n i t y f r o m a n a c t i o n f o r n e g l i g e n t c r e a t i o n o f

a p r i v a t e n u i s a n c e ; a n d " t h e r e i s n o d i s c r e t i o n a s t o

m a i n t a i n i n g [ a s e w e r ] s y s t e m s o a s n o t t o c a u s e i n j u r y t o

r e s i d e n t s

. "

5 6 W e l c h v

. C i t y o f A p p l e t o n

, 2 0 0 3 W I A p p 1 3 3

, 2 6 5

W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 6 6 N

. W

. 2 d 5 1 1

, i s c i t e d b y t h e m a j o r i t y o p i n i o n a t

¶ ¶ 4

, 3 4

, 3 7 & n

. 2 0

, 9 5

, f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t t h e r e i s a

l o n g s t a n d i n g r u l e t h a t g e n e r a l l y m u n i c i p a l e n t i t i e s a r e n o t

s h i e l d e d f r o m l i a b i l i t y f o r m a i n t a i n i n g a p r i v a t e n u i s a n c e ; a n d

" n o s t a t u t o r y o r c o mm o n l a w i m m u n i t y d o c t r i n e e m p o w e r s a p u b l i c

b o d y t o m a i n t a i n a p r i v a t e n u i s a n c e

. " U l t i m a t e l y t h o u g h

, t h e

c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t t h e C i t y ' s m a i n t e n a n c e o f i t s

s t o r m s e w e r w a s n o t a p r i v a t e n u i s a n c e

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 8 ¶ 1 8 7 T h e m a j o r i t y o p i n i o n r e p e a t e d l y r e f e r s t o W i n c h e l l v

.

C i t y o f W a u k e s h a

, 1 1 0 W i s

. 1 0 1

, 8 5 N

. W

. 6 6 8 ( 1 9 0 1 )

. M a j o r i t y

o p

. , ¶ ¶ 4 n

. 4

, 3 5 n

. 1 8

, 6 9

, 9 5 n

. 3 8

. T h i s c o u r t d e c i d e d W i n c h e l l

i n 1 9 0 1

, m o r e t h a n 6 0 y e a r s b e f o r e H o l y t z a n d t h e e n a c t m e n t o f

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 a n d b e f o r e t h e e x t e n s i v e s u b s e q u e n t c a s e l a w

i n t e r p r e t i n g t h e s t a t u t e

. N o t s u r p r i s i n g l y t h e n

, W i n c h e l l h a s

b e e n c a l l e d i n t o q u e s t i o n r e p e a t e d l y s i n c e 1 9 6 3 a s t o i t s

p e r s u a s i v e n e s s a n d p r e c e d e n t i a l v a l u e i n a p o s t

- H o l y t z

, p o s t

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 w o r l d

. 5 7

¶ 1 8 8 E v e n H o l y t z i t s e l f c a l l e d i n t o q u e s t i o n a l l o f t h e

c a s e l a w t h a t c a m e b e f o r e i t a n d g a v e c r e d e n c e t o t h e i d e a t h a t

a n y c o u r t d e c i s i o n p u b l i s h e d b e f o r e J u n e 5

, 1 9 6 2

, r e l a t i n g t o

g o v e r n m e n t i m

m u n i t y i s s u s p e c t

. 5 8 H o l y t z a i m e d t o c h a n g e t h e l a w

t h a t w a s i n t h e c o u r t ' s v i e w " k n e e

- d e e p i n l e g a l e s o t e r i c a :

e

. g

. , g o v e r n m e n t a l f u n c t i o n v

. p r o p r i e t a r y f u n c t i o n ;

r e l a t i o n s h i p o f g o v e r n o r t o g o v e r n e d

, " a n d h a d " r e s u l t e d i n s o m e

h i g h l y a r t i f i c i a l j u d i c i a l d i s t i n c t i o n s

. " 5 9

¶ 1 8 9 A l t h o u g h t h e m a j o r i t y o p i n i o n r e l i e s o n W i n c h e l l

, i t

s p e n d s e v e n m o r e t i m e a n d s p a c e o n C o s t a s v

. C i t y o f F o n d d u

L a c

, 2 4 W i s

. 2 d 4 0 9

, 1 2 9 N

. W

. 2 d 2 1 7 ( 1 9 6 4 )

. M a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 3 1

,

5 7 S e e

, e

. g

. , C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 5 1

- 5 3

n

. 1 2

, 1 4

. T h e c o u r t o f a p p e a l s i n C i t y o f M i l w a u k e e r e l i e d o n

W i n c h e l l

. T h e s u p r e m e c o u r t t h e n c h a r a c t e r i z e d W i n c h e l l a s a

c a s e b a s e d o n o b s o l e t e l o g i c

.

5 8 A l s o s e e p r e

- H o l y t z c a s e s c i t e d i n t h e c o n c u r r e n c e a t ¶ 1 6

n

. 1 1 ( c i t i n g C h r i s t i a n v

. C i t y o f N e w L o n d o n

, 2 3 4 W i s

. 1 2 3

, 1 2 9

,

2 9 0 N

. W

. 6 2 1 ( 1 9 4 0 ) ; M i t c h e l l R e a l t y C o

. v

. C i t y o f W e s t A l l i s

,

1 8 4 W i s

. 3 5 2

, 3 6 3

, 1 9 9 N

. W

. 3 9 0 ( 1 9 2 4 ) )

.

5 9 H o l y t z

, 1 7 W i s

. 2 d a t 3 0

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

2 9 3 3

, 3 5

, 4 1 n

. 2 1

, 6 4

, 7 0

. E v e n t h o u g h C o s t a s w a s d e c i d e d i n

1 9 6 4

—— p o s t

- H o l y t z a n d p o s t

- § 8 9 3

. 8 0

—— t h e C o s t a s c o u r t b a s e d i t s

h o l d i n g o n W i n c h e l l a n d d i d n o t m e n t i o n e i t h e r H o l y t z o r W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

. 6 0 I n d e e d

, C o s t a s d o e s n o t e v e n m e n t i o n t h e

p h r a s e o r n o t i o n o f g o v e r n m e n t i mm u n i t y

.

¶ 1 9 0 C o s t a s r e l i e d h e a v i l y o n W i n c h e l l a n d o v e r t u r n e d a n

o b s e r v a t i o n m a d e i n H a s s l i n g e r v

. V i l l a g e o f H a r t l a n d

, 2 3 4 W i s

.

2 0 1

, 2 0 7

, 2 9 0 N

. W

. 6 4 7 ( 1 9 4 0 )

, t h a t i f t h e s e w a g e t r e a t m e n t

p l a n t w a s b u i l t a c c o r d i n g t o g o v e r n m e n t s p e c i f i c a t i o n a n d w a s

o p e r a t i n g a c c o r d i n g t o s p e c i f i c a t i o n

, t h e p l a n t w a s n o t a

n u i s a n c e i n i t s c r e a t i o n o r o p e r a t i o n

. 6 1 T h e C o s t a s c o u r t

d i s a v o w e d t h i s o b s e r v a t i o n

.

¶ 1 9 1 W i t h r e g a r d t o C o s t a s

, C i t y o f M i l w a u k e e n o t e d t h a t

" t h e h o l d i n g s i n A l l s t a t e I n s

. C o

. v

. M e t r o p o l i t a n S e w e r a g e

C o mm i s s i o n

, 8 0 W i s

. 2 d 1 0

, 1 5

, 2 5 8 N

. W

. 2 d 1 4 8 ( 1 9 7 7 )

, a n d L a n g e

v

. T o w n o f N o r w a y

, 7 7 W i s

. 2 d 3 1 3

, 3 1 8

, 3 2 1

, 2 5 3 N

. W

. 2 d 2 4 0

( 1 9 7 7 )

, e f f e c t i v e l y o v e r r u l e d

, s u b s i l e n c i o

, " t h e l a n g u a g e i n

C o s t a s t h a t a c i t y h a s n o i mm u n i t y f o r t h e " p l a n a d o p t e d " f o r a

p u b l i c w o r k s s y s t e m

. 6 2 C o s t a s h a s l i m i t e d s h e l f

- l i f e a n d

r e l e v a n c y f o r t h e p r e s e n t c a s e

.

¶ 1 9 2 T h e m a j o r i t y o p i n i o n t h e n d i s c u s s e s H i l l c r e s t

, M e n i c k

,

a n d W e l c h

. T h e s e c a s e s a r e n o t g o o d l a w s t a n d i n g f o r t h e

p r o p o s i t i o n f o r w h i c h t h e m a j o r i t y o p i n i o n c i t e s t h e m

, n a m e l y

6 0 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 5 n

. 1 4

.

6 1 S e e H i l l c r e s t

, 1 3 5 W i s

. 2 d a t 4 4 0

- 4 1 ( s i m i l a r l y

i n t e r p r e t i n g C o s t a s )

.

6 2 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 5 5 n

. 1 4

, 5 8 n

. 1 5

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 0 t h a t t h e " c r e a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f p r i v a t e n u i s a n c e s a r e

s i m p l y n o t r e c o g n i z e d a s l e g i s l a t i v e a c t s s u b j e c t t o p r o t e c t i o n

u n d e r s e c

. 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. " 6 3

¶ 1 9 3 T h e m a j o r i t y o p i n i o n c i t e s H i l l c r e s t

, t h e f i r s t i n t h e

s e r i e s o f s t o r m s e w e r d e c i s i o n s b y t h e c o u r t o f a p p e a l s

, t o

s u p p o r t i t s v i e w t h a t m u n i c i p a l e n t i t i e s a r e n o t s h i e l d e d f r o m

l i a b i l i t y f o r m a i n t a i n i n g a p r i v a t e n u i s a n c e

. T h e a l l e g a t i o n

w a s t h a t t h e s y s t e m d i s c h a r g e d w a t e r t h a t d a m a g e d t h e

c o m p l a i n a n t ' s l a n d

. C i t i n g a n d q u o t i n g W i n c h e l l a n d C o s t a s

, t h e

c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t " [ t ] h e c r e a t i o n a n d m a i n t e n a n c e

o f p r i v a t e n u i s a n c e s a r e s i m p l y n o t r e c o g n i z e d a s l e g i s l a t i v e

a c t s s u b j e c t t o p r o t e c t i o n u n d e r s e c

. 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. " 6 4

¶ 1 9 4 I n a n o t h e r s e w e r c a s e

, M e n i c k

, t h e s e w e r s y s t e m

f l o o d e d t h e c o m p l a i n a n t ' s b a s e m e n t

. R e l y i n g o n H i l l c r e s t

, t h e

M e n i c k c o u r t c o n c l u d e d t h a t " [ t ] h e a c t i o n s o f t h e C i t y i n

o p e r a t i n g a n d m a i n t a i n i n g t h e s e w e r s y s t e m d o n o t f a l l w i t h i n

t h e i mm u n i t y p r o v i s i o n o f § 8 9 3

. 8 0

. " 6 5

¶ 1 9 5 T h e m a j o r i t y o p i n i o n t h e n c i t e s W e l c h

, a n o t h e r

o v e r f l o w i n g s e w e r c a s e

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n c i t e s W e l c h a s

s u p p o r t i n g t h e f o l l o w i n g : " T h i s d u t y t o a b a t e a r i s e s f r o m t h e

l o n g s t a n d i n g r u l e t h a t g e n e r a l l y m u n i c i p a l e n t i t i e s a r e n o t

s h i e l d e d f r o m l i a b i l i t y f o r m a i n t a i n i n g a p r i v a t e n u i s a n c e

. "

M a j o r i t y o p

. , ¶ 3 4

. I n c o n t r a s t

, t h e c o u r t o f a p p e a l s s t a t e d i n

6 3 M a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 4

, 6 3

, 9 5 ( q u o t i n g H i l l c r e s t

, 1 3 5

W i s

. 2 d a t 4 3 9

- 4 0 )

.

6 4 H i l l c r e s t

, 1 3 5 W i s

. 2 d a t 4 3 9

- 4 0

.

6 5 M e n i c k

, 2 0 0 W i s

. 2 d a t 7 4 5

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 1 W e l c h t h a t t h e r e w a s n o p r i v a t e n u i s a n c e i n t h a t c a s e ( a s t h e

m a j o r i t y o p i n i o n a d m i t s i n f o o t n o t e 2 0 ) ; t h a t t h e c i t y w a s n o t

l i a b l e b e c a u s e t h e e v i d e n c e w a s t h a t t h e s e w e r s y s t e m w a s i n

w o r k i n g o r d e r

, f u n c t i o n i n g a s p l a n n e d ; a n d t h a t t h e m u n i c i p a l

g o v e r n m e n t w a s i mm u n e f o r t h e d i s c r e t i o n a r y a c t o f p o o r d e s i g n

. 6 6

¶ 1 9 6 T h e c o u r t o f a p p e a l s f u r t h e r e x p l a i n e d i n W e l c h t h a t

t h e v e r b " m a i n t a i n " m e a n s " t o k e e p i n a s t a t e o f r e p a i r

. " 6 7

T h e r e

, a s h e r e

, " i t i s u n d i s p u t e d " t h a t t h e s e w e r s y s t e m w a s

w o r k i n g a s d e s i g n e d

. T h u s

, a c c o r d i n g t o W e l c h

, " t h e r e w a s n o

r e q u i r e d p i p e ' m a i n t e n a n c e

. ' " 6 8

¶ 1 9 7 H i l l c r e s t

, M e n i c k

, a n d W e l c h c o m p r i s e a s e t o f c o u r t

o f a p p e a l s d e c i s i o n s b a s e d o n W i n c h e l l

, C o s t a s

, a n d e a c h o t h e r

.

T h e m a j o r i t y o p i n i o n i g n o r e s t h e f a c t t h a t C i t y o f M i l w a u k e e a n d

o t h e r c a s e s r e n d e r e d t h e s e c a s e s i n e f f e c t u a l

. 6 9

¶ 1 9 8 A l t h o u g h l a n g u a g e i s o l a t e d f r o m t h e f u l l o p i n i o n s i n

W i n c h e l l

, H i l l c r e s t

, M e n i c k

, a n d W e l c h c a n b e m a d e t o s u p p o r t

t h e m a j o r i t y o p i n i o n

, t h e s e c a s e s d o n o t b u t t r e s s t h e m a j o r i t y

o p i n i o n ' s s t a n c e

. T h e l a n g u a g e a n d t h e c a s e s a r e s u s p e c t

.

¶ 1 9 9 I n C i t y o f M i l w a u k e e

, J u s t i c e W i l c o x

, w r i t i n g f o r t h e

s i x

- p e r s o n m a j o r i t y

, c a l l e d i n t o d o u b t t h e v a l i d i t y o f t h e

e x p l a n a t i o n s f o r g o v e r n m e n t i mm u n i t y o r l i a b i l i t y i n t h e

6 6 W e l c h

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, ¶ ¶ 1 2

, 1 3

, 2 5

- 2 7 ( c i t i n g A n h a l t

,

2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, ¶ 1 2 ( q u o t i n g A l l s t a t e

, 8 0 W i s

. 2 d a t 1 5

- 1 6 ) )

.

6 7 T h i s c o u r t a d o p t e d a s i m i l a r d e f i n i t i o n o f " m a i n t e n a n c e "

i n H o c k i n g

, 3 2 6 W i s

. 2 d 1 5 5

, ¶ 4 8

.

6 8 W e l c h

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, ¶ 2 5

.

6 9 S e e

, e

. g

. , B u t l e r

, 2 8 2 W i s

. 2 d 7 7 6

, ¶ 4 1

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 2 m a j o r i t y o p i n i o n ' s f a v o r i t e c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n s a s

f o l l o w s :

S e v e r a l c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n s

. . . h a v e a p p l i e d

t h e i m m u n i t y s t a t u t e t o a v a r i e t y o f n u i s a n c e c l a i m s

i n v o l v i n g s a n i t a r y a n d s t o r m s e w e r s a n d h a v e u t i l i z e d

c o n f l i c t i n g r a t i o n a l e s t o r e a c h r e s u l t s t h a t a r e n o t

e n t i r e l y c o n s i s t e n t

. S e e

, e

. g

. , W e l c h v

. C i t y o f

A p p l e t o n

, 2 0 0 3 W I A p p 1 3 3

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 6 6

N

. W

. 2 d 5 1 1 ; A n h a l t v

. C i t i e s a n d V i l l s

. M u t

. I n s

. C o

. ,

2 0 0 1 W I A p p 2 7 1

, 2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, 6 3 7 N

. W

. 2 d 4 2 2 ;

M e n i c k v

. C i t y o f M e n a s h a

, 2 0 0 W i s

. 2 d 7 3 7

, 5 4 7

N

. W

. 2 d 7 7 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 ) ; H i l l c r e s t G o l f & C o u n t r y

C l u b v

. C i t y o f A l t o o n a

, 1 3 5 W i s

. 2 d 4 3 1

, 4 0 0

N

. W

. 2 d 4 9 3 ( C t

. A p p

. 1 9 8 6 ) [ h e r e i n a f t e r H i l l c r e s t ]

.

T o t h e e x t e n t t h e s e d e c i s i o n s h a v e c r e a t e d c o n f u s i o n

i n t h e a r e a o f m u n i c i p a l i m m u n i t y f o r n u i s a n c e s

, s u c h

c o n f u s i o n i s a r e s u l t o f t h r e e f a c t o r s

. F i r s t

, s o m e

d e c i s i o n s h a v e c o n t i n u e d t o r e l y o n i m m u n i t y

j u r i s p r u d e n c e t h a t p r e d a t e d H o l y t z a n d § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

S e e

, e

. g

. , H i l l c r e s t

, 1 3 5 W i s

. 2 d a t 4 3 8

- 4 1

, 4 0 0

N

. W

. 2 d 4 9 3

. S e c o n d

, s o m e d e c i s i o n s e m p l o y s e p a r a t e

a n a l y s e s f o r n e g l i g e n c e a n d n u i s a n c e s g r o u n d e d i n

n e g l i g e n c e

. S e e

, e

. g

. , W e l c h

, 2 6 5 W i s

. 2 d 6 8 8

, ¶ ¶ 8

-

1 3

, 6 6 6 N

. W

. 2 d 5 1 1

. T h i r d

, s o m e d e c i s i o n s f a i l t o

s t r e s s t h a t a m u n i c i p a l i t y i s l i a b l e f o r i t s n e g l i g e n t

a c t s o n l y i f t h o s e a c t s a r e p e r f o r m e d p u r s u a n t t o a

m i n i s t e r i a l d u t y

. S e e

, e

. g

. , A n h a l t

, 2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

,

¶ 2 6

, 6 3 7 N

. W

. 2 d 4 2 2

.

F o c u s i n g t h e i m

m u n i t y a n a l y s i s o n t h e c h a r a c t e r o f t h e

t o r t i o u s a c t s u n d e r l y i n g t h e n u i s a n c e i s i m p o r t a n t f o r

t w o r e a s o n s

. F i r s t

, a s d i s c u s s e d s u p r a , l i a b i l i t y f o r

n u i s a n c e i s i t s e l f d e p e n d e n t u p o n w h e t h e r t h e

u n d e r l y i n g t o r t i o u s c o n d u c t i s a c t i o n a b l e

. S e c o n d

,

a n d m o r e i m

p o r t a n t l y , W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) d o e s n o t

i m m u n i z e m

u n i c i p a l i t i e s f o r c e r t a i n r e s u l t s ; r a t h e r , i m m u n i t y i s p r o v i d e d f o r c e r t a i n a c t s

.

C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9 n

. 1 7

. 7 0

7 0 S e e a l s o C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 5 0

- 6 2

.

I n B u t l e r v

. A d v a n c e d D r a i n a g e S y s t e m s

, I n c

. , 2 0 0 5 W I A p p

1 0 8

, ¶ 4 1

, 2 8 2 W i s

. 2 d 7 7 6

, 6 9 8 N

. W

. 2 d 1 1 7

, w h i c h t h e m a j o r i t y

o p i n i o n i g n o r e s

, t h e c o u r t o f a p p e a l s r e c o g n i z e d t h i s c o u r t ' s

a b r o g a t i o n o f W e l c h a n d s i m i l a r c a s e s

, e x p l a i n i n g :N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 3 ¶ 2 0 0 A l t h o u g h C i t y o f M i l w a u k e e c a s t s a s i g n i f i c a n t s h a d o w

o n t h e s e c a s e s a s " u t i l i z [ i n g ] c o n f l i c t i n g r a t i o n a l e s t o r e a c h

r e s u l t s t h a t a r e n o t e n t i r e l y c o n s i s t e n t

, " 7 1 t h e m a j o r i t y o p i n i o n

r e i n s t a t e s

, r e i n v i g o r a t e s

, a n d p e r p e t u a t e s t h e s e i n c o m p a t i b l e

o p i n i o n s

.

¶ 2 0 1 T h e m a j o r i t y o p i n i o n p o i n t s t o n o a u t h o r i t y a s i d e f r o m

t h e o u t

- o f

- c o n t e x t l a n g u a g e i n t h i s s m a l l s u b s e t o f c o u r t o f

a p p e a l s d e c i s i o n s t h a t a p p e a r s t o s t a t e t h a t a m u n i c i p a l e n t i t y

h a s a g e n e r a l m i n i s t e r i a l d u t y t o o p e r a t e a n d m a i n t a i n a s e w e r

s y s t e m i n a s a f e c o n d i t i o n f o r n e i g h b o r i n g p r o p e r t y o w n e r s

.

¶ 2 0 2 I n d e e d

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n a t ¶ 4 1 n

. 2 1 d i s m i s s e s a

m o r e r e c e n t 2 0 0 1 c o u r t o f a p p e a l s s t o r m s e w e r c a s e

, A n h a l t v

.

C i t i e s & V i l l a g e s M u t u a l I n s u r a n c e C o

. , 7 2 t h a t i s o n p o i n t h e r e

W e l c h v

. C i t y o f A p p l e t o n

, 2 0 0 3 W I A p p 1 3 3

, 2 6 5

W i s

. 2 d 6 8 8

, 6 6 6 N

. W

. 2 d 5 1 1

, a n d A n h a l t v

. C i t i e s a n d

V i l l s

. M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 1 W I A p p 2 7 1

, 2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, 6 3 7 N

. W

. 2 d 4 2 2 w e r e a m o n g t h o s e [ c a s e s ] e x p r e s s l y

n o t e d b y t h e [ s u p r e m e ] c o u r t i n M i l w a u k e e M e t r o

.

S e w e r a g e a s a p p l y i n g t h e i mm u n i t y s t a t u t e ( b e c a u s e a l l

i n v o l v e d m u n i c i p a l i t i e s ) " u t i l i z i n g c o n f l i c t i n g

r a t i o n a l e s t o r e a c h r e s u l t s t h a t a r e n o t e n t i r e l y

c o n s i s t e n t

. " 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9 n

. 1 7

, 6 9 1

N

. W

. 2 d 6 5 8

. W e l c h

, t h e c o u r t o b s e r v e d

, e r r e d i n

e m p l o y i n g a s e p a r a t e a n a l y s i s f o r n e g l i g e n c e a n d

n u i s a n c e s g r o u n d e d i n n e g l i g e n c e

, a n d A n h a l t " f a i l [ e d ]

t o s t r e s s t h a t a m u n i c i p a l i t y i s l i a b l e f o r i t s

n e g l i g e n t a c t s o n l y i f t h o s e a c t s a r e p e r f o r m e d

p u r s u a n t t o a m i n i s t e r i a l d u t y

. " I d

. T o t h e e x t e n t

t h a t e i t h e r W e l c h o r A n h a l t s u p p o r t t h e p r o p o s i t i o n

t h a t a n u i s a n c e c l a i m n e e d n o t b e g r o u n d e d e i t h e r i n

i n t e n t i o n a l c o n d u c t o r i n o t h e r w i s e a c t i o n a b l e

n e g l i g e n c e

, t h e y a r e n o l o n g e r g o o d l a w o n t h a t p o i n t

a f t e r M i l w a u k e e M e t r o

. S e w e r a g e

.

7 1 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9 n

. 1 7

.

7 2 A n h a l t v

. C i t i e s & V i l l s

. M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 1 W I A p p 2 7 1

,

2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, 6 3 7 N

. W

. 2 d 4 2 2

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 4 a n d u n d e r c u t s W i n c h e l l

, C o s t a s

, H i l l c r e s t

, M e n i c k

, a n d W e l c h

,

t h e c a s e s t h e m a j o r i t y o p i n i o n h i g h l i g h t s

. I n A n h a l t

, y e t o n e

m o r e s e w e r s y s t e m c a s e

, r e s i d e n t s c l a i m e d d e s t r u c t i o n t o t h e i r

r e a l p r o p e r t y f r o m f l o o d i n g

. T h e t h r u s t o f t h e r e s i d e n t s '

c o m p l a i n t w a s t h a t t h e c i t y n e g l i g e n t l y d e s i g n e d

, p l a n n e d

, a n d

i m p l e m e n t e d a n i n a d e q u a t e s e w e r s y s t e m t h a t c a u s e d a p r i v a t e

n u i s a n c e

. T h e c o u r t o f a p p e a l s r e v i e w e d W i n c h e l l

, H i l l c r e s t

,

a n d M e n i c k

, t h e " p r o m i n e n t c a s e s t h a t a p p l y t h e l a w o f n u i s a n c e

t o h o l d m u n i c i p a l i t i e s l i a b l e f o r d a m a g e s r e s u l t i n g f r o m t h e

o p e r a t i o n o f s e w a g e s y s t e m s

. " 7 3

¶ 2 0 3 T h e c o u r t o f a p p e a l s d e c l a r e d i n A n h a l t t h a t n o

a u t h o r i t y e x i s t s i m p o s i n g a p o s i t i v e d u t y o n a m u n i c i p a l e n t i t y

t o k e e p i t s s e w e r s y s t e m c u r r e n t w i t h d e v e l o p i n g n e e d s o r t o

r e m e d y a n u n t e n a b l e s i t u a t i o n

. 7 4 A n h a l t a d h e r e s t o A l l s t a t e

, a n d

h o l d s t h a t " t h e a c t s o f d e s i g n i n g

, p l a n n i n g a n d i m p l e m e n t i n g a

s e w e r s y s t e m a r e d i s c r e t i o n a r y a c t s p r o t e c t e d u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. " 7 5 T h e s y s t e m i n A n h a l t w a s o p e r a t i n g i n t h e m a n n e r

i n w h i c h i t w a s d e s i g n e d t o o p e r a t e

. E v e n t h o u g h 4 6 r e s i d e n t i a l

p r o p e r t i e s w e r e s u b s t a n t i a l l y d a m a g e d b y t h e C i t y ' s o p e r a t i o n

a n d m a i n t e n a n c e o f t h e s y s t e m a c c o r d i n g t o t h e d e s i g n i t

s e l e c t e d

, t h e c o u r t o f a p p e a l s h e l d t h a t t h e r e m e d y f o r t h e

r e s i d e n t s " l i e s i n t h e i r p o w e r t o v o t e r a t h e r t h a n i n t h e

j u d i c i a l s y s t e m

. " 7 6

7 3 A n h a l t

, 2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, ¶ 1 8

.

7 4 I d

. , ¶ 1 6

.

7 5 I d

. , ¶ 1 2 ( c i t i n g A l l s t a t e

, 8 0 W i s

. 2 d a t 1 5

- 1 6 )

.

7 6 A n h a l t

, 2 4 9 W i s

. 2 d 6 3

, ¶ 1 6

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 5 ¶ 2 0 4 A n h a l t

, a 2 0 0 1 c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n

, w a s f o l l o w e d

b y W e l c h i n 2 0 0 3

, a n d a l t h o u g h t h e t w o c a s e s " u t i l i z e d

c o n f l i c t i n g r a t i o n a l e s

, " t h e y r e a c h e d t h e s a m e c o n c l u s i o n : A

m u n i c i p a l e n t i t y i s i mm u n e f r o m s u i t f o r i n j u r i e s a r i s i n g f r o m

t h e d e s i g n

, p l a n n i n g

, a n d i m p l e m e n t a t i o n o f a s e w e r s y s t e m

. T h e

o l d e r c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n s t h a t r e a c h e d a d i f f e r e n t

c o n c l u s i o n

, H i l l c r e s t ( 1 9 8 6 ) a n d M e n i c k ( 1 9 9 6 )

, a r e t h e b a s i s

f o r t h e m a j o r i t y o p i n i o n

, w h i c h r e f u s e s t o m a k e t h e s l i g h t e s t

a d m i s s i o n t h a t t h e m o s t r e c e n t d e c i s i o n s d i r e c t l y c o n t r a d i c t i t s

h o l d i n g

.

¶ 2 0 5 E i g h t y e a r s a g o i n C i t y o f M i l w a u k e e a n d s h o r t l y

b e f o r e t h a t i n P h y s i c i a n s P l u s

, t h i s c o u r t l a b o r e d t o s y n t h e s i z e

t h e c a s e l a w o n n e g l i g e n c e

, n u i s a n c e

, a n d g o v e r n m e n t i m m u n i t y

a n d l i a b i l i t y

. T o d a y

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n i g n o r e s t h a t

g u i d a n c e a n d r e i n v i g o r a t e s a n d p r o p e l s r e p u d i a t e d p r e c e d e n t t o

r e a c h a r e s u l t t h a t n e i t h e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 n o r o u r c a s e l a w

p r e s e n t l y s u p p o r t s

.

I I I

¶ 2 0 6 I c o m e t o t h e t h i r d e r r a t u m

—— t h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s

i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s t a t u t o r y c a p o n d a m a g e s i n W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

. E v e n i f I a g r e e d w i t h t h e m a j o r i t y o p i n i o n t h a t

t h e D i s t r i c t i s l i a b l e i n t o r t f o r d a m a g e s a n d i n j u n c t i v e r e l i e f

f o r t h e c r e a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f t h e p r i v a t e n u i s a n c e i n t h e

I a g r e e w i t h C i t y o f M i l w a u k e e a n d B u t l e r

, w h i c h c r i t i c i z e

A n h a l t

, 2 4 9 W i s

. 2 d 6 2

, ¶ 2 6

, a s f a i l i n g " t o s t r e s s t h a t a

m u n i c i p a l i t y i s l i a b l e f o r i t s n e g l i g e n t a c t s o n l y i f t h o s e a c t s

a r e p e r f o r m e d p u r s u a n t t o a m i n i s t e r i a l d u t y

. " C i t y o f

M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 5 9 n

. 1 7 ; B u t l e r

, 2 8 2 W i s

. 2 d 7 7 6

,

¶ 4 1

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 6 p r e s e n t c a s e

, a n d I d o n o t

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n e r r s i n

c o n c l u d i n g t h a t t h e s t a t u t o r y c a p i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) d o e s

n o t l i m i t t h e e x p e n d i t u r e s a g o v e r n m e n t e n t i t y m u s t m a k e t o

c o m p l y w i t h a n o r d e r f o r i n j u n c t i v e r e l i e f i n a t o r t a c t i o n

.

¶ 2 0 7 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) p r o v i d e s i n r e l e v a n t p a r t :

E x c e p t a s p r o v i d e d i n t h i s s u b s e c t i o n

, t h e a m o u n t

r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n f o r a n y d a m a g e s

, i n j u r i e s o r

d e a t h i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t a g a i n s t

a n y

. . . p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l

s u b d i v i s i o n o r a g e n c y t h e r e o f a n d a g a i n s t t h e i r

o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

, a g e n t s o r e m p l o y e e s f o r a c t s d o n e

i n t h e i r o f f i c i a l c a p a c i t y o r i n t h e c o u r s e o f t h e i r

a g e n c y o r e m p l o y m e n t

, w h e t h e r p r o c e e d e d a g a i n s t

j o i n t l y o r s e v e r a l l y

, s h a l l n o t e x c e e d

$ 5 0

, 0 0 0

. . . . ( e m p h a s i s a d d e d )

.

¶ 2 0 8 T h e m a j o r i t y o p i n i o n ( a t ¶ ¶ 5 4

- 5 8 ) c o n c l u d e s t h a t

a l t h o u g h t h e s t a t u t o r y c a p o n d a m a g e s

, i n j u r i e s

, o r d e a t h

a p p l i e s t o m o n e t a r y d a m a g e s i n a t o r t a c t i o n

, t h e s t a t u t o r y c a p

d o e s n o t s i m i l a r l y e x t e n d t o a c o u r t o r d e r d i r e c t i n g a

m u n i c i p a l i t y t o a b a t e a n u i s a n c e f o u n d e d o n t o r t f o r w h i c h i t i s

l i a b l e

.

¶ 2 0 9 T h e m a j o r i t y o p i n i o n r e a c h e s i t s u n r e a s o n a b l e a n d

a b s u r d r e s u l t b y n o t a d h e r i n g t o t h e b a s i c r u l e s o f s t a t u t o r y

i n t e r p r e t a t i o n

.

¶ 2 1 0 T h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s r e a s o n i n g t u r n s o n t h e w o r d s

" t h e a m o u n t r e c o v e r a b l e b y a n y p e r s o n " i n W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

. I t c l a i m s t o g i v e t h e p h r a s e a n o r d i n a r y a n d

r e a s o n a b l e m e a n i n g

. I t d o e s n o t

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n

c o n c l u d e s t h a t i n j u n c t i v e r e l i e f i s n o t a n " a m o u n t r e c o v e r a b l e

b y a n y p e r s o n

, " w i t h o u t e x a m i n i n g t h e o r d i n a r y m e a n i n g o f t h e s eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 7 w o r d s o r t h e m e a n i n g o f t h e s e w o r d s i n t h e c o n t e x t o f W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) a n d i n t h e c o n t e x t o f § 8 9 3

. 8 0 a s a w h o l e

.

¶ 2 1 1 T h e m a j o r i t y o p i n i o n f a i l s t o a c k n o w l e d g e t h a t i n s o f a r

a s a c o m p l a i n a n t a n d a g o v e r n m e n t e n t i t y a r e c o n c e r n e d

, i n m a n y

i n s t a n c e s t h e r e i s n o s u b s t a n t i a l d i f f e r e n c e b e t w e e n m o n e t a r y

d a m a g e s a w a r d e d t o t h e c o m p l a i n i n g p a r t y s o t h a t i t c a n r e m e d y

i t s i n j u r y a n d i n j u n c t i v e r e l i e f d i r e c t i n g a g o v e r n m e n t e n t i t y

t o r e m e d y t h e c o m p l a i n i n g p a r t y ' s i n j u r y

. 7 7 I n e i t h e r e v e n t

, t h e

c o m p l a i n a n t b e n e f i t s a n d g e t s t h e r e l i e f i t s o u g h t

, a n d t h e

g o v e r n m e n t e n t i t y m u s t e x p e n d f u n d s

.

¶ 2 1 2 I c o n c l u d e t h a t t h e p h r a s e " t h e a m o u n t r e c o v e r a b l e b y

a n y p e r s o n f o r a n y d a m a g e s " i n i t s o r d i n a r y a n d r e a s o n a b l e

m e a n i n g i n c l u d e s m o n e t a r y d a m a g e s a n d e q u i t a b l e

, i n j u n c t i v e

r e l i e f a g a i n s t a m u n i c i p a l e n t i t y i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t

.

¶ 2 1 3 M y r e a d i n g o f t h i s p h r a s e i s b o l s t e r e d b y t h e

l e g i s l a t i v e p o l i c y u n d e r l y i n g W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, n a m e l y t o

l i m i t t h e a m o u n t o f f u n d s e x p e n d e d b y a g o v e r n m e n t e n t i t y w h e n

l i a b l e " i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t

. "

7 7 T h e w o r d " d a m a g e s " i s u s e d i n i t s o r d i n a r y a n d r e a s o n a b l e

m e a n i n g i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

. I n c a s e s i n v o l v i n g i n s u r a n c e

p o l i c i e s i n w h i c h t h e i n s u r a n c e c o m p a n y a g r e e d t o p a y " a l l s u m s

w h i c h t h e i n s u r e d s h a l l b e c o m e l e g a l l y o b l i g a t e d t o p a y a s

d a m a g e s

, " t h e c o u r t h a s r e j e c t e d a n o v e r l y r e s t r i c t i v e

d e f i n i t i o n o f t h e w o r d " d a m a g e s

, " a s u n d e r s t o o d b y a r e a s o n a b l e

i n s u r e d

. T h e c o u r t r e j e c t e d t h e n o t i o n t h a t t h e w o r d " d a m a g e s "

d o e s n o t e n c o m p a s s t h e i n s u r e d ' s c o s t s o f c o m p l y i n g w i t h a n

i n j u n c t i v e d e c r e e

, r e c o g n i z i n g t h a t m a n d a t o r y i n j u n c t i v e r e l i e f

m a y a l s o b e c o m p e n s a t o r y i n n a t u r e

. S e e J o h n s o n C o n t r o l s

, I n c

.

v

. E m p l o y e r s I n s

. o f W a u s a u

, 2 0 0 3 W I 1 0 8

, ¶ ¶ 3 1

- 4 4

, 2 6 4

W i s

. 2 d 6 0

, 6 6 5 N

. W

. 2 d 2 5 7

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 8 ¶ 2 1 4 T h e j u s t i f i c a t i o n f o r l i m i t a t i o n s o n t h e a m o u n t t h e

g o v e r n m e n t e x p e n d s i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t i s t o p r o t e c t

t h e p u b l i c p u r s e w h i l e p r o v i d i n g s o m e r e l i e f f o r d a m a g e c a u s e d

b y g o v e r n m e n t e n t i t i e s a c t i n g i n a n o n

- i m m u n e m a n n e r

. 7 8

W i s c o n s i n a d o p t e d t h e c o n c e p t o f g o v e r n m e n t i mm u n i t y i n H a y e s v

.

C i t y o f O s h k o s h

, 3 3 W i s

. 3 1 4

, 3 1 8 ( 1 8 7 3 )

, h o l d i n g : " I n d i v i d u a l

h a r d s h i p o r l o s s m u s t s o m e t i m e s b e e n d u r e d i n o r d e r t h a t s t i l l

g r e a t e r h a r d s h i p o r l o s s t o t h e p u b l i c a t l a r g e o r t h e c o m m u n i t y

m a y b e a v e r t e d

. " A l t h o u g h t h e m a j o r i t y o p i n i o n r e a f f i r m s t h e

c o n s t i t u t i o n a l i t y a n d r a t i o n a l b a s i s f o r s u c h c a p s

, 7 9 t h e

m a j o r i t y o p i n i o n i s o b l i v i o u s t o t h e e x t r e m e i r o n y i n l i m i t i n g

m o n e t a r y d a m a g e s i n a n y a c t i o n f o u n d e d o n t o r t t o $ 5 0

, 0 0 0 f o r

p u b l i c p o l i c y r e a s o n s

, w h i l e r e q u i r i n g g o v e r n m e n t e n t i t i e s t o

p a y a s m u c h a s i t t a k e s t o a b a t e a n u i s a n c e

. 8 0 T h e i n j u n c t i v e

7 8 W i l l o w C r e e k

, 2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

, ¶ 3 3 :

T h e c o n c e r n s o v e r t h e e x p e n d i t u r e o f b o t h t i m e a n d

r e s o u r c e s a p p l y w i t h e q u a l f o r c e t o a c t i o n s s e e k i n g

i n j u n c t i v e r e l i e f a s t h e y d o t o a c t i o n s f o r m o n e y

d a m a g e s

. W e r e c o g n i z e

, h o w e v e r

, t h a t t h e s u i t s m u s t

b e b a s e d i n t o r t t o g a r n e r t h e p r o t e c t i o n o f i m m u n i t y

c o n s i s t e n t w i t h t h e s t a t u t e

.

7 9 S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 7 8

- 8 0

, 8 3 ; S a m b s v

. C i t y o f

B r o o k f i e l d

, 9 7 W i s

. 2 d 3 5 6

, 3 7 7

, 3 8 3

, 2 9 3 N

. W

. 2 d 5 0 4 ( 1 9 8 0 ) ;

S t a n h o p e v

. B r o w n C o u n t y

, 9 0 W i s

. 2 d 8 2 3

, 8 4 2

, 2 8 0 N

. W

. 2 d 7 1 1

( 1 9 7 9 )

.

8 0 O t h e r c o u r t s h a v e r e c o g n i z e d t h i s e x t r e m e i r o n y

. S e e

,

e

. g

. , A n d r e w s v

. C h e v y C h a s e B a n k

, 5 4 5 F

. 3 d 5 7 0

, 5 7 5 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 ) ( " ' [ T ] h e n o t i o n t h a t C o n g r e s s w o u l d l i m i t l i a b i l i t y t o

$ 5 0 0

, 0 0 0 w i t h r e s p e c t t o o n e r e m e d y w h i l e a l l o w i n g t h e s k y t o b e

t h e l i m i t w i t h r e s p e c t t o a n o t h e r f o r t h e s a m e v i o l a t i o n s t r a i n s

c r e d u l i t y

. ' " ( q u o t i n g M c K e n n a v

. F i r s t H o r i z o n H o m e L o a n C o r p

. ,

4 7 5 F

. 3 d 4 1 8

, 4 2 4 ( 1 s t C i r

. 2 0 0 7 ) ) )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

3 9 r e l i e f g r a n t e d i n t h e p r e s e n t c a s e m i g h t c o s t t h e D i s t r i c t 2 0 0

t i m e s t h e s t a t u t o r y d a m a g e c a p o f $ 5 0

, 0 0 0

.

¶ 2 1 5 A s t h i s c o u r t e x p l a i n e d i n S a m b s v

. C i t y o f

B r o o k f i e l d

, 9 7 W i s

. 2 d 3 5 6

, 2 9 3 N

. W

. 2 d 5 0 4 ( 1 9 8 0 )

, " T h e

l e g i s l a t u r e ' s g o a l a f t e r H o l y t z w a s t o d e l i n e a t e t h e l i a b i l i t y

t o w h i c h g o v e r n m e n t a l u n i t s w o u l d b e e x p o s e d a s a r e s u l t o f

H o l y t z

, t o r e d u c e t h e f i n a n c i a l s t r a i n

, a n d t o e n a b l e t h e

g o v e r n m e n t a l u n i t s t o p l a n f o r t h e r i s k o f s u c h l i a b i l i t y

. " 8 1

¶ 2 1 6 T h e c o u r t o f a p p e a l s g o t i t r i g h t :

T h e " ' n o t i o n t h a t [ t h e l e g i s l a t u r e ] w o u l d l i m i t

l i a b i l i t y

. . . w i t h r e s p e c t t o o n e r e m e d y w h i l e

a l l o w i n g t h e s k y t o b e t h e l i m i t w i t h r e s p e c t t o

a n o t h e r f o r t h e s a m e v i o l a t i o n s t r a i n s c r e d u l i t y ' "

( c i t a t i o n o m i t t e d )

.

F r o m t h e s t a n d p o i n t o f t h e p u b l i c t r e a s u r y

, t h e r e i s

l i t t l e d i f f e r e n c e i n p r a c t i c e b e t w e e n a m o n e t a r y

d a m a g e a w a r d g i v e n t o a p l a i n t i f f t o r e m e d y i t s h a r m

a n d a n i n j u n c t i o n o r d e r r e q u i r i n g t h e d e f e n d a n t t o

a b a t e t h e h a r m

. 8 2

¶ 2 1 7 W e a r e r e q u i r e d t o r e a d s t a t u t e s s o t h a t n o p a r t i s

r e n d e r e d m e a n i n g l e s s o r s u p e r f l u o u s a n d s o t h a t t h e s t a t u t e i s

n o t r e n d e r e d u n r e a s o n a b l e o r a b s u r d

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n

r e n d e r s t h e s t a t u t o r y d a m a g e c a p i n t h e s t a t u t e m e a n i n g l e s s a n d

8 1 S a m b s

, 9 7 W i s

. 2 d a t 3 7 3

. F o r p u r p o s e s o f p l a n n i n g a n d

b u d g e t i n g f o r l i a b i l i t y a n d l i t i g a t i o n

, d a m a g e s u p t o $ 5 0

, 0 0 0

a n d u n l i m i t e d i n j u n c t i v e r e l i e f a r e n o t i n t e r c h a n g e a b l e

. S e e

F i g g s v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 1 2 1 W i s

. 2 d 4 4

, 5 2

, 3 5 7 N

. W

. 2 d 5 4 8

( 1 9 8 4 )

.

8 2 B o s t c o

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, ¶ ¶ 1 3 1

, 1 3 3 ( c i t i n g A n d r e w s v

.

C h e v y C h a s e B a n k

, 5 4 5 F

. 3 d 5 7 0

, 5 7 5 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 ) )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 0 s u p e r f l u o u s

, u n r e a s o n a b l e

, a n d a b s u r d t o a s i g n i f i c a n t e x t e n t b y

g r a n t i n g u n l i m i t e d i n j u n c t i v e r e l i e f

. 8 3

¶ 2 1 8 F o r t h e r e a s o n s s e t f o r t h

, I c o n c l u d e t h a t t h e W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) c a p a p p l i e s t o i n j u n c t i v e r e l i e f i n t h e

p r e s e n t c a s e

.

I V

¶ 2 1 9 I n o w t u r n t o t h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s e r r o n e o u s

i n t e r p r e t a t i o n o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, ( 4 )

, a n d ( 5 )

.

8 3 T h e m a j o r i t y o p i n i o n c i t e s t o L i s t e r v

. B o a r d o f R e g e n t s

o f t h e U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n S y s t e m

, 7 2 W i s

. 2 d 2 8 2

, 3 0 4

, 2 4 0

N

. W

. 2 d 6 1 0 ( 1 9 7 6 ) a n d S c a r p a c i v

. M i l w a u k e e C o u n t y

. , 9 6

W i s

. 2 d 6 6 3

, 6 9 1

, 2 9 2 N

. W

. 2 d 8 1 6 ( 1 9 8 0 )

, f o r t h e p r o p o s i t i o n

t h a t " t h e p u b l i c p o l i c y c o n s i d e r a t i o n s t h a t h a v e p r o m p t e d c o u r t s

t o g r a n t s u b s t a n t i v e i m m u n i t y f o r m o n e t a r y d a m a g e s d o n o t a p p l y

w i t h e q u a l f o r c e t o a c t i o n s f o r d e c l a r a t o r y o r i n j u n c t i v e

r e l i e f

. " M a j o r i t y o p

. , ¶ 6 2

. T h e s e c a s e s a r e n o t p e r t i n e n t t o

t h e p r e s e n t c a s e

. B o t h L i s t e r & S c a r p a c i a d d r e s s e d t h e

l i a b i l i t y o f i n d i v i d u a l g o v e r n m e n t o f f i c e r s a n d e n j o i n e d t h e m

f r o m a c t i n g i n t h e f u t u r e

, u n l i k e t h e p r e s e n t c a s e i n w h i c h

i n j u n c t i v e r e l i e f w i l l r e q u i r e t h e D i s t r i c t t o a c t a n d t o i n c u r

e x p e n s e s i n t h e f u t u r e

. L i s t e r

, 7 2 W i s

. 2 d a t 3 0 3

.

F o r c o mm e n t s i n d i c a t i n g t h a t p r o v i s i o n s a n d l i m i t s i n W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 a p p l y t o i n j u n c t i v e r e l i e f

, s e e W i l l o w C r e e k

, 2 3 5

W i s

. 2 d 4 0 9

, ¶ 3 6 ( g o v e r n m e n t i mm u n i t y p r o v i s i o n s i n W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) g o v e r n s u i t f o u n d e d o n t o r t a g a i n s t a t o w n f o r m o n e y

d a m a g e s a n d i n j u n c t i v e r e l i e f ; " A l t h o u g h i m m u n i t y s e r v e s a s a

b a r t o b o t h m o n e y d a m a g e s a n d i n j u n c t i v e r e l i e f b a s e d i n t o r t

,

m u n i c i p a l i t i e s d o n o t b e n e f i t f r o m t h e s h i e l d o f i m m u n i t y i n

a c t i o n s s e e k i n g d e c l a r a t o r y r e l i e f " ( e m p h a s i s a d d e d ) )

. T h e

m a j o r i t y o p i n i o n ( ¶ 5 9 n

. 3 2 ) r e w r i t e s W i l l o w C r e e k t o m e a n t h a t

b e c a u s e W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) a l l o w s a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

a c t i o n ( a n e q u i t a b l e n o n

- m o n e t a r y r e m e d y )

, t h e n i n j u n c t i v e

r e l i e f i n a t o r t s u i t ( a l s o a n e q u i t a b l e m o n e t a r y r e m e d y ) i s

s i m i l a r l y p e r m i t t e d

. S e e a l s o E

- Z R o l l O f f

, L L C v

. C o u n t y o f

O n e i d a

, 2 0 1 1 W I 7 1

, ¶ ¶ 2 1

- 2 4

, 2 8

, 3 3 5 W i s

. 2 d 7 2 0

, 8 0 0 N

. W

. 2 d 4 2 1

( e x p l a i n i n g t h e f a c t o r s t o c o n s i d e r t o d e t e r m i n e w h e t h e r c e r t a i n

a c t i o n s a r e e x e m p t f r o m n o t i c e o f c l a i m r e q u i r e m e n t s f o u n d i n

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ; c o u r t h e l d t h a t a c l a i m f o r v i o l a t i o n o f a

s t a t e a n t i t r u s t s t a t u t e

, c h

. 1 3 3

, w h i c h p r o v i d e s f o r i n j u n c t i v e

r e l i e f

, i s s u b j e c t t o § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 1 A c c o r d i n g t o t h e m a j o r i t y o p i n i o n

, t h e s e p r o v i s i o n s d o n o t a p p l y

t o s u i t s f o r o r c l a i m s f o r i n j u n c t i v e r e l i e f i n a c t i o n s f o u n d e d

o n t o r t

. M a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 5 9

- 8 0

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n d e l i v e r s

a p o t p o u r r i o f a r g u m e n t s t o s u p p o r t i t s t h e s i s b u t i g n o r e s t h e

t e x t o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, w h i c h w e d i s c u s s e d a b o v e ; t h e

t e x t s o f § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a n d § 8 9 3

. 8 0 ( 5 ) ; a n d c a s e l a w p r e c e d e n t

i n t e r p r e t i n g t h e s e p r o v i s i o n s

.

¶ 2 2 0 S u b s e c t i o n ( 4 ) i s b r o a d l y w o r d e d : " [ N ] o r m a y a n y s u i t

b e b r o u g h t a g a i n s t s u c h c o r p o r a t i o n

, s u b d i v i s i o n o r a g e n c y o r

v o l u n t e e r f i r e c o m p a n y o r a g a i n s t i t s o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

,

a g e n t s o r e m p l o y e e s f o r a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s " ( e m p h a s i s a d d e d )

. 8 4 S u b s e c t i o n ( 4 ) b a r s " a n y s u i t "

a g a i n s t a n y g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n f o r a c t s d o n e i n t h e

e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

j u d i c i a l f u n c t i o n s

. S u b s e c t i o n ( 4 ) a p p l i e s t o B o s t c o ' s l a w s u i t

.

¶ 2 2 1 T h e C o u r t e x p l a i n e d i n W i l l o w C r e e k R a n c h

, L

. L

. C

. v

.

T o w n o f S h e l b y

, 2 0 0 0 W I 5 6

, 2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

, 6 1 1 N

. W

. 2 d 6 9 3

,

t h a t t h e t e r m " a n y s u i t " i n c l u d e s i n j u n c t i v e r e l i e f b a s e d o n

t o r t :

8 4 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) p r o v i d e s a s f o l l o w s :

N o s u i t m a y b e b r o u g h t a g a i n s t a n y v o l u n t e e r f i r e

c o m p a n y o r g a n i z e d u n d e r c h

. 2 1 3

, p o l i t i c a l

c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n o r a n y a g e n c y

t h e r e o f f o r t h e i n t e n t i o n a l t o r t s o f i t s o f f i c e r s

,

o f f i c i a l s

, a g e n t s o r e m p l o y e e s n o r m a y a n y s u i t b e

b r o u g h t a g a i n s t s u c h c o r p o r a t i o n

, s u b d i v i s i o n o r

a g e n c y o r v o l u n t e e r f i r e c o m p a n y o r a g a i n s t i t s

o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

, a g e n t s o r e m p l o y e e s f o r a c t s d o n e

i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 2 T h e " a n y s u i t " l a n g u a g e c o n t a i n e d i n t h e i m m u n i t y

s t a t u t e

, h o w e v e r

, d o e s n o t l i m i t s u i t s t o m o n e y

d a m a g e s i n t o r t b u t a l s o e n c o m p a s s e s i n j u n c t i v e r e l i e f

b a s e d i n t o r t

. T h i s i n t e r p r e t a t i o n f u r t h e r s t h e

p o l i c y r a t i o n a l e s u n d e r l y i n g t o r t i mm u n i t y t h a t

o f f i c i a l s n o t b e " u n d u l y h a m p e r e d o r i n t i m i d a t e d i n

t h e d i s c h a r g e o f t h e i r f u n c t i o n s b y t h r e a t o f l a w s u i t

o r p e r s o n a l l i a b i l i t y

. " 8 5

¶ 2 2 2 P e r m i t t i n g B o s t c o t o g e t r e l i e f f o r a n e g l i g e n c e c l a i m

t h r o u g h t h e b a c k d o o r b y b r i n g i n g a s u i t f o r i n j u n c t i v e r e l i e f

f o r a n u i s a n c e ( b a s e d o n n e g l i g e n c e ) " c o n t r a v e n e s t h e g o v e r n m e n t

i m m u n i t y p o l i c y o f t h i s S t a t e s e t f o r t h i n W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a n d c o n s e q u e n t l y w o u l d n o t s e r v e t h e e n d s o f

j u s t i c e

. " 8 6

¶ 2 2 3 S u b s e c t i o n ( 5 ) i s a l s o v e r y b r o a d l y w o r d e d : " [ T ] h e

p r o v i s i o n s a n d l i m i t a t i o n s o f t h i s s e c t i o n [ 8 9 3

. 8 0 ] s h a l l b e

e x c l u s i v e a n d s h a l l a p p l y t o a l l c l a i m s a g a i n s t

. . . a

g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n " ( e m p h a s i s a d d e d )

.

¶ 2 2 4 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 5 ) r e a d s a s f o l l o w s :

E x c e p t a s p r o v i d e d i n t h i s s u b s e c t i o n

, t h e p r o v i s i o n s

a n d l i m i t a t i o n s o f t h i s s e c t i o n s h a l l b e e x c l u s i v e a n d

s h a l l a p p l y t o a l l c l a i m s a g a i n s t a v o l u n t e e r f i r e

c o m p a n y o r g a n i z e d u n d e r c h

. 2 1 3

, p o l i t i c a l

c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l s u b d i v i s i o n o r a g e n c y o r

a g a i n s t a n y o f f i c e r

, o f f i c i a l

, a g e n t o r e m p l o y e e

t h e r e o f f o r a c t s d o n e i n a n o f f i c i a l c a p a c i t y o r t h e

c o u r s e o f h i s o r h e r a g e n c y o r e m p l o y m e n t

. W h e n

r i g h t s o r r e m e d i e s a r e p r o v i d e d b y a n y o t h e r s t a t u t e

a g a i n s t a n y p o l i t i c a l c o r p o r a t i o n

, g o v e r n m e n t a l

s u b d i v i s i o n o r a g e n c y o r a n y o f f i c e r

, o f f i c i a l

, a g e n t

8 5 W i l l o w C r e e k

, 2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

, ¶ 3 3 ( q u o t i n g S c a r p a c i

, 9 6

W i s

. 2 d a t 6 8 2 ( c i t i n g L i s t e r

, 7 2 W i s

. 2 d a t 2 9 9 ) )

.

8 6 S c o t t

, 2 6 2 W i s

. 2 d 1 2 7

, ¶ 4 ; s e e a l s o i d

. , ¶ 5 5 ( d e c l a r i n g

t h a t p e r m i t t i n g d a m a g e s t h r o u g h t h e b a c k d o o r o f a p r o m i s s o r y

e s t o p p e l c l a i m

, a n e q u i t a b l e c l a i m

, b a s e d o n t h e s a m e

a l l e g a t i o n s a s a n e g l i g e n c e c l a i m c o n t r a v e n e s W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a n d d o e s n o t s e r v e t h e e n d s o f j u s t i c e )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 3 o r e m p l o y e e t h e r e o f f o r i n j u r y

, d a m a g e o r d e a t h

, s u c h

s t a t u t e s h a l l a p p l y a n d t h e l i m i t a t i o n s i n s u b

. ( 3 )

s h a l l b e i n a p p l i c a b l e

.

¶ 2 2 5 T w o s e n t e n c e s c o m p r i s e s u b s e c t i o n ( 5 )

. I s h a l l

e x a m i n e e a c h i n t u r n

.

¶ 2 2 6 T h e p l a i n l a n g u a g e o f t h e f i r s t s e n t e n c e o f W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 5 ) i n c l u d e s t h e w o r d s " e x c l u s i v e " a n d " a l l c l a i m s " t o

e x p l a i n t h a t t h e p r o v i s i o n s a n d l i m i t a t i o n s ( i n c l u d i n g t h e

m o n e t a r y l i m i t a t i o n s i n s u b s e c t i o n ( 3 ) ) a r e " e x c l u s i v e " a n d

a p p l y t o " a l l c l a i m s " b r o u g h t i n t o r t

. T h i s v e r y b r o a d

, a l l

i n c l u s i v e l a n g u a g e s e t s t h e s t a g e a n d t o n e f o r i n t e r p r e t i n g t h i s

s u b s e c t i o n

.

¶ 2 2 7 T h e m a j o r i t y o p i n i o n c u r i o u s l y s k i p s o v e r t h e w o r d

" e x c l u s i v e " a n d t h e p h r a s e " s h a l l a p p l y t o a l l c l a i m s

. " I n s t e a d

t h e m a j o r i t y o p i n i o n r e a s o n s t h a t W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ( i n d e e d

a l l o f § 8 9 3

. 8 0 ) i s s i l e n t a b o u t e q u i t a b l e r e l i e f a n d t h e r e f o r e

,

t h a t s u b s e c t i o n s ( 3 )

, ( 4 )

, a n d ( 5 ) d o n o t g o v e r n a c t i o n s i n

e q u i t y f o u n d e d o n t o r t

. M a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 5 5

- 5 9

, 6 1

.

¶ 2 2 8 C l e a r l y a r e q u e s t f o r i n j u n c t i v e r e l i e f f o u n d e d o n

t o r t i s a c l a i m t h a t f i t s w i t h i n t h e s t a t u t o r y p h r a s e i n W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 5 ) : " a l l c l a i m s

. " I n d e e d

, C o u n t I I o f B o s t c o ' s

c o m p l a i n t i s l a b e l e d " C l a i m " a n d r e q u e s t s e q u i t a b l e r e l i e f

.

C o u n t I I o f t h e c o m p l a i n t a l l e g e s t h e c l a i m o f a c o n t i n u i n g

n u i s a n c e ( b a s e d o n n e g l i g e n c e ) a n d a s s e r t s t h a t a b a t e m e n t b y

c o n c r e t e l i n i n g o r r e c h a r g e w e l l s i s t h e p r o p e r r e l i e f

.

¶ 2 2 9 S e c t i o n 8 9 3

. 8 0 i s n o t s i l e n t a b o u t i n j u n c t i v e r e l i e f

i n t o r t c l a i m s

, a s t h e m a j o r i t y o p i n i o n p r o c l a i m s

. S u b s e c t i o n

( 4 ) a d d r e s s e s " a n y s u i t " a n d s u b s e c t i o n ( 5 ) a d d r e s s e s " a l l

c l a i m s " a g a i n s t a g o v e r n m e n t e n t i t y

. T h e w o r d s " a n y s u i t

, "N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 4 " e x c l u s i v e

, " a n d " a l l c l a i m s " a r e a l l

- e n c o m p a s s i n g

. T h e o n l y

r e a s o n a b l e i n t e r p r e t a t i o n i s t h a t a c l a i m f o r i n j u n c t i v e r e l i e f

f o u n d e d o n t o r t i s w i t h i n t h e a l l

- i n c l u s i v e s c o p e o f t h e w o r d s

" a n y s u i t " a n d " a l l c l a i m s " a n d t h a t § 8 9 3

. 8 0 i s a n " e x c l u s i v e "

p r o v i s i o n

.

¶ 2 3 0 I n p u r s u i n g i t s m y t h o f s i l e n c e i n r e g a r d t o e q u i t a b l e

r e l i e f u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n ( ¶ ¶ 5 7

- 5 8

,

6 3 ) l e a n s o n H a r k n e s s v

. P a l m y r a

- E a g l e S c h o o l D i s t r i c t

, 1 5 7

W i s

. 2 d 5 6 7

, 4 6 0 N

. W

. 2 d 7 6 9 ( C t

. A p p

. 1 9 9 0 )

, t o s u p p o r t i t s

a r g u m e n t t h a t § 8 9 3

. 8 0 d o e s n o t a p p l y t o e q u i t a b l e c l a i m s

. T h e

m a j o r i t y o p i n i o n s i d e s t e p s t h e f a c t

, h o w e v e r

, t h a t t h e H a r k n e s s

d e c i s i o n w a s c l e a r l y a n d e m p h a t i c a l l y o v e r r u l e d i n D N R v

. C i t y

o f W a u k e s h a

, 1 8 4 W i s

. 2 d 1 7 8

, 1 9 1

, 5 1 5 N

. W

. 2 d 8 8 8 ( 1 9 9 4 )

.

¶ 2 3 1 H a r k n e s s h e l d t h a t s u b s e c t i o n ( 4 ) o f § 8 9 3

. 8 0 ( b a r r i n g

s u i t f o r l e g i s l a t i v e a c t s o f a g o v e r n m e n t e n t i t y ) d o e s n o t a p p l y

t o e q u i t a b l e r e l i e f a n d b a s e d t h i s c o n c l u s i o n o n t w o p r i o r

c a s e s s t a t i n g t h a t t h e n o t i c e o f c l a i m r e q u i r e m e n t s i n W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) d o n o t a p p l y t o e q u i t a b l e c l a i m s

. H a r k n e s s

c o n c l u d e d t h a t i f s u b s e c t i o n ( 1 ) d o e s n o t a p p l y t o c l a i m s f o r

i n j u n c t i v e r e l i e f

, t h e n s u b s e c t i o n ( 4 ) d o e s n o t a p p l y t o

i n j u n c t i v e r e l i e f

. A c c o r d i n g l y

, t h e H a r k n e s s c o u r t c o n c l u d e d

t h a t § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) d o e s n o t b a r a t e a c h e r ' s e q u i t a b l e c l a i m f o r

r e i n s t a t e m e n t t o h e r p r e v i o u s p o s i t i o n

.

¶ 2 3 2 R e v i e w i n g t h e H a r k n e s s p r e c e d e n t i n D N R v

. C i t y o f

W a u k e s h a

, t h e S u p r e m e C o u r t s t a t e d

, " [ W ] e n o w h o l d t h a t s e c

.

8 9 3

. 8 0 a p p l i e s t o a l l c a u s e s o f a c t i o n

, n o t j u s t t h o s e i n t o r t

a n d n o t j u s t t h o s e f o r m o n e y d a m a g e s

. W e t h e r e f o r eN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 5 o v e r r u l e

. . . H a r k n e s s

. . . t o t h e e x t e n t [ i t ] h o l d [ s ] t h a t

s e c

. 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) a p p l i e s o n l y t o t o r t c l a i m s a n d c l a i m s f o r m o n e y

d a m a g e s

. " 8 7

¶ 2 3 3 B e c a u s e H a r k n e s s b a s e d i t s i n t e r p r e t a t i o n o f

s u b s e c t i o n ( 4 ) o n c a s e l a w r e l a t i n g t o s u b s e c t i o n ( 1 )

, w h i c h D N R

e x p l i c i t l y o v e r r u l e d

, H a r k n e s s n o l o n g e r r e t a i n s a n y

p r e c e d e n t i a l v a l u e r e g a r d i n g s u b s e c t i o n ( 4 )

.

¶ 2 3 4 J o h n s o n v

. C i t y o f E d g e r t o n

, 2 0 7 W i s

. 2 d 3 4 3

, 5 5 8

N

. W

. 2 d 6 5 3 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 )

, g o t i t r i g h t

, a s e x p l a i n e d b y W i l l o w

C r e e k

. T h e n a r r o w i s s u e p r e s e n t e d i n J o h n s o n w a s w h e t h e r t h e

c o m p l a i n a n t s w e r e p e r m i t t e d t o s e e k i n j u n c t i v e r e l i e f b a s e d o n

t h e i r c l a i m o f n e g l i g e n c e a g a i n s t t h e c i t y

. A f t e r r e v i e w i n g t h e

H a r k n e s s a n d D N R c a s e s

, t h e c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d

, a s

l i m i t e d b y W i l l o w C r e e k

, " t h a t t h e o f f i c i a l i mm u n i t y p r o v i s i o n s

o f § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, S t a t s

. , . . . a r e n o t l i m i t e d t o

. . . m o n e y

d a m a g e a c t i o n s [ f o u n d e d o n t o r t ]

, b u t a r e e q u a l l y a p p l i c a b l e t o

[ t o r t ] a c t i o n s w h i c h

. . . s e e k i n j u n c t i v e r e l i e f

. . . . " 8 8

8 7 D N R v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 1 8 4 W i s

. 2 d 1 7 8

, 1 9 1

, 5 1 5

N

. W

. 2 d 8 8 8 ( 1 9 9 4 )

, o v e r r u l e d t h e f o l l o w i n g l a n g u a g e i n p r i o r

c a s e s : K a i s e r v

. C i t y o f M a u s t o n

, 9 9 W i s

. 2 d 3 4 5

, 3 5 6

, 2 9 9

N

. W

. 2 d 2 5 9 ( C t

. A p p

. 1 9 8 0 ) ( " [ t ] h i s s t a t u t e a p p l i e s t o c l a i m s

f o r m o n e y d a m a g e s

. I t d o e s n o t a p p l y t o a c l a i m f o r e q u i t a b l e

r e l i e f " ) ; H a r k n e s s v

. P a l m y r a

– E a g l e S c h o o l D i s t

. , 1 5 7

W i s

. 2 d 5 6 7

, 5 7 9

, 4 6 0 N

. W

. 2 d 7 6 9 ( C t

. A p p

. 1 9 9 0 ) ( " [ w ] e h a v e

f o u n d n o a u t h o r i t y i n d i c a t i n g t h a t i t a p p l i e s t o e q u i t a b l e o r

i n j u n c t i v e r e l i e f " ) ; N i c o l e t v

. V i l l a g e o f F o x P o i n t

, 1 7 7

W i s

. 2 d 8 0

, 8 6

, 5 0 1 N

. W

. 2 d 8 4 2 ( C t

. A p p

. 1 9 9 3 ) ( " [ t ] h e f u l l

l e g i s l a t i v e h i s t o r y c l a r i f i e s t h a t s e c

. 8 9 3

. 8 0 n e v e r w a s

i n t e n d e d t o a p p l y t o e q u i t a b l e a c t i o n s " )

.

8 8 J o h n s o n v

. C i t y o f E d g e r t o n

, 2 0 7 W i s

. 2 d 3 4 3

, 3 5 2

, 5 5 8

N

. W

. 2 d 6 5 3 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 )

. S e e W i l l o w C r e e k

, 2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

,

¶ ¶ 3 3

- 3 4 ( l i m i t i n g t h e J o h n s o n l a n g u a g e t o t o r t a c t i o n s )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 6 ¶ 2 3 5 T h e H a r k n e s s c a s e h a s b e e n r e l e g a t e d t o t h e w a s t e b i n

o f h i s t o r y

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s r e l i a n c e o n H a r k n e s s i s

m i s p l a c e d

.

¶ 2 3 6 I n o w t u r n t o t h e s e c o n d s e n t e n c e o f W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 5 )

. I t t e l l s u s h o w t o h a r m o n i z e t h e " e x c l u s i v e " a n d

" a l l c l a i m s " l a n g u a g e o f § 8 9 3

. 8 0 ( 5 ) w i t h o t h e r s t a t u t e s i n

w h i c h t h e l e g i s l a t u r e m a y p r o v i d e r i g h t s o r r e m e d i e s a g a i n s t a

g o v e r n m e n t e n t i t y f o r d a m a g e

, i n j u r y

, o r d e a t h

. T h e s e c o n d

s e n t e n c e o f ( 5 ) d i r e c t s t h a t w h e n a c l a i m i s b a s e d o n a n o t h e r

s t a t u t e

, t h e d a m a g e l i m i t a t i o n s o f s u b s e c t i o n ( 3 ) n o l o n g e r

a p p l y

. 8 9

¶ 2 3 7 T h e m a j o r i t y o p i n i o n s e e m s t o a s s e r t t h a t W i s

. S t a t

.

§ 8 4 4

. 0 1 t r u m p s W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, m a k i n g § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

i n a p p l i c a b l e i n t h e p r e s e n t c a s e

. M a j o r i t y o p

. , ¶ ¶ 7 6 8

- 7 1

.

¶ 2 3 8 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 4 4

. 0 1 g o v e r n s a p e r s o n c l a i m i n g

i n t e r f e r e n c e w i t h p r o p e r t y w h o b r i n g s a n a c t i o n t o r e d r e s s p a s t

o r f u r t h e r i n j u r y t o p r o p e r t y

. T h e s t a t u t e r e a d s a s f o l l o w s :

A n y p e r s o n o w n i n g o r c l a i m i n g a n i n t e r e s t i n r e a l

p r o p e r t y m a y b r i n g a n a c t i o n c l a i m i n g p h y s i c a l i n j u r y

t o

, o r i n t e r f e r e n c e w i t h

, t h e p r o p e r t y o r t h e p e r s o n ' s

i n t e r e s t t h e r e i n ; t h e a c t i o n m a y b e t o r e d r e s s p a s t

i n j u r y

, t o r e s t r a i n f u r t h e r i n j u r y

, t o a b a t e t h e

s o u r c e o f i n j u r y

, o r f o r o t h e r a p p r o p r i a t e r e l i e f

.

¶ 2 3 9 S e c t i o n 8 4 4

. 1 7 ( 1 ) e x p l a i n s t h a t a d e f e n d a n t i n a W i s

.

S t a t

. § 8 4 4

. 0 1 s u i t m a y b e " [ a ] n y p e r s o n w h o s e a c t i v i t i e s h a v e

i n j u r e d o r w i l l i n j u r e t h e p l a i n t i f f ' s p r o p e r t y o r i n t e r e s t s "

( e m p h a s i s a d d e d )

. T o d e f i n e t h e w o r d " p e r s o n

, " t h e m a j o r i t y

o p i n i o n t u r n s t o W i s

. S t a t

. § 9 9 0

. 0 1 ( 2 6 )

. S e c t i o n 9 9 0

. 0 1 s e t s

8 9 D N R v

. C i t y o f W a u k e s h a

, 1 8 4 W i s

. 2 d a t 1 9 2

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 7 f o r t h d e f i n i t i o n s o f w o r d s t o b e u s e d i n i n t e r p r e t i n g a l l

s t a t u t e s " u n l e s s s u c h c o n s t r u c t i o n w o u l d p r o d u c e a r e s u l t

i n c o n s i s t e n t w i t h t h e m a n i f e s t i n t e n t o f t h e l e g i s l a t u r e

. "

S e c t i o n 9 9 0

. 0 1 ( 2 6 ) d e f i n e s " p e r s o n

. " " P e r s o n i n c l u d e s a l l

p a r t n e r s h i p s

, a s s o c i a t i o n s a n d b o d i e s p o l i t i c o r c o r p o r a t e "

( e m p h a s i s a d d e d )

.

¶ 2 4 0 T h e m a j o r i t y o p i n i o n r e a s o n s a s f o l l o w s : C h a p t e r 8 4 4

c o n t e m p l a t e s t h a t a b o d y p o l i t i c

, s u c h a s t h e D i s t r i c t

, m a y b e a

d e f e n d a n t i n a n a c t i o n b r o u g h t b y a n o w n e r o f p r o p e r t y t o

r e d r e s s i n j u r y c a u s e d b y t h e D i s t r i c t ' s n e g l i g e n t m a i n t e n a n c e o f

a p r i v a t e n u i s a n c e a n d t o a b a t e t h e s o u r c e o f i n j u r y

. T h u s

,

a c c o r d i n g t o t h e m a j o r i t y o p i n i o n

, W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 d o e s n o t

a p p l y t o i n j u n c t i o n s t h a t f a l l w i t h i n C h a p t e r 8 4 4

.

¶ 2 4 1 T h i s r e a s o n i n g i s f a u l t y

.

¶ 2 4 2 F i r s t

, C h a p t e r 8 4 4 i s a r e m e d i a l a n d p r o c e d u r a l

s t a t u t e ; i t d o e s n o t c r e a t e l i a b i l i t y

. C h a p t e r 8 4 4 a p p l i e s o n l y

w h e n a n o w n e r o f r e a l e s t a t e h a s a c a u s e o f a c t i o n u n d e r c o mm o n

l a w o r o t h e r w i s e

. C h a p t e r 8 4 4 i s a c o d i f i c a t i o n o f r e m e d i e s

i n v o l v i n g r e a l e s t a t e

, n o t " t h e c r e a t i o n o f n e w o r t h e r e v i s i o n

o f o l d r i g h t s o r d u t i e s " ( e m p h a s i s a d d e d )

. S h a n a k v

. C i t y o f

W a u p a c a

, 1 8 5 W i s

. 2 d 5 6 8

, 5 9 7

, 5 1 8 N

. W

. 2 d 3 1 0 ( C t

. A p p

. 1 9 9 4 )

.

I n M e n i c k v

. C i t y o f M e n a s h a

, 2 0 0 W i s

. 2 d 7 3 7

, 7 4 6

- 4 7

, 5 4 7

N

. W

. 2 d 7 7 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 5 )

, t h e c o u r t o f a p p e a l s

, r e l y i n g o n

S h a n a k

, c o n c l u d e d t h a t a c o m p l a i n a n t c o u l d n o t b a s e h e r

s u b s t a n t i v e c l a i m f o r p r i v a t e n u i s a n c e a g a i n s t t h e C i t y o fN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 8 M e n a s h a o n § 8 4 4

. 0 1 ( 1 )

. T h e s u b s t a n t i v e b a s i s o f t h e c l a i m m u s t

b e f o u n d e l s e w h e r e

, w r o t e t h e c o u r t o f a p p e a l s i n M e n i c k

. 9 0

¶ 2 4 3 T h e s u b s t a n t i v e b a s i s o f B o s t c o ' s c l a i m i s n o t W i s

.

S t a t

. § 8 4 4

. 0 1

, b u t c o mm o n l a w t o r t a n d § 8 9 3

. 8 0 g o v e r n i n g a

g o v e r n m e n t e n t i t y ' s i mm u n i t y a n d l i a b i l i t y f o r t o r t i o u s c o n d u c t

.

¶ 2 4 4 S e c o n d

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n i s i n c o n s i s t e n t w h e n i t

a p p l i e s C h a p t e r 8 4 4 t o a u t h o r i z e i n j u n c t i v e r e l i e f f r e e o f W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, b u t d o e s n o t h o l d t h a t C h a p t e r 8 4 4 a u t h o r i z e s

m o n e t a r y d a m a g e s f r e e o f § 8 9 3

. 8 0

.

¶ 2 4 5 C h a p t e r 8 4 4 g o v e r n s b o t h i n j u n c t i v e r e l i e f a n d

m o n e t a r y d a m a g e s f o r p h y s i c a l i n j u r y t o o r i n t e r f e r e n c e w i t h

r e a l p r o p e r t y

. I f t h e m a j o r i t y o p i n i o n i s c o r r e c t t h a t C h a p t e r

8 4 4 t r u m p s t h e c a p i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) ( a s w e l l a s

s u b s e c t i o n s ( 4 ) a n d ( 5 ) )

, t h e n t h e m a j o r i t y o p i n i o n s h o u l d h o l d

,

b u t d o e s n o t

, t h a t C h a p t e r 8 4 4 t r u m p s t h e c a p o n m o n e t a r y

d a m a g e s a w a r d e d t o B o s t c o f o r t h e p a s t a n d f u t u r e i n j u r y t o i t s

r e a l p r o p e r t y c a u s e d b y t h e D i s t r i c t

.

¶ 2 4 6 T h i r d

, i n i t s r e l i a n c e o n C h a p t e r 8 4 4

, t h e m a j o r i t y

o p i n i o n p a y s n o a t t e n t i o n t o a n o f t

- u s e d r u l e o f s t a t u t o r y

i n t e r p r e t a t i o n : A s p e c i f i c s t a t u t e t r u m p s a g e n e r a l s t a t u t e

.

S o m e t i m e s i t i s d i f f i c u l t t o d e t e r m i n e w h i c h i s t h e g e n e r a l

s t a t u t e a n d w h i c h i s t h e s p e c i f i c s t a t u t e

. N o t h e r e

. C h a p t e r

8 4 4 i s a r e m e d i a l

, p r o c e d u r a l s t a t u t e a n d i s a l s o a g e n e r a l

s t a t u t e g o v e r n i n g o w n e r s o f r e a l p r o p e r t y b r i n g i n g a r e a l

p r o p e r t y a c t i o n a g a i n s t a n y p e r s o n

. W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 i s

9 0 S e e a l s o S c h u l t z v

. T r a s c h e r

, 2 0 0 2 W I A p p 4

, ¶ ¶ 2 4

- 2 9

, 2 4 9

W i s

. 2 d 7 2 2

, 6 4 0 N

. W

. 2 d 1 3 0 ( W i s

. S t a t

. § 8 4 4

. 0 1 i s a r e m e d i a l

a n d p r o c e d u r a l s t a t u t e )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

4 9 a s p e c i f i c

, s u b s t a n t i v e

, " e x c l u s i v e " s t a t u t e g o v e r n i n g t h e

l i a b i l i t y a n d i m m u n i t y o f a g o v e r n m e n t e n t i t y n a m e d a s a

d e f e n d a n t

.

¶ 2 4 7 W h e n t h e l e g i s l a t u r e w a n t s t o c r e a t e a s p e c i f i c

s t a t u t e t h a t t r u m p s W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, i t k n o w s h o w t o d o s o

.

A n e x a m p l e o f a s p e c i f i c s t a t u t e t h a t c r e a t e s g o v e r n m e n t e n t i t y

t o r t l i a b i l i t y w a s d i s c u s s e d i n M o r r i s v

. J u n e a u C o u n t y

, 2 1 9

W i s

. 2 d 5 4 3

, 5 7 9 N

. W

. 2 d 6 9 0 ( 1 9 9 8 )

.

¶ 2 4 8 I n M o r r i s

, 9 1 a s t a t u t e

, t h e n

- W i s

. S t a t

. § 8 1

. 1 5 ( 1 9 9 1

-

9 2 )

, e n t i t l e d " D a m a g e s c a u s e d b y h i g h w a y d e f e c t s ; l i a b i l i t y o f

t o w n a n d c o u n t y

, " w a s s p e c i f i c t o h i g h w a y d a m a g e s a n d s p e c i f i c

t o t h e l i a b i l i t y o f t h e t o w n a n d c o u n t y

. T h e s t a t u t e c r e a t e d a

r i g h t t o r e c o v e r f r o m a g o v e r n m e n t e n t i t y f o r w a n t o f r e p a i r s o f

a h i g h w a y

. 9 2 S e c t i o n 8 1

. 1 5 e x p l i c i t l y i m p o s e d l i a b i l i t y o n a

9 1 J u s t a s t h e l e g i s l a t u r e k n o w s h o w t o c r e a t e l i a b i l i t y

, i t

a l s o k n o w s h o w t o n u l l i f y l i a b i l i t y

. T h e l e g i s l a t u r e h a s

e s s e n t i a l l y n u l l i f i e d M o r r i s

. T h e s t a t u t e i m p o s i n g l i a b i l i t y o n

g o v e r n m e n t e n t i t i e s f o r h i g h w a y d e f e c t s d i s c u s s e d i n M o r r i s

,

t h e n

- W i s

. S t a t

. § 8 1

. 1 5 ( 1 9 9 1

- 9 2 )

, w a s r e n u m b e r e d b y 2 0 0 3 W i s

.

A c t 2 1 4

, a n d j o i n e d w i t h t h e s t a t u t e r e l a t i n g t o d a m a g e s a n d

i n j u r i e s c a u s e d b y s n o w a n d i c e a c c u m u l a t i o n

. S e e C o mm e n t

, W i s

.

S t a t

. A n n

. § 8 9 3

. 8 3 ( W e s t 2 0 0 6 )

.

I n 2 0 1 1

, t h e l e g i s l a t u r e e n a c t e d 2 0 1 1 W i s

. A c t 1 3 2

, w h i c h

r e m o v e d l a n g u a g e h o l d i n g g o v e r n m e n t e n t i t i e s l i a b l e f o r h i g h w a y

d e f e c t s

. N o w W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 3 ( 2 0 1 1

- 1 2 ) a d d r e s s e s o n l y a n

a c t i o n t o r e c o v e r d a m a g e s f o r i n j u r i e s s u s t a i n e d b y r e a s o n o f a n

a c c u m u l a t i o n o f s n o w o r i c e t h a t h a s e x i s t e d f o r t h r e e w e e k s o r

m o r e u p o n a n y b r i d g e o r h i g h w a y

. S e e J e s s i c a V a n e g e r e n

, M a n

s u f f e r s a f t e r o d d a c c i d e n t ; F a l l R i v e r r e s i d e n t h a s l i t t l e l e g a l

r e c o u r s e a f t e r c o n c r e t e f e l l f r o m b r i d g e a n d h i t h i m

, P o r t a g e

D a i l y R e g i s t e r

, J a n

. 2 7

, 2 0 1 3

, a v a i l a b l e a t

h t t p : / / w w w

. w i s c n e w s

. c o m / n e w s / l o c a l / a r t i c l e

_ 5 7 9 0 d 1 8 8

- 6 9 0 c

- 1 1 e 2

-

a c 1 5

- 0 0 1 a 4 b c f 8 8 7 a

. h t m l ( l a s t v i s i t e d J u l y 5

, 2 0 1 3 )

.

9 2 M o r r i s

, 2 1 9 W i s

. 2 d a t 5 5 8

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 0 g o v e r n m e n t e n t i t y f o r c e r t a i n c o n d u c t a n d l i m i t e d t h e a m o u n t

r e c o v e r a b l e ; i t e x p l i c i t l y a p p l i e d t h e p r o c e d u r e s u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0

. 9 3

¶ 2 4 9 T h i s c o u r t c o n c l u d e d t h a t W i s

. S t a t

. § 8 1

. 1 5 p r o v i d e d

" a n e x c e p t i o n t o t h e g e n e r a l g r a n t o f i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) " 9 4 f o r l e g i s l a t i v e a c t s

, n o t i n g " t h a t t h e g e n e r a l

i m m u n i t y g i v e n c o u n t i e s u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i s n o t

a p p l i c a b l e w h e n t h e c o n d i t i o n s o f W i s

. S t a t

. § 8 1

. 1 5 a r e m e t

. " 9 5

S e c t i o n 8 1

. 1 5

, s t a t e d t h e M o r r i s c o u r t

, i s " a s p e c i f i c s t a t u t e

t a k [ i n g ] p r e c e d e n c e o v e r a g e n e r a l s t a t u t e

. " 9 6

¶ 2 5 0 U n l i k e t h e s p e c i f i c s t a t u t e i n M o r r i s c r e a t i n g

g o v e r n m e n t l i a b i l i t y f o r p a r t i c u l a r a c t s

, W i s

. S t a t

. § 8 4 4

. 0 1

d o e s n o t e x p l i c i t l y a p p l y t o g o v e r n m e n t e n t i t i e s a n d d o e s n o t

i m p o s e l i a b i l i t y o n g o v e r n m e n t e n t i t i e s

. C h a p t e r 8 4 4 s i m p l y

d o e s n o t o v e r r i d e t h e s u b s t a n t i v e r u l e s i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

a s t h e s p e c i f i c p r o v i s i o n s o f § 8 1

. 1 5 o n c e d i d

.

¶ 2 5 1 I n s u m

, W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, ( 4 )

, a n d ( 5 )

, a s

a p p l i c a b l e t o a c t i o n s f o u n d e d o n t o r t

, g o v e r n " a n y s u i t

, " " a l l

c l a i m s

, " a n d a r e " e x c l u s i v e

. " T h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s p o t p o u r r i

o f a r g u m e n t s d o e s n o t d e m o n s t r a t e t h a t i n j u n c t i v e r e l i e f i s

e x c l u d e d i n t h e p r e s e n t c a s e

. T h e b r o a d l y w o r d e d t e x t s o f W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 )

, ( 4 )

, a n d ( 5 ) g o v e r n a g o v e r n m e n t e n t i t y ' s

9 3 I d

. a t 5 5 1

- 5 7

.

9 4 I d

. a t 5 5 2

.

9 5 I d

. a t 5 4 6

.

9 6 I d

. a t 5 5 2

, 5 5 7

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 1 t o r t i o u s a c t s t h a t c a u s e h a r m a n d g o v e r n c l a i m s f o r i n j u n c t i v e

r e l i e f f o r p r i v a t e n u i s a n c e s f o u n d e d o n t o r t

. " A n u i s a n c e i s

n o t h i n g m o r e t h a n a p a r t i c u l a r t y p e o f h a r m s u f f e r e d ; l i a b i l i t y

d e p e n d s u p o n t h e e x i s t e n c e o f u n d e r l y i n g t o r t i o u s a c t s t h a t

c a u s e h a r m

. " 9 7

V

¶ 2 5 2 T h e f i f t h e r r a t u m r e l a t e s t o t h e m a j o r i t y ' s d i s c u s s i o n

o f

— — o r r a t h e r i t s f a i l u r e t o d i s c u s s i n a n y m e a n i n g f u l w a y

——

i n j u n c t i v e r e l i e f

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n s a y s t h a t i n j u n c t i v e

r e l i e f m a y b e o r d e r e d i n e x c e s s o f t h e s t a t u t o r y c a p s

, n o d o l l a r

l i m i t s

. T h e E n d ! T h e m a j o r i t y o p i n i o n o f f e r s n o a n a l y s i s o r

d i r e c t i o n s t o t h e c i r c u i t c o u r t a b o u t i n j u n c t i v e r e l i e f a n d

l e a v e s u n a n s w e r e d n u m e r o u s q u e s t i o n s

. L e t m e o f f e r s e v e r a l

c o m m e n t s

.

¶ 2 5 3 F i r s t : W h e n a c o u r t e x e r c i s e s i t s d i s c r e t i o n i n

g r a n t i n g a n e q u i t a b l e r e m e d y

, i t " s h o u l d p a y p a r t i c u l a r r e g a r d

f o r t h e p u b l i c c o n s e q u e n c e s i n e m p l o y i n g t h e e x t r a o r d i n a r y

r e m e d y o f i n j u n c t i o n

. " 9 8

" W h e r e a n i m p o r t a n t p u b l i c i n t e r e s t

w o u l d b e p r e j u d i c e d

, t h e r e a s o n s f o r d e n y i n g t h e i n j u n c t i o n m a y

b e c o m p e l l i n g

. " 9 9 A n i n j u n c t i o n a g a i n s t m a i n t a i n i n g a n u i s a n c e

s h o u l d n o t b e g r a n t e d w h e r e " t h e i n c o n v e n i e n c e s a n d h a r d s h i p s

c a u s e d o u t w e i g h t h e b e n e f i t s

. " M c K i n n o n v

. B e n e d i c t

, 3 8

9 7 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ 2 5

.

9 8 W e i n b e r g e r v

. R o m e r o

- B a r c e l o

, 4 5 6 U

. S

. 3 0 5

, 3 1 2 ( 1 9 8 2 )

( c i t i n g R a i l r o a d C o mm ' n v

. P u l l m a n C o

. , 3 1 2 U

. S

. 4 9 6

, 5 0 0

( 1 9 4 1 ) ) ( e m p h a s i s a d d e d )

.

9 9 C i t y o f H a r r i s o n v i l l e v

. W

. S

. D i c k e y C l a y M f g

. C o

. , 2 8 9

U

. S

. 3 3 4

, 3 3 8 ( 1 9 3 3 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 2 W i s

. 2 d 6 0 7

, 6 1 6

- 1 7

, 1 5 7 N

. W

. 2 d 6 6 5 ( 1 9 6 8 ) ( c i t i n g M a i t l a n d v

.

T w i n C i t y A v i a t i o n C o r p

. , 2 5 4 W i s

. 5 4 1

, 5 4 9

, 3 7 N

. W

. 2 d 7 4

( 1 9 4 9 ) )

. 1 0 0

¶ 2 5 4 T h e c i r c u i t c o u r t d i d n o t e x e r c i s e i t s d i s c r e t i o n i n

t h e p r e s e n t c a s e b y p a y i n g p a r t i c u l a r r e g a r d f o r t h e p u b l i c

c o n s e q u e n c e s o r w e i g h i n g t h e i n c o n v e n i e n c e s a n d h a r d s h i p s t o t h e

p a r t i e s

. W i t h o u t h o l d i n g a h e a r i n g

, t h e c i r c u i t c o u r t b a s e d i t s

r u l i n g o n i n j u n c t i v e r e l i e f o n t h e g r o u n d s t h a t t h e m o n e t a r y

d a m a g e s w e r e i n a d e q u a t e a n d t h a t B o s t c o w a s s u f f e r i n g

i r r e p a r a b l e h a r m

. 1 0 1

¶ 2 5 5 N o r d o e s t h e m a j o r i t y o p i n i o n p a y a n y r e g a r d t o t h e

p u b l i c c o n s e q u e n c e s o f i n j u n c t i v e r e l i e f i n t h e p r e s e n t c a s e o r

t h e w e i g h i n g o f h a r d s h i p s a n d i n c o n v e n i e n c e s

.

¶ 2 5 6 S e c o n d : O r d i n a r i l y

, i f i n j u n c t i v e r e l i e f w o u l d c a u s e

s u b s t a n t i a l h a r m t o a d e f e n d a n t

, t h e i n j u n c t i o n s h o u l d b e d e n i e d

1 0 0 I n g r a n t i n g a n i n j u n c t i o n

, a c o u r t c o n s i d e r s t h e

r e l a t i v e h a r d s h i p l i k e l y t o r e s u l t t o t h e d e f e n d a n t i f t h e

i n j u n c t i o n i s g r a n t e d a n d t o t h e p l a i n t i f f i f i t i s d e n i e d

.

" T h e a p p r o p r i a t e n e s s o f i n j u n c t i o n a g a i n s t t o r t f i n a l l y d e p e n d s

u p o n a c o m p a r a t i v e a p p r a i s a l o f a l l o f t h e f a c t o r s i n t h e c a s e

, b a l a n c e d a g a i n s t e a c h o t h e r

, a n d c o n s i d e r e d t o g e t h e r

. " 4

R e s t a t e m e n t o f T o r t s § 9 3 6 c m t b

. a t 6 9 5 ( 1 9 3 9 )

.

1 0 1 T h e c i r c u i t c o u r t e r r e d i n t h e p r e s e n t c a s e b y g r a n t i n g

i n j u n c t i v e r e l i e f w i t h o u t h o l d i n g a h e a r i n g

, t a k i n g e v i d e n c e

, o r

m a k i n g f i n d i n g s a b o u t t h e m e r i t s o f t h e r e l i e f p r o p o s e d

. S e e

H o f f m a n n v

. W i s

. E l e c

. P o w e r C o

. , 2 0 0 3 W I 6 4

, ¶ 2 7

, 2 6 2

W i s

. 2 d 2 6 4

, 6 6 4 N

. W

. 2 d 5 5 ( A n o r d e r i n g o f i n j u n c t i v e r e l i e f

" m u s t b e b a s e d o n t h e m e r i t s o f t h e [ p r o p o s e d r e l i e f ] w i t h a

r e c o r d t o s u p p o r t t h a t o r d e r

. " )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 3 w h e n m o n e t a r y d a m a g e s a r e a v a i l a b l e t o t h e c o m p l a i n a n t

. 1 0 2 I n

t h e p r e s e n t c a s e

, t h e c i r c u i t c o u r t a n d t h e m a j o r i t y o p i n i o n

c o n c l u d e t h a t t h e m o n e t a r y d a m a g e s a v a i l a b l e t o B o s t c o a r e

i n s u f f i c i e n t i n a m o u n t

. B u t t h e l e g i s l a t u r e h a s d e c l a r e d t h a t

t h e s t a t u t o r i l y a l l o w e d a m o u n t o f d a m a g e s i s s u f f i c i e n t

.

¶ 2 5 7 B o t h t h e c i r c u i t c o u r t a n d t h e m a j o r i t y o p i n i o n d e f y

t h e l e g i s l a t i v e d e t e r m i n a t i o n t h a t t h e g o v e r n m e n t h a s r e n d e r e d

i t s e l f i m m u n e f r o m l i a b i l i t y i n e x c e s s o f t h e s t a t u t o r y a m o u n t

.

A s t h e c o u r t h e l d i n S a m b s

, " w h a t e v e r t h e m o n e t a r y l i m i t a t i o n o n

r e c o v e r y

, t h e a m o u n t w i l l s e e m a r b i t r a r y b e c a u s e i t i s b a s e d o n

i m p o n d e r a b l e s

, [ b u t ] t h e l e g i s l a t u r e

, n o t t h e c o u r t

, m u s t s e l e c t

t h e f i g u r e

. " 1 0 3 S t a n h o p e e c h o e s t h e s a m e p o i n t : T h e " m o n e t a r y

l i m i t a t i o n i s o n e w h i c h t h e l e g i s l a t u r e d e t e r m i n e s b a l a n c i n g t h e

i d e a l o f e q u a l j u s t i c e a n d n e e d f o r f i s c a l s e c u r i t y

. " 1 0 4

¶ 2 5 8 T h e b a l a n c i n g o f d a m a g e s

, l i a b i l i t y

, a n d i m m u n i t y w i t h

r e g a r d t o a g o v e r n m e n t e n t i t y i s f o r t h e l e g i s l a t u r e

, n o t t h e

c o u r t s

. U n l e s s a c o n s t i t u t i o n a l v i o l a t i o n e x i s t s

, t h e c o u r t

s h o u l d r e s p e c t t h e l e g i s l a t u r e ' s d e c i s i o n s a b o u t w h a t a m o u n t

c o n s t i t u t e s a d e q u a t e m o n e t a r y r e l i e f a g a i n s t a g o v e r n m e n t e n t i t y

a n d a b o u t t h e i m p o r t a n t p u b l i c p o l i c y o f p r o t e c t i n g t h e f i s c

. 1 0 5

1 0 2 H a r r i s o n v i l l e v

. W

. S

. D i c k e y C l a y M f g

. C o

. , 2 8 9 U

. S

. 3 3 4

, 3 3 7

- 3 8 ( 1 9 3 3 ) ; P u r e M i l k P r o d s

. C o

- O p v

. N a t ' l F a r m e r s

O r g

. , 9 0 W i s

. 2 d 7 8 1

, 8 0 0

, 2 8 0 N

. W

. 2 d 6 9 1 ( 1 9 7 9 ) ( " T o i n v o k e t h e

r e m e d y o f i n j u n c t i o n t h e p l a i n t i f f m u s t m o r e o v e r e s t a b l i s h t h a t

t h e i n j u r y i s i r r e p a r a b l e

, i

. e

. n o t a d e q u a t e l y c o m p e n s a b l e i n

d a m a g e s

. " ) ; K o h l b e c k v

. R e l i a n c e C o n s t

. C o

. , I n c

. , 2 0 0 2 W I A p p

1 4 2

, ¶ 1 3

, 2 5 6 W i s

. 2 d 2 3 5

, 6 4 7 N

. W

. 2 d 2 7 7

.

1 0 3 S a m b s

, 9 7 W i s

. 2 d a t 3 6 7

.

1 0 4 S t a n h o p e

, 9 0 W i s

. 2 d a t 8 4 3

.

1 0 5 S t a n h o p e

, 9 0 W i s

. 2 d a t 8 4 4 :N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 4 T h e m e r e f a c t t h a t a j u d g m e n t f o r d a m a g e s i s n o t a s

a d e q u a t e r e l i e f f r o m t h e p o i n t o f v i e w o f t h e

p l a i n t i f f a s a n i n j u n c t i o n w o u l d b e i s n o t w h o l l y

d e t e r m i n a t i v e o f t h e q u e s t i o n a s t o w h e t h e r a n

i n j u n c t i o n w i l l b e g i v e n

. A j u d g m e n t f o r d a m a g e s

m e r e l y s h i f t s t o t h e d e f e n d a n t a h a r m e q u a l t o t h a t

w h i c h t h e p l a i n t i f f h a s s u f f e r e d

. T h i s i s n o t t r u e i n

t h e c a s e o f t h e i s s u a n c e o f a n i n j u n c t i o n

. T h e h a r m

t o t h e d e f e n d a n t w h i c h m a y f o l l o w t h e g r a n t i n g o f a n

i n j u n c t i o n a g a i n s t h i m m a y b e e n t i r e l y

d i s p r o p o r t i o n a t e t o t h e b e n e f i t r e s u l t i n g t o t h e

p l a i n t i f f

.

5 R e s t a t e m e n t o f P r o p e r t y § 5 2 8 c m t

. f a t 3 1 8 8 ( 1 9 4 4 )

, c i t e d i n

p a r t b y M c K i n n o n v

. B e n e d i c t

, 3 8 W i s

. 2 d 6 0 7

, 6 1 8

- 1 9

, 1 5 7 N

. W

. 2 d

6 6 5 ( 1 9 6 8 )

.

¶ 2 5 9 T h i r d : A l t h o u g h t h e j u r y v e r d i c t p l a y s a v e r y m i n o r

r o l e i n t h e p r e s e n t c a s e i n t h e a p p e l l a t e c o u r t s

, t h e j u r y

v e r d i c t i s i n s t r u c t i v e o n t h e i s s u e o f i n j u n c t i v e r e l i e f

. I n

i t s a n s w e r t o a s p e c i a l v e r d i c t q u e s t i o n

, t h e j u r y c o n c l u d e d

t h a t t h e n u i s a n c e c o u l d b e a b a t e d b y r e a s o n a b l e m e a n s a n d a t a

r e a s o n a b l e c o s t

. T h e j u r y w a s n o t a s k e d w h a t t h e r e a s o n a b l e

m e a n s o r c o s t s w e r e a n d w a s n o t i n s t r u c t e d o n t h i s s p e c i a l

v e r d i c t q u e s t i o n

. 1 0 6 T h e m a j o r i t y o p i n i o n d o e s n o t r e v e a l

w h e t h e r t h i s j u r y f i n d i n g o f r e a s o n a b l e n e s s i s b i n d i n g o n t h e

c i r c u i t c o u r t i n e x e r c i s i n g i t s d i s c r e t i o n i n a n e q u i t y m a t t e r

.

C o u r t s a r e n o t e q u i p p e d o r e m p o w e r e d t o m a k e

i n v e s t i g a t i o n s i n t o t h e f i n a n c i a l r e s o u r c e s o f v a r i o u s

p u b l i c b o d i e s i n W i s c o n s i n ; t h e c o v e r a g e

, p o l i c y

l i m i t s a n d c o s t o f a v a i l a b l e l i a b i l i t y i n s u r a n c e ; o r

t h e n u m b e r o f v i c t i m s o f g o v e r n m e n t a l t o r t f e a s o r s a n d

a p r o f i l e o f t h e l o s s e s t h e y h a v e s u f f e r e d

.

I n f o r m a t i o n d e r i v e d f r o m s u c h i n v e s t i g a t i o n m u s t

n e c e s s a r i l y p r e c e d e a n y r e a s o n e d e v a l u a t i o n o f e i t h e r

a l i m i t a t i o n o n r e c o v e r y o r a r e q u i r e m e n t o f p u r c h a s e

o f i n s u r a n c e

.

1 0 6 M a j o r i t y o p

. , ¶ 3 5 n

. 1 9

. S e e j u r y i n s t r u c t i o n a t n o t e

4 4

, s u p r a

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 5 ¶ 2 6 0 A t t r i a l

, B o s t c o ' s e x p e r t s t e s t i f i e d t h a t a b a t e m e n t

c o u l d b e a c c o m p l i s h e d b y l i n i n g t h e T u n n e l o r b y i n s t a l l i n g a

s y s t e m o f g r o u n d w a t e r m o n i t o r i n g a n d r e c h a r g e w e l l s

. M a j o r i t y

o p

. , ¶ 1 6 n

. 1 0

. T h e o n l y e v i d e n c e r e g a r d i n g t h e c o s t o f

a b a t e m e n t w a s a $ 1 0 m i l l i o n e s t i m a t e p r o p o s e d b y o n e o f B o s t c o ' s

e x p e r t s

. 1 0 7 I n c o n t r a s t

, t h e j u r y f o u n d t h a t B o s t c o w a s e n t i t l e d

t o $ 3 m i l l i o n f o r p a s t d a m a g e s a n d $ 6 m i l l i o n f o r f u t u r e

d a m a g e s

. T a k i n g i n t o a c c o u n t B o s t c o ' s c o m p a r a t i v e n e g l i g e n c e

,

t h i s $ 9 m i l l i o n f i g u r e w a s r e d u c e d t o $ 6

. 3 m i l l i o n ; t h e j u r y

f o u n d B o s t c o 3 0 % l i a b l e f o r t h e d a m a g e t o t h e B o s t o n S t o r e

b u i l d i n g

.

¶ 2 6 1 T h e i n j u n c t i v e r e l i e f

, w h i c h m i g h t c o s t $ 1 0 m i l l i o n

,

a p p e a r s o u t o f s y n c w i t h t h e m o n e t a r y d a m a g e s

.

¶ 2 6 2 F u r t h e r m o r e

, a l t h o u g h t h e m a j o r i t y o p i n i o n ( ¶ 3 1 )

a d o p t s t h e c o n c e p t t h a t t h e l a w o f n e g l i g e n c e a p p l i e s t o t h e

n u i s a n c e i n t h e p r e s e n t c a s e

, i t i s s i l e n t a b o u t w h e t h e r t h e

c o n t r i b u t o r y n e g l i g e n c e t h e j u r y a t t r i b u t e d t o B o s t c o r e d u c e s

a n y e q u i t a b l e r e l i e f f o u n d e d o n t o r t a n d n e g l i g e n c e

.

¶ 2 6 3 C a s e l a w i n s t r u c t s t h a t a l l t h e u s u a l r u l e s a n d

d e f e n s e s t o n e g l i g e n c e a p p l y t o n u i s a n c e c l a i m s p r e d i c a t e d o n

n e g l i g e n c e

. 1 0 8 O n e o f t h o s e d e f e n s e s i s c o n t r i b u t o r y

1 0 7 N o e s t i m a t e w a s o f f e r e d a t t r i a l a b o u t t h e D i s t r i c t ' s

c o s t s o f i n s t a l l i n g a n d m a i n t a i n i n g a s y s t e m o f g r o u n d w a t e r

m o n i t o r i n g a n d r e c h a r g e w e l l s t o r e p l e n i s h g r o u n d w a t e r s i p h o n e d

i n t o t h e D e e p T u n n e l

. M a j o r i t y o p

. , ¶ 1 5 n

. 1 0

.

1 0 8 C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 7 7 W i s

. 2 d 6 3 5

, ¶ ¶ 7

, 4 5

. S e e a l s o

P h y s i c i a n s P l u s I n s

. C o r p

. , 2 0 0 2 W I 8 0

, ¶ ¶ 2 5

, 3 1

, 2 5 4

W i s

. 2 d 7 7

, 6 4 6 N

. W

. 2 d 7 7 7

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 6 n e g l i g e n c e

. 1 0 9 D o e s B o s t c o h a v e t o p a y 3 0 % o f t h e c o s t o f

a b a t e m e n t ?

¶ 2 6 4 F o u r t h : W h a t i s a r e a s o n a b l e s u m t h a t t h e D i s t r i c t

s h o u l d b e r e q u i r e d t o e x p e n d o n a b a t e m e n t u n d e r t h e s e

c i r c u m s t a n c e s ? A n a n a l y s i s o f t h e i n j u n c t i v e r e l i e f o r d e r e d

s h i n e s l i g h t o n c e m o r e o n t h e g l a r i n g s h o r t

- s i g h t e d n e s s o f t h e

m a j o r i t y o p i n i o n

. I t s s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n u n d e r m i n e s t h e

p u r p o s e o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 : t o " c o m p e n s a t e v i c t i m s o f

g o v e r n m e n t t o r t f e a s o r s w h i l e a t t h e s a m e t i m e p r o t e c t i n g t h e

p u b l i c t r e a s u r y

. " 1 1 0 I n t e r p r e t i n g W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 t o a l l o w

u n l i m i t e d i n j u n c t i v e r e l i e f i n t h e p r e s e n t c a s e c i r c u m v e n t s t h e

m o n e t a r y c a p s e t b y W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 3 ) a n d n u l l i f i e s t h e

s t a t u t e ' s p u r p o s e

. 1 1 1

¶ 2 6 5 F i f t h : T h e r e i s a l e g i t i m a t e q u e s t i o n a b o u t w h e t h e r

a n d h o w t h e m a j o r i t y o p i n i o n ' s o r d e r t h a t t h e D i s t r i c t " a b a t e

t h e n u i s a n c e " i s t o b e f r a m e d a n d e n f o r c e d

.

¶ 2 6 6 T h e m a j o r i t y o p i n i o n e x p l a i n s a t o n e p o i n t t h a t " t h e

m e a n s w h e r e b y [ a ] n u i s a n c e i s t o b e a b a t e d i s l e f t t o t h e

d i r e c t i o n o f t h e d e f e n d a n t t o r t f e a s o r

. " M a j o r i t y o p

. , ¶ 3 3

.

1 0 9 P h y s i c i a n s P l u s I n s

. C o r p

. , 2 5 4 W i s

. 2 d 7 7

, ¶ 3 1 ( c i t i n g

S c h i r o v

. O r i e n t a l R e a l t y C o

. , 2 7 2 W i s

. 5 3 7

, 5 4 7

, 7 6 N

. W

. 2 d 3 5 5

( 1 9 5 6 ) ( " [ C ] o n t r i b u t o r y n e g l i g e n c e i s a d e f e n s e i n a n a c t i o n f o r

d a m a g e s o c c a s i o n e d b y a n u i s a n c e g r o u n d e d u p o n n e g l i g e n c e

. " ) ;

M c F a r l a n e v

. C i t y o f N i a g a r a F a l l s

, 1 6 0 N

. E

. 3 9 1

, 3 9 2 ( N

. Y

. 1 9 2 8 ) ( C h i e f J u d g e C a r d o z o w r i t i n g t h a t w h e n n e g l i g e n c e i s t h e

b a s i s o f t h e n u i s a n c e

, c o n t r i b u t o r y n e g l i g e n c e p r i n c i p l e s

a p p l y ) )

.

1 1 0 S e e S t a n h o p e

, 9 0 W i s

. 2 d a t 8 4 2

.

1 1 1 S e e B o s t c o

, 3 3 4 W i s

. 2 d 6 2 0

, ¶ 1 3 0

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 7 N e v e r t h e l e s s

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n s e n d s t h e i s s u e b a c k t o t h e

c i r c u i t c o u r t t o e s t a b l i s h t h e m e t h o d o f a b a t e m e n t

.

¶ 2 6 7 C o u r t s

, h o w e v e r

, " t r a d i t i o n a l l y h a v e b e e n r e l u c t a n t t o

e n j o i n a s a p u b l i c n u i s a n c e a c t i v i t i e s w h i c h h a v e b e e n

c o n s i d e r e d a n d s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e d b y t h e g o v e r n m e n t

. " 1 1 2

T h e s a m e p r i n c i p l e s h o u l d a p p l y t o a p r i v a t e n u i s a n c e

.

M o r e o v e r

, t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t r e c e n t l y c o mm e n t e d o n

t h e r e l a t i v e c o m p e t e n c e o f c o u r t s a n d a g e n c i e s t o s o l v e

t e c h n i c a l p r o b l e m s a s f o l l o w s : A n " e x p e r t a g e n c y i s s u r e l y

b e t t e r e q u i p p e d t o d o t h e j o b t h a n i n d i v i d u a l [ t r i a l ] j u d g e s

i s s u i n g a d h o c

, c a s e

- b y

- c a s e i n j u n c t i o n s

. " A m

. E l e c

. P o w e r C o

.

v

. C o n n e c t i c u t

, 1 3 1 S

. C t

. 2 5 2 7

, 2 5 3 9 ( 2 0 1 1 )

. 1 1 3

¶ 2 6 8 T h e D e e p T u n n e l i s a m u n i c i p a l i m p r o v e m e n t p r o j e c t

t h a t i s r e g u l a t e d b y a n a g e n c y w i t h e x p e r t i s e

— — t h e D N R

—— p u r s u a n t

t o s t a t e a n d f e d e r a l l a w

. T h e D N R i s n o t a p a r t y i n t h e p r e s e n t

c a s e

, b u t t h e D i s t r i c t s u b m i t t e d t w o a f f i d a v i t s f r o m D N R

e m p l o y e e s t o t h e c i r c u i t c o u r t

. A c c o r d i n g t o t h e a f f i d a v i t s

,

a n y c h a n g e s t o t h e T u n n e l m u s t b e u n d e r t a k e n i n c o m p l i a n c e w i t h

D N R r e g u l a t i o n s

, t h e F e d e r a l C l e a n W a t e r A c t

, a n d o t h e r

a p p l i c a b l e l a w

. T h e a f f i d a v i t s i n d i c a t e t h a t t h e D N R h a d n o

1 1 2 N o r t h C a r o l i n a e x r e l

. C o o p e r v

. T V A

, 6 1 5 F

. 3 d 2 9 1

, 3 0 9

( 4 t h C i r

. 2 0 1 0 ) ( c i t i n g N e w E n g l a n d L e g a l F o u n d

. v

. C o s t l e

, 6 6 6

F

. 2 d 3 0

, 3 3 ( 2 d C i r

. 1 9 8 1 ) )

.

1 1 3 T h e U n i t e d S t a t e s C o u r t o f A p p e a l s f o r t h e S e v e n t h

C i r c u i t r e c e n t l y m a d e a s i m i l a r c o m m e n t : " E n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s

r e q u i r e t h e b a l a n c i n g o f m a n y c o m p l i c a t e d i n t e r e s t s

, a n d

a g e n c i e s a r e b e t t e r s u i t e d [ t h a n j u d g e s ] t o w e i g h c o m p e t i n g

p r o p o s a l s a n d s e l e c t a m o n g s o l u t i o n s

. " M i c h i g a n v

. U

. S

. A r m y

C o r p s o f E n g ' r s

, 6 6 7 F

. 3 d 7 6 5

, 7 9 7 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 1 )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 8 i n t e n t i o n o f a p p r o v i n g t h e c o n c r e t e l i n i n g t h a t B o s t c o a n d t h e

c i r c u i t c o u r t s o u g h t

.

¶ 2 6 9 A b a t e m e n t m a y a l s o r e q u i r e a s t u d y o f t h e

e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

, c o s t s

, a n d b e n e f i t s o f b o t h c o n c r e t e

l i n i n g a n d a l t e r n a t i v e s t o l i n i n g

, a n d o t h e r m a t t e r s r e g u l a t e d

b y s t a t e a n d f e d e r a l l a w

.

¶ 2 7 0 T h e u l t i m a t e u n a n s w e r e d q u e s t i o n i s w h e t h e r t h i s

c o u r t

, o r t h e c i r c u i t c o u r t

, o r t h e D N R

, a n i n d e p e n d e n t a g e n c y

t h a t i s n o t a p a r t y t o t h i s a c t i o n

, g o v e r n s a b a t e m e n t

.

¶ 2 7 1 T h e i n j u n c t i o n r e m e d y a d o p t e d b y t h e m a j o r i t y o p i n i o n

l e a v e s m o r e q u e s t i o n s t h a n a n s w e r s

. L i t i g a t i o n m a y a b o u n d

.

V I

¶ 2 7 2 T h e f i n a l e r r a t u m : T h e m a j o r i t y o p i n i o n i m p o s e s a n

u n f u n d e d m a n d a t e o n g o v e r n m e n t e n t i t i e s a n d i s c o n t r a r y t o

l e g i s l a t i v e p o l i c y

. T h e l e g i t i m a t e l e g i s l a t i v e c o n c e r n s o f

p r o t e c t i n g t h e f i s c

, e n s u r i n g f u n d s a r e a v a i l a b l e t o p a y f o r

e s s e n t i a l s e r v i c e s

, a n d k e e p i n g p r o p e r t y t a x e s a t r e a s o n a b l e

r a t e s a r e u n d e r m i n e d b y t h e m a j o r i t y o p i n i o n

.

¶ 2 7 3 B y m e a n s o f t h i s m a j o r i t y o p i n i o n

, t h e c o u r t i m p o s e s

a n u n f u n d e d m a n d a t e

. G o v e r n m e n t e n t i t i e s w i l l n o w b e s u b j e c t t o

u n l i m i t e d l i a b i l i t y i n t h e f o r m o f i n j u n c t i v e r e l i e f i n c a s e s

f o u n d e d o n t o r t

, a n d m a y n o t h a v e t h e c o n c u r r e n t a b i l i t y t o

r a i s e a d d i t i o n a l t a x e s o r r e q u e s t a d d i t i o n a l f u n d s f r o m t h e

l e g i s l a t u r e t o p a y f o r t h e l i a b i l i t y t h e c o u r t i m p o s e s

.

¶ 2 7 4 G o v e r n m e n t e n t i t i e s a r e s t r u g g l i n g t o f u n d e s s e n t i a l

s e r v i c e s w i t h o u t o v e r b u r d e n i n g t h e t a x b a s e

. S t a t e a i d t o

g o v e r n m e n t s u b d i v i s i o n s h a s b e e n r e d u c e d

. T h e l e g i s l a t u r e h a sN o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

5 9 c o n s t r a i n e d t h e a b i l i t y o f g o v e r n m e n t e n t i t i e s t o r a i s e f u n d s b y

i m p o s i n g l e v y l i m i t s

.

¶ 2 7 5 W i t h o u t q u e s t i o n

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n e x p a n d s

g o v e r n m e n t l i a b i l i t y a n d i n c r e a s e s e x p e n s e s f o r g o v e r n m e n t

e n t i t i e s a n d t a x p a y e r s

. T h i s e x p a n s i o n o f g o v e r n m e n t l i a b i l i t y

,

t h i s i n c r e a s e i n t h e e x p e n d i t u r e s o f g o v e r n m e n t e n t i t i e s

, a n d

t h i s i n c r e a s e i n c o s t s t o t a x p a y e r s a r e c o n t r a r y t o r e c e n t

l e g i s l a t i v e e x p r e s s i o n s o f s t a t e p o l i c y : O n e

, r e d u c e g o v e r n m e n t

l i a b i l i t y

, a n d t w o

, r e d u c e r e c o v e r y f o r t o r t v i c t i m s

.

¶ 2 7 6 T h e l e g i s l a t u r e h a s a l w a y s b e e n l e s s z e a l o u s i n

a b r o g a t i n g g o v e r n m e n t i mm u n i t y t h a n t h e c o u r t s

. 1 1 4 T h e m a j o r i t y

o p i n i o n r e p e a t s t h e o f t

- q u o t e d

, p o o r l y u n d e r s t o o d l i n e f r o m

H o l y t z t h a t s a y s " t h e r u l e i s l i a b i l i t y

— — t h e e x c e p t i o n i s

i mm u n i t y

. " M a j o r i t y o p

. , ¶ 5 0

. T h e l e g i s l a t u r e n e v e r c o d i f i e d

t h e m a n t r a t h a t " t h e r u l e i s l i a b i l i t y

. " T h e 1 9 6 3 s t a t u t e t h e

l e g i s l a t u r e e n a c t e d i n r e s p o n s e t o H o l y t z d o e s n o t d i r e c t t h a t

" t h e r u l e i s l i a b i l i t y

— — t h e e x c e p t i o n i s i m m u n i t y

. " R a t h e r

, t h e

l e g i s l a t u r e r e n d e r e d g o v e r n m e n t e n t i t i e s i m m u n e f o r b r o a d l y

e n u m e r a t e d a c t s

. A n d t h e l e g i s l a t u r e s e v e r e l y l i m i t e d t h e

d o l l a r a m o u n t s f o r w h i c h a g o v e r n m e n t e n t i t y w o u l d b e l i a b l e

.

¶ 2 7 7 O f l a t e

, t h e l e g i s l a t u r e h a s b e e n d e c r e a s i n g a n d

e l i m i n a t i n g t o r t l i a b i l i t y f o r g o v e r n m e n t e n t i t i e s a n d

1 1 4

" [ J ] u d i c i a l a b r o g a t i o n o f c o m m o n l a w i m m u n i t y d i d n o t

b i n d t h e l e g i s l a t u r e

. " S a m b s

, 9 7 W i s

. 2 d a t 3 7 2

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

6 0 d e c r e a s i n g t h e r e c o v e r y o f t o r t v i c t i m s

. 1 1 5 T h e m a j o r i t y o p i n i o n

i s m a r c h i n g i n t h e o p p o s i t e d i r e c t i o n f r o m t h e l e g i s l a t u r e

.

* * * *

¶ 2 7 8 T h i s c o u r t a t t e m p t e d t o s y n t h e s i z e t h e l a w o n

n e g l i g e n c e

, n u i s a n c e

, l i a b i l i t y

, a n d i mm u n i t y i n C i t y o f

M i l w a u k e e

. T h e m a j o r i t y o p i n i o n r e t r e a t s f r o m C i t y o f M i l w a u k e e

a n d c o n f u s e s t h e l a w i n s t e a d o f d e v e l o p i n g t h e l a w i n a c l e a r

m a n n e r

.

¶ 2 7 9 B e c a u s e o f t h e n u m e r o u s e r r a t a i n t h e m a j o r i t y o p i n i o n

( m a n y o f w h i c h I d o n o t e n u m e r a t e )

, I d i s s e n t

.

¶ 2 8 0 I a m a u t h o r i z e d t o s t a t e t h a t J u s t i c e A N N W A L S H

B R A D L E Y j o i n s t h i s o p i n i o n

.

1 1 5 S e e

, e

. g

. , 2 0 1 1 A c t 1 3 2 ( r e m o v i n g s t a t u t o r y l a n g u a g e

h o l d i n g g o v e r n m e n t e n t i t i e s l i a b l e f o r h i g h w a y d e f e c t s ) ; 2 0 1 1

A c t 2 ( e

. g

. , r e s t r i c t i n g r e c o v e r y f o r p r o d u c t s l i a b i l i t y a n d

p l a c i n g c a p s o n p u n i t i v e d a m a g e s a n d n o n e c o n o m i c h e a l t h c a r e

d a m a g e s )

.N o

. 2 0 0 7 A P 2 2 1

. s s a

1