# Gazzetta ufficiale C 202/18 a

| | ISSN 1725-2466 |
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| Gazzetta ufficiale
  dell’Unione europea | C 202 |
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| Edizione in lingua italiana | Comunicazioni e informazioni | 48o anno18 agosto 2005 |

ISSN 1725-2466

Gazzetta ufficiale

dell’Unione europea

C 202

Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

48o anno18 agosto 2005

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| Numero d'informazione | Sommario | pagina |
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| | I   Comunicazioni |
| | Corte dei conti |
| 2005/C 202/1 | Relazione speciale n. 1/2005 sulla gestione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), corredata delle risposte della Commissione | 1 |
| 2005/C 202/2 | Parere n. 6/2005 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica i regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio relativi alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) | 33 |

Numero d'informazione

Sommario

pagina

I   Comunicazioni

Corte dei conti

2005/C 202/1

Relazione speciale n. 1/2005 sulla gestione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), corredata delle risposte della Commissione

1

2005/C 202/2

Parere n. 6/2005 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica i regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio relativi alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF)

33

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IT

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I Comunicazioni

Corte dei conti

| 18.8.2005 | IT | Gazzetta ufficiale dell’Unione europea | C 202/1 |
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18.8.2005

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 202/1

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RELAZIONE SPECIALE N. 1/2005

sulla gestione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2005/C 202/01)

SOMMARIO

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

| I-XI | SINTESI |
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I-XI

| 1-11 | INTRODUZIONE |
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1-11

| 1-5 | La missione dell’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) |
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1-5

| 6-7 | L’organizzazione dell’OLAF |
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6-7

| 8-11 | L’audit della Corte |
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8-11

| 12-43 | LE INDAGINI DELL’OLAF |
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12-43

| 12-17 | Le procedure in materia di indagini |
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12-17

| 18-19 | La definizione delle priorità della funzione d’indagine |
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18-19

| 20-22 | La fase di valutazione |
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20-22

| 23-29 | La fase d’indagine |
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23-29

| 30-32 | La fase del seguito |
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30-32

| 33-43 | Le procedure per il controllo della qualità |
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33-43

| 34 | Il manuale dell’OLAF |
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34

| 35-37 | La vigilanza sulla gestione delle indagini |
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35-37

| 38-39 | L’audit interno |
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38-39

| 40-41 | Il comitato esecutivo (Board) dell’OLAF |
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40-41

| 42-43 | Le relazioni di attività |
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42-43

| 44-65 | L’APPORTO DEI SERVIZI DELL’OLAF ALLA FUNZIONE D’INDAGINE |
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44-65

| 44 | Introduzione |
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44

| 45-50 | Intelligence, strategia operativa e servizi dell’informazione |
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45-50

| 51-55 | Politica, legislazione e pareri giuridici |
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51-55

| 56-61 | Le unità alle dirette dipendenze del direttore dell’Ufficio |
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56-61

| 57-58 | L’unità magistrati |
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57-58

| 59-60 | L’unità incaricata della formazione e del sostegno ai paesi candidati |
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59-60

| 61 | L’unità incaricata del bilancio e del personale |
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61

| 62-65 | Le risorse umane |
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62-65

| 66-72 | IL COMITATO DI VIGILANZA |
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66-72

| 73-94 | CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI |
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73-94

| 74-88 | Efficienza ed efficacia delle indagini |
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74-88

| 89-92 | Mobilitazione delle risorse a sostegno delle indagini |
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89-92

| 93 | Rapporti tra l’OLAF ed il comitato di vigilanza |
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93

| 94 | L’attività dell’Ufficio deve essere incentrata sulla funzione d’indagine |
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94

ALLEGATO I: Organigramma dell’OLAF

ALLEGATO II: Principali carenze rilevate in occasione dell’audit

Risposte della Commissione

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

| AFIS | Sistema d’informazione antifrode (Anti-Fraud Information System) |
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| BEI | Banca europea per gli investimenti |
| CMS | Sistema di gestione dei casi (case management system) |
| DG | Direzione generale |
| ECR | Registrazione elettronica dei casi (Electronic Case Registry) |
| END | Esperti nazionali distaccati |
| IDOC | Ufficio di indagine e disciplina della Commissione |
| OLAF | Ufficio europeo per la lotta antifrode |
| UCLAF | Unità di coordinamento della lotta antifrode |
| UE | Unione europea |

AFIS

Sistema d’informazione antifrode (Anti-Fraud Information System)

BEI

Banca europea per gli investimenti

CMS

Sistema di gestione dei casi (case management system)

DG

Direzione generale

ECR

Registrazione elettronica dei casi (Electronic Case Registry)

END

Esperti nazionali distaccati

IDOC

Ufficio di indagine e disciplina della Commissione

OLAF

Ufficio europeo per la lotta antifrode

UCLAF

Unità di coordinamento della lotta antifrode

UE

Unione europea

SINTESI

| I. | Nell’aprile 1999, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è succeduto all’Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF), con uno status rafforzato ed un mandato esteso a tutte le istituzioni ed a tutti gli organismi dell’Unione europea. La sua istituzione è stata laboriosa, soprattutto a causa del disordine che caratterizzava i dossier ereditati. Gli effetti della ristrutturazione hanno cominciato a farsi sentire solamente verso la fine del 2003. Verso la metà del 2004 tuttavia, diversi aspetti della gestione delle indagini dovevano ancora essere migliorati. |
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I.

Nell’aprile 1999, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) è succeduto all’Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF), con uno status rafforzato ed un mandato esteso a tutte le istituzioni ed a tutti gli organismi dell’Unione europea. La sua istituzione è stata laboriosa, soprattutto a causa del disordine che caratterizzava i dossier ereditati. Gli effetti della ristrutturazione hanno cominciato a farsi sentire solamente verso la fine del 2003. Verso la metà del 2004 tuttavia, diversi aspetti della gestione delle indagini dovevano ancora essere migliorati.

| II. | Lo status ibrido dell’Ufficio, indipendente per quanto riguarda le indagini ma soggetto all’autorità della Commissione per le altre funzioni, non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine. Il collegamento alla Commissione ha permesso all’Ufficio di avvalersi non solo di un ampio sostegno amministrativo e logistico, ma anche dei poteri conferiti ai servizi della Commissione dalle disposizioni normative antifrode. Una modifica dello status dell’Ufficio non sembra quindi opportuna (1). |
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II.

Lo status ibrido dell’Ufficio, indipendente per quanto riguarda le indagini ma soggetto all’autorità della Commissione per le altre funzioni, non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine. Il collegamento alla Commissione ha permesso all’Ufficio di avvalersi non solo di un ampio sostegno amministrativo e logistico, ma anche dei poteri conferiti ai servizi della Commissione dalle disposizioni normative antifrode. Una modifica dello status dell’Ufficio non sembra quindi opportuna (1).

| III. | Le risorse di cui dispone permettono all’Ufficio di dare seguito a tutte le denunce serie che gli pervengono. In tali condizioni, le priorità che si prefigge nell’ambito della politica d’indagine restano teoriche. |
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III.

Le risorse di cui dispone permettono all’Ufficio di dare seguito a tutte le denunce serie che gli pervengono. In tali condizioni, le priorità che si prefigge nell’ambito della politica d’indagine restano teoriche.

| IV. | L’Ufficio non opera una distinzione sufficiente tra le indagini (interne o esterne) e le operazioni di assistenza e di coordinamento. Poiché le attività connesse a ciascuna tipologia sono di natura assai diversa, il loro raggruppamento rende difficoltosa la gestione delle risorse. |
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IV.

L’Ufficio non opera una distinzione sufficiente tra le indagini (interne o esterne) e le operazioni di assistenza e di coordinamento. Poiché le attività connesse a ciascuna tipologia sono di natura assai diversa, il loro raggruppamento rende difficoltosa la gestione delle risorse.

| V. | Sebbene la creazione di una cancelleria e di un sistema informatico di gestione dei fascicoli d’indagine abbia permesso di migliorare l’inventario delle operazioni e di chiarire le responsabilità, la supervisione esercitata dai responsabili è ancora insufficiente, determinando, di conseguenza, seri ritardi nel trattamento dei fascicoli, la presentazione di relazioni poco conclusive e risultati difficilmente identificabili. Per lottare contro i ritardi ingiustificati, al momento dell’apertura delle indagini dovrebbero essere fissate scadenze precise. |
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V.

Sebbene la creazione di una cancelleria e di un sistema informatico di gestione dei fascicoli d’indagine abbia permesso di migliorare l’inventario delle operazioni e di chiarire le responsabilità, la supervisione esercitata dai responsabili è ancora insufficiente, determinando, di conseguenza, seri ritardi nel trattamento dei fascicoli, la presentazione di relazioni poco conclusive e risultati difficilmente identificabili. Per lottare contro i ritardi ingiustificati, al momento dell’apertura delle indagini dovrebbero essere fissate scadenze precise.

| VI. | La preparazione ed il seguito dato agli atti d’indagine sono apparsi, troppo spesso, rudimentali. Gli obiettivi perseguiti dagli investigatori sono rimasti vaghi riguardo alle prove da fornire e ai mezzi da mobilitare. All’infuori del settore doganale, la cooperazione con gli Stati membri richiede ancora sforzi notevoli, sia nei settori a gestione diretta, sia in quelli soggetti alla gestione concorrente. |
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VI.

La preparazione ed il seguito dato agli atti d’indagine sono apparsi, troppo spesso, rudimentali. Gli obiettivi perseguiti dagli investigatori sono rimasti vaghi riguardo alle prove da fornire e ai mezzi da mobilitare. All’infuori del settore doganale, la cooperazione con gli Stati membri richiede ancora sforzi notevoli, sia nei settori a gestione diretta, sia in quelli soggetti alla gestione concorrente.

| VII. | Sebbene le procedure di rendicontazione siano recentemente migliorate, l’informazione riguarda prevalentemente il volume delle operazioni intraprese anziché i risultati effettivamente ottenuti in termini di recupero effettivo dei fondi distratti o di sanzioni disciplinari o penali inflitte agli autori di frodi. Il sistema di misura dei risultati, basato su indicatori pertinenti, deve essere ancora rafforzato. |
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VII.

Sebbene le procedure di rendicontazione siano recentemente migliorate, l’informazione riguarda prevalentemente il volume delle operazioni intraprese anziché i risultati effettivamente ottenuti in termini di recupero effettivo dei fondi distratti o di sanzioni disciplinari o penali inflitte agli autori di frodi. Il sistema di misura dei risultati, basato su indicatori pertinenti, deve essere ancora rafforzato.

| VIII. | Le modalità stabilite nel 2001 per dotare l’Ufficio di personale competente per l’esercizio della funzione investigativa hanno raggiunto i propri limiti. La forte percentuale di agenti i cui contratti non possono essere rinnovati oltre una certa scadenza (da sei a otto anni, a seconda dei casi) nuoce ormai al consolidamento del patrimonio di conoscenze. In tale contesto, gli sforzi compiuti dall’Ufficio in materia di formazione sono ancora insufficienti. |
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VIII.

Le modalità stabilite nel 2001 per dotare l’Ufficio di personale competente per l’esercizio della funzione investigativa hanno raggiunto i propri limiti. La forte percentuale di agenti i cui contratti non possono essere rinnovati oltre una certa scadenza (da sei a otto anni, a seconda dei casi) nuoce ormai al consolidamento del patrimonio di conoscenze. In tale contesto, gli sforzi compiuti dall’Ufficio in materia di formazione sono ancora insufficienti.

| IX. | Il controllo della legalità degli atti delle indagini in fase di esecuzione e del rispetto dei diritti fondamentali delle persone sottoposte a indagine non è garantito in modo indipendente. L’assenza di una chiara codificazione degli atti d’indagine diventa fonte di contenzioso. Le disposizioni normative in materia si sono rivelate insufficienti. |
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IX.

Il controllo della legalità degli atti delle indagini in fase di esecuzione e del rispetto dei diritti fondamentali delle persone sottoposte a indagine non è garantito in modo indipendente. L’assenza di una chiara codificazione degli atti d’indagine diventa fonte di contenzioso. Le disposizioni normative in materia si sono rivelate insufficienti.

| X. | I rapporti tra l’Ufficio ed il suo comitato di vigilanza sono difficili. Gli aspetti della normativa riguardanti la governance dell’Ufficio richiedono un riesame approfondito. |
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X.

I rapporti tra l’Ufficio ed il suo comitato di vigilanza sono difficili. Gli aspetti della normativa riguardanti la governance dell’Ufficio richiedono un riesame approfondito.

| XI. | Per evitare che l’Ufficio si disperda in attività che, anche se in rapporto con la lotta antifrode, non riguardano tuttavia direttamente le indagini e per garantire che tutte le risorse siano destinate ad una lotta efficace contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione europea, sarebbe opportuno riesaminare in profondità i compiti affidati all’Ufficio. Una maggiore concentrazione delle attività dell’Ufficio sulla funzione d’indagine permetterebbe una migliore mobilitazione delle sue risorse, specie in vista dell’apertura di indagini mirate in ambiti in cui i rischi di frode appaiono particolarmente elevati. |
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XI.

Per evitare che l’Ufficio si disperda in attività che, anche se in rapporto con la lotta antifrode, non riguardano tuttavia direttamente le indagini e per garantire che tutte le risorse siano destinate ad una lotta efficace contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione europea, sarebbe opportuno riesaminare in profondità i compiti affidati all’Ufficio. Una maggiore concentrazione delle attività dell’Ufficio sulla funzione d’indagine permetterebbe una migliore mobilitazione delle sue risorse, specie in vista dell’apertura di indagini mirate in ambiti in cui i rischi di frode appaiono particolarmente elevati.

INTRODUZIONE

La missione dell’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF)

| 1. | Con la creazione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (2), le istituzioni europee hanno voluto rendere più efficace la lotta contro le attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione. All’Ufficio sono stati pertanto conferiti nuovi poteri rispetto ai suoi predecessori (3). In particolare, gli è stato attribuito il compito di svolgere indagini amministrative all’interno di tutte le istituzioni e di tutti gli organismi dell’Unione europea. Il potere d’indagine è stato rafforzato dalla garanzia d’indipendenza nell’esercizio di tale attività. Tale indipendenza doveva, a sua volta, essere tutelata con l’istituzione di un comitato di vigilanza, composto da personalità esterne alle istituzioni comunitarie. Al direttore dell’Ufficio, entrato in carica nel marzo 2000, è stato attribuito il potere di nomina del personale dei suoi servizi, affinché potesse rispondere meglio alle particolari esigenze dell’Ufficio in materia d’indagini. |
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1.

Con la creazione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (2), le istituzioni europee hanno voluto rendere più efficace la lotta contro le attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione. All’Ufficio sono stati pertanto conferiti nuovi poteri rispetto ai suoi predecessori (3). In particolare, gli è stato attribuito il compito di svolgere indagini amministrative all’interno di tutte le istituzioni e di tutti gli organismi dell’Unione europea. Il potere d’indagine è stato rafforzato dalla garanzia d’indipendenza nell’esercizio di tale attività. Tale indipendenza doveva, a sua volta, essere tutelata con l’istituzione di un comitato di vigilanza, composto da personalità esterne alle istituzioni comunitarie. Al direttore dell’Ufficio, entrato in carica nel marzo 2000, è stato attribuito il potere di nomina del personale dei suoi servizi, affinché potesse rispondere meglio alle particolari esigenze dell’Ufficio in materia d’indagini.

| 2. | La Commissione, pur sottolineando l’importanza della funzione d’indagine (cfr. paragrafo 12), ha attribuito all’OLAF anche una vasta gamma di compiti connessi alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea (4). Tali attività, raggruppate in parte in quella che l’Ufficio definisce una «piattaforma di servizi», riguardano:






  a) | l’assistenza fornita dalla Commissione agli Stati membri nel campo della lotta contro la frode; |
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2.

La Commissione, pur sottolineando l’importanza della funzione d’indagine (cfr. paragrafo 12), ha attribuito all’OLAF anche una vasta gamma di compiti connessi alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea (4). Tali attività, raggruppate in parte in quella che l’Ufficio definisce una «piattaforma di servizi», riguardano:

a)

l’assistenza fornita dalla Commissione agli Stati membri nel campo della lotta contro la frode;

| b) | la predisposizione di una strategia di lotta contro la frode nel quadro della politica comunitaria di tutela degli interessi finanziari (articolo 280 del trattato); |
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b)

la predisposizione di una strategia di lotta contro la frode nel quadro della politica comunitaria di tutela degli interessi finanziari (articolo 280 del trattato);

| c) | la preparazione d’iniziative legislative e regolamentari della Commissione per il conseguimento degli obiettivi della lotta contro la frode; |
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c)

la preparazione d’iniziative legislative e regolamentari della Commissione per il conseguimento degli obiettivi della lotta contro la frode;

| d) | l’apprestamento dei mezzi necessari alla lotta contro la frode; |
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d)

l’apprestamento dei mezzi necessari alla lotta contro la frode;

| e) | la raccolta e l’analisi delle informazioni; |
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e)

la raccolta e l’analisi delle informazioni;

| f) | l’assistenza tecnica, in particolare in materia di formazione, prestata agli altri servizi o istituzioni comunitarie, nonché alle autorità nazionali competenti per la tutela degli interessi finanziari comunitari. |
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f)

l’assistenza tecnica, in particolare in materia di formazione, prestata agli altri servizi o istituzioni comunitarie, nonché alle autorità nazionali competenti per la tutela degli interessi finanziari comunitari.

La normativa non definisce alcun criterio di priorità per queste diverse attività.

| 3. | L’Ufficio interviene in un quadro istituzionale complesso e si colloca al centro di un insieme di altri attori che hanno competenza, diretta o indiretta, in materia di lotta contro la frode. Poiché la ripartizione delle competenze tra tutti questi attori non è sempre precisa, vi è il rischio di sovrapposizioni e di carenze. Si possono distinguere tre categorie di attori:






  a) | quelli situati negli Stati membri o negli Stati terzi, come i servizi di polizia, le autorità giudiziarie o le autorità amministrative incaricate della repressione delle frodi; |
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3.

L’Ufficio interviene in un quadro istituzionale complesso e si colloca al centro di un insieme di altri attori che hanno competenza, diretta o indiretta, in materia di lotta contro la frode. Poiché la ripartizione delle competenze tra tutti questi attori non è sempre precisa, vi è il rischio di sovrapposizioni e di carenze. Si possono distinguere tre categorie di attori:

a)

quelli situati negli Stati membri o negli Stati terzi, come i servizi di polizia, le autorità giudiziarie o le autorità amministrative incaricate della repressione delle frodi;

| b) | quelli esistenti a livello comunitario, come l’Ufficio di indagine e disciplina (IDOC) (5), i servizi di audit interno di ciascuna istituzione, il mediatore europeo, le unità di controllo dei servizi operativi della Commissione e lo stesso comitato di vigilanza dell’OLAF; |
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b)

quelli esistenti a livello comunitario, come l’Ufficio di indagine e disciplina (IDOC) (5), i servizi di audit interno di ciascuna istituzione, il mediatore europeo, le unità di controllo dei servizi operativi della Commissione e lo stesso comitato di vigilanza dell’OLAF;

| c) | altri organismi intergovernativi incaricati della lotta contro la criminalità, come Eurojust o Europol. |
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c)

altri organismi intergovernativi incaricati della lotta contro la criminalità, come Eurojust o Europol.

| 4. | Poiché la gestione dell’80 % circa delle spese dell’Unione europea è affidata agli Stati membri, l’Ufficio deve collaborare strettamente, per evidenti ragioni di efficacia, con le autorità di questi ultimi (polizia, dogane, autorità giudiziarie, ecc.). Tale necessità accresce la complessità del suo compito. La responsabilità di avviare, ogni qualvolta sia necessario, le procedure penali incombe inoltre agli Stati membri. La varietà dei sistemi giudiziari di questi ultimi contribuisce a rendere ancor più complesso il lavoro dell’Ufficio. |
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4.

Poiché la gestione dell’80 % circa delle spese dell’Unione europea è affidata agli Stati membri, l’Ufficio deve collaborare strettamente, per evidenti ragioni di efficacia, con le autorità di questi ultimi (polizia, dogane, autorità giudiziarie, ecc.). Tale necessità accresce la complessità del suo compito. La responsabilità di avviare, ogni qualvolta sia necessario, le procedure penali incombe inoltre agli Stati membri. La varietà dei sistemi giudiziari di questi ultimi contribuisce a rendere ancor più complesso il lavoro dell’Ufficio.

| 5. | Sebbene sia un nuovo organismo, l’OLAF ha dovuto proseguire le operazioni intraprese dal suo predecessore, l’UCLAF. L’Ufficio ha quindi rilevato circa 1 400 casi pendenti (6), che rappresentano un’eredità molto pesante data la gestione disordinata di molte di queste indagini (7). Contemporaneamente, il personale dell’UCLAF è stato assegnato in blocco all’Ufficio, limitando in tal modo, sino alla modifica della tabella dell’organico del 2001, il margine di manovra del nuovo direttore (8). |
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5.

Sebbene sia un nuovo organismo, l’OLAF ha dovuto proseguire le operazioni intraprese dal suo predecessore, l’UCLAF. L’Ufficio ha quindi rilevato circa 1 400 casi pendenti (6), che rappresentano un’eredità molto pesante data la gestione disordinata di molte di queste indagini (7). Contemporaneamente, il personale dell’UCLAF è stato assegnato in blocco all’Ufficio, limitando in tal modo, sino alla modifica della tabella dell’organico del 2001, il margine di manovra del nuovo direttore (8).

L’organizzazione dell’OLAF

| 6. | L’Ufficio ha uno status ambivalente: indipendente per le sue indagini, ma soggetto all’autorità della Commissione per tutte le altre funzioni. Tale status ibrido, che non ha influito sull’indipendenza della funzione d’indagine, comporta alcuni vantaggi. Ad esempio, dal punto di vista giuridico, l’Ufficio, che fa parte della Commissione, ha potuto utilizzare i poteri conferiti a quest’ultima in virtù di diversi regolamenti generali e settoriali (9) soprattutto per svolgere controlli in loco negli Stati membri. L’annessione alla Commissione ha inoltre facilitato il funzionamento corrente dell’OLAF che ha potuto fare appello al sostegno amministrativo dei servizi generali della Commissione. |
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6.

L’Ufficio ha uno status ambivalente: indipendente per le sue indagini, ma soggetto all’autorità della Commissione per tutte le altre funzioni. Tale status ibrido, che non ha influito sull’indipendenza della funzione d’indagine, comporta alcuni vantaggi. Ad esempio, dal punto di vista giuridico, l’Ufficio, che fa parte della Commissione, ha potuto utilizzare i poteri conferiti a quest’ultima in virtù di diversi regolamenti generali e settoriali (9) soprattutto per svolgere controlli in loco negli Stati membri. L’annessione alla Commissione ha inoltre facilitato il funzionamento corrente dell’OLAF che ha potuto fare appello al sostegno amministrativo dei servizi generali della Commissione.

| 7. | L’allegato I presenta l’organigramma dell’Ufficio al maggio 2004. Dal 2001, l’Ufficio dispone di una tabella dell’organico di circa 300 posti, pari al doppio dell’organico dell’UCLAF (10). Nel 2004, la direzione Investigazioni (direzione B) era composta da 126 agenti investigativi (11) e 13 agenti amministrativi. I restanti 193 posti erano distribuiti tra gli altri servizi dell’Ufficio, che comprendono la direzione Politica, legislazione e questioni giuridiche (direzione A) e la direzione Intelligence, strategia operativa e servizi dell’informazione (direzione C). |
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7.

L’allegato I presenta l’organigramma dell’Ufficio al maggio 2004. Dal 2001, l’Ufficio dispone di una tabella dell’organico di circa 300 posti, pari al doppio dell’organico dell’UCLAF (10). Nel 2004, la direzione Investigazioni (direzione B) era composta da 126 agenti investigativi (11) e 13 agenti amministrativi. I restanti 193 posti erano distribuiti tra gli altri servizi dell’Ufficio, che comprendono la direzione Politica, legislazione e questioni giuridiche (direzione A) e la direzione Intelligence, strategia operativa e servizi dell’informazione (direzione C).

L’audit della Corte

| 8. | L’obiettivo dell’audit era di valutare la qualità della gestione dell’OLAF in materia di indagini, esaminando in particolare:






  a) | come l’Ufficio abbia svolto la sua missione d’indagine; |
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8.

L’obiettivo dell’audit era di valutare la qualità della gestione dell’OLAF in materia di indagini, esaminando in particolare:

a)

come l’Ufficio abbia svolto la sua missione d’indagine;

| b) | come ciascuno dei suoi servizi abbia contribuito alla funzione di indagine dell’OLAF. |
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b)

come ciascuno dei suoi servizi abbia contribuito alla funzione di indagine dell’OLAF.

A causa dell’insufficiente affidabilità dei dati sul seguito concretamente dato alle indagini, l’efficacia finale dei lavori dell’Ufficio non ha potuto essere valutata.

| 9. | La presente relazione della Corte integra la valutazione presentata dalla Commissione nell’aprile 2003, che analizzava essenzialmente il quadro giuridico delle attività dell’Ufficio (12), e completa anche una seconda valutazione, più quantitativa, presentata dalla Commissione nell’ottobre 2004 (13). |
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9.

La presente relazione della Corte integra la valutazione presentata dalla Commissione nell’aprile 2003, che analizzava essenzialmente il quadro giuridico delle attività dell’Ufficio (12), e completa anche una seconda valutazione, più quantitativa, presentata dalla Commissione nell’ottobre 2004 (13).

| 10. | Per quanto riguarda le indagini, l’audit, svolto nel periodo aprile-ottobre 2004, ha preso le mosse dalle osservazioni precedentemente formulate dalla Corte (14). Esso ha riguardato i sistemi, le strutture e le disposizioni relative al personale. È stata presa in esame anche l’attività dei servizi dell’OLAF che non sono direttamente incaricati delle indagini. Sebbene l’audit abbia analizzato l’organizzazione recente dell’Ufficio e un campione di 117 operazioni effettuate o chiuse verso la fine del 2003, è risultato che, a tale data, l’Ufficio stava ancora terminando la liquidazione di numerose operazioni iniziate dal suo predecessore e che le misure di riorganizzazione avviate nel corso del periodo 2002-2003 cominciavano appena a sortire i primi effetti. Le carenze rilevate nel corso dell’audit sono esposte nell’allegato II. |
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10.

Per quanto riguarda le indagini, l’audit, svolto nel periodo aprile-ottobre 2004, ha preso le mosse dalle osservazioni precedentemente formulate dalla Corte (14). Esso ha riguardato i sistemi, le strutture e le disposizioni relative al personale. È stata presa in esame anche l’attività dei servizi dell’OLAF che non sono direttamente incaricati delle indagini. Sebbene l’audit abbia analizzato l’organizzazione recente dell’Ufficio e un campione di 117 operazioni effettuate o chiuse verso la fine del 2003, è risultato che, a tale data, l’Ufficio stava ancora terminando la liquidazione di numerose operazioni iniziate dal suo predecessore e che le misure di riorganizzazione avviate nel corso del periodo 2002-2003 cominciavano appena a sortire i primi effetti. Le carenze rilevate nel corso dell’audit sono esposte nell’allegato II.

| 11. | La presente relazione è stata redatta nel momento in cui la Commissione ha proposto una revisione del regolamento relativo alle indagini svolte dall’OLAF (15). La Corte ha presentato un parere su tale proposta che tiene conto delle conclusioni e delle raccomandazioni dell’audit. |
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11.

La presente relazione è stata redatta nel momento in cui la Commissione ha proposto una revisione del regolamento relativo alle indagini svolte dall’OLAF (15). La Corte ha presentato un parere su tale proposta che tiene conto delle conclusioni e delle raccomandazioni dell’audit.

LE INDAGINI DELL’OLAF

Le procedure in materia di indagini

| 12. | Oltre alle operazioni di coordinamento, il regolamento (CE) n. 1073/1999 fa una distinzione tra indagini esterne (articolo 3) e indagini interne (articolo 4). L’Ufficio, da parte sua, classifica i casi in cinque categorie:






  a) | indagini interne (ovvero, indagini su casi di corruzione all’interno delle istituzioni e di altri organismi assimilati); |
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12.

Oltre alle operazioni di coordinamento, il regolamento (CE) n. 1073/1999 fa una distinzione tra indagini esterne (articolo 3) e indagini interne (articolo 4). L’Ufficio, da parte sua, classifica i casi in cinque categorie:

a)

indagini interne (ovvero, indagini su casi di corruzione all’interno delle istituzioni e di altri organismi assimilati);

| b) | indagini esterne (ovvero, indagini dirette riguardanti dei terzi la cui attività è legata ad operazioni del bilancio comunitario); |
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b)

indagini esterne (ovvero, indagini dirette riguardanti dei terzi la cui attività è legata ad operazioni del bilancio comunitario);

| c) | assistenza giudiziaria (appoggio fornito alle autorità nazionali nel quadro di procedure penali); |
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c)

assistenza giudiziaria (appoggio fornito alle autorità nazionali nel quadro di procedure penali);

| d) | coordinamento (assistenza fornita agli Stati membri in caso di indagini che riguardano più paesi); |
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d)

coordinamento (assistenza fornita agli Stati membri in caso di indagini che riguardano più paesi);

| e) | «monitoraggio» (si tratta, per i casi importanti, di dare la possibilità all’Ufficio di controllare se gli Stati membri rispettino gli obblighi che competono loro in virtù dell’articolo 280 del trattato). |
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e)

«monitoraggio» (si tratta, per i casi importanti, di dare la possibilità all’Ufficio di controllare se gli Stati membri rispettino gli obblighi che competono loro in virtù dell’articolo 280 del trattato).

| 13. | I casi in fase d’indagine attiva (475 al 30 settembre 2004) comprendono le indagini propriamente dette (252) e le operazioni di coordinamento e di assistenza (223). Nel campo delle entrate e delle spese a gestione concorrente, le operazioni di coordinamento sono particolarmente frequenti. Infatti, solamente quattro dei 23 casi esaminati in occasione dell’audit nei settori doganale e commerciale erano indagini svolte dall’Ufficio. |
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13.

I casi in fase d’indagine attiva (475 al 30 settembre 2004) comprendono le indagini propriamente dette (252) e le operazioni di coordinamento e di assistenza (223). Nel campo delle entrate e delle spese a gestione concorrente, le operazioni di coordinamento sono particolarmente frequenti. Infatti, solamente quattro dei 23 casi esaminati in occasione dell’audit nei settori doganale e commerciale erano indagini svolte dall’Ufficio.

| 14. | Questo raggruppamento delle indagini e delle operazioni di coordinamento e di assistenza in seno alle stesse unità della direzione delle Investigazioni rende più difficile la gestione delle risorse. In effetti, il ruolo svolto dall’Ufficio in ciascuno dei due casi è sostanzialmente diverso. Per le indagini, ogni fase della procedura deve essere documentata, giustificata e registrata in maniera tale da permettere l’utilizzo del fascicolo come elemento di prova in sede giudiziaria. Per le operazioni di coordinamento e di assistenza, l’Ufficio deve invece fornire un sostegno rapido ed efficace alle autorità nazionali, senza essere sottoposto a stretti vincoli procedurali. In questi casi, il ricorso alle procedure investigative non sembra essere sempre appropriato, in quanto grava sulle risorse che potrebbero essere destinate alle indagini e comporta rischi di duplicazione con alcune responsabilità delle unità di seguito. |
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14.

Questo raggruppamento delle indagini e delle operazioni di coordinamento e di assistenza in seno alle stesse unità della direzione delle Investigazioni rende più difficile la gestione delle risorse. In effetti, il ruolo svolto dall’Ufficio in ciascuno dei due casi è sostanzialmente diverso. Per le indagini, ogni fase della procedura deve essere documentata, giustificata e registrata in maniera tale da permettere l’utilizzo del fascicolo come elemento di prova in sede giudiziaria. Per le operazioni di coordinamento e di assistenza, l’Ufficio deve invece fornire un sostegno rapido ed efficace alle autorità nazionali, senza essere sottoposto a stretti vincoli procedurali. In questi casi, il ricorso alle procedure investigative non sembra essere sempre appropriato, in quanto grava sulle risorse che potrebbero essere destinate alle indagini e comporta rischi di duplicazione con alcune responsabilità delle unità di seguito.

| 15. | L’Ufficio può svolgere unicamente indagini amministrative. A tale titolo, non può intraprendere azioni che richiedono poteri di polizia. Benché possa, ad esempio, prendere copia di documenti nei locali degli operatori economici, l’Ufficio non può invece effettuare perquisizioni presso il domicilio privato dei proprietari o del loro personale, nemmeno qualora vi si possano reperire prove importanti. L’Ufficio non può nemmeno avere accesso ai conti bancari di un operatore economico o di un privato cittadino, anche se agente di una istituzione comunitaria. Gli atti investigativi che l’Ufficio può compiere sono pertanto soggetti a limiti precisi che influiscono sulla portata delle sue conclusioni. Inoltre, quando gli Stati membri non forniscono all’Ufficio l’assistenza richiesta, l’efficacia pratica della fase d’indagine può essere ridotta. |
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15.

L’Ufficio può svolgere unicamente indagini amministrative. A tale titolo, non può intraprendere azioni che richiedono poteri di polizia. Benché possa, ad esempio, prendere copia di documenti nei locali degli operatori economici, l’Ufficio non può invece effettuare perquisizioni presso il domicilio privato dei proprietari o del loro personale, nemmeno qualora vi si possano reperire prove importanti. L’Ufficio non può nemmeno avere accesso ai conti bancari di un operatore economico o di un privato cittadino, anche se agente di una istituzione comunitaria. Gli atti investigativi che l’Ufficio può compiere sono pertanto soggetti a limiti precisi che influiscono sulla portata delle sue conclusioni. Inoltre, quando gli Stati membri non forniscono all’Ufficio l’assistenza richiesta, l’efficacia pratica della fase d’indagine può essere ridotta.

| 16. | Le indagini dell’Ufficio prendono generalmente avvio dal ricevimento di informazioni provenienti da terzi. Può trattarsi di denunce presentate dai servizi della Commissione, da altre istituzioni dell’UE, dalle autorità degli Stati membri ed anche da cittadini ed operatori economici. Quando riceve tali informazioni, l’Ufficio apre un nuovo fascicolo nei propri registri (16). Il lavoro d’indagine prevede allora tre fasi principali:






  a) | una fase di valutazione, al termine della quale la direzione responsabile delle indagini presenta una relazione succinta (17) che, nel caso in cui le allegazioni formulate appaiano sufficientemente solide (18), propone l’apertura di un’indagine. La relazione di valutazione viene sottoposta per parere ad un comitato esecutivo composto da rappresentanti delle unità associate alle indagini dell’Ufficio. Spetta poi al direttore dell’Ufficio decidere se sia opportuno avviare un’indagine. Al 30 settembre 2004, erano in fase di valutazione 194 casi (cfr. tabella 1); |
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16.

Le indagini dell’Ufficio prendono generalmente avvio dal ricevimento di informazioni provenienti da terzi. Può trattarsi di denunce presentate dai servizi della Commissione, da altre istituzioni dell’UE, dalle autorità degli Stati membri ed anche da cittadini ed operatori economici. Quando riceve tali informazioni, l’Ufficio apre un nuovo fascicolo nei propri registri (16). Il lavoro d’indagine prevede allora tre fasi principali:

a)

una fase di valutazione, al termine della quale la direzione responsabile delle indagini presenta una relazione succinta (17) che, nel caso in cui le allegazioni formulate appaiano sufficientemente solide (18), propone l’apertura di un’indagine. La relazione di valutazione viene sottoposta per parere ad un comitato esecutivo composto da rappresentanti delle unità associate alle indagini dell’Ufficio. Spetta poi al direttore dell’Ufficio decidere se sia opportuno avviare un’indagine. Al 30 settembre 2004, erano in fase di valutazione 194 casi (cfr. tabella 1);

| b) | una fase d’indagine, nel corso della quale il caso viene istruito, in linea di massima, a carico e a favore, in base a procedure definite nel manuale dell’Ufficio. Al termine dei lavori, gli inquirenti presentano un progetto di relazione al comitato esecutivo che valuta se sia il caso trasmettere il fascicolo alle autorità competenti, giudiziarie o disciplinari, se darvi un seguito per il recupero dei fondi oppure se archiviarlo. La decisione viene presa dal direttore, alla luce del parere espresso dal comitato esecutivo. Alla data del 30 settembre 2004, 475 casi erano in fase d’indagine attiva; |
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b)

una fase d’indagine, nel corso della quale il caso viene istruito, in linea di massima, a carico e a favore, in base a procedure definite nel manuale dell’Ufficio. Al termine dei lavori, gli inquirenti presentano un progetto di relazione al comitato esecutivo che valuta se sia il caso trasmettere il fascicolo alle autorità competenti, giudiziarie o disciplinari, se darvi un seguito per il recupero dei fondi oppure se archiviarlo. La decisione viene presa dal direttore, alla luce del parere espresso dal comitato esecutivo. Alla data del 30 settembre 2004, 475 casi erano in fase d’indagine attiva;

| c) | una terza fase, condotta fuori dall’ambito della direzione Investigazioni, viene eventualmente dedicata al seguito dei casi trasmessi alle autorità giudiziarie e a quelli che richiedono un recupero di fondi. Un elevato numero di casi viene chiuso senza seguito. Al 30 settembre 2004, 649 casi erano in fase di seguito. |
| --- | --- |

c)

una terza fase, condotta fuori dall’ambito della direzione Investigazioni, viene eventualmente dedicata al seguito dei casi trasmessi alle autorità giudiziarie e a quelli che richiedono un recupero di fondi. Un elevato numero di casi viene chiuso senza seguito. Al 30 settembre 2004, 649 casi erano in fase di seguito.

Tabella 1

Numero di casi per ciascuna fase, alla fine di settembre 2004

| Fasi di attuazione
  Settori | Numero di casi in fase di valutazione | Numero di casi in fase d’indagine | Numero di casi in fase di seguito |
| --- | --- | --- | --- |
| Anticorruzione | 28 | 57 | 48 |
| Spese dirette | 33 | 42 | 78 |
| Aiuti esterni | 53 | 81 | 84 |
| Agricoltura | 21 | 86 | 59 |
| Fondi strutturali | 41 | 48 | 202 |
| Dogane | 18 | 161 | 178 |
| Totale | 194 | 475 | 649 |
| Fonte: Case management system OLAF, statistiche al 30 settembre 2004. |

Fasi di attuazione

Settori

Numero di casi in fase di valutazione

Numero di casi in fase d’indagine

Numero di casi in fase di seguito

Anticorruzione

28

57

48

Spese dirette

33

42

78

Aiuti esterni

53

81

84

Agricoltura

21

86

59

Fondi strutturali

41

48

202

Dogane

18

161

178

Totale

194

475

649

Fonte: Case management system OLAF, statistiche al 30 settembre 2004.

| 17. | La creazione, nel 2002, da parte dell’Ufficio, di un sistema di gestione dei casi (CMS), ha permesso un miglior inventario delle indagini (19). Sebbene nel 2003 siano stati apportati dei miglioramenti, occorre valutare con la massima prudenza le informazioni provenienti da tale sistema, in quanto l’audit ha rivelato che numerosi fascicoli subiscono ritardi nel trattamento o nell’aggiornamento e che i dati finanziari che vi figurano non sono coerenti e non vengono sempre accertati. Accade infatti che delle indagini siano classificate tra le operazioni ancora in corso di esecuzione, mentre invece non è più stato effettuato alcun atto investigativo ed il fascicolo avrebbe dovuto essere chiuso, con o senza seguito. Accade anche che delle indagini siano chiuse senza che siano stati liquidati gli importi in questione. In alcuni casi, è risultato che gli inquirenti avevano differito la chiusura delle indagini per potersi occupare essi stessi del seguito, benché, in principio, ciò non rientri nei loro compiti. |
| --- | --- |

17.

La creazione, nel 2002, da parte dell’Ufficio, di un sistema di gestione dei casi (CMS), ha permesso un miglior inventario delle indagini (19). Sebbene nel 2003 siano stati apportati dei miglioramenti, occorre valutare con la massima prudenza le informazioni provenienti da tale sistema, in quanto l’audit ha rivelato che numerosi fascicoli subiscono ritardi nel trattamento o nell’aggiornamento e che i dati finanziari che vi figurano non sono coerenti e non vengono sempre accertati. Accade infatti che delle indagini siano classificate tra le operazioni ancora in corso di esecuzione, mentre invece non è più stato effettuato alcun atto investigativo ed il fascicolo avrebbe dovuto essere chiuso, con o senza seguito. Accade anche che delle indagini siano chiuse senza che siano stati liquidati gli importi in questione. In alcuni casi, è risultato che gli inquirenti avevano differito la chiusura delle indagini per potersi occupare essi stessi del seguito, benché, in principio, ciò non rientri nei loro compiti.

La definizione delle priorità della funzione d’indagine

| 18. | La politica dichiarata dalla direzione dell’OLAF consiste nel dare priorità alle indagini interne e, per quanto riguarda in particolare l’allargamento, a quelle nel campo delle spese dirette. |
| --- | --- |

18.

La politica dichiarata dalla direzione dell’OLAF consiste nel dare priorità alle indagini interne e, per quanto riguarda in particolare l’allargamento, a quelle nel campo delle spese dirette.

| 19. | In realtà, le risorse di cui dispone l’Ufficio permetterebbero di dare seguito a tutte le denunce serie pervenute senza che sia necessario operare una scelta tra le indagini possibili. La tabella 2 riporta la frequenza delle denunce per settore.
  Tabella 2
  Denunce presentate all’Ufficio nel periodo agosto 2003-settembre 2004







  Settore | Totale mensile delle denunce (in media) | Percentuale delle denunce mensili |
| --- | --- | --- | --- |
| Anticorruzione | 5 | 9 % |
| Spese dirette | 8 | 15 % |
| Aiuti esterni | 12 | 23 % |
| Agricoltura | 12 | 23 % |
| Fondi strutturali | 7 | 13 % |
| Dogane | 9 | 17 % |
| Totale | 53 | 100 % |
| Fonte: Case management system OLAF, statistiche al 30 settembre 2004. |

19.

In realtà, le risorse di cui dispone l’Ufficio permetterebbero di dare seguito a tutte le denunce serie pervenute senza che sia necessario operare una scelta tra le indagini possibili. La tabella 2 riporta la frequenza delle denunce per settore.

Tabella 2

Denunce presentate all’Ufficio nel periodo agosto 2003-settembre 2004

Settore

Totale mensile delle denunce (in media)

Percentuale delle denunce mensili

Anticorruzione

5

9 %

Spese dirette

8

15 %

Aiuti esterni

12

23 %

Agricoltura

12

23 %

Fondi strutturali

7

13 %

Dogane

9

17 %

Totale

53

100 %

Fonte: Case management system OLAF, statistiche al 30 settembre 2004.

La fase di valutazione

| 20. | In generale, imponendosi una scadenza standard di quindici giorni a decorrere dalla designazione del valutatore, l’Ufficio ha notevolmente ridotto il tempo dedicato alle valutazioni. Benché, tra l’ottobre 2002 ed il settembre 2004, la percentuale delle valutazioni in corso da più di quattro mesi fosse sensibilmente diminuita, passando dal 62 % al 35 %, il totale era tuttavia ancora di 68. Trattandosi di campi in cui la documentazione necessaria alla relazione di valutazione deve essere reperita al di fuori delle istituzioni comunitarie, un termine standard di quindici giorni sembra troppo stretto (20). Per la maggior parte delle valutazioni esaminate, le decisioni di apertura delle indagini sono apparse fondate alla luce dei criteri stabiliti dall’Ufficio. L’audit ha tuttavia rivelato che talune pratiche (cfr. allegato II) potevano essere migliorate. Ad esempio:






  a) | per un terzo delle valutazioni esaminate, gli obiettivi stabiliti per le indagini sono rimasti imprecisati; |
| --- | --- | --- |

20.

In generale, imponendosi una scadenza standard di quindici giorni a decorrere dalla designazione del valutatore, l’Ufficio ha notevolmente ridotto il tempo dedicato alle valutazioni. Benché, tra l’ottobre 2002 ed il settembre 2004, la percentuale delle valutazioni in corso da più di quattro mesi fosse sensibilmente diminuita, passando dal 62 % al 35 %, il totale era tuttavia ancora di 68. Trattandosi di campi in cui la documentazione necessaria alla relazione di valutazione deve essere reperita al di fuori delle istituzioni comunitarie, un termine standard di quindici giorni sembra troppo stretto (20). Per la maggior parte delle valutazioni esaminate, le decisioni di apertura delle indagini sono apparse fondate alla luce dei criteri stabiliti dall’Ufficio. L’audit ha tuttavia rivelato che talune pratiche (cfr. allegato II) potevano essere migliorate. Ad esempio:

a)

per un terzo delle valutazioni esaminate, gli obiettivi stabiliti per le indagini sono rimasti imprecisati;

| b) | per un terzo delle valutazioni, la supervisione da parte dei responsabili si è rivelata carente; |
| --- | --- |

b)

per un terzo delle valutazioni, la supervisione da parte dei responsabili si è rivelata carente;

| c) | per metà delle valutazioni esaminate, vi sono stati sensibili ritardi che non sono stati giustificati. |
| --- | --- |

c)

per metà delle valutazioni esaminate, vi sono stati sensibili ritardi che non sono stati giustificati.

| 21. | Sebbene l’Ufficio debba interessarsi in primo luogo alla frode finanziaria, in pratica è stata spesso privilegiata la dimensione penale. L’impatto finanziario potenziale, che avrebbe permesso di fissare gli orientamenti da dare ai lavori d’indagine, come la liquidazione degli importi distratti, è stato considerato secondario. |
| --- | --- |

21.

Sebbene l’Ufficio debba interessarsi in primo luogo alla frode finanziaria, in pratica è stata spesso privilegiata la dimensione penale. L’impatto finanziario potenziale, che avrebbe permesso di fissare gli orientamenti da dare ai lavori d’indagine, come la liquidazione degli importi distratti, è stato considerato secondario.

| 22. | La natura delle indagini dell’OLAF è innegabilmente tale da non permettere di prevedere tutti gli aspetti di ciascuna fase. Tuttavia, per evitare il rischio di una dispersione delle risorse, può essere utile cercare di definire, a grandi linee, l’organizzazione e la pianificazione delle indagini. A tale proposito, spesso le relazioni di valutazione contengono solamente elementi rudimentali di pianificazione senza che ciò sia compensato, in una fase successiva dell’indagine, dall’elaborazione di piani di lavoro più dettagliati. È emerso inoltre che talune valutazioni avrebbero potuto essere migliori se i servizi incaricati del seguito e l’unità magistrati fossero stati consultati, sin dall’inizio, riguardo agli obiettivi, alle scelte da fare e ai mezzi da mobilitare per l’indagine. In certi casi, inoltre, i valutatori avrebbero potuto trarre maggior profitto dai mezzi tecnici d’informazione disponibili se avessero consultato la direzione C (incaricata dell’analisi e dell’informazione) (cfr. allegato II). |
| --- | --- |

22.

La natura delle indagini dell’OLAF è innegabilmente tale da non permettere di prevedere tutti gli aspetti di ciascuna fase. Tuttavia, per evitare il rischio di una dispersione delle risorse, può essere utile cercare di definire, a grandi linee, l’organizzazione e la pianificazione delle indagini. A tale proposito, spesso le relazioni di valutazione contengono solamente elementi rudimentali di pianificazione senza che ciò sia compensato, in una fase successiva dell’indagine, dall’elaborazione di piani di lavoro più dettagliati. È emerso inoltre che talune valutazioni avrebbero potuto essere migliori se i servizi incaricati del seguito e l’unità magistrati fossero stati consultati, sin dall’inizio, riguardo agli obiettivi, alle scelte da fare e ai mezzi da mobilitare per l’indagine. In certi casi, inoltre, i valutatori avrebbero potuto trarre maggior profitto dai mezzi tecnici d’informazione disponibili se avessero consultato la direzione C (incaricata dell’analisi e dell’informazione) (cfr. allegato II).

La fase d’indagine

| 23. | Mentre nell’ottobre 2002 il 51 % delle indagini erano in corso da oltre 12 mesi, nel settembre 2004 tale percentuale era salita al 62 %, anche se la durata media delle indagini si è ridotta a seguito della liquidazione dei vecchi casi dell’UCLAF. Come nel caso delle valutazioni, il tempo necessario agli Stati membri per trasmettere la documentazione richiesta dall’Ufficio è stato una causa frequente di ritardi (21) (cfr. allegato II). In alcuni casi, i ritardi sono anche riconducibili al fatto che l’OLAF, come altri servizi della Commissione, ha spesso adottato un approccio burocratico nelle proprie comunicazioni, comportando lunghi tempi morti che si sarebbero potuti evitare visitando i servizi interessati. L’audit ha evidenziato che taluni ritardi sono attribuibili alla moderata sollecitudine degli investigatori, sebbene l’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1073/1999 imponga che le indagini dell’Ufficio si svolgano «in modo continuativo». |
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23.

Mentre nell’ottobre 2002 il 51 % delle indagini erano in corso da oltre 12 mesi, nel settembre 2004 tale percentuale era salita al 62 %, anche se la durata media delle indagini si è ridotta a seguito della liquidazione dei vecchi casi dell’UCLAF. Come nel caso delle valutazioni, il tempo necessario agli Stati membri per trasmettere la documentazione richiesta dall’Ufficio è stato una causa frequente di ritardi (21) (cfr. allegato II). In alcuni casi, i ritardi sono anche riconducibili al fatto che l’OLAF, come altri servizi della Commissione, ha spesso adottato un approccio burocratico nelle proprie comunicazioni, comportando lunghi tempi morti che si sarebbero potuti evitare visitando i servizi interessati. L’audit ha evidenziato che taluni ritardi sono attribuibili alla moderata sollecitudine degli investigatori, sebbene l’articolo 6, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1073/1999 imponga che le indagini dell’Ufficio si svolgano «in modo continuativo».

| 24. | Il personale di supervisione dell’Ufficio ha esercitato uno scarso controllo sulla durata delle indagini. Ci si sarebbe potuti attendere che i vari fascicoli d’indagine spiegassero e giustificassero i ritardi, ma ciò non è avvenuto. Mentre le relazioni che l’Ufficio deve trasmettere al comitato di vigilanza dopo nove mesi d’indagine forniscono alcune indicazioni, oltre tale termine non vi è più nessun obbligo di giustificare i ritardi (qualunque ne sia la durata) o di fare regolarmente rapporto al comitato esecutivo. In molti casi i ritardi sono inesplicabili. |
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24.

Il personale di supervisione dell’Ufficio ha esercitato uno scarso controllo sulla durata delle indagini. Ci si sarebbe potuti attendere che i vari fascicoli d’indagine spiegassero e giustificassero i ritardi, ma ciò non è avvenuto. Mentre le relazioni che l’Ufficio deve trasmettere al comitato di vigilanza dopo nove mesi d’indagine forniscono alcune indicazioni, oltre tale termine non vi è più nessun obbligo di giustificare i ritardi (qualunque ne sia la durata) o di fare regolarmente rapporto al comitato esecutivo. In molti casi i ritardi sono inesplicabili.

| 25. | In linea di massima, le relazioni di valutazione classificano le indagini in funzione del grado d’urgenza. L’impatto di tale classificazione sul seguito dei lavori non è chiaro. Infatti, non vi sono norme che precisino le risorse da destinare all’indagine o il termine entro cui si prevede che i lavori siano conclusi in funzione del livello d’urgenza. |
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25.

In linea di massima, le relazioni di valutazione classificano le indagini in funzione del grado d’urgenza. L’impatto di tale classificazione sul seguito dei lavori non è chiaro. Infatti, non vi sono norme che precisino le risorse da destinare all’indagine o il termine entro cui si prevede che i lavori siano conclusi in funzione del livello d’urgenza.

| 26. | La registrazione dei tempi di lavoro degli investigatori costituisce uno strumento di gestione essenziale per controllare l’esecuzione delle indagini. Sebbene tale sistema sia già stato raccomandato dalla Corte (22), l’Ufficio non lo ha ancora adottato. A livello della direzione B, non vi è peraltro nessuno strumento generalizzato per l’analisi del carico di lavoro degli investigatori. |
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26.

La registrazione dei tempi di lavoro degli investigatori costituisce uno strumento di gestione essenziale per controllare l’esecuzione delle indagini. Sebbene tale sistema sia già stato raccomandato dalla Corte (22), l’Ufficio non lo ha ancora adottato. A livello della direzione B, non vi è peraltro nessuno strumento generalizzato per l’analisi del carico di lavoro degli investigatori.

| 27. | Le indagini dell’Ufficio hanno sofferto della mancata codificazione degli atti d’indagine, necessaria sia per gli inquirenti che per gli indagati (23), soprattutto nel caso di indagini interne. La mancanza di un codice determina un duplice rischio: quello che, nel corso dell’indagine, insorgano conflitti di procedura con le persone indagate e quello dell’annullamento dei procedimenti giudiziari avviati a seguito di un’indagine per vizio di forma riferito all’applicazione dei principi di trasparenza e del contraddittorio (24). |
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27.

Le indagini dell’Ufficio hanno sofferto della mancata codificazione degli atti d’indagine, necessaria sia per gli inquirenti che per gli indagati (23), soprattutto nel caso di indagini interne. La mancanza di un codice determina un duplice rischio: quello che, nel corso dell’indagine, insorgano conflitti di procedura con le persone indagate e quello dell’annullamento dei procedimenti giudiziari avviati a seguito di un’indagine per vizio di forma riferito all’applicazione dei principi di trasparenza e del contraddittorio (24).

| 28. | Più in generale, come nel caso delle valutazioni, il campione di indagini esaminato mostra che l’effettiva attività d’indagine dell’OLAF era spesso abbastanza limitata. L’utilizzo da parte dell’Ufficio dei poteri di indagine sul posto, di audizione dei testimoni e d’interrogatorio dei sospetti, resta un’eccezione. Il settore in cui si è fatto maggiormente ricorso a questi specifici atti d’indagine è quello doganale. Per contro, l’Ufficio procede abbastanza spesso a richieste di informazioni presso i servizi d’indagine di taluni Stati membri, in particolare in Italia. Per quanto riguarda le indagini nel campo delle spese a gestione concorrente, l’Ufficio generalmente chiede che gli venga trasmessa la documentazione che ritiene necessaria, per poi procedere allo spoglio e all’analisi della stessa, effettuando, se necessario, missioni sul posto (25). Anche per le indagini riguardanti le spese gestite direttamente, per le quali esso è il principale incaricato delle indagini, l’Ufficio si limita spesso ad esaminare la documentazione raccolta presso i servizi di gestione della Commissione, basandosi in particolare sulle relazioni dei revisori indipendenti incaricati nel quadro delle convenzioni di finanziamento. In tale caso, l’Ufficio elabora e spiega gli elementi del fascicolo da trasmettere alle autorità giudiziarie degli Stati membri, senza tuttavia fornire prove complementari rispetto a quelle di cui già disponevano i servizi di gestione. Il lavoro di preparazione del fascicolo viene svolto, nella maggior parte dei casi, con il sostegno dell’unità magistrati. |
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28.

Più in generale, come nel caso delle valutazioni, il campione di indagini esaminato mostra che l’effettiva attività d’indagine dell’OLAF era spesso abbastanza limitata. L’utilizzo da parte dell’Ufficio dei poteri di indagine sul posto, di audizione dei testimoni e d’interrogatorio dei sospetti, resta un’eccezione. Il settore in cui si è fatto maggiormente ricorso a questi specifici atti d’indagine è quello doganale. Per contro, l’Ufficio procede abbastanza spesso a richieste di informazioni presso i servizi d’indagine di taluni Stati membri, in particolare in Italia. Per quanto riguarda le indagini nel campo delle spese a gestione concorrente, l’Ufficio generalmente chiede che gli venga trasmessa la documentazione che ritiene necessaria, per poi procedere allo spoglio e all’analisi della stessa, effettuando, se necessario, missioni sul posto (25). Anche per le indagini riguardanti le spese gestite direttamente, per le quali esso è il principale incaricato delle indagini, l’Ufficio si limita spesso ad esaminare la documentazione raccolta presso i servizi di gestione della Commissione, basandosi in particolare sulle relazioni dei revisori indipendenti incaricati nel quadro delle convenzioni di finanziamento. In tale caso, l’Ufficio elabora e spiega gli elementi del fascicolo da trasmettere alle autorità giudiziarie degli Stati membri, senza tuttavia fornire prove complementari rispetto a quelle di cui già disponevano i servizi di gestione. Il lavoro di preparazione del fascicolo viene svolto, nella maggior parte dei casi, con il sostegno dell’unità magistrati.

| 29. | L’Ufficio deve poter produrre le relazioni di chiusura delle indagini nel quadro di procedure giudiziarie, mentre, nel caso di operazioni in gestione concorrente, dette relazioni sono destinate alle autorità degli Stati membri incaricate della gestione (servizi doganali, organismi pagatori, ecc.). Esse devono pertanto essere redatte in maniera chiara e contenere conclusioni pertinenti, precise ed equilibrate. In diversi casi tra quelli presi in esame nell’ambito del campione, è emerso che la qualità delle relazioni finali lasciava a desiderare. Sebbene le indagini vertano, il più delle volte, sulla distrazione di fondi, la carenza più frequentemente rilevata riguarda la quantificazione delle frodi. |
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29.

L’Ufficio deve poter produrre le relazioni di chiusura delle indagini nel quadro di procedure giudiziarie, mentre, nel caso di operazioni in gestione concorrente, dette relazioni sono destinate alle autorità degli Stati membri incaricate della gestione (servizi doganali, organismi pagatori, ecc.). Esse devono pertanto essere redatte in maniera chiara e contenere conclusioni pertinenti, precise ed equilibrate. In diversi casi tra quelli presi in esame nell’ambito del campione, è emerso che la qualità delle relazioni finali lasciava a desiderare. Sebbene le indagini vertano, il più delle volte, sulla distrazione di fondi, la carenza più frequentemente rilevata riguarda la quantificazione delle frodi.

La fase del seguito

| 30. | L’OLAF distingue cinque tipi di seguito:






  a) | il seguito finanziario, destinato a garantire il recupero delle somme distratte a danno del bilancio comunitario; |
| --- | --- | --- |

30.

L’OLAF distingue cinque tipi di seguito:

a)

il seguito finanziario, destinato a garantire il recupero delle somme distratte a danno del bilancio comunitario;

| b) | il seguito amministrativo, che mira a fornire un contributo per migliorare le procedure di gestione delle entrate e delle spese di bilancio; |
| --- | --- |

b)

il seguito amministrativo, che mira a fornire un contributo per migliorare le procedure di gestione delle entrate e delle spese di bilancio;

| c) | il seguito giudiziario, che riguarda la raccolta di informazioni sullo stato di avanzamento delle procedure penali e delle eventuali costituzioni di parte civile da parte delle istituzioni; |
| --- | --- |

c)

il seguito giudiziario, che riguarda la raccolta di informazioni sullo stato di avanzamento delle procedure penali e delle eventuali costituzioni di parte civile da parte delle istituzioni;

| d) | il seguito disciplinare, che consiste nell’informarsi sul seguito dato alle raccomandazioni dell’Ufficio (26) dalle istituzioni interessate; |
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d)

il seguito disciplinare, che consiste nell’informarsi sul seguito dato alle raccomandazioni dell’Ufficio (26) dalle istituzioni interessate;

| e) | il seguito legislativo, che si propone di adattare la normativa comunitaria per renderla meno esposta ai rischi di frode. |
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e)

il seguito legislativo, che si propone di adattare la normativa comunitaria per renderla meno esposta ai rischi di frode.

| 31. | Il tempo effettivamente dedicato al seguito è difficilmente calcolabile. Le indicazioni raccolte mostrano tuttavia che non si tratta dell’attività principale delle unità interessate. In generale, il valore aggiunto del seguito effettuato dall’Ufficio è risultato modesto, specie nei casi di coordinamento o di assistenza (cfr. allegato II). Nel caso del seguito finanziario, il ruolo dell’Ufficio dovrebbe limitarsi alla liquidazione delle somme da recuperare. Una volta accertate tali somme, spetta agli ordinatori delle direzioni generali operative e alle autorità degli Stati membri emettere gli ordini di recupero e accertare l’effettivo incasso dei fondi alla scadenza prevista. La DG Bilancio deve, da parte sua, garantire la registrazione degli ordini di recupero dal momento in cui vengono emessi e vigilare sul rispetto dello scadenzario degli incassi da parte degli ordinatori. In caso di negligenza da parte di questi ultimi, è suo compito sottoporre il caso all’IDOC. Pertanto, la mobilitazione dell’OLAF al di là della liquidazione degli importi da recuperare rappresenta un’evidente duplicazione della funzione degli ordinatori. |
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31.

Il tempo effettivamente dedicato al seguito è difficilmente calcolabile. Le indicazioni raccolte mostrano tuttavia che non si tratta dell’attività principale delle unità interessate. In generale, il valore aggiunto del seguito effettuato dall’Ufficio è risultato modesto, specie nei casi di coordinamento o di assistenza (cfr. allegato II). Nel caso del seguito finanziario, il ruolo dell’Ufficio dovrebbe limitarsi alla liquidazione delle somme da recuperare. Una volta accertate tali somme, spetta agli ordinatori delle direzioni generali operative e alle autorità degli Stati membri emettere gli ordini di recupero e accertare l’effettivo incasso dei fondi alla scadenza prevista. La DG Bilancio deve, da parte sua, garantire la registrazione degli ordini di recupero dal momento in cui vengono emessi e vigilare sul rispetto dello scadenzario degli incassi da parte degli ordinatori. In caso di negligenza da parte di questi ultimi, è suo compito sottoporre il caso all’IDOC. Pertanto, la mobilitazione dell’OLAF al di là della liquidazione degli importi da recuperare rappresenta un’evidente duplicazione della funzione degli ordinatori.

| 32. | Nel caso particolare della procedura di mutua assistenza (27) nei settori doganale ed agricolo, il seguito assicurato dall’Ufficio non è stato sistematico. L’Ufficio non ha fissato alcuna norma per garantire una vigilanza costante e coerente dei progressi registrati nell’ambito delle procedure di mutua assistenza richieste agli Stati membri e i risultati delle azioni intraprese sono difficilmente determinabili. |
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32.

Nel caso particolare della procedura di mutua assistenza (27) nei settori doganale ed agricolo, il seguito assicurato dall’Ufficio non è stato sistematico. L’Ufficio non ha fissato alcuna norma per garantire una vigilanza costante e coerente dei progressi registrati nell’ambito delle procedure di mutua assistenza richieste agli Stati membri e i risultati delle azioni intraprese sono difficilmente determinabili.

Le procedure per il controllo della qualità

| 33. | I punti deboli identificati nei precedenti paragrafi sollevano la questione dell’efficacia dei sistemi dell’Ufficio per il controllo della qualità. |
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33.

I punti deboli identificati nei precedenti paragrafi sollevano la questione dell’efficacia dei sistemi dell’Ufficio per il controllo della qualità.

Il manuale dell’OLAF

| 34. | Il manuale dell’OLAF descrive l’attività di ciascun servizio e la maggior parte delle procedure amministrative in vigore. Solo una piccola parte del manuale riguarda le attività d’indagine elencando le pratiche esistenti, in particolare facendo riferimento alle fasi del sistema di documentazione delle indagini (CMS). Viene dedicata un’attenzione eccessiva agli aspetti puramente giuridici delle operazioni, a scapito di quelli pratici riguardanti l’organizzazione e la conduzione delle indagini, nonché del ruolo che devono svolgere le diverse parti interessate, in particolare i servizi degli Stati membri e, soprattutto, la dirigenza dell’Ufficio. Dovrebbe essere chiarito, in particolare, il ruolo del comitato esecutivo, elemento cruciale nella gestione delle indagini. |
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34.

Il manuale dell’OLAF descrive l’attività di ciascun servizio e la maggior parte delle procedure amministrative in vigore. Solo una piccola parte del manuale riguarda le attività d’indagine elencando le pratiche esistenti, in particolare facendo riferimento alle fasi del sistema di documentazione delle indagini (CMS). Viene dedicata un’attenzione eccessiva agli aspetti puramente giuridici delle operazioni, a scapito di quelli pratici riguardanti l’organizzazione e la conduzione delle indagini, nonché del ruolo che devono svolgere le diverse parti interessate, in particolare i servizi degli Stati membri e, soprattutto, la dirigenza dell’Ufficio. Dovrebbe essere chiarito, in particolare, il ruolo del comitato esecutivo, elemento cruciale nella gestione delle indagini.

La vigilanza sulla gestione delle indagini

| 35. | L’OLAF ha ereditato la cultura organizzativa dell’UCLAF, ove gli investigatori svolgevano la maggior parte delle indagini in isolamento, senza una vera supervisione. Se è vero che la segretezza dei lavori d’indagine è indispensabile per evitare pressioni nocive per le indagini, è altrettanto essenziale che la dirigenza di un ufficio investigativo eserciti la propria vigilanza per verificare non solo che l’investigatore non si discosti dagli obiettivi prefissi, ma anche che agisca con la dovuta diligenza. Questo non è sempre avvenuto. Tale vigilanza è inoltre indispensabile per garantire un buon impiego delle risorse. |
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35.

L’OLAF ha ereditato la cultura organizzativa dell’UCLAF, ove gli investigatori svolgevano la maggior parte delle indagini in isolamento, senza una vera supervisione. Se è vero che la segretezza dei lavori d’indagine è indispensabile per evitare pressioni nocive per le indagini, è altrettanto essenziale che la dirigenza di un ufficio investigativo eserciti la propria vigilanza per verificare non solo che l’investigatore non si discosti dagli obiettivi prefissi, ma anche che agisca con la dovuta diligenza. Questo non è sempre avvenuto. Tale vigilanza è inoltre indispensabile per garantire un buon impiego delle risorse.

| 36. | Il sistema di gestione dei casi (CMS) e la creazione di una cancelleria hanno ristabilito l’ordine mancante all’inventariazione, alla localizzazione fisica e alla struttura dei fascicoli d’indagine; ora occorre trasformare tale sistema in un vero strumento di gestione che permetta ai responsabili della direzione Investigazioni di conoscere meglio lo stato delle operazioni di cui sono incaricati, di preparare le azioni da intraprendere e di assicurarsi della loro esecuzione nei tempi previsti. A tale proposito, occorrerebbe estendere a tutte le unità della direzione Investigazioni la pratica dei «quadri di controllo» mensili, avviata, a titolo sperimentale, in alcune di esse, per seguire non solo il carico di lavoro degli investigatori, ma anche il reale impatto finanziario delle indagini chiuse. |
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36.

Il sistema di gestione dei casi (CMS) e la creazione di una cancelleria hanno ristabilito l’ordine mancante all’inventariazione, alla localizzazione fisica e alla struttura dei fascicoli d’indagine; ora occorre trasformare tale sistema in un vero strumento di gestione che permetta ai responsabili della direzione Investigazioni di conoscere meglio lo stato delle operazioni di cui sono incaricati, di preparare le azioni da intraprendere e di assicurarsi della loro esecuzione nei tempi previsti. A tale proposito, occorrerebbe estendere a tutte le unità della direzione Investigazioni la pratica dei «quadri di controllo» mensili, avviata, a titolo sperimentale, in alcune di esse, per seguire non solo il carico di lavoro degli investigatori, ma anche il reale impatto finanziario delle indagini chiuse.

| 37. | La questione dei risultati delle indagini non è ancora risolta. L’apertura di un seguito non conduce automaticamente ad un risultato concreto (28) (recupero di fondi oppure sanzione penale o disciplinare). In altri termini, l’apertura di un seguito non rappresenta un indicatore pertinente di risultato. Anche la trasmissione di fascicoli alle autorità giudiziarie non è di per sé significativa. In effetti, gli elementi probatori presentati dall’Ufficio possono essere giudicati insufficienti dalle autorità nazionali, oppure i fatti che costituiscono l’infrazione possono cadere in prescrizione. Nel caso delle indagini interne, quando l’Ufficio ha potuto raccogliere le prove d’infrazioni commesse da agenti delle istituzioni comunitarie, spesso è risultato assai difficile fare istruire il caso dalle autorità giudiziarie dei paesi presso cui hanno sede le istituzioni in cui sono state commesse le infrazioni (29), o perché dette autorità non dispongono di procedure chiare che permettono di deferire tali casi alla loro giurisdizione, o perché non accordano a tali casi la priorità auspicata dall’Ufficio (30). A Bruxelles e a Lussemburgo, principali sedi di lavoro delle istituzioni, sarebbe utile che l’Ufficio chiarisse nuovamente con le autorità giudiziarie competenti le modalità pratiche da seguire affinché i casi trasmessi non cadano nell’oblio. Le raccomandazioni dell’Ufficio in materia disciplinare non vengono peraltro sempre seguite dalle istituzioni o dagli organismi interessati. |
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37.

La questione dei risultati delle indagini non è ancora risolta. L’apertura di un seguito non conduce automaticamente ad un risultato concreto (28) (recupero di fondi oppure sanzione penale o disciplinare). In altri termini, l’apertura di un seguito non rappresenta un indicatore pertinente di risultato. Anche la trasmissione di fascicoli alle autorità giudiziarie non è di per sé significativa. In effetti, gli elementi probatori presentati dall’Ufficio possono essere giudicati insufficienti dalle autorità nazionali, oppure i fatti che costituiscono l’infrazione possono cadere in prescrizione. Nel caso delle indagini interne, quando l’Ufficio ha potuto raccogliere le prove d’infrazioni commesse da agenti delle istituzioni comunitarie, spesso è risultato assai difficile fare istruire il caso dalle autorità giudiziarie dei paesi presso cui hanno sede le istituzioni in cui sono state commesse le infrazioni (29), o perché dette autorità non dispongono di procedure chiare che permettono di deferire tali casi alla loro giurisdizione, o perché non accordano a tali casi la priorità auspicata dall’Ufficio (30). A Bruxelles e a Lussemburgo, principali sedi di lavoro delle istituzioni, sarebbe utile che l’Ufficio chiarisse nuovamente con le autorità giudiziarie competenti le modalità pratiche da seguire affinché i casi trasmessi non cadano nell’oblio. Le raccomandazioni dell’Ufficio in materia disciplinare non vengono peraltro sempre seguite dalle istituzioni o dagli organismi interessati.

L’audit interno

| 38. | L’unità di audit interno, che comprende due agenti temporanei, è alle dirette dipendenze del direttore dell’Ufficio. Essa ha il compito principale d’informare il direttore sull’efficacia delle procedure di controllo interno. Dal 2001, data della sua creazione, l’unità è intervenuta essenzialmente sugli aspetti della gestione amministrativa dell’Ufficio e sulle sue attività non investigative. L’unità è stata inoltre interpellata per diverse attività di sostegno ai servizi della direzione oltre che, a partire dal luglio 2003, per rafforzare la task force costituita per trattare i fascicoli del caso Eurostat. |
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38.

L’unità di audit interno, che comprende due agenti temporanei, è alle dirette dipendenze del direttore dell’Ufficio. Essa ha il compito principale d’informare il direttore sull’efficacia delle procedure di controllo interno. Dal 2001, data della sua creazione, l’unità è intervenuta essenzialmente sugli aspetti della gestione amministrativa dell’Ufficio e sulle sue attività non investigative. L’unità è stata inoltre interpellata per diverse attività di sostegno ai servizi della direzione oltre che, a partire dal luglio 2003, per rafforzare la task force costituita per trattare i fascicoli del caso Eurostat.

| 39. | L’unità di audit interno non ha presentato nessuna relazione sull’attività d’indagine, in particolare per quel che riguarda la valutazione del buon funzionamento del CMS o l’affidabilità e la pertinenza degli indicatori di risultato. Nonostante le proprie analisi di rischio, alla fine del 2004 il servizio di audit interno non aveva ancora contribuito in maniera significativa al miglioramento dei sistemi di gestione della funzione d’indagine. |
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39.

L’unità di audit interno non ha presentato nessuna relazione sull’attività d’indagine, in particolare per quel che riguarda la valutazione del buon funzionamento del CMS o l’affidabilità e la pertinenza degli indicatori di risultato. Nonostante le proprie analisi di rischio, alla fine del 2004 il servizio di audit interno non aveva ancora contribuito in maniera significativa al miglioramento dei sistemi di gestione della funzione d’indagine.

Il comitato esecutivo (Board) dell’OLAF

| 40. | Nel 2002 è stato istituito un comitato esecutivo, presieduto dal direttore per le indagini e composto dalla maggior parte dei capi unità incaricati, direttamente o indirettamente, delle indagini. Il comitato si riunisce settimanalmente per esaminare le relazioni presentate ad ogni fase delle indagini (valutazione, chiusura, fine del seguito). La sua creazione rispondeva a due grandi obiettivi:






  a) | migliorare la qualità delle relazioni approfittando dell’esperienza acquisita nei diversi servizi; |
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40.

Nel 2002 è stato istituito un comitato esecutivo, presieduto dal direttore per le indagini e composto dalla maggior parte dei capi unità incaricati, direttamente o indirettamente, delle indagini. Il comitato si riunisce settimanalmente per esaminare le relazioni presentate ad ogni fase delle indagini (valutazione, chiusura, fine del seguito). La sua creazione rispondeva a due grandi obiettivi:

a)

migliorare la qualità delle relazioni approfittando dell’esperienza acquisita nei diversi servizi;

| b) | assicurare la coerenza delle decisioni proposte al direttore dell’Ufficio dalle diverse squadre d’investigatori. |
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b)

assicurare la coerenza delle decisioni proposte al direttore dell’Ufficio dalle diverse squadre d’investigatori.

| 41. | Sebbene tale innovazione rappresenti un innegabile progresso nel trattamento dei casi, il suo successo in termini di strumento di controllo della gestione delle indagini è ancora modesto, soprattutto a causa della scarsità di tempo a disposizione dei membri del comitato per esaminare tutti i fascicoli. Di conseguenza, nonostante l’intervento del comitato, alcune indagini sono state aperte in base a valutazioni insufficienti, non viene dato seguito ai ritardi di esecuzione, fatta salva la comunicazione al comitato di vigilanza, mentre altre indagini possono essere trasmesse alle unità di seguito senza che siano stati ultimati taluni lavori per la raccolta di elementi probatori. |
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41.

Sebbene tale innovazione rappresenti un innegabile progresso nel trattamento dei casi, il suo successo in termini di strumento di controllo della gestione delle indagini è ancora modesto, soprattutto a causa della scarsità di tempo a disposizione dei membri del comitato per esaminare tutti i fascicoli. Di conseguenza, nonostante l’intervento del comitato, alcune indagini sono state aperte in base a valutazioni insufficienti, non viene dato seguito ai ritardi di esecuzione, fatta salva la comunicazione al comitato di vigilanza, mentre altre indagini possono essere trasmesse alle unità di seguito senza che siano stati ultimati taluni lavori per la raccolta di elementi probatori.

Le relazioni di attività

| 42. | La lotta contro la frode è oggetto di diverse relazioni che, essendo destinate al Consiglio ed al Parlamento europeo, contribuiscono tutte al monitoraggio esterno dell’OLAF. L’Ufficio presenta una relazione annuale di attività; la Commissione presenta una relazione annuale sull’esecuzione della propria politica di tutela degli interessi finanziari; il comitato di vigilanza dell’OLAF redige una relazione annuale e l’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999 impone una valutazione delle attività dell’Ufficio dopo tre anni dalla sua istituzione. |
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42.

La lotta contro la frode è oggetto di diverse relazioni che, essendo destinate al Consiglio ed al Parlamento europeo, contribuiscono tutte al monitoraggio esterno dell’OLAF. L’Ufficio presenta una relazione annuale di attività; la Commissione presenta una relazione annuale sull’esecuzione della propria politica di tutela degli interessi finanziari; il comitato di vigilanza dell’OLAF redige una relazione annuale e l’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999 impone una valutazione delle attività dell’Ufficio dopo tre anni dalla sua istituzione.

| 43. | La presentazione delle relazioni di attività dell’Ufficio è andata migliorando nel corso degli anni. Da quando sono basati sui dati statistici del CMS e le analisi vertono meno su questioni giuridiche o di politica investigativa e maggiormente sugli studi di casi, i resoconti hanno guadagnato in chiarezza. L’affidabilità dei dati statistici deve ancora essere migliorata con un inventario più preciso delle operazioni ed un più rapido aggiornamento dei fascicoli. Parimenti, le ultime relazioni sono suscettibili di miglioramento, dal momento che l’attività è ancora analizzata in termini di volume anziché di risultati ottenuti. A tale proposito, l’articolo 12, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1073/1999 stabilisce che il direttore riferisca «[...] sui risultati delle indagini svolte dall’Ufficio». Le informazioni sui recuperi di fondi sono poco affidabili in quanto le informazioni provenienti dagli Stati membri non sono né omogenee né documentate (31). Per quanto riguarda le azioni giudiziarie, i ritardi non permettono di valutare l’efficacia dei lavori dell’Ufficio, mentre il numero di procedure disciplinari relative alle indagini interne resta poco significativo. Per rendere conto della propria attività in maniera trasparente e pertinente, l’Ufficio dovrebbe definire, e aggiornare, una serie di indicatori basati non solo sul volume di attività ma anche sui risultati (successi o insuccessi) delle indagini (32) (cfr. paragrafo 39), comprese quelle condotte in collaborazione con i servizi degli Stati membri. I risultati effettivi delle indagini restano sempre difficili da determinare. |
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43.

La presentazione delle relazioni di attività dell’Ufficio è andata migliorando nel corso degli anni. Da quando sono basati sui dati statistici del CMS e le analisi vertono meno su questioni giuridiche o di politica investigativa e maggiormente sugli studi di casi, i resoconti hanno guadagnato in chiarezza. L’affidabilità dei dati statistici deve ancora essere migliorata con un inventario più preciso delle operazioni ed un più rapido aggiornamento dei fascicoli. Parimenti, le ultime relazioni sono suscettibili di miglioramento, dal momento che l’attività è ancora analizzata in termini di volume anziché di risultati ottenuti. A tale proposito, l’articolo 12, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1073/1999 stabilisce che il direttore riferisca «[...] sui risultati delle indagini svolte dall’Ufficio». Le informazioni sui recuperi di fondi sono poco affidabili in quanto le informazioni provenienti dagli Stati membri non sono né omogenee né documentate (31). Per quanto riguarda le azioni giudiziarie, i ritardi non permettono di valutare l’efficacia dei lavori dell’Ufficio, mentre il numero di procedure disciplinari relative alle indagini interne resta poco significativo. Per rendere conto della propria attività in maniera trasparente e pertinente, l’Ufficio dovrebbe definire, e aggiornare, una serie di indicatori basati non solo sul volume di attività ma anche sui risultati (successi o insuccessi) delle indagini (32) (cfr. paragrafo 39), comprese quelle condotte in collaborazione con i servizi degli Stati membri. I risultati effettivi delle indagini restano sempre difficili da determinare.

L’APPORTO DEI SERVIZI DELL’OLAF ALLA FUNZIONE D’INDAGINE

Introduzione

| 44. | Questa seconda parte ha lo scopo di valutare quanto i vari servizi dell’Ufficio contribuiscano effettivamente alla funzione d’indagine. In proposito, vale la pena di ricordare che, nel novembre 2003, il presidente della Commissione aveva espresso l’auspicio che l’attività dell’OLAF fosse incentrata sulla funzione d’indagine (33). |
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44.

Questa seconda parte ha lo scopo di valutare quanto i vari servizi dell’Ufficio contribuiscano effettivamente alla funzione d’indagine. In proposito, vale la pena di ricordare che, nel novembre 2003, il presidente della Commissione aveva espresso l’auspicio che l’attività dell’OLAF fosse incentrata sulla funzione d’indagine (33).

Intelligence, strategia operativa e servizi dell’informazione

| 45. | La direzione C comprende tre unità (cfr. allegato I). La prima è incaricata delle strategie di lotta contro la frode, dell’analisi delle tendenze e dei rischi a lungo termine, nonché delle banche dati sulle irregolarità comunicate dagli Stati membri. La seconda è responsabile delle tecnologie dell’informazione e della cancelleria. Questa unità, in particolare, ha instaurato il sistema di gestione dei casi (CMS) (cfr. paragrafo 17) e ne assicura il funzionamento. La terza unità fornisce il sostegno tecnico e il software per le indagini svolte dagli agenti della direzione Investigazioni. Essa può anche fornire un sostegno operativo (34) ai servizi investigativi degli Stati membri. |
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45.

La direzione C comprende tre unità (cfr. allegato I). La prima è incaricata delle strategie di lotta contro la frode, dell’analisi delle tendenze e dei rischi a lungo termine, nonché delle banche dati sulle irregolarità comunicate dagli Stati membri. La seconda è responsabile delle tecnologie dell’informazione e della cancelleria. Questa unità, in particolare, ha instaurato il sistema di gestione dei casi (CMS) (cfr. paragrafo 17) e ne assicura il funzionamento. La terza unità fornisce il sostegno tecnico e il software per le indagini svolte dagli agenti della direzione Investigazioni. Essa può anche fornire un sostegno operativo (34) ai servizi investigativi degli Stati membri.

| 46. | L’unità incaricata dell’analisi strategica dovrebbe permettere all’Ufficio di avviare determinate indagini, non più soltanto a partire dalle denunce, ma basandosi su analisi di rischi mirate, svolte dall’Ufficio stesso con l’eventuale collaborazione delle sue controparti degli Stati membri. Sebbene tale unità operi già da due anni, i suoi interventi non hanno fornito un apporto diretto all’attività d’indagine (35). |
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46.

L’unità incaricata dell’analisi strategica dovrebbe permettere all’Ufficio di avviare determinate indagini, non più soltanto a partire dalle denunce, ma basandosi su analisi di rischi mirate, svolte dall’Ufficio stesso con l’eventuale collaborazione delle sue controparti degli Stati membri. Sebbene tale unità operi già da due anni, i suoi interventi non hanno fornito un apporto diretto all’attività d’indagine (35).

| 47. | Tra i diversi canali che possono condurre all’apertura d’indagini, l’unità ha esaminato le informazioni che gli Stati membri comunicano a titolo dei regolamenti (CEE) n. 595/91 (36) e (CE) n. 1681/94 sulle irregolarità rilevate nei settori dell’agricoltura e dei Fondi strutturali, giungendo alla conclusione che, in generale, la qualità dei dati non era ancora tale da consentirne l’utilizzo. |
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47.

Tra i diversi canali che possono condurre all’apertura d’indagini, l’unità ha esaminato le informazioni che gli Stati membri comunicano a titolo dei regolamenti (CEE) n. 595/91 (36) e (CE) n. 1681/94 sulle irregolarità rilevate nei settori dell’agricoltura e dei Fondi strutturali, giungendo alla conclusione che, in generale, la qualità dei dati non era ancora tale da consentirne l’utilizzo.

| 48. | Per quanto riguarda le analisi strategiche, l’unità è ostacolata dalla difficoltà di accesso a diverse banche dati delle istituzioni. I servizi di queste ultime si dichiarano infatti preoccupati per l’uso che l’Ufficio potrebbe fare di un accesso esteso a banche dati soggette alle disposizioni in materia di sicurezza dei dati personali [regolamento (CE) n. 45/2001]. Su tale questione delicata, d’importanza cruciale se si vuole che l’Ufficio adotti un approccio più sistematico e inquisitivo nell’apertura delle indagini interne, non vi è stata alcuna discussione approfondita con il comitato di vigilanza. |
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48.

Per quanto riguarda le analisi strategiche, l’unità è ostacolata dalla difficoltà di accesso a diverse banche dati delle istituzioni. I servizi di queste ultime si dichiarano infatti preoccupati per l’uso che l’Ufficio potrebbe fare di un accesso esteso a banche dati soggette alle disposizioni in materia di sicurezza dei dati personali [regolamento (CE) n. 45/2001]. Su tale questione delicata, d’importanza cruciale se si vuole che l’Ufficio adotti un approccio più sistematico e inquisitivo nell’apertura delle indagini interne, non vi è stata alcuna discussione approfondita con il comitato di vigilanza.

| 49. | Benché recente, l’aumento delle domande di assistenza da parte dei servizi d’indagine in materia di analisi operativa sembra costante, specie per quanto riguarda la consultazione di banche dati. A metà 2004, gli interventi dell’unità di analisi operativa riguardavano per lo più i settori agricolo e doganale, che non figurano tra le priorità d’indagine fissate dal direttore dell’OLAF. |
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49.

Benché recente, l’aumento delle domande di assistenza da parte dei servizi d’indagine in materia di analisi operativa sembra costante, specie per quanto riguarda la consultazione di banche dati. A metà 2004, gli interventi dell’unità di analisi operativa riguardavano per lo più i settori agricolo e doganale, che non figurano tra le priorità d’indagine fissate dal direttore dell’OLAF.

| 50. | Nell’ambito di quella che viene definita dall’Ufficio la sua «piattaforma di servizi», l’unità di analisi operativa dedica una parte cospicua delle proprie risorse alle attività di assistenza a favore degli Stati membri in campo doganale ed agricolo. Due di queste attività potrebbero essere svolte in maniera più idonea da altri servizi della Commissione. Esse riguardano:






  a) | il funzionamento del sistema informativo antifrode (AFIS), che permette agli Stati membri, ed all’OLAF, di ricevere e diffondere le informazioni riguardanti la frode (37); e |
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50.

Nell’ambito di quella che viene definita dall’Ufficio la sua «piattaforma di servizi», l’unità di analisi operativa dedica una parte cospicua delle proprie risorse alle attività di assistenza a favore degli Stati membri in campo doganale ed agricolo. Due di queste attività potrebbero essere svolte in maniera più idonea da altri servizi della Commissione. Esse riguardano:

a)

il funzionamento del sistema informativo antifrode (AFIS), che permette agli Stati membri, ed all’OLAF, di ricevere e diffondere le informazioni riguardanti la frode (37); e

| b) | la gestione di programmi finanziati dal bilancio generale dell’Unione europea per il miglioramento delle attrezzature dei servizi doganali degli Stati membri. |
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b)

la gestione di programmi finanziati dal bilancio generale dell’Unione europea per il miglioramento delle attrezzature dei servizi doganali degli Stati membri.

Politica, legislazione e pareri giuridici

| 51. | La direzione A raggruppa sei unità (cfr. allegato I). Tre di queste sono incaricate delle attività di seguito (cfr. paragrafi 30-32) e di assistenza agli investigatori su questioni di legislazione settoriale. Sebbene il ruolo preciso di queste tre unità vari a seconda dei settori di cui si occupano, esse hanno due funzioni in comune, l’una legata alle indagini e l’altra di assistenza alle direzioni generali operative della Commissione nell’ambito della politica di tutela degli interessi finanziari. |
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51.

La direzione A raggruppa sei unità (cfr. allegato I). Tre di queste sono incaricate delle attività di seguito (cfr. paragrafi 30-32) e di assistenza agli investigatori su questioni di legislazione settoriale. Sebbene il ruolo preciso di queste tre unità vari a seconda dei settori di cui si occupano, esse hanno due funzioni in comune, l’una legata alle indagini e l’altra di assistenza alle direzioni generali operative della Commissione nell’ambito della politica di tutela degli interessi finanziari.

| 52. | Per quanto riguarda le indagini, le tre unità suddette forniscono le analisi relative alla normativa settoriale. Esse assicurano inoltre il seguito delle irregolarità notificate dagli Stati membri alla Commissione. I pareri in materia giuridica o finanziaria formulati da tali unità, in particolare quelli espressi nella fase di valutazione dei casi, hanno contribuito a migliorare la qualità delle indagini, soprattutto nel campo delle spese dirette e delle azioni esterne. |
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52.

Per quanto riguarda le indagini, le tre unità suddette forniscono le analisi relative alla normativa settoriale. Esse assicurano inoltre il seguito delle irregolarità notificate dagli Stati membri alla Commissione. I pareri in materia giuridica o finanziaria formulati da tali unità, in particolare quelli espressi nella fase di valutazione dei casi, hanno contribuito a migliorare la qualità delle indagini, soprattutto nel campo delle spese dirette e delle azioni esterne.

| 53. | Per quanto concerne l’assistenza fornita alle direzioni generali operative della Commissione, esse partecipano all’esame dei testi legislativi dal punto di vista dell’impermeabilità alla frode. Il loro ruolo consiste nel proporre strumenti di prevenzione sfruttando l’esperienza acquisita attraverso le indagini dell’Ufficio. |
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53.

Per quanto concerne l’assistenza fornita alle direzioni generali operative della Commissione, esse partecipano all’esame dei testi legislativi dal punto di vista dell’impermeabilità alla frode. Il loro ruolo consiste nel proporre strumenti di prevenzione sfruttando l’esperienza acquisita attraverso le indagini dell’Ufficio.

| 54. | Al paragrafo 53 della relazione speciale sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune (38), la Corte ha concluso che il ruolo dell’OLAF nel seguito delle irregolarità segnalate dagli Stati membri rimaneva confuso a causa di una ripartizione poco chiara delle responsabilità tra la DG Agricoltura e l’Ufficio, che ha ridotto l’efficacia del sistema di recupero degli importi indebitamente imputati al bilancio comunitario. Sebbene l’audit della Corte abbia riguardato in misura limitata il seguito delle irregolarità notificate nel settore doganale e in quello dei Fondi strutturali, per quanto riguarda la ripartizione delle responsabilità, si pongono gli stessi problemi. In generale, le operazioni di seguito finiscono con il sottrarre risorse all’Ufficio, a vantaggio delle direzioni generali operative della Commissione, ma a scapito della funzione d’indagine dell’OLAF. |
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Al paragrafo 53 della relazione speciale sul recupero dei pagamenti irregolari a titolo della politica agricola comune (38), la Corte ha concluso che il ruolo dell’OLAF nel seguito delle irregolarità segnalate dagli Stati membri rimaneva confuso a causa di una ripartizione poco chiara delle responsabilità tra la DG Agricoltura e l’Ufficio, che ha ridotto l’efficacia del sistema di recupero degli importi indebitamente imputati al bilancio comunitario. Sebbene l’audit della Corte abbia riguardato in misura limitata il seguito delle irregolarità notificate nel settore doganale e in quello dei Fondi strutturali, per quanto riguarda la ripartizione delle responsabilità, si pongono gli stessi problemi. In generale, le operazioni di seguito finiscono con il sottrarre risorse all’Ufficio, a vantaggio delle direzioni generali operative della Commissione, ma a scapito della funzione d’indagine dell’OLAF.

| 55. | Quanto alle altre tre unità della direzione A, circa un terzo delle risorse dell’unità che si occupa delle questioni giuridiche (12 agenti) è destinato ai pareri giuridici generali (non settoriali) per la direzione Investigazioni. Si tratta di una funzione utile in quanto completa i pareri settoriali forniti dalle unità che si occupano del seguito. Tuttavia, non è altrettanto chiaro se le altre attività di tale unità, in particolare quelle che si riferiscono alla strategia di tutela degli interessi finanziari, corrispondano alla missione principale dell’Ufficio e se quest’ultimo sia nella posizione migliore per trattarle. Lo stesso vale per le altre due unità (protezione dell’euro e sostegno ai comitati consultivi in materia di tutela degli interessi finanziari). |
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55.

Quanto alle altre tre unità della direzione A, circa un terzo delle risorse dell’unità che si occupa delle questioni giuridiche (12 agenti) è destinato ai pareri giuridici generali (non settoriali) per la direzione Investigazioni. Si tratta di una funzione utile in quanto completa i pareri settoriali forniti dalle unità che si occupano del seguito. Tuttavia, non è altrettanto chiaro se le altre attività di tale unità, in particolare quelle che si riferiscono alla strategia di tutela degli interessi finanziari, corrispondano alla missione principale dell’Ufficio e se quest’ultimo sia nella posizione migliore per trattarle. Lo stesso vale per le altre due unità (protezione dell’euro e sostegno ai comitati consultivi in materia di tutela degli interessi finanziari).

Le unità alle dirette dipendenze del direttore dell’Ufficio

| 56. | Oltre al servizio di audit interno, altre quattro unità dipendono direttamente dal direttore dell’Ufficio (cfr. allegato I). |
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56.

Oltre al servizio di audit interno, altre quattro unità dipendono direttamente dal direttore dell’Ufficio (cfr. allegato I).

L’unità magistrati

| 57. | Anche se alle dipendenze del direttore dell’Ufficio, questa unità dovrebbe svolgere le due funzioni seguenti, connesse in maniera molto stretta alla funzione d’indagine:






  a) | fornire un sostegno alle indagini per quanto riguarda le peculiarità specifiche dei sistemi giudiziari degli Stati membri; |
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57.

Anche se alle dipendenze del direttore dell’Ufficio, questa unità dovrebbe svolgere le due funzioni seguenti, connesse in maniera molto stretta alla funzione d’indagine:

a)

fornire un sostegno alle indagini per quanto riguarda le peculiarità specifiche dei sistemi giudiziari degli Stati membri;

| b) | garantire, nella comunicazione di casi alle autorità giudiziarie nazionali, una trasmissione senza problemi dei fascicoli dell’Ufficio ai procuratori dei paesi interessati. |
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b)

garantire, nella comunicazione di casi alle autorità giudiziarie nazionali, una trasmissione senza problemi dei fascicoli dell’Ufficio ai procuratori dei paesi interessati.

| 58. | L’unità magistrati è stata scarsamente coinvolta nei lavori di valutazione e d’indagine. Il suo intervento, spesso tardivo, non sempre ha permesso di sfruttare le competenze disponibili, e ciò ha influito sulla qualità di talune relazioni d’indagine. Nel campo delle spese dirette, a partire dal secondo semestre 2003, i magistrati sono stati associati ai lavori degli investigatori sin dall’apertura delle indagini. Se tale pratica fosse estesa a tutti i settori d’intervento dell’Ufficio, sarebbe più agevole stabilire se gli elementi probatori disponibili siano sufficienti o quali complementi di prova si rendano necessari affinché l’indagine possa essere conclusa con la trasmissione del fascicolo alle autorità disciplinari o giudiziarie, con buone possibilità di successo. |
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58.

L’unità magistrati è stata scarsamente coinvolta nei lavori di valutazione e d’indagine. Il suo intervento, spesso tardivo, non sempre ha permesso di sfruttare le competenze disponibili, e ciò ha influito sulla qualità di talune relazioni d’indagine. Nel campo delle spese dirette, a partire dal secondo semestre 2003, i magistrati sono stati associati ai lavori degli investigatori sin dall’apertura delle indagini. Se tale pratica fosse estesa a tutti i settori d’intervento dell’Ufficio, sarebbe più agevole stabilire se gli elementi probatori disponibili siano sufficienti o quali complementi di prova si rendano necessari affinché l’indagine possa essere conclusa con la trasmissione del fascicolo alle autorità disciplinari o giudiziarie, con buone possibilità di successo.

L’unità incaricata della formazione e del sostegno ai paesi candidati

| 59. | Nel quadro dell’allargamento dell’Unione, un’unità speciale è stata incaricata dell’attuazione di un programma da 15 milioni di euro finanziato dal programma Phare. Tale attività deve svolgersi, in principio, sino al 2006. Nel 2004, è stato ad essa affidato un altro programma di sostegno ai nuovi Stati membri (programma Hercules: 11,7 milioni di euro). Come nel caso della lotta contro la falsificazione monetaria, l’Ufficio non mira a divenire gestore di programmi di spesa. |
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59.

Nel quadro dell’allargamento dell’Unione, un’unità speciale è stata incaricata dell’attuazione di un programma da 15 milioni di euro finanziato dal programma Phare. Tale attività deve svolgersi, in principio, sino al 2006. Nel 2004, è stato ad essa affidato un altro programma di sostegno ai nuovi Stati membri (programma Hercules: 11,7 milioni di euro). Come nel caso della lotta contro la falsificazione monetaria, l’Ufficio non mira a divenire gestore di programmi di spesa.

| 60. | In linea di massima, l’unità è incaricata anche della formazione continua nell’ambito dell’Ufficio. Sembra tuttavia che tale attività sia stata abbandonata. Occorrerebbe, pertanto, rivalorizzare la missione di tale unità. |
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60.

In linea di massima, l’unità è incaricata anche della formazione continua nell’ambito dell’Ufficio. Sembra tuttavia che tale attività sia stata abbandonata. Occorrerebbe, pertanto, rivalorizzare la missione di tale unità.

L’unità incaricata del bilancio e del personale

| 61. | La dimensione di questa unità e, in maniera più generale, le spese amministrative dell’OLAF risultano inferiori rispetto a quanto potrebbero essere nel caso in cui l’Ufficio non dipendesse amministrativamente dalla Commissione. L’OLAF realizza, in tal modo, notevoli risparmi beneficiando di un gran numero di servizi della DG  Personale e amministrazione, senza per questo che l’indipendenza della sua funzione d’indagine ne risenta. |
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61.

La dimensione di questa unità e, in maniera più generale, le spese amministrative dell’OLAF risultano inferiori rispetto a quanto potrebbero essere nel caso in cui l’Ufficio non dipendesse amministrativamente dalla Commissione. L’OLAF realizza, in tal modo, notevoli risparmi beneficiando di un gran numero di servizi della DG  Personale e amministrazione, senza per questo che l’indipendenza della sua funzione d’indagine ne risenta.

Le risorse umane

| 62. | Il forte aumento, dal 1999, del numero dei posti in organico rispecchia la volontà dell’autorità di bilancio di rafforzare la funzione d’indagine dell’Ufficio. Tuttavia, il numero di nuovi posti non si basa su alcuna ricerca effettuata per stabilire i fabbisogni in funzione della strategia adottata dall’Ufficio e del suo carico di lavoro. |
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62.

Il forte aumento, dal 1999, del numero dei posti in organico rispecchia la volontà dell’autorità di bilancio di rafforzare la funzione d’indagine dell’Ufficio. Tuttavia, il numero di nuovi posti non si basa su alcuna ricerca effettuata per stabilire i fabbisogni in funzione della strategia adottata dall’Ufficio e del suo carico di lavoro.

| 63. | Gran parte dell’incremento dell’organico è stato destinato a posti temporanei. Il numero di posti temporanei di categoria A e B è passato così da 12 nel 1999 a 127 nel 2001. Nella tabella dell’organico del 2004, tali posti rappresentavano il 55 % del totale degli agenti delle categorie A e B. L’elevato numero di posti temporanei è una conseguenza della procedura di bilancio dell’esercizio 2001 che, all’epoca, aveva come finalità la sostituzione dei responsabili della funzione d’indagine provenienti dall’UCLAF (39). Tale obiettivo è stato raggiunto ma, ormai, tale situazione presenta più difficoltà che vantaggi. Infatti:






  a) | poiché numerosi investigatori sono stati reclutati nei servizi di controllo degli Stati membri, una forte percentuale di essi ha dovuto acquisire dimestichezza con il quadro giuridico, il quadro istituzionale e con le procedure di esecuzione specifiche del bilancio comunitario. Ciò è stato reso ancor più difficile dal fatto che, a differenza di quanto si è potuto riscontrare presso le DG Commercio e Concorrenza (40), l’Ufficio fornisce una scarsa formazione iniziale agli investigatori che assume; |
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63.

Gran parte dell’incremento dell’organico è stato destinato a posti temporanei. Il numero di posti temporanei di categoria A e B è passato così da 12 nel 1999 a 127 nel 2001. Nella tabella dell’organico del 2004, tali posti rappresentavano il 55 % del totale degli agenti delle categorie A e B. L’elevato numero di posti temporanei è una conseguenza della procedura di bilancio dell’esercizio 2001 che, all’epoca, aveva come finalità la sostituzione dei responsabili della funzione d’indagine provenienti dall’UCLAF (39). Tale obiettivo è stato raggiunto ma, ormai, tale situazione presenta più difficoltà che vantaggi. Infatti:

a)

poiché numerosi investigatori sono stati reclutati nei servizi di controllo degli Stati membri, una forte percentuale di essi ha dovuto acquisire dimestichezza con il quadro giuridico, il quadro istituzionale e con le procedure di esecuzione specifiche del bilancio comunitario. Ciò è stato reso ancor più difficile dal fatto che, a differenza di quanto si è potuto riscontrare presso le DG Commercio e Concorrenza (40), l’Ufficio fornisce una scarsa formazione iniziale agli investigatori che assume;

| b) | i contratti temporanei attualmente in corso giungono per lo più al termine del loro secondo, ed ultimo, periodo di tre anni tra il 2007 ed il 2009 (41). Se gli agenti interessati saranno obbligati a lasciare l’Ufficio, il rischio di veder scomparire, in un breve arco di tempo, l’esperienza accumulata ed il know-how acquisito è elevato. |
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b)

i contratti temporanei attualmente in corso giungono per lo più al termine del loro secondo, ed ultimo, periodo di tre anni tra il 2007 ed il 2009 (41). Se gli agenti interessati saranno obbligati a lasciare l’Ufficio, il rischio di veder scomparire, in un breve arco di tempo, l’esperienza accumulata ed il know-how acquisito è elevato.

| 64. | A causa della complessità del contesto comunitario, gli investigatori devono dare prova di polivalenza e mostrare buone capacità di adattamento. La difficoltà di riunire tali requisiti costituisce un serio motivo per accordare, in futuro, una priorità più elevata alla stabilità delle assunzioni e ai programmi di formazione. In una tale situazione, sarebbe opportuno riesaminare la questione della tabella dell’organico per garantire agli investigatori condizioni meno precarie e reali opportunità di carriera. Ciò può essere realizzato gradualmente, trasformando determinati posti nella misura in cui lo consentono le future procedure di bilancio. |
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64.

A causa della complessità del contesto comunitario, gli investigatori devono dare prova di polivalenza e mostrare buone capacità di adattamento. La difficoltà di riunire tali requisiti costituisce un serio motivo per accordare, in futuro, una priorità più elevata alla stabilità delle assunzioni e ai programmi di formazione. In una tale situazione, sarebbe opportuno riesaminare la questione della tabella dell’organico per garantire agli investigatori condizioni meno precarie e reali opportunità di carriera. Ciò può essere realizzato gradualmente, trasformando determinati posti nella misura in cui lo consentono le future procedure di bilancio.

| 65. | Contemporaneamente, bisognerebbe incoraggiare le amministrazioni maggiormente esposte ai problemi di frode e di tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea a mettere a disposizione dei servizi di analisi (intelligence) dell’Ufficio un numero maggiore di esperti nazionali distaccati. Uno sforzo particolare in tale senso può essere compiuto nei confronti dei servizi degli Stati membri chiamati a collaborare con l’Ufficio. |
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65.

Contemporaneamente, bisognerebbe incoraggiare le amministrazioni maggiormente esposte ai problemi di frode e di tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea a mettere a disposizione dei servizi di analisi (intelligence) dell’Ufficio un numero maggiore di esperti nazionali distaccati. Uno sforzo particolare in tale senso può essere compiuto nei confronti dei servizi degli Stati membri chiamati a collaborare con l’Ufficio.

IL COMITATO DI VIGILANZA

| 66. | Il comitato di vigilanza è stato creato dai testi istitutivi dell’OLAF (42). «Il comitato di vigilanza, controllando regolarmente l’esecuzione della funzione di indagine, garantisce l’indipendenza dell’Ufficio» (43). Esso doveva, inoltre, su richiesta del direttore, o di propria iniziativa, «[...] [sottoporre] al direttore dei pareri in merito alle attività dell’Ufficio, senza tuttavia interferire nello svolgimento delle indagini in corso» (). In pratica, basandosi sul considerando 10 del regolamento (CE) n. 1073/1999, il comitato si è fortemente concentrato su una disposizione del proprio regolamento interno in cui precisa che vigilerà acciocché le attività dell’OLAF, soprattutto in materia di indagini interne (44), siano espletate nel pieno rispetto dei diritti personali e delle libertà fondamentali. |
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66.

Il comitato di vigilanza è stato creato dai testi istitutivi dell’OLAF (42). «Il comitato di vigilanza, controllando regolarmente l’esecuzione della funzione di indagine, garantisce l’indipendenza dell’Ufficio» (43). Esso doveva, inoltre, su richiesta del direttore, o di propria iniziativa, «[...] [sottoporre] al direttore dei pareri in merito alle attività dell’Ufficio, senza tuttavia interferire nello svolgimento delle indagini in corso» (). In pratica, basandosi sul considerando 10 del regolamento (CE) n. 1073/1999, il comitato si è fortemente concentrato su una disposizione del proprio regolamento interno in cui precisa che vigilerà acciocché le attività dell’OLAF, soprattutto in materia di indagini interne (44), siano espletate nel pieno rispetto dei diritti personali e delle libertà fondamentali.

| 67. | L’esercizio del mandato del comitato di vigilanza è, per vari aspetti, delicato. Il comitato deve essere al tempo stesso il garante dell’indipendenza dell’Ufficio e dei diritti degli indagati. Per fare ciò, la legislazione non gli conferisce alcun potere decisionale. Poiché si pronuncia soltanto su questioni di principio, stabilisce una dottrina che resta priva di effetti diretti sulle indagini. Infine, non potendo intervenire nello svolgimento di queste ultime, non rappresenta in alcun modo un elemento di controllo della legalità degli atti d’indagine nel corso della loro esecuzione. |
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67.

L’esercizio del mandato del comitato di vigilanza è, per vari aspetti, delicato. Il comitato deve essere al tempo stesso il garante dell’indipendenza dell’Ufficio e dei diritti degli indagati. Per fare ciò, la legislazione non gli conferisce alcun potere decisionale. Poiché si pronuncia soltanto su questioni di principio, stabilisce una dottrina che resta priva di effetti diretti sulle indagini. Infine, non potendo intervenire nello svolgimento di queste ultime, non rappresenta in alcun modo un elemento di controllo della legalità degli atti d’indagine nel corso della loro esecuzione.

| 68. | Per quanto riguarda il controllo della procedura adottata in materia di indagini, diversi casi recenti mostrano l’esistenza di sovrapposizioni tra gli interventi del comitato di vigilanza e quelli del mediatore. Tra il settembre 2003 ed il maggio 2004, ad esempio, il comitato ha discusso, nel corso di sette riunioni, sugli interventi del mediatore in merito ad indagini individuali dell’Ufficio. Il comitato non viene peraltro consultato a proposito dei reclami presentati dagli indagati al direttore dell’Ufficio, il quale rimane libero di dare loro il seguito che ritiene necessario. |
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68.

Per quanto riguarda il controllo della procedura adottata in materia di indagini, diversi casi recenti mostrano l’esistenza di sovrapposizioni tra gli interventi del comitato di vigilanza e quelli del mediatore. Tra il settembre 2003 ed il maggio 2004, ad esempio, il comitato ha discusso, nel corso di sette riunioni, sugli interventi del mediatore in merito ad indagini individuali dell’Ufficio. Il comitato non viene peraltro consultato a proposito dei reclami presentati dagli indagati al direttore dell’Ufficio, il quale rimane libero di dare loro il seguito che ritiene necessario.

| 69. | Il comitato non deve interferire nella gestione dell’Ufficio, non deve cioè intervenire né nelle attività extrainvestigative dell’Ufficio, né nello svolgimento delle indagini stesse. Il comitato tuttavia:






  a) | deve essere informato delle indagini non terminate entro nove mesi dalla loro apertura. In pratica, tali informazioni del comitato non producono, il più delle volte, alcun effetto concreto; |
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69.

Il comitato non deve interferire nella gestione dell’Ufficio, non deve cioè intervenire né nelle attività extrainvestigative dell’Ufficio, né nello svolgimento delle indagini stesse. Il comitato tuttavia:

a)

deve essere informato delle indagini non terminate entro nove mesi dalla loro apertura. In pratica, tali informazioni del comitato non producono, il più delle volte, alcun effetto concreto;

| b) | deve esaminare annualmente, in maniera dettagliata, il progetto di bilancio dell’Ufficio (45), benché esso riguardi anche attività diverse dalle indagini. Questo esame costituisce per lo più una formalità in quanto il comitato, non essendo un organo ausiliare dell’autorità di bilancio, non ha alcuna responsabilità in materia; |
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b)

deve esaminare annualmente, in maniera dettagliata, il progetto di bilancio dell’Ufficio (45), benché esso riguardi anche attività diverse dalle indagini. Questo esame costituisce per lo più una formalità in quanto il comitato, non essendo un organo ausiliare dell’autorità di bilancio, non ha alcuna responsabilità in materia;

| c) | ha chiesto di essere preventivamente informato riguardo alla comunicazione di casi alle autorità giudiziarie nazionali (46). Tuttavia, poiché la comunicazione alle autorità giudiziarie rappresenta spesso una fase dell’indagine, che continua con il sostegno alle stesse, e poiché essa costituisce un atto sovrano del direttore dell’Ufficio, la comunicazione preventiva al comitato può essere fonte di ingerenze; |
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c)

ha chiesto di essere preventivamente informato riguardo alla comunicazione di casi alle autorità giudiziarie nazionali (46). Tuttavia, poiché la comunicazione alle autorità giudiziarie rappresenta spesso una fase dell’indagine, che continua con il sostegno alle stesse, e poiché essa costituisce un atto sovrano del direttore dell’Ufficio, la comunicazione preventiva al comitato può essere fonte di ingerenze;

| d) | chiede, nel regolamento interno, che gli vengano riconosciuti, dal direttore dell’Ufficio, diritti che travalicano quelli previsti negli atti costitutivi [comunicazione dei reclami ricevuti dal direttore (47) e sulle iniziative legislative dell’Ufficio in materia di lotta contro la frode e di protezione degli interessi finanziari (48), accesso a tutti i documenti e fascicoli dell’OLAF (49), mezzi finanziari propri (50), nomina del personale del segretariato (51), fissazione della sede del segretariato (52), ecc.]. |
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d)

chiede, nel regolamento interno, che gli vengano riconosciuti, dal direttore dell’Ufficio, diritti che travalicano quelli previsti negli atti costitutivi [comunicazione dei reclami ricevuti dal direttore (47) e sulle iniziative legislative dell’Ufficio in materia di lotta contro la frode e di protezione degli interessi finanziari (48), accesso a tutti i documenti e fascicoli dell’OLAF (49), mezzi finanziari propri (50), nomina del personale del segretariato (51), fissazione della sede del segretariato (52), ecc.].

| 70. | Dalla sua nomina, l’indipendenza del direttore dell’Ufficio non è mai stata veramente minacciata (53). In pratica, il comitato ha ampiamente concentrato l’attenzione sulle questioni relative al rispetto, da parte dell’Ufficio, dei diritti personali nelle indagini interne e ha deplorato l’assenza di un codice di procedura che regoli in maniera indiscutibile gli atti d’indagine. L’aver concentrato l’attenzione del comitato sulle indagini interne e sui diritti personali ha influito sui rapporti tra la direzione dell’Ufficio ed il comitato. |
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70.

Dalla sua nomina, l’indipendenza del direttore dell’Ufficio non è mai stata veramente minacciata (53). In pratica, il comitato ha ampiamente concentrato l’attenzione sulle questioni relative al rispetto, da parte dell’Ufficio, dei diritti personali nelle indagini interne e ha deplorato l’assenza di un codice di procedura che regoli in maniera indiscutibile gli atti d’indagine. L’aver concentrato l’attenzione del comitato sulle indagini interne e sui diritti personali ha influito sui rapporti tra la direzione dell’Ufficio ed il comitato.

| 71. | In base alla strategia scelta dall’Ufficio, il comitato di vigilanza ha attribuito la priorità alla destinazione penale delle indagini interne a scapito di quelle esterne mentre, invece, la lotta contro la frode ai danni degli interessi finanziari comunitari va ben al di là del quadro delle istituzioni e un elevato numero di frodi sono perpetrate senza alcuna connivenza con agenti delle istituzioni o di organismi assimilati. Sebbene il regolamento (CE) n. 1073/1999 richieda (articolo 7, paragrafi 1 e 3) che «le istituzioni, gli organi e gli organismi [comunichino] senza indugio all’Ufficio qualsiasi informazione relativa a eventuali casi di frode o di corruzione» e che «gli Stati membri nei limiti consentiti dal diritto nazionale, trasmettano [...] ogni documento e informazione [...] ritenuti pertinenti, relativi alla lotta contro le frodi [...] o contro ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità», il comitato di vigilanza non ha mai esaminato le condizioni in cui gli organismi o gli Stati membri assolvono tale obbligo, peraltro essenziale ai fini dell’attività d’indagine dell’Ufficio (54). |
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71.

In base alla strategia scelta dall’Ufficio, il comitato di vigilanza ha attribuito la priorità alla destinazione penale delle indagini interne a scapito di quelle esterne mentre, invece, la lotta contro la frode ai danni degli interessi finanziari comunitari va ben al di là del quadro delle istituzioni e un elevato numero di frodi sono perpetrate senza alcuna connivenza con agenti delle istituzioni o di organismi assimilati. Sebbene il regolamento (CE) n. 1073/1999 richieda (articolo 7, paragrafi 1 e 3) che «le istituzioni, gli organi e gli organismi [comunichino] senza indugio all’Ufficio qualsiasi informazione relativa a eventuali casi di frode o di corruzione» e che «gli Stati membri nei limiti consentiti dal diritto nazionale, trasmettano [...] ogni documento e informazione [...] ritenuti pertinenti, relativi alla lotta contro le frodi [...] o contro ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari delle Comunità», il comitato di vigilanza non ha mai esaminato le condizioni in cui gli organismi o gli Stati membri assolvono tale obbligo, peraltro essenziale ai fini dell’attività d’indagine dell’Ufficio (54).

| 72. | Affinché i problemi legati alla conduzione delle indagini possano essere discussi con cognizione di causa, il segretariato del comitato esamina alcuni fascicoli di indagini concluse selezionati in base a criteri definiti in accordo con il presidente. I fascicoli esaminati recentemente sono stati 17 (55) nel 2003 e 7 nel primo semestre del 2004. Tali esami danno luogo a schede di valutazione circostanziate che spesso contengono raccomandazioni pertinenti o serie questioni di principio. Tali schede non sono trasmesse all’Ufficio. Un atteggiamento più aperto gioverebbe non solo ai rapporti tra i servizi, ma permetterebbe anche di trarre vantaggio dalle migliori pratiche, contribuendo così al potenziamento della funzione d’indagine. |
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72.

Affinché i problemi legati alla conduzione delle indagini possano essere discussi con cognizione di causa, il segretariato del comitato esamina alcuni fascicoli di indagini concluse selezionati in base a criteri definiti in accordo con il presidente. I fascicoli esaminati recentemente sono stati 17 (55) nel 2003 e 7 nel primo semestre del 2004. Tali esami danno luogo a schede di valutazione circostanziate che spesso contengono raccomandazioni pertinenti o serie questioni di principio. Tali schede non sono trasmesse all’Ufficio. Un atteggiamento più aperto gioverebbe non solo ai rapporti tra i servizi, ma permetterebbe anche di trarre vantaggio dalle migliori pratiche, contribuendo così al potenziamento della funzione d’indagine.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

| 73. | Nel novembre 2003, l’Ufficio ha adottato delle importanti misure di riorganizzazione. Nel corso dell’audit, è apparso che, all’inizio del 2004, l’OLAF non aveva ancora terminato la liquidazione del pesante passato ereditato dal suo predecessore, l’UCLAF, e che le nuove misure avevano appena cominciato a produrre i loro effetti (cfr. paragrafo 10). |
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73.

Nel novembre 2003, l’Ufficio ha adottato delle importanti misure di riorganizzazione. Nel corso dell’audit, è apparso che, all’inizio del 2004, l’OLAF non aveva ancora terminato la liquidazione del pesante passato ereditato dal suo predecessore, l’UCLAF, e che le nuove misure avevano appena cominciato a produrre i loro effetti (cfr. paragrafo 10).

Efficienza ed efficacia delle indagini

| 74. | La politica investigativa dell’Ufficio, che si tratti di interventi di sua iniziativa, della gestione delle priorità, delle modalità di collaborazione con le autorità degli Stati membri oppure del controllo delle proprie scadenze, resta incerta. Anche gli orientamenti sui risultati da conseguire restano imprecisi, in quanto gli aspetti finanziari o disciplinari delle indagini possono venirsi a trovare in secondo piano rispetto a procedure giudiziarie la cui conclusione è spesso lontana ed incerta (cfr. paragrafi 19, 20 e 25).

  Una volta precisati i principi guida delle indagini in termini di risultati da conseguire, e non più soltanto in funzione dei campi in cui si concentrano le attività, l’uso di indicatori di performance (anziché di semplici indicatori di attività) permetterebbe di valutare la fondatezza delle opzioni scelte dall’Ufficio. |
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74.

La politica investigativa dell’Ufficio, che si tratti di interventi di sua iniziativa, della gestione delle priorità, delle modalità di collaborazione con le autorità degli Stati membri oppure del controllo delle proprie scadenze, resta incerta. Anche gli orientamenti sui risultati da conseguire restano imprecisi, in quanto gli aspetti finanziari o disciplinari delle indagini possono venirsi a trovare in secondo piano rispetto a procedure giudiziarie la cui conclusione è spesso lontana ed incerta (cfr. paragrafi 19, 20 e 25).

Una volta precisati i principi guida delle indagini in termini di risultati da conseguire, e non più soltanto in funzione dei campi in cui si concentrano le attività, l’uso di indicatori di performance (anziché di semplici indicatori di attività) permetterebbe di valutare la fondatezza delle opzioni scelte dall’Ufficio.

| 75. | È aumentata la trasparenza del processo decisionale che regola le diverse fasi delle indagini (cfr. paragrafo 16). Ciò è ampiamente dovuto all’intervento del comitato esecutivo e alla predisposizione di relazioni standardizzate (cfr. paragrafo 41). |
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75.

È aumentata la trasparenza del processo decisionale che regola le diverse fasi delle indagini (cfr. paragrafo 16). Ciò è ampiamente dovuto all’intervento del comitato esecutivo e alla predisposizione di relazioni standardizzate (cfr. paragrafo 41).

| 76. | Il fatto che le operazioni di assistenza e di coordinamento siano equiparate alle indagini rende difficile esercitare un controllo sulle risorse e porta ad un uso del sistema CMS che si rivela dispendioso in termini di tempo, tanto più che, nel caso del coordinamento e dell’assistenza, non compete all’Ufficio raccogliere e produrre direttamente gli elementi probatori (cfr. paragrafi 13 e 14).

  Sarebbe opportuno rivedere l’organizzazione dell’Ufficio in materia di operazioni di coordinamento e di assistenza e valutare l’opportunità di creare una unità specifica per questo tipo di operazioni nell’ambito della piattaforma di servizi. |
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76.

Il fatto che le operazioni di assistenza e di coordinamento siano equiparate alle indagini rende difficile esercitare un controllo sulle risorse e porta ad un uso del sistema CMS che si rivela dispendioso in termini di tempo, tanto più che, nel caso del coordinamento e dell’assistenza, non compete all’Ufficio raccogliere e produrre direttamente gli elementi probatori (cfr. paragrafi 13 e 14).

Sarebbe opportuno rivedere l’organizzazione dell’Ufficio in materia di operazioni di coordinamento e di assistenza e valutare l’opportunità di creare una unità specifica per questo tipo di operazioni nell’ambito della piattaforma di servizi.

| 77. | Per quanto riguarda i lavori preliminari (valutazioni), le analisi sono ancora rudimentali. Le unità di sostegno (magistrati, seguito, analisi operativa) hanno contribuito poco alla definizione degli obiettivi e all’elaborazione della strategia da seguire per ogni indagine. Il comitato esecutivo non ha insistito abbastanza sulla necessità di formulare chiaramente gli obiettivi delle indagini ed i risultati attesi (cfr. paragrafi 20 e 22).

  È necessario motivare meglio alcuni atti d’indagine, chiarire gli obiettivi che gli investigatori devono conseguire per ciascun caso e insistere affinché le decisioni proposte siano corroborate da piani di lavoro. Quanto al comitato esecutivo, sarebbe opportuno prevedere attività di formazione più circoscritte che riuniscano ogni volta i responsabili incaricati del trattamento di fascicoli simili (56). Tale approccio, riducendo la gravosità dell’analisi dei fascicoli per i partecipanti, favorirebbe un’analisi più approfondita dei progetti di decisione. Ciò permetterebbe inoltre di istituire un seguito generale sul complesso dei fascicoli in corso e di gestire le priorità. In caso di necessità, si potrebbero riunire tutte le formazioni del comitato esecutivo per trattare questioni di principio riguardanti tutti i servizi. |
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77.

Per quanto riguarda i lavori preliminari (valutazioni), le analisi sono ancora rudimentali. Le unità di sostegno (magistrati, seguito, analisi operativa) hanno contribuito poco alla definizione degli obiettivi e all’elaborazione della strategia da seguire per ogni indagine. Il comitato esecutivo non ha insistito abbastanza sulla necessità di formulare chiaramente gli obiettivi delle indagini ed i risultati attesi (cfr. paragrafi 20 e 22).

È necessario motivare meglio alcuni atti d’indagine, chiarire gli obiettivi che gli investigatori devono conseguire per ciascun caso e insistere affinché le decisioni proposte siano corroborate da piani di lavoro. Quanto al comitato esecutivo, sarebbe opportuno prevedere attività di formazione più circoscritte che riuniscano ogni volta i responsabili incaricati del trattamento di fascicoli simili (56). Tale approccio, riducendo la gravosità dell’analisi dei fascicoli per i partecipanti, favorirebbe un’analisi più approfondita dei progetti di decisione. Ciò permetterebbe inoltre di istituire un seguito generale sul complesso dei fascicoli in corso e di gestire le priorità. In caso di necessità, si potrebbero riunire tutte le formazioni del comitato esecutivo per trattare questioni di principio riguardanti tutti i servizi.

| 78. | La supervisione delle indagini dell’Ufficio da parte dei responsabili si è rivelata complessivamente carente (cfr. paragrafi 28, 35 e 36). La durata delle indagini non è sotto controllo (cfr. paragrafo 24).

  I capi unità devono accertarsi del rispetto delle priorità e devono conoscere e controllare al tempo stesso l’effettivo carico di lavoro degli investigatori. Nel corso dell’indagine, la ricerca di elementi probatori deve essere anteposta alla semplice raccolta di informazioni già disponibili. In tale ottica, l’Ufficio deve utilizzare meglio i mezzi di cui dispone (audizione di testimoni, missioni sul posto e raccolta di documenti, analisi operative, ecc.). |
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78.

La supervisione delle indagini dell’Ufficio da parte dei responsabili si è rivelata complessivamente carente (cfr. paragrafi 28, 35 e 36). La durata delle indagini non è sotto controllo (cfr. paragrafo 24).

I capi unità devono accertarsi del rispetto delle priorità e devono conoscere e controllare al tempo stesso l’effettivo carico di lavoro degli investigatori. Nel corso dell’indagine, la ricerca di elementi probatori deve essere anteposta alla semplice raccolta di informazioni già disponibili. In tale ottica, l’Ufficio deve utilizzare meglio i mezzi di cui dispone (audizione di testimoni, missioni sul posto e raccolta di documenti, analisi operative, ecc.).

| 79. | Non esiste un sistema per misurare il carico di lavoro reale degli investigatori o il tempo che essi dedicano alle indagini (cfr. paragrafo 26).

  Un sistema di registrazione dei tempi, associato a piani di lavoro che includano una stima del tempo da destinare alle indagini, fornirebbe una delle basi per adeguare maggiormente il carico di lavoro alle risorse disponibili nelle diverse unità della direzione Investigazioni e permetterebbe di evitare i ritardi. |
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79.

Non esiste un sistema per misurare il carico di lavoro reale degli investigatori o il tempo che essi dedicano alle indagini (cfr. paragrafo 26).

Un sistema di registrazione dei tempi, associato a piani di lavoro che includano una stima del tempo da destinare alle indagini, fornirebbe una delle basi per adeguare maggiormente il carico di lavoro alle risorse disponibili nelle diverse unità della direzione Investigazioni e permetterebbe di evitare i ritardi.

| 80. | L’esame obbligatorio, da parte del comitato di vigilanza, delle indagini aperte da più di nove mesi non ha prodotto effetti significativi (cfr. paragrafo 24).

  Tenuto conto dei termini di prescrizione previsti dalle legislazioni nazionali (penali) e dalla normativa comunitaria [ad esempio: articolo 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95], la fissazione di una durata massima delle indagini sembra poterne accrescere l’efficacia. |
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80.

L’esame obbligatorio, da parte del comitato di vigilanza, delle indagini aperte da più di nove mesi non ha prodotto effetti significativi (cfr. paragrafo 24).

Tenuto conto dei termini di prescrizione previsti dalle legislazioni nazionali (penali) e dalla normativa comunitaria [ad esempio: articolo 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95], la fissazione di una durata massima delle indagini sembra poterne accrescere l’efficacia.

| 81. | I risultati delle indagini sono ancora difficilmente determinabili. Nel campo delle indagini interne, si sono fatti pochi progressi, rispetto al 1988, per quanto riguarda l’applicazione delle sanzioni. Le vie giudiziarie e disciplinari si sono rivelate ampiamente inefficaci (cfr. paragrafo 37). |
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81.

I risultati delle indagini sono ancora difficilmente determinabili. Nel campo delle indagini interne, si sono fatti pochi progressi, rispetto al 1988, per quanto riguarda l’applicazione delle sanzioni. Le vie giudiziarie e disciplinari si sono rivelate ampiamente inefficaci (cfr. paragrafo 37).

| 82. | Le operazioni di seguito finanziario dell’Ufficio gravano sulle sue risorse (cfr. paragrafi 31 e 54). Il seguito giudiziario aggiunge uno scarso valore effettivo alle conclusioni presentate (cfr. paragrafo 43).

  Il seguito finanziario non dovrebbe essere affidato all’Ufficio. Alla fine delle indagini, l’organizzazione del recupero delle somme liquidate spetta agli ordinatori della Commissione e agli Stati membri. Gli ordinatori e gli Stati membri dovrebbero informare immediatamente l’OLAF dei recuperi incassati o delle rinunce a riscuotere constatate. Il seguito giudiziario dovrebbe essere limitato ai soli casi in cui, alla fine di una procedura penale, l’ordinatore della spesa iniziale debba avviare una procedura civile di recupero dei fondi. Il seguito legislativo dovrebbe rimanere di competenza delle direzioni generali operative che potrebbero basarsi su note di sintesi inviate loro dall’Ufficio. |
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82.

Le operazioni di seguito finanziario dell’Ufficio gravano sulle sue risorse (cfr. paragrafi 31 e 54). Il seguito giudiziario aggiunge uno scarso valore effettivo alle conclusioni presentate (cfr. paragrafo 43).

Il seguito finanziario non dovrebbe essere affidato all’Ufficio. Alla fine delle indagini, l’organizzazione del recupero delle somme liquidate spetta agli ordinatori della Commissione e agli Stati membri. Gli ordinatori e gli Stati membri dovrebbero informare immediatamente l’OLAF dei recuperi incassati o delle rinunce a riscuotere constatate. Il seguito giudiziario dovrebbe essere limitato ai soli casi in cui, alla fine di una procedura penale, l’ordinatore della spesa iniziale debba avviare una procedura civile di recupero dei fondi. Il seguito legislativo dovrebbe rimanere di competenza delle direzioni generali operative che potrebbero basarsi su note di sintesi inviate loro dall’Ufficio.

| 83. | Il controllo della legalità degli atti delle indagini in corso non viene effettuato in maniera indipendente (57). Gli atti procedurali relativi alle indagini restano solo parzialmente codificati (cfr. paragrafo 27).

  La codifica delle procedure deve garantire che gli atti d’indagine siano prevedibili, che i termini relativi alle audizioni siano certi e che, in ogni fase cruciale dell’indagine, siano tutelati i diritti della difesa e che ad essa venga garantito l’accesso al fascicolo. Il codice deve anche rafforzare il rispetto del principio del segreto dei lavori d’indagine e prevedere le procedure di controllo della legalità degli atti delle indagini in corso. Tale codice dovrebbe acquisire valore legale, essere pubblicato e permettere un’applicazione trasparente dei principi fondamentali su cui si fondano le indagini dell’OLAF, in particolare quelli della trasparenza e del contraddittorio. |
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83.

Il controllo della legalità degli atti delle indagini in corso non viene effettuato in maniera indipendente (57). Gli atti procedurali relativi alle indagini restano solo parzialmente codificati (cfr. paragrafo 27).

La codifica delle procedure deve garantire che gli atti d’indagine siano prevedibili, che i termini relativi alle audizioni siano certi e che, in ogni fase cruciale dell’indagine, siano tutelati i diritti della difesa e che ad essa venga garantito l’accesso al fascicolo. Il codice deve anche rafforzare il rispetto del principio del segreto dei lavori d’indagine e prevedere le procedure di controllo della legalità degli atti delle indagini in corso. Tale codice dovrebbe acquisire valore legale, essere pubblicato e permettere un’applicazione trasparente dei principi fondamentali su cui si fondano le indagini dell’OLAF, in particolare quelli della trasparenza e del contraddittorio.

| 84. | Nel campo delle spese dirette, l’Ufficio dipende dalla cooperazione con i servizi nazionali. Alcuni Stati membri forniscono più volentieri di altri il loro sostegno all’Ufficio, sebbene quest’ultimo non disponga di tutti i mezzi atti ad evidenziare determinati fatti (cfr. paragrafi 15 e 37). |
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84.

Nel campo delle spese dirette, l’Ufficio dipende dalla cooperazione con i servizi nazionali. Alcuni Stati membri forniscono più volentieri di altri il loro sostegno all’Ufficio, sebbene quest’ultimo non disponga di tutti i mezzi atti ad evidenziare determinati fatti (cfr. paragrafi 15 e 37).

| 85. | Nel campo delle risorse proprie e delle spese a gestione concorrente, la cooperazione con gli Stati membri, regolata dalle procedure di mutua assistenza e dalla normativa ad hoc [regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96] si rivela spesso mediocre (cfr. paragrafi 15 e 32).

  Per chiarire le modalità di cooperazione con le autorità degli Stati membri, sarebbe utile prevedere l’adozione di un regolamento specifico del Consiglio che precisi le modalità di tale cooperazione [cfr. le proposte di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999], oppure la conclusione di accordi con quei servizi nazionali d’indagine che risultino i più idonei ad assistere l’Ufficio (58). |
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85.

Nel campo delle risorse proprie e delle spese a gestione concorrente, la cooperazione con gli Stati membri, regolata dalle procedure di mutua assistenza e dalla normativa ad hoc [regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96] si rivela spesso mediocre (cfr. paragrafi 15 e 32).

Per chiarire le modalità di cooperazione con le autorità degli Stati membri, sarebbe utile prevedere l’adozione di un regolamento specifico del Consiglio che precisi le modalità di tale cooperazione [cfr. le proposte di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999], oppure la conclusione di accordi con quei servizi nazionali d’indagine che risultino i più idonei ad assistere l’Ufficio (58).

| 86. | Il sistema di gestione delle indagini (il case management system e la cancelleria) creato dall’Ufficio rappresenta un netto progresso in materia di controllo della documentazione e dei fascicoli d’indagine (cfr. paragrafo 17). |
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86.

Il sistema di gestione delle indagini (il case management system e la cancelleria) creato dall’Ufficio rappresenta un netto progresso in materia di controllo della documentazione e dei fascicoli d’indagine (cfr. paragrafo 17).

| 87. | Sebbene vi sia necessità di strumenti di tale tipo per gestire la direzione Investigazioni, le banche dati del CMS non sono utilizzate per realizzare un vero sistema di gestione delle indagini e di sostegno alle decisioni (cfr. paragrafi 34 e 36).

  Le banche dati CMS dovrebbero essere utilizzate per trasformare il sistema di documentazione in un vero e proprio sistema di gestione delle indagini e di ausilio alla decisione. Tale trasformazione, unita ad un chiarimento della responsabilità gestionale degli investigatori, permetterebbe di migliorare l’efficacia delle indagini e di evitare i ritardi. Su tali punti, il manuale dell’OLAF deve essere completato e le responsabilità gestionali devono essere precisate. Per rendere più operativo il manuale sarebbe opportuno accorpare in un volume separato tutte le istruzioni riguardanti l’organizzazione, la conduzione e la supervisione delle indagini. Deve inoltre essere fatto uno sforzo particolare per la formazione degli investigatori (tecniche d’indagine, normativa settoriale nazionale e comunitaria, capacità di espressione, ecc.). |
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87.

Sebbene vi sia necessità di strumenti di tale tipo per gestire la direzione Investigazioni, le banche dati del CMS non sono utilizzate per realizzare un vero sistema di gestione delle indagini e di sostegno alle decisioni (cfr. paragrafi 34 e 36).

Le banche dati CMS dovrebbero essere utilizzate per trasformare il sistema di documentazione in un vero e proprio sistema di gestione delle indagini e di ausilio alla decisione. Tale trasformazione, unita ad un chiarimento della responsabilità gestionale degli investigatori, permetterebbe di migliorare l’efficacia delle indagini e di evitare i ritardi. Su tali punti, il manuale dell’OLAF deve essere completato e le responsabilità gestionali devono essere precisate. Per rendere più operativo il manuale sarebbe opportuno accorpare in un volume separato tutte le istruzioni riguardanti l’organizzazione, la conduzione e la supervisione delle indagini. Deve inoltre essere fatto uno sforzo particolare per la formazione degli investigatori (tecniche d’indagine, normativa settoriale nazionale e comunitaria, capacità di espressione, ecc.).

| 88. | La rendicontazione assorbe un volume di risorse considerevole e non sempre apporta informazioni sufficientemente chiare che consentano di valutare l’efficacia dell’Ufficio in mancanza di indicatori di risultato pertinenti (cfr. paragrafi 37, 39 e 43).

  Sarebbe opportuno ridurre la quantità delle relazioni da presentare e migliorarne, al tempo stesso, il valore informativo. Al fine di poter stabilire un confronto nel tempo, i dati statistici dovrebbero essere resi più affidabili e più pertinenti. La definizione d’indicatori di performance basati sui risultati effettivi anziché su quelli potenziali dovrebbe costituire un elemento di chiarimento a tale proposito. |
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88.

La rendicontazione assorbe un volume di risorse considerevole e non sempre apporta informazioni sufficientemente chiare che consentano di valutare l’efficacia dell’Ufficio in mancanza di indicatori di risultato pertinenti (cfr. paragrafi 37, 39 e 43).

Sarebbe opportuno ridurre la quantità delle relazioni da presentare e migliorarne, al tempo stesso, il valore informativo. Al fine di poter stabilire un confronto nel tempo, i dati statistici dovrebbero essere resi più affidabili e più pertinenti. La definizione d’indicatori di performance basati sui risultati effettivi anziché su quelli potenziali dovrebbe costituire un elemento di chiarimento a tale proposito.

Mobilitazione delle risorse a sostegno delle indagini

| 89. | La politica d’indagine reattiva dell’Ufficio non gli consente di prevedere esattamente il carico di lavoro e di organizzare, di conseguenza, le équipe di investigatori (cfr. paragrafi 26 e 62). La ripartizione degli agenti tra le unità della direzione Investigazioni manca di trasparenza. La gestione del personale è complicata dalla sua precarietà dovuta al numero sproporzionato di posti temporanei (cfr. paragrafi 63 e 64).

  Sarebbe auspicabile organizzare il seguito del carico di lavoro dei servizi e definire un vero piano direttivo per la gestione del personale in modo da risolvere le difficoltà strutturali di gestione dell’organico. Una buona gestione delle équipe di investigatori richiederebbe inoltre unità più equilibrate in termini numerici, affinché i capi unità possano monitorare più da vicino le indagini. |
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89.

La politica d’indagine reattiva dell’Ufficio non gli consente di prevedere esattamente il carico di lavoro e di organizzare, di conseguenza, le équipe di investigatori (cfr. paragrafi 26 e 62). La ripartizione degli agenti tra le unità della direzione Investigazioni manca di trasparenza. La gestione del personale è complicata dalla sua precarietà dovuta al numero sproporzionato di posti temporanei (cfr. paragrafi 63 e 64).

Sarebbe auspicabile organizzare il seguito del carico di lavoro dei servizi e definire un vero piano direttivo per la gestione del personale in modo da risolvere le difficoltà strutturali di gestione dell’organico. Una buona gestione delle équipe di investigatori richiederebbe inoltre unità più equilibrate in termini numerici, affinché i capi unità possano monitorare più da vicino le indagini.

| 90. | Il contributo dei servizi di analisi strategica alla direzione delle investigazioni non è stato significativo. Quanto alle analisi di rischi, il loro contributo è ancora modesto (cfr. paragrafo 46).

  La missione dei servizi di analisi strategica deve essere ridefinita affinché essi possano effettivamente contribuire ad individuare le situazioni che richiedono l’apertura di indagini esterne nei settori a maggior rischio. A tale proposito, essi dovrebbero adoperarsi per migliorare la presentazione, la natura e la precisione delle irregolarità comunicate dagli Stati membri, al fine di creare delle banche dati mediante le quali poter rilevare eventuali anomalie ed avviare indagini. |
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90.

Il contributo dei servizi di analisi strategica alla direzione delle investigazioni non è stato significativo. Quanto alle analisi di rischi, il loro contributo è ancora modesto (cfr. paragrafo 46).

La missione dei servizi di analisi strategica deve essere ridefinita affinché essi possano effettivamente contribuire ad individuare le situazioni che richiedono l’apertura di indagini esterne nei settori a maggior rischio. A tale proposito, essi dovrebbero adoperarsi per migliorare la presentazione, la natura e la precisione delle irregolarità comunicate dagli Stati membri, al fine di creare delle banche dati mediante le quali poter rilevare eventuali anomalie ed avviare indagini.

| 91. | Un sostegno giuridico si rivela utile a causa delle difficoltà sollevate da alcune legislazioni comunitarie. In questo campo, il sostegno fornito ai servizi d’indagine è regolare. È invece lecito dubitare del contributo fornito alle indagini dell’Ufficio dalle attività legate alla strategia di protezione degli interessi finanziari (cfr. paragrafi 53 e 55).

  Poiché le attività legate alla strategia di protezione degli interessi finanziari non hanno un impatto diretto sullo svolgimento delle indagini, altri servizi della Commissione potrebbero essere più idonei a compiere questo tipo di riflessioni. |
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91.

Un sostegno giuridico si rivela utile a causa delle difficoltà sollevate da alcune legislazioni comunitarie. In questo campo, il sostegno fornito ai servizi d’indagine è regolare. È invece lecito dubitare del contributo fornito alle indagini dell’Ufficio dalle attività legate alla strategia di protezione degli interessi finanziari (cfr. paragrafi 53 e 55).

Poiché le attività legate alla strategia di protezione degli interessi finanziari non hanno un impatto diretto sullo svolgimento delle indagini, altri servizi della Commissione potrebbero essere più idonei a compiere questo tipo di riflessioni.

| 92. | Le attività di assistenza sembrano utili quando si tratta di fornire agli Stati membri un sostegno concreto, di coordinamento o di analisi, nel campo delle indagini transfrontaliere. Le attività periferiche dell’Ufficio, in particolare quelle legate alla politica di protezione degli interessi finanziari in senso lato, rappresentano invece elementi che distolgono la direzione dal suo ruolo di sorveglianza e di supporto della funzione d’indagine. Quando si tratta di assumere responsabilità che incombono in generale ai servizi operativi della Commissione (ad esempio, la gestione di programmi) la mobilitazione delle risorse dell’Ufficio non rappresenta la migliore soluzione (cfr. paragrafi 55 e 59).

  I compiti di gestione dei programmi spettano ai servizi operativi della Commissione, che sono meglio attrezzati dell’Ufficio per svolgerli. |
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92.

Le attività di assistenza sembrano utili quando si tratta di fornire agli Stati membri un sostegno concreto, di coordinamento o di analisi, nel campo delle indagini transfrontaliere. Le attività periferiche dell’Ufficio, in particolare quelle legate alla politica di protezione degli interessi finanziari in senso lato, rappresentano invece elementi che distolgono la direzione dal suo ruolo di sorveglianza e di supporto della funzione d’indagine. Quando si tratta di assumere responsabilità che incombono in generale ai servizi operativi della Commissione (ad esempio, la gestione di programmi) la mobilitazione delle risorse dell’Ufficio non rappresenta la migliore soluzione (cfr. paragrafi 55 e 59).

I compiti di gestione dei programmi spettano ai servizi operativi della Commissione, che sono meglio attrezzati dell’Ufficio per svolgerli.

Rapporti tra l’OLAF ed il comitato di vigilanza

| 93. | Per dirigere un organismo come l’Ufficio sono necessarie linee guida in materia di responsabilità di gestione e un meccanismo di sorveglianza chiari. Il mandato del comitato di vigilanza appare ora confuso. Inoltre, il comitato di vigilanza non fornisce alla direzione dell’Ufficio tutto il sostegno di cui necessita (cfr. paragrafo 70).

  Il ruolo del comitato di vigilanza dovrebbe essere riesaminato per evitare ogni rischio d’ingerenza nelle indagini in fase di esecuzione. |
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93.

Per dirigere un organismo come l’Ufficio sono necessarie linee guida in materia di responsabilità di gestione e un meccanismo di sorveglianza chiari. Il mandato del comitato di vigilanza appare ora confuso. Inoltre, il comitato di vigilanza non fornisce alla direzione dell’Ufficio tutto il sostegno di cui necessita (cfr. paragrafo 70).

Il ruolo del comitato di vigilanza dovrebbe essere riesaminato per evitare ogni rischio d’ingerenza nelle indagini in fase di esecuzione.

L’attività dell’Ufficio deve essere incentrata sulla funzione d’indagine

| 94. | Il collegamento dell’OLAF alla Commissione non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine dell’Ufficio, anche se si sono potute constatare difficoltà di comunicazione. Non sembra quindi necessario rimettere in discussione lo status dell’Ufficio. La regolamentazione della funzione d’indagine avrebbe dovuto, al contrario, essere seguita con la massima attenzione per garantire la qualità dei risultati ed evitare sovrapposizioni con i compiti affidati ad altri servizi della Commissione. Così, l’esperienza dei primi cinque anni di attività dell’Ufficio tende a mostrare la necessità di una riflessione per garantire maggiormente che le indagini producano effettivamente risultati concreti, che si tratti del recupero di fondi distratti o dell’effettiva applicazione di sanzioni disciplinari o penali.

  Da quanto precede si evince che concentrando maggiormente le attività dell’Ufficio sulla funzione d’indagine, come indicato dal presidente della Commissione nel novembre 2003, si potrebbe accrescere l’efficacia delle indagini lasciando ad altre istanze l’onere delle azioni preventive o legislative. Tale orientamento dovrebbe, a sua volta, essere accompagnato da progressi nella governance dell’Ufficio che richiedono modifiche della normativa attuale (59). |
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94.

Il collegamento dell’OLAF alla Commissione non ha pregiudicato l’indipendenza della funzione d’indagine dell’Ufficio, anche se si sono potute constatare difficoltà di comunicazione. Non sembra quindi necessario rimettere in discussione lo status dell’Ufficio. La regolamentazione della funzione d’indagine avrebbe dovuto, al contrario, essere seguita con la massima attenzione per garantire la qualità dei risultati ed evitare sovrapposizioni con i compiti affidati ad altri servizi della Commissione. Così, l’esperienza dei primi cinque anni di attività dell’Ufficio tende a mostrare la necessità di una riflessione per garantire maggiormente che le indagini producano effettivamente risultati concreti, che si tratti del recupero di fondi distratti o dell’effettiva applicazione di sanzioni disciplinari o penali.

Da quanto precede si evince che concentrando maggiormente le attività dell’Ufficio sulla funzione d’indagine, come indicato dal presidente della Commissione nel novembre 2003, si potrebbe accrescere l’efficacia delle indagini lasciando ad altre istanze l’onere delle azioni preventive o legislative. Tale orientamento dovrebbe, a sua volta, essere accompagnato da progressi nella governance dell’Ufficio che richiedono modifiche della normativa attuale (59).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 9 giugno 2005.

Per la Corte dei conti

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Cfr. la relazione di valutazione delle attività dell’OLAF (articolo 15), COM(2003) 154 def. del 2 aprile 2003.

1

(2)  Decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 28 aprile 1999 (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20); regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999 (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1).

2

(3)  Task force coordinamento della lotta antifrode (sino al 1987), Unità di coordinamento della lotta antifrode (UCLAF: 1987-1999). Si veda in proposito la relazione speciale della Corte n. 8/98 (GU C 230 del 22.7.1998) le cui conclusioni hanno contribuito alla decisione di creare l’Ufficio europeo per la lotta antifrode.

3

(4)  Decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, articolo 2, paragrafi da 3 a 7. Nel quadro delle attività connesse alla protezione degli interessi finanziari dell’Unione europea, la Commissione ha designato l’OLAF capofila per 31 delle 37 azioni definite nel suo piano d’azione 2004-2005.

4

(5)  Creato nel febbraio 2002 per svolgere le indagini e organizzare le procedure disciplinari della Commissione (IDOC: Investigation and Discipline Office of the Commission). I rapporti tra l’Ufficio e l’IDOC dovevano essere definiti mediante un accordo, che non è stato però ancora finalizzato.

5

(6)  Cfr. tabella n. 3 della valutazione complementare delle attività dell’OLAF, SEC(2004) 1370, del 26 ottobre 2004. Secondo tale tabella al 30 giugno 2004 nove casi erano ancora aperti, mentre 280 casi si trovavano in fase di seguito.

6

(7)  Cfr. relazione speciale n. 8/89, paragrafo 1.6 (GU C 230 del 22.7.1998).

7

(8)  Cfr. paragrafo 7.42 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2000 (GU C 359 del 15.12.2001).

8

(9)  Ad esempio, il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1), il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio relativo ai controlli e alle verifiche sul posto (GU L 292 del 15.11.1996, pag. 2), o i regolamenti specifici relativi alle risorse proprie, ai Fondi strutturali, al Fondo europeo di sviluppo.

9

(10)  All’inizio del 1999, la tabella dell’organico UCLAF prevedeva 149 posti.

10

(11)  Tra cui 13 esperti nazionali distaccati (END).

11

(12)  Valutazione presentata in virtù delle disposizioni dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

12

(13)  Valutazione complementare delle attività dell’OLAF, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

13

(14)  Cfr. in particolare la relazione speciale n. 8/98 (GU C 230 del 22.7.1998) e le osservazioni del capitolo 7 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2000 (GU C 359 del 15.12.2001).

14

(15)  COM(2004) 103 def. del 10 febbraio 2004.

15

(16)  Sistema di gestione dei casi (case management system, CMS).

16

(17)  I capitoli tipo delle relazioni di valutazione sono i seguenti: 1) antefatto; 2) denuncia; 3) affidabilità, fonte e plausibilità delle informazioni; 4) competenza dell’OLAF; 5) approccio previsto; 6) impatto finanziario e prospettive di recupero dei fondi; 7) livello di priorità; 8) programma di lavoro proposto; 9) allocazione delle risorse.

17

(18)  Quando l’allegazione è talmente fragile da rendere persino inutile una valutazione, il fascicolo viene chiuso senza nessun seguito (prima facie non case).

18

prima facie non case

(19)  Cfr. paragrafi 1.5 e 1.6 della relazione speciale della Corte dei Conti n. 8/98 (GU C 230 del 22.7.1998).

19

(20)  I Fondi strutturali costituiscono un problema particolare in quanto la documentazione ed i dati finanziari dettagliati non sono disponibili né a livello comunitario né a livello nazionale, ma soltanto a livello regionale.

20

(21)  La trasmissione delle informazioni da parte delle autorità degli Stati membri è esplicitamente prevista dall’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

21

(22)  Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2000, paragrafo 7.49 (GU C 359 del 15.12.2001).

22

(23)  Le disposizioni relative alle procedure d’indagine sono disperse in diversi testi e sarebbe utile consolidarle [regolamento (CE) n. 1073/1999; regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96; regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95; accordi interistituzionali; memorandum IDOC; statuto dei funzionari].

23

(24)  La seconda raccomandazione della relazione di valutazione della Commissione dell’ottobre 2003 concerne la definizione di un corpus di norme amministrative che precisi le modalità delle misure d’indagine.

24

(25)  Le disposizioni dell’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999 prevedono espressamente la trasmissione delle informazioni necessarie per le indagini dell’OLAF.

25

(26)  Le disposizioni dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1073/1999 sulle indagini dell’Ufficio obbligano le istituzioni o gli organismi comunitari ad informare l’Ufficio sul seguito dato alle sue raccomandazioni in campo disciplinare.

26

(27)  Regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, del 13 marzo 1997 (GU L 82 del 22.3.1997, pag. 1).

27

(28)  Cfr. sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 10 luglio 2003, causa Commissione/BEI, paragrafo 164.

28

(29)  In particolare, Belgio e Lussemburgo.

29

(30)  Cfr. in proposito l’analisi fatta dall’Ufficio al paragrafo 1.3.2 della sua relazione di valutazione complementare, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

30

(31)  Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 2000, la Corte segnalava (paragrafo 7.49) l’inesistenza di un sistema completo per registrare l’esito delle varie indagini e gli importi recuperati.

31

(32)  Sarebbe opportuno fare una distinzione, in proposito, tra le raccomandazioni espresse nelle relazioni d’indagine e le azioni giudiziarie o disciplinari poste effettivamente in atto. Sarebbe altresì opportuno distinguere tra i recuperi richiesti e quelli effettivamente incassati.

32

(33)  Dichiarazione del presidente Prodi alla commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo del 18 novembre 2003.

33

(34)  Sostegno fornito mediante la gestione dei sistemi di registrazione e di comunicazione delle frodi riscontrate dagli Stati membri (AFIS, ECR, ecc.).

34

(35)  Quinta relazione dell’Ufficio per la lotta antifrode (luglio 2003-giugno 2004), paragrafo 3.1.1.

35

(36)  Cfr. relazione speciale n. 3/2004 del 10 giugno 2004 (GU C 269 del 4.11.2004).

36

(37)  L’unità C.2 partecipa alla gestione tecnica del sistema AFIS cui l’Ufficio dovrebbe avere accesso anche nel caso in cui fosse gestito da un altro servizio della Commissione.

37

(38)  Cfr. relazione speciale n. 3/2004.

38

(39)  Il numero dei posti permanenti di categoria A e B è invece passato da 107 nel 1999 a 143 nel 2000 per poi essere ridotto a 109 nel 2001.

39

(40)  Queste direzioni generali della Commissione fanno un ampio ricorso a équipe d’investigatori di alto livello.

40

(41)  La Corte aveva già segnalato, nella relazione speciale n. 8/98, che l’elevata percentuale di agenti temporanei comportava una mancanza di continuità nell’organizzazione.

41

(42)  Decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, articolo 4.

42

(43)  Regolamento (CE) n. 1073/1999, articolo 11, paragrafo 1.

43

(44)  Regolamento interno del 17 novembre 1999, articolo 2 (GU L 41 del 15.2.2000).

44

(45)  Consultazione del comitato da parte del direttore, in virtù dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom che non richiede un parere formale.

45

(46)  Mentre il regolamento (CE) n. 1073/1999 prevede la comunicazione da parte del direttore dell’Ufficio dei casi trasmessi alle autorità giudiziarie senza precisare il momento di tale comunicazione, il regolamento interno del comitato stabilisce (articolo 22, paragrafo 5) il principio della comunicazione preventiva.

46

(47)  Articolo 22, paragrafo 6.

47

(48)  Articolo 22, paragrafo 7.

48

(49)  Articolo 3, lettera b).

49

(50)  Articolo 4, paragrafo 5, articolo 19, paragrafo 7, e articolo 25.

50

(51)  Articolo 19, paragrafi 1 e 2.

51

(52)  Articolo 19, paragrafo 4.

52

(53)  Anche nella fase più acuta della crisi Eurostat, nel 2003, la Commissione si è impegnata a non interferire con lo svolgimento delle indagini.

53

(54)  Cfr. anche le disposizioni dell’articolo 9 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 che, nel quadro della tutela degli interessi finanziari, impongono agli Stati membri di prestare alla Commissione tutta l’assistenza necessaria.

54

(55)  Di cui 14 indagini interne.

55

(56)  Ad esempio, entrate e spese a gestione concorrente, spese a gestione diretta, indagini interne, ecc.

56

(57)  Cfr. articolo 14 del regolamento (CE) n. 1073/1999. Le disposizioni dell’articolo 90 bis del nuovo statuto non risolvono la questione dell’indipendenza del ricorso precontenzioso a proposito degli atti d’indagine dell’Ufficio.

57

bis

(58)  Un accordo di questo tipo è stato concluso con la Guardia di finanza italiana.

58

(59)  Regolamento (CE) n. 1073/1999 relativo alle indagini dell’Ufficio; decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom che istituisce l’Ufficio; decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom, della Commissione (GU L 149 del 16.6.1999, pag. 57) riguardante le condizioni e le modalità delle indagini interne.

59

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ALLEGATO I

ORGANIGRAMMA DELL’OLAF

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ALLEGATO II

PRINCIPALI CARENZE RILEVATE IN OCCASIONE DELL’ESAME DEL CAMPIONE D’INDAGINI

| Valutazioni (30 operazioni esaminate) |
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| Ritardi di esecuzione | 16 casi |
| Carenza di supervisione | 13 casi |
| Mancanza di precisione degli obiettivi da assegnare all’indagine | 12 casi |
| Fascicoli CMS incompleti | 15 casi |
| Investigazioni (62 operazioni esaminate) |
| Ritardi di esecuzione | 34 casi |
| Carenza di supervisione | 24 casi |
| Scarsa attività investigativa | 10 casi |
| Relazione qualitativamente carente | 15 casi |
| Mancanza di precisione degli obiettivi perseguiti | 28 casi |
| Documentazione CMS incompleta | 13 casi |
| Seguiti (25 operazioni esaminate) |
| Ritardi di esecuzione | 22 casi |
| Scarsa utilità del seguito | 8 casi |
| Carenza di supervisione | 7 casi |
| Documentazione CMS incompleta | 6 casi |
| Scarsa attività di seguito | 5 casi |

Valutazioni (30 operazioni esaminate)

Ritardi di esecuzione

16 casi

Carenza di supervisione

13 casi

Mancanza di precisione degli obiettivi da assegnare all’indagine

12 casi

Fascicoli CMS incompleti

15 casi

Investigazioni (62 operazioni esaminate)

Ritardi di esecuzione

34 casi

Carenza di supervisione

24 casi

Scarsa attività investigativa

10 casi

Relazione qualitativamente carente

15 casi

Mancanza di precisione degli obiettivi perseguiti

28 casi

Documentazione CMS incompleta

13 casi

Seguiti (25 operazioni esaminate)

Ritardi di esecuzione

22 casi

Scarsa utilità del seguito

8 casi

Carenza di supervisione

7 casi

Documentazione CMS incompleta

6 casi

Scarsa attività di seguito

5 casi

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RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

In allegato alle sue risposte la Commissione trasmette le risposte del comitato di vigilanza dell’OLAF ai paragrafi 66-72 e 93. La Commissione e l’OLAF fanno rilevare che essi non condividono talune opinioni espresse dal comitato.

SINTESI

| III. | Attualmente l’OLAF, grazie a una selezione delle informazioni (1), è in grado di dar seguito a qualunque denuncia seria riceva. In futuro l’Ufficio intende potenziare l’efficacia e il seguito delle indagini sviluppando un’analisi strategica più incisiva e potrebbe essere indotto ad adeguarsi ad eventuali nuove priorità. |
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III.

Attualmente l’OLAF, grazie a una selezione delle informazioni (1), è in grado di dar seguito a qualunque denuncia seria riceva. In futuro l’Ufficio intende potenziare l’efficacia e il seguito delle indagini sviluppando un’analisi strategica più incisiva e potrebbe essere indotto ad adeguarsi ad eventuali nuove priorità.

| IV. | Le indagini e le operazioni di assistenza e coordinamento hanno un medesimo obiettivo, la tutela degli interessi finanziari. La loro distinzione è inequivocabile: è fondata sul regolamento (CE) n. 1073/1999 e si traduce nel ruolo che l’Ufficio è chiamato a svolgere in funzione delle sue facoltà, dei suoi poteri e del suo statuto di indipendenza. Nel quadro di un’eventuale riforma della struttura dell’Ufficio a seguito delle decisioni delle istituzioni (2), si potrebbe prevedere una più marcata distinzione di queste diverse categorie sul piano organizzativo. |
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IV.

Le indagini e le operazioni di assistenza e coordinamento hanno un medesimo obiettivo, la tutela degli interessi finanziari. La loro distinzione è inequivocabile: è fondata sul regolamento (CE) n. 1073/1999 e si traduce nel ruolo che l’Ufficio è chiamato a svolgere in funzione delle sue facoltà, dei suoi poteri e del suo statuto di indipendenza. Nel quadro di un’eventuale riforma della struttura dell’Ufficio a seguito delle decisioni delle istituzioni (2), si potrebbe prevedere una più marcata distinzione di queste diverse categorie sul piano organizzativo.

| V. | Le osservazioni concernenti la supervisione gerarchica si applicano al campione di casi analizzati dalla Corte, la cui gestione non riflette ancora i progressi compiuti dopo il 2003. Pertanto, l’osservazione della Corte relativa alla carenza di supervisione dovrebbe essere relativizzata: dal luglio 2000 al giugno 2003 sono stati conclusi 957 casi ereditati dall’UCLAF e nel corso degli ultimi tre anni la durata media delle indagini è passata da 33 a 22 mesi nel 2004. Inoltre, la proposta della Commissione prevede la determinazione della durata massima delle indagini [cfr. proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (3)]. |
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V.

Le osservazioni concernenti la supervisione gerarchica si applicano al campione di casi analizzati dalla Corte, la cui gestione non riflette ancora i progressi compiuti dopo il 2003. Pertanto, l’osservazione della Corte relativa alla carenza di supervisione dovrebbe essere relativizzata: dal luglio 2000 al giugno 2003 sono stati conclusi 957 casi ereditati dall’UCLAF e nel corso degli ultimi tre anni la durata media delle indagini è passata da 33 a 22 mesi nel 2004. Inoltre, la proposta della Commissione prevede la determinazione della durata massima delle indagini [cfr. proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (3)].

| VI. | Dopo una prima tappa realizzata attraverso la cancelleria, l’OLAF garantisce ormai un controllo di qualità e di legalità attraverso i suoi responsabili gerarchici, il comitato esecutivo e le unità magistrati e seguito. Inoltre, presta maggiore attenzione alla pianificazione delle proprie attività di indagine mediante i piani di lavoro.
  La cooperazione con gli Stati membri richiede ad entrambe le parti continui e costanti sforzi. L’OLAF l’ha inserita tra le sue priorità e, poiché tale cooperazione costituisce un elemento essenziale anche per la Commissione, è stata definita quale piattaforma di servizi multidisciplinari nella raccomandazione n. 14 della relazione della Commissione sulle attività dell’OLAF (4). |
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VI.

Dopo una prima tappa realizzata attraverso la cancelleria, l’OLAF garantisce ormai un controllo di qualità e di legalità attraverso i suoi responsabili gerarchici, il comitato esecutivo e le unità magistrati e seguito. Inoltre, presta maggiore attenzione alla pianificazione delle proprie attività di indagine mediante i piani di lavoro.

La cooperazione con gli Stati membri richiede ad entrambe le parti continui e costanti sforzi. L’OLAF l’ha inserita tra le sue priorità e, poiché tale cooperazione costituisce un elemento essenziale anche per la Commissione, è stata definita quale piattaforma di servizi multidisciplinari nella raccomandazione n. 14 della relazione della Commissione sulle attività dell’OLAF (4).

| VII. | L’efficacia dell’OLAF può essere solo parzialmente valutata sulla base del seguito concreto dato alle indagini, quali la trasmissione alle autorità giudiziarie o il recupero di fondi. Difatti, spetta alle autorità nazionali, e in alcuni casi alle istituzioni comunitarie, decidere in merito al seguito da dare quando questo esula dalle competenze dell’OLAF.
  Benché la definizione e l’applicazione di indicatori di performance sia complessa, l’OLAF ha avviato un processo di riflessione prendendo in considerazione l’esperienza dei servizi investigativi nazionali. L’OLAF sta attualmente esplorando la possibilità di ottenere un riscontro da parte degli Stati membri sull’utilità delle proprie relazioni. |
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VII.

L’efficacia dell’OLAF può essere solo parzialmente valutata sulla base del seguito concreto dato alle indagini, quali la trasmissione alle autorità giudiziarie o il recupero di fondi. Difatti, spetta alle autorità nazionali, e in alcuni casi alle istituzioni comunitarie, decidere in merito al seguito da dare quando questo esula dalle competenze dell’OLAF.

Benché la definizione e l’applicazione di indicatori di performance sia complessa, l’OLAF ha avviato un processo di riflessione prendendo in considerazione l’esperienza dei servizi investigativi nazionali. L’OLAF sta attualmente esplorando la possibilità di ottenere un riscontro da parte degli Stati membri sull’utilità delle proprie relazioni.

| VIII. | Il vasto numero di posti di agente temporaneo nell’organigramma dell’OLAF ha consentito all’Ufficio, in occasione dell’istituzione delle sue strutture, di dotarsi piuttosto rapidamente di investigatori esperti. Consapevole del rischio segnalato dalla Corte, l’Ufficio — su riserva dell’accordo delle autorità di bilancio — intende trasformare gradualmente una percentuale significativa di questi posti temporanei in posti permanenti, la qual cosa dovrebbe consentire di consolidare il patrimonio di abilità e conoscenze acquisite. D’altro canto, l’Ufficio intende dedicare un’attenzione particolare alla formazione del suo personale, soprattutto a quella degli investigatori e dei nuovi agenti. |
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VIII.

Il vasto numero di posti di agente temporaneo nell’organigramma dell’OLAF ha consentito all’Ufficio, in occasione dell’istituzione delle sue strutture, di dotarsi piuttosto rapidamente di investigatori esperti. Consapevole del rischio segnalato dalla Corte, l’Ufficio — su riserva dell’accordo delle autorità di bilancio — intende trasformare gradualmente una percentuale significativa di questi posti temporanei in posti permanenti, la qual cosa dovrebbe consentire di consolidare il patrimonio di abilità e conoscenze acquisite. D’altro canto, l’Ufficio intende dedicare un’attenzione particolare alla formazione del suo personale, soprattutto a quella degli investigatori e dei nuovi agenti.

| IX. | L’attuale quadro giuridico dell’OLAF contiene già disposizioni sostanziali volte a tutelare i diritti umani. La proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 (5) prevede una codificazione dei diritti di difesa degli indagati. Il controllo interno della qualità e della legalità compete attualmente ai responsabili gerarchici e al comitato esecutivo, quantunque si intenda effettuare una riflessione a tale proposito.
  Inoltre, onde garantire ulteriormente la legalità delle indagini e assicurare una maggiore trasparenza delle procedure dell’Ufficio, la nuova versione del manuale dell’OLAF contiene un corpus di norme amministrative (che in futuro potrebbe essere ulteriormente sviluppato secondo modalità distinte da quelle attuali). |
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IX.

L’attuale quadro giuridico dell’OLAF contiene già disposizioni sostanziali volte a tutelare i diritti umani. La proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 (5) prevede una codificazione dei diritti di difesa degli indagati. Il controllo interno della qualità e della legalità compete attualmente ai responsabili gerarchici e al comitato esecutivo, quantunque si intenda effettuare una riflessione a tale proposito.

Inoltre, onde garantire ulteriormente la legalità delle indagini e assicurare una maggiore trasparenza delle procedure dell’Ufficio, la nuova versione del manuale dell’OLAF contiene un corpus di norme amministrative (che in futuro potrebbe essere ulteriormente sviluppato secondo modalità distinte da quelle attuali).

| X. | La Commissione condivide il parere della Corte in merito alla revisione della governance dell’Ufficio ed ha presentato varie possibilità di soluzione nel quadro della sua proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999. |
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X.

La Commissione condivide il parere della Corte in merito alla revisione della governance dell’Ufficio ed ha presentato varie possibilità di soluzione nel quadro della sua proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999.

| XI. | L’attività dell’OLAF è incentrata sulla tutela degli interessi finanziari nel loro insieme. In relazione a tale obiettivo la priorità alla mobilitazione delle risorse costituisce la parte operativa. La Corte constata d’altronde al punto III che l’Ufficio, con le risorse di cui dispone, è attualmente in grado di far fronte alle sfide poste dalla propria attività operativa.
  La Commissione accoglie favorevolmente le osservazioni della Corte dei conti, ma si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF. |
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XI.

L’attività dell’OLAF è incentrata sulla tutela degli interessi finanziari nel loro insieme. In relazione a tale obiettivo la priorità alla mobilitazione delle risorse costituisce la parte operativa. La Corte constata d’altronde al punto III che l’Ufficio, con le risorse di cui dispone, è attualmente in grado di far fronte alle sfide poste dalla propria attività operativa.

La Commissione accoglie favorevolmente le osservazioni della Corte dei conti, ma si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.

INTRODUZIONE

| 4. | L’Ufficio ha constatato che per svolgere correttamente la propria missione è necessario collaborare con le varie autorità degli Stati membri, in particolare accordando un’importanza adeguata alle attività di coordinamento e di assistenza e procedendo all’assunzione di agenti delle amministrazioni nazionali specializzate. |
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4.

L’Ufficio ha constatato che per svolgere correttamente la propria missione è necessario collaborare con le varie autorità degli Stati membri, in particolare accordando un’importanza adeguata alle attività di coordinamento e di assistenza e procedendo all’assunzione di agenti delle amministrazioni nazionali specializzate.

| 7. | L’OLAF desidera far riferimento alla valutazione complementare delle attività dell’Ufficio (2004) (6), dalla quale risulta che circa il 60 % delle risorse è destinato a mansioni operative. Ciò è giustificato dal fatto che un’importante percentuale delle risorse destinate alle unità che non fanno capo alla direzione Investigazioni e operazioni (B) è strettamente connessa all’attività investigativa. |
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7.

L’OLAF desidera far riferimento alla valutazione complementare delle attività dell’Ufficio (2004) (6), dalla quale risulta che circa il 60 % delle risorse è destinato a mansioni operative. Ciò è giustificato dal fatto che un’importante percentuale delle risorse destinate alle unità che non fanno capo alla direzione Investigazioni e operazioni (B) è strettamente connessa all’attività investigativa.

| 8. | La Commissione ammette che attualmente possa essere difficile valutare l’efficacia dell’azione dell’OLAF. In un primo tempo l’Ufficio non disponeva degli strumenti necessari ad effettuare tale valutazione, ma l’istituzione di un sistema di gestione dei casi permette ormai di recensire le sue azioni. Tale sistema ha consentito una prima descrizione dei risultati in termini finanziari e in termini di cooperazione con le autorità giudiziarie [cfr. relazione di valutazione complementare delle attività dell’OLAF (7)], quantunque i termini previsti dalle procedure nazionali non consentano di conoscere rapidamente il seguito concreto dato alle indagini. Pertanto, al fine di migliorare la valutazione delle proprie azioni, l’Ufficio s’impegna ad effettuare uno studio volto ad identificare gli indicatori di performance più adeguati tenendo conto delle esperienze dei servizi nazionali. È comunque difficile misurare gli aspetti preventivi e dissuasivi dell’attività dell’OLAF, che costituiscono una parte sostanziale dei suoi risultati. |
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8.

La Commissione ammette che attualmente possa essere difficile valutare l’efficacia dell’azione dell’OLAF. In un primo tempo l’Ufficio non disponeva degli strumenti necessari ad effettuare tale valutazione, ma l’istituzione di un sistema di gestione dei casi permette ormai di recensire le sue azioni. Tale sistema ha consentito una prima descrizione dei risultati in termini finanziari e in termini di cooperazione con le autorità giudiziarie [cfr. relazione di valutazione complementare delle attività dell’OLAF (7)], quantunque i termini previsti dalle procedure nazionali non consentano di conoscere rapidamente il seguito concreto dato alle indagini. Pertanto, al fine di migliorare la valutazione delle proprie azioni, l’Ufficio s’impegna ad effettuare uno studio volto ad identificare gli indicatori di performance più adeguati tenendo conto delle esperienze dei servizi nazionali. È comunque difficile misurare gli aspetti preventivi e dissuasivi dell’attività dell’OLAF, che costituiscono una parte sostanziale dei suoi risultati.

| 10. | La Commissione ha già sottolineato l’importanza dell’impatto derivante dalla necessità di smaltire il peso del passato e dei ritardi accumulati per varie ragioni nell’istituzione dell’Ufficio (cfr. relazione annuale 2000 della Corte — punto 7.41) e non è pertanto sorprendente che le conseguenze siano ancora evidenti nel 2004 (cfr. punto 73). Le carenze rilevate all’allegato II devono quindi essere relativizzate in quanto concernono essenzialmente indagini avviate prima della riorganizzazione dell’Ufficio nel novembre 2003.
  Infine, l’Ufficio ha tenuto conto delle precedenti osservazioni della Corte e l’istituzione del sistema di gestione dei casi (CMS) è un esempio dei progressi compiuti dall’OLAF in ordine alle raccomandazioni della relazione speciale della Corte n. 8/98. |
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10.

La Commissione ha già sottolineato l’importanza dell’impatto derivante dalla necessità di smaltire il peso del passato e dei ritardi accumulati per varie ragioni nell’istituzione dell’Ufficio (cfr. relazione annuale 2000 della Corte — punto 7.41) e non è pertanto sorprendente che le conseguenze siano ancora evidenti nel 2004 (cfr. punto 73). Le carenze rilevate all’allegato II devono quindi essere relativizzate in quanto concernono essenzialmente indagini avviate prima della riorganizzazione dell’Ufficio nel novembre 2003.

Infine, l’Ufficio ha tenuto conto delle precedenti osservazioni della Corte e l’istituzione del sistema di gestione dei casi (CMS) è un esempio dei progressi compiuti dall’OLAF in ordine alle raccomandazioni della relazione speciale della Corte n. 8/98.

LE INDAGINI DELL’OLAF

| 13. | La differenza tra indagini e operazioni si traduce nel ruolo svolto dall’Ufficio (in funzione delle sue facoltà/poteri). Il quadro giuridico nel quale si iscrive l’azione dell’OLAF fa sì che l’intervento diretto mediante un’indagine dell’Ufficio sia meno frequente nei settori doganale e commerciale (cfr. risposte ai punti IV, 4 e 12). |
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13.

La differenza tra indagini e operazioni si traduce nel ruolo svolto dall’Ufficio (in funzione delle sue facoltà/poteri). Il quadro giuridico nel quale si iscrive l’azione dell’OLAF fa sì che l’intervento diretto mediante un’indagine dell’Ufficio sia meno frequente nei settori doganale e commerciale (cfr. risposte ai punti IV, 4 e 12).

| 14. | Le azioni di coordinamento e di assistenza sono effettuate con l’obiettivo, fissato dal legislatore, di garantire una protezione efficace degli interessi finanziari. L’Ufficio si prefigge di identificare la procedura appropriata alle specificità di ciascun caso. Nessun tipo di intervento è privilegiato, ed è pertanto fuori discussione la mobilitazione di risorse a detrimento delle inchieste. Inoltre, poiché tali operazioni sono spesso complesse e coinvolgono vari Stati membri, è indispensabile che siano soggette a procedure rigorose. La norma in virtù della quale tutte le attività operative dell’OLAF sono soggette alle medesime procedure interne di rendicontazione garantisce inoltre una maggiore trasparenza (cfr. risposta al punto 76). Una procedura semplificata potrebbe tuttavia essere prevista per i casi di reciproca assistenza. |
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14.

Le azioni di coordinamento e di assistenza sono effettuate con l’obiettivo, fissato dal legislatore, di garantire una protezione efficace degli interessi finanziari. L’Ufficio si prefigge di identificare la procedura appropriata alle specificità di ciascun caso. Nessun tipo di intervento è privilegiato, ed è pertanto fuori discussione la mobilitazione di risorse a detrimento delle inchieste. Inoltre, poiché tali operazioni sono spesso complesse e coinvolgono vari Stati membri, è indispensabile che siano soggette a procedure rigorose. La norma in virtù della quale tutte le attività operative dell’OLAF sono soggette alle medesime procedure interne di rendicontazione garantisce inoltre una maggiore trasparenza (cfr. risposta al punto 76). Una procedura semplificata potrebbe tuttavia essere prevista per i casi di reciproca assistenza.

| 15. | La collaborazione dei servizi nazionali richiede una fiducia reciproca che si costruisce e si consolida anche grazie al sostegno (coordinamento e assistenza) che l’Ufficio è in grado di fornire agli Stati membri. L’Ufficio persegue una politica di miglioramento dei contatti operativi, e a tal fine ha provveduto ad iscriverla tra le sue priorità per il 2005. |
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15.

La collaborazione dei servizi nazionali richiede una fiducia reciproca che si costruisce e si consolida anche grazie al sostegno (coordinamento e assistenza) che l’Ufficio è in grado di fornire agli Stati membri. L’Ufficio persegue una politica di miglioramento dei contatti operativi, e a tal fine ha provveduto ad iscriverla tra le sue priorità per il 2005.

| 16. | a) | In occasione della valutazione delle informazioni, l’Ufficio si assicura che le allegazioni formulate: i) concernano violazioni che rientrano nell’ambito di competenza dell’OLAF; ii) siano di natura sufficientemente grave (8); iii) concernano fatti la cui natura corrisponde ai criteri di priorità stabiliti (9). Le priorità della funzione di indagine sono determinate in esito a una riflessione approfondita effettuata dall’Ufficio e ad un dialogo con il comitato di vigilanza. |
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16.

a)

In occasione della valutazione delle informazioni, l’Ufficio si assicura che le allegazioni formulate: i) concernano violazioni che rientrano nell’ambito di competenza dell’OLAF; ii) siano di natura sufficientemente grave (8); iii) concernano fatti la cui natura corrisponde ai criteri di priorità stabiliti (9). Le priorità della funzione di indagine sono determinate in esito a una riflessione approfondita effettuata dall’Ufficio e ad un dialogo con il comitato di vigilanza.

| c) | Una decisione dell’Ufficio di archiviare un fascicolo senza seguito è di per sé una conclusione importante, tanto per l’istituzione quanto per le persone interessate, nella misura in cui essa consente di respingere le allegazioni iniziali. |
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c)

Una decisione dell’Ufficio di archiviare un fascicolo senza seguito è di per sé una conclusione importante, tanto per l’istituzione quanto per le persone interessate, nella misura in cui essa consente di respingere le allegazioni iniziali.

| 17. | Agli inizi del 2003 l’Olaf ha introdotto importanti modifiche al CMS che hanno dato luogo ad un sostanziale miglioramento del suo funzionamento e ad un rafforzamento dell’affidabilità delle informazioni. È difficile effettuare una stima ex ante dell’impatto finanziario, e pertanto l’OLAF intende istituire un gruppo di esperti incaricato di rivedere le linee direttrici in ordine alla stima del «pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione europea» all’inizio di un’indagine. Gli importi che figurano nel CMS rappresentano la stima più accurata alla fine dell’indagine; spetta all’ordinatore competente determinare l’importo esatto ed emettere la relativa nota di riscossione. |
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17.

Agli inizi del 2003 l’Olaf ha introdotto importanti modifiche al CMS che hanno dato luogo ad un sostanziale miglioramento del suo funzionamento e ad un rafforzamento dell’affidabilità delle informazioni. È difficile effettuare una stima ex ante dell’impatto finanziario, e pertanto l’OLAF intende istituire un gruppo di esperti incaricato di rivedere le linee direttrici in ordine alla stima del «pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione europea» all’inizio di un’indagine. Gli importi che figurano nel CMS rappresentano la stima più accurata alla fine dell’indagine; spetta all’ordinatore competente determinare l’importo esatto ed emettere la relativa nota di riscossione.

| 19. | Il numero di informazioni archiviate senza seguito dall’Ufficio è aumentato notevolmente a partire dal 2002, a seguito dell’introduzione di un sistema di priorità che si applica fin dalla ricezione delle denunce [cfr. risposte ai punti 16 a) e III].
  La vera sfida consiste nel fornire all’OLAF informazioni iniziali di qualità concernenti fatti gravi suscettibili di dar luogo a indagini che producono risultati.
  L’OLAF intende sviluppare inchieste e operazioni più proattive e basate sull’intelligence, secondo il disposto del nuovo regolamento (CE) n. 1073/1999 (cfr. risposta al punto 74). |
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19.

Il numero di informazioni archiviate senza seguito dall’Ufficio è aumentato notevolmente a partire dal 2002, a seguito dell’introduzione di un sistema di priorità che si applica fin dalla ricezione delle denunce [cfr. risposte ai punti 16 a) e III].

La vera sfida consiste nel fornire all’OLAF informazioni iniziali di qualità concernenti fatti gravi suscettibili di dar luogo a indagini che producono risultati.

L’OLAF intende sviluppare inchieste e operazioni più proattive e basate sull’intelligence, secondo il disposto del nuovo regolamento (CE) n. 1073/1999 (cfr. risposta al punto 74).

| 20. | Nel nuovo manuale dell’OLAF, adottato il 25 febbraio 2005, si è tenuto conto dell’impossibilità di portare a compimento una valutazione entro un termine di 15 giorni in campi in cui è necessaria la cooperazione con gli Stati membri. Pertanto, la scadenza prevista per la valutazione è ormai di due mesi (10), con una possibilità di proroga previo accordo dei capi unità.






  b) | Le osservazioni della Corte concernenti la supervisione devono essere relativizzate tenendo conto delle condizioni in cui l’esecutivo dell’OLAF ha dovuto operare. Soltanto dopo aver smaltito il peso del passato l’Ufficio potrà intraprendere una fase di formazione dei suoi dirigenti. |
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20.

Nel nuovo manuale dell’OLAF, adottato il 25 febbraio 2005, si è tenuto conto dell’impossibilità di portare a compimento una valutazione entro un termine di 15 giorni in campi in cui è necessaria la cooperazione con gli Stati membri. Pertanto, la scadenza prevista per la valutazione è ormai di due mesi (10), con una possibilità di proroga previo accordo dei capi unità.

b)

Le osservazioni della Corte concernenti la supervisione devono essere relativizzate tenendo conto delle condizioni in cui l’esecutivo dell’OLAF ha dovuto operare. Soltanto dopo aver smaltito il peso del passato l’Ufficio potrà intraprendere una fase di formazione dei suoi dirigenti.

| c) | Inoltre, per quanto concerne i ritardi evocati è necessario ricordare che considerevoli risorse sono state utilizzate per smaltire il peso del passato (dal luglio 2000 al giugno 2003 sono stati chiusi 957 «casi UCLAF»). |
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c)

Inoltre, per quanto concerne i ritardi evocati è necessario ricordare che considerevoli risorse sono state utilizzate per smaltire il peso del passato (dal luglio 2000 al giugno 2003 sono stati chiusi 957 «casi UCLAF»).

| 21. | Sin dalla fase di valutazione dei casi l’Ufficio tiene conto del loro aspetto finanziario, che rientra tra i criteri di priorità menzionati nell’ambito della risposta al punto 16 a). L’OLAF persegue obiettivi del tutto complementari adottando un approccio al contempo finanziario (orientato al recupero dei fondi) e repressivo (sanzioni amministrative, disciplinari o penali). Inoltre, in base al dispositivo di cooperazione tra la Commissione e l’OLAF istituito nel 2003, l’Ufficio fornisce le informazioni necessarie all’adozione di misure cautelari (11) nel corso delle indagini onde tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. |
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21.

Sin dalla fase di valutazione dei casi l’Ufficio tiene conto del loro aspetto finanziario, che rientra tra i criteri di priorità menzionati nell’ambito della risposta al punto 16 a). L’OLAF persegue obiettivi del tutto complementari adottando un approccio al contempo finanziario (orientato al recupero dei fondi) e repressivo (sanzioni amministrative, disciplinari o penali). Inoltre, in base al dispositivo di cooperazione tra la Commissione e l’OLAF istituito nel 2003, l’Ufficio fornisce le informazioni necessarie all’adozione di misure cautelari (11) nel corso delle indagini onde tutelare gli interessi finanziari dell’Unione.

| 22. | L’obiettivo della proroga del periodo di valutazione, prevista nella nuova versione del manuale (cfr. punto 20), è quello di consentire una migliore pianificazione dei lavori.
  Dal 2005 la consultazione dei magistrati e delle unità di seguito, come anche la richiesta di ulteriore assistenza alle unità di analisi e di informazione (Intelligence), sono diventate la regola fin dalla fase di valutazione. |
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22.

L’obiettivo della proroga del periodo di valutazione, prevista nella nuova versione del manuale (cfr. punto 20), è quello di consentire una migliore pianificazione dei lavori.

Dal 2005 la consultazione dei magistrati e delle unità di seguito, come anche la richiesta di ulteriore assistenza alle unità di analisi e di informazione (Intelligence), sono diventate la regola fin dalla fase di valutazione.

| 23. | Come affermato nell’ambito della valutazione complementare (12), la durata media delle indagini OLAF è passata da 33 mesi nel 2002 a 22 mesi nel 2004 (cfr. risposta al punto 78). |
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23.

Come affermato nell’ambito della valutazione complementare (12), la durata media delle indagini OLAF è passata da 33 mesi nel 2002 a 22 mesi nel 2004 (cfr. risposta al punto 78).

| 24. | La Commissione, nella proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (articolo 6, paragrafo 7) propone di consolidare la gestione delle indagini istituendo termini massimi di durata delle indagini. Inoltre, nel piano di attività 2005 l’OLAF prevede di istituire un controllo dei tempi di lavoro dei suoi investigatori per permettere un miglior controllo della durata delle inchieste (cfr. risposte ai punti 26 e 80). |
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24.

La Commissione, nella proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (articolo 6, paragrafo 7) propone di consolidare la gestione delle indagini istituendo termini massimi di durata delle indagini. Inoltre, nel piano di attività 2005 l’OLAF prevede di istituire un controllo dei tempi di lavoro dei suoi investigatori per permettere un miglior controllo della durata delle inchieste (cfr. risposte ai punti 26 e 80).

| 25. | Tale controllo dei tempi di lavoro consentirà altresì di contribuire ad un maggior rispetto del grado di urgenza delle inchieste. |
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25.

Tale controllo dei tempi di lavoro consentirà altresì di contribuire ad un maggior rispetto del grado di urgenza delle inchieste.

| 26. | Onde istituire un sistema di controllo dei tempi di lavoro adeguato a un servizio investigativo, l’OLAF esamina le esperienze in tal campo di servizi nazionali analoghi. Parallelamente, è in fase di sperimentazione la registrazione dei tempi di lavoro da parte delle unità di seguito. È opportuno tuttavia rilevare che il CMS permette di conoscere il numero di casi per investigatore. |
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26.

Onde istituire un sistema di controllo dei tempi di lavoro adeguato a un servizio investigativo, l’OLAF esamina le esperienze in tal campo di servizi nazionali analoghi. Parallelamente, è in fase di sperimentazione la registrazione dei tempi di lavoro da parte delle unità di seguito. È opportuno tuttavia rilevare che il CMS permette di conoscere il numero di casi per investigatore.

| 27. | La proposta in ordine alla modifica di regolamento (CE) n. 1073/1999 prevede una codificazione dei diritti di difesa delle persone indagate. Inoltre, il nuovo manuale dell’OLAF integra in un corpus di norme amministrative le norme interne esistenti esplicitando le modalità di esercizio delle proprie facoltà/poteri nel rispetto dei diritti fondamentali nel corso delle inchieste. Nel gennaio 2005 l’Ufficio ha commissionato uno studio comparativo in 8 Stati per determinare il livello adeguato di garanzie da applicare alle indagini. |
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27.

La proposta in ordine alla modifica di regolamento (CE) n. 1073/1999 prevede una codificazione dei diritti di difesa delle persone indagate. Inoltre, il nuovo manuale dell’OLAF integra in un corpus di norme amministrative le norme interne esistenti esplicitando le modalità di esercizio delle proprie facoltà/poteri nel rispetto dei diritti fondamentali nel corso delle inchieste. Nel gennaio 2005 l’Ufficio ha commissionato uno studio comparativo in 8 Stati per determinare il livello adeguato di garanzie da applicare alle indagini.

| 28. | Per quanto concerne i poteri dell’Ufficio, è importante operare una distinzione tra quelli che concernono le indagini interne e quelli relativi alle indagini esterne. Nei casi concernenti l’agricoltura e le dogane, il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 non conferisce potere coercitivo ai fini dei colloqui verbalizzati con gli operatori economici. Pertanto, l’OLAF intende appoggiarsi agli Stati membri e agli altri servizi che dispongono di mezzi adeguati.
  Infine, l’intervento dell’OLAF nella redazione formale dei fascicoli prima della loro trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali è estremamente importante affinché queste ultime possano effettuare un trattamento ottimale. |
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28.

Per quanto concerne i poteri dell’Ufficio, è importante operare una distinzione tra quelli che concernono le indagini interne e quelli relativi alle indagini esterne. Nei casi concernenti l’agricoltura e le dogane, il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 non conferisce potere coercitivo ai fini dei colloqui verbalizzati con gli operatori economici. Pertanto, l’OLAF intende appoggiarsi agli Stati membri e agli altri servizi che dispongono di mezzi adeguati.

Infine, l’intervento dell’OLAF nella redazione formale dei fascicoli prima della loro trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali è estremamente importante affinché queste ultime possano effettuare un trattamento ottimale.

| 29. | Per il 2005 l’OLAF ha programmato una formazione specifica per gli inquirenti onde migliorare la qualità delle relazioni di inchiesta. Il nuovo formato della relazione finale prevista nel manuale adottato nel febbraio 2005 prevede la quantificazione dell’impatto finanziario (malgrado le difficoltà di effettuare una valutazione esatta, come già accennato nella risposta al punto 17) e la qualificazione dei comportamenti irregolari sul piano penale, amministrativo e disciplinare. |
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29.

Per il 2005 l’OLAF ha programmato una formazione specifica per gli inquirenti onde migliorare la qualità delle relazioni di inchiesta. Il nuovo formato della relazione finale prevista nel manuale adottato nel febbraio 2005 prevede la quantificazione dell’impatto finanziario (malgrado le difficoltà di effettuare una valutazione esatta, come già accennato nella risposta al punto 17) e la qualificazione dei comportamenti irregolari sul piano penale, amministrativo e disciplinare.

| 31. | Per quanto concerne il seguito finanziario, la Commissione ritiene che la ripartizione delle responsabilità tra l’OLAF e gli altri servizi della Commissione interessati (ordinatori, direzione generale Bilancio e servizio giuridico) sia chiara e non vi siano sovrapposizioni [cfr. disposizioni pertinenti (13)]. Essa si riserva tuttavia di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.
  Per quanto concerne la spesa agricola, è già in opera un meccanismo in base al quale il seguito per il recupero di fondi pagati illegalmente è assicurato dalla direzione generale dell'Agricoltura mediante il processo di liquidazione dei conti.
  Le unità di seguito dell’OLAF si sono viste assegnare altre specifiche mansioni antifrode (connesse a: sistema d’informazione delle dogane, reciproca assistenza amministrativa, protocolli con paesi terzi; task force recupero nel settore agricolo; chiusura dei programmi nel settore delle azioni strutturali che hanno connessioni con talune azioni operative dell’OLAF; ricerca dei debitori a nome degli ordinatori). |
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31.

Per quanto concerne il seguito finanziario, la Commissione ritiene che la ripartizione delle responsabilità tra l’OLAF e gli altri servizi della Commissione interessati (ordinatori, direzione generale Bilancio e servizio giuridico) sia chiara e non vi siano sovrapposizioni [cfr. disposizioni pertinenti (13)]. Essa si riserva tuttavia di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.

Per quanto concerne la spesa agricola, è già in opera un meccanismo in base al quale il seguito per il recupero di fondi pagati illegalmente è assicurato dalla direzione generale dell'Agricoltura mediante il processo di liquidazione dei conti.

Le unità di seguito dell’OLAF si sono viste assegnare altre specifiche mansioni antifrode (connesse a: sistema d’informazione delle dogane, reciproca assistenza amministrativa, protocolli con paesi terzi; task force recupero nel settore agricolo; chiusura dei programmi nel settore delle azioni strutturali che hanno connessioni con talune azioni operative dell’OLAF; ricerca dei debitori a nome degli ordinatori).

| 32. | Per quanto concerne la reciproca assistenza, l’OLAF sta attualmente sviluppando un modulo di messaggeria elettronica che dovrebbe migliorare significativamente le attività di trattamento e di seguito dei casi. |
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32.

Per quanto concerne la reciproca assistenza, l’OLAF sta attualmente sviluppando un modulo di messaggeria elettronica che dovrebbe migliorare significativamente le attività di trattamento e di seguito dei casi.

| 33. | L’OLAF ha iscritto il controllo di qualità tra le sue priorità per il 2005, e a tal fine ha istituito varie azioni di formazione (cfr. risposta al punto 29). Il comitato esecutivo si orienta sempre più verso l’esercizio di tale controllo, e in futuro l’audit interno sarà maggiormente incentrato sul controllo della sua applicazione (cfr. risposta al punto 39). |
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33.

L’OLAF ha iscritto il controllo di qualità tra le sue priorità per il 2005, e a tal fine ha istituito varie azioni di formazione (cfr. risposta al punto 29). Il comitato esecutivo si orienta sempre più verso l’esercizio di tale controllo, e in futuro l’audit interno sarà maggiormente incentrato sul controllo della sua applicazione (cfr. risposta al punto 39).

| 34. | Gli aspetti legali dell’attività investigativa sono intenzionalmente sottolineati nel manuale, giacché il mancato rispetto degli obblighi legali dell’OLAF inficerebbe qualunque risultato.
  Il manuale dell’OLAF è continuamente aggiornato e migliorato. Il nuovo manuale dell’OLAF (25 febbraio 2005) fornisce ulteriori chiarimenti in merito alla maggior parte delle questioni menzionate dalla Corte, tra cui il ruolo del comitato esecutivo. È attualmente in fase di elaborazione un nuovo manuale CMS, distinto dal manuale dell’OLAF, volto a fornire una descrizione approfondita della funzionalità del sistema di gestione delle indagini. Analogamente, l’OLAF intende raccogliere tutto il materiale connesso allo svolgimento delle indagini in un manuale separato. |
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34.

Gli aspetti legali dell’attività investigativa sono intenzionalmente sottolineati nel manuale, giacché il mancato rispetto degli obblighi legali dell’OLAF inficerebbe qualunque risultato.

Il manuale dell’OLAF è continuamente aggiornato e migliorato. Il nuovo manuale dell’OLAF (25 febbraio 2005) fornisce ulteriori chiarimenti in merito alla maggior parte delle questioni menzionate dalla Corte, tra cui il ruolo del comitato esecutivo. È attualmente in fase di elaborazione un nuovo manuale CMS, distinto dal manuale dell’OLAF, volto a fornire una descrizione approfondita della funzionalità del sistema di gestione delle indagini. Analogamente, l’OLAF intende raccogliere tutto il materiale connesso allo svolgimento delle indagini in un manuale separato.

| 35. | I responsabili gerarchici garantiscono la gestione dei casi su base di continuità. Nel 2005 tale supervisione non era ancora documentata in modo uniforme, ma sono stati istituiti strumenti — in particolare a livello di Case Management System (CMS) — al fine di uniformare e agevolare tale supervisione mediante dei quadri di valutazione. |
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35.

I responsabili gerarchici garantiscono la gestione dei casi su base di continuità. Nel 2005 tale supervisione non era ancora documentata in modo uniforme, ma sono stati istituiti strumenti — in particolare a livello di Case Management System (CMS) — al fine di uniformare e agevolare tale supervisione mediante dei quadri di valutazione.

| 36. | L’Ufficio riconosce che in passato il sistema di gestione delle indagini era incentrato sulla corretta classificazione e registrazione delle informazioni, assunte quali priorità assoluta dell’OLAF a seguito delle carenze identificate dalla Corte a tale riguardo (cfr. relazione n. 8/98). Nel frattempo sono stati compiuti notevoli progressi: la descrizione del CMS nel nuovo manuale dell’OLAF dimostra che molti dei problemi sollevati dalla Corte sono già stati risolti. I dirigenti competenti ricevono mensilmente relazioni che segnalano i casi suscettibili di richiedere il loro intervento. Sono stati sviluppati nuovi moduli che consentono la gestione di richieste di supporto informativo, è stato istituito un sistema per le comunicazioni AM e si sta attualmente sperimentando un modulo analogo per tutte le richieste di consulenza giuridica e giudiziaria. Il sistema CMS si sta pertanto evolvendo, da semplice sistema di gestione dei fascicoli (quale descritto dalla Corte) si sta convertendo in un effettivo sistema di gestione dei casi. |
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36.

L’Ufficio riconosce che in passato il sistema di gestione delle indagini era incentrato sulla corretta classificazione e registrazione delle informazioni, assunte quali priorità assoluta dell’OLAF a seguito delle carenze identificate dalla Corte a tale riguardo (cfr. relazione n. 8/98). Nel frattempo sono stati compiuti notevoli progressi: la descrizione del CMS nel nuovo manuale dell’OLAF dimostra che molti dei problemi sollevati dalla Corte sono già stati risolti. I dirigenti competenti ricevono mensilmente relazioni che segnalano i casi suscettibili di richiedere il loro intervento. Sono stati sviluppati nuovi moduli che consentono la gestione di richieste di supporto informativo, è stato istituito un sistema per le comunicazioni AM e si sta attualmente sperimentando un modulo analogo per tutte le richieste di consulenza giuridica e giudiziaria. Il sistema CMS si sta pertanto evolvendo, da semplice sistema di gestione dei fascicoli (quale descritto dalla Corte) si sta convertendo in un effettivo sistema di gestione dei casi.

| 37. | Nel valutare le attività dell’OLAF è necessario tener conto del fatto che una volta accertato che una frode/irregolarità ha avuto luogo, l’indagine richiede un ulteriore seguito da parte delle autorità competenti. Ma il successo del seguito dipende da vari fattori che sfuggono al controllo dell’OLAF. L’OLAF ha già provveduto a stabilire regolari contatti con le autorità giudiziarie belghe e lussemburghesi, pur rispettandone l’autonomia decisionale. Ulteriori iniziative sono state avviate presso le autorità belghe (designazione del procuratore federale belga quale punto di contatto per i casi OLAF e adozione di una circolare in data 22 maggio 2003 nell’ambito del Collegio belga dei procuratori generali) e nel 2005 è stata organizzata una formazione per procuratori che intendono specializzarsi in reati economici e cooperare con l’OLAF.
  In materia di perseguimento e sanzioni, le istituzioni dispongono di un ampio ventaglio decisionale basato sul nuovo allegato IX dello statuto.
  La politica di «tolleranza zero» deve essere applicata al rispetto del principio della proporzionalità e dei diritti della difesa, e ciascuna situazione richiede non solo una reazione da parte dell’autorità investita del potere di nomina ma anche una sanzione adeguata alle particolarità del caso. |
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37.

Nel valutare le attività dell’OLAF è necessario tener conto del fatto che una volta accertato che una frode/irregolarità ha avuto luogo, l’indagine richiede un ulteriore seguito da parte delle autorità competenti. Ma il successo del seguito dipende da vari fattori che sfuggono al controllo dell’OLAF. L’OLAF ha già provveduto a stabilire regolari contatti con le autorità giudiziarie belghe e lussemburghesi, pur rispettandone l’autonomia decisionale. Ulteriori iniziative sono state avviate presso le autorità belghe (designazione del procuratore federale belga quale punto di contatto per i casi OLAF e adozione di una circolare in data 22 maggio 2003 nell’ambito del Collegio belga dei procuratori generali) e nel 2005 è stata organizzata una formazione per procuratori che intendono specializzarsi in reati economici e cooperare con l’OLAF.

In materia di perseguimento e sanzioni, le istituzioni dispongono di un ampio ventaglio decisionale basato sul nuovo allegato IX dello statuto.

La politica di «tolleranza zero» deve essere applicata al rispetto del principio della proporzionalità e dei diritti della difesa, e ciascuna situazione richiede non solo una reazione da parte dell’autorità investita del potere di nomina ma anche una sanzione adeguata alle particolarità del caso.

| 39. | La struttura «Audit interno e valutazione» in futuro eserciterà il controllo dell’esecuzione delle procedure e delle inchieste, ed effettuerà una revisione della qualità dei casi (aspetti procedurali) su base campione. |
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39.

La struttura «Audit interno e valutazione» in futuro eserciterà il controllo dell’esecuzione delle procedure e delle inchieste, ed effettuerà una revisione della qualità dei casi (aspetti procedurali) su base campione.

| 41. | Onde consentire al comitato esecutivo di effettuare un controllo più adeguato della qualità delle relazioni e di apportare una maggiore trasparenza alla gestione delle decisioni relative alle attività operative, nel gennaio 2005 è stato istituito un modulo elettronico di CMS. Tuttavia, l’OLAF non esclude la possibilità di modificare l’organizzazione del comitato esecutivo al fine di rendere più efficace la procedura di consultazione (cfr. risposte ai punti 77 e 58). |
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41.

Onde consentire al comitato esecutivo di effettuare un controllo più adeguato della qualità delle relazioni e di apportare una maggiore trasparenza alla gestione delle decisioni relative alle attività operative, nel gennaio 2005 è stato istituito un modulo elettronico di CMS. Tuttavia, l’OLAF non esclude la possibilità di modificare l’organizzazione del comitato esecutivo al fine di rendere più efficace la procedura di consultazione (cfr. risposte ai punti 77 e 58).

| 42. | La Commissione ritiene che sia necessario tener conto delle varie finalità delle relazioni di attività dell’Ufficio, definite dalle rispettive basi giuridiche. Si potrebbe tuttavia avviare un processo di razionalizzazione, e a tal fine è già stato compiuto un primo passo con il proposto allineamento delle date e dei periodi di talune relazioni. La Commissione e l’Ufficio sono disposti a portare avanti il dialogo su tali questioni con le istituzioni interessate. |
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42.

La Commissione ritiene che sia necessario tener conto delle varie finalità delle relazioni di attività dell’Ufficio, definite dalle rispettive basi giuridiche. Si potrebbe tuttavia avviare un processo di razionalizzazione, e a tal fine è già stato compiuto un primo passo con il proposto allineamento delle date e dei periodi di talune relazioni. La Commissione e l’Ufficio sono disposti a portare avanti il dialogo su tali questioni con le istituzioni interessate.

| 43. | Onde migliorare anche queste relazioni di attività, l’OLAF intraprende una riflessione approfondita sugli adeguati indicatori di perfomance tenendo conto dell’esperienza dei servizi investigativi nazionali. Per le indagini interne, ad esempio, un indicatore efficace potrebbe basarsi sulle misure adottate dalle istituzioni a seguito degli interventi dell’OLAF (misure cautelative o suscettibili di consentire un miglior controllo). In tal modo si completerebbero le indicazioni fornite dal numero di azioni disciplinari e relativi risultati.
  Al fine di valutare più accuratamente i seguiti giudiziari dati alle raccomandazioni dell’OLAF è stato elaborato un resoconto coerente del CMS dal 2004 in merito alle informazioni pertinenti concernenti il seguito giudiziario e disciplinare e relativi risultati alla fine della procedura di follow-up (cfr. altresì risposta al punto 37 concernente la carenza di controllo dell’OLAF in relazione alle procedure nazionali o disciplinari).
  La valutazione complementare delle attività dell’Ufficio dà alcune prime indicazioni in merito ai risultati dell’OLAF in termini di attività operativa, di impatto finanziario e di cooperazione con le attività giudiziarie (14) (cfr. risposta al punto 8). |
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43.

Onde migliorare anche queste relazioni di attività, l’OLAF intraprende una riflessione approfondita sugli adeguati indicatori di perfomance tenendo conto dell’esperienza dei servizi investigativi nazionali. Per le indagini interne, ad esempio, un indicatore efficace potrebbe basarsi sulle misure adottate dalle istituzioni a seguito degli interventi dell’OLAF (misure cautelative o suscettibili di consentire un miglior controllo). In tal modo si completerebbero le indicazioni fornite dal numero di azioni disciplinari e relativi risultati.

Al fine di valutare più accuratamente i seguiti giudiziari dati alle raccomandazioni dell’OLAF è stato elaborato un resoconto coerente del CMS dal 2004 in merito alle informazioni pertinenti concernenti il seguito giudiziario e disciplinare e relativi risultati alla fine della procedura di follow-up (cfr. altresì risposta al punto 37 concernente la carenza di controllo dell’OLAF in relazione alle procedure nazionali o disciplinari).

La valutazione complementare delle attività dell’Ufficio dà alcune prime indicazioni in merito ai risultati dell’OLAF in termini di attività operativa, di impatto finanziario e di cooperazione con le attività giudiziarie (14) (cfr. risposta al punto 8).

L’APPORTO DEI SERVIZI DELL’OLAF ALLA SUA FUNZIONE DI INDAGINE

| 46. | L’obiettivo principale dei servizi di analisi strategica (intelligence) è accrescere il livello di comprensione del fenomeno della frode, in particolare mediante l’analisi dei rischi. Ciò rafforza il contributo dell’OLAF alla definizione delle politiche e al processo legislativo, mentre l’identificazione di nuove possibilità di indagine costituisce un prodotto secondario di tale processo. La proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 chiarirebbe il proposito dell’OLAF di dare priorità alle indagini basate su tale analisi (cfr. risposta al punto 90). |
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46.

L’obiettivo principale dei servizi di analisi strategica (intelligence) è accrescere il livello di comprensione del fenomeno della frode, in particolare mediante l’analisi dei rischi. Ciò rafforza il contributo dell’OLAF alla definizione delle politiche e al processo legislativo, mentre l’identificazione di nuove possibilità di indagine costituisce un prodotto secondario di tale processo. La proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 chiarirebbe il proposito dell’OLAF di dare priorità alle indagini basate su tale analisi (cfr. risposta al punto 90).

| 47. | In esito a un miglioramento della qualità del sistema di comunicazione, dal 2004 i dati concernenti le irregolarità comunicate dagli Stati membri sono stati sfruttati ai fini dell’analisi dei rischi. Va sottolineato che laddove gli Stati membri hanno identificato una possibile frode (a fronte della maggioranza delle irregolarità che concernono errori piuttosto che frodi) i rispettivi servizi nazionali dovrebbero intraprendere le azioni opportune. |
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47.

In esito a un miglioramento della qualità del sistema di comunicazione, dal 2004 i dati concernenti le irregolarità comunicate dagli Stati membri sono stati sfruttati ai fini dell’analisi dei rischi. Va sottolineato che laddove gli Stati membri hanno identificato una possibile frode (a fronte della maggioranza delle irregolarità che concernono errori piuttosto che frodi) i rispettivi servizi nazionali dovrebbero intraprendere le azioni opportune.

| 50. | a) | L’OLAF utilizza il sistema AFIS come strumento di comunicazione sicuro con i partner esterni (servizi doganali e altre autorità di contrasto) nel quadro del coordinamento delle missioni di inchiesta nei paesi terzi previsto dal regolamento (CE) n. 515/97. |
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50.

a)

L’OLAF utilizza il sistema AFIS come strumento di comunicazione sicuro con i partner esterni (servizi doganali e altre autorità di contrasto) nel quadro del coordinamento delle missioni di inchiesta nei paesi terzi previsto dal regolamento (CE) n. 515/97.

| b) | Parimenti, l’OLAF ritiene necessario partecipare ai programmi destinati a rafforzare le attrezzature dei servizi doganali degli Stati membri, in quanto tale gestione richiede una perizia tecnica specifica e un ambiente sicuro di cui l’Ufficio dispone. |
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b)

Parimenti, l’OLAF ritiene necessario partecipare ai programmi destinati a rafforzare le attrezzature dei servizi doganali degli Stati membri, in quanto tale gestione richiede una perizia tecnica specifica e un ambiente sicuro di cui l’Ufficio dispone.

| 54. | Per quanto concerne il recupero dei fondi e il seguito dato alle irregolarità, la Commissione ritiene che la ripartizione delle responsabilità tra le direzioni generali e l’OLAF sia sufficientemente chiara.
  Essa si riserva tuttavia di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.
  Nel settore agricolo (per quanto attiene alla PAC) le responsabilità dell’OLAF e della DG Agricoltura sono definite ai sensi dell’allegato 2 della relazione della Commissione SEC(95) 249 del 10 febbraio 1995 (cfr. altresì la risposta della Commissione alla relazione speciale della Corte dei conti n. 3/2004). L’OLAF è attualmente responsabile delle questioni attinenti al recupero relativo a tutte le irregolarità notificate dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CEE) n. 595/91. Qualunque decisione di abbonare un importo non recuperabile deve essere adottata dalla Commissione mediante la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, gestita dalla DG Agricoltura e cui l’OLAF collabora nelle varie fasi.
  Per quanto concerne i settori azioni strutturali e dogane, le competenze dei vari servizi sono chiaramente definite. Per il settore delle azioni strutturali l’OLAF è responsabile di tutte le notifiche di irregolarità da parte degli Stati membri ai sensi dei regolamenti (CE) n. 1681/94 e (CE) n. 1831/94; l’OLAF opera in collaborazione con la direzione generale ordinatrice (Agricoltura e sviluppo rurale, Politica regionale, Occupazione affari sociali e pari opportunità, Pesca e affari marittimi). Nel settore doganale, le decisioni della Commissione del 1995 e del 1999 hanno chiaramente definito le responsabilità dell’UCLAF/OLAF e della DG Fiscalità e unione doganale.
  Le funzioni svolte dalle unità di seguito permettono agli investigatori di dedicarsi interamente alla loro attività senza doversi occupare altresì di mansioni amministrative necessarie ai fini del seguito (finanziario, amministrativo e legislativo) (cfr. risposta al punto 82). |
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54.

Per quanto concerne il recupero dei fondi e il seguito dato alle irregolarità, la Commissione ritiene che la ripartizione delle responsabilità tra le direzioni generali e l’OLAF sia sufficientemente chiara.

Essa si riserva tuttavia di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.

Nel settore agricolo (per quanto attiene alla PAC) le responsabilità dell’OLAF e della DG Agricoltura sono definite ai sensi dell’allegato 2 della relazione della Commissione SEC(95) 249 del 10 febbraio 1995 (cfr. altresì la risposta della Commissione alla relazione speciale della Corte dei conti n. 3/2004). L’OLAF è attualmente responsabile delle questioni attinenti al recupero relativo a tutte le irregolarità notificate dagli Stati membri ai sensi del regolamento (CEE) n. 595/91. Qualunque decisione di abbonare un importo non recuperabile deve essere adottata dalla Commissione mediante la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, gestita dalla DG Agricoltura e cui l’OLAF collabora nelle varie fasi.

Per quanto concerne i settori azioni strutturali e dogane, le competenze dei vari servizi sono chiaramente definite. Per il settore delle azioni strutturali l’OLAF è responsabile di tutte le notifiche di irregolarità da parte degli Stati membri ai sensi dei regolamenti (CE) n. 1681/94 e (CE) n. 1831/94; l’OLAF opera in collaborazione con la direzione generale ordinatrice (Agricoltura e sviluppo rurale, Politica regionale, Occupazione affari sociali e pari opportunità, Pesca e affari marittimi). Nel settore doganale, le decisioni della Commissione del 1995 e del 1999 hanno chiaramente definito le responsabilità dell’UCLAF/OLAF e della DG Fiscalità e unione doganale.

Le funzioni svolte dalle unità di seguito permettono agli investigatori di dedicarsi interamente alla loro attività senza doversi occupare altresì di mansioni amministrative necessarie ai fini del seguito (finanziario, amministrativo e legislativo) (cfr. risposta al punto 82).

| 55. | La Commissione ha affidato all’OLAF la concezione della sua politica di lotta antifrode. La funzione di indagine, missione principale, contribuisce in modo concreto all’elaborazione della strategia antifrode. È utile mantenere stretti contatti in loco con le autorità incaricate della lotta contro le varie forme di criminalità, giacché la buona conoscenza delle pratiche nazionali ha ricadute positive sulle pratiche dell’OLAF. Due esempi illustrano il reciproco arricchimento delle funzioni di concezione e di indagine: 1) la concezione del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 «controlli in loco», seguita dallo sviluppo di una strategia; 2) la riflessione sul procuratore europeo, alimentata dall’attuale pratica dell’OLAF e dalla necessità di tener conto dei principi dell’inchiesta penale (ad esempio, la tutela dei diritti della difesa) (cfr. risposta al punto 91). |
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55.

La Commissione ha affidato all’OLAF la concezione della sua politica di lotta antifrode. La funzione di indagine, missione principale, contribuisce in modo concreto all’elaborazione della strategia antifrode. È utile mantenere stretti contatti in loco con le autorità incaricate della lotta contro le varie forme di criminalità, giacché la buona conoscenza delle pratiche nazionali ha ricadute positive sulle pratiche dell’OLAF. Due esempi illustrano il reciproco arricchimento delle funzioni di concezione e di indagine: 1) la concezione del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 «controlli in loco», seguita dallo sviluppo di una strategia; 2) la riflessione sul procuratore europeo, alimentata dall’attuale pratica dell’OLAF e dalla necessità di tener conto dei principi dell’inchiesta penale (ad esempio, la tutela dei diritti della difesa) (cfr. risposta al punto 91).

| 58. | L’unità magistrati è ormai attiva sin dalla fase iniziale della procedura di valutazione dei casi, di qualunque settore, suscettibili di dar luogo a una procedura penale (cfr. risposta al punto 77). |
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58.

L’unità magistrati è ormai attiva sin dalla fase iniziale della procedura di valutazione dei casi, di qualunque settore, suscettibili di dar luogo a una procedura penale (cfr. risposta al punto 77).

| 59. | L’OLAF assiste la DG Allargamento, amministratrice del programma PHARE, istituendo strutture antifrode e sviluppando programmi di formazione ad essa destinati.
  L’esperienza dell’OLAF è utile anche nell’ambito dell’assistenza ai paesi candidati ai fini di un’efficace adozione dell’acquis comunitario nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità, ai sensi dell’articolo 280 del trattato CE. I programmi Hercule e Pericles affidati all’OLAF mobilitano risorse finanziarie e umane di modesta entità. Il loro trasferimento ad altri servizi potrebbe causare più danni a tali programmi che benefici all’OLAF. Nel quadro delle sue riflessioni sulle attività dell’Ufficio, la Commissione potrebbe comunque approfondire questo argomento. |
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59.

L’OLAF assiste la DG Allargamento, amministratrice del programma PHARE, istituendo strutture antifrode e sviluppando programmi di formazione ad essa destinati.

L’esperienza dell’OLAF è utile anche nell’ambito dell’assistenza ai paesi candidati ai fini di un’efficace adozione dell’acquis comunitario nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità, ai sensi dell’articolo 280 del trattato CE. I programmi Hercule e Pericles affidati all’OLAF mobilitano risorse finanziarie e umane di modesta entità. Il loro trasferimento ad altri servizi potrebbe causare più danni a tali programmi che benefici all’OLAF. Nel quadro delle sue riflessioni sulle attività dell’Ufficio, la Commissione potrebbe comunque approfondire questo argomento.

| 60. | Nel 2005 si è prestata particolare attenzione alla formazione di nuovo personale [cfr. risposta al punto 63, lettera a)], ma l’OLAF intende potenziare la formazione interna e integrare nella propria struttura una funzione di formazione più visibile. |
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60.

Nel 2005 si è prestata particolare attenzione alla formazione di nuovo personale [cfr. risposta al punto 63, lettera a)], ma l’OLAF intende potenziare la formazione interna e integrare nella propria struttura una funzione di formazione più visibile.

| 63. | La Commissione è consapevole del numero di agenti temporanei in seno all’OLAF, e ha proposto di modificare sensibilmente l’organigramma dell’Ufficio nel senso preconizzato dalla Corte nel quadro del progetto preliminare di bilancio 2006.






  a) | Nel 2005 l’OLAF ha istituito alcune azioni di formazione iniziali per i nuovi inquirenti e alcune formazioni su base di continuità. Queste concernono più specificamente gli appalti, le formazioni linguistiche e giuridiche specialistiche, laboratori sulle tecniche d’indagine e azioni di formazione continua volte a migliorare la redazione delle relazioni. Nel 2005 i capi unità hanno assistito a corsi di management organizzati dalla Commissione. |
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63.

La Commissione è consapevole del numero di agenti temporanei in seno all’OLAF, e ha proposto di modificare sensibilmente l’organigramma dell’Ufficio nel senso preconizzato dalla Corte nel quadro del progetto preliminare di bilancio 2006.

a)

Nel 2005 l’OLAF ha istituito alcune azioni di formazione iniziali per i nuovi inquirenti e alcune formazioni su base di continuità. Queste concernono più specificamente gli appalti, le formazioni linguistiche e giuridiche specialistiche, laboratori sulle tecniche d’indagine e azioni di formazione continua volte a migliorare la redazione delle relazioni. Nel 2005 i capi unità hanno assistito a corsi di management organizzati dalla Commissione.

| b) | Consapevole del rischio di partenze «ad ondate» degli agenti temporanei alla scadenza dei contratti, per poter disporre del tempo necessario ad organizzare concorsi specifici e a modificare l’organigramma, l’OLAF ha previsto una durata globale massima di 8 anni del contratto dei suoi agenti (cfr. risposte ai punti 63 e 64). |
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b)

Consapevole del rischio di partenze «ad ondate» degli agenti temporanei alla scadenza dei contratti, per poter disporre del tempo necessario ad organizzare concorsi specifici e a modificare l’organigramma, l’OLAF ha previsto una durata globale massima di 8 anni del contratto dei suoi agenti (cfr. risposte ai punti 63 e 64).

La Commissione è aperta al dialogo finalizzato a trovare un equilibrio che risponda alle esigenze specifiche dell’OLAF nel quadro dello statuto.

| 64. | L’Ufficio intende organizzare concorsi interni specifici per la lotta antifrode che daranno la possibilità agli agenti più qualificati di diventare funzionari, e di preservare in tal modo le conoscenze e l’esperienza acquisite. |
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64.

L’Ufficio intende organizzare concorsi interni specifici per la lotta antifrode che daranno la possibilità agli agenti più qualificati di diventare funzionari, e di preservare in tal modo le conoscenze e l’esperienza acquisite.

| 65. | L’Ufficio impiega attualmente 25 esperti nazionali distaccati (END). Un rafforzamento di questo numero non è escluso, ma è opportuno notare che, in virtù del loro statuto, gli END non possono svolgere talune funzioni sensibili.
  Inoltre, l’esperienza dell’OLAF dimostra che ai fini dell’analisi di intelligence è più opportuno impiegare agenti temporanei specializzati, in quanto gli Stati membri non sono propensi a rendere disponibile un numero sufficiente di agenti END, mentre le autorità degli Stati membri che generalmente sono inclini a distaccare agenti END non dispongono della necessaria perizia in materia di programmi concernenti le spese dirette. È opportuno altresì segnalare che si porrebbe un problema di equilibrio geografico. |
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65.

L’Ufficio impiega attualmente 25 esperti nazionali distaccati (END). Un rafforzamento di questo numero non è escluso, ma è opportuno notare che, in virtù del loro statuto, gli END non possono svolgere talune funzioni sensibili.

Inoltre, l’esperienza dell’OLAF dimostra che ai fini dell’analisi di intelligence è più opportuno impiegare agenti temporanei specializzati, in quanto gli Stati membri non sono propensi a rendere disponibile un numero sufficiente di agenti END, mentre le autorità degli Stati membri che generalmente sono inclini a distaccare agenti END non dispongono della necessaria perizia in materia di programmi concernenti le spese dirette. È opportuno altresì segnalare che si porrebbe un problema di equilibrio geografico.

IL COMITATO DI VIGILANZA

| 66. | Per quanto concerne il comitato di vigilanza, nella sua relazione sulla valutazione delle attività dell’OLAF (15) la Commissione ha reso noto che sono emersi vari problemi sul fronte organizzativo, tra cui l’esecuzione di stanziamenti amministrativi e la sede del segretariato del comitato. La Commissione adotterà un atteggiamento costruttivo e pragmatico nel discutere con il (nuovo) comitato di vigilanza in ordine alla soluzione di tali problemi nel pieno rispetto della normativa. |
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66.

Per quanto concerne il comitato di vigilanza, nella sua relazione sulla valutazione delle attività dell’OLAF (15) la Commissione ha reso noto che sono emersi vari problemi sul fronte organizzativo, tra cui l’esecuzione di stanziamenti amministrativi e la sede del segretariato del comitato. La Commissione adotterà un atteggiamento costruttivo e pragmatico nel discutere con il (nuovo) comitato di vigilanza in ordine alla soluzione di tali problemi nel pieno rispetto della normativa.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

| 74. | Il quadro giuridico nel quale l’attività dell’OLAF si iscrive attualmente, e la natura stessa di tale attività, rendono problematica la questione della gestione delle priorità e degli orientamenti dei risultati. La Commissione ha tuttavia invitato le istanze interessate ad operare una riflessione sulle priorità strategiche dell’Ufficio (cfr. raccomandazione 11 della relazione di attività dell’Ufficio) (16). Tale questione sarà altresì affrontata dalla Commissione nel quadro delle discussioni in corso sulla riforma del funzionamento dell’Ufficio. Per quanto concerne l’orientamento dei risultati, l’OLAF intende promuovere le sinergie esistenti tra le varie procedure (giudiziarie, di recupero dei fondi e disciplinari), adottando al contempo le necessarie misure cautelative, e privilegiare le modalità più efficaci di tutela degli interessi finanziari.

  Per quanto concerne gli indicatori di performance volti a quantificare i risultati dell’Ufficio, la Commissione sottolinea che si tratta di una questione complessa che richiede una riflessione approfondita, tanto più che l’Ufficio non controlla tutti i fattori che determinano l’esito favorevole dei casi, il cui seguito compete alle autorità nazionali o alle istituzioni comunitarie interessate. L’OLAF ha tuttavia proceduto ad una prima analisi dei suoi risultati nella valutazione complementare delle attività dell’OLAF (2004). L’Ufficio intende approfondire tale analisi e si impegna ad effettuare una riflessione sugli indicatori di performance tenendo conto delle esperienze acquisite (best practices) dai servizi nazionali (cfr. risposte ai punti VII e 8). |
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74.

Il quadro giuridico nel quale l’attività dell’OLAF si iscrive attualmente, e la natura stessa di tale attività, rendono problematica la questione della gestione delle priorità e degli orientamenti dei risultati. La Commissione ha tuttavia invitato le istanze interessate ad operare una riflessione sulle priorità strategiche dell’Ufficio (cfr. raccomandazione 11 della relazione di attività dell’Ufficio) (16). Tale questione sarà altresì affrontata dalla Commissione nel quadro delle discussioni in corso sulla riforma del funzionamento dell’Ufficio. Per quanto concerne l’orientamento dei risultati, l’OLAF intende promuovere le sinergie esistenti tra le varie procedure (giudiziarie, di recupero dei fondi e disciplinari), adottando al contempo le necessarie misure cautelative, e privilegiare le modalità più efficaci di tutela degli interessi finanziari.

Per quanto concerne gli indicatori di performance volti a quantificare i risultati dell’Ufficio, la Commissione sottolinea che si tratta di una questione complessa che richiede una riflessione approfondita, tanto più che l’Ufficio non controlla tutti i fattori che determinano l’esito favorevole dei casi, il cui seguito compete alle autorità nazionali o alle istituzioni comunitarie interessate. L’OLAF ha tuttavia proceduto ad una prima analisi dei suoi risultati nella valutazione complementare delle attività dell’OLAF (2004). L’Ufficio intende approfondire tale analisi e si impegna ad effettuare una riflessione sugli indicatori di performance tenendo conto delle esperienze acquisite (best practices) dai servizi nazionali (cfr. risposte ai punti VII e 8).

| 76. | L’Ufficio ritiene necessario che tutte le attività operative dell’OLAF siano soggette alle medesime procedure interne di gestione, al fine di garantire un resoconto trasparente e stabilire, al suo interno, una cultura e pratiche d’azione comuni. Ciò consente altresì un impiego flessibile delle risorse e permette di evitare la chiusura tra i vari settori operativi. Inoltre, le operazioni di assistenza e di coordinamento, spesso complesse, richiedono l’applicazione di procedure interne rigorose (cfr. risposte ai punti 13 e 14).

  Nel quadro dei lavori preparatori della riforma del funzionamento dell’OLAF e della sua esecuzione sul piano organizzativo, l’OLAF potrebbe prendere in considerazione una struttura amministrativa che rifletta più accuratamente la distinzione tra le operazioni di assistenza e di coordinamento e le inchieste. |
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76.

L’Ufficio ritiene necessario che tutte le attività operative dell’OLAF siano soggette alle medesime procedure interne di gestione, al fine di garantire un resoconto trasparente e stabilire, al suo interno, una cultura e pratiche d’azione comuni. Ciò consente altresì un impiego flessibile delle risorse e permette di evitare la chiusura tra i vari settori operativi. Inoltre, le operazioni di assistenza e di coordinamento, spesso complesse, richiedono l’applicazione di procedure interne rigorose (cfr. risposte ai punti 13 e 14).

Nel quadro dei lavori preparatori della riforma del funzionamento dell’OLAF e della sua esecuzione sul piano organizzativo, l’OLAF potrebbe prendere in considerazione una struttura amministrativa che rifletta più accuratamente la distinzione tra le operazioni di assistenza e di coordinamento e le inchieste.

| 77. | Dalla fine del 2003 l’OLAF promuove l’associazione delle unità seguito e magistrati nell’apertura, esecuzione e conclusione delle indagini, in quanto ha un impatto positivo sull’efficacia delle inchieste e il relativo seguito. Il modulo CMS adottato nel 2005 facilita quest’associazione.

  L’OLAF ha già tenuto conto delle osservazioni della Corte concernenti la motivazione degli atti di indagine, e dal 2005 nelle relazioni di valutazione dei casi si stabilisce un piano di lavoro. Per quanto concerne la riorganizzazione del comitato esecutivo, l’OLAF è disposto a prendere in considerazione una composizione più ristretta suscettibile di permettere un orientamento più efficace delle sue attività (cfr. risposte ai punti 41 e 58). |
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77.

Dalla fine del 2003 l’OLAF promuove l’associazione delle unità seguito e magistrati nell’apertura, esecuzione e conclusione delle indagini, in quanto ha un impatto positivo sull’efficacia delle inchieste e il relativo seguito. Il modulo CMS adottato nel 2005 facilita quest’associazione.

L’OLAF ha già tenuto conto delle osservazioni della Corte concernenti la motivazione degli atti di indagine, e dal 2005 nelle relazioni di valutazione dei casi si stabilisce un piano di lavoro. Per quanto concerne la riorganizzazione del comitato esecutivo, l’OLAF è disposto a prendere in considerazione una composizione più ristretta suscettibile di permettere un orientamento più efficace delle sue attività (cfr. risposte ai punti 41 e 58).

| 78. | A partire dal 2004, la supervisione gerarchica e la gestione dei casi dell’Ufficio sono stati agevolati dal sistema informatizzato di gestione dei fascicoli. La durata media delle indagini è in costante diminuzione (22 mesi nel 2004) [cfr. punto V, punto 20, lettera b), punto 23, punto 33, punto 35, punto 36 e punto 87].

  Onde consentire ai capi unità di gestire più efficacemente le priorità da conferire alle indagini, l’OLAF sta mettendo a punto un sistema di registrazione dei tempi di lavoro degli investigatori (cfr. risposte ai punti 25 e 79). Inoltre, l’Ufficio ha istituito delle azioni di formazione iniziale per i nuovi arrivati e di formazione continua specializzata per gli agenti investigativi finalizzata al perfezionamento della qualità del loro lavoro mediante la sensibilizzazione ai mezzi disponibili suscettibili di incrementare l’efficacia dell’azione [cfr. risposta al punto 29 e al punto 63, lettera a)]. |
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78.

A partire dal 2004, la supervisione gerarchica e la gestione dei casi dell’Ufficio sono stati agevolati dal sistema informatizzato di gestione dei fascicoli. La durata media delle indagini è in costante diminuzione (22 mesi nel 2004) [cfr. punto V, punto 20, lettera b), punto 23, punto 33, punto 35, punto 36 e punto 87].

Onde consentire ai capi unità di gestire più efficacemente le priorità da conferire alle indagini, l’OLAF sta mettendo a punto un sistema di registrazione dei tempi di lavoro degli investigatori (cfr. risposte ai punti 25 e 79). Inoltre, l’Ufficio ha istituito delle azioni di formazione iniziale per i nuovi arrivati e di formazione continua specializzata per gli agenti investigativi finalizzata al perfezionamento della qualità del loro lavoro mediante la sensibilizzazione ai mezzi disponibili suscettibili di incrementare l’efficacia dell’azione [cfr. risposta al punto 29 e al punto 63, lettera a)].

| 79. | Nel 2004, il CMS permetteva già di rilevare il numero di indagini in corso per agente investigativo (cfr. risposte ai punti 26 e 14).

  Nel 2005 l’OLAF esamina le esperienze di altri servizi investigativi nazionali in merito alla registrazione dei tempi di lavoro degli inquirenti, prima di istituire un sistema che terrà conto della durata delle indagini prevista dal piano di lavoro. Parallelamente, è in fase di sperimentazione la registrazione del tempo di lavoro da parte delle unità di seguito (cfr. risposte ai punti 24, 25 e 26). |
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79.

Nel 2004, il CMS permetteva già di rilevare il numero di indagini in corso per agente investigativo (cfr. risposte ai punti 26 e 14).

Nel 2005 l’OLAF esamina le esperienze di altri servizi investigativi nazionali in merito alla registrazione dei tempi di lavoro degli inquirenti, prima di istituire un sistema che terrà conto della durata delle indagini prevista dal piano di lavoro. Parallelamente, è in fase di sperimentazione la registrazione del tempo di lavoro da parte delle unità di seguito (cfr. risposte ai punti 24, 25 e 26).

| 80. | La Commissione ha affrontato la questione della durata massima delle inchieste nella proposta di modifica dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 (17), che prevede una durata di 12 mesi con possibilità di varie proroghe di 6 mesi decise dal direttore dell’Ufficio previo parere del comitato di vigilanza. |
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80.

| 81. | Cfr. risposte ai punti 37 e 43.
  L’Ufficio non può essere ritenuto responsabile del seguito dato dalle autorità giudiziarie e disciplinari, tuttavia si adopera per rafforzare la cooperazione (nel 2002 creazione dell’IDOC, con il quale l’OLAF ha concluso un memorandum d’intesa). La Commissione e l’OLAF ritengono che la cooperazione con l’IDOC sia soddisfacente.
  Cfr. altresì risposta al punto 29. |
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81.

Cfr. risposte ai punti 37 e 43.

L’Ufficio non può essere ritenuto responsabile del seguito dato dalle autorità giudiziarie e disciplinari, tuttavia si adopera per rafforzare la cooperazione (nel 2002 creazione dell’IDOC, con il quale l’OLAF ha concluso un memorandum d’intesa). La Commissione e l’OLAF ritengono che la cooperazione con l’IDOC sia soddisfacente.

Cfr. altresì risposta al punto 29.

| 82. | Il plusvalore del seguito giudiziario non si limita al contributo dei magistrati in occasione della trasmissione dei fascicoli alle autorità giudiziarie, ma si sviluppa nel quadro di tutte le questioni complementari connesse alle varie procedure disciplinari o giudiziarie (domanda in ordine alla revoca dell’immunità o all’obbligo di riservatezza dei funzionari, in particolare richiesta di assistenza legale).

  Per quanto concerne talune mansioni connesse al seguito finanziario, la Commissione ha fatto la scelta di associare la competenza dell’OLAF a quella degli ordinatori per il recupero. Cfr. risposte ai punti 31 e 54.


  La Commissione si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.


  Per quanto concerne le spese agricole, esiste già un meccanismo in base al quale il seguito in ordine al recupero dei fondi corrisposti illegalmente è garantito dalla DG Agricoltura mediante il processo di liquidazione dei conti.


  Il seguito giudiziario non può essere limitato ai soli casi in cui, in esito a una procedura penale, l’ordinatore della spesa iniziale deve avviare una procedura civile di recupero. Difatti, le diverse autorità cui i casi sono trasmessi si rivolgono all’OLAF affinché li assista nella comunicazione con le istituzioni. Inoltre, per valutare e migliorare la propria azione l’Ufficio ritiene necessario seguire i casi trasmessi alle varie autorità al fine di conoscerne l’esito.


  Per quanto concerne il seguito legislativo, spetta alle direzioni generali operative prendere le iniziative necessarie dando seguito alle raccomandazioni formulate in esito ad un’indagine dell’OLAF. L’Ufficio fa rilevare di essere attivo sin dalla fase iniziale del processo legislativo nel quadro del «fraud-proofing» (cfr. risposta al punto 91). |
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82.

Il plusvalore del seguito giudiziario non si limita al contributo dei magistrati in occasione della trasmissione dei fascicoli alle autorità giudiziarie, ma si sviluppa nel quadro di tutte le questioni complementari connesse alle varie procedure disciplinari o giudiziarie (domanda in ordine alla revoca dell’immunità o all’obbligo di riservatezza dei funzionari, in particolare richiesta di assistenza legale).

Per quanto concerne talune mansioni connesse al seguito finanziario, la Commissione ha fatto la scelta di associare la competenza dell’OLAF a quella degli ordinatori per il recupero. Cfr. risposte ai punti 31 e 54.

La Commissione si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.

Per quanto concerne le spese agricole, esiste già un meccanismo in base al quale il seguito in ordine al recupero dei fondi corrisposti illegalmente è garantito dalla DG Agricoltura mediante il processo di liquidazione dei conti.

Il seguito giudiziario non può essere limitato ai soli casi in cui, in esito a una procedura penale, l’ordinatore della spesa iniziale deve avviare una procedura civile di recupero. Difatti, le diverse autorità cui i casi sono trasmessi si rivolgono all’OLAF affinché li assista nella comunicazione con le istituzioni. Inoltre, per valutare e migliorare la propria azione l’Ufficio ritiene necessario seguire i casi trasmessi alle varie autorità al fine di conoscerne l’esito.

Per quanto concerne il seguito legislativo, spetta alle direzioni generali operative prendere le iniziative necessarie dando seguito alle raccomandazioni formulate in esito ad un’indagine dell’OLAF. L’Ufficio fa rilevare di essere attivo sin dalla fase iniziale del processo legislativo nel quadro del «fraud-proofing» (cfr. risposta al punto 91).

| 83. | L’Ufficio fa osservare come sia normale prassi che un reclamo concernente una decisione amministrativa sia inizialmente indirizzato all’amministrazione interessata, prima di procedere a un ricorso giudiziario.

  La proposta in ordine alla modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 (18) prevede una codificazione dei diritti di difesa delle persone indagate, in particolare del diritto di essere ascoltato, nonché di altre importanti precisazioni concernenti le procedure relative alle indagini dell’OLAF. |
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83.

L’Ufficio fa osservare come sia normale prassi che un reclamo concernente una decisione amministrativa sia inizialmente indirizzato all’amministrazione interessata, prima di procedere a un ricorso giudiziario.

La proposta in ordine alla modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999 (18) prevede una codificazione dei diritti di difesa delle persone indagate, in particolare del diritto di essere ascoltato, nonché di altre importanti precisazioni concernenti le procedure relative alle indagini dell’OLAF.

| 84. | L’OLAF ritiene che sarebbe possibile consolidare le relazioni operative con gli Stati membri e i paesi terzi; la raccomandazione 6 della relazione della Commissione in base all’articolo 15 mira a definire una guida delle buone pratiche al fine di rafforzare l’efficacia della funzione consultiva e del seguito giudiziario. L’Ufficio ha iscritto fra le sue priorità per il 2005 una politica per il miglioramento dei contatti operativi (cfr. risposte ai punti 15 e 37). |
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84.

L’OLAF ritiene che sarebbe possibile consolidare le relazioni operative con gli Stati membri e i paesi terzi; la raccomandazione 6 della relazione della Commissione in base all’articolo 15 mira a definire una guida delle buone pratiche al fine di rafforzare l’efficacia della funzione consultiva e del seguito giudiziario. L’Ufficio ha iscritto fra le sue priorità per il 2005 una politica per il miglioramento dei contatti operativi (cfr. risposte ai punti 15 e 37).

| 85. | La proposta della Commissione in merito alla reciproca assistenza amministrativa ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità contro la frode e qualunque altra attività illegale, presentata nel luglio 2004, persegue l’obiettivo di pervenire a una relazione più omogenea tra la Commissione (l’OLAF) e le autorità nazionali. Il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 ha un’importanza vitale per lo svolgimento delle indagini e permette recuperi importanti. Tuttavia, i poteri accordati alla Commissione non sono sempre analoghi a quelli concessi dal diritto nazionale a organismi comparabili, e ciò ne complica l’applicazione.

  L’OLAF intende migliorare la cooperazione con gli Stati membri. Ciò richiede continui e considerevoli sforzi da entrambe le parti. Inoltre, anche l’articolo 3 delle proposte che modificano i regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 presentate nel febbraio 2004 e la raccomandazione 5 della relazione della Commissione in base all’articolo 15 (estensione dei memorandum d’intesa tra l’OLAF e le autorità nazionali) sono orientate in tal senso. |
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85.

La proposta della Commissione in merito alla reciproca assistenza amministrativa ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità contro la frode e qualunque altra attività illegale, presentata nel luglio 2004, persegue l’obiettivo di pervenire a una relazione più omogenea tra la Commissione (l’OLAF) e le autorità nazionali. Il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 ha un’importanza vitale per lo svolgimento delle indagini e permette recuperi importanti. Tuttavia, i poteri accordati alla Commissione non sono sempre analoghi a quelli concessi dal diritto nazionale a organismi comparabili, e ciò ne complica l’applicazione.

L’OLAF intende migliorare la cooperazione con gli Stati membri. Ciò richiede continui e considerevoli sforzi da entrambe le parti. Inoltre, anche l’articolo 3 delle proposte che modificano i regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 presentate nel febbraio 2004 e la raccomandazione 5 della relazione della Commissione in base all’articolo 15 (estensione dei memorandum d’intesa tra l’OLAF e le autorità nazionali) sono orientate in tal senso.

| 87. | Il CMS permette una gestione continua delle indagini, e i quadri di controllo da esso istituiti sono operativi dal 2003. Se in passato la priorità del CMS era registrare e classificare le informazioni relative ai fascicoli, attualmente il sistema — in continua evoluzione — sta per diventare un vero e proprio strumento di gestione dei casi (cfr. risposta al punto 36).

  Il CMS possiede gli attributi necessari per diventare un vero e proprio strumento di gestione continua dei casi, ma le modalità di utilizzazione devono essere migliorate (cfr. risposta al punto 17).


  Per quanto concerne il manuale dell’OLAF, nella versione adottata nel febbraio 2005 sono già stati apportati taluni miglioramenti. L’OLAF intende altresì valutare l’opportunità di riunire tutto il materiale relativo allo svolgimento delle indagini in un documento separato (cfr. risposta al punto 34).


  Infine, viene esplicato uno sforzo particolare nel campo della formazione [cfr. risposta al punto 63, lettera a)]. |
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87.

Il CMS permette una gestione continua delle indagini, e i quadri di controllo da esso istituiti sono operativi dal 2003. Se in passato la priorità del CMS era registrare e classificare le informazioni relative ai fascicoli, attualmente il sistema — in continua evoluzione — sta per diventare un vero e proprio strumento di gestione dei casi (cfr. risposta al punto 36).

Il CMS possiede gli attributi necessari per diventare un vero e proprio strumento di gestione continua dei casi, ma le modalità di utilizzazione devono essere migliorate (cfr. risposta al punto 17).

Per quanto concerne il manuale dell’OLAF, nella versione adottata nel febbraio 2005 sono già stati apportati taluni miglioramenti. L’OLAF intende altresì valutare l’opportunità di riunire tutto il materiale relativo allo svolgimento delle indagini in un documento separato (cfr. risposta al punto 34).

Infine, viene esplicato uno sforzo particolare nel campo della formazione [cfr. risposta al punto 63, lettera a)].

| 88. | Al fine di migliorare la qualità delle sue relazioni di attività e la valutazione della sua efficacia, l’OLAF ha intrapreso uno studio sugli indicatori di performance avvalendosi dell’esperienza dei servizi investigativi nazionali (cfr. risposte ai punti 8 e 37).

  Come menzionato nella risposta al punto 42, l’Ufficio e la Commissione sono disposti a portare avanti il dialogo con le istituzioni interessate in merito ai contenuti e ad una relativa razionalizzazione delle varie relazioni elaborate dall’OLAF. |
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88.

Al fine di migliorare la qualità delle sue relazioni di attività e la valutazione della sua efficacia, l’OLAF ha intrapreso uno studio sugli indicatori di performance avvalendosi dell’esperienza dei servizi investigativi nazionali (cfr. risposte ai punti 8 e 37).

Come menzionato nella risposta al punto 42, l’Ufficio e la Commissione sono disposti a portare avanti il dialogo con le istituzioni interessate in merito ai contenuti e ad una relativa razionalizzazione delle varie relazioni elaborate dall’OLAF.

| 89. | L’attività operativa dell’Ufficio è in gran parte reattiva, nella misura in cui — come la maggior parte dei servizi investigativi nazionali — risponde essenzialmente a sollecitazioni esterne non sempre prevedibili.
  Ai fini della stabilità dei propri effettivi, l’Ufficio intende organizzare concorsi interni specifici volti a consolidare il bagaglio di conoscenze ed esperienze acquisito dagli agenti più qualificati e a modificare l’organigramma dell’Ufficio nel senso preconizzato dalla Corte (cfr. risposte ai punti 63 e 64).

  L’Ufficio ha definito il suo piano di lavoro per il 2005 nel quale stanzia le risorse per le diverse unità in funzione del carico di lavoro previsto. In funzione delle dimensioni delle rispettive unità, i capi unità sono assistiti da capi operazione incaricati di garantire uno stretto controllo delle inchieste. |
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89.

L’attività operativa dell’Ufficio è in gran parte reattiva, nella misura in cui — come la maggior parte dei servizi investigativi nazionali — risponde essenzialmente a sollecitazioni esterne non sempre prevedibili.

Ai fini della stabilità dei propri effettivi, l’Ufficio intende organizzare concorsi interni specifici volti a consolidare il bagaglio di conoscenze ed esperienze acquisito dagli agenti più qualificati e a modificare l’organigramma dell’Ufficio nel senso preconizzato dalla Corte (cfr. risposte ai punti 63 e 64).

L’Ufficio ha definito il suo piano di lavoro per il 2005 nel quale stanzia le risorse per le diverse unità in funzione del carico di lavoro previsto. In funzione delle dimensioni delle rispettive unità, i capi unità sono assistiti da capi operazione incaricati di garantire uno stretto controllo delle inchieste.

| 90. | Attualmente l’unità Analisi e valutazione strategiche permette all’Ufficio di individuare le zone a rischio, e a termine permetterà di agevolare lo stanziamento di risorse nei vari settori (cfr. risposta al punto 19). In futuro questa unità potrà contribuire più direttamente alle attività di indagine, in particolare nel quadro della gestione delle priorità dell’Ufficio (cfr. risposta al punto 46).

  La proposta della Commissione in ordine alle modifiche dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 che chiarisce le considerazioni in merito all’opportunità di aprire un’inchiesta dell’OLAF consentirà all’Ufficio di dare priorità ai casi concernenti settori che i servizi di analisi strategica ritengono ad alto rischio. Inoltre, tale raccomandazione della Corte è in linea con la raccomandazione 5 della relazione di valutazione delle attività dell’OLAF (19).


  Per quanto concerne le irregolarità comunicate dagli Stati membri, grazie a un relativo miglioramento nella qualità di tali comunicazioni e valutazioni, questi dati vengono attualmente sfruttati ai fini dell’analisi dei rischi (cfr. risposta al punto 47). |
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90.

Attualmente l’unità Analisi e valutazione strategiche permette all’Ufficio di individuare le zone a rischio, e a termine permetterà di agevolare lo stanziamento di risorse nei vari settori (cfr. risposta al punto 19). In futuro questa unità potrà contribuire più direttamente alle attività di indagine, in particolare nel quadro della gestione delle priorità dell’Ufficio (cfr. risposta al punto 46).

La proposta della Commissione in ordine alle modifiche dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 che chiarisce le considerazioni in merito all’opportunità di aprire un’inchiesta dell’OLAF consentirà all’Ufficio di dare priorità ai casi concernenti settori che i servizi di analisi strategica ritengono ad alto rischio. Inoltre, tale raccomandazione della Corte è in linea con la raccomandazione 5 della relazione di valutazione delle attività dell’OLAF (19).

Per quanto concerne le irregolarità comunicate dagli Stati membri, grazie a un relativo miglioramento nella qualità di tali comunicazioni e valutazioni, questi dati vengono attualmente sfruttati ai fini dell’analisi dei rischi (cfr. risposta al punto 47).

| 91. | Per quanto concerne l’impermeabilità alla frode, il legislatore comunitario ha riconosciuto l’esistenza di sinergie tra l’attività operativa dell’Ufficio e la sua funzione di concezione dei metodi di lotta contro la frode [cfr. regolamento (CE) n. 1073/1999].

  La comunicazione della Commissione sull’impermeabilità alla frode [SEC(2001) 2029] prevede un ruolo specifico di coordinamento e consultazione per l’OLAF (cfr. risposta al punto 55). In occasione dell’audizione pubblica del Parlamento europeo sulla riforma dell’OLAF sarà affrontata la questione della dualità delle funzioni dell’Ufficio. |
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91.

Per quanto concerne l’impermeabilità alla frode, il legislatore comunitario ha riconosciuto l’esistenza di sinergie tra l’attività operativa dell’Ufficio e la sua funzione di concezione dei metodi di lotta contro la frode [cfr. regolamento (CE) n. 1073/1999].

La comunicazione della Commissione sull’impermeabilità alla frode [SEC(2001) 2029] prevede un ruolo specifico di coordinamento e consultazione per l’OLAF (cfr. risposta al punto 55). In occasione dell’audizione pubblica del Parlamento europeo sulla riforma dell’OLAF sarà affrontata la questione della dualità delle funzioni dell’Ufficio.

| 92. | Le risorse umane destinate alla gestione dei programmi svolti dall’OLAF sono minime, e la relativa dotazione finanziaria non è significativa. I vantaggi apportati dall’OLAF a tali programmi e i benefici che l’Ufficio ne ricava sono indubbiamente considerevoli, in particolare per quanto concerne la cooperazione. Tuttavia, la Commissione potrebbe intraprendere una riflessione di ordine generale sulla definizione delle responsabilità dell’OLAF nel quadro di tali programmi. |
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92.

| 93. | Per quanto concerne il comitato di vigilanza, la Commissione condivide l’analisi della Corte relativamente alla necessità di rivedere la governance dell’Ufficio.

  Nel quadro della sua proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999, che è in fase di discussione in seno alle istituzioni, la Commissione ha presentato possibili soluzioni in ordine ad una più chiara definizione del ruolo del comitato di vigilanza, e intende approfondire tale riflessione. |
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93.

Per quanto concerne il comitato di vigilanza, la Commissione condivide l’analisi della Corte relativamente alla necessità di rivedere la governance dell’Ufficio.

Nel quadro della sua proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999, che è in fase di discussione in seno alle istituzioni, la Commissione ha presentato possibili soluzioni in ordine ad una più chiara definizione del ruolo del comitato di vigilanza, e intende approfondire tale riflessione.

| 94. | L’esecuzione delle raccomandazioni della Corte richiede uno studio approfondito suscettibile di sfociare in un’organizzazione dell’OLAF che identifichi più accuratamente le sue varie funzioni e ne garantisca le sinergie affinché la sua attività principale — l’indagine — venga svolta con tutta la necessaria efficacia.

  La strategia antifrode deve essere globale nella concezione e deve comprendere l’analisi e la definizione politica, proposte legislative, lo sviluppo della cooperazione, a livello internazionale e interagenzia in merito all’elemento centrale della funzione investigativa e operativa. La Commissione si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF. |
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94.

L’esecuzione delle raccomandazioni della Corte richiede uno studio approfondito suscettibile di sfociare in un’organizzazione dell’OLAF che identifichi più accuratamente le sue varie funzioni e ne garantisca le sinergie affinché la sua attività principale — l’indagine — venga svolta con tutta la necessaria efficacia.

La strategia antifrode deve essere globale nella concezione e deve comprendere l’analisi e la definizione politica, proposte legislative, lo sviluppo della cooperazione, a livello internazionale e interagenzia in merito all’elemento centrale della funzione investigativa e operativa. La Commissione si riserva di effettuare, se del caso, un opportuno riesame in merito alla ripartizione delle responsabilità tra i servizi, in particolare nel quadro della valutazione delle mansioni/competenze dell’OLAF.

ALLEGATO

RISPOSTE DEL COMITATO DI VIGILANZA DELL’OLAF

Ruolo del comitato di vigilanza (punto 66)

Il controllo del comitato di vigilanza viene esercitato sulle modalità di conduzione delle indagini: «nel pieno rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in particolare del principio dell’equità, dei diritti della persona coinvolta ad esprimersi sui fatti che la riguardano e del diritto a che la conclusione dell’indagine si fondi unicamente su elementi aventi valore probatorio» (cfr. considerando 10 del regolamento di base). Tali indicazioni estremamente precise permettono di evincere alcuni principi in merito alle norme di procedura delle indagini. Inoltre il comitato è incaricato di verificare l’applicazione delle disposizioni concernenti la riservatezza e la protezione dei dati.

A.   Il comitato di vigilanza e l’indipendenza dell’Ufficio (punti 67 e 70)

L’indipendenza di cui sono stati dotati l’Ufficio e il suo direttore nell’esercizio della funzione di indagine costituisce una delle novità più significative introdotte nel regolamento (CE) n. 1073/1999. Per preservare tale indipendenza, che può essere messa in questione da pressioni e influenze di carattere informale molto più che da istruzioni dirette provenienti da un’entità istituzionale, il comitato deve esercitare una vigilanza costante, solo mezzo per prevenire qualunque attentato a tale indipendenza.

B.   Il comitato di vigilanza e i diritti degli indagati (punti 67, 68 e 70)

Il ruolo del comitato non è quello di esercitare un vero e proprio controllo della legalità delle indagini.

L’azione del mediatore, che riveste grande importanza, non è sufficiente di per sé e non costituisce un controllo di legalità nel senso giuridico del termine. Il comitato ritiene che tale azione, volta a rilevare eventuali «disfunzioni», dovrebbe essere completata da un intervento del legislatore. A tale riguardo il comitato di vigilanza, facendo seguito ad alcuni scambi di opinioni con la CoCoBu, non ha omesso di illustrare le proprie proposte in materia, nell’ambito delle sue relazioni annuali, nella prospettiva dell’istituzione della figura di procuratore europeo. Di recente il comitato di vigilanza, nella sua relazione per l’esercizio 2004, ha proposto l’istituzione di un avvocato delle libertà.

Il comitato di vigilanza è consapevole del fatto che il rispetto dei diritti fondamentali costituisce al contempo una garanzia per gli indagati e una condizione per l’efficacia delle indagini dell’OLAF.

Fin dall’inizio della propria attività, e per non ingerire nelle attività investigative dell’OLAF, il comitato di vigilanza si è astenuto dall’intervenire nei singoli fascicoli, rifiutando di accogliere numerose richieste rivoltegli da persone coinvolte nelle inchieste dell’OLAF, che arrivavano talvolta a sollecitare un’audizione da parte del comitato alla presenza di avvocati. Procedendo in tal modo qualunque rischio di sovrapposizione con il ruolo del mediatore è stato evitato sin dall’inizio.

Tuttavia, il comitato di vigilanza ha colto l’occasione fornita dalle richieste di singoli cittadini per occuparsi di problemi di carattere generale. Tali problemi sono stati oggetto di una riflessione approfondita nelle riunioni del comitato (in questo ambito sono state esaminate le decisioni del mediatore) e di scambi di opinione con l’OLAF.

Difatti, la questione delle norme procedurali è stata oggetto di numerosi incontri con il direttore dell’Ufficio nonché con il direttore responsabile delle indagini. Per quanto concerne taluni punti (ad esempio i processi verbali delle audizioni), sono stati conseguiti rapidamente risultati positivi. La questione dell’istituzione di un vero e proprio codice di procedura interna dell’Ufficio rimane aperta; il comitato di vigilanza ha più volte sottolineato l’importanza e la necessità di disporre di un tale codice. A tutt’oggi il direttore dell’OLAF non ha reso nota la sua intenzione di adottare questo codice, nemmeno su basi puramente interne.

C.   Il comitato di vigilanza e il controllo regolare sulla funzione d’indagine (punto 69)

In una prima fase che indubbiamente è durata troppo a lungo, il comitato ha dovuto dedicare un’attenzione maggiore del previsto all’istituzione di nuove strutture e metodi di lavoro in seno all’OLAF. Successivamente il comitato ha potuto dedicarsi a questioni operative ed esercitare le proprie mansioni in materia di controllo della funzione d’indagine (cfr. ultima relazione annuale, capitolo I).

| 1. | Istituzione delle nuove strutture [punto 69, lettera b)]

  Facendo seguito a una delle raccomandazioni della Corte dei conti, dal primo semestre 2001 sono stati istituiti un sistema di registrazione di tutti i fascicoli, un
  case management system
  (sistema di gestione delle indagini) in costante miglioramento e una cancelleria. |
| --- | --- |

1.

Facendo seguito a una delle raccomandazioni della Corte dei conti, dal primo semestre 2001 sono stati istituiti un sistema di registrazione di tutti i fascicoli, un
  case management system
  (sistema di gestione delle indagini) in costante miglioramento e una cancelleria.

| 2. | Informazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi [punto 69, lettera a)]

  Il rapporto in merito alle indagini in corso da oltre nove mesi, trasmesso dal direttore dell’OLAF ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 7, del regolamento, ha costituito una fonte estremamente utile di informazioni per il comitato, nonché un prezioso elemento di controllo. Nella pratica tali informazioni hanno dato luogo a un fruttuoso scambio di opinioni con il direttore responsabile delle indagini sull’evoluzione dell’attività di indagine e le questioni generali. |
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2.

Il rapporto in merito alle indagini in corso da oltre nove mesi, trasmesso dal direttore dell’OLAF ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 7, del regolamento, ha costituito una fonte estremamente utile di informazioni per il comitato, nonché un prezioso elemento di controllo. Nella pratica tali informazioni hanno dato luogo a un fruttuoso scambio di opinioni con il direttore responsabile delle indagini sull’evoluzione dell’attività di indagine e le questioni generali.

| 3. | Comunicazioni precedenti la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro [punto 69, lettere c) e d)]

  L’articolo 11, paragrafo 7, del regolamento stabilisce che «il direttore informa il comitato dei casi che rendono necessaria la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro». Il comitato di vigilanza all’articolo 22, paragrafo 5, del suo regolamento interno (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 15 febbraio 2000 e adottato sulla base di un testo elaborato dal suo relatore, signor Da Cunha Rodrigues, all’epoca membro del comitato di vigilanza e in seguito nominato giudice alla Corte di giustizia delle Comunità europee) ha interpretato le parole «rendono necessaria» nel senso di una comunicazione preventiva.
  Tale interpretazione è stata oggetto di una pratica costante che non ha mai dato luogo a contestazioni né inconvenienti.
  In un caso sensibile il direttore responsabile dell’indagine, senza fare alcun riferimento al fascicolo interessato, ha chiesto al comitato di vigilanza di autorizzare l’OLAF ad inviare la comunicazione al comitato dopo aver trasmesso le informazioni alle autorità giudiziarie nazionali. Il comitato ha dato il proprio accordo. |
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3.

L’articolo 11, paragrafo 7, del regolamento stabilisce che «il direttore informa il comitato dei casi che rendono necessaria la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro». Il comitato di vigilanza all’articolo 22, paragrafo 5, del suo regolamento interno (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 15 febbraio 2000 e adottato sulla base di un testo elaborato dal suo relatore, signor Da Cunha Rodrigues, all’epoca membro del comitato di vigilanza e in seguito nominato giudice alla Corte di giustizia delle Comunità europee) ha interpretato le parole «rendono necessaria» nel senso di una comunicazione preventiva.

Tale interpretazione è stata oggetto di una pratica costante che non ha mai dato luogo a contestazioni né inconvenienti.

In un caso sensibile il direttore responsabile dell’indagine, senza fare alcun riferimento al fascicolo interessato, ha chiesto al comitato di vigilanza di autorizzare l’OLAF ad inviare la comunicazione al comitato dopo aver trasmesso le informazioni alle autorità giudiziarie nazionali. Il comitato ha dato il proprio accordo.

| 4. | Inchieste interne ed esterne (punto 71)

  L’attenzione delle istituzioni è stata decisamente focalizzata sulle inchieste interne in concomitanza di eventi che hanno dato luogo alle dimissioni della Commissione presieduta dal signor Santer. I considerando 1 e 7 nonché l’articolo 1, paragrafo 3, del regolamento riflettono tale preoccupazione. A tale riguardo è opportuno osservare che le indagini interne sono in realtà nelle mani degli Stati membri, che effettuano gli atti investigativi propriamente detti, mentre l’Ufficio si limita ad apportare un’assistenza materiale e ad organizzare riunioni di coordinamento.
  Tuttavia, dall’esame dell’insieme dei fascicoli e del CMS non risulta affatto che nella pratica l’Ufficio o il comitato di vigilanza, che basa la propria attività sulle indagini svolte dall’Ufficio, abbiano privilegiato le inchieste interne e la loro destinazione penale a detrimento delle inchieste esterne. Il fatto che le indagini interne, per loro natura delicate, siano state spesso oggetto di un’attenzione particolare da parte dell’Ufficio e del comitato di vigilanza (e ciò si riflette nei processi verbali del comitato) e anche della stampa, non significa assolutamente che le inchieste esterne siano state messe in secondo piano. In particolare è opportuno rilevare che, oltre ad aver effettuato inchieste esterne, l’Ufficio ha svolto un’importante attività di assistenza agli Stati membri, che è stata apprezzata in quanto tale dal comitato (cfr. capitolo II della relazione annuale). |
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4.

L’attenzione delle istituzioni è stata decisamente focalizzata sulle inchieste interne in concomitanza di eventi che hanno dato luogo alle dimissioni della Commissione presieduta dal signor Santer. I considerando 1 e 7 nonché l’articolo 1, paragrafo 3, del regolamento riflettono tale preoccupazione. A tale riguardo è opportuno osservare che le indagini interne sono in realtà nelle mani degli Stati membri, che effettuano gli atti investigativi propriamente detti, mentre l’Ufficio si limita ad apportare un’assistenza materiale e ad organizzare riunioni di coordinamento.

Tuttavia, dall’esame dell’insieme dei fascicoli e del CMS non risulta affatto che nella pratica l’Ufficio o il comitato di vigilanza, che basa la propria attività sulle indagini svolte dall’Ufficio, abbiano privilegiato le inchieste interne e la loro destinazione penale a detrimento delle inchieste esterne. Il fatto che le indagini interne, per loro natura delicate, siano state spesso oggetto di un’attenzione particolare da parte dell’Ufficio e del comitato di vigilanza (e ciò si riflette nei processi verbali del comitato) e anche della stampa, non significa assolutamente che le inchieste esterne siano state messe in secondo piano. In particolare è opportuno rilevare che, oltre ad aver effettuato inchieste esterne, l’Ufficio ha svolto un’importante attività di assistenza agli Stati membri, che è stata apprezzata in quanto tale dal comitato (cfr. capitolo II della relazione annuale).

| 5. | Esame dei fascicoli conclusi e schede di valutazione (punto 72)

  Il comitato di vigilanza ha dedicato un’attenzione particolare all’esame dei fascicoli conclusi, ha incaricato il suo segretariato di esaminare il maggior numero possibile di tali dossier e di preparare, limitatamente ai casi significativi, delle schede di valutazione. La scelta di occuparsi esclusivamente di casi già conclusi ha permesso di evitare qualunque rischio di interferenza nelle indagini in corso. Le schede preparate dal segretariato del comitato di vigilanza, precisamente a causa della natura dei documenti a destinazione esclusivamente interna, hanno potuto evidenziare tutti i problemi eventualmente incontrati e sono stati oggetto di un’analisi approfondita da parte del comitato. Eventuali problemi di principio riscontrati, nella fattispecie problemi connessi alla procedura e all’esame dell’esito delle procedure penali negli Stati membri, sono stati oggetto di scambi di opinioni estremamente positivi tra il comitato di vigilanza e il direttore dell’Ufficio o il direttore responsabile dell’indagine. I verbali del comitato di vigilanza non riflettono sempre la richiesta di osservazioni formulate nel corso delle riunioni del comitato in quanto vari fascicoli, conclusi a livello di OLAF, erano in fase di istruzione negli Stati membri. |
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5.

Il comitato di vigilanza ha dedicato un’attenzione particolare all’esame dei fascicoli conclusi, ha incaricato il suo segretariato di esaminare il maggior numero possibile di tali dossier e di preparare, limitatamente ai casi significativi, delle schede di valutazione. La scelta di occuparsi esclusivamente di casi già conclusi ha permesso di evitare qualunque rischio di interferenza nelle indagini in corso. Le schede preparate dal segretariato del comitato di vigilanza, precisamente a causa della natura dei documenti a destinazione esclusivamente interna, hanno potuto evidenziare tutti i problemi eventualmente incontrati e sono stati oggetto di un’analisi approfondita da parte del comitato. Eventuali problemi di principio riscontrati, nella fattispecie problemi connessi alla procedura e all’esame dell’esito delle procedure penali negli Stati membri, sono stati oggetto di scambi di opinioni estremamente positivi tra il comitato di vigilanza e il direttore dell’Ufficio o il direttore responsabile dell’indagine. I verbali del comitato di vigilanza non riflettono sempre la richiesta di osservazioni formulate nel corso delle riunioni del comitato in quanto vari fascicoli, conclusi a livello di OLAF, erano in fase di istruzione negli Stati membri.

D.   Conclusioni (punto 93)

Possiamo concludere affermando che il comitato di vigilanza ha tenuto un atteggiamento di pieno sostegno dell’Ufficio, stimolando l’istituzione di nuove strutture o metodi laddove ciò si è rivelato necessario. Tale atteggiamento ha avuto esiti positivi concreti per quanto concerne la cancelleria, il sistema di registrazione dei fascicoli e il CMS, ma a tutt’oggi il direttore dell’Ufficio non ha dato seguito alla pressante e reiterata raccomandazione del comitato di vigilanza in ordine all’adozione di un vero e proprio codice procedurale.

Non si è verificato alcun caso di eventuali interferenze del comitato di vigilanza nello svolgimento delle indagini in corso. D’altro canto, incontri mensili con il direttore dell’Ufficio e i direttori responsabili delle varie sezioni hanno costituito l’occasione propizia per esaminare le questioni di principio e di carattere generale di competenza del comitato di vigilanza.

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(1)  Basata su criteri che riflettono le priorità stabilite nell’ambito del programma di attività dell’OLAF.

(2)  Proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999, COM(2004) 103 def. del 10 febbraio 2004.

(3)  Articolo 6, paragrafo 7, concernente la durata delle inchieste della proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999, COM(2004) 103 def. del 10 febbraio 2004.

(4)  Valutazione delle attività dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode, COM(2003) 154 def.

(5)  COM(2004) 103 del 10 febbraio 2004.

(6)   Valutazione complementare delle attività dell’OLAF, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

(7)  Valutazione complementare delle attività dell’OLAF, paragrafo 1.3.2, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

(8)  Cfr. punto 164 del caso C-15/00.

(9)  Cfr. paragrafo 3.2 del manuale dell’OLAF.

(10)  Cfr. paragrafo 3.3.3 del manuale dell’OLAF (25.2.2005).

(11)  EWS (Early Warning System — Sistema di allarme rapido) [SEC(2005) 310].

(12)  Relazione complementare di valutazione dell’attività dell’OLAF, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

(13)  Per il settore delle spese dirette cfr. documenti COM(2002) 671 def., SEC(2000) 2204/3 e le norme interne della Commissione per il recupero di fondi concernenti le spese dirette, C(2002) 5048/4. Cfr. punto 54 della presente relazione concernente i settori agricoltura e azioni strutturali e dogane.

(14)  Cfr. paragrafo 1.3 della relazione di valutazione complementare delle attività dell’OLAF, SEC(2004) 1370 del 26 ottobre 2004.

(15)  COM(2003) 154 def.

(16)  Relazione di valutazione delle attività dell’OLAF, COM(2003) 154 def.

(17)  Cfr. paragrafo 7 dell’articolo 6 di tale proposta, COM(2004) 103 def. del 10 febbraio 2004.

(18)  COM(2004) 103 del 10 febbraio 2004.

(19)  COM(2003) 154 def.

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| 18.8.2005 | IT | Gazzetta ufficiale dell’Unione europea | C 202/33 |
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18.8.2005

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 202/33

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PARERE N. 6/2005

sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica i regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio relativi alle indagini svolte dall’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF)

(presentato in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, e dell’articolo 279, paragrafo 2, del trattato CE)

(2005/C 202/02)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 280,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica, in particolare l’articolo 160 C,

vista la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica i regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n. 1074/1999,

vista la richiesta di un parere in merito a tale proposta, presentata dal Consiglio alla Corte dei conti l’8 marzo 2004,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

Contesto della proposta

| 1. | La proposta si basa sulla relazione valutativa presentata dalla Commissione nell’aprile 2003 ai sensi dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle indagini svolte dall’OLAF (1). Essa intende inoltre portare a compimento l’impegno assunto dal presidente della Commissione, il 18 novembre 2003, nel corso della presentazione del programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2004 davanti alla commissione per il controllo dei bilanci. La proposta della Commissione intende rafforzare l’efficienza operativa dell’OLAF permettendogli di concentrarsi sulle sue priorità e di accelerare le indagini chiarendo talune procedure. La dichiarazione del presidente andava tuttavia al di là della proposta presentata dalla Commissione, in quanto, oltre agli aggiustamenti delle procedure investigative, avanzava l’idea di una riorganizzazione dell’Ufficio stesso. |
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1.

La proposta si basa sulla relazione valutativa presentata dalla Commissione nell’aprile 2003 ai sensi dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle indagini svolte dall’OLAF (1). Essa intende inoltre portare a compimento l’impegno assunto dal presidente della Commissione, il 18 novembre 2003, nel corso della presentazione del programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2004 davanti alla commissione per il controllo dei bilanci. La proposta della Commissione intende rafforzare l’efficienza operativa dell’OLAF permettendogli di concentrarsi sulle sue priorità e di accelerare le indagini chiarendo talune procedure. La dichiarazione del presidente andava tuttavia al di là della proposta presentata dalla Commissione, in quanto, oltre agli aggiustamenti delle procedure investigative, avanzava l’idea di una riorganizzazione dell’Ufficio stesso.

| 2. | Il presidente della Commissione aveva infatti dichiarato che per focalizzare meglio le attività dell’OLAF «potrebbe essere utile reintegrare nei servizi della Commissione certi compiti orizzontali non legati alle indagini», e che doveva essere riesaminata anche la governance dell’OLAF (2). Egli proponeva infine che «l’OLAF, che dovrà far fronte a un maggior carico di lavoro in un’Unione allargata, venga reso più efficace attraverso l’aumento delle sue risorse di personale, la focalizzazione sulle funzioni di indagine e un regolamento più adeguato [...]». Tra le proposte avanzate dal presidente della Commissione, soltanto l’ultima (l’adeguamento del regolamento) è interessata dalla proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999. La rifocalizzazione degli attuali compiti dell’Ufficio avrebbe richiesto una modifica della decisione della Commissione del 28 aprile 1999 che istituiva l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (3). |
| --- | --- |

2.

Il presidente della Commissione aveva infatti dichiarato che per focalizzare meglio le attività dell’OLAF «potrebbe essere utile reintegrare nei servizi della Commissione certi compiti orizzontali non legati alle indagini», e che doveva essere riesaminata anche la governance dell’OLAF (2). Egli proponeva infine che «l’OLAF, che dovrà far fronte a un maggior carico di lavoro in un’Unione allargata, venga reso più efficace attraverso l’aumento delle sue risorse di personale, la focalizzazione sulle funzioni di indagine e un regolamento più adeguato [...]». Tra le proposte avanzate dal presidente della Commissione, soltanto l’ultima (l’adeguamento del regolamento) è interessata dalla proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1073/1999. La rifocalizzazione degli attuali compiti dell’Ufficio avrebbe richiesto una modifica della decisione della Commissione del 28 aprile 1999 che istituiva l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (3).

| 3. | Il preambolo indica che la proposta intende modificare il regolamento in cinque punti principali, senza rimettere in alcun modo in questione i poteri e le responsabilità degli Stati membri, nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I cinque obiettivi che la proposta si prefigge sono i seguenti:






  a) | per quel che riguarda i casi da perseguire attivamente, l’Ufficio deve essere libero di decidere, in base alle proprie priorità, se avviare o meno un’indagine (affermazione del principio di discrezionalità nell’apertura delle indagini); |
| --- | --- | --- |

3.

Il preambolo indica che la proposta intende modificare il regolamento in cinque punti principali, senza rimettere in alcun modo in questione i poteri e le responsabilità degli Stati membri, nel pieno rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I cinque obiettivi che la proposta si prefigge sono i seguenti:

a)

per quel che riguarda i casi da perseguire attivamente, l’Ufficio deve essere libero di decidere, in base alle proprie priorità, se avviare o meno un’indagine (affermazione del principio di discrezionalità nell’apertura delle indagini);

| b) | per quel che riguarda le indagini interne (indagini amministrative nell’ambito di istituzioni, organismi, uffici ed agenzie), l’Ufficio deve informare le istituzioni o gli organismi presso cui siano in corso le indagini o sia necessario adottare misure amministrative per tutelare gli interessi dell’Unione; |
| --- | --- |

b)

per quel che riguarda le indagini interne (indagini amministrative nell’ambito di istituzioni, organismi, uffici ed agenzie), l’Ufficio deve informare le istituzioni o gli organismi presso cui siano in corso le indagini o sia necessario adottare misure amministrative per tutelare gli interessi dell’Unione;

| c) | nel quadro delle indagini interne e nel caso di frodi legate a contratti finanziati con fondi comunitari (spese dirette oggetto di indagini esterne), l’Ufficio deve poter procedere ad ispezioni presso le sedi degli operatori economici negli Stati membri, conformemente alle procedure definite dal regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio. Nello svolgimento delle indagini esterne, l’Ufficio deve altresì avere libero accesso alle informazioni in possesso delle istituzioni e degli organismi comunitari; |
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c)

nel quadro delle indagini interne e nel caso di frodi legate a contratti finanziati con fondi comunitari (spese dirette oggetto di indagini esterne), l’Ufficio deve poter procedere ad ispezioni presso le sedi degli operatori economici negli Stati membri, conformemente alle procedure definite dal regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio. Nello svolgimento delle indagini esterne, l’Ufficio deve altresì avere libero accesso alle informazioni in possesso delle istituzioni e degli organismi comunitari;

| d) | ai fini della correttezza e della certezza del diritto, devono essere chiarite le garanzie procedurali riguardanti i diritti delle persone nell’ambito delle indagini interne ed esterne; |
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d)

ai fini della correttezza e della certezza del diritto, devono essere chiarite le garanzie procedurali riguardanti i diritti delle persone nell’ambito delle indagini interne ed esterne;

| e) | il ruolo del comitato di vigilanza deve essere esteso al monitoraggio della durata delle indagini e alla tutela delle persone nell’ambito delle indagini interne ed esterne. Si propone pertanto di aumentare di due unità il numero dei membri del comitato. La Commissione propone anche che un membro del comitato sia incaricato di preparare i lavori relativi al rispetto, da parte dell’OLAF, dei diritti delle persone. |
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e)

il ruolo del comitato di vigilanza deve essere esteso al monitoraggio della durata delle indagini e alla tutela delle persone nell’ambito delle indagini interne ed esterne. Si propone pertanto di aumentare di due unità il numero dei membri del comitato. La Commissione propone anche che un membro del comitato sia incaricato di preparare i lavori relativi al rispetto, da parte dell’OLAF, dei diritti delle persone.

| 4. | I commenti che seguono tengono conto dei risultati dell’audit dell’Ufficio contenuti nella relazione speciale n. 1/2005 della Corte dei conti. |
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4.

I commenti che seguono tengono conto dei risultati dell’audit dell’Ufficio contenuti nella relazione speciale n. 1/2005 della Corte dei conti.

Applicazione del principio di discrezionalità nell’apertura delle indagini

| 5. | L’applicazione del principio di discrezionalità nell’apertura delle indagini può essere considerata una questione di efficienza, un cambiamento che la Corte accoglie con favore. Tuttavia, la sua portata pratica immediata risulterà limitata. Come viene indicato nella relazione speciale, il numero di denunce fondate ricevute dall’Ufficio non è così elevato da costringere quest’ultimo ad effettuare una selezione tra le indagini da intraprendere. |
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5.

L’applicazione del principio di discrezionalità nell’apertura delle indagini può essere considerata una questione di efficienza, un cambiamento che la Corte accoglie con favore. Tuttavia, la sua portata pratica immediata risulterà limitata. Come viene indicato nella relazione speciale, il numero di denunce fondate ricevute dall’Ufficio non è così elevato da costringere quest’ultimo ad effettuare una selezione tra le indagini da intraprendere.

| 6. | La fissazione delle priorità e del calendario delle indagini sono due questioni connesse. L’esperienza ha mostrato che molte indagini avviate dall’Ufficio hanno una durata superiore a quella che ci si potrebbe ragionevolmente attendere (da 12 a 18 mesi). Sarebbe quindi utile definire i termini entro i quali le indagini devono essere ultimate. |
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6.

La fissazione delle priorità e del calendario delle indagini sono due questioni connesse. L’esperienza ha mostrato che molte indagini avviate dall’Ufficio hanno una durata superiore a quella che ci si potrebbe ragionevolmente attendere (da 12 a 18 mesi). Sarebbe quindi utile definire i termini entro i quali le indagini devono essere ultimate.

Obbligo di informazione

| 7. | La Corte sostiene la proposta di rafforzare l’obbligo dell’Ufficio di informare le istituzioni o gli organismi interessati in merito all’apertura di un’indagine. L’aver cancellato nell’attuale articolo 4, paragrafo 5, il diritto di differire questa informazione crea tuttavia una certa ambiguità. La mancanza di una disposizione su tale punto implica che non viene esclusa la possibilità di rifiutare l’informazione. La proposta della Commissione dovrebbe essere modificata in modo da assicurare che l’obbligo di notifica non venga accantonato senza motivo, col pretesto che la segretezza delle indagini è indispensabile per garantirne l’efficienza. |
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7.

La Corte sostiene la proposta di rafforzare l’obbligo dell’Ufficio di informare le istituzioni o gli organismi interessati in merito all’apertura di un’indagine. L’aver cancellato nell’attuale articolo 4, paragrafo 5, il diritto di differire questa informazione crea tuttavia una certa ambiguità. La mancanza di una disposizione su tale punto implica che non viene esclusa la possibilità di rifiutare l’informazione. La proposta della Commissione dovrebbe essere modificata in modo da assicurare che l’obbligo di notifica non venga accantonato senza motivo, col pretesto che la segretezza delle indagini è indispensabile per garantirne l’efficienza.

Estensione del ricorso alle procedure di verifica previste dal regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 (4)

| 8. | Il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 prevede «controlli e verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee» nei settori del sostegno all’agricoltura, dei Fondi strutturali e delle risorse proprie. |
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8.

Il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 prevede «controlli e verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee» nei settori del sostegno all’agricoltura, dei Fondi strutturali e delle risorse proprie.

| 9. | La proposta prevede che l’applicazione di tale regolamento sia estesa alle spese dirette (politiche interne, aiuti esterni, ecc.). Ciò dovrebbe rafforzare la serie di misure d’intervento di cui dispone l’Ufficio, in particolare per quel che riguarda la cooperazione con le autorità nazionali. Gli audit della Corte hanno confermato l’esistenza di una carenza in materia. Su tale punto, pertanto, la proposta della Commissione va accolta favorevolmente. |
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9.

La proposta prevede che l’applicazione di tale regolamento sia estesa alle spese dirette (politiche interne, aiuti esterni, ecc.). Ciò dovrebbe rafforzare la serie di misure d’intervento di cui dispone l’Ufficio, in particolare per quel che riguarda la cooperazione con le autorità nazionali. Gli audit della Corte hanno confermato l’esistenza di una carenza in materia. Su tale punto, pertanto, la proposta della Commissione va accolta favorevolmente.

Rafforzamento delle garanzie procedurali

| 10. | La Commissione ritiene opportuno definire nel regolamento i principi fondamentali che disciplinano le indagini. La Corte condivide tale opinione. |
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10.

La Commissione ritiene opportuno definire nel regolamento i principi fondamentali che disciplinano le indagini. La Corte condivide tale opinione.

Ruolo e numero dei membri del comitato di vigilanza

| 11. | Deve essere garantito il rispetto delle procedure giuridiche per le indagini. In base all’articolo 14 del regolamento (CE) n. 1073/1999, nel corso di un’indagine, i reclami riguardanti inchieste svolte da agenti dell’OLAF devono essere presentati al direttore dell’Ufficio. Questa non può essere considerata una soluzione soddisfacente in quanto non accorda alla persona che presenta reclamo un esame indipendente dello stesso. In alternativa, le persone indagate, quando hanno ritenuto che i loro diritti fondamentali fossero stati violati, si sono rivolte al mediatore europeo. Tale procedura è risultata insoddisfacente, suscitando talvolta l’impressione che il mediatore intervenisse nel corso delle indagini. La proposta della Commissione affida al comitato di vigilanza il compito di controllare la condotta degli investigatori. Questa soluzione non è migliore, in quanto contraddice il principio secondo cui il comitato non deve intervenire nelle indagini in corso. |
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11.

Deve essere garantito il rispetto delle procedure giuridiche per le indagini. In base all’articolo 14 del regolamento (CE) n. 1073/1999, nel corso di un’indagine, i reclami riguardanti inchieste svolte da agenti dell’OLAF devono essere presentati al direttore dell’Ufficio. Questa non può essere considerata una soluzione soddisfacente in quanto non accorda alla persona che presenta reclamo un esame indipendente dello stesso. In alternativa, le persone indagate, quando hanno ritenuto che i loro diritti fondamentali fossero stati violati, si sono rivolte al mediatore europeo. Tale procedura è risultata insoddisfacente, suscitando talvolta l’impressione che il mediatore intervenisse nel corso delle indagini. La proposta della Commissione affida al comitato di vigilanza il compito di controllare la condotta degli investigatori. Questa soluzione non è migliore, in quanto contraddice il principio secondo cui il comitato non deve intervenire nelle indagini in corso.

| 12. | L’esame della legalità delle azioni investigative dovrebbe essere affidato ad un organismo imparziale e che non possa essere implicato, a causa di altri aspetti del proprio mandato, nello svolgimento delle indagini. |
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12.

L’esame della legalità delle azioni investigative dovrebbe essere affidato ad un organismo imparziale e che non possa essere implicato, a causa di altri aspetti del proprio mandato, nello svolgimento delle indagini.

| 13. | La proposta della Commissione non chiarisce il ruolo del comitato di vigilanza per quanto riguarda l’incompatibilità tra il principio di non intervento nelle indagini e l’obbligo di ottenere un parere dal comitato nel corso di un’indagine, che insorge quando sia stato superato il termine di dodici mesi oppure quando il comitato deve essere informato prima della trasmissione di un caso alle autorità giudiziarie. Sembra pertanto necessario ribadire ancora più chiaramente il principio in base al quale il comitato di vigilanza non può intervenire nelle indagini in corso. |
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13.

La proposta della Commissione non chiarisce il ruolo del comitato di vigilanza per quanto riguarda l’incompatibilità tra il principio di non intervento nelle indagini e l’obbligo di ottenere un parere dal comitato nel corso di un’indagine, che insorge quando sia stato superato il termine di dodici mesi oppure quando il comitato deve essere informato prima della trasmissione di un caso alle autorità giudiziarie. Sembra pertanto necessario ribadire ancora più chiaramente il principio in base al quale il comitato di vigilanza non può intervenire nelle indagini in corso.

| 14. | La Commissione propone di portare da cinque a sette il numero dei membri del comitato di vigilanza. Tale proposta non si basa su alcuna analisi oggettiva dei compiti e delle procedure operative del comitato. L’attività dei membri è sporadica e non permette loro un esame approfondito dei fascicoli. Per permettere loro di lavorare più efficacemente, sarebbe preferibile che almeno alcuni di essi avessero un’esperienza precedente in materia di affari comunitari, specialmente in campo investigativo. |
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14.

La Commissione propone di portare da cinque a sette il numero dei membri del comitato di vigilanza. Tale proposta non si basa su alcuna analisi oggettiva dei compiti e delle procedure operative del comitato. L’attività dei membri è sporadica e non permette loro un esame approfondito dei fascicoli. Per permettere loro di lavorare più efficacemente, sarebbe preferibile che almeno alcuni di essi avessero un’esperienza precedente in materia di affari comunitari, specialmente in campo investigativo.

| 15. | In base all’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1073/1999, il comitato di vigilanza deve tenere almeno dieci riunioni all’anno. Tuttavia, se il comitato deve concentrarsi sulla salvaguardia dell’indipendenza della funzione investigativa dell’OLAF, non può essere soggetto all’obbligo di riunirsi quasi mensilmente. Inoltre, un esame del ruolo e delle procedure operative del comitato di vigilanza dovrebbe portare ad una riduzione del numero di posti del suo segretariato. |
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15.

In base all’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1073/1999, il comitato di vigilanza deve tenere almeno dieci riunioni all’anno. Tuttavia, se il comitato deve concentrarsi sulla salvaguardia dell’indipendenza della funzione investigativa dell’OLAF, non può essere soggetto all’obbligo di riunirsi quasi mensilmente. Inoltre, un esame del ruolo e delle procedure operative del comitato di vigilanza dovrebbe portare ad una riduzione del numero di posti del suo segretariato.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 9 giugno 2005.

Per la Corte dei conti

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  COM(2003) 154 def. del 2 aprile 2003.

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(2)  Per «governance» deve intendersi non solo l’insieme delle modalità di gestione ma anche di quelle di vigilanza (il comitato di vigilanza).

2

(3)  Decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom del 28 aprile 1999 (GU L 136 del 31.5.1999).

3

(4)  GU L 292 del 15.11.1996.

4

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