# Journal officiel C 202/18 a

| | ISSN 1725-2431 |
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| Journal officiel
  de l’Union européenne | C 202 |
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| Édition de langue française | Communications et informations | 48e année18 août 2005 |

ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l’Union européenne

C 202

Édition de langue française

Communications et informations

48e année18 août 2005

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| Numéro d'information | Sommaire | page |
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| | I   Communications |
| | Cour des comptes |
| 2005/C 202/1 | Rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) accompagné des réponses de la Commission | 1 |
| 2005/C 202/2 | Avis no 6/2005 sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) | 33 |

Numéro d'information

Sommaire

page

I   Communications

Cour des comptes

2005/C 202/1

Rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) accompagné des réponses de la Commission

o

1

2005/C 202/2

Avis no 6/2005 sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)

o

o

o

33

| FR | |
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FR

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I Communications

Cour des comptes

| 18.8.2005 | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 202/1 |
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18.8.2005

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 202/1

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RAPPORT SPÉCIAL N
  o 1/2005

relatif à la gestion de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2005/C 202/01)

TABLE DES MATIÈRES

LISTE D'ABRÉVIATIONS

| I-XI | SYNTHÈSE |
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I-XI

| 1-11 | INTRODUCTION |
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1-11

| 1-5 | La mission de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) |
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1-5

| 6-7 | L'organisation de l’OLAF |
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6-7

| 8-11 | L'audit de la Cour |
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8-11

| 12-43 | LES ENQUÊTES DE L'OLAF |
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12-43

| 12-17 | Les procédures relatives aux enquêtes |
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12-17

| 18-19 | La fixation des priorités de la fonction d'enquête |
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18-19

| 20-22 | La phase d'évaluation |
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20-22

| 23-29 | La phase d'investigation |
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23-29

| 30-32 | La phase de suivi |
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30-32

| 33-43 | Les procédures de contrôle de qualité |
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33-43

| 34 | Le manuel de l’OLAF |
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34

| 35-37 | La surveillance de la gestion des enquêtes |
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35-37

| 38-39 | L'audit interne |
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38-39

| 40-41 | Le conseil exécutif (board) de l’OLAF |
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40-41

| 42-43 | Les rapports d'activité |
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42-43

| 44-65 | LES APPORTS DES SERVICES DE L’OLAF À SA FONCTION D'ENQUÊTE |
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44-65

| 44 | Introduction |
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44

| 45-50 | Intelligence, stratégie opérationnelle, services d'information |
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45-50

| 51-55 | Politique, législation et avis juridiques |
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51-55

| 56-61 | Les unités directement rattachées au directeur de l'Office |
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56-61

| 57-58 | L'unité des magistrats |
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57-58

| 59-60 | L'unité chargée de la formation et des appuis aux pays candidats |
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59-60

| 61 | L'unité chargée du budget et du personnel |
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61

| 62-65 | Les ressources en personnel |
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62-65

| 66-72 | LE COMITÉ DE SURVEILLANCE |
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66-72

| 73-94 | CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS |
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73-94

| 74-88 | Efficience et efficacité des enquêtes |
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74-88

| 89-92 | Mobilisation des ressources à l'appui des enquêtes |
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89-92

| 93 | Relations entre l’OLAF et le comité de surveillance |
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93

| 94 | Recentrage de l'Office sur sa fonction d'enquêteur |
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94

ANNEXE I — Organigramme de l'OLAF

ANNEXE II — Principales faiblesses relevées lors de l'examen de l’échantillon d’enquêtes

Réponses de la Commission

LISTE D'ABRÉVIATIONS

| AFIS | Système d'information antifraude |
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| BEI | Banque européenne d'investissement |
| CMS | Système de gestion des cas |
| DG | Direction générale |
| ECR | Enregistrement électronique des cas |
| END | Experts nationaux détachés |
| IDOC | Office d'investigation et de discipline de la Commission |
| OLAF | Office européen de lutte antifraude |
| UCLAF | Unité de coordination de la lutte antifraude |
| UE | Union européenne |

AFIS

Système d'information antifraude

BEI

Banque européenne d'investissement

CMS

Système de gestion des cas

DG

Direction générale

ECR

Enregistrement électronique des cas

END

Experts nationaux détachés

IDOC

Office d'investigation et de discipline de la Commission

OLAF

Office européen de lutte antifraude

UCLAF

Unité de coordination de la lutte antifraude

UE

Union européenne

SYNTHÈSE

| I. | L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a succédé à l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) en avril 1999 avec un statut renforcé et un mandat étendu à toutes les institutions et à tous les organes de l'Union européenne. Sa mise en place a été laborieuse, notamment en raison du désordre caractérisant les dossiers dont il a hérité. Ce n'est que vers la fin de 2003 que les effets de sa restructuration ont commencé à se faire sentir. À la mi-2004, de nombreux aspects de la gestion des enquêtes exigeaient toutefois encore une amélioration. |
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I.

L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a succédé à l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) en avril 1999 avec un statut renforcé et un mandat étendu à toutes les institutions et à tous les organes de l'Union européenne. Sa mise en place a été laborieuse, notamment en raison du désordre caractérisant les dossiers dont il a hérité. Ce n'est que vers la fin de 2003 que les effets de sa restructuration ont commencé à se faire sentir. À la mi-2004, de nombreux aspects de la gestion des enquêtes exigeaient toutefois encore une amélioration.

| II. | Le statut hybride de l'Office, indépendant pour ses enquêtes mais assujetti à la Commission pour ses autres fonctions, n'a pas porté atteinte à l'indépendance de la fonction d'enquête. Le rattachement de l'Office à la Commission lui a permis de bénéficier non seulement d'un large soutien administratif et logistique, mais aussi de se prévaloir des dispositions réglementaires antifraude en faveur des services de la Commission. Il n'apparaît donc pas utile d'envisager un changement de statut de l'Office (1). |
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II.

Le statut hybride de l'Office, indépendant pour ses enquêtes mais assujetti à la Commission pour ses autres fonctions, n'a pas porté atteinte à l'indépendance de la fonction d'enquête. Le rattachement de l'Office à la Commission lui a permis de bénéficier non seulement d'un large soutien administratif et logistique, mais aussi de se prévaloir des dispositions réglementaires antifraude en faveur des services de la Commission. Il n'apparaît donc pas utile d'envisager un changement de statut de l'Office (1).

| III. | Les ressources de l'Office lui permettent de donner suite à toutes les dénonciations sérieuses qu'il reçoit. Dans ces conditions, les priorités qu'il s'impose dans sa politique d'enquête restent théoriques. |
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III.

Les ressources de l'Office lui permettent de donner suite à toutes les dénonciations sérieuses qu'il reçoit. Dans ces conditions, les priorités qu'il s'impose dans sa politique d'enquête restent théoriques.

| IV. | L'Office établit une distinction insuffisante entre les enquêtes (internes ou externes) et les opérations d'assistance et de coordination. Les travaux concernés dans chacun des cas étant de natures très différentes, leur regroupement gêne la gestion des ressources. |
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IV.

L'Office établit une distinction insuffisante entre les enquêtes (internes ou externes) et les opérations d'assistance et de coordination. Les travaux concernés dans chacun des cas étant de natures très différentes, leur regroupement gêne la gestion des ressources.

| V. | Si la mise en place d'un greffe et d'un système informatisé de gestion des dossiers d'enquête a permis un meilleur recensement des opérations et une clarification des responsabilités, la supervision exercée par l'encadrement est demeurée insuffisante avec pour conséquence de sérieux retards dans le traitement des dossiers, le dépôt de rapports peu concluants et des résultats difficiles à cerner. Pour lutter contre les retards injustifiés, des dates butoirs devraient être fixées lors de l'ouverture des enquêtes. |
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V.

Si la mise en place d'un greffe et d'un système informatisé de gestion des dossiers d'enquête a permis un meilleur recensement des opérations et une clarification des responsabilités, la supervision exercée par l'encadrement est demeurée insuffisante avec pour conséquence de sérieux retards dans le traitement des dossiers, le dépôt de rapports peu concluants et des résultats difficiles à cerner. Pour lutter contre les retards injustifiés, des dates butoirs devraient être fixées lors de l'ouverture des enquêtes.

| VI. | La préparation et le suivi des actes d'enquête sont trop souvent demeurés rudimentaires. Les objectifs poursuivis par les enquêteurs sont restés vagues quant aux preuves à établir et aux moyens à mobiliser. Hormis dans le secteur des douanes, la coopération avec les États membres est un domaine qui exige encore de sérieux efforts, tant pour les domaines en gestion directe que pour ceux en gestion partagée avec les États membres. |
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VI.

La préparation et le suivi des actes d'enquête sont trop souvent demeurés rudimentaires. Les objectifs poursuivis par les enquêteurs sont restés vagues quant aux preuves à établir et aux moyens à mobiliser. Hormis dans le secteur des douanes, la coopération avec les États membres est un domaine qui exige encore de sérieux efforts, tant pour les domaines en gestion directe que pour ceux en gestion partagée avec les États membres.

| VII. | Si les procédures de reddition de comptes ont connu une amélioration récente, l'information porte davantage sur le volume des opérations entreprises que sur les résultats effectivement obtenus soit en termes de recouvrements effectifs des sommes détournées, soit en termes de sanctions disciplinaires ou pénales infligées aux auteurs de fraudes. Le système de mesure des résultats fondé sur des indicateurs pertinents doit encore être renforcé. |
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VII.

Si les procédures de reddition de comptes ont connu une amélioration récente, l'information porte davantage sur le volume des opérations entreprises que sur les résultats effectivement obtenus soit en termes de recouvrements effectifs des sommes détournées, soit en termes de sanctions disciplinaires ou pénales infligées aux auteurs de fraudes. Le système de mesure des résultats fondé sur des indicateurs pertinents doit encore être renforcé.

| VIII. | Les modalités retenues en 2001 pour doter l'Office d'un personnel adapté à l'exercice de la fonction d'enquêteur ont atteint leurs limites. La forte proportion des agents dont les contrats ne peuvent être renouvelés au-delà d'une certaine échéance (six à huit ans selon les cas) nuit désormais à la consolidation des savoir-faire. Dans ce contexte, les efforts de formation déployés par l'Office restent insuffisants. |
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VIII.

Les modalités retenues en 2001 pour doter l'Office d'un personnel adapté à l'exercice de la fonction d'enquêteur ont atteint leurs limites. La forte proportion des agents dont les contrats ne peuvent être renouvelés au-delà d'une certaine échéance (six à huit ans selon les cas) nuit désormais à la consolidation des savoir-faire. Dans ce contexte, les efforts de formation déployés par l'Office restent insuffisants.

| IX. | Le contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours d'exécution et du respect des droits fondamentaux des personnes soumises à investigation n'est pas assuré de façon indépendante. L'absence de codification claire des actes d'enquête se révèle source de contentieux. Les dispositions réglementaires en la matière se sont avérées insuffisantes. |
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IX.

Le contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours d'exécution et du respect des droits fondamentaux des personnes soumises à investigation n'est pas assuré de façon indépendante. L'absence de codification claire des actes d'enquête se révèle source de contentieux. Les dispositions réglementaires en la matière se sont avérées insuffisantes.

| X. | Les relations entre l'Office et son comité de surveillance sont difficiles. Les aspects de la réglementation qui concernent la gouvernance de l'Office doivent être sérieusement réexaminés. |
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X.

Les relations entre l'Office et son comité de surveillance sont difficiles. Les aspects de la réglementation qui concernent la gouvernance de l'Office doivent être sérieusement réexaminés.

| XI. | Pour éviter une dispersion de l'action de l'Office entre des activités qui, bien que reliées à la lutte antifraude, ne concernent pas directement les enquêtes et pour garantir que toutes les ressources soient consacrées à une lutte efficace contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, il y aurait lieu de procéder à un réexamen en profondeur des tâches confiées à l'Office. Un recentrage des activités de l'Office sur sa fonction d'enquête permettrait une meilleure mobilisation de ses ressources, notamment dans la perspective de l'ouverture d'enquêtes ciblées dans les domaines où les risques de fraudes sont considérés comme les plus sérieux. |
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XI.

Pour éviter une dispersion de l'action de l'Office entre des activités qui, bien que reliées à la lutte antifraude, ne concernent pas directement les enquêtes et pour garantir que toutes les ressources soient consacrées à une lutte efficace contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, il y aurait lieu de procéder à un réexamen en profondeur des tâches confiées à l'Office. Un recentrage des activités de l'Office sur sa fonction d'enquête permettrait une meilleure mobilisation de ses ressources, notamment dans la perspective de l'ouverture d'enquêtes ciblées dans les domaines où les risques de fraudes sont considérés comme les plus sérieux.

INTRODUCTION

La mission de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)

| 1. | En instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (2), les institutions européennes ont voulu accroître l'efficacité de la lutte contre les activités illégales préjudiciables aux intérêts financiers de l'Union. L'Office s'est ainsi vu conférer des pouvoirs nouveaux par rapport à ceux de ses prédécesseurs (3). Il a en particulier reçu pour mission d'effectuer des enquêtes administratives à l'intérieur de toutes les institutions et de tous les organes de l'Union européenne. La fonction d'enquête a été renforcée par une garantie d'indépendance dans l'exercice de cette activité. Cette indépendance devait elle-même être confortée par la mise en place d'un comité de surveillance composé de personnalités extérieures aux institutions communautaires. Le directeur de l'Office, qui a pris ses fonctions en mars 2000, s'est vu attribuer le pouvoir de nomination des agents de ses services, ce qui devait lui permettre de mieux répondre aux besoins particuliers de l'Office en matière d'enquêtes. |
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1.

En instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (2), les institutions européennes ont voulu accroître l'efficacité de la lutte contre les activités illégales préjudiciables aux intérêts financiers de l'Union. L'Office s'est ainsi vu conférer des pouvoirs nouveaux par rapport à ceux de ses prédécesseurs (3). Il a en particulier reçu pour mission d'effectuer des enquêtes administratives à l'intérieur de toutes les institutions et de tous les organes de l'Union européenne. La fonction d'enquête a été renforcée par une garantie d'indépendance dans l'exercice de cette activité. Cette indépendance devait elle-même être confortée par la mise en place d'un comité de surveillance composé de personnalités extérieures aux institutions communautaires. Le directeur de l'Office, qui a pris ses fonctions en mars 2000, s'est vu attribuer le pouvoir de nomination des agents de ses services, ce qui devait lui permettre de mieux répondre aux besoins particuliers de l'Office en matière d'enquêtes.

| 2. | Tout en soulignant l'importance de sa fonction d'enquête (voir point 12), la Commission a également confié à l'OLAF un large éventail d'activités reliées à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (4). Ces activités, en partie regroupées dans ce que l'Office a appelé une «plate-forme de services», recouvrent:






  a) | l'aide apportée par la Commission aux États membres dans le domaine de la lutte contre la fraude; |
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2.

Tout en soulignant l'importance de sa fonction d'enquête (voir point 12), la Commission a également confié à l'OLAF un large éventail d'activités reliées à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (4). Ces activités, en partie regroupées dans ce que l'Office a appelé une «plate-forme de services», recouvrent:

a)

l'aide apportée par la Commission aux États membres dans le domaine de la lutte contre la fraude;

| b) | le développement d'une stratégie de lutte contre la fraude dans le cadre de sa politique de protection des intérêts financiers (article 280 du traité); |
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b)

le développement d'une stratégie de lutte contre la fraude dans le cadre de sa politique de protection des intérêts financiers (article 280 du traité);

| c) | la préparation d'initiatives législatives et réglementaires de la Commission en vue de la lutte contre la fraude; |
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c)

la préparation d'initiatives législatives et réglementaires de la Commission en vue de la lutte contre la fraude;

| d) | le développement des moyens nécessaires à la lutte contre la fraude; |
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d)

le développement des moyens nécessaires à la lutte contre la fraude;

| e) | la collecte et l'analyse d'informations; |
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e)

la collecte et l'analyse d'informations;

| f) | l'aide technique à apporter, notamment dans le domaine de la formation, aux autres services ou institutions communautaires ainsi qu'aux autorités nationales concernées par la protection des intérêts financiers communautaires. |
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f)

l'aide technique à apporter, notamment dans le domaine de la formation, aux autres services ou institutions communautaires ainsi qu'aux autorités nationales concernées par la protection des intérêts financiers communautaires.

La réglementation n'établit aucun critère de priorité entre ces diverses activités.

| 3. | L'Office intervient dans un cadre institutionnel complexe et se situe au centre d'un ensemble d'autres acteurs concernés directement ou indirectement par la lutte contre la fraude. La répartition des compétences entre ces acteurs n'est pas toujours précise, ce qui engendre à la fois des risques de chevauchements et de lacunes. Ces acteurs peuvent être répartis en trois sous-ensembles:






  a) | ceux situés dans les États membres ou dans les États tiers comme les services de police, les autorités judiciaires ou les autorités administratives de répression des fraudes; |
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3.

L'Office intervient dans un cadre institutionnel complexe et se situe au centre d'un ensemble d'autres acteurs concernés directement ou indirectement par la lutte contre la fraude. La répartition des compétences entre ces acteurs n'est pas toujours précise, ce qui engendre à la fois des risques de chevauchements et de lacunes. Ces acteurs peuvent être répartis en trois sous-ensembles:

a)

ceux situés dans les États membres ou dans les États tiers comme les services de police, les autorités judiciaires ou les autorités administratives de répression des fraudes;

| b) | ceux existant sur le plan communautaire, comme l'Office d'investigations et de discipline (IDOC) (5), les services d'audit interne de chacune des institutions, le Médiateur européen, les unités de contrôle des services opérationnels de la Commission ou même le comité de surveillance de l’OLAF; |
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b)

ceux existant sur le plan communautaire, comme l'Office d'investigations et de discipline (IDOC) (5), les services d'audit interne de chacune des institutions, le Médiateur européen, les unités de contrôle des services opérationnels de la Commission ou même le comité de surveillance de l’OLAF;

| c) | d'autres organes intergouvernementaux chargés de la lutte contre la criminalité comme Eurojust ou Europol. |
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c)

d'autres organes intergouvernementaux chargés de la lutte contre la criminalité comme Eurojust ou Europol.

| 4. | Comme la gestion d'environ 80 % des dépenses de l'Union européenne est confiée aux États membres, l'Office doit, pour d'évidentes raisons d'efficacité, collaborer étroitement avec leurs autorités (police, douanes, autorités judiciaires ...). Cette nécessité accroît la complexité de sa tâche. En outre, c'est aux États membres qu'il appartient d'engager les procédures pénales chaque fois que nécessaire. La variété des systèmes judiciaires des États membres ajoute encore à la complexité de la tâche de l'Office. |
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4.

Comme la gestion d'environ 80 % des dépenses de l'Union européenne est confiée aux États membres, l'Office doit, pour d'évidentes raisons d'efficacité, collaborer étroitement avec leurs autorités (police, douanes, autorités judiciaires ...). Cette nécessité accroît la complexité de sa tâche. En outre, c'est aux États membres qu'il appartient d'engager les procédures pénales chaque fois que nécessaire. La variété des systèmes judiciaires des États membres ajoute encore à la complexité de la tâche de l'Office.

| 5. | Bien que l'OLAF soit un nouvel organisme, il a dû poursuivre les opérations engagées par son prédécesseur, l'UCLAF. C'est ainsi qu'il a repris environ 1 400 cas déjà en cours (6), ce qui a représenté un héritage très lourd en raison de la gestion désordonnée d'un grand nombre de ces enquêtes (7). En même temps, le personnel de l'UCLAF a été affecté en bloc à l'Office, ce qui, jusqu'à la transformation du tableau des effectifs de 2001, a limité la marge de manœuvre du nouveau directeur (8). |
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5.

Bien que l'OLAF soit un nouvel organisme, il a dû poursuivre les opérations engagées par son prédécesseur, l'UCLAF. C'est ainsi qu'il a repris environ 1 400 cas déjà en cours (6), ce qui a représenté un héritage très lourd en raison de la gestion désordonnée d'un grand nombre de ces enquêtes (7). En même temps, le personnel de l'UCLAF a été affecté en bloc à l'Office, ce qui, jusqu'à la transformation du tableau des effectifs de 2001, a limité la marge de manœuvre du nouveau directeur (8).

L'organisation de l’OLAF

| 6. | L'Office est soumis à un statut ambivalent: indépendant pour ses enquêtes, mais assujetti à l'autorité de la Commission pour ses autres fonctions. Ce statut hybride qui n'a pas porté atteinte à l'indépendance de la fonction d'enquête revêt certains avantages. Ainsi, du point de vue juridique, l'Office qui fait partie de la Commission a pu utiliser les pouvoirs conférés à cette dernière, notamment pour effectuer des contrôles sur place dans les États membres en vertu de divers règlements généraux et sectoriels (9). Le rattachement à la Commission a aussi facilité le fonctionnement courant de l'OLAF qui a pu faire appel au soutien administratif des services généraux de la Commission. |
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6.

L'Office est soumis à un statut ambivalent: indépendant pour ses enquêtes, mais assujetti à l'autorité de la Commission pour ses autres fonctions. Ce statut hybride qui n'a pas porté atteinte à l'indépendance de la fonction d'enquête revêt certains avantages. Ainsi, du point de vue juridique, l'Office qui fait partie de la Commission a pu utiliser les pouvoirs conférés à cette dernière, notamment pour effectuer des contrôles sur place dans les États membres en vertu de divers règlements généraux et sectoriels (9). Le rattachement à la Commission a aussi facilité le fonctionnement courant de l'OLAF qui a pu faire appel au soutien administratif des services généraux de la Commission.

| 7. | L'organigramme de l'Office de mai 2004 est présenté à l'annexe I. Depuis 2001, l'Office dispose d'un tableau des effectifs d'environ 300 postes, ce qui représente deux fois les effectifs de l'UCLAF (10). En 2004, la direction des enquêtes (direction B) comprenait 126 enquêteurs (11) et 13 agents administratifs. Les autres services de l'Office comprenant la direction politique, législation et affaires juridiques (direction A) et la direction intelligence, stratégie opérationnelle et services de l'information (direction C) se partageaient les 193 postes restant. |
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7.

L'organigramme de l'Office de mai 2004 est présenté à l'annexe I. Depuis 2001, l'Office dispose d'un tableau des effectifs d'environ 300 postes, ce qui représente deux fois les effectifs de l'UCLAF (10). En 2004, la direction des enquêtes (direction B) comprenait 126 enquêteurs (11) et 13 agents administratifs. Les autres services de l'Office comprenant la direction politique, législation et affaires juridiques (direction A) et la direction intelligence, stratégie opérationnelle et services de l'information (direction C) se partageaient les 193 postes restant.

L'audit de la Cour

| 8. | L'audit a eu pour but d'apprécier la qualité de la gestion de l’OLAF dans le domaine des enquêtes en évaluant:






  a) | comment l'Office avait exécuté sa mission d'enquêteur; |
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8.

L'audit a eu pour but d'apprécier la qualité de la gestion de l’OLAF dans le domaine des enquêtes en évaluant:

a)

comment l'Office avait exécuté sa mission d'enquêteur;

| b) | les apports de chacun des services de l’OLAF au regard de sa fonction d'enquête. |
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b)

les apports de chacun des services de l’OLAF au regard de sa fonction d'enquête.

En raison d'une insuffisance de la fiabilité des donnés concernant les suites concrètes réservées aux enquêtes, l'efficacité finale des travaux de l'Office n'a pu être évaluée.

| 9. | Le rapport de la Cour complète l'évaluation déposée par la Commission en avril 2003 et dont l'analyse portait, pour l'essentiel, sur le cadre juridique des activités de l'Office (12). Il complète aussi une seconde évaluation, plus quantitative, présentée par la Commission en octobre 2004 (13). |
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9.

Le rapport de la Cour complète l'évaluation déposée par la Commission en avril 2003 et dont l'analyse portait, pour l'essentiel, sur le cadre juridique des activités de l'Office (12). Il complète aussi une seconde évaluation, plus quantitative, présentée par la Commission en octobre 2004 (13).

| 10. | S'agissant des enquêtes, l'audit effectué entre avril et octobre 2004 a eu pour point de départ les observations formulées précédemment par la Cour (14). Il a porté sur les systèmes, les structures et les dispositions relatives au personnel. L'activité des services de l’OLAF qui ne sont pas directement chargés des enquêtes a aussi été passée en revue. Bien que cet audit ait analysé l'organisation récente de l'Office et un échantillon de 117 opérations conduites ou clôturées vers la fin de 2003, il est apparu qu'à cette époque l'Office terminait encore l'apurement de nombreuses opérations entamées par son prédécesseur et que les mesures de réorganisation engagées au cours de la période 2002-2003 commençaient tout juste à produire leurs premiers effets. Les insuffisances relevées pendant l'audit sont présentées à l’annexe II. |
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10.

S'agissant des enquêtes, l'audit effectué entre avril et octobre 2004 a eu pour point de départ les observations formulées précédemment par la Cour (14). Il a porté sur les systèmes, les structures et les dispositions relatives au personnel. L'activité des services de l’OLAF qui ne sont pas directement chargés des enquêtes a aussi été passée en revue. Bien que cet audit ait analysé l'organisation récente de l'Office et un échantillon de 117 opérations conduites ou clôturées vers la fin de 2003, il est apparu qu'à cette époque l'Office terminait encore l'apurement de nombreuses opérations entamées par son prédécesseur et que les mesures de réorganisation engagées au cours de la période 2002-2003 commençaient tout juste à produire leurs premiers effets. Les insuffisances relevées pendant l'audit sont présentées à l’annexe II.

| 11. | Ce rapport a été élaboré alors que la Commission a proposé une révision du règlement relatif à la conduite des enquêtes de l'OLAF (15). La Cour a déposé sur cette proposition un avis qui tient compte des conclusions et recommandations de l'audit. |
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11.

Ce rapport a été élaboré alors que la Commission a proposé une révision du règlement relatif à la conduite des enquêtes de l'OLAF (15). La Cour a déposé sur cette proposition un avis qui tient compte des conclusions et recommandations de l'audit.

LES ENQUÊTES DE L'OLAF

Les procédures relatives aux enquêtes

| 12. | Hormis les opérations de coordination, le règlement (CE) no 1073/1999 distingue entre enquêtes externes (article 3) et enquêtes internes (article 4). L'Office classe pour sa part les cas en cinq catégories:






  a) | les enquêtes internes (ce sont des investigations pour faits de corruption à l'intérieur des institutions et autres organes assimilés); |
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12.

Hormis les opérations de coordination, le règlement (CE) no 1073/1999 distingue entre enquêtes externes (article 3) et enquêtes internes (article 4). L'Office classe pour sa part les cas en cinq catégories:

a)

les enquêtes internes (ce sont des investigations pour faits de corruption à l'intérieur des institutions et autres organes assimilés);

| b) | les enquêtes externes (ce sont des investigations directes concernant des tiers dont l'activité est liée à des opérations du budget communautaire); |
| --- | --- |

b)

les enquêtes externes (ce sont des investigations directes concernant des tiers dont l'activité est liée à des opérations du budget communautaire);

| c) | l'assistance judiciaire (il s'agit d'appuis apportés aux autorités nationales dans le cadre de procédures pénales); |
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c)

l'assistance judiciaire (il s'agit d'appuis apportés aux autorités nationales dans le cadre de procédures pénales);

| d) | la coordination (il s'agit d'appuis apportés aux États membres dans le cas d'investigations concernant plusieurs pays); |
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d)

la coordination (il s'agit d'appuis apportés aux États membres dans le cas d'investigations concernant plusieurs pays);

| e) | les cas de «monitorage» (il s'agit, pour les dossiers importants, de donner à l'Office la possibilité de suivre si les États membres remplissent leurs obligations en vertu de l'article 280 du traité). |
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e)

les cas de «monitorage» (il s'agit, pour les dossiers importants, de donner à l'Office la possibilité de suivre si les États membres remplissent leurs obligations en vertu de l'article 280 du traité).

| 13. | Les cas en phase d'investigation active (475 au 30 septembre 2004) comprennent les enquêtes proprement dites (252) et les opérations de coordination et d'assistance (223). Les opérations de coordination sont particulièrement fréquentes s'agissant du domaine des recettes et de celui des dépenses en gestion partagée. Ainsi, sur les 23 cas examinés lors de l'audit dans les secteurs des douanes et du commerce, quatre étaient des enquêtes conduites par l'Office. |
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13.

Les cas en phase d'investigation active (475 au 30 septembre 2004) comprennent les enquêtes proprement dites (252) et les opérations de coordination et d'assistance (223). Les opérations de coordination sont particulièrement fréquentes s'agissant du domaine des recettes et de celui des dépenses en gestion partagée. Ainsi, sur les 23 cas examinés lors de l'audit dans les secteurs des douanes et du commerce, quatre étaient des enquêtes conduites par l'Office.

| 14. | Ce regroupement des enquêtes et des opérations de coordination et d'assistance au sein des mêmes unités de la direction des enquêtes gêne la gestion des ressources. En effet, le rôle joué par l'Office est substantiellement différent dans chacun des deux cas. Pour les enquêtes, chaque étape de la procédure doit être documentée, justifiée et enregistrée de façon que le dossier puisse servir de preuve devant les autorités judiciaires. Pour les opérations de coordination et d'assistance, l'Office doit apporter un soutien rapide et effectif aux autorités nationales sans être soumis à de strictes contraintes de procédure. Dans ces cas, le recours aux procédures d'enquête n'apparaît pas toujours approprié. Il pèse sur les ressources qui pourraient être consacrées à des enquêtes et induit des risques de doubles emplois avec certaines des responsabilités des unités de suivi. |
| --- | --- |

14.

Ce regroupement des enquêtes et des opérations de coordination et d'assistance au sein des mêmes unités de la direction des enquêtes gêne la gestion des ressources. En effet, le rôle joué par l'Office est substantiellement différent dans chacun des deux cas. Pour les enquêtes, chaque étape de la procédure doit être documentée, justifiée et enregistrée de façon que le dossier puisse servir de preuve devant les autorités judiciaires. Pour les opérations de coordination et d'assistance, l'Office doit apporter un soutien rapide et effectif aux autorités nationales sans être soumis à de strictes contraintes de procédure. Dans ces cas, le recours aux procédures d'enquête n'apparaît pas toujours approprié. Il pèse sur les ressources qui pourraient être consacrées à des enquêtes et induit des risques de doubles emplois avec certaines des responsabilités des unités de suivi.

| 15. | L'Office ne peut conduire que des enquêtes administratives. À ce titre, il ne peut pas entreprendre tous les actes nécessitant des pouvoirs de police. Bien qu'il puisse par exemple prendre copie de documents dans les locaux des opérateurs économiques, l'Office ne peut fouiller le domicile de leurs propriétaires ou de leur personnel, même si des preuves importantes peuvent s'y trouver. Il ne peut pas non plus avoir accès aux comptes bancaires d'un opérateur économique ou d'un particulier, fût-il agent d'une institution communautaire. Ainsi existe-t-il de claires limites quant aux actes d'enquête que l'Office peut entreprendre et qui affectent la portée de ses conclusions. En outre, l'efficacité pratique de la phase d'enquête peut être réduite si les États membres n'apportent pas à l'Office le soutien qui leur est demandé. |
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15.

L'Office ne peut conduire que des enquêtes administratives. À ce titre, il ne peut pas entreprendre tous les actes nécessitant des pouvoirs de police. Bien qu'il puisse par exemple prendre copie de documents dans les locaux des opérateurs économiques, l'Office ne peut fouiller le domicile de leurs propriétaires ou de leur personnel, même si des preuves importantes peuvent s'y trouver. Il ne peut pas non plus avoir accès aux comptes bancaires d'un opérateur économique ou d'un particulier, fût-il agent d'une institution communautaire. Ainsi existe-t-il de claires limites quant aux actes d'enquête que l'Office peut entreprendre et qui affectent la portée de ses conclusions. En outre, l'efficacité pratique de la phase d'enquête peut être réduite si les États membres n'apportent pas à l'Office le soutien qui leur est demandé.

| 16. | Les enquêtes de l'Office sont en général déclenchées par la réception d'informations en provenance de tiers. Ce sont des dénonciations transmises par des services de la Commission, par d'autres institutions de l'UE, par des autorités des États membres ainsi que par des citoyens et des opérateurs économiques. À la réception de telles informations, un nouveau dossier est ouvert dans les registres de l'Office (16). Le travail d'enquête comprend alors trois grandes phases:






  a) | une étape d'évaluation à l'issue de laquelle la direction des enquêtes dépose un rapport succinct (17) proposant d'ouvrir une enquête si les allégations reçues apparaissent assez solides (18). Le rapport d'évaluation est soumis pour avis à un conseil exécutif composé de représentants des unités associées aux enquêtes de l'Office. C'est ensuite le directeur de l'Office qui décide s'il convient de lancer l'enquête. Au 30 septembre 2004, 194 cas étaient en cours d'évaluation (voir tableau 1); |
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16.

Les enquêtes de l'Office sont en général déclenchées par la réception d'informations en provenance de tiers. Ce sont des dénonciations transmises par des services de la Commission, par d'autres institutions de l'UE, par des autorités des États membres ainsi que par des citoyens et des opérateurs économiques. À la réception de telles informations, un nouveau dossier est ouvert dans les registres de l'Office (16). Le travail d'enquête comprend alors trois grandes phases:

a)

une étape d'évaluation à l'issue de laquelle la direction des enquêtes dépose un rapport succinct (17) proposant d'ouvrir une enquête si les allégations reçues apparaissent assez solides (18). Le rapport d'évaluation est soumis pour avis à un conseil exécutif composé de représentants des unités associées aux enquêtes de l'Office. C'est ensuite le directeur de l'Office qui décide s'il convient de lancer l'enquête. Au 30 septembre 2004, 194 cas étaient en cours d'évaluation (voir tableau 1);

| b) | une étape d'investigation au cours de laquelle le cas est instruit, en principe à charge et à décharge selon des procédures fixées dans le manuel de l'Office. À l'issue de leurs travaux, les enquêteurs remettent un projet de rapport au conseil exécutif qui apprécie s'il y aurait lieu de transmettre le dossier aux autorités judiciaires ou disciplinaires, d'en assurer un suivi pour recouvrement ou de le classer. C'est le directeur qui prend la décision au vu de l'avis du conseil exécutif. Au 30 septembre 2004, 475 cas étaient en phase d'investigation active; |
| --- | --- |

b)

une étape d'investigation au cours de laquelle le cas est instruit, en principe à charge et à décharge selon des procédures fixées dans le manuel de l'Office. À l'issue de leurs travaux, les enquêteurs remettent un projet de rapport au conseil exécutif qui apprécie s'il y aurait lieu de transmettre le dossier aux autorités judiciaires ou disciplinaires, d'en assurer un suivi pour recouvrement ou de le classer. C'est le directeur qui prend la décision au vu de l'avis du conseil exécutif. Au 30 septembre 2004, 475 cas étaient en phase d'investigation active;

| c) | une troisième étape, conduite en dehors de la direction des enquêtes, est éventuellement consacrée au suivi des cas transmis aux autorités judiciaires et à ceux nécessitant des recouvrements de fonds. De nombreux cas sont clôturés sans suivi. Au 30 septembre 2004, 649 cas étaient en phase de suivi. |
| --- | --- |

c)

une troisième étape, conduite en dehors de la direction des enquêtes, est éventuellement consacrée au suivi des cas transmis aux autorités judiciaires et à ceux nécessitant des recouvrements de fonds. De nombreux cas sont clôturés sans suivi. Au 30 septembre 2004, 649 cas étaient en phase de suivi.

Tableau 1

Nombre de cas à chaque étape à la fin de septembre 2004

| Étapes de mise en œuvre
  Secteurs | Nombre de cas en phase d'évaluation | Nombre de cas en phase d'enquête | Nombre de cas en phase de suivi |
| --- | --- | --- | --- |
| Anticorruption | 28 | 57 | 48 |
| Dépenses directes | 33 | 42 | 78 |
| Aides extérieures | 53 | 81 | 84 |
| Agriculture | 21 | 86 | 59 |
| Fonds structurels | 41 | 48 | 202 |
| Douanes | 18 | 161 | 178 |
| Total | 194 | 475 | 649 |
| Source: Case management system OLAF, statistiques au 30 septembre 2004. |

Étapes de mise en œuvre

Secteurs

Nombre de cas en phase d'évaluation

Nombre de cas en phase d'enquête

Nombre de cas en phase de suivi

Anticorruption

28

57

48

Dépenses directes

33

42

78

Aides extérieures

53

81

84

Agriculture

21

86

59

Fonds structurels

41

48

202

Douanes

18

161

178

Total

194

475

649

Source: Case management system OLAF, statistiques au 30 septembre 2004.

| 17. | La mise en place d'un système de gestion des cas (CMS) par l'Office en 2002 a permis un meilleur recensement des enquêtes (19). Bien que des améliorations aient été introduites en 2003, il faut considérer les informations issues de ce système avec une grande prudence, car l'audit a montré que de nombreux dossiers souffrent de retards de traitement ou de mise à jour et que les données financières qui y figurent ne sont ni cohérentes ni toujours avérées. Il arrive en effet que des enquêtes soient classées parmi les opérations encore en cours d'exécution alors que plus aucun acte d'enquête n'est entrepris et que le dossier aurait dû être clôturé, avec ou sans suivi. Il arrive aussi que des enquêtes soient clôturées sans que les sommes en cause aient été liquidées. Dans certains cas, il est apparu que les enquêteurs avaient différé la clôture d'enquêtes pour pouvoir s'occuper eux-mêmes de leur suivi alors que ce n'est en principe pas leur rôle. |
| --- | --- |

17.

La mise en place d'un système de gestion des cas (CMS) par l'Office en 2002 a permis un meilleur recensement des enquêtes (19). Bien que des améliorations aient été introduites en 2003, il faut considérer les informations issues de ce système avec une grande prudence, car l'audit a montré que de nombreux dossiers souffrent de retards de traitement ou de mise à jour et que les données financières qui y figurent ne sont ni cohérentes ni toujours avérées. Il arrive en effet que des enquêtes soient classées parmi les opérations encore en cours d'exécution alors que plus aucun acte d'enquête n'est entrepris et que le dossier aurait dû être clôturé, avec ou sans suivi. Il arrive aussi que des enquêtes soient clôturées sans que les sommes en cause aient été liquidées. Dans certains cas, il est apparu que les enquêteurs avaient différé la clôture d'enquêtes pour pouvoir s'occuper eux-mêmes de leur suivi alors que ce n'est en principe pas leur rôle.

La fixation des priorités de la fonction d'enquête

| 18. | La politique annoncée par la direction de l'OLAF consiste à accorder la priorité aux enquêtes internes ainsi qu'à celles du domaine des dépenses directes s'agissant notamment de l'élargissement. |
| --- | --- |

18.

La politique annoncée par la direction de l'OLAF consiste à accorder la priorité aux enquêtes internes ainsi qu'à celles du domaine des dépenses directes s'agissant notamment de l'élargissement.

| 19. | En réalité, les ressources de l'Office lui permettent de donner suite à toutes les dénonciations sérieuses qu'il reçoit et la question du choix entre les enquêtes possibles ne se pose pas. La fréquence des dénonciations par secteur est indiquée dans le tableau 2.
  Tableau 2
  Saisines de l'Office pour la période allant d'août 2003 à septembre 2004







  Secteur | Nombre moyen mensuel de dénonciations | Proportion des dénonciations mensuelles |
| --- | --- | --- | --- |
| Anticorruption | 5 | 9 % |
| Dépenses directes | 8 | 15 % |
| Aides extérieures | 12 | 23 % |
| Agriculture | 12 | 23 % |
| Fonds structurels | 7 | 13 % |
| Douanes | 9 | 17 % |
| Total | 53 | 100 % |
| Source: Case management system OLAF, statistiques au 30 septembre 2004. |

19.

En réalité, les ressources de l'Office lui permettent de donner suite à toutes les dénonciations sérieuses qu'il reçoit et la question du choix entre les enquêtes possibles ne se pose pas. La fréquence des dénonciations par secteur est indiquée dans le tableau 2.

Tableau 2

Saisines de l'Office pour la période allant d'août 2003 à septembre 2004

Secteur

Nombre moyen mensuel de dénonciations

Proportion des dénonciations mensuelles

Anticorruption

5

9 %

Dépenses directes

8

15 %

Aides extérieures

12

23 %

Agriculture

12

23 %

Fonds structurels

7

13 %

Douanes

9

17 %

Total

53

100 %

Source: Case management system OLAF, statistiques au 30 septembre 2004.

La phase d'évaluation

| 20. | D'une façon générale, l'Office a considérablement réduit le temps consacré aux évaluations en se fixant un délai type de quinze jours à compter de la désignation de l'évaluateur. Si entre octobre 2002 et septembre 2004 la proportion des évaluations en cours depuis plus de quatre mois a sensiblement diminué, passant de 62 à 35 %, leur nombre était encore de 68. S'agissant des domaines dans lesquels la documentation nécessaire au rapport d'évaluation doit être obtenue en dehors des institutions communautaires, le délai type de quinze jours apparaît trop bref (20). Dans la majorité des évaluations examinées, les décisions d'ouverture d'enquêtes sont apparues fondées au regard des critères retenus par l'Office. L'audit a toutefois montré que certaines pratiques (voir annexe II) étaient susceptibles d'améliorations. Ainsi:






  a) | dans un tiers des évaluations examinées, les objectifs retenus pour les enquêtes sont restés imprécis; |
| --- | --- | --- |

20.

D'une façon générale, l'Office a considérablement réduit le temps consacré aux évaluations en se fixant un délai type de quinze jours à compter de la désignation de l'évaluateur. Si entre octobre 2002 et septembre 2004 la proportion des évaluations en cours depuis plus de quatre mois a sensiblement diminué, passant de 62 à 35 %, leur nombre était encore de 68. S'agissant des domaines dans lesquels la documentation nécessaire au rapport d'évaluation doit être obtenue en dehors des institutions communautaires, le délai type de quinze jours apparaît trop bref (20). Dans la majorité des évaluations examinées, les décisions d'ouverture d'enquêtes sont apparues fondées au regard des critères retenus par l'Office. L'audit a toutefois montré que certaines pratiques (voir annexe II) étaient susceptibles d'améliorations. Ainsi:

a)

dans un tiers des évaluations examinées, les objectifs retenus pour les enquêtes sont restés imprécis;

| b) | dans un tiers des évaluations, la supervision exercée par l'encadrement s'est révélée défaillante; |
| --- | --- |

b)

dans un tiers des évaluations, la supervision exercée par l'encadrement s'est révélée défaillante;

| c) | la moitié des évaluations examinées avait connu des retards sensibles sans avoir fait l'objet d'explications. |
| --- | --- |

c)

la moitié des évaluations examinées avait connu des retards sensibles sans avoir fait l'objet d'explications.

| 21. | Bien que l'Office doive s'intéresser au premier chef à la fraude financière, la dimension pénale a en pratique souvent été privilégiée. L'impact financier potentiel qui aurait permis de fixer les orientations à donner aux travaux de l'enquête, comme la liquidation des sommes détournées, a été considéré comme secondaire. |
| --- | --- |

21.

Bien que l'Office doive s'intéresser au premier chef à la fraude financière, la dimension pénale a en pratique souvent été privilégiée. L'impact financier potentiel qui aurait permis de fixer les orientations à donner aux travaux de l'enquête, comme la liquidation des sommes détournées, a été considéré comme secondaire.

| 22. | S'il est un fait que la nature des enquêtes de l’OLAF est telle que tous les aspects de chacune de leurs étapes ne peuvent être prévus, il n'en est pas moins utile de s'efforcer de dessiner les grandes lignes de l'organisation et de la planification de ces enquêtes afin d'écarter les risques de déperdition de ressources. À ce propos, les rapports d'évaluation n'ont souvent comporté que des éléments rudimentaires de planification sans que cela soit compensé par l'élaboration de plans de travail plus détaillés à un stade ultérieur de l'enquête. Il est aussi apparu que certaines évaluations auraient été meilleures si les services de suivi et l'unité des magistrats avaient été consultés dès l'origine à propos des objectifs, des options à retenir et des moyens à mobiliser pour l'enquête. Dans certains cas, une consultation de la direction C (analyses et renseignement) aurait également pu amener les évaluateurs à mieux tirer profit des moyens techniques de renseignement disponibles (voir annexe II). |
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22.

S'il est un fait que la nature des enquêtes de l’OLAF est telle que tous les aspects de chacune de leurs étapes ne peuvent être prévus, il n'en est pas moins utile de s'efforcer de dessiner les grandes lignes de l'organisation et de la planification de ces enquêtes afin d'écarter les risques de déperdition de ressources. À ce propos, les rapports d'évaluation n'ont souvent comporté que des éléments rudimentaires de planification sans que cela soit compensé par l'élaboration de plans de travail plus détaillés à un stade ultérieur de l'enquête. Il est aussi apparu que certaines évaluations auraient été meilleures si les services de suivi et l'unité des magistrats avaient été consultés dès l'origine à propos des objectifs, des options à retenir et des moyens à mobiliser pour l'enquête. Dans certains cas, une consultation de la direction C (analyses et renseignement) aurait également pu amener les évaluateurs à mieux tirer profit des moyens techniques de renseignement disponibles (voir annexe II).

La phase d'investigation

| 23. | Alors qu'en octobre 2002 51 % des enquêtes étaient en cours depuis plus de douze mois, cette proportion était passée à 62 % en septembre 2004, même si la durée moyenne des enquêtes a été réduite à la suite de l'apurement des cas anciens de l'UCLAF. Comme pour les évaluations, le temps nécessaire aux États membres pour transmettre la documentation demandée par l'Office a été une cause fréquente de retards (21) (voir annexe II). De même, des retards ont été dus au fait que l’OLAF, comme d'autres services de la Commission, a retenu une approche souvent bureaucratique dans ses communications, avec pour résultat de longs temps morts qui auraient été évités par des visites auprès des services concernés. L'audit a montré que certains retards ont eu pour origine une diligence modérée de la part des enquêteurs, et ce bien que le règlement (CE) no 1073/1999 exige à son article 6, paragraphe 5, que les enquêtes de l'Office soient conduites «sans désemparer». |
| --- | --- |

23.

Alors qu'en octobre 2002 51 % des enquêtes étaient en cours depuis plus de douze mois, cette proportion était passée à 62 % en septembre 2004, même si la durée moyenne des enquêtes a été réduite à la suite de l'apurement des cas anciens de l'UCLAF. Comme pour les évaluations, le temps nécessaire aux États membres pour transmettre la documentation demandée par l'Office a été une cause fréquente de retards (21) (voir annexe II). De même, des retards ont été dus au fait que l’OLAF, comme d'autres services de la Commission, a retenu une approche souvent bureaucratique dans ses communications, avec pour résultat de longs temps morts qui auraient été évités par des visites auprès des services concernés. L'audit a montré que certains retards ont eu pour origine une diligence modérée de la part des enquêteurs, et ce bien que le règlement (CE) no 1073/1999 exige à son article 6, paragraphe 5, que les enquêtes de l'Office soient conduites «sans désemparer».

| 24. | L'encadrement de l'Office a exercé peu de contrôle sur la durée des enquêtes. On se serait attendu à ce que les différents dossiers d'enquête expliquent et justifient les retards, cela n'a pas été le cas. Tandis que les rapports que l'Office doit adresser au comité de surveillance après neuf mois d'enquête donnent certaines indications, au-delà de cette échéance il n'y a plus aucune obligation d'expliquer les délais, quelle que soit leur durée, ni même de faire rapport régulièrement au conseil exécutif. Dans nombre de cas, les retards sont inexplicables. |
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24.

L'encadrement de l'Office a exercé peu de contrôle sur la durée des enquêtes. On se serait attendu à ce que les différents dossiers d'enquête expliquent et justifient les retards, cela n'a pas été le cas. Tandis que les rapports que l'Office doit adresser au comité de surveillance après neuf mois d'enquête donnent certaines indications, au-delà de cette échéance il n'y a plus aucune obligation d'expliquer les délais, quelle que soit leur durée, ni même de faire rapport régulièrement au conseil exécutif. Dans nombre de cas, les retards sont inexplicables.

| 25. | Les rapports d'évaluation classent en principe les enquêtes en fonction de leur degré d'urgence. L'impact de cette classification sur la suite des travaux n'est pas clair. Il n'existe en effet aucune norme précisant les ressources à consacrer à l'enquête ni les délais dans lesquels les travaux sont censés aboutir en fonction du niveau d'urgence. |
| --- | --- |

25.

Les rapports d'évaluation classent en principe les enquêtes en fonction de leur degré d'urgence. L'impact de cette classification sur la suite des travaux n'est pas clair. Il n'existe en effet aucune norme précisant les ressources à consacrer à l'enquête ni les délais dans lesquels les travaux sont censés aboutir en fonction du niveau d'urgence.

| 26. | L'enregistrement des temps des enquêteurs constitue un outil de gestion essentiel au contrôle de l'exécution des enquêtes. Bien qu'un tel système ait déjà été recommandé par la Cour (22), l'Office n'y a toujours pas recours. Il n'existe par ailleurs aucun instrument généralisé d'analyse de la charge de travail des enquêteurs au niveau de la direction B. |
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26.

L'enregistrement des temps des enquêteurs constitue un outil de gestion essentiel au contrôle de l'exécution des enquêtes. Bien qu'un tel système ait déjà été recommandé par la Cour (22), l'Office n'y a toujours pas recours. Il n'existe par ailleurs aucun instrument généralisé d'analyse de la charge de travail des enquêteurs au niveau de la direction B.

| 27. | Les investigations de l'Office ont souffert d'une absence de codification des actes d'enquête pourtant nécessaire tant aux enquêteurs qu'aux justiciables (23), notamment dans le cas des enquêtes internes. En l'absence de code, il existe un double risque: celui de conflits de procédure en cours d'enquête avec les personnes soumises aux investigations et celui de voir échouer les poursuites judiciaires engagées à la suite d'une enquête pour des raisons d'inobservation des formes destinées à garantir l'application des principes de transparence et du contradictoire (24). |
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27.

Les investigations de l'Office ont souffert d'une absence de codification des actes d'enquête pourtant nécessaire tant aux enquêteurs qu'aux justiciables (23), notamment dans le cas des enquêtes internes. En l'absence de code, il existe un double risque: celui de conflits de procédure en cours d'enquête avec les personnes soumises aux investigations et celui de voir échouer les poursuites judiciaires engagées à la suite d'une enquête pour des raisons d'inobservation des formes destinées à garantir l'application des principes de transparence et du contradictoire (24).

| 28. | Plus généralement et comme pour les évaluations, l'échantillon des enquêtes examinées a montré que le travail réel d'enquête de l’OLAF restait souvent assez limité. L'utilisation par l'Office de ses pouvoirs d'investigation sur place, d'audition de témoins et d'interrogation de suspects demeure l'exception. C'est dans le secteur des douanes qu'il a été le plus fait recours à ces actes spécifiques d'enquête. En revanche, l'Office fait assez souvent appel aux demandes d'information auprès des services d'investigation de certains États membres, notamment en Italie. S'agissant des enquêtes dans le domaine des dépenses en gestion partagée, l'Office se fait ainsi généralement adresser la documentation qu'il estime nécessaire, puis en effectue le dépouillement et l'analyse, le cas échéant avec déplacement sur les lieux (25). Même pour les enquêtes concernant les dépenses en gestion directe, pour lesquelles l'Office est l'enquêteur principal, il se limite souvent à analyser une documentation recueillie auprès des services gestionnaires de la Commission, s'appuyant notamment sur les rapports des auditeurs indépendants mandatés dans le cadre des conventions de financement. En pareil cas, l'Office met en forme et explique les pièces du dossier à adresser aux autorités judiciaires des États membres, sans pour autant apporter de preuves complémentaires par rapport à ce dont disposaient déjà les services gestionnaires. Le travail de mise en forme du dossier a le plus souvent été réalisé avec l'appui de l'unité des magistrats. |
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28.

Plus généralement et comme pour les évaluations, l'échantillon des enquêtes examinées a montré que le travail réel d'enquête de l’OLAF restait souvent assez limité. L'utilisation par l'Office de ses pouvoirs d'investigation sur place, d'audition de témoins et d'interrogation de suspects demeure l'exception. C'est dans le secteur des douanes qu'il a été le plus fait recours à ces actes spécifiques d'enquête. En revanche, l'Office fait assez souvent appel aux demandes d'information auprès des services d'investigation de certains États membres, notamment en Italie. S'agissant des enquêtes dans le domaine des dépenses en gestion partagée, l'Office se fait ainsi généralement adresser la documentation qu'il estime nécessaire, puis en effectue le dépouillement et l'analyse, le cas échéant avec déplacement sur les lieux (25). Même pour les enquêtes concernant les dépenses en gestion directe, pour lesquelles l'Office est l'enquêteur principal, il se limite souvent à analyser une documentation recueillie auprès des services gestionnaires de la Commission, s'appuyant notamment sur les rapports des auditeurs indépendants mandatés dans le cadre des conventions de financement. En pareil cas, l'Office met en forme et explique les pièces du dossier à adresser aux autorités judiciaires des États membres, sans pour autant apporter de preuves complémentaires par rapport à ce dont disposaient déjà les services gestionnaires. Le travail de mise en forme du dossier a le plus souvent été réalisé avec l'appui de l'unité des magistrats.

| 29. | L'Office doit pouvoir produire ses rapports de clôture d'enquêtes dans le cadre de procédures judiciaires, tandis que dans le cas d'opérations en gestion partagée ils sont adressés aux autorités gestionnaires des États membres (services des douanes, organismes payeurs...). À ce titre, il faut que les exposés qu'ils contiennent soient clairs et que leurs conclusions soient pertinentes, précises et équilibrées. Dans nombre de cas examinés au titre de l'échantillon, il est apparu que la qualité des rapports finals laissait à désirer. L'insuffisance la plus fréquente concerne la quantification des fraudes alors même que l'enquête porte le plus souvent sur des détournements de fonds. |
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29.

L'Office doit pouvoir produire ses rapports de clôture d'enquêtes dans le cadre de procédures judiciaires, tandis que dans le cas d'opérations en gestion partagée ils sont adressés aux autorités gestionnaires des États membres (services des douanes, organismes payeurs...). À ce titre, il faut que les exposés qu'ils contiennent soient clairs et que leurs conclusions soient pertinentes, précises et équilibrées. Dans nombre de cas examinés au titre de l'échantillon, il est apparu que la qualité des rapports finals laissait à désirer. L'insuffisance la plus fréquente concerne la quantification des fraudes alors même que l'enquête porte le plus souvent sur des détournements de fonds.

La phase de suivi

| 30. | L’OLAF distingue cinq types de suivis:






  a) | le suivi financier destiné à garantir le recouvrement des sommes détournées au détriment du budget communautaire; |
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30.

L’OLAF distingue cinq types de suivis:

a)

le suivi financier destiné à garantir le recouvrement des sommes détournées au détriment du budget communautaire;

| b) | le suivi administratif, qui a pour but de contribuer à une amélioration des procédures de gestion des recettes et dépenses budgétaires; |
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b)

le suivi administratif, qui a pour but de contribuer à une amélioration des procédures de gestion des recettes et dépenses budgétaires;

| c) | le suivi judiciaire dont l'objet est de s'informer de l'avancement des procédures pénales et des éventuelles constitutions de partie civile par les institutions; |
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c)

le suivi judiciaire dont l'objet est de s'informer de l'avancement des procédures pénales et des éventuelles constitutions de partie civile par les institutions;

| d) | le suivi disciplinaire qui consiste à s'informer des suites réservées par les institutions concernées aux recommandations de l'Office (26); |
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d)

le suivi disciplinaire qui consiste à s'informer des suites réservées par les institutions concernées aux recommandations de l'Office (26);

| e) | le suivi législatif dont le but est l'adaptation de la réglementation communautaire pour la rendre moins exposée aux risques de fraude. |
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e)

le suivi législatif dont le but est l'adaptation de la réglementation communautaire pour la rendre moins exposée aux risques de fraude.

| 31. | Le temps effectivement consacré aux suivis a été difficile à cerner. Les indications recueillies montrent toutefois qu'il ne s'agit pas de l'activité principale des unités concernées. La valeur ajoutée du suivi assuré par l'Office s'est en général avérée faible, notamment dans les cas de coordination ou d'assistance (voir annexe II). Dans les cas de suivi financier, le rôle de l'Office devrait être limité à la liquidation des sommes à recouvrer. Ces dernières une fois certaines, c'est aux ordonnateurs des directions générales opérationnelles et aux autorités des États membres qu'il appartient d'émettre les ordres de recouvrement et de s'assurer de leur encaissement à l'échéance. La DG Budget doit, pour sa part, garantir l'enregistrement des ordres de recouvrement dès leur émission et surveiller le respect de l'échéancier des encaissements de la part des ordonnateurs. En cas de négligence de leur part, il lui appartient de saisir l'IDOC. Ainsi la mobilisation de l’OLAF au-delà de la liquidation des sommes à recouvrer fait-elle largement double emploi avec celle des ordonnateurs. |
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31.

Le temps effectivement consacré aux suivis a été difficile à cerner. Les indications recueillies montrent toutefois qu'il ne s'agit pas de l'activité principale des unités concernées. La valeur ajoutée du suivi assuré par l'Office s'est en général avérée faible, notamment dans les cas de coordination ou d'assistance (voir annexe II). Dans les cas de suivi financier, le rôle de l'Office devrait être limité à la liquidation des sommes à recouvrer. Ces dernières une fois certaines, c'est aux ordonnateurs des directions générales opérationnelles et aux autorités des États membres qu'il appartient d'émettre les ordres de recouvrement et de s'assurer de leur encaissement à l'échéance. La DG Budget doit, pour sa part, garantir l'enregistrement des ordres de recouvrement dès leur émission et surveiller le respect de l'échéancier des encaissements de la part des ordonnateurs. En cas de négligence de leur part, il lui appartient de saisir l'IDOC. Ainsi la mobilisation de l’OLAF au-delà de la liquidation des sommes à recouvrer fait-elle largement double emploi avec celle des ordonnateurs.

| 32. | Le suivi assuré par l'Office dans le cas particulier de la procédure d'assistance mutuelle (27) relative aux secteurs des douanes et de l'agriculture n'a pas été systématique. L'Office n'a pas fixé de norme visant à exercer une surveillance constante et cohérente des progrès enregistrés dans le cadre des procédures d'assistances mutuelles demandées aux États membres et les résultats des actions entreprises sont mal cernés. |
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32.

Le suivi assuré par l'Office dans le cas particulier de la procédure d'assistance mutuelle (27) relative aux secteurs des douanes et de l'agriculture n'a pas été systématique. L'Office n'a pas fixé de norme visant à exercer une surveillance constante et cohérente des progrès enregistrés dans le cadre des procédures d'assistances mutuelles demandées aux États membres et les résultats des actions entreprises sont mal cernés.

Les procédures de contrôle de qualité

| 33. | Les points faibles identifiés dans les paragraphes qui précèdent soulèvent la question de l'efficacité des systèmes de contrôle de qualité de l'Office. |
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33.

Les points faibles identifiés dans les paragraphes qui précèdent soulèvent la question de l'efficacité des systèmes de contrôle de qualité de l'Office.

Le manuel de l’OLAF

| 34. | Le manuel de l’OLAF décrit l'activité de chacun de ses services ainsi que la plupart des procédures administratives en vigueur. Seule une faible partie du manuel couvre les activités d'enquête en énonçant les pratiques existantes, notamment par référence aux étapes du système de documentation des enquêtes (CMS). Une attention disproportionnée a été consacrée aux aspects purement juridiques des opérations au détriment des aspects pratiques de l'organisation et de la conduite des enquêtes ainsi que du rôle attendu des différentes parties concernées, notamment des services des États membres et surtout de l'encadrement de l'Office. Le rôle du conseil exécutif, élément clé de la gestion des enquêtes, devrait être particulièrement explicité. |
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34.

Le manuel de l’OLAF décrit l'activité de chacun de ses services ainsi que la plupart des procédures administratives en vigueur. Seule une faible partie du manuel couvre les activités d'enquête en énonçant les pratiques existantes, notamment par référence aux étapes du système de documentation des enquêtes (CMS). Une attention disproportionnée a été consacrée aux aspects purement juridiques des opérations au détriment des aspects pratiques de l'organisation et de la conduite des enquêtes ainsi que du rôle attendu des différentes parties concernées, notamment des services des États membres et surtout de l'encadrement de l'Office. Le rôle du conseil exécutif, élément clé de la gestion des enquêtes, devrait être particulièrement explicité.

La surveillance de la gestion des enquêtes

| 35. | L’OLAF a hérité de la culture d'organisation de l'UCLAF dans laquelle les enquêteurs conduisaient la plupart de leurs investigations dans l'isolement, sans véritable supervision. S'il est un fait que le secret des travaux d'investigation est nécessaire pour éviter les pressions nuisibles aux enquêtes, il n'en est pas moins essentiel que l'encadrement d'un bureau d'enquêtes exerce une surveillance destinée à vérifier non seulement que l'enquêteur ne s'écarte pas de ses objectifs, mais que les diligences normales sont bien appliquées. Cela n'a pas toujours été le cas. Une telle surveillance est en outre incontournable pour garantir la bonne utilisation des ressources. |
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35.

L’OLAF a hérité de la culture d'organisation de l'UCLAF dans laquelle les enquêteurs conduisaient la plupart de leurs investigations dans l'isolement, sans véritable supervision. S'il est un fait que le secret des travaux d'investigation est nécessaire pour éviter les pressions nuisibles aux enquêtes, il n'en est pas moins essentiel que l'encadrement d'un bureau d'enquêtes exerce une surveillance destinée à vérifier non seulement que l'enquêteur ne s'écarte pas de ses objectifs, mais que les diligences normales sont bien appliquées. Cela n'a pas toujours été le cas. Une telle surveillance est en outre incontournable pour garantir la bonne utilisation des ressources.

| 36. | Tandis que le système de gestion de cas (CMS) et la création d'un greffe ont désormais apporté l'ordre qui faisait défaut dans le recensement, la localisation physique et la structure des dossiers d'enquête, il reste à transformer ce système en véritable outil de gestion permettant aux responsables de la direction des enquêtes de mieux connaître l'état des opérations dont ils ont la charge, de préparer les actions à entreprendre et de s'assurer de leur exécution dans les délais impartis. À ce propos, il faudrait étendre à l'ensemble des unités de la direction des enquêtes la pratique des tableaux de bord mensuels mis en place à titre expérimental dans certaines d'entre elles pour suivre non seulement la charge de travail des enquêteurs, mais aussi l'impact financier réel des enquêtes clôturées. |
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36.

Tandis que le système de gestion de cas (CMS) et la création d'un greffe ont désormais apporté l'ordre qui faisait défaut dans le recensement, la localisation physique et la structure des dossiers d'enquête, il reste à transformer ce système en véritable outil de gestion permettant aux responsables de la direction des enquêtes de mieux connaître l'état des opérations dont ils ont la charge, de préparer les actions à entreprendre et de s'assurer de leur exécution dans les délais impartis. À ce propos, il faudrait étendre à l'ensemble des unités de la direction des enquêtes la pratique des tableaux de bord mensuels mis en place à titre expérimental dans certaines d'entre elles pour suivre non seulement la charge de travail des enquêteurs, mais aussi l'impact financier réel des enquêtes clôturées.

| 37. | La question des résultats des enquêtes demeure mal maîtrisée. Ce n'est pas parce qu'un suivi est ouvert qu'il conduira à un résultat concret (28) (recouvrement ou sanction pénale ou disciplinaire). En d'autres termes, l'ouverture d'un suivi ne constitue pas un indicateur pertinent de résultat. La transmission de dossiers aux autorités judiciaires n'est pas non plus significative. En effet, les éléments de preuve présentés par l'Office peuvent ne pas être jugés suffisants par les autorités nationales, tandis que les faits constitutifs de l'infraction peuvent se trouver prescrits. Dans le cas des enquêtes internes, lorsque l'Office a pu rassembler des preuves d'infractions commises par des agents des institutions communautaires, il a souvent été très difficile de faire instruire le cas par les autorités judiciaires des pays des lieux de travail des institutions où les infractions ont été commises (29), soit que ces autorités ne disposent pas de procédures claires de dévolution de ces cas à l'intérieur de leurs juridictions, soit qu'elles ne leur accordent pas la priorité souhaitée par l'Office (30). À Bruxelles et à Luxembourg, principaux lieux de travail des institutions, il serait utile que l'Office clarifie à nouveau avec les autorités judiciaires concernées les modalités pratiques à suivre pour que les transmissions de cas ne soient plus perdues de vue. Par ailleurs, les recommandations de l'Office en matière disciplinaire ne sont pas toujours suivies par les institutions ou organes concernés. |
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37.

La question des résultats des enquêtes demeure mal maîtrisée. Ce n'est pas parce qu'un suivi est ouvert qu'il conduira à un résultat concret (28) (recouvrement ou sanction pénale ou disciplinaire). En d'autres termes, l'ouverture d'un suivi ne constitue pas un indicateur pertinent de résultat. La transmission de dossiers aux autorités judiciaires n'est pas non plus significative. En effet, les éléments de preuve présentés par l'Office peuvent ne pas être jugés suffisants par les autorités nationales, tandis que les faits constitutifs de l'infraction peuvent se trouver prescrits. Dans le cas des enquêtes internes, lorsque l'Office a pu rassembler des preuves d'infractions commises par des agents des institutions communautaires, il a souvent été très difficile de faire instruire le cas par les autorités judiciaires des pays des lieux de travail des institutions où les infractions ont été commises (29), soit que ces autorités ne disposent pas de procédures claires de dévolution de ces cas à l'intérieur de leurs juridictions, soit qu'elles ne leur accordent pas la priorité souhaitée par l'Office (30). À Bruxelles et à Luxembourg, principaux lieux de travail des institutions, il serait utile que l'Office clarifie à nouveau avec les autorités judiciaires concernées les modalités pratiques à suivre pour que les transmissions de cas ne soient plus perdues de vue. Par ailleurs, les recommandations de l'Office en matière disciplinaire ne sont pas toujours suivies par les institutions ou organes concernés.

L'audit interne

| 38. | L'unité d'audit interne qui comprend deux agents temporaires est directement rattachée au directeur de l'Office. Elle a pour tâche principale d'informer le directeur de l'efficacité des procédures de contrôle interne. Depuis sa création en 2001, ses interventions ont pour l'essentiel porté sur les aspects de la gestion administrative de l'Office et sur ses activités hors enquêtes. Elle a par ailleurs été sollicitée pour diverses tâches de soutien aux services de direction ainsi que pour renforcer la task-force constituée pour traiter les dossiers de l'affaire Eurostat à partir de juillet 2003. |
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38.

L'unité d'audit interne qui comprend deux agents temporaires est directement rattachée au directeur de l'Office. Elle a pour tâche principale d'informer le directeur de l'efficacité des procédures de contrôle interne. Depuis sa création en 2001, ses interventions ont pour l'essentiel porté sur les aspects de la gestion administrative de l'Office et sur ses activités hors enquêtes. Elle a par ailleurs été sollicitée pour diverses tâches de soutien aux services de direction ainsi que pour renforcer la task-force constituée pour traiter les dossiers de l'affaire Eurostat à partir de juillet 2003.

| 39. | L'unité d'audit interne n'a déposé aucun rapport sur l'activité d'enquête s'agissant notamment de l'appréciation du bon fonctionnement du CMS ou de la fiabilité et de la pertinence des indicateurs de résultats. À la fin de 2004, le service d'audit interne, en dépit de ses propres analyses de risques, n'avait encore apporté aucune contribution significative à l'amélioration des systèmes de gestion de la fonction d'enquête. |
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39.

L'unité d'audit interne n'a déposé aucun rapport sur l'activité d'enquête s'agissant notamment de l'appréciation du bon fonctionnement du CMS ou de la fiabilité et de la pertinence des indicateurs de résultats. À la fin de 2004, le service d'audit interne, en dépit de ses propres analyses de risques, n'avait encore apporté aucune contribution significative à l'amélioration des systèmes de gestion de la fonction d'enquête.

Le conseil exécutif (board) de l’OLAF

| 40. | Un conseil exécutif présidé par le directeur des enquêtes et composé de la plupart des chefs d'unité chargés directement ou indirectement des enquêtes a été institué en 2002. Il se réunit une fois par semaine pour examiner les rapports déposés à chaque étape des enquêtes (évaluation, clôture, fin du suivi). Sa mise en place a répondu à deux grands objectifs:






  a) | améliorer la qualité des rapports en profitant de l'expérience acquise dans les divers services; |
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40.

Un conseil exécutif présidé par le directeur des enquêtes et composé de la plupart des chefs d'unité chargés directement ou indirectement des enquêtes a été institué en 2002. Il se réunit une fois par semaine pour examiner les rapports déposés à chaque étape des enquêtes (évaluation, clôture, fin du suivi). Sa mise en place a répondu à deux grands objectifs:

a)

améliorer la qualité des rapports en profitant de l'expérience acquise dans les divers services;

| b) | assurer la cohérence des décisions proposées au directeur de l'Office par les différentes équipes d'enquêteurs. |
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b)

assurer la cohérence des décisions proposées au directeur de l'Office par les différentes équipes d'enquêteurs.

| 41. | Tandis que cette innovation a constitué un progrès indéniable dans le traitement des cas, son succès en tant que dispositif de maîtrise de la gestion des enquêtes reste mitigé notamment en raison du peu de temps dont disposent les membres du conseil pour examiner tous les dossiers. Ainsi, malgré l'intervention du conseil, des enquêtes ont été ouvertes sur la base d'évaluations insuffisantes, les retards d'exécution ne sont pas suivis au-delà de leur communication au comité de surveillance, tandis que des enquêtes peuvent être transmises aux unités de suivi alors que certains travaux de recherche de preuves ne sont pas terminés. |
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41.

Tandis que cette innovation a constitué un progrès indéniable dans le traitement des cas, son succès en tant que dispositif de maîtrise de la gestion des enquêtes reste mitigé notamment en raison du peu de temps dont disposent les membres du conseil pour examiner tous les dossiers. Ainsi, malgré l'intervention du conseil, des enquêtes ont été ouvertes sur la base d'évaluations insuffisantes, les retards d'exécution ne sont pas suivis au-delà de leur communication au comité de surveillance, tandis que des enquêtes peuvent être transmises aux unités de suivi alors que certains travaux de recherche de preuves ne sont pas terminés.

Les rapports d'activité

| 42. | La lutte contre la fraude fait l'objet de divers rapports qui tous contribuent à la surveillance externe de l'OLAF puisqu'ils sont adressés au Conseil et au Parlement européen. L'Office dépose un rapport d'activité annuel; la Commission présente un rapport annuel sur l'exécution de sa politique de protection des intérêts financiers; le comité de surveillance de l’OLAF établit un rapport annuel et l'article 15 du règlement (CE) no 1073/1999 exige une évaluation des activités de l'Office après trois ans d'existence. |
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42.

La lutte contre la fraude fait l'objet de divers rapports qui tous contribuent à la surveillance externe de l'OLAF puisqu'ils sont adressés au Conseil et au Parlement européen. L'Office dépose un rapport d'activité annuel; la Commission présente un rapport annuel sur l'exécution de sa politique de protection des intérêts financiers; le comité de surveillance de l’OLAF établit un rapport annuel et l'article 15 du règlement (CE) no 1073/1999 exige une évaluation des activités de l'Office après trois ans d'existence.

| 43. | La présentation des rapports d'activité de l'Office s'est bonifiée avec les années. Les comptes rendus ont gagné en clarté depuis qu'ils s'appuient sur les données statistiques du CMS et que les analyses portent moins sur des questions de droit ou de politique des enquêtes et davantage sur des études de cas. La fiabilité des données statistiques doit encore être renforcée par un recensement plus précis des opérations et une mise à jour plus rapide des dossiers. De même, les derniers rapports sont susceptibles d'améliorations en ce sens que l'activité est analysée en termes de volume plus qu'en termes de résultats obtenus. À ce propos, les dispositions de l'article 12, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1073/1999 demandent que le directeur fasse «rapport [...] sur les résultats des enquêtes effectuées par l'Office». En matière de recouvrements, les informations sont peu fiables, car l'information provenant des États membres n'est ni homogène ni corroborée (31). S'agissant des suites judiciaires, les délais ne permettent pas d'apprécier l'efficacité des travaux de l'Office, tandis que le nombre de procédures disciplinaires relatives aux enquêtes internes demeure peu significatif. Pour rendre compte de son activité de façon à la fois transparente et pertinente, l'Office devrait identifier et maintenir à jour des indicateurs portant non seulement sur son volume d'activité, mais aussi sur les résultats (succès ou échecs) de ses enquêtes (32) (voir point 39), y compris celles conduites en collaboration avec les services des États membres. Les résultats effectifs des enquêtes restent toujours difficiles à cerner. |
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43.

La présentation des rapports d'activité de l'Office s'est bonifiée avec les années. Les comptes rendus ont gagné en clarté depuis qu'ils s'appuient sur les données statistiques du CMS et que les analyses portent moins sur des questions de droit ou de politique des enquêtes et davantage sur des études de cas. La fiabilité des données statistiques doit encore être renforcée par un recensement plus précis des opérations et une mise à jour plus rapide des dossiers. De même, les derniers rapports sont susceptibles d'améliorations en ce sens que l'activité est analysée en termes de volume plus qu'en termes de résultats obtenus. À ce propos, les dispositions de l'article 12, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1073/1999 demandent que le directeur fasse «rapport [...] sur les résultats des enquêtes effectuées par l'Office». En matière de recouvrements, les informations sont peu fiables, car l'information provenant des États membres n'est ni homogène ni corroborée (31). S'agissant des suites judiciaires, les délais ne permettent pas d'apprécier l'efficacité des travaux de l'Office, tandis que le nombre de procédures disciplinaires relatives aux enquêtes internes demeure peu significatif. Pour rendre compte de son activité de façon à la fois transparente et pertinente, l'Office devrait identifier et maintenir à jour des indicateurs portant non seulement sur son volume d'activité, mais aussi sur les résultats (succès ou échecs) de ses enquêtes (32) (voir point 39), y compris celles conduites en collaboration avec les services des États membres. Les résultats effectifs des enquêtes restent toujours difficiles à cerner.

LES APPORTS DES SERVICES DE L’OLAF À SA FONCTION D'ENQUÊTE

Introduction

| 44. | Cette seconde partie a pour but d'apprécier la contribution effective des services de l'Office à la fonction d'enquête. À cet égard, il y a lieu de rappeler qu'en novembre 2003 le président de la Commission avait envisagé un recentrage des activités de l’OLAF sur sa fonction d'enquête (33). |
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44.

Cette seconde partie a pour but d'apprécier la contribution effective des services de l'Office à la fonction d'enquête. À cet égard, il y a lieu de rappeler qu'en novembre 2003 le président de la Commission avait envisagé un recentrage des activités de l’OLAF sur sa fonction d'enquête (33).

Intelligence, stratégie opérationnelle, services d'information

| 45. | La direction C comprend trois unités (voir annexe I). La première est chargée des questions stratégiques de lutte contre la fraude, de l'analyse des tendances et des risques à long terme ainsi que des bases de données des irrégularités communiquées par les États membres. La deuxième est responsable des technologies de l'information et du greffe. Cette unité a notamment mis en place et assuré le fonctionnement du système de gestion de cas (CMS) (voir point 17). La troisième doit appuyer au moyen d'outils techniques et de logiciels les investigations conduites par les agents de la direction des enquêtes. Elle peut également apporter une aide opérationnelle (34) aux services de recherche des États membres. |
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45.

La direction C comprend trois unités (voir annexe I). La première est chargée des questions stratégiques de lutte contre la fraude, de l'analyse des tendances et des risques à long terme ainsi que des bases de données des irrégularités communiquées par les États membres. La deuxième est responsable des technologies de l'information et du greffe. Cette unité a notamment mis en place et assuré le fonctionnement du système de gestion de cas (CMS) (voir point 17). La troisième doit appuyer au moyen d'outils techniques et de logiciels les investigations conduites par les agents de la direction des enquêtes. Elle peut également apporter une aide opérationnelle (34) aux services de recherche des États membres.

| 46. | L'unité chargée de l'analyse stratégique devrait permettre à l'Office d'ouvrir certaines enquêtes non plus seulement à partir de dénonciations, mais sur la base d'analyses de risques ciblées, conduites par l'Office lui-même avec la collaboration éventuelle de ses homologues des États membres. Bien que cette unité ait deux ans d'existence, ses interventions sont demeurées sans apport direct à l'activité d'enquête (35). |
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46.

L'unité chargée de l'analyse stratégique devrait permettre à l'Office d'ouvrir certaines enquêtes non plus seulement à partir de dénonciations, mais sur la base d'analyses de risques ciblées, conduites par l'Office lui-même avec la collaboration éventuelle de ses homologues des États membres. Bien que cette unité ait deux ans d'existence, ses interventions sont demeurées sans apport direct à l'activité d'enquête (35).

| 47. | Parmi les voies susceptibles de déboucher sur l'ouverture d'enquêtes, l'unité a examiné les informations que les États membres communiquent au titre des règlements (CEE) no 595/91 (36) et (CE) no 1681/94 sur les irrégularités relevées dans les domaines de l'agriculture et des Fonds structurels. Elle a conclu que ces données étaient en général de qualité insuffisante pour être exploitées. |
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47.

Parmi les voies susceptibles de déboucher sur l'ouverture d'enquêtes, l'unité a examiné les informations que les États membres communiquent au titre des règlements (CEE) no 595/91 (36) et (CE) no 1681/94 sur les irrégularités relevées dans les domaines de l'agriculture et des Fonds structurels. Elle a conclu que ces données étaient en général de qualité insuffisante pour être exploitées.

| 48. | Pour les analyses stratégiques, l'unité se heurte à une difficulté d'accès à diverses bases de données des institutions. En effet, leurs services se disent préoccupés par l'utilisation que l'Office pourrait faire d'un accès généralisé à des bases de données auxquelles s'appliquent les dispositions relatives à la sécurité des données personnelles [règlement (CE) no 45/2001]. Sur cette question sensible, aucune discussion approfondie n'a eu lieu avec le comité de surveillance, alors qu'elle est déterminante si l'Office doit adopter une approche plus systématique et inquisitive dans l'ouverture de ses enquêtes internes. |
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48.

Pour les analyses stratégiques, l'unité se heurte à une difficulté d'accès à diverses bases de données des institutions. En effet, leurs services se disent préoccupés par l'utilisation que l'Office pourrait faire d'un accès généralisé à des bases de données auxquelles s'appliquent les dispositions relatives à la sécurité des données personnelles [règlement (CE) no 45/2001]. Sur cette question sensible, aucune discussion approfondie n'a eu lieu avec le comité de surveillance, alors qu'elle est déterminante si l'Office doit adopter une approche plus systématique et inquisitive dans l'ouverture de ses enquêtes internes.

| 49. | Bien que récente, l'augmentation des demandes d'appui des services d'enquêtes en matière d'analyse opérationnelle apparaît régulière s'agissant notamment des interrogations de bases de données. À la mi-2004, les interventions de l'unité d'analyse opérationnelle concernaient pour la plupart les domaines de l'agriculture et des douanes qui ne figurent pas parmi les priorités d'enquête fixées par le directeur de l’OLAF. |
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49.

Bien que récente, l'augmentation des demandes d'appui des services d'enquêtes en matière d'analyse opérationnelle apparaît régulière s'agissant notamment des interrogations de bases de données. À la mi-2004, les interventions de l'unité d'analyse opérationnelle concernaient pour la plupart les domaines de l'agriculture et des douanes qui ne figurent pas parmi les priorités d'enquête fixées par le directeur de l’OLAF.

| 50. | Dans le cadre de ce que l'Office appelle sa plate-forme de services, l'unité d'analyse opérationnelle consacre une part significative de ses ressources à des soutiens apportés aux États membres dans le domaine des douanes et de l'agriculture. Deux de ces activités seraient mieux placées dans d'autres services de la Commission:






  a) | le fonctionnement du système d'information antifraude (AFIS), qui permet aux États membres, ainsi qu'à l’OLAF, de recevoir et de diffuser des informations relatives à la fraude (37); |
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50.

Dans le cadre de ce que l'Office appelle sa plate-forme de services, l'unité d'analyse opérationnelle consacre une part significative de ses ressources à des soutiens apportés aux États membres dans le domaine des douanes et de l'agriculture. Deux de ces activités seraient mieux placées dans d'autres services de la Commission:

a)

le fonctionnement du système d'information antifraude (AFIS), qui permet aux États membres, ainsi qu'à l’OLAF, de recevoir et de diffuser des informations relatives à la fraude (37);

| b) | la gestion de programmes financés par le budget général de l'Union européenne destinés à renforcer les équipements des services douaniers des États membres. |
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b)

la gestion de programmes financés par le budget général de l'Union européenne destinés à renforcer les équipements des services douaniers des États membres.

Politique, législation et avis juridiques

| 51. | La direction A comprend six unités (voir annexe I). Trois de ces unités sont chargées des opérations de suivi (voir points 30 à 32) et des appuis aux enquêteurs pour les questions de législations sectorielles. Bien que le rôle précis de ces trois unités varie selon les secteurs dont elles sont chargées, elles exercent deux fonctions, l'une liée aux enquêtes et l'autre en appui aux directions générales opérationnelles de la Commission dans le cadre de la politique de protection des intérêts financiers. |
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51.

La direction A comprend six unités (voir annexe I). Trois de ces unités sont chargées des opérations de suivi (voir points 30 à 32) et des appuis aux enquêteurs pour les questions de législations sectorielles. Bien que le rôle précis de ces trois unités varie selon les secteurs dont elles sont chargées, elles exercent deux fonctions, l'une liée aux enquêtes et l'autre en appui aux directions générales opérationnelles de la Commission dans le cadre de la politique de protection des intérêts financiers.

| 52. | S'agissant des enquêtes, ces trois unités fournissent les analyses relatives à la réglementation sectorielle. Elles assurent par ailleurs le suivi des irrégularités notifiées par les États membres à la Commission. Les avis donnés par ces unités en matière juridique ou financière, notamment ceux rendus au stade de l'évaluation des cas, ont contribué à une amélioration de la qualité des enquêtes, notamment dans les domaines des dépenses directes et des actions extérieures. |
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52.

S'agissant des enquêtes, ces trois unités fournissent les analyses relatives à la réglementation sectorielle. Elles assurent par ailleurs le suivi des irrégularités notifiées par les États membres à la Commission. Les avis donnés par ces unités en matière juridique ou financière, notamment ceux rendus au stade de l'évaluation des cas, ont contribué à une amélioration de la qualité des enquêtes, notamment dans les domaines des dépenses directes et des actions extérieures.

| 53. | À propos des appuis aux directions générales opérationnelles de la Commission, elles participent à l'examen des textes législatifs sous l'angle de l'étanchéité à la fraude. Leur rôle consiste à proposer des dispositifs de prévention en mettant à profit l'expérience retirée des enquêtes de l'Office. |
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53.

À propos des appuis aux directions générales opérationnelles de la Commission, elles participent à l'examen des textes législatifs sous l'angle de l'étanchéité à la fraude. Leur rôle consiste à proposer des dispositifs de prévention en mettant à profit l'expérience retirée des enquêtes de l'Office.

| 54. | Au point 53 de son rapport spécial sur le recouvrement des paiements irréguliers dans le cadre de la politique agricole commune (38), la Cour a conclu que le rôle de l’OLAF dans le suivi des irrégularités signalées par les États membres demeurait confus en raison d'une répartition peu claire des responsabilités entre la DG Agriculture et l'Office, ce qui a réduit l'efficacité du dispositif de recouvrement des sommes indûment imputées au budget communautaire. Bien que l'audit de la Cour n'ait que peu couvert le suivi des irrégularités notifiées dans le domaine douanier et dans celui des Fonds structurels, les mêmes questions s'y posent s'agissant de la répartition des responsabilités. D'une façon générale, les opérations de suivi se traduisent par une distraction de ressources de l'Office au profit des directions générales opérationnelles de la Commission et au détriment de sa fonction d'enquête. |
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54.

Au point 53 de son rapport spécial sur le recouvrement des paiements irréguliers dans le cadre de la politique agricole commune (38), la Cour a conclu que le rôle de l’OLAF dans le suivi des irrégularités signalées par les États membres demeurait confus en raison d'une répartition peu claire des responsabilités entre la DG Agriculture et l'Office, ce qui a réduit l'efficacité du dispositif de recouvrement des sommes indûment imputées au budget communautaire. Bien que l'audit de la Cour n'ait que peu couvert le suivi des irrégularités notifiées dans le domaine douanier et dans celui des Fonds structurels, les mêmes questions s'y posent s'agissant de la répartition des responsabilités. D'une façon générale, les opérations de suivi se traduisent par une distraction de ressources de l'Office au profit des directions générales opérationnelles de la Commission et au détriment de sa fonction d'enquête.

| 55. | Parmi les trois autres unités de la direction A, environ le tiers des ressources de l'unité chargée des affaires juridiques (douze agents) est consacré aux avis juridiques généraux (non sectoriels) en faveur de la direction des enquêtes. Cette fonction est utile, car elle complète les avis sectoriels fournis par les unités de suivi. Toutefois, il est moins clair que les autres travaux de cette unité et notamment ceux consacrés à la stratégie de protection des intérêts financiers correspondent à la mission principale de l'Office et que ce dernier soit le mieux placé pour en traiter. Il en va de même des deux autres unités (protection de l'euro et support aux comités consultatifs en matière de protection des intérêts financiers). |
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55.

Parmi les trois autres unités de la direction A, environ le tiers des ressources de l'unité chargée des affaires juridiques (douze agents) est consacré aux avis juridiques généraux (non sectoriels) en faveur de la direction des enquêtes. Cette fonction est utile, car elle complète les avis sectoriels fournis par les unités de suivi. Toutefois, il est moins clair que les autres travaux de cette unité et notamment ceux consacrés à la stratégie de protection des intérêts financiers correspondent à la mission principale de l'Office et que ce dernier soit le mieux placé pour en traiter. Il en va de même des deux autres unités (protection de l'euro et support aux comités consultatifs en matière de protection des intérêts financiers).

Les unités directement rattachées au directeur de l'Office

| 56. | Hormis le service d'audit interne, quatre unités dépendent directement du directeur de l'Office (voir annexe I). |
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56.

Hormis le service d'audit interne, quatre unités dépendent directement du directeur de l'Office (voir annexe I).

L'unité des magistrats

| 57. | Bien que rattachée au directeur de l'Office, cette unité devrait remplir deux rôles très étroitement liés à la fonction d'enquête:






  a) | soutenir les enquêtes s'agissant des spécificités propres aux systèmes judiciaires des États membres; |
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57.

Bien que rattachée au directeur de l'Office, cette unité devrait remplir deux rôles très étroitement liés à la fonction d'enquête:

a)

soutenir les enquêtes s'agissant des spécificités propres aux systèmes judiciaires des États membres;

| b) | assurer, en cas de communication de cas aux autorités judiciaires nationales, un passage sans heurts des dossiers de l'Office aux procureurs des pays concernés. |
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b)

assurer, en cas de communication de cas aux autorités judiciaires nationales, un passage sans heurts des dossiers de l'Office aux procureurs des pays concernés.

| 58. | L'unité des magistrats a été peu associée aux travaux d'évaluation et d'enquête. Son intervention souvent tardive n'a pas toujours permis de tirer profit des compétences disponibles, ce qui a affecté la qualité de certains rapports d'enquête. Dans le domaine des dépenses directes, les magistrats ont été associés aux travaux des enquêteurs dès l'ouverture des enquêtes à compter du second semestre de 2003. Si cette pratique était étendue à l'ensemble des domaines d'intervention de l'Office, il serait plus aisé de déterminer si les éléments de preuve disponibles sont suffisants ou quels compléments de preuves sont nécessaires pour permettre de conclure l'enquête par une transmission du dossier aux autorités disciplinaires ou judiciaires avec de bonnes chances de succès. |
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58.

L'unité des magistrats a été peu associée aux travaux d'évaluation et d'enquête. Son intervention souvent tardive n'a pas toujours permis de tirer profit des compétences disponibles, ce qui a affecté la qualité de certains rapports d'enquête. Dans le domaine des dépenses directes, les magistrats ont été associés aux travaux des enquêteurs dès l'ouverture des enquêtes à compter du second semestre de 2003. Si cette pratique était étendue à l'ensemble des domaines d'intervention de l'Office, il serait plus aisé de déterminer si les éléments de preuve disponibles sont suffisants ou quels compléments de preuves sont nécessaires pour permettre de conclure l'enquête par une transmission du dossier aux autorités disciplinaires ou judiciaires avec de bonnes chances de succès.

L'unité chargée de la formation et des appuis aux pays candidats

| 59. | Dans le cadre de l'élargissement de l'Union, une unité spéciale a été chargée de la mise en œuvre d'un programme de 15 millions d'euros financé par le programme Phare. Cette activité doit se poursuivre en principe jusqu'en 2006. En 2004, un autre programme de soutien aux nouveaux États membres (programme Hercule: pour 11,7 millions d'euros) lui a été confié. Comme pour la lutte contre la contrefaçon monétaire, l'Office n'a pas vocation à devenir gestionnaire de programmes de dépenses. |
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59.

Dans le cadre de l'élargissement de l'Union, une unité spéciale a été chargée de la mise en œuvre d'un programme de 15 millions d'euros financé par le programme Phare. Cette activité doit se poursuivre en principe jusqu'en 2006. En 2004, un autre programme de soutien aux nouveaux États membres (programme Hercule: pour 11,7 millions d'euros) lui a été confié. Comme pour la lutte contre la contrefaçon monétaire, l'Office n'a pas vocation à devenir gestionnaire de programmes de dépenses.

| 60. | L'unité est en principe aussi chargée de la formation continue à l'intérieur de l'Office. Il apparaît toutefois que cette activité a été délaissée. La mission allouée à cette unité devrait être réappréciée. |
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60.

L'unité est en principe aussi chargée de la formation continue à l'intérieur de l'Office. Il apparaît toutefois que cette activité a été délaissée. La mission allouée à cette unité devrait être réappréciée.

L'unité chargée du budget et du personnel

| 61. | La dimension de cette unité et, d'une façon plus générale, les dépenses administratives de l’OLAF sont moindres que ce qu'elles seraient si l'Office n'était pas administrativement rattaché à la Commission. Ainsi l’OLAF dégage-t-il des économies significatives en bénéficiant d'un grand nombre des services de la DG Administration sans pour autant que l'indépendance de sa fonction d'enquête en souffre. |
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61.

La dimension de cette unité et, d'une façon plus générale, les dépenses administratives de l’OLAF sont moindres que ce qu'elles seraient si l'Office n'était pas administrativement rattaché à la Commission. Ainsi l’OLAF dégage-t-il des économies significatives en bénéficiant d'un grand nombre des services de la DG Administration sans pour autant que l'indépendance de sa fonction d'enquête en souffre.

Les ressources en personnel

| 62. | La forte augmentation du nombre des postes depuis 1999 reflète la volonté de l'autorité budgétaire de renforcer la fonction d'enquête de l'Office. Toutefois, le nombre de nouveaux postes ne s'appuie sur aucune étude visant à déterminer les besoins en fonction de la stratégie retenue par l'Office et en fonction de sa charge de travail. |
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62.

La forte augmentation du nombre des postes depuis 1999 reflète la volonté de l'autorité budgétaire de renforcer la fonction d'enquête de l'Office. Toutefois, le nombre de nouveaux postes ne s'appuie sur aucune étude visant à déterminer les besoins en fonction de la stratégie retenue par l'Office et en fonction de sa charge de travail.

| 63. | Une grande partie de l'accroissement des effectifs a été consacrée à des postes temporaires. Ainsi, le nombre de postes temporaires des catégories A et B est-il passé de 12 en 1999 à 127 en 2001. Dans le tableau des effectifs de 2004, ces postes représentaient 55 % de l'ensemble des agents des catégories A et B. Le grand nombre des postes temporaires découle de la procédure budgétaire de l'exercice 2001 qui, à l'époque, a eu pour but le remplacement des cadres de la fonction d'enquête issus de l'UCLAF (39). Cet objectif ayant été atteint, la situation pose désormais plus de difficultés qu'elle n'offre d'avantages:






  a) | de nombreux enquêteurs ayant été recrutés dans les services de contrôle des États membres, une proportion élevée d'entre eux a dû se familiariser avec le cadre juridique, le cadre institutionnel et les procédures d'exécution propres au budget communautaire. Cet exercice a été d'autant plus difficile que, à la différence des pratiques rencontrées auprès de la DG Commerce et de la DG Concurrence (40), l'Office n'assure que peu de formation initiale aux enquêteurs qu'il recrute; |
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63.

Une grande partie de l'accroissement des effectifs a été consacrée à des postes temporaires. Ainsi, le nombre de postes temporaires des catégories A et B est-il passé de 12 en 1999 à 127 en 2001. Dans le tableau des effectifs de 2004, ces postes représentaient 55 % de l'ensemble des agents des catégories A et B. Le grand nombre des postes temporaires découle de la procédure budgétaire de l'exercice 2001 qui, à l'époque, a eu pour but le remplacement des cadres de la fonction d'enquête issus de l'UCLAF (39). Cet objectif ayant été atteint, la situation pose désormais plus de difficultés qu'elle n'offre d'avantages:

a)

de nombreux enquêteurs ayant été recrutés dans les services de contrôle des États membres, une proportion élevée d'entre eux a dû se familiariser avec le cadre juridique, le cadre institutionnel et les procédures d'exécution propres au budget communautaire. Cet exercice a été d'autant plus difficile que, à la différence des pratiques rencontrées auprès de la DG Commerce et de la DG Concurrence (40), l'Office n'assure que peu de formation initiale aux enquêteurs qu'il recrute;

| b) | les contrats temporaires actuellement en cours arriveront pour la plupart à l'échéance de leur seconde et dernière période de trois ans entre 2007 et 2009 (41). Dans la mesure où les agents concernés seront obligés de quitter l'Office, le risque est grand de voir disparaître, sur une courte période, l'expérience accumulée et les savoir-faire acquis. |
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b)

les contrats temporaires actuellement en cours arriveront pour la plupart à l'échéance de leur seconde et dernière période de trois ans entre 2007 et 2009 (41). Dans la mesure où les agents concernés seront obligés de quitter l'Office, le risque est grand de voir disparaître, sur une courte période, l'expérience accumulée et les savoir-faire acquis.

| 64. | Du fait de la complexité du contexte communautaire, les enquêteurs doivent faire preuve de polyvalence et montrer de bonnes facultés d'adaptation. Ces qualités n'étant pas faciles à réunir, c'est une raison sérieuse pour accorder, à l'avenir, une plus grande priorité à la stabilité du recrutement et aux programmes de formation. Dans ces conditions, il y aurait lieu de réexaminer la question du tableau des effectifs afin d'assurer aux enquêteurs des situations moins précaires et de réelles possibilités de carrière. Cela peut être réalisé progressivement par transformation de certains postes au gré des procédures budgétaires à venir. |
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64.

Du fait de la complexité du contexte communautaire, les enquêteurs doivent faire preuve de polyvalence et montrer de bonnes facultés d'adaptation. Ces qualités n'étant pas faciles à réunir, c'est une raison sérieuse pour accorder, à l'avenir, une plus grande priorité à la stabilité du recrutement et aux programmes de formation. Dans ces conditions, il y aurait lieu de réexaminer la question du tableau des effectifs afin d'assurer aux enquêteurs des situations moins précaires et de réelles possibilités de carrière. Cela peut être réalisé progressivement par transformation de certains postes au gré des procédures budgétaires à venir.

| 65. | Parallèlement, il faudrait encourager la mise à la disposition des services d'analyse (intelligence) de l'Office d'un plus grand nombre d'experts nationaux détachés des administrations les plus exposées à la problématique de la fraude et de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Un effort particulier en ce sens peut être engagé vis-à-vis des services des États membres appelés à collaborer avec l'Office. |
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65.

Parallèlement, il faudrait encourager la mise à la disposition des services d'analyse (intelligence) de l'Office d'un plus grand nombre d'experts nationaux détachés des administrations les plus exposées à la problématique de la fraude et de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Un effort particulier en ce sens peut être engagé vis-à-vis des services des États membres appelés à collaborer avec l'Office.

LE COMITÉ DE SURVEILLANCE

| 66. | Le comité de surveillance a été institué par les textes fondateurs de l’OLAF (42). «Par le contrôle régulier qu'il exerce sur l'exécution de la fonction d'enquête, il conforte l'indépendance de l'Office» (43). Il devait aussi, à la demande du directeur ou de sa propre initiative, «[...] [donner] des avis au directeur concernant les activités de l'Office, sans interférer toutefois dans le déroulement des enquêtes en cours» (). En pratique, en se fondant sur le considérant 10 du règlement (CE) no 1073/1999, le comité a fait largement porter son attention sur une disposition de son propre règlement intérieur par laquelle il précise qu'il s'assurera que l'Office respecte les principes relatifs aux droits des personnes et aux libertés fondamentales, notamment en matière d'enquêtes internes (44). |
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66.

Le comité de surveillance a été institué par les textes fondateurs de l’OLAF (42). «Par le contrôle régulier qu'il exerce sur l'exécution de la fonction d'enquête, il conforte l'indépendance de l'Office» (43). Il devait aussi, à la demande du directeur ou de sa propre initiative, «[...] [donner] des avis au directeur concernant les activités de l'Office, sans interférer toutefois dans le déroulement des enquêtes en cours» (). En pratique, en se fondant sur le considérant 10 du règlement (CE) no 1073/1999, le comité a fait largement porter son attention sur une disposition de son propre règlement intérieur par laquelle il précise qu'il s'assurera que l'Office respecte les principes relatifs aux droits des personnes et aux libertés fondamentales, notamment en matière d'enquêtes internes (44).

| 67. | L'exercice du mandat du comité de surveillance est délicat à plusieurs titres. Le comité doit être à la fois le garant de l'indépendance de l'Office et celui des droits des justiciables. Pour ce faire, la législation ne lui confère aucun pouvoir de décision. En ne se prononçant que sur les questions de principe, il établit une doctrine qui reste sans effets directs sur les enquêtes. Enfin, comme il ne peut intervenir dans le déroulement des enquêtes, il ne constitue en aucune manière un élément du contrôle de la légalité des actes d'enquête au cours de leur exécution. |
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67.

L'exercice du mandat du comité de surveillance est délicat à plusieurs titres. Le comité doit être à la fois le garant de l'indépendance de l'Office et celui des droits des justiciables. Pour ce faire, la législation ne lui confère aucun pouvoir de décision. En ne se prononçant que sur les questions de principe, il établit une doctrine qui reste sans effets directs sur les enquêtes. Enfin, comme il ne peut intervenir dans le déroulement des enquêtes, il ne constitue en aucune manière un élément du contrôle de la légalité des actes d'enquête au cours de leur exécution.

| 68. | S'agissant du contrôle de la procédure suivie au titre des enquêtes, plusieurs cas récents montrent l'existence de chevauchements entre les interventions du comité de surveillance et celles du médiateur. Ainsi, entre septembre 2003 et mai 2004, le comité a-t-il débattu des interventions du Médiateur à propos d'enquêtes individuelles de l'Office au cours de sept de ses réunions. Par ailleurs, le comité n'est pas saisi des réclamations adressées par les justiciables au directeur de l'Office qui demeure libre de leur donner les suites qu'il estime nécessaires. |
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68.

S'agissant du contrôle de la procédure suivie au titre des enquêtes, plusieurs cas récents montrent l'existence de chevauchements entre les interventions du comité de surveillance et celles du médiateur. Ainsi, entre septembre 2003 et mai 2004, le comité a-t-il débattu des interventions du Médiateur à propos d'enquêtes individuelles de l'Office au cours de sept de ses réunions. Par ailleurs, le comité n'est pas saisi des réclamations adressées par les justiciables au directeur de l'Office qui demeure libre de leur donner les suites qu'il estime nécessaires.

| 69. | Alors que le comité ne doit pas s'immiscer dans la gestion de l'Office, c'est-à-dire qu'il ne doit intervenir ni dans les activités hors enquêtes de l'Office ni dans la conduite des enquêtes:






  a) | il doit être informé des enquêtes non terminées dans les neuf mois de leur ouverture. En pratique, ces informations du comité demeurent le plus souvent sans effets concrets; |
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69.

Alors que le comité ne doit pas s'immiscer dans la gestion de l'Office, c'est-à-dire qu'il ne doit intervenir ni dans les activités hors enquêtes de l'Office ni dans la conduite des enquêtes:

a)

il doit être informé des enquêtes non terminées dans les neuf mois de leur ouverture. En pratique, ces informations du comité demeurent le plus souvent sans effets concrets;

| b) | il doit examiner chaque année en détail le projet de budget de l'Office (45) alors que ce budget concerne aussi d'autres activités que les enquêtes. Cet examen s'avère largement formel, car le comité, qui n'est pas un auxiliaire de l'autorité budgétaire, ne dispose d'aucune responsabilité en la matière; |
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b)

il doit examiner chaque année en détail le projet de budget de l'Office (45) alors que ce budget concerne aussi d'autres activités que les enquêtes. Cet examen s'avère largement formel, car le comité, qui n'est pas un auxiliaire de l'autorité budgétaire, ne dispose d'aucune responsabilité en la matière;

| c) | il a demandé à être informé au préalable des communications de cas aux autorités judiciaires nationales (46). Toutefois, comme la communication aux autorités judiciaires constitue souvent une étape de l'enquête qui se poursuit avec leur soutien, et que cette communication est un acte souverain du directeur de l'Office, cette communication préalable au comité peut être source d'ingérence; |
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c)

il a demandé à être informé au préalable des communications de cas aux autorités judiciaires nationales (46). Toutefois, comme la communication aux autorités judiciaires constitue souvent une étape de l'enquête qui se poursuit avec leur soutien, et que cette communication est un acte souverain du directeur de l'Office, cette communication préalable au comité peut être source d'ingérence;

| d) | il demande dans son règlement intérieur que lui soient reconnus par le directeur de l'Office des droits qui vont au-delà de ceux prévus dans les actes constitutifs [communication des réclamations reçues par le directeur (47), communication des initiatives législatives de l'Office visant la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers (48), accès à tous les documents et dossiers de l'OLAF (49), moyens budgétaires propres (50), nomination du personnel du secrétariat (51), fixation du siège du secrétariat (52)...]. |
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d)

il demande dans son règlement intérieur que lui soient reconnus par le directeur de l'Office des droits qui vont au-delà de ceux prévus dans les actes constitutifs [communication des réclamations reçues par le directeur (47), communication des initiatives législatives de l'Office visant la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers (48), accès à tous les documents et dossiers de l'OLAF (49), moyens budgétaires propres (50), nomination du personnel du secrétariat (51), fixation du siège du secrétariat (52)...].

| 70. | Depuis sa nomination, l'indépendance du directeur de l'Office n'a jamais été véritablement menacée (53). En pratique, le comité a largement centré son attention sur les questions relatives au respect, par l'Office, des droits des personnes dans les enquêtes internes et a déploré l'absence de code de procédure permettant un encadrement indiscutable des actes d'enquête. La concentration de l'attention du comité sur les enquêtes internes et les droits des personnes a affecté les relations entre la direction de l'Office et le comité. |
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70.

Depuis sa nomination, l'indépendance du directeur de l'Office n'a jamais été véritablement menacée (53). En pratique, le comité a largement centré son attention sur les questions relatives au respect, par l'Office, des droits des personnes dans les enquêtes internes et a déploré l'absence de code de procédure permettant un encadrement indiscutable des actes d'enquête. La concentration de l'attention du comité sur les enquêtes internes et les droits des personnes a affecté les relations entre la direction de l'Office et le comité.

| 71. | Suivant la politique retenue par l'Office, le comité de surveillance a donné priorité à la destination pénale des enquêtes internes au détriment des enquêtes externes, alors même que la lutte contre la fraude affectant les intérêts financiers communautaires dépasse largement le cadre des institutions et que de nombreuses fraudes sont perpétrées en dehors de toute connivence avec des agents des institutions ou des organes assimilés. Bien que le règlement (CE) no 1073/1999 demande, à l'article 7, paragraphe 1, et à l'article 7, paragraphe 3, que «les institutions, organes et organismes communiquent sans délai à l'Office toute information relative à d'éventuels cas de fraude ou de corruption» et que «les États membres, dans la mesure où le droit national le permet, transmettent, [...] tout document ou information pertinents [...] relatifs à la lutte contre la fraude [...] ou contre les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés», le comité de surveillance n'a jamais étudié les conditions dans lesquelles les organismes ou États membres s'acquittaient de cette obligation pourtant essentielle à l'activité d'enquête de l'Office (54). |
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71.

Suivant la politique retenue par l'Office, le comité de surveillance a donné priorité à la destination pénale des enquêtes internes au détriment des enquêtes externes, alors même que la lutte contre la fraude affectant les intérêts financiers communautaires dépasse largement le cadre des institutions et que de nombreuses fraudes sont perpétrées en dehors de toute connivence avec des agents des institutions ou des organes assimilés. Bien que le règlement (CE) no 1073/1999 demande, à l'article 7, paragraphe 1, et à l'article 7, paragraphe 3, que «les institutions, organes et organismes communiquent sans délai à l'Office toute information relative à d'éventuels cas de fraude ou de corruption» et que «les États membres, dans la mesure où le droit national le permet, transmettent, [...] tout document ou information pertinents [...] relatifs à la lutte contre la fraude [...] ou contre les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés», le comité de surveillance n'a jamais étudié les conditions dans lesquelles les organismes ou États membres s'acquittaient de cette obligation pourtant essentielle à l'activité d'enquête de l'Office (54).

| 72. | Pour lui permettre de débattre des questions relatives à la conduite des enquêtes en connaissance de cause, le secrétariat du comité examine des dossiers d'enquêtes clôturées choisis selon des critères fixés en accord avec le président. Le nombre des dossiers examinés récemment a été de dix-sept (55) en 2003 et de sept pour les six premiers mois de 2004. Ces examens font l'objet de fiches d'évaluation circonstanciées qui comportent souvent des recommandations pertinentes ou des questions de principe sérieuses. Ces fiches ne sont pas communiquées à l'Office. Une attitude plus ouverte serait non seulement profitable aux relations entre les services, mais permettrait également de tirer parti des meilleures pratiques, contribuant ainsi au renforcement de la fonction d'enquête. |
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72.

Pour lui permettre de débattre des questions relatives à la conduite des enquêtes en connaissance de cause, le secrétariat du comité examine des dossiers d'enquêtes clôturées choisis selon des critères fixés en accord avec le président. Le nombre des dossiers examinés récemment a été de dix-sept (55) en 2003 et de sept pour les six premiers mois de 2004. Ces examens font l'objet de fiches d'évaluation circonstanciées qui comportent souvent des recommandations pertinentes ou des questions de principe sérieuses. Ces fiches ne sont pas communiquées à l'Office. Une attitude plus ouverte serait non seulement profitable aux relations entre les services, mais permettrait également de tirer parti des meilleures pratiques, contribuant ainsi au renforcement de la fonction d'enquête.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

| 73. | L'Office a pris des mesures de réorganisation importantes en novembre 2003. Lors de l'audit, il est apparu qu'au début de 2004 il terminait encore l'apurement d'un lourd passé que lui avait légué son prédécesseur l'UCLAF et que les nouvelles mesures commençaient tout juste à produire leurs effets (voir point 10). |
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73.

L'Office a pris des mesures de réorganisation importantes en novembre 2003. Lors de l'audit, il est apparu qu'au début de 2004 il terminait encore l'apurement d'un lourd passé que lui avait légué son prédécesseur l'UCLAF et que les nouvelles mesures commençaient tout juste à produire leurs effets (voir point 10).

Efficience et efficacité des enquêtes

| 74. | La politique des enquêtes de l'Office demeure incertaine qu'il s'agisse de la question de son autosaisine, de la gestion de ses priorités, des modalités de sa collaboration avec les autorités des États membres et du contrôle de ses délais. De même, les orientations quant aux résultats à atteindre restent imprécises, car les aspects financiers ou disciplinaires des enquêtes peuvent se trouver écartés au profit de procédures judiciaires dont l'aboutissement est souvent éloigné et incertain (voir points 19, 20 et 25).

  Après avoir précisé les principes directeurs de ses enquêtes en termes de résultats à atteindre et non plus seulement en fonction des domaines de concentration des activités, la mise en place d'indicateurs de performance (plutôt que de simples indicateurs d'activité) permettrait d'apprécier le bien-fondé des options retenues par l'Office. |
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74.

La politique des enquêtes de l'Office demeure incertaine qu'il s'agisse de la question de son autosaisine, de la gestion de ses priorités, des modalités de sa collaboration avec les autorités des États membres et du contrôle de ses délais. De même, les orientations quant aux résultats à atteindre restent imprécises, car les aspects financiers ou disciplinaires des enquêtes peuvent se trouver écartés au profit de procédures judiciaires dont l'aboutissement est souvent éloigné et incertain (voir points 19, 20 et 25).

Après avoir précisé les principes directeurs de ses enquêtes en termes de résultats à atteindre et non plus seulement en fonction des domaines de concentration des activités, la mise en place d'indicateurs de performance (plutôt que de simples indicateurs d'activité) permettrait d'apprécier le bien-fondé des options retenues par l'Office.

| 75. | Le dispositif de décision régissant les diverses phases des enquêtes a gagné en transparence (voir point 16). L'intervention du conseil exécutif et la mise en place de rapports normalisés y ont largement contribué (voir point 41). |
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75.

Le dispositif de décision régissant les diverses phases des enquêtes a gagné en transparence (voir point 16). L'intervention du conseil exécutif et la mise en place de rapports normalisés y ont largement contribué (voir point 41).

| 76. | L'assimilation des opérations d'assistance et de coordination aux enquêtes rend difficile la maîtrise des ressources et conduit à une utilisation du système CMS qui s'avère coûteuse en temps, alors même que, dans les cas de coordination et d'assistance, l'Office n'est pas chargé de recueillir et de produire lui-même des éléments de preuve (voir points 13 et 14).

  Il y aurait lieu de reconsidérer l'organisation de l'Office à propos des opérations de coordination et d'assistance et d'étudier s'il ne devrait pas être créé une unité particulière consacrée à ces opérations faisant partie de la plate-forme de services. |
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76.

L'assimilation des opérations d'assistance et de coordination aux enquêtes rend difficile la maîtrise des ressources et conduit à une utilisation du système CMS qui s'avère coûteuse en temps, alors même que, dans les cas de coordination et d'assistance, l'Office n'est pas chargé de recueillir et de produire lui-même des éléments de preuve (voir points 13 et 14).

Il y aurait lieu de reconsidérer l'organisation de l'Office à propos des opérations de coordination et d'assistance et d'étudier s'il ne devrait pas être créé une unité particulière consacrée à ces opérations faisant partie de la plate-forme de services.

| 77. | S'agissant des travaux préliminaires (évaluations), les analyses sont restées rudimentaires. Les unités de soutien (magistrats, suivi, analyse opérationnelle) ont peu participé à la définition des objectifs et à l'élaboration de la stratégie à retenir pour chaque enquête. Le conseil exécutif n'a pas assez insisté sur la nécessité d'une formulation claire des objectifs et des résultats attendus des enquêtes (voir points 20 et 22).

  Il reste encore à mieux motiver certains actes d'enquête, à clarifier les objectifs que doivent poursuivre les enquêteurs dans chaque cas et à insister pour que des plans de travail étayent les décisions proposées. S'agissant du conseil exécutif, il y aurait lieu d'envisager des formations plus restreintes qui rassembleraient chacune les cadres traitant de dossiers comportant des caractéristiques communes (56). En allégeant la charge d'examen des dossiers demandée aux participants, une telle approche favoriserait une analyse plus pénétrante des projets de décision. Elle permettrait aussi l'instauration d'un suivi d'ensemble sur le portefeuille des cas en cours et la gestion des priorités. En cas de besoin, toutes les formations du comité pourraient être réunies pour traiter les questions de principe intéressant l'ensemble des services. |
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77.

S'agissant des travaux préliminaires (évaluations), les analyses sont restées rudimentaires. Les unités de soutien (magistrats, suivi, analyse opérationnelle) ont peu participé à la définition des objectifs et à l'élaboration de la stratégie à retenir pour chaque enquête. Le conseil exécutif n'a pas assez insisté sur la nécessité d'une formulation claire des objectifs et des résultats attendus des enquêtes (voir points 20 et 22).

Il reste encore à mieux motiver certains actes d'enquête, à clarifier les objectifs que doivent poursuivre les enquêteurs dans chaque cas et à insister pour que des plans de travail étayent les décisions proposées. S'agissant du conseil exécutif, il y aurait lieu d'envisager des formations plus restreintes qui rassembleraient chacune les cadres traitant de dossiers comportant des caractéristiques communes (56). En allégeant la charge d'examen des dossiers demandée aux participants, une telle approche favoriserait une analyse plus pénétrante des projets de décision. Elle permettrait aussi l'instauration d'un suivi d'ensemble sur le portefeuille des cas en cours et la gestion des priorités. En cas de besoin, toutes les formations du comité pourraient être réunies pour traiter les questions de principe intéressant l'ensemble des services.

| 78. | La supervision exercée sur les enquêtes par l'encadrement de l'Office s'est en général avérée insuffisante (voir points 28, 35 et 36). La durée des enquêtes n'a pas été maîtrisée (voir point 24).

  Les chefs d'unité doivent s'assurer que les priorités sont respectées et que la charge de travail effective des enquêteurs est à la fois connue et contrôlée. En cours d'enquête, la recherche de preuves doit primer sur le simple collationnement d'informations déjà disponibles. Dans cette perspective, l'Office doit mieux utiliser les moyens dont il dispose (auditions de témoins, visites sur place et collecte de pièces, analyses opérationnelles...). |
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78.

La supervision exercée sur les enquêtes par l'encadrement de l'Office s'est en général avérée insuffisante (voir points 28, 35 et 36). La durée des enquêtes n'a pas été maîtrisée (voir point 24).

Les chefs d'unité doivent s'assurer que les priorités sont respectées et que la charge de travail effective des enquêteurs est à la fois connue et contrôlée. En cours d'enquête, la recherche de preuves doit primer sur le simple collationnement d'informations déjà disponibles. Dans cette perspective, l'Office doit mieux utiliser les moyens dont il dispose (auditions de témoins, visites sur place et collecte de pièces, analyses opérationnelles...).

| 79. | Il n'existe aucun système de mesure de la charge réelle de travail des enquêteurs ni du temps qu'ils consacrent à leurs enquêtes (voir point 26).

  Associé à des plans de travail comprenant des estimations du temps à consacrer aux enquêtes, un système d'enregistrement des temps fournirait l'une des bases d'un meilleur ajustement de la charge de travail aux ressources disponibles dans les diverses unités de la direction des enquêtes et permettrait d'éviter des retards. |
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79.

Il n'existe aucun système de mesure de la charge réelle de travail des enquêteurs ni du temps qu'ils consacrent à leurs enquêtes (voir point 26).

Associé à des plans de travail comprenant des estimations du temps à consacrer aux enquêtes, un système d'enregistrement des temps fournirait l'une des bases d'un meilleur ajustement de la charge de travail aux ressources disponibles dans les diverses unités de la direction des enquêtes et permettrait d'éviter des retards.

| 80. | Le passage obligatoire devant le comité de surveillance pour les enquêtes ouvertes depuis plus de neuf mois est demeuré sans effets notables (voir point 24).

  Compte tenu des délais de prescription prévus par les législations nationales (pénales) et communautaires [par exemple article 3 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95], l'instauration d'une durée maximale pour les enquêtes apparaît susceptible d'en accroître l'efficacité. |
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80.

Le passage obligatoire devant le comité de surveillance pour les enquêtes ouvertes depuis plus de neuf mois est demeuré sans effets notables (voir point 24).

Compte tenu des délais de prescription prévus par les législations nationales (pénales) et communautaires [par exemple article 3 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95], l'instauration d'une durée maximale pour les enquêtes apparaît susceptible d'en accroître l'efficacité.

| 81. | Les résultats des enquêtes restent difficiles à cerner. Dans le domaine des enquêtes internes, peu de progrès ont été réalisés depuis 1998 s'agissant de l'application des sanctions. Les relais judiciaires et disciplinaires se sont avérés largement inefficaces (voir point 37). |
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81.

Les résultats des enquêtes restent difficiles à cerner. Dans le domaine des enquêtes internes, peu de progrès ont été réalisés depuis 1998 s'agissant de l'application des sanctions. Les relais judiciaires et disciplinaires se sont avérés largement inefficaces (voir point 37).

| 82. | Les opérations de suivi financier de l'Office pèsent sur ses ressources (voir points 31 et 54). Le suivi judiciaire ajoute peu de valeur réelle aux conclusions déposées (voir point 43).

  Le suivi financier ne devrait pas être confié à l'Office. C'est aux ordonnateurs de la Commission et aux États membres qu'il appartient d'organiser le recouvrement des sommes liquidées à l'issue des enquêtes. Les ordonnateurs et les États membres devraient sans délais informer l'OLAF des recouvrements encaissés ou des abandons de créances constatés. Le suivi judiciaire devrait être limité aux seuls cas où, à la fin d'une procédure pénale, l'ordonnateur de la dépense initiale doit engager une procédure civile de recouvrement. Le suivi législatif devrait rester de la responsabilité des directions générales opérationnelles sur la base de notes de synthèse adressées à ces dernières par l'Office. |
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82.

Les opérations de suivi financier de l'Office pèsent sur ses ressources (voir points 31 et 54). Le suivi judiciaire ajoute peu de valeur réelle aux conclusions déposées (voir point 43).

Le suivi financier ne devrait pas être confié à l'Office. C'est aux ordonnateurs de la Commission et aux États membres qu'il appartient d'organiser le recouvrement des sommes liquidées à l'issue des enquêtes. Les ordonnateurs et les États membres devraient sans délais informer l'OLAF des recouvrements encaissés ou des abandons de créances constatés. Le suivi judiciaire devrait être limité aux seuls cas où, à la fin d'une procédure pénale, l'ordonnateur de la dépense initiale doit engager une procédure civile de recouvrement. Le suivi législatif devrait rester de la responsabilité des directions générales opérationnelles sur la base de notes de synthèse adressées à ces dernières par l'Office.

| 83. | Le contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours n'est pas assuré de façon indépendante (57). Les actes de procédure relatifs aux enquêtes demeurent imparfaitement codifiés (voir point 27).

  La codification des procédures doit garantir que les actes d'enquête soient prévisibles, que les délais relatifs aux auditions soient certains et qu'à chaque étape clé de l'enquête les droits de la défense soient préservés ainsi que son accès au dossier assuré. Le code doit aussi conforter l'observation du principe du secret des travaux d'investigation et prévoir les voies du contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours. Un tel code devrait acquérir force légale, être publié et permettre une application transparente des principes fondamentaux régissant les enquêtes de l’OLAF, notamment ceux de transparence et du contradictoire. |
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83.

Le contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours n'est pas assuré de façon indépendante (57). Les actes de procédure relatifs aux enquêtes demeurent imparfaitement codifiés (voir point 27).

La codification des procédures doit garantir que les actes d'enquête soient prévisibles, que les délais relatifs aux auditions soient certains et qu'à chaque étape clé de l'enquête les droits de la défense soient préservés ainsi que son accès au dossier assuré. Le code doit aussi conforter l'observation du principe du secret des travaux d'investigation et prévoir les voies du contrôle de la légalité des actes des enquêtes en cours. Un tel code devrait acquérir force légale, être publié et permettre une application transparente des principes fondamentaux régissant les enquêtes de l’OLAF, notamment ceux de transparence et du contradictoire.

| 84. | Dans le domaine des dépenses directes, l'Office dépend de la coopération avec les services nationaux. Certains États membres apportent leur appui à l'Office plus volontiers que d'autres, alors même que l'Office ne dispose pas de tous les moyens qui lui permettraient de mettre en évidence certains faits (voir points 15 et 37). |
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84.

Dans le domaine des dépenses directes, l'Office dépend de la coopération avec les services nationaux. Certains États membres apportent leur appui à l'Office plus volontiers que d'autres, alors même que l'Office ne dispose pas de tous les moyens qui lui permettraient de mettre en évidence certains faits (voir points 15 et 37).

| 85. | Dans les domaines des ressources propres et des dépenses en gestion partagée, la coopération avec les États membres, encadrée par les procédures d'assistance mutuelle et les réglementations ad hoc [règlement (Euratom, CE) no 2185/96] s'avère souvent médiocre (voir points 15 et 32).

  Pour clarifier les modalités de la coopération avec les autorités des États membres, il serait utile d'envisager soit l'adoption d'un règlement spécifique du Conseil précisant les modalités de cette coopération [voir les propositions de modification du règlement (CE) no 1073/1999], soit la conclusion d'accords avec ceux des services nationaux d'enquête les mieux à même d'apporter leur assistance à l'Office (58). |
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85.

Dans les domaines des ressources propres et des dépenses en gestion partagée, la coopération avec les États membres, encadrée par les procédures d'assistance mutuelle et les réglementations ad hoc [règlement (Euratom, CE) no 2185/96] s'avère souvent médiocre (voir points 15 et 32).

Pour clarifier les modalités de la coopération avec les autorités des États membres, il serait utile d'envisager soit l'adoption d'un règlement spécifique du Conseil précisant les modalités de cette coopération [voir les propositions de modification du règlement (CE) no 1073/1999], soit la conclusion d'accords avec ceux des services nationaux d'enquête les mieux à même d'apporter leur assistance à l'Office (58).

| 86. | Le système de gestion des enquêtes (Case management system et greffe) mis en place par l'Office constitue un net progrès dans la maîtrise de la documentation et des dossiers d'enquête (voir point 17). |
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86.

Le système de gestion des enquêtes (Case management system et greffe) mis en place par l'Office constitue un net progrès dans la maîtrise de la documentation et des dossiers d'enquête (voir point 17).

| 87. | Les bases de données du CMS ne sont pas mises à profit pour constituer un véritable système de gestion des enquêtes et d'aide à la décision alors qu'un tel outil est nécessaire à l'encadrement de la direction des enquêtes (voir points 34 et 36).

  Les bases de données CMS devraient être utilisées pour transformer le système de documentation en véritable système de gestion des enquêtes et d'aide à la décision. Une telle transformation, alliée à une clarification du rôle de l'encadrement des enquêteurs, permettrait de renforcer l'efficacité des enquêtes et de prévenir les retards. Sur ces points, le manuel de l’OLAF doit être complété et les responsabilités de l'encadrement précisées. Pour rendre le manuel plus opérationnel, il y aurait lieu de rassembler en un volume séparé toutes les instructions relatives à l'organisation, à la conduite et à la supervision des enquêtes. Un effort particulier doit aussi être engagé en faveur de la formation des enquêteurs (techniques d'enquête, législations sectorielles nationales et communautaires, capacités d'expression...). |
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87.

Les bases de données du CMS ne sont pas mises à profit pour constituer un véritable système de gestion des enquêtes et d'aide à la décision alors qu'un tel outil est nécessaire à l'encadrement de la direction des enquêtes (voir points 34 et 36).

Les bases de données CMS devraient être utilisées pour transformer le système de documentation en véritable système de gestion des enquêtes et d'aide à la décision. Une telle transformation, alliée à une clarification du rôle de l'encadrement des enquêteurs, permettrait de renforcer l'efficacité des enquêtes et de prévenir les retards. Sur ces points, le manuel de l’OLAF doit être complété et les responsabilités de l'encadrement précisées. Pour rendre le manuel plus opérationnel, il y aurait lieu de rassembler en un volume séparé toutes les instructions relatives à l'organisation, à la conduite et à la supervision des enquêtes. Un effort particulier doit aussi être engagé en faveur de la formation des enquêteurs (techniques d'enquête, législations sectorielles nationales et communautaires, capacités d'expression...).

| 88. | La reddition de comptes absorbe un volume considérable de ressources sans toujours apporter une information assez claire pour juger de l'efficacité de l'Office faute d'indicateurs de résultats pertinents (voir points 37, 39 et 43).

  Il y aurait lieu de diminuer le nombre des rapports à fournir et d'en soigner la valeur informative. Les données statistiques devraient être rendues plus fiables et plus pertinentes pour que des comparaisons dans le temps puissent être établies. À cet égard, la mise en place d'indicateurs de performance axés sur les résultats effectifs plutôt que potentiels devrait constituer un élément de clarification. |
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88.

La reddition de comptes absorbe un volume considérable de ressources sans toujours apporter une information assez claire pour juger de l'efficacité de l'Office faute d'indicateurs de résultats pertinents (voir points 37, 39 et 43).

Il y aurait lieu de diminuer le nombre des rapports à fournir et d'en soigner la valeur informative. Les données statistiques devraient être rendues plus fiables et plus pertinentes pour que des comparaisons dans le temps puissent être établies. À cet égard, la mise en place d'indicateurs de performance axés sur les résultats effectifs plutôt que potentiels devrait constituer un élément de clarification.

Mobilisation des ressources à l'appui des enquêtes

| 89. | La politique d'enquête réactive de l'Office lui permet mal de prévoir sa charge de travail et donc d'organiser ses équipes d'enquêteurs en conséquence (voir points 26 et 62). La répartition des agents entre les unités de la direction des enquêtes est peu transparente. La gestion des effectifs est compliquée par leur instabilité due au nombre disproportionné des postes temporaires (voir points 63 et 64).

  Il serait souhaitable que le suivi de la charge de travail des services soit organisé et qu'un véritable plan directeur de la gestion du personnel soit mis en place de façon à résoudre les difficultés structurelles de gestion des effectifs. Une bonne gestion des équipes d'enquêteurs militerait en outre pour des unités plus équilibrées en nombre d'agents afin que les chefs d'unité puissent exercer une supervision rapprochée des enquêtes. |
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89.

La politique d'enquête réactive de l'Office lui permet mal de prévoir sa charge de travail et donc d'organiser ses équipes d'enquêteurs en conséquence (voir points 26 et 62). La répartition des agents entre les unités de la direction des enquêtes est peu transparente. La gestion des effectifs est compliquée par leur instabilité due au nombre disproportionné des postes temporaires (voir points 63 et 64).

Il serait souhaitable que le suivi de la charge de travail des services soit organisé et qu'un véritable plan directeur de la gestion du personnel soit mis en place de façon à résoudre les difficultés structurelles de gestion des effectifs. Une bonne gestion des équipes d'enquêteurs militerait en outre pour des unités plus équilibrées en nombre d'agents afin que les chefs d'unité puissent exercer une supervision rapprochée des enquêtes.

| 90. | Les apports des services d'analyse stratégique à la direction des enquêtes sont demeurés insignifiants. S'agissant des analyses de risques, leurs contributions sont restées limitées (voir point 46).

  La mission des services d'analyse stratégique doit être redéfinie pour qu'ils contribuent effectivement à l'identification de situations conduisant à l'ouverture d'enquêtes externes dans les secteurs présentant les plus grands risques. À ce propos, ils devraient œuvrer pour une amélioration de la présentation, de la nature et de la précision des irrégularités communiquées par les États membres afin de constituer des bases de données à partir desquelles des anomalies pourraient être recherchées et des enquêtes entreprises. |
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90.

Les apports des services d'analyse stratégique à la direction des enquêtes sont demeurés insignifiants. S'agissant des analyses de risques, leurs contributions sont restées limitées (voir point 46).

La mission des services d'analyse stratégique doit être redéfinie pour qu'ils contribuent effectivement à l'identification de situations conduisant à l'ouverture d'enquêtes externes dans les secteurs présentant les plus grands risques. À ce propos, ils devraient œuvrer pour une amélioration de la présentation, de la nature et de la précision des irrégularités communiquées par les États membres afin de constituer des bases de données à partir desquelles des anomalies pourraient être recherchées et des enquêtes entreprises.

| 91. | Un soutien juridique est utile en raison des difficultés soulevées par certaines législations communautaires. Dans ce domaine, les appuis aux services d'enquête sont réguliers. Il est en revanche permis de s'interroger sur ce que les travaux relatifs à la stratégie de protection des intérêts financiers apportent aux enquêtes de l'Office (voir points 53 et 55).

  Les travaux relatifs à la stratégie de protection des intérêts financiers étant sans impact direct sur la conduite des enquêtes, d'autres services de la Commission pourraient être mieux placés pour conduire de telles réflexions. |
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91.

Un soutien juridique est utile en raison des difficultés soulevées par certaines législations communautaires. Dans ce domaine, les appuis aux services d'enquête sont réguliers. Il est en revanche permis de s'interroger sur ce que les travaux relatifs à la stratégie de protection des intérêts financiers apportent aux enquêtes de l'Office (voir points 53 et 55).

Les travaux relatifs à la stratégie de protection des intérêts financiers étant sans impact direct sur la conduite des enquêtes, d'autres services de la Commission pourraient être mieux placés pour conduire de telles réflexions.

| 92. | Les activités d'assistance apparaissent utiles lorsqu'il s'agit d'apporter aux États membres des appuis concrets de coordination ou d'analyse dans le domaine des enquêtes transfrontalières. Les activités périphériques de l'Office, notamment celles liées à la politique de protection des intérêts financiers au sens large, constituent des éléments qui distraient la direction de son rôle de surveillance et d'accompagnement de la fonction d'enquête. Lorsqu'il s'agit de prendre en charge des responsabilités qui incombent généralement aux services opérationnels de la Commission (gestion de programmes par exemple), la mobilisation des ressources de l'Office ne constitue pas la meilleure solution (voir points 55 et 59).

  Les tâches de gestion de programmes incombent aux services opérationnels de la Commission qui sont mieux outillés que l'Office pour y faire face. |
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92.

Les activités d'assistance apparaissent utiles lorsqu'il s'agit d'apporter aux États membres des appuis concrets de coordination ou d'analyse dans le domaine des enquêtes transfrontalières. Les activités périphériques de l'Office, notamment celles liées à la politique de protection des intérêts financiers au sens large, constituent des éléments qui distraient la direction de son rôle de surveillance et d'accompagnement de la fonction d'enquête. Lorsqu'il s'agit de prendre en charge des responsabilités qui incombent généralement aux services opérationnels de la Commission (gestion de programmes par exemple), la mobilisation des ressources de l'Office ne constitue pas la meilleure solution (voir points 55 et 59).

Les tâches de gestion de programmes incombent aux services opérationnels de la Commission qui sont mieux outillés que l'Office pour y faire face.

Relations entre l’OLAF et le comité de surveillance

| 93. | La conduite d'un organe comme l'Office doit être exercée selon des lignes de responsabilités de gestion et un dispositif de surveillance clairs. Le mandat du comité de surveillance est devenu confus. En outre, le comité de surveillance n'apporte pas à la direction de l'Office tout le soutien qui lui serait nécessaire (voir point 70).

  Le rôle du comité de surveillance devrait être réexaminé pour écarter tous risques d'ingérence dans les enquêtes en cours d'exécution. |
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93.

La conduite d'un organe comme l'Office doit être exercée selon des lignes de responsabilités de gestion et un dispositif de surveillance clairs. Le mandat du comité de surveillance est devenu confus. En outre, le comité de surveillance n'apporte pas à la direction de l'Office tout le soutien qui lui serait nécessaire (voir point 70).

Le rôle du comité de surveillance devrait être réexaminé pour écarter tous risques d'ingérence dans les enquêtes en cours d'exécution.

Recentrage de l'Office sur sa fonction d'enquêteur

| 94. | Le rattachement de l’OLAF à la Commission n'a pas mis en péril l'indépendance de la fonction d'enquête de l'Office, même si certaines difficultés de communication ont été constatées. Il n'apparaît donc pas que le statut de l'Office doive être remis en cause. En revanche, l'encadrement de la fonction d'enquête aurait dû faire l'objet d'une attention soutenue pour garantir la qualité des résultats et éviter les doubles emplois avec les tâches d'autres services de la Commission. Ainsi, l'expérience des cinq premières années d'existence de l'Office tend à montrer qu'une réflexion serait nécessaire pour mieux garantir que les investigations débouchent effectivement sur des résultats concrets, qu'il s'agisse du recouvrement des sommes détournées ou de l'application effective de sanctions disciplinaires ou pénales.

  De ce qui précède, il ressort qu'un recentrage des activités de l'Office sur sa fonction d'enquête, tel que l'avait évoqué le président de la Commission en novembre 2003, serait susceptible de renforcer l'efficacité des investigations en laissant à d'autres instances la charge des actions préventives ou législatives. Un tel recentrage devrait, pour sa part, s'accompagner d'un aménagement de la gouvernance de l'Office nécessitant des modifications réglementaires (59). |
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94.

Le rattachement de l’OLAF à la Commission n'a pas mis en péril l'indépendance de la fonction d'enquête de l'Office, même si certaines difficultés de communication ont été constatées. Il n'apparaît donc pas que le statut de l'Office doive être remis en cause. En revanche, l'encadrement de la fonction d'enquête aurait dû faire l'objet d'une attention soutenue pour garantir la qualité des résultats et éviter les doubles emplois avec les tâches d'autres services de la Commission. Ainsi, l'expérience des cinq premières années d'existence de l'Office tend à montrer qu'une réflexion serait nécessaire pour mieux garantir que les investigations débouchent effectivement sur des résultats concrets, qu'il s'agisse du recouvrement des sommes détournées ou de l'application effective de sanctions disciplinaires ou pénales.

De ce qui précède, il ressort qu'un recentrage des activités de l'Office sur sa fonction d'enquête, tel que l'avait évoqué le président de la Commission en novembre 2003, serait susceptible de renforcer l'efficacité des investigations en laissant à d'autres instances la charge des actions préventives ou législatives. Un tel recentrage devrait, pour sa part, s'accompagner d'un aménagement de la gouvernance de l'Office nécessitant des modifications réglementaires (59).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 9 juin 2005.

Par la Cour des comptes

Hubert WEBER

Président

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(1)  Voir le rapport d'évaluation des activités de l'OLAF (article 15) [COM(2003) 154 final du 2 avril 2003].

1

(2)  Décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission du 28 avril 1999 (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20); règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1).

2

o

(3)  Task-force pour la coordination de la lutte contre la fraude (jusqu'en 1987), unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF: 1987-1999). Voir à ce sujet le Rapport spécial de la Cour no 8/98 dont les conclusions ont alimenté la réflexion à l'origine de la création de l'Office européen de lutte antifraude (JO C 230 du 22.7.1998).

3

o

(4)  Article 2, paragraphes 3 à 7, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom. Dans le cadre des activités reliées à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, la Commission a nommé l'OLAF chef de file pour 31 des 37 actions de son plan d'action 2004-2005.

4

(5)  Créé en février 2002 pour conduire les enquêtes et organiser les procédures disciplinaires de la Commission (IDOC — Investigation and Discipline Office of the Commission). Les relations entre l'Office et l'IDOC devaient faire l'objet d'un accord toujours en cours de finalisation.

5

(6)  Voir tableau no 3 de l'évaluation complémentaire des activités de l’OLAF [SEC(2004) 1370 du 26 octobre 2004]. Selon ce tableau, neuf cas étaient encore ouverts au 30 juin 2004 et 280 cas se trouvaient en phase de suivi.

6

o

(7)  Voir point 1.6 du Rapport spécial no 8/98 (JO C 230 du 22.7.1998).

7

o

(8)  Voir point 7.42 du Rapport annuel de la Cour sur l'exercice 2000 (JO C 359 du 15.12.2001).

8

(9)  Par exemple, règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1); règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2).

9

o

o

(10)  Au début de 1999, l'UCLAF avait un tableau des effectifs de 149 postes.

10

(11)  Dont 13 experts nationaux détachés (END).

11

(12)  Évaluation déposée en vertu des dispositions de l'article 15 du règlement (CE) no 1073/1999.

12

o

(13)  Évaluation complémentaire des activités de l’OLAF [SEC(2004) 1370 du 26 octobre 2004].

13

(14)  En particulier, le Rapport spécial no 8/98 (JO C 230 du 22.7.1998) et les observations du chapitre 7 du Rapport annuel de la Cour sur l'exercice 2000 (JO C 359 du 15.12.2001).

14

o

(15)  COM(2004) 103 final du 10 février 2004.

15

(16)  Case management system (CMS).

16

(17)  Les rubriques types des rapports d'évaluation sont les suivantes: 1) historique; 2) allégation; 3) fiabilité, source et probabilité des informations; 4) compétence de l’OLAF; 5) approche à envisager; 6) impact financier et perspectives de recouvrement; 7) degré de priorité; 8) proposition de plan de travail; 9) allocation de ressources.

17

(18)  Quand l'allégation est si fragile que même une évaluation est inutile, les dossiers sont classés sans suite (prima facie non case).

18

(19)  Voir points 1.5 et 1.6 du Rapport spécial de la Cour no 8/98 (JO C 230 du 22.7.1998).

19

o

(20)  Les Fonds structurels constituent un problème particulier parce que la documentation et les données financières détaillées ne sont disponibles ni au niveau communautaire ni au niveau national, mais seulement au niveau régional.

20

(21)  La transmission des informations par les autorités des États membres est explicitement prévue à l'article 7 du règlement (CE) no 1073/1999.

21

o

(22)  Rapport annuel pour l'exercice 2000, point 7.49 (JO C 359 du 15.12.2001).

22

(23)  Les dispositions relatives aux procédures d'enquête sont dispersées dans divers textes et il serait utile de les consolider [règlement (CE) no 1073/1999; règlement (Euratom, CE) no 2185/96; règlement (CE, Euratom) no 2988/95; accords interinstitutionnels; mémorandum IDOC; statut des fonctionnaires].

23

o

o

o

(24)  La deuxième recommandation du rapport d'évaluation de la Commission d'octobre 2003 préconise l'élaboration d'un corpus de règles administratives précisant les modalités des mesures d'enquête.

24

(25)  Les dispositions de l'article 7 du règlement (CE) no 1073/1999 prévoient de façon explicite la communication des informations nécessaires aux enquêtes de l'OLAF.

25

o

(26)  Les dispositions de l'article 9, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1073/1999 sur les enquêtes de l'Office obligent les institutions ou organes communautaires à informer l'Office des suites réservées à ces recommandations dans le domaine disciplinaire.

26

o

(27)  Règlement (CE) no 515/97 du Conseil du 13 mars 1997 (JO L 82 du 22.3.1997, p. 1).

27

o

(28)  Voir arrêt de la Cour de justice du 10 juillet 2003 dans l’affaire C-15/00, Commission contre BEI, Rec. 2003, p. I-7281, point 164.

28

(29)  Notamment la Belgique et le Luxembourg.

29

(30)  À ce propos, voir l'analyse faite par l'Office au point 1.3.2 de son rapport d'évaluation complémentaire [SEC(2004) 1370 du 26 octobre 2004].

30

(31)  Dans son Rapport annuel sur l'exercice 2000, la Cour signalait qu'il n'existait pas de système d'enregistrement complet des résultats des différentes enquêtes et des sommes recouvrées (point 7.49).

31

(32)  À cet égard, il y aurait lieu de distinguer entre les recommandations des rapports d'enquête et les suites judiciaires ou disciplinaires qui leur sont effectivement réservées. De même, il y aurait lieu de distinguer entre recouvrements demandés et recouvrements finalement encaissés.

32

(33)  Déclaration du président Prodi devant la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen le 18 novembre 2003.

33

(34)  Appui apporté au travers de la gestion des systèmes d'enregistrement et de communication des fraudes détectées par les États membres (AFIS, ECR...).

34

(35)  Cinquième Rapport de l'Office européen de lutte antifraude (juillet 2003-juin 2004), point 3.1.1.

35

(36)  Voir Rapport spécial no 3/2004 du 10 juin 2004 (JO C 269 du 4.11.2004).

36

o

(37)  L'unité C.2 participe à la gestion technique du système AFIS auquel l'Office devrait avoir accès même s'il était géré par un autre service de la Commission.

37

(38)  Voir Rapport spécial no 3/2004.

38

o

(39)  Par ailleurs, le nombre des postes permanents de catégories A et B est passé de 107 en 1999 à 143 en 2000 puis a été ramené à 109 en 2001.

39

(40)  Ces directions générales de la Commission font très largement appel à des équipes d'enquêteurs de haut niveau.

40

(41)  Dans son Rapport spécial no 8/98, la Cour avait déjà signalé que la forte proportion des agents temporaires induisait un manque de continuité dans l'organisation.

41

o

(42)  Article 4 de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom.

42

(43)  Article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1073/1999.

43

o

(44)  Article 2 du règlement intérieur du 17 novembre 1999 (JO L 41 du 15.2.2000).

44

(45)  Consultation du comité par le directeur en vertu de l'article 6, paragraphe 2, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom qui n'exige pas d'avis formel.

45

(46)  Alors que le règlement (CE) no 1073/1999 prévoit la communication des cas transmis aux autorités judiciaires par le directeur de l'Office sans préciser le moment de cette communication, le règlement intérieur du comité établit le principe de la communication préalable (article 22, paragraphe 5).

46

o

(47)  Article 22, paragraphe 6.

47

(48)  Article 22, paragraphe 7.

48

(49)  Article 3, point b).

49

(50)  Article 4, paragraphe 5, article 19, paragraphe 7, et article 25.

50

(51)  Article 19, paragraphes 1 et 2.

51

(52)  Article 19, paragraphe 4.

52

(53)  Même au plus fort de la crise Eurostat en 2003, la Commission a veillé à ne pas interférer avec la conduite des enquêtes.

53

(54)  Voir également les dispositions de l'article 9 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 qui, dans le cadre de la protection des intérêts financiers, imposent aux États membres d'apporter à la Commission toute l'aide qui lui est nécessaire.

54

o

(55)  Dont 14 enquêtes internes.

55

(56)  Par exemple, recettes et dépenses en gestion partagée, dépenses en gestion directe, enquêtes internes, etc.

56

(57)  Voir article 14 du règlement (CE) no 1073/1999. Les dispositions de l'article 90 bis du nouveau statut n'apportent pas de solution à la question de l'indépendance du recours précontentieux à propos des actes d'enquête de l'Office.

57

o

bis

(58)  Un tel accord a été conclu avec la Guardia di finanza italienne.

58

(59)  Règlement (CE) no 1073/1999 sur les enquêtes de l'Office; décision 1999/352/CE, CECA, Euratom instituant l'Office; décision 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Commission relative aux conditions et modalités des enquêtes internes (JO L 149 du 16.6.1999, p. 57).

59

o

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ANNEXE I

ORGANIGRAMME DE L'OLAF

Image

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ANNEXE II

PRINCIPALES FAIBLESSES RELEVÉES LORS DE L'EXAMEN DE L'ÉCHANTILLON D'ENQUÊTES

| Évaluations (30 opérations examinées) |
| --- |
| Retards d'exécution | 16 cas |
| Insuffisance de supervision | 13 cas |
| Défaut de précision des objectifs à assigner à l'enquête | 12 cas |
| Dossiers CMS incomplets | 15 cas |
| Investigations (62 opérations examinées) |
| Retards d'exécution | 34 cas |
| Insuffisance de supervision | 24 cas |
| Travaux d'investigation limités | 10 cas |
| Rapport de qualité insuffisante | 15 cas |
| Défaut de précision des objectifs poursuivis | 28 cas |
| Documentation CMS incomplète | 13 cas |
| Suivis (25 opérations examinées) |
| Retards d'exécution | 22 cas |
| Utilité du suivi limitée | 8 cas |
| Insuffisance de supervision | 7 cas |
| Documentation CMS incomplète | 6 cas |
| Travaux de suivi limités | 5 cas |

Évaluations (30 opérations examinées)

Retards d'exécution

16 cas

Insuffisance de supervision

13 cas

Défaut de précision des objectifs à assigner à l'enquête

12 cas

Dossiers CMS incomplets

15 cas

Investigations (62 opérations examinées)

Retards d'exécution

34 cas

Insuffisance de supervision

24 cas

Travaux d'investigation limités

10 cas

Rapport de qualité insuffisante

15 cas

Défaut de précision des objectifs poursuivis

28 cas

Documentation CMS incomplète

13 cas

Suivis (25 opérations examinées)

Retards d'exécution

22 cas

Utilité du suivi limitée

8 cas

Insuffisance de supervision

7 cas

Documentation CMS incomplète

6 cas

Travaux de suivi limités

5 cas

Image

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

En annexe à ses réponses, la Commission transmet les réponses du comité de surveillance de l'OLAF aux paragraphes 66 à 72 et 93. La Commission et l'OLAF indiquent qu'ils ne partagent pas certaines opinions exprimées par le comité.

SYNTHÈSE

| III. | L'OLAF a, pour l'instant, grâce à une sélection des informations (1), la capacité de donner suite à toute dénonciation sérieuse qu'il reçoit. Dans le futur, l'Office a la volonté d'accroître l'efficacité et le suivi des enquêtes, en développant une analyse stratégique plus poussée, et pourrait être amené à s'adapter à de nouvelles priorités. |
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III.

L'OLAF a, pour l'instant, grâce à une sélection des informations (1), la capacité de donner suite à toute dénonciation sérieuse qu'il reçoit. Dans le futur, l'Office a la volonté d'accroître l'efficacité et le suivi des enquêtes, en développant une analyse stratégique plus poussée, et pourrait être amené à s'adapter à de nouvelles priorités.

| IV. | Les enquêtes et les opérations d'assistance et de coordination ont le même objectif: la protection des intérêts financiers. Leur distinction est sans équivoque, elle se fonde sur le règlement (CE) no 1073/1999. Elle se traduit dans le rôle à jouer par l'Office (en fonction de ses facultés, de ses pouvoirs et de son statut d'indépendance). Dans le cadre d'une éventuelle réforme de la structure de l'Office faisant suite aux décisions des institutions (2), une amélioration de la distinction entre ces différentes catégories sur le plan de l'organisation pourrait être envisagée. |
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IV.

Les enquêtes et les opérations d'assistance et de coordination ont le même objectif: la protection des intérêts financiers. Leur distinction est sans équivoque, elle se fonde sur le règlement (CE) no 1073/1999. Elle se traduit dans le rôle à jouer par l'Office (en fonction de ses facultés, de ses pouvoirs et de son statut d'indépendance). Dans le cadre d'une éventuelle réforme de la structure de l'Office faisant suite aux décisions des institutions (2), une amélioration de la distinction entre ces différentes catégories sur le plan de l'organisation pourrait être envisagée.

| V. | Les constats concernant l'encadrement s'appliquent à l'échantillon des cas analysés par la Cour. Leur gestion ne reflète pas encore les progrès réalisés depuis 2003. Ainsi, la remarque de la Cour quant à l'insuffisance de la supervision devrait être nuancée (de juillet 2000 à juin 2003, 957 cas hérités de l'UCLAF ont été clôturés et, au cours des trois dernières années, la durée moyenne des enquêtes est passée de 33 à 22 mois en 2004). Par ailleurs, la proposition de la Commission instaure des dates butoirs pour les enquêtes [voir proposition de modification des règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 (3)]. |
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V.

Les constats concernant l'encadrement s'appliquent à l'échantillon des cas analysés par la Cour. Leur gestion ne reflète pas encore les progrès réalisés depuis 2003. Ainsi, la remarque de la Cour quant à l'insuffisance de la supervision devrait être nuancée (de juillet 2000 à juin 2003, 957 cas hérités de l'UCLAF ont été clôturés et, au cours des trois dernières années, la durée moyenne des enquêtes est passée de 33 à 22 mois en 2004). Par ailleurs, la proposition de la Commission instaure des dates butoirs pour les enquêtes [voir proposition de modification des règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 (3)].

| VI. | Après la première étape réalisée à travers le greffe, l'OLAF assure désormais un contrôle de qualité et de légalité via les responsables hiérarchiques, son comité exécutif et ses unités de magistrats et de suivi. De plus, l'Office porte désormais une plus grande attention à la planification de ses activités d'enquêtes via les plans de travail.
  La coopération avec les États membres exige de part et d'autre des efforts permanents et soutenus. L'OLAF a défini cet aspect comme étant à améliorer en priorité. Cette coopération, qui est également une préoccupation pour la Commission, a été décrite comme une plate-forme de services pluridisciplinaires dans la recommandation no 14 du rapport de la Commission sur l'évaluation des activités de l'OLAF (4). |
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VI.

Après la première étape réalisée à travers le greffe, l'OLAF assure désormais un contrôle de qualité et de légalité via les responsables hiérarchiques, son comité exécutif et ses unités de magistrats et de suivi. De plus, l'Office porte désormais une plus grande attention à la planification de ses activités d'enquêtes via les plans de travail.

La coopération avec les États membres exige de part et d'autre des efforts permanents et soutenus. L'OLAF a défini cet aspect comme étant à améliorer en priorité. Cette coopération, qui est également une préoccupation pour la Commission, a été décrite comme une plate-forme de services pluridisciplinaires dans la recommandation no 14 du rapport de la Commission sur l'évaluation des activités de l'OLAF (4).

| VII. | L'efficacité de l'OLAF ne peut qu'être partiellement jugée à partir des suites concrètes données aux enquêtes, telles que les poursuites ou les recouvrements. En effet, c'est aux autorités nationales et, dans certains cas, aux institutions communautaires qu'il appartient de décider des suites que l'OLAF ne maîtrise pas.
  La définition et l'application d'indicateurs de performance étant complexes, l'OLAF a entrepris une réflexion sur ce sujet, en tirant partie de l'expérience des services d'enquêtes nationaux. L'OLAF étudie la possibilité d'obtenir des autorités des États membres un retour d'informations sur l'utilité de ses rapports. |
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VII.

L'efficacité de l'OLAF ne peut qu'être partiellement jugée à partir des suites concrètes données aux enquêtes, telles que les poursuites ou les recouvrements. En effet, c'est aux autorités nationales et, dans certains cas, aux institutions communautaires qu'il appartient de décider des suites que l'OLAF ne maîtrise pas.

La définition et l'application d'indicateurs de performance étant complexes, l'OLAF a entrepris une réflexion sur ce sujet, en tirant partie de l'expérience des services d'enquêtes nationaux. L'OLAF étudie la possibilité d'obtenir des autorités des États membres un retour d'informations sur l'utilité de ses rapports.

| VIII. | La présence d'un nombre important de postes d'agents temporaires au tableau des effectifs de l'OLAF a permis à l'Office, lors de la mise en place de ses structures, de se doter assez rapidement d'enquêteurs expérimentés. Conscient du risque identifié par la Cour, l'Office a l'intention, sous réserve de l'accord des autorités budgétaires, de transformer par étapes un pourcentage significatif de ces postes temporaires en postes permanents, ce qui devrait permettre de préserver le savoir-faire acquis. Par ailleurs, l'Office va désormais consacrer une attention particulière à la formation de son personnel, et notamment à celle des enquêteurs et des nouveaux agents. |
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VIII.

La présence d'un nombre important de postes d'agents temporaires au tableau des effectifs de l'OLAF a permis à l'Office, lors de la mise en place de ses structures, de se doter assez rapidement d'enquêteurs expérimentés. Conscient du risque identifié par la Cour, l'Office a l'intention, sous réserve de l'accord des autorités budgétaires, de transformer par étapes un pourcentage significatif de ces postes temporaires en postes permanents, ce qui devrait permettre de préserver le savoir-faire acquis. Par ailleurs, l'Office va désormais consacrer une attention particulière à la formation de son personnel, et notamment à celle des enquêteurs et des nouveaux agents.

| IX. | Le cadre juridique actuel de l'OLAF contient déjà d'importantes dispositions en matière de protection des droits de l'homme. La proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 (5)  prévoit une codification des droits de défense des personnes concernées. Le contrôle interne de la qualité et de la légalité est pour l'instant du ressort des responsables hiérarchiques et du comité exécutif; cependant, une réflexion sur le contrôle interne va être menée.
  Par ailleurs, afin de garantir encore mieux la légalité des enquêtes dans la pratique et de créer une plus grande transparence des procédures de l'Office, la nouvelle version du manuel de procédure de l'OLAF intègre un corpus de règles administratives (qui pourrait être dans le futur développé de façon distincte du manuel actuel). |
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IX.

Le cadre juridique actuel de l'OLAF contient déjà d'importantes dispositions en matière de protection des droits de l'homme. La proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 (5)  prévoit une codification des droits de défense des personnes concernées. Le contrôle interne de la qualité et de la légalité est pour l'instant du ressort des responsables hiérarchiques et du comité exécutif; cependant, une réflexion sur le contrôle interne va être menée.

Par ailleurs, afin de garantir encore mieux la légalité des enquêtes dans la pratique et de créer une plus grande transparence des procédures de l'Office, la nouvelle version du manuel de procédure de l'OLAF intègre un corpus de règles administratives (qui pourrait être dans le futur développé de façon distincte du manuel actuel).

| X. | La Commission partage l'analyse de la Cour quant à la nécessité d'une révision de la gouvernance de l'Office et a présenté des solutions possibles dans le cadre de sa proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999. |
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X.

La Commission partage l'analyse de la Cour quant à la nécessité d'une révision de la gouvernance de l'Office et a présenté des solutions possibles dans le cadre de sa proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999.

| XI. | L'activité de l'OLAF est concentrée sur la protection des intérêts financiers dans son ensemble. Par rapport à cet objectif, la priorité pour la mobilisation des ressources est la partie opérationnelle. La Cour constate d'ailleurs au point III que l'Office est, à l'heure actuelle, en mesure de faire face, avec les ressources dont il dispose, aux défis posés par son activité opérationnelle.
  La Commission accueille avec intérêt les observations de la Cour, mais sans préjudice d'une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF. |
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XI.

L'activité de l'OLAF est concentrée sur la protection des intérêts financiers dans son ensemble. Par rapport à cet objectif, la priorité pour la mobilisation des ressources est la partie opérationnelle. La Cour constate d'ailleurs au point III que l'Office est, à l'heure actuelle, en mesure de faire face, avec les ressources dont il dispose, aux défis posés par son activité opérationnelle.

La Commission accueille avec intérêt les observations de la Cour, mais sans préjudice d'une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.

INTRODUCTION

| 4. | L'Office a tenu compte de la nécessité de collaborer avec les différentes autorités des États membres pour mener à bien sa mission, notamment en accordant une place appropriée aux activités de coordination et d'assistance et en procédant au recrutement d'agents des administrations nationales spécialisées. |
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4.

L'Office a tenu compte de la nécessité de collaborer avec les différentes autorités des États membres pour mener à bien sa mission, notamment en accordant une place appropriée aux activités de coordination et d'assistance et en procédant au recrutement d'agents des administrations nationales spécialisées.

| 7. | L'OLAF voudrait se référer à l'évaluation complémentaire des activités de l'Office (2004) (6), selon laquelle environ 60 % des ressources sont affectées à des tâches opérationnelles. Cela s'explique par le fait qu'une importante proportion des ressources affectées aux unités n'appartenant pas à la direction des enquêtes et opérations (B) est étroitement liée à l'activité d'enquête. |
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7.

L'OLAF voudrait se référer à l'évaluation complémentaire des activités de l'Office (2004) (6), selon laquelle environ 60 % des ressources sont affectées à des tâches opérationnelles. Cela s'explique par le fait qu'une importante proportion des ressources affectées aux unités n'appartenant pas à la direction des enquêtes et opérations (B) est étroitement liée à l'activité d'enquête.

| 8. | La Commission accepte qu'à l'heure actuelle il peut être difficile d'évaluer l'efficacité de l'action de l'OLAF. Dans un premier temps, l'Office n'avait pas les outils nécessaires à cette évaluation, mais la mise en place d'un système de gestion des cas a permis de recenser désormais les actions de l'OLAF. Cela a permis une première description des résultats en termes financiers et en termes de coopération avec les autorités judiciaires [voir rapport d'évaluation complémentaire des activités de l'OLAF (7)]. Toutefois, les délais des procédures nationales ne permettent pas de connaître rapidement les suites concrètes données aux enquêtes de l'OLAF. C'est pourquoi l'OLAF s'engage dans une réflexion relative aux indicateurs de performance les plus appropriés en tenant compte des expériences des services nationaux, qui permettra d'affiner l'évaluation de son action. Il est cependant difficile de mesurer les aspects préventif et dissuasif qui sont des résultats importants des actions de l'OLAF. |
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8.

La Commission accepte qu'à l'heure actuelle il peut être difficile d'évaluer l'efficacité de l'action de l'OLAF. Dans un premier temps, l'Office n'avait pas les outils nécessaires à cette évaluation, mais la mise en place d'un système de gestion des cas a permis de recenser désormais les actions de l'OLAF. Cela a permis une première description des résultats en termes financiers et en termes de coopération avec les autorités judiciaires [voir rapport d'évaluation complémentaire des activités de l'OLAF (7)]. Toutefois, les délais des procédures nationales ne permettent pas de connaître rapidement les suites concrètes données aux enquêtes de l'OLAF. C'est pourquoi l'OLAF s'engage dans une réflexion relative aux indicateurs de performance les plus appropriés en tenant compte des expériences des services nationaux, qui permettra d'affiner l'évaluation de son action. Il est cependant difficile de mesurer les aspects préventif et dissuasif qui sont des résultats importants des actions de l'OLAF.

| 10. | La Commission a déjà souligné l'importance de l'impact dû à la nécessité d'apurer le passé et des retards pris dans la mise en place de l'Office pour diverses raisons (voir Rapport annuel 2000 de la Cour, point 7.41), il n'est donc pas surprenant que les conséquences en étaient encore visibles en 2004 (voir point 73). Les insuffisances relevées à l’annexe II doivent donc être relativisées puisqu'elles concernent essentiellement des cas ouverts antérieurement à la réorganisation de l'Office de novembre 2003.
  Enfin, l'Office a pris en compte les observations antérieures de la Cour, et la mise en place du Case management system (CMS) est un exemple des progrès accomplis par l'OLAF au titre des recommandations du Rapport spécial no 8/98 de la Cour. |
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10.

La Commission a déjà souligné l'importance de l'impact dû à la nécessité d'apurer le passé et des retards pris dans la mise en place de l'Office pour diverses raisons (voir Rapport annuel 2000 de la Cour, point 7.41), il n'est donc pas surprenant que les conséquences en étaient encore visibles en 2004 (voir point 73). Les insuffisances relevées à l’annexe II doivent donc être relativisées puisqu'elles concernent essentiellement des cas ouverts antérieurement à la réorganisation de l'Office de novembre 2003.

Enfin, l'Office a pris en compte les observations antérieures de la Cour, et la mise en place du Case management system (CMS) est un exemple des progrès accomplis par l'OLAF au titre des recommandations du Rapport spécial no 8/98 de la Cour.

LES ENQUÊTES DE L'OLAF

| 13. | La différence entre enquêtes et opérations se traduit dans le rôle à jouer par l'Office (en fonction de ses facultés/pouvoirs). Le cadre juridique dans lequel s'inscrit l'action de l'OLAF explique que l'intervention directe par le biais d'une enquête propre de l'Office soit moins fréquente dans les domaines des douanes et du commerce (voir réponses aux points IV, 4 et 12). |
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13.

La différence entre enquêtes et opérations se traduit dans le rôle à jouer par l'Office (en fonction de ses facultés/pouvoirs). Le cadre juridique dans lequel s'inscrit l'action de l'OLAF explique que l'intervention directe par le biais d'une enquête propre de l'Office soit moins fréquente dans les domaines des douanes et du commerce (voir réponses aux points IV, 4 et 12).

| 14. | Les actions de coordination et d'assistance sont menées dans l'objectif fixé par le législateur visant à garantir une protection efficace des intérêts financiers. L'objectif de l'Office est d'identifier la procédure appropriée aux spécificités de chaque cas. Aucun type d'intervention n'est privilégié, il ne saurait donc être question de mobilisation des ressources au détriment des enquêtes. Par ailleurs, ces opérations étant souvent complexes et impliquant plusieurs États membres, il est impératif de les soumettre à des procédures strictes. La soumission aux mêmes procédures internes de reporting de toutes les activités opérationnelles de l'OLAF assure aussi une plus grande transparence (voir réponse au point 76). Une procédure simplifiée pourrait cependant être envisagée pour les cas d'assistance mutuelle. |
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14.

Les actions de coordination et d'assistance sont menées dans l'objectif fixé par le législateur visant à garantir une protection efficace des intérêts financiers. L'objectif de l'Office est d'identifier la procédure appropriée aux spécificités de chaque cas. Aucun type d'intervention n'est privilégié, il ne saurait donc être question de mobilisation des ressources au détriment des enquêtes. Par ailleurs, ces opérations étant souvent complexes et impliquant plusieurs États membres, il est impératif de les soumettre à des procédures strictes. La soumission aux mêmes procédures internes de reporting de toutes les activités opérationnelles de l'OLAF assure aussi une plus grande transparence (voir réponse au point 76). Une procédure simplifiée pourrait cependant être envisagée pour les cas d'assistance mutuelle.

| 15. | La collaboration des services nationaux nécessite une confiance mutuelle qui se bâtit et se consolide aussi grâce au soutien (coordination et assistance) que l'Office est en mesure d'apporter aux États membres. L'Office poursuit une politique d'amélioration des contacts opérationnels et l'a inscrite dans ses priorités pour 2005. |
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15.

La collaboration des services nationaux nécessite une confiance mutuelle qui se bâtit et se consolide aussi grâce au soutien (coordination et assistance) que l'Office est en mesure d'apporter aux États membres. L'Office poursuit une politique d'amélioration des contacts opérationnels et l'a inscrite dans ses priorités pour 2005.

| 16. | a) | Lors de l'évaluation des informations, l'Office s'assure que les suspicions qui ressortent de celles-ci: i) portent sur des infractions qui entrent dans la compétence de l'OLAF, ii) sont de nature suffisamment sérieuse (8) et iii) portent sur des faits dont la nature répond à des critères de priorité préétablis (9). La fixation des priorités de la fonction d'enquête résulte d'une réflexion approfondie menée par l'Office et d'un dialogue avec le comité de surveillance. |
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16.

a)

Lors de l'évaluation des informations, l'Office s'assure que les suspicions qui ressortent de celles-ci: i) portent sur des infractions qui entrent dans la compétence de l'OLAF, ii) sont de nature suffisamment sérieuse (8) et iii) portent sur des faits dont la nature répond à des critères de priorité préétablis (9). La fixation des priorités de la fonction d'enquête résulte d'une réflexion approfondie menée par l'Office et d'un dialogue avec le comité de surveillance.

| c) | Une décision de classement sans suite d'un dossier par l'Office est, en soi, une conclusion importante tant pour les personnes intéressées que pour l'institution concernée, dans la mesure où elle permet d'écarter les allégations initiales. |
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c)

Une décision de classement sans suite d'un dossier par l'Office est, en soi, une conclusion importante tant pour les personnes intéressées que pour l'institution concernée, dans la mesure où elle permet d'écarter les allégations initiales.

| 17. | L'OLAF a apporté un certain nombre de modifications importantes au CMS au début de l'année 2003, qui se sont traduites par une amélioration considérable de son fonctionnement et de la fiabilité des informations. L'estimation ex ante de l'impact financier étant difficile, l'OLAF projette de mettre en place un groupe de travail composé d'experts chargés de réviser les orientations relatives à l'estimation du «préjudice pour les intérêts financiers de l'Union européenne» au début d'une enquête. Les montants indiqués dans le CMS représentent la meilleure estimation à la fin de l'enquête; il appartient à l'ordonnateur compétent de déterminer le montant exact et d'établir l'ordre de recouvrement. |
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17.

L'OLAF a apporté un certain nombre de modifications importantes au CMS au début de l'année 2003, qui se sont traduites par une amélioration considérable de son fonctionnement et de la fiabilité des informations. L'estimation ex ante de l'impact financier étant difficile, l'OLAF projette de mettre en place un groupe de travail composé d'experts chargés de réviser les orientations relatives à l'estimation du «préjudice pour les intérêts financiers de l'Union européenne» au début d'une enquête. Les montants indiqués dans le CMS représentent la meilleure estimation à la fin de l'enquête; il appartient à l'ordonnateur compétent de déterminer le montant exact et d'établir l'ordre de recouvrement.

| 19. | La proportion des informations classées sans suite par l'Office s'est accrue de façon importante depuis 2002 après l'introduction d'un système de priorités s'appliquant dès la réception des dénonciations [voir réponses aux points 16 a) et III].
  Le véritable défi est d'alimenter l'OLAF avec des informations initiales de qualité (portant sur des faits graves et susceptibles de donner lieu à des enquêtes produisant des résultats).
  L'OLAF prévoit de concevoir des enquêtes et des opérations plus proactives et davantage axées sur le renseignement, conformément au nouveau règlement (CE) no 1073/1999 (voir réponse au point 74). |
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19.

La proportion des informations classées sans suite par l'Office s'est accrue de façon importante depuis 2002 après l'introduction d'un système de priorités s'appliquant dès la réception des dénonciations [voir réponses aux points 16 a) et III].

Le véritable défi est d'alimenter l'OLAF avec des informations initiales de qualité (portant sur des faits graves et susceptibles de donner lieu à des enquêtes produisant des résultats).

L'OLAF prévoit de concevoir des enquêtes et des opérations plus proactives et davantage axées sur le renseignement, conformément au nouveau règlement (CE) no 1073/1999 (voir réponse au point 74).

| 20. | Le nouveau manuel de l'OLAF, adopté le 25 février 2005, a pris en compte l'impossibilité de mener à bien une évaluation dans un délai de quinze jours dans certains domaines qui nécessitent une coopération avec les États membres. C'est pourquoi le délai d'évaluation prévu est désormais de deux mois (10), avec une possibilité d'extension soumise à l'accord des chefs d'unité.






  b) | La portée des observations de la Cour concernant la supervision doit être nuancée par la prise en compte des conditions dans lesquelles l'encadrement de l'OLAF a dû œuvrer. C'est uniquement après avoir réglé le poids du passé que l'Office a pu entreprendre une phase de formation de l'encadrement. |
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20.

Le nouveau manuel de l'OLAF, adopté le 25 février 2005, a pris en compte l'impossibilité de mener à bien une évaluation dans un délai de quinze jours dans certains domaines qui nécessitent une coopération avec les États membres. C'est pourquoi le délai d'évaluation prévu est désormais de deux mois (10), avec une possibilité d'extension soumise à l'accord des chefs d'unité.

b)

La portée des observations de la Cour concernant la supervision doit être nuancée par la prise en compte des conditions dans lesquelles l'encadrement de l'OLAF a dû œuvrer. C'est uniquement après avoir réglé le poids du passé que l'Office a pu entreprendre une phase de formation de l'encadrement.

| c) | De même, en ce qui concerne les retards évoqués, il doit être rappelé que des ressources importantes ont été absorbées par l'apurement du poids du passé (de juillet 2000 à juin 2003, 957 «cas UCLAF» ont été clôturés). |
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c)

De même, en ce qui concerne les retards évoqués, il doit être rappelé que des ressources importantes ont été absorbées par l'apurement du poids du passé (de juillet 2000 à juin 2003, 957 «cas UCLAF» ont été clôturés).

| 21. | Dès l'évaluation des cas, l'Office tient désormais compte de leur aspect financier qui fait partie des critères de priorité évoqués à la réponse au point 16 a). L'OLAF poursuit des objectifs tout à fait complémentaires en adoptant une approche à la fois financière (orientée vers le recouvrement) et répressive (sanctions administratives, disciplinaires ou pénales). En outre, sur la base du dispositif de coopération mis en place entre la Commission et l'OLAF en 2003, l'Office fournit les informations nécessaires à la prise de mesures conservatoires (11) au cours des enquêtes, afin de protéger les intérêts financiers de l'Union. |
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21.

Dès l'évaluation des cas, l'Office tient désormais compte de leur aspect financier qui fait partie des critères de priorité évoqués à la réponse au point 16 a). L'OLAF poursuit des objectifs tout à fait complémentaires en adoptant une approche à la fois financière (orientée vers le recouvrement) et répressive (sanctions administratives, disciplinaires ou pénales). En outre, sur la base du dispositif de coopération mis en place entre la Commission et l'OLAF en 2003, l'Office fournit les informations nécessaires à la prise de mesures conservatoires (11) au cours des enquêtes, afin de protéger les intérêts financiers de l'Union.

| 22. | L'objectif poursuivi par l'extension de la période d'évaluation, telle que prévue dans la nouvelle version du manuel (voir réponse au point 20), est de permettre une meilleure planification des travaux.
  Depuis 2005, la consultation des magistrats et des unités de suivi, ainsi qu'une demande d'assistance accrue vers les unités d'analyses et de renseignements (Intelligence), est devenue la règle dès cette phase d'évaluation. |
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22.

L'objectif poursuivi par l'extension de la période d'évaluation, telle que prévue dans la nouvelle version du manuel (voir réponse au point 20), est de permettre une meilleure planification des travaux.

Depuis 2005, la consultation des magistrats et des unités de suivi, ainsi qu'une demande d'assistance accrue vers les unités d'analyses et de renseignements (Intelligence), est devenue la règle dès cette phase d'évaluation.

| 23. | Comme l'indique l'évaluation complémentaire (12), depuis 2002, la durée moyenne des enquêtes de l'OLAF a diminué, passant de 33 à 22 mois en 2004 (voir réponse au point 78). |
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23.

Comme l'indique l'évaluation complémentaire (12), depuis 2002, la durée moyenne des enquêtes de l'OLAF a diminué, passant de 33 à 22 mois en 2004 (voir réponse au point 78).

| 24. | La Commission, dans la proposition de modification des règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 (article 6, paragraphe 7), propose de consolider la gestion des enquêtes en instituant des délais maximaux pour mener les enquêtes. Par ailleurs, dans son plan d'activités 2005, l'OLAF prévoit de mettre en place un suivi des temps de travail de ses enquêteurs qui permettra de mieux maîtriser les délais des enquêtes (voir réponses aux points 26 et 80). |
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24.

La Commission, dans la proposition de modification des règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 (article 6, paragraphe 7), propose de consolider la gestion des enquêtes en instituant des délais maximaux pour mener les enquêtes. Par ailleurs, dans son plan d'activités 2005, l'OLAF prévoit de mettre en place un suivi des temps de travail de ses enquêteurs qui permettra de mieux maîtriser les délais des enquêtes (voir réponses aux points 26 et 80).

| 25. | Ce suivi du temps de travail permettra également de contribuer à un meilleur respect des degrés d'urgence des enquêtes. |
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25.

Ce suivi du temps de travail permettra également de contribuer à un meilleur respect des degrés d'urgence des enquêtes.

| 26. | Afin de mettre en place un système de suivi des temps de travail adapté à un service d'enquêtes, l'OLAF examine les expériences d'autres services nationaux dans ce domaine. Parallèlement, l'enregistrement du temps de travail par les unités de suivi est en période de test. Il faut cependant noter que le CMS permet de connaître le nombre de cas par enquêteur. |
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26.

Afin de mettre en place un système de suivi des temps de travail adapté à un service d'enquêtes, l'OLAF examine les expériences d'autres services nationaux dans ce domaine. Parallèlement, l'enregistrement du temps de travail par les unités de suivi est en période de test. Il faut cependant noter que le CMS permet de connaître le nombre de cas par enquêteur.

| 27. | La proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 prévoit une codification des droits de défense des personnes concernées. En outre, le nouveau manuel de l'OLAF intègre dans un corpus de règles administratives les règles internes existantes en explicitant les modalités d'exercice de ses facultés/pouvoirs dans le respect des droits fondamentaux au cours des enquêtes. À cet effet, l'Office a commissionné, en janvier 2005, une étude comparative dans huit États pour déterminer le niveau adéquat de garanties à appliquer aux enquêtes. |
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27.

La proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 prévoit une codification des droits de défense des personnes concernées. En outre, le nouveau manuel de l'OLAF intègre dans un corpus de règles administratives les règles internes existantes en explicitant les modalités d'exercice de ses facultés/pouvoirs dans le respect des droits fondamentaux au cours des enquêtes. À cet effet, l'Office a commissionné, en janvier 2005, une étude comparative dans huit États pour déterminer le niveau adéquat de garanties à appliquer aux enquêtes.

| 28. | S'agissant des pouvoirs de l'Office, il est important d'établir la distinction entre ceux concernant les enquêtes internes et ceux relatifs aux enquêtes externes. Dans les cas concernant l'agriculture et les douanes, le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 ne donne pas de pouvoir de contrainte aux fins d'entretiens verbalisés avec les opérateurs économiques. C'est pourquoi l'OLAF vise à s'appuyer sur les États membres et autres services qui disposent de moyens appropriés.
  Enfin, l'intervention de l'OLAF dans la mise en forme des dossiers, avant leur envoi aux autorités judiciaires nationales, est très importante pour que ceux-ci soient traités de façon optimale par les autorités concernées. |
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28.

S'agissant des pouvoirs de l'Office, il est important d'établir la distinction entre ceux concernant les enquêtes internes et ceux relatifs aux enquêtes externes. Dans les cas concernant l'agriculture et les douanes, le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 ne donne pas de pouvoir de contrainte aux fins d'entretiens verbalisés avec les opérateurs économiques. C'est pourquoi l'OLAF vise à s'appuyer sur les États membres et autres services qui disposent de moyens appropriés.

Enfin, l'intervention de l'OLAF dans la mise en forme des dossiers, avant leur envoi aux autorités judiciaires nationales, est très importante pour que ceux-ci soient traités de façon optimale par les autorités concernées.

| 29. | Pour 2005, l'OLAF a programmé une formation spécifique destinée aux enquêteurs afin d'améliorer la qualité des rapports d'enquêtes. Le nouveau format du rapport final prévu dans le manuel adopté en février 2005 prévoit la quantification de l'impact financier (malgré les difficultés d'une évaluation exacte, telles qu'évoquées en réponse au point 17) et la qualification des comportements irréguliers sur le plan pénal, administratif ou disciplinaire. |
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29.

Pour 2005, l'OLAF a programmé une formation spécifique destinée aux enquêteurs afin d'améliorer la qualité des rapports d'enquêtes. Le nouveau format du rapport final prévu dans le manuel adopté en février 2005 prévoit la quantification de l'impact financier (malgré les difficultés d'une évaluation exacte, telles qu'évoquées en réponse au point 17) et la qualification des comportements irréguliers sur le plan pénal, administratif ou disciplinaire.

| 31. | En ce qui concerne le suivi financier, la Commission estime que le partage des responsabilités entre l'OLAF et les autres services concernés de la Commission (ordonnateurs, DG Budget et service juridique) est clair et qu'il n'y a aucun chevauchement [voir les dispositions en la matière (13)]. Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.
  Quant aux dépenses agricoles, il existe déjà un mécanisme en vertu duquel le suivi du recouvrement des fonds tenus pour avoir été versés illégalement est mené par la DG Agriculture au moyen de la procédure d'apurement des comptes.
  Les unités de suivi de l'OLAF ont été chargées d'autres missions antifraude spécifiques (en rapport avec le système d'information douanier, l'assistance administrative mutuelle, les protocoles avec les pays tiers; la task-force «Recouvrement dans le secteur agricole»; la clôture des programmes dans le secteur des actions structurelles qui ont des liens avec certains cas opérationnels de l'OLAF; la recherche de débiteurs pour le compte des ordonnateurs). |
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31.

En ce qui concerne le suivi financier, la Commission estime que le partage des responsabilités entre l'OLAF et les autres services concernés de la Commission (ordonnateurs, DG Budget et service juridique) est clair et qu'il n'y a aucun chevauchement [voir les dispositions en la matière (13)]. Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.

Quant aux dépenses agricoles, il existe déjà un mécanisme en vertu duquel le suivi du recouvrement des fonds tenus pour avoir été versés illégalement est mené par la DG Agriculture au moyen de la procédure d'apurement des comptes.

Les unités de suivi de l'OLAF ont été chargées d'autres missions antifraude spécifiques (en rapport avec le système d'information douanier, l'assistance administrative mutuelle, les protocoles avec les pays tiers; la task-force «Recouvrement dans le secteur agricole»; la clôture des programmes dans le secteur des actions structurelles qui ont des liens avec certains cas opérationnels de l'OLAF; la recherche de débiteurs pour le compte des ordonnateurs).

| 32. | En ce qui concerne l'assistance mutuelle, l'OLAF est en train de mettre au point un module de messagerie électronique qui devrait améliorer considérablement le traitement et le suivi. |
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32.

En ce qui concerne l'assistance mutuelle, l'OLAF est en train de mettre au point un module de messagerie électronique qui devrait améliorer considérablement le traitement et le suivi.

| 33. | L'OLAF a mis le contrôle de la qualité dans ses priorités pour 2005 et a mis en place des actions de formation à cet effet (voir réponse au point 29). Le comité exécutif s'oriente de plus en plus vers l'exercice de ce contrôle et, dans le futur, l'audit interne sera plus impliqué dans le contrôle de son application (voir réponse au point 39). |
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33.

L'OLAF a mis le contrôle de la qualité dans ses priorités pour 2005 et a mis en place des actions de formation à cet effet (voir réponse au point 29). Le comité exécutif s'oriente de plus en plus vers l'exercice de ce contrôle et, dans le futur, l'audit interne sera plus impliqué dans le contrôle de son application (voir réponse au point 39).

| 34. | Les aspects juridiques des enquêtes ont été volontairement mis en exergue dans le manuel, car tout manquement aux obligations légales de l'OLAF nuirait au résultat qui s'ensuivrait.
  Le manuel de l'OLAF est continuellement mis à jour et amélioré. Le nouveau manuel de l'OLAF (25 février 2005) apporte davantage de précisions sur la plupart des questions abordées par la Cour, notamment sur le rôle du comité exécutif. Un nouveau manuel sur le CMS est en cours d'élaboration, qui permettra d'obtenir une description approfondie de la fonctionnalité CMS différente du manuel de l'OLAF. De la même manière, l'OLAF envisagera d'aborder tout ce qui concerne la conduite des enquêtes dans un manuel distinct. |
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34.

Les aspects juridiques des enquêtes ont été volontairement mis en exergue dans le manuel, car tout manquement aux obligations légales de l'OLAF nuirait au résultat qui s'ensuivrait.

Le manuel de l'OLAF est continuellement mis à jour et amélioré. Le nouveau manuel de l'OLAF (25 février 2005) apporte davantage de précisions sur la plupart des questions abordées par la Cour, notamment sur le rôle du comité exécutif. Un nouveau manuel sur le CMS est en cours d'élaboration, qui permettra d'obtenir une description approfondie de la fonctionnalité CMS différente du manuel de l'OLAF. De la même manière, l'OLAF envisagera d'aborder tout ce qui concerne la conduite des enquêtes dans un manuel distinct.

| 35. | Les responsables hiérarchiques assurent la gestion des cas de façon continue. En 2004, cette supervision n'était pas encore documentée de façon standardisée, mais des outils ont été mis place notamment au niveau du Case management system (CMS) afin d'homogénéiser et de faciliter celle-ci à travers des tableaux de bord. |
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35.

Les responsables hiérarchiques assurent la gestion des cas de façon continue. En 2004, cette supervision n'était pas encore documentée de façon standardisée, mais des outils ont été mis place notamment au niveau du Case management system (CMS) afin d'homogénéiser et de faciliter celle-ci à travers des tableaux de bord.

| 36. | L'Office reconnaît que, dans le passé, le CMS était axé sur le classement et l'enregistrement corrects des informations. Telle était la première priorité de l'OLAF à la suite des déficiences détectées par la Cour à cet égard (voir le Rapport no 8/98). Entre-temps, des progrès considérables ont été réalisés. Il ressort de la description du CMS dans le nouveau manuel de l'OLAF qu'une grande partie des préoccupations de la Cour ont déjà été prises en compte. Les responsables hiérarchiques reçoivent des rapports mensuels indiquant les cas susceptibles de nécessiter leur intervention. En outre, de nouveaux modules ont été conçus qui permettent la gestion des demandes d'appui en matière de renseignement. Un système a été mis en place pour les communications d'AM, et un module similaire est actuellement en test pour toutes les demandes de conseils juridiques et judiciaires. Le système CMS, à l'origine simple système de gestion de dossiers (comme l'a décrit la Cour), évolue donc vers un véritable système de gestion de cas. |
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36.

L'Office reconnaît que, dans le passé, le CMS était axé sur le classement et l'enregistrement corrects des informations. Telle était la première priorité de l'OLAF à la suite des déficiences détectées par la Cour à cet égard (voir le Rapport no 8/98). Entre-temps, des progrès considérables ont été réalisés. Il ressort de la description du CMS dans le nouveau manuel de l'OLAF qu'une grande partie des préoccupations de la Cour ont déjà été prises en compte. Les responsables hiérarchiques reçoivent des rapports mensuels indiquant les cas susceptibles de nécessiter leur intervention. En outre, de nouveaux modules ont été conçus qui permettent la gestion des demandes d'appui en matière de renseignement. Un système a été mis en place pour les communications d'AM, et un module similaire est actuellement en test pour toutes les demandes de conseils juridiques et judiciaires. Le système CMS, à l'origine simple système de gestion de dossiers (comme l'a décrit la Cour), évolue donc vers un véritable système de gestion de cas.

| 37. | La décision aux termes de laquelle l'enquête justifie un suivi plus approfondi de la part des autorités compétentes devrait être prise en considération lors de l'évaluation des activités de l'OLAF lorsque celui-ci considère qu'une fraude/irrégularité a eu lieu. Mais le succès du suivi dépend de plusieurs facteurs variables échappant au contrôle de l'OLAF. Or, l'Office a déjà établi des contacts réguliers et étroits avec les autorités judiciaires belges et luxembourgeoises, tout en respectant pleinement leur autonomie en matière de prise de décisions. D'autres initiatives ont été prises avec les autorités belges (comme la désignation du procureur fédéral belge en tant que correspondant pour les cas relevant de l'OLAF et l'adoption, le 22 mai 2003, d'une circulaire avec le Collège des procureurs généraux de Belgique), et, en 2005, une formation a été organisée à l'attention des procureurs spécialisés dans la criminalité économique qui travaillent avec l'OLAF.
  En matière de poursuites et de sanctions, les institutions disposent d'un large éventail décisionnel sur la base de la nouvelle annexe IX du statut.
  La politique de «tolérance zéro» doit s'appliquer dans le respect du principe de proportionnalité et des droits de la défense, chaque situation appelant une réaction de la part de l'autorité investie du pouvoir de nomination, mais également une sanction appropriée aux particularités de chaque cas. |
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37.

La décision aux termes de laquelle l'enquête justifie un suivi plus approfondi de la part des autorités compétentes devrait être prise en considération lors de l'évaluation des activités de l'OLAF lorsque celui-ci considère qu'une fraude/irrégularité a eu lieu. Mais le succès du suivi dépend de plusieurs facteurs variables échappant au contrôle de l'OLAF. Or, l'Office a déjà établi des contacts réguliers et étroits avec les autorités judiciaires belges et luxembourgeoises, tout en respectant pleinement leur autonomie en matière de prise de décisions. D'autres initiatives ont été prises avec les autorités belges (comme la désignation du procureur fédéral belge en tant que correspondant pour les cas relevant de l'OLAF et l'adoption, le 22 mai 2003, d'une circulaire avec le Collège des procureurs généraux de Belgique), et, en 2005, une formation a été organisée à l'attention des procureurs spécialisés dans la criminalité économique qui travaillent avec l'OLAF.

En matière de poursuites et de sanctions, les institutions disposent d'un large éventail décisionnel sur la base de la nouvelle annexe IX du statut.

La politique de «tolérance zéro» doit s'appliquer dans le respect du principe de proportionnalité et des droits de la défense, chaque situation appelant une réaction de la part de l'autorité investie du pouvoir de nomination, mais également une sanction appropriée aux particularités de chaque cas.

| 39. | La structure d'audit interne de l'OLAF vérifiera à l'avenir la mise en œuvre des procédures et des contrôles en matière d'enquêtes et procédera à un examen qualitatif des cas (aspects procéduraux) sur la base d'un échantillon. |
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39.

La structure d'audit interne de l'OLAF vérifiera à l'avenir la mise en œuvre des procédures et des contrôles en matière d'enquêtes et procédera à un examen qualitatif des cas (aspects procéduraux) sur la base d'un échantillon.

| 41. | Afin de permettre au comité exécutif de mieux contrôler la qualité des rapports et d'apporter une plus grande transparence dans la gestion des décisions relatives aux activités opérationnelles, un module électronique du CMS a déjà été mis en place en janvier 2005. Cependant, l'OLAF n'exclut pas de modifier l'organisation du comité exécutif afin de rendre la procédure de consultation plus efficace (voir réponses aux points 77 et 58). |
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41.

Afin de permettre au comité exécutif de mieux contrôler la qualité des rapports et d'apporter une plus grande transparence dans la gestion des décisions relatives aux activités opérationnelles, un module électronique du CMS a déjà été mis en place en janvier 2005. Cependant, l'OLAF n'exclut pas de modifier l'organisation du comité exécutif afin de rendre la procédure de consultation plus efficace (voir réponses aux points 77 et 58).

| 42. | La Commission estime qu'il faut tenir compte des différentes finalités des rapports d'activités de l'Office définies par leurs bases légales respectives. Un exercice de rationalisation pourrait cependant être entrepris et, à cet égard, un premier pas a déjà été fait avec l'alignement proposé des dates et des périodes de certains de ces rapports. La Commission et l'Office sont prêts à poursuivre le dialogue sur ces questions avec les institutions concernées. |
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42.

La Commission estime qu'il faut tenir compte des différentes finalités des rapports d'activités de l'Office définies par leurs bases légales respectives. Un exercice de rationalisation pourrait cependant être entrepris et, à cet égard, un premier pas a déjà été fait avec l'alignement proposé des dates et des périodes de certains de ces rapports. La Commission et l'Office sont prêts à poursuivre le dialogue sur ces questions avec les institutions concernées.

| 43. | Afin d'améliorer également ces rapports d'activités, l'OLAF entreprend une réflexion approfondie sur les indicateurs de performance appropriés en tenant compte de l'expérience des services d'enquêtes nationaux. Pour les enquêtes internes par exemple, un indicateur de succès pourrait se fonder sur les mesures prises par les institutions à la suite des interventions de l'OLAF (mesures conservatoires ou permettant un meilleur contrôle). Cela compléterait les indications données par le nombre d'actions disciplinaires et leurs résultats.
  Afin de mieux recenser les suites judiciaires données aux recommandations de l'OLAF, les informations pertinentes concernant le suivi judiciaire et disciplinaire et le résultat de celui-ci sont signalées de manière cohérente à la fin de la procédure de suivi dans le CMS depuis 2004 (voir aussi la réponse au point 37 concernant l'absence, à l'OLAF, de contrôle sur les procédures nationales ou les procédures disciplinaires).
  L'évaluation complémentaire des activités de l'Office donne de premières indications quant aux résultats de l'OLAF en termes d'activité opérationnelle, d'impact financier et de coopération avec les autorités judiciaires (14) (voir réponse au point 8). |
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43.

Afin d'améliorer également ces rapports d'activités, l'OLAF entreprend une réflexion approfondie sur les indicateurs de performance appropriés en tenant compte de l'expérience des services d'enquêtes nationaux. Pour les enquêtes internes par exemple, un indicateur de succès pourrait se fonder sur les mesures prises par les institutions à la suite des interventions de l'OLAF (mesures conservatoires ou permettant un meilleur contrôle). Cela compléterait les indications données par le nombre d'actions disciplinaires et leurs résultats.

Afin de mieux recenser les suites judiciaires données aux recommandations de l'OLAF, les informations pertinentes concernant le suivi judiciaire et disciplinaire et le résultat de celui-ci sont signalées de manière cohérente à la fin de la procédure de suivi dans le CMS depuis 2004 (voir aussi la réponse au point 37 concernant l'absence, à l'OLAF, de contrôle sur les procédures nationales ou les procédures disciplinaires).

L'évaluation complémentaire des activités de l'Office donne de premières indications quant aux résultats de l'OLAF en termes d'activité opérationnelle, d'impact financier et de coopération avec les autorités judiciaires (14) (voir réponse au point 8).

LES APPORTS DES SERVICES DE L’OLAF À SA FONCTION D'ENQUÊTE

| 46. | La principale fonction de l'unité «Intelligence stratégique» est d'accroître le degré de compréhension du phénomène de la fraude, notamment au moyen de l'analyse de risque, ce qui améliore la contribution de l'OLAF à l'élaboration des politiques et au processus législatif. L'identification de nouvelles perspectives d'enquêtes est une conséquence indirecte de ce processus. La proposition visant à modifier les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 clarifierait les possibilités pour l'OLAF d'accorder la priorité à certaines enquêtes sur la base d'une telle analyse (voir réponse au point 90). |
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46.

La principale fonction de l'unité «Intelligence stratégique» est d'accroître le degré de compréhension du phénomène de la fraude, notamment au moyen de l'analyse de risque, ce qui améliore la contribution de l'OLAF à l'élaboration des politiques et au processus législatif. L'identification de nouvelles perspectives d'enquêtes est une conséquence indirecte de ce processus. La proposition visant à modifier les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 clarifierait les possibilités pour l'OLAF d'accorder la priorité à certaines enquêtes sur la base d'une telle analyse (voir réponse au point 90).

| 47. | À la suite de l'amélioration de la qualité du système de communication, les données relatives aux irrégularités communiquées par les États membres sont exploitées depuis 2004 à des fins d'analyse de risque. Il convient de souligner que, lorsqu'un État membre a détecté la possibilité d'une fraude (par opposition à la plupart des irrégularités, qui impliquent des erreurs et non de la fraude), ses services nationaux devraient prendre les mesures nécessaires. |
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47.

À la suite de l'amélioration de la qualité du système de communication, les données relatives aux irrégularités communiquées par les États membres sont exploitées depuis 2004 à des fins d'analyse de risque. Il convient de souligner que, lorsqu'un État membre a détecté la possibilité d'une fraude (par opposition à la plupart des irrégularités, qui impliquent des erreurs et non de la fraude), ses services nationaux devraient prendre les mesures nécessaires.

| 50. | a) | L'OLAF utilise le système AFIS comme outil de communication sécurisé avec ses partenaires extérieurs (douanes ou autres services répressifs) dans le cadre de la coordination des missions d'enquête dans les pays tiers prévue par le règlement (CE) no 515/97. |
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50.

a)

L'OLAF utilise le système AFIS comme outil de communication sécurisé avec ses partenaires extérieurs (douanes ou autres services répressifs) dans le cadre de la coordination des missions d'enquête dans les pays tiers prévue par le règlement (CE) no 515/97.

| b) | De même, l'OLAF estime nécessaire son implication dans la gestion des programmes destinés à renforcer les équipements des services douaniers des États membres, car cette gestion requiert une expertise technique spécifique et un environnement sécurisé dont il dispose. |
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b)

De même, l'OLAF estime nécessaire son implication dans la gestion des programmes destinés à renforcer les équipements des services douaniers des États membres, car cette gestion requiert une expertise technique spécifique et un environnement sécurisé dont il dispose.

| 54. | Concernant le recouvrement et le suivi des irrégularités, la Commission estime que la répartition des responsabilités entre les directions générales et l'OLAF est suffisamment claire.
  Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.
  Dans le secteur agricole (concernant la PAC), la répartition des responsabilités entre l'OLAF et la DG Agriculture est définie conformément à l'annexe 2 de la communication de la Commission [SEC(95) 249 du 10 février 1995] (voir aussi la réponse de la Commission au Rapport spécial no 3/2004 de la Cour des comptes). L'OLAF est actuellement responsable des questions de recouvrement relatives à toutes les irrégularités agricoles signalées par les États membres en vertu du règlement (CEE) no 595/91. Toute décision de mise en non-valeur des montants irrécupérables doit être prise par la Commission dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, mise en œuvre par la DG Agriculture, à laquelle l'OLAF prête son concours à chaque étape de ladite procédure.
  En ce qui concerne les secteurs des actions structurelles et des douanes, les compétences respectives sont également clairement définies entre les services. Quant au secteur des actions structurelles, l'OLAF est aussi responsable de la gestion des notifications d'irrégularités émanant des États membres en vertu des règlements (CE) no 1681/94 et (CE) no 1831/94 et l'Office collabore avec les directions générales ordonnatrices (DG Agriculture et développement rural, DG Politique régionale, DG Emploi, affaires sociales et égalité des chances et DG Pêche et affaires maritimes). Dans le secteur douanier, les décisions de la Commission de 1995 et de 1999 ont clairement défini les responsabilités de l'UCLAF/de l’OLAF et de la DG Fiscalité et union douanière.
  Les fonctions assurées par les unités de suivi permettent aux enquêteurs de se consacrer entièrement à leurs actions sans devoir s'occuper aussi des tâches administratives nécessaires au suivi (financier, administratif et législatif) (voir réponse au point 82). |
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54.

Concernant le recouvrement et le suivi des irrégularités, la Commission estime que la répartition des responsabilités entre les directions générales et l'OLAF est suffisamment claire.

Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.

Dans le secteur agricole (concernant la PAC), la répartition des responsabilités entre l'OLAF et la DG Agriculture est définie conformément à l'annexe 2 de la communication de la Commission [SEC(95) 249 du 10 février 1995] (voir aussi la réponse de la Commission au Rapport spécial no 3/2004 de la Cour des comptes). L'OLAF est actuellement responsable des questions de recouvrement relatives à toutes les irrégularités agricoles signalées par les États membres en vertu du règlement (CEE) no 595/91. Toute décision de mise en non-valeur des montants irrécupérables doit être prise par la Commission dans le cadre de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, mise en œuvre par la DG Agriculture, à laquelle l'OLAF prête son concours à chaque étape de ladite procédure.

En ce qui concerne les secteurs des actions structurelles et des douanes, les compétences respectives sont également clairement définies entre les services. Quant au secteur des actions structurelles, l'OLAF est aussi responsable de la gestion des notifications d'irrégularités émanant des États membres en vertu des règlements (CE) no 1681/94 et (CE) no 1831/94 et l'Office collabore avec les directions générales ordonnatrices (DG Agriculture et développement rural, DG Politique régionale, DG Emploi, affaires sociales et égalité des chances et DG Pêche et affaires maritimes). Dans le secteur douanier, les décisions de la Commission de 1995 et de 1999 ont clairement défini les responsabilités de l'UCLAF/de l’OLAF et de la DG Fiscalité et union douanière.

Les fonctions assurées par les unités de suivi permettent aux enquêteurs de se consacrer entièrement à leurs actions sans devoir s'occuper aussi des tâches administratives nécessaires au suivi (financier, administratif et législatif) (voir réponse au point 82).

| 55. | La Commission a confié à l'OLAF le volet de conception de sa politique relative à la lutte antifraude. La fonction d'enquête, mission principale, contribue de façon concrète à la préparation de la stratégie antifraude. Il est utile de maintenir la proximité du terrain avec les autorités chargées de la lutte contre les différentes formes de criminalité, la bonne connaissance des pratiques nationales se répercutant sur celles de l'OLAF. Deux exemples illustrent l'enrichissement mutuel des volets conception/enquête: 1) la conception du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 relatif aux contrôles et vérifications sur place, suivie du développement d'une pratique; 2) la réflexion sur le procureur européen, alimentée à partir de la pratique actuelle de l'OLAF et à travers la nécessité de prendre en compte les principes de l'enquête pénale (par exemple protection des droits de la défense) (voir réponse au point 91). |
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55.

La Commission a confié à l'OLAF le volet de conception de sa politique relative à la lutte antifraude. La fonction d'enquête, mission principale, contribue de façon concrète à la préparation de la stratégie antifraude. Il est utile de maintenir la proximité du terrain avec les autorités chargées de la lutte contre les différentes formes de criminalité, la bonne connaissance des pratiques nationales se répercutant sur celles de l'OLAF. Deux exemples illustrent l'enrichissement mutuel des volets conception/enquête: 1) la conception du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 relatif aux contrôles et vérifications sur place, suivie du développement d'une pratique; 2) la réflexion sur le procureur européen, alimentée à partir de la pratique actuelle de l'OLAF et à travers la nécessité de prendre en compte les principes de l'enquête pénale (par exemple protection des droits de la défense) (voir réponse au point 91).

| 58. | Désormais, l'unité des magistrats est impliquée en amont dans la procédure d'évaluation des cas de tous les secteurs quand ceux-ci sont susceptibles de conduire à une procédure pénale (voir réponse au point 77). |
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58.

Désormais, l'unité des magistrats est impliquée en amont dans la procédure d'évaluation des cas de tous les secteurs quand ceux-ci sont susceptibles de conduire à une procédure pénale (voir réponse au point 77).

| 59. | L'OLAF prête assistance à la DG Élargissement, gestionnaire du programme Phare, en établissant des structures antifraude et en élaborant des programmes de formation.
  L'expérience de l'OLAF est utile pour aider les pays candidats à adopter d'une manière efficace l'acquis communautaire dans le domaine de la protection des intérêts financiers des Communautés, qui résulte de l'article 280 du traité CE. Les programmes Hercule et Pericles confiés à l'OLAF sont dotés de faibles enveloppes et mobilisent peu de ressources humaines. Leur transfert vers d'autres services pourrait leur créer plus de dommages qu'il ne créerait de bénéfice pour l'Office. Dans le cadre de ses réflexions sur les activités de l'OLAF, la Commission pourrait cependant engager une réflexion à ce sujet. |
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59.

L'OLAF prête assistance à la DG Élargissement, gestionnaire du programme Phare, en établissant des structures antifraude et en élaborant des programmes de formation.

L'expérience de l'OLAF est utile pour aider les pays candidats à adopter d'une manière efficace l'acquis communautaire dans le domaine de la protection des intérêts financiers des Communautés, qui résulte de l'article 280 du traité CE. Les programmes Hercule et Pericles confiés à l'OLAF sont dotés de faibles enveloppes et mobilisent peu de ressources humaines. Leur transfert vers d'autres services pourrait leur créer plus de dommages qu'il ne créerait de bénéfice pour l'Office. Dans le cadre de ses réflexions sur les activités de l'OLAF, la Commission pourrait cependant engager une réflexion à ce sujet.

| 60. | En 2005, une attention particulière a été accordée à la formation du nouveau personnel [voir réponse au point 63 a)], mais l'OLAF entend accorder une importance accrue à la formation interne et envisage d'intégrer une fonction de formation, de façon plus visible dans sa structure. |
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60.

En 2005, une attention particulière a été accordée à la formation du nouveau personnel [voir réponse au point 63 a)], mais l'OLAF entend accorder une importance accrue à la formation interne et envisage d'intégrer une fonction de formation, de façon plus visible dans sa structure.

| 63. | La Commission est consciente de l'importance du nombre d'agents temporaires au sein de l'OLAF et a proposé de modifier sensiblement les tableaux des effectifs de l'Office dans le cadre de la préparation de l'APB 2006, dans le sens préconisé par la Cour.






  a) | En 2005, l'OLAF a mis en place des formations initiales pour les nouveaux enquêteurs et des formations continues. Elles portent plus spécifiquement sur les marchés publics, les formations linguistiques et juridiques spécialisées, des ateliers sur les techniques d'enquête et des actions de formation continue pour améliorer la rédaction des rapports. En 2005, les chefs d'unité ont aussi assisté à des cours de «management» organisés par la Commission. |
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63.

La Commission est consciente de l'importance du nombre d'agents temporaires au sein de l'OLAF et a proposé de modifier sensiblement les tableaux des effectifs de l'Office dans le cadre de la préparation de l'APB 2006, dans le sens préconisé par la Cour.

a)

En 2005, l'OLAF a mis en place des formations initiales pour les nouveaux enquêteurs et des formations continues. Elles portent plus spécifiquement sur les marchés publics, les formations linguistiques et juridiques spécialisées, des ateliers sur les techniques d'enquête et des actions de formation continue pour améliorer la rédaction des rapports. En 2005, les chefs d'unité ont aussi assisté à des cours de «management» organisés par la Commission.

| b) | Conscient du risque de départs par vagues d'agents temporaires à l'échéance de leur contrat, l'OLAF a déjà envisagé, pour le contrat de ses agents, une durée globale maximale de huit ans afin d'avoir le temps d'organiser des concours spécifiques et de modifier le tableau des effectifs en même temps (voir réponses aux points 63 et 64). |
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b)

Conscient du risque de départs par vagues d'agents temporaires à l'échéance de leur contrat, l'OLAF a déjà envisagé, pour le contrat de ses agents, une durée globale maximale de huit ans afin d'avoir le temps d'organiser des concours spécifiques et de modifier le tableau des effectifs en même temps (voir réponses aux points 63 et 64).

La Commission est ouverte au dialogue en vue de trouver un équilibre qui réponde aux besoins spécifiques de l'OLAF, dans le cadre du statut.

| 64. | L'Office compte organiser des concours internes spécifiques pour l'antifraude, qui donneront la possibilité aux agents les plus qualifiés de devenir fonctionnaires, et de préserver ainsi le savoir-faire acquis. |
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64.

L'Office compte organiser des concours internes spécifiques pour l'antifraude, qui donneront la possibilité aux agents les plus qualifiés de devenir fonctionnaires, et de préserver ainsi le savoir-faire acquis.

| 65. | L'Office occupe actuellement 25 experts nationaux détachés (END). Un accroissement de ce nombre n'est pas exclu, mais il y a lieu de noter que, de par leur statut, les END ne peuvent pas être investis de certaines fonctions sensibles.
  En outre, d'après l'expérience de l'OLAF, il est préférable d'employer des agents temporaires spécialisés à des fins de renseignement, car les États membres ne sont pas suffisamment préparés à mettre à disposition des END, et les compétences requises en matière de programmes de dépenses directes ne se trouvent pas auprès des autorités des États membres qui ont l'habitude d'envoyer des END. Il y aurait également un problème d'équilibre géographique. |
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65.

L'Office occupe actuellement 25 experts nationaux détachés (END). Un accroissement de ce nombre n'est pas exclu, mais il y a lieu de noter que, de par leur statut, les END ne peuvent pas être investis de certaines fonctions sensibles.

En outre, d'après l'expérience de l'OLAF, il est préférable d'employer des agents temporaires spécialisés à des fins de renseignement, car les États membres ne sont pas suffisamment préparés à mettre à disposition des END, et les compétences requises en matière de programmes de dépenses directes ne se trouvent pas auprès des autorités des États membres qui ont l'habitude d'envoyer des END. Il y aurait également un problème d'équilibre géographique.

LE COMITÉ DE SURVEILLANCE

| 66. | En ce qui concerne le comité de surveillance, la Commission a indiqué dans son rapport (15) sur l'évaluation des activités de l'OLAF que, sur le plan organisationnel, quelques problèmes ont surgi, portant notamment sur l'exécution des crédits de fonctionnement et sur le lieu de travail du secrétariat du comité. La Commission examinera ces questions avec le [nouveau] comité de surveillance dans un esprit constructif et pragmatique afin de résoudre les problèmes dans le plein respect des textes. |
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66.

En ce qui concerne le comité de surveillance, la Commission a indiqué dans son rapport (15) sur l'évaluation des activités de l'OLAF que, sur le plan organisationnel, quelques problèmes ont surgi, portant notamment sur l'exécution des crédits de fonctionnement et sur le lieu de travail du secrétariat du comité. La Commission examinera ces questions avec le [nouveau] comité de surveillance dans un esprit constructif et pragmatique afin de résoudre les problèmes dans le plein respect des textes.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

| 74. | Le cadre juridique dans lequel s'inscrit actuellement l'activité de l'OLAF et la nature même de cette activité compliquent la question de la gestion des priorités et des orientations des résultats. La Commission a néanmoins invité les instances concernées à mener une réflexion sur les priorités stratégiques de l'Office (voir recommandation no 11 du rapport d'évaluation des activités de l'Office) (16). Cette question sera également abordée par la Commission, dans le cadre des discussions en cours sur la réforme du fonctionnement de l'Office. En ce qui concerne l'orientation des résultats, l'OLAF vise à promouvoir les synergies qui existent entre les différentes procédures (judiciaires, de recouvrement et disciplinaires), tout en prenant les mesures conservatoires nécessaires, et s'efforce de privilégier la voie la plus efficace pour la protection des intérêts financiers.

  Concernant les indicateurs de performance mesurant les résultats de l'Office, la Commission souligne qu'il s'agit d'une question complexe nécessitant une réflexion approfondie, d'autant plus que l'Office ne maîtrise pas tous les facteurs de succès des cas dont le suivi relève des autorités nationales ou des institutions communautaires concernées. L'OLAF a cependant procédé à une première analyse de ses résultats dans l'évaluation complémentaire des activités de l'OLAF (2004). L'Office entend affiner cette analyse et s'engage dans une réflexion relative aux indicateurs de performance les plus pertinents en tenant compte des expériences (best practices) des services nationaux (voir réponses aux points VII et 8). |
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74.

Le cadre juridique dans lequel s'inscrit actuellement l'activité de l'OLAF et la nature même de cette activité compliquent la question de la gestion des priorités et des orientations des résultats. La Commission a néanmoins invité les instances concernées à mener une réflexion sur les priorités stratégiques de l'Office (voir recommandation no 11 du rapport d'évaluation des activités de l'Office) (16). Cette question sera également abordée par la Commission, dans le cadre des discussions en cours sur la réforme du fonctionnement de l'Office. En ce qui concerne l'orientation des résultats, l'OLAF vise à promouvoir les synergies qui existent entre les différentes procédures (judiciaires, de recouvrement et disciplinaires), tout en prenant les mesures conservatoires nécessaires, et s'efforce de privilégier la voie la plus efficace pour la protection des intérêts financiers.

Concernant les indicateurs de performance mesurant les résultats de l'Office, la Commission souligne qu'il s'agit d'une question complexe nécessitant une réflexion approfondie, d'autant plus que l'Office ne maîtrise pas tous les facteurs de succès des cas dont le suivi relève des autorités nationales ou des institutions communautaires concernées. L'OLAF a cependant procédé à une première analyse de ses résultats dans l'évaluation complémentaire des activités de l'OLAF (2004). L'Office entend affiner cette analyse et s'engage dans une réflexion relative aux indicateurs de performance les plus pertinents en tenant compte des expériences (best practices) des services nationaux (voir réponses aux points VII et 8).

| 76. | L'Office estime que la soumission aux mêmes procédures internes de gestion de toutes les activités opérationnelles de l'OLAF est nécessaire pour assurer un reporting transparent et établir une culture et des pratiques communes d'action en son sein. Cela permet un emploi flexible des ressources d'un secteur à l'autre et évite le cloisonnement des différents secteurs opérationnels. Par ailleurs, les opérations d'assistance et de coordination, souvent complexes, nécessitent l'application de procédures internes rigoureuses (voir réponses aux points 13 et 14).

  Dans le cadre des travaux en cours en vue d'une réforme du fonctionnement de l'OLAF et de sa mise en œuvre sur le plan organisationnel, l'OLAF pourrait réfléchir à une structure administrative pouvant mieux refléter la distinction entre les opérations d'assistance et de coordination et les enquêtes. |
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76.

L'Office estime que la soumission aux mêmes procédures internes de gestion de toutes les activités opérationnelles de l'OLAF est nécessaire pour assurer un reporting transparent et établir une culture et des pratiques communes d'action en son sein. Cela permet un emploi flexible des ressources d'un secteur à l'autre et évite le cloisonnement des différents secteurs opérationnels. Par ailleurs, les opérations d'assistance et de coordination, souvent complexes, nécessitent l'application de procédures internes rigoureuses (voir réponses aux points 13 et 14).

Dans le cadre des travaux en cours en vue d'une réforme du fonctionnement de l'OLAF et de sa mise en œuvre sur le plan organisationnel, l'OLAF pourrait réfléchir à une structure administrative pouvant mieux refléter la distinction entre les opérations d'assistance et de coordination et les enquêtes.

| 77. | Depuis la fin de 2003, l'OLAF encourage l'association des unités de suivi et des magistrats pour l'ouverture, l'exécution et la finalisation des enquêtes en raison de l'impact positif sur l'efficacité des enquêtes et leur suivi ultérieur. Le module CMS mis en place en 2005 pour le comité exécutif facilite cette association.

  L'OLAF a déjà pris en compte la remarque de la Cour concernant la motivation des actes d'enquêtes, et, depuis 2005, les rapports d'évaluation des cas établissent un plan de travail. Concernant la réorganisation du comité exécutif, l'OLAF est prêt à réfléchir à des formations plus restreintes de celui-ci qui pourraient permettre une orientation plus efficace de ses activités (voir réponses aux points 41 et 58). |
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77.

Depuis la fin de 2003, l'OLAF encourage l'association des unités de suivi et des magistrats pour l'ouverture, l'exécution et la finalisation des enquêtes en raison de l'impact positif sur l'efficacité des enquêtes et leur suivi ultérieur. Le module CMS mis en place en 2005 pour le comité exécutif facilite cette association.

L'OLAF a déjà pris en compte la remarque de la Cour concernant la motivation des actes d'enquêtes, et, depuis 2005, les rapports d'évaluation des cas établissent un plan de travail. Concernant la réorganisation du comité exécutif, l'OLAF est prêt à réfléchir à des formations plus restreintes de celui-ci qui pourraient permettre une orientation plus efficace de ses activités (voir réponses aux points 41 et 58).

| 78. | À partir de 2004, la supervision par l'encadrement et la gestion des cas de l'Office ont été facilitées par le système informatisé de gestion des dossiers. La durée moyenne des enquêtes est en constante diminution (22 mois en 2004) [voir réponses aux points V, 20 b), 23, 33, 35, 36 et 87].

  Afin de permettre aux chefs d'unité de mieux gérer les priorités des enquêtes, l'OLAF étudie la mise en place d'un système d'enregistrement du temps de travail des enquêteurs (voir réponses aux points 25 et 79). Par ailleurs, l'Office a mis en place des formations initiales pour les nouveaux entrants et des formations continues spécialisées pour les enquêteurs afin de perfectionner la qualité de leurs travaux en les sensibilisant aux moyens dont ils disposent pour rendre leur action plus efficace [voir réponses aux points 29 et 63 a)]. |
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78.

À partir de 2004, la supervision par l'encadrement et la gestion des cas de l'Office ont été facilitées par le système informatisé de gestion des dossiers. La durée moyenne des enquêtes est en constante diminution (22 mois en 2004) [voir réponses aux points V, 20 b), 23, 33, 35, 36 et 87].

Afin de permettre aux chefs d'unité de mieux gérer les priorités des enquêtes, l'OLAF étudie la mise en place d'un système d'enregistrement du temps de travail des enquêteurs (voir réponses aux points 25 et 79). Par ailleurs, l'Office a mis en place des formations initiales pour les nouveaux entrants et des formations continues spécialisées pour les enquêteurs afin de perfectionner la qualité de leurs travaux en les sensibilisant aux moyens dont ils disposent pour rendre leur action plus efficace [voir réponses aux points 29 et 63 a)].

| 79. | En 2004, le CMS permettait déjà de connaître le nombre des cas en cours par enquêteur (voir réponses aux points 26 et 14).

  L'OLAF examine en 2005 les expériences d'autres services d'enquêtes nationaux relatives à l'enregistrement du temps des enquêteurs avant de mettre en place un tel système qui tiendra compte de la durée des enquêtes envisagée dans le plan de travail. En parallèle, l'enregistrement du temps de travail par les unités de suivi est en période de test (voir réponses aux points 24 à 26). |
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79.

En 2004, le CMS permettait déjà de connaître le nombre des cas en cours par enquêteur (voir réponses aux points 26 et 14).

L'OLAF examine en 2005 les expériences d'autres services d'enquêtes nationaux relatives à l'enregistrement du temps des enquêteurs avant de mettre en place un tel système qui tiendra compte de la durée des enquêtes envisagée dans le plan de travail. En parallèle, l'enregistrement du temps de travail par les unités de suivi est en période de test (voir réponses aux points 24 à 26).

| 80. | La Commission a appréhendé la question d'une durée maximale des enquêtes dans la proposition de modification des règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 (17), qui prévoit une durée de douze mois avec possibilité de plusieurs prolongations de six mois décidées par le directeur de l'Office après avis du comité de surveillance. |
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80.

| 81. | Voir réponses aux points 37 et 43.
  L'Office ne peut être tenu pour responsable des suites données par les autorités judiciaires et disciplinaires mais s'efforce de renforcer la coopération avec ces relais (création de l'IDOC en 2002 avec lequel l'OLAF applique un memorandum d'entente). La Commission ainsi que l'OLAF considèrent que la coopération avec l'IDOC est satisfaisante.
  Voir aussi réponse au point 29. |
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81.

Voir réponses aux points 37 et 43.

L'Office ne peut être tenu pour responsable des suites données par les autorités judiciaires et disciplinaires mais s'efforce de renforcer la coopération avec ces relais (création de l'IDOC en 2002 avec lequel l'OLAF applique un memorandum d'entente). La Commission ainsi que l'OLAF considèrent que la coopération avec l'IDOC est satisfaisante.

Voir aussi réponse au point 29.

| 82. | La plus-value du suivi judiciaire ne se limite pas à la contribution des magistrats lors de la transmission des dossiers aux autorités judiciaires, mais se développe dans le cadre de toutes les questions complémentaires liées aux différentes procédures disciplinaires ou judiciaires (demandes de levée d'immunité ou du devoir de réserve des fonctionnaires, demandes d'assistance légale notamment).

  Concernant certaines tâches liées au suivi financier, la Commission a fait le choix d'associer l'expertise de l'OLAF à celle des ordonnateurs pour le recouvrement. Voir réponses aux points 31 et 54.


  Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.


  En ce qui concerne les dépenses agricoles, il existe déjà un mécanisme en vertu duquel le suivi du recouvrement des fonds tenus pour avoir été versés illégalement est mené par la DG Agriculture au moyen de la procédure d'apurement des comptes.


  Le suivi judiciaire ne peut pas être limité aux seuls cas où, à la fin d'une procédure pénale, l'ordonnateur de la dépense initiale doit engager une procédure civile de recouvrement. En effet, l'Office est sollicité par les diverses autorités auxquelles les cas sont envoyés, pour les aider à communiquer avec les institutions. Par ailleurs, dans le but d'évaluer et d'améliorer son action, l'Office a besoin de suivre les cas transmis aux différentes autorités afin d'en connaître l'issue.


  S'agissant du suivi législatif, il appartient, certes, aux directions générales opérationnelles de prendre les initiatives nécessaires pour leur domaine, à la suite des recommandations émises à l'issue d'une enquête de l'OLAF. L'Office souligne qu'il est associé en amont du procès législatif dans le cadre du fraudproofing (voir réponse au point 91). |
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82.

La plus-value du suivi judiciaire ne se limite pas à la contribution des magistrats lors de la transmission des dossiers aux autorités judiciaires, mais se développe dans le cadre de toutes les questions complémentaires liées aux différentes procédures disciplinaires ou judiciaires (demandes de levée d'immunité ou du devoir de réserve des fonctionnaires, demandes d'assistance légale notamment).

Concernant certaines tâches liées au suivi financier, la Commission a fait le choix d'associer l'expertise de l'OLAF à celle des ordonnateurs pour le recouvrement. Voir réponses aux points 31 et 54.

Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.

En ce qui concerne les dépenses agricoles, il existe déjà un mécanisme en vertu duquel le suivi du recouvrement des fonds tenus pour avoir été versés illégalement est mené par la DG Agriculture au moyen de la procédure d'apurement des comptes.

Le suivi judiciaire ne peut pas être limité aux seuls cas où, à la fin d'une procédure pénale, l'ordonnateur de la dépense initiale doit engager une procédure civile de recouvrement. En effet, l'Office est sollicité par les diverses autorités auxquelles les cas sont envoyés, pour les aider à communiquer avec les institutions. Par ailleurs, dans le but d'évaluer et d'améliorer son action, l'Office a besoin de suivre les cas transmis aux différentes autorités afin d'en connaître l'issue.

S'agissant du suivi législatif, il appartient, certes, aux directions générales opérationnelles de prendre les initiatives nécessaires pour leur domaine, à la suite des recommandations émises à l'issue d'une enquête de l'OLAF. L'Office souligne qu'il est associé en amont du procès législatif dans le cadre du fraudproofing (voir réponse au point 91).

| 83. | L'Office souligne qu'il est normal que, dans un premier temps, une réclamation concernant une décision administrative soit adressée à cette administration avant qu'un recours judiciaire ne soit intenté.

  La proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 (18) prévoit une codification des droits de défense des personnes concernées, notamment du droit d'être entendu, ainsi que d'autres précisions importantes des procédures régissant les enquêtes de l'OLAF. |
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83.

L'Office souligne qu'il est normal que, dans un premier temps, une réclamation concernant une décision administrative soit adressée à cette administration avant qu'un recours judiciaire ne soit intenté.

La proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 (18) prévoit une codification des droits de défense des personnes concernées, notamment du droit d'être entendu, ainsi que d'autres précisions importantes des procédures régissant les enquêtes de l'OLAF.

| 84. | L'OLAF estime qu'il serait possible de consolider les rapports opérationnels avec les États membres et les pays tiers; la recommandation no 6 du rapport «article 15» de la Commission vise à l'établissement d'un guide de bonnes pratiques afin de renforcer l'efficacité de la fonction de conseil et de suivi judiciaire. L'Office a inscrit une politique d'amélioration des contacts opérationnels dans ses priorités pour 2005 (voir réponses aux points 15 et 37). |
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84.

L'OLAF estime qu'il serait possible de consolider les rapports opérationnels avec les États membres et les pays tiers; la recommandation no 6 du rapport «article 15» de la Commission vise à l'établissement d'un guide de bonnes pratiques afin de renforcer l'efficacité de la fonction de conseil et de suivi judiciaire. L'Office a inscrit une politique d'amélioration des contacts opérationnels dans ses priorités pour 2005 (voir réponses aux points 15 et 37).

| 85. | La proposition de la Commission présentée en juillet 2004 relative à l'assistance administrative mutuelle aux fins de la protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et toute autre activité illégale vise à parvenir à une relation plus homogène entre la Commission (l'OLAF) et les autorités nationales. Le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 a une importance vitale pour la conduite des enquêtes et permet des recouvrements importants. Cependant, les pouvoirs accordés à la Commission ne sont pas forcément analogues à ceux prévus dans le droit national à des organismes comparables, ce qui complique son application.

  L'OLAF entend améliorer la coopération avec les États membres, ce qui nécessite de part et d'autre des efforts permanents et soutenus. Par ailleurs, l'article 3 des propositions modifiant les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 présentées en février 2004 et la recommandation no 5 du rapport «article 15» de la Commission (extension des mémorandums d'entente entre l'OLAF et les autorités nationales) vont en ce sens. |
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85.

La proposition de la Commission présentée en juillet 2004 relative à l'assistance administrative mutuelle aux fins de la protection des intérêts financiers de la Communauté contre la fraude et toute autre activité illégale vise à parvenir à une relation plus homogène entre la Commission (l'OLAF) et les autorités nationales. Le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 a une importance vitale pour la conduite des enquêtes et permet des recouvrements importants. Cependant, les pouvoirs accordés à la Commission ne sont pas forcément analogues à ceux prévus dans le droit national à des organismes comparables, ce qui complique son application.

L'OLAF entend améliorer la coopération avec les États membres, ce qui nécessite de part et d'autre des efforts permanents et soutenus. Par ailleurs, l'article 3 des propositions modifiant les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 présentées en février 2004 et la recommandation no 5 du rapport «article 15» de la Commission (extension des mémorandums d'entente entre l'OLAF et les autorités nationales) vont en ce sens.

| 87. | Le CMS permet une gestion continue des enquêtes, et des tableaux de bord, issus du CMS, sont en place depuis 2003. Si, dans le passé, la priorité du CMS était d'enregistrer et de classer les informations relatives aux dossiers, ce système évolue continuellement, pour devenir un véritable outil de gestion des cas (voir réponse au point 36).

  Le CMS possède les fonctionnalités nécessaires pour devenir un véritable outil de gestion continue des cas, mais son utilisation nécessite d'être améliorée (voir réponse au point 17).


  En ce qui concerne le manuel de l'OLAF, des améliorations ont déjà été apportées à la version adoptée en février 2005. L'OLAF envisagera également de faire figurer tout ce qui concerne la conduite des enquêtes dans un document distinct (voir réponse au point 34).


  Enfin, concernant la formation, un effort particulier est fourni [voir réponse au point 63 a)]. |
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87.

Le CMS permet une gestion continue des enquêtes, et des tableaux de bord, issus du CMS, sont en place depuis 2003. Si, dans le passé, la priorité du CMS était d'enregistrer et de classer les informations relatives aux dossiers, ce système évolue continuellement, pour devenir un véritable outil de gestion des cas (voir réponse au point 36).

Le CMS possède les fonctionnalités nécessaires pour devenir un véritable outil de gestion continue des cas, mais son utilisation nécessite d'être améliorée (voir réponse au point 17).

En ce qui concerne le manuel de l'OLAF, des améliorations ont déjà été apportées à la version adoptée en février 2005. L'OLAF envisagera également de faire figurer tout ce qui concerne la conduite des enquêtes dans un document distinct (voir réponse au point 34).

Enfin, concernant la formation, un effort particulier est fourni [voir réponse au point 63 a)].

| 88. | Afin d'améliorer la qualité de ses rapports d'activités et dans un souci d'évaluation de son action, l'OLAF a entrepris une réflexion sur les indicateurs de performance, en tirant partie de l'expérience des services d'enquêtes nationaux (voir réponses aux points 8 et 37).

  Comme il est mentionné dans la réponse au point 42, l'Office et la Commission sont prêts à poursuivre le dialogue avec les institutions concernées sur le contenu et une certaine rationalisation des différents rapports produits par l'OLAF. |
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88.

Afin d'améliorer la qualité de ses rapports d'activités et dans un souci d'évaluation de son action, l'OLAF a entrepris une réflexion sur les indicateurs de performance, en tirant partie de l'expérience des services d'enquêtes nationaux (voir réponses aux points 8 et 37).

Comme il est mentionné dans la réponse au point 42, l'Office et la Commission sont prêts à poursuivre le dialogue avec les institutions concernées sur le contenu et une certaine rationalisation des différents rapports produits par l'OLAF.

| 89. | L'activité opérationnelle de l'Office est en grande partie réactive dans la mesure où elle répond, comme la plupart des services d'enquêtes nationaux, essentiellement à des sollicitations externes qui ne sont pas toujours prévisibles.
  Dans un souci de stabilité de ses effectifs, l'Office envisage d'organiser des concours internes spécifiques afin de préserver le savoir-faire acquis des agents les plus qualifiés et de modifier les tableaux des effectifs de l'Office dans le sens préconisé par la Cour (voir réponses aux points 63 et 64).

  L'Office a établi son plan de travail 2005 dans lequel il alloue les ressources aux différentes unités en fonction de la charge de travail prévue. En fonction de la taille de leur unité, les chefs d'unité sont assistés par des chefs d'opération afin d'assurer un suivi étroit des enquêtes. |
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89.

L'activité opérationnelle de l'Office est en grande partie réactive dans la mesure où elle répond, comme la plupart des services d'enquêtes nationaux, essentiellement à des sollicitations externes qui ne sont pas toujours prévisibles.

Dans un souci de stabilité de ses effectifs, l'Office envisage d'organiser des concours internes spécifiques afin de préserver le savoir-faire acquis des agents les plus qualifiés et de modifier les tableaux des effectifs de l'Office dans le sens préconisé par la Cour (voir réponses aux points 63 et 64).

L'Office a établi son plan de travail 2005 dans lequel il alloue les ressources aux différentes unités en fonction de la charge de travail prévue. En fonction de la taille de leur unité, les chefs d'unité sont assistés par des chefs d'opération afin d'assurer un suivi étroit des enquêtes.

| 90. | Aujourd'hui, l'unité «Intelligence stratégique» permet essentiellement à l'Office d'appréhender les zones de risques et permettra à terme de faciliter l'allocation des ressources dans les différents secteurs (voir réponse au point 19). Le rôle de cette unité pourrait contribuer plus directement à l'activité d'enquête à l'avenir, notamment dans le cadre de la gestion des priorités de l'Office (voir réponse au point 46).

  La proposition de la Commission visant à modifier les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999, qui clarifie les considérations d'opportunité d'ouverture d'enquête par l'Office, permettra à l'OLAF de donner la priorité aux cas concernant des domaines jugés par les services d'analyse stratégique comme présentant des risques accrus. Par ailleurs, cette recommandation de la Cour s'inscrit dans la logique de la recommandation no 5 du rapport d'évaluation des activités de l'OLAF (19).


  En ce qui concerne les irrégularités communiquées par les États membres, à la suite d'une certaine amélioration de la qualité de leur communication et de leur évaluation, ces données sont à présent exploitées à des fins d'analyse de risque (voir réponse au point 47). |
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90.

Aujourd'hui, l'unité «Intelligence stratégique» permet essentiellement à l'Office d'appréhender les zones de risques et permettra à terme de faciliter l'allocation des ressources dans les différents secteurs (voir réponse au point 19). Le rôle de cette unité pourrait contribuer plus directement à l'activité d'enquête à l'avenir, notamment dans le cadre de la gestion des priorités de l'Office (voir réponse au point 46).

La proposition de la Commission visant à modifier les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999, qui clarifie les considérations d'opportunité d'ouverture d'enquête par l'Office, permettra à l'OLAF de donner la priorité aux cas concernant des domaines jugés par les services d'analyse stratégique comme présentant des risques accrus. Par ailleurs, cette recommandation de la Cour s'inscrit dans la logique de la recommandation no 5 du rapport d'évaluation des activités de l'OLAF (19).

En ce qui concerne les irrégularités communiquées par les États membres, à la suite d'une certaine amélioration de la qualité de leur communication et de leur évaluation, ces données sont à présent exploitées à des fins d'analyse de risque (voir réponse au point 47).

| 91. | En ce qui concerne l'étanchéité à la fraude, le législateur communautaire a reconnu l'existence des synergies entre l'activité opérationnelle de l'Office et sa fonction de conception des méthodes de lutte contre la fraude [voir règlement (CE) no 1073/1999].

  La communication de la Commission sur l'étanchéité à la fraude [SEC(2001) 2029] prévoit un rôle de coordination et de consultation spécifique pour l'OLAF (voir réponse au point 55). À l'occasion de l'audition publique du Parlement européen sur la réforme de l'OLAF, la dualité des fonctions de l'Office sera abordée. |
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91.

En ce qui concerne l'étanchéité à la fraude, le législateur communautaire a reconnu l'existence des synergies entre l'activité opérationnelle de l'Office et sa fonction de conception des méthodes de lutte contre la fraude [voir règlement (CE) no 1073/1999].

La communication de la Commission sur l'étanchéité à la fraude [SEC(2001) 2029] prévoit un rôle de coordination et de consultation spécifique pour l'OLAF (voir réponse au point 55). À l'occasion de l'audition publique du Parlement européen sur la réforme de l'OLAF, la dualité des fonctions de l'Office sera abordée.

| 92. | Les ressources humaines consacrées à la gestion des programmes menés par l'OLAF sont minimes et leur enveloppe financière n'est pas significative. Les avantages apportés par l'OLAF à ces programmes et les bénéfices que l'Office en retire sont bien réels, notamment en ce qui concerne la coopération. Cependant, la Commission pourrait entreprendre une réflexion globale sur la définition des responsabilités de l'OLAF dans le cadre de ces programmes. |
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92.

| 93. | En ce qui concerne le comité de surveillance, la Commission partage l'analyse de la Cour quant à la nécessité de revoir la gouvernance de l'Office.

  Dans le cadre de sa proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 qu'elle a soumise pour examen aux institutions, la Commission a présenté des solutions possibles afin de mieux définir le rôle du comité de surveillance et approfondira la réflexion. |
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93.

En ce qui concerne le comité de surveillance, la Commission partage l'analyse de la Cour quant à la nécessité de revoir la gouvernance de l'Office.

Dans le cadre de sa proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 qu'elle a soumise pour examen aux institutions, la Commission a présenté des solutions possibles afin de mieux définir le rôle du comité de surveillance et approfondira la réflexion.

| 94. | La mise en œuvre des recommandations de la Cour nécessite une réflexion approfondie pouvant déboucher sur une organisation de l'OLAF qui identifie mieux ses différentes fonctions et qui en assure les synergies pour que son activité principale, l'enquête, soit menée avec toute l'efficacité requise.

  La stratégie antifraude doit être globale dans sa conception, intégrant l'analyse et la formulation des politiques, les propositions législatives et le développement de la coopération interagences et internationale autour du noyau central de la fonction enquêtes et opérations. Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF. |
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94.

La mise en œuvre des recommandations de la Cour nécessite une réflexion approfondie pouvant déboucher sur une organisation de l'OLAF qui identifie mieux ses différentes fonctions et qui en assure les synergies pour que son activité principale, l'enquête, soit menée avec toute l'efficacité requise.

La stratégie antifraude doit être globale dans sa conception, intégrant l'analyse et la formulation des politiques, les propositions législatives et le développement de la coopération interagences et internationale autour du noyau central de la fonction enquêtes et opérations. Ces considérations ne préjugent pas une réévaluation future que la Commission pourrait éventuellement effectuer en ce qui concerne le partage des responsabilités entre ses services, notamment dans le cadre de l'évaluation des missions/compétences de l'OLAF.

ANNEXE

RÉPONSES DU COMITÉ DE SURVEILLANCE DE L’OLAF

Le rôle du comité de surveillance (point 66)

Le contrôle du comité de surveillance porte donc sur la façon de conduire les enquêtes: «dans le plein respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et notamment du principe d'équité, du droit pour la personne impliquée de s'exprimer sur les faits qui la concernent et du droit à ce que seuls les éléments ayant une valeur probante puissent fonder les conclusions d'une enquête» (voir considérant 10 du règlement de base). Ces indications très précises permettent de dégager quelques principes concernant les règles de procédure des enquêtes. Par ailleurs, le comité a aussi pour tâche de veiller à l’application des dispositions concernant la confidentialité et la protection des données.

A.   Le comité de surveillance et l’indépendance de l’Office (points 67 et 70)

L’indépendance dont a été doté l’Office, et son directeur, dans l’exercice de sa fonction d’enquête est une des nouveautés les plus marquantes introduites dans le règlement (CE) no 1073/1999. Pour conforter cette indépendance, qui peut être mise en cause par des pressions et des influences informelles beaucoup plus que par des instructions directes provenant d’une entité institutionnelle, le comité doit exercer une vigilance constante, qui est, par ailleurs, le seul moyen pour prévenir toute atteinte à cette indépendance.

B.   Le comité de surveillance et les droits des justiciables (points 67, 68 et 70)

Le rôle du comité n’est pas d’exercer un véritable contrôle de légalité sur les enquêtes.

L'action du Médiateur, qui est d'une grande importance, n’est pas suffisante à elle seule et ne constitue pas un contrôle de légalité au sens juridique de ce terme. Le comité estime que cette action, qui vise à relever les éventuels «dysfonctionnements», devrait être complétée par une intervention du législateur. À cet égard, le comité de surveillance, faisant notamment suite aux échanges de vues avec la CoCoBu, n’a pas omis, dans ses rapports annuels, de faire état de ses propositions en la matière dans la perspective de la création d’un procureur européen. Plus récemment, le comité de surveillance a proposé, dans son rapport de 2004, l’institution d’un avocat des libertés.

Le comité de surveillance est conscient que le respect des droits fondamentaux constitue à la fois une garantie des justiciables et une condition pour l’efficacité des enquêtes de l’OLAF.

Depuis le début de son activité, et pour ne pas s'immiscer dans les activités d'enquête de l'OLAF, le comité de surveillance a refusé d’intervenir dans les dossiers individuels, répondant aux nombreuses demandes qui lui étaient adressées par les particuliers impliqués dans les enquêtes de l’OLAF, allant parfois jusqu’à demander une audition par le comité en présence des avocats, ce qui n’a jamais été accepté par le comité. En procédant de cette manière, tout risque de chevauchement avec le rôle du Médiateur a été éliminé à la racine.

Néanmoins, le comité de surveillance a saisi l’occasion des demandes des particuliers pour dégager les problèmes de caractère général qui se posaient. Ces problèmes ont fait l’objet d’une réflexion approfondie dans les réunion du comité (c'est dans ce cadre qu’ont été examinées les décisions du Médiateur) et d’échanges de vues avec l’OLAF.

En effet, la question des règles de procédure a été l’objet de nombreuses rencontres avec le directeur de l’Office ainsi qu’avec le directeur responsable des enquêtes. En ce qui concerne certains points (par exemple la mise en place de procès-verbaux des auditions), des résultats positifs on été rapidement atteints. La question de l’établissement d’un véritable code de procédure interne de l’Office reste ouverte; le comité de surveillance a mis en évidence à plusieurs reprises la nécessité d’un tel code. Jusqu’à présent, le directeur de l’Office n’a pas fait part de son souhait d’adopter un tel code, même sur des fondements purement internes.

C.   Le comité de surveillance et le contrôle régulier sur la fonction d’enquête (point 69)

Dans une première phase, qui a sans doute duré même trop longtemps, le comité a dû consacrer une partie de son attention plus importante qu’il ne l’aurait souhaité à la mise en place au sein de l’OLAF des nouvelles structures et méthodes de travail. Ensuite, le comité a pu se consacrer aux questions opérationnelles et exercer ses attributions en matière de contrôle de la fonction d’enquête (voir dernier rapport annuel, chapitre I).

| 1. | Mise en place des nouvelles structures [69 b)]
  Donnant suite à l'une des recommandations de la Cour des comptes, depuis le premier semestre de 2001, un système d'enregistrement de la totalité des dossiers, un «
  Case management system
  », en amélioration constante, et un greffe ont été mis en place. |
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1.

Donnant suite à l'une des recommandations de la Cour des comptes, depuis le premier semestre de 2001, un système d'enregistrement de la totalité des dossiers, un «
  Case management system
  », en amélioration constante, et un greffe ont été mis en place.

| 2. | Informations sur les enquêtes dépassant neuf mois [(69 a)]
  L’information, de la part du directeur de l’OLAF, sur les enquêtes non encore clôturées depuis neuf mois, prévue à l’article 11, paragraphe 7, du règlement, a constitué une source très utile d’informations pour le comité ainsi qu’un élément de contrôle précieux. Dans la pratique, ces informations ont donné lieu à un échange de vues utile avec le directeur responsable des enquêtes sur l’évolution de l’activité d’enquête et les questions générales. |
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2.

L’information, de la part du directeur de l’OLAF, sur les enquêtes non encore clôturées depuis neuf mois, prévue à l’article 11, paragraphe 7, du règlement, a constitué une source très utile d’informations pour le comité ainsi qu’un élément de contrôle précieux. Dans la pratique, ces informations ont donné lieu à un échange de vues utile avec le directeur responsable des enquêtes sur l’évolution de l’activité d’enquête et les questions générales.

| 3. | Communications préalables de la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre [69 c) et d)]
  L’article 11, paragraphe 7, in fine du règlement, dans sa version en langue française, dispose que «le directeur informe le comité des cas nécessitant la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre». Le comité de surveillance, à l’article 22, paragraphe 5, de son règlement intérieur publié au Journal officiel le 15 février 2000 et adopté sur la base d’un texte élaboré par son rapporteur, M. Da Cunha Rodrigues, à l’époque membre du comité de surveillance et nommé ultérieurement juge à la Cour de justice des Communautés européennes, a interprété le mot «nécessitant» dans le sens d’une communication préalable.
  Cette interprétation a fait l’objet d’une pratique constante ne donnant lieu ni à contestation ni à inconvénient.
  Dans un cas sensible, le directeur responsable des enquêtes, sans faire aucune référence au dossier concerné, a demandé au comité de surveillance que l’OLAF reporte la communication au comité après la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales. Le comité a donné son accord pour ce report. |
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3.

L’article 11, paragraphe 7, in fine du règlement, dans sa version en langue française, dispose que «le directeur informe le comité des cas nécessitant la transmission d’informations aux autorités judiciaires d’un État membre». Le comité de surveillance, à l’article 22, paragraphe 5, de son règlement intérieur publié au Journal officiel le 15 février 2000 et adopté sur la base d’un texte élaboré par son rapporteur, M. Da Cunha Rodrigues, à l’époque membre du comité de surveillance et nommé ultérieurement juge à la Cour de justice des Communautés européennes, a interprété le mot «nécessitant» dans le sens d’une communication préalable.

Cette interprétation a fait l’objet d’une pratique constante ne donnant lieu ni à contestation ni à inconvénient.

Dans un cas sensible, le directeur responsable des enquêtes, sans faire aucune référence au dossier concerné, a demandé au comité de surveillance que l’OLAF reporte la communication au comité après la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales. Le comité a donné son accord pour ce report.

| 4. | Enquêtes internes et externes (point 71)
  L’attention des institutions a été fortement centrée sur les enquêtes internes lors des événements qui ont conduit à la démission de la Commission présidée par M. Santer. Les considérants 1 et 7, ainsi que l’article 1er, paragraphe 3, du règlement traduisent cette préoccupation. À cet égard, il convient d’observer que les enquêtes externes sont en réalité entre les mains des États membres qui effectuent les actes d’investigation proprement dits, l’Office se bornant à apporter un concours matériel ou à organiser des réunions de coordination.
  Néanmoins, en examinant l’ensemble des dossiers et du CMS, il ne résulte absolument pas que, dans la pratique, l’Office ou le comité de surveillance, qui fonde son travail sur les enquêtes telles qu’elles ont été mises en œuvre par l’Office, aient privilégié les enquêtes internes et leur destination pénale au détriment des enquêtes externes. Le fait que les enquêtes internes, par nature délicates, aient souvent fait l’objet d’une attention particulière de la part de l’Office et du comité de surveillance (et cela est reflété dans les procès-verbaux du comité) et même de la presse ne signifie absolument pas que les enquêtes externes aient été mises en arrière-plan. En particulier, il faut noter que, à part les enquêtes externes, l’Office a mené une importante activité d’assistance vis-à-vis des États membres, qui a été appréciée en tant que telle par le comité (voir chapitre II du rapport annuel). |
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4.

L’attention des institutions a été fortement centrée sur les enquêtes internes lors des événements qui ont conduit à la démission de la Commission présidée par M. Santer. Les considérants 1 et 7, ainsi que l’article 1er, paragraphe 3, du règlement traduisent cette préoccupation. À cet égard, il convient d’observer que les enquêtes externes sont en réalité entre les mains des États membres qui effectuent les actes d’investigation proprement dits, l’Office se bornant à apporter un concours matériel ou à organiser des réunions de coordination.

Néanmoins, en examinant l’ensemble des dossiers et du CMS, il ne résulte absolument pas que, dans la pratique, l’Office ou le comité de surveillance, qui fonde son travail sur les enquêtes telles qu’elles ont été mises en œuvre par l’Office, aient privilégié les enquêtes internes et leur destination pénale au détriment des enquêtes externes. Le fait que les enquêtes internes, par nature délicates, aient souvent fait l’objet d’une attention particulière de la part de l’Office et du comité de surveillance (et cela est reflété dans les procès-verbaux du comité) et même de la presse ne signifie absolument pas que les enquêtes externes aient été mises en arrière-plan. En particulier, il faut noter que, à part les enquêtes externes, l’Office a mené une importante activité d’assistance vis-à-vis des États membres, qui a été appréciée en tant que telle par le comité (voir chapitre II du rapport annuel).

| 5. | Examen de dossiers clôturés et fiches d’évaluation (point 72)
  L’examen des dossiers clôturés a fait l’objet d’une attention particulière de la part du comité de surveillance, qui a chargé son secrétariat d’examiner le plus grand nombre possible de ces dossiers et de préparer, seulement pour les cas significatifs, des fiches d’évaluation. Le choix de s’occuper exclusivement de cas déjà clôturés a permis d’éviter tout risque d’interférer dans les enquêtes en cours. Les fiches préparées par le secrétariat du comité de surveillance, précisément en raison de leur nature de documents à destination exclusivement interne, ont pu signaler tous les problèmes éventuellement rencontrés et ont fait l’objet d’une analyse approfondie de la part du comité. Le cas échéant, les problèmes de principe qui étaient détectés, notamment les problèmes liés à la procédure et à l’examen du résultat des procédures criminelles dans les États membres, ont fait l’objet d’échanges de vues très utiles entre le comité de surveillance et le directeur de l’Office ou le directeur responsable des enquêtes. Les procès-verbaux du comité de surveillance ne reflètent pas toujours la richesse des observations formulées au cours des réunions du comité, car plusieurs dossiers, clôturés au niveau de l’OLAF, faisaient l’objet de procédure en phase d’instruction dans les États membres. |
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5.

L’examen des dossiers clôturés a fait l’objet d’une attention particulière de la part du comité de surveillance, qui a chargé son secrétariat d’examiner le plus grand nombre possible de ces dossiers et de préparer, seulement pour les cas significatifs, des fiches d’évaluation. Le choix de s’occuper exclusivement de cas déjà clôturés a permis d’éviter tout risque d’interférer dans les enquêtes en cours. Les fiches préparées par le secrétariat du comité de surveillance, précisément en raison de leur nature de documents à destination exclusivement interne, ont pu signaler tous les problèmes éventuellement rencontrés et ont fait l’objet d’une analyse approfondie de la part du comité. Le cas échéant, les problèmes de principe qui étaient détectés, notamment les problèmes liés à la procédure et à l’examen du résultat des procédures criminelles dans les États membres, ont fait l’objet d’échanges de vues très utiles entre le comité de surveillance et le directeur de l’Office ou le directeur responsable des enquêtes. Les procès-verbaux du comité de surveillance ne reflètent pas toujours la richesse des observations formulées au cours des réunions du comité, car plusieurs dossiers, clôturés au niveau de l’OLAF, faisaient l’objet de procédure en phase d’instruction dans les États membres.

D.   Conclusions (point 93)

On peut conclure que le comité de surveillance a mis en œuvre une attitude de plein soutien de l’Office, stimulant, lorsque cela s’avérait nécessaire, la mise en place de nouvelles structures ou méthodes. Cette attitude a eu des résultats positifs concrets en ce qui concerne le greffe, le système d’enregistrement des dossiers et le CMS, tandis que, jusqu’à présent, le directeur de l’Office n’a pas donné suite à la recommandation pressante et réitérée du comité de surveillance visant l’adoption d’un véritable code de procédure.

Il n’existe pas de cas dans lequel le problème d’une éventuelle interférence du comité de surveillance dans le déroulement des enquêtes en cours se serait posé. En revanche, les rencontres mensuelles avec le directeur de l’Office et les directeurs responsables de ses différentes directions ont été l’occasion propice pour examiner les questions de principe et de caractère général qui pouvaient être portées à l’attention du comité de surveillance.

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(1)  Fondée sur des critères reflétant les priorités établies dans le programme d'activités de l'OLAF.

(2)  Proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 [COM(2004) 103 final du 10 février 2004].

(3)  Paragraphe 7 de l'article 6 concernant la durée des enquêtes de la proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999 [COM(2004) 103 final du 10 février 2004].

(4)  Rapport sur l'évaluation des activités de l'OLAF [COM(2003) 154 final].

(5)  COM(2004) 103 du 10 février 2004.

(6)  Évaluation complémentaire des activités de l'OLAF [SEC(2004) 1370 du 26 octobre 2004].

(7)  Évaluation complémentaire des activités de l'OLAF, point 1.3.2 [SEC(2004) 1370 du 26 octobre 2004].

(8)  Voir arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-15/00, Commission contre BEI, Rec. 2003, point 164.

(9)  Voir point 3.2 du manuel de l'OLAF.

(10)  Voir point 3.3.3 du manuel de l'OLAF (25 février 2005).

(11)  EWS (Early Warning System) [SEC(2005) 310].

(12)  Évaluation complémentaire des activités de l'OLAF [SEC(2004) 1370 du 26 octobre 2004].

(13)  Pour le secteur des dépenses directes, voir les documents COM(2002) 671 final, SEC(2000) 2204/3 et les dispositions de procédure interne de la Commission relatives au recouvrement des créances nées de la gestion directe [C(2002) 5048/4]. Voir point 54 du présent rapport au sujet des secteurs de l'agriculture, des actions structurelles et des douanes.

(14)  Voir point 1.3 de ce rapport d'évaluation complémentaire des activités de l'OLAF [SEC(2004) 1370 du 26 octobre 2004].

(15)  COM(2003) 154 final.

(16)  Rapport d'évaluation des activités de l'OLAF [COM(2003) 154 final].

(17)  Voir paragraphe 7 de l'article 6 de cette proposition [COM(2004) 103 final du 10 février 2004].

(18)  COM(2004) 103 final du 10 février 2004.

(19)  COM(2003) 154 final.

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| 18.8.2005 | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 202/33 |
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18.8.2005

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 202/33

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AVIS N
  o 6/2005

sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999 relatifs aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF)

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, et de l'article 279, paragraphe 2, du traité CE)

(2005/C 202/02)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 280, paragraphe 4,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 160 C,

vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom) no 1074/1999,

vu la demande d'avis présentée par le Conseil à la Cour des comptes le 8 mars 2004,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

Rappel du contexte à l'origine de la proposition

| 1. | La proposition s'appuie sur l'évaluation déposée en avril 2003 par la Commission en vertu des dispositions de l'article 15 du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF (1). Elle constitue aussi une suite donnée à un engagement pris par le président de la Commission devant la commission du contrôle budgétaire le 18 novembre 2003, lors de la présentation du programme législatif et de travail de la Commission pour 2004. La proposition de la Commission tend à renforcer l'efficacité opérationnelle de l'OLAF en lui permettant de se concentrer sur ses priorités et d'accélérer ses enquêtes en précisant certaines modalités de procédure. La déclaration du président allait toutefois plus loin que la proposition déposée par la Commission en ce sens que, outre des aménagements apportés aux procédures d'enquête, elle laissait entrevoir une réorganisation de l'Office lui-même. |
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1.

La proposition s'appuie sur l'évaluation déposée en avril 2003 par la Commission en vertu des dispositions de l'article 15 du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF (1). Elle constitue aussi une suite donnée à un engagement pris par le président de la Commission devant la commission du contrôle budgétaire le 18 novembre 2003, lors de la présentation du programme législatif et de travail de la Commission pour 2004. La proposition de la Commission tend à renforcer l'efficacité opérationnelle de l'OLAF en lui permettant de se concentrer sur ses priorités et d'accélérer ses enquêtes en précisant certaines modalités de procédure. La déclaration du président allait toutefois plus loin que la proposition déposée par la Commission en ce sens que, outre des aménagements apportés aux procédures d'enquête, elle laissait entrevoir une réorganisation de l'Office lui-même.

| 2. | Le président de la Commission avait en effet indiqué que le recentrage des activités de l'OLAF signifiait que «certaines tâches horizontales non liées aux investigations pourraient être utilement réintégrées dans les services de la Commission» tandis que la gouvernance de l'OLAF devrait être reconsidérée (2). Il avait finalement proposé que «l'OLAF, qui aura à faire face à une charge accrue dans une Union élargie, soit rendu plus efficace à travers une augmentation de ses moyens en personnel, un recentrage de ses tâches sur ses fonctions d'enquête et un règlement plus adapté [...]». Seul le dernier volet des propositions du président de la Commission (adaptation du règlement) est concerné par la proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999. Un recentrage de la mission de l'Office proprement dite aurait cependant nécessité une modification de la décision de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (3). |
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2.

Le président de la Commission avait en effet indiqué que le recentrage des activités de l'OLAF signifiait que «certaines tâches horizontales non liées aux investigations pourraient être utilement réintégrées dans les services de la Commission» tandis que la gouvernance de l'OLAF devrait être reconsidérée (2). Il avait finalement proposé que «l'OLAF, qui aura à faire face à une charge accrue dans une Union élargie, soit rendu plus efficace à travers une augmentation de ses moyens en personnel, un recentrage de ses tâches sur ses fonctions d'enquête et un règlement plus adapté [...]». Seul le dernier volet des propositions du président de la Commission (adaptation du règlement) est concerné par la proposition de modification du règlement (CE) no 1073/1999. Un recentrage de la mission de l'Office proprement dite aurait cependant nécessité une modification de la décision de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (3).

| 3. | Les considérants indiquent que la proposition a pour but de faire évoluer le règlement sur cinq points principaux, sans pour autant remettre en cause les compétences et responsabilités des États membres, tout en respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les cinq points sont les suivants:






  a) | s'agissant de sa saisine, l'Office devrait être libre de décider d'ouvrir ou de ne pas ouvrir une enquête en fonction des priorités qu'il s'est fixées (affirmation du principe d'opportunité de l'ouverture des enquêtes); |
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3.

Les considérants indiquent que la proposition a pour but de faire évoluer le règlement sur cinq points principaux, sans pour autant remettre en cause les compétences et responsabilités des États membres, tout en respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les cinq points sont les suivants:

a)

s'agissant de sa saisine, l'Office devrait être libre de décider d'ouvrir ou de ne pas ouvrir une enquête en fonction des priorités qu'il s'est fixées (affirmation du principe d'opportunité de l'ouverture des enquêtes);

| b) | en matière d'enquêtes internes (enquêtes administratives au sein des institutions, organes, offices et agences), l'Office devrait informer l'institution ou l'organe dans lequel il a ouvert une enquête ou dans lequel des mesures administratives s'imposent pour protéger les intérêts de l'Union; |
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b)

en matière d'enquêtes internes (enquêtes administratives au sein des institutions, organes, offices et agences), l'Office devrait informer l'institution ou l'organe dans lequel il a ouvert une enquête ou dans lequel des mesures administratives s'imposent pour protéger les intérêts de l'Union;

| c) | dans le cadre des enquêtes internes de même qu'en cas de fraude liée à des contrats financés par des fonds communautaires (dépenses directes concernées par des enquêtes externes), l'Office devrait pouvoir procéder aux contrôles auprès des opérateurs économiques dans les États membres dans les conditions prévues par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil. Il devrait aussi pouvoir accéder sans entraves aux informations détenues par les institutions et organes communautaires dans le cadre des enquêtes externes; |
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c)

dans le cadre des enquêtes internes de même qu'en cas de fraude liée à des contrats financés par des fonds communautaires (dépenses directes concernées par des enquêtes externes), l'Office devrait pouvoir procéder aux contrôles auprès des opérateurs économiques dans les États membres dans les conditions prévues par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil. Il devrait aussi pouvoir accéder sans entraves aux informations détenues par les institutions et organes communautaires dans le cadre des enquêtes externes;

| d) | pour des raisons d'équité et de sécurité juridique, les garanties de procédure relatives aux droits des personnes devraient être précisées tant pour les enquêtes internes que pour les enquêtes externes; |
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d)

pour des raisons d'équité et de sécurité juridique, les garanties de procédure relatives aux droits des personnes devraient être précisées tant pour les enquêtes internes que pour les enquêtes externes;

| e) | le rôle du comité de surveillance devrait être étendu au contrôle de la durée des enquêtes et à la protection des personnes, tant dans les enquêtes internes que dans les enquêtes externes. Il est ainsi proposé d'accroître de deux le nombre des membres du comité. La Commission propose aussi de confier à un membre du comité la charge de préparer ses travaux relatifs au respect, par l'Office, des droits des personnes. |
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e)

le rôle du comité de surveillance devrait être étendu au contrôle de la durée des enquêtes et à la protection des personnes, tant dans les enquêtes internes que dans les enquêtes externes. Il est ainsi proposé d'accroître de deux le nombre des membres du comité. La Commission propose aussi de confier à un membre du comité la charge de préparer ses travaux relatifs au respect, par l'Office, des droits des personnes.

| 4. | Les commentaires qui suivent tiennent compte des résultats de l'audit de l'Office exposés dans le Rapport spécial no 1/2005 de la Cour des comptes. |
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4.

Les commentaires qui suivent tiennent compte des résultats de l'audit de l'Office exposés dans le Rapport spécial no 1/2005 de la Cour des comptes.

Application du principe d'opportunité de l'ouverture des enquêtes

| 5. | L'application du principe d'opportunité de l'ouverture des enquêtes peut être considérée comme un facteur d'efficience que la Cour accueille favorablement. Toutefois, ses effets pratiques à court terme seront limités. En effet, ainsi que le souligne le rapport spécial, le nombre des dénonciations fondées que reçoit l'Office n'est pas tel que celui-ci soit conduit à faire des choix entre les enquêtes à entreprendre. |
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5.

L'application du principe d'opportunité de l'ouverture des enquêtes peut être considérée comme un facteur d'efficience que la Cour accueille favorablement. Toutefois, ses effets pratiques à court terme seront limités. En effet, ainsi que le souligne le rapport spécial, le nombre des dénonciations fondées que reçoit l'Office n'est pas tel que celui-ci soit conduit à faire des choix entre les enquêtes à entreprendre.

| 6. | La fixation des priorités et des durées d'exécution des enquêtes sont des questions connexes. L'expérience a montré que nombre d'enquêtes de l'Office se prolongent au-delà d'un délai raisonnable (douze à dix-huit mois). Dans ces conditions, il serait utile d'assigner des dates butoirs aux enquêtes. |
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6.

La fixation des priorités et des durées d'exécution des enquêtes sont des questions connexes. L'expérience a montré que nombre d'enquêtes de l'Office se prolongent au-delà d'un délai raisonnable (douze à dix-huit mois). Dans ces conditions, il serait utile d'assigner des dates butoirs aux enquêtes.

Obligation d'informer

| 7. | La Cour est favorable à la proposition relative au renforcement de l'obligation de l'Office d'informer les institutions ou organes concernés de l'ouverture d'une enquête. La suppression, dans l'actuel article 4, paragraphe 5, du droit de différer cette information engendre toutefois une certaine ambiguïté. L'absence de disposition à cet égard signifie que la possibilité de retenir l'information n'est pas exclue. La proposition de la Commission exigerait des aménagements pour éviter que l'obligation d'informer soit remise en cause de manière injustifiée sous prétexte que la confidentialité est nécessaire à l'efficacité du déroulement de l'enquête. |
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7.

La Cour est favorable à la proposition relative au renforcement de l'obligation de l'Office d'informer les institutions ou organes concernés de l'ouverture d'une enquête. La suppression, dans l'actuel article 4, paragraphe 5, du droit de différer cette information engendre toutefois une certaine ambiguïté. L'absence de disposition à cet égard signifie que la possibilité de retenir l'information n'est pas exclue. La proposition de la Commission exigerait des aménagements pour éviter que l'obligation d'informer soit remise en cause de manière injustifiée sous prétexte que la confidentialité est nécessaire à l'efficacité du déroulement de l'enquête.

Extension du recours aux procédures de contrôle du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 (4)

| 8. | Le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 organise les «contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes» dans le contexte des aides agricoles, des Fonds structurels et des ressources propres. |
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8.

Le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 organise les «contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes» dans le contexte des aides agricoles, des Fonds structurels et des ressources propres.

| 9. | La proposition prévoit l'extension de l'application de ce règlement aux dépenses directes (politiques internes, aides extérieures, etc.). Ce faisant, la panoplie des moyens d'intervention de l'Office devrait se trouver renforcée, en particulier en ce qui concerne la collaboration obtenue des autorités nationales. Les audits de la Cour ont confirmé qu'il existait une lacune. Il faut ainsi accueillir favorablement la proposition de la Commission sur ce point. |
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9.

La proposition prévoit l'extension de l'application de ce règlement aux dépenses directes (politiques internes, aides extérieures, etc.). Ce faisant, la panoplie des moyens d'intervention de l'Office devrait se trouver renforcée, en particulier en ce qui concerne la collaboration obtenue des autorités nationales. Les audits de la Cour ont confirmé qu'il existait une lacune. Il faut ainsi accueillir favorablement la proposition de la Commission sur ce point.

Renforcement des garanties de procédure

| 10. | La Commission estime qu'il serait opportun d'énoncer, dans le règlement, les principes fondamentaux qui doivent régir les enquêtes. La Cour partage ce point de vue. |
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10.

La Commission estime qu'il serait opportun d'énoncer, dans le règlement, les principes fondamentaux qui doivent régir les enquêtes. La Cour partage ce point de vue.

Rôle et nombre des membres du comité de surveillance

| 11. | Le respect des procédures juridiques relatives aux enquêtes doit être garanti. L'article 14 du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil prévoit que les réclamations relatives aux investigations des enquêteurs de l'OLAF, formulées en cours d'enquête, doivent être portées devant le directeur de l'Office. Cette solution n'est pas satisfaisante, car elle n'assure pas au plaignant un examen indépendant de sa demande. Des justiciables ont donc choisi pour alternative de s'adresser au Médiateur européen lorsqu'ils estimaient que leurs droits fondamentaux n'avaient pas été respectés. Cette approche s'est révélée insatisfaisante et, en certaines occasions, elle a conduit à des situations dans lesquelles l'action du Médiateur a été perçue comme une intervention dans le déroulement des enquêtes. La proposition de la Commission confie le rôle de contrôle des actes des enquêteurs au comité de surveillance. Cette solution n'est pas meilleure, car elle s'oppose au principe selon lequel le comité ne doit pas s'immiscer dans les enquêtes en cours d'exécution. |
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11.

Le respect des procédures juridiques relatives aux enquêtes doit être garanti. L'article 14 du règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil prévoit que les réclamations relatives aux investigations des enquêteurs de l'OLAF, formulées en cours d'enquête, doivent être portées devant le directeur de l'Office. Cette solution n'est pas satisfaisante, car elle n'assure pas au plaignant un examen indépendant de sa demande. Des justiciables ont donc choisi pour alternative de s'adresser au Médiateur européen lorsqu'ils estimaient que leurs droits fondamentaux n'avaient pas été respectés. Cette approche s'est révélée insatisfaisante et, en certaines occasions, elle a conduit à des situations dans lesquelles l'action du Médiateur a été perçue comme une intervention dans le déroulement des enquêtes. La proposition de la Commission confie le rôle de contrôle des actes des enquêteurs au comité de surveillance. Cette solution n'est pas meilleure, car elle s'oppose au principe selon lequel le comité ne doit pas s'immiscer dans les enquêtes en cours d'exécution.

| 12. | Le contrôle de la légalité des actes d'enquête devrait être confié à un organe impartial qui ne soit pas susceptible de s'immiscer dans l'exécution des enquêtes en raison des autres volets de son mandat. |
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12.

Le contrôle de la légalité des actes d'enquête devrait être confié à un organe impartial qui ne soit pas susceptible de s'immiscer dans l'exécution des enquêtes en raison des autres volets de son mandat.

| 13. | La proposition de la Commission ne clarifie pas le rôle du comité de surveillance concernant l'incompatibilité entre le principe de non-intervention dans les enquêtes et l'obligation d'obtenir un avis du comité en cours d'enquête, s'agissant soit du dépassement du délai de douze mois, soit des cas à soumettre à son attention avant transmission aux autorités judiciaires. Il apparaît ainsi nécessaire d'affirmer avec plus de netteté le principe de la non-intervention du comité de surveillance dans les enquêtes en cours. |
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13.

La proposition de la Commission ne clarifie pas le rôle du comité de surveillance concernant l'incompatibilité entre le principe de non-intervention dans les enquêtes et l'obligation d'obtenir un avis du comité en cours d'enquête, s'agissant soit du dépassement du délai de douze mois, soit des cas à soumettre à son attention avant transmission aux autorités judiciaires. Il apparaît ainsi nécessaire d'affirmer avec plus de netteté le principe de la non-intervention du comité de surveillance dans les enquêtes en cours.

| 14. | La Commission propose de faire passer de cinq à sept le nombre des membres du comité de surveillance. Cet accroissement ne repose sur aucune analyse objective des tâches et modalités de fonctionnement du comité. Les fonctions exercées par les membres sont intermittentes et ne leur permettent pas une étude approfondie des dossiers. Pour qu'ils puissent exercer leurs fonctions dans les meilleures conditions, il serait souhaitable qu'au moins certains membres aient une expérience antérieure des affaires communautaires, en particulier en matière d'enquêtes. |
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14.

La Commission propose de faire passer de cinq à sept le nombre des membres du comité de surveillance. Cet accroissement ne repose sur aucune analyse objective des tâches et modalités de fonctionnement du comité. Les fonctions exercées par les membres sont intermittentes et ne leur permettent pas une étude approfondie des dossiers. Pour qu'ils puissent exercer leurs fonctions dans les meilleures conditions, il serait souhaitable qu'au moins certains membres aient une expérience antérieure des affaires communautaires, en particulier en matière d'enquêtes.

| 15. | Conformément à l'article 11, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1073/1999, le comité de surveillance doit tenir au moins dix réunions par an. Cependant, si le comité doit centrer son attention sur la protection de l'indépendance de la fonction d'enquête de l'OLAF, il ne faut pas lui imposer de se réunir presque chaque mois. De plus, une révision du rôle et des modalités de fonctionnement du comité de surveillance devrait conduire à une diminution du nombre de postes de son secrétariat. |
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15.

Conformément à l'article 11, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1073/1999, le comité de surveillance doit tenir au moins dix réunions par an. Cependant, si le comité doit centrer son attention sur la protection de l'indépendance de la fonction d'enquête de l'OLAF, il ne faut pas lui imposer de se réunir presque chaque mois. De plus, une révision du rôle et des modalités de fonctionnement du comité de surveillance devrait conduire à une diminution du nombre de postes de son secrétariat.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 9 juin 2005.

Par la Cour des comptes

Hubert WEBER

Président

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(1)  COM(2003) 154 final du 2 avril 2003.

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(2)  Par gouvernance, il faut non seulement entendre le dispositif de direction, mais aussi le dispositif de surveillance (comité de surveillance).

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(3)  Décision 1999/352/CE, CECA, Euratom du 28 avril1999 (JO L 136 du 31.5.1999).

3

(4)  JO L 292 du 15.11.1996.

4

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