----

----

I Comunicaciones

Tribunal de Cuentas

----

INFORME ESPECIAL No 1/2005

sobre la gestión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2005/C 202/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS

ANEXO I: Organigrama de la OLAF

ANEXO II: Principales debilidades observadas durante la fiscalización

Respuestas de la Comisión

ABREVIATURAS

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

Misión de la Oficina de Lucha contra el Fraude (OLAF)

Organización de la OLAF

Fiscalización del Tribunal

INVESTIGACIONES DE LA OLAF

Procedimientos relativos a las investigaciones

Fijación de las prioridades de la función de investigación

Fase de evaluación

Fase de investigación

Fase de seguimiento

Procedimientos de control de calidad

Manual de la OLAF

Supervisión de la gestión de las investigaciones

Auditoría interna

Comité ejecutivo (Board) de la OLAF

Informes de actividad

CONTRIBUCIÓN DE LOS SERVICIOS DE LA OLAF A SU FUNCIÓN DE INVESTIGACIÓN

Introducción

Inteligencia, estrategia operativa y servicios de información

Política, legislación y dictámenes jurídicos

Unidades directamente vinculadas al director de la Oficina

Unidad de Magistrados

Unidad de Apoyo a los países candidatos y Coordinación de la formación

Unidad de Recursos Humanos y Presupuesto

Recursos humanos

COMITÉ DE VIGILANCIA

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Eficiencia y eficacia de las investigaciones

Movilización de los recursos en favor de las investigaciones

Relaciones entre la OLAF y el Comité de vigilancia

La Oficina debe centrarse en su función investigadora

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 9 de junio de 2005.

Por el Tribunal de Cuentas

Hubert WEBER

Presidente

----

(1)  Véase el Informe de la Comisión (artículo 15) [COM(2003) 154 final, de 2 de abril de 2003].

(2)  Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20); Reglamento (CE) no 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 136 de 31.5.1999, p. 1).

(3)  Grupo operativo de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (hasta 1987), Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF: 1987-1999). Véase al respecto el Informe Especial del Tribunal no 8/98 (DO C 230 de 22.7.1998), cuyas conclusiones contribuyeron a la creación de la Oficina Europea de lucha contra el Fraude.

(4)  Artículo 2, apartados 3 a 7, de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom. En el contexto de las actividades relacionadas con la protección de los intereses financieros de la Unión Europea, la Comisión puso a la OLAF al frente de 31 de las 37 acciones de su plan de acción de 2004-2005.

(5)  Fue creada en febrero de 2002 para dirigir las investigaciones y organizar los procedimientos disciplinarios de la Comisión (OIDC: Oficina de investigación y disciplina de la Comisión). Las relaciones entre la OLAF y la OIDC se regirán por un acuerdo pendiente de conclusión.

(6)  Véase el cuadro no 3 de la Evaluación complementaria de las actividades de la OLAF [SEC(2004) 1370, de 26 de octubre de 2004]. Según este cuadro, a 30 de junio de 2004, nueve casos aún estaban pendientes y 280 en fase de seguimiento.

(7)  Véase el Informe Especial no 8/98, apartado 1.6 (DO C 230 de 22.7.1998).

(8)  Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2000, apartado 7.42 (DO C 359 de 15.12.2001).

(9)  Por ejemplo, el Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo (DO L 312 de 23.12.1995, p. 1) relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, el Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96 del Consejo (DO L 292 de 15.11.1996, p. 2) relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades, o los reglamentos específicos relativos a los recursos propios, los Fondos Estructurales, el Fondo Europeo de Desarrollo, etc.

(10)  A comienzos de 1999 la UCLAF tenía una plantilla de 149 puestos.

(11)  De los cuales, 13 expertos nacionales en comisión de servicio.

(12)  Evaluación presentada en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(13)  Evaluación complementaria de las actividades de la OLAF [SEC(2004) 1370, de 26 de octubre de 2004].

(14)  En particular el Informe Especial no 8/98 (DO C 230 de 22.7.1998) y las observaciones del capítulo 7 del Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2000 (DO C 359 de 15.12.2001).

(15)  COM(2004) 103 final, de 10 de febrero de 2004.

(16)  Case management system: CMS (Sistema de gestión de casos).

(17)  Las rúbricas usuales de los informes de evaluación son: 1. Antecedentes; 2. Alegación; 3. Fiabilidad, fuente y probabilidad de la información; 4. Competencia de OLAF; 5. Enfoque previsto; 6. Impacto financiero y perspectivas de recuperación; 7. Grado de prioridad; 8. Propuesta de plan de trabajo; 9. Asignación de recursos.

(18)  Cuando las alegaciones son tan frágiles que incluso una evaluación carece de utilidad los expedientes se archivan sin seguimiento (caso descartado prima facie).

(19)  Véase el Informe Especial del Tribunal no 8/98, apartados 1.5 y 1.6 (DO C 230 de 22.7.1998).

(20)  Los Fondos Estructurales constituyen un problema particular, porque la documentación y los datos financieros detallados no están disponibles ni a nivel comunitario ni a nivel nacional, sino sólo regional.

(21)  La transmisión de información por las autoridades de los Estados miembros se prevé de forma explícita en el artículo 7 del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(22)  Informe Anual relativo al ejercicio 2000, apartado 7.49 (DO C 359 de 15.12.2001).

(23)  Las disposiciones relativas a los procedimientos de investigación se encuentran dispersas en diversos textos y sería útil consolidarlas [Reglamento (CE) no 1073/1999; Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96; Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95; acuerdos interinstitucionales; mémorandum de la OIDC; estatuto de los funcionarios].

(24)  La segunda recomendación del Informe de evaluación de la Comisión de octubre de 2003 preconiza la elaboración de un corpus de normas administrativas para definir las modalidades de las medidas de investigación.

(25)  Las disposiciones del artículo 7 del Reglamento (CE) no 1073/1999 prevén de forma explícita la comunicación de los datos necesarios para las investigaciones de la OLAF.

(26)  Las disposiciones del artículo 9, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1073/1999 relativas a las investigaciones de la Oficina obligan a las instituciones u organismos comunitarios a informar a ésta del seguimiento dado a estas recomendaciones en materia disciplinaria.

(27)  Reglamento (CE) no 515/97 del Consejo (DO L 82 de 22.3.1997, p. 1).

(28)  Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 10 de julio de 2003, asunto Comisión de las Comunidades Europeas/Banco Europeo de Inversiones, apartado 164.

(29)  Especialmente Bélgica y Luxemburgo.

(30)  En este sentido véase el análisis efectuado por la Oficina en el apartado 1.3.2 de su Informe de evaluación complementaria [SEC(2004) 1370, de 26 de octubre de 2004].

(31)  En su Informe Anual relativo al ejercicio 2000, el Tribunal señalaba (apartado 7.49) que la Oficina carecía de un sistema global para registrar el resultado de las distintas investigaciones y los importes recuperados.

(32)  En lo que se refiere a esta cuestión habría que distinguir entre las recomendaciones de los informes de investigación y las acciones judiciales o disciplinarias que les competen efectivamente. Igualmente habría que distinguir entre recuperaciones solicitadas y recuperaciones realizadas.

(33)  Declaración del Presidente Prodi efectuada ante la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo el 18 de noviembre de 2003.

(34)  Apoyo prestado a través de la gestión de los sistemas de registro y de comunicación de los fraudes detectados por los Estados miembros (AFIS, ECR, etc.).

(35)  Apartado 3.1.1 del Quinto informe de la Oficina de Lucha contra el Fraude (julio 2003-junio 2004).

(36)  Véase el Informe Especial no 3/2004 de 10 de junio de 2004 (DO C 269 de 4.11.2004).

(37)  La Unidad C.2 participa en la gestión técnica del sistema AFIS, al que la Oficina debería tener acceso aunque esté gestionado por otro servicio de la Comisión.

(38)  Véase el Informe Especial no 3/2004.

(39)  Por otra parte, el número de puestos permanentes de categorías A y B pasó de 107 en 1999 a 143 en 2000, reduciéndose a 109 en 2001.

(40)  Estas direcciones generales de la Comisión recurren en gran medida a equipos de investigadores de alto nivel.

(41)  En su Informe Especial no 8/98 el Tribunal ya señalaba que el elevado número de agentes temporales provocaba una falta de continuidad en la organización.

(42)  Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, artículo 4.

(43)  Reglamento (CE) no 1073/1999, artículo 11, apartado 1.

(44)  Reglamento interno de 17 de noviembre de 1999, artículo 2 (DO L 41 de 15.2.2000).

(45)  Consulta del Comité por el director en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, que no exige un dictamen formal.

(46)  Mientras que el Reglamento (CE) no 1073/1999 prevé la comunicación de los casos transmitidos a las autoridades judiciales por el director de la Oficina sin precisar el momento de dicha comunicación, el artículo 22, apartado 5, del reglamento interno del Comité establece el principio de la comunicación previa.

(47)  Artículo 22, apartado 6.

(48)  Artículo 22, apartado 7.

(49)  Artículo 3, letra b).

(50)  Artículo 4, apartado 5, artículo 19, apartado 7, y artículo 25.

(51)  Artículo 19, apartados 1 y 2.

(52)  Artículo 19, apartado 4.

(53)  Incluso en el momento más álgido de la crisis de Eurostat en 2003, la Comisión se preocupó de no intervenir en el desarrollo de las investigaciones.

(54)  Véanse también las disposiciones del artículo 9 del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 que, en el marco de la protección de los intereses financieros, imponen a los Estados miembros la obligación de aportar a la Comisión toda la ayuda que ésta requiera.

(55)  De los cuales, 14 corresponden a investigaciones internas.

(56)  Por ejemplo, ingresos y gastos en el contexto de gestión compartida, gastos en el ámbito de gestión directa, investigaciones internas, etc.

(57)  Véase el artículo 14 del Reglamento (CE) no 1073/1999. Las disposiciones del artículo 90 bis del nuevo Estatuto no aportan ninguna solución a la cuestión de la independencia del recurso previo al contencioso en lo que se refiere a los actos de investigación de la Oficina.

(58)  Se ha llegado a un acuerdo de estas características con la Guardia di finanza italiana.

(59)  Reglamento (CE) no 1073/1999 sobre las investigaciones de la Oficina; Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom por la que se crea la Oficina; Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión (DO L 149 de 16.6.1999, p. 57) relativa a las condiciones y modalidades de las investigaciones internas.

----

ANEXO I

ORGANIGRAMA DE LA OLAF

----

ANEXO II

PRINCIPALES DEBILIDADES OBSERVADAS DURANTE EL EXAMEN DE LA MUESTRA DE INVESTIGACIONES

----

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Anexas a sus respuestas, la Comisión remite las respuestas del Comité de Vigilancia de la OLAF a los apartados 66 a 72 y 93. La Comisión y la OLAF afirman no compartir algunas de las opiniones expresadas por el Comité.

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

LAS INVESTIGACIONES DE LA OLAF

CONTRIBUCIÓN DE LOS SERVICIOS DE LA OLAF A SU FUNCIÓN DE INVESTIGACIÓN

COMITÉ DE VIGILANCIA

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

ANEXO

RESPUESTAS DEL COMITÉ DE VIGILANCIA DE LA OLAF

El papel del Comité de Vigilancia (apartado 66)

El Comité de Vigilancia controla el modo de llevar a cabo las investigaciones: «respetando plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales y, en particular, el principio de equidad, el derecho de la persona implicada a manifestarse sobre los hechos que le afectan y el derecho a que sólo los elementos con valor probatorio puedan constituir la base de las conclusiones de una investigación» (véase considerando 10 del Reglamento de base). Estas precisas indicaciones permiten sentar algunos principios acerca de las normas de procedimiento de las investigaciones. Por otra parte, compete también al Comité velar por la aplicación de las disposiciones sobre confidencialidad y protección de datos.

A.   El Comité de Vigilancia y la independencia de la Oficina (apartados 67 y 70)

La independencia de la que se han dotado la Oficina y su director en el ejercicio de sus funciones de investigación es una de las novedades más destacadas introducidas en el Reglamento (CE) no 1073/1999. Para consolidar esa independencia, que puede verse amenazada por presiones e influencias de carácter informal mucho más que por instrucciones directas procedentes de cualquier institución, el Comité tiene que ejercer una vigilancia constante, que es por otra parte el único modo de prevenir cualquier conato de vulnerar dicha independencia.

B.   El Comité de Vigilancia y los derechos de los justiciables (apartados 67, 68 y 70)

El papel del Comité no es efectuar un verdadero control de la legalidad de las investigaciones.

La acción del Mediador, que reviste efectivamente una gran importancia, no basta por sí sola ni constituye un control de la legalidad en el sentido jurídico del término. El Comité considera que la acción del Mediador, encaminada a detectar posibles «disfunciones», debería completarse con la intervención del legislador. A este respecto, el Comité de Vigilancia, en consonancia con lo hablado con la CoCoBu, no ha dejado de mencionar en sus informes anuales sus propuestas en la materia de cara a la creación del Fiscal Europeo. Recientemente, el Comité de Vigilancia propuso en su Informe de 2004 la creación de un abogado de las libertades.

El Comité de Vigilancia es consciente de que el respeto de los derechos fundamentales constituye una garantía para los justiciables y una condición para la eficacia de las investigaciones de la OLAF.

Desde el principio de sus actividades y para no inmiscuirse en las investigaciones de la OLAF, el Comité de Vigilancia se ha venido negando a intervenir en la gestión de los expedientes en respuesta a las numerosas solicitudes que le remitían los particulares implicados en las investigaciones de la OLAF, que hasta llegaban a veces a pedir audiencia al propio Comité en presencia de sus abogados, extremo que nunca ha sido aceptado por el Comité. Con este modo de proceder se suprime de raíz cualquier riesgo de solapamiento con el Mediador.

Sin embargo, el Comité de Vigilancia ha aprovechado las solicitudes de los particulares para hacer un repaso de los problemas de carácter general que se plantean. Dichos problemas han sido objeto de conversaciones con la OLAF y de una profunda reflexión en la reunión del Comité, en las que se han abordado las decisiones del Mediador.

En efecto, la cuestión de las normas de procedimiento ha sido objeto de numerosos encuentros con el director de la Oficina, así como con el director responsable de las investigaciones. Por lo que se refiere a puntos tales como, por ejemplo, las actas de las audiencias, se han alcanzado rápidamente resultados positivos. Sigue estando abierta la cuestión de la creación de un verdadero código de procedimiento interno de la Oficina; el Comité de Vigilancia ha puesto de manifiesto en sucesivas ocasiones la necesidad de dicho código. Hasta la fecha el director de la Oficina no ha comunicado su deseo de adoptar dicho código ni siquiera basándose en fundamentos puramente internos.

C.   El Comité de Vigilancia y el control regular de la función de investigación (apartado 69)

En una primera fase, que seguramente ha durado demasiado, el Comité ha tenido que dedicar más tiempo y atención de lo en un principio deseable a la implantación en la OLAF de las nuevas estructuras y métodos de trabajo. No ha sido sino posteriormente cuando el Comité ha podido consagrarse a las cuestiones operativas y a ejercer sus atribuciones en materia de control de la función de investigación (véase último Informe anual, capítulo I).

D.   Conclusiones (apartado 93)

Podemos concluir que el Comité de Vigilancia ha apoyado plenamente a la Oficina y ha fomentado cuando ha sido necesario la creación de nuevas estructuras o nuevos métodos. Esta actitud ha tenido resultados positivos concretos en relación con la Secretaría, el sistema de registro de los expedientes y el CMS, mientras que hasta la fecha sigue el director de la Oficina sin dar curso a la recomendación urgente y reiterada del Comité de Vigilancia de que se adopte un auténtico código de procedimiento.

No existen casos en los que se haya planteado una posible interferencia del Comité de Vigilancia en el desarrollo de las investigaciones. Por el contrario, los encuentros mensuales con el director de la Oficina y los directores responsables de sus distintas direcciones han sido una buena ocasión para examinar las cuestiones de principio y de carácter general que pudieran ser de interés para el Comité de Vigilancia.

----

(1)  Sobre la base de criterios en los que se plasman las prioridades establecidas en el Programa de Actividades de la OLAF.

(2)  Propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1073/1999 — COM(2004) 103 final, de 10 de febrero de 2004.

(3)  Artículo 6, apartado 7, sobre la duración de las investigaciones de la propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1073/1999 — COM(2004) 103 final, de 10 de febrero de 2004.

(4)  Informe de evaluación de las actividades de la OLAF — COM(2003) 154 final.

(5)  COM(2004) 103, de 10 de febrero de 2004.

(6)  Evaluación complementaria de las actividades de la OLAF — SEC(2004), de 26 de octubre de 2004.

(7)  Evaluación complementaria de las actividades de la OLAF, punto 1.3.2 — SEC(2004) 1370, de 26 de octubre de 2004.

(8)  Véase el punto 164 del asunto C-15/00.

(9)  Véase el punto 3.2 del Manual de la OLAF.

(10)  Véase el punto 3.3.3 del Manual de la OLAF (25 de febrero de 2005).

(11)  Sistema de Alerta Rápida (SAR) — SEC(2005) 310.

(12)  Evaluación complementaria de las actividades de la OLAF — SEC(2004) 1370, de 26 de octubre de 2004.

(13)  Por lo que al sector de los gastos directos se refiere, véanse los documentos COM(2002) 671 final, SEC(2000) 2204/3 y las disposiciones de procedimiento interno de la Comisión relativas al cobro de las deudas generadas por la gestión directa (C(2002) 504/4). — Véase asimismo el punto 54 del presente Informe a propósito de los sectores agrario, aduanero y de las acciones estructurales.

(14)  Véase el punto 1.3 del presente Informe de evaluación complementaria de las actividades de la OLAF — SEC(2004) 1370, de 26 de octubre de 2004.

(15)  COM(2003) 154 final.

(16)  Informe de evaluación de las actividades de la OLAF — COM(2003) 154 final.

(17)  Véase artículo 6, apartado 7, de dicha propuesta — COM(2004) 103 final, de 10 de febrero de 2004.

(18)  COM(2004) 103, de 10 de febrero de 2004.

(19)  COM(2003) 154 final.

----

----

DICTAMEN No 6/2005

sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1073/1999 y (Euratom) no 1074/1999 relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, y del artículo 279, apartado 2, del Tratado CE)

(2005/C 202/02)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y en particular su artículo 280, párrafo 4,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, y en particular su artículo 160 C,

Vista la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1073/1999 y (Euratom) no 1074/1999,

Vista la solicitud de Dictamen enviada por el Consejo al Tribunal de Cuentas el 8 de marzo de 2004,

HA APROBADO EL SIGUIENTE DICTAMEN:

Antecedentes de la propuesta

Aplicación del principio de oportunidad para la apertura de investigaciones

Obligación de informar

Ampliación del recurso de los procedimientos de control del Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96 (4)

Reforzar las garantías de procedimiento

Papel y número de miembros del Comité de vigilancia

El presente dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 9 de junio de 2005.

Por el Tribunal de Cuentas

Hubert WEBER

Presidente

----

(1)  COM(2003) 154 final, de 2 de abril de 2003.

(2)  Por «gobernanza» deben entenderse no sólo las disposiciones en materia de gestión sino también las relacionadas con la supervisión (Comité de vigilancia).

(3)  Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom (DO L 136 de 31.5.1999).

(4)DO L 292 de 15.11.1996.

----