D A 0 7

- 0 6 5 9



### I N T H E S U P R E M E C O U R T O F T H E S T A T E O F M O N T A N A

2 0 0 9 M T 3 2 2

L A K E C O U N T Y F I R S T

, a M o n t a n a n o n

- p r o f i t

c o r p o r a t i o n

, G R E G H E R T Z

, M E R E D I T H B

. P O L L A C K

, D O N A L D C

. P O L L A C K

, M A R I O N

H

. R O S A

, P E T E R W

. S T O N E

, D I C K M O L E N D A

, S T A N L E Y P E T E R S E N

, D O R O T H Y L

. P E T E R S O N

, D O E S 1 t h r

o u g h 1 0 0

, i n d i v

i d u a l s

,

P l a i n t i f f s a n d A p p e l l a n t s

,

v

.

P O L S O N C I T Y C O U N C I L

, M A R K M A C D O N A L D

, B R U C E A G R E L L A

, T O M J O N E S

, M I K E L I E S

, F R E D

F U N K E a n d T O M C O R S E

, i n t h e i r c a p a c i t y a s

C o u n c i l p e r s o n s o f t h e P o l s o n C i t y C o u n c i l ;

J U L E S C L A V A D E T S C H E R

, a s M a y o r o f t h e C i t y

o f P o l s o n a

n d a s f o r m e r C o u n c i l p e r s o n o f t h e

P o l s o n C i t y C o u n c i l ; W

A L

- M A R T S T O R E S

, I N C

. ,

a c o r p o r a t i o n ; W

A L

- M A R T R E A L T Y C O M P A N Y

, a

c o r p o r a t i o n ; D O E S 1 t

h r o u g h 1 0

, i n d i v i d u a l s

,

c o r p o r a t i o n s

, a n d p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s

,

D e f e n d a n t s a n d A

p p e l l e e s

.

APPEAL FROM: District Court of the Twentieth Judicial District,

I n a n d F o r t h e C o u

n t y o f L a k e

, C a

u s e N o

. D V 0 6

- 1 7 3

H o n o r a b l e W m

. N e l s S w a n d a l

, P r e s i d i n g J u d g e

C O U N S E L O F R E C O R D :

F o r A p p e l l a n t s :

M a r t i n S

. K i n g ; W o r d e n T

h a n e

, P

. C

. ; M i s s o u l a

, M o n t a n a

F o r A p p e l l e e s :

A l a n L

. J o s c e l

y n

, D e n n i s R

. L o p a c h

, J e f f r e y M

. H i n d o i e n ; G o u g h

, S h a n a h a n

, J o h n s o n

, & W a t e r

m a n ; H e l e n a

, M o n t a n a ( A t t o r n e y s f o r W a l

- M a r

t ) September 29 20092 J a m e s R a y

m o n d ; R a y m o n d L a w O f f i c e P L L P ; P o l s o n

, M o n t a n a ( A t t o r n e y f o r C i t y o f P o l s o n )

S u b m i

t t e d o n B r i e f

s : N o v e m b e r 6

, 2 0 0 8

D e c i d e d : S e p t e m b e r 2 9

, 2 0 0 9

F i l e d :

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ C l e r k3

J u s t i c e J i m R i c e d e l i v

e r e d t h e O p i n i o n o f t h e C o u r t

.

¶ 1 Defendants Wal

- Mart Stores

, Inc. and Wal

- Mart Realty Company (collectively

“ W a l

- M a r t ”) applied for a zoning change and annexation of property in to the City of

P o l s o n

. W a l

- M a r t r e q u e s t e d t h a t t h e z o n i n g o f t h e i r p r o p e r t y b e c h a n g e d f r o m a L o w

Density Resi den tial Zoning District (LRZD) to a Highway Commercial Zoning District

(HCZD). The Polson City Council (Council) approved the request . Lake County First,

Greg Hertz, Meredith B. Pollack, and others (collectively “Appellants”) filed suit against

the Counc il and individual members of the C ouncil in the Twentieth Judicial District

C o u r t

, L a k e C o u n t y

. W a l

- M a r t i n t e r v e n e d

. A p p e l l a n t s a n d W a l

- M a r t f

i l e d c r o s s m o t i o n s

f o r s u m m a r y

judgment , and t

he District Court granted Wal

- Mart’s motion , from which

Appellants appeal

. We affirm.

¶ 2 A p p e l l a n t s r a i s e n u m e r o u s i s s u e s o n a p p e a l

, w h i c h w e r e s t a t e a s f

o l l o w s :

¶ 3 1

. W

h e t h e r t h e D i s t r i c t C o u r t e r r e d b y r u l i n g t h a t t

h e C o u n c i l n e e d n o t

c o n s i d e r t h e P o l s o n G r o w t h P o l i c y t h a t w a s a d o p t e d s h o r t l y b e f o r e t h e a p p r o v

a l o f t h e

z o n i n g a m e n d m e n t

.

¶ 4 2

. W

h e t h e r t h e D i s t r i c t C o u r t e r r e d b y r u l i n g t h a t t

h e C o u n c i l n e e d n o t

c o n s i d e r t h e L a k e C o u n t y G r o w t h P o l i c y a n d c o r r e s p o n d i n g z o n e d e n s i t y m a p s a n d

r e g u l a t i o n s i n a p p r o v

i n g t h e z o n i n g a m e n d m e n t

.

¶ 5 3

. W

h e t h e r t h e D i s t r i c t C o u r

t e r r e d i n i t s r e v

i e w o f c h a l l e n g

e s r e g a r d i n g t h e

L o w e c r i t e r i a

, t h e P o l s o n M a s t e r P l a n

, a n d t h e P o l s o n D e v

e l o p m e n t C o d e

.

a

. W h e t h e r t h e C o u n c i l s u f

f i c i e n t l y c o n s i d e r e d t h e L o w e c r i t e r i a a n d

i s s u e d s u f

f i c i e n t f i n d i n g s o f f

a c t

.4

b

. W h e t h e r t h e C o u

n c i l m a d e i n c o r r e c t c o n c l u s i o n s c o n c e r n i n g t h e

L o w e c r i t e r i a

.

c

. W h e t h e r t h e C o u n c i l e r r e d i n f

i n d i n g t h a t t h e z o n i n g a m e n d m e n t

s u b s t a n t i a l l y c o m

p l i e d w i t h t

h e P o l s o n M a s t e r P l a n

. d

. W h e t h e r A p p e l l a n t s p r o p e r l y c h a l l e n g e d c o m p l i a n c e w i t h t h e P o l s o n

D e v e l o p m e n t C o d e

.

¶ 6 4. Whet her

the zoning amendment constitute s illegal spot zoning.

¶ 7 5

. W

h e t h e r Appellant s ’ c o n s t i t

u t i o n a l d u e p r

o c e s s r i g h t s t o k n o w a n d

p a r t i c i p a t e w e r e v i o l a t e d b y a d o p t i o n o f t h e z o n i n g a m e n d m e n t

.

¶ 8 6

. W

h e t h e r W a l

- M a r t ’ s s u b s t i t u t i o n o f J u d g e D e s c h a m

p s w a s u n t i m e l y a n d

s h o u l d h a v

e b e e n d e n i e d

.

F A C T U A L A N D P R O C E D U R A L B A C K G R O U N D

¶ 9 Wal

- Mart obtained a property interest in approximately twenty

- eight acres of land

z o n e d L R Z D l y i n g o n t

h e e a s t s i d e o f H i g

h w a y 9 3 a s i t e n t e r s P o l s o n f r o m t h e s o u t

h

. I n

t h e f a l l o f 2 0 0 5

, W a l

- M a r t s u b m i t t e d “ p r e

- a p p l i c a t i o n ” m a t e r i a l s t o t h e C i t y o f P o l s o n

P l a n n i n g D e p a r t m e n t ( D e p a r t m e n t ) s e e k i n g a c h a n g e i n t h e z o n i n g d e s i g

n a t i o n t o H C Z D

,

a p p r o v a l o f a t h r e e

- l o t s u b d i v i s i o n

, a n d a n n e x a t i o n i n t o t

h e C i t y o f P o l s o n

. 1 Wal

- Mart

appeared before the City/County Planning Board ( Planning Board or Board) in October

2005 and received comment s from both Board members and the public concerning the

proposed development. Wal

- Mart then conducted various studies to address the issues

raised during th at pub lic meeting. In March 2006, Wal

- Mart submitted an application to

the Depar tment requesting approval of a Special Use P ermit, a pproval of a subdivision, a

1 In late 2004 Wal

- M a r

t ’ s p r e d e c e s s o r

- i

n

- i n t e r e s t s u b m i

t t e d a n a p p l i c a t i o n f

o r a n n e x a t i o n a

n d

z o n i n g c h a n g e f

o r t h e p r o p e r

t y

. T h e D e p a r t m e n t a n d t

h e B o a r d r e c o m m e n d e d a p p r o v a l

, b u t i

n

e a r l y 2 0 0 5 t h e C o u n c i l d e n i e d t h e a p p l i c a t i o n b e c a

u s e o f i n s u f f i c i e n t i n f o r m a t i o n a b o u t t h e

d e v e l o p m e n t p l a n s f

o r t h e p r o p e r

t y

.5

zoning amendment , and annexation of the property by the City

. W a l

- M a r t ’ s z o n i n g

c h a n g e r e q u e s t w a s c o n t i n g

e n t u p o n a p p r

o v a l o f t h e a n n e x a t i o n r e q u e s t

. T h e s u b d i v i s i o n

r e q u e s t s e r v

e d t o s e p a r a t e t

h e t w e n t y

- e i g h t t o t a l a c r e s i n t o t h r e e l o t s : L o t 1

, a n

a p p r o x i m a t e l y e i g

h t e e n

- a c r e W a l

- M a r t S u p e r c e n t e r s i t e ; L o t 2

, a n a

p p r o x i m a t e l y

o n e

- a c r e s i t e t o t

h e s o u t h o f L o t 1 ; a

n d L o t 3

, a n a

p p r o x i m a t e l y n i n e

- a c r e l o t t o t h e e a s t o f

L o t 1

.

¶ 1 0 O n M a y 9

, 2 0 0 6

, t h e P l a n n i n g B o a r d c o n d

u c t e d a p u

b l i c m e e t i n g c o n c e r n i n g t h e

a p p l i c a t i o n a n d r e c e i v

e d p u b l i c c o m m e n t

. T h e D e p a r t m e n t p r o v i d e d a s t a f

f r e p o r t

( D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t ) t o t h e B o a r d a n a l y z i n g t h e f

a c t u a l c i r c u m s t a n c e s a n d t h e l e g a l

r e q u i r e m e n t s r e l a t e d t o t h e a p p l i c a t i o n

. T h e D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t i n c l u d e d f

i n d i n g s o f

f a c t

, w h i c h w e r e r e f

e r e n c e d f o r b o t h t h e s u b d i v i s i o n r e q u e s t a n d t h e z o n i n g a m e n d m e n t

.

T h e R e p o r t r e c o m

m e n d e d t h a t

, u

p o n c o n d i t i o n s

, t h e P l a

n n i n g B o a r d s h o u l d r e c o m m e n d

a p p r o v a l o f t h e a p p l i c a t i o n t o t h e C i t y C o u n c i l

. T h e B o a r d c o n d u c t e d a p u b l i c h e a r i n g a t

w h i c h t h e D e p a r t m e n t p r e s e n t e d i t s R e p o r

t t o t h e B o a r d

, W a l

- M a r t m a d e a p r e s e n t a t i o n

a b o u t t h e p r o p o s a l

, a n d e x t e n s i v

e p u b l i c c o m

m e n t s w e r e r e c e i v

e d

. T h e B o a r d t h e

n

d i s c u s s e d t h e a p p l i c a t i o n a n d v o t e d t o a p p r o v e t h e S p e c i a l U s e P e r m i t

, r e c o m m e n d t h a t

t h e C o u n c i l a

p p r o v e t h e s u b d i v

i s i o n

, a n d r e c o m

m e n d t h a t t h e C o u

n c i l d e n y t h e z o n i n g

c h a n g e

. T h e B o a r d d o e s n o t r e v i e w a n n e x a t i o n r e q u e s t s

.

¶ 1 1 O n J

u n e 2 9

, 2 0 0 6

, t h e C o u n c i l m e t t o c o n s i d e r t h e a p p l i c a t i o n

. T h e D e p a r t m e n t

d i s c u s s e d i t s R e p o r t

, W a l

- M a r t m a d e a p r e s e n t a t i o n a b o u t t h e p r

o p o s a l

, a n d t h e C o u

n c i l

h e a r d e x t e n s i v

e p u b l i c c o m m e n t s

. T h e C o u n c i l t h e n v o t e d t o a p p r o v

e t h e s u b d i v

i s i o n

a n d a n n e x a t i o n r e q u e s t s

. T h e C o u n c i l a p p r o v

e d t h e z o n i n g a m e n d m e n t a s t o L o t s 1 a n d 26

b u t d e n i e d t

h e z o n i n g c h a n g

e r e q u e s t e d f

o r L o t 3

, l e a v i n g i t s d e s i g n a t i o n a s r e s i d e n t i a l

.

T h e z o n i n g c h a n g

e t o L o t s 1 a n d 2 w a s e n a c t e d b y t h e C o u n c i l a s O r d i n a n c e 6 2 3

.

¶ 1 2 S i m

u l t a n e o u s l y w i t h t h e p r o c e s s i n g o f W a l

- M a r t ’ s a p p l i c a t i o n

, t h e C i t y d e v

e l o p e d

a n d a d o p t e d a n e w g

r o w t h p o l i c y

. T h a t p r o c e s s b e g a n i n J a n u a r y 2 0 0 5 a n d c o n t i n u e d

t h r o u g h J u n e 1 9

, 2 0 0 6

, w

h e n t h e C o u

n c i l a d o p t e d t h e P o l s o n G r o w t h P o l i c y ( P G P )

. P r i o r

t o a d o p t i o n o f t h e P G P

, t h e P o l s o n M a s t e r P l a n ( P M P ) w a s t h e C i t y ’ s c o m p r e h e n s i v e

p l a n n i n g d o c u m e n t

. A l s o r e l e v a n t t o t h e a p p l i c a t i o n w a s t h e P o l s o n D e v e l o p m e n t C o d e

( P D C )

, a s e t o f r e g

u l a t o r y r e q u i r e m e n t s a i m e d a t i m p l e m e n t i n g t h e p o l i c i e s o f t h e P M P

.

¶ 1 3 A p p e l l a n t s f i l e d t h i s a c t i o n i n D i s t r i c t C o u r t c h a l l e n g i n g t h e C o u n c i l ’ s a p p r o v a l o f

t h e z o n i n g a m e n d m e n t

. W a l

- M a r t i n t e r v e n e d i n t h e s u i t

. O t h e r t h a n f i l i n g a n a n s w e r

, t h e

C o u n c i l d i d n o t p a r

t i c i p a t e i n t h e l i t i g

a t i o n

. T h e D i s t r i c t C o u r t h e a r d c r o s s m o t i o n s f

o r

s u m m a r y j u d g m e n t a n d f o u n d i n f a v o r o f W a l

- M a r t

. A d d i t i o n a l f a c t s w i l l b e d i s c u s s e d

h e r e i n

.

S T A N D A R D O F R E V I E W

¶ 1 4 T h i s c a s e i s b e f

o r e u s o n a g

r a n t o f s u m m a r y j u d g m e n t

. W e r e v i e w d i s t r i c t c o u r t

g r a n t s o f s u m m a r y j u d g m e n t d e n o v o

. N o r t h 9 3 N e i g h b o r s

, I n c

. v

. B d

. o

f C o

. C o m m r s

.

o f F l a t h e a d C o

. , 2 0 0 6 M T 1 3 2

, ¶ 1 7

, 3 3 2 M o n t

. 3 2 7

, 1 3 7 P

. 3 d 5 5 7

.

¶ 1 5 A d d i t i o n a l s t a

n d a r d s o f r e v i e w w i l l b e d i s c u s s e d h e r e i n

.7 D I S C U S S I O N

¶ 1 6 1

. W h e t h e r t h e D i s t r i c t C o u r t e r r e d b y r u l i n g t h a t t h e C o u n c i l n e e d n o t

c o n s i d e r t h e P o l s o n G r o w t h P o l i c y t h a t w a s a d o p t e d s h o r t l y b e f o r e t h e a p p r o v a l o f

t h e z o n i n g c h a n g e

.

¶ 1 7 A s m e n t i o n e d

, d e v e l o p m e n t o f t h e n e w P G P a n d p r o c e s s i n g o f W a l

- M a r t ’ s

a p p l i c a t i o n f

o r z o n i n g c h a n g

e o c c u r r e d s i m

u l t a n e o u s l y

, w i t h a p p r

o v a l o f t h e P G P c o m

i n g

a b o u t t e n d a y s p r i o r t o t h e C o u

n c i l ’ s f i n a l v o t e o n t h e z o n i n g a m e n d m e n t

. A p p e l l a n t s

a r g u e t h a t b e c a u s e t h e P G P w a s a d o p t e d b e f o r e t h e z o n i n g c h a n g

e w a s f i n a l i z e d

, t h e

C o u n c i l e r r e d b y n o t r e c o n s i d e r i n g W a l

- M a r t ’ s a p p l i c a t i o n u n d e r t h e P G P

. W a l

- M a r t

r e s p o n d s t h a t b e c a

u s e t h e P M P w a s u n d e n i a b l y t h e r e l e v a n t d o c u m e n t d u r i n g t h e

a p p l i c a t i o n p r o c e s s

, t h e C o u n c i l d i d n o t n e e d t o r e c o n s i d e r t h e a p p l i c a t i o n u

n d e r t h e

PGP

. 2

¶ 1 8 Appellants rely on § 76

- 1

- 605(1)

, MCA (2005)

, which provides t h a t “ [ s ] u b j e c t t o

s u b s e c t i o n ( 2 )

, a f

t e r a d o p t i o n o f a g

r o w t h p o l i c y

, t h e g

o v e r n i n g b o d y

. . . m

u s t b e g u i d e d

b y a n d g i v e c o n s i d e r a t i o n t o t

h e

. . . g

r o w t h p o l i c y i n t h e

. . . a d o p t i o n o f z o n i n g

o r d i n a n c e s o r r e s o l u t i o n s

. ” H o w e v e r

, i n t u r n

, s u b s e c t i o n ( 2 ) p r o v i d e s t h a t “ [ a ] g

r o w t h

p o l i c y i s n o t a r e g

u l a t o r y d o c u m e n t ” a n d t

h a t a g o v e r n i n g b o d y “ m a y n o t w i t h h o l d

, d e n y

,

o r i m p o s e c o n d i t i o n s o n a n y l a n d u s e a p p r o v

a l o r o t h e r a u

t h o r i t y t o a c t b a s e d s o l e l y o n

c o m p l i a n c e w i t h a g

r o w t h p o l i c y

. . . . ”

2 F o r m e r l y c a l l e d “ m a s t e r p l a n s

, ” t h e s e p l a n n i n g d o c u m e n t s a r e n o w s t a t u t

o r i l y r e f e r r e d t o a s “gr o w t h p o l i c i e s

. ” See § 7 6

- 1

- 1 0 6

, M C A ( 2 0 0 5 ) ; C i t i z e n A dv o c a t e s f o r a L i v a b l

e M i s s o u l a

, I n c

.

v

. C i t y C o u n c i l

, 2006 MT 47, ¶ 20 n. 1, 331 Mont. 269, 130 P.3d 1259. “A growth policy

‘essentially surveys land use as it exists and makes recommendations for fut ure planning

. . . . ’ ”

C i t i z e n A dv o c

a t e s

, ¶ 2 0 ( q u o t i

n g A s h G r o v e C e m e n t C o

. v

. J e f f e r s o n C o

. , 2 8 3 M o n t

. 4 8 6

, 4 9 4

, 9 4 3 P

. 2 d 8 5

, 9 0 ( 1 9 9 7 ) )

.8

¶ 1 9 Appellants also cite to a provision in the new PGP

, which states that the P G P “ i s

i n t e n d e d t o h e l p g

u i d e p r e s e n t a n d f

u t u r e d e v e l o p m e n t i n t h e C i t y o f P o l s o n

. ” ( e m p h a s i s

b y A p p e l l a n t s )

. H o w e v

e r

, t h i s q u o t e i s a s n i p p e t f r o m a s e c t i o n o f t

h e P G P e n

t i t l e d

“ G r o w t h Policy Review and Revision

, ” w h i c h g o v e r n s f u t u r e r e v i e w a n d a m e n d m e n t o f

t h e G r o w t h P o l i c y f

o r p u r p o s e s o f k e e p i n g i t c u r r e n t

. T a k e n i n i t s c o n t e x t

, t h i s i s n o t a

s t a t e m e n t a b o u

t t h e a p p l i c a b i l i t y o f t h e P C P t o a p p l i c a t i o n s u n d e r r e v i e w w h e n t h e P G P

w a s a d o p t e d

.

¶ 2 0 T h e D i s t r i c t C o u r t c o n c l u d e d t h a t “ [ n ] o t h i n g i n t h e r e c o r

d s u p p o r t s t h e a s s e r t i o n

t h a t t h e P G P w a s m e a n t t o a p p l y r e t r o a c t i v e l y

, a n d e q u i t y r e q

u i r e s t h a t b o t h t

h e B o a r d

a n d C o u n c i l c o n s i d e r t h e a p p l i c a t i o n u n d e r t h e s a m e r e g u l a t i o n

. ” T h e D i s t r i c t C o u r t ’ s

d e t e r m i n a t i o n d i s t i n g

u i s h e s t h e P G P f

r o m t h e d e v

e l o p m e n t c o d e a t i s s u e i n T o w n P u m p

,

I n c

. v

. B d

. o

f A d j u s t m e n t o

f t h e C i t y o f R e d L o d g e

, 1 9 9 8 M T 2 9 4

, ¶ 1 1

, 2 9 2 M o n t

. 6

, 9 7 1

P

. 2 d 3 4 9

, w

h i c h c o n t a i n e d a r e t r o a c t i v i t y c l a u s e m a k i n g t h e c o d e e x p l i c i t l y a p p l i c a b l e t o

p e n d i n g a p p l i c a t i o n s

.

¶ 2 1 T h e p r e d e c e s s o r P M P w a s t h e d o c u m e n t i n e f f e c t d u r i n g v i r t u a l l y t h e e n t i r e t y o f

t h e r e v i e w p r o c e s s

, f

r o m t h e s u b m

i s s i o n o f W a l

- M a r t ’ s a p p l i c a t i o n t h r o u g h t h e

p r e p a r a t i o n o f c i t y r e p o r t s

, r e v i e w b y t h e P l a n n i n g B o a r d

, a n d t h e h o l d i n g o f p u b l i c

h e a r i n g s

. A

p p e l l a n t s d e

- e m p h a s i z e t h e f

a c t t h a t t h i s e a r l i e r v

e r s i o n o f t h e P G P g

u i d e d

c o n s i d e r a t i o n o f W a l

- M a r t ’ s a p p l i c a t i o n a t e a c h s t a g e o f t h e r e v

i e w p r o c e s s

. I

n

c o n s i d e r a t i o n o f t h e s t a t e d s t a t u t o r y p u r p o s e o f a g

r o w t h p o l i c y a s a n o n

- r e g u l a t o r y

d o c u m e n t

, a n d t h e a

b s e n c e o f a n y i n d i c a t i o n t h a t t h e P G P w a s i n t e n d e d t o a p p l y

r e t r o a c t i v e l y

, w e c o n c l u d e t

h e D i s t r i c t C o u r t r e a c h e d a c o r r e c t a n d r e a s o n a b l e9

d e t e r m i n a t i o n

. T o h o l d o t

h e r w i s e w o u l d r e q u i r e t h e C o u n c i l t o p u

t a l l a p p l i c a t i o n s o n

h o l d p e n d i n g a p p r o v

a l o f a n e w g

r o w t h p o l i c y

, r e p e a t t h e r e v i e w p r o c e s s u n d e r t h e n e w

p o l i c y

, o r a t

t e m p t t o a p p l y a n o t

- y e t

- f

i n a l i z e d g

r o w t h p o l i c y t o a n a p p l i c a t i o n

. U n d e r

t h e s e f a c t s

, w e c a n n o t c o n c l u d e t h e r e w a s e r r o r

.

¶ 2 2 2

. W h e t h e r t h e D i s t r i c t C o u r t e r r e d b y r u l i n g t h a t t h e C o u n c i l n e e d n o t

c o n s i d e r t h e L a k e C o u n t y G r o w t h P o l i c y a n d c o r r e s p o n d i n g z o n e d e n s i t y m a p s a n d

r e g u l a t i o n s i n a p p r o v i n g t h e z o n i n g c h a n g e

.

¶ 2 3 A p p e l l a n t s b r i e f l y a r g u e t h a t t h e C o u

n c i l a b u s e d i t s d i s c r e t i o n b y f a i l i n g t o r e l y

u p o n t h e L a k e C o u

n t y G r o w t h P o l i c y ( L C G P ) a n d C o u n t y D e n s i t y M a p i n r e v

i e w i n g t h e

a p p l i c a t i o n

, a s s e r t i n g t h a t “ [ u ] n t i l s u c h t i m e a s t h e s u b

j e c t p r o p e r

t y w a s a p p r o v

e d f o r

a n n e x a t i o n i n t o t

h e C i t y

, p l a n

n i n g a n d z o n i n g f

o r t h e p r o p e r t y w a s g

o v e r n e d b y t h e L a k e

C o u n t y G r o w t h P o l i c y a n d t

h e L a k e C o u

n t y D e n s i t y M a p a n d R e g u l a t i o n s

. . . . ”

¶ 2 4 I m p l i c i t i n A

p p e l l a n t s ’ a r g

u m e n t i s t h e r e c o g

n i t i o n t h a

t o n c e t h e p r o p e r t y w a s

a n n e x e d i n t o t

h e C i t y

, t h e c o u n

t y p l a n n i n g r e g

u l a t i o n s w o u l d n o l o n g

e r b e a p p l i c a b l e

. I

n

f a c t

, t h e a

p p l i c a t i o n w a s s u b m

i t t e d a s c o n

t i n g e n t u p o n a p p r

o v a l o f t h e p r

o p e r t y ’ s

a n n e x a t i o n i n

t o t h e C i t y

. W i t h o u

t a n n e x a t i o n

, t

h e a p p l i c a t i o n w o u l d b e d e n i e d a n d t

h e r e

w o u l d b e n o d e v

e l o p m e n t

. T h e D i s t r i c t C o u r t r e a s o n e d t h a t “ [ s ] i n c e t h e a n n e x a t i o n

r e q u e s t w a s a n e s s e n t i a l p a r t o f t h e a p p l i c a t i o n

, i t w a s n o t n e c e s s a r y f o r t h e C o u n c i l t o

c o n s i d e r t h e [ C o u n

t y p o l i c i e s ]

. ” B e c a u s e t h e C o u n t y r e g u l a t i o n s w o u l d n e v

e r g o v e r n t h e

a p p l i c a t i o n a s s u b m

i t t e d

, w e a g

r e e w i t h t h e D i s t r i c t C o u r t ’ s d e t e r m i n a t i o n

.10

¶ 2 5 3

. W h e t h e r t h e D i s t r i c t C o u r t e r r e d i n i t s r e v i e w o f c h a l l e n g e s r e g a r d i n g t h e

L o w e c r i t e r

i a , t h e P o l s o n M a s t e r P l a n , a n d t h e P o l s o n D e v e l o p m e n t C o d e

.

¶ 2 6 A p p e l l a n t s ’ b r i e f i n g s e t s f o r t h n i n e i s s u e s f

o r r e v i e w

. H o w e v

e r

, t h e a r g

u m e n t s d o

n o t a l w a y s c o r r e s p o n d w i t h t h e i s s u e s a s s t a t e d

, a n d m u l t i p l e p o i n

t s a r e a r g u e d u n d e r

s i n g l e h e a d i n g s

. T h u s

, w e h a v e r e o r g a n i z e d A p p e l l a n t s ’ a r g

u m e n t s a r o u n d t

h e t y p e s o f

c h a l l e n g e s p r e s e n t e d

, a n d w i l l a d d r e s s t h e m a s f o l l o w s

. U

n d e r I s s u e 3 a

, w e w i l l t a k e u p

A p p e l l a n t s ’ a r g u m e n t s c o n c e r n i n g t h e s u f f i c i e n c y o f t h e C o u n c i l ’ s c o n s i d e r a t i o n o f t h e

L o w e c r i t e r i a a n d i s s u a n c e o f f i n d i n g s o f f

a c t s

. U n d e r I s s u e 3 b

, w e w i l l a d d r e s s w h e t h e r

t h e C o u n c i l r e a c h e d i n c o r r e c t s u b s t a n t i v e c o n c l u s i o n s i n a p p l y i n g t h e Lowe c r i t e r i a

.

U n d e r I s s u e 3 c

, w e w i l l a d d r e s s w h e t h e r t h e z o n i n g a m e n d m e n t s u b s t a n t i a l l y c o m

p l i e s

w i t h t h e P M P

. U

n d e r I s s u e 3 d

, w e w i l l a d d r e s s i s s u e s c o n c e r n i n g t h e P D C

.

¶ 2 7 3 a

. W h e t h e r t h e C o u n c i l s u f f i c i e n t l y c o n s i d e r e d t h e L o w e c r i t e r i a a n d i s s u e d

s u f f i c i e n t f i n d i n g s o f f

a c t

.

¶ 2 8 A p p e l l a n t s a r g u e t h a t t h e C o u n c i l f

a i l e d t o e

n t e r f i n d i n g s o f f

a c t a n d f a i l e d t o

c o n d u c t a s u f f i c i e n t

, i n d e p e

n d e n t a n a l y s i s o f t h e L o w

e c r i t e r i a t o s a t i s f

y t h e r e q u i r e m e n t s

o f s t a t u t e a

n d t h e P D C

.

¶ 2 9 I n L o w e v

. C i t y o f M i s s o u l a

, 1 6 5 M o n t

. 3 8

, 4 1

, 5 2 5 P

. 2 d 5 5 1

, 5 5 3 ( 1 9 7 4 )

, t h i s

C o u r t s e t a s i d e a z o n i n g c h a n g e a f t e r d e t e r m

i n i n g t h e r e w a s a n i n s u f

f i c i e n t f a c t u a l r e c o r d

f o r t h e g o v e r n i n g b o d y t o m a k e f

i n d i n g s r e g

a r d i n g t h e z o n i n g c h a n g

e c r i t e r i a

. W e s t a t e d

t h a t “ t h e r e c o r d i s s o l a c k i n g i n f

a c t i n f o r m a t i o n t

h a t t h e a c t i o n o n t

h e p a r t o f t h e C i t y

C o u n c i l a

n d d i s t r i c t c o u r

t c o u l d b e s a i d t o h a v

e b e e n b a s e d o n m

i s t a k e s o f f

a c t

, ” a n d

n o t e d t h a t t h e r e c o r d s i m

p l y l a c k e d a n y e v

i d e n c e p e r t a i n i n g t o c e r t a i n s t a t u t o r y z o n i n g

c r i t e r i a

, c o m m o n l y r e f

e r r e d t o a s t h e “

L o w e c r i t e r i a

. ” L o w

e

, 1 6 5 M o n t

. a t 4 2

, 5 2 5 P

. 2 d a t11

5 5 3

. T h e n

, i n S c h a n

z v

. C i t y o f B i l l i n g s

, 1 8 2 M o n t

. 3 2 8

, 3 3 5

- 3 6

, 5 9 7 P

. 2 d 6 7

, 7 1 ( 1 9 7 9 )

,

t h e C o u r t h e l d t h a t t h e D i s t r i c t C o u r t e r r e d b y f a i l i n g t o e x a m i n e w

h e t h e r t h e g

o v e r n i n g

b o d y h a d e n g a g e d i n a n a p p r o p r i a t e c o n s i d e r a t i o n o f t h e L o w e c r i t e r i a

.

¶ 3 0 S i m

i l a r l y

, i n N

o r t h 9 3 N

e i g h b o r s

, ¶ 4 3

, w e c o n s i d e r e d a

p p e l l a n t s ’ a r g u m e n t s t h a t

t h e c o m m i s s i o n e r s h a d f

a i l e d t o i s s u e f

i n d i n g s o f f

a c t u n d e r t

h e z o n i n g s t a t u t e s a n d l o c a l

r e g u l a t i o n s

, w

h i c h r e q u i r e d t h a t t h e c o m

m i s s i o n e r s “ b e g

u i d e d b y a n d a d o p t f

i n d i n g s o f

f a c t

, ” a n d t h a

t t h e c o m m i s s i o n e r s h a d f

a i l e d t o p r o p e r l y c o n s i d e r t h e L o w e criteria. 3 W e

c o n s i d e r e d w

h a t i n f o r m a t i o n w a s b e f

o r e t h e c o m

m i s s i o n e r s

, i n c l u d i n g t h e a p p l i c a t i o n f

o r

t h e z o n i n g a m e n d m e n t a n d t h e p l a n n i n g o f f i c e ’ s r e p o r t

, a s w e l l a s t h e p l a n n i n g b o a r d ’ s

d i s c u s s i o n a n d a d o p t i o n o f f i n d i n g s o f f

a c t

. N o r t h 9 3 N e i g h b o r s

, ¶ 4 3

. W e n o t e d t h a

t t h e

c o m m i s s i o n e r s h a d r e v i e w e d t h e p l a n n i n g o f f i c e ’ s r e p o r t

, r e v i e w e d t h e p l a n n i n g b o a r d ’ s

r e c o m m e n d a t i o n

, a n d c o n s i d e r e d p u b l i c c o m m e n t

, i n c l u d i n g p l a i n t i f

f s ’ r e p o r t a s s e r t i n g

t h a t t h e L o w e c r i t e r i a h a d n o t b e e n m e t

. N o r t h 9 3 N e i g h b o r s

, ¶ 4 4

. A l t

h o u g h t h e

c o m m i s s i o n h a d n o t a d o p t e d i t s o w n f i n d i n g s o f f

a c t

, w e c o n c l u d e d t h a

t n o t h i n g r e q u i r e d

t h e c o m m i s s i o n e r s t o e n t e r s u c h i n d e p e n d e n t f i n d i n g s

, a n d t h a t t

h e c o m m i s s i o n e r s h a d

“ f o l l o w e d t h e p r o p e r s t a t

u t o r y a n d r e g

u l a t o r y p r o c e d

u r e f o r a d o p t i n g z o n i n g a m e n d m e n t s

a n d h a d s u f f i c i e n t e v i d e n c e b e f

o r e i t t o m a k e a n i n f

o r m e d d e c i s i o n

. ” N

o r t h 9 3

N e i g h b o r s

, ¶ 4 4

.

3 T h e z o n i n g i s s u e s i

n North 93 Neighbors were governed by § 76

- 2

- 203, MCA, the county

zoning statute. This matter i s g o v e r n e d b y § 7 6

- 2

- 3 0 4

, M C A

, t h e m u n i c i p a l z o n i n g s t a t u t e

. H o w e v e r

, t h e t w o s t a t u t e s a r e n e a r l y i d e n t i c a l

, and therefore North 93 Neighbors p r o v i d e s

g u i d a n c e

. A c h a l l e n g e w a s a l s o m a d e i n N o r t h 9 3 N e i g h b o r s to a growth policy amendment, but

the zonin g

- related determinations made in that case provide the specific authority for the issues

r a i s e d h e r e

. N

o r t h 9 3 N e i g h b o r s

, ¶ ¶ 2 0

, 3 9

.12

¶ 3 1 S i m

i l a r t o t h e c o u n

t y m u n i c i p a l s t a t u t e s

, t h e m

u n i c i p a l z o n i n g s t a t u t e s r e q u i r e

n o t i c e a n d h e a r i n g s

, b u t d o n o t r e q u i r e t h e e n t r y o f f i n d i n g s o f f

a c t

. S e e § § 7 6

- 2

- 3 0 3

,

3 0 5

, M C A

. T h e P D C s t a t e s

, s i m i l a r t o t h e l o c a l r e g

u l a t i o n s a t i s s u e i n N

o r t h 9 3

N e i g h b o r s

, t h a t C o u n c i l d e c i s i o n s “ s h a l l b e r e p o r t e d i n t h e f o r m o f f i n d i n g s o f f

a c t a n d

c o n c l u s i o n s o f l a w

. ” P D C ( M o n t

. ) C h

. 1 1

, D i v

. 4

, ¶ U ( 1 9 9 3 )

. H o w e v e r

, i t f u r t h e r

p r o v i d e s t h a t “ [ f

] i n d i n g s o f f

a c t m a y b e e s t a b l i s h e d b y r e f e r e n c e t o a p p l i c a t i o n m a t e r i a l s

,

t h e [ D e p a r

t m e n t ’ s R e p o r

t ]

, a n d t e s t i m o n y a t t h e h e a r i n g

. C o n c l u s i o n s o f l a w s h a l l b e

r e p o r t e d i n t h e f

o r m o f c h e c k l i s t s s h o w i n g t h a t a l l r e q u i r e m e n t s o f t h e p l a n a

n d t h e s e

r e g u l a t i o n s h a v

e b e e n c o n s i d e r e d

. ” P D C a t C h

. 1 1

, D i v

. 4

, ¶ U

.

¶ 3 2 W a l

- M a r t ’ s a p p l i c a t i o n a d d r e s s e d e a c h L o w e c r i t e r i a i n d e t a i l

, d e s c r i b i n g w h y t h e

p r o p o s e d z o n i n g i s d e s i g n e d t o m e e t e a c h r e q u i r e m e n t

. S e e N o r t h 9 3 N e i g h b o r s

, ¶ 4 2

( “ W o l f o r d ’ s a p p l i c a t i o n t o a m e n d t h e z o n i n g r e g u l a t i o n s a d d r e s s e d a l l 1 2 o f t h e s e c r i t e r i a

a t l e n g t h

. ” ) T h e D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t r e f e r e n c e d W a l

- M a r t ’ s d i s c u s s i o n o f t h e L o w e

c r i t e r i a

, a n d a l s o r e f

e r e n c e d f i n d i n g s o f f

a c t t h a t w e r e r e a d i n t o t h e r e c o r d b y D e p a r t m e n t

s t a f f d u r i n g t h e B o a r d ’ s p u b l i c h e a r i n g

. T h e D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t c o n t a i n e d f i n d i n g s a n d

a n a l y s i s r e l a t i n g t o v

a r i o u s L o w

e c r i t e r i a

, a l t h o u g

h t h e s e w e r e n o t s p e c i f i c a l l y

d e n o m i n a t e d a s s u c h

. F o r i n s t a n c e

, t h e r e

p o r t i n d i c a t e s t h e s u b

j e c t p r o p e r t y m a y n o t b e

a p p r o p r i a t e f

o r r e s i d e n t i a l d e v

e l o p m e n t d u e t o i t s p r o x i m i t y t o t h e h i g h w a y

, f i n d i n g t h a t

t h e “ p r o p e r t y i s i n a n a p p r o p r i a t e l o c a t i o n f o r c o m m e r c i a l d e v

e l o p m e n t

. ” T h i s w o u l d

c o r r e s p o n d t o t

h e c r i t e r i o n c o n c e r n i n g s u i t a b i l i t y o f t h e a r e a f o r p a r t i c u l a r u s e s

. T h e

f i n d i n g s d e m o n s t r a t e t

h a t a n a l y s e s o f t r a f

f i c

, w a t e r

, s e w e r

, f

i r e

, p o l i c e

, a n d o t

h e r

c o m m u n i t y i m p a c t s w e r e c o n d u c t e d a n d t h a t W a l

- M a r t w o u l d b e r e q u i r e d t o c o m p l y w i t h13

f u r t h e r c o n d i t i o n s t o e n s u r e t h e z o n i n g c h a n g

e w o u l d s a t i s f

y b r o a d e r z o n i n g p u r

p o s e s

.

T h e C o u n c i l a l s o r e c e i v

e d e x t e n s i v

e p u b l i c c o m

m e n t

, i n c l u d i n g a r e p o r t a d d r e s s i n g t h e

L o w e c r i t e r i a p r e p a r e d b y a l a n d u s e c o n s u l t a

n t h i r e d b y t h e P l a i n t i f

f s / A p p e l l a n t s

.

¶ 3 3 I n e n a c t i n g O r d i n a n c e 6 2 3

, w h i c h a d o p t e d t h e z o n i n g a m e n d m e n t

, t h e C o u n c i l

c o n s i d e r e d W a l

- M a r t ’ s a p p l i c a t i o n

, t h e D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t a n d c o m m e n t s

, t h e B o a r d ’ s

r e c o m m e n d a t i o n

, a

n d p u b l i c c o m m e n t s

. T h e O r d i n a n c e p r o v i d e s t h a t “ t

h e r e p o r t o f t h e

C i t y p l a n n i n g s t a f

f

, a s p r e s e n t e d a n d s u b m

i t t e d t o t h e C i t y C o u

n c i l

, i s h e r e b y a d o p t e d a n d

i s s u e d a s t h e f

i n d i n g s o f t h e C i t y C o u n c i l a s t o t h e c r i t e r i a o f M C A § 7 6

- 2

- 3 0 4 a n d L o w e

v

. C i t y o f M i s s o u l a

. ” T h e O r d i n a n c e s t a t e s t h a t t h e L o w e c r i t e r i a h a v

e a l l b e e n s a t i s f

i e d

,

d e l i n e a t i n g e a c h c r i t e r i o n

, a n d c o n c l u d e s t h a t t

h e s t a t u t e s a n d t h e P D C h a d b e e n c o m

p l i e d

w i t h

. T h i s i n c o r

p o r a t i o n b y r e f

e r e n c e t o t

h e a p p l i c a t i o n

, t h e D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t

, a n d

o t h e r e v i d e n c e i s e x

p r e s s l y c o n t e m

p l a t e d b y t

h e P D C

.

¶ 3 4 “ T h e a p p l i c a b l e s t a n d a r d o f r e v i e w i s w h e t h e r t h e i n f

o r m a t i o n u p o n w

h i c h t h e

[ g o v e r n i n g b o d y ] b a s e d i t s d e c i s i o n ‘ i s s o l a c k i n g i n f a c t a n d f o u n d a t i o n ’ t h a t ‘ i t i s

c l e a r l y u n r e a s o n a b l e a n d c o n s t i t u t e s a n a b u s e o f d i s c r e t i o n

. ’ ” N o r t h 9 3 N

e i g h b o r s

, ¶ 4 4

( q u o t i n g S c h a n z

, 1 8 2 M o n t

. a t 3 3 5

- 3 6

, 5 9 7 P

. 2 d a t 7 1 )

. W e h a v

e n o t e s t a b l i s h e d a

r e q u i r e m e n t t h a t a g

o v e r n i n g b o d y e x

p l a i n i n d e t a i l w

h y i t h a s d e t e r m i n e d e a c h c r i t e r i o n

i s o r i s n o t m e t

, a

n d p r e c i s e l y w

h a t f a c t s i t f o u n d m o s t c o n v

i n c i n g

. I n a r e v i e w p r o c e s s

s i m i l a r t o t h a

t a p p r o v e d i n N o r t h 9 3 N

e i g h b o r s

, t h e C o u n c i l c o n s i d e r e d t h e a p p l i c a t i o n

,

t h e D e p a r

t m e n t ’ s R e p o r

t

, t h e B o a r d ’ s r e c o m m e n d a t i o n a n d p u b l i c c o m m e n t s

, a n d

a s s e s s e d t h e L o w

e c r i t e r i a b a s e d u p o n t h e s e c o n s i d e r a t i o n s

. I t a d o p t e d a s i t s o w

n t h e

f i n d i n g s s e t f

o r t h i n t h e D e p a r t m e n t ’ s w

r i t t e n r e p o r t a n d o r a l p r e s e n t a

t i o n s

. T h e r e f

o r e

,14

w e conclude that t

he Council “ f

o l l o w e d t h e p r

o p e r s t a t u t o r y a n d r e g

u l a t o r y p r o c e d

u r e f o r

a d o p t i n g z o n i n g a m e n d m e n t s a n d h a d s u f f i c i e n t e v i d e n c e b e f

o r e i t t o m a k e a n i n f

o r m e d

decision. ” North 93 Neighbors

, ¶ 4 4

.

¶ 3 5 3 b

. W h e t h e r t h e C o u n c i l m a d e i n c o r r e c t c o n c l u s i o n s c o n c e r n i n g t h e L o w e

c r i t e r i a

.

¶ 3 6 I n a d d i t i o n t o a r g

u i n g t h a t t h e C o u

n c i l d i d n o t h a v

e s u f f i c i e n t i n f o r m a t i o n a n d d i d

n o t s u f f i c i e n t l y c o n s i d e r t h e L o w e c r i t e r i a

, A

p p e l l a n t s a l s o a s s e r t t h a t t h e C o u n c i l e r r e d i n

i t s d e t e r m

i n a t i o n t h a t t

h e L o w e c r i t e r i a w e r e s a t i s f

i e d

. A p p e l l a n t s a r g

u e t h a t “ t h e L o w e

c r i t e r i a a r e a c t u a l l y i m

p e d e d r a t

h e r t h a n e n c o u r a g e d b y t h i s z o n e c h a

n g e

. ” T h u s

,

A p p e l l a n t s a r e n o t o n l y c h a

l l e n g i n g w h e t h e r t h e C o u n c i l p e r f

o r m e d i t s p r o c e d u r a

l d u t y

a n d c o n s i d e r e d t h e L o w

e c r i t e r i a b a s e d o n s u f

f i c i e n t e v i d e n c e

, b u

t w h e t h e r t h e C o u

n c i l

r e a c h e d t h e w r o n g s u b s t a n t i v

e c o n c l u s i o n s b a s e d u p o n t h a t e v i d e n c e

.

¶ 3 7 Z o n i n g i s a l e g i s l a t i v e e n a c t m e n t a n d t h u s i s p r e s u m e d t o b e v

a l i d a n d r e a s o n a b l e

.

I n L o w e

, t h e c o u r t s t a t e d t

h a t r e z o n i n g a n d z o n i n g a r e d i f f e r e n t a n d t h u s t h e s t a n d a r d o f

r e v i e w i s d i f f e r e n t

. L o w

e

, 1 6 5 M o n

t

. a t 4 4

, 5 2 5 P

. 2 d a

t 5 5 4

. H o w e v

e r

, w e o v e r r u l e d t h i s

d i s t i n c t i o n i n S c h a n

z

, s t a t i n g t h a t “ [ a ] r e z o n i n g o r d i n a n c e

, l i k e a z o n i n g o r d i n a n c e

, i s a

l e g i s l a t i v e e n a c t m e n t

, a n d i s e n t i t l e d t o t h e p r e s u m

p t i o n s o f v a l i d i t y a n d r e a s o n a b l e n e s s

. ”

S c h a n z

, 1 8 2 M o n t

. a t 3 3 5

, 5 9 7 P

. 2 d a t 7 1 ; s e e a l s o T h e G r e e n s a t F

o r t M i s s o u l a

, L L C v

.

C i t y o f M i s s o u l a

, 2 7 1 M o n

t

. 3 9 8

, 4 0 3

, 8 9 7 P

. 2 d 1 0 7 8

, 1 0 8 1 ( 1 9 9 5 ) ; N o r t h 9 3 N e i g h b o r s

,

¶ 1 8

. A s d i s c u s s e d a b o v e

, w h e r e a p a r t y c h a l l e

n g e s w h e t h e r t h e g

o v e r n i n g b o d y h a d

s u f f i c i e n t f a c t s t o c o n s i d e r t

h e L o w e c r i t e r i a

, w e w i l l r e v i e w “ w h e t h e r t h e i n f

o r m a t i o n

u p o n w h i c h t h e [ g

o v e r n i n g b o d y ] b a s e d i t s d e c i s i o n ‘ i s s o l a c k i n g i n f a c t a n d f o u n d a t i o n ’15

that ‘ it is clearly unreasonable and constitutes an abuse of discretion. ’ ” N o r t h 9 3

Neighbors

, ¶ 4 4 ( q u o t i n g S c h a n z

, 1 8 2 M o n t

. a t 3 3 5

- 3 6

, 5 9 7 P

. 2 d a t 7 1 ) ; s e e a l s o T o w n

and Country Foods, Inc. v. City of Bozeman

, 2 0 0 9 M T 7 2

, ¶ 1 3

, 3 4 9 M o n t

. 4 5 3

, 2 0 3 P

. 3 d

1 2 8 3

. H o w e v

e r

, u n l i k e t h e c h a l l e n g

e s i n S c h a n z a n d N

o r t h 9 3 N

e i g h b o r s t o t h e

p r o c e d u r e u s e d a n d t

h e s u f f i c i e n c y o f e v i d e n c e b e f

o r e t h e g o v e r n i n g b o d y

, u n d e r t

h i s

i s s u e A p p e l l a n t s a r e c h a l l e

n g i n g t h e s u b s t a n t i v

e d e c i s i o n m a d e b y t h e C o u n c i l

. T h e

a u t h o r i t y t o m a k e s u c h d e t e r m i n a t i o n s i s w i t h i n t h e C o u n c i l ’ s l e g i s l a t i v e p o w e r s

, a n d

courts are ill

- equipped to make t h e m

, t h u s e n t i t l i n g t h e d e c i s i o n s “ t o t

h e p r e s u m

p t i o n s o f

validity and reasonableness. ” S c h a n z

, 1 8 2 M o n t

. a t 3 3 5

, 5 9 7 P

. 2 d a t 7 1 ( c i t a t i o n s

o m i t t e d )

.

[ A ] c t i o n s o n p r

o p o s a l s t o r e z o n e p r o p e r t y a r e g e n e r a l l y c h a r a c t e r i z e d a s

l e g i s l a t i v e a c t s r e p r e s e n t i n g l e g i s l a t i v e j u d g m e n t

. C o n s e q u e n t l y

, s u c h

a c t i o n s h a v

e b e e n a c c o r d e d a p r e s u m p t i o n o f v

a l i d i t y

, l i m

i t i n g j u d i c i a l

r e v i e w t o a d e t e r m

i n a t i o n o f w

h e t h e r t h e a m e n d m e n t o r r e z o n i n g o r r e f u s a l

t o r e z o n e w a s a r

b i t r a r y

, c a p r i c i o u s

, o r u n r e a s o n a b l e

, h a v i n g n o s u b s t a n t i a l

r e l a t i o n t o t

h e p u b l i c h e a l t h

, s a f

e t y o r g e n e r a l w e l f

a r e

.

P a t r i c k J

. R o h a n

, Zoning Law and Practice v o l

. 6

, § 3 8

. 0 2 [ 3 ] ( E r i c D a m i a n K e l l y e d

. ,

M a t t h e w B e n d e r 2 0 0 9 ) ; s e e a l s o E n g l i n v

. B d

. o

f C o

. C o m m r s

. , 2 0 0 2 M T 1 1 5

, 3 1 0 M o n t

.

1, 48 P.3d 39 (board’s denial of request for zoning c hange was not “ a r b i t r a r y o r

capricious ” ). To be arbit r ary or c a p r i c i o u s

, “ t h e d e c i s i o n b e i n g c h a l l e n g e d m u s t a p p e a r

to be random, unreasonable

, or seemingly unmotivated, based on the existing record

. ”

K i e l y C o n s t

. , L

. L

. C

. v

. C i t y o f R e d L o d

g e , 2002 MT 24 1

, ¶ 6 9

, 3 1 2 M o n t

. 5 2

, 5 7 P

. 3 d 8 3 6

( q u o t i n g S i l v a v

. C i t y o f C o l u m b i a F

a l l s

, 2 5 8 M o n t

. 3 2 9

, 3 3 5

, 8 5 2 P

. 2 d 6 7 1

, 6 7 5 ( 1 9 9 3 ) )

.16

¶ 3 8 A p p e l l a n t s a s s e r t t h a t t h e z o n i n g c h a n g e v i o l a t e s t h e L o w

e c r i t e r i o n r e g

a r d i n g t h e

p r o m o t i o n o f h e a l t

h a n d t h e g e n e r a l w e l f

a r e b e c a u s e o f “ t h e n e g

a t i v e i m p a c t t h a t W a l

m a r t s t o r e s

, p a r t i c u l a r l y S u p e r C e n t e r s

, h a v

e o n l o c a l w a g

e s

, h e a l t h c a r e a n d t

h e u n i v e r s a l

n e g a t i v e i m p a c t s c a u s e d t o p r e

- e x i s t i n g c o m p e t i n g l o c a l b u s i n e s s e s

. ” W h i l e t h e r e i s

e v i d e n c e t o s u p p o r t t

h e s e c l a i m s

, t h e r e i s a l s o e v i d e n c e i n t h e r e c o r d w h i c h c o n t r a d i c t s

t h e s e c l a i m s

, i n c l u d i n g a s t a t e m e n t p r o v i d e d b y a n e c o n o m i s t h i r e d b y W a l

- M a r t a n d

p u b l i c c o m m e n t s m a d e b y l o c a l c i t i z e n s

. Q u o t i n g § 7 6

- 2

- 3 0 4 ( 2 )

, M C A

, A p p e l l a n t s a l s o

a s s e r t t h a t t

h e z o n i n g c h a n g

e w a s n o t “ m a d e w i t h r e a s o n a b l e c o n s i d e r a t i o n

, a m o n g o t h e r

t h i n g s

, t o t h e c h a r a c t e r o f t h e d i s t r i c t a n d i t s p e c u l i a r s u i t a b i l i t y f o r p a r t i c u l a r u s e s a n d

w i t h a v i e w t o c o n s e r v

i n g t h e v a l u e o f b u i l d i n g s a n d e n c o u r a g i n g t h e m o s t a p p r o p r i a t e

u s e o f l a n d t

h r o u g h o u t t h e m u n i c i p a l i t y

. ” H o w e v

e r

, t h e C o u

n c i l r e c e i v

e d e x t e n s i v

e

c o m m e n t s t h a t a H C Z D i s a m o r e a p p r o p r i a t e c l a s s i f i c a t i o n f o r t h i s p r o p e r t y b e c a u s e i t

l i e s n e x t t o t

h e h i g h w a y a n d i s s u r r o u n d e d o n t h r e e s i d e s b y H C Z D z o n i n g

. A p p e l l a n t s

a r g u e t h a t t h e z o n i n g c h a n g

e f a i l s t o i n s u r e s a f

e t y f r o m f i r e a n d o t h e r d a n g e r s

. Y e t W a l

M a r t w a s r e q u i r e d t o a d d r e s s t h e s e n e e d s b y a d d i n g a w a t e r p r e s s u r e b o o s t e r s y s t e m t o

a i d f i r e

- f i g h t i n g c a p a b i l i t i e s t o t h e s u r r o u n d i n g a r e a s a n d t o i m p r o v e t h e m u n i c i p a l w a t e r

s y s t e m

.

¶ 3 9 B a s e d o n t h e e v i d e n c e b e f o r e i t

, t h e C o u n c i l ’ s d e c i s i o n t h a t t h e L o w e c r i t e r i a w e r e

s a t i s f i e d c a n n o t b e d e e m e d “ r a n d o m ” o r “ u n r e a s o n a

b l e

. ” K i e l y C o n s t

. , ¶ 6 9

. T h e

C o u n c i l h a d c o n f

l i c t i n g e v i d e n c e a n d a n a

l y s e s b e f o r e i t f o r e a c h o f t h e L o w

e c r i t e r i a a n d

m a d e a l e g

i s l a t i v e d e t e r m i n a t i o n b a s e d u p o n i t s c o n s i d e r a t i o n o f t h i s i n f o r m a t i o n

.17

Appellants have failed to establish that t h e C o u n c i l ’ s c o n c l u s i o n s c o n c e r n i n g t h e L o w e

c r i t e r i a w e r e a r

b i t r a r y o r c a p r i c i o u s

.

¶ 4 0 3 c

. W h e t h e r t h e C o u n c i l e r r e d i n f i n d i n g t h a t t h e z o n i n g c h a n g e s u b s t a n t i a l l y

c o m p l i e d w i t h t h e P M P

.

¶ 4 1 A p p e l l a n t s a r g u e t h a t t h e z o n i n g c h a n g

e d o e s n o t s u b s t a

n t i a l l y c o m

p l y w i t h P M P

p r o v i s i o n s a d d r e s s i n g l i n e

- o f

- s i g h t v i e w s a n d t

h e C e n t r a l B u s i n e s s D i s t r i c t ( C B D )

. T h e y

a s s e r t t h a t t h e C o u

n c i l f a i l e d t o e v

e n c o n s i d e r i s s u e s r e l a t e d t o t h e C B D

.

¶ 4 2 “ [ I ] n r e a c h i n g z o n i n g d e c i s i o n s

, t h e l o c a l g o v e r n m e n t a l u n i t s h o u l d a t l e a s t

s u b s t a n t i a l l y c o m

p l y w i t h t h e c o m

p r e h e n s i v e p l a n ( o r m a s t e r p l a n )

. ” L i t t l e v

. B d

. o f C o

.

C o m m r s

. o f F l a t h e a d C o

. , 1 9 3 M o n t

. 3 3 4

, 3 5 3

, 6 3 1 P

. 2 d 1 2 8 2

, 1 2 9 3 ( 1 9 8 1 )

. A l t h o u g h

w e h a v e e x p l a i n e d t h a t s t a t u t o r y c h a n g

e s w e r e a p p a r e n t l y i n t e

n d e d t o a l t e r t h i s s t a n d a r

d

t o s o m e d e g

r e e

, C i t i z e n A d v o c a t e s

, ¶ 2 5

, W a l

- M a r t o f f e r s t h a t t

h i s C o u r t n e e d n o t

“ a s c e r t a i n t h e i m

p a c t o f t h o s e a m e n d m e n t s o n t h e ‘ s u b s t a n t i a l c o m

p l i a n c e ’ s t a

n d a r d

,

b e c a u s e t h i s i s a c a s e w

h e r e t h e z o n i n g a m e n d m e n t a t i s s u e h e r e m o r e t h a n ‘ s u b s t a n

t i a l l y

c o m p l i e d ’ w i t h t h e a p p l i c a b l e r e g u l a t i o n s

. . . . ” T h u s

, w e a p p l y t h e s u b s t a n

t i a l

c o m p l i a n c e s t a n d a r

d h e r e i n

.

¶ 4 3 A p p e l l a n t s f i r s t a l l e g e n o n c o m

p l i a n c e w i t h t h e P M P b a s e d o n t h e W a l

- M a r t

s t o r e ’ s p o t e n

t i a l v i s u a l i m

p a c t s

. T h e P M P p r o v i d e s t h a t “ m o n o l i t h i c s t r u c t u r e s t h a

t

c o n t i n u o u s l y b l o c k v i e w s f

r o m t h e h i g

h w a y t o t h e l a k e ” s h o u l d n o t b e p e r m i t t e d

. V i e w s

w e r e a s i g

n i f i c a n t i s s u e d u r i n g t h e a p p l i c a t i o n p r o c e s s a n d w e r e d i s c u s s e d i n d e t a i l b y t h e

a p p l i c a t i o n a n d d u r i n g p u b l i c m e e t i n g s

. W a l

- M a r t w o r k e d c o o p e r a t i v e l y w i t h t

h e

D e p a r t m e n t a n d t h e B o a r d t o a d d r e s s t h e a r c h i t e c t u r e a n d e l e v a t i o n o f t h e b u i l d i n g t o18

e n s u r e t h a t v

i e w s w o u l d n o t b e h i n d e r e d

. W a l

- M a r t p r e s e n t e d a c o m p u t e r s i m u l a t i o n o f

t h e p r o p o s e d s t o r e t o i l l u s t r a t e t h a t t h e s t o r e w o u l d n o t r i s e a b o v e t h e g r a d e o f t h e h i l l

n e x t t o t h e h i g

h w a y a n d t h

u s w o u l d n o t o b s t r

u c t t h e v i e w s f r o m t h e h i g

h w a y t o t h e l a k e

.

Therefore, we conclude th at t h e C o u n c i l s u b s t a n

t i a l l y c o m

p l i e d w i t h t

h e P M P ’ s

o b j e c t i v e s c o n c e r n i n g v i e w s o f t h e l a k e

.

¶ 4 4 A p p e l l a n t s a l s o a s s e r t t h a t t h e z o n i n g c h a n g e v i o l a t e s P M P g

o a l s c o n c e r n i n g t h e

C e n t r a l B u s i n e s s D i s t r i c t

, o r C B D

. T h e P M P s t a t e s t h a t t h e “ r e g

u l a t o r y s t r a t e g

y ”

r e g a r d i n g t h e C B D i s a s f

o l l o w s :

F. Avoid Excessive Commercial Zoning Outside the CBD. P o l s o n ’ s

a p p r o a c h t o t

h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h i s p o l i c y i s g e n e r a l l y a p o s i t i v

e o n e o f

m a k i n g t h e C B D m o r e f u n c t i o n a l a n d a t t r a c t i v

e

. S t i l l

, t h e v i a b i l i t y o f t h e

C B D s h o u l d b e o n e o f t h e f a c t o r s c o n s i d e r e d i n r e v

i e w i n g a n y r e q u e s t t o

a m e n d t h e f

u t u r e l a n d u s e a n d z o n i n g m a p s t o p e r m i t m o r e c o m m e r c i a l

d e v e l o p m e n t

.

¶ 4 5 A d d r e s s i n g t h i s i s s u e

, t h e D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t e x p l a i n e d t h a

t n o p r o p e r t i e s b i g

e n o u g h t o a c c o m m o d a t e t

h e W a l

- M a r t s t o r e w e r e a v a i l a b l e w i t h i n t h e C B D

, a n d t h a t t h e

r o a d s w i t h i n t h e C B D “ c a n n o t h a n d l e t h e t r a f f i c a n d p a r k i n g n e e d s

. ” W h i l e p r e s e n t i n g

t h e D e p a r t m e n t ’ s R e p o r t t o t h e B o a r d

, t h e D e p a r t m e n t D i r e c t o r s t a t e d h e r d e p a r t m e n t ’ s

b e l i e f t h a t t r a f

f i c t o P o l s o n f

r o m s u r r o u n d i n g a r e a s w o u l d i n c r e a s e b e c a u s e o f t h e n e w

s t o r e

, a n d t h a

t s o m e o f t h i s i n c r e a s e d t r a f f i c m a y p r o v

i d e a d d i t i o n a l c u s t o m e r s t o

b u s i n e s s e s w i t h i n t h e C B D

. D u r i n g t h e s a m e m e e t i n g

, a n e c o n o m i s t h i r e d b y W a l

- M a r t

a d d r e s s e d t h e p o t e

n t i a l i m p a c t o f W a l

- M a r t a t l e

n g t h t o a l l e v i a t e f

e a r s a b o u t i m

p a c t s

u p o n e x i s t i n g l o c a l b u s i n e s s e s

. P u b l i c c o m m e n t s o n t

h i s i s s u e

, p r o a

n d c o n

, w e r e a l s o

r e c e i v e d

.19

¶ 4 6 A p p e l l a n t s a s s e r t t h a t t

h e P M P ’ s p r o v

i s i o n s r e g a r d i n g t h e C B D “ m a n d a t e t h e

r e j e c t i o n o f W a l

- m a r t

. ” H o w e v e r

, t h e P M P s t a t e s t h a t “ P o l s o n ’ s a p p r o a c h t o t

h e

i m p l e m e n t a t i o n o f [ t h e C B D ] i s g e n e r a l l y a p o s i t i v

e o n e ” a n d d o e s n o t p r o h i b i t a d o p t i o n

o f z o n i n g c l a s s i f

i c a t i o n s t h a t p e r m

i t c o m m e r c i a l d e v

e l o p m e n t o u

t s i d e t h e C B D

. R a t

h e r

,

i t p r o v i d e s t h a t t h e v i a b i l i t y o f t h e C B D “ s h o u l d b e o n e o f t h e f a c t o r s c o n s i d e r e d ” w

h e n

r e v i e w i n g r e q u e s t s f

o r c o m m e r c i a l d e v

e l o p m e n t

. C l e a r l y

, t

h a t f a c t o r w a s c o n s i d e r e d

h e r e

. T h e e v i d e n c e i n d i c a t e d t h a t t h e p r o p o s e d s t o r e c o u l d n o t b e p h y s i c a l l y l o c a t e d

w i t h i n t h e C B D

, t h a

t r o a d s w i t h i n t

h e C B D c o u l d n o t a c c o m m o d a t e e x

p e c t e d t r a f

f i c

, a n d

t h a t p a r k i n g i n t h e C B D w a s i n s u f f i c i e n t

. O n t h e o t h e r h a n d

, t h e s e c o n c e r n s w e r e n o t

p r e s e n t o n t h e p r o p o s e d s i t e

, w h i c h w a s b o u n d e d o n t

h r e e s i d e s b y p r o p e r t y w i t h t h e

s a m e H C Z D z o n i n g c l a s s i f i c a t i o n t h a t W a l

- M a r t s o u g h t

. F u r t h e r

, e v

i d e n c e w a s o f

f e r e d

t h a t t h e p r o p o s e d s t o r e w o u l d h e l p t h e C B D b y i n c r e a s i n g t o t a l c u s t o m e r t r a f f i c t o t h e

c i t y

. W h i l e o p p o s i n g v i e w s w e r e e x p r e s s e d

, a c o n c l u s i o n b y t h e C o u n c i l t h a t t h e

p r o p o s e d s t o r e w o u l d e n d a n g e r t h e v i a b i l i t y o f t h e C B D w a s c e r t a i n l y n o t c o m p e l l e d

.

T h e i s s u e w a s w e l l d e b a t e d a n d t h e C o u n c i l c o m p l i e d w i t h t

h e P M P ’ s r e q u i r e m e n t f

o r

c o n s i d e r a t i o n o f t h e i s s u e

. A l t h o u g h A p p e l l a n t s b r i e f l y a r g u e t h a t t h e C o u n c i l d i d n o t

e v e n c o n s i d e r i s s u e s c o n c e r n i n g t h e C B D

, t h i s i s s u e w a s a v e r y v i s i b l e i s s u e t h r o u g

h o u t

t h e r e v i e w p r o c e s s a n d w i t h i n t h e e v i d e n t i a r y r e c o r d b e f o r e t h e C o u n c i l

, i n c l u d i n g t h e

D e p a r t m e n t R e p o r t

, t

h e D e p a r t m e n t D i r e c t o r ’ s p u b l i c s t a t e m e n t s

, t h e P l a i n t i f f s ’ R e p o r t

,

a n d m a n y p u

b l i c c o m m e n t s

. T h e O r d i n a n c e s t a t e s t h a t t h e C o u n c i l h a

d c o n s i d e r e d t

h e

e v i d e n c e b e f

o r e i t c o n c e r n i n g t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e P M P

. W e c o n c l u d e t h a t t h e z o n i n g

a m e n d m e n t s u b s t a n t i a l l y c o m p l i e d w i t h t

h e P M P

.20

¶ 4 7 3 d

. W h e t h e r A p p e l l a n t s p r o p e r l y c h a l l e n g e d c o m p l i a n c e w i t h t h e P o l s o n

D e v e l o p m e n t C o d e

.

¶ 4 8 A p p e l l a n t s a l s o a

t t e m p t t o a r g

u e t h a t t h e z o n i n g a m e n d m e n t d o e s n o t

“ s u b s t a n t i a l l y c o m

p l y ” w i t h t h e P D C

. H o w e v e r

, u n l i k e t h e P M P

, w

h i c h i s a n o n

r e g u l a t o r y “ g

r o w t h p o l i c y

, ” t h e P D C i s a s e p a r a t e

, b i n d i n g r e g u l a t o r y o r

d i n a n c e

. T h e

P D C w a s n o t a d o p t e d u n d e r t h e a u t h o r i t y o f c h a p t e r 1

, s e c t i o n 6 o f T i t l e 7 6

, M C A

,

g o v e r n i n g g r o w t h p o l i c i e s

, b u t w a s e n a c t e d u n d e r c h a p t e r s 2 a n d 3 o f T i t l e 7 6

, M C A

,

g r a n t i n g r e g

u l a t o r y p o w e r s t o c o u

n t i e s a n d c i t i e s

. S e e a l

s o P D C a t C h

. 1

, D i v

. 1

, ¶ C

( “ T h e s e r e g

u l a t i o n s a r e a d o p t e d u

n d e r t h e a

u t h o r i t y g r a n t e d b y 7 6

- 2

- 2 0 1

, M C A

, e t s e q

. ,

w h i c h a u t h o r i z e s c o u n t y z o n i n g ; 7 6

- 2

- 3 0 1

, M C A

, e t s e q

. , w h i c h a u t h o r i z e s c i t y z o n i n g ;

a n d 7 6

- 3

- 5 0 1

, M C A

, w h i c h r e q u i r e s c i t i e s a n d c o u n

t i e s t o a

d o p t s u b d i v

i s i o n

r e g u l a t i o n s

. ” )

. T h e r e f

o r e

, b e c a u s e t h e P D C i s n o t a g

r o w t h p o l i c y

, c h a l l e n g

e s t o t h e

C o u n c i l ’ s c o m

p l i a n c e w i t h i t c a n n o t b e m a d e p u r s u a n t t o § 7 6

- 2

- 3 0 4 ( 1 ) ( a )

, M C A ( z o n i n g

r e g u l a t i o n s m

u s t b e m a d e i n a c c o r d a n c e w i t h a g r o w t h p o l i c y )

. A

p p e l l a n t s c i t e P D C

p r o v i s i o n s g o v e r n i n g p e r m i s s i b l e d e v

e l o p m e n t w i t h i n a s p e c i f i c z o n i n g d i s t r i c t

—

n o t

g o v e r n i n g w

h e t h e r a z o n i n g c l a s s i f

i c a t i o n i s a p p r o p r i a t e f

o r a n a r e a

. T h u s

, A

p p e l l a n t s

a r e n o t c h a

l l e n g i n g t h e C o u n c i l ’ s a d o p t i o n o f t h e z o n i n g a m e n d m e n t

, b u t

, r a t h e r

, t h e y a r e

c h a l l e n g i n g t h e P l a n n i n g B o a r d ’ s g r a n t i n g o f t h e S p e c i a l U s e P e r m i t

. H o w e v e r

, t h i s

i s s u e w a s n o t p r o p e r l y f

i l e d o r p r e s e r v e d w i t h i n t h i s c a s e

. T h e B o a r d i s a d i f f e r e n t e n t i t y

t h a n t h e C o u n c i l a n d d i f f e r e n t r e v i e w p r o c e d u r e s e x i s t f o r c h a l l e n g

e s t o i t s p e r m i t

d e c i s i o n s

. B o t h t

h e s t a t u t e s a n d t h e P D C p r

o v i d e t h a t a p p e a

l s o f B o a r d d e c i s i o n s

c o n c e r n i n g s p e c i a l u s e p e r m i t s a r e t o b e m a d e t o t

h e B o a r d o f A d

j u s t m e n t

, a n d j u d i c i a l21

r e v i e w o f b o a r d o f a d

j u s t m e n t d e c i s i o n s h a s i t s o w n p r o c e d u r e s

. See § § 7 6

- 2

- 3 2 6

, 3 2 7

,

M C A

. W e n e e d n o t c o n s i d e r t h i s i s s u e f u r t h e r

.

¶ 4 9 4

. W h e t h e r t h e z o n i n g a m e n d m e n t c o n s t i t u t e s i l l e g a l s p o t z o n i n g

.

¶ 5 0 I n L i t t l e

, 1 9 3 M o n

t

. a t 3 4 6

, 6 3 1 P

. 2 d a t 1 2 8 9

, w e s t a t e d t h a t g e n e r a l l y

, “ t

h r e e

f a c t o r s e n t e r i n t o d e t e r m

i n i n g w h e t h e r s p o t z o n i n g e x i s t s i n a n y g i v e n i n s t a n c e

. ” T h o s e

f a c t o r s a r e “ ( 1 ) w

h e t h e r t h e r e q u e s t e d u s e i s s i g

n i f i c a n t l y d i f

f e r e n t f r o m t h e p r e v

a i l i n g

u s e i n t h e a r e a

, ( 2 ) w

h e t h e r t h e a r e a w

h i c h i s b e i n g r e z o n e d i s r a t h e r s m a l l

, a n d l o o k s t o

b e n e f i t a s m a l l n u m

b e r o f p e r s o n s

, a n d ( 3 ) w h e t h e r t h e r e z o n e a

p p e a r s t o b e m o r e i n t h e

n a t u r e o f s p e c i a l l e g i s l a t i o n

, d e s i g n e d t o b e n e f

i t a f e w l a n d o w

n e r s a t t h e e x

p e n s e o f t h e

s u r r o u n d i n g l a n d o w

n e r s o r t h e g

e n e r a l p u b l i c

. ” C i t i z e n A d v o c a t e s

, ¶ 3 2 ( c i t i n g L i t t l e

,

1 9 3 M o n t

. a t 3 4 6

, 6 3 1 P

. 2 d a t 1 2 8 9 )

. “ I f s p o t z o n i n g i s i n v a l i d

, u s u a l l y a l l t h r e e e l e m e n t s

a r e p r e s e n t

. . . . ” L i t t l e

, 1 9 3 M o n t

. a t 3 4 6

, 6 3 1 P

. 2 d a t 1 2 8 9 ( c i t a t i o n o m

i t t e d )

.

¶ 5 1 I n C i t i z e n A d v o c a t e s

, ¶ ¶ 3 2

- 3 4

, t h e C o u r t c o n s i d e r e d w h e t h e r a z o n i n g c h a n g e t h a t

p e r m i t t e d a S a f

e w a y s t o r e w a s s p o t z o n i n g

. A n a l y z i n g t h e f

i r s t f a c t o r

, w e c o n s i d e r e d t h e

p r i o r z o n i n g a n d u s e s i n t h e a r e a a n d c o n c l u d e d t h a t t h e S a f

e w a y s t o r e w a s n o t

“ s i g n i f i c a n t l y d i f

f e r e n t ” f r o m t h e p a s t h i s t o r y o f m i x e d r e s i d e n t i a l a n d b u s i n e s s u s e s

,

w h i c h w o u l d c o n t i n

u e t o e x i s t

. C i t i

z e n A d v o c a t e s

, ¶ 3 3

. A s t o t h e l a s t t w o f a c t o r s

, w e

c o n c l u d e d t h a t “ w

h i l e t h e z o n i n g p r o p o s a l c e r t a i n l y b e n e f i t s S a f e w a y a n d [ a c o

- a p p l i c a n

t

h o s p i t a l ]

, w e c a n

n o t c o n c l u d e t

h a t t h e b e n e f

i t i s c o n f e r r e d a t t h e e x

p e n s e o f t h e g

e n e r a l

p u b l i c

. ” C

i t i z e n A d v o c a t e s

, ¶ 3 4

.

¶ 5 2 H e r e

, t h e p r o p e r

t y a t i s s u e i s b o u n d o n t h r e e s i d e s b y H C Z D

, o r h i g h w a y

c o m m e r c i a l z o n i n g

. C o m m e r c i a l u s e s a r e c u r r e n t l y e s t a b l i s h e d t o t h e n o r t h a n d s o u t h o f22

t h e p r o p e r t y

. T h u s

, t h e z o n i n g c h a n g e a n d p r o p o s e d u s e o f t h e p r o p e r t y a r e n o t

s i g n i f i c a n t l y d i f

f e r e n t t h a n t

h e p r e v a i l i n g u s e i n t h e a r e a

. T h e D e p a r t m e n t R e p o r t

indicated t h a

t t h e “ p r o p e r t y i s i n a n a p p r o p r i a t e l o c a t i o n f o r c o m m e r c i a l d e v

e l o p m e n t ”

a n d t h a t c o m m e r c i a l u s e m i g

h t b e m o r e a p p r o p r i a t e t h a n r e s i d e n t i a l u s e b e c a u s e

r e s i d e n t i a l d e v

e l o p m e n t n e x t t o a h i g

h w a y l e a d s t o a v

a r i e t y o f p r o b l e m s

. S i m i l a r t o o u r

c o n c l u s i o n i n C

i t i z e n A d v o c a t e s

, w h i l e t h e z o n i n g p r o p o s a l c e r

t a i n l y b e n e f i t s W a l

- M a r t

,

w e c a n n o t c o n c l u d e t

h a t t h e b e n e f

i t i s i n a p p r o p r i a t e l y c o n f e r r e d a t t h e e x

p e n s e o f t h e

g e n e r a l p u

b l i c a n d c o n s t i t u

t e s i l l e g a l s p o t z o n i n g

.

¶ 5 3 5

. W h e t h e r A p p e l l a n t s ’ constitutional due process rights to know and

p a r t i c i p a t e w e r e v i o l a t e d b y a d o p t i o n o f t h e z o n i n g a m e n d m e n t

.

¶ 5 4 A p p e l l a n t s v e r y b r i e f l y a r g u e t h a t t h e C o u n c i l ’ s d e c i s i o n t o a p p r o v e t h e z o n i n g

a m e n d m e n t o n l y a s t o t w o o f t h e t h r e e l o t s a t i s s u e d e p r i v e d t h e p u b l i c o f t h e r i g

h t t o

k n o w a n d p a r t i c i p a t e

. A

p p e l l a n t s o f f e r n o l e g a l a u t h o r i t y d e m o n s t r a t i n g w h y t h e C o u n c i l

w o u l d n o t h a v

e a u t h o r i t y t o p a r t i a l l y a p p r o v e a n d p a r t i a l l y d e

n y a z o n i n g r e q u e s t t h a t h a d

u n d e r g o n e a s u b s t a n

t i a l p u b l i c r e v i e w p r o c e s s w i t h o u t a s k i n g f o r f u r t h e r p u b l i c c o m

m e n t

.

A s W a l

- M a r t p o i n t s o u t

, “ t h e r e w a s n o a c t i o n t a k e n b y t h e C i t y C o u n c i l t o a f f e c t a n y

p a r c e l o f p r o p e r t y t h a

t w a s n o t ” n o t i c e d a

n d d i s c u s s e d

. W e f

i n d n o e r r o r w i t h t h e D i s t r i c t

C o u r t ’ s r u l i n g u p h o l d i n g t h e C o u n c i l ’ s p a r t i a l a p p r o v

a l o f t h e a p p l i c a t i o n

.23

¶ 5 5 6

. W h e t h e r W a l

- M a r t ’ s s u b s t i t u t i o n o f J u d g e D e s c h a m p s w a s u n t i m e l y a n d

s h o u l d h a v e b e e n d e n i e d

.

¶ 5 6 A p p e l l a n t s a r g u e t h a t W a l

- M a r

t ’ s m o t i o n f

o r s u b s t i t u t i o n o f J

u d g e D e s c h a m

p s w a s

u n t i m e l y f

i l e d

, a n d t h e r e f

o r e J u d g e S w a n d a l d i d n o t h a v

e j u r i s d i c t i o n t o p r e s i d e o v e r t h i s

m a t t e r

.

¶ 5 7 W e h a v

e h e l d t h a t

, i n c a s e s w

h e r e a m o t i o n f

o r s u b s t i t u t i o n w a s i m

p r o p e r l y

d e n i e d

, t h e p r e s i d i n g j u d g e n o l o n g

e r h a s j u r i s d i c t i o n o v

e r t h e c a s e

. T

a y l o r v

.

M a t e j o v s k y

, 2 6 1 M o n

t

. 5 1 4

, 5 1 9

, 8 6 3 P

. 2 d 1 0 2 2

, 1 0 2 5 ( 1 9 9 3 ) ( “ [ O ] n c e t h e m o t i o n f o r

s u b s t i t u t i o n o f j u d g

e w a s t i m e l y f

i l e d

, J u d g e S o r t e w a s w i t h o u

t j u r i s d i c t i o n t o a c t o n t

h e

m e r i t s

. . . . ” )

. I

n t h i s c a s e

, h o w e v

e r

, J u d g e D e s c h a m

p s v o l u n t a r i l y w i t h d r e w f

r o m t h e

c a s e w h e n t h e m o t i o n f

o r s u b s t i t u t i o n w a s f

i l e d

, e v e n t h o u g h i t w a s a p p a r e n t l y u

n t i m e l y

.

J u d g e D e s c h a m

p s ’ w i t h d r a w a l e f

f e c t u a t e d a s u b s t i t u

t i o n a n d e f

f e c t i v e l y m o o t e d t

h e

m o t i o n f o r s u b s t i t u t i o n b e f

o r e i t w a s a c t e d u p o n

. T h u s

, t h e m o t i o n w a s n o t i m p r o p e r l y

d i s p o s e d

, a n d J

u d g e S w a n d a l p r

o p e r l y p r e s i d e d o v

e r t h e m a t t e r

.

¶ 5 8 A f f i r m e d

.

/ S / J I M R I C E

W e c o n c u r :

/ S / J O H N W A R N E R

/ S / P A T R I C I A O

. C O T T E R

/ S / J A M E S C

. N E L S O N

/ S / W

. W I L L I

A M L E A P H A R T

/ S / B R I A N M O R R I S

/ S / D A V I D R I C E

, D i s t r i c t J u d g e S i t t i n g i n f

o r F o r m e r C h i e f J

u s t i c e K a r l a G r a y