D A 0 9

- 0 3 8 7

I N T H E S U P R E M E C O U

R T O F T H E S T

A T E O F M O N T

A N A

2 0 1 0 M T 1 9

I N T H E M A T T E R O F M A R T I N B O W E R

,

A p p e l l a n t

.

APP EAL FROM: District Court of the Eleventh Judicial District

,

I n a n d F o r t h e C o u

n t y o f F l a t h e a d

, C a

u s e N o

. D V 0 8

- 1 8 2 ( A )

H o n o r a b l e T e d O

. L y m p u s

, P r e s i d i n g J u d g e

C O U N S E L O F R E C O R D :

F o r A p p e l l a n t :

W i l l i a m L

. M a n a g h a n

, M a n a g h a n L a w F i r m

, K a l i s p e l l

, M o n t a n a

F o r A p p e l l e e :

M o n i c a J

. L i

n d e e n

, S t a t e A

u d i t o r a n d C o m

m i s s i o n e r o f S e c u r i

t i e s a n d

I n s u r a n c e ; R

o b e r t a C r o s s G u

n s

, S p e c i a l A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l ; H e l e n a

, M o n t a n a

S u b m i t t e d o n B r i e f

s : D e c e m b e r 1 0

, 2 0 0 9

D e c i d e d : F e b r

u a r y 2

, 2 0 1 0

F i l e d :

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ C l e r k February 2 20102

Justice Brian Morris delivered the Opinion of the Court.

¶ 1 The State Auditor’s Securities and Insurance Departments issued a Notice of

Proposed Agency Disciplinary Action and Opportunity for Hearing, in which they alleged

that Martin Bower had violated securities and insurance laws. The Hearing Examin er issued

a proposed decision adverse to Bower. Bower failed to file exceptions to the proposed order.

The Commissioner of Securities and Insurance (Commissioner) issued a final agency

decision that adopted the Hearing Examiner’s findings, conclusions, a nd order. Bower filed

a petition for judicial review in the Eleventh Judicial District Court, Flathead County. The

District Court dismissed Bower’s petition for lack of subject matter jurisdiction and

alternatively concluded that substantial evidence sup ported the finding that Bower had

violated securities and insurance laws. Bower appeals. We affirm.

I S S U E S

¶ 2 B o w e r r a i s e s t w o i s s u e s o n a p p e a l

. H e m a i n t a i n s t h a t t h e D i s t r i c t C o u r t e r r e d i n

c o n c l u d i n g t h a t i t d i d n o t h a v e s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n t o r e v i e w t h e d e c i s i o n i s s u e d b y

t h e C o m m i s s i o n e r

. W e n e e d n o t r e a c h t h i s i s s u e

, h o w e v e r

, i n l i g h t o f o u r r e s o l u t i o n o f t h e

q u e s t i o n o f w

h e t h e r t h e C o m

m i s s i o n e r b a s e d h i s d e c i s i o n o n a d m i s s i b l e e v i d e n c e

. W e

r e s t a t e t h e d i s p o s i t i v

e i s s u e a s f

o l l o w s :

¶ 3 D i d t h e D i s t r i c t C o u r t c o r r e c t l y c o n c l u d e t h a t s u b s t a n t i a l e v i d e n c e s u p p o r t s t h e

f i n d i n g t h a t B o w

e r h a d v i o l a t e d s e c u r i t i e

s a n d i n s u r a n c e l

a w s ?

FACTUAL AND PROCEDURAL BACKGROUND

¶ 4 T h e S e c u r i t i e s A c t o f M o n t a n a

, s e t f o r t h i n T i t l e 3 0

, c h a p t e r 1 0

, p a r t s 1 t h r o u g h 3 o f

t h e M o n t a

n a C o d e A

n n o t a t e d ( 2 0 0 3 )

, r e q

u i r e s p e r s o n s w

h o o f f e r o r s e l l s e c u r i t i e s t o b e3

l i c e n s e d t h r o u g h a r e g i s t r a t i o n p r o c e s s

. S e c t i o n 3 0

- 1 0

- 2 0 1

, M C A ( 2 0 0 3 )

. B o w e r w a s a

l i c e n s e d i n s u r a n c e p r

o d u c e r

, b u t h e n e v

e r r e g i s t e r e d a s a n i n v

e s t m e n t a d v

i s o r i n M o n t a n a

.

T h e D e p a r t m e n t o f S e c u r i t i e s b e c a m e c o n c e r n e d i n 2 0 0 4 t h a t B o w e r w a s a c t i n g a s a n

i n v e s t m e n t a d v

i s o r a n d r e c o m

m e n d i n g s e c u r i t y l i q u i d a t i o n s w i t h o u t t h e p r o p e r l i c e n s u r e

.

¶ 5 T h e D e p a r t m e n t o f S e c u r i t i e s r e c e i v e d n u m e r o u s p h o n e c a l l s i n 2 0 0 4 f r o m e l d e r l y

p e o p l e a n d t h e i r f

a m i l y m e m

b e r s w h o h a d m e t w i t h B o w e r

. B o w e r h a d r e c o m m e n d e d t h a t

o n e e l d e r l y w o m a n s e l l a l l o f h e r s t o c k t o p u r c h a s e a n a n n u i t y t h r o u g h B o w e r

. B o w e r a l s o

h a d c o n v i n c e d a n e l d e r l y w o m a n w i t h A l z h e i m e r ’ s d i s e a s e t o l i q u i d a t e h e r p o r t f o l i o s a n d

p u r c h a s e a n a n

n u i t y t h r o u g h B o w e r

. T h e D e p a r t m e n t o f S e c u r i t i e s b e l i e v e d t h a t B o w e r ’ s

r e c o m m e n d a t i o n s w e r e u n s u i t a b l e u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s a n d t h a t t h e r e c o m m e n d a t i o n s

w o u l d h a v

e h a d s i g n i f i c a n t n e g a t i v e t a x c o n s e q u e n c e s

.

¶ 6 B o w e r a l s o m e t w i t h a f a m i l y t h a t w a s s e e k i n g t o p u r c h a s e h e a l t h i n s u r a n c e

. B o w e r

w a s u n a b l e t o o f

f e r t h e t y p e o f i n s u r a n c e t h a t t h e f a m i l y n e e d e d

. B o w e r a t t e m p t e d t o

p e r s u a d e t

h e f a m i l y t o p u r c h a s e a n n u i t i e s i n s t e a d

. T h e f a m i l y p u r c h a s e d a n a n n

u i t y

, b u t

s t i p u l a t e d t

h a t B o w e r w o u l d h o l d t

h e c h e c k u

n t i l t h e f a m i l y h a d f u r t h e r i n v

e s t i g a t e d t h e

a n n u i t y ’ s i n t e r e s t r a t e s

. B o w e r l a t e r r e f u s e d t o r e t u r

n t h e c h e c k w

h e n t h e f a m i l y a s k e d h i m

t o g i v e i t b a c k

. H e e v

e n t u a l l y a d m

i t t e d t h a t h e h a d c a s h e d t h e c h e c k d e s p i t e h i s a g r e e m e n t t o

h o l d i t

.

¶ 7 T h e S t a t e A

u d i t o r ’ s S e c u r i t i e s a n d I n s u r a n c e D e p a r t m e n t s i s s u e d a N o t i c e o f

P r o p o s e d A g

e n c y D i s c i p l i n a r y A c t i o n a n d O p p o r t u n i t y f o r H e a r i n g a n d a l l e g

e d t h a t B o w e r

h a d v i o l a t e d n u m e r o u s s e c u r i t i e s a n d i n s u r a n c e l a w s

. T h e D e p a r t m e n t o f S e c u r i t i e s i s s u e d a

T e m p o r a r y C e a s e a n d D e s i s t O r d e r o n N o v e m b e r 1 5

, 2 0 0 4

. T h e D e p a r t m e n t o f I n s u r a n c e4

s u b s e q u e n

t l y i s s u e d i t s o w

n T e m p o r a r y C e a s e a n d D e s i s t O r d e r

, a l o n g w i t h a n o r d e r t h a t

r e v o k e d B o w e r ’ s i n s u r a n c e p r o d u c e r ’ s l i c e n s e

.

¶ 8 T h e H e a r i n g E x a m i n e r c o n d u c t e d a c o n

t e s t e d c a s e h e a r i n g i n J a n u a r y 2 0 0 5

, h e l d t h e

h e a r i n g i n a b e y a n c e

, a n d c o n t i n u e d i t i n M a r c h 2 0 0 7

. B o w e r r e p r e s e n t e d h i m s e l f d u r i n g t h e

J a n u a r y 2 0 0 5 p o r

t i o n o f t h e h e a r i n g

. T h e S e c u r i t i e s a n d I n s u r a n c e D e p a r t m e n t s p r e s e n t e d

t h e i r c a s e s

, i n c l u d i n g e x t e n s i v e t e s t i m o n y f

r o m t h e e l d e r l y p e o p l e a n d t h e i r f a m i l i e s

. B o w

e r

o b j e c t e d o n s e v

e r a l o c c a s i o n s t o c e r

t a i n t e s t i m o n y

, b u

t h e l a t e r w i t h d r e w h i s o b j e c t i o n s

.

¶ 9 B o w e r f

i l e d a m o t i o n f

o r j u d g m e n t a s a m a t t e r o f l a w o n F e b r u a r y 2 2

, 2 0 0 7

. B o w e r

c l a i m e d t h a t t h e D e p a r t m e n t s o f S e c u r i t i e s a n d I n s u r a n c e h a d n o t m e t t h e i r b u r d e n s o f p r o o f

b e c a u s e “ i n a d m

i s s i b l e h e a r s a y i s n o t p e r m i t t e d t o d e t e r m

i n e w h e t h e r s u b s t a n t i a l e v

i d e n c e

e x i s t s

. ” B o w e r c l a i m e d t h a t t h e J a n u a r y 2 0 0 5 h e a r i n g t r a n s c r i p t w a s “ r i d d l e d ” w i t h h e a r s a y

t e s t i m o n y

. B o w e r d i s c u s s e d t h e t e s t i m o n y o f a v a r i e t y o f w i t n e s s e s a n d e x p l a i n e d w h y h e

b e l i e v e d t h a t t h e t e s t i m o n y w a s i n a d m i s s i b l e h e a r s a y

. B o w e r d i d n o t p o i n t t o a n y i n s t a n c e s

,

h o w e v e r

, w h e r e h e h a d o b

j e c t e d t o t h e t e s t i m o n y d u r i n g t h e h e a r i n g

. T h e H e a r i n g E x a m i n e r

d e n i e d t h e m o t i o n

.

¶ 1 0 B o w e r a p p e a r e d w i t h c o u n s e l d u r i n g t h e M a r c h 2 0 0 7 p o r t i o n o f t h e h e a r i n g

. B o w e r ’ s

c o u n s e l p r e s e n t e d h i s c a s e

- i n

- c h i e f

. N e i t h e r B o w e r

, n o r h i s c o u n s e l

, o b j e c t e d t o a n y a l l e g

e d

h e a r s a y t e s t i m o n y e i t h e r d u r i n g t h e J a n u a r y 2 0 0 5 o r t h e M a r c h 2 0 0 7 p o r t i o n s o f t h e h e a r i n g

.

¶ 1 1 T h e H e a r i n g E x a m i n e r i s s u e d h i s p r o p o s e d d e c i s i o n o n S e p t e m b e r 2 8

, 2 0 0 7

, a

n d f i l e d

c o r r e c t i o n s s h o r

t l y t h e r e a f

t e r

. T h e H e a r i n g E x a m i n e r c o n c l u d e d t h a t B o w e r h a d “

u s e d

f r a u d u l e n t a n d c o e r c i v

e t a c t i c s

, w a s u n t r

u s t w o r t h y

, f i n a n c i a l l y i r r e s p o n s i b l e

, a n d a s o u r c e o f5

i n j u r y

, ” a n d t h a

t B o w e r h a d c o m

m i t t e d n u m e r o u s a c t s o f f

r a u d

. T h e H e a r i n g E x a m i n e r a l s o

o b s e r v e d t h a t “ [ b ] y r e n d e r i n g a d v i c e r e g a r d i n g t h e v

a l u e a n d s a l e o f a c e r t i f

i c a t e o f d e p o s i t

. .

. t h a t w o u l d r e s u l t i n c o m

p e n s a t i o n t o B o w e r

, B o w e r a c t e d a s a n u n r e g i s t e r e d i n v

e s t m e n t

advisor in violation of § 30

- 10

- 2 0 1 ( 3 )

, M C A

. ” T h e H e a r i n g E x a m i n e r s u b s e q u e n t l y r e v o k e d

B o w e r ’ s i n s u r a n c e p r o d u c e r l i c e n s e f o r f i v e y e a r s a n d f

i n e d B o w e r f

o r h i s v i o l a t i o n s o f

s e c u r i t i e s a n d i n s u r a n c e l a w s

.

¶ 1 2 T h e S t a t e A

u d i t o r

, i n h i s c a p a c i t y a s C o m m i s s i o n e r o f S e c u r i t i e s a n d I n s u r a n c e

,

i s s u e d a s c h e d u l i n g o r d e r a n d i n f o r m e d B o w e r t h a t h e w a s e n t i t l e d t o f i l e w r i t t e n e x c e

p t i o n s

,

support his exceptions with briefs, and prese n t o r a l a r g u m e n t

. T h e o r d e r s t a

t e d t h a t “ [ t ] h e

p a r t i e s a r e n o t r e q

u i r e d t o f i l e e x c e p t i o n s

. ” B o w e r f

a i l e d t o f i l e a n y e x c e p t i o n s o r o b

j e c t i o n s

t o t h e H e a r i n g E x a m

i n e r ’ s p r o p o s e d d e c i s i o n

. T h e C o m m i s s i o n e r i s s u e d t h e f

i n a l a g e n c y

decision on December 5, 2 0 0 7

, a n d a d o p t e d t h e H e a r i n g E x a m i n e r ’ s P r o p o s e d F i n d i n g s o f

F a c t

, C o n c l u s i o n s o f L a w

, a n d O r d e r

.

¶ 1 3 B o w e r f

i l e d a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v

i e w o n F e b r

u a r y 6

, 2 0 0 8

. B o w e r ’ s p e t i t i o n

a l l e g e d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ’ s f

i n a l a g e n c y d e c i s i o n h a d b e e

n “ i m p r o p e r l y b a s e d u p o n

u n r e l i a b l e h e a r s a y a n d t h e r e f o r e n o t s u p p o r

t e d b y s u b s t a

n t i a l e v i d e n c e

. ” B o w e r d i s c u s s e d

t e s t i m o n y f

r o m v a r i o u s w i t n e s s e s a t t r i a l a n d a r g u e d t h a t t h e t e s t i m o n y c o n s t i t u t e d

i n a d m i s s i b l e h e a r s a y

. B o w e r d i d n o t i d e n t i f y a n y s p e c i f

i c i n s t a n c e s w

h e r e h e h a d o b

j e c t e d

t o t h e t e s t i m o n y a t t h e h e a r i n g

.

¶ 1 4 T h e D i s t r i c t C o u r t d e n i e d B o w e r ’ s p e t i t i o n

. T h e c o u r t d e n i e d t h e p e t i t i o n f

o r “ l a c k o f

s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n

, a s [ B o w e r ] f a i l e d t o e x

h a u s t h i s a d m i n i s t r a t i v

e r e m e d i e s

. ” T h e

court noted that Bower h a d f a i l e d t o f i l e e x c e p t i o n s t o t h e H e a r i n g E x a m i n e r ’ s p r o p o s e d6

d e c i s i o n

, a n d t

h a t t h e C o m

m i s s i o n e r s u b s e q u e n

t l y h a d a d o p t e d t h e H e a r i n g E x a m i n e r ’ s

d e c i s i o n

. T h e D i s t r i c t C o u r t a l s o c o n c l u d e d t h a t “ a r e v i e w o f t h e r e c o r

d e s t a b l i s h e s t h a t t

h e

H e a r i n g O f

f i c e r r e l i e d u p o n s u b s t a

n t i a l e v i d e n c e i n f

i n d i n g t h a t [ B o w e r ] v

i o l a t e d s e c u r i t i e s

a n d i n s u r a n c e l a w

. ” T h e D i s t r i c t C o u r t d e n i e d B o w e r ’ s m o t i o n t o a l t e r o r a m e n d t

h e

j u d g m e n t

. B o w e r a p p e a

l s

.

STANDARD OF REVIEW

¶ 1 5 T h i s C o u r t r e v

i e w s a d i s t r i c t c o u r t ’ s d e c i s i o n o n j u d i c i a l r e v i e w o f a n a g e n c y d e c i s i o n

t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e f

i n d i n g s a r e c l e a r l y e r r o n e o u s a n d w h e t h e r t h e c o n c l u s i o n s o f l a w

are correct . See e.g. O’Neill v. Department of Revenue

, 2 0 0 2 M T 1 3 0

, ¶ 1 0

, 3 1 0 M o n t

. 1 4 8

,

4 9 P

. 3 d 4 3

.

DISCUSSION

¶ 1 6 D i d t h e D i s t r i c t C o u r t c o r r e c t l y c o n c l u d e t h a t s u b s t a n t i a l e v i d e n c e s u p p o r t s t h e

f i n d i n g t h a t B o w

e r h a d v i o l a t e d s e c u r i t i e

s a n d i n s u r a n c e l

a w s ?

¶ 1 7 B o w e r a r g

u e s t h a t t h e D i s t r i c t C o u r t i m p r o p e r l y d e t e r m

i n e d t h a t h e h a

d f a i l e d t o

e x h a u s t h i s a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s

. H e c o n t e n d s t h a t t h e a m b i g u o u s n a t u r e o f t h e

C o m m i s s i o n e r ’ s o r d e r r e g

a r d i n g h i s n e e d t o f

i l e e x c e p t i o n s t o t h e H e a r i n g E x a m i n e r ’ s

p r o p o s e d d e c i s i o n w a r r a n t s j u d i c i a l r e v i e w o f t h e f

i n a l a g e n c y d e c i s i o n

.

¶ 1 8 We recognize the potentially ambiguous nature of the C o m m i s s i o n e r ’ s o r d e r

. T h e

o r d e r s t a t e d t h a t “ [ t ] h e p a r

t i e s a r e n o t r e q

u i r e d t o f i l e e x c e p t i o n s

. ” W e n e e d n o t a d d r e s s t h e

i s s u e o f w h e t h e r B o w e r ’ s f

a i l u r e t o e x

h a u s t h i s a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s d e p r i v e d t h e c o u r t o f

s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n

, h o w e v e r

, i n l i g h t o f o u r r e s o l u t i o n o f t h e s e c o n d i s s u e

.7

¶ 1 9 B o w e r a r g

u e s o n a p p e a

l t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ’ s f

i n d i n g s o f f

a c t a n d c o n c l u s i o n s o f

l a w a r e “ i m

p r o p e r l y b a s e d u p o n u n r e l i a b l e h e a r s a y a n d t h e r e f o r e n o t s u p p o r

t e d b y

s u b s t a n t i a l e v

i d e n c e

. ” B o w e r

, w i t h l i t t l e s u p p o r t i n g a n a l y s i s

, c l a i m s t h a t t h e C o m m i s s i o n e r

f a i l e d t o m e e t h i s b u r

d e n b e c a u s e t

h e t e s t i m o n y o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s w i t n e s s e s “ w a s

u n c o r r o b o r a t e d

, h e a r s a y

, a n d

, m o s t i m p o r t a n t l y

, c o n t r a

d i c t e d b y t h e t e s t i m o n y o f t h e a l l e g e d

victims.” Bower recites the t e s t i m o n y o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s w i t n e s s e s

, p o i n t s o u t v a r i o u s

p e r c e i v e d f l a w s

, a n d s u m

m a r i l y c o n c l u d e s t

h a t n o s u b s t a n

t i a l e v i d e n c e s u p p o r t s t

h e

C o m m i s s i o n e r ’ s f

i n d i n g s o f f

a c t a n d c o n c l u s i o n s o f l a w

.

¶ 2 0 B o w e r f

a i l e d t o o b

j e c t t o t h e a d m i s s i o n o f t

h e a l l e g e d h e a r s a y e v

i d e n c e d u r i n g t h e

h e a r i n g

. W e r e p e a t e d l y h a v e h e l d t h a t t h e c o m p l a i n i n g p a r t y m

u s t m a k e a t i m e l y o b

j e c t i o n

o r m o t i o n t o s t r i k e a n d s t a t e t h e s p e c i f i c g r o u n d s f

o r i t s o b j e c t i o n i n o r

d e r t o p r e s e r v

e a n

o b j e c t i o n t o t

h e a d m i s s i o n o f e v

i d e n c e f o r p u r p o s e s o f a p p e a l

. N

e l s o n v

. F a r m e r s U n i o n

Mut. Ins. Co.

, 2 0 0 3 M T 1 0 1

, ¶ 3 2

, 3 1 5 M o n t

. 2 6 8

, 6 8 P

. 3 d 6 8 9

. A t i m e l y o b j e c t i o n m u s t b e

m a d e a s s o o n a s t h e g

r o u n d s f o r t h e o b j e c t i o n a r e a p p a r e

n t

. I d

. ( c i t i n g S c h u

f f v

. J a c k s o n

,

2 0 0 2 M T 2 1 5

, ¶ 3 0

, 3 1 1 M o n t

. 3 1 2

, 5 5 P

. 3 d 3 8 7 )

. F a i l u r e t o m a k e a t i m e l y o b j e c t i o n

c o n s t i t u t e s w a i v e r o f t h e r i g

h t t o c l a i m e r r o r o n a p p e a l

. I d

.

¶ 2 1 T h e H e a r i n g E x a m i n e r a d m i t t e d w i t h o u t o b j e c t i o n t h e t e s t i m o n y t h a t B o w e r n o w

c l a i m s c o n s t i t u t e s i n a d m

i s s i b l e h e a r s a y

. B o w e r f i r s t o b j e c t e d t o a n y o f t h e t e s t i m o n y h e

t e r m s “ i n a d m i s s i b l e h e a r s a y ” i n h i s m o t i o n f o r j u d g m e n t a s a m a t t e r o f l a w

. B o w e r f i l e d h i s

motion on February 22, 2007

— w e l l a f t e r t h e C o m

m i s s i o n e r ’ s w i t n e s s e s h a d t e s t i f i e d i n

J a n u a r y 2 0 0 5

. B o w e r ’ s f a i l u r e t o o b

j e c t t o t h e a d m i s s i o n o f t h e t e s t i m o n y a t t h e t i m e o f i t s

a d m i s s i o n a t t h e h e a r i n g c o n s t i t u t e s w a i v e r o f h i s r i g h t t o c l a i m e r r o r o n a p p e a l

. S e e i d

. T h e8

D i s t r i c t C o u r t c o r r e c t l y c o n c l u d e d t h a t s u b s t a n t i a l e v i d e n c e s u p p o r

t s t h e f i n d i n g t h a t B o w e r

h a d v i o l a t e d s e c u r i t i e s a n d i n s u r a n c e l a w s

.

¶ 2 2 A f f i r m e d

.

/ S / B R I A N M O R R I S

W e C o n c u r :

/ S / M I K E M c G R A T H

/ S / W

. W I L L I

A M L E A P H A R T

/ S / P A T R I C I A O

. C O T T E R

/ S / J A M E S C

. N E L S O N