### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT KNOX VILLE

Ass ig ne d o n B rie fs Jan ua ry 18 , 20 12

JI M HAMMOND, SHE RIFF OF HAMI LTO N COUNTY E T A L 

### . v. CHRI S

HARVEY E T A L



### .

A p p e a l f r o m t h e C h a n c e r y C o u r t f o r H a m i l t o n C o u n t y

N o

. 1 1

- 0 2 1 5 W

. F r a n k B r o w n , I I I

, C h a n c e l l o r

N o

. E 2 0 1 1

- 0 1 7 0 0

- C O A

- R 3

- C V

- F i l e d F e b r u a r y 2 9

, 2 0 1 2

S i x s e r g e a n t s ( c o l l e c t i v e l y “ t h e S e r g e a n t s ” ) e m p l o y e d b y J i m H a m m o n d

, t h e S h e r i f f o f

H a m i l t o n C o u n t y ( “ t h e S h e r i f f ” )

, f i l e d a g r i e v a n c e w i t h t h e H a m i l t o n C o u n t y S h e r i f f ’ s O f f i c e

C i v i l S e r v i c e B o a r d ( “ t h e B o a r d ” ) c o m p l a i n i n g t h a t t h e r e i s a n u n l a w f u l d i s p a r i t y i n p a y

a m o n g t h e 1 9 s e r g e a n t s o n t h e f o r c e

. T h e B o a r d f

o u n d a d i s p a r i t y a n d o r d e r e d t h e S h e r i f f

“ t o e q u a l i z e t h e i r p a y a n d i f a l l [ s ] e r g e a n t s d o t h e s a m e j o b t h a t t h e y s h o u l d b e p a i d t h e s a m e

i f t h e r e i s n o w r i t t e n c r i t e r i a t o e s t a b l i s h s t a n d a r d s

. ” T h e S h e r i f f a p p e a l e d t o t h e t r i a l c o u r t

1

b y p e t i t i o n f

o r a w r i t o f c e r t i o r a r i

. T h e c o u r t ( 1 ) h e l d t h a t t h e B o a r d w a s w i t h o u t a u t h o r i t y

t o o r d e r t h e S h e r i f

f t o e q u a l i z e t h e p a y o f t h e 1 9 s e r g e a n t s a n d ( 2 ) d e c l a r e d t h e B o a r d ’ s

d e c i s i o n “ n u l l a n d v o i d

. ” T h e S e r g e a n t s a p p e a l

. W e m o d i f y t h e t r i a l c o u r t ’ s j u d g m e n t a n d

r e m a n d t o t h e B o a r d w i t h i n s t r u c t i o n s

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3 A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t

M o d i f i e d ; C a s e R e m a n d e d w i t h I n s t r u c t i o n s

C H A R LE S D

. S U S A N O

, J R

. , J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h D

. M IC H A E L

S W IN E Y a n d J O H N W

. M C C LA R T Y

, J J

. , j o i n e d

.

H a r o l d L

. N o r t h

, J r

. , a n d T o m G r e e n h o l t z

, C h a t t a n o o g a

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t s

, C h r i s

H a r v e y

, R i c k y J o n e s

, M a r k K i n g

, M a r k K i m s e y

, M a r k W i l l i a m s a n d J o d y M a y s

.

R

. D e e H o b b s

, C h a t t a n o o g a

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e s

, J i m H a m m o n d

, S h e r i f f o f

H a m i l t o n C o u n t y

, a n d H a m i l t o n C o u n t y

, T e n n e s s e e

.

Ham il ton Count y j oin ed in the Sher if f’ s p e ti ti on bec aus e the Count y woul d be re spo nsi ble for 1

fun din g any pay inc re ase s. T he Count y is al so a par ty to thi s app eal

. For the sake of bre vity and si m pli ci ty,

we ha ve li m it ed o ur dis cus si on o f t he p ar ti es to the She ri ff and th e Se rgeant s.O P I N I O N

I

.

T h e r e i s l i t t l e r h y m e o r r e a s o n t o t h e p a y s c a l e o f t h e i n d i v i d u a l s h o l d i n g t h e r a n k o f

s e r g e a n t i n t h e H a m i l t o n C o u n t y S h e r i f f ’ s O f f i c e

. D o n G o r m a n

, d i r e c t o r o f a d m i n i s t r a t i o n

f o r t h e S h e r i f

f

, a d m i t t e d t h a t t h e r e “ [ a ] b s o l u t e l y ” i s “ a p a y d i s p a r i t y a m o n g t h e c l a s s o f

s e r g e a n t s

. ” A l l c o r p o r a l s i n t h e S h e r i f f ’ s O f f i c e m a k e t h e s a m e a m o u n t

. T h e s a m e i s t r u e

o f t h o s e h o l d i n g t h e r a n k o f c a p t a i n

. T h e s a l a r i e s o f t h e v a r i o u s s e r g e a n t s

, h o w e v e r

, r a n g e

f r o m a l o w o f a p p r o x i m a t e l y $ 4 3

, 0 0 0 t o a h i g h o f a p p r o x i m a t e l y $ 4 9

, 0 0 0

. T h e s e d i f f e r e n c e s

i n p a y a r e a t t r i b u t a b l e t o a v a r i e t y o f f a c t o r s i n c l u d i n g t h e S h e r i f f ’ s “ d i s c r e t i o n

. ” E m p l o y e e s

w h o a r e p r o m o t e d f

r o m o n e r a n k t o a n o t h e r a r e n e v e r p a i d l e s s t h a n w h a t t h e y w e r e e a r n i n g

j u s t p r i o r t o t h e i r p r o m o t i o n

. T h u s

, s o m e d e p u t i e s

, w h o w e r e a l r e a d y m a k i n g m o r e t h a n

s o m e o f t h e s e r g e a n t s

, h a v e b e e n p r o m o t e d t o t h e r a n k o f s e r g e a n t w i t h t h e r e s u l t t h a t

, e v e n

t h o u g h o b v i o u s l y t h e y h a v e b e e n a s e r g e a n t f o r m u c h l e s s t i m e t h a n o t h e r s e r g e a n t s

, t h e y a r e

m a k i n g m o r e m o n e y t h a n t h e i r m o r e

- s e n i o r c o h o r t s

. T h e r e w a s p r o o f i n t h e r e c o r d t h a t t h e

S h e r i f f

, i n t h e e x e r c i s e o f h i s d i s c r e t i o n

, g a v e o n e n e w l y

- p r o m o t e d s e r g e a n t a r a i s e o f

a p p r o x i m a t e l y $ 1

, 9 0 0 e v e n t h o u g h t h a t s e r g e a n t w a s a l r e a d y m a k i n g w e l l a b o v e t h e a v e r a g e

p a y f o r s e r g e a n t s

.

F o r e x a m p l e

, i t w o u l d c o s t H a m i l t o n C o u n t y $ 7 4

, 5 9 6

. 5 6 a b o v e w h a t i s c u r r e n t l y

b u d g e t e d f

o r t o t a l s e r g e a n t s ’ p a y i f e q u a l i z a t i o n w e r e t o b e a c h i e v e d b y b r i n g i n g a l l s e r g e a n t s

u p t o t h e s a l a r y o f t h e h i g h e s t

- p a i d s e r g e a n t

. G o r m a n t e s t i f i e d “ i t ’ s a n i s s u e o f c o s t

. . . . [ T ] h e r e ’ s n o t e n o u g h m o n e y t o g o a r o u n d

. ”

T h e B o a r d v o t e d u n a n i m o u s l y a t i t s h e a r i n g t o s u s t a i n t h e g r i e v a n c e

. I t l a t e r i s s u e d

a w r i t t e n e x p l a n a t i o n

, w h i c h s t a t e s

, i n p e r t i n e n t p a r t

, a s f o l l o w s :

S h e r i f f H a m m o n d t e s t i f

i e d t h a t h e b e l i e v e s t h a t i t i s t h e S h e r i f f ’ s

d i s c r e t i o n a s t o t h e a m o u n t o f m o n e y g i v e n a t t h e t i m e o f a

p r o m o t i o n b y r e v i e w i n g t h e e m p l o y e e ’ s y e a r s w i t h t h e

d e p a r t m e n t a n d h i s / h e r p e r f o r m a n c e a n d o b

j e c t s t o f i x e d s a l a r i e s

f o r e a c h p o s i t i o n a s i t w o u l d n o t a l l o w h i m t h e d i s c r e t i o n t o g i v e

m e r i t i n c r e a s e s

.

S h e r i f f H a m m o n d a s w e l l a s D i r e c t o r G o r m a n b o t h t e s t i f i e d t h a t

t h e i s s u e o f e q u a l i z a t i o n h a s t o d o w i t h f u n d s

, a n d i f t h e

C o m m i s s i o n d o e s n o t p r o v i d e t h e f u n d s

, t h e S h e r i f

f c a n n o t

c o r r e c t a n y d i s p a r i t y

. T h e S h e r i f f a g r e e d t h a t i f t h e B o a r d

-2-u p h o l d s t h e g r i e v a n c e t h a t h e w o u l d g o b e f o r e t h e C o u n t y

C o m m i s s i o n o n b e h a l f o f t h e B o a r d a n d a s k f o r t h e m o n i e s b u t

i t w o u l d r e q u i r e t h e s u p p o r t o f t h e a t t o r n e y s a s w e l l a s t h e

e m p l o y e e s

.

T h e B o a r d f

o u n d t h a t t h e r e i s a d i s p a r i t y i n t h e s a l a r i e s o f t h e

S h e r i f f ’ s S e r g e a n t s c r e a t e d b y S h e r i f f H a m m o n d w h e n h e

p r o m o t e d t h e S e r g e a n t s a n d a r b i t r a r i l y g a v e t h e s a l a r y i n c r e a s e s

.

T h e r e f o r e

, i t i s h e r e b y a g r e e d b y t h e B o a r d t o u p h o l d t h e

g r i e v a n c e o f t h e S h e r i f

f ’ s S e r g e a n t s t o e q u a l i z e t h e i r p a y a n d i f

a l l S e r g e a n t s d o t h e s a m e j o b t h a t t h e y s h o u l d b e p a i d t h e s a m e

i f t h e r e i s n o t w r i t t e n c r i t e r i a t o e s t a b l i s h s t a n d a r d s

.

T h e S h e r i f

f f i l e d a t i m e l y p e t i t i o n f

o r w r i t o f c e r t i o r a r i s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f t h e

d e c i s i o n o f t h e B o a r d

. T h e p e t i t i o n a l l e g e s t h a t “ t h e a c t i o n s o f t h e B o a r d i n u p h o l d i n g t h e

g r i e v a n c e e x c e e d t h e s t a t u t o r y a u t h o r i t y o f t h e a g e n c y

. . . a n d w e r e u n s u p p o r t e d b y

. . .

e v i d e n c e w h i c h i s s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l i n l i g h t o f t h e e n t i r e r e c o r d

. ” T h e t r i a l c o u r t

g r a n t e d t h e w r i t

. T h e p a r t i e s a g r e e d t o s u b m i t t h e c a s e f o r d e c i s i o n u p o n t h e r e c o r d m a d e

b e f o r e t h e B o a r d a n d t h e i r b r i e f s

. A s t o t h e m a t e r i a l i t y o f t h e e v i d e n c e

, t h e c o u r t s t a t e d :

T h e c o u r t h a s n o t m a d e a d e t a i l e d e x a m i n a t i o n o f t h e t r a n s c r i p t

o f t h e r e c o r d p r e s e n t e d t o t h e B o a r d

. T h e [ S h e r i f f ] d i d n o t

o b j e c t t o t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n a s b e i n g u n s u p p o r t e d b y

s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l e v i d e n c e

. T h u s

, t h e c o u r t d e e m s t h e

r e c o r d t o c o n t a i n s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l e v i d e n c e f o r t h e

B o a r d ’ s d e c i s i o n

.

( E m p h a s i s a d d e d

. ) D e s p i t e f i n d i n g s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l e v i d e n c e o f a d i s p a r i t y i n p a y

,

t h e t r i a l c o u r t o r d e r e d t h a t

[ t ] h e d e c i s i o n o f t h e

. . . B o a r d

, i s s u e d o n J a n u a r y 3 1

, 2 0 1 1

,

r e q u i r i n g [ t h e S h e r i f

f ] t o e q u a l i z e t h e s a l a r i e s o r w a g e s o f a l l

s e r g e a n t s e m p l o y e d b y t h e [ S h e r i f f ] i s s e t a s i d e a n d d e c l a r e d

n u l l a n d v o i d b e c a u s e t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n i s i n v i o l a t i o n o f

s t a t u t o r y p r o v i s i o n s a n d i n e x c e s s o f t h e s t a t u t o r y a u t h o r i t y o f

t h e B o a r d

.

T h e S e r g e a n t s a p p e a l

.

-3-I I

.

T h e S e r g e a n t s r a i s e t w o i s s u e s w h i c h w e h a v e r e s t a t e d :

W h e t h e r t h e S h e r i f

f w a i v e d a n y i s s u e a s t o t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y

b y a g r e e i n g a t t h e B o a r d h e a r i n g t h a t t h e i s s u e w a s p r o p e r l y

b e f o r e t h e B o a r d

.

W h e t h e r t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n f i n d i n g t h a t t h e B o a r d w a s

w i t h o u t a u t h o r i t y t o o r d e r e q u a l p a y f o r a l l s e r g e a n t s

.

I I I

.

I t i s f o r t h i s c o u r t t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e s u b s t a n t i v e i s s u e o f t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y

w a s w a i v e d

. T h e i s s u e o f t h e r e a c h o f t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y r e q u i r e s u s t o i n t e r p r e t t h e

s t a t u t e f r o m w h i c h t h e B o a r d d e r i v e s i t s a u t h o r i t y

. I n T i d w e l l v

. C i t y o f M e m p h i s

, 1 9 3

S

. W

. 3 d 5 5 5 ( T e n n

. 2 0 0 6 )

, t h e S u p r e m e C o u r t e x a m i n e d t h e s t a n d a r d o f r e v i e w i n c a s e s s u c h

a s t h e o n e n o w b e f

o r e u s :

T h e r e f o r e

, t h e s t a n d a r d o f r e v i e w i s d e n o v o w i t h o u t a n y

p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s g i v e n t o t h e l e g a l c o n c l u s i o n s o f t h e

c o u r t s b e l o w

. I n i n t e r p r e t i n g s t a t u t e s

, t h e d u t y o f t h i s C o u r t i s

t o a s c e r t a i n a n d g i v e e f f e c t t o t h e i n t e n t a n d p u r p o s e o f t h e

l e g i s l a t u r e w i t h o u t u n d u l y r e s t r i c t i n g o r e x p a n d i n g a s t a t u t e ’ s

c o v e r a g e b e y o n d i t s i n t e n d e d s c o p e

. W e d e t e r m i n e t h e

l e g i s l a t u r e ’ s i n t e n t f

r o m t h e n a t u r a l a n d o r d i n a r y m e a n i n g o f t h e

s t a t u t o r y l a n g u a g e w i t h i n t h e c o n t e x t o f t h e e n t i r e s t a t u t e

.

I d

. a t 5 5 9 ( c i t a t i o n s o m i t t e d )

.

I V

.

T h e S e r g e a n t s a r g u e t h a t t h e S h e r i f f “ a f f i r m a t i v e l y w a i v e d t h e i s s u e [ o f t h e B o a r d ’ s

a u t h o r i t y ] d u r i n g t h e p r o c e e d i n g b e f o r e t h e B o a r d ” b y s t a t i n g t o t h e B o a r d ( 1 ) t h a t “ t h i s

g r i e v a n c e i s p r o p e r l y b e f o r e t h e B o a r d ” a n d ( 2 ) t h a t “ t h e i s s u e s o f j u r i s d i c t i o n w e r e

r e s o l v e d

. ” T h e S h e r i f

f d o e s n o t d i s p u t e m a k i n g t h e s e s t a t e m e n t s

, b u t a r g u e s t h a t “ w h a t t h e

[ S h e r i f f ] r e c o g n i z e d a t t h e [ B o a r d ’ s ]

. . . h e a r i n g w a s t h e f a c t t h e [ S ] e r g e a n t s h a d a r i g h t t o

p r e s e n t t h e i r g r i e v a n c e t o t h e B o a r d

. A r e c o g n i t i o n o f t h i s r i g h t

. . . i s i n n o w a y a n

a d m i s s i o n o f t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y t o e v e n t u a l l y r u l e i n e x c e s s o f i t s p o w e r

. ” T h e S h e r i f f

p o i n t s o u t

, a l s o

, t h a t h e s p e c i f i c a l l y r a i s e d t h e i s s u e o f t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y i n h i s p e t i t i o n

-4-f

i l e d i n t r i a l c o u r t

. H e a r g u e s t h a t t h e o n e c a s e t h e S e r g e a n t s r e l y u p o n f o r t h e p r o p o s i t i o n

o f w a i v e r

, i

. e

. , C u

p p v

. K i m s e y

, N o

. 0 3 A 0 1

- 9 8 1 0

- C H

- 0 0 3 2 0

, 1 9 9 9 W L 1 0 7 6 9 3 9 ( T e n n

. C t

.

A p p

. E

. S

. , f

i l e d N o v

. 3 0

, 1 9 9 9 )

, i s d i s t i n g u i s h a b l e b e c a u s e t h a t c a s e i n v o l v e s t h e f a i l u r e t o

r a i s e t h e i s s u e b e f

o r e t h e t r i a l c o u r t r a t h e r t h a n a f a i l u r e t o r a i s e i t a t t h e a d m i n i s t r a t i v e l e v e l

.

S e e i d

. a t * 3

. T h e S e r g e a n t s a s s e r t i n t h e i r r e p l y b r i e f t h a t t h e i s s u e w a i v e d i n C u p p w a s

w h e t h e r t h e s a m e i d e n t i c a l B o a r d t h a t a c t e d i n t h e p r e s e n t c a s e a c t e d o u t s i d e t h e s c o p e o f i t s

a u t h o r i t y

. T h e y a s s e r t t h a t C u p p e s t a b l i s h e s t h a t t h e i s s u e o f t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y i s

w a i v a b l e ; t h e r e f

o r e

, a c c o r d i n g t o t h e S e r g e a n t s

, i t w a s w a i v e d i n t h e p r e s e n t c a s e

.

W e d o n o t f

i n d t h e a r g u m e n t s o f e i t h e r p a r t y o n t h i s i s s u e t o b e c o m p e l l i n g

. T h e

S h e r i f f s e e m s t o w a n t t h e b e s t o f a l l w o r l d s b y c o n c e d i n g t h e a u t h o r i t y o f t h e B o a r d t o d e n y

t h e g r i e v a n c e b u t n o t t h e a u t h o r i t y t o g r a n t t h e g r i e v a n c e a n d t o o r d e r r e l i e f

. O n t h e o t h e r

h a n d

, o u r S u p r e m e C o u r t h a s s t a t e d t h a t “ t h e f a c t t h a t a n a g e n c y h a s e x c e e d e d i t s a u t h o r i t y

m a y n o t b e a p p a r e n t u n t i l t h e a g e n c y h a s i s s u e d i t s f i n a l o r d e r

. ” R i c h a r d

s o n v

. T e n n e s s e e

B o a r d o f D e n t i s t r

y

, 9 1 3 S

. W

. 2 d 4 4 6

, 4 5 7 ( T e n n

. 1 9 9 5 )

. T h i s c a s e a p p e a r s t o b e a g o o d

i l l u s t r a t i o n o f t h e H i g h C o u r t ’ s o b s e r v a t i o n

. A d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s s u c h a s t h e B o a r d a r e

n o t p a r t i c u l a r l y w e l l s u i t e d t o d e t e r m i n e t h e b o u n d a r i e s o f t h e i r o w n a u t h o r i t y

. S e e i d

. T h e

c o u r t s a r e v e s t e d w i t h t h e u l t i m a t e s a y a s t o w h e t h e r t h e B o a r d a c t e d “ [ i ] n e x c e s s o f t h e

s t a t u t o r y a u t h o r i t y ” t h a t i t w a s g r a n t e d b y t h e l e g i s l a t u r e

. T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( h ) ( 2 )

( 2 0 1 1 )

.

T h e t r i a l c o u r t l i k e n e d t h e i s s u e o f w a i v e r t o t h a t o f s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n ; t h e

l a t t e r c a n n o t b e w a i v e d o r b e s t o w e d b y e s t o p p e l o r t h e l i k e

. T h e t r i a l c o u r t r e l i e d u p o n t h i s

C o u r t ’ s h o l d i n g i n F a u s t v

. M e t r o p o l i t a n G o v ’ t

, 2 0 6 S

. W

. 3 d 4 7 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 6 ) t o

t h e e f f e c t t h a t t h e c i v i l i a n e m p l o y e e s o f a p o l i c e d e p a r t m e n t c o u l d n o t h a v e g a i n e d v e s t e d

r i g h t s

, o r r i g h t s b y e s t o p p e l

, f r o m a n e r r o n e o u s i n t e r p r e t a t i o n o f a n a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y t h a t

p u r p o r t e d t o g i v e t h a t a g e n c y a u t h o r i t y o v e r t h e c i v i l i a n e m p l o y e e s w h e r e n o n e e x i s t e d

. I d

.

a t 4 9 3

. I n F a u s t

, w e s t a t e d t h a t “ [ n ] o a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y c a n e x e r c i s e c o n t r o l o v e r

m a t t e r s w h i c h t h e l e g i s l a t u r e h a s n o t s e e n f i t t o d e l e g a t e t o i t a n d a c t i o n s b e y o n d t h e a u t h o r i t y

o f t h e a g e n c y c a n h a v e n o f o r c e o r e f

f e c t

. ” I d

. a t 4 9 8

. E v e n t h o u g h w e a g r e e w i t h t h e

S e r g e a n t s t h a t o u r f

i n d i n g o f w a i v e r i n C u

p p t e a c h e s t h a t t h e a n a l o g y b e t w e e n t h e B o a r d ’ s

a u t h o r i t y a n d s u b

j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n i s n o t a b s o l u t e

, w e d o n o t a g r e e t h a t t h e f a i l u r e t o

r a i s e t h e i s s u e a t t h e B o a r d ’ s h e a r i n g p r e v e n t s u s f r o m r e a c h i n g t h e m e r i t s o f t h a t i s s u e

. I n

C o u n t y o f S h e l b y v

. T o m p k i n s

, 2 4 1 S

. W

. 3 d 5 0 0

, 5 0 4 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 7 )

, w e r e a c h e d t h e

m e r i t s o f a n i s s u e r e g a r d i n g a n o b j e c t i o n t o o u r j u r i s d i c t i o n b e c a u s e o f a l a c k o f t h e w r i t t e n

d e c i s i o n o f a n a d m i n i s t r a t i v e t r i b u n a l

. O u r r e a s o n i n g

, a s q u o t e d i n p e r t i n e n t p a r t

, s e e m s

e q u a l l y a p p l i c a b l e t o t h e p r e s e n t c a s e :

I m p o r t a n t l y

, t h e d i s p u t e d i s s u e u n d e r r e v i e w i s a n a r r o w o n e o f

p u r e l a w

, a n d t h e r e a r e n o d i s p u t e d m a t e r i a l f a c t s

. N e i t h e r p a r t y

-5-d i s p u t e s w h a t t h e

. . . B o a r d d e c i d e d o r w h y i t d i d s o

, a n d t h e

c h a n c e l l o r c o n s i d e r e d t h e s e f a c t o r s i n r e v i e w i n g t h e c a s e

.

I d

. W e h o l d t h a t t h e S h e r i f f p r e s e r v e d t h e i s s u e o f w h e t h e r t h e B o a r d a c t e d o u t s i d e i t s

a u t h o r i t y b y r a i s i n g t h e i s s u e i n t h e t r i a l c o u r t

.

W e t u r n n o w t o t h e s u b s t a n t i v e i s s u e o f w h e t h e r t h e B o a r d a c t e d o u t s i d e i t s a u t h o r i t y

i n o r d e r i n g t h e S h e r i f

f t o p a y a l l s e r g e a n t s t h e s a m e s a l a r y

. T h e S h e r i f f s i m p l y a r g u e s t h a t

t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y i s d e f i n e d b y T e n n

. C o d e A n n

. § 8

- 8

- 4 0 9 ( 2 0 1 1 ) a n d t h a t i t a c t e d

o u t s i d e t h a t a u t h o r i t y i n s e t t i n g t h e p a y f o r a l l s e r g e a n t s i n t h e S h e r i f f ’ s O f f i c e

. T h e

S e r g e a n t s a r g u e t h a t e v e n t h o u g h t h e s t a t u t e d o e s n o t e x p l i c i t l y g r a n t t h e B o a r d t h e a u t h o r i t y

t o s e t p a y s c a l e s

, i t d o e s e x p l i c i t l y g r a n t t h e B o a r d t h e a u t h o r i t y t o “ h e a r a n d d e t e r m i n e

a p p e a l s a n d c o m p l a i n t s ” w h i c h

, a c c o r d i n g t o t h e S e r g e a n t s

, c a r r i e s w i t h i t t h e i m p l i c i t

a u t h o r i t y t o f

a s h i o n r e m e d i e s w i t h r e g a r d t o t h o s e a p p e a l s a n d c o m p l a i n t s

, e v e n i f t h a t

r e m e d y i m p a c t s t h e p a y s c a l e

.

I t w i l l b e h e l p f

u l t o h a v e a n o v e r v i e w o f t h e l e g i s l a t i o n a t i s s u e

. T h e C o u n t y S h e r i f f ’ s

C i v i l L a w o f 1 9 7 4 i s c o d i f i e d a t T e n n

. C o d e A n n

. § § 8

- 8

- 4 0 1 t h r o u g h 8

- 8

- 4 1 9 ( 2 0 1 1 ) ( “ t h e

A c t ” )

. C o u n t i e s m a y o p t i n t o t h e c o v e r a g e o f t h e A c t b y a t w o

- t h i r d s v o t e o f t h e c o u n t y

l e g i s l a t i v e b o d y

. I

d

. a t § 4 0 2 ( a )

. I t i s u n d i s p u t e d t h a t H a m i l t o n C o u n t y o p t e d i n

. T h e A c t

a p p l i e s t o “ a l l p o s i t i o n s a n d e m p l o y e e s i n t h e s h e r i f f ’ s d e p a r t m e n t

, ” w i t h v e r y l i m i t e d

e x c e p t i o n s t h a t a r e n o t a p p l i c a b l e i n t h i s c a s e

. I d

. a t § 4 0 3

. T h e B o a r d w a s c r e a t e d p u r s u a n t

t o § § 4 0 4 t h r o u g h 4 0 8 o f t h e A c t

, w h i c h d e a l g e n e r a l l y w i t h t h e t e r m s a n d q u a l i f i c a t i o n s o f

b o a r d m e m b e r s

. T h e “ P o w e r s a n d d u t i e s ” o f a c i v i l s e r v i c e b o a r d

, a n d h e n c e t h e B o a r d i n

t h e p r e s e n t c a s e

, a r e d e f i n e d b y § 4 0 9 a s f

o l l o w s :

T h e b o a r d a s a b o d y s h a l l :

( 1 ) A d o p t a n d a m e n d r u l e s a n d r e g u l a t i o n s f o r t h e

a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s p a r t ;

( 2 ) M a k e i n v e s t i g a t i o n s c o n c e r n i n g t h e e n f o r c e m e n t a n d e f

f e c t

o f t h i s p a r t a n d r e q u i r e o b s e r v a n c e o f t h e r u l e s a n d r e g u l a t i o n s

m a d e t h e r e u n d e r ;

( 3 ) H e a r a n d d e t e r m i n e a p p e a l s a n d c o m p l a i n t s r e s p e c t i n g t h e

a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s p a r t ;

-6-( 4 ) E s t a b l i s h a n d m a i n t a i n a r o s t e r o f a l l e m p l o y e e s o f t h e

c l a s s i f i e d s e r v i c e a n d t h e o f

f i c e o f t h e s h e r i f

f s h o w i n g t h e i r

p o s i t i o n

, r a n k

, c o m p e n s a t i o n a n d p l a c e o f r e s i d e n c e ;

( 5 ) A s c e r t a i n a n d r e c o r d t h e d u t i e s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s

p e r t a i n i n g t o a l l p o s i t i o n s i n t h e c l a s s i f i e d s e r v i c e a n d c l a s s i f

y

s u c h p o s i t i o n s i n t h e m a n n e r h e r e i n a f t e r p r o v i d e d ;

( 6 ) E x c e p t a s o t h e r w i s e p r o v i d e d i n t h i s p a r t

, f o r m u l a t e a n d h o l d

c o m p e t i t i v e t e s t s t o d e t e r m i n e t h e q u a l i f i c a t i o n s o f p e r s o n s w h o

s e e k e m p l o y m e n t i n a n y p o s i t i o n

, a n d a s a r e s u l t o f s u c h t e s t s

,

e s t a b l i s h e m p l o y m e n t l i s t s o f e l i g i b l e s f o r t h e v a r i o u s p o s i t i o n s ;

( 7 ) E s t a b l i s h r e c o r d s o f p e r f o r m a n c e a n d a s y s t e m o f s e r v i c e

r a t i n g s t o b e u s e d t o d e t e r m i n e p r o m o t i o n s

, t h e o r d e r o f l a y o f f s

a n d r e e m p l o y m e n t a n d f o r o t h e r p u r p o s e s ;

( 8 ) K e e p a n y o t h e r s u c h r e c o r d s a s m a y b e n e c e s s a r y f o r t h e

p r o p e r a d m i n i s t r a t i o n o f t h i s p a r t ; a n d

( 9 ) D e t e r m i n e a l l f

r i n g e b e n e f

i t s t o e m p l o y e e s c o m i n g u n d e r t h e

p r o v i s i o n s o f t h i s p a r t

.

I d

. T h e c i v i l s e r v i c e b o a r d i s c h a r g e d w i t h c l a s s i f y i n g a l l j o b s w i t h i n a g i v e n s h e r i f f ’ s

d e p a r t m e n t a n d d e t e r m i n i n g t h e r e q u i r e m e n t s a n d q u a l i f i c a t i o n s f o r t h o s e j o b s

. I

d

. a t § 4 1 1

.

T h e c i v i l s e r v i c e b o a r d m u s t a d m i n i s t e r c o m p e t i t i v e e l i g i b i l i t y t e s t s

, a n d a d v i s e t h e s h e r i f f

o f t h e p e r s o n s e l i g i b l e f o r a p p o i n t m e n t t o a n y o p e n i n g s

. I d

. a t § § 4 1 0

, 4 1 4

.

W e n o t e t h a t t h e S e r g e a n t s r e p e a t e d l y m a k e m e n t i o n o f t h e “ M a n u a l ” o f c i v i l s e r v i c e

r u l e s a n d r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d b y t h e B o a r d

, a n d e v e n i n c l u d e a c o p y o f t h e M a n u a l a s

a n a t t a c h m e n t t o t h e i r b r i e f

. H o w e v e r

, w e d e n i e d a j o i n t m o t i o n o f t h e p a r t i e s t o s u p p l e m e n t

t h e r e c o r d w i t h t h e M a n u a l b e c a u s e i t w a s n o t p a r t o f t h e r e c o r d b e f o r e t h e t r i a l c o u r t

.

A c c o r d i n g l y

, w e w i l l m a k e o u r d e c i s i o n w i t h o u t r e f e r e n c e t o t h e M a n u a l

.

W e a r e n o t w r i t i n g o n a b l a n k s l a t e

. I n W a y n e C o u n t

y v

. T e n n e s s e e S o l i d W

a s t e

D i s p o s a l C o n t r o l B o a r d

, 7 5 6 S

. W

. 2 d 2 7 4

, 2 7 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 8 8 )

, t h i s c o u r t h e l d t h a t

t h e T e n n e s s e e S o l i d W a s t e D i s p o s a l C o n t r o l B o a r d ’ s b r o a d g r a n t o f a u t h o r i t y o v e r l a n d f i l l s

d i d n o t g i v e i t t h e i m p l i e d a u t h o r i t y t o g r a n t r e m e d i a l r e l i e f t o n e i g h b o r i n g l a n d o w n e r s w h o

w e r e i n j u r e d b y i m p r o p e r l y

- o p e r a t e d l a n d f i l l s

. N e i g h b o r s o f t h e l a n d f i l l c o m p l a i n e d t o t h e

S o l i d W a s t e B o a r d t h a t t h e c o u n t y l a n d f i l l w a s c o n t a m i n a t i n g t h e i r w a t e r

. A f t e r a h e a r i n g

,

-7-t h e B o a r d d e t e r m i n e d t h a t t h e l a n d f i l l w a s i n d e e d c o n t a m i n a t i n g t h e g r o u n d w a t e r a n d

o r d e r e d i t c l o s e d a s a n u i s a n c e

. I d

. a t 2 7 8

. T h e S o l i d W a s t e B o a r d t h e n w e n t f u r t h e r a n d

o r d e r e d t h e c o u n t y

, t h e o p e r a t o r o f t h e l a n d f i l l

, t o p r o v i d e t h e l a n d o w n e r s w i t h “ a s a f e

,

u n c o n t a m i n a t e d d r i n k i n g w a t e r s u p p l y

. ” I d

. T h e c o u n t y a p p e a l e d t h e S o l i d W a s t e B o a r d ’ s

d e c i s i o n t o t h e c h a n c e r y c o u r t

. T h e c h a n c e r y c o u r t a f f i r m e d t h e S o l i d W a s t e B o a r d ’ s f a c t u a l

f i n d i n g s a s w e l l a s i t s o r d e r t h a t t h e l a n d f i l l b e c l o s e d

, b u t h e l d t h a t i t a c t e d b e y o n d i t s

a u t h o r i t y i n o r d e r i n g t h e c o u n t y t o s u p p l y w a t e r t o t h e l a n d o w n e r s “ w h o s e w a t e r i s

c o n t a m i n a t e d a s a r e s u l t o f v i o l a t i o n s ” o f t h e s t a n d a r d s w i t h i n t h e S o l i d W a s t e B o a r d ’ s

o v e r s i g h t

. I

d

. a t 2 7 9

. W e a f

f i r m e d t h e c h a n c e r y c o u r t i n a l l r e s p e c t s

. I d

. a t 2 8 4

. T h e

f o l l o w i n g i s o u r d i s c u s s i o n r e g a r d i n g t h e S o l i d W a s t e B o a r d ’ s a u t h o r i t y t o o r d e r t h e c o u n t y

t o p r o v i d e t h e l a n d o w n e r s w i t h a s u p p l y o f w a t e r :

A d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s d e r i v e t h e i r a u t h o r i t y f r o m t h e G e n e r a l

A s s e m b l y

. T h u s

, t h e i r p o w e r m u s t b e b a s e d e x p r e s s l y u p o n a

s t a t u t o r y g r a n t o f a u t h o r i t y o r m u s t a r i s e t h e r e f r o m b y n e c e s s a r y

i m p l i c a t i o n

. T

e n n e s s e e P u b

. S e r v

. C o m m ’ n v

. S o u t h e r n R y

. ,

5 5 4 S

. W

. 2 d 6 1 2

, 6 1 3 ( T e n n

. 1 9 7 7 ) ; G e n e r a l P o r t l a n d

, I n c

. v

.

C h a t t a n o o g a

- H

a m i l t o n C o u n t

y A i r P o l l u t i o n C o n t r o l B d

. , 5 6 0

S

. W

. 2 d 9 1 0

, 9 1 3 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 7 6 )

. E v e n t h o u g h s t a t u t e s

l i k e t h e A c t s h o u l d b e c o n s t r u e d l i b e r a l l y b e c a u s e t h e y a r e

r e m e d i a l

, B i

g F o r k M i n i n g C o

. v

. T e n n e s s e e W

a t e r Q u a l i t

y

C o n t r o l B d

. , 6 2 0 S

. W

. 2 d 5 1 5

, 5 1 9

- 2 0 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 8 1 )

,

t h e a u t h o r i t y t h e y v e s t i n a n a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y m u s t h a v e i t s

s o u r c e i n t h e l a n g u a g e o f t h e s t a t u t e s t h e m s e l v e s

. W i l l i a m s v

.

A m e r i c a n P l

a n C o r p

. , 2 1 6 T e n n

. 4 3 5

, 4 4 3

, 3 9 2 S

. W

. 2 d 9 2 0

,

9 2 4 ( 1 9 6 5 ) ; M a d i

s o n L o a n & T

h r i f t C o

. v

. N

e f f

, 6 4 8 S

. W

. 2 d

6 5 5

, 6 5 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 8 2 )

.

T h e c o u r t s s h o u l d g i v e t h e l a n g u a g e o f a s t a t u t e i t s n a t u r a l a n d

o r d i n a r y m e a n i n g i n l i g h t o f t h e s u b s t a n c e o f t h e e n t i r e s t a t u t e

.

O l i v e r v

. K i n g

, 6 1 2 S

. W

. 2 d 1 5 2

, 1 5 3 ( T e n n

. 1 9 8 1 )

. S t a t u t e s

f o r m i n g a s i n g l e s t a t u t o r y s c h e m e s h o u l d b e c o n s t r u e d t o g e t h e r

t o m a k e t h e s y s t e m c o n s i s t e n t i n a l l i t s p a r t s a n d u n i f o r m i n i t s

o p e r a t i o n

. W

e s t i n g h o u s e E l e c t r i c C o r p

. v

. K i n g

, 6 7 8 S

. W

. 2 d

1 9

, 2 3 ( T e n n

. 1 9 8 4 )

, a

p p

. d i s m i s s e d

, 4 7 0 U

. S

. 1 0 7 5

, 1 0 5 S

. C t

.

1 8 3 0

, 8 5 L

. E d

. 2 d 1 3 1 ( 1 9 8 5 ) ; P r i t c h a r d v

. C a r t e r C o u n t y

M o t o r C o

. , 1 9 7 T e n n

. 2 2 2

, 2 2 4

, 2 7 0 S

. W

. 2 d 6 4 2

, 6 4 3 ( 1 9 5 4 ) ;

B o d i n A p p a r e l

, I n c

. v

. L o w e

, 6 1 4 S

. W

. 2 d 5 7 1

, 5 7 3 ( T e n n

. C t

.

A p p

. 1 9 8 0 )

.

-8-T h e [ S o l i d W a s t e ] A c t w a s p a s s e d i n 1 9 6 9 t o “ p r o t e c t t h e p u b l i c

h e a l t h

, s a f

e t y a n d w e l f

a r e

, p r e v e n t t h e s p r e a d o f d i s e a s e a n d

c r e a t i o n o f n u i s a n c e s

, c o n s e r v e o u r n a t u r a l r e s o u r c e s

, e n h a n c e

t h e b e a u t y a n d q u a l i t y o f o u r e n v i r o n m e n t a n d p r o v i d e a

c o o r d i n a t e d s t a t e w i d e s o l i d w a s t e d i s p o s a l p r o g r a m

. ” T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 0 2 ( 1 9 8 7 )

. A s p a r t o f t h i s p r o g r a m

, T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 0 4 ( 3 ) ( 1 9 8 7 ) p r o v i d e s t h a t i t i s u n l a w f u l t o

“ [ c ] o n s t r u c t

, a l t e r

, o r o p e r a t e a s o l i d w a s t e p r o c e s s i n g o r

d i s p o s a l f

a c i l i t y o r s i t e i n v i o l a t i o n o f t h e r u l e s

, r e g u l a t i o n s

, o r

o r d e r s o f t h e c o m m i s s i o n e r o r i n s u c h a m a n n e r a s t o c r e a t e a

p u b l i c n u i s a n c e

. ”

T h e a u t h o r i t y f

o r i m p l e m e n t i n g t h e A c t a n d f o r e n f o r c i n g i t s

p r o v i s i o n s r e s t s w i t h t h e C o m m i s s i o n e r o f H e a l t h a n d

E n v i r o n m e n t ( “ C o m m i s s i o n e r ” ) a n d t h e [ S o l i d W a s t e ] B o a r d

.

. . . [ T ] h e C o m m i s s i o n e r p r e s e n t l y h a s t h e a u t h o r i t y t o

i n v e s t i g a t e a n d s u p e r v i s e t h e c o n s t r u c t i o n

, a l t e r a t i o n

, a n d

o p e r a t i o n o f s o l i d w a s t e d i s p o s a l f a c i l i t i e s a n d s i t e s

. T e n n

. C o d e

A n n

. § § 6 8

- 3 1

- 1 0 5 ( a ) & 1 0 7 ( a ) ( 1 9 8 7 )

. T h e [ S o l i d W a s t e ]

B o a r d h a s t h e a u t h o r i t y t o p r o m u l g a t e a n d e n f o r c e r e g u l a t i o n s

p e r t a i n i n g t o t h e s a m e a c t i v i t i e s

. T e n n

. C o d e A n n

. § § 6 8

- 3 1

-

1 0 5 ( c )

, 1 0 7

, § 1 1 1 ( d ) & ( f ) ( 1 9 8 7 )

. T h e [ S o l i d W a s t e ] B o a r d ’ s

e n f o r c e m e n t p o w e r i s i n d e p e n d e n t f r o m t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

,

a n d i n s o m e c i r c u m s t a n c e s n o t a p p l i c a b l e t o t h i s c a s e

, t h e [ S o l i d

W a s t e ] B o a r d h a s t h e a u t h o r i t y t o r e v i e w a n d m o d i f y t h e

C o m m i s s i o n e r ’ s e n f

o r c e m e n t a c t i o n s

. T e n n

. C o d e A n n

. § § 6 8

-

3 1

- 1 1 1 ( f ) & 1 1 3 ( a )

- ( f

)

.

I n i t s o r i g i n a l f

o r m

, t h e [ S o l i d W a s t e ] A c t ’ s e n f o r c e m e n t

m e c h a n i s m s c o u l d b e t r i g g e r e d o n l y b y t h e C o m m i s s i o n e r o r t h e

[ S o l i d W a s t e ] B o a r d

. I n 1 9 8 0

, T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 3 ( h )

w a s e n a c t e d

, e n a b l i n g p r i v a t e p a r t i e s t o f i l e c o m p l a i n t s w i t h t h e

C o m m i s s i o n e r r e g a r d i n g v i o l a t i o n s o f t h e A c t

. T h i s a m e n d m e n t

a l s o p r o v i d e d f

o r a n a p p e a l t o t h e [ S o l i d W a s t e ] B o a r d i f e i t h e r

p a r t y w a s d i s s a t i s f

i e d w i t h t h e C o m m i s s i o n e r ’ s r e s p o n s e t o t h e

c o m p l a i n t

. W h i l e T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 3 ( h ) d o e s n o t

s p e c i f i c a l l y d e s c r i b e t h e e n f

o r c e m e n t r e m e d i e s a v a i l a b l e t o t h e

[ S o l i d W a s t e ] B o a r d w h e n p r i v a t e p a r t i e s f i l e c o m p l a i n t s

, i t i s

r e a s o n a b l e t o i n f

e r t h a t t h e B o a r d ’ s r e m e d i a l a u t h o r i t y i s a t l e a s t

a s b r o a d a s t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

.

-9-T h e [ S o l i d W a s t e ] A c t g i v e s t h e C o m m i s s i o n e r s i x e n f o r c e m e n t

o p t i o n s

, a l l i n t e n d e d t o a b a t e o r a v o i d i n j u r i e s t o t h e p u b l i c t h a t

c o u l d b e c a u s e d b y v i o l a t i o n s o f t h e A c t

. T h e C o m m i s s i o n e r

m a y : ( 1 ) r e v o k e o r d e n y a p p l i c a t i o n s f o r r e g i s t r a t i o n u n d e r

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 0 6 ( d ) ( 1 9 8 7 ) ; ( 2 ) d i s a p p r o v e

a p p l i c a t i o n s f

o r l o a n s o r g r a n t s u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

-

1 0 9 ( 1 9 8 7 ) ; ( 3 ) i s s u e o r d e r s o f c o r r e c t i o n i n a c c o r d a n c e w i t h

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 2 ( 1 9 8 7 ) ; ( 4 ) r e f e r t h e c a s e f

o r

c r i m i n a l p r o s e c u t i o n u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 4

( 1 9 8 7 ) ; ( 5 ) i n s t i t u t e p r o c e e d i n g s s e e k i n g i n j u n c t i v e r e l i e f

p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 5 ( 1 9 8 7 ) ; a n d a s s e s s

c i v i l p e n a l t i e s u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 7 ( 1 9 8 7 )

.

I n a d d i t i o n t o t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p o w e r s

, t h e [ S o l i d W a s t e ]

B o a r d h a s t h e a u t h o r i t y t o r e v i e w a n y o r d e r o f c o r r e c t i o n i s s u e d

b y t h e C o m m i s s i o n e r a n d

, w h e n d o i n g s o

, t o “ m a k e f i n d i n g s a n d

e n t e r s u c h o r d e r s a s i n i t s o p i n i o n w i l l b e s t f u r t h e r t h e p u r p o s e s

o f t h i s [ A c t ]

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 3 ( f ) ( 1 9 8 7 )

. T h e

[ S o l i d W a s t e ] B o a r d a l s o h a s t h e a u t h o r i t y

, p u r s u a n t t o T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 8

- 3 1

- 1 1 3 ( h )

, t o r e v i e w t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

r e s p o n s e t o p r i v a t e c o m p l a i n t s

. I n t h e s e s i t u a t i o n s

, t h e [ S o l i d

W a s t e ] B o a r d ’ s a u t h o r i t y e x t e n d s t o t h e s i x e n f o r c e m e n t o p t i o n s

a v a i l a b l e t o t h e C o m m i s s i o n e r

.

T h e [ S o l i d W a s t e ] A c t ’ s r e m e d i e s a r e d e s i g n e d t o p r o t e c t t h e

p u b l i c h e a l t h a n d t o c o n s e r v e a n d e n h a n c e t h e e n v i r o n m e n t

.

W h e n v i o l a t i o n s o c c u r

, t h e A c t g i v e s t h e r e g u l a t o r s b r o a d

a u t h o r i t y t o s t o p t h e v i o l a t i o n a n d t o o r d e r s t e p s t o r e m e d y o r

m i t i g a t e i t s e f

f e c t s

. T h e A c t d o e s n o t e x p l i c i t l y p r o v i d e a

p r i v a t e r i g h t o f a c t i o n f

o r p e r s o n s w h o h a v e b e e n d a m a g e d a s a

r e s u l t o f a v i o l a t i o n

. N o r d o e s i t e x p l i c i t l y e m p o w e r t h e

C o m m i s s i o n e r o r t h e [ S o l i d W a s t e ] B o a r d t o g r a n t o r s e e k l e g a l

o r e q u i t a b l e r e l i e f o n b e h a l f o f t h o s e w h o h a v e b e e n d a m a g e d

.

T h e [ S o l i d W a s t e ] B o a r d c l a i m s t h a t i t h a s t h e a u t h o r i t y t o

f a s h i o n r e m e d i e s f

o r e s s e n t i a l l y p r i v a t e w r o n g s e v e n t h o u g h t h e

A c t d o e s n o t g i v e i t e x p l i c i t a u t h o r i t y t o d o s o

. A s s e r t i n g t h a t

t h e a u t h o r i t y i s i m p l i c i t i n i t s a u t h o r i t y t o a b a t e p u b l i c n u i s a n c e s

a n d t o i s s u e o r d e r s o f c o r r e c t i o n

, t h e B o a r d a r g u e s t h a t i t s

-10-i n t e r p r e t a t i o n o f t h e [ S o l i d W a s t e ] A c t i s r e a s o n a b l e a n d

c o n s i s t e n t w i t h t h e A c t ’ s p u r p o s e s

.

N o t w i t h s t a n d i n g t h e l o g i c a n d a p p e a l o f t h e [ S o l i d W a s t e ]

B o a r d ’ s p o s i t i o n

, i t p r o v i d e s a n i n s u f f i c i e n t b a s i s f

o r t h i s C o u r t

t o e n g r a f t r e m e d i e s o n t o t h e [ S o l i d W a s t e ] A c t t h a t w e r e n o t p u t

t h e r e b y t h e G e n e r a l A s s e m b l y

. I t i s n o t o u r r o l e t o d e t e r m i n e

w h e t h e r a p a r t y ’ s s u g g e s t e d i n t e r p r e t a t i o n o f a s t a t u t e i s

r e a s o n a b l e o r g o o d p u b l i c p o l i c y o r w h e t h e r i t i s c o n s i s t e n t w i t h

t h e G e n e r a l A s s e m b l y ’ s p u r p o s e

. W e m u s t l i m i t o u r

c o n s i d e r a t i o n t o w h e t h e r t h e p o w e r e x e r c i s e d b y t h e [ S o l i d

W a s t e ] B o a r d i s a u t h o r i z e d b y t h e e x p r e s s w o r d s o f t h e s t a t u t e

o r b y n e c e s s a r y i m p l i c a t i o n t h e r e f r o m

.

W e h a v e d e t e r m i n e d t h a t n o t h i n g i n t h e [ S o l i d W a s t e ] A c t

e x p r e s s l y g i v e s t h e [ S o l i d W a s t e ] B o a r d o r t h e C o m m i s s i o n e r

t h e a u t h o r i t y t o g r a n t r e m e d i a l r e l i e f t o p r i v a t e p a r t i e s

. T h e

C o m m i s s i o n e r ’ s a n d t h e B o a r d ’ s a u t h o r i t y t o p r o v i d e r e l i e f f o r

i n j u r i e s t o t h e g e n e r a l i n t e r e s t s o f t h e p u b l i c w i l l n o t b e

d i m i n i s h e d b y t h e i r i n a b i l i t y t o p r o v i d e p r i v a t e r e m e d i e s

.

A c c o r d i n g l y

, i t i s n e i t h e r n e c e s s a r y n o r p r o p e r t o f i n d t h e p o w e r

t o r e d r e s s p r i v a t e w r o n g s b e t w e e n t h e l i n e s o f t h e s t a t u t e s

.

I d

. a t 2 8 2

- 8 3 ( f

o o t n o t e a n d h e a d i n g s i n o r i g i n a l o m i t t e d )

.

T h e S e r g e a n t s a t t e m p t t o d i s t i n g u i s h W a y n e C o u n t

y b y p o i n t i n g o u t t h a t t h e S o l i d

W a s t e B o a r d i n t h a t c a s e g r a n t e d t h e i m p r o p e r r e m e d i a l r e l i e f t o p r i v a t e p a r t i e s

. A s w e

u n d e r s t a n d t h e d i s t i n c t i o n

, t h e S e r g e a n t s a r e p a r t i e s b y v i r t u e o f t h e i r g r i e v a n c e

, t h e r e f o r e

,

a c c o r d i n g t o t h e i r l o g i c

, t h e B o a r d h a d t h e p o w e r t o g r a n t t h e m a n y a n d a l l r e l i e f t h a t

a d d r e s s e d t h e i r g r i e v a n c e

. W e a r e n o t p e r s u a d e d b y t h i s “ d i s t i n c t i o n

. ” T h e a f f e c t e d

l a n d o w n e r s i n W

a y n e C o u n t

y l o d g e d a c o m p l a i n t w i t h t h e S o l i d W a s t e B o a r d

. T h i s C o u r t

d i s c u s s e d t h e a b i l i t y o f p r i v a t e c i t i z e n s t o i n i t i a t e p r o c e e d i n g s b y a c o m p l a i n t t o t h e S o l i d

W a s t e B o a r d o r t h e C o m m i s s i o n e r a n d h o w t h a t c o m p l a i n t f i t w i t h i n t h e s t a t u t o r y s c h e m e

.

I n t h a t c a s e

, a s i n t h e p r e s e n t c a s e

, t h e a d m i n i s t r a t i v e b o a r d w a s c r e a t i n g a r e m e d y f o r t h e

p e r c e i v e d h a r m o f a n a g g r i e v e d p a r t y

. A n o t h e r r e a s o n w e a r e n o t p e r s u a d e d b y t h e s u p p o s e d

d i s t i n c t i o n i s t h a t W

a y n e C o u n t

y i s m o r e i m p o r t a n t f

o r t h e m e t h o d o l o g y o f e v a l u a t i n g a

s u p p o s e d i m p l i e d g r a n t o f a u t h o r i t y t h a n f o r t h e a c t u a l o u t c o m e

. I f a S o l i d W a s t e B o a r d w i t h

t h e e x p r e s s a u t h o r i t y t o o v e r s e e o p e r a t i o n o f a c o u n t y l a n d f i l l t o t h e p o i n t o f o r d e r i n g i t

c l o s e d d o e s n o t h a v e t h e i m p l i e d a u t h o r i t y t o o r d e r t h e l a n d f i l l o p e r a t o r t o s u p p l y w a t e r t o

t h o s e p e r s o n s a f

f e c t e d b y v i o l a t i o n s o f t h e u n d e r l y i n g S o l i d W a s t e A c t

, w e d o n o t b e l i e v e

-11-t h a t t h e e x p r e s s a u t h o r i t y o f t h e B o a r d i n t h e p r e s e n t c a s e t o “ h e a r a n d d e t e r m i n e a p p e a l s a n d

c o m p l a i n t s ” c o u l d g i v e i t t h e i m p l i e d a u t h o r i t y t o d e t e r m i n e t h e r a t e a t w h i c h a l l s e r g e a n t s

e m p l o y e d b y t h e S h e r i f f w i l l b e p a i d

.

O u r i n t e r p r e t a t i o n o f W a y n e C o u n t

y i s c o n s i s t e n t w i t h o t h e r c a s e s f i n d i n g t h a t

a d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t y t o a c t d o e s n o t e x t e n d b e y o n d t h e p o w e r s e x p r e s s l y g r a n t e d b y t h e

l e g i s l a t u r e

. F o r e x a m p l e

, i n C r a w l e y v

. H a m i l t o n C o u n t

y

, 1 9 3 S

. W

. 3 d 4 5 3 ( T e n n

. 2 0 0 6 )

,

t h e H i g h C o u r t h e l d t h a t a l t h o u g h T e n n

. C o d e A n n

. § 8

- 8

- 4 0 9

, w i t h o u t q u e s t i o n

, g a v e a

c o u n t y t h e p o w e r t o d e t e r m i n e t h e “ f r i n g e b e n e f

i t s ” i t p r o v i d e d t o i t s e m p l o y e e s

, i t d i d n o t

g i v e t h e c o u n t y a u t h o r i t y t o d e p r i v e i t s i n j u r e d e m p l o y e e s o f a p o s s i b l e g o v e r n m e n t a l t o r t

l i a b i l i t y c l a i m t h r o u g h t h e g u i s e o f a n a d d e d

, b u t h i g h l y l i m i t e d

, f r i n g e b e n e f

i t

. I d

. a t 4 5 5

,

4 5 7

. I n T

o w n o f R o g e r s v i l

l e v

. M i d H

a w k i n s C o u n t

y U t i l i t y D i s t r i c t

, 1 2 2 S

. W

. 3 d 1 3 7

, 1 3 9

( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 3 )

, w e h e l d t h a t t h e s t a t u t e s e t t i n g f o r t h t h e f a c t o r s t o b e c o n s i d e r e d i n

d e t e r m i n i n g w h e t h e r t o c r e a t e a n e w u t i l i t y d i s t r i c t d i d n o t a u t h o r i z e a c o u n t y e x e c u t i v e t o

m o d i f y a n e x i s t i n g u t i l i t y d i s t r i c t b a s e d o n a c o n s i d e r a t i o n o f t h o s e s t a t u t o r y f a c t o r s

. S e e a l

s o

F a u s t

, 2 0 6 S

. W

. 3 d a t 4 9 8 ( “ N o a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y c a n e x e r c i s e c o n t r o l o v e r m a t t e r s

w h i c h t h e l e g i s l a t u r e h a s n o t s e e n f i t t o d e l e g a t e t o i t a n d a c t i o n s b e y o n d t h e a u t h o r i t y o f t h e

a g e n c y c a n h a v e n o f

o r c e o r e f

f e c t

. ” )

.

T h e t r i a l c o u r t i n t h e p r e s e n t c a s e r e l i e d u p o n W a y n e C o u n t

y w h e n i t h e l d t h a t t h e

B o a r d d i d n o t h a v e t h e a u t h o r i t y t o o r d e r t h e S h e r i f f t o e q u a l i z e p a y f

o r a l l i n d i v i d u a l s i n a

c e r t a i n c l a s s i f

i c a t i o n

, i

. e

. , s e r g e a n t s

. W e a g r e e w h o l e h e a r t e d l y w i t h t h e t r i a l c o u r t t h a t t h e

B o a r d h a s n o m o r e a u t h o r i t y t o c o r r e c t a d i s p a r i t y b y o r d e r i n g e v e r y e m p l o y e e p a i d t h e t o p

p o s s i b l e w a g e a n y m o r e t h a n i t h a s t h e a u t h o r i t y t o c o r r e c t t h e d i s p a r i t y b y o r d e r i n g e v e r y o n e

p a i d a t t h e r a t e p a i d t h e l o w e s t p a i d s e r g e a n t o r s o m e o t h e r a r b i t r a r y f i g u r e

.

W e n e e d n o t l o o k a n y f

u r t h e r t h a n t h e W

a y n e C o u n t

y c a s e t o s e e t h a t t h e B o a r d c a n

h e a r g r i e v a n c e s

, a n d s u s t a i n g r i e v a n c e s

, a n d o r d e r c o r r e c t i v e a c t i o n s o l o n g a s i t a c t s w i t h i n

t h e s c o p e o f i t s a u t h o r i t y

. W e r e i t e r a t e t h a t i n W a y n e C o u n t

y

, w e a f f i r m e d t h e f

i n d i n g o f

v i o l a t i o n s a n d t h e o r d e r t o c l o s e t h e l a n d f i l l

. T h e t r i a l c o u r t i n t h e p r e s e n t c a s e

, a n d

, t h u s

,

t h i s C o u r t

, b o t h h a v e t h e a u t h o r i t y t o m o d i f y t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n o r “ r e m a n d t h e c a s e f o r

f u r t h e r p r o c e e d i n g s

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( h ) ( 2 0 1 1 )

.

T h e t r i a l c o u r t o b s e r v e d

, i n i t s “ M e m o r a n d u m O p i n i o n a n d O r d e r

, ” t h a t t h e S h e r i f f

“ d i d n o t o b

j e c t t o t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n a s b e i n g u n s u p p o r t e d b y s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l

e v i d e n c e

. ” A c c o r d i n g l y

, t h e c o u r t s t a t e d t h a t i t “ d e e m s t h e r e c o r d t o c o n t a i n s u b s t a n t i a l a n d

m a t e r i a l e v i d e n c e f

o r t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n

. ” W e a g r e e

. W e a l s o a g r e e w i t h t h e t r i a l c o u r t ’ s

l e g a l c o n c l u s i o n “ t h a t t h e B o a r d d o e s n o t h a v e t h e l e g a l p o w e r t o m a k e e q u a l t h e p a y f o r

e a c h a n d e v e r y s e r g e a n t b y t h e [ S h e r i f f ]

. ” W e d i s a g r e e

, h o w e v e r

, w i t h t h e t r i a l c o u r t ’ s

u l t i m a t e d e c i s i o n t o d e c l a r e t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d “ n u l l a n d v o i d

. ” W e b e l i e v e a d i f f e r e n t

-12-a p p r o a c h i s t h e a p p r o p r i a t e o n e

. A c c o r d i n g l y

, w e m o d i f y t h e t r i a l c o u r t ’ s u l t i m a t e d e c i s i o n

o f “ n u l l a n d v o i d ” b y s t r i k i n g i t f r o m t h e c o u r t ’ s j u d g m e n t a n d w e r e m a n d t h i s m a t t e r t o t h e

B o a r d s o i t c a n d i r e c t t h e S h e r i f f i n w r i t i n g t o t a k e t h e n e c e s s a r y s t e p s t o e l i m i n a t e t h e

d i s p a r i t y i n s e r g e a n t p a y

. I t i s f o r t h e S h e r i f

f t o d e t e r m i n e h o w t h i s g o a l i s t o b e a c h i e v e d

, b u t

– t h e g r i e v a n c e i n t h i s c a s e h a v i n g b e e n s u s t a i n e d

– t h e g o a l m u s t b e a c h i e v e d

.

V

.

T h e S e r g e a n t s a r g u e i n t h e i r r e p l y b r i e f t h a t t h e S h e r i f f ’ s b r i e f w a s f

i l e d l a t e w i t h o u t

p e r m i s s i o n o f t h i s C o u r t a n d s h o u l d b e s t r i c k e n

. T h e y r e l y o n T e n n

. R

. A p p

. P

. 2 9 ( c ) w h i c h

p r o v i d e s

, i n p e r t i n e n t p a r t :

I f a n a p p e l l e e f

a i l s t o f i l e a b r i e f w i t h i n t h e t i m e p r o v i d e d b y t h i s

r u l e o r w i t h i n t h e t i m e a s e x t e n d e d

, a n y a p p e l l a n t m a y f i l e a

m o t i o n i n t h e a p p e l l a t e c o u r t t o h a v e t h e c a s e s u b m i t t e d f o r

d e c i s i o n o n t h e r e c o r d a n d a p p e l l a n t ’ s b r i e f

.

A R u l e 2 9 ( c ) m o t i o n c a n b e r e s p o n d e d t o b y t h e a p p e l l e e “ w i t h i n 1 4 d a y s a f t e r f i l i n g o f t h e

m o t i o n

. ” I

d

. B y r a i s i n g t h e i s s u e i n t h e i r r e p l y b r i e f

, r a t h e r t h a n b y m o t i o n

, t h e S e r g e a n t s

a v o i d e d g i v i n g t h e S h e r i f f a n o p p o r t u n i t y t o r e s p o n d

. M o r e i m p o r t a n t l y

, t h e S e r g e a n t s

p r o v i d e n o e x p l a n a t i o n o f w h e t h e r o r h o w t h e l a t e f i l i n g h a r m e d t h e m

. F u r t h e r m o r e

, a f t e r

f i l i n g t h e i r r e p l y b r i e f o n N o v e m b e r 2 3

, 2 0 1 1

, t h e S e r g e a n t s a g r e e d “ t o w a i v e o r a l a r g u m e n t

w i t h r e g a r d t o t h i s a p p e a l

. . . a n d t o s u b m i t t h e m a t t e r f o r d e t e r m i n a t i o n o n t h e b r i e f s

p r e v i o u s l y f

i l e d w i t h t h e C o u r t

. ” A c c o r d i n g l y

, t o t h e e x t e n t t h e S e r g e a n t s i n t e n d t o s t a n d o n

t h e i r r e q u e s t t h a t t h e S h e r i f f ’ s b r i e f b e s t r i c k e n

, t h a t r e q u e s t i s d e n i e d

.

V I

.

T h e j u d g m e n t o f t h e t r i a l c o u r t i s m o d i f i e d

. C o s t s o n a p p e a l a n d a t t h e t r i a l l e v e l a r e

t a x e d t o t h e a p p e l l e e

, J i m H a m m o n d

, S h e r i f f o f H a m i l t o n C o u n t y

. T h i s c a s e i s r e m a n d e d t o

t h e H a m i l t o n C o u n t y S h e r i f f ’ s O f f i c e C i v i l S e r v i c e B o a r d w i t h i n s t r u c t i o n s a s s e t f o r t h i n t h i s

o p i n i o n

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ C H A R L E S D

. S U S A N O

, J R

. , J U D G E

-13-