# Journal officiel C 188/2011

| | ISSN 1725-2431
  doi:10.3000/17252431.C_2011.188.fra |
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| Journal officiel
  de l'Union européenne | C 188 |
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| Édition de langue française | Communications et informations | 54e année28 juin 2011 |

ISSN 1725-2431

doi:10.3000/17252431.C_2011.188.fra

Journal officiel

de l'Union européenne

C 188

Édition de langue française

Communications et informations

54e année28 juin 2011

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| Numéro d'information | Sommaire | page |
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| | IV   Informations |
| | INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS, ORGANES ET ORGANISMES DE L'UNION EUROPÉENNE |
| | OLAF |
| 2011/C 188/01 | Rapport d’activités du comité de surveillance de l’OLAF (juin 2009 – décembre 2010) | 1 |

Numéro d'information

Sommaire

page

IV   Informations

INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS, ORGANES ET ORGANISMES DE L'UNION EUROPÉENNE

OLAF

2011/C 188/01

Rapport d’activités du comité de surveillance de l’OLAF (juin 2009 – décembre 2010)

1

| FR | |
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FR

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IV Informations

INFORMATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS, ORGANES ET ORGANISMES DE L'UNION EUROPÉENNE

OLAF

| 28.6.2011 | FR | Journal officiel de l'Union européenne | C 188/1 |
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28.6.2011

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 188/1

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Rapport d’activités du comité de surveillance de l’OLAF

juin 2009 – décembre 2010

2011/C 188/01

Membres du comité de surveillance de l’OLAF

| | Peter STRÖMBERG

  Président
  Directeur du conseil de surveillance des experts-comptables, Suède |
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Peter STRÖMBERG

Président

Directeur du conseil de surveillance des experts-comptables, Suède

| | Kálmán GYÖRGYI

  Procureur général de la République de Hongrie (à la retraite), Hongrie |
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Kálmán GYÖRGYI

Procureur général de la République de Hongrie (à la retraite), Hongrie

| | Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ

  Procureur à la Cour suprême, Espagne |
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Luis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZ

Procureur à la Cour suprême, Espagne

| | Diemut R. THEATO

  Ancienne membre du Parlement européen
  Ancienne présidente de la commission du contrôle budgétaire, Allemagne |
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Diemut R. THEATO

Ancienne membre du Parlement européen

Ancienne présidente de la commission du contrôle budgétaire, Allemagne

| | Rosalind WRIGHT

  Présidente du groupe consultatif sur la fraude, Royaume-Uni |
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Rosalind WRIGHT

Présidente du groupe consultatif sur la fraude, Royaume-Uni

TABLE DES MATIÈRES

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D’ACTIVITÉS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

| 1. | INTRODUCTION |
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1.

| 2. | LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE |
| --- | --- |

2.

| 2.1. | Les réunions |
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2.1.

| 2.2. | Les rapporteurs et les avis |
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2.2.

| 2.3. | Le secrétariat |
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2.3.

| 3. | LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF |
| --- | --- |

3.

| 3.1. | Le contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF |
| --- | --- |

3.1.

| 3.1.1. | Garantie de l’indépendance du directeur général de l’OLAF |
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3.1.1.

| 3.1.2. | Contrôle de la durée des enquêtes de l’OLAF |
| --- | --- |

3.1.2.

| 3.1.3. | Recommandations aux institutions |
| --- | --- |

3.1.3.

| 3.1.4. | Cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales: l’effet de l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire T-48/05 |
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3.1.4.

| 3.1.5. | Nouvelles méthodes de travail |
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3.1.5.

| 3.2. | Suite donnée à l’avis no 5/2008 du comité de surveillance – la politique «de minimis» de l’OLAF |
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3.2.

| 3.3. | Contrôle régulier à l’initiative du comité de surveillance |
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3.3.

| 3.3.1. | Planification et conduite stratégique des enquêtes |
| --- | --- |

3.3.1.

| 3.3.2. | Respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF |
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3.3.2.

| 3.4. | Règles de procédure des enquêtes de l’OLAF et manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF |
| --- | --- |

3.4.

| 3.5. | Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF |
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3.5.

| 3.5.1. | Organisation administrative et politique du personnel |
| --- | --- |

3.5.1.

| 3.5.2. | Budget |
| --- | --- |

3.5.2.

| 4. | RELATIONS AVEC L’OLAF, LES INSTITUTIONS DE L’UE ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L’OLAF |
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4.

| 4.1. | Relations avec l’OLAF |
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4.1.

| 4.2. | Relations avec les institutions de l’UE |
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4.2.

| 4.2.1. | Relations avec la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne |
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4.2.1.

| 4.2.2. | Relations avec la Cour des comptes européenne |
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4.2.2.

| 4.2.3. | Contribution à la réflexion sur la réforme de l’OLAF |
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4.2.3.

| 4.3. | Procédure de sélection du directeur général de l’OLAF |
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4.3.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

| ANNEXE 1 | Calendrier des réunions du comité de surveillance |
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ANNEXE 1

| ANNEXE 2 | Avis no 1/2010 Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2011 |
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ANNEXE 2

| ANNEXE 3 | Avis no 2/2010 relatif à la nomination du directeur général de l'OLAF |
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ANNEXE 3

| ANNEXE 4 | Avis no 3/2010 relatif au document de réflexion sur la réforme de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) |
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ANNEXE 4

| ANNEXE 5 | Avis no 4/2010 Planification des enquêtes |
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ANNEXE 5

| ANNEXE 6 | Avis no 5/2010 L'application des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans les enquêtes de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) |
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ANNEXE 6

PRÉFACE DU PRÉSIDENT AU RAPPORT D’ACTIVITÉS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

Ce quatrième rapport d’activités du comité de surveillance couvre la période comprise entre juin 2009 et décembre 2010, douloureusement marquée par le décès de Franz-Hermann Brüner au début du mois de janvier 2010. Une organisation inopinément privée de son leader en d’aussi tristes circonstances ressent l’impact profond d’une telle perte à tous les niveaux de son travail. Nous constatons avec satisfaction que l’OLAF a poursuivi normalement son activité, ce qui était la meilleure manière de rendre hommage à la mémoire de M. Brüner.

L’OLAF a fait l’objet, au cours de cette période, de diverses initiatives axées sur le changement. L’une d’entre elles porte sur la procédure de nomination d’un nouveau directeur général de l’Office, lancée en avril de cette année avec la publication de l’avis de vacance. Le comité de surveillance a été étroitement associé à cette procédure et il a rendu son avis le 23 septembre 2010. M. Giovanni Kessler a finalement été désigné par la Commission le 14 décembre. Le comité de surveillance se réjouit de la nomination de M. Giovanni Kessler et de la collaboration étroite et fructueuse qui devrait s’ensuivre.

Un autre projet axé sur le changement est la proposition de révision du règlement (CE) no 1073/1999. Le comité de surveillance a formulé plusieurs avis concernant différents aspects de cette proposition au fur et à mesure de l’évolution de celle-ci – le plus récent portant sur le «document de réflexion» publié il y a quelques mois par le commissaire Šemeta. Le comité de surveillance est particulièrement concerné par le débat car l’issue de celui-ci affectera directement sa tâche et son statut, mais également – et cet aspect est sans doute plus important encore – parce qu’elle aura une incidence immédiate sur le mode de fonctionnement de l’OLAF. La priorité du comité a toujours été et sera toujours de renforcer les compétences d’enquête de l’OLAF et son indépendance dans l’accomplissement de sa mission.

Le comité de surveillance veille à l’indépendance de l’OLAF en contrôlant régulièrement les fonctions d’enquête de l’Office et en aidant le directeur général à s’acquitter de ses responsabilités. Notre comité se consacre à cette tâche depuis plus de cinq ans. Il incarne une somme d’expérience collective à la tête d’autorités nationales et d’organes politiques en matière de conduite, de gestion et d’exécution d’enquêtes pénales et administratives. S’appuyant sur cette expérience, le comité de surveillance fonde ses avis formels et ses points de vue sur trois règles fondamentales d’importance égale.

La première consiste à remonter systématiquement à la source d’information, en d’autres termes aux dossiers proprement dits, au système de gestion des cas, aux divers rapports préparés par l’OLAF préalablement au lancement des enquêtes, et aux rapports rédigés par l’OLAF à l’intention du comité (les rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois, par exemple).

La deuxième règle est l’indépendance absolue du comité et de chacun de ses membres à titre individuel.

La troisième règle, qui découle de l’expérience personnelle des membres, est le respect de l’indépendance de l’OLAF et l’engagement ferme de ne pas influencer les enquêtes en cours, y compris lors de l’étude de dossiers et d’éléments de dossiers en rapport avec des enquêtes en cours.

Je tiens à exprimer, en mon nom personnel et au nom du comité, notre profonde gratitude au secrétariat du comité de surveillance car aucune tâche n’aurait pu être accomplie au sein du comité sans son excellent travail.

1.   INTRODUCTION

Le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 (1) dispose que le comité de surveillance de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a pour mission de conforter et garantir l’indépendance de l’OLAF et d’aider son directeur général à s’acquitter de ses responsabilités. Le comité de surveillance est tenu de présenter aux institutions un rapport annuel de ses activités. Au cours de la période couverte par le présent rapport, le comité a adopté cinq avis qui ont été adressés aux institutions et au directeur général de l’OLAF; ils sont joints en annexe.

Pendant la période de référence, la présidence du comité de surveillance a été assurée par M. Luis López Sanz-Aranguez jusqu’en novembre 2009 et par M. Peter Strömberg à partir de cette date. Le mandat de M. Strömberg a été prolongé d’une année en novembre 2010.

Il convient de rappeler ici que l’OLAF a fonctionné, depuis le décès de M. Brüner, le 9 janvier 2010, sans directeur général nommé conformément à la procédure ad hoc définie dans le règlement (CE) no 1073/1999.

La présence et le soutien du comité de surveillance ont revêtu une importance particulière pour la continuité des activités de l’OLAF tout au long de 2010 dans l’attente de la désignation d’un nouveau directeur général.

En avril 2010, la Commission européenne a lancé la procédure de recrutement d’un nouveau directeur général de l’Office, close le 14 décembre 2010 avec la nomination de M. Giovanni Kessler. Le comité de surveillance se réjouit à la perspective de collaborer étroitement et fructueusement avec le futur directeur général de l’OLAF.

Au-delà du résumé des activités de l’année écoulée, le comité de surveillance espère que le présent rapport aidera le nouveau directeur général dans l’analyse des défis à relever par l’institution, et dans la définition des grandes orientations de l’action à mener par l’OLAF dans le but de protéger les intérêts financiers de l’UE.

Le directeur général prenant ses fonctions aura en effet de nombreux défis à relever pour accroître l’efficacité de l’OLAF et veiller à ce que l’Office consacre tous ses efforts à une lutte davantage ciblée contre la fraude. Le comité de surveillance tient à mettre plus particulièrement en évidence, parmi ces défis, la nécessité de réduire la durée des enquêtes menées par l’OLAF et de procéder, au sein de l’organisation, aux changements indispensables pour que les ressources limitées mises à la disposition de l’Office soient utilisées de façon optimale et affectées aux fonctions d’enquête qui forment le cœur de sa mission. Le présent rapport a notamment pour but d’adresser au nouveau directeur général un certain nombre de suggestions en vue de mieux cibler les enquêtes et d’en réduire la durée.

2.   LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

2.1.   
  Les réunions

Le comité de surveillance a tenu seize réunions plénières à Bruxelles (2). Les procès-verbaux de ces réunions sont mis à la disposition de l’OLAF et de la Commission européenne, du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne dans un souci de transparence et dans le but de les tenir régulièrement informés des activités du comité.

Comme au cours de la période de référence précédente, le comité de surveillance a invité le directeur général de l’OLAF ou le directeur général faisant fonction et un certain nombre de membres du personnel de l’Office à assister à ses réunions. Celles-ci ont été pour l’OLAF l’occasion d’informer le comité de surveillance de toutes questions utiles à l’exécution de sa mission, et pour le comité de surveillance l’occasion de rendre compte à l’OLAF de ses propres activités. Les réunions du comité de surveillance tenues durant la période couverte par le présent rapport ont permis d’entendre régulièrement l’unité «Conseil judiciaire et juridique» de l’OLAF concernant les dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales, mais également de débattre activement d’un certain nombre de grands thèmes avec le directeur général et la direction de l’OLAF. Le comité de surveillance s’est plus particulièrement focalisé sur les aspects opérationnels du travail de l’OLAF en s’intéressant notamment aux suites réservées aux avis du comité concernant le plan de gestion annuel de l’OLAF, les projets de budget, les rapports de l’OLAF relatifs aux enquêtes engagées depuis neuf mois et la politique du personnel de l’OLAF. Des discussions ont également eu lieu avec le directeur général de l’OLAF, M. Brüner, concernant la proposition de la Commission d’externaliser l’OLAF, et un échange de vues informel est intervenu à propos de la coordination entre l’OLAF et les organisations internationales. Il y a eu par ailleurs un certain nombre de présentations et de discussions concernant des aspects quotidiens du travail de l’OLAF tels que le processus d’enregistrement et d’archivage des documents de l’OLAF par les services de la Commission et l’accès de l’OLAF aux données détenues par les institutions de l’UE. Le comité de surveillance a beaucoup apprécié la présentation détaillée par l’OLAF d’un cas particulièrement complexe et important de fraude transfrontalière, et le fait que des mesures pragmatiques aient été prises pour adapter les pratiques de l’OLAF en matière d’enquête à la lumière des enseignements tirés (voir le point 3.1.5 ci-après).

2.2.   
  Les rapporteurs et les avis

Le comité de surveillance a adopté cinq avis au cours de la période de référence (voir les annexes). La pratique de la désignation de rapporteurs (3) a été maintenue en vue d’augmenter l’efficacité de la préparation et du suivi de points spécifiques revêtant un intérêt pour le comité de surveillance. Les principaux domaines de travail du comité durant cette période ont été la préparation des avis portant respectivement sur le budget, sur le document de réflexion relatif à la révision du règlement (CE) no 1073/1999, sur la planification des enquêtes, sur le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF et sur la nomination du directeur général de l’OLAF.

2.3.   
  Le secrétariat

Les responsabilités du secrétariat du comité de surveillance sont définies dans le règlement du comité (4), qui précise que son rôle est de faciliter et de contribuer à l’exécution de toutes les tâches entreprises par le comité de surveillance, et de veiller à ce que ce dernier soit en mesure d’exécuter son mandat légal en toute indépendance.

Pendant la période de référence et à la suite de la publication du poste de chef du secrétariat devenu vacant en juillet 2009, il a été convenu avec M. Brüner qu’aucune nomination à ce poste ne serait effectuée sans l’approbation du comité de surveillance. À l’issue de la procédure de sélection, le directeur général faisant fonction de l’OLAF a nommé, en sa qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) et en accord avec le comité de surveillance, Mme Isabelle Jegouzo au poste de chef du secrétariat du comité. Elle a pris ses fonctions le 16 juin 2010.

Un membre a quitté le secrétariat du comité de surveillance, en novembre 2009, et un nouveau fonctionnaire a rejoint l’équipe en février 2010. Un seul poste reste vacant à l’heure actuelle et devrait être pourvu le plus rapidement possible.

Comme cela a été le cas jusqu’ici, la nomination des membres du personnel du secrétariat du comité de surveillance doit toujours être décidée en accord avec le comité pour assurer la totale indépendance de celui-ci dans l’accomplissement de ses tâches. La nécessité d’une participation du comité de surveillance au processus de recrutement a été admise par l’OLAF et la Commission.

Le comité de surveillance considère également qu’il doit être associé à l’exercice annuel d’évaluation du personnel du secrétariat puisque le secrétariat travaille sous son autorité directe.

3.   LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

3.1.   
  Le contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF

3.1.1.   Garantie de l’indépendance du directeur général de l’OLAF

La tâche principale du comité de surveillance est de contrôler la fonction d’enquête de l’OLAF afin de s’assurer que son indépendance n’est pas compromise. Il est de la plus haute importance, dans ce contexte, de veiller au respect du statut du directeur général.

À la suite du décès de M. Brüner, la Commission européenne a considéré, dans sa décision du 13 janvier 2010, que M. Nicholas Ilett, directeur général adjoint en vertu d’une décision prise par la Commission en juillet 2005, occuperait automatiquement le poste de directeur général faisant fonction. Cette décision a suscité un vif débat entre le Parlement européen et la Commission européenne. Dans ce contexte, le président du comité a adressé, en date du 14 janvier 2010, une lettre au vice-président Kallas avec copie au Parlement européen et au Conseil; il y indiquait ce qui suit (traduction libre):

«Le comité de surveillance est d’avis qu’il est très important, afin que l’OLAF puisse poursuivre son activité courante et, en particulier l’ouverture, la conduite et la clôture de ses enquêtes, en toute indépendance durant la période de transition, de veiller à ce que l’autorité ultime de l’Office ne subisse aucune interférence dans l’exercice de ses compétences.

Dans cette optique, le comité de surveillance considère que la personne qui remplit le rôle de directeur général faisant fonction durant la période transitoire doit faire l’objet d’un consensus du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Cette personne doit être dotée de toute l’autorité légitime et de toute l’indépendance de statut nécessaires.»

Le comité de surveillance estime qu’il est important pour le fonctionnement courant de l’OLAF d’avoir à la tête de l’Office une personne désignée par consensus interinstitutionnel et bénéficiant du soutien de toutes les institutions.

3.1.2.   Contrôle de la durée des enquêtes de l’OLAF

Contrôle de la durée des enquêtes de l’OLAF

Le directeur général de l’OLAF soumet au comité de surveillance un rapport mensuel contenant un résumé de toutes les enquêtes engagées depuis plus de neuf mois (ci-après dénommé «rapport sur les dossiers ouverts depuis neuf mois»). Ce rapport indique les raisons pour lesquelles les enquêtes sont encore en cours, ainsi que la date de clôture prévue pour chaque dossier. Les rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois font l’objet d’une analyse permanente de la part du comité de surveillance et de son secrétariat.

Le comité de surveillance insiste une nouvelle fois (5) sur l’importance de ces rapports, qui ne constituent pas seulement une obligation légale mais doivent utilement contribuer à l’amélioration de l’efficacité des enquêtes.

5

Le comité de surveillance s’est plus particulièrement intéressé, au cours de la période visée par le présent rapport, aux prévisions sur les dates d’achèvement des enquêtes formulées par l’OLAF dans ses rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois. Le comité de surveillance a examiné le calendrier prévu pour la clôture des dossiers dans 164 rapports de ce type reçus entre juin 2009 et juillet 2010. Quatorze de ces rapports ne fournissaient absolument aucune indication quant au délai d’achèvement escompté. Parmi les 150 autres, le comité a relevé 71 cas dans lesquels le délai de clôture a dépassé les prévisions de plusieurs mois (le délai supplémentaire allant de quatre à douze mois). Tout en constatant une amélioration par rapport à la période de référence précédente, au cours de laquelle 23 % environ des 275 rapports sur les dossiers ouverts depuis neuf mois examinés ne mentionnaient aucune date d’achèvement, le comité de surveillance estime que ces rapports doivent préciser davantage les raisons pour lesquelles le calendrier initial n’a pas été respecté.

3.1.3.   Recommandations aux institutions

Recommandations aux institutions

Le directeur général de l’OLAF est tenu d’informer le comité de surveillance des cas où l’institution, l’organe ou l’organisme concerné n’a pas donné suite aux recommandations qu’il a faites (6).

6

Le comité de surveillance n’a reçu, au cours de la période de référence, aucun rapport signalant qu’une institution, un organisme ou un organisme n’aurait pas donné suite aux recommandations et conclusions de l’OLAF.

3.1.4.   Cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales: l’effet de l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire T-48/05

Cas exigeant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales: l’effet de l’arrêt du Tribunal de première instance dans l’affaire T-48/05

Pendant la période visée par le présent rapport, le comité de surveillance a examiné quarante-trois dossiers qui lui avaient été transmis par l’OLAF avant que des informations ne soient communiquées aux autorités judiciaires nationales.

Dans son arrêt Franchet et Byk
   (7), le Tribunal de première instance a établi que le règlement (CE) no 1073/1999 obligeait l’OLAF à «consulter ce comité [de surveillance] avant la transmission d’informations aux autorités judiciaires nationales» et que «l’information du comité de surveillance est une obligation inconditionnelle et ne laisse aucune marge d’appréciation».

Franchet et Byk

7

o

De nouvelles méthodes de travail ont été instaurées entre le comité de surveillance et l’OLAF afin de mettre en œuvre l’arrêt du Tribunal: l’OLAF informe le comité de surveillance cinq jours ouvrables avant d’effectuer la transmission aux autorités judiciaires nationales; et les membres de l’unité de conseil judiciaire et juridique communiquent au comité de surveillance une note de synthèse sur le traitement des aspects liés aux droits fondamentaux et aux garanties de procédure dans les dossiers faisant l’objet de cette transmission. Ce résumé précise, en ce qui concerne les garanties procédurales, si la personne concernée a été informée ou non de l’ouverture d’une enquête et si la possibilité lui a été donnée de faire part de son point de vue à l’OLAF. La note indique également les résultats de l’enquête (conclusions factuelles, évaluation juridique, autorité judiciaire compétente, considérations en matière de prescription et recommandation de l’OLAF).

L’analyse préliminaire de ces informations permet au comité de surveillance d’examiner utilement avec l’OLAF certains aspects tels que le respect des droits des personnes visées par une enquête, l’évaluation juridique des faits, la compétence de l’autorité judiciaire nationale destinataire, la durée des enquêtes et la question de la prescription. Sans interférer dans les dossiers en cours, le comité de surveillance peut tirer des conclusions générales de leur analyse et communiquer celles-ci au directeur général de l’OLAF en vue d’améliorer les pratiques en vigueur. Le comité de surveillance a plus particulièrement tiré certaines conclusions concernant le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF dans son avis no 5/2010 (8).

o

8

Le comité de surveillance estime que, même si ces résumés émanant de l’unité de conseil judiciaire et juridique lui permettent de comprendre les questions de fond et de procédure en cause dans chaque dossier, une attention plus grande devrait être accordée à l’exhaustivité et à la précision des informations reçues. Il arrive en effet que les résumés ne soient pas complets (les considérations en matière de prescription ou les recommandations manquent, la description de la manière dont les droits fondamentaux et les garanties de procédure sont respectés est incomplète ou insuffisamment détaillée pour chaque personne concernée) ou qu’ils contiennent des erreurs matérielles (intitulé de l’enquête ou dates pertinentes, par exemple). Le comité de surveillance regrette en outre que le contrôle juridique du travail d’enquête ne soit apparemment pas effectué de façon systématique à chaque étape. Il ressort des dossiers examinés que cette absence de contrôle juridique permanent durant les enquêtes peut être à l’origine d’un non-respect de certaines exigences de procédure.

Dans son avis no 5/2010, le comité de surveillance propose à l’OLAF une grille pour l’analyse du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales à chacune des étapes de l’enquête. Cette grille contient également des suggestions pour apprécier la valeur probante des éléments qui étayent les conclusions de l’enquête et le respect des règles de l’État membre concerné.

o

Le comité de surveillance recommande la révision, à la lumière du modèle proposé par cette grille, des résumés actuellement rédigés par les membres de l’unité de conseil judiciaire et juridique à propos des droits fondamentaux et des garanties de procédure.

Le comité de surveillance constate que, de manière générale, la qualité de la plupart des rapports d’enquête transmis aux autorités judiciaires nationales pourrait être considérablement améliorée; il vise plus particulièrement, à cet égard, leur structure, leur clarté et l’analyse des éléments constitutifs des infractions pénales en cause, de même que leur qualité linguistique. Le comité de surveillance a noté en outre que deux rapports de cas ont été transmis aux autorités judiciaires nationales seize et vingt-quatre mois respectivement après la clôture de l’enquête. Le comité de surveillance estime que l’OLAF devrait envisager la mise en place d’un système d’alerte électronique pour éviter de telles situations.

3.1.5.   Nouvelles méthodes de travail

Nouvelles méthodes de travail

En mai 2010, le président du comité de surveillance a présidé la conférence «Operational Cooperation between OLAF and other European Commission Directorates-General (DGs) – Follow up of the 2007 Conference» organisée à l’initiative de l’OLAF dans le but explicite d’améliorer la coopération entre l’Office et les directions générales (DG) de la Commission européenne au niveau opérationnel et de parvenir ainsi à une vision commune et à de meilleurs résultats.

Operational Cooperation between OLAF and other European Commission Directorates-General (DGs) – Follow up of the 2007 Conference

Le comité de surveillance estime que le rôle moteur joué par l’OLAF en matière de prévention, d’analyse des risques et de lutte contre la fraude requiert un échange régulier d’informations pertinentes entre les DG de la Commission. Des efforts particuliers ont été déployés dans ce sens depuis 2007 et des stratégies conjointes de lutte antifraude ont été développées avec certaines DG en 2008-2009. C’est ainsi qu’a été instaurée une nouvelle approche opérationnelle des dossiers particulièrement importants et complexes, qui associe plus étroitement les DG aux enquêtes et introduit une démarche proactive axée sur le renseignement.

Cette nouvelle méthode a été appliquée en matière de dépenses directes – domaine dans lequel la conduite d’enquêtes relève de la responsabilité exclusive de l’OLAF – avec une DG dont les auditeurs internes ont été largement impliqués et ont agi en qualité d’experts de l’OLAF lors des contrôles sur place. De nouveaux outils informatiques de renseignement ont par ailleurs été conjointement mis au point par la DG concernée et l’OLAF afin de déterminer plus précisément les domaines à risque.

Le comité de surveillance se réjouit de cette nouvelle méthode de travail et souhaite la poursuite de son développement, étant donné qu’elle permet à l’OLAF de se concentrer sur les cas les plus graves et les plus complexes en laissant le soin aux services de la Commission de gérer à un autre niveau les malversations mineures.

La situation financière de l’UE a radicalement changé au cours des deux dernières années. La crise financière a conduit la Commission européenne à adopter des mesures visant à intensifier l’aide et les versements de fonds à certains secteurs, ce qui pourrait engendrer une augmentation des fraudes et des irrégularités financières. Le comité de surveillance estime que de nouvelles méthodes de travail s’imposent pour instaurer des mécanismes assurant un contrôle rigoureux des dépenses de fonds, et qu’une coopération opérationnelle sérieuse entre les DG de la Commission et l’OLAF est désormais indispensable.

3.2.   
  Suite donnée à l’avis no 5/2008 du comité de surveillance – la politique «de minimis» de l’OLAF

Suite donnée à l’avis no

À la suite de l’avis du comité de surveillance concernant la politique «de minimis» de l’OLAF et la hiérarchisation des cas (9), des règles «de minimis» ont été récemment ajoutées au manuel de l’OLAF et peuvent être désormais appliquées par les enquêteurs.

9

Le comité de surveillance se félicite de cette initiative qui précise la mise en œuvre de la politique «de minimis» au moyen de lignes directrices opérationnelles. Elles doivent néanmoins être lues dans le respect des seuils indicatifs fixés dans le plan de gestion annuel de l’OLAF pour les enquêtes internes et externes et pour l’ouverture des voies de suivi financier.

lignes directrices opérationnelles

Le comité de surveillance se réjouit de l’instauration d’une annexe «de minimis» énumérant les différents critères à prendre en compte par le comité exécutif lorsqu’il décide d’ouvrir ou de ne pas ouvrir une enquête externe; il y voit une avancée en termes de transparence du processus décisionnel.

Le comité de surveillance souhaiterait que l’OLAF procède à une analyse exhaustive de la mise en œuvre de la politique «de minimis», y compris des relations avec l’IDOC, dans l’année qui suit l’introduction de cette politique.

3.3.   
  Contrôle régulier à l’initiative du comité de surveillance

Contrôle régulier à l’initiative du comité de surveillance

3.3.1.   Planification et conduite stratégique des enquêtes

Planification et conduite stratégique des enquêtes

Le comité de surveillance a adopté, le 12 octobre 2010, son avis no 4/2010 sur la planification des enquêtes (10).

o

10

Le comité de surveillance a constaté, lors de son analyse régulière des enquêtes engagées depuis plus de neuf mois, «un manque de méthode et de rigueur dans les enquêtes et la nécessité d’améliorer les niveaux internes de gestion et de contrôle des enquêtes» (11).

11

Le comité de surveillance a regretté de constater, à l’issue d’une analyse approfondie d’un échantillon de cas au sein des directions A et B, un manque de cohérence dans l’approche adoptée par les directions opérationnelles en matière de planification et de gestion des enquêtes. L’avis recommande l’élaboration, au début de chaque enquête, d’un plan détaillé précisant les objectifs de l’enquête, les ressources probablement requises pour sa réalisation et une estimation des coûts. Le plan doit être dynamique et suffisamment détaillé pour permettre de prévoir une date pour la décision finale. Élaboré à l’intention du comité exécutif et régulièrement mis à jour ensuite, ce plan d’enquête doit couvrir toutes les étapes envisagées de l’enquête, chaque étape étant assortie d’un calendrier préliminaire. Il doit être mis par écrit et figurer systématiquement en annexe du dossier du cas pour faciliter sa révision et sa consultation par les enquêteurs lorsqu’ils font face à des demandes de report ou à d’autres formes de retard. Les responsables des unités doivent examiner régulièrement les plans d’enquête pour suivre et, le cas échéant, orienter le déroulement des travaux.

Le comité de surveillance a été satisfait de constater que, juste avant la publication de son avis, plusieurs idées en matière d’amélioration de la planification avaient déjà été concrétisées par l’OLAF.

Le comité de surveillance recommande, parallèlement à la planification de chaque enquête, que la direction de l’OLAF élabore et applique des procédures visant à une meilleure hiérarchisation des dossiers ouverts, de façon à permettre des adaptations en fonction des ressources disponibles.

Le comité de surveillance attend une réponse précise de l’OLAF sur cette question importante et accueillerait avec satisfaction l’inclusion de dispositions de ce type dans une mise à jour du manuel de l’Office.

3.3.2.   Respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF

Respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure dans les enquêtes de l’OLAF

Le respect par l’OLAF des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans la conduite des enquêtes est directement lié à l’indépendance et à l’efficacité de son travail. Les affaires portées devant la Cour de justice de l’UE ayant mis en évidence un certain nombre de faiblesses dans la conduite des enquêtes de l’OLAF (12), le comité de surveillance a décidé d’évaluer la mesure dans laquelle les droits et garanties en question sont respectés par l’Office.

12

Le comité de surveillance a formulé son avis no 5/2010 sur le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans les enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude (13) en s’appuyant sur l’analyse de vingt-huit dossiers transmis aux autorités judiciaires nationales entre décembre 2009 (14) et octobre 2010. Il a procédé à une analyse du cadre juridique actuellement applicable aux enquêtes de l’OLAF (législation et jurisprudence) et évalué le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure.

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13

14

Le comité de surveillance note que les personnes visées par des enquêtes internes sont protégées par une série de règles définies dans divers instruments juridiques. Il n’en va pas de même pour les enquêtes externes, domaine dans lequel aucune règle spécifique n’a été fixée et où la législation nationale applicable aux vérifications sur place peut varier d’un État membre à l’autre.

Le comité de surveillance estime que l’OLAF respecte, de façon générale, les droits fondamentaux et les garanties procédurales des personnes concernées. Lorsqu’il a relevé des problèmes particuliers, le comité a adressé des recommandations à l’OLAF en vue d’améliorer les pratiques en vigueur. Il a notamment recommandé à l’OLAF de modifier son manuel et de veiller à ce que les dispositions en soient respectées.

Le comité de surveillance note également que l’absence de règles de procédure précises, en ce qui concerne les enquêtes externes notamment, engendre une disparité de pratiques au sein même de l’OLAF. La révision du règlement (CE) no 1073/1999 devrait offrir l’occasion de clarifier le cadre juridique, dans le cas des enquêtes externes surtout. Il convient de renforcer les compétences de l’OLAF en matière d’enquête, étant donné notamment la nécessité de procéder à des entretiens. Le comité de surveillance précise que cette clarification ne doit pas conduire à une réglementation excessive. Le législateur doit tenir compte de la spécificité des enquêtes de l’OLAF, qui sont de nature administrative et ne constituent que l’étape préliminaire d’une procédure de plus grande envergure dans le cadre de laquelle le respect des droits de la défense des personnes concernées est garanti durant les procédures de suivi. Imposer des obligations procédurales à l’OLAF sans prendre en compte cette spécificité, ni la diversité des enquêtes internes et externes, reviendrait à restreindre l’efficacité de la lutte antifraude sans améliorer nécessairement pour autant le respect des droits fondamentaux.

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Le comité de surveillance a établi une liste des principes généraux régissant la conduite des enquêtes, ainsi que celle des droits fondamentaux et des garanties procédurales à respecter par l’OLAF. Le comité de surveillance recommande le renforcement des mécanismes contrôlant l’impartialité et la confidentialité des enquêtes, et leur durée. Il suggère en outre certaines mesures à prendre par l’OLAF pour renforcer le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales à chacune des étapes de l’enquête. Enfin, le comité de surveillance fournit à l’OLAF une grille d’analyse de la méthode applicable en matière de respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales par les enquêteurs lors de leurs enquêtes et par la direction lors du contrôle de la légalité des enquêtes.

Le comité de surveillance regrette par ailleurs que ses recommandations antérieures (voir notamment la recommandation XI incluse dans le rapport d’activité 2008-2009) quant à la nécessité d’associer plus étroitement et plus tôt les membres de l’unité de conseil judiciaire et juridique au processus d’enquête n’aient pas été prises suffisamment en compte par l’OLAF. Le comité de surveillance rappelle une nouvelle fois que les membres de cette unité devraient pouvoir fournir des conseils juridiques à tous les stades et chaque fois que nécessaire, en particulier sur des aspects touchant aux droits fondamentaux et aux garanties procédurales des parties à l’enquête. Il conviendrait que des dispositions répondant à ces recommandations figurent explicitement dans le nouveau manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF, comme c’était antérieurement le cas.

Dans la recommandation X de son rapport 2008-2009, le comité de surveillance a exprimé le souhait «d’être informé de toute plainte reçue ou examinée par l’OLAF formulée par une partie à une enquête dans le cadre de laquelle les droits fondamentaux et les garanties procédurales semblent ne pas avoir été respectés». Cette demande vaut pour tous les dossiers, et pas uniquement ceux qui sont transmis aux autorités judiciaires nationales. Le comité de surveillance a reçu deux notifications de la part de l’OLAF au cours de la période couverte par le présent rapport. Il a également reçu une notification directe émanant de parties à un dossier.

3.4.   
  Règles de procédure des enquêtes de l’OLAF et manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF

Règles de procédure des enquêtes de l’OLAF et manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF

Le comité de surveillance a suivi avec intérêt les étapes successives de la révision du manuel de l’OLAF et a communiqué à l’Office un nombre important de commentaires écrits tout au long de ce processus de rédaction.

Tout en appréciant les améliorations apportées à la forme et au contenu du nouveau manuel, le comité de surveillance considère que la dernière version en date ne répond pas à ses attentes en ce qui concerne les procédures opérationnelles dans la mesure où elle ne constitue pas un ensemble de règles concrètes et solides destinées à guider les enquêteurs à chaque étape de leurs enquêtes.

Le comité de surveillance a déclaré à de nombreuses reprises combien il était important que les règles de procédure précisent clairement, pour chaque type d’enquête, les actes de procédure à accomplir depuis l’ouverture jusqu’à la conclusion du dossier. Le comité de surveillance a également fait part de ses préoccupations concernant l’étape d’«appréciation des informations initiales» en l’absence de délais précis avant la décision d’ouvrir un dossier. Cette étape a pour but d’établir l’existence de soupçons suffisamment sérieux, et il convient de veiller à ce qu’aucune activité opérationnelle ne soit entreprise à ce stade. Dans le droit fil de cette idée, le comité de surveillance a réclamé des éclaircissements complémentaires quant à la mission préliminaire consistant à «établir les faits» – laquelle ne doit pas se superposer à l’enquête proprement dite, ni l’anticiper. Le comité de surveillance regrette que les commentaires adressés à l’OLAF n’aient pas été intégrés à la version du manuel de l’OLAF finalement adoptée.

Le comité de surveillance estime en outre que le manuel doit être un document dynamique susceptible d’être adapté à tout moment; il doit s’agir d’un vademecum à l’usage des enquêteurs, auquel ceux-ci peuvent se référer pendant leurs enquêtes. Le comité de surveillance considère notamment que ses recommandations en matière de planification des enquêtes, de protection des droits fondamentaux et de respect des garanties procédurales doivent faire partie intégrante du manuel.

Des formations approfondies concernant le manuel doivent continuer d’être régulièrement organisées.

Parallèlement à l’amélioration du cadre législatif, le comité de surveillance estime que l’OLAF devrait procéder à l’élaboration d’une série simplifiée de règles principalement axées sur les différentes étapes des enquêtes tout en tenant compte des droits des individus, des obligations en matière de protection des données et des exigences relatives aux contrôles sur place. Le manuel devrait ensuite être adapté sur la base de cette série de règles afin de fournir des instructions claires aux enquêteurs.

Le manuel devrait également contenir des exemples de bonnes pratiques développées dans le cadre des différents types d’enquêtes, y compris des modèles validés par la direction de l’OLAF auxquels les nouveaux enquêteurs pourraient se référer.

3.5.   
  Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

Organisation administrative, budget et politique du personnel en relation avec la fonction d’enquête de l’OLAF

3.5.1.   Organisation administrative et politique du personnel

Organisation administrative et politique du personnel

L’OLAF a impérativement besoin d’un personnel dûment qualifié pour mener à bien sa politique d’enquête. Le comité de surveillance considère qu’il lui appartient, au titre de sa mission de contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF, de veiller à ce que la politique de l’Office en matière de ressources humaines lui permette de réaliser efficacement les tâches qui lui incombent (15).

15

Le comité de surveillance estime que la définition d’une stratégie exhaustive en matière de ressources humaines devrait figurer parmi les grandes priorités du nouveau directeur général.

Détermination des priorités internes

Détermination des priorités internes

Pour élaborer une stratégie en matière de ressources humaines répondant à ses besoins, l’OLAF doit procéder à l’analyse approfondie de ses propres priorités internes. Le comité de surveillance tient à rappeler, dans ce contexte, que l’Office doit se concentrer sur ses missions essentielles et renforcer sa capacité d’enquête. Le comité de surveillance recommande que le nouveau directeur général se penche sur l’affectation des ressources au sein de l’OLAF et, partant, sur la question de la pondération des effectifs entre les directions A et B conjuguées et la direction D, appelées à soutenir en première ligne les activités d’enquête de l’Office.

Le comité de surveillance estime en outre que des priorités doivent être établies à l’intérieur même du travail d’enquête de l’OLAF en tenant compte des synergies possibles avec d’autres services de la Commission ou avec les États membres. Le comité de surveillance se félicite de la politique récemment adoptée par l’OLAF, à savoir une focalisation sur les cas de fraude plus importants et plus complexes à propos desquels l’enquête doit être menée en étroite collaboration avec la direction générale concernée et sur la base de renseignements informatisés.

Élaboration d’une politique exhaustive en matière de ressources humaines (RH)

Élaboration d’une politique exhaustive en matière de ressources humaines (RH)

Il convient, en s’appuyant sur une analyse et une définition de la mission centrale de l’OLAF telle que précisée plus haut, d’adapter et de concentrer les ressources pour tenir compte des priorités fixées. L’OLAF doit accorder une attention particulière aux aspects suivants lors de l’élaboration de sa politique de RH:

| i) | l’adéquation des qualifications du personnel dont les tâches principales relèvent de la responsabilité de l’OLAF. L’Office dispose actuellement, parmi son personnel, d’un large éventail de qualifications professionnelles (juristes, enquêteurs, agents des douanes, experts judiciaires et informatiques, entre autres) et cet ensemble de connaissances constitue un réservoir particulièrement riche et précieux de compétences dont il conviendrait de mieux exploiter les synergies; |
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i)

l’adéquation des qualifications du personnel dont les tâches principales relèvent de la responsabilité de l’OLAF. L’Office dispose actuellement, parmi son personnel, d’un large éventail de qualifications professionnelles (juristes, enquêteurs, agents des douanes, experts judiciaires et informatiques, entre autres) et cet ensemble de connaissances constitue un réservoir particulièrement riche et précieux de compétences dont il conviendrait de mieux exploiter les synergies;

| ii) | l’importance de la mise en œuvre d’une politique de mobilité permettant aux membres du personnel de l’OLAF de faire évoluer leur carrière dans l’ensemble des institutions et à l’Office lui-même de tirer parti de la diversité des expériences disponibles à l’intérieur et à l’extérieur de celles-ci. Le comité de surveillance accueillerait favorablement, dans cette perspective, une initiative visant à promouvoir et à renforcer la mobilité du personnel de l’OLAF; |
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ii)

l’importance de la mise en œuvre d’une politique de mobilité permettant aux membres du personnel de l’OLAF de faire évoluer leur carrière dans l’ensemble des institutions et à l’Office lui-même de tirer parti de la diversité des expériences disponibles à l’intérieur et à l’extérieur de celles-ci. Le comité de surveillance accueillerait favorablement, dans cette perspective, une initiative visant à promouvoir et à renforcer la mobilité du personnel de l’OLAF;

| iii) | l’importance d’une politique exhaustive de formation qui intègre les spécificités de la fonction d’enquête de l’OLAF. Cette politique doit être conçue en tenant compte de la rotation régulière du personnel afin d’éviter toute perte de compétence, en ce qui concerne la fonction d’enquête surtout; |
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iii)

l’importance d’une politique exhaustive de formation qui intègre les spécificités de la fonction d’enquête de l’OLAF. Cette politique doit être conçue en tenant compte de la rotation régulière du personnel afin d’éviter toute perte de compétence, en ce qui concerne la fonction d’enquête surtout;

| iv) | la nécessité de se doter d’une politique claire en matière de recrutement d’agents temporaires disposant d’une vaste expérience spécialisée en matière d’enquête acquise dans les États membres. |
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iv)

la nécessité de se doter d’une politique claire en matière de recrutement d’agents temporaires disposant d’une vaste expérience spécialisée en matière d’enquête acquise dans les États membres.

Le comité de surveillance recommande également que l’OLAF utilise de façon optimale les possibilités de recrutement offertes par les récents concours. Il se réjouit de la prolongation applicable depuis peu à la période de validité de la liste des lauréats tout en regrettant la durée des procédures de recrutement de ceux-ci.

Le comité de surveillance insiste par ailleurs sur la nécessité pour l’OLAF de préciser sa politique en matière de personnel temporaire. Tous les membres du personnel devraient avoir une vision claire de leur statut et de leurs perspectives éventuelles en termes de plan de carrière. Le comité de surveillance regrette, à cet égard, un manque de clarté qui a engendré ces dernières années des difficultés personnelles sérieuses pour plusieurs membres du personnel de l’OLAF.

Le président du comité de surveillance s’est rendu, au cours du premier semestre de 2010, dans les diverses unités et directions de l’OLAF. Ces visites ont notamment mis en évidence la lourde charge administrative pesant sur les enquêteurs de l’Office – un problème qui mérite réflexion en vue de permettre à ces derniers de consacrer le plus de temps possible à leur fonction d’enquête.

3.5.2.   Budget

Budget

Le comité de surveillance constate une certaine amélioration dans la gestion des frais de missions et de déplacement. Il recommande la poursuite d’une politique dans ce sens, ainsi que l’instauration d’une évaluation systématique de la nécessité des missions dans le cadre des enquêtes. Il conviendrait également d’envisager sérieusement les possibilités offertes par des technologies de l’information telles que la vidéoconférence pour éviter certains déplacements compliqués et onéreux.

4.   RELATIONS AVEC L’OLAF, LES INSTITUTIONS DE L’UE, ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L’OLAF

RELATIONS AVEC L’OLAF, LES INSTITUTIONS DE L’UE, ET LES PARTENAIRES ET INTERVENANTS DE L’OLAF

4.1.   
  Relations avec l’OLAF

Relations avec l’OLAF

Le comité de surveillance a continué de développer une relation constructive avec les directeurs et les fonctionnaires de l’OLAF au cours de la période couverte par le présent rapport. Plusieurs réunions formelles et informelles ont permis un précieux échange de vues et d’informations.

À d’autres occasions en février, mars, avril, mai et juin 2010, le président du comité de surveillance a rencontré des membres du personnel des unités «Enquêtes et opérations» et «Soutien opérationnel et politique», ces réunions ayant pour but de rester en liaison étroite avec les secteurs opérationnels de l’OLAF et d’être à l’écoute des commentaires et suggestions quant aux améliorations possibles de la fonction d’enquête.

Ces visites ont permis au président de s’entretenir avec la plupart des membres des treize unités, ainsi qu’avec l’ensemble des chefs d’unité. Les discussions ont notamment porté sur les points suivants:

| i) | les limites de la base juridique de l’action de l’OLAF dans certains secteurs et la révision du règlement (CE) no 1073/1999; |
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i)

les limites de la base juridique de l’action de l’OLAF dans certains secteurs et la révision du règlement (CE) no 1073/1999;

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| ii) | l’importante charge administrative à assumer par les enquêteurs; |
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ii)

l’importante charge administrative à assumer par les enquêteurs;

| iii) | la nécessité d’une politique d’enquête proactive; |
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iii)

la nécessité d’une politique d’enquête proactive;

| iv) | les obstacles au niveau des relations de travail entre l’OLAF et les institutions, les États membres et les pays tiers. |
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iv)

les obstacles au niveau des relations de travail entre l’OLAF et les institutions, les États membres et les pays tiers.

Une note relative à ces entretiens sera examinée avec le nouveau directeur général de l’OLAF.

Des membres du personnel de l’OLAF, ainsi qu’à plusieurs reprises le directeur général lui-même puis, ultérieurement, le directeur général faisant fonction, ont assisté aux réunions du comité de surveillance pendant la période de référence.

En septembre et novembre 2010, l’OLAF a fait part au comité de surveillance des difficultés rencontrées pour obtenir ce qu’il considère comme un niveau d’accès raisonnable à plusieurs sections de certaines bases de données de la Commission. Estimant que ce problème d’accès aux bases de données de la Commission, qui se pose depuis 2007, est susceptible de réduire sa capacité de mener des enquêtes efficaces et autonomes, l’OLAF a demandé au comité de surveillance, en novembre 2010, de formuler un avis formel à ce sujet. Un rapporteur a été désigné au sein du comité pour entamer l’étude de ce dossier.

Les cinq membres du comité de surveillance ont assisté, le 12 octobre 2009, à la conférence organisée à l’occasion du dixième anniversaire de l’OLAF; le président et un membre y ont pris la parole.

Le comité de surveillance a participé à la conférence organisée à la Cour de cassation de Paris, le 11 février 2010, sous le titre «Quelles perspectives pour un ministère public européen: protéger les intérêts financiers et fondamentaux de l’Union»; au 10e séminaire de l’OAFCN tenu à Budapest du 13 au 15 octobre 2010; et à la conférence des procureurs en charge des fraudes, qui a eu lieu à Paris les 18 et 19 novembre.

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4.2.   
  Relations avec les institutions de l’UE

Relations avec les institutions de l’UE

4.2.1.   Relations avec la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne

Relations avec la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne

Organe interinstitutionnel, le comité de surveillance a particulièrement à cœur d’entretenir une relation de travail étroite avec la Commission, le Parlement et le Conseil.

Le renouvellement du Parlement, au printemps 2009, et la nomination de la nouvelle Commission, en février 2010, ont permis au comité de surveillance de nouer des liens nouveaux et plus étroits avec les partenaires institutionnels récemment désignés.

Le comité de surveillance se réjouit de l’engagement pris par M. Šemeta, en sa qualité de nouveau commissaire en charge de l’OLAF, d’établir des relations fructueuses avec le comité. Il a assisté aux réunions du comité tenues en mars et en juillet 2010, et un membre de son cabinet était présent aux réunions de septembre, d’octobre et de novembre. Ces réunions ont été mutuellement bénéfiques dans la perspective des projets de réforme de l’OLAF. Le comité de surveillance apprécie énormément le soutien apporté par le commissaire Šemeta et son cabinet au travail de l’OLAF et à son propre travail.

Le comité de surveillance a également rencontré, au cours de la période de référence, le secrétaire général adjoint de la Commission, M. Alexander Italianer, le 21 octobre 2009, et le président de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (Cocobu), M. Luigi de Magistris, le 17 novembre 2009. Le comité de surveillance a présenté son rapport d’activité 2008-2009 au groupe de travail du Conseil sur la lutte contre la fraude pendant la présidence suédoise, le 25 novembre 2009, et à la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen (Cocobu), le 3 décembre. Le comité de surveillance a également répondu par écrit aux questions posées par le Parlement européen à cette occasion. Le comité de surveillance se félicite du retour d’information positif et du soutien qu’il a reçu. Le 15 décembre 2010, le comité de surveillance a reçu Mme Catherine Day, la secrétaire générale de la Commission, et s’est notamment entretenu avec elle de questions touchant à l’accès de l’OLAF aux bases de données de la Commission et aux ressources humaines de l’Office.

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4.2.2.   Relations avec la Cour des comptes européenne

Relations avec la Cour des comptes européenne

Le rapporteur du comité de surveillance s’est rendu, le 21 septembre 2009, à la Cour des comptes, à Luxembourg, afin de discuter de questions d’intérêt commun et de la participation du comité à l’audit programmé de l’OLAF.

En février 2010, des représentants de la Cour de comptes ont assisté à la réunion du comité de surveillance dans le but d’examiner et de présenter l’étendue du suivi réservé au rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’OLAF. En juin de la même année, le secrétariat du comité de surveillance a reçu la visite des auditeurs responsables, lesquels ont réclamé copie du procès-verbal des réunions du comité, ainsi que les avis les plus récents de ce dernier. Des documents supplémentaires ont été transmis, à leur demande, en octobre 2010.

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4.2.3.   Contribution à la réflexion sur la réforme de l’OLAF

Contribution à la réflexion sur la réforme de l’OLAF

Le commissaire Šemeta a décidé, lors de sa nomination, de relancer le processus de révision du règlement (CE) no 1073/1999, toujours en suspens à l’époque devant le Conseil et le Parlement. Dans le but de débloquer les discussions entre les institutions, la Commission a adopté, le 7 juillet 2010, un document de réflexion (16) destiné à servir de base à la reprise du processus de réforme.

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16

Le commissaire Šemeta a présenté ce document à la réunion du comité de surveillance du 14 juillet 2010. Le comité s’est réjoui de l’invitation qui lui a été adressée par le commissaire de contribuer aux débats en cours et au document de la Commission. Il y a donné suite en adoptant, le 23 septembre 2010, son avis no 3/2010 concernant le document de réflexion sur la réforme de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (17).

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17

Le comité de surveillance salue dans cet avis la volonté de la Commission de faire progresser la réforme de l’OLAF afin de renforcer la protection des intérêts financiers de l’UE, dans le contexte de l’actuelle crise économique et financière plus particulièrement. Il prend bonne note de l’approche de la Commission consistant à reporter à un stade ultérieur la consolidation de la législation antifraude en un cadre juridique unique, afin d’attendre notamment le débat sur la création d’un parquet européen.

Le comité de surveillance marque son accord sur la nécessité de réformer la gouvernance de l’OLAF pour en améliorer l’efficience, mais regrette que le document de réflexion n’ait pas mis davantage l’accent sur la compétence d’enquête de l’OLAF en dépit des nouvelles possibilités offertes par le traité de Lisbonne. Le comité de surveillance souligne par ailleurs la nécessité de renforcer la responsabilité de la direction de l’OLAF en termes de conduite et de contrôle des enquêtes dans le but principal de réduire la durée des enquêtes et d’améliorer l’efficacité de l’Office.

En ce qui concerne la proposition de mettre en place un dialogue interinstitutionnel, le comité de surveillance admet qu’un tel dialogue pourrait renforcer le soutien institutionnel apporté à la lutte de l’OLAF contre la fraude, mais il insiste sur le fait que ce dialogue ne devrait en aucun cas se traduire par une ingérence politique dans les enquêtes. En sa qualité de gardien de l’indépendance de l’OLAF, le comité de surveillance se propose comme chef de file pour la gestion de ce dialogue.

Le comité de surveillance exprime sa vive préoccupation à l’égard de la proposition de créer le poste de conseiller réviseur, qui pourrait avoir pour effet d’alourdir la charge administrative de l’OLAF et faire double emploi avec les fonctions essentielles du comité, voire les mettre en cause. Le comité de surveillance soutient en revanche la création, au sein de l’OLAF, du poste de responsable interne des plaintes, qui serait la première personne de contact pour ceux qui introduisent une plainte concernant la gestion d’une enquête menée à leur égard.

Le comité de surveillance se réjouit de la volonté exprimée par l’ensemble des institutions de l’UE de renforcer son rôle, mais marque son profond désaccord avec la proposition formulée dans le document de réflexion en vertu de laquelle il recevrait exclusivement des données statistiques pour mener sa mission à bien. Le comité de surveillance partage sans réserve le point de vue selon lequel il ne doit pas interférer dans les activités opérationnelles de l’OLAF, mais il estime qu’un accès intégral aux dossiers est indispensable pour garantir l’indépendance de l’Office par le contrôle de l’efficience et de l’efficacité de ses procédures d’enquête.

Le comité de surveillance a assisté à deux réunions du Conseil pour y présenter son avis no 3/2010. Le comité soutient fortement l’intention de la Commission de faire progresser cette réforme dans une perspective d’augmentation de l’efficacité et de l’indépendance de la fonction d’enquête de l’OLAF et se déclare disposé à faire d’autres contributions aux stades ultérieurs des débats.

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4.3.   
  Procédure de sélection du directeur général de l’OLAF

Procédure de sélection du directeur général de l’OLAF

L’article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999 dispose que la Commission établit, après avis favorable du comité de surveillance, la liste des candidats ayant les qualifications nécessaires.

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Pour respecter cette exigence, le comité de surveillance a été étroitement associé aux premières étapes de la procédure de sélection. Il a analysé les curriculums vitæ des candidats, et l’un de ses membres a pris part au jury de présélection qui s’est réuni au début du mois de juillet 2010, et en qualité d’observateur, au comité consultatif des nominations qui s’est réuni le 10 septembre 2010. Lors de sa réunion du 23 septembre, le comité de surveillance a émis son avis no 2/2010 (18) sur les six candidats dont les noms avaient été communiqués par la Commission européenne. Cet avis a été transmis à la Commission et aux autres institutions.

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18

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

| I. | Le comité de surveillance a examiné les délais de clôture de 164 enquêtes et regrette de constater qu’en dépit de ses recommandations antérieures, l’OLAF n’applique toujours pas des méthodes de travail et des contrôles internes systématiques et efficaces pour éviter des retards injustifiés au niveau des enquêtes. Même si l’on observe, par rapport à la période précédente, une diminution du nombre de cas dans lesquels aucune date n’est prévue pour l’achèvement de l’enquête, l’OLAF ne fournit toujours pas d’explications précises quant aux raisons de ces retards. |
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I.

Le comité de surveillance a examiné les délais de clôture de 164 enquêtes et regrette de constater qu’en dépit de ses recommandations antérieures, l’OLAF n’applique toujours pas des méthodes de travail et des contrôles internes systématiques et efficaces pour éviter des retards injustifiés au niveau des enquêtes. Même si l’on observe, par rapport à la période précédente, une diminution du nombre de cas dans lesquels aucune date n’est prévue pour l’achèvement de l’enquête, l’OLAF ne fournit toujours pas d’explications précises quant aux raisons de ces retards.

| II. | Le comité de surveillance réitère la nécessité: i) de procéder à un contrôle plus strict des rapports sur les dossiers ouverts depuis plus de neuf mois; ii) d’instaurer un système destiné à informer régulièrement le comité de surveillance, lorsqu’une enquête est en cours depuis neuf mois, que le délai d’achèvement prévu a été dépassé; iii) d’introduire dans le système de gestion des cas un dispositif d’alerte permettant d’examiner les causes de périodes d’inactivité supérieures à trois mois. Un contrôle rigoureux de la durée des enquêtes s’impose également pour lever les doutes éventuels quant à leur indépendance; il s’agit d’une question qui relève de l’essence même de la mission du comité de surveillance. |
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II.

Le comité de surveillance réitère la nécessité: i) de procéder à un contrôle plus strict des rapports sur les dossiers ouverts depuis plus de neuf mois; ii) d’instaurer un système destiné à informer régulièrement le comité de surveillance, lorsqu’une enquête est en cours depuis neuf mois, que le délai d’achèvement prévu a été dépassé; iii) d’introduire dans le système de gestion des cas un dispositif d’alerte permettant d’examiner les causes de périodes d’inactivité supérieures à trois mois. Un contrôle rigoureux de la durée des enquêtes s’impose également pour lever les doutes éventuels quant à leur indépendance; il s’agit d’une question qui relève de l’essence même de la mission du comité de surveillance.

| III. | Le comité de surveillance a examiné quarante dossiers traités par les deux directions «Enquêtes et opérations» et constaté à plusieurs reprises un manque de planification adéquate des enquêtes ayant des répercussions négatives sur l’efficacité du travail de l’OLAF et sur la durée de ses enquêtes. Le manuel de procédures opérationnelles de l’Office propose des lignes directrices pour l’établissement d’un programme de travail initial dès le stade de l’évaluation, mais il est dépourvu de dispositions concernant l’élaboration d’un programme détaillé d’enquête à partir du démarrage de celle-ci. |
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III.

Le comité de surveillance a examiné quarante dossiers traités par les deux directions «Enquêtes et opérations» et constaté à plusieurs reprises un manque de planification adéquate des enquêtes ayant des répercussions négatives sur l’efficacité du travail de l’OLAF et sur la durée de ses enquêtes. Le manuel de procédures opérationnelles de l’Office propose des lignes directrices pour l’établissement d’un programme de travail initial dès le stade de l’évaluation, mais il est dépourvu de dispositions concernant l’élaboration d’un programme détaillé d’enquête à partir du démarrage de celle-ci.

| IV. | Le comité de surveillance recommande à l’OLAF de mettre en œuvre une politique de programmation détaillée à tous les stades des enquêtes, assortie de contrôles réguliers, de calendriers réalistes et de mises à jour périodiques pour veiller à ce qu’elle soit respectée. Grâce aux efforts déployés par le comité de surveillance dans ce domaine, l’OLAF a pris conscience de la nécessité d’adopter une approche commune de la planification stratégique des cas et a commencé d’établir des programmes de travail précis dès l’ouverture du dossier. Le comité de surveillance procède actuellement à l’évaluation de l’efficacité des mesures adoptées par l’OLAF. |
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IV.

Le comité de surveillance recommande à l’OLAF de mettre en œuvre une politique de programmation détaillée à tous les stades des enquêtes, assortie de contrôles réguliers, de calendriers réalistes et de mises à jour périodiques pour veiller à ce qu’elle soit respectée. Grâce aux efforts déployés par le comité de surveillance dans ce domaine, l’OLAF a pris conscience de la nécessité d’adopter une approche commune de la planification stratégique des cas et a commencé d’établir des programmes de travail précis dès l’ouverture du dossier. Le comité de surveillance procède actuellement à l’évaluation de l’efficacité des mesures adoptées par l’OLAF.

| V. | Le comité de surveillance estime que l’OLAF devrait se doter d’une politique explicite de hiérarchisation des dossiers et se réjouit, à cet égard, de la volonté de l’Office de transférer à d’autres organes compétents [Office d'investigation et de discipline de la Commission (IDOC)] les cas mineurs qui peuvent être réglés de façon adéquate par des mesures disciplinaires. Le comité de surveillance recommande cependant de travailler encore à la définition objective des critères applicables à cette procédure de renvoi. Le manuel devrait être modifié pour définir clairement la politique «de minimis» de l’OLAF. |
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V.

Le comité de surveillance estime que l’OLAF devrait se doter d’une politique explicite de hiérarchisation des dossiers et se réjouit, à cet égard, de la volonté de l’Office de transférer à d’autres organes compétents [Office d'investigation et de discipline de la Commission (IDOC)] les cas mineurs qui peuvent être réglés de façon adéquate par des mesures disciplinaires. Le comité de surveillance recommande cependant de travailler encore à la définition objective des critères applicables à cette procédure de renvoi. Le manuel devrait être modifié pour définir clairement la politique «de minimis» de l’OLAF.

| VI. | Le comité de surveillance soutient les initiatives de l’OLAF visant à détecter et analyser les risques relevant de la lutte antifraude sur la base d’un échange régulier d’informations avec d’autres directions générales de la Commission européenne. Cette méthode de travail permet la mise en œuvre d’une politique d’enquête proactive et une focalisation sur les cas les plus graves et les plus complexes. Le comité de surveillance insiste dès lors pour que ces mécanismes soient instaurés aussi rapidement que possible en raison de la crise économique que traverse actuellement l’Union européenne. |
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VI.

Le comité de surveillance soutient les initiatives de l’OLAF visant à détecter et analyser les risques relevant de la lutte antifraude sur la base d’un échange régulier d’informations avec d’autres directions générales de la Commission européenne. Cette méthode de travail permet la mise en œuvre d’une politique d’enquête proactive et une focalisation sur les cas les plus graves et les plus complexes. Le comité de surveillance insiste dès lors pour que ces mécanismes soient instaurés aussi rapidement que possible en raison de la crise économique que traverse actuellement l’Union européenne.

| VII. | Le comité de surveillance estime qu’il convient d’apporter certaines modifications au manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF afin d’y intégrer les pratiques récentes, de même que des exigences spécifiques découlant d’une jurisprudence constante ou de la législation en vigueur. Ces modifications porteraient plus particulièrement sur: i) une meilleure définition de chacune des étapes de l’enquête en vue d’assurer le plein respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales, et de donner des orientations utiles aux enquêteurs; ii) une définition précise de la période initiale d’évaluation et de sa durée. Une formation approfondie concernant le manuel devrait continuer d’être régulièrement organisée. |
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VII.

Le comité de surveillance estime qu’il convient d’apporter certaines modifications au manuel de procédures opérationnelles de l’OLAF afin d’y intégrer les pratiques récentes, de même que des exigences spécifiques découlant d’une jurisprudence constante ou de la législation en vigueur. Ces modifications porteraient plus particulièrement sur: i) une meilleure définition de chacune des étapes de l’enquête en vue d’assurer le plein respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales, et de donner des orientations utiles aux enquêteurs; ii) une définition précise de la période initiale d’évaluation et de sa durée. Une formation approfondie concernant le manuel devrait continuer d’être régulièrement organisée.

| VIII. | Le comité de surveillance considère que le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales est essentiel pour l’indépendance de l’OLAF. Il a examiné quarante-trois dossiers d’enquête avant que l’Office transmette des informations à leur propos aux autorités judiciaires nationales et a procédé dans chaque cas à une analyse du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales. Le comité de surveillance considère que l’OLAF respecte, de manière générale, ces droits et garanties. Il a néanmoins formulé des recommandations spécifiquement destinées à renforcer les mécanismes en place pour le contrôle des principes de procédure, et plus particulièrement des principes d’impartialité, de confidentialité et de durée raisonnable des enquêtes. |
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VIII.

Le comité de surveillance considère que le respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales est essentiel pour l’indépendance de l’OLAF. Il a examiné quarante-trois dossiers d’enquête avant que l’Office transmette des informations à leur propos aux autorités judiciaires nationales et a procédé dans chaque cas à une analyse du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales. Le comité de surveillance considère que l’OLAF respecte, de manière générale, ces droits et garanties. Il a néanmoins formulé des recommandations spécifiquement destinées à renforcer les mécanismes en place pour le contrôle des principes de procédure, et plus particulièrement des principes d’impartialité, de confidentialité et de durée raisonnable des enquêtes.

| IX. | Le comité de surveillance estime que la différence entre les enquêtes internes et les enquêtes externes de l’OLAF doit être prise en compte lors de l’examen de la question des droits fondamentaux et des garanties procédurales. Le respect de ces droits doit être proportionné à la nature, aux objectifs et à l’efficacité de l’enquête. En complément de l’analyse des garanties procédurales applicables aux enquêtes de l’OLAF à la lumière de la législation et de la jurisprudence en vigueur, le comité de surveillance a mis au point un formulaire destiné à orienter utilement les enquêteurs à chaque étape de l’enquête. |
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IX.

Le comité de surveillance estime que la différence entre les enquêtes internes et les enquêtes externes de l’OLAF doit être prise en compte lors de l’examen de la question des droits fondamentaux et des garanties procédurales. Le respect de ces droits doit être proportionné à la nature, aux objectifs et à l’efficacité de l’enquête. En complément de l’analyse des garanties procédurales applicables aux enquêtes de l’OLAF à la lumière de la législation et de la jurisprudence en vigueur, le comité de surveillance a mis au point un formulaire destiné à orienter utilement les enquêteurs à chaque étape de l’enquête.

| X. | Le comité de surveillance persiste à considérer que le respect effectif des droits fondamentaux et des garanties procédurales suppose l’instauration de contrôles de la légalité des enquêtes moyennant une implication plus grande et plus systématique de l’unité de conseil judiciaire et juridique. Le comité de surveillance a recommandé, tout au long de son mandat, que cette unité soit renforcée et qu’elle soit associée au processus d’enquête à un stade beaucoup plus précoce. Le comité de surveillance regrette que le contrôle juridique du travail d’enquête ne soit pas systématiquement effectué à chacune des étapes – cette absence de suivi juridique permanent en cours d’enquête ayant parfois conduit au non-respect des exigences de procédure. Le comité de surveillance recommande également que le nouveau directeur général se penche sur la structure et l’organisation de cette unité. |
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X.

Le comité de surveillance persiste à considérer que le respect effectif des droits fondamentaux et des garanties procédurales suppose l’instauration de contrôles de la légalité des enquêtes moyennant une implication plus grande et plus systématique de l’unité de conseil judiciaire et juridique. Le comité de surveillance a recommandé, tout au long de son mandat, que cette unité soit renforcée et qu’elle soit associée au processus d’enquête à un stade beaucoup plus précoce. Le comité de surveillance regrette que le contrôle juridique du travail d’enquête ne soit pas systématiquement effectué à chacune des étapes – cette absence de suivi juridique permanent en cours d’enquête ayant parfois conduit au non-respect des exigences de procédure. Le comité de surveillance recommande également que le nouveau directeur général se penche sur la structure et l’organisation de cette unité.

| XI. | Le comité de surveillance recommande l’élaboration d’une stratégie exhaustive en matière de ressources humaines, fondée sur une analyse approfondie des priorités et des méthodes de travail de l’OLAF. Cette stratégie devrait prévoir: i) une répartition des ressources au sein de l’OLAF permettant à l’Office de mieux se concentrer sur ses fonctions d’enquête; ii) une meilleure exploitation des synergies possibles à l’intérieur même de l’OLAF, grâce notamment au large éventail de qualifications de son personnel; iii) un soutien administratif suffisant pour les activités d’enquête; iv) une mobilité accrue au sein de l’OLAF et de la Commission; v) un développement de la politique de formation dans un sens évitant que l’accroissement de la mobilité ne se fasse au détriment de la qualité des enquêtes. |
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XI.

Le comité de surveillance recommande l’élaboration d’une stratégie exhaustive en matière de ressources humaines, fondée sur une analyse approfondie des priorités et des méthodes de travail de l’OLAF. Cette stratégie devrait prévoir: i) une répartition des ressources au sein de l’OLAF permettant à l’Office de mieux se concentrer sur ses fonctions d’enquête; ii) une meilleure exploitation des synergies possibles à l’intérieur même de l’OLAF, grâce notamment au large éventail de qualifications de son personnel; iii) un soutien administratif suffisant pour les activités d’enquête; iv) une mobilité accrue au sein de l’OLAF et de la Commission; v) un développement de la politique de formation dans un sens évitant que l’accroissement de la mobilité ne se fasse au détriment de la qualité des enquêtes.

| XII. | Le comité de surveillance recommande que les institutions tirent parti de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 pour adopter des dispositions régissant les situations transitoires dans le cas du poste de directeur général de l’OLAF – autrement dit, pour que les compétences du directeur général faisant fonction soient clairement définies lorsqu’une certaine période s’écoule entre le départ d’un directeur général, pour quelque motif que ce soit, et la nomination de son successeur. Cette règle respecterait l’accord convenu entre toutes les institutions de garantir la légitimité et l’indépendance de l’OLAF durant ces périodes de transition. |
| --- | --- |

XII.

Le comité de surveillance recommande que les institutions tirent parti de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 pour adopter des dispositions régissant les situations transitoires dans le cas du poste de directeur général de l’OLAF – autrement dit, pour que les compétences du directeur général faisant fonction soient clairement définies lorsqu’une certaine période s’écoule entre le départ d’un directeur général, pour quelque motif que ce soit, et la nomination de son successeur. Cette règle respecterait l’accord convenu entre toutes les institutions de garantir la légitimité et l’indépendance de l’OLAF durant ces périodes de transition.

o

| XIII. | Le comité de surveillance recommande que les institutions tirent parti de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 pour clarifier le cadre juridique dans lequel s’inscrit l’activité de l’OLAF, renforcer ses compétences en matière d’enquête et son indépendance, et le doter de règles de procédure précises. Le comité de surveillance souligne qu’il est essentiel que l’OLAF jouisse d’une indépendance opérationnelle et rappelle qu’il est disposé à mettre sa propre expérience au service de ce processus de réforme. |
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XIII.

Le comité de surveillance recommande que les institutions tirent parti de la révision du règlement (CE) no 1073/1999 pour clarifier le cadre juridique dans lequel s’inscrit l’activité de l’OLAF, renforcer ses compétences en matière d’enquête et son indépendance, et le doter de règles de procédure précises. Le comité de surveillance souligne qu’il est essentiel que l’OLAF jouisse d’une indépendance opérationnelle et rappelle qu’il est disposé à mettre sa propre expérience au service de ce processus de réforme.

o

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(1)  JO L 136 du 31.5.1999, p. 1.

1

(2)  Voir l'annexe 1: calendrier des réunions du comité de surveillance.

2

(3)  Article 8 du règlement intérieur du comité de surveillance de l’OLAF (JO L 33 du 7.2.2007, p. 7).

3

(4)  Le règlement intérieur a été adopté par le comité de surveillance en août 2006 et publié en février 2007 [règlement intérieur du comité de surveillance de l’OLAF (JO L 33 du 7.2.2007, p. 7)].

4

(5)  Voir notamment l’avis no 4/2010 sur la planification des enquêtes (annexe 5) et l’avis no 5/2010 sur le respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure (annexe 6).

5

o

o

(6)  Article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999.

6

o

(7)  Franchet et Byk contre Commission, affaire T-48/05, points 168-170.

7

Franchet et Byk

Commission

(8)  Voir l'annexe 6.

8

(9)  Voir l'avis no 5/2008 (JO C 314 du 22.12.2009, p. 15).

9

o

(10)  Voir l'annexe 5.

10

(11)  Voir plus particulièrement l’avis no 2/2009 (JO C 314 du 22.12.2009, p. 22).

11

o

(12)  Voir Camos Grau contre Commission, 6 avril 2006, affaire T-309/03; Nikolaou contre Commission, 12 septembre 2007, affaire T-259/03; Franchet et Byk contre Commission, 8 juillet 2008, affaire T-48/05.

12

Camos Grau

Commission

Nikolaou

Commission

Franchet et Byk

Commission

(13)  Voir l'annexe 6.

13

(14)  Le nouveau manuel de l’OLAF est entré en vigueur le 1er décembre 2009.

14

er

(15)  Voir annexe 2: avis no 1/2010 – avant-projet de budget de l’OLAF pour 2011.

15

o

(16)  SEC (2010) 859.

16

(17)  Voir l'annexe 4.

17

(18)  Voir l'annexe 3.

18

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ANNEXE 1

CALENDRIER DES RÉUNIONS DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

2009

| Mois | Dates de réunion |
| --- | --- |
| JUIN | mardi 9 – mercredi 10 |
| JUILLET | mardi 7 – mercredi 8 |
| SEPTEMBRE | mercredi 23 – jeudi 24 |
| OCTOBRE | mardi 20 – mercredi 21 |
| NOVEMBRE | mardi 17 – mercredi 18 |
| DÉCEMBRE | mardi 15 – mercredi 16 |

Mois

Dates de réunion

JUIN

mardi 9 – mercredi 10

JUILLET

mardi 7 – mercredi 8

SEPTEMBRE

mercredi 23 – jeudi 24

OCTOBRE

mardi 20 – mercredi 21

NOVEMBRE

mardi 17 – mercredi 18

DÉCEMBRE

mardi 15 – mercredi 16

2010

| Mois | Dates de réunion |
| --- | --- |
| JANVIER | mardi 12 – mercredi 13 |
| FÉVRIER | mardi 9 – mercredi 10 |
| MARS | mardi 16 – mercredi 17 |
| AVRIL | mardi 27 – mercredi 28 |
| JUIN | mardi 1er – mercredi 2 |
| JUILLET | mardi 13 – mercredi 14 |
| SEPTEMBRE | jeudi 2 (journée complète) |
| SEPTEMBRE | jeudi 23 (journée complète) |
| OCTOBRE | mardi 12 – mercredi 13 |
| NOVEMBRE | mardi 9 – mercredi 10 |
| DÉCEMBRE | mardi 14 – mercredi 15 |

Mois

Dates de réunion

JANVIER

mardi 12 – mercredi 13

FÉVRIER

mardi 9 – mercredi 10

MARS

mardi 16 – mercredi 17

AVRIL

mardi 27 – mercredi 28

JUIN

mardi 1er – mercredi 2

JUILLET

mardi 13 – mercredi 14

SEPTEMBRE

jeudi 2 (journée complète)

SEPTEMBRE

jeudi 23 (journée complète)

OCTOBRE

mardi 12 – mercredi 13

NOVEMBRE

mardi 9 – mercredi 10

DÉCEMBRE

mardi 14 – mercredi 15

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ANNEXE 2

AVIS No 1/2010

Avant-projet de budget de l’OLAF pour 2011

Bruxelles, le 30 juin 2010

Lors de ses réunions des 27 et 28 avril et des 1er et 2 juin 2010, le comité de surveillance de l’OLAF a examiné l’avant-projet de budget de l’office pour 2011 et a adopté l’avis suivant.

I.   La présentation du budget prévisionnel 2011

Ainsi qu’il le fait chaque année l’Office a présenté au comité les grandes lignes du budget prévisionnel de l’année suivante. Pour l’exercice 2011, le comité constate qu’il s’agit d’un budget de transition lié à l’actuelle période d’intérim consécutive au décès, en janvier 2010, de Monsieur Franz-Herman Brüner, directeur général de l’Office. Compte tenu des pouvoirs du directeur général faisant fonction, limités à l’expédition des affaires courantes, il lui était impossible de prendre des décisions ou des engagements susceptibles de lier le futur directeur général lorsqu’il aura été choisi par les institutions.

Le comité prend acte que la totalité du budget prévisionnel augmente de 3,19 % par rapport à 2010. Le comité souhaiterait que l’OLAF mette plus l’accent sur la formation de tout son personnel. Le comité constate que le budget des missions à l’étranger augmente d’un pourcentage comparable à l’augmentation du coût de la vie et souhaite que ce chapitre fasse toujours l’objet d’un contrôle effectif de la part des chefs d’unité et des directeurs de l’Office.

Le montant de la ligne budgétaire attribuée au comité est stable par rapport à 2009 et 2010.

Le comité constate que l’effectif de l’OLAF reste stable à 384 agents et que le montant des dépenses augmente de manière mesurée. Les crédits prévisionnels pour les salaires et indemnités du personnel augmentent au total de 4,13 %, ce montant incluant les ajustements des salaires.

II.   Attribution et gestion des ressources humaines de l’OLAF

Le comité de surveillance note que le nombre de postes vacants est en baisse. Il était de vingt-quatre en 2010 et devrait être de dix-huit en 2011. Le comité salue cette tendance positive qui contribue à accroître la capacité de l’OLAF à exécuter ses activités efficacement.

En ce qui concerne la question du personnel temporaire, le comité de surveillance accueille favorablement un certain nombre de développements positifs intervenus en 2008, 2009 et 2010, notamment le lancement et la publication des résultats des concours externes et internes dans le domaine de la lutte contre la fraude. Ceci a déjà permis à l’Office de recruter, début 2010, en qualité de fonctionnaires, onze anciens agents temporaires (neuf AT à durée indéterminée et deux AT à durée déterminée) lauréats des concours externes. Cela a été rendu possible à la suite d’une modification du plan d’établissement et de la négociation d’un budget rectificatif auprès de l’autorité budgétaire.

À la suite de la récente publication du résultat des concours internes, un exercice similaire devrait être engagé par l’Office afin de proposer aux lauréats des places de fonctionnaires. Ceci devrait permettre à l’OLAF de recruter, courant 2010, treize AT à durée indéterminée et deux à durée déterminée. De plus, trois anciens AT lauréats de concours externes ont réussi un concours interne à un niveau plus élevé.

Si l’organisation de ces concours était un exercice important et correspondait aux engagements pris par l’OLAF, le résultat global pour les quatre-vingt douze anciens agents temporaires de l’Office concernés par cette opération demeure cependant limité, dans la mesure où seuls vingt et un d’entre eux ont réussi l’un des concours. De plus, quatre AT à durée déterminée ont aussi pu bénéficier de ces concours. À ce jour, soixante-trois AT concernés par la négociation de 2007 n’ont pas pu bénéficier de ces concours, soit parce qu’ils y ont échoué, soit parce qu’ils n’ont pas pu ou pas souhaité y participer. En effet, les grades auxquels ces concours étaient ouverts, mais aussi les diplômes exigés ainsi que l’antériorité de ces diplômes par rapport à l’expérience professionnelle n’ont pas permis à un plus grand nombre d’AT de s’inscrire à ces concours. À cet égard, le comité de surveillance rappelle qu’il serait hautement souhaitable que ces agents temporaires continuent à apporter leurs compétences et leurs connaissances à l’Office, et qu’il conviendrait de leur offrir rapidement de véritables perspectives d’avancement et de carrière. Il ne faut pas oublier que les plus anciens agents temporaires travaillent à l’Office depuis plus de dix ans. Il serait légitime de les faire bénéficier d’une reclassification.

Par ailleurs, il conviendrait aussi que l’Office invite EPSO à organiser pour son compte des concours ciblés sur ceux susceptibles d’assurer des métiers très spécialisés dont l’OLAF a besoin. Il serait en effet très dommageable pour l’efficacité future – et par là même pour l’indépendance – de l’Office de ne pas être capable de conserver ces spécialistes. Il serait surtout très long et très coûteux de former de nouveaux agents spécialisés au cas où la situation actuelle pourrait inciter certains à quitter l’Office faute d’y trouver de véritables perspectives.

Le comité constate qu’il existe toujours à l’OLAF des agents temporaires à durée déterminée dont les contrats n’ont pas pu – et ne pourront pas – faire l’objet d’une prolongation. Ces situations sont humainement difficiles à vivre dans la mesure où l’échéance arrivera inexorablement. Le comité réitère une nouvelle fois le souhait que l’OLAF détermine et mette en place au plus vite une véritable politique de recrutement et de stabilisation de son personnel d’enquête selon une durée de recrutement standard, tout particulièrement de spécialistes des enquêtes issus des États membres. Un tel recrutement aura le mérite de permettre à l’OLAF d’essayer d’attirer les meilleurs éléments issus des services nationaux et de permettre ainsi la mise à jour des connaissances des enquêteurs en place et tout particulièrement des changements et des améliorations dans les techniques d’enquête. La répartition 80 % de fonctionnaires et 20 % d’agents temporaires envisagée par la Commission européenne ne doit être considérée que comme un souhait, pas comme un couperet. L’OLAF ne doit jamais limiter ou renoncer à sa capacité à recruter des spécialistes dans la lutte contre la fraude. L’indépendance de l’Office dans son activité d’enquête n’est pas une question de pourcentage entre fonctionnaires et AT mais de compétence dans le domaine de l’enquête et de volonté dans la mise en œuvre des meilleures techniques d’enquête. Le recrutement d’agents temporaires devrait aussi permettre à l’Office de travailler plus efficacement et d’améliorer la collaboration entre les autorités des États membres et l’OLAF.

Le comité constate que l’organigramme de l’OLAF ne comporte plus, au 1er avril 2010, qu’un seul poste de chef d’unité tenu par un agent temporaire. Sans doute conviendra-t-il à terme de s’interroger sur le nécessaire équilibre à trouver aussi dans ce domaine entre fonctionnaires et agents temporaires.

Le comité regrette que l’Office n’ait pas toujours défini de véritable politique des ressources humaines et cela en dépit de ses recommandations formulées lors de ses avis sur les budgets précédents (avis no 2/2007, avis no 3/2008, avis no 3/2009). De la même manière, le comité insiste, comme les années précédentes, sur la nécessité d’une réflexion approfondie sur l’adéquation de l’affectation des ressources aux missions prioritaires de l’OLAF. Le comité a bien pris note des observations de l’OLAF quant au caractère indivisible de ses tâches et à la contribution de tous les services de l’Office aux missions de celui-ci, il considère néanmoins qu’une réflexion particulière doit être menée en ce qui concerne la proportion relative des effectifs consacrée directement aux activités d’enquête. Comme dans son avis précédent, le comité considère qu’un travail général d’évaluation et de détermination des priorités devrait être mené concernant les différents champs d’activité de l’office et leur importance respective.

Recommandations:

Le comité conseille vivement à l’OLAF d’établir au plus vite une stratégie de ressources humaines fondée sur une analyse des missions prioritaires et l’adéquation de l’affectation des ressources à celles-ci. Cette stratégie devrait proposer des perspectives de travail réalistes à court et moyen termes.

Le comité recommande à l’OLAF de prêter une attention particulière à la situation des différentes catégories d’agents temporaires qui travaillent actuellement à l’Office et essaie de trouver, dans la mesure du possible, des solutions adaptées à ces situations, y compris/en particulier en ce qui concerne les possibilités de reclassification.

III.   Le secrétariat du comité de surveillance

L’effectif théorique du secrétariat du comité de surveillance est de huit agents. Le 1er février 2010, un nouvel administrateur a rejoint ses rangs et a été affecté à un poste vacant. Depuis la fin du mois de novembre 2009, un poste d’agent temporaire AST est vacant et devrait être remplacé par un poste de fonctionnaire.

Par ailleurs, un avis de vacance pour le poste de chef du secrétariat a été lancé, en juin 2009, afin d’anticiper le départ en retraite de l’ancien responsable à la fin du mois de juillet 2009. Le recrutement du nouveau chef du secrétariat est effectif depuis le 16 juin 2010.

L’effectif actuel du secrétariat sera satisfaisant au regard des tâches actuellement dévolues au comité lorsque tous les postes auront été pourvus. En revanche, si des modifications de la réglementation applicable, notamment des modifications allant dans le sens de celles votées par le Parlement européen, le 20 novembre 2008, dans le cadre de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, devaient entrer en vigueur, la mission du comité s’en trouverait renforcée et cela nécessiterait un accroissement conséquent de l’effectif du secrétariat. Seule une telle augmentation de l’effectif du secrétariat serait de nature à garantir la véritable indépendance du comité, qui est elle-même un facteur essentiel de la sauvegarde de l’indépendance de l’OLAF.

Recommandation:

L’OLAF devrait procéder à l’affectation effective de huit collaborateurs au secrétariat.

Si, dans le cadre de la réforme de la réglementation applicable à l’Office, les tâches dévolues au comité de surveillance devaient être accrues, il serait indispensable que les ressources du secrétariat augmentent en conséquence afin que le comité puisse continuer à travailler effectivement et efficacement.

IV.   Conclusions

Le comité accepte l’idée que le présent budget prévisionnel soit le reflet de la période transitoire actuelle.

Cependant, le comité formule le vœu que dès sa prise de fonctions, le nouveau directeur général de l’OLAF demande à l’autorité budgétaire les moyens nécessaires, notamment en matière de gestion de l’Office, de politique des enquêtes et de politique d’engagement du personnel.

Le comité de surveillance soutient la proposition de budget de l’OLAF pour 2011 et souhaite que les recommandations susmentionnées soient prises en considération.

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ANNEXE 3

AVIS No 2/2010

à l'attention de la Commission européenne

[émis conformément à l'article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude]

Bruxelles, le 23 septembre 2010

Cadre juridique

L'article 12, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) prévoit que le comité de surveillance donne un avis favorable au sujet de la liste des candidats au poste de directeur de l'OLAF qui est transmise par la Commission au Conseil et au Parlement européen en vue d'une concertation.

Aux termes de l'article 15 du règlement intérieur du comité de surveillance de l'OLAF, «après examen des candidatures au poste de directeur général de l'OLAF, le comité de surveillance émet un avis contenant un exposé des motifs qui énonce les critères utilisés pour l'évaluation des mérites des candidats», qui «contient également l'avis sur les candidats [...]».

Procédure

Par une décision du 17 mars 2010, la Commission a décidé de publier le poste de directeur général de l'OLAF en vue d'un recrutement interne [conformément à article 29, paragraphe 1, points a) i) et a) iii) du statut] ou externe (article 29, paragraphe 2, du statut). Ainsi, le poste a fait l'objet d'une publication interne (avis de vacance COM/2010/842 du 9 avril 2010) et externe (avis de vacance COM/2010/10255, publié notamment au JO C 91 A du 9 avril 2010). Dans les deux cas, la date limite pour postuler était fixée au 7 mai 2010. La publication faisait état d'un poste de «directeur général», étant donné que le poste publié correspond à ce grade.

Le 12 mai 2010, la Commission a décidé d'adopter la procédure de sélection à suivre afin de pourvoir ce poste de directeur général de l'OLAF. Un membre du comité de surveillance faisait partie, en qualité d'observateur, du jury de présélection et du CCN.

Le 21 septembre, la Commission a transmis au comité de surveillance une liste de six noms.

Aux termes de l'article 12, paragraphe 2, des règlements (CE) no 1073/1999 et (CE) no 1074/1999, «[...] après avis favorable du comité de surveillance, la Commission établit la liste des candidats ayant les qualifications nécessaires». Par conséquent, le comité de surveillance estime que son rôle principal dans la procédure est de s'assurer que les candidats retenus disposent des qualifications requises pour occuper le poste de directeur général.

Avis du comité de surveillance

Le comité de surveillance considère que le directeur général de l'OLAF doit être apte et déterminé à diriger une organisation complexe et polyvalente dans un contexte multinational afin d'obtenir des résultats concrets en matière de lutte contre la fraude et la corruption en Europe. Le candidat retenu devra avoir des connaissances suffisantes dans ce domaine pour susciter la loyauté et le respect d'une équipe hautement spécialisée et pour garantir la crédibilité de l'OLAF tant à l'intérieur de l'Office que vis-à-vis de l'extérieur. Il devra faire preuve de capacités de gestion exceptionnelles pour relever les défis actuels de l'OLAF, qui ont été décrits à plusieurs reprises par le comité de surveillance dans ses différents avis. Il devra disposer d'une expérience professionnelle suffisante dans un contexte international et multiculturel afin de s'atteler rapidement aux enjeux spécifiques d'un environnement institutionnel aussi complexe. Par ailleurs, en tant que gardien de l'indépendance de l'OLAF, le comité de surveillance accorde une importance particulière à l'engagement des candidats en faveur de l'indépendance de l'organisation ainsi qu'à leur conception du rôle spécifique joué par l'OLAF au sein des institutions européennes.

Toutes ces exigences sont dûment énumérées dans l'avis de vacance.

Après examen des demandes présentées par les intéressés et à la suite des rapports du jury de présélection et du CCN, le comité de surveillance de l'OLAF adopte à l'unanimité un avis favorable au sujet de trois candidats et adopte à la majorité un avis favorable concernant les trois candidats restants.

Pour le comité de surveillance de l'OLAF

Image

Le président

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ANNEXE 4

AVIS No 3/2010

relatif au document de réflexion sur la réforme de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)

Bruxelles, le 23 septembre 2010

INTRODUCTION

Le comité de surveillance (CS) remercie la Commission de son document de réflexion du 6 juillet 2010 et la soutient dans sa volonté de relancer la réforme du règlement (CE) no 1073/1999.

Le CS souhaite souligner, eu égard aux mutations profondes subies par les financements publics européens, ces deux dernières années, combien il est important de définir de nouvelles ambitions pour l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et nécessaire de le réformer. La crise financière a conduit les institutions de l’Union, et la Commission en particulier, à adopter des mesures destinées à accroître les moyens financiers dans certains secteurs. Cette politique doit maintenant s’accompagner de mesures de contrôle de l’engagement et de l’utilisation de la dépense publique européenne. Le citoyen européen doit avoir la certitude que l’OLAF dispose des moyens appropriés pour lutter contre toute aggravation de la fraude, de la corruption ou autre activité illégale susceptible de porter préjudice aux intérêts financiers de l’UE.

Le CS note que la consolidation de la législation antifraude en un cadre légal unique sera discutée à une étape ultérieure, en lien avec les discussions sur la création d’un parquet européen.

Il prend note de la proposition de renforcement du dialogue interinstitutionnel et estime qu’il pourrait s’agir d’un instrument apte à assurer un large soutien politique à la lutte de l’OLAF contre la fraude. Ce dialogue ne devra toutefois pas impliquer une subordination des enquêtes à des orientations politiques. En sa qualité de gardien de l’indépendance de l’OLAF, le CS est prêt à se charger de l’organisation de ce dialogue.

Le CS note que le document de réflexion place l’accent sur des questions en lien avec la gouvernance de l’OLAF et reconnaît la nécessité de trouver les moyens d’améliorer l’efficacité de l’OLAF et de réduire la durée des procédures. Ces moyens ne doivent cependant pas se limiter à des changements dans la structure organisationnelle, et le CS regrette que le document de réflexion ne formule pas la moindre proposition portant sur la compétence de l’OLAF dans les enquêtes, internes comme externes. À cet égard, le CS souhaite souligner les nouvelles opportunités créées par l’article 325 TFUE, qui appelle à «offrir une protection effective et équivalente dans les États membres ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union».

Le CS tient à souligner que la réforme envisagée ne devra en aucune circonstance aboutir à réduire l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. Il est convaincu que la structure institutionnelle actuelle doit être conservée: intégration de l’OLAF au sein de la Commission, indépendance de son directeur général dans sa fonction d’enquête et contrôle de l’indépendance de l’OLAF par un CS composé d’experts externes aux institutions, telles sont les principales caractéristiques à préserver. D’autre part, le CS pense que la création d’un conseiller réviseur externe, qui est proposée, risque d’accroître la charge administrative de l’OLAF et d’empiéter sur les fonctions essentielles du comité. Le statut de ce nouvel organe n’est pas clair.

Même si le CS se félicite de la volonté exprimée par toutes les institutions de l’UE de renforcer son rôle, il souhaite néanmoins faire observer que la proposition, figurant dans le document de réflexion, de ne lui transmettre que des données statistiques pour la réalisation de sa tâche aboutirait à le priver de tout moyen d’exercer un contrôle approprié de l’OLAF. Il est indispensable que le CS dispose d’un plein accès aux dossiers d’enquête afin qu’il puisse veiller à l’indépendance de l’OLAF en contrôlant l’efficience et l’efficacité des procédures d’enquête.

Dans le cadre du processus de réforme, le CS souhaite aussi mettre en garde contre le risque d’une «surrèglementation» qui empêcherait l’OLAF de disposer des marges de manœuvre nécessaires à son action. De plus, toute insertion d’une obligation légale supplémentaire dans le règlement risque, à une étape ultérieure, d’entraîner un contrôle juridictionnel. Le CS partage les soucis exprimés par la Commission concernant la longueur des enquêtes et la nécessité de mieux assurer la protection des droits fondamentaux. Comme exposé plus avant, le CS considère qu’il est de la responsabilité de la direction de l’OLAF de mener les enquêtes d’une manière conciliant célérité des procédures et respect intégral des droits procéduraux, et qu’il incombe simultanément au CS de jouer son rôle de contrôle à ces niveaux. Le CS considère également que le prochain directeur général de l’OLAF devra être consulté sur cette réforme.

Le présent document représente la contribution du CS au débat. Il prend en compte les discussions interinstitutionnelles qui ont déjà eu lieu et vise à exprimer les vues du CS sur les principaux points du document de réflexion. Sur la base d’une analyse sur les moyens de renforcer l’efficience des enquêtes (partie I), il présente un certain nombre de propositions portant sur des aspects organisationnels de l’OLAF (partie II).

1.   RENFORCEMENT DE L’EFFICIENCE DE LA FONCTION D’ENQUÊTE DE L’OLAF

1.1.   Renforcer les pouvoirs d’enquête de l’OLAF

Le CS considère que le renforcement des dispositions régissant les enquêtes externes et internes doit être un des axes essentiels de la réforme. Les trois institutions ont chacune soumis des propositions traitant de cette question clé qu’il convient d’étudier soigneusement.

Des clarifications sont en particulier nécessaires au niveau des pouvoirs de l’OLAF en matière d’inspections et de contrôles sur place que prévoit le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 en cas de fraude, de corruption ou d’activités illicites en lien avec des marchés, subventions et décisions impliquant des financements de l’UE.

Le CS est partisan d’une délimitation claire des pouvoirs de l’OLAF pour chaque phase d’enquête. Les progrès réalisés dans le cadre de la réforme pour préciser les contours de ces phases sont encourageants, mais ils peuvent être améliorés:

| — | il conviendrait de faire explicitement référence à l’analyse du renseignement «intelligence analysis», |
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il conviendrait de faire explicitement référence à l’analyse du renseignement «intelligence analysis»,

| — | concernant l’«ouverture des enquêtes», le CS souhaiterait une différentiation entre enquêtes internes et externes, |
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concernant l’«ouverture des enquêtes», le CS souhaiterait une différentiation entre enquêtes internes et externes,

| — | afin de permettre à l’OLAF de concentrer ses efforts sur les affaires les plus graves, le futur règlement devrait comporter une politique «de minimis», |
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afin de permettre à l’OLAF de concentrer ses efforts sur les affaires les plus graves, le futur règlement devrait comporter une politique «de minimis»,

| — | la phase de la «procédure d’enquête» réclame une approche juridique mieux structurée, et les dispositions en la matière mériteraient d’être réexaminées. |
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la phase de la «procédure d’enquête» réclame une approche juridique mieux structurée, et les dispositions en la matière mériteraient d’être réexaminées.

Le CS souligne également que l’article 325 TFUE prévoit une protection des intérêts financiers effective et équivalente dans tous les États membres ainsi que dans les institutions, organes et organismes de l’Union. De plus, et contrairement à l’ancien article 280 TCE, l’article 325 TFUE n’exclut plus l’adoption de mesures concernant l’application du droit pénal national ou l’administration de la justice dans les États membres. Les nouvelles options offertes par le traité de Lisbonne devraient être mises à profit pour introduire des dispositions autorisant un renforcement et une amélioration de la coopération entre l’OLAF et les autorités judiciaires nationales. Par exemple, pour mieux assurer un niveau équivalent de protection des intérêts financiers dans toute l’UE, il y a lieu de parvenir à une meilleure appréciation de la force probante, au sein de l’UE, des éléments de preuve de l’OLAF. Le nouveau règlement devra en outre garantir que, dans le cas des enquêtes internes, ce sont bien les mêmes procédures qui s’appliquent à la totalité des institutions, organes et organismes de l’Union.

1.2.   Durée des enquêtes

Le CS, qui a régulièrement dénoncé la longueur excessive des enquêtes, se félicite de toute mesure de nature à améliorer la situation.

Le CS juge que le contrôle direct de la durée des enquêtes doit d’abord être effectué en interne par les principaux responsables, c’est-à-dire la direction de l’OLAF et son directeur général. Il incombera au CS d’assurer un suivi régulier de cet aspect des activités de l’OLAF et d’apporter son soutien au directeur général dans le contrôle des délais.

Globalement, le CS est favorable aux mécanismes proposés dans le document de réflexion pour la transmission régulière de l’information aux différentes étapes de la procédure. Pour le CS, cette transmission est d’une importance capitale dans la mesure où elle contribue à assurer l’indépendance de l’Office en excluant les interférences externes dans la conduite impartiale des enquêtes et à faire en sorte que des délais excessifs n’empêchent pas d’obtenir le résultat espéré d’une enquête, par exemple pour des raisons de prescription.

Le CS se félicite également de l’introduction d’un délai pour la période d’évaluation et il considère que la première phase d’une enquête, devrait, en règle générale, relever également de son contrôle, de manière à apporter une garantie supplémentaire d’indépendance opérationnelle de l’OLAF en ce qui concerne l’ouverture des enquêtes.

À cet égard, le règlement devrait prévoir la transmission au CS des informations suivantes:

| 1) | pour toute enquête qui n’a pas encore été clôturée au terme de douze mois (période d’évaluation comprise), un rapport expliquant pourquoi l’enquête n’est pas terminée et estimant le temps nécessaire à son achèvement. Un dispositif de suivi approprié devra être mis en place; |
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1)

pour toute enquête qui n’a pas encore été clôturée au terme de douze mois (période d’évaluation comprise), un rapport expliquant pourquoi l’enquête n’est pas terminée et estimant le temps nécessaire à son achèvement. Un dispositif de suivi approprié devra être mis en place;

| 2) | pour les enquêtes ouvertes depuis plus de trente mois, l’OLAF remettrait au CS, chaque semestre, un rapport d’avancement détaillant les mesures prises pour clore le dossier; |
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2)

pour les enquêtes ouvertes depuis plus de trente mois, l’OLAF remettrait au CS, chaque semestre, un rapport d’avancement détaillant les mesures prises pour clore le dossier;

| 3) | pour ses activités opérationnelles, des rapports statistiques contenant notamment des indicateurs de performance que le CS serait en mesure d’utiliser en tant qu’instrument supplémentaire de suivi. |
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3)

pour ses activités opérationnelles, des rapports statistiques contenant notamment des indicateurs de performance que le CS serait en mesure d’utiliser en tant qu’instrument supplémentaire de suivi.

1.3.   Renforcement des droits de la défense

Le document de réflexion souligne à juste titre la nécessité d’une surveillance sur les enquêtes de l’OLAF, en particulier sur les aspects touchant aux droits fondamentaux et aux garanties de procédure. À cet égard, le CS considère, d’une part, que les règles applicables aux enquêtes de l’OLAF doivent être clarifiées en ce qui concerne les droits de la défense et, d’autre part, que les obligations de rendre compte de l’OLAF devraient être renforcées pour les procédures internes mises en place pour assurer le respect de ces droits.

1.3.1.   Clarification des règles

Le CS se félicite de la volonté de toutes les institutions de clarifier les droits et obligations des personnes sous enquête, ainsi que les droits et obligations de l’OLAF, des institutions et des États membres, avant, pendant et après une enquête.

Le CS compte formuler des propositions plus détaillées dans un prochain avis couvrant ce sujet.

1.3.2.   Amélioration des procédures

Le CS considère que c’est au directeur général et à la direction de l’OLAF qu’il incombe en tout premier lieu de décider de l’opportunité d’ouvrir une enquête et d’assurer le respect des droits fondamentaux des personnes sous enquête.

La mise en place de structures de contrôle et de mécanismes de suivi adéquats est une des missions du directeur général de l’OLAF. À cet égard, le CS souhaite manifester sa sérieuse préoccupation face à la perspective de création d’un conseiller réviseur.

Le CS juge que le statut et les compétences d’un tel conseiller réviseur manqueraient de clarté. Du fait de sa désignation par le DG de l’OLAF, il ne peut pas être indépendant. De plus, la création d’un conseiller réviseur risque d’entraîner les problèmes suivants:

| — | une modification dans l’équilibre institutionnel autour de l’OLAF, car l’ajout du conseiller réviseur pourrait à la fois limiter le rôle du CS et le priver de son accès à des informations essentielles à sa mission de contrôle, |
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une modification dans l’équilibre institutionnel autour de l’OLAF, car l’ajout du conseiller réviseur pourrait à la fois limiter le rôle du CS et le priver de son accès à des informations essentielles à sa mission de contrôle,

| — | un risque de délais accrus pour des enquêtes à la durée déjà excessive, |
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un risque de délais accrus pour des enquêtes à la durée déjà excessive,

| — | en matière de contrôle du respect des droits fondamentaux, un risque significatif de «désappropriation» et de perte de responsabilité pour l’équipe de direction de l’OLAF, |
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en matière de contrôle du respect des droits fondamentaux, un risque significatif de «désappropriation» et de perte de responsabilité pour l’équipe de direction de l’OLAF,

| — | un chevauchement avec des mécanismes existants (Médiateur, contrôle juridictionnel a posteriori, etc.), |
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un chevauchement avec des mécanismes existants (Médiateur, contrôle juridictionnel a posteriori, etc.),

| — | potentiellement, des dépenses supplémentaires pour le budget de l’UE. |
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potentiellement, des dépenses supplémentaires pour le budget de l’UE.

Eu égard à l’importance d’assurer un respect approprié des droits fondamentaux au sein de l’OLAF, le CS est prêt à envisager la désignation d’un responsable chargé d’instruire les plaintes, dont le rôle serait d’étudier les plaintes visant l’OLAF et de conseiller son directeur général en la matière. Cette fonction existe dans de nombreuses administrations nationales, et l’OLAF pourrait s’inspirer de bonnes pratiques déjà bien établies. La constitution d’un «panel de contrôle», évoquée dans le document de réflexion, serait aussi une option envisageable. En tout état de cause, la création de cette fonction ne devra pas empiéter sur les compétences et responsabilités du CS, et toutes les plaintes devront continuer à lui être notifiées systématiquement.

Si le CS comprend le souhait de la Commission de mettre en place des mécanismes de contrôle indépendants et externes, il n’en est pas moins convaincu qu’au sein de l’architecture globale régissant l’organisation de l’OLAF, il constitue le seul organe à même de satisfaire à de tels critères. Il propose donc un renforcement de son rôle dans le suivi des procédures, en particulier au niveau du respect des droits fondamentaux et de la durée des enquêtes, renforcement qui s’opèrerait comme suit:

| — | le règlement pourrait prévoir que le CS fournisse, chaque année (éventuellement dans le cadre de son rapport annuel), une analyse de la façon dont l’OLAF se conforme à son obligation de respecter les droits fondamentaux dans ses enquêtes. Ce rapport serait fondé sur l’information concernant les mesures prises pour garantir le plein respect des droits fondamentaux transmise au CS par l’OLAF, ainsi que sur les informations provenant des propres activités de surveillance du CS, |
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le règlement pourrait prévoir que le CS fournisse, chaque année (éventuellement dans le cadre de son rapport annuel), une analyse de la façon dont l’OLAF se conforme à son obligation de respecter les droits fondamentaux dans ses enquêtes. Ce rapport serait fondé sur l’information concernant les mesures prises pour garantir le plein respect des droits fondamentaux transmise au CS par l’OLAF, ainsi que sur les informations provenant des propres activités de surveillance du CS,

| — | chaque fois que nécessaire et dans des circonstances exceptionnelles, le directeur général pourrait inviter le CS à réaliser un contrôle spécifique si des défaillances graves lui sont signalées au cours d’une enquête. Les résultats de ce contrôle ne seraient révélés qu’au seul directeur général de l’OLAF. |
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chaque fois que nécessaire et dans des circonstances exceptionnelles, le directeur général pourrait inviter le CS à réaliser un contrôle spécifique si des défaillances graves lui sont signalées au cours d’une enquête. Les résultats de ce contrôle ne seraient révélés qu’au seul directeur général de l’OLAF.

1.4.   Coopération entre l’OLAF et les institutions, organes et organismes au niveau de sa fonction d’enquête

Le CS est favorable à une clarification, dans le règlement, des droits et obligations qui s’appliquent à l’OLAF et aux institutions dans le cadre de la lutte contre la fraude. La Commission pouvant être tenue pour responsable des actions de l’OLAF, ce point est particulièrement important.

1.4.1.   Information des institutions et organes concernés

L’OLAF est tenu de communiquer dès que possible aux institutions, organes et organismes, en début d’enquête, toutes les informations nécessaires sur le comportement frauduleux de personnes relevant du statut ou employées par une institution ou une délégation. On peut aussi considérer que cette obligation d’informer l’institution concernée s’applique aux opérateurs économiques bénéficiant de subventions ou de contrats financés directement ou indirectement par le budget de l’UE. La communication de ces informations pourrait être subordonnée à des mesures de confidentialité pour protéger l’enquête. Ces communications visent à permettre à l’institution de gérer au mieux les conséquences financières et administratives du comportement frauduleux afin d’en limiter l’incidence financière. En cours d’enquête, l’OLAF pourrait encore communiquer des informations supplémentaires susceptibles d’être utiles à l’institution concernée. À la clôture de son enquête, l’OLAF communique à l’institution concernée ses conclusions et recommandations.

Le CS est favorable à l’idée, formulée dans le document de réflexion, de renforcer son rôle en matière de surveillance des échanges d’information entre l’OLAF et les institutions. Afin que le CS puisse jouer ce rôle, l’OLAF devrait lui communiquer périodiquement (tous les trois ou six mois, par exemple) les informations qui lui ont été transmises par les institutions dans le cadre des enquêtes en cours. Il conviendrait en même temps de signaler au CS tous les cas dans lesquels une confidentialité appropriée n’a pas été respectée.

L’OLAF devrait également mettre en place un système de compte rendu régulier au CS pour les cas dans lesquels une institution, un organe ou un organisme n’a pas pris de mesures pour appliquer les recommandations de l’Office. L’OLAF devrait aussi transmettre tous les rapports finaux d’enquête ou de clôture du suivi, ainsi qu’un rapport annuel résumant les suites données aux communications qu’elles reçoivent par les autorités administratives et judiciaires des États membres et, le cas échéant, de pays tiers.

1.4.2.   Accès de l’OLAF à l’information détenue par les institutions, organes et organismes de l’UE

Depuis sa création, l’OLAF rencontre des difficultés pour obtenir l’accès à l’information dont disposent certaines institutions, tout particulièrement à certaines bases de données. Cela crée un problème au niveau de l’aspect renseignement de l’activité de l’OLAF. Le CS estime qu’une plus grande attention doit être accordée à cette question pour éviter qu’elle ne crée une menace réelle pour l’indépendance de l’OLAF.

L’OLAF devrait adresser systématiquement au CS toute information concernant la communication tardive ou la non-communication de cas de fraude, ainsi que les cas où une institution, un organe ou un organisme lui a refusé l’accès à des informations en sa possession.

1.5.   Coopération entre l’OLAF et les États membres

Le CS est d’accord avec la proposition de renforcement de la coopération, qui imposerait à tout État membre l’obligation d’assister et soutenir l’OLAF dans la conduite de ses enquêtes, de lui transmettre tout document susceptible d’être utile à une enquête et de l’informer des mesures qu’il a prises après avoir reçu le rapport d’enquête. Le CS, partisan de cette information régulière sur les progrès réalisés fournie à l’OLAF par les autorités des États membres, estime que l’Office devrait l’informer systématiquement des cas où un manque de coopération des autorités des États membres est constaté.

Le CS, qui est conscient des difficultés souvent rencontrées par l’OLAF pour identifier des personnes de contact compétentes à même d’assister ses enquêteurs dans l’État membre (par exemple, lors des contrôles sur place des dépenses directes), confirme qu’il est bien nécessaire que chaque État membre désigne, au sein de son administration nationale, des points de contact appropriés pour l’OLAF.

Les États membres devraient fournir à l’OLAF les coordonnées de ces personnes de contact au niveau national. Il incomberait à son tour à l’OLAF d’informer et, le cas échéant et s’il dispose des capacités requises, de former ces personnels des administrations nationales afin qu’ils aient une meilleure compréhension des procédures de l’UE et des besoins de l’OLAF. Cela créerait une synergie plus forte entre services et renforcerait l’efficacité des enquêtes de l’OLAF. Il faut rappeler que l’OLAF, compte tenu de ses moyens limités, n’est pas en mesure de traiter tous les dossiers de fraude qui lui sont signalés et que certains doivent donc pouvoir être transférés à des administrations nationales, en tenant notamment compte des seuils fixés par l’Office pour l’ouverture des enquêtes dans les domaines concernés.

1.6.   Coopération entre l’OLAF et Eurojust, Europol, les organisations internationales et les pays tiers

L’OLAF devrait avoir les moyens juridiques de conclure, sous l’égide générale de la Commission, des accords de coopération avec des agences, des administrations des États membres, des services d’États tiers et des organisations internationales afin d’accélérer ses procédures et d’améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude.

Il faut que des clauses prévoyant des contrôles par la Commission (ou l’institution, organe ou organisme concerné) et l’OLAF soient insérées dans tous les contrats de financement, même dans les cas où le budget UE n’est pas la seule source de financement.

1.7.   Renforcement du statut et du rôle de la direction de l’OLAF

1.7.1.   Statut, nomination et pouvoirs du directeur général de l’OLAF

Comme déjà souligné dans le présent avis, le CS est convaincu que la meilleure manière d’améliorer le fonctionnement de l’OLAF est de conférer à son directeur général des pouvoirs suffisants et l’autorité nécessaire pour veiller à l’efficacité de la conduite des enquêtes tout en assurant le plein respect des droits fondamentaux. Cela ne pourra se faire que si le directeur général de l’OLAF se voit accorder, d’une part, un statut de membre à part entière du haut encadrement de la Commission et, d’autre part, une autonomie, une indépendance fonctionnelle et des responsabilités plus étendues.

| — | Titre
  Le CS propose donc que le titre actuel de directeur de l’OLAF soit remplacé par le titre de directeur général, ce qui le placerait au même niveau hiérarchique que ses pairs des autres directions générales. |
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Titre

Le CS propose donc que le titre actuel de directeur de l’OLAF soit remplacé par le titre de directeur général, ce qui le placerait au même niveau hiérarchique que ses pairs des autres directions générales.

| — | Durée du mandat
  Le CS est en faveur d’un mandat unique (non renouvelable), afin de renforcer l’indépendance du directeur général. |
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Durée du mandat

Le CS est en faveur d’un mandat unique (non renouvelable), afin de renforcer l’indépendance du directeur général.

| — | Procédure de nomination






  — | La procédure de nomination telle que prévue actuellement par le règlement devrait être conservée. |
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Procédure de nomination

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La procédure de nomination telle que prévue actuellement par le règlement devrait être conservée.

| — | Le CS reconnaît, comme le Parlement européen, la nécessité d’éviter des délais excessifs dans la procédure de désignation. Eu égard à la connaissance intime du fonctionnement et des besoins de l’OLAF dont dispose le CS, son avis sur les candidats susceptibles d’être retenus doit avoir un caractère contraignant. Cette connaissance unique est particulièrement précieuse lorsqu’il y a lieu de désigner un nouveau directeur général. L’implication du CS dans la procédure est un élément essentiel si l’on veut garantir l’indépendance du directeur général. |
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Le CS reconnaît, comme le Parlement européen, la nécessité d’éviter des délais excessifs dans la procédure de désignation. Eu égard à la connaissance intime du fonctionnement et des besoins de l’OLAF dont dispose le CS, son avis sur les candidats susceptibles d’être retenus doit avoir un caractère contraignant. Cette connaissance unique est particulièrement précieuse lorsqu’il y a lieu de désigner un nouveau directeur général. L’implication du CS dans la procédure est un élément essentiel si l’on veut garantir l’indépendance du directeur général.

| — | Intervention de l’OLAF dans les procédures devant les juridictions nationales
  Le CS considère que l’OLAF devrait avoir la possibilité d’intervenir dans les procédures devant les juridictions nationales de toute l’UE, en qualité d’expert reconnu en matière d’enquêtes, comme c’est déjà le cas dans certains États membres. Cela accroîtrait la visibilité de l’Office et permettrait aux juridictions nationales d’avoir une meilleure compréhension des résultats des enquêtes. |
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Intervention de l’OLAF dans les procédures devant les juridictions nationales

Le CS considère que l’OLAF devrait avoir la possibilité d’intervenir dans les procédures devant les juridictions nationales de toute l’UE, en qualité d’expert reconnu en matière d’enquêtes, comme c’est déjà le cas dans certains États membres. Cela accroîtrait la visibilité de l’Office et permettrait aux juridictions nationales d’avoir une meilleure compréhension des résultats des enquêtes.

| — | Intervention du directeur général dans les procédures devant la Cour de justice de l’Union européenne.
  La procédure prévue à l’article 12, paragraphe 3, doit être conservée. L’OLAF n’ayant pas qualité pour agir, il ne peut pas être partie dans les procédures devant les juridictions de l’Union. Cependant, chaque fois qu’une enquête de l’OLAF ou ses conclusions font l’objet d’un recours devant une juridiction de l’Union, il paraît essentiel, en vue d’assurer une information appropriée de la juridiction, que l’OLAF soit autorisé à présenter ses arguments ou ses justifications lors de la phase préliminaire de la procédure et pendant l’audition devant la Cour de justice de l’Union européenne. |
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Intervention du directeur général dans les procédures devant la Cour de justice de l’Union européenne.

La procédure prévue à l’article 12, paragraphe 3, doit être conservée. L’OLAF n’ayant pas qualité pour agir, il ne peut pas être partie dans les procédures devant les juridictions de l’Union. Cependant, chaque fois qu’une enquête de l’OLAF ou ses conclusions font l’objet d’un recours devant une juridiction de l’Union, il paraît essentiel, en vue d’assurer une information appropriée de la juridiction, que l’OLAF soit autorisé à présenter ses arguments ou ses justifications lors de la phase préliminaire de la procédure et pendant l’audition devant la Cour de justice de l’Union européenne.

1.7.2.   Nomination et statut des membres de la direction de l’OLAF

Le règlement doit prévoir des règles spécifiques en vue d’assurer la continuité des activités de l’OLAF en cas d’absence ou d’indisponibilité du directeur général. Ces règles devraient aussi, dans de tels cas, assurer le maintien de l’indépendance opérationnelle de l’OLAF, ainsi que l’existence d’un certain degré de consensus interinstitutionnel au cours de la procédure de remplacement du directeur général.

Ce remplacement pourrait s’effectuer, conformément aux règles applicables au sein de la Commission en matière de délégation, en autorisant le directeur général à déléguer des pouvoirs tout en tenant compte du profil particulier de l’Office, notamment de l’indépendance de sa fonction d’enquête, et de la nécessité de préserver un certain degré de consensus interinstitutionnel. Il est également envisageable de créer une position spécifique de directeur général adjoint dont la procédure de désignation serait, dans une certaine mesure, comparable à celle du directeur général. Cela garantirait l’indépendance de l’Office et respecterait l’implication des trois institutions, tout en prenant en compte l’avis du directeur général afin d’éviter tout risque de conflit.

2.   GOUVERNANCE POLITIQUE ET DIALOGUE AVEC LES INSTITUTIONS: RENFORCEMENT DE L’INDÉPENDANCE

2.1.   Le dialogue interinstitutionnel

Le CS peut se rallier à la mise en place d’un dialogue interinstitutionnel régulier couvrant la lutte contre la fraude et la corruption. Selon le CS, il y aurait là l’occasion de parvenir à un consensus politique solide en matière de protection des intérêts financiers de l’UE, et ces échanges réguliers pourraient favoriser l’activité de l’OLAF. En tout état de cause, le CS considère que ce dialogue ne doit en aucun cas donner lieu à une mise en cause de l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. C’est pourquoi, en sa qualité de principal gardien de l’indépendance de l’Office, le CS propose de se charger de l’organisation de ce dialogue.

Il permettrait aux institutions de se rencontrer régulièrement à l’invitation du CS et de débattre des priorités dans la lutte antifraude. Ce dialogue ne remplacerait ni les relations bilatérales existantes entre l’OLAF et les institutions ni celles entre le CS et les institutions.

2.2.   Le comité de surveillance

Le CS se réjouit de lire que toutes les institutions conviennent de l’importance du rôle du CS et de la nécessité de renforcer ses attributions.

2.2.1.   Le rôle du CS

Il approuve la déclaration du document de réflexion selon laquelle le CS doit se voir confier des missions supplémentaires. Eu égard à son expérience, le CS considère que son rôle est de veiller à l’indépendance de l’OLAF moyennant un contrôle sur les activités opérationnelles de l’Office, l’efficacité de son travail et le respect des règles d’enquête et des droits fondamentaux, de sorte à pouvoir apporter un soutien au directeur général de l’OLAF.

Le comité doit pouvoir donner des avis, de sa propre initiative ou à la demande du DG de l’OLAF, portant notamment sur la durée et l’effectivité des enquêtes, les garanties de procédure, le respect de critères uniformes et préétablis en matière d’ouverture ou de refus d’ouverture d’une enquête, ou concernant des instructions opérationnelles, notamment celles contenues dans le manuel des procédures de l’OLAF.

Le CS est conscient et convient qu’il ne doit pas interférer dans les enquêtes en cours. Mais il est cependant clair que, dans l’hypothèse où il relèverait, dans un rapport d’enquête ou un dossier, des irrégularités de procédure ou des fautes professionnelles graves ou potentiellement graves susceptibles d’avoir une incidence négative sur l’OLAF ou les institutions européennes, le président du CS devrait en informer aussitôt le directeur général de l’OLAF.

2.2.2.   Composition et procédure de désignation

Le CS accepte l’idée d’un mode de désignation et de renouvellement échelonné des membres du CS permettant d’assurer la continuité de ses missions et d’en préserver l’expertise.

2.2.3.   Moyens du CS

Transmission d’information au CS par l’OLAF et accès aux données

Le CS exprime ses vives préoccupations au sujet des positions exprimées dans le document de réflexion à propos de l’accès du CS aux documents, notamment l’idée de limiter cet accès aux seules «données statistiques». Le document de réflexion apparaît comme contradictoire dans la mesure où il préconise à la fois un renforcement du rôle du CS et une limitation de son accès à l’information. Dans ce cas, le CS n’aurait plus la capacité d’exercer un contrôle effectif sur les activités de l’OLAF. La proposition telle qu’elle figure dans le document de réflexion priverait le CS de ce qui est à la fois sa principale mission et son instrument d’action: veiller au respect de l’indépendance de l’OLAF par un suivi régulier de ses enquêtes.

La limitation de l’accès du CS aux données qui est proposée dans le document de réflexion semble motivée, d’une part, par la crainte d’une interférence du CS dans la conduite des enquêtes par l’OLAF et, d’autre part, par les exigences de la législation sur la protection des données. Sur le premier point, le CS souhaite souligner qu’aucune interférence de la sorte ne s’est produite au cours de son mandat et qu’il a toujours strictement respecté ses obligations dans ce domaine. En ce qui concerne la protection des données, si le CS adhère au principe selon lequel l’accès aux données doit être gouverné par le principe du «besoin de savoir», il considère néanmoins qu’il ne pourrait plus s’acquitter de sa mission de contrôle s’il était privé de l’accès aux informations pertinentes.

Cette mission de contrôle ne peut pas être menée à bien sur la seule base de données statistiques. Le CS reçoit régulièrement des statistiques fournies par l’OLAF, qui peuvent étayer ses analyses mais sont manifestement insuffisantes pour lui permettre de s’acquitter de ses missions. Le contrôle ne peut être effectif que s’il est effectué sur la base de l’examen des pièces faisant partie de l’enquête.

Ce contrôle représente une garantie pour la conduite indépendante des enquêtes, mais aussi pour les personnes impliquées (en particulier pour ce qui est de la durée des enquêtes et de l’éventuelle protection de leurs droits fondamentaux) et pour les institutions européennes. Le suivi régulier exercé par le CS sur la mise en œuvre de la fonction d’enquête garantit l’indépendance de l’OLAF et le respect des droits fondamentaux des personnes concernées. De plus, l’intention des institutions de l’UE étant de mettre en place un dialogue interinstitutionnel sur le fonctionnement de l’OLAF et la lutte contre la fraude, dialogue auquel pourrait présider le CS, il serait contradictoire de lui demander des avis tout en le privant de tout moyen réel de se forger une opinion.

Le CS considère en conséquence que le futur règlement devra clarifier les règles d’accès à l’information pertinente aux fins du contrôle des enquêtes.

Le nouveau règlement devra préciser plus clairement le type d’information à transmettre au CS:

| — | outre les rapports et informations décrits aux points 1.2, 1.4 et 1.5, l’OLAF doit transmettre au CS tous les dossiers d’affaires qu’il prévoit de déférer à des autorités judiciaires nationales et tous les cas dans lesquels il suspecte que des infractions pénales ont été commises mais qui ne sont pas transmis à ces autorités du fait des règles de prescription de leur législation nationale, |
| --- | --- |

—

outre les rapports et informations décrits aux points 1.2, 1.4 et 1.5, l’OLAF doit transmettre au CS tous les dossiers d’affaires qu’il prévoit de déférer à des autorités judiciaires nationales et tous les cas dans lesquels il suspecte que des infractions pénales ont été commises mais qui ne sont pas transmis à ces autorités du fait des règles de prescription de leur législation nationale,

| — | le CS devrait aussi avoir accès à tout dossier d’une affaire, sur demande écrite, le cas échéant en précisant ses raisons. |
| --- | --- |

—

le CS devrait aussi avoir accès à tout dossier d’une affaire, sur demande écrite, le cas échéant en précisant ses raisons.

Services de secrétariat

Les services de soutien au secrétariat du CS sont assurés par l’OLAF et les membres du secrétariat sont nommés par l’AIPN en accord avec le comité. L’effectif du secrétariat doit être suffisant pour lui permettre d’assurer toutes les tâches qui lui sont confiées.

Annexe de l’avis du CS concernant le document de réflexion sur la réforme de l’OLAF

La présente annexe est fondée sur l’avis du CS et synthétise ses réponses aux questions formulées dans l’annexe 1 du document de réflexion.

| | Principaux points du document de réflexion | Position du comité |
| --- | --- | --- |
| 1. | Gouvernance et dialogue avec les institutions


  (voir point 2.1 de l’avis du CS) | Type de dialogue et de participants







  — | Le CS peut se rallier à la mise en place d’un dialogue interinstitutionnel, sous réserve que ce dialogue ne donne lieu, en aucun cas, à une mise en cause de l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. |

Principaux points du document de réflexion

Position du comité

1.

Gouvernance et dialogue avec les institutions

(voir point 2.1 de l’avis du CS)

Type de dialogue et de participants

—

Le CS peut se rallier à la mise en place d’un dialogue interinstitutionnel, sous réserve que ce dialogue ne donne lieu, en aucun cas, à une mise en cause de l’indépendance opérationnelle de l’OLAF.

| — | Ce dialogue doit permettre d’établir un consensus politique solide, favorable aux activités de l’OLAF. |
| --- | --- |

—

Ce dialogue doit permettre d’établir un consensus politique solide, favorable aux activités de l’OLAF.

| — | En sa qualité de gardien de l’indépendance de l’OLAF, le CS doit être chargé de l’organisation de ce dialogue. |
| --- | --- |

—

En sa qualité de gardien de l’indépendance de l’OLAF, le CS doit être chargé de l’organisation de ce dialogue.

Contenu du dialogue

Le dialogue doit permettre de débattre des priorités dans la lutte antifraude et il ne doit remplacer ni les relations bilatérales existantes entre la DG OLAF et les institutions ni celles entre le CS et les institutions.

2.

Rôle du CS

(voir points 1.2, 1.3 et 2.2 de l’avis du CS)

2.1.   Responsabilités des membres

| — | Le CS considère que son rôle est de veiller à l’indépendance de l’OLAF moyennant un contrôle sur les activités opérationnelles de l’Office, l’efficacité de son travail et le respect des règles d’enquête et des droits fondamentaux, de sorte à pouvoir apporter un soutien au directeur général de l’OLAF. |
| --- | --- |

—

Le CS considère que son rôle est de veiller à l’indépendance de l’OLAF moyennant un contrôle sur les activités opérationnelles de l’Office, l’efficacité de son travail et le respect des règles d’enquête et des droits fondamentaux, de sorte à pouvoir apporter un soutien au directeur général de l’OLAF.

| — | Le CS doit émettre des avis de sa propre initiative ou à l’invitation du directeur général. |
| --- | --- |

—

Le CS doit émettre des avis de sa propre initiative ou à l’invitation du directeur général.

| — | Le CS ne doit pas interférer dans les enquêtes en cours. Mais dans l’hypothèse où il relèverait, dans un dossier, une irrégularité de procédure grave, le président du CS devrait en informer le directeur général de l’OLAF. |
| --- | --- |

—

Le CS ne doit pas interférer dans les enquêtes en cours. Mais dans l’hypothèse où il relèverait, dans un dossier, une irrégularité de procédure grave, le président du CS devrait en informer le directeur général de l’OLAF.

2.2.   La durée du mandat

| — | Le CS est favorable à un renouvellement partiel échelonné des membres du CS permettant d’assurer la continuité de ses missions et de préserver l’expertise. |
| --- | --- |

—

Le CS est favorable à un renouvellement partiel échelonné des membres du CS permettant d’assurer la continuité de ses missions et de préserver l’expertise.

2.3.   Ressources (nouveau point)

| — | Le CS s’inquiète de la proposition de limiter son accès aux seules données statistiques, ce qui le priverait de ce qui est à la fois sa principale mission et son instrument d’action. |
| --- | --- |

—

Le CS s’inquiète de la proposition de limiter son accès aux seules données statistiques, ce qui le priverait de ce qui est à la fois sa principale mission et son instrument d’action.

| — | Il convient de fixer des règles claires pour la transmission d’information au CS par l’OLAF et l’accès du CS aux données. |
| --- | --- |

—

Il convient de fixer des règles claires pour la transmission d’information au CS par l’OLAF et l’accès du CS aux données.

| — | L’OLAF devrait adresser régulièrement des rapports au CS (voir points 1.2, 1.4, 1.5 de l’avis du CS). |
| --- | --- |

—

L’OLAF devrait adresser régulièrement des rapports au CS (voir points 1.2, 1.4, 1.5 de l’avis du CS).

| — | Le personnel du secrétariat du CS doit être suffisamment étoffé. |
| --- | --- |

—

Le personnel du secrétariat du CS doit être suffisamment étoffé.

3.

Nomination et statut du DG de l’OLAF

3.1.   Procédure de nomination du DG de l’OLAF (voir point 1.7.1 de l’avis du CS)

Le directeur général doit disposer des pouvoirs suffisants et de l’autorité nécessaire pour assurer une conduite efficace des enquêtes et le plein respect des droits fondamentaux; il doit donc se voir accorder, d’une part, un statut de membre à part entière du haut encadrement de la Commission et, d’autre part, une autonomie, une indépendance fonctionnelle et des responsabilités plus étendues.

—   Statut (nouveau point): le DG de l’OLAF doit avoir le même niveau hiérarchique, et donc le même titre, que ses pairs des autres directions générales de la Commission.

—   Durée du mandat: le CS est favorable à un mandat non renouvelable.

—   Accélération de la procédure de désignation: la procédure de nomination actuelle doit être conservée, de même que le caractère contraignant de l’avis du CS sur les candidats, qui est une garantie de l’indépendance du DG.

—   Assurer la continuité: règles de suppléance (voir point 1.7.2 de l’avis du CS)

Le règlement doit prévoir des règles spécifiques qui assurent la continuité des activités de l’OLAF en cas d’absence ou d’indisponibilité du directeur général, tout en préservant l’indépendance opérationnelle de l’OLAF ainsi que l’existence d’un certain degré de consensus interinstitutionnel au cours de la procédure de remplacement du directeur général.

3.2.   Pouvoirs du DG

| — | Intervention du DG devant la Cour de justice de l’Union européenne (voir point 1.7.1 de l’avis du CS)







  — | La procédure prévue à l’article 12, paragraphe 3, doit être conservée. |
| --- | --- | --- |

—

Intervention du DG devant la Cour de justice de l’Union européenne (voir point 1.7.1 de l’avis du CS)

—

La procédure prévue à l’article 12, paragraphe 3, doit être conservée.

| — | Chaque fois qu’une enquête de l’OLAF fait l’objet d’un recours devant une juridiction de l’UE, l’OLAF doit avoir la possibilité de présenter ses arguments devant la Cour de justice de l’Union européenne. |
| --- | --- |

—

Chaque fois qu’une enquête de l’OLAF fait l’objet d’un recours devant une juridiction de l’UE, l’OLAF doit avoir la possibilité de présenter ses arguments devant la Cour de justice de l’Union européenne.

| — | Intervention du DG devant les juridictions nationales (voir point 1.7.1 de l’avis du CS) |
| --- | --- |

—

Intervention du DG devant les juridictions nationales (voir point 1.7.1 de l’avis du CS)

| — | L’intervention de l’OLAF, en qualité d’expert enquêteur reconnu, doit être possible dans tous les États membres. |
| --- | --- |

—

L’intervention de l’OLAF, en qualité d’expert enquêteur reconnu, doit être possible dans tous les États membres.

4.

Garanties de procédure des personnes concernées par des enquêtes

(voir point 1.3.1 de l’avis du CS)

| — | Les dispositions du règlement régissant les droits et obligations des personnes sous enquête, ainsi que les droits et obligations de l’OLAF, des institutions et des États membres doivent être clarifiées. |
| --- | --- |

—

Les dispositions du règlement régissant les droits et obligations des personnes sous enquête, ainsi que les droits et obligations de l’OLAF, des institutions et des États membres doivent être clarifiées.

| — | Le CS entend formuler des propositions plus détaillées dans son prochain avis couvrant ce sujet. |
| --- | --- |

—

Le CS entend formuler des propositions plus détaillées dans son prochain avis couvrant ce sujet.

5.

Contrôles de légalité

(voir point 1.3.2 de l’avis du CS)

| — | La décision d’ouvrir ou non une enquête et le contrôle du respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure relèvent en tout premier lieu des responsabilités du directeur général et de la direction de l’OLAF. |
| --- | --- |

—

La décision d’ouvrir ou non une enquête et le contrôle du respect des droits fondamentaux et des garanties de procédure relèvent en tout premier lieu des responsabilités du directeur général et de la direction de l’OLAF.

| — | Le CS éprouve de sérieux doutes au sujet de la création d’un conseiller réviseur (voir arguments du point 1.3.2). |
| --- | --- |

—

Le CS éprouve de sérieux doutes au sujet de la création d’un conseiller réviseur (voir arguments du point 1.3.2).

| — | Le DG pourrait mettre en place des contrôles internes et des mécanismes de suivi appropriés du type «médiateur» ou «panel de contrôle», lesquels ne devraient pas empiéter sur les compétences et responsabilités du CS. Toutes les plaintes devraient être notifiées au CS. |
| --- | --- |

—

Le DG pourrait mettre en place des contrôles internes et des mécanismes de suivi appropriés du type «médiateur» ou «panel de contrôle», lesquels ne devraient pas empiéter sur les compétences et responsabilités du CS. Toutes les plaintes devraient être notifiées au CS.

| — | Afin d’assurer un contrôle indépendant, le CS pourrait:






  i) | fournir, chaque année, une analyse de la façon dont l’OLAF se conforme aux règles concernant le respect des droits fondamentaux dans ses enquêtes; |
| --- | --- | --- |

—

Afin d’assurer un contrôle indépendant, le CS pourrait:

i)

fournir, chaque année, une analyse de la façon dont l’OLAF se conforme aux règles concernant le respect des droits fondamentaux dans ses enquêtes;

| ii) | si nécessaire, dans des circonstances exceptionnelles et à l’invitation du directeur général, procéder à un contrôle spécifique sur d’éventuelles défaillances signalées au cours d’une enquête. |
| --- | --- |

ii)

si nécessaire, dans des circonstances exceptionnelles et à l’invitation du directeur général, procéder à un contrôle spécifique sur d’éventuelles défaillances signalées au cours d’une enquête.

6.

Renforcement de la coopération avec les institutions et organes de l’UE et efficacité accrue des enquêtes

(voir points 1.1, 1.2 et 1.4 de l’avis du CS)

Renforcement des pouvoirs d’enquête de l’OLAF (nouveau point) (voir point 1.1 de l’avis du CS)

| — | Les dispositions régissant les enquêtes externes et internes doivent être renforcées. |
| --- | --- |

—

Les dispositions régissant les enquêtes externes et internes doivent être renforcées.

| — | Délimiter clairement les pouvoirs de l’OLAF à chaque stade d’enquête (ajout d’une référence explicite à l’analyse de renseignement, clarification concernant les enquêtes internes et externes pour ce qui est de leur ouverture...). |
| --- | --- |

—

Délimiter clairement les pouvoirs de l’OLAF à chaque stade d’enquête (ajout d’une référence explicite à l’analyse de renseignement, clarification concernant les enquêtes internes et externes pour ce qui est de leur ouverture...).

| — | Les nouvelles options offertes par le traité de Lisbonne (article 325 TFUE) devraient être mises à profit pour introduire des dispositions autorisant un renforcement et une amélioration de la coopération entre l’OLAF et les juridictions nationales. |
| --- | --- |

—

Les nouvelles options offertes par le traité de Lisbonne (article 325 TFUE) devraient être mises à profit pour introduire des dispositions autorisant un renforcement et une amélioration de la coopération entre l’OLAF et les juridictions nationales.

| — | Pour les enquêtes internes, il convient d’appliquer des procédures uniformes à l’ensemble des institutions, organes et organismes. |
| --- | --- |

—

Pour les enquêtes internes, il convient d’appliquer des procédures uniformes à l’ensemble des institutions, organes et organismes.

Information des institutions et organes concernés (voir point 1.4 de l’avis du CS)

| — | Le CS est favorable à l’idée d’assurer un suivi des échanges d’information entre l’OLAF et les institutions sur la base de rapports réguliers fournis par l’OLAF, dans le strict respect des obligations de confidentialité. |
| --- | --- |

—

Le CS est favorable à l’idée d’assurer un suivi des échanges d’information entre l’OLAF et les institutions sur la base de rapports réguliers fournis par l’OLAF, dans le strict respect des obligations de confidentialité.

| — | L’OLAF devrait faire régulièrement rapport au CS sur les cas dans lesquels une institution, un organe ou un organisme a négligé de prendre des mesures pour appliquer les recommandations de l’Office. |
| --- | --- |

—

L’OLAF devrait faire régulièrement rapport au CS sur les cas dans lesquels une institution, un organe ou un organisme a négligé de prendre des mesures pour appliquer les recommandations de l’Office.

Accès de l’OLAF à l’information détenue par les institutions et organes concernés (voir point 1.4 de l’avis du CS)

| — | Des mesures appropriées doivent être prises pour permettre à l’OLAF d’avoir accès à l’information détenue par l’ensemble des institutions, organes et organismes de l’UE. |
| --- | --- |

—

Des mesures appropriées doivent être prises pour permettre à l’OLAF d’avoir accès à l’information détenue par l’ensemble des institutions, organes et organismes de l’UE.

| — | L’OLAF doit informer le CS de tous les cas de communication tardive ou de non-communication de cas de fraude, ainsi que des cas où une institution lui a refusé l’accès à des informations en sa possession. |
| --- | --- |

—

L’OLAF doit informer le CS de tous les cas de communication tardive ou de non-communication de cas de fraude, ainsi que des cas où une institution lui a refusé l’accès à des informations en sa possession.

Durée des enquêtes (voir point 1.2 de l’avis du CS)

| — | Un contrôle régulier de la durée des enquêtes doit être effectué par le directeur général et la direction de l’OLAF. |
| --- | --- |

—

Un contrôle régulier de la durée des enquêtes doit être effectué par le directeur général et la direction de l’OLAF.

| — | Le CS devra assurer un suivi régulier de cet aspect des activités de l’OLAF et apporter son soutien au directeur général dans le contrôle des délais. |
| --- | --- |

—

Le CS devra assurer un suivi régulier de cet aspect des activités de l’OLAF et apporter son soutien au directeur général dans le contrôle des délais.

| — | Le CS est globalement en accord avec ces propositions formulées dans le document de réflexion. |
| --- | --- |

—

Le CS est globalement en accord avec ces propositions formulées dans le document de réflexion.

| — | La transmission régulière d’informations au CS aux différentes étapes de la procédure doit être assurée. (voir point 1.2). |
| --- | --- |

—

La transmission régulière d’informations au CS aux différentes étapes de la procédure doit être assurée. (voir point 1.2).

| — | Le CS se félicite de l’introduction de délais pour la période d’évaluation, laquelle doit aussi relever du contrôle du CS. |
| --- | --- |

—

Le CS se félicite de l’introduction de délais pour la période d’évaluation, laquelle doit aussi relever du contrôle du CS.

7.

Coopération renforcée avec les autorités compétentes des États membres

(voir points 1.1, 1.4 et 1.5 de l’avis du CS)

Suites données aux cas OLAF

(voir points 1.4 et 1.5 de l’avis du CS)

Cas à incidence financière nulle ou mineure

Le CS est d’accord avec les propositions du document de réflexion (codification du principe de politique «de minimis», transmission des cas «mineurs» à l’IDOC ou à d’autres organes similaires) (voir point 1.1 de l’avis du CS).

Nécessité d’une coopération renforcée (nouveau point)

| — | L’obligation d’apporter assistance et soutien aux activités de l’OLAF doit être renforcée (point 1.5 de l’avis du CS). |
| --- | --- |

—

L’obligation d’apporter assistance et soutien aux activités de l’OLAF doit être renforcée (point 1.5 de l’avis du CS).

| — | L’OLAF doit informer systématiquement le CS des cas de manque de coopération des autorités d’un État membre. |
| --- | --- |

—

L’OLAF doit informer systématiquement le CS des cas de manque de coopération des autorités d’un État membre.

| — | Le règlement doit prévoir que chaque État membre est tenu de désigner des points de contact appropriés de l’Office au sein de son administration nationale. |
| --- | --- |

—

Le règlement doit prévoir que chaque État membre est tenu de désigner des points de contact appropriés de l’Office au sein de son administration nationale.

8.

Relations avec Europol et Eurojust, les organisations internationales et les pays tiers

(voir point 1.6 de l’avis du CS)

| — | L’OLAF doit disposer des moyens juridiques de conclure, sous l’égide de la Commission, des accords de coopération visant à accélérer les procédures et à renforcer l’efficacité de la lutte antifraude. |
| --- | --- |

—

L’OLAF doit disposer des moyens juridiques de conclure, sous l’égide de la Commission, des accords de coopération visant à accélérer les procédures et à renforcer l’efficacité de la lutte antifraude.

| — | Des clauses prévoyant des contrôles par la Commission (ou l’institution, organe ou organisme concerné) et l’OLAF doivent être insérées dans tous les contrats de financement. |
| --- | --- |

—

Des clauses prévoyant des contrôles par la Commission (ou l’institution, organe ou organisme concerné) et l’OLAF doivent être insérées dans tous les contrats de financement.

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ANNEXE 5

AVIS No 4/2010

Planification des enquêtes

Bruxelles, le 12 octobre 2010

1.   Résumé

| 1.1. | Pour mener des enquêtes efficaces, qui répondent aux objectifs fixés, qui présentent un bon rapport coût/efficacité et qui font un usage optimal des ressources, il est essentiel de formuler, dès le départ, des plans d’enquête qui seront réexaminés tout au long de l'enquête afin de passer en revue les changements imposés par l’évolution du dossier. |
| --- | --- |

1.1.

Pour mener des enquêtes efficaces, qui répondent aux objectifs fixés, qui présentent un bon rapport coût/efficacité et qui font un usage optimal des ressources, il est essentiel de formuler, dès le départ, des plans d’enquête qui seront réexaminés tout au long de l'enquête afin de passer en revue les changements imposés par l’évolution du dossier.

| 1.2. | Exerçant sa mission de contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF dont il a été investi en vertu du règlement (CE) no 1073/1999, le comité de surveillance a examiné un échantillon aléatoire de quarante cas relevant des directions A et B afin d’établir si et dans quelle mesure la planification des enquêtes aide l’OLAF à mener ses investigations à bien. Comme indiqué dans le rapport d’activité du comité de surveillance 2008-2009, l’examen de la planification et de la conduite stratégique des enquêtes fait partie intégrante de la tâche de contrôle des enquêtes incombant au comité en vue d’évaluer si l’OLAF travaille efficacement et optimise l’usage de ses ressources limitées. |
| --- | --- |

1.2.

Exerçant sa mission de contrôle de la fonction d’enquête de l’OLAF dont il a été investi en vertu du règlement (CE) no 1073/1999, le comité de surveillance a examiné un échantillon aléatoire de quarante cas relevant des directions A et B afin d’établir si et dans quelle mesure la planification des enquêtes aide l’OLAF à mener ses investigations à bien. Comme indiqué dans le rapport d’activité du comité de surveillance 2008-2009, l’examen de la planification et de la conduite stratégique des enquêtes fait partie intégrante de la tâche de contrôle des enquêtes incombant au comité en vue d’évaluer si l’OLAF travaille efficacement et optimise l’usage de ses ressources limitées.

2.   Contexte

| 2.1. | Le plan d’enquête a une vocation triple: premièrement, concentrer l’attention du directeur, du chef d’unité et des enquêteurs sur l’objectif de l’enquête; deuxièmement, arrêter un calendrier pour l’enquête et attribuer à celle-ci des ressources adéquates; troisièmement, garantir l’existence d’une structure permettant à l’encadrement d’évaluer si l’enquête a bien progressé, si elle accuse des retards injustifiés ou malencontreux auxquels il convient de remédier ou si elle a pris une direction différente par rapport à l’évaluation initiale et s’il y a lieu d'y mettre fin. |
| --- | --- |

2.1.

Le plan d’enquête a une vocation triple: premièrement, concentrer l’attention du directeur, du chef d’unité et des enquêteurs sur l’objectif de l’enquête; deuxièmement, arrêter un calendrier pour l’enquête et attribuer à celle-ci des ressources adéquates; troisièmement, garantir l’existence d’une structure permettant à l’encadrement d’évaluer si l’enquête a bien progressé, si elle accuse des retards injustifiés ou malencontreux auxquels il convient de remédier ou si elle a pris une direction différente par rapport à l’évaluation initiale et s’il y a lieu d'y mettre fin.

| 2.2. | Lorsqu’une planification adéquate fait défaut à chaque stade de l’enquête, il existe un risque omniprésent que les enquêteurs s’écartent, dans leurs activités, des objectifs fixés au début de l’enquête, ce qui se traduit par un déficit dans l’obligation de rendre compte et met ainsi en doute l’indépendance même de l’enquête. |
| --- | --- |

2.2.

Lorsqu’une planification adéquate fait défaut à chaque stade de l’enquête, il existe un risque omniprésent que les enquêteurs s’écartent, dans leurs activités, des objectifs fixés au début de l’enquête, ce qui se traduit par un déficit dans l’obligation de rendre compte et met ainsi en doute l’indépendance même de l’enquête.

| 2.3. | II n’existe pas de modèle de plan d’enquête idéal, chaque cas étant unique. Il serait toutefois très utile d’adopter une approche et une procédure de gestion de projet se rapportant à chaque enquête ouverte, ce qui mettrait à la disposition des chefs d’unité un système exploitable et pratique leur permettant de garder la maîtrise de chaque enquête, d’évaluer sa progression et d’être informé du plan de travail envisagé par chaque enquêteur au sein de son unité, de façon à pouvoir déployer les ressources de l’unité de manière adéquate par rapport aux besoins de l’affaire. Une planification efficace vise à diminuer – et non à accroître – toute charge administrative inutile pesant sur les enquêteurs et les chefs d’unité. |
| --- | --- |

2.3.

II n’existe pas de modèle de plan d’enquête idéal, chaque cas étant unique. Il serait toutefois très utile d’adopter une approche et une procédure de gestion de projet se rapportant à chaque enquête ouverte, ce qui mettrait à la disposition des chefs d’unité un système exploitable et pratique leur permettant de garder la maîtrise de chaque enquête, d’évaluer sa progression et d’être informé du plan de travail envisagé par chaque enquêteur au sein de son unité, de façon à pouvoir déployer les ressources de l’unité de manière adéquate par rapport aux besoins de l’affaire. Une planification efficace vise à diminuer – et non à accroître – toute charge administrative inutile pesant sur les enquêteurs et les chefs d’unité.

| 2.4. | Le comité de surveillance fait également remarquer qu’un juste équilibre doit être trouvé entre un contrôle trop directif des activités des enquêteurs, qui, après tout, sont des professionnels chevronnés, et un déficit dans la direction et la gestion des cas. Il est essentiel que les enquêteurs soient motivés et encouragés à utiliser leur savoir-faire et leur expérience pour mener les enquêtes de manière efficiente; parallèlement, il est tout aussi essentiel que les chefs d’unité gèrent les dossiers efficacement. |
| --- | --- |

2.4.

Le comité de surveillance fait également remarquer qu’un juste équilibre doit être trouvé entre un contrôle trop directif des activités des enquêteurs, qui, après tout, sont des professionnels chevronnés, et un déficit dans la direction et la gestion des cas. Il est essentiel que les enquêteurs soient motivés et encouragés à utiliser leur savoir-faire et leur expérience pour mener les enquêtes de manière efficiente; parallèlement, il est tout aussi essentiel que les chefs d’unité gèrent les dossiers efficacement.

| 2.5. | L’OLAF est chargé d’enquêter sur un large éventail de cas, allant des enquêtes internes simples et directes, impliquant un ou deux «contrevenants» potentiels soupçonnés de fraude ou d’irrégularités financières en rapport, par exemple, avec des demandes de remboursement de frais médicaux ou d’autres avantages, jusqu'aux enquêtes externes les plus complexes, comportant des interventions auprès de plusieurs juridictions. D’un autre côté, un nombre croissant de cas complexes de monitoring, de coordination et d’assistance, ne nécessitant pas une véritable activité d’enquête par l’OLAF, exigent souvent une implication de longue durée sur laquelle l’OLAF a peu d'emprise. Dès lors, chaque type de cas a ses propres exigences en ce qui concerne les ressources requises, la durée probable de l’enquête et le montant visé des fonds potentiellement recouvrables. |
| --- | --- |

2.5.

L’OLAF est chargé d’enquêter sur un large éventail de cas, allant des enquêtes internes simples et directes, impliquant un ou deux «contrevenants» potentiels soupçonnés de fraude ou d’irrégularités financières en rapport, par exemple, avec des demandes de remboursement de frais médicaux ou d’autres avantages, jusqu'aux enquêtes externes les plus complexes, comportant des interventions auprès de plusieurs juridictions. D’un autre côté, un nombre croissant de cas complexes de monitoring, de coordination et d’assistance, ne nécessitant pas une véritable activité d’enquête par l’OLAF, exigent souvent une implication de longue durée sur laquelle l’OLAF a peu d'emprise. Dès lors, chaque type de cas a ses propres exigences en ce qui concerne les ressources requises, la durée probable de l’enquête et le montant visé des fonds potentiellement recouvrables.

| 2.6. | Les enquêtes effectuées par les directions A et B diffèrent en fonction des domaines couverts par chacune d’elles, et notamment dans la mesure où toutes les enquêtes internes sont confiées à la direction A (unités A.1 et A.2) et où les dossiers de coordination et les affaires douanières sont essentiellement traités par la direction B. |
| --- | --- |

2.6.

Les enquêtes effectuées par les directions A et B diffèrent en fonction des domaines couverts par chacune d’elles, et notamment dans la mesure où toutes les enquêtes internes sont confiées à la direction A (unités A.1 et A.2) et où les dossiers de coordination et les affaires douanières sont essentiellement traités par la direction B.

| 2.7. | Le comité de surveillance souhaite s'assurer que l’OLAF fait un usage optimal des ressources limitées dont il dispose, afin que toutes ses enquêtes soient effectuées de façon efficace et efficiente et de la manière la plus économique possible. D’aucuns, y compris des personnes extérieures au comité de surveillance, se sont déclarés préoccupés par la durée excessive de certaines enquêtes [le comité de surveillance a déjà fait remarquer (1) qu’en décembre 2008, plus de 78 % des enquêtes étaient toujours en cours neuf mois après leur ouverture] et par le faible rapport coût/efficacité des résultats, en particulier en ce qui concerne les montants recouvrés, ou par le manque d'efficience dans la conduite des enquêtes. Le comité de surveillance estime qu’une planification effective des enquêtes permettrait de se concentrer davantage sur les objectifs poursuivis, de réduire la durée d’enquête et d’éviter la répétition des missions. Cet exercice avait pour but de déterminer si l’OLAF procédait bien à la planification des enquêtes, si cette dernière était assurée de manière cohérente par les différentes directions et unités d’enquête et si les bonnes pratiques étaient diffusées. |
| --- | --- |

2.7.

Le comité de surveillance souhaite s'assurer que l’OLAF fait un usage optimal des ressources limitées dont il dispose, afin que toutes ses enquêtes soient effectuées de façon efficace et efficiente et de la manière la plus économique possible. D’aucuns, y compris des personnes extérieures au comité de surveillance, se sont déclarés préoccupés par la durée excessive de certaines enquêtes [le comité de surveillance a déjà fait remarquer (1) qu’en décembre 2008, plus de 78 % des enquêtes étaient toujours en cours neuf mois après leur ouverture] et par le faible rapport coût/efficacité des résultats, en particulier en ce qui concerne les montants recouvrés, ou par le manque d'efficience dans la conduite des enquêtes. Le comité de surveillance estime qu’une planification effective des enquêtes permettrait de se concentrer davantage sur les objectifs poursuivis, de réduire la durée d’enquête et d’éviter la répétition des missions. Cet exercice avait pour but de déterminer si l’OLAF procédait bien à la planification des enquêtes, si cette dernière était assurée de manière cohérente par les différentes directions et unités d’enquête et si les bonnes pratiques étaient diffusées.

| 2.8. | Une bonne planification doit permettre aux enquêteurs de définir la portée des enquêtes prévues, de fixer les objectifs à atteindre et de déterminer la durée escomptée des enquêtes. Parallèlement, afin que les responsables hiérarchiques soient informés des progrès réalisés dans toute enquête et qu'ils puissent déployer les enquêteurs de manière optimale, ils doivent fondamentalement avoir connaissance, à tout moment, des activités de chaque membre de leur équipe et de la date à laquelle ce membre prévoit d'achever ses travaux, de manière qu'une nouvelle mission puisse lui être confiée. Un processus de management bien adapté au sein de l’OLAF permet aux responsables hiérarchiques d'assurer le suivi de leurs affaires et aux enquêteurs d’avoir des instructions pour diriger le cours des enquêtes. |
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2.8.

Une bonne planification doit permettre aux enquêteurs de définir la portée des enquêtes prévues, de fixer les objectifs à atteindre et de déterminer la durée escomptée des enquêtes. Parallèlement, afin que les responsables hiérarchiques soient informés des progrès réalisés dans toute enquête et qu'ils puissent déployer les enquêteurs de manière optimale, ils doivent fondamentalement avoir connaissance, à tout moment, des activités de chaque membre de leur équipe et de la date à laquelle ce membre prévoit d'achever ses travaux, de manière qu'une nouvelle mission puisse lui être confiée. Un processus de management bien adapté au sein de l’OLAF permet aux responsables hiérarchiques d'assurer le suivi de leurs affaires et aux enquêteurs d’avoir des instructions pour diriger le cours des enquêtes.

| 2.9. | Les objectifs des enquêtes doivent également tenir compte de l'issue probable de chaque cas. Par exemple, pour les cas susceptibles d’être transmis aux autorités judiciaires nationales, les objectifs doivent refléter l’avis juridique des experts nationaux de la direction C et, pour les cas où un recouvrement est prévu, les objectifs devraient tenir compte du montant susceptible d’être recouvré et des éléments nécessaires à cette fin. Ces aspects aideront les membres des unités C 2 et C 3 chargés de cette tâche. |
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2.9.

Les objectifs des enquêtes doivent également tenir compte de l'issue probable de chaque cas. Par exemple, pour les cas susceptibles d’être transmis aux autorités judiciaires nationales, les objectifs doivent refléter l’avis juridique des experts nationaux de la direction C et, pour les cas où un recouvrement est prévu, les objectifs devraient tenir compte du montant susceptible d’être recouvré et des éléments nécessaires à cette fin. Ces aspects aideront les membres des unités C 2 et C 3 chargés de cette tâche.

| 2.10. | Dans son rapport spécial no 1/2005, la Cour des comptes européenne a indiqué ce qui suit:






  «77. | S’agissant des travaux préliminaires (évaluations), les analyses sont restées rudimentaires. Les unités de soutien (magistrats, suivi, analyse opérationnelle) ont peu participé à la définition des objectifs et à l’élaboration de la stratégie à retenir pour chaque enquête. Le conseil exécutif n’a pas assez insisté sur la nécessité d’une formulation claire des objectifs et des résultats attendus des enquêtes (voir points 20 et 22).
  Il reste encore à mieux motiver certains actes d’enquête, à clarifier les objectifs que doivent poursuivre les enquêteurs dans chaque cas et à insister pour que des plans de travail étayent les décisions proposées. S’agissant du conseil exécutif, il y aurait lieu d’envisager des formations plus restreintes qui rassembleraient chacune les cadres traitant de dossiers comportant des caractéristiques communes (3). En allégeant la charge d’examen des dossiers demandée aux participants, une telle approche favoriserait une analyse plus pénétrante des projets de décision. Elle permettrait aussi l’instauration d’un suivi d’ensemble sur le portefeuille des cas en cours et la gestion des priorités. En cas de besoin, toutes les formations du comité pourraient être réunies pour traiter les questions de principe intéressant l’ensemble des services. |
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2.10.

Dans son rapport spécial no 1/2005, la Cour des comptes européenne a indiqué ce qui suit:

«77.

S’agissant des travaux préliminaires (évaluations), les analyses sont restées rudimentaires. Les unités de soutien (magistrats, suivi, analyse opérationnelle) ont peu participé à la définition des objectifs et à l’élaboration de la stratégie à retenir pour chaque enquête. Le conseil exécutif n’a pas assez insisté sur la nécessité d’une formulation claire des objectifs et des résultats attendus des enquêtes (voir points 20 et 22).

Il reste encore à mieux motiver certains actes d’enquête, à clarifier les objectifs que doivent poursuivre les enquêteurs dans chaque cas et à insister pour que des plans de travail étayent les décisions proposées. S’agissant du conseil exécutif, il y aurait lieu d’envisager des formations plus restreintes qui rassembleraient chacune les cadres traitant de dossiers comportant des caractéristiques communes (3). En allégeant la charge d’examen des dossiers demandée aux participants, une telle approche favoriserait une analyse plus pénétrante des projets de décision. Elle permettrait aussi l’instauration d’un suivi d’ensemble sur le portefeuille des cas en cours et la gestion des priorités. En cas de besoin, toutes les formations du comité pourraient être réunies pour traiter les questions de principe intéressant l’ensemble des services.

| 78. | La surveillance exercée sur les enquêtes par l’encadrement de l’Office s’est en général avérée insuffisante (voir points 28, 35 et 36). La durée des enquêtes n’a pas été maîtrisée (voir point 24).
  Les chefs d’unité doivent s’assurer que les priorités sont respectées et que la charge de travail effective des enquêteurs est à la fois connue et contrôlée. En cours d’enquête, la recherche de preuves doit primer sur le simple collationnement d’informations déjà disponibles. Dans cette perspective, l’Office doit mieux utiliser les moyens dont il dispose (auditions de témoins, visites sur place et collecte de pièces, analyses opérationnelles ...).» |
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78.

La surveillance exercée sur les enquêtes par l’encadrement de l’Office s’est en général avérée insuffisante (voir points 28, 35 et 36). La durée des enquêtes n’a pas été maîtrisée (voir point 24).

Les chefs d’unité doivent s’assurer que les priorités sont respectées et que la charge de travail effective des enquêteurs est à la fois connue et contrôlée. En cours d’enquête, la recherche de preuves doit primer sur le simple collationnement d’informations déjà disponibles. Dans cette perspective, l’Office doit mieux utiliser les moyens dont il dispose (auditions de témoins, visites sur place et collecte de pièces, analyses opérationnelles ...).»

| 2.11. | Le comité de surveillance a mentionné la nécessité de planifier les enquêtes dans son avis no 2/2009 portant sur les «rapports relatifs aux enquêtes engagées depuis neuf mois»:

  II-   Un manque de méthode et de rigueur dans les enquêtes et la nécessité d’améliorer les niveaux internes de gestion et de contrôle des enquêtes | Pour bien cibler les enquêtes et faire en sorte qu’elles atteignent leur but, il est essentiel de bien les planifier. |
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2.11.

Le comité de surveillance a mentionné la nécessité de planifier les enquêtes dans son avis no 2/2009 portant sur les «rapports relatifs aux enquêtes engagées depuis neuf mois»:

II-   Un manque de méthode et de rigueur dans les enquêtes et la nécessité d’améliorer les niveaux internes de gestion et de contrôle des enquêtes

Pour bien cibler les enquêtes et faire en sorte qu’elles atteignent leur but, il est essentiel de bien les planifier.

| | Les équipes responsables doivent élaborer, pour chaque enquête, un plan suffisamment détaillé qui leur permette de prévoir la date de la décision finale. L’indication d’une «date prévue d’achèvement» est non seulement une obligation légale de l’OLAF envers le comité de surveillance, mais aussi un outil essentiel pour la gestion des enquêtes, qui permet d’éviter les conséquences négatives d’une durée excessive. |
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Les équipes responsables doivent élaborer, pour chaque enquête, un plan suffisamment détaillé qui leur permette de prévoir la date de la décision finale. L’indication d’une «date prévue d’achèvement» est non seulement une obligation légale de l’OLAF envers le comité de surveillance, mais aussi un outil essentiel pour la gestion des enquêtes, qui permet d’éviter les conséquences négatives d’une durée excessive.

| | Ce plan doit couvrir toutes les étapes envisagées de l’enquête, qui doivent être assorties d’un calendrier préliminaire. Il doit être mis par écrit et figurer systématiquement en annexe du dossier du cas, pour faciliter sa révision et sa consultation par les enquêteurs qui font face à des demandes de report ou à d’autres formes de retard. |
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Ce plan doit couvrir toutes les étapes envisagées de l’enquête, qui doivent être assorties d’un calendrier préliminaire. Il doit être mis par écrit et figurer systématiquement en annexe du dossier du cas, pour faciliter sa révision et sa consultation par les enquêteurs qui font face à des demandes de report ou à d’autres formes de retard.

| | Les responsables des unités doivent examiner régulièrement les plans des enquêtes pour surveiller et, le cas échéant, orienter le déroulement des cas. |
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Les responsables des unités doivent examiner régulièrement les plans des enquêtes pour surveiller et, le cas échéant, orienter le déroulement des cas.

De même, dans les recommandations formulées dans le dernier rapport d’activité (2008-2009) du comité de surveillance, la conclusion no IV est libellée ainsi:

Le comité de surveillance a constaté un niveau inapproprié de supervision et de contrôle de la gestion quotidienne des enquêtes, et il convient pour l’OLAF d’y remédier. Le comité recommande d’élaborer des plans d’enquête détaillés pour chaque enquête ouverte, assortis de calendriers ou de délais adoptés et arrêtés pour toutes les phases du cycle d’investigation, y compris les évaluations et les activités de suivi, ainsi qu’un système d’évaluation des résultats fondé sur des indicateurs de performance clés.

3.   Pratique actuelle

| 3.1. | Le manuel des «Procédures opérationnelles» de l’OLAF donne à l’enquêteur des indications pour un plan de travail initial d’un cas: | 3.2.2.2, point 7)
  Propositions concernant le plan de travail initial



  Cette partie devrait définir la portée et les principales étapes de l’enquête, dans la mesure où elles peuvent être prévues à ce stade de la procédure. Un plan d’enquête devrait comprendre les éléments suivants, visant à informer le conseil exécutif sur les principaux aspects de l’enquête:







  — | les données, les informations et les documents à sécuriser, |
| --- | --- | --- | --- |

3.1.

Le manuel des «Procédures opérationnelles» de l’OLAF donne à l’enquêteur des indications pour un plan de travail initial d’un cas:

3.2.2.2, point 7)
  Propositions concernant le plan de travail initial

Cette partie devrait définir la portée et les principales étapes de l’enquête, dans la mesure où elles peuvent être prévues à ce stade de la procédure. Un plan d’enquête devrait comprendre les éléments suivants, visant à informer le conseil exécutif sur les principaux aspects de l’enquête:

—

les données, les informations et les documents à sécuriser,

| — | d’autres informations à obtenir et la source dont elles proviennent, |
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—

d’autres informations à obtenir et la source dont elles proviennent,

| — | les activités d’enquête à entreprendre, |
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—

les activités d’enquête à entreprendre,

| — | une indication des coûts et avantages des actions prévues. |
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—

une indication des coûts et avantages des actions prévues.

En collaboration avec le fonctionnaire chargé de l’intelligence, le gestionnaire de dossier devrait planifier et identifier l’étendue de l’application des exigences en matière d’intelligence et d’informatique légale prévues pour le stade d’enquête du dossier (...).

| | 3.2.2.2, point 9)
  Révision du plan de travail initial



  Chaque révision du plan de travail doit être documentée ... |
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3.2.2.2, point 9)
  Révision du plan de travail initial

Chaque révision du plan de travail doit être documentée ...

3.3.6.4.   
  Transmission d’informations au comité de surveillance de l’OLAF ...

2)   
  Informations statutaires à adresser au comité de surveillance

a)   
  Rapport à neuf mois

L’article 11, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1073/1999 dispose que lorsqu’une enquête est engagée depuis plus de neuf mois, le directeur général informe le comité de surveillance des raisons pour lesquelles il n’est pas encore possible de conclure l’enquête et du délai à prévoir pour ce faire. Ce rapport est également utilisé en tant qu’outil de surveillance et fait, au besoin, référence à (mis en évidence par nous) couvrant toute mesure d’enquête envisagée et, lorsque cela apparaît possible, un calendrier pour chaque démarche. Le travail exécuté en externe doit être clairement indiqué dans le rapport ...

| 3.2. | Le manuel ne contient pas d'autre référence à un plan de travail, et encore moins à un plan d’enquête complet, à utiliser à un stade ultérieur après l’ouverture d’une enquête. L’objectif du plan de travail initial, qui est établi au stade de l’évaluation, est de mettre à la disposition du conseil exécutif un indicateur montrant que l’enquêteur responsable de l’évaluation a déjà réfléchi à la façon de mener l’enquête. En règle générale, il s'agirait des tâches les plus évidentes résultant d'une analyse des faits réalisée dans le cadre de l’évaluation. |
| --- | --- |

3.2.

Le manuel ne contient pas d'autre référence à un plan de travail, et encore moins à un plan d’enquête complet, à utiliser à un stade ultérieur après l’ouverture d’une enquête. L’objectif du plan de travail initial, qui est établi au stade de l’évaluation, est de mettre à la disposition du conseil exécutif un indicateur montrant que l’enquêteur responsable de l’évaluation a déjà réfléchi à la façon de mener l’enquête. En règle générale, il s'agirait des tâches les plus évidentes résultant d'une analyse des faits réalisée dans le cadre de l’évaluation.

| 3.3. | Partant d’un examen des dossiers (point 1.2 ci-dessus), le comité de surveillance constate que les éléments recommandés au point 3.2.2.2, sous 7), du manuel ne figurent pas tous dans les plans de travail initiaux et, dans certains cas, ils sont pratiquement absents. |
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3.3.

Partant d’un examen des dossiers (point 1.2 ci-dessus), le comité de surveillance constate que les éléments recommandés au point 3.2.2.2, sous 7), du manuel ne figurent pas tous dans les plans de travail initiaux et, dans certains cas, ils sont pratiquement absents.

| 3.4. | Lors de l'ouverture du cas, le comité de surveillance s’attendrait à ce que les enquêteurs chargés de l’affaire établissent, en concertation avec leur chef d’unité, un plan d’enquête complet présentant tous les éléments visés au point 2.4 ci-dessus et aux points 6.8 et 6.9 ci-dessous. |
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3.4.

Lors de l'ouverture du cas, le comité de surveillance s’attendrait à ce que les enquêteurs chargés de l’affaire établissent, en concertation avec leur chef d’unité, un plan d’enquête complet présentant tous les éléments visés au point 2.4 ci-dessus et aux points 6.8 et 6.9 ci-dessous.

| 3.5. | Dans le cadre de l'élaboration du présent avis, les directeurs des directions A et B, ainsi que des chefs d’unité (A1, A2 et A4, B2 et B3) de ces mêmes directions, ont été consultés au sujet de leur expérience dans l’établissement des plans de travail initiaux et des plans d’enquête. Un manque de cohérence a été relevé dans les pratiques ou les orientations écrites (en dehors de la référence au manuel ci-dessus) entre les unités d’enquête, qui est encore plus marqué entre les deux directions chargées des enquêtes. |
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3.5.

Dans le cadre de l'élaboration du présent avis, les directeurs des directions A et B, ainsi que des chefs d’unité (A1, A2 et A4, B2 et B3) de ces mêmes directions, ont été consultés au sujet de leur expérience dans l’établissement des plans de travail initiaux et des plans d’enquête. Un manque de cohérence a été relevé dans les pratiques ou les orientations écrites (en dehors de la référence au manuel ci-dessus) entre les unités d’enquête, qui est encore plus marqué entre les deux directions chargées des enquêtes.

| 3.6. | Lorsqu'il existait des bonnes pratiques manifestes, comme la tenue ordonnée de tableaux de gestion du temps par certains chefs d’unité (essentiellement au sein de la direction B) et l'établissement et l'examen régulier de rapports trimestriels concernant les cas, à nouveau au sein de la direction B, de telles pratiques n’était pas systématiquement adoptées par la direction A. |
| --- | --- |

3.6.

Lorsqu'il existait des bonnes pratiques manifestes, comme la tenue ordonnée de tableaux de gestion du temps par certains chefs d’unité (essentiellement au sein de la direction B) et l'établissement et l'examen régulier de rapports trimestriels concernant les cas, à nouveau au sein de la direction B, de telles pratiques n’était pas systématiquement adoptées par la direction A.

| 3.7. | Globalement, la communication et la diffusion des bonnes pratiques entre les deux directions ainsi que le suivi de ces bonnes pratiques n'ont pas été assurés, du moins pas de manière suffisante. |
| --- | --- |

3.7.

Globalement, la communication et la diffusion des bonnes pratiques entre les deux directions ainsi que le suivi de ces bonnes pratiques n'ont pas été assurés, du moins pas de manière suffisante.

| 3.8. | Le système de gestion du temps (Time Management System – TMS) semble être insuffisamment utilisé, voire pas du tout. Cette réticence à utiliser ce système vient du fait que le TMS est perçu comme produisant des données historiques (c’est-à-dire qu'il enregistre les événements passés) qui ne paraissent pas utiles pour la gestion des cas. |
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3.8.

Le système de gestion du temps (Time Management System – TMS) semble être insuffisamment utilisé, voire pas du tout. Cette réticence à utiliser ce système vient du fait que le TMS est perçu comme produisant des données historiques (c’est-à-dire qu'il enregistre les événements passés) qui ne paraissent pas utiles pour la gestion des cas.

| 3.9. | De nombreux exemples internationaux de bonnes pratiques en matière d’établissement et d’utilisation de plans d’enquête [par exemple, aux Nations unies, au Serious Fraud Office (service britannique de répression des fautes graves) ou au département de la criminalité économique de la police de la Ville de Londres et d’autres] ont été examinés. |
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3.9.

De nombreux exemples internationaux de bonnes pratiques en matière d’établissement et d’utilisation de plans d’enquête [par exemple, aux Nations unies, au Serious Fraud Office (service britannique de répression des fautes graves) ou au département de la criminalité économique de la police de la Ville de Londres et d’autres] ont été examinés.

4.   Opinions des chefs d’unité

| 4.1. | Il ressort des consultations avec les chefs d’unité des directions A et B que les chefs d’unité (en particulier ceux des unités B2 et B3) de la direction B exerçaient un contrôle rigoureux sur les activités de leurs enquêteurs et les tâches qui leur étaient attribuées et qu’ils étaient en mesure de déterminer immédiatement qui, parmi leurs subordonnés, était disponible pour être affecté à de nouvelles tâches et qui était pleinement engagé sur un cas donné pendant une période prévisible. Cette situation a été corroborée par les rapports trimestriels concernant les dossiers en cours que chaque enquêteur est tenu d'établir et d'examiner avec le chef d’unité correspondant de la direction B. Ces rapports comprennent un bref résumé de la «situation actuelle» de l’enquête, des actions menées au trimestre précédent et des actions à mener au trimestre suivant, ainsi qu’une estimation actualisée de la date d’achèvement de l’enquête. |
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4.1.

Il ressort des consultations avec les chefs d’unité des directions A et B que les chefs d’unité (en particulier ceux des unités B2 et B3) de la direction B exerçaient un contrôle rigoureux sur les activités de leurs enquêteurs et les tâches qui leur étaient attribuées et qu’ils étaient en mesure de déterminer immédiatement qui, parmi leurs subordonnés, était disponible pour être affecté à de nouvelles tâches et qui était pleinement engagé sur un cas donné pendant une période prévisible. Cette situation a été corroborée par les rapports trimestriels concernant les dossiers en cours que chaque enquêteur est tenu d'établir et d'examiner avec le chef d’unité correspondant de la direction B. Ces rapports comprennent un bref résumé de la «situation actuelle» de l’enquête, des actions menées au trimestre précédent et des actions à mener au trimestre suivant, ainsi qu’une estimation actualisée de la date d’achèvement de l’enquête.

| 4.2. | Au sein de la direction A, par ailleurs, le comité de surveillance a trouvé, sur la base de l'historique des cas examinés, peu de traces écrites indiquant que la planification des enquêtes avait bien eu lieu dans le passé. |
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4.2.

Au sein de la direction A, par ailleurs, le comité de surveillance a trouvé, sur la base de l'historique des cas examinés, peu de traces écrites indiquant que la planification des enquêtes avait bien eu lieu dans le passé.

| 4.3. | Le directeur de la direction A a récemment diffusé (juin 2010), à l’attention de son personnel, un «point d’action 13» qui traite de la nécessité de mettre en place une «amélioration notable de la planification des enquêtes et de l'organisation du calendrier» pour les cas concernant cette direction. Ce point d’action précise que tous les rapports d’évaluation proposant l’ouverture d’une enquête interne ou externe «doivent contenir un plan de travail détaillé, cohérent et complet ... chaque activité spécifique sera décrite et ses résultats escomptés seront exposés». Il ajoute qu’«à partir du moment où le dossier est ouvert, le plan de travail, tel qu’adopté par le conseil exécutif, doit être développé au moyen d’un échéancier pour chacune des activités d’enquête spécifiques» qui sera signé par l’enquêteur responsable de l’affaire, le chef d’unité et les représentants des autres unités lorsque celles-ci sont parties prenantes. |
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4.3.

Le directeur de la direction A a récemment diffusé (juin 2010), à l’attention de son personnel, un «point d’action 13» qui traite de la nécessité de mettre en place une «amélioration notable de la planification des enquêtes et de l'organisation du calendrier» pour les cas concernant cette direction. Ce point d’action précise que tous les rapports d’évaluation proposant l’ouverture d’une enquête interne ou externe «doivent contenir un plan de travail détaillé, cohérent et complet ... chaque activité spécifique sera décrite et ses résultats escomptés seront exposés». Il ajoute qu’«à partir du moment où le dossier est ouvert, le plan de travail, tel qu’adopté par le conseil exécutif, doit être développé au moyen d’un échéancier pour chacune des activités d’enquête spécifiques» qui sera signé par l’enquêteur responsable de l’affaire, le chef d’unité et les représentants des autres unités lorsque celles-ci sont parties prenantes.

| 4.4. | Le point d’action traite également de la nécessité d’effectuer une analyse coûts/avantages lorsque des missions au long cours sont envisagées, et il propose que ces «missions soient strictement limitées aux besoins de l’enquête» et que les «missions répétées soient évitées, [à moins que] des éléments véritablement nouveaux n’amènent l’OLAF à refaire la même mission». |
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4.4.

Le point d’action traite également de la nécessité d’effectuer une analyse coûts/avantages lorsque des missions au long cours sont envisagées, et il propose que ces «missions soient strictement limitées aux besoins de l’enquête» et que les «missions répétées soient évitées, [à moins que] des éléments véritablement nouveaux n’amènent l’OLAF à refaire la même mission».

5.   Analyse des dossiers

| 5.1. | Quarante cas ont été sélectionnés aléatoirement à des fins d’analyse auprès des directions A et B. L’analyse a révélé qu’à une exception près (voir le point 5.7 ci-dessous), aucun plan d’enquête officiel n’avait été établi pour les cas dans aucune des deux directions. Des propositions de plan de travail initial, telles que décrites aux points 3.2.2.2, sous 7) et 9), du manuel (voir le point 3.1 ci-dessus), étaient présentes dans tous les dossiers ou presque (voir annexe). Cependant, même en pareille situation, très peu d’efforts ont été faits pour fournir plusieurs des informations figurant dans le manuel, voire, dans certains cas, pour en fournir ne serait-ce que quelques-unes. Plusieurs cas (voir annexe) consistaient uniquement en des «suggestions» laconiques et vagues telles que:






  — | ouvrir une enquête interne, |
| --- | --- | --- |

5.1.

Quarante cas ont été sélectionnés aléatoirement à des fins d’analyse auprès des directions A et B. L’analyse a révélé qu’à une exception près (voir le point 5.7 ci-dessous), aucun plan d’enquête officiel n’avait été établi pour les cas dans aucune des deux directions. Des propositions de plan de travail initial, telles que décrites aux points 3.2.2.2, sous 7) et 9), du manuel (voir le point 3.1 ci-dessus), étaient présentes dans tous les dossiers ou presque (voir annexe). Cependant, même en pareille situation, très peu d’efforts ont été faits pour fournir plusieurs des informations figurant dans le manuel, voire, dans certains cas, pour en fournir ne serait-ce que quelques-unes. Plusieurs cas (voir annexe) consistaient uniquement en des «suggestions» laconiques et vagues telles que:

—

ouvrir une enquête interne,

| — | auditionner (le suspect) en tant que partie intéressée, une évaluation ultérieure devant déterminer si d’autres mesures d’enquête sont justifiées et, le cas échéant, lesquelles (cas 5 en annexe). |
| --- | --- |

—

auditionner (le suspect) en tant que partie intéressée, une évaluation ultérieure devant déterminer si d’autres mesures d’enquête sont justifiées et, le cas échéant, lesquelles (cas 5 en annexe).

| 5.2. | La majorité des propositions de plan de travail initial se contentent d’indiquer «audition de X, audition de Y» sans indiquer les éléments recherchés auprès de ces témoins ou l’objectif poursuivi par l’audition. Dans certains cas (voir les cas nos 11, 23, 24, 25 et 26 en annexe), l’évaluateur a ajouté les mots «en vue d’établir ...», mais telle est l’exception et non la règle. |
| --- | --- |

5.2.

La majorité des propositions de plan de travail initial se contentent d’indiquer «audition de X, audition de Y» sans indiquer les éléments recherchés auprès de ces témoins ou l’objectif poursuivi par l’audition. Dans certains cas (voir les cas nos 11, 23, 24, 25 et 26 en annexe), l’évaluateur a ajouté les mots «en vue d’établir ...», mais telle est l’exception et non la règle.

| 5.3. | Les dossiers contenaient rarement les dates d’achèvement prévu ou les calendriers d’exécution des enquêtes; lorsque ces informations étaient disponibles, elles paraissaient arbitraires et irréalistes. Ainsi, dans un cas (voir le cas no 9 en annexe), une estimation de «deux enquêteurs/10 jours-personnes» a été mentionnée sans autres précisions; en l’espèce, il a fallu dix mois pour mener les travaux à bien. La pratique consistant à inclure une estimation du temps de travail dans les évaluations initiales des cas a, pour une large part, été abandonnée aujourd’hui. |
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5.3.

Les dossiers contenaient rarement les dates d’achèvement prévu ou les calendriers d’exécution des enquêtes; lorsque ces informations étaient disponibles, elles paraissaient arbitraires et irréalistes. Ainsi, dans un cas (voir le cas no 9 en annexe), une estimation de «deux enquêteurs/10 jours-personnes» a été mentionnée sans autres précisions; en l’espèce, il a fallu dix mois pour mener les travaux à bien. La pratique consistant à inclure une estimation du temps de travail dans les évaluations initiales des cas a, pour une large part, été abandonnée aujourd’hui.

| 5.4. | L'absence d'éléments de preuve concernant la façon dont les plans de travail initiaux sont traités était notable. Aucune remarque ou observation n’a été formulée dans les dossiers par la direction ou par le conseil exécutif. Cela montre que le plan de travail initial ne dessert pas l’objectif pour lequel il a été prévu, à savoir guider la prise de décision par la direction. Il convient de rappeler que les propositions de plan de travail initial, formulées dans le manuel, ont pour but, comme indiqué ci-dessus, de guider le conseil exécutif dans son évaluation d’un cas en vue de déterminer s’il doit ou non faire l’objet d’une enquête par l’OLAF et non d’orienter le cours de l’enquête dans son ensemble. |
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5.4.

L'absence d'éléments de preuve concernant la façon dont les plans de travail initiaux sont traités était notable. Aucune remarque ou observation n’a été formulée dans les dossiers par la direction ou par le conseil exécutif. Cela montre que le plan de travail initial ne dessert pas l’objectif pour lequel il a été prévu, à savoir guider la prise de décision par la direction. Il convient de rappeler que les propositions de plan de travail initial, formulées dans le manuel, ont pour but, comme indiqué ci-dessus, de guider le conseil exécutif dans son évaluation d’un cas en vue de déterminer s’il doit ou non faire l’objet d’une enquête par l’OLAF et non d’orienter le cours de l’enquête dans son ensemble.

| 5.5. | Il ressort des dossiers que, dès qu’un cas a été accepté par le conseil exécutif, aucune autre démarche ne semble avoir été entreprise pour planifier le cours de l’enquête. |
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5.5.

Il ressort des dossiers que, dès qu’un cas a été accepté par le conseil exécutif, aucune autre démarche ne semble avoir été entreprise pour planifier le cours de l’enquête.

| 5.6. | Lorsque les dossiers concernaient des cas de monitoring, d’assistance ou de coordination, comme ce fut le cas pour de nombreux dossiers traités par la direction B, mais aussi pour certains relevant de la direction A, il est clair que les critères énoncés au point 3.2.2.2, sous 7) et 9), du manuel pour remplir le formulaire d’évaluation des informations initiales ne sont pas adéquats; en pareils cas, la non-conformité avec ces critères n’est pas critiquée. |
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5.6.

Lorsque les dossiers concernaient des cas de monitoring, d’assistance ou de coordination, comme ce fut le cas pour de nombreux dossiers traités par la direction B, mais aussi pour certains relevant de la direction A, il est clair que les critères énoncés au point 3.2.2.2, sous 7) et 9), du manuel pour remplir le formulaire d’évaluation des informations initiales ne sont pas adéquats; en pareils cas, la non-conformité avec ces critères n’est pas critiquée.

| 5.7. | Il convient de faire observer que le comité de surveillance n’a pas trouvé de plan d’enquête formel dans les dossiers après l’ouverture des cas, ni dans la direction A ni dans la direction B. Des rapports d’actualisation sont toutefois établis tous les trois mois auprès de cette dernière afin d’informer le chef d’unité des progrès réalisés dans chaque enquête. |
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5.7.

Il convient de faire observer que le comité de surveillance n’a pas trouvé de plan d’enquête formel dans les dossiers après l’ouverture des cas, ni dans la direction A ni dans la direction B. Des rapports d’actualisation sont toutefois établis tous les trois mois auprès de cette dernière afin d’informer le chef d’unité des progrès réalisés dans chaque enquête.

| 5.8. | L’unique exception, en ce qui concerne la présence d’un modèle de plan d’enquête dans le dossier, était le cas no 41 en annexe. Ce cas pourrait servir de modèle pour d’autres dossiers: il contient une description détaillée des allégations formulées, précise l’objectif de l’enquête, fournit un calendrier réaliste et comporte un plan de travail initial constructif détaillant les activités d’enquête à entreprendre. Ce plan de travail a été dûment mis à jour au fil de l'avancement de l’enquête, au moyen d'annotations indiquant les tâches achevées et les missions restant à exécuter et par l'ajout de nouvelles actions à mener. Bien qu’il soit intitulé «Plan de travail», ce document est en réalité un plan d’enquête complet, correspondant exactement à ce que le comité de surveillance souhaite voir figurer dans tout dossier. |
| --- | --- |

5.8.

L’unique exception, en ce qui concerne la présence d’un modèle de plan d’enquête dans le dossier, était le cas no 41 en annexe. Ce cas pourrait servir de modèle pour d’autres dossiers: il contient une description détaillée des allégations formulées, précise l’objectif de l’enquête, fournit un calendrier réaliste et comporte un plan de travail initial constructif détaillant les activités d’enquête à entreprendre. Ce plan de travail a été dûment mis à jour au fil de l'avancement de l’enquête, au moyen d'annotations indiquant les tâches achevées et les missions restant à exécuter et par l'ajout de nouvelles actions à mener. Bien qu’il soit intitulé «Plan de travail», ce document est en réalité un plan d’enquête complet, correspondant exactement à ce que le comité de surveillance souhaite voir figurer dans tout dossier.

| 5.9. | Il convient de préciser que même si le comité de surveillance n’a trouvé aucun plan d’enquête documenté, à l’exception de celui visé au point 5.7 ci-dessus, cela ne remet pas en cause la rigueur et le sérieux de l'ensemble des enquêtes: en effet, dans de nombreux cas, il est clair que l’enquête a été menée correctement et qu'elle a produit des résultats. Le comité de surveillance estime cependant qu’une planification active dès l’ouverture de l'enquête, assortie d’une actualisation des plans de travail au fil de l’avancement de cette dernière, permettrait que ces enquêtes se déroulent dans le cadre et dans les délais prévus. |
| --- | --- |

5.9.

Il convient de préciser que même si le comité de surveillance n’a trouvé aucun plan d’enquête documenté, à l’exception de celui visé au point 5.7 ci-dessus, cela ne remet pas en cause la rigueur et le sérieux de l'ensemble des enquêtes: en effet, dans de nombreux cas, il est clair que l’enquête a été menée correctement et qu'elle a produit des résultats. Le comité de surveillance estime cependant qu’une planification active dès l’ouverture de l'enquête, assortie d’une actualisation des plans de travail au fil de l’avancement de cette dernière, permettrait que ces enquêtes se déroulent dans le cadre et dans les délais prévus.

| 5.10. | Le comité de surveillance fait remarquer que la majorité des préoccupations formulées dans le présent avis seraient prises en charge si le protocole exposé au point d’action 13, qui a été diffusé aux unités de la direction A, auquel il est fait référence aux points 4.3 et 4.4 ci-dessus, était adopté et appliqué dans tous les services de l’OLAF. Si cette disposition se révèle utile dans la pratique, ce qu'escompte le comité de surveillance, il est à espérer qu’elle sera reprise dans le manuel en tant que procédure obligatoire. Il appartient au directeur général d'en décider. |
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5.10.

Le comité de surveillance fait remarquer que la majorité des préoccupations formulées dans le présent avis seraient prises en charge si le protocole exposé au point d’action 13, qui a été diffusé aux unités de la direction A, auquel il est fait référence aux points 4.3 et 4.4 ci-dessus, était adopté et appliqué dans tous les services de l’OLAF. Si cette disposition se révèle utile dans la pratique, ce qu'escompte le comité de surveillance, il est à espérer qu’elle sera reprise dans le manuel en tant que procédure obligatoire. Il appartient au directeur général d'en décider.

6.   Recommandations

| 6.1. | Le comité de surveillance recommande qu’une approche cohérente, voire uniforme, en matière de planification stratégique des cas soit adoptée au sein des directions opérationnelles. |
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6.1.

Le comité de surveillance recommande qu’une approche cohérente, voire uniforme, en matière de planification stratégique des cas soit adoptée au sein des directions opérationnelles.

| 6.2. | Le comité de surveillance recommande que l’OLAF détermine les informations qui lui sont nécessaires pour l'évaluation initiale d’un cas afin que le conseil exécutif puisse, en connaissance de cause, décider de la recevabilité ou non d’un cas; ces aspects devraient se refléter dans le formulaire. À l'heure actuelle, l’évaluateur individuel et le chef d’unité ont tout pouvoir d’appréciation pour remplir ce formulaire, lequel répond peu, voire pas du tout, aux critères énoncés dans le manuel, a fortiori si on tient compte du fait que le conseil exécutif n'en fait pas un usage effectif. |
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6.2.

Le comité de surveillance recommande que l’OLAF détermine les informations qui lui sont nécessaires pour l'évaluation initiale d’un cas afin que le conseil exécutif puisse, en connaissance de cause, décider de la recevabilité ou non d’un cas; ces aspects devraient se refléter dans le formulaire. À l'heure actuelle, l’évaluateur individuel et le chef d’unité ont tout pouvoir d’appréciation pour remplir ce formulaire, lequel répond peu, voire pas du tout, aux critères énoncés dans le manuel, a fortiori si on tient compte du fait que le conseil exécutif n'en fait pas un usage effectif.

| 6.3. | Le comité de surveillance recommande au conseil exécutif de procéder à un examen plus détaillé et plus attentif du plan de travail initial et de formuler des suggestions constructives qui pourront servir à un stade ultérieur de l’enquête. |
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6.3.

Le comité de surveillance recommande au conseil exécutif de procéder à un examen plus détaillé et plus attentif du plan de travail initial et de formuler des suggestions constructives qui pourront servir à un stade ultérieur de l’enquête.

| 6.4. | D’une manière générale, l’OLAF devrait envisager une approche en deux temps pour la planification des enquêtes, à savoir une phase d’évaluation initiale, suivie d’un plan nettement plus détaillé dès l'ouverture du cas. |
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6.4.

D’une manière générale, l’OLAF devrait envisager une approche en deux temps pour la planification des enquêtes, à savoir une phase d’évaluation initiale, suivie d’un plan nettement plus détaillé dès l'ouverture du cas.

| 6.5. | Le comité de surveillance recommande à l’OLAF d’établir un modèle de plan d’enquête et, même si aucune enquête n'est en tout point similaire à une autre, il devrait y avoir suffisamment d'aspects communs dans tout plan. Au stade de l’évaluation, ces aspects ne seront pas les mêmes qu'au moment de l’enquête. Les éléments pouvant être pris en considération pendant la phase d’évaluation sont notamment les suivants:






  i) | les objectifs et la portée de l’enquête:






  — | Sur quelle fraude/irrégularité suspectée convient-il d’enquêter? |
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6.5.

Le comité de surveillance recommande à l’OLAF d’établir un modèle de plan d’enquête et, même si aucune enquête n'est en tout point similaire à une autre, il devrait y avoir suffisamment d'aspects communs dans tout plan. Au stade de l’évaluation, ces aspects ne seront pas les mêmes qu'au moment de l’enquête. Les éléments pouvant être pris en considération pendant la phase d’évaluation sont notamment les suivants:

i)

les objectifs et la portée de l’enquête:

—

Sur quelle fraude/irrégularité suspectée convient-il d’enquêter?

| — | S’agit-il d’une affaire judiciaire, disciplinaire ou administrative? |
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—

S’agit-il d’une affaire judiciaire, disciplinaire ou administrative?

| — | Quel type d'éléments de preuve va-t-il falloir recueillir pour soutenir et/ou rejeter les informations? |
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—

Quel type d'éléments de preuve va-t-il falloir recueillir pour soutenir et/ou rejeter les informations?

| — | Où peut-on trouver les éléments de preuve? |
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—

Où peut-on trouver les éléments de preuve?

| ii) | les montants en jeu et susceptibles d’être recouvrés et les preuves documentaires requises (et leurs limitations éventuelles) à l'appui; |
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ii)

les montants en jeu et susceptibles d’être recouvrés et les preuves documentaires requises (et leurs limitations éventuelles) à l'appui;

| iii) | le nombre d’enquêteurs, d’agents du service d’intelligence et de conseillers juridiques susceptibles d’être affectés à l’enquête; |
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iii)

le nombre d’enquêteurs, d’agents du service d’intelligence et de conseillers juridiques susceptibles d’être affectés à l’enquête;

| iv) | le calendrier probable de l’enquête, compte tenu du fait que si un dossier est susceptible d’être transmis aux autorités judiciaires nationales, des délais peuvent être imposés par la législation nationale, d'où le risque de prescription des poursuites. |
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iv)

le calendrier probable de l’enquête, compte tenu du fait que si un dossier est susceptible d’être transmis aux autorités judiciaires nationales, des délais peuvent être imposés par la législation nationale, d'où le risque de prescription des poursuites.

| 6.6. | Le comité de surveillance recommande un réexamen du plan d’enquête dès que le conseil exécutif décide d’ouvrir le dossier. Le plan d’enquête devrait contenir des tâches et des échéances nettement plus prescriptives et détaillées pour chaque étape de l’enquête, tout en indiquant les coûts probables et en proposant des activités pour chaque phase d’une enquête. |
| --- | --- |

6.6.

Le comité de surveillance recommande un réexamen du plan d’enquête dès que le conseil exécutif décide d’ouvrir le dossier. Le plan d’enquête devrait contenir des tâches et des échéances nettement plus prescriptives et détaillées pour chaque étape de l’enquête, tout en indiquant les coûts probables et en proposant des activités pour chaque phase d’une enquête.

| 6.7. | Si des missions sont à prévoir, il convient, lors de la phase de planification, de veiller rigoureusement à l’usage optimal des fonds communautaires. Par ailleurs, il y a lieu d'établir le plan d’enquête en tenant compte des cas devant faire l'objet d'un traitement prioritaire ainsi que des ressources disponibles. |
| --- | --- |

6.7.

Si des missions sont à prévoir, il convient, lors de la phase de planification, de veiller rigoureusement à l’usage optimal des fonds communautaires. Par ailleurs, il y a lieu d'établir le plan d’enquête en tenant compte des cas devant faire l'objet d'un traitement prioritaire ainsi que des ressources disponibles.

| 6.8. | Il y a lieu de souligner que le plan d’enquête est un document dynamique qui doit être revu régulièrement afin d’être actualisé en fonction de l'évolution de l’enquête elle-même. Le plan permettra à l’enquêteur, ainsi qu’au chef d’unité et au directeur, de se rendre compte aisément si un dossier progresse bien ou s’il rencontre des difficultés. Un bon plan d’enquête permet à tout chef d’unité de voir directement:






  — | à quel stade en est l’enquête, |
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6.8.

Il y a lieu de souligner que le plan d’enquête est un document dynamique qui doit être revu régulièrement afin d’être actualisé en fonction de l'évolution de l’enquête elle-même. Le plan permettra à l’enquêteur, ainsi qu’au chef d’unité et au directeur, de se rendre compte aisément si un dossier progresse bien ou s’il rencontre des difficultés. Un bon plan d’enquête permet à tout chef d’unité de voir directement:

—

à quel stade en est l’enquête,

| — | si les délais sont respectés, |
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—

si les délais sont respectés,

| — | si les délais doivent être modifiés en cas de fixation de nouvelles priorités, |
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—

si les délais doivent être modifiés en cas de fixation de nouvelles priorités,

| — | si chaque enquêteur s’est acquitté des tâches prévues, |
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si chaque enquêteur s’est acquitté des tâches prévues,

| — | si chaque enquêteur a planifié les tâches pour les semaines à venir. |
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—

si chaque enquêteur a planifié les tâches pour les semaines à venir.

| 6.9. | Le comité de surveillance compte évaluer, avant la fin de son mandat, si ces recommandations concernant la planification des enquêtes ont été mises en œuvre par l’OLAF et dans quelle mesure elles l’ont été. |
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6.9.

Le comité de surveillance compte évaluer, avant la fin de son mandat, si ces recommandations concernant la planification des enquêtes ont été mises en œuvre par l’OLAF et dans quelle mesure elles l’ont été.

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(1)  Avis no 2/2009.

1

o

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ANNEXE 6

AVIS No 5/2010

L’application des droits fondamentaux et des garanties procédurales dans les enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude

Bruxelles, le 29 novembre 2010

SOMMAIRE

| 1. | Introduction |
| --- | --- |

1.

| 1.1. | Objectif de l’avis et méthode |
| --- | --- |

1.1.

| 2. | Principes généraux à respecter par l’OLAF |
| --- | --- |

2.

| 2.1. | L’exigence d’impartialité dans la conduite des enquêtes |
| --- | --- |

2.1.

| 2.2. | Durée raisonnable des enquêtes |
| --- | --- |

2.2.

| 2.3. | Confidentialité de l’enquête |
| --- | --- |

2.3.

| 3. | Garanties procédurales |
| --- | --- |

3.

| 3.1. | Enquêtes internes |
| --- | --- |

3.1.

| 3.1.1. | Étape d’ouverture de l’enquête |
| --- | --- |

3.1.1.

| 3.1.1.1. | Droit de l’intéressé d’être informé de son implication personnelle dans une enquête |
| --- | --- |

3.1.1.1.

| 3.1.2. | Étape d’exécution de l’enquête |
| --- | --- |

3.1.2.

| 3.1.2.1. | Obligation d’habilitation des agents de l’OLAF |
| --- | --- |

3.1.2.1.

| 3.1.2.2. | Droit de l’intéressé de s’exprimer sur tous les faits le concernant |
| --- | --- |

3.1.2.2.

| 3.1.2.3. | Droit de s’exprimer dans la langue officielle de son choix |
| --- | --- |

3.1.2.3.

| 3.1.2.4. | Droit d’être assisté par une personne de son choix |
| --- | --- |

3.1.2.4.

| 3.1.2.5. | Droit de ne pas s’incriminer soi-même |
| --- | --- |

3.1.2.5.

| 3.1.2.6. | Droit à la protection des données personnelles |
| --- | --- |

3.1.2.6.

| 3.1.2.7. | Droit d’accès aux documents d’enquête et/ou au rapport final |
| --- | --- |

3.1.2.7.

| 3.1.3. | Étape de clôture de l’enquête |
| --- | --- |

3.1.3.

| 3.1.3.1. | Obligation de mentionner les observations de la personne concernée dans les conclusions tirées à l’issue de l’enquête |
| --- | --- |

3.1.3.1.

| 3.1.3.2. | Droit de l’intéressé d’être informé de la clôture de l’enquête |
| --- | --- |

3.1.3.2.

| 3.2. | Enquêtes externes |
| --- | --- |

3.2.

| 3.2.1. | Étape d’ouverture de l’enquête |
| --- | --- |

3.2.1.

| 3.2.1.1. | Information à l’intéressé |
| --- | --- |

3.2.1.1.

| 3.2.2. | Étape d’exécution de l’enquête |
| --- | --- |

3.2.2.

| 3.2.2.1 | Obligation d’habilitation des agents de l’OLAF |
| --- | --- |

3.2.2.1

| 3.2.2.2. | Possibilité de l’intéressé de s’exprimer sur tous les faits le concernant |
| --- | --- |

3.2.2.2.

| 3.2.2.3. | Droit de s’exprimer dans la langue officielle de son choix |
| --- | --- |

3.2.2.3.

| 3.2.2.4. | Droit d’être assisté par une personne de son choix et confidentialité de la correspondance entre client et avocat |
| --- | --- |

3.2.2.4.

| 3.2.2.5. | Droit de ne pas s’incriminer soi-même |
| --- | --- |

3.2.2.5.

| 3.2.3. | Étape de clôture de l’enquête |
| --- | --- |

3.2.3.

| 3.2.3.1. | Possibilité d’être informé de la clôture de l’enquête |
| --- | --- |

3.2.3.1.

ANNEXE

1.   INTRODUCTION

| 1. | L’Office européen de lutte antifraude (ci-après, OLAF) dispose d’importants pouvoirs en matière de conduite des enquêtes administratives, afin de mener à bien la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. L’exercice de ces pouvoirs est subordonné en particulier au respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales (1). En rendant contraignante la Charte des droits fondamentaux (ci-après, la charte), le traité de Lisbonne a encore renforcé cette obligation. Les règles du droit communautaire, et notamment du protocole sur les privilèges et immunités de l'Union européenne, ainsi que du statut des fonctionnaires de l'Union européenne et du régime applicable aux autres agents de celle-ci doivent être également respectées. |
| --- | --- |

1.

L’Office européen de lutte antifraude (ci-après, OLAF) dispose d’importants pouvoirs en matière de conduite des enquêtes administratives, afin de mener à bien la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. L’exercice de ces pouvoirs est subordonné en particulier au respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales (1). En rendant contraignante la Charte des droits fondamentaux (ci-après, la charte), le traité de Lisbonne a encore renforcé cette obligation. Les règles du droit communautaire, et notamment du protocole sur les privilèges et immunités de l'Union européenne, ainsi que du statut des fonctionnaires de l'Union européenne et du régime applicable aux autres agents de celle-ci doivent être également respectées.

| 2. | Le comité de surveillance (ci-après, CS) rappelle les spécificités de l’OLAF: il s’agit d’un service d’enquête; son action s’inscrit d’abord dans un cadre administratif; elle a, le cas échéant, vocation à aboutir sur des procédures judiciaires, financières ou disciplinaires au cours desquelles les garanties des droits fondamentaux s’appliquent pleinement. En conséquence, la jurisprudence communautaire a qualifié certains actes d’enquêtes de l’OLAF d’actes préparatoires ne faisant pas grief et, dès lors, non susceptibles d’être annulés (2). Néanmoins, des violations des formes substantielles lors des enquêtes préparatoires pourraient entacher la légalité de la décision finale prise sur la base des enquêtes de l’OLAF (3). Elles seraient en outre de nature à engager la responsabilité de la Commission. |
| --- | --- |

2.

Le comité de surveillance (ci-après, CS) rappelle les spécificités de l’OLAF: il s’agit d’un service d’enquête; son action s’inscrit d’abord dans un cadre administratif; elle a, le cas échéant, vocation à aboutir sur des procédures judiciaires, financières ou disciplinaires au cours desquelles les garanties des droits fondamentaux s’appliquent pleinement. En conséquence, la jurisprudence communautaire a qualifié certains actes d’enquêtes de l’OLAF d’actes préparatoires ne faisant pas grief et, dès lors, non susceptibles d’être annulés (2). Néanmoins, des violations des formes substantielles lors des enquêtes préparatoires pourraient entacher la légalité de la décision finale prise sur la base des enquêtes de l’OLAF (3). Elles seraient en outre de nature à engager la responsabilité de la Commission.

| 3. | C’est pourquoi le respect des garanties procédurales dans la phase administrative de l’enquête de l’OLAF est essentiel. En outre, le CS considère que l’effectivité et l’efficacité de l’action de l’OLAF dépendent directement du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales. C’est aussi essentiel pour la réputation de l’OLAF. Un OLAF dont la crédibilité est mise en cause est plus enclin à subir des pressions et des atteintes à son indépendance. |
| --- | --- |

3.

C’est pourquoi le respect des garanties procédurales dans la phase administrative de l’enquête de l’OLAF est essentiel. En outre, le CS considère que l’effectivité et l’efficacité de l’action de l’OLAF dépendent directement du respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales. C’est aussi essentiel pour la réputation de l’OLAF. Un OLAF dont la crédibilité est mise en cause est plus enclin à subir des pressions et des atteintes à son indépendance.

1.1.   
  Objectif de l’avis et méthode

| 4. | Le CS a constamment souligné la nécessité de règles de procédure suffisamment précises et adaptées aux différents stades de l’enquête. Le respect d’un corpus de règles claires permet en effet d’assurer tant la qualité, l’efficacité, la transparence et l’indépendance des enquêtes que le respect de la légalité et de la sécurité juridique. |
| --- | --- |

4.

Le CS a constamment souligné la nécessité de règles de procédure suffisamment précises et adaptées aux différents stades de l’enquête. Le respect d’un corpus de règles claires permet en effet d’assurer tant la qualité, l’efficacité, la transparence et l’indépendance des enquêtes que le respect de la légalité et de la sécurité juridique.

| 5. | Ces règles figurent pour partie dans la législation actuelle et dans les instructions contenues dans le manuel des procédures opérationnelles de l’OLAF (ci-après, le manuel). Néanmoins, les principes applicables restent épars [règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom, CE) no 2185/96, accord interinstitutionnel, statut des fonctionnaires...] et une clarification est nécessaire. À cet égard, le CS considère qu’il est très important que la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 soit l’occasion d’une clarification juridique des pouvoirs de l’OLAF (4). Le CS souhaite que le présent avis contribue à ce débat. |
| --- | --- |

5.

Ces règles figurent pour partie dans la législation actuelle et dans les instructions contenues dans le manuel des procédures opérationnelles de l’OLAF (ci-après, le manuel). Néanmoins, les principes applicables restent épars [règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom, CE) no 2185/96, accord interinstitutionnel, statut des fonctionnaires...] et une clarification est nécessaire. À cet égard, le CS considère qu’il est très important que la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 soit l’occasion d’une clarification juridique des pouvoirs de l’OLAF (4). Le CS souhaite que le présent avis contribue à ce débat.

| 6. | Fort de son expérience acquise à travers le contrôle régulier des enquêtes et de son rôle reconnu par le juge de l’Union à l’occasion de l’arrêt Franchet et Byk contre Commission
   (5), le CS a examiné vingt-huit enquêtes nécessitant la transmission d’information aux autorités judiciaires nationales envoyées par l’OLAF, de décembre 2009 à octobre 2010 (6), notamment les rapports d’enquête et les sommaires rédigés par l’unité «Conseil judiciaire et juridique», résumant la façon dont certaines garanties procédurales ont été respectées en cours d’enquête (7). Il a également analysé le cadre juridique et pratique actuel, ainsi que les propositions législatives existantes relatives à la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 (8). |
| --- | --- |

6.

Fort de son expérience acquise à travers le contrôle régulier des enquêtes et de son rôle reconnu par le juge de l’Union à l’occasion de l’arrêt Franchet et Byk contre Commission
   (5), le CS a examiné vingt-huit enquêtes nécessitant la transmission d’information aux autorités judiciaires nationales envoyées par l’OLAF, de décembre 2009 à octobre 2010 (6), notamment les rapports d’enquête et les sommaires rédigés par l’unité «Conseil judiciaire et juridique», résumant la façon dont certaines garanties procédurales ont été respectées en cours d’enquête (7). Il a également analysé le cadre juridique et pratique actuel, ainsi que les propositions législatives existantes relatives à la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 (8).

| 7. | Le CS fournit, par le présent avis, des recommandations destinées à clarifier l’application des principes généraux qui doivent présider à l’exercice, par l’OLAF, de ses prérogatives, ainsi que des garanties procédurales dans les différentes phases de l’enquête. Cet avis est également accompagné de plusieurs annexes, en particulier d’une proposition de grille d’analyse relative à l’application des droits fondamentaux et des garanties procédurales qui pourrait servir de guide aux enquêteurs (9). |
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7.

Le CS fournit, par le présent avis, des recommandations destinées à clarifier l’application des principes généraux qui doivent présider à l’exercice, par l’OLAF, de ses prérogatives, ainsi que des garanties procédurales dans les différentes phases de l’enquête. Cet avis est également accompagné de plusieurs annexes, en particulier d’une proposition de grille d’analyse relative à l’application des droits fondamentaux et des garanties procédurales qui pourrait servir de guide aux enquêteurs (9).

2.   PRINCIPES GÉNÉRAUX À RESPECTER PAR L’OLAF

| 8. | Les enquêtes de l’OLAF doivent être conduites en conformité avec une série de règles et principes: légalité, proportionnalité, impartialité, objectivité, équité, durée raisonnable, respect de la présomption d'innocence, confidentialité et secret professionnel, etc. Le CS a choisi de n’examiner que ceux qui peuvent avoir un impact sur l’indépendance et à propos desquels il existe une jurisprudence bien établie concernant l’OLAF. |
| --- | --- |

8.

Les enquêtes de l’OLAF doivent être conduites en conformité avec une série de règles et principes: légalité, proportionnalité, impartialité, objectivité, équité, durée raisonnable, respect de la présomption d'innocence, confidentialité et secret professionnel, etc. Le CS a choisi de n’examiner que ceux qui peuvent avoir un impact sur l’indépendance et à propos desquels il existe une jurisprudence bien établie concernant l’OLAF.

| 9. | Le CS souhaite aussi rappeler la possibilité, pour les agents de l’OLAF, de saisir le président du CS de toute information factuelle ou preuve concernant les éventuelles activités illégales ou les faits graves liés à l’exercice des activités professionnelles au sein de l’OLAF dont ils ont eu connaissance (10). |
| --- | --- |

9.

Le CS souhaite aussi rappeler la possibilité, pour les agents de l’OLAF, de saisir le président du CS de toute information factuelle ou preuve concernant les éventuelles activités illégales ou les faits graves liés à l’exercice des activités professionnelles au sein de l’OLAF dont ils ont eu connaissance (10).

2.1.   
  L’exigence d’impartialité dans la conduite des enquêtes

| 10. | L’exigence d’impartialité dans la conduite des enquêtes va de pair avec l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. Elle implique l’absence de tout préjugé et de tout conflit d’intérêts de la part des agents (11). Le juge de l’Union a donné une interprétation large à cette dernière notion, définie comme «toute circonstance que le fonctionnaire qui est amené à se prononcer sur une affaire doit raisonnablement comprendre comme étant de nature à apparaître, aux yeux de tiers, comme une source possible d’affectation de son indépendance en la matière» (12). |
| --- | --- |

10.

L’exigence d’impartialité dans la conduite des enquêtes va de pair avec l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. Elle implique l’absence de tout préjugé et de tout conflit d’intérêts de la part des agents (11). Le juge de l’Union a donné une interprétation large à cette dernière notion, définie comme «toute circonstance que le fonctionnaire qui est amené à se prononcer sur une affaire doit raisonnablement comprendre comme étant de nature à apparaître, aux yeux de tiers, comme une source possible d’affectation de son indépendance en la matière» (12).

| 11. | Le CS regrette que, malgré ses recommandations réitérées (13), les mesures prises par l’OLAF pour mettre en place des mécanismes de contrôle interne rigoureux nécessaires afin d’éviter tout conflit d’intérêts susceptible de nuire à l’indépendance et à la réputation de l’OLAF restent insuffisantes. Le manuel prévoit l’obligation pour les enquêteurs de signaler un conflit potentiel au directeur général mais ne mentionne pas l’obligation d’écarter du dossier les éventuelles conclusions susceptibles de biaiser le rapport d’enquête (14). Le CS a constaté l’existence de cas où les enquêteurs ont été déchargés de leurs fonctions en cours d’enquête, sans que cela ait donné lieu à motivation. Le CS considère que cette motivation est essentielle pour connaître les raisons pour lesquelles un enquêteur peut être écarté d’une enquête. |
| --- | --- |

11.

Le CS regrette que, malgré ses recommandations réitérées (13), les mesures prises par l’OLAF pour mettre en place des mécanismes de contrôle interne rigoureux nécessaires afin d’éviter tout conflit d’intérêts susceptible de nuire à l’indépendance et à la réputation de l’OLAF restent insuffisantes. Le manuel prévoit l’obligation pour les enquêteurs de signaler un conflit potentiel au directeur général mais ne mentionne pas l’obligation d’écarter du dossier les éventuelles conclusions susceptibles de biaiser le rapport d’enquête (14). Le CS a constaté l’existence de cas où les enquêteurs ont été déchargés de leurs fonctions en cours d’enquête, sans que cela ait donné lieu à motivation. Le CS considère que cette motivation est essentielle pour connaître les raisons pour lesquelles un enquêteur peut être écarté d’une enquête.

Les mécanismes actuels de contrôle de l’impartialité dans les enquêtes doivent être renforcés:

| i) | toutes les décisions de décharger les agents de l’OLAF de leurs fonctions en cours d’enquête doivent être dûment motivées; |
| --- | --- |

i)

toutes les décisions de décharger les agents de l’OLAF de leurs fonctions en cours d’enquête doivent être dûment motivées;

| ii) | lorsqu’un conflit d’intérêts est avéré, le manuel doit prévoir l’obligation d’écarter du dossier d’enquête les conclusions susceptibles d’être biaisées. |
| --- | --- |

ii)

lorsqu’un conflit d’intérêts est avéré, le manuel doit prévoir l’obligation d’écarter du dossier d’enquête les conclusions susceptibles d’être biaisées.

Le CS apprécie l’intégration du principe d’impartialité parmi les garanties listées dans les propositions de réforme du règlement (CE) no 1073/1999 (15).

2.2.   
  Durée raisonnable des enquêtes

| 12. | Le droit pour les personnes concernées de voir leurs affaires traitées dans un délai raisonnable par l’OLAF est garanti par l’article 41 de la charte. |
| --- | --- |

12.

Le droit pour les personnes concernées de voir leurs affaires traitées dans un délai raisonnable par l’OLAF est garanti par l’article 41 de la charte.

| 13. | Une durée disproportionnée aux circonstances et à la complexité de l’affaire peut avoir des conséquences négatives graves tant pour les droits de la défense des personnes concernées que pour la suite des enquêtes. Ainsi il a été jugé, à propos des inspections conduites par la Commission dans le domaine de la concurrence, que le passage du temps pouvait rendre plus difficile voire improbable le recueil des preuves, notamment les déclarations des témoins à décharge (16). De même, le suivi administratif, disciplinaire ou judiciaire peut être compromis, notamment en raison de la prescription des faits (17), de l’absence de motivation des autorités judiciaires nationales pour poursuivre des faits trop anciens dans les États qui connaissent l’opportunité des poursuites, ou du dépassement du délai raisonnable de la procédure administrative (18). |
| --- | --- |

13.

Une durée disproportionnée aux circonstances et à la complexité de l’affaire peut avoir des conséquences négatives graves tant pour les droits de la défense des personnes concernées que pour la suite des enquêtes. Ainsi il a été jugé, à propos des inspections conduites par la Commission dans le domaine de la concurrence, que le passage du temps pouvait rendre plus difficile voire improbable le recueil des preuves, notamment les déclarations des témoins à décharge (16). De même, le suivi administratif, disciplinaire ou judiciaire peut être compromis, notamment en raison de la prescription des faits (17), de l’absence de motivation des autorités judiciaires nationales pour poursuivre des faits trop anciens dans les États qui connaissent l’opportunité des poursuites, ou du dépassement du délai raisonnable de la procédure administrative (18).

| 14. | Le CS a observé que l’allongement de la durée des enquêtes était dû à plusieurs facteurs:






  a) | des dysfonctionnements dans la gestion de certaines enquêtes, tels que des changements successifs des personnes en charge. Le CS ne conteste pas les difficultés administratives qui peuvent être rencontrées par l’OLAF, mais rappelle que les personnes concernées par les enquêtes ne doivent pas en subir les conséquences (19); |
| --- | --- | --- |

14.

Le CS a observé que l’allongement de la durée des enquêtes était dû à plusieurs facteurs:

a)

des dysfonctionnements dans la gestion de certaines enquêtes, tels que des changements successifs des personnes en charge. Le CS ne conteste pas les difficultés administratives qui peuvent être rencontrées par l’OLAF, mais rappelle que les personnes concernées par les enquêtes ne doivent pas en subir les conséquences (19);

| b) | un contrôle hiérarchique insuffisant sur les justifications réelles de la durée des enquêtes (20), sur l’estimation des délais pour les finaliser, sur la programmation des actes d’enquête à réaliser (21), ou sur le déroulement effectif des enquêtes [par exemple, le CS a constaté, dans certaines enquêtes, des périodes d’inactivité non justifiées allant jusqu’à un an (22)]. |
| --- | --- |

b)

un contrôle hiérarchique insuffisant sur les justifications réelles de la durée des enquêtes (20), sur l’estimation des délais pour les finaliser, sur la programmation des actes d’enquête à réaliser (21), ou sur le déroulement effectif des enquêtes [par exemple, le CS a constaté, dans certaines enquêtes, des périodes d’inactivité non justifiées allant jusqu’à un an (22)].

| 15. | Le CS a également constaté que des rapports périodiques (couvrant des périodes de trois mois ou dix-huit mois) avaient été rédigés dans certains dossiers pour suivre l’avancement de l’enquête. Ils ne couvrent néanmoins pas toujours toute la période de l’enquête, et l’estimation du délai pour la finaliser est parfois trop spéculative (23). |
| --- | --- |

15.

Le CS a également constaté que des rapports périodiques (couvrant des périodes de trois mois ou dix-huit mois) avaient été rédigés dans certains dossiers pour suivre l’avancement de l’enquête. Ils ne couvrent néanmoins pas toujours toute la période de l’enquête, et l’estimation du délai pour la finaliser est parfois trop spéculative (23).

Le CS constate que, malgré ses recommandations répétées, les mesures mises en place afin d’aboutir à un contrôle régulier de la durée des enquêtes ne sont pas appliquées de manière suffisamment systématique.

Le CS rappelle la nécessité:

| i) | d’un contrôle accru sur l’élaboration des rapports neuf mois (24) et la mise en place systématique, au-delà de ce délai, d’un système de rapports réguliers; |
| --- | --- |

i)

d’un contrôle accru sur l’élaboration des rapports neuf mois (24) et la mise en place systématique, au-delà de ce délai, d’un système de rapports réguliers;

| ii) | de la mise en place d’un mécanisme de signalisation des périodes d’inactivité opérationnelle de plus de trois mois («liste de trois mois» (25) accompagnée d’une alerte automatique dans le Case Management System – CMS). |
| --- | --- |

ii)

de la mise en place d’un mécanisme de signalisation des périodes d’inactivité opérationnelle de plus de trois mois («liste de trois mois» (25) accompagnée d’une alerte automatique dans le Case Management System – CMS).

Le CS constate que des réunions opérationnelles régulières ont contribué à une bonne gestion de la durée des enquêtes (26) et encourage leur utilisation.

Le CS apprécie l’intégration de la durée raisonnable des enquêtes parmi les garanties listées dans les propositions de réforme du règlement (CE) no 1073/1999 (27).

2.3.   
  Confidentialité de l’enquête

| 16. | La règle de confidentialité des enquêtes est inscrite dans l’article 8 du règlement (CE) no 1073/1999. Elle découle également du principe de bonne administration garanti par la charte [droit de voir ses affaires traitées dans le respect de la confidentialité (28)]. Elle vise à protéger le secret de l’enquête ainsi qu’à sauvegarder la présomption d’innocence [particulièrement concernant la réputation des fonctionnaires et agents concernés par les enquêtes de l’OLAF (29)] et la confidentialité des données à caractère personnel (30). |
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16.

La règle de confidentialité des enquêtes est inscrite dans l’article 8 du règlement (CE) no 1073/1999. Elle découle également du principe de bonne administration garanti par la charte [droit de voir ses affaires traitées dans le respect de la confidentialité (28)]. Elle vise à protéger le secret de l’enquête ainsi qu’à sauvegarder la présomption d’innocence [particulièrement concernant la réputation des fonctionnaires et agents concernés par les enquêtes de l’OLAF (29)] et la confidentialité des données à caractère personnel (30).

| 17. | Le CS constate que le manuel ne donne pas d’instructions claires quant aux modalités concrètes de mise en œuvre de l’obligation de confidentialité. |
| --- | --- |

17.

Le CS constate que le manuel ne donne pas d’instructions claires quant aux modalités concrètes de mise en œuvre de l’obligation de confidentialité.

| 18. | Plus particulièrement, dans le cadre de la transmission des informations, il faut distinguer deux types de situations: les cas dans lesquels l’OLAF va devoir transmettre des informations aux institutions et/ou aux autorités nationales et les cas dans lesquels l’OLAF devra répondre à une demande d’information de la part d’un tiers. |
| --- | --- |

18.

Plus particulièrement, dans le cadre de la transmission des informations, il faut distinguer deux types de situations: les cas dans lesquels l’OLAF va devoir transmettre des informations aux institutions et/ou aux autorités nationales et les cas dans lesquels l’OLAF devra répondre à une demande d’information de la part d’un tiers.

—   Transmission d’informations par l’OLAF

| 19. | Deux conditions cumulatives doivent être respectées concernant la communication des informations contenues dans les enquêtes de l’OLAF: i) le principe du «besoin de savoir»(need to know) du destinataire; et ii) les fins précises de la transmission (par exemple, pour assurer le suivi d’une enquête, pour permettre d’inscrire un opérateur économique dans le système d’alerte précoce etc.) (31). |
| --- | --- |

19.

Deux conditions cumulatives doivent être respectées concernant la communication des informations contenues dans les enquêtes de l’OLAF: i) le principe du «besoin de savoir»(need to know) du destinataire; et ii) les fins précises de la transmission (par exemple, pour assurer le suivi d’une enquête, pour permettre d’inscrire un opérateur économique dans le système d’alerte précoce etc.) (31).

| 20. | Le CS constate que cette absence de clarté conduit à une pratique non uniforme dans la rédaction des notes de diffusion (dissemination sheet) indiquant les personnes qui, au sein des institutions ou des États membres, sont, par leurs fonctions, appelées à connaître les informations communiquées ou obtenues dans le cadre des enquêtes de l’OLAF. Celles-ci ne sont pas rédigées dans toutes les enquêtes et ne couvrent pas toute l’information transmise. |
| --- | --- |

20.

Le CS constate que cette absence de clarté conduit à une pratique non uniforme dans la rédaction des notes de diffusion (dissemination sheet) indiquant les personnes qui, au sein des institutions ou des États membres, sont, par leurs fonctions, appelées à connaître les informations communiquées ou obtenues dans le cadre des enquêtes de l’OLAF. Celles-ci ne sont pas rédigées dans toutes les enquêtes et ne couvrent pas toute l’information transmise.

| 21. | Le CS a également constaté des erreurs dans les transmissions d’informations (32). |
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21.

Le CS a également constaté des erreurs dans les transmissions d’informations (32).

—   Réponse de l’OLAF à une demande d’information/d’accès aux documents émanant d’un tiers

| 22. | L’OLAF est fréquemment saisi de demandes d’information ou d’accès aux documents émanant des tiers, portant sur des affaires en cours ou closes. Le juge de l’Union a récemment considéré que lorsqu’une demande était fondée sur le règlement (CE) no 1049/2001 et visait à obtenir l’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel, les dispositions du règlement (CE) no 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données deviennent intégralement applicables (33). |
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22.

L’OLAF est fréquemment saisi de demandes d’information ou d’accès aux documents émanant des tiers, portant sur des affaires en cours ou closes. Le juge de l’Union a récemment considéré que lorsqu’une demande était fondée sur le règlement (CE) no 1049/2001 et visait à obtenir l’accès à des documents comprenant des données à caractère personnel, les dispositions du règlement (CE) no 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données deviennent intégralement applicables (33).

| 23. | En outre, le CS observe qu’en matière d’aides d’État, le juge de l’Union a reconnu l’existence d’une présomption générale de confidentialité des documents relatifs aux activités d’enquête de la Commission. Cette présomption peut la dispenser, lorsqu’elle refuse une demande d’accès aux documents, de fournir des explications document par document afin de justifier comment l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte aux activités d’enquête, et l’autorise à se fonder sur une explication commune à une catégorie de documents ayant la même nature (34). Le CS se demande si ce raisonnement pourrait aussi s’appliquer aux enquêtes de l’OLAF. |
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23.

En outre, le CS observe qu’en matière d’aides d’État, le juge de l’Union a reconnu l’existence d’une présomption générale de confidentialité des documents relatifs aux activités d’enquête de la Commission. Cette présomption peut la dispenser, lorsqu’elle refuse une demande d’accès aux documents, de fournir des explications document par document afin de justifier comment l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte aux activités d’enquête, et l’autorise à se fonder sur une explication commune à une catégorie de documents ayant la même nature (34). Le CS se demande si ce raisonnement pourrait aussi s’appliquer aux enquêtes de l’OLAF.

Le CS considère que l’OLAF devrait systématiquement rédiger des notes de diffusion chaque fois que des informations sont transmises indiquant: i) les personnes qui, au sein des institutions ou des États membres, sont, par leurs fonctions, appelées à les connaître; et ii) le but d’un tel envoi, afin de contrôler le respect de la règle de confidentialité.

Le CS souhaite prendre connaissance de ces notes, afin qu’il puisse remplir sa mission de veiller sur le respect de la confidentialité impartie par l’article 8, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1073/1999.

Lorsque des tiers demandent des informations ou l’accès aux documents relatifs aux enquêtes, l’OLAF doit prendre en compte la nécessité de respecter la législation relative à la protection des données à caractère personnel.

3.   GARANTIES PROCÉDURALES

| 24. | Les faits faisant l’objet des enquêtes de l’OLAF sont souvent graves et peuvent avoir des conséquences sérieuses pour les personnes concernées, allant jusqu’aux poursuites pénales. Il est donc nécessaire, tant dans l’intérêt des personnes impliquées que pour l’efficacité du suivi des enquêtes par les autorités compétentes, de préciser et de renforcer le respect des garanties de procédure applicables aux différentes étapes de l’enquête. |
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24.

Les faits faisant l’objet des enquêtes de l’OLAF sont souvent graves et peuvent avoir des conséquences sérieuses pour les personnes concernées, allant jusqu’aux poursuites pénales. Il est donc nécessaire, tant dans l’intérêt des personnes impliquées que pour l’efficacité du suivi des enquêtes par les autorités compétentes, de préciser et de renforcer le respect des garanties de procédure applicables aux différentes étapes de l’enquête.

| 25. | En raison des modalités différentes d’application des garanties procédurales les régissant, le CS a distingué, dans son examen, les enquêtes internes et les enquêtes externes. |
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25.

En raison des modalités différentes d’application des garanties procédurales les régissant, le CS a distingué, dans son examen, les enquêtes internes et les enquêtes externes.

3.1.   
  Enquêtes internes

3.1.1.   Étape d’ouverture de l’enquête

3.1.1.1.   Droit de l’intéressé d’être informé de son implication personnelle dans une enquête

| 26. | Délai pour l’information – l’intéressé doit être informé «rapidement» ou «dès que» l’enquête révèle sa possible implication (35). Dans les cas examinés, le délai d’information des personnes concernées a été de deux/trois semaines à deux mois. Ce délai peut être considéré comme raisonnable. |
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26.

Délai pour l’information – l’intéressé doit être informé «rapidement» ou «dès que» l’enquête révèle sa possible implication (35). Dans les cas examinés, le délai d’information des personnes concernées a été de deux/trois semaines à deux mois. Ce délai peut être considéré comme raisonnable.

| 27. | Décision de différer l’information – le droit d’être informé peut être différé lorsque cela risque de nuire à l’enquête. L’exigence d’une motivation écrite (36) permet de contrôler la réalité et la pertinence des motifs pour appliquer cette exception, évitant tout risque d’arbitraire. |
| --- | --- |

27.

Décision de différer l’information – le droit d’être informé peut être différé lorsque cela risque de nuire à l’enquête. L’exigence d’une motivation écrite (36) permet de contrôler la réalité et la pertinence des motifs pour appliquer cette exception, évitant tout risque d’arbitraire.

La lettre informant les intéressés de l’ouverture d’une enquête ainsi que des faits les concernant est de nature à assurer le respect de leur droit à être informés. Le CS apprécie que le manuel requière de motiver par écrit la décision de différer l’information de l’intéressé.

3.1.2.   Étape d’exécution de l’enquête

3.1.2.1.   Obligation d’habilitation des agents de l’OLAF

| 28. | Selon l’article 6, paragraphes 2) et 3), du règlement (CE) no 1073/1999, les agents de l’OLAF doivent être habilités par écrit pour participer à toute enquête et doivent disposer d’un mandat indiquant son objet avant d’effectuer chaque intervention (37). Pour les contrôles sur place dans le cadre du règlement (Euratom, CE) no 2185/96, l’habilitation écrite doit être accompagnée par un document indiquant tant leur objet que leur but (38). |
| --- | --- |

28.

Selon l’article 6, paragraphes 2) et 3), du règlement (CE) no 1073/1999, les agents de l’OLAF doivent être habilités par écrit pour participer à toute enquête et doivent disposer d’un mandat indiquant son objet avant d’effectuer chaque intervention (37). Pour les contrôles sur place dans le cadre du règlement (Euratom, CE) no 2185/96, l’habilitation écrite doit être accompagnée par un document indiquant tant leur objet que leur but (38).

3.1.2.2.   Droit de l’intéressé de s’exprimer sur tous les faits le concernant

| 29. | Avant que des conclusions visant nominativement une personne puissent être tirées à l’issue d’une enquête, cette personne doit avoir été mise à même de s’exprimer sur tous les faits la concernant (39). |
| --- | --- |

29.

Avant que des conclusions visant nominativement une personne puissent être tirées à l’issue d’une enquête, cette personne doit avoir été mise à même de s’exprimer sur tous les faits la concernant (39).

| 30. | Obligation d’informer la personne concernée – Pour exercer effectivement son droit de s’exprimer, la personne doit avoir connaissance de tous les faits la concernant. Il en résulte pour l’OLAF une obligation de lui exposer ces faits, oralement ou par écrit, qui va de pair avec l’obligation de recueillir les observations de la personne (40). |
| --- | --- |

30.

Obligation d’informer la personne concernée – Pour exercer effectivement son droit de s’exprimer, la personne doit avoir connaissance de tous les faits la concernant. Il en résulte pour l’OLAF une obligation de lui exposer ces faits, oralement ou par écrit, qui va de pair avec l’obligation de recueillir les observations de la personne (40).

| 31. | L’information doit être . Ainsi, lorsque de nouvelles allégations apparaissent en cours d’enquête, l’intéressé doit en être informé au plus tard au jour de son audition. Il pourra éventuellement envoyer des explications écrites par la suite ou demander à être entendu une nouvelle fois (41). Cette hypothèse n’est pas envisagée par le manuel. |
| --- | --- |

31.

L’information doit être . Ainsi, lorsque de nouvelles allégations apparaissent en cours d’enquête, l’intéressé doit en être informé au plus tard au jour de son audition. Il pourra éventuellement envoyer des explications écrites par la suite ou demander à être entendu une nouvelle fois (41). Cette hypothèse n’est pas envisagée par le manuel.

| 32. | Si de nouvelles allégations apparaissent, les enquêteurs doivent les formuler de afin de les distinguer des allégations précédentes (42). La Commission a déjà été condamnée dans une affaire dans laquelle le juge de l’Union a estimé que la personne concernée n’avait pas été informée d’une allégation distincte et spécifique, avancée contre elle lors de l’enquête, et que l’OLAF a examinée et mentionnée ensuite dans son rapport final (43). |
| --- | --- |

32.

Si de nouvelles allégations apparaissent, les enquêteurs doivent les formuler de afin de les distinguer des allégations précédentes (42). La Commission a déjà été condamnée dans une affaire dans laquelle le juge de l’Union a estimé que la personne concernée n’avait pas été informée d’une allégation distincte et spécifique, avancée contre elle lors de l’enquête, et que l’OLAF a examinée et mentionnée ensuite dans son rapport final (43).

| 33. | Obligation de mettre la personne concernée en mesure de s’exprimer – L’OLAF doit prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre la personne en mesure de s’exprimer avant, pendant et après l’audition:






  a) | avant l’audition:






  — | envoi de la lettre d’invitation dans un délai convenable, afin de lui permettre de prendre les mesures appropriées pour être accompagnée par une personne de son choix et/ou pour exprimer son choix de langue, |
| --- | --- | --- | --- |

33.

Obligation de mettre la personne concernée en mesure de s’exprimer – L’OLAF doit prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre la personne en mesure de s’exprimer avant, pendant et après l’audition:

a)

avant l’audition:

—

envoi de la lettre d’invitation dans un délai convenable, afin de lui permettre de prendre les mesures appropriées pour être accompagnée par une personne de son choix et/ou pour exprimer son choix de langue,

| — | contenu suffisamment précis de cette lettre, notamment en ce qui concerne les faits reprochés, |
| --- | --- |

—

contenu suffisamment précis de cette lettre, notamment en ce qui concerne les faits reprochés,

| — | rédaction de la lettre dans la langue maternelle de la personne concernée ou dans une langue dont elle a une connaissance approfondie; |
| --- | --- |

—

rédaction de la lettre dans la langue maternelle de la personne concernée ou dans une langue dont elle a une connaissance approfondie;

| b) | pendant l’audition:






  — | formulation claire des allégations, notamment dans le cas des allégations multiples; |
| --- | --- | --- |

b)

pendant l’audition:

—

formulation claire des allégations, notamment dans le cas des allégations multiples;

| c) | après l’audition:






  — | possibilité réelle, pour la personne auditionnée, de lire et de formuler des observations quant au procès-verbal d’audition, d’y annexer tout document en sa possession, ainsi que d’en obtenir une copie. |
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c)

après l’audition:

—

possibilité réelle, pour la personne auditionnée, de lire et de formuler des observations quant au procès-verbal d’audition, d’y annexer tout document en sa possession, ainsi que d’en obtenir une copie.

| 34. | Le CS considère insuffisantes les règles mises en place par l’OLAF dans ce sens. Ni le manuel ni le modèle de lettre d’invitation à l’audition ne font référence à l’obligation d’envoyer un nouveau sommaire des allégations à la personne concernée si de nouvelles allégations se sont rajoutées à celles dont elle a été informée à l’ouverture de l’enquête. Par ailleurs, le manuel ne mentionne pas la langue dans laquelle la lettre d’invitation à l’audition doit être rédigée. |
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34.

Le CS considère insuffisantes les règles mises en place par l’OLAF dans ce sens. Ni le manuel ni le modèle de lettre d’invitation à l’audition ne font référence à l’obligation d’envoyer un nouveau sommaire des allégations à la personne concernée si de nouvelles allégations se sont rajoutées à celles dont elle a été informée à l’ouverture de l’enquête. Par ailleurs, le manuel ne mentionne pas la langue dans laquelle la lettre d’invitation à l’audition doit être rédigée.

| 35. | En outre, le CS a constaté certaines défaillances formelles dans la pratique (44). |
| --- | --- |

35.

En outre, le CS a constaté certaines défaillances formelles dans la pratique (44).

| 36. | Décision de différer l’obligation d’entendre la personne concernée – Le CS note que l’OLAF a recouru marginalement à l’application de cette exception, dans des cas dûment justifiés et après avoir obtenu préalablement l’accord du secrétaire général ou du président de l’institution concernée (45). |
| --- | --- |

36.

Décision de différer l’obligation d’entendre la personne concernée – Le CS note que l’OLAF a recouru marginalement à l’application de cette exception, dans des cas dûment justifiés et après avoir obtenu préalablement l’accord du secrétaire général ou du président de l’institution concernée (45).

| 37. | Cet accord préalable apparaît comme une garantie des droits de la défense (46). Toutefois, dès lors que la responsabilité de la décision est partagée avec le président ou le secrétaire général d’une institution, d’un organe ou d’un organisme et que la possibilité pour l’OLAF de poursuivre son enquête est suspendue à l’exigence d’obtenir préalablement cet accord, le CS souhaite attirer l’attention sur les risques liés à cette formalité, qui peut compromettre l’indépendance du directeur général de l’OLAF, particulièrement en cas de refus ou de retard. Cette procédure peut en effet générer des délais importants qui risquent de paralyser l’enquête et d’avoir des conséquences sur la prescription des faits. Dans deux cas récents, le CS a constaté des délais allant respectivement de cinq mois à un an. Ces délais ont bloqué la transmission des rapports d’enquêtes aux autorités judiciaires nationales (47). Dès lors, le CS considère ces délais excessifs. |
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37.

Cet accord préalable apparaît comme une garantie des droits de la défense (46). Toutefois, dès lors que la responsabilité de la décision est partagée avec le président ou le secrétaire général d’une institution, d’un organe ou d’un organisme et que la possibilité pour l’OLAF de poursuivre son enquête est suspendue à l’exigence d’obtenir préalablement cet accord, le CS souhaite attirer l’attention sur les risques liés à cette formalité, qui peut compromettre l’indépendance du directeur général de l’OLAF, particulièrement en cas de refus ou de retard. Cette procédure peut en effet générer des délais importants qui risquent de paralyser l’enquête et d’avoir des conséquences sur la prescription des faits. Dans deux cas récents, le CS a constaté des délais allant respectivement de cinq mois à un an. Ces délais ont bloqué la transmission des rapports d’enquêtes aux autorités judiciaires nationales (47). Dès lors, le CS considère ces délais excessifs.

Le CS est satisfait en général des règles prévues dans le manuel (48), mais constate certains problèmes dans la pratique.

Il recommande à l’OLAF:

| i) | de prêter une attention particulière à la formulation claire des allégations; |
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i)

de prêter une attention particulière à la formulation claire des allégations;

| ii) | de préciser dans le procès-verbal d’audition si la personne concernée a eu la possibilité d’en obtenir une copie, et de motiver le report éventuel de cet envoi dans une décision jointe au dossier. |
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ii)

de préciser dans le procès-verbal d’audition si la personne concernée a eu la possibilité d’en obtenir une copie, et de motiver le report éventuel de cet envoi dans une décision jointe au dossier.

Le CS estime que le refus ou le retard du président ou du secrétaire général d’une institution pour donner son accord afin de différer l’audition d’une personne peut donner lieu à une atteinte à l’indépendance opérationnelle de l’OLAF. Le CS est en faveur de la modification du règlement (CE) no 1073/1999 proposée dans le cadre de sa réforme, afin de ne prévoir qu’une obligation d’informer l’institution concernée (49).

En tant que gardien de l’indépendance de l’OLAF, le CS souhaite être informé systématiquement de tous les cas dans lesquels les institutions ont refusé et/ou retardé leur accord pour différer l’obligation d’entendre la personne concernée.

3.1.2.3.   Droit de s’exprimer dans la langue officielle de son choix

| 38. | Bien que ce droit ne soit pas expressément prévu par la législation actuelle, le CS observe que, dans la pratique, les personnes concernées ont eu la possibilité de s’exprimer dans la langue officielle de leur choix. Un délai suffisant doit cependant leur être accordé pour la faire connaître. |
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38.

Bien que ce droit ne soit pas expressément prévu par la législation actuelle, le CS observe que, dans la pratique, les personnes concernées ont eu la possibilité de s’exprimer dans la langue officielle de leur choix. Un délai suffisant doit cependant leur être accordé pour la faire connaître.

| 39. | Lorsqu’elles ont été d’accord pour s’exprimer dans une autre langue que leur langue maternelle, cette circonstance a été expressément consignée dans le procès-verbal d’audition, même si le manuel ne le prévoit pas. Cette bonne pratique permet à l’OLAF de garder une trace écrite du consentement et de prouver qu’il s’agit d’une renonciation non équivoque à l’exercice de ce droit. |
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39.

Lorsqu’elles ont été d’accord pour s’exprimer dans une autre langue que leur langue maternelle, cette circonstance a été expressément consignée dans le procès-verbal d’audition, même si le manuel ne le prévoit pas. Cette bonne pratique permet à l’OLAF de garder une trace écrite du consentement et de prouver qu’il s’agit d’une renonciation non équivoque à l’exercice de ce droit.

Le CS apprécie la pratique actuelle, qui consiste à consigner le choix de langue de la personne concernée dans le procès-verbal d’audition. Le manuel devrait être amendé en ce sens.

Le CS recommande que le délai d’envoi des lettres d’invitation à une audition soit respecté pour permettre aux personnes concernées de faire valoir leur droit au choix de la langue dans laquelle elles souhaitent s’exprimer.

Le CS apprécie le fait que ce droit soit explicitement mentionné par la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 et observe qu’elle envisage également la possibilité d’inviter les fonctionnaires et autres agents de l’UE à s’exprimer dans une langue officielle qu’ils maîtrisent de manière approfondie.

3.1.2.4.   Droit d’être assisté par une personne de son choix

| 40. | Ce droit n’est pas expressément prévu dans la législation actuelle. Néanmoins, dans la pratique, l’OLAF donne généralement aux intéressés la possibilité d’être assistés par une personne de leur choix. Le CS appuie dès lors la proposition des trois institutions de l’inscrire au rang des garanties procédurales applicables dans les enquêtes de l’OLAF (50). |
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40.

Ce droit n’est pas expressément prévu dans la législation actuelle. Néanmoins, dans la pratique, l’OLAF donne généralement aux intéressés la possibilité d’être assistés par une personne de leur choix. Le CS appuie dès lors la proposition des trois institutions de l’inscrire au rang des garanties procédurales applicables dans les enquêtes de l’OLAF (50).

| 41. | Le CS apprécie les règles mises en place par le manuel concernant les modalités selon lesquelles la personne concernée est informée de la possibilité d’exercer ce droit (51). Il considère que la renonciation à l’exercice de ce droit doit aussi faire l’objet d’une mention expresse, ce qui est d’ailleurs le cas le plus souvent. Cette bonne pratique permet aux agents participant à l’audition de s’assurer du respect des exigences selon lesquelles la renonciation à un droit doit se trouver établie de manière non équivoque, doit avoir lieu en connaissance de cause, c’est-à-dire sur la base d’un consentement éclairé (52) et doit être effectuée sans contrainte (53). |
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41.

Le CS apprécie les règles mises en place par le manuel concernant les modalités selon lesquelles la personne concernée est informée de la possibilité d’exercer ce droit (51). Il considère que la renonciation à l’exercice de ce droit doit aussi faire l’objet d’une mention expresse, ce qui est d’ailleurs le cas le plus souvent. Cette bonne pratique permet aux agents participant à l’audition de s’assurer du respect des exigences selon lesquelles la renonciation à un droit doit se trouver établie de manière non équivoque, doit avoir lieu en connaissance de cause, c’est-à-dire sur la base d’un consentement éclairé (52) et doit être effectuée sans contrainte (53).

Le CS recommande que la renonciation éventuelle au droit d’être assisté par un conseil de son choix soit actée de manière non équivoque dans le procès-verbal d’audition, dûment signé par la personne concernée. Le manuel devrait être amendé en conséquence.

3.1.2.5.   Droit de ne pas s’incriminer soi-même

| 42. | Les fonctionnaires et agents sont soumis à l’obligation de coopérer pleinement avec l’OLAF et de prêter toute l’assistance nécessaire à l’enquête. À cet effet, ils doivent fournir aux agents de l’OLAF tous les éléments d’information et toutes les explications utiles (54). Selon le manuel, ils bénéficient aussi, en tant que personnes concernées, du droit de ne pas s’incriminer eux-mêmes (55). Ces deux principes doivent s’articuler, même si le droit de ne pas s’incriminer soi-même reste prééminent. Ainsi, on peut considérer que la personne concernée ne peut être contrainte d’admettre avoir commis une irrégularité mais qu’en revanche, son devoir de loyauté ne peut par exemple l’autoriser à refuser de se présenter aux convocations de l’OLAF. |
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42.

Les fonctionnaires et agents sont soumis à l’obligation de coopérer pleinement avec l’OLAF et de prêter toute l’assistance nécessaire à l’enquête. À cet effet, ils doivent fournir aux agents de l’OLAF tous les éléments d’information et toutes les explications utiles (54). Selon le manuel, ils bénéficient aussi, en tant que personnes concernées, du droit de ne pas s’incriminer eux-mêmes (55). Ces deux principes doivent s’articuler, même si le droit de ne pas s’incriminer soi-même reste prééminent. Ainsi, on peut considérer que la personne concernée ne peut être contrainte d’admettre avoir commis une irrégularité mais qu’en revanche, son devoir de loyauté ne peut par exemple l’autoriser à refuser de se présenter aux convocations de l’OLAF.

Le CS apprécie l’introduction explicite de ce droit dans la réforme du règlement (CE) no 1073/1999.

3.1.2.6.   Droit à la protection des données personnelles

| 43. | Ce droit est garanti par l’article 8 de la charte et de la convention européenne des droits de l’homme, ainsi que par l’article 8 des règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom, CE) no 2185/96 et par le règlement (CE) no 45/2001. Le CS considère que l’importance de cette question mérite une réflexion plus approfondie qui dépasse le cadre de la présente opinion. |
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43.

Ce droit est garanti par l’article 8 de la charte et de la convention européenne des droits de l’homme, ainsi que par l’article 8 des règlements (CE) no 1073/1999 et (Euratom, CE) no 2185/96 et par le règlement (CE) no 45/2001. Le CS considère que l’importance de cette question mérite une réflexion plus approfondie qui dépasse le cadre de la présente opinion.

3.1.2.7.   Droit d’accès aux documents d’enquête et/ou au rapport final

| 44. | Selon la jurisprudence, la personne concernée ne peut utilement invoquer ni le principe du respect des droits de la défense ni l’article 41 de la charte (droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne) afin d’obtenir l’accès aux documents d’enquête et/ou au rapport final. En effet, le juge de l’Union a constamment estimé que l’efficacité et la confidentialité de la mission confiée à l’OLAF ainsi que son indépendance pourraient être entravées par l’accès à ces documents avant l’intervention d’une décision finale faisant grief à la personne concernée (56). Les rapports d’enquête de l’OLAF ou les décisions de transmission aux autorités judiciaires nationales n’ayant pas été considérés comme faisant grief, l’OLAF n’est pas obligé de donner l’accès au dossier avant l’adoption de ces actes. La jurisprudence a justement restreint ce droit puisqu’il est pleinement assuré dans les phases ultérieures (judiciaire, disciplinaire, ou financière) de l’enquête. |
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44.

Selon la jurisprudence, la personne concernée ne peut utilement invoquer ni le principe du respect des droits de la défense ni l’article 41 de la charte (droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne) afin d’obtenir l’accès aux documents d’enquête et/ou au rapport final. En effet, le juge de l’Union a constamment estimé que l’efficacité et la confidentialité de la mission confiée à l’OLAF ainsi que son indépendance pourraient être entravées par l’accès à ces documents avant l’intervention d’une décision finale faisant grief à la personne concernée (56). Les rapports d’enquête de l’OLAF ou les décisions de transmission aux autorités judiciaires nationales n’ayant pas été considérés comme faisant grief, l’OLAF n’est pas obligé de donner l’accès au dossier avant l’adoption de ces actes. La jurisprudence a justement restreint ce droit puisqu’il est pleinement assuré dans les phases ultérieures (judiciaire, disciplinaire, ou financière) de l’enquête.

| 45. | Néanmoins, les personnes concernées formulent des demandes d’accès aux documents de la Commission et donc de l’OLAF au titre du règlement (CE) no 1049/2001. Bien que ce règlement soit relatif à l’accès du public aux documents des institutions, il n’exclut pas l’accès d’une personne au dossier qui la concerne, d’autant plus qu’elle n’est pas tenue de justifier sa demande. L’OLAF peut néanmoins refuser l’accès à ses documents sur la base de l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001, en particulier en cours d’enquête, mais aussi lorsque celle-ci est finie sans que les suites à donner ne soient encore arrêtées. Ce refus doit être dûment motivé, après un examen concret et individuel de chaque document demandé et justification d’un besoin réel et non seulement hypothétique de protection (57). |
| --- | --- |

45.

Néanmoins, les personnes concernées formulent des demandes d’accès aux documents de la Commission et donc de l’OLAF au titre du règlement (CE) no 1049/2001. Bien que ce règlement soit relatif à l’accès du public aux documents des institutions, il n’exclut pas l’accès d’une personne au dossier qui la concerne, d’autant plus qu’elle n’est pas tenue de justifier sa demande. L’OLAF peut néanmoins refuser l’accès à ses documents sur la base de l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001, en particulier en cours d’enquête, mais aussi lorsque celle-ci est finie sans que les suites à donner ne soient encore arrêtées. Ce refus doit être dûment motivé, après un examen concret et individuel de chaque document demandé et justification d’un besoin réel et non seulement hypothétique de protection (57).

| 46. | Le CS relève ici une contradiction certaine, dans la mesure où la jurisprudence communautaire, qui a constamment interprété l’article 4 de la décision modèle comme ne comportant pas une obligation pour l’OLAF de donner accès à ses documents (58), peut être facilement contournée en invoquant le règlement (CE) no 1049/2001. La volonté du législateur telle qu’elle ressort des considérants de ce règlement était de conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents, afin d’assurer une plus grande transparence dans le travail des institutions de l’UE, et pas spécifiquement de reconnaître aux personnes concernées le droit d’avoir accès à leur propre dossier. La charte fait d’ailleurs elle aussi cette distinction puisqu’elle mentionne, respectivement dans son article 41, paragraphe 2, et son article 42, l’accès d’une personne au dossier qui la concerne et l’accès de tout citoyen de l’Union ainsi que de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union. Une réflexion plus approfondie sur la contradiction entre ces différents principes est nécessaire et des solutions devraient être trouvées. |
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46.

Le CS relève ici une contradiction certaine, dans la mesure où la jurisprudence communautaire, qui a constamment interprété l’article 4 de la décision modèle comme ne comportant pas une obligation pour l’OLAF de donner accès à ses documents (58), peut être facilement contournée en invoquant le règlement (CE) no 1049/2001. La volonté du législateur telle qu’elle ressort des considérants de ce règlement était de conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents, afin d’assurer une plus grande transparence dans le travail des institutions de l’UE, et pas spécifiquement de reconnaître aux personnes concernées le droit d’avoir accès à leur propre dossier. La charte fait d’ailleurs elle aussi cette distinction puisqu’elle mentionne, respectivement dans son article 41, paragraphe 2, et son article 42, l’accès d’une personne au dossier qui la concerne et l’accès de tout citoyen de l’Union ainsi que de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre aux documents des institutions, organes et organismes de l’Union. Une réflexion plus approfondie sur la contradiction entre ces différents principes est nécessaire et des solutions devraient être trouvées.

| 47. | En pratique, le CS a constaté que la plupart des demandes d’accès aux documents avaient été rejetées par l’OLAF, en application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, point b), à l’article 4, paragraphes 2 et 3, dudit règlement. Le CS soutient cette position. L’OLAF doit néanmoins motiver de façon appropriée et suffisante ses décisions de refus, afin d’éviter qu’elles ne soient annulées par les juridictions de l’Union (59). |
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47.

En pratique, le CS a constaté que la plupart des demandes d’accès aux documents avaient été rejetées par l’OLAF, en application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, point b), à l’article 4, paragraphes 2 et 3, dudit règlement. Le CS soutient cette position. L’OLAF doit néanmoins motiver de façon appropriée et suffisante ses décisions de refus, afin d’éviter qu’elles ne soient annulées par les juridictions de l’Union (59).

| 48. | Une demande d’accès aux données personnelles au titre du règlement (CE) no 45/2001 peut représenter également une modalité indirecte d’accéder aux documents de l’OLAF. Comme indiqué ci-dessus, le CS réserve son opinion à ce sujet. |
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48.

Une demande d’accès aux données personnelles au titre du règlement (CE) no 45/2001 peut représenter également une modalité indirecte d’accéder aux documents de l’OLAF. Comme indiqué ci-dessus, le CS réserve son opinion à ce sujet.

Le CS considère que l’accès aux documents confidentiels de l’OLAF ne doit être accordé que dans des cas dûment justifiés et après un examen concret et individuel de chaque document. En tout état de cause, cet accès ne doit pas représenter une entrave à l’exercice, en toute indépendance, de la mission de l’OLAF.

Une réflexion plus approfondie est nécessaire concernant l’articulation du besoin de protéger la confidentialité des activités d’enquête de l’OLAF avec la possibilité, pour les personnes concernées, de demander l’accès aux documents d’enquête.

3.1.3.   Étape de clôture de l’enquête

3.1.3.1.   Obligation de mentionner les observations de la personne concernée dans les conclusions tirées à l’issue de l’enquête

| 49. | Le CS regrette que cette obligation statutaire (60) ne soit ni prévue dans le manuel ni entièrement respectée dans la pratique (61). |
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49.

Le CS regrette que cette obligation statutaire (60) ne soit ni prévue dans le manuel ni entièrement respectée dans la pratique (61).

3.1.3.2.   Droit de l’intéressé d’être informé de la clôture de l’enquête

| 50. | Le droit de l’intéressé à être informé n’est formellement envisagé que dans le cas d’un classement sans suite de l’enquête (62). Néanmoins, dans les cas examinés qui ont fait l’objet d’un suivi, le CS note positivement que les personnes concernées ont été systématiquement informées de la clôture de l’enquête et des recommandations de transmission de l’OLAF. Ces transmissions s’apparentent en effet à un traitement des données à caractère personnel au sens du règlement (CE) no 45/2001, ce qui peut justifier l’information de la personne. Le CS souhaite néanmoins une clarification de cette question par le législateur lors de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 et considère que la possibilité d’une dérogation dans les cas nécessitant le maintien de la confidentialité devrait être maintenue. |
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50.

Le droit de l’intéressé à être informé n’est formellement envisagé que dans le cas d’un classement sans suite de l’enquête (62). Néanmoins, dans les cas examinés qui ont fait l’objet d’un suivi, le CS note positivement que les personnes concernées ont été systématiquement informées de la clôture de l’enquête et des recommandations de transmission de l’OLAF. Ces transmissions s’apparentent en effet à un traitement des données à caractère personnel au sens du règlement (CE) no 45/2001, ce qui peut justifier l’information de la personne. Le CS souhaite néanmoins une clarification de cette question par le législateur lors de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 et considère que la possibilité d’une dérogation dans les cas nécessitant le maintien de la confidentialité devrait être maintenue.

| 51. | Le CS apprécie l’introduction, dans la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, de l’obligation pour l’OLAF de soumettre ses conclusions et recommandations à la personne concernée, avant l’envoi du rapport final aux autorités compétentes, sous réserve du besoin de garder le secret afin de ne pas mettre en danger le suivi de l’enquête. En revanche, le CS est réservé sur la nécessité d’obtenir l’accord des institutions, organes, offices ou agences pour différer l’information de la personne (63). |
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51.

Le CS apprécie l’introduction, dans la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, de l’obligation pour l’OLAF de soumettre ses conclusions et recommandations à la personne concernée, avant l’envoi du rapport final aux autorités compétentes, sous réserve du besoin de garder le secret afin de ne pas mettre en danger le suivi de l’enquête. En revanche, le CS est réservé sur la nécessité d’obtenir l’accord des institutions, organes, offices ou agences pour différer l’information de la personne (63).

L’obligation de mentionner les observations de la personne concernée dans les conclusions tirées de l’enquête devrait être précisée dans le manuel et respectée dans la pratique.

Le CS estime que les dispositions législatives relatives aux enquêtes de l’OLAF devraient prévoir l’information des personnes concernées de la clôture de l’enquête, sauf cas dûment justifié. Lorsque l’OLAF prend la décision de différer cette information, il devrait seulement informer les institutions, organes, offices ou agences compétents.

3.2.   
  Enquêtes externes

| 52. | Les personnes concernées par les enquêtes externes jouissent de certains droits au même titre que les personnes concernées par les enquêtes internes (droit d’accès aux documents, droit au respect des données personnelles...). Les règles d’application de ces droits étant les mêmes quel que soit le type d’enquête, le CS renvoie à ses considérations précédentes. |
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52.

Les personnes concernées par les enquêtes externes jouissent de certains droits au même titre que les personnes concernées par les enquêtes internes (droit d’accès aux documents, droit au respect des données personnelles...). Les règles d’application de ces droits étant les mêmes quel que soit le type d’enquête, le CS renvoie à ses considérations précédentes.

| 53. | De manière générale, le CS constate que les dispositions législatives communautaires existantes en ce qui concerne les garanties procédurales dans les enquêtes externes de l’OLAF sont insuffisantes. Les enquêtes externes dépendent étroitement de l’état des législations nationales (64). Le renvoi aux législations nationales peut néanmoins parfois compromettre le principe d’équivalence dans la protection effective contre la fraude, inscrit à l’article 325 du traité de Lisbonne. La réforme du règlement (CE) no 1073/1999 doit être l’occasion de la clarification nécessaire (65). |
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53.

De manière générale, le CS constate que les dispositions législatives communautaires existantes en ce qui concerne les garanties procédurales dans les enquêtes externes de l’OLAF sont insuffisantes. Les enquêtes externes dépendent étroitement de l’état des législations nationales (64). Le renvoi aux législations nationales peut néanmoins parfois compromettre le principe d’équivalence dans la protection effective contre la fraude, inscrit à l’article 325 du traité de Lisbonne. La réforme du règlement (CE) no 1073/1999 doit être l’occasion de la clarification nécessaire (65).

| 54. | Le CS observe que l’absence de règles claires dans les règlements (CE, Euratom) no 2988/95, (Euratom, CE) no 2185/96 et (CE) no 1073/1999 a pour conséquence une diversité de pratiques au sein de l’OLAF. Les lignes directrices fixées par le manuel ne semblent pas suffisantes pour harmoniser les différentes approches au sein des unités opérationnelles. La diversité des règles nationales applicables pourrait d’ailleurs justifier l’élaboration d’un compendium d’aide aux enquêteurs. |
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54.

Le CS observe que l’absence de règles claires dans les règlements (CE, Euratom) no 2988/95, (Euratom, CE) no 2185/96 et (CE) no 1073/1999 a pour conséquence une diversité de pratiques au sein de l’OLAF. Les lignes directrices fixées par le manuel ne semblent pas suffisantes pour harmoniser les différentes approches au sein des unités opérationnelles. La diversité des règles nationales applicables pourrait d’ailleurs justifier l’élaboration d’un compendium d’aide aux enquêteurs.

| 55. | Le CS observe également des lacunes législatives concernant la conduite des enquêtes externes dans le domaine des dépenses directes. S’agissant de projets financés exclusivement par l’Union européenne et non cogérés avec les États membres, il est souvent difficile pour l’OLAF d’identifier les autorités administratives nationales auxquelles l’OLAF peut faire appel lors de l’exécution des contrôles sur place. Par ailleurs, l’étendue des pouvoirs d’enquête de l’OLAF auxquels fait référence l’article 7 du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 n’est pas clairement définie. Le CS a été amené à connaître des situations dans lesquelles ces lacunes ont entraîné des retards ou de sérieuses difficultés pour l’enquête. Le CS considère en conséquence qu’une clarification dans ce domaine particulier est nécessaire à l’occasion de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999. |
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55.

Le CS observe également des lacunes législatives concernant la conduite des enquêtes externes dans le domaine des dépenses directes. S’agissant de projets financés exclusivement par l’Union européenne et non cogérés avec les États membres, il est souvent difficile pour l’OLAF d’identifier les autorités administratives nationales auxquelles l’OLAF peut faire appel lors de l’exécution des contrôles sur place. Par ailleurs, l’étendue des pouvoirs d’enquête de l’OLAF auxquels fait référence l’article 7 du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 n’est pas clairement définie. Le CS a été amené à connaître des situations dans lesquelles ces lacunes ont entraîné des retards ou de sérieuses difficultés pour l’enquête. Le CS considère en conséquence qu’une clarification dans ce domaine particulier est nécessaire à l’occasion de la réforme du règlement (CE) no 1073/1999.

| 56. | L’entrée en vigueur de la charte a renforcé la prise de conscience de l’importance des droits fondamentaux et des garanties procédurales quel que soit le type d’enquête. Néanmoins, il faut tenir compte des spécificités de l’OLAF en tant que service administratif d’enquête. Aligner purement et simplement les obligations procédurales dans les enquêtes externes sur celles existant dans les enquêtes internes méconnaîtrait leur différence de nature et pourrait gravement compromettre l’efficacité des enquêtes, sans pour autant renforcer les droits des personnes de manière utile et significative. |
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56.

L’entrée en vigueur de la charte a renforcé la prise de conscience de l’importance des droits fondamentaux et des garanties procédurales quel que soit le type d’enquête. Néanmoins, il faut tenir compte des spécificités de l’OLAF en tant que service administratif d’enquête. Aligner purement et simplement les obligations procédurales dans les enquêtes externes sur celles existant dans les enquêtes internes méconnaîtrait leur différence de nature et pourrait gravement compromettre l’efficacité des enquêtes, sans pour autant renforcer les droits des personnes de manière utile et significative.

3.2.1.   Étape d’ouverture de l’enquête

3.2.1.1.   Information à l’intéressé

| 57. | La législation actuelle ne prévoit pas l’obligation pour l’OLAF d’informer l’intéressé de son implication dans une enquête. La non-information est justifiée par les nécessités de l’enquête. En effet, les contrôles et vérifications sur place, en particulier, sont souvent effectués au dépourvu. L’information préalable de l’État membre concerné de l’exécution du contrôle sur place (mais pas de l’ouverture d’une enquête) est une exigence pratique, conforme au principe de coopération loyale (66). Elle doit avoir lieu «en temps utile» avant le contrôle sur place. Par contre, le manuel prévoit l’information de l’intéressé lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête (67). Cette approche est également adoptée par la réforme du règlement (CE) no 1073/1999. |
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57.

La législation actuelle ne prévoit pas l’obligation pour l’OLAF d’informer l’intéressé de son implication dans une enquête. La non-information est justifiée par les nécessités de l’enquête. En effet, les contrôles et vérifications sur place, en particulier, sont souvent effectués au dépourvu. L’information préalable de l’État membre concerné de l’exécution du contrôle sur place (mais pas de l’ouverture d’une enquête) est une exigence pratique, conforme au principe de coopération loyale (66). Elle doit avoir lieu «en temps utile» avant le contrôle sur place. Par contre, le manuel prévoit l’information de l’intéressé lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête (67). Cette approche est également adoptée par la réforme du règlement (CE) no 1073/1999.

| 58. | Le CS a constaté que dans la plupart des enquêtes externes, les personnes physiques et/ou morales concernées avaient été informées soit par une notification les informant de l’ouverture de l’enquête ou leur annonçant un contrôle sur place, soit lors des contrôles sur place. Lorsqu’il a été décidé de ne pas informer l’intéressé, cette décision a été généralement motivée. Néanmoins, ces motivations ne figurent que dans les documents rédigés à l’occasion de la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales. |
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58.

Le CS a constaté que dans la plupart des enquêtes externes, les personnes physiques et/ou morales concernées avaient été informées soit par une notification les informant de l’ouverture de l’enquête ou leur annonçant un contrôle sur place, soit lors des contrôles sur place. Lorsqu’il a été décidé de ne pas informer l’intéressé, cette décision a été généralement motivée. Néanmoins, ces motivations ne figurent que dans les documents rédigés à l’occasion de la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales.

Le CS considère qu’une information préalable de l’intéressé de l’ouverture de l’enquête risque parfois de compromettre son efficacité (notamment celle des contrôles sur place) et d’alourdir la charge procédurale sur l’OLAF. La réforme du règlement (CE) no 1073/1999 devrait prendre en compte ce risque. Avant d’instituer une obligation d’information à la personne concernée, une étude plus approfondie quant aux conséquences éventuelles sur l’efficacité de l’enquête s’avère nécessaire.

3.2.2.   Étape d’exécution de l’enquête

3.2.2.1.   Obligation d’habilitation des agents de l’OLAF

| 59. | Dans le cadre des contrôles sur place prévus par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96, les enquêteurs doivent produire une habilitation écrite indiquant l’identité et la qualité des agents, et un mandat comportant l’objet et le but de l’enquête (68). Cette dernière obligation permet de préserver les droits de la défense (69). |
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59.

Dans le cadre des contrôles sur place prévus par le règlement (Euratom, CE) no 2185/96, les enquêteurs doivent produire une habilitation écrite indiquant l’identité et la qualité des agents, et un mandat comportant l’objet et le but de l’enquête (68). Cette dernière obligation permet de préserver les droits de la défense (69).

| 60. | En pratique, le CS constate que ces règles ne sont pas appliquées de manière uniforme. L’habilitation écrite prend la forme d’une «décision de nomination» des personnes autorisées à mener l’enquête, signée par le chef d’unité. Le mandat indique toujours l’objet et le but de l’enquête, mais dans certains cas, les noms des agents désignés ne sont pas mentionnés, et dans d’autres, le mandat est accompagné d’un accusé de réception à signer par l’opérateur économique faisant l’objet d’un contrôle sur place. De plus, les procès-verbaux d’audition ou de contrôle sur place ne mentionnent pas systématiquement si les agents de l’OLAF ont effectivement présenté leur mandat, ce qui pourtant éviterait toute contestation ultérieure. |
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60.

En pratique, le CS constate que ces règles ne sont pas appliquées de manière uniforme. L’habilitation écrite prend la forme d’une «décision de nomination» des personnes autorisées à mener l’enquête, signée par le chef d’unité. Le mandat indique toujours l’objet et le but de l’enquête, mais dans certains cas, les noms des agents désignés ne sont pas mentionnés, et dans d’autres, le mandat est accompagné d’un accusé de réception à signer par l’opérateur économique faisant l’objet d’un contrôle sur place. De plus, les procès-verbaux d’audition ou de contrôle sur place ne mentionnent pas systématiquement si les agents de l’OLAF ont effectivement présenté leur mandat, ce qui pourtant éviterait toute contestation ultérieure.

Le CS recommande que les pratiques d’attribution des mandats des agents de l’OLAF soient harmonisées et que des règles claires soient appliquées.

Les procès-verbaux de contrôle sur place et/ou d’audition devraient mentionner expressément si les enquêteurs ont présenté leur mandat, afin d’éviter toute contestation ultérieure.

3.2.2.2.   Possibilité de l’intéressé de s’exprimer sur tous les faits le concernant

| 61. | La législation communautaire actuelle ne reconnaît pas explicitement aux intéressés un droit de s’exprimer sur tous les faits les concernant, comme cela est prévu pour les enquêtes internes. Le manuel prévoit néanmoins la possibilité de donner à l’intéressé la possibilité de s’exprimer avant de tirer des conclusions finales (70). |
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61.

La législation communautaire actuelle ne reconnaît pas explicitement aux intéressés un droit de s’exprimer sur tous les faits les concernant, comme cela est prévu pour les enquêtes internes. Le manuel prévoit néanmoins la possibilité de donner à l’intéressé la possibilité de s’exprimer avant de tirer des conclusions finales (70).

| 62. | L’article 7 du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 énumère les pouvoirs de l’OLAF lors des contrôles sur place. Cette liste n’est pas exhaustive et ne fait pas de référence explicite aux pouvoirs de l’OLAF de procéder à des auditions formelles ou de demander des explications orales lors des contrôles sur place (71). Néanmoins, ces pouvoirs d’accès «à toutes les informations [...] relatives aux opérations concernées» par le contrôle sur place peuvent s’exercer en vertu de l’application des législations nationales. Lors de l’examen des enquêtes, le CS a constaté que des auditions formelles avaient parfois eu lieu, tandis que dans d’autres cas, les personnes concernées ont eu la possibilité de s’exprimer lors des contrôles sur place, mais sans que cela prenne la forme d’une audition. En outre, l’absence d’audition n’a été motivée qu’au moment de la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales. |
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62.

L’article 7 du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 énumère les pouvoirs de l’OLAF lors des contrôles sur place. Cette liste n’est pas exhaustive et ne fait pas de référence explicite aux pouvoirs de l’OLAF de procéder à des auditions formelles ou de demander des explications orales lors des contrôles sur place (71). Néanmoins, ces pouvoirs d’accès «à toutes les informations [...] relatives aux opérations concernées» par le contrôle sur place peuvent s’exercer en vertu de l’application des législations nationales. Lors de l’examen des enquêtes, le CS a constaté que des auditions formelles avaient parfois eu lieu, tandis que dans d’autres cas, les personnes concernées ont eu la possibilité de s’exprimer lors des contrôles sur place, mais sans que cela prenne la forme d’une audition. En outre, l’absence d’audition n’a été motivée qu’au moment de la transmission des informations aux autorités judiciaires nationales.

| 63. | Le CS observe que la reforme du règlement (CE) no 1073/1999 propose d’imposer à l’OLAF une obligation d’entendre les personnes concernées, sauf exceptions qui justifieraient de la différer. Le CS considère qu’une intégration explicite, dans la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, des pouvoirs d’enquête tels la possibilité de procéder à des auditions ou de demander des explications orales s’avère nécessaire afin de garantir la sécurité juridique et l’application cohérente et uniforme des règles de procédure. |
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63.

Le CS observe que la reforme du règlement (CE) no 1073/1999 propose d’imposer à l’OLAF une obligation d’entendre les personnes concernées, sauf exceptions qui justifieraient de la différer. Le CS considère qu’une intégration explicite, dans la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, des pouvoirs d’enquête tels la possibilité de procéder à des auditions ou de demander des explications orales s’avère nécessaire afin de garantir la sécurité juridique et l’application cohérente et uniforme des règles de procédure.

| 64. | Cependant, le CS est d’avis que cette clarification des pouvoirs d’enquête ne doit pas nécessairement conduire à imposer à l’OLAF une obligation d’entendre les personnes concernées, afin de ne pas alourdir l’enquête et allonger la procédure, déjà trop longue, par une surréglementation. En effet, l’enquête administrative de l’OLAF est seulement la partie préliminaire d’un processus plus large. Le respect des droits de la défense doit s’apprécier par rapport à l’enquête dans sa globalité, c’est-à-dire en tenant compte du suivi administratif, disciplinaire ou judiciaire des enquêtes au cours duquel le principe du contradictoire est pleinement assuré. En outre, en l’état actuel de la jurisprudence communautaire, les enquêtes de l’OLAF ne donnent pas lieu à des actes faisant grief et, dès lors, l’absence d’application pleine et entière du principe du contradictoire et des droits de la défense à ce stade ne porte pas, en principe, préjudice aux personnes concernées (72). |
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64.

Cependant, le CS est d’avis que cette clarification des pouvoirs d’enquête ne doit pas nécessairement conduire à imposer à l’OLAF une obligation d’entendre les personnes concernées, afin de ne pas alourdir l’enquête et allonger la procédure, déjà trop longue, par une surréglementation. En effet, l’enquête administrative de l’OLAF est seulement la partie préliminaire d’un processus plus large. Le respect des droits de la défense doit s’apprécier par rapport à l’enquête dans sa globalité, c’est-à-dire en tenant compte du suivi administratif, disciplinaire ou judiciaire des enquêtes au cours duquel le principe du contradictoire est pleinement assuré. En outre, en l’état actuel de la jurisprudence communautaire, les enquêtes de l’OLAF ne donnent pas lieu à des actes faisant grief et, dès lors, l’absence d’application pleine et entière du principe du contradictoire et des droits de la défense à ce stade ne porte pas, en principe, préjudice aux personnes concernées (72).

3.2.2.3.   Droit de s’exprimer dans la langue officielle de son choix

| 65. | Le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 impose d’établir les rapports d’enquête en tenant compte des règles de procédure nationales. Dès lors, les explications orales données par les personnes concernées lors des contrôles sur place doivent être consignées dans la langue de l’État membre sur le territoire duquel ce contrôle a lieu. Le CS a constaté que cette obligation avait été respectée par l’OLAF. En outre, lorsque des auditions formelles ont eu lieu, les personnes concernées ont eu la possibilité de s’exprimer dans la langue de leur choix. |
| --- | --- |

65.

Le règlement (Euratom, CE) no 2185/96 impose d’établir les rapports d’enquête en tenant compte des règles de procédure nationales. Dès lors, les explications orales données par les personnes concernées lors des contrôles sur place doivent être consignées dans la langue de l’État membre sur le territoire duquel ce contrôle a lieu. Le CS a constaté que cette obligation avait été respectée par l’OLAF. En outre, lorsque des auditions formelles ont eu lieu, les personnes concernées ont eu la possibilité de s’exprimer dans la langue de leur choix.

3.2.2.4.   Droit d’être assisté par une personne de son choix et confidentialité de la correspondance entre client et avocat

| 66. | Le droit d’être accompagné par une personne de son choix n’est pas expressément prévu par la législation actuelle. Le CS appuie dès lors la proposition des trois institutions de l’inscrire au rang des garanties procédurales applicables dans les enquêtes de l’OLAF (73). Ce droit pourrait aussi être étendu aux opérateurs économiques à l’occasion des contrôles sur place, notamment lorsque les législations nationales le prévoient. |
| --- | --- |

66.

Le droit d’être accompagné par une personne de son choix n’est pas expressément prévu par la législation actuelle. Le CS appuie dès lors la proposition des trois institutions de l’inscrire au rang des garanties procédurales applicables dans les enquêtes de l’OLAF (73). Ce droit pourrait aussi être étendu aux opérateurs économiques à l’occasion des contrôles sur place, notamment lorsque les législations nationales le prévoient.

| 67. | A cet égard, le CS renvoie à la jurisprudence communautaire relative aux pouvoirs de vérification de la Commission en matière de concurrence. Les enquêtes dans ce domaine ont en commun, avec les enquêtes de l’OLAF, d’être destinées à recueillir des preuves pour vérifier la réalité et la portée d’une situation de fait et de droit déterminé. Le juge de l’Union a constamment affirmé que, si les droits de la défense étaient applicables seulement dans les procédures administratives susceptibles d’aboutir à des sanctions, il importait néanmoins d’éviter que ces droits ne puissent être irrémédiablement compromis dans le cadre de procédures d’enquête préalable, notamment les vérifications, qui peuvent avoir un caractère déterminant pour l’établissement des preuves du caractère illégal du comportement d’entreprises de nature à engager leur responsabilité. Par conséquent, si certains droits de défense ne concernent que des procédures contradictoires [...], d’autres droits, par exemple celui d’avoir une assistance juridique ou la confidentialité de la correspondance entre client et avocat doivent être respectés dès le stade de l’enquête préalable (74). |
| --- | --- |

67.

A cet égard, le CS renvoie à la jurisprudence communautaire relative aux pouvoirs de vérification de la Commission en matière de concurrence. Les enquêtes dans ce domaine ont en commun, avec les enquêtes de l’OLAF, d’être destinées à recueillir des preuves pour vérifier la réalité et la portée d’une situation de fait et de droit déterminé. Le juge de l’Union a constamment affirmé que, si les droits de la défense étaient applicables seulement dans les procédures administratives susceptibles d’aboutir à des sanctions, il importait néanmoins d’éviter que ces droits ne puissent être irrémédiablement compromis dans le cadre de procédures d’enquête préalable, notamment les vérifications, qui peuvent avoir un caractère déterminant pour l’établissement des preuves du caractère illégal du comportement d’entreprises de nature à engager leur responsabilité. Par conséquent, si certains droits de défense ne concernent que des procédures contradictoires [...], d’autres droits, par exemple celui d’avoir une assistance juridique ou la confidentialité de la correspondance entre client et avocat doivent être respectés dès le stade de l’enquête préalable (74).

Le CS apprécie le fait que le droit d’être accompagné par une personne de son choix soit inscrit parmi les garanties procédurales qui figurent dans la réforme du règlement (CE) no 1073/1999 et considère qu’il devrait s’appliquer tant lors des auditions que lors des contrôles sur place.

3.2.2.5.   Droit de ne pas s’incriminer soi-même

| 68. | À l’instar des enquêtes internes, il n’existe pas de jurisprudence spécifique concernant ce droit et son application dans les enquêtes externes de l’OLAF. Il fait cependant partie des garanties procédurales mentionnées par le manuel et envisagées par la réforme du règlement (CE) no 1073/1999. |
| --- | --- |

68.

À l’instar des enquêtes internes, il n’existe pas de jurisprudence spécifique concernant ce droit et son application dans les enquêtes externes de l’OLAF. Il fait cependant partie des garanties procédurales mentionnées par le manuel et envisagées par la réforme du règlement (CE) no 1073/1999.

| 69. | Le CS renvoie à nouveau à la jurisprudence en droit de la concurrence et observe que dans ce domaine, le juge de l’Union a affirmé que le droit des opérateurs économiques de ne pas s’incriminer eux-mêmes devait être respecté dès le stade de l’enquête préalable qui précède la phase contradictoire de la procédure devant la Commission. Ainsi, l’opérateur économique peut être obligé à fournir tous les renseignements nécessaires portant sur des faits dont il peut avoir connaissance et à communiquer des documents qui sont en sa possession et qui peuvent ensuite être utilisés à son encontre ou à l’encontre d’un autre opérateur économique (75). Néanmoins, il ne peut pas être obligé de fournir des réponses par lesquelles il serait amené à admettre l’existence d’une irrégularité dont il appartient à la Commission d’établir la preuve (76). |
| --- | --- |

69.

Le CS renvoie à nouveau à la jurisprudence en droit de la concurrence et observe que dans ce domaine, le juge de l’Union a affirmé que le droit des opérateurs économiques de ne pas s’incriminer eux-mêmes devait être respecté dès le stade de l’enquête préalable qui précède la phase contradictoire de la procédure devant la Commission. Ainsi, l’opérateur économique peut être obligé à fournir tous les renseignements nécessaires portant sur des faits dont il peut avoir connaissance et à communiquer des documents qui sont en sa possession et qui peuvent ensuite être utilisés à son encontre ou à l’encontre d’un autre opérateur économique (75). Néanmoins, il ne peut pas être obligé de fournir des réponses par lesquelles il serait amené à admettre l’existence d’une irrégularité dont il appartient à la Commission d’établir la preuve (76).

| 70. | Le CS s’interroge toutefois sur le caractère transposable de ces principes aux enquêtes de l’OLAF. En effet, contrairement à la Commission en matière de concurrence, l’OLAF ne dispose pas de pouvoirs de sanction propres, mais peut bénéficier, en cas d’opposition des opérateurs économiques à un contrôle ou vérification sur place de l’assistance de l’État membre concerné, en conformité avec les dispositions nationales. |
| --- | --- |

70.

Le CS s’interroge toutefois sur le caractère transposable de ces principes aux enquêtes de l’OLAF. En effet, contrairement à la Commission en matière de concurrence, l’OLAF ne dispose pas de pouvoirs de sanction propres, mais peut bénéficier, en cas d’opposition des opérateurs économiques à un contrôle ou vérification sur place de l’assistance de l’État membre concerné, en conformité avec les dispositions nationales.

3.2.3.   Étape de clôture de l’enquête

3.2.3.1.   Possibilité d’être informé de la clôture de l’enquête

| 71. | L’OLAF n’a pas l’obligation d’informer les personnes concernées de la clôture de l’enquête et/ou de ses conclusions et recommandations. Le manuel prévoit une telle obligation, sauf quand cela risque de nuire au suivi de l’enquête. En pratique, cette information figure rarement dans les enquêtes examinées. Dans le cadre des enquêtes concernant des dépenses directes versées par la Commission directement aux bénéficiaires, la pratique de l’OLAF n’est pas uniforme. |
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71.

L’OLAF n’a pas l’obligation d’informer les personnes concernées de la clôture de l’enquête et/ou de ses conclusions et recommandations. Le manuel prévoit une telle obligation, sauf quand cela risque de nuire au suivi de l’enquête. En pratique, cette information figure rarement dans les enquêtes examinées. Dans le cadre des enquêtes concernant des dépenses directes versées par la Commission directement aux bénéficiaires, la pratique de l’OLAF n’est pas uniforme.

| 72. | Le CS est conscient que l’OLAF informe l’État membre de la clôture de l’enquête par l’envoi du rapport final dans le cadre des enquêtes concernant des dépenses communautaires versées par l’intermédiaire des États membres. Dans la mesure où l’enquête peut faire l’objet d’un suivi au niveau national, le CS considère qu’il serait de bonne pratique de consulter les autorités nationales compétentes avant de décider d’informer ou non la personne de la clôture (77). |
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72.

Le CS est conscient que l’OLAF informe l’État membre de la clôture de l’enquête par l’envoi du rapport final dans le cadre des enquêtes concernant des dépenses communautaires versées par l’intermédiaire des États membres. Dans la mesure où l’enquête peut faire l’objet d’un suivi au niveau national, le CS considère qu’il serait de bonne pratique de consulter les autorités nationales compétentes avant de décider d’informer ou non la personne de la clôture (77).

Le CS considère que l’obligation, pour l’OLAF, d’informer les intéressés de ses conclusions et recommandations avant l’envoi du rapport final aux autorités communautaires et nationales compétentes, telle qu’envisagée par la reforme du règlement (CE) no 1073/1999, devrait s’articuler avec les règles de procédure de l’État membre qui assure le suivi.

ANNEXE

Actes législatifs cités:

| 1. | règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1); |
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1.

règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 1);

| 2. | accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission des Communautés européennes relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 15); |
| --- | --- |

2.

accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission des Communautés européennes relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 15);

| 3. | règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2); |
| --- | --- |

3.

règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (JO L 292 du 15.11.1996, p. 2);

| 4. | règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1); |
| --- | --- |

4.

règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1);

| 5. | décision de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (1999/352/CE, CECA, Euratom) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20); |
| --- | --- |

5.

décision de la Commission du 28 avril 1999 instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) (1999/352/CE, CECA, Euratom) (JO L 136 du 31.5.1999, p. 20);

| 6. | règlement no 31 (CEE) 11 (CEEA) fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO 45 du 14.6.1962, p. 1385), avec toutes les modifications ultérieures; |
| --- | --- |

6.

règlement no 31 (CEE) 11 (CEEA) fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO 45 du 14.6.1962, p. 1385), avec toutes les modifications ultérieures;

| 7. | règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145 du 31.5.2001, p. 43); |
| --- | --- |

7.

règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145 du 31.5.2001, p. 43);

| 8. | règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO L 8 du 12.1.2001, p. 1). |
| --- | --- |

8.

règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO L 8 du 12.1.2001, p. 1).

Propositions législatives de modification du règlement (CE) no 1073/1999 citées:

| 1. | Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) {SEC(2006) 638} /* COM/2006/0244 final – COD 2006/0084; |
| --- | --- |

1.

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) {SEC(2006) 638} /* COM/2006/0244 final – COD 2006/0084;

| 2. | Résolution législative du Parlement européen du 20 novembre 2008 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) [COM(2006)0244 – C6-0228/2006 – 2006/0084(COD)] (JO C 16E du 22.1.2010, p. 201). |
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2.

Résolution législative du Parlement européen du 20 novembre 2008 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1073/1999 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) [COM(2006)0244 – C6-0228/2006 – 2006/0084(COD)] (JO C 16E du 22.1.2010, p. 201).

Jurisprudence citée (en ordre chronologique):

Juridictions de l'Union européenne:

| 1. | 21 septembre 1989, Hoechst AG contre Commission, affaires jointes 46/87 et 227/88; |
| --- | --- |

1.

21 septembre 1989, Hoechst AG contre Commission, affaires jointes 46/87 et 227/88;

| 2. | 17 octobre 1989, Dow Benelux NV contre Commission, affaire 85/87; |
| --- | --- |

2.

17 octobre 1989, Dow Benelux NV contre Commission, affaire 85/87;

| 3. | 18 octobre 1989, Orkem contre Commission, affaire 374/87; |
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3.

18 octobre 1989, Orkem contre Commission, affaire 374/87;

| 4. | 11 septembre 2002, Willeme contre Commission, affaire T-89/01; |
| --- | --- |

4.

11 septembre 2002, Willeme contre Commission, affaire T-89/01;

| 5. | 10 juillet 2003, Commission contre BCE, affaire C-11/00; |
| --- | --- |

5.

10 juillet 2003, Commission contre BCE, affaire C-11/00;

| 6. | 18 décembre 2003, Gómez-Reino contre Commission, affaire T-215/02; |
| --- | --- |

6.

18 décembre 2003, Gómez-Reino contre Commission, affaire T-215/02;

| 7. | 7 janvier 2004, Aalborg Portland A/S et autres contre Commission, affaires jointes C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P et C-219/00 P; |
| --- | --- |

7.

7 janvier 2004, Aalborg Portland A/S et autres contre Commission, affaires jointes C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P et C-219/00 P;

| 8. | 9 juin 2004, Camós Grau contre Commission, affaire T-96/03; |
| --- | --- |

8.

9 juin 2004, Camós Grau contre Commission, affaire T-96/03;

| 9. | 13 juillet 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía contre Commission, affaire T-29/03; |
| --- | --- |

9.

13 juillet 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía contre Commission, affaire T-29/03;

| 10. | 6 avril 2006, Camos Grau contre Commission, affaire T-309/03; |
| --- | --- |

10.

6 avril 2006, Camos Grau contre Commission, affaire T-309/03;

| 11. | 6 juillet 2006, Franchet et Byk contre Commission (no 1), affaires jointes T-391/03 et T-70/04; |
| --- | --- |

11.

6 juillet 2006, Franchet et Byk contre Commission (no 1), affaires jointes T-391/03 et T-70/04;

| 12. | 21 septembre 2006, Technische Unie BV contre Commission, affaire C-113/04 P; |
| --- | --- |

12.

21 septembre 2006, Technische Unie BV contre Commission, affaire C-113/04 P;

| 13. | 2 mai 2007, Giraudy contre Commission, affaire F-23/05; |
| --- | --- |

13.

2 mai 2007, Giraudy contre Commission, affaire F-23/05;

| 14. | 12 septembre 2007, Nikolaou contre Commission, affaire T-259/03; |
| --- | --- |

14.

12 septembre 2007, Nikolaou contre Commission, affaire T-259/03;

| 15. | 8 juillet 2008, Franchet et Byk contre Commission (no 2), affaire T-48/05; |
| --- | --- |

15.

8 juillet 2008, Franchet et Byk contre Commission (no 2), affaire T-48/05;

| 16. | 28 avril 2010, Amann & Söhne GmbH & Co. KG et Cousin Filterie SAS contre Commission, affaire T-446/05. |
| --- | --- |

16.

28 avril 2010, Amann & Söhne GmbH & Co. KG et Cousin Filterie SAS contre Commission, affaire T-446/05.

| 17. | 20 mai 2010, Commission contre Violetti et autres, affaire T-261/09 P; |
| --- | --- |

17.

20 mai 2010, Commission contre Violetti et autres, affaire T-261/09 P;

| 18. | 29 juin 2010, Commission contre The Bavarian Lager Co. Ltd, affaire C-28/08 P; |
| --- | --- |

18.

29 juin 2010, Commission contre The Bavarian Lager Co. Ltd, affaire C-28/08 P;

| 19. | 29 juin 2010, Commission contre Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, affaire C-139/07 P. |
| --- | --- |

19.

29 juin 2010, Commission contre Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, affaire C-139/07 P.

Cour européenne des droits de l'homme (CEDH):

| 1. | 27 février 1980, Deweer contre Belgique, série A no 35; |
| --- | --- |

1.

27 février 1980, Deweer contre Belgique, série A no 35;

| 2. | 25 février 1992, Pfeifer et Plankl contre Autriche, série A no 227. |
| --- | --- |

2.

25 février 1992, Pfeifer et Plankl contre Autriche, série A no 227.

---

(1)  L'article 2, paragraphe 1, de la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom instituant l’OLAF prévoit, pour la fonction d’enquête, que l’Office exerce les compétences attribuées par le législateur communautaire dans les limites et dans les conditions fixées par celui-ci. Voir également le considérant 10 du règlement (CE) no 1073/1999. En outre, cette exigence a été rappelée par la Cour de justice dans l’affaire C-11/00, Commission contre BCE, 10 juillet 2003, point 139.

1

o

Commission

BCE

(2)  Dans ce sens, voir, en dernier lieu, l’arrêt rendu le 20 mai 2010 par le TPI, Commission contre Violetti et autres, affaire T-261/09 P.

2

Commission

Violetti et autres

(3)  TPI, Gómez-Reino contre Commission, 18 décembre 2003, affaire T-215/02, point 65. Voir aussi l’ordonnance rendue le 9 juin 2004 dans l’affaire T-96/03, Camós Grau contre Commission, où le TPI a rappelé que si des mesures de nature purement préparatoire ne pouvaient en tant que telles faire l’objet d’un recours en annulation, les illégalités éventuelles qui les entacheraient pourraient être invoquées à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte définitif dont elles constituent un stade d’élaboration (point 31).

3

Gómez-Reino

Commission

Camós Grau

Commission

(4)  Voir aussi l'avis no 3/2010 du CS sur la réforme du règlement (CE) no 1073/1999.

4

o

o

(5)  TPI, Franchet et Byk contre Commission (no 2), 8 juillet 2008, affaire T-48/05, qui a affirmé l’obligation de l’OLAF de consulter le CS avant toute transmission aux autorités judiciaires nationales, au nom de la protection des droits fondamentaux.

5

Franchet et Byk

Commission

o

(6)  Voir annexe 4 (confidentielle).

6

(7)  Voir annexe 2 (document interne de l’OLAF).

7

(8)  Voir annexe 1; pour la réforme du règlement (CE) no 1073/1999, voir le document de réflexion de la Commission européenne du 6 juillet 2010 et l'annexe II, qui reprend la résolution législative du Parlement européen du 20 novembre 2008 et la position du Conseil européen.

8

o

(9)  Voir annexe 3 (document interne du CS).

9

(10)  Voir l'article 22 bis du statut des fonctionnaires et la note aux agents de l'OLAF du 10 novembre 2008.

10

bis

(11)  Voir l'article 11 du statut des fonctionnaires, ainsi que l'arrêt Camos Grau contre Commission, affaire T-309/03.

11

Camos Grau

Commission

(12)  TPI, Willeme contre Commission, 11 septembre 2002, affaire T-89/01, point 47.

12

Willeme

Commission

(13)  Voir le rapport annuel du CS, 2005-2007 (JO C 123 du 20.5.2008, p. 7); le rapport annuel du CS, 2008-2009 (JO C 314 du 22.12.2009, p. 38).

13

(14)  Camos Grau contre Commission, points 104-141. Le manuel mentionne cet arrêt, sans pour autant dégager une règle explicite pour les enquêteurs. En plus, le formulaire que doivent remplir les enquêteurs n'est pas actualisé quant à sa base juridique (voir note O/F1).

14

Camos Grau

Commission

(15)  Voir les propositions du Conseil et du Parlement européen (article 7 bis).

15

bis

(16)  Voir, pour une application mutatis mutandis, l’arrêt du 21 septembre 2006 dans l’affaire C-113/04 P, Technische Unie BV contre Commission, qui porte sur la durée d’une procédure administrative en matière de concurrence et ayant abouti à l’imposition des amendes aux entreprises concernées. La Cour de justice a confirmé que l’exigence du délai raisonnable s’appliquait également à la phase d’instruction, qui est la première phase de la procédure administrative, et que sa durée excessive pouvait avoir une incidence sur les possibilités futures de défense des entreprises concernées, notamment en diminuant l’efficacité des droits de la défense lorsque ceux-ci sont invoqués dans la seconde phase de la procédure (points 54-55).

16

Technische Unie BV

Commission

(17)  Voir les délais de prescription des poursuites en ce qui concerne les irrégularités visées par le règlement (CE, Euratom) no 2988/95.

17

o

(18)  À cet égard, il convient de noter que la jurisprudence communautaire a clairement affirmé, en matière de règles de concurrence, que le dépassement du délai raisonnable pouvait constituer un motif d’annulation d’une décision constatant des infractions et appliquant des sanctions lorsque la violation de ce principe a porté atteinte aux droits de la défense des entreprises concernées (arrêt Technische Unie BV contre Commission précité, point 47).

18

Technische Unie BV

Commission

(19)  Voir les cas nos 9 et 20, qui ont duré respectivement deux et trois ans pour une durée relativement réduite du travail fourni et mutatis mutandis, Franchet et Byk contre Commission (no 2) précité, point 280.

19

os

Franchet et Byk

Commission

o

(20)  Notamment dans les rapports neuf mois [voir l'avis du CS no 2/2009 (JO C 314 du 22.12.2009, p. 22)].

20

o

(21)  Voir sur ce point l’avis du CS no 4/2010 sur la planification des enquêtes.

21

o

(22)  Voir le cas no 9; voir aussi le cas no 17, où la période d'évaluation a duré dix mois, pendant lesquels une seule réunion avec un service de la Commission et des vérifications opérées par l'unité «Intelligence opérationnelle» ont eu lieu. Après son ouverture, l'enquête a duré encore sept mois, pendant lesquels aucune activité opérationnelle n'a eu lieu.

22

o

o

(23)  Voir les cas nos 5, 6, 7, 24 et 28, où les rapports «trois mois» ne couvrent pas toute la durée de l'enquête; les cas nos 7, 24 et 28 ont été clos six mois en moyenne après la date estimée, sans qu'aucune activité opérationnelle n'ait lieu et sans qu'une explication soit donnée pour ce retard; dans le cas no 28 ont été rédigés quatre rapports «trois mois», selon lesquels les activités accomplies pendant les périodes couvertes par ces rapports ont été l'étude de la documentation concernant le projet faisant l'objet de l'enquête et la rédaction du rapport final d'enquête.

23

os

os

o

(24)  Le CS a constaté à plusieurs reprises que l’obligation légale d’élaboration de ces rapports n’avait pas été respectée.

24

(25)  Voir l'avis du CS no 2/2009 (JO C 314 du 22.12.2009, p. 39).

25

o

(26)  Voir le cas no 13.

26

o

(27)  Voir la proposition du Conseil (article 7 bis).

27

bis

(28)  TPI, Franchet et Byk contre Commission (no 2) précité, point 218.

28

Franchet et Byk

Commission

o

(29)  Voir l'arrêt Giraudy contre Commission précité, point 161, où le juge communautaire a interprété cette règle de manière large, à la lumière du considérant 10 du règlement (CE) no 1073/1999; voir aussi l'arrêt Franchet et Byk contre Commission (no 2) précité, dans lequel le juge communautaire a affirmé que le principe de la présomption d'innocence «trouve son corollaire dans l'obligation de confidentialité qui s'impose à l'OLAF, conformément à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/1999» (point 213).

29

Giraudy

Commission

o

Franchet et Byk

Commission

o

o

(30)  TPI, Nikolaou contre Commission précité, points 189-216.

30

Nikolaou

Commission

(31)  Article 8, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1073/1999 et article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (Euratom, CE) no 2185/96.

31

o

o

(32)  Ainsi, le CS a constaté que: i) dans le cadre de plusieurs rapports d'enquête concernant la même personne, l'OLAF avait transmis par erreur aux services et/ou autorités nationales un autre rapport que celui dont ils devaient assurer le suivi; et ii) qu'une lettre contenant des informations relatives à une enquête avait été envoyée à une tierce personne, sans préciser le but de l'envoi (voir les enquêtes nos 9 et 13).

32

os

(33)  Commission contre The Bavarian Lager Co. Ltd, affaire C-28/08 P, arrêt du 29 juin 2010.

33

Commission

The Bavarian Lager Co. Ltd

(34)  Commission contre Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, affaire C-139/07 P, arrêt du 29 juin 2010.

34

Commission

Technische Glaswerke Ilmenau GmbH

(35)  Voir l'article 4 de la décision-modèle dans l'accord interinstitutionnel et les décisions de chaque institution et agences ainsi que l’article 1 de l’annexe IX au statut des fonctionnaires.

35

(36)  Point 5.1.1.1 du manuel.

36

(37)  Selon le manuel, des pouvoirs spécifiques d’investigation sont exercés lors des activités suivantes: audition de la personne concernée et des témoins, accès au dossier personnel d’un agent d’une institution communautaire, vérification des locaux des institutions, examen des ordinateurs, contrôle sur place (voir point 3.2.2). Le CS a constaté, dans une des enquêtes, que l’enquêteur et l’agent chargé d’examiner un ordinateur avaient été désignés après avoir effectué les activités d’enquête pour lesquelles ils avaient un mandat (voir le cas no 23).

37

o

(38)  Voir infra, point 5.2.

38

(39)  Article 4 de la décision modèle.

39

(40)  TPI, Nikolaou contre Commission précité, point 238.

40

Nikolaou

Commission

(41)  Tel a été le cas dans les enquêtes nos 3 et 20.

41

os

(42)  Par exemple, dans une enquête dans laquelle une nouvelle allégation a été portée à la connaissance de la personne concernée pour la première fois lors de l’audition, cela a été fait par le biais d’une seule question, ambiguë et dont la formulation laissait place à l’interprétation (voir le cas no 9).

42

o

(43)  TPI, Nikolaou contre Commission précité, points 255-265.

43

Nikolaou

Commission

(44)  Par exemple, envoi de la lettre d’invitation à l’audition après l’expiration du délai imparti à la personne concernée pour exprimer son choix de langue (cas no 9); mention incomplète dans cette lettre et ultérieurement de toutes les allégations que l’OLAF allait examiner et formulation ambiguë des questions pendant l’audition, entraînant une réponse biaisée (cas no 9); absence d’envoi du procès-verbal d’audition, malgré la mention expresse du fait qu’un tel envoi allait avoir lieu après la clôture de l’enquête (cas no 3).

44

o

o

o

(45)  Cette exception a été appliquée dans deux des enquêtes internes étudiées (voir les cas nos 16 et 27).

45

os

(46)  Franchet et Byk contre Commission (no 2) précité, point 151.

46

Franchet et Byk

Commission

o

(47)  Voir les cas nos 16 et 27.

47

os

(48)  Voir le point 3.3.3 du manuel et les règles concernant la lettre d’invitation à l’audition, son déroulement et l’enregistrement de déclarations.

48

(49)  Voir la proposition du Parlement européen, article 7 bis.

49

bis

(50)  Voir l'article 7 bis, paragraphe 2, des trois propositions.

50

bis

(51)  Manuel de l’OLAF, points 3.3.2.2.2., 3.3.3.3, 3.3.3.4 et 5.1.3.

51

(52)  Cour EDH, Pfeifer et Plankl contre Autriche, arrêt du 25 février 1992, série A no 227, points 37-38.

52

Pfeifer et Plankl

Autriche

o

(53)  Cour EDH, Deweer contre Belgique, arrêt du 27 février 1980, série A no 35, point 51.

53

Deweer

Belgique

o

(54)  Voir l’article 1 de la décision modèle et l’article 4, paragraphe 6, du règlement (CE) no 1073/1999.

54

o

(55)  Manuel de l'OLAF, points 3.3.3.4, 5.1.1.1 et 5.1.3.

55

(56)  Franchet et Byk contre Commission (no 2) précité, points 255-262; Nikolaou contre Commission précité, points 240-246; ordonnance Gómez-Reino contre Commission précitée, affaire T-215/02, point 65.

56

Franchet et Byk

Commission

o

Nikolaou

Commission

Gómez-Reino

Commission

(57)  Voir, pour l'hypothèse spécifique d'une demande d'accès aux documents après la finalisation de l'enquête de l'OLAF et pour les conditions régissant le traitement de telles demandes, l'affaire Franchet et Byk contre Commission (no 1), affaires jointes T-391/03 et T-70/04, arrêt du 6 juillet 2006.

57

Franchet et Byk

Commission

o

(58)  Voir la jurisprudence citée à la note 56 de bas de page.

58

(59)  Des décisions insuffisamment motivées peuvent également être considérées comme des cas de mauvaise administration par le Médiateur européen: voir, dans le cas des enquêtes externes, la décision du Médiateur européen rendue dans les affaires jointes 723/2005/OV et 790/2005/OV.

59

(60)  Article 1, paragraphe 1, de l'annexe IX du statut des fonctionnaires.

60

(61)  Voir le cas no 26.

61

o

(62)  Voir l’article 5 de la décision modèle et l’article 1, paragraphe 3, de l’annexe IX au statut des fonctionnaires.

62

(63)  Voir la proposition du Conseil, article 8 bis; voir aussi le point 3.1.2.2 du présent avis.

63

bis

(64)  La diversité de ces législations a été récemment mise en évidence dans le rapport annuel 2009 de la Commission au Parlement européen et au Conseil portant sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et la lutte contre la fraude [COM(2010) 382 final 2].

64

(65)  Voir notamment les propositions contenues dans l'avis no 3/2010 du CS.

65

o

(66)  Voir l’article 4 du traité de Lisbonne.

66

(67)  Point 5.1.1.2.

67

(68)  Article 6, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement (Euratom, CE) no 2185/96.

68

o

(69)  La raison de cette double exigence est expliquée ainsi par le juge communautaire: «L’obligation imposée à la Commission d’indiquer l’objet et le but de la vérification (...) constitue une exigence fondamentale en vue non seulement de faire apparaître le caractère justifié de l’intervention envisagée à l’intérieur des entreprises concernées, mais aussi de mettre celles-ci en mesure de saisir la portée de leur devoir de collaboration tout en préservant en même temps leurs droits de défense» (arrêt Hoechst AG contre Commission du 21 septembre 1989, affaires jointes 46/87 et 227/88, point 29).

69

L’obligation imposée à la Commission d’indiquer l’objet et le but de la vérification (...) constitue une exigence fondamentale en vue non seulement de faire apparaître le caractère justifié de l’intervention envisagée à l’intérieur des entreprises concernées, mais aussi de mettre celles-ci en mesure de saisir la portée de leur devoir de collaboration tout en préservant en même temps leurs droits de défense

Hoechst AG

Commission

(70)  Manuel, point 5.1.2.2.

70

(71)  Selon le manuel, le pouvoir de l’OLAF de procéder à des auditions dérive de l'article 7 du règlement (Euratom, CE) no 2185/96 combiné à l'article 2 du règlement (CE) no 1073/1999 (voir les points 3.3.2.2.2 et 3.3.3.2).

71

o

o

(72)  Voir, mutatis mutandis, Nikolaou contre Commission, point 246; voir également l'affaire T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía contre Commission, ordonnance du 13 juillet 2004.

72

Nikolaou

Commission

Comunidad Autónoma de Andalucía

Commission

(73)  Voir l'article 7 bis, paragraphe 2, des trois propositions.

73

bis

(74)  Arrêt de la Cour de justice du 17 octobre 1989, Dow Benelux NV contre Commission, affaire 85/87, points 26-27.

74

Dow Benelux NV

Commission

(75)  Voir l’arrêt de la Cour de justice du 18 octobre 1989 dans l’affaire 374/87, Orkem contre Commission, points 33-35; pour une application plus récente, voir l’arrêt rendu le 7 janvier 2004 dans les affaires jointes C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P et C-219/00 P, Aalborg Portland A/S et autres contre Commission, points 61-65, ou l’arrêt rendu le 28 avril 2010 dans l’affaire T-446/05, Amann & Söhne et Cousin Filterie contre Commission, points 325-329.

75

Orkem

Commission

Aalborg Portland A/S et autres

Commission

Amann & Söhne et Cousin Filterie

Commission

(76)  Orkem contre Commission précité, points 34-35.

76

Orkem

Commission

(77)  Voir en ce sens la proposition du Conseil sur l’article 8 bis du projet de réforme du règlement (CE) no 1073/1999.

77

bis

o

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