### IN THE SUPREME COU RT OF TEN NESSEE

AT NASHVILL E

May 31, 2 01 3 S es si on

E. RON PICKARD E T A L 

### . v. TE NNESSEE WATE R QUALI TY CONTROL

BOARD E T A L



### .

A p p e a l b y P e r m i s s i o n f r o m t h e C o u r t o f A p p e a l s

C h a n c e r y C o u r t f

o r D a v i d s o n C o u n t y

N o

. 0 9

- 2 2 9 8

- I I I E l l e n H o b b s L y l e , C h a n c e l l o r

N o

. M 2 0 1 1

- 0 2 6 0 0

- S C

- R 1 1

- C V

- F i l e d D e c e m b e r 1 7

, 2 0 1 3

T h i s a p p e a l i n v o l v e s t h e p r o p e r p r o c e d u r e f o r p e r s o n s d e s i r i n g t o o b t a i n a d m i n i s t r a t i v e a n d

j u d i c i a l r e v i e w o f a d e c i s i o n b y t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n

( “ T D E C ” ) r e g a r d i n g t h e i s s u a n c e o r d e n i a l o f a w a s t e w a t e r a n d s t o r m w a t e r d i s c h a r g e

p e r m i t

. A f

t e r T D E C i s s u e d a f

i n a l p e r m i t a l l o w i n g t h e o p e r a t o r o f a l i m e s t o n e q u a r r y t o

d i s c h a r g e w a t e r i n t o H o r s e C r e e k

, t h e o w n e r s a n d m a n a g e r s o f a n e i g h b o r i n g w i l d l i f e

s a n c t u a r y f

i l e d a p e t i t i o n w i t h t h e T e n n e s s e e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l B o a r d ( “ B o a r d ” ) s e e k i n g

t o a p p e a l T D E C ’ s d e c i s i o n t o i s s u e t h e p e r m i t a n d a l s o r e q u e s t i n g t h e B o a r d t o i s s u e a

d e c l a r a t o r y o r d e r r e g a r d i n g t h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

, T e n n

.

C o m p

. R

. & R e g s

. 1 2 0 0

- 0 4

- 0 3

-

. 0 6

. A f t e r t h e B o a r d s c h e d u l e d a c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g

, a n

a d m i n i s t r a t i v e l a w j u d g e d i s m i s s e d t h e r e q u e s t f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r o n t h e g r o u n d t h a t

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) ( 2 0 1 2 ) p r o v i d e s t h e e x c l u s i v e p r o c e d u r e t o o b t a i n

a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f T D E C ’ s d e c i s i o n t o i s s u e t h e d i s c h a r g e p e r m i t

. R a t h e r t h a n

p u r s u i n g t h e p e r m i t a p p e a l a l r e a d y p e n d i n g b e f o r e t h e B o a r d

, t h e w i l d l i f e s a n c t u a r y f

i l e d a

p e t i t i o n i n t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y s e e k i n g a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

r e g a r d i n g t h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

. T h e t r i a l c o u r t g r a n t e d t h e

w i l d l i f e s a n c t u a r y ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t a n d i s s u e d a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

r e g a r d i n g t h e i n t e r p r e t a t i o n a n d a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e t o t h e p e r m i t a t i s s u e

i n t h i s c a s e

. T D E C a n d t h e B o a r d a p p e a l e d

. T h e C o u r t o f A p p e a l s r e v e r s e d t h e s u m m a r y

j u d g m e n t o n t h e g r o u n d t h a t t h e t r i a l c o u r t h a d f a i l e d t o g i v e “ a n y d e f

e r e n c e t o T D E C ’ s

i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n r u l e ” a n d r e m a n d e d t h e c a s e t o t h e t r i a l c o u r t t o c o n d u c t

a t r i a l “ t o d e t e r m i n e t h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n r u l e

. ” P i c k a r d v

.

T e n n e s s e e D e

p ’ t o f E n v ’ t a n d C o n s e r v a t i o n

, N o

. M 2 0 1 1

- 0 2 6 0 0

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 1 2 W L

3 8 3 4 7 7 7

, a t * 2 4

- 2 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. S e p t

. 4

, 2 0 1 2 )

. W e g r a n t e d t h e B o a r d ’ s a n d T D E C ’ s

j o i n t a p p l i c a t i o n f

o r p e r m i s s i o n t o a p p e a l

. W e c o n c l u d e t h a t T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

d i s a l l o w s p a r t i e s c h a l l e n g i n g t h e i s s u a n c e o f a d i s c h a r g e p e r m i t f r o m s e e k i n g a d e c l a r a t o r y

o r d e r f r o m t h e B o a r d r e g a r d i n g m a t t e r s i n v o l v e d i n t h e i s s u a n c e o f t h e p e r m i t a n d r e q u i r e st h a t p a r t i e s d e s i r i n g t o s e e k j u d i c i a l r e v i e w o f a d e c i s i o n t o i s s u e a d i s c h a r g e p e r m i t m u s t f i r s t

e x h a u s t t h e i r a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s b e f o r e s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f T D E C ’ s d e c i s i o n

.

B e c a u s e t h e w i l d l i f

e s a n c t u a r y ’ s a p p e a l f

r o m T D E C ’ s i s s u a n c e o f t h e d i s c h a r g e p e r m i t w a s

s t i l l p e n d i n g b e f

o r e t h e B o a r d

, t h e t r i a l c o u r t s h o u l d h a v e d e c l i n e d t o a d j u d i c a t e t h e w i l d l i f

e

s a n c t u a r y ’ s p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

. A c c o r d i n g l y

, t h e j u d g m e n t o f t h e C o u r t o f

A p p e a l s i s r e v e r s e d a n d t h e c a s e i s r e m a n d e d t o t h e t r i a l c o u r t w i t h d i r e c t i o n s t o d i s m i s s t h e

p e t i t i o n b e c a u s e t h e w i l d l i f e s a n c t u a r y f

a i l e d t o e x h a u s t i t s a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s b e f o r e

t h e B o a r d

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 1 1 A p p e a l b y P e r m i s s i o n ; J u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s

R e v e r s e d a n d R e m a n d e d

W ILL IA M C

. K O C H

, J R

. , J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h G A R Y R

. W A D E

, C

. J

. ,

J A N IC E M

. H O LD E R

, C O R N E LIA A

. C LA R K

, a n d S H A R O N G

. L E E

, J J

. , j o i n e d

.

R o b e r t E

. C o o p e r

, J r

. , A t t o r n e y G e n e r a l a n d R e p o r t e r ; W i l l i a m E

. Y o u n g

, S o l i c i t o r G e n e r a l ;

E l i z a b e t h P

. M c C a r t e r

, S e n i o r C o u n s e l ; P a t r i c k N

. P a r k e r

, A s s i s t a n t G e n e r a l C o u n s e l

, f o r t h e

a p p e l l a n t s

, T e n n e s s e e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l B o a r d a n d T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f

E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n

.

E l i z a b e t h L

. M u r p h y a n d W

. D a v i d B r i d g e r s

, N a s h v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e s

, E

. R o n

P i c k a r d a n d L i n d a P i c k a r d

.

O P I N I O N

I

.

T h e H o r s e C r e e k W i l d l i f e S a n c t u a r y a n d A n i m a l R e f u g e ( “ S a n c t u a r y ” ) c o n s i s t s o f

o v e r 2

, 5 0 0 a c r e s o f f

o r e s t e d l a n d

, s t r e a m s

, a n d p o n d s i n H a r d i n C o u n t y n e a r t h e c i t y o f

S a v a n n a h

. T h e S a n c t u a r y i s m a n a g e d a n d o p e r a t e d b y t h e S h a r o n C h a r i t a b l e T r u s t a n d i s

m a d e a v a i l a b l e t o c h u r c h e s

, c i v i c g r o u p s

, a n d o t h e r o r g a n i z a t i o n s f o r r e t r e a t s

, e x c u r s i o n s

, a n d

o t h e r o u t d o o r a c t i v i t i e s

. T h e r e c r e a t i o n a l f a c i l i t i e s a v a i l a b l e a t t h e S a n c t u a r y i n c l u d e t h e

R o c k H o u s e L o d g e a n d t w o c a m p i n g a r e a s o n H o r s e C r e e k

.

T e n n e s s e e M a t e r i a l s C o r p o r a t i o n d e c i d e d t o o p e r a t e a l i m e s t o n e q u a r r y o n a t r a c t o f

u n d e v e l o p e d l a n d a c r o s s H i g h w a y 6 9 f r o m t h e S a n c t u a r y

. T h e p r o p e r t y i s l e s s t h a n o n e

- h a l f

m i l e f r o m H o r s e C r e e k

. I t i s b o r d e r e d o n t h e w e s t b y B u c k B r a n c h a n d o n t h e e a s t b y P y b u r n

C r e e k

. B o t h o f t h e s e s t r e a m s f l o w i n t o H o r s e C r e e k u p s t r e a m f r o m t h e S a n c t u a r y ’ s p r o p e r t y

.

-2-I n J u n e 2 0 0 7

, T e n n e s s e e M a t e r i a l s a p p l i e d t o T D E C f o r a p e r m i t t o d i s c h a r g e w a t e r

f r o m i t s q u a r r y

. I n F e b r u a r y 2 0 0 8

, A m y F r i t z

, a s t a t e b i o l o g i s t

, c o n d u c t e d a s u r v e y o f H o r s e 1

C r e e k

, a n d T D E C r e p o r t e d t h e r e s u l t s o f t h i s s u r v e y i n M a y 2 0 0 8

. A l t h o u g h a c o p y o f t h i s

s u r v e y i s n o t i n t h e r e c o r d

, t h e p a r t i e s a p p e a r t o a g r e e t h a t M s

. F r i t z d e t e r m i n e d t h a t H o r s e

C r e e k h a d a B i o l o g i c a l I n d e x S c o r e t h a t r e n d e r e d t h e s t r e a m “ s l i g h t l y i m p a i r e d ” a n d a

H a b i t a t S c o r e t h a t r e n d e r e d t h e s t r e a m “ m o d e r a t e l y i m p a i r e d

. ” N e v e r t h e l e s s

, T D E C d e c i d e d

t h a t H o r s e C r e e k d i d n o t r e q u i r e a n e l e v a t e d d e g r e e o f p r o t e c t i o n

. A c c o r d i n g l y

, o n A u g u s t

6

, 2 0 0 8

, T D E C i s s u e d a d r a f t p e r m i t f o r T e n n e s s e e M a t e r i a l s ’ s q u a r r y f o r p u b l i c c o m m e n t

. 2

E

. R o n P i c k a r d a n d L i n d a P i c k a r d

, t h e t r u s t e e s o f t h e S h a r o n C h a r i t a b l e T r u s t

,

o p p o s e d t h e d r a f

t p e r m i t

. T h e y o b

j e c t e d t o t h e p e r m i t i n w r i t i n g a n d a l s o e x p r e s s e d t h e i r

c o n c e r n s a t a p u b l i c m e e t i n g i n O c t o b e r 2 0 0 8 o r g a n i z e d b y T D E C

. T h e P i c k a r d s a r g u e d t h a t

t h e d r a f t p e r m i t w a s i n v a l i d b e c a u s e T D E C h a d m i s i n t e r p r e t e d a n d m i s a p p l i e d t h e

A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

.

I n a d d i t i o n

, t h e P i c k a r d s f i l e d a p e t i t i o n w i t h t h e B o a r d i n J a n u a r y 2 0 0 9 s e e k i n g a

d e c l a r a t o r y o r d e r r e g a r d i n g t h e “ p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n a n d a p p l i c a t i o n ” o f t h e 3

A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

. I n m i d

- F e b r u a r y 2 0 0 9

, t h e B o a r d d e c l i n e d t o c o n v e n e a c o n t e s t e d 4

c a s e h e a r i n g t o c o n s i d e r t h e P i c k a r d s ’ p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r b e c a u s e a h e a r i n g

w o u l d b e p r e m a t u r e

. T h e B o a r d e x p l a i n e d t h a t “ t h e p e r m i t a t i s s u e h a s n o t b e e n i s s u e d o r

d e n i e d t h e r e f

o r e t h e r e i s n o f

i n a l a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n b y t h e C o m m i s s i o n e r

. ” T h e B o a r d

a l s o e x p l a i n e d t h a t i t w a s n o t c o n s i d e r i n g t h e p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r a t t h a t t i m e i n

o r d e r “ t o m a i n t a i n t h e d e l e g a t e d r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e D i v i s i o n a n d t h e B o a r d ; t o p r e v e n t

a g a i n s t t h e B o a r d r e n d e r i n g i m p e r m i s s i b l e a d v i s o r y o p i n i o n s b a s e d o n h y p o t h e t i c a l f a c t s ; a n d

t o p r o t e c t t h e w a t e r s a n d c i t i z e n s o f t h e [ S ] t a t e o f T e n n e s s e e

. ”

T h e r e a f t e r

, T D E C i s s u e d T e n n e s s e e M a t e r i a l s a f i n a l d i s c h a r g e p e r m i t i n m i d

- M a r c h

2 0 0 9

. T h i s a c t i o n p r o m p t e d t h e P i c k a r d s t o s e e k t w o f o r m s o f a d m i n i s t r a t i v e r e l i e f f r o m t h e

T he per m it is te chn ic al ly a Nat ion al Pol lut ant Dis cha rge Eli m ina ti on System (“ NPDES”) per m it

. 1

NPDES pe rmits m

ust comply with th e f

ede ra l Cl ean Wa te r Ac t, 3 3 U.S.C. §§ 1 251-1387 ( 2012 ).

See T enn

. Com

p. R. & Regs. 1200

- 04- 05- .06 (20 07) (r equ ir ing the Com m is si one r to sub m it a dra ft 2

per m it fo r t hir ty days of

pub li c c om

m ent and pr ovidi ng for pub li c he ar ings o n a pro pos ed p er m it ).

T enn

. Code Ann. § 4- 5- 223( a) (20 11) per m it s “[ a] ny af fe ct ed per son ” to “pe ti ti on an agency for a 3

dec la ra tor y ord er as to the valid it y or app li cab il it y of a st at ute

, rul e, or ord er wit hin the pri m ar y j uri sdi ct ion

of the agency.”

The P ic k ar ds ins is te d tha t “T DEC’s int er pre ta ti on guts the Anti

- Degrada ti on Rul e” an d th at TD E C ’s 4

dec is ion to is sue th e pe rmit d esp it e t he s tr eam’s i m pai rment “ la cks an ar ti cul at ed b asi s i n f act or re aso n.”

-3-f

i n a l p e r m i t

. O n A p r i l 6

, 2 0 0 9

, t h e y f i l e d a d i r e c t a p p e a l w i t h t h e B o a r d c h a l l e n g i n g t h e

i s s u a n c e o f t h e p e r m i t i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

. S e c o n d

, t h e y 5

a g a i n r e q u e s t e d t h e B o a r d t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r r e g a r d i n g t h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n a n d

a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

.

T h e B o a r d s c h e d u l e d a c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g o n t h e P i c k a r d s ’ p e t i t i o n s f o r O c t o b e r

2 0

- 2 1

, 2 0 0 9

. P r i o r t o t h e h e a r i n g

, T D E C m o v e d t o d i s m i s s t h e P i c k a r d s ’ r e q u e s t f o r a

d e c l a r a t o r y o r d e r o n t h e g r o u n d t h a t T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) p r o v i d e d t h e e x c l u s i v e

m e a n s f o r o b t a i n i n g a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f T D E C ’ s i s s u a n c e o r d e n i a l o f a p e r m i t

. A n

a d m i n i s t r a t i v e l a w j u d g e g r a n t e d T D E C ’ s m o t i o n o n O c t o b e r 6

, 2 0 0 9

. A s f a r a s t h i s r e c o r d

s h o w s

, t h e B o a r d ’ s c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g s c h e d u l e d f o r O c t o b e r 2 0

- 2 1

, 2 0 0 9 w a s n e v e r

h e l d

. T h u s

, t h e P i c k a r d s ’ d i r e c t a p p e a l p u r s u a n t t o T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) r e m a i n s

p e n d i n g a n d u n d e c i d e d b e f o r e t h e B o a r d a t t h i s t i m e

.

R a t h e r t h a n p r o c e e d i n g w i t h t h e s c h e d u l e d h e a r i n g b e f o r e t h e B o a r d

, t h e P i c k a r d s

d e c i d e d t o f

i g h t T e n n e s s e e M a t e r i a l s ’ s d i s c h a r g e p e r m i t o n a n o t h e r f r o n t

. O n D e c e m b e r 4

,

2 0 0 9

, t h e y f

i l e d t w o p e t i t i o n s i n t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y

. T h e f i r s t p e t i t i o n

s o u g h t j u d i c i a l r e v i e w o f t h e a d m i n i s t r a t i v e l a w j u d g e ’ s d i s m i s s a l o f t h e i r e a r l i e r r e q u e s t f o r

a d e c l a r a t o r y o r d e r

. T h e s e c o n d p e t i t i o n s o u g h t a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n a c c o r d a n c e w i t h

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 5 ( 2 0 1 1 )

. T h i s a p p e a l i s l i m i t e d s o l e l y t o t h e l a t t e r p e t i t i o n

. 6

T h e p a r t i e s l i t i g a t e d t h i s c a s e f o r a l m o s t t w o m o r e y e a r s i n t h e t r i a l c o u r t

. O n A p r i l

1 1

, 2 0 1 1

, t h e t r i a l c o u r t f i l e d i t s f i r s t M e m o r a n d u m a n d O r d e r a p p l i c a b l e t o b o t h p e t i t i o n s

.

T h e c o u r t d e c i d e d t h a t t h e a d m i n i s t r a t i v e l a w j u d g e h a d e r r e d b y d i s m i s s i n g t h e P i c k a r d s ’

p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

. B a s e d o n t h i s d e c i s i o n

, t h e t r i a l c o u r t a l s o d e c i d e d t h a t t h e

P i c k a r d s ’ p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t w a s m o o t

. T h e c o u r t t h e n s e t a n o t h e r h e a r i n g

t o d e t e r m i n e t h e a p p r o p r i a t e r e m e d y f o r t h e a d m i n i s t r a t i v e l a w j u d g e ’ s e r r o n e o u s d i s m i s s a l

o f t h e P i c k a r d s ’ p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

.

T h e p a r t i e s h a d m a r k e d l y d i f f e r e n t r e a c t i o n s t o t h e t r i a l c o u r t ’ s o r d e r

. T D E C a n d t h e

B o a r d o b s e r v e d t h a t t h e o r d e r “ r e c o g n i z e s t h a t

, b e c a u s e o f t h e j u r i s d i c t i o n a l q u e s t i o n b e l o w

,

t h e B o a r d c a n n o t b e s a i d t o h a v e r e f u s e d t o h e a r t h e p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y o r d e r

. ” T h e

P i c k a r d s i n s i s t e d t h a t t h e i r p e n d i n g p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t s h o u l d n o t b e d i s m i s s e d

See al so T enn . Comp. R. & Regs. 120 0- 04- 05- .12 ( 2007 ). 5

Unle ss “ot her wis e spe ci fi cal ly pro vided by st at ute ,” T enn

. Code Ann. § 4- 5- 225 per m it s the fi li ng 6

of a pe ti ti on f

or dec la ra tor y j udgm ent wit h regard to the “l egal v al idi ty or appl ic abi li ty of a stat ute , rule or

ord er of an agency to spe ci fi ed ci rc um st anc es. ” T enn . Code Ann. § 4- 5- 225( a) . Howe ver, t hes e pe ti ti ons

m ay be fi le d only af

te r the pet it ion er “ha s pet it ion ed the agency for a decl ar at ory ord er and the agency has

re fus ed t o i ssu e a dec la ra tor y order .” T enn . Code Ann. § 4- 5- 225( b).

-4-b u t r a t h e r s h o u l d b e h e l d i n a b e y a n c e w h i l e t h e c o m p a n i o n c a s e w a s r e m a n d e d t o t h e B o a r d

f o r a f i n a l o p p o r t u n i t y t o d e t e r m i n e w h e t h e r i t w o u l d a d d r e s s t h e i r A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

c l a i m s

.

O n M a y 1 0

, 2 0 1 1

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d s e p a r a t e M e m o r a n d u m s a n d O r d e r s i n t h e

t w o c a s e s

. I n t h e p r o c e e d i n g c h a l l e n g i n g t h e a d m i n i s t r a t i v e l a w j u d g e ’ s d i s m i s s a l o f t h e

P i c k a r d s ’ p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

, t h e t r i a l c o u r t c h a n g e d i t s m i n d a b o u t r e m a n d i n g

t h e c a s e t o t h e B o a r d b a s e d o n i t s c o n c l u s i o n t h a t t h e B o a r d h a d “ r e f u s e d

, p u r s u a n t t o T e n n

.

C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 3 ( a ) ( 2 )

, t o c o n s i d e r t h e c l a i m f o r d e c l a r a t o r y r e l i e f

, a n d t h a t c l a i m i s 7

p e n d i n g b e f

o r e t h i s C o u r t f

o r d i s p o s i t i o n

. ” I n t h e p r o c e e d i n g s e e k i n g a d e c l a r a t o r y 8

j u d g m e n t u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 5

, t h e t r i a l c o u r t d e c i d e d t h a t t h e p e t i t i o n f o r a

d e c l a r a t o r y j u d g m e n t w a s n o t m o o t

. 9

O n A u g u s t 2

, 2 0 1 1

, t h e P i c k a r d s f i l e d a m o t i o n f

o r s u m m a r y j u d g m e n t w i t h r e g a r d

t o t h e i r p e t i t i o n f

o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t

. T h e y a s s e r t e d t h a t t h e u n d i s p u t e d f a c t s

e s t a b l i s h e d : ( 1 ) t h a t t h e y h a d s t a n d i n g b e c a u s e t h e y h a d a l e g a l l y r e c o g n i z e d i n t e r e s t i n

H o r s e C r e e k ; ( 2 ) t h a t t h e c a s e p r e s e n t e d a j u s t i c i a b l e c o n t r o v e r s y ; ( 3 ) t h a t

, “ [ w ] h e n

u n a v a i l a b l e c o n d i t i o n s e x i s t

, t h e A n t i d e g r a d a t i o n r u l e s r e q u i r e a s c i e n t i f i c a l l y

- s o u n d p r o c e s s

t o d e t e r m i n e i f a p r o p o s e d n e w d i s c h a r g e w i l l ‘ c a u s e o r c o n t r i b u t e ’ t o t h e e x i s t i n g

, d o c u m e n t e d c o n d i t i o n s o f i m p a i r m e n t ; ” ( 4 ) t h a t t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e “ i s i n v a l i d a n d

v i o l a t e s t h e T e n n e s s e e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t ” i f i t d o e s n o t r e q u i r e “ s u c h a

[ s c i e n t i f i c a l l y s o u n d ] p r o c e s s ; ” a n d ( 5 ) t h a t T D E C ’ s a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

w i t h o u t u s i n g “ s u c h a [ s c i e n t i f i c a l l y s o u n d ] p r o c e s s ” v i o l a t e d t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e a n d

t h e T e n n e s s e e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t

.

I t is unc le ar whet her the tr ia l cou rt was re fe rr ing to the Boa r d ’ s F e b r u a r y 18, 2009 ord er or the 7

adminis tr at ive l aw j udge’s Oct obe r 6 , 200 9 or der

.

T DEC and th e Boa rd app eal ed t his dec is ion

. Rat her tha n addre ssi ng whet her T enn . Code A nn. § 8

69- 3- 105( i) pre cl ude s the fi li ng of a p e t i t i o n for dec la ra tor y ord er unde r T enn

. Code Ann. § 4- 5- 223, the

Cour t of Appea ls dec ide d tha t the cou rt s la cked sub j ect m at te r j uri sdi ct ion to re view, unde r T enn

. Code Ann.

§ 4- 5- 322, an agency’s dec is ion not to is sue a dec la ra tor y ord er aut hor ized by T enn

. Code Ann. § 4- 5- 223.

Pic kar d v. Tenn ess ee Dep’ t of Env’ t & Cons erv ati on

, No. M2 011-01172- COA- R3- CV

, 2012 WL 3329 618,

at *1 ( T enn . Ct. App. Au g. 14, 201 2) (No T enn . R. App . P. 1 1 ap pli cat ion fi le d).

T he Boar d sought the t ri al cou rt ’s per m is si on t o pu rs ue a Ten n. R. App. P. 9 inte rl ocu tor y app eal 9

of the dec is ion not to di smiss t he Pic kards’ pet it ion fo r a dec la ra tor y j udgm ent . T he t ri al cou rt ent er ed a n

ord er on J u l y 5

, 2 0 1 1

, dec li nin g to per m it the Boar d to pur sue an int er loc uto ry app eal bec aus e the cou rt

fou nd tha t “i t is unl ikely the app el la te cou rt

. . . wil l rul e tha t T enn ess ee Code Annot at ed sec ti on 69- 3- 105( i)

ext ingui she s a ll ri ght und er T enn ess ee Code Annot at ed s ect ion s 4-5- 223 and 225 .”

-5-I n i t s r e s p o n s e t o t h e P i c k a r d s ’ m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

, T D E C c o n c e d e d t h a t

a s e g m e n t o f H o r s e C r e e k w a s “ m o d e r a t e l y i m p a i r e d

. ” H o w e v e r

, T D E C d i f f e r e d w i t h t h e

P i c k a r d s ’ l e g a l i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

. I n i t s s e p a r a t e r e s p o n s e

, t h e

B o a r d

, e m p h a s i z i n g t h e f a c t t h a t t h e P i c k a r d s ’ A p r i l 2 0 0 9 p e r m i t a p p e a l w a s s t i l l p e n d i n g

,

a s s e r t e d t h a t t h e P i c k a r d s l a c k e d s t a n d i n g a n d h a d f a i l e d t o p r e s e n t a j u s t i c i a b l e c o n t r o v e r s y

.

T h e B o a r d a r g u e d t h a t t h e P i c k a r d s ’ J a n u a r y 2 0 0 9 r e q u e s t f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r w a s

p r e m a t u r e b e c a u s e T D E C h a d n o t y e t i s s u e d a f i n a l p e r m i t t o T e n n e s s e e M a t e r i a l s a n d

b e c a u s e t h e B o a r d w a s n o t l e g a l l y p e r m i t t e d t o e n t e r t a i n a p e t i t i o n f o r a d e c l a r a t o r y o r d e r

u n t i l a f i n a l p e r m i t h a d b e e n i s s u e d

. T h e B o a r d a l s o a r g u e d t h a t f o l l o w i n g t h e i s s u a n c e o f

a f i n a l p e r m i t

, t h e o n l y m e t h o d t o s e e k a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f t h e p e r m i t t i n g d e c i s i o n w a s

a n a p p e a l t o t h e B o a r d i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

.

F o l l o w i n g a r g u m e n t s o n S e p t e m b e r 9

, 2 0 1 1

, t h e t r i a l c o u r t f i l e d i t s t h i r d

M e m o r a n d u m a n d O r d e r o n O c t o b e r 1 7

, 2 0 1 1

. T h e c o u r t f o u n d t h a t T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

-

3

- 1 0 5 ( i ) d i d n o t p r e c l u d e t h e P i c k a r d s f r o m f i l i n g a p e t i t i o n f

o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t u n d e r

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 5 a n d

, t h e r e f o r e

, t h a t t h e P i c k a r d s h a d s t a n d i n g a n d t h a t t h e i r

p e t i t i o n p r e s e n t e d j u s t i c i a b l e i s s u e s

. I t a l s o f o u n d t h a t t h e m a t e r i a l f

a c t s w e r e n o t i n d i s p u t e

a n d t h a t t h e d i s p o s i t i v e i s s u e s i n t h e c a s e i n v o l v e d q u e s t i o n s o f l a w

. C o n c u r r i n g w i t h t h e

P i c k a r d s ’ i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

, t h e t r i a l c o u r t c o n c l u d e d t h a t “ t h e

u n a v a i l a b l e c o n d i t i o n s c a t e g o r y

, f o u n d a t T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

. 1 2 0 0

- 4

- 3

-

. 0 6 ( 2 )

, m u s t b e

a p p l i e d t o T e n n e s s e e M a t e r i a l s ’ p e r m i t a p p l i c a t i o n

. ”

B o t h T D E C a n d t h e B o a r d p e r f e c t e d a n a p p e a l t o t h e C o u r t o f A p p e a l s

. I n a n o p i n i o n

f i l e d o n S e p t e m b e r 4

, 2 0 1 2

, t h e C o u r t o f A p p e a l s a f f i r m e d t h e t r i a l c o u r t ’ s d e c i s i o n s w i t h

r e g a r d t o ( 1 ) t h e P i c k a r d s ’ s t a n d i n g

, ( 2 ) r i p e n e s s

, ( 3 ) e x h a u s t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s

,

a n d ( 4 ) T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) ’ s p r e c l u s i v e e f f e c t o n o t h e r a v e n u e s f o r

a d m i n i s t r a t i v e a n d j u d i c i a l r e v i e w o f T D E C ’ s p e r m i t t i n g d e c i s i o n s

. P i c k a r d v

. T e n n e s s e e

D e p ’ t o f E n v ’ t & C o n s e r v a t i o n

, N o

. M 2 0 1 1

- 0 2 6 0 0

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 1 2 W L 3 8 3 4 7 7 7

, a t * 1

( T e n n

. C t

. A p p

. S e p t

. 4

, 2 0 1 2 )

. T h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t t h e P i c k a r d s h a d p r o p e r l y f i l e d a

p e t i t i o n i n t h e t r i a l c o u r t f o r a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 5

“ [ a ] f t e r t h e d e n i a l o f b o t h t h e p r e

- p e r m i t a n d p o s t

- p e r m i t d e c l a r a t o r y o r d e r p e t i t i o n s

. ”

P i c k a r d v

. T

e n n e s s e e D e

p ’ t o f E n v ’ t & C o n s e r v a t i o n

, 2 0 1 2 W L 3 8 3 4 7 7 7

, a t * 1 7

.

T u r n i n g t o t h e m e r i t s o f t h e i s s u e s r e l a t i n g t o t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

, t h e C o u r t o f

A p p e a l s d i s a g r e e d w i t h t h e t r i a l c o u r t ’ s c o n c l u s i o n t h a t t h e l a n g u a g e o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n

R u l e i s u n a m b i g u o u s

. P i c k a r d v

. T e n n e s s e e D e

p ’ t o f E n v ’ t & C o n s e r v a t i o n

, 2 0 1 2 W L

3 8 3 4 7 7 7

, a t * 2 4

. A f

t e r d e c i d i n g t h a t t h e t r i a l c o u r t h a d g i v e n n o d e f e r e n c e t o T D E C ’ s

i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

, t h e c o u r t r e v e r s e d t h e s u m m a r y j u d g m e n t a n d

r e m a n d e d t h e c a s e t o t h e t r i a l c o u r t w i t h d i r e c t i o n s t o “ c o n d u c t a t r i a l o n t h e m e r i t s t o

-6-d e t e r m i n e t h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n r u l e

. ” P i c k a r d v

. T e n n e s s e e

D e p ’ t o f E n v ’ t & C o n s e r v a t i o n

, 2 0 1 2 W L 3 8 3 4 7 7 7

, a t * 2 5

.

W e g r a n t e d T D E C ’ s a n d t h e B o a r d ’ s j o i n t T e n n

. R

. A p p

. P

. 1 1 a p p l i c a t i o n f o r

p e r m i s s i o n t o a p p e a l

. W e h a v e d e t e r m i n e d t h a t t h e P i c k a r d s a r e n o t e n t i t l e d t o s e e k j u d i c i a l

r e v i e w o f T D E C ’ s f

i n a l d e c i s i o n t o i s s u e a d i s c h a r g e p e r m i t u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

-

2 2 5

. I n d i s p u t e s o f t h i s s o r t

, t h e p e r m i t a p p e a l p r o c e d u r e i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

i s t h e “ t h e e x c l u s i v e m e a n s f o r o b t a i n i n g a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f t h e c o m m i s s i o n e r ’ s

i s s u a n c e o r d e n i a l o f a p e r m i t

. ” A c c o r d i n g l y

, t h e o n l y m e a n s t o o b t a i n j u d i c i a l r e v i e w o f a n

a d m i n i s t r a t i v e g r a n t o r d e n i a l o f a d i s c h a r g e p e r m i t i s a T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( S u p p

.

2 0 1 3 ) p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s d i s p o s i t i o n o f t h e p e r m i t a p p e a l u n d e r T e n n

.

C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

.

I I

.

O u r r e v i e w o f t h i s r e c o r d a n d t h e p a r t i e s ’ b r i e f s c o n v i n c e s u s t h a t t h e d i s p o s i t i v e i s s u e

i n t h i s c a s e i s w h e t h e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) p r o v i d e s t h e e x c l u s i v e p r o c e d u r e t o

s e e k a d m i n i s t r a t i v e

, a n d t h e r e f o r e j u d i c i a l

, r e v i e w o f T D E C ’ s d e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e

i s s u a n c e o f a d i s c h a r g e p e r m i t

. A d d r e s s i n g t h i s i s s u e r e q u i r e s u s t o i n t e r p r e t T e n n

. C o d e

A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

. I n t e r p r e t a t i o n s o f s t a t u t e s i n v o l v e q u e s t i o n s o f l a w w h i c h t h e a p p e l l a t e

c o u r t s r e v i e w d e n o v o w i t h o u t a p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s

. M y e r s v

. A M

I S U B ( S F H )

, I n c

. ,

3 8 2 S

. W

. 3 d 3 0 0

, 3 0 8 ( T e n n

. 2 0 1 2 ) ; G a u t r e a u x v

. I n t e r n a l M e d

. E d u c

. F o u n d

. , I n c

. , 3 3 6

S

. W

. 3 d 5 2 6

, 5 3 1 ( T e n n

. 2 0 1 1 )

.

W h e n c a l l e d u p o n t o c o n s t r u e a s t a t u t e

, o u r r o l e i s t o a s c e r t a i n a n d t o g i v e e f f e c t t o

t h e G e n e r a l A s s e m b l y ’ s p u r p o s e w i t h o u t u n d u l y r e s t r i c t i n g o r e x p a n d i n g t h e s t a t u t e b e y o n d

i t s i n t e n d e d s c o p e

. S t a t e v

. H a w k i n s

, 4 0 6 S

. W

. 3 d 1 2 1

, 1 3 1 ( T e n n

. 2 0 1 3 )

. T o a s c e r t a i n a

s t a t u t e ’ s p u r p o s e

, w e f

o c u s i n i t i a l l y o n t h e s t a t u t e ’ s w o r d s

, g i v i n g t h e s e w o r d s t h e i r n a t u r a l

a n d o r d i n a r y m e a n i n g i n l i g h t o f t h e c o n t e x t i n w h i c h t h e y a r e u s e d

. S h o r e v

. M a p l e L a n e

F a r m s

, L L C

, 4 1 1 S

. W

. 3 d 4 0 5

, 4 2 0 ( T e n n

. 2 0 1 3 )

.

W h e n a s t a t u t e ’ s l a n g u a g e i s c l e a r a n d u n a m b i g u o u s

, w e w i l l c o n s t r u e a n d a p p l y i t s

p l a i n m e a n i n g

. S h e l b

y C n t y

. He a l t h C a r e C o r

p

. v

. N a t i o n w i d e M u t

. I

n s

. C o

. , 3 2 5 S

. W

. 3 d 8 8

,

9 2 ( T e n n

. 2 0 1 0 )

. H o w e v e r

, w h e n t h e s t a t u t o r y l a n g u a g e i s u n c l e a r

, w e m a y c o n s i d e r

, a m o n g

o t h e r t h i n g s

, t h e b r o a d e r s t a t u t o r y s c h e m e

, t h e h i s t o r y a n d p u r p o s e o f t h e l e g i s l a t i o n

, p u b l i c

p o l i c y

, h i s t o r i c a l f

a c t s p r e c e d i n g o r c o n t e m p o r a n e o u s w i t h t h e e n a c t m e n t o f t h e s t a t u t e

,

e a r l i e r v e r s i o n s o f t h e s t a t u t e

, t h e c a p t i o n o f t h e a c t

, a n d t h e l e g i s l a t i v e h i s t o r y o f t h e s t a t u t e

.

L e e M e d

. , I

n c

. v

. B e e c h e r

, 3 1 2 S

. W

. 3 d 5 1 5

, 5 2 7

- 2 8 ( T e n n

. 2 0 1 0 ) ; L e g g e t t v

. D u k e E n e r

g y

C o r p

. , 3 0 8 S

. W

. 3 d 8 4 3

, 8 5 1

- 5 2 ( T e n n

. 2 0 1 0 )

.

-7-I I I

.

I n 1 9 7 1

, t h e T e n n e s s e e G e n e r a l A s s e m b l y

– r e c o g n i z i n g t h a t c l e a n

, f r e s h w a t e r i s o n e

o f T e n n e s s e e ’ s m o s t v a l u a b l e n a t u r a l r e s o u r c e s – e n a c t e d t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t o f

1 9 7 1

. S i x y e a r s l a t e r

, t h e G e n e r a l A s s e m b l y r e p l a c e d t h i s A c t w i t h t h e W a t e r Q u a l i t y

1 0

C o n t r o l A c t o f 1 9 7 7 i n o r d e r t o q u a l i f y f o r f u l l p a r t i c i p a t i o n i n t h e f e d e r a l N a t i o n a l 1 1

P o l l u t a n t D i s c h a r g e E l i m i n a t i o n S y s t e m

. I n b o t h A c t s

, t h e G e n e r a l A s s e m b l y s t a t e d t h a t 1 2

o n e o f t h e p u r p o s e s o f t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t i s :

t o a b a t e e x i s t i n g p o l l u t i o n o f t h e w a t e r s o f T e n n e s s e e

, t o r e c l a i m

p o l l u t e d w a t e r s

, t o p r e v e n t t h e f u t u r e p o l l u t i o n o f t h e w a t e r s

,

a n d t o p l a n f

o r t h e f u t u r e u s e o f t h e w a t e r s s o t h a t t h e w a t e r

r e s o u r c e s o f T e n n e s s e e m i g h t b e u s e d a n d e n j o y e d t o t h e f

u l l e s t

e x t e n t c o n s i s t e n t w i t h t h e m a i n t e n a n c e o f u n p o l l u t e d w a t e r s

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 2 ( b )

.

T h e A c t e m p o w e r e d t h e C o m m i s s i o n e r o f E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n

( “ C o m m i s s i o n e r ” ) t o i s s u e N P D E S p e r m i t s

. I n a d d i t i o n

, t h e A c t c r e a t e d t h e T e n n e s s e e 1 3

W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l B o a r d a n d p r o v i d e d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r w o u l d s e r v e a s i t s 1 4

c h a i r

. T h e B o a r d h a s s e v e r a l e n u m e r a t e d d u t i e s w h i c h i n c l u d e e s t a b l i s h i n g w a t e r q u a l i t y

1 5

s t a n d a r d s

, c l a s s i f

y i n g T e n n e s s e e ’ s w a t e r s

, a d o p t i n g r u l e s a n d r e g u l a t i o n s t o p r o t e c t

T e n n e s s e e ’ s w a t e r s

, f

o r m u l a t i n g a n d a d o p t i n g a s t a t e w a t e r q u a l i t y p l a n

, a n d h e a r i n g a p p e a l s

f r o m t h e C o m m i s s i o n e r ’ s d e c i s i o n s t o g r a n t o r d e n y p e r m i t s

. 1 6

Act of Ma y 4, 1971 , ch . 164 , 197 1 T enn . Pub . Act s 40 9. 1 0

Act of Ma y 19, 1977

, ch. 366, 1977 T enn

. Pub. Act s 904 (c odi fi ed as amended at T enn

. Code Ann. 1 1

§ 69

- 3- 102 to

- 148 (20 12 & Su pp. 2 013) ).

T enn . Code Ann. § 69- 3- 102( c)

. 1 2

T enn . Code Ann. § § 69

- 3- 107( 14)

, - 108. 1 3

T his Boar d has bee n re named as the T enn ess ee Boar d of Wa te r Qual it y, Oil and Gas. T enn

. Code 1 4

Ann. § 69- 3- 104( a) (1)

.

T enn . Code Ann. § 69- 3- 103( a) (1) (A)

. 1 5

T enn . Code Ann. § 69- 3- 105. 1 6

-8-I n 1 9 7 4

, t h e B o a r d p r o m u l g a t e d i t s f i r s t “ A n t i d e g r a d a t i o n S t a t e m e n t ” a s a r u l e

. I n i t s

2 0 0 7 v e r s i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e w h i c h i s a p p l i c a b l e t o t h i s c a s e

, t h e B o a r d s t a t e d 1 7

t h a t T e n n e s s e e ’ s w a t e r q u a l i t y s t a n d a r d s e x i s t t o “ f u l l y p r o t e c t e x i s t i n g u s e s o f a l l s u r f a c e

w a t e r s

. ” T h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e p r o v i d e d t h a t “ t h e T e n n e s s e e W a t e r Q u a l i t y S t a n d a r d s

1 8

s h a l l n o t b e c o n s t r u e d a s p e r m i t t i n g t h e d e g r a d a t i o n

. . . o f h i g h q u a l i t y s u r f a c e w a t e r s

. ” 1 9

T h e r u l e a l s o s p e c i f

i e d t h a t b o d i e s o f w a t e r

, s u c h a s H o r s e C r e e k

, t h a t d o n o t q u a l i f y a s

“ E x c e p t i o n a l T e n n e s s e e W a t e r s ” o r “ O u t s t a n d i n g N a t i o n a l R e s o u r c e W a t e r s ” w i l l b e

e v a l u a t e d i n t e r m s o f “ a v a i l a b l e c o n d i t i o n s ” a n d “ u n a v a i l a b l e c o n d i t i o n s

. ” 2 0

P r i o r t o 2 0 0 5

, t h e o n l y p e r s o n s w h o c o u l d a p p e a l f r o m t h e C o m m i s s i o n e r ’ s d e c i s i o n

t o g r a n t o r d e n y a d i s c h a r g e p e r m i t w e r e t h e p e r m i t a p p l i c a n t s t h e m s e l v e s

. T h e W a t e r

Q u a l i t y C o n t r o l A c t d i d n o t a l l o w o t h e r i n t e r e s t e d p e r s o n s a n d e n t i t i e s

, s u c h a s n e i g h b o r s a n d

e n v i r o n m e n t a l g r o u p s

, t o c h a l l e n g e t h e C o m m i s s i o n e r ’ s d e c i s i o n a d m i n i s t r a t i v e l y o r i n t h e

c o u r t s

. I n t h e a b s e n c e o f a s t a t u t o r y r e m e d y

, t h i r d p a r t i e s a f f e c t e d b y t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

d e c i s i o n t o i s s u e a p e r m i t s o u g h t r e l i e f e i t h e r b y r e q u e s t i n g a d e c l a r a t o r y o r d e r f r o m t h e

B o a r d i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 3 o r b y f i l i n g a p o l l u t i o n c o m p l a i n t

u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 1 8 ( 2 0 1 2 )

.

T h e s e r e m e d i e s p r o v e d t o b e c u m b e r s o m e a n d i n e f f i c i e n t

. A c c o r d i n g l y

, i n 2 0 0 5

, t h e

G e n e r a l A s s e m b l y a m e n d e d T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 t o p r o v i d e e n v i r o n m e n t a l g r o u p s

a n d o t h e r i n t e r e s t e d p a r t i e s w i t h t h e a b i l i t y t o s e e k a d m i n i s t r a t i v e a n d j u d i c i a l r e v i e w o f t h e

C o m m i s s i o n e r ’ s d e c i s i o n s r e g a r d i n g d i s c h a r g e p e r m i t s

. T h u s

, a t t h e t i m e o f t h i s 2 1

p r o c e e d i n g

, T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) d i r e c t e d t h e B o a r d t o “ h o l d a c o n t e s t e d c a s e

h e a r i n g ” w h e n e v e r t h e C o m m i s s i o n e r ’ s i s s u a n c e o r d e n i a l o f a p e r m i t i s c h a l l e n g e d

2 2

T he Boar d re wrot e T enn

. Com p. R. & Regs. 1200

- 0 4 -03 ( “ G e n e ra l Wa te r Qual it y Cri te ri a”) in 1 7

2013 and re pla ced it wit h a re vised and exp and ed set of st and ar ds tha t bec ame ef fe ct ive on J uly 2, 2013

. T he

la nguage of the cur re nt versi on of the Anti degrad at ion Rule dif fe rs si gnifi can tl y fr om the versi on of the rul e

bei ng cha ll enged by the Pic kards. I n thi s opi nio n, we wil l ci te and quot e t h e r e l e va n t re gulat ion s as the y

st ood in 2009

.

See T enn . Comp. R. & Regs. 120 0- 04- 03- .06( 1) (20 08)

. 1 8

T enn . Comp. R. & Regs. 120 0- 04- 03- .06( 1) (20 08)

. 1 9

T enn . Comp. R. & Regs. 120 0- 04- 03- .06( 1)-(3) ( 2008 ). 2 0

Act of Ma y 19, 2005

, ch. 355, 2005 T enn

. Pub. Act s 800 (c odi fi ed as amended at T enn

. Code Ann. 2 1

§ 69

- 3- 105( i) (2 012) ).

T he d ef ini ti on o f a “c ont est ed c ase ” i s f ound in T enn . Code Ann. § 4- 5- 102( 3) (20 11)

. 2 2

-9-b y t h e p e r m i t a p p l i c a n t o r b y a n y a g g r i e v e d p e r s o n w h o

p a r t i c i p a t e d i n t h e p u b l i c c o m m e n t p e r i o d o r g a v e t e s t i m o n y a t

a f o r m a l p u b l i c h e a r i n g w h o s e a p p e a l i s b a s e d u p o n a n y o f t h e

i s s u e s t h a t w e r e p r o v i d e d t o t h e c o m m i s s i o n e r i n w r i t i n g d u r i n g

t h e p u b l i c c o m m e n t p e r i o d o r i n t e s t i m o n y a t a f o r m a l p u b l i c

h e a r i n g o n t h e p e r m i t a p p l i c a t i o n

.

W h i l e t h e 2 0 0 5 a m e n d m e n t o p e n e d t h e d o o r t o d i r e c t p e r m i t a p p e a l s b y t h i r d p a r t i e s

, i t c l o s e d o t h e r d o o r s

. T h e l a s t s e n t e n c e o f T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) s t a t e s :

N o t w i t h s t a n d i n g § 4

- 5

- 2 2 3 o r § 6 9

- 3

- 1 1 8 ( a )

, o r a n y o t h e r l a w t o

t h e c o n t r a r y

, t h i s s u b s e c t i o n ( i ) a n d t h e e s t a b l i s h e d p r o c e d u r e s

o f T e n n e s s e e ’ s a n t i d e g r a d a t i o n s t a t e m e n t

, f o u n d i n t h e r u l e s

p r o m u l g a t e d b y t h e d e p a r t m e n t

, s h a l l b e t h e e x c l u s i v e m e a n s f o r

o b t a i n i n g a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f t h e c o m m i s s i o n e r ’ s i s s u a n c e

o r d e n i a l o f a p e r m i t

. 2 3

I n l i g h t o f t h i s l a n g u a g e

, t h e i s s u e w e m u s t a d d r e s s i s w h e t h e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

-

1 0 5 ( i ) p r e v e n t s t h i r d p a r t i e s s u c h a s t h e P i c k a r d s f r o m o b t a i n i n g a d m i n i s t r a t i v e a n d j u d i c i a l

r e v i e w o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e i n a p a r t i c u l a r

I n 2013

, the Gene ra l Asse m bly ena ct ed a new ve r s i o n of T enn

. Code Ann. § 69- 3- 105( i)

. T he 2 3

sub sec ti on i n i ts ent ir et y now says:

A pet it ion for per m it app eal m ay be fi le d by the per m it app li can t or by any agg ri eved per son

who par ti ci pat ed in the publ ic comm ent per iod or gav e te st imony at a for m al publ ic hea ri ng

whos e app eal is bas ed upon any o f the is sue s tha t wer e pro vided to the comm is si one r in

wri ti ng dur ing the publ ic comm ent per iod or in te st imony at a for m al publ ic hea ri ng on the

per m it app li cat ion . Addit ion al ly, fo r t hos e pe rmits fo r wh ic h t he d epa rt m ent gives pub li c

not ic e of a dra ft per m it

, any per m it app li can t or agg ri eved per son m ay bas e a per m it app eal

on a ny m at er ia l c han ge to condi ti ons in the fi nal per m it fr om th ose in th e dr af

t, u nle ss the

m at er ia l cha nge has bee n sub j ect to add it ion al oppo rt uni ty for publ ic comm ent

. Any

pet it ion for per m it app eal unde r thi s sub sec ti on (i ) sha ll be fi le d wit h the boa rd wit hin thi rt y

(30 ) days af

te r pub l i c n o t ic e of the comm is si one r’ s dec is ion to is sue or den y the per m it

. Notwi ths ta ndi ng the pro visio ns of § 4- 5- 223 or § 69- 3- 118( a)

, or any oth er pro visio n of la w

t o t h e c o n tr ar y, thi s sub sec ti on (i ) and the est abl is hed pro ced ure s of T enn ess ee’ s

ant ide gradat ion st at ement, fou nd in the rul es pro mu lgate d by t he dep ar tment, sha ll be the

e x c lus ive m ean s for obt ai nin g adminis tr at ive re view of the comm is si one r’ s is sua nce or

den ia l o f a per m it

. Wh en suc h a pet it ion is ti m el y f il ed, the pro ced ure for con duc ti ng the

con te st ed c ase sha ll be in acc ord anc e wi th § 69

- 3- 110( a)

.

Act of Apri l 3, 2013

, ch. 181 § 14, 2013 T enn

. Pub. Act s

__, __. Wh il e the se m ino r cha nges woul d not al te r

the out come of thi s c ase , we wi ll quo te th e Act as it exi st ed i n 20 09.

-10-p e r m i t t i n g d e c i s i o n u s i n g e i t h e r a p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y o r d e r u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

-

5

- 2 2 3 o r a p e t i t i o n f

o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 5

.

I V

.

P r o v i s i o n s o f b o t h t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t o f 1 9 7 7 a n d t h e U n i f o r m

A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t g o v e r n t h e a d m i n i s t r a t i v e a n d s u b s e q u e n t j u d i c i a l r e v i e w o f

a d e c i s i o n b y t h e C o m m i s s i o n e r t o g r a n t o r d e n y a d i s c h a r g e p e r m i t

. B e c a u s e t h e y s h a r e a

c o m m o n p u r p o s e

, w e m u s t c o n s t r u e e a c h o f t h e s e s t a t u t e s i n l i g h t o f t h e o t h e r r e l a t e d

s t a t u t e s

. I

n r e E s t a t e o

f T r i g g

, 3 6 8 S

. W

. 3 d 4 8 3

, 4 9 6 ( T e n n

. 2 0 1 2 )

. W h e n t h e i n t e r p r e t a t i o n

o f a n y o f t h e s t a t u t e s i s d o u b t f

u l

, w e m a y b e a i d e d b y c o n s i d e r i n g t h e w o r d s a n d l e g i s l a t i v e

p u r p o s e o f t h e r e l a t e d s t a t u t e s

. S e e G r a h a m v

. C a p l e s

, 3 2 5 S

. W

. 3 d 5 7 8

, 5 8 2 ( T e n n

. 2 0 1 0 )

.

W e m u s t e n d e a v o r t o a v o i d a c o n s t r u c t i o n t h a t p l a c e s o n e s t a t u t e a t c r o s s p u r p o s e s w i t h

a n o t h e r

, C i t

y o f H a r r i m a n v

. R o a n e C n t

y

. E l e c t i o n C o m m ’ n

, 3 5 4 S

. W

. 3 d 6 8 5

, 6 8 9 ( T e n n

.

2 0 1 1 )

, a n d w e m u s t c o n s t r u e r e l a t e d s t a t u t e s i n a w a y t h a t p r o v i d e s t h e h a r m o n i o u s o p e r a t i o n

o f a l l t h e s t a t u t e s

. G r a h a m v

. C a p l e s

, 3 2 5 S

. W

. 3 d a t 5 8 2

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 3

, t h e s t a t u t e a u t h o r i z i n g r e q u e s t s f o r a d m i n i s t r a t i v e

a g e n c i e s t o i s s u e d e c l a r a t o r y o r d e r s

, d o e s n o t r e q u i r e a n a g e n c y t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

w h e n e v e r o n e i s r e q u e s t e d

. A n a g e n c y m a y r e f u s e t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

. S e e T e n n

.

C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 3 ( c )

. T h u s

, i n c i r c u m s t a n c e s w h e r e e i t h e r t h e C o m m i s s i o n e r o r t h e

B o a r d o r b o t h d e c l i n e t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r a n d t h e C o m m i s s i o n e r g r a n t s a d i s c h a r g e

p e r m i t

, t h e a v e n u e s f

o r s e e k i n g j u d i c i a l r e v i e w o f t h e r e f u s a l t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r a r e

l i m i t e d

. A s t h e C o u r t o f A p p e a l s h a s a l r e a d y n o t e d

, p a r t i e s c a n n o t s e e k d i r e c t j u d i c i a l r e v i e w

o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s o r t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n n o t t o i s s u e a d e c l a r a t o r y o r d e r

. P i c k a r d v

.

T e n n e s s e e D e

p ’ t o f E n v ’ t & C o n s e r v a t i o n

, 2 0 1 2 W L 3 3 2 9 6 1 8

, a t * 1 0

. T h e o n l y s t a t u t o r y

a v e n u e a v a i l a b l e t o p a r t i e s w h o s e p e t i t i o n f o r d e c l a r a t o r y o r d e r i s d e n i e d i s t o f i l e a p e t i t i o n

f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n t h e c h a n c e r y c o u r t i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

-

2 2 5

.

H o w e v e r

, b a s e d o n t h e l a n g u a g e o f T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 5 i t s e l f

, f i l i n g a p e t i t i o n

f o r d e c l a r a t o r y j u d g m e n t i n t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y i s n o t a p p r o p r i a t e w h e n

a n o t h e r t y p e o f a p p e l l a t e r e v i e w i s “ o t h e r w i s e s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d b y s t a t u t e

. ” P r i o r t o

2 0 0 5

, n o o t h e r p r o v i s i o n i n t h e U n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t o r t h e W a t e r Q u a l i t y

C o n t r o l A c t o f 1 9 7 7 “ o t h e r w i s e s p e c i f i c a l l y p r o v i d e d ” a p r o c e d u r e f o r r e v i e w i n g t h e d e n i a l

o f a r e q u e s t f

o r d e c l a r a t o r y o r d e r i n t h e c o n t e x t o f a p e r m i t t i n g d e c i s i o n

. T h o s e

c i r c u m s t a n c e s c h a n g e d i n 2 0 0 5 w h e n t h e G e n e r a l A s s e m b l y e n a c t e d T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

-

3

- 1 0 5 ( i )

.

-11-T h e p e r m i t a p p e a l t o t h e B o a r d a u t h o r i z e d b y T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) i s t h e

“ e x c l u s i v e m e a n s f

o r o b t a i n i n g a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f t h e c o m m i s s i o n e r ’ s i s s u a n c e o r

d e n i a l o f a p e r m i t

. ” W h i l e t h e m e a n i n g o f “ e x c l u s i v e ” i s p l a i n e n o u g h

, t h e G e n e r a l

A s s e m b l y a m p l i f

i e d i t s i n t e n t b y a l s o s t a t i n g t h a t a p e r m i t a p p e a l w a s t h e e x c l u s i v e a v e n u e

f o r s e e k i n g a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p e r m i t t i n g d e c i s i o n

“ [ n ] o t w i t h s t a n d i n g § 4

- 5

- 2 2 3 o r § 6 9

- 3

- 1 1 8 ( a )

, o r a n y o t h e r l a w t o t h e c o n t r a r y

. ” T h u s

, i n

l i g h t o f t h e p l a i n l a n g u a g e o f T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

, i t i s i n d u b i t a b l e t h a t t h e p e r m i t

a p p e a l s a u t h o r i z e d b y T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) h a v e d i s p l a c e d t h e p e t i t i o n s f o r

d e c l a r a t o r y o r d e r s u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 2 2 3 a n d t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t ’ s

o t h e r r e m e d i e s i n T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 1 8 ( a ) a s t h e p r o c e d u r e f o r s e e k i n g a d m i n i s t r a t i v e

a n d j u d i c i a l r e v i e w o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p e r m i t t i n g d e c i s i o n s

.

O u r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e e f f e c t o f T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) i s e n t i r e l y c o n s i s t e n t

w i t h t h e p r o v i s i o n ’ s l e g i s l a t i v e h i s t o r y

. T h e B i l l S u m m a r y p r e p a r e d b y t h e G e n e r a l

A s s e m b l y ’ s O f

f i c e o f L e g a l S e r v i c e s e x p l a i n e d t h a t “ [ t ] h i s b i l l w o u l d b e t h e e x c l u s i v e m e a n s

f o r o b t a i n i n g a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f t h e c o m m i s s i o n e r ’ s d e c i s i o n o n p e r m i t a p p l i c a t i o n s

. ” 2 4

W h e n S e n a t o r D o u g J a c k s o n p r e s e n t e d t h e b i l l t o t h e S e n a t e E n v i r o n m e n t

, C o n s e r v a t i o n

, a n d

T o u r i s m C o m m i t t e e o n M a y 1 1

, 2 0 0 5

, h e e x p l a i n e d t h a t “ T h e b i l l w o u l d p r o v i d e t h a t t h e

o n l y m e c h a n i s m t o h a v e t h e i r c o m p l a i n t a d d r e s s e d w o u l d b e t h r o u g h t h i s a p p e a l

. ” 2 5

W h e n t h e f

u l l S e n a t e c o n s i d e r e d a n d p a s s e d t h e b i l l o n M a y 1 6

, 2 0 0 5

, S e n a t o r J a c k s o n

s t a t e d t h a t i t w a s “ v e r y p o s i t i v e

, b u t i t d o e s s t r i k e a c o m p r o m i s e

. ” T h e c o m p r o m i s e

, 2 6

a c c o r d i n g t o S e n a t o r J a c k s o n

, w a s t h a t i n r e t u r n f o r p e r m i t t i n g “ a n y a g g r i e v e d c i t i z e n ” t o

a p p e a l t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p e r m i t t i n g d e c i s i o n t o t h e B o a r d

, “ o t h e r a p p e a l s u n d e r t h e

U n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t a n d o t h e r c i t i z e n c o m p l a i n t s t h a t h a v e b e e n a l l o w e d

u n d e r t h e p r e v i o u s l a w w i l l n o l o n g e r e x i s t

. ”

T en n e s see Gene ra l Asse m bly, Bil l Summ ar y: SB 2258

, ava il abl e at htt p:/ /wa pp.c api tol .tn .gov / 2 4

app s/ bil li nfo /Bi ll Summ ar yArchi ve.aspx ?Bi ll Num ber =SB22

58&ga=104

.

Hear ing on S.B. 2258 bef ore the Sena te Env’ t

, C o n s e r va ti on, and T our is m Com m

., 104t h Gen. 2 5

Asse m b., (T enn

. Ma y 11, 2005 ) (s ta te m ent of Sen. Doug J ackson ), ava il abl e at htt p:/ /moe.le gisla tur e.s ta te

.

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twe nty- thi rd m inu te of

th e r eco din g.)

Hear ing on S.B. 2258 on the Sena te Flo or, 104t h Gen. Asse m bl.

, (T enn

. Ma y 16, 2005 ) (s ta te m ent 2 6

of Sen. Doug J ackson ), ava il abl e at htt p:/ /moe.le gisla tur e.s ta te .tn .us/

Sena te AR/10 4Cha m

ber

- 05/ 0516 05.wma. (Se nat or J ackson ’s st at ements ar e fou nd app rox imatel y one hour

and fo rt y- two m inu te s f

rom the beginn ing of

th e r eco rdi ng.)

-12-O n e o f t h e f a c t o r s t h a t i n f

l u e n c e d t h e “ c o m p r o m i s e ” r e f l e c t e d i n T e n n

. C o d e A n n

. §

6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) w a s t h e d e s i r e t o s i m p l i f y t h e a d m i n i s t r a t i v e a n d j u d i c i a l r e v i e w o f t h e

C o m m i s s i o n e r ’ s p e r m i t t i n g d e c i s i o n s

. T h e t o r t u o u s a n d l a b y r i n t h i n e p r o c e e d i n g s o f t h i s v e r y

c a s e d e m o n s t r a t e t h e w i s d o m o f t h e G e n e r a l A s s e m b l y ’ s d e c i s i o n t o e s t a b l i s h a s i n g l e

,

s t r a i g h t f o r w a r d p r o c e s s b y w h i c h a n y a g g r i e v e d p e r s o n o r e n t i t y w o u l d b e a b l e t o o b t a i n b o t h

a d m i n i s t r a t i v e a n d

, i f n e c e s s a r y

, j u d i c i a l r e v i e w o f a d e c i s i o n b y t h e C o m m i s s i o n r e g a r d i n g

a d i s c h a r g e p e r m i t

. T h e a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w c o n s i s t s o f a n a p p e a l t o t h e B o a r d p u r s u a n t

t o T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

. P a r t i e s d i s s a t i s f i e d w i t h t h e B o a r d ’ s d i s p o s i t i o n o f a n

a p p e a l m a y s e e k j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n b y f i l i n g a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l

r e v i e w i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2

.

V

.

T h i s r e c o r d r e f

l e c t s t h a t t h e P i c k a r d s f

i l e d a t i m e l y a n d a p p r o p r i a t e T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) p e t i t i o n o n A p r i l 6

, 2 0 0 9 a n d t h a t t h i s p e t i t i o n h a s r e m a i n e d p e n d i n g 2 7

u n r e s o l v e d b e f

o r e t h e B o a r d d u r i n g t h e s e l e n g t h y j u d i c i a l p r o c e e d i n g s

. C o g n i z a n t o f t h e

t i m e a n d e f

f o r t t h a t t h e p a r t i e s a n d t h e t r i a l c o u r t h a v e d e v o t e d t o t h i s d i s p u t e

, w e m u s t

f i n a l l y a d d r e s s w h e t h e r i t w a s a p p r o p r i a t e f o r t h e t r i a l c o u r t t o a d j u d i c a t e t h e d i s p u t e s

b e t w e e n t h e p a r t i e s b e f o r e t h e B o a r d h a s h a d a n o p p o r t u n i t y t o c o n s i d e r t h e s u b s t a n t i v e

i s s u e s r a i s e d i n t h e P i c k a r d s ’ p e r m i t a p p e a l

. W e h a v e d e t e r m i n e d t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d

b y a d d r e s s i n g t h e m e r i t s o f t h e P i c k a r d s ’ A n t i d e g r a d a t i o n R u l e c l a i m s

.

C o u r t s t r a d i t i o n a l l y d e m o n s t r a t e t h e i r r e s p e c t f o r a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s i n t w o w a ys

.

F i r s t

, t h e y g e n e r a l l y g i v e g r e a t d e f e r e n c e t o a n a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f i t s o w n r u l e s

b e c a u s e t h e a g e n c y p o s s e s s e s s p e c i a l k n o w l e d g e

, e x p e r t i s e

, a n d e x p e r i e n c e w i t h r e g a r d t o

t h e s u b j e c t m a t t e r o f t h e r u l e

. S e e J a c k s o n E x p

. , I n c

. v

. T e n n e s s e e P u b

. S e r v

. C o m m ’ n

, 6 7 9

S

. W

. 2 d 9 4 2

, 9 4 5 ( T e n n

. 1 9 8 4 )

. T h u s

, a n a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f i t s o w n r u l e s h a s

“ c o n t r o l l i n g w e i g h t u n l e s s i t i s p l a i n l y e r r o n e o u s o r i n c o n s i s t e n t w i t h t h e r e g u l a t i o n

. ”

B e l l S o u t h A d v e r

. & P u b l ’ g C o r p

. v

. T e n n e s s e e R e g u l a t o r

y A u t h

. , 7 9 S

. W

. 3 d 5 0 6

, 5 1 4 ( T e n n

.

2 0 0 2 ) ( q u o t i n g J

a c k s o n E x p

. , I n c

. v

. T e n n e s s e e P u b

. S e r v

. C o m m ’ n

, 6 7 9 S

. W

. 2 d a t 9 4 5 )

.

N o t w i t h s t a n d i n g t h e c o u r t s ’ r e s p e c t f o r a d m i n i s t r a t i v e e x p e r t i s e

, a n a g e n c y ’ s

i n t e r p r e t a t i o n o f i t s c o n t r o l l i n g s t a t u t e s r e m a i n s a q u e s t i o n o f l a w s u b j e c t t o d e n o v o r e v i e w

.

W h i l e a n a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f i t s c o n t r o l l i n g s t a t u t e s i s “ e n t i t l e d t o c o n s i d e r a t i o n a n d

r e s p e c t a n d s h o u l d b e a w a r d e d a p p r o p r i a t e w e i g h t

, ” p a r t i c u l a r l y i n r e g a r d t o “ d o u b t f u l o r

a m b i g u o u s s t a t u t e s

, ” a n a g e n c y ’ s s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n i s n o t b i n d i n g o n t h e c o u r t s

.

N a s h v i l l e M o b i l

p h o n e C o

. v

. A t k i n s

, 5 3 6 S

. W

. 2 d 3 3 5

, 3 4 0 ( T e n n

. 1 9 7 6 ) ; s e e a l s o H & R

T he T enn

. Code Ann. § 69- 3- 105( i) pet it ion the Pic kards fi le d on J anu ar y 16, 2009 fol lowi ng the 2 7

is sua nce of

th e dr af t p er m it was pr ematur e.

-13-B l o c k E

. T a x S e r v s

. , I

n c

. v

. S t a t e

, D e

p ’ t o f C o m m e r c e & I

n s

. , D i v

. o

f I n s

. , 2 6 7 S

. W

. 3 d 8 4 8

,

8 5 4

- 5 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 8 ) ( d i s c u s s i n g w h y c o u r t s a f f o r d l e s s d e f

e r e n c e t o a n a g e n c y ’ s

s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n s t h a n t o a n a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f i t s o w n r e g u l a t i o n s )

.

S e c o n d

, t h e c o u r t s d e m o n s t r a t e t h e i r r e s p e c t f o r a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s t h r o u g h t h e

c o m m o n

- l a w “ e x h a u s t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s ” d o c t r i n e

. I n i t s t r a d i t i o n a l f o r m

, t h e

d o c t r i n e p r o m p t s t h e c o u r t s “ t o s t a y t h e i r h a n d ” u n t i l a n a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g h a s r u n

i t s c o u r s e

. B & B E n t e r s

. o f W i l s o n C n t y

. , L L C v

. C i t

y o f L e b a n o n

, 3 1 8 S

. W

. 3 d 8 3 9

, 8 4 7

- 4 8

( T e n n

. 2 0 1 0 ) ; s e e a l

s o B a i l e y v

. B l o u n t C n t

y

. B d

. o f E d u c

. , 3 0 3 S

. W

. 3 d 2 1 6

, 2 3 5 ( T e n n

.

2 0 1 0 )

. B y d o i n g s o

, t h e c o u r t s ( 1 ) d e m o n s t r a t e t h e i r r e s p e c t f o r t h e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y ’ s

e x p e r t i s e

, ( 2 ) p r o m o t e e f f i c i e n t d e c i s i o n

- m a k i n g

, ( 3 ) a l l o w a g e n c i e s t o c o r r e c t t h e i r o w n

m i s t a k e s

, a n d ( 4 ) e n s u r e t h e c r e a t i o n o f a c o m p l e t e a d m i n i s t r a t i v e r e c o r d s h o u l d l a t e r j u d i c i a l

r e v i e w b e r e q u e s t e d

. B a i l e y v

. B l o u n t C n t

y

. B d

. o f E d u c

. , 3 0 3 S

. W

. 3 d a t 2 3 6 ; C o l o n i a l

P i p e l i n e C o

. v

. M o r

g a n

, 2 6 3 S

. W

. 3 d 8 2 7

, 8 3 8

- 3 9 ( T e n n

. 2 0 0 8 )

. T h e m e r e f a c t t h a t a n a g e n c y

i s u n l i k e l y t o g r a n t r e l i e f d o e s n o t e x c u s e p l a i n t i f f s f r o m e x h a u s t i n g t h e i r a d m i n i s t r a t i v e

r e m e d i e s

. C o l o n i a l P i

p e l i n e C o

. v

. M o r

g a n

, 2 6 3 S

. W

. 3 d a t 8 3 9

.

W h i l e t h e e x h a u s t i o n d o c t r i n e i s t r a d i t i o n a l l y p r u d e n t i a l a n d d i s c r e t i o n a r y

, m a n y

c u r r e n t e x h a u s t i o n r e q u i r e m e n t s a r e m a n d a t e d b y s t a t u t e

. W h e n e x h a u s t i o n i s a c l e a r

s t a t u t o r y r e q u i r e m e n t

, “ e x h a u s t i o n i s a n a b s o l u t e p r e r e q u i s i t e f o r r e l i e f

, ” a n d f a i l u r e t o

e x h a u s t a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s w i l l d e f e a t a r e v i e w i n g c o u r t ’ s s u b j e c t m a t t e r j u r i s d i c t i o n

.

B a i l e y v

. B l o u n t C n t

y

. B d

. o f E d u c

. , 3 0 3 S

. W

. 3 d a t 2 3 6

.

N e i t h e r t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t n o r t h e U n i f o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s

A c t e x p l i c i t l y r e q u i r e t h e e x h a u s t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s p r i o r t o f i l i n g a p e t i t i o n f

o r

r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n i n a T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) a p p e a l

. A c c o r d i n g l y

, w e

m u s t d e t e r m i n e w h e t h e r

, i n t h i s p a r t i c u l a r c a s e

, t h e c o u r t s

, i n t h e e x e r c i s e o f t h e i r d i s c r e t i o n

,

s h o u l d d e c l i n e t o a d d r e s s t h e P i c k a r d s ’ c l a i m s u n t i l t h e B o a r d h a s h a d a n o p p o r t u n i t y t o

a d d r e s s t h e m

.

W e h a v e r e c o g n i z e d e x c e p t i o n s t o t h e p r u d e n t i a l a p p l i c a t i o n o f t h e e x h a u s t i o n o f

r e m e d i e s r e q u i r e m e n t i n c i r c u m s t a n c e s w h e r e e x h a u s t i o n i s n o t s t a t u t o r i l y r e q u i r e d

. T h e s e

e x c e p t i o n s i n c l u d e : ( 1 ) w h e n t h e a d m i n i s t r a t i v e r e m e d y w o u l d c a u s e u n d u e p r e j u d i c e t o t h e

s u b s e q u e n t a s s e r t i o n o f a c l a i m i n c o u r t ; ( 2 ) w h e n t h e a d m i n i s t r a t i v e r e m e d y w o u l d b e

i n a d e q u a t e b e c a u s e t h e a g e n c y d o e s n o t a p p e a r e m p o w e r e d t o g r a n t e f f e c t i v e r e l i e f ; a n d ( 3 )

w h e n t h e a g e n c y h a s b e e n s h o w n t o b e b i a s e d o r h a s p r e d e t e r m i n e d t h e i s s u e

. C o l o n i a l

P i p e l i n e C o

. v

. M o r

g a n

, 2 6 3 S

. W

. 3 d a t 8 4 5 ( c i t i n g M c C a r t h y v

. M a d i g a n

, 5 0 3 U

. S

. 1 4 0

, 1 4 6

-

4 9 ( 1 9 9 2 ) )

.

-14-T h e P i c k a r d s a r g u e t h a t e x h a u s t i o n i s n o t r e q u i r e d f o r t w o r e a s o n s

. F i r s t

, t h e y i n s i s t

t h a t r e q u i r i n g t h e m t o e x h a u s t t h e i r a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s w o u l d b e a p o o r p o l i c y c h o i c e

.

S e c o n d

, t h e y i n s i s t t h a t e x h a u s t i o n s h o u l d n o t b e r e q u i r e d b e c a u s e t h e s c o p e o f a T e n n

. C o d e

A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) p r o c e e d i n g i s s o n a r r o w t h a t i t w i l l n o t p e r m i t t h e m t o r a i s e t h e i s s u e s

t h e y a r e s e e k i n g t o r a i s e

.

W e t u r n f

i r s t t o t h e P i c k a r d s ’ p o l i c y a r g u m e n t

. T h e y i n s i s t t h a t r e q u i r i n g t h e m t o

p u r s u e t h e i r s t a t u t o r y r e m e d i e s b e f o r e t h e B o a r d i s a b a d i d e a b e c a u s e t h e B o a r d l a c k s t h e

p o w e r t o s t a y t h e p e r m i t o n c e i t i s g r a n t e d

. T h e y p o i n t o u t t h a t b u l l d o z e r s a n d b a c k h o e s c a n

s t a r t d i g g i n g a s s o o n a s t h e p e r m i t i s i s s u e d a n d t h a t n o o n e c a n s t o p t h e p o t e n t i a l

e n v i r o n m e n t a l d a m a g e w h i l e t h e p e r m i t a p p e a l i s p e n d i n g

.

W e a g r e e t h a t t h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t d o e s n o t e m p o w e r t h e B o a r d t o s t a y t h e

e f f e c t i v e n e s s o f a p e r m i t o n c e t h e C o m m i s s i o n e r h a s i s s u e d i t

. B u t t h i s a r g u m e n t

, h o w e v e r

m e r i t o r i o u s

, m u s t b e d i r e c t e d t o t h e G e n e r a l A s s e m b l y

, n o t t h e c o u r t s

. O u r d u t y i s “ t o

e n f o r c e t h e l a w i m p a r t i a l l y a s w r i t t e n

. ” S o m e r v i l l e v

. M c C o r m i c k

, 1 8 2 T e n n

. 4 8 9

, 4 9 7

, 1 8 7

S

. W

. 2 d 7 8 5

, 7 8 8 ( 1 9 4 5 )

. T h e C o n s t i t u t i o n o f T e n n e s s e e d o e s n o t p e r m i t t h i s C o u r t “ t o

q u e s t i o n t h e w i s d o m o f a s t a t u t o r y s c h e m e

. ” G r e e n v

. J o h n s o n

, 2 4 9 S

. W

. 3 d 3 1 3

, 3 1 8 ( T e n n

.

2 0 0 8 ) ; s e e a l

s o T e n n

. C o n s t

. a r t

. I I

, § 2 ; C o l o n i a l P i p e l i n e C o

. v

. M o r

g a n

, 2 6 3 S

. W

. 3 d a t 8 4 3

& n

. 8

. I n s t e a d

,

[ t ] h e p r i m a r y f

u n c t i o n o f t h i s C o u r t i s t o i n t e r p r e t a n d a p p l y t h e

l a w t o g i v e n s i t u a t i o n s

. T o l e g i s l a t e i s w h o l l y f o r e i g n t o o u r

d u t y

.

* * *

S u c h m a t t e r s a r e c o m m i t t e d t o t h e i n t e l l i g e n c e a n d d i s c r e t i o n o f

t h e [ G e n e r a l A s s e m b l y ] a n d t h e c o u r t s w i l l n o t r u n a r a c e o f

o p i n i o n s w i t h t h e s e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e p e o p l e u p o n t h e

q u e s t i o n o f t h e w i s d o m a n d p r o p r i e t y o f s u c h l e g i s l a t i o n

.

R u s h v

. G r e a t A m

. I

n s

. C o

. , 2 1 3 T e n n

. 5 0 6

, 5 1 6

, 5 1 8

- 1 9

, 3 7 6 S

. W

. 2 d 4 5 4

, 4 5 8

- 5 9 ( 1 9 6 4 ) ;

s e e a l s o T r i He a l t h

, I

n c

. v

. B o a r d o

f C o m m ’ r s

, H

a m i l t o n C n t

y

. , O h i o

, 4 3 0 F

. 3 d 7 8 3

, 7 9 1 ( 6 t h

C i r

. 2 0 0 5 ) ( “ T h e C o n s t i t u t i o n p r e s u m e s t h a t

. . . e v e n i m p r o v i d e n t [ l e g i s l a t i v e ] d e c i s i o n s w i l l

e v e n t u a l l y b e r e c t i f

i e d b y t h e d e m o c r a t i c p r o c e s s a n d t h a t j u d i c i a l i n t e r v e n t i o n i s g e n e r a l l y

u n w a r r a n t e d n o m a t t e r h o w u n w i s e l y w e m a y t h i n k a p o l i t i c a l b r a n c h h a s a c t e d

. ” ( q u o t i n g

V a n c e v

. B r a d l e

y

, 4 4 0 U

. S

. 9 3

, 9 7 ( 1 9 7 9 ) )

.

-15-T h e G e n e r a l A s s e m b l y h a s s e e n f i t n o t t o g i v e t h e B o a r d a u t h o r i t y t o s t a y t h e

e f f e c t i v e n e s s o f a p e r m i t w h i l e i t i s b e i n g r e v i e w e d u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

.

W h i l e p r o v i d i n g t h e B o a r d w i t h t h i s a u t h o r i t y w o u l d b e e n t i r e l y a p p r o p r i a t e

, w e c a n n o t

i m b u e t h e B o a r d w i t h a u t h o r i t y n o t g r a n t e d b y t h e G e n e r a l A s s e m b l y

.

T h e P i c k a r d s a l s o i n s i s t t h a t T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) w i l l n o t p e r m i t t h e B o a r d

t o r e a c h t h e q u e s t i o n o f t h e p r o p e r i n t e r p r e t a t i o n a n d a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

.

T h e y p o i n t t o T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

. 1 2 0 0

- 0 4

- 0 5

-

. 1 2

, w h i c h d e s c r i b e s p e r m i t a p p e a l s a s

c h a l l e n g e s t o “ t h e d e n i a l

, t e r m s

, o r c o n d i t i o n s o f a p e r m i t ” a n d s t a t e s t h a t a p p e l l a n t s “ m u s t

s p e c i f y w h a t t e r m s o r c o n d i t i o n s t h e y a r e a p p e a l i n g i n t h e i r p e t i t i o n ” a n d t h a t “ [ o ] n l y t h o s e

t e r m s o r c o n d i t i o n s s p e c i f i e d i n t h e p e t i t i o n w i l l b e c o n s i d e r e d s u b j e c t t o a p p e a l

. ” T e n n

.

C o m p

. R

. & R e g s

. 1 2 0 0

- 0 4

- 0 5

-

. 1 2 ( 1 )

- ( 2 ) ( 2 0 1 1 )

. T h e P i c k a r d s s u g g e s t t h a t T D E C ’ s

i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e i s n o t o n e o f t h e “ t e r m s o r c o n d i t i o n s ” o f t h e

p e r m i t a n d t h u s t h e q u e s t i o n w o u l d e v a d e t h e B o a r d ’ s s c r u t i n y

.

W e d o n o t r e a d t h e p e r m i t a p p e a l r e g u l a t i o n s s o n a r r o w l y

. F i r s t

, i n o r d e r t o e v a l u a t e

t h e “ t e r m s a n d c o n d i t i o n s ” o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s f i n a l p e r m i t t o T e n n e s s e e M a t e r i a l s

, t h e

B o a r d w o u l d h a v e t o a p p l y ( a n d t h u s i n t e r p r e t ) t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

. S e c o n d

, t h e p e r m i t

a p p e a l r e g u l a t i o n s s p e c i f y t h a t a n a g g r i e v e d t h i r d

- p a r t y a p p e l l a n t m a y r a i s e i s s u e s t h a t “ w e r e

p r o v i d e d t o t h e c o m m i s s i o n e r i n w r i t i n g d u r i n g t h e p u b l i c c o m m e n t p e r i o d ” o r t h a t w e r e

“ p r o v i d e d i n t e s t i m o n y a t a f o r m a l p u b l i c h e a r i n g o n t h e p e r m i t

. ” T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

.

1 2 0 0

- 0 4

- 0 5

-

. 1 2 ( 4 )

. T h e P i c k a r d s r a i s e d t h e i s s u e o f t h e i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n

R u l e u s i n g b o t h o f t h e s e m e t h o d s

. B y s u b m i t t i n g t h i s i s s u e i n w r i t i n g a n d o r a l l y a t t h e p u b l i c

h e a r i n g

, t h e P i c k a r d s e n s u r e d t h a t t h e i s s u e s r e l a t i n g t o t h e i n t e r p r e t a t i o n a n d a p p l i c a t i o n o f

t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e t o T e n n e s s e e M a t e r i a l s ’ a p p l i c a t i o n f o r a p e r m i t w o u l d b e b e f o r e

t h e B o a r d d u r i n g t h e d i r e c t a p p e a l

.

T h e W a t e r Q u a l i t y C o n t r o l A c t i t s e l f r e f l e c t s t h a t p e r m i t a p p e a l s a r e n o t a s n a r r o w i n

s c o p e a s t h e P i c k a r d s s u g g e s t

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) a u t h o r i z e s t h e B o a r d t o

r e v e r s e o r m o d i f

y t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p e r m i t d e c i s i o n s w h e n t h o s e d e c i s i o n s f a i l t o c o m p l y

w i t h t h e A c t

. T h e A c t

, i n t u r n

, s p e c i f i e s t h a t t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p e r m i t t i n g d e c i s i o n s m u s t

c o m p l y w i t h t h e r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d b y t h e B o a r d

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 8 ( g )

. I n

n o w a y d o t h e A c t o r i t s a c c o m p a n y i n g r e g u l a t i o n s s h i e l d T D E C ’ s a n d t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

i n t e r p r e t a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e f r o m B o a r d r e v i e w u n d e r a d i r e c t p e r m i t a p p e a l

.

T h i s i s i l l u s t r a t e d

, f

o r e x a m p l e

, b y B i g F o r k M i n i n g C o

. v

. T e n n e s s e e W

a t e r Q u a l i t

y C o n t r o l

B d

. , 6 2 0 S

. W

. 2 d 5 1 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 8 1 )

, i n w h i c h a p e r m i t a p p l i c a n t c h a l l e n g e d T D E C ’ s

a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e

, a s w e l l a s t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e r u l e

, a s p a r t

o f a d i r e c t p e r m i t a p p e a l

.

-16-B a s e d o n o u r c o n s i d e r a t i o n o f t h i s r e c o r d

, w e h a v e d e t e r m i n e d t h a t t h e t r i a l c o u r t

e r r e d i n t h i s c a s e b y a d d r e s s i n g t h e P i c k a r d s ’ a r g u m e n t s c o n c e r n i n g t h e c o n s t r u c t i o n a n d

a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e t o T e n n e s s e e M a t e r i a l s ’ p e r m i t w i t h o u t f i r s t

r e q u i r i n g t h e P i c k a r d s t o p u r s u e t h e i r T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i ) a p p e a l t o t h e B o a r d t o

i t s c o n c l u s i o n

. T h e f

a c t u a l

, l e g a l

, a n d p o l i c y i s s u e s i n v o l v e d i n t h i s d i s p u t e a r e u n d o u b t e d l y

w i t h i n t h e p a r t i c u l a r e x p e r t i s e a n d c o m p e t e n c e o f t h e B o a r d

. I n a d d i t i o n

, f o l l o w i n g t h e

B o a r d ’ s c o n s i d e r a t i o n a n d d i s p o s i t i o n o f t h e a p p e a l

, t h e c o u r t s w i l l h a v e t h e b e n e f i t o f a f u l l

r e c o r d a n d a n a u t h o r i t a t i v e e x p l a n a t i o n o f t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n s h o u l d e i t h e r o f t h e p a r t i e s

s e e k j u d i c i a l r e v i e w o f t h e B o a r d ’ s d e c i s i o n

.

V I

.

W e n e e d n o t a d d r e s s t h e i s s u e s r e g a r d i n g t h e i n t e r p r e t a t i o n a n d a p p l i c a t i o n o f t h e

A n t i d e g r a d a t i o n R u l e i n l i g h t o f o u r c o n c l u s i o n s t h a t T e n n

. C o d e A n n

. § 6 9

- 3

- 1 0 5 ( i )

p r o v i d e s t h e e x c l u s i v e p r o c e d u r e f o r s e e k i n g a d m i n i s t r a t i v e r e v i e w o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s

p e r m i t t i n g d e c i s i o n a n d t h a t t h e t r i a l c o u r t a n d t h e C o u r t o f A p p e a l s e r r e d b y f a i l i n g t o

r e q u i r e t h e P i c k a r d s t o e x h a u s t t h e i r a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s b e f o r e t h e B o a r d b e f

o r e s e e k i n g

j u d i c i a l r e v i e w o f t h e C o m m i s s i o n e r ’ s p e r m i t t i n g d e c i s i o n

. T h e B o a r d s h o u l d b e p r o v i d e d

w i t h t h e o p p o r t u n i t y t o a d d r e s s t h e P i c k a r d s ’ a r g u m e n t s r e g a r d i n g t h e i n t e r p r e t a t i o n a n d

a p p l i c a t i o n o f t h e A n t i d e g r a d a t i o n R u l e a t t h e c o n t e s t e d c a s e h e a r i n g t h a t i s s t i l l p e n d i n g

b e f o r e t h e B o a r d

. I f n e c e s s a r y

, t h e o u t c o m e o f t h a t h e a r i n g w i l l b e s u b j e c t t o j u d i c i a l r e v i e w

i n a c c o r d a n c e w i t h T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2

.

A c c o r d i n g l y

, t h e j u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s i s r e v e r s e d

, a n d t h e c a s e i s

r e m a n d e d t o t h e t r i a l c o u r t w i t h d i r e c t i o n s t o d i s m i s s t h e p e t i t i o n b e c a u s e t h e P i c k a r d s f a i l e d

t o e x h a u s t t h e i r a d m i n i s t r a t i v e r e m e d i e s b e f o r e t h e B o a r d

. T h e c o s t s o f t h i s a p p e a l a r e t a x e d

t o E

. R o n P i c k a r d a n d L i n d a P i c k a r d a s t r u s t e e s o f t h e S h a r o n C h a r i t a b l e T r u s t a n d a s

i n d i v i d u a l s

, f

r o m a l l o f w h i c h e x e c u t i o n

, i f n e c e s s a r y

, m a y i s s u e

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ W I L L I A M C

. K O C H

, J R

. , J U S T I C E

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