A v e n a l En er gy P r o j e ct P S D P er m i t

A P C’ s R e qu e s t t o E P A f o r 18 -M o n t h E x te n s i o n

o f t h e P S D P e r m i t’ s D e a d li n e f o r C o m m e n c i n g C o n s tr u ct i o n

B a c k g r o und a n d A n a l y s is

J un e 26, 2013

B a c k g r o un d

I n a l e tt er d a t e d D e ce m b er 19, 2012, A v e n a l P o w er C e n t er

, L L C ( A PC ) r e qu e s t e d t h a t

t h e U

. S . Env i r on m e n t a l P r o t ec ti on A g e n c y ( E P A ) p r ov i d e a n 1 8

- m on t h e x t e ns i on o f t h e d ea d li n e

f o r c o mm e n c i n g c ons t r

u c ti on und er t h e P re v e n ti o n o f S i g n i f i ca n t D e t er i o r a t i on ( PS D) p er mit f o r

t h e A v e n a l En er g y P r o

j e c t (A E P ) , pu r su a n t t o 40 C F R 52.21 (r)( 2 )

. I n a l e t t er

d a t e d F e b r

u a r y 15,

2013, A PC p r ov i d e d m o re d e t a il e d i n f o r m a ti on c o n cer

n i n g t h e b a s i s f

o r it s re qu e s t

, i n c l ud i n g t h e

rea sons w h y A PC h a s b e e n un a b l e t o c o mm e n ce c ons t r

u c ti on on t h e A E P t o d a t e a nd w h y A PC

b e li e v e s t h a t a n 18

- m on t h e x t e ns i on i s n ece ss a r y

.

Th e PS D p er

mit t h a t E P A i ssu e d f

o r t h e A E P b ec a m e e f

fec ti v e a nd f

i n a l o n A u g us t 18,

2011, a t w h i c h tim e A PC w a s g ra n t e d l e g a l a u t ho r i t y t o c ons t r

u c t t h e A E P f

o r PS D pu r

pos e s.

Th e PS D r e g u l a ti ons a t 40 C F R 52.21 (r)( 2 ) p r ov i d e t h a t a pp r ov a l t o c ons t r

u c t sh a ll b ec o m e

i nv a li d i f c ons t r

u c ti on i s no t c o mm e n ce d w it h i n 1 8 m on t hs af t er r e ce i p t o f su c h a

pp r ov a l

, i f

c ons t r u c ti on i s d i s c on ti nu e d f

o r a p er i od o f

18 m o n t hs o r m o re , o r i f c ons t r u c ti on i s no t

c o m p l e t e d w it h i n a r e a s o n a b l e tim e . 40 C F R

52.21 (r)( 2 ) f

u r t h e r p r ov i d e s t h a t E P A m a y e x t e nd

t h e 18

- m on t h p er i od up o n a s a ti s fac t o r y

sh o w i n g a n e x t e ns i on i s j us ti f i e d. A PC sub mitt e d it s

j us ti f i ca ti on f o r a n e x t e ns i on o f t h e p er i od f o r c o m m e n c i n g c ons t r

u c ti on p r i o r t o F e b r

u a r y 18,

2013, i

. e. , 18 m on t hs af

t e r A u g us t 18, 2011, t h e d a t e on w h i c h A PC re c e i v e d a pp r ov a l t o

c ons t r u c t t h e A E P. 1

D i s c u ss i o n

I

. A n E x t e ns i on o f t h e D e a d li n e f o r C o mm e n ce m e n t o f C ons t r u c ti on I s J us ti f

i e d

A PC ’ s l e tt er s p r ov i d e d a n ov er v i e w o f so m e o f t h e p r o ce d

u ra l h i s t o r y re l a ti n g t o E P A’ s

PS D p er mit d ec i s i on f

o r t h e A E P

. Of

p a r ti c u l ar re l e v a n ce t o t h i s e x t e ns i on re qu e s t i s t h e d e l a y

i n E P A’ s p r o ce ss i n g o f i t s PS D p er mit d ec i s i on f

o r t h e A E P

, a nd t h e a ss o c i a t e d d e t er mi n a ti on b y

E P A t o g ra n d fa t h e r t h e PS D p er mit a pp li ca ti on f

o r t h e A E P fr o m d e m ons t r a ti n g c o m p li a n ce w it h

n e w PS D p er

mit re qu i r e m e n t s t h a t b eca m e ef f ec t i v e m o re t h a n on e y e ar a f t er E P A d e t er

mi n e d

t h e PS D p er

mit a pp li ca ti on f

o r t h e A E P t o b e c o m p l e t e . E P A h a d i n iti a l l y t a k e n t h e pos iti on t h a t

t h e A E P w ou l d b e re qu i r e d t o d e m ons t ra t e c o m p l i a n ce w it h t h e s e n e w PS D p er mit re qu i re m e n t s.

E P A’ s l a t er

d e c i s i on t o g ra nd fa t h er A PC ’ s PS D p er mit a pp li ca ti on f

o r t h e A E P fr o m t h e n e w

PS D p er mit re qu i re m e n t s i s a t t h e h eart o f t h e p e n d i n g p e titi ons f o r r e v i e w c h a ll e n g i n g E P A’ s

PS D p er mit d ec i s i on f

o r t h e A E P b ef

o r e t h e N i n t h Ci rc u it C ou r t o f A pp ea l s (N i n t h Ci rc u it )

, a nd

t h e N i n t h Ci rc u it h a s no t y e t i ssu e d a d ec i s i on i n t h e ca s e

. A PC ’ s l e tt er s e x p l a i n e d t h a t A PC h a s

1 I t s h o u l d b e n o te d t h at

E P A h a s d i s c u ss e d P SD p e r m it e x t e n s i o n s i n v a r i o u s po li c y do c um e n t s

, i n c l u d i n g s e v e r al

m e n ti o n e d b el o w

.2

b ee n un a b l e t o c o mm e n c e c ons t r

u c ti on o f t h e AE P du e t o un cert a i n t y re su l ti n g fr o m t h i s p e nd i n g

liti g a ti on b ef

o r e t h e N i n t h Ci rc u it

. A PC e x p l a i n e d t h a t a lt hou g h t h e p e titi ons f o r re v i e w w e re

f il e d w it h t h e N i n t h Ci rc u it b y N ov e m b e r 2011, a nd t h e ca s e h a d b ee n f u ll y b r i e fe d b y M a y

2012, t h e N i n t h Ci rc u it h a s no t y e t i ssu e d a d ec i s i on, a nd o ra l ar g u m e n t h a s no t y e t b e e n

s c h e du l e d. W e no t e t h a t a s o f t h e d a t e o f t h i s e x t e ns i on re qu e s t a n a l y s i s, E P A h a s no t rece i v e d

a n y i n f o r m a ti on fr o m t h e N i n t h Ci rc u it i nd i ca ti n g w h e n o ra l ar g u m e n t w ill b e s c h e du l e d

.

A PC no t e d t h a t acc o r d i n g t o a r e c e n t re po r t fr o m t h e N i n t h Ci rc u it C ou r t o f A pp ea l s, t h e

N i n t h Ci rc u it t a k e s a n a v er a g e o f 17.4 m on t hs fr o m t h e d a t e o f f ili n g t o t h e re so l u ti on o f a n

a pp ea l

. A PC sou g h t e x p e d it e d re v i e w fr o m t h e N i n t h Ci rc u it t h r ou g h a n u noppos e d m o ti on t h a t

it f il e d i n M a y

2012, bu t t h e N i n t h Ci rc u it d e n i e d t h i s re qu e s t

. A PC a l so no t e d t h a t i n a n a v e ra g e

ca s e

, t h e N i n t h Ci rc u it i s su e s a d ec i s i on w it h i n s i x w ee ks o f o ra l a r g u m e n t

.

A PC f u r t h er s t a t e d t h a t

, du e t o un cert a i n t y r e su lti n g f r o m t h e o n g o i n g lit i g a ti on, it i s

un a b l e t o c o mm e n c e c o n s t r

u c ti on b y e n t er i n g i n t o e it h er a c on ti nuous, p h y s i ca l ons it e

c ons t r u c ti on p r o g ra m o r a n i rre v o ca b l e c on t rac t f

o r su c h a p r o g ra m

. A lt h ou g h t h e p e nd i n g

liti g a ti on p er

s e d o e s no t p rec l ud e A PC fr o m c o mm e n c i n g c ons t r u c ti on, A PC e x p l a i n e d t h a t it i s

un a b l e t o c o m p l e t e t h e d e t a il e d p r o j ec t d e s i g n a n d s c op e n e c e ss a r y t o ob t a i n f i n a n c i n g a nd

e x ec u t e b i nd i n g c on t r ac t s w it h supp li er s un til t h ere i s cert a i n t y i n t h e p r o j ec t ’ s a b ili t y t o m ov e

fr o m c ons t r

u c ti on t o c o m m erc i a l op e ra ti on. I n p ar ti c u l ar

, A PC no t e d t h a t t h e a pp r o x im a t e l y

$500

- 600 milli on i n n ece ss a r y f i n a n c i n g f

o r t h e A E P ca nno t b e ob t a i n e d fr o m a l e nd i n g

i ns tit u ti on a s t h e l e g a l a

u t ho r i z a ti on f

o r t h e p r o j e c t c ou l d b e d e l a y e d o r re n d ere d i nv a li d b y t h e

ou t c o m e o f t h e p e nd i n g l iti g a ti on, a nd t h a t w it hou t su c h f i n a n c i n g

, t h e p r o

j ec t ca nno t r e a c h f

i n a l

d e s i g n o r c o mm e n c e c o n s t r u c ti on. A PC s t a t e d t h a t it h a s sp e n t milli ons o f do ll ar s t o d a t e a nd

c on ti nu e s t o sp e nd m on e y t o m a i n t a i n t h e v i a b ilit y o f t h e A E P

.

W it h re sp ec t t o t h e l e n g t h o f tim e re qu e s t e d f o r t h e e x t e ns i on, A PC s t a t e d t h a t it i s un a

b l e

t o c o mm e n ce c ons t r

u c ti on imm e d i a t e l y

upon a fa v o ra

b l e d e c i s i on fr o m t h e N i n t h Ci rc u it

, a s

A PC w ill n ee d t o ob t a i n f i n a n c i n g

, c o m p l e t e e n g i n eer i n g

, a nd s a ti s f y a ll o f t h e C a li f

o r n i a En e r g y

C o mmi ss i on ’ s ( C E C ) p rec ons t r u c ti on re qu i r e m e n t s, w h i c h w ill t a k e s i g n i f i ca n t tim e

. A PC no t e d

t h a t t h e d a t e a nd n a t u re o f t h e N i n t h Ci rc u it ’ s d ec i s i on i s unkno w n a t t h i s t i m e

, a nd s t a t e d t h a t

t h e n ece s s a r y c on t r ac ti n g, do c u m e n t a ti on a nd p r ec ons t r u c ti on f ili n g ob li g a ti ons o f t h e C E C a l on e

c ou l d re su lt i n a

12

- m on t h d e l a y i n s t arti n g c ons t r u c ti on fr o m t h e d a t e o f a n y r u li n g b y t h e N i n t h

Ci rc u it

. A PC c on c l ud e d t h a t t h e timi n g c ons i d era t i ons i nvo l v i n g t h e N i n t h Ci rc u it liti g a ti on a nd

t h e re qu i re d ac ti v iti e s ( i n c l ud i n g C E C p r e c ons t r u c ti on ob li g a ti ons ) t o m ov e t o c ons t r u c ti on a s

soon a s poss i b l e f

o ll o w i n g t h e r

u li n g n e ce ss it a t e a n 18

- m on t h e x t e ns i on o f t h e d ea d li n e f o r

c o mm e n c i n g c ons t r

u c ti o n und er t h e p e r

mit

.

A s s t a t e d a

bov e , 40 C F R

52.21 (r)( 2 ) p r ov i d e s t h a t E P A m a y e x t e nd t h e 18

- m on t h p er i od

f o r c o mm e n c e m e n t o f c o ns t r u c ti on und er a PS D p er

mit i ssu e d pu r su a n t t o 40 C F R 52.21 upon a

s a ti s fac t o r y

sho w i n g t h a t a n e x t e ns i on i s j us ti f i e d. I n t h i s c a s e , E P A R e g i o n 9 h a s c ons i d e r e d a ll

o f t h e i n f o r m a ti on p r ov i d e d b y A PC i n suppo r t o f it s re qu e s t f o r a n e x t e ns i on o f tim e f

o r

c o mm e n c i n g c ons t r

u c ti o n o f t h e A E P

. W e h a v e a l so c ons i d ere d t h e l ar g er p r o ce du r a l h i s t o r y o f

t h i s PS D p er

mit d ec i s i on t h a t l e d t o t h e liti g a ti on, a nd t h e p r im a r y i ssu e t h a t i s b e i n g c ons i d e r e d

i n t h e liti g a ti on, i

. e. , E P A’ s d ec i s i on t o g ra nd f a t h e r A PC ’ s PS D p er

mit a pp l i ca ti on f

o r t h e A E P

fr o m m a k i n g a

d e m ons t r a ti on t h a t it m ee t s cert a i n PS D re qu i re m e n t s t h a t b eca m e ef f ec ti v e m o r e

t h a n on e y e a r af

t er it s PS D p er

mit a pp li ca ti on h a d b ee n d e t e r mi n e d c o m p l e t e

. W h il e t h e N i n t h

Ci rc u it liti g a ti on p er

s e d o e s no t p rec l ud e A PC fr o m c o mm e n c i n g c ons t r u c t i on a s a

u t ho r i z e d3

und er t h e p e r

mit

, w e f i n d t h a t g i v e n t h e h i s t o r y

o f t h i s p er

mit p r o cee d i n g

, t h e g ra nd f a t h er i n g

i ssu e s c u rre n t l y

und e r c o ns i d era ti on i n t h e liti g a ti on b ef o re t h e N i n t h Ci r c u it p r odu ce s i g n i f i ca n t

un cert a i n t y re g ar d i n g t h e c on ti nu e d ef f ec ti v e n e ss a nd t h e sp ec i f

i c re qu i r e m e n t s o f t h e PS D

p er mit f o r t h e A E P un til t h e N i n t h Ci rc u it i ssu e s a d ec i s i on on t h e g ra nd f

a t h er i n g i ss u e s. Af

t er

c ons i d era ti on o f a ll o f t h e a bov e , E P A h a s d e t er

m i n e d t h a t a

s a ti s fac t o r y

sho w i n g h a s b ee n m a d e

t o j us ti f y a n 18

- m on t h e x t e ns i on o f t h e d ea d li n e i n t h e PS D p er mit f o r c o mm e n c i n g c ons t r

u c ti on

o f t h e A E P

.

R e g i on 9 f

i nds t h a t A PC ’ s re qu e s t f o r a n a dd iti on a l 18 m on t hs f o r c o mm e n c i n g

c ons t r u c ti on o f t h e A E P i s rea son a b l e a nd j us ti f

i e d

, f o c us i n g on t h e f

o ll o w i n g f

ac t o r s : ( 1 ) t h e

p r o ce du r a l h i s t o r y a nd a t t e nd a n t d e l a y s i n E P A’ s p r o ce ss i n g o f t h e PS D p e r mit a pp li ca ti on f

o r

t h e A E P a nd t h e c i r c u m s t a n ce s o f E P A ’ s a sso c i a t e d g r a nd fa t h er i n g d ec i s i o n f o r t h i s p er

mit

a pp li ca ti on ; ( 2 ) t h e n a t u r e o f t h e g r a nd fa t h e r i n g i ssu e s und er c ons i d e ra ti on i n t h e p e nd i n g

liti g a ti on c h a ll e n g i n g t h e PS D p er mit f o r t h e A E P i n t h e N i n t h Ci rc u it; ( 3 ) t h e du ra ti on o f t h e

p e nd i n g liti g a ti on a nd t h e fac t t h a t t h e N i n t h Ci rc u it h a s no t y e t i ssu e d a d ec i s i on ; ( 4 ) t h e

s i g n i f i ca n t u n cer

t a i n t y s t e mmi n g fr o m t h i s liti g a t i on r e g ar d i n g t h e c on ti nu e d ef f ec ti v e n e ss o f t h e

c u rre n t PS D p er

mit a nd t h e sp ec i f

i c re qu i r e m e n t s t h a t A E P m us t m ee t und er t h e PS D p r og ra m;

( 5 ) t h e n e g a ti v e im p ac t o n t h e a v a il a b ili t y o f f i n a n c i n g f

o r t h i s $500

- 600 milli on do ll ar p r o j ec t

ar i s i n g f r o m t h i s un cer

t a i n t y ; ( 6 ) t h e d i f

f i c u lti e s A PC face s i n p r o c ee d i n g w it h d e s i g n a nd

s c op i n g o f t h e p r o

j ec t d u e t o t h e un cert a i n t y ; ( 7 ) t h e i n a b ili t y o f A PC t o e n t er i n t o c on t rac t s f o r

c ons t r u c ti on w it hou t c o m p l e ti n g a dd iti on a l d e s i g n a nd s c op i n g w o r k ; a nd ( 8 ) t h e n ee d f

o r

a dd iti on a l tim e f

o ll o w i ng a

d ec i s i on b y t h e N i n t h Ci rc u it

, i f fa vo ra b l e

, f o r A PC t o s ec u re

f i n a n c i n g

, e n t e r i n t o c on t rac t s f o r d e s i gn a nd c ons t r

u c ti on, c o m p l e t e f

i n a l d e s i g n, a n d s a ti s f

y t h e

C E C ’ s p rec ons t r

u c ti on r e qu i re m e n t s.

R e g i on 9 h a s d e t er

mi n e d t h a t it w ill e x t e nd t h e d e a d li n e f o r c o mm e n c i n g c o ns t r

u c ti on f o r

t h e A E P b y

18 m on t hs f

r o m t h e d a t e t h e d e a d li n e w ou l d o t h er w i s e h a v e r

u n, t o A u g us t 18, 2014.

Th e PS D p er

mit f o r t h e A E P i n c l ud e s a c ond iti on t h a t ref l e c t s t h e l a n g u a g e i n 40 C F R

52.21 (r)( 2 )

, t hus R e g i on 9 i s i ssu i n g a do c u m e n t t h a t a d mi n i s t ra ti v e l y a m e nds C ond iti on I o f t h e

A PC PS D p er

mit f o r t h e A E P t o i n c o r

po ra t e t h i s c h a ng e

. A c c o r d i n g l y

, t h e d ea d li n e i n C ond iti on

I

. A i s b e i n g a m e nd e d t o r ea d a s f o ll o w s: 2

I

. P E R M I T E X P I R A T I O N

A s p r ov i d e d i n 40 C F R

§ 52.21 (r)

, t h i s PS D P er

mit sh a ll b ec o m e i nv a li d i f

c ons t r u c ti on :

A

. i s no t c o mm e n ce d ( a s d ef i n e d i n 40 C F R

§ 52. 2 1 ( b )( 9 ) ) w it h i n 36 m on t hs af t er

t h e a pp r ov a l t a k e s e f

fec t ; o r

...

2 F or cla r it y

, w e s h o w t h e a m e n d e d la n g u a g e i n C o n d iti o n I i n r e d li n e/ s t r i k e o u t :

I. P E R MIT E X P I R A T I ON

A s pro v i d e d i n 40 C F R § 52

. 2 1(r)

, t h i s P SD P e r m it s h all b e c o m e i n v ali d i f c o n s t r u cti o n :

A

. i s n o t c o mm e n ce d ( a s d e f i n e d i n 40 C F R § 52

. 2 1 (b) ( 9)) w it h i n 18 36 m o n t h s a f te r t h e appro v al

ta k e s e f f ect; or

. . .4

A ll o f t h e o t h er c ond iti o n s o f t h e PS D p er mit

, i n c l ud i n g C ond iti ons I

. B a n d I

. C

, a re un c h a n g e d,

a nd re m a i n i n p l a c e

, e f

f e c ti v e a s wr itt e n

.

I I

. N o A dd iti on a l P r o ce du r e I s R e qu i r e d U nd e r 40 C F R P art 124 o r O t h e r w i s e f o r G ra n ti ng

t h i s Ex t e ns i on R e qu e s t

A s d i s c uss e d a

bov e , 40 C F R

52.21 (r) g i v e s E P A d i s cre ti on t o e x t e nd t h e 18

- m on t h

c o mm e n ce m e n t o f c ons t r u c ti on d ea d li n e f o r PS D p er

mit s i ssu e d und er fe d era l a u t ho r i t y w h ere

E P A d e t er

mi n e s t h a t a “ s a ti s fac t o r y sho w i n g t h a t a n e x t e ns i on i s j us ti f i e d ” h a s b ee n m a d e. 3 Th e

r e g u l a ti on i nd i ca t e s t h a t E P A shou l d e x erc i s e t h i s d i s cre ti on on a c a s e- b y -c a s e b a s i s, e v a l u a ti n g

w h e t h er t h e sho w i n g o ff

e re d f o r a p ar ti c u l ar e x t e ns i on i s s a ti s fac t o r y a nd, a cc o r d i n g l y

, w h e t h e r

a n e x t e ns i on i s j us ti f

i e d f o r a p arti c u l ar

p e r mit . Th e t e x t o f

40 C F R 52.21 (r)( 2 ) d o e s no t p r ov i d e

a n y s p ec i f i c cr it er i a o r r e qu i re d p r o c e ss t h a t m us t b e s a ti s f i e d b ef o re E P A c a n e x erc i s e it s

d i s cre ti on t o d e t er

mi n e t h a t a

p er mit e x t e ns i on i s j us ti f

i e d. Thus, E P A’ s i n t er

p re t a ti on t h a t a

ca s e- b y

- ca s e e v a l u a ti on o f t h e p ar ti c u l a r f a c t s o f t h e ca s e i s a

pp r op r i a t e f

o r d e t er mi n i n g w h e t h er

t o g ra n t a p er mit e x t e ns i on i s a

p er mi ss i b l e a nd r ea son a

b l e i n t er p re t a ti on o f t h e r e g u l a ti on. B a s e d

on t h e c i rc u m s t a n c e s i n t h i s ca s e

, R e g i on 9 h a s c o n c l ud e d t h a t it w ill g ra n t a p er mit e x t e ns i on t o

A PC f o r t h e A E P a s e x p l a i n e d a bov e

.

C ons i d er i n g a ll o f t h e i n f o r m a ti on d i s c uss e d a

bo v e

, R e g i on 9 d o e s no t b e li e v e t h a t i n t h i s

ca s e it w ou l d b e e qu it a

b l e , o r a n a

p p r op r i a t e u s e o f

E P A re sou r ce s, t o re qu i re A PC a nd R e g i on 9

t o re-a n a l y z e subs t a n ti v e PS D re qu i re m e n t s f o r t h e A E P i n o r d er t o sho w t h a t a n e x t e ns i on o f t h e

18

- m on t h c o mm e n ce m e n t o f c ons t r u c ti on d ea d li n e i s j us ti f

i e d und er 40 CFR 52.21 (r)( 2 )

,

p arti c u l ar l y a s t h e i n iti a l PS D p er mit d ec i s i on f

o r t h e A E P re m a i ns sub

j ec t t o j ud i c i a l re v i e w

b ef o re t h e N i n t h Ci rc u it

, a nd t h e N i n t h Ci rc u it h a s no t y e t i ssu e d a subs t a n t i v e r

u li n g re g ar d i n g

E P A’ s d ec i s i on t o g ra nd f a t h er t h e A E P p e r

mit a pp li ca ti on fr o m cert a i n n e w PS D re qu i re m e n t s.

Th e R e g i on h a s t h e r ef

o re f o c us e d it s a n a l y s i s und e r

40 C F R 52.21 (r ) ( 2 ) i n t h i s ca s e on t h e

j us ti f i ca ti on f o r A PC ’ s d e l a y i n c o mm e n c i n g c on s t r u c ti on a nd f

o r t h e p arti c u l ar e x t e ns i on

re qu e s t e d, a nd t h e l a r g er c on t e x t o f t h e g r a nd fa t h e r i n g i ssu e s b e i n g c ons i d e re d i n t h e liti g a ti on,

a s d i s c uss e d a

bov e. 4

B e c a us e t h i s ac ti on on l y e x t e nds t h e d ea d li n e t o c o mm e n ce c ons t r u c ti on und er t h e p e r

mit

w it hou t re v i s i n g o r r ec o n s i d er i n g t h e subs t a n ti v e c ond iti ons o f t h e p er mit ( o r A PC ’ s sho w i n g

t h a t it h a s s a ti s f

i e d t h e c r it er i a f

o r ob t a i n i n g t h e P S D p er

mit )

, R e g i on 9 h a s d e t er

mi n e d t h a t t h i s

ac ti on i s no t sub

j ec t t o t h e p r o ce d

u re s i n 40 C F R P art 124. Th e p r ov i s i ons i n P art 124 do no t

ref e re n c e e x t e ns i ons o f PS D p er mit s. E P A no t e s t h a t s ec ti on 124.15 do e s s t a t e t h a t a “f i n a l

3 T h e C lea n A i r A ct do e s n o t e x pr e ss l y i n c l u d e t h e 18- m o n t h d ea d li n e i n 40 C F R 52

. 21(r) ( 2) or t h e p r o v i s i o n s f or

e x te n d i n g t h at d ea d l i n e

. T hu s

, E P A ’ s a n a l y s i s f o c u s e s o n t h e r e gu lat o r y t e x t

. 4 W e n o te t h at A P C ’ s Fe br u a r y 15

, 2 01 3 lette r a ss e r t s t h at w h ile A P C c on ti n u e s t o ob j ect t o t h e app licati o n o f a n y

s ta n d a rd s a dop te d a f

te r E P A ’ s s tat u t o r y d ea d l i n e f or acti o n o n it s P SD p e r m it

, it b eli e v e s t h at t h e A E P w ou l d m eet

t h e n e w l y a dop te d s ta n d a rd s i n a n y e v e n t

, a n d t h at n a tu r al g a s -f u ele d c o m

b i n e d

- c y cle p o we r p la n t s s i m ila r t o t h e

A E P h a v e b ee n d ete r m i n e d b y p e r m i t ti n g a g e n ci e s t o b e B A C T f or g r ee nh ou s e g a s e s

. R e g i o n 9 do e s n o t b elie v e

t h at it i s n ece s s a r y or a ppropr i ate t o c o n d u ct a s u b s t a n t i v e e v al u ati o n o f w h e t h e r t h e A E P w o u l d m eet P SD

r e q u i r e m e n t s i n t h e c o n te x t o f t h i s a n a l y s i s o f A P C ’ s r e q u e s t f or a n e x t e n s i o n o f t h e c o m m e n ce c o n s t r u cti o n

d ea d li n e f or t h e A E P

, a n d t h e R e g i o n i s n o t r e l y i ng i n a n y w a y o n A P C ’ s a s s e r ti o n s i n t h i s r e g a rd i n r eac h i ng o u r

d ete r m i n a t i o n at t h i s t i m e t h at a n e x t e n s i o n o f t h e d ea d li n e for c o mm e n c i n g c o n s t r u cti o n i n t h e P SD p e r m it f or t h e

A E P i s j u s t i f

ie d

.5

p er mit d ec i s i on ” i n c l ud e s a

d ec i s i on t o “ m od i f

y ” a p er mit , bu t E P A h a s no t y e t p r o m u l g a t e d

m o re sp ec i f

i c p r ov i s i ons r e g ar d i n g m od i f i c a ti ons o f PS D p er

mit s. S ee 40 C F R

124.5 ( g )

. Th eref o re

, t h e p rec i s e s c op e a nd m ea n i n g o f t h e t er m “ m od i f y ” a s a pp li e d t o a PS D p er

mit i s no t

c l ear fr o m t h e P art 124 r e g u l a ti ons. I n t h e a bs e n c e o f c on t r o lli n g r e g u l a ti o ns, E P A v i e w s t h e

m od i f i ca ti on o f a PS D p e r

mit t o i n c l ud e m a t er i a l c h a ng e s t o subs t a n ti v e t e r m s a nd c ond iti ons

t h a t g ov e r

n t h e c ons t r

u c ti on a nd op era ti on o f t h e sou rce

. W e do no t i n t er p r e t t h e t er

m “ m od i f y ”

i n t h i s c on t e x t t o i n c l ud e t h e d ec i s i on t o i ssu e a n a d mi n i s t ra ti v e a m e nd m e n t t o e x t e nd t h e

d ea d li n e f o r c o mm e n c i n g c ons t r

u c ti on und er t h e P S D p er mit w it hou t rec o n s i d era ti on o r

a m e nd m e n t o f t h e subs t a n ti v e c ond iti ons o f t h e p e r mit

. N e v ert h e l e ss, i n l i gh t o f t h e l e v e l o f

pub li c i n t ere s t t o d a t e i n t h e PS D p er mit d ec i s i on i ssu e d b y

E P A f o r t h e A E P a nd t h e on g o i n g

liti g a ti on c on c e r

n i n g t h i s p er

mit d ec i s i on, R e g i on 9 w ill p r ov i d e no ti ce i n t h e F e d era l R e g i s t e r o f

t h i s ac ti on a nd t h e oppo r t un i t y t o re qu e s t j ud i c i a l r e v i e w o f t h e R e g i on ’ s d e c i s i on t o g ra n t A PC ’ s

re qu e s t f o r a n 18

- m on t h e x t e ns i on o f t h e c o mm e n ce m e n t o f c ons t r u c ti on d ea d li n e i n t h e PS D

p er mit f o r t h e A E P

.

W e no t e t h a t i n 1988, W a y n e B l ac k a r d, t h e n C h i e f

o f R e g i on 9 ’ s N e w S ou rce S ec ti on ( a

f i r s t

- li n e sup er

v i so r)

, i s s u e d a

po li c y m e m o ra nd

u m d e s cr i b i n g h o w R e g i on 9 i n t e nd e d t o e x erc i s e

it s d i s cre ti on a t t h a t tim e i n d e t er mi n i n g w h e t h er g ra n ti n g a n e x t e ns i on o f t h e 18

- m on t h

c o mm e n ce m e n t o f c ons t r u c ti on d ea d li n e w a s j us t i f i e d p er 40 C F R 52.21 (r ) ( 2 ) . Th e a

p p r o a c h

d e s cr i b e d i n t h e 1988 m e m o ra ndu m i s no t

, a nd n e v er h a s b e e n, t h e e x c l us i v e m ea ns b y w h i c h a n

a pp li ca n t ca n sho w t h a t a n e x t e ns i on o f t h e 18

- m on t h e x p i ra ti on p er i od i s j us ti f i e d. Th e 1988

po li c y m e m o r a ndu m do e s no t pu r po r t t o i n t er

p re t t h e t er

m s o f 40 C F R 52. 2 1 (r)( 2 ) a nd do e s no t

s t a t e t h a t t h e r e g u l a ti on r e qu i re s t h e a p p r o ac h ou t l i n e d i n t h e m e m o ra ndu m t o sho w t h a t a n

e x t e ns i on o f a

p re v i ous l y i ssu e d PS D p er mit i s j u s ti f

i e d. A cc o r d i n g l y

, t h e 1988 po li c y

m e m o ra ndu m shou l d no t b e v i e w e d a s a c on t r o ll i n g E P A i n t er p re t a ti on o f 40 C F R

52.21 (r)( 2 )

, bu t ra t h er shou l d b e re g a r d e d a s a p r i o r po li c y s t a t e m e n t

.

Th i s 1988 R e g i on 9 po li c y w ou l d e ff e c ti v e l y h a v e t h e p er

mitt ee sub mit a c o m p l e t e rea n a l y s i s o f PS D p er

mit re qu i re m e n t s a nd h a v e t h e R e g i on c ond u c t a no t h er c o m p re h e ns i v e PS D

r e v i e w

, i n c l ud i n g a re

- a n a l y s i s o f B A C T, a re

- a n a l y s i s o f a i r q u a li t y im p ac t s a nd PS D i n cre m e n t

c onsu m p ti on, a nd a n a n a l y s i s o f a n y n e w PS D re q u i re m e n t s, a nd c ond u c t a pub li c p arti c i p a ti on

p r o ce ss und e r

40 C F R P a r t 124, i n o r d er t o d e t e r mi n e t h a t a PS D p er

mit e x t e ns i on i s j us ti f

i e d

und er 40 C F R 52.21 ( r )( 2 )

. H o w e v er

, a pp li c a ti on o f t h i s 1988 po li c y m a k e s littl e o r no p rac ti ca l

d i s ti n c ti on b e t w ee n t h e e x t e ns i on o f a n e x i s ti n g PS D p er mit a nd a n a

pp li c a n t ’ s h a v i n g t o a

pp l y

f o r a n e w p er mit. I n o r d er t o g i v e m ea n i n g t o t h e e x t e ns i on p r ov i s i on i n s e c ti on 52.21 (r)( 2 ) o f

it s re g u l a ti ons, E P A i s n o t i n c li n e d t o c on ti nu e a pp l y i n g t h e 1988 po li c y

. A f t er f u r t h er

c ons i d era ti on o f t h e p rac t i ca l im p ac t o f t h e 1988 p o li c y

, R e g i on 9 h a s d e t e r mi n e d t h a t it i s m o re

a pp r op r i a t e a nd c ons i s t e n t w it h t h e t er m s o f 52.21 ( r)( 2 ) t o e v a l u a t e on a ca s e- b y

- c a s e b a s i s

w h e t h er a n a

pp li ca n t h a s sho w n t h a t a n e x t e ns i on o f a PS D p er mit i s j us ti f

i e d und er t h e

p arti c u l ar f

ac t s o f eac h s i t u a ti on, i n c l ud i n g a c a s e

- b y

- ca s e c ons i d e r a ti on o f t h e a pp r op r i a t e

fac t o r s t o b e e v a l u a t e d a n d t h e a pp r op r i a t e p r o c e ss t o b e e m p l o y e d i n d e t e r mi n i n g w h e t h er t o

g r a n t su c h re q u e s t i n li g h t o f t h e p arti c u l ar fac t s. A s 40 C F R 52.21 (r)( 2 ) d o e s no t sp ec i f y t h a t

a n y p arti c u l a r cr it er i a m us t b e sho w n o r p r o c e ss f o ll o w e d, t h i s ca s e- b y

- ca s e a pp r o ac h i s

c ons i s t e n t w it h t h e r e g u l a ti on a nd t h e d i s cre ti on t h a t it p r ov i d e s t o E P A

. A nd, i n t h i s ca s e

, i n

li g h t o f a ll o f t h e f

ac t o r s d e s cr i b e d a

bov e

, R e g i on 9 h a s d e t er

mi n e d t h a t it w ou l d no t b e

e qu it a b l e , o r a n a

pp r op r i a t e us e o f limit e d E P A r e sou rce s, t o re qu i re A PC a nd R e g i on 9 t o r ea n a l y z e subs t a n ti v e PS D re qu i re m e n t s f o r t h e A E P o r t o c ondu c t a pub li c p arti c i p a ti on p r o c e ss i n6

o r d er t o sho w t h a t t h e re qu e s t e d 18

- m on t h e x t e ns i on o f t h e c o mm e n ce m e n t o f c ons t r u c ti on

d ea d li n e i s j us ti f

i e d.

W e a l so no t e t h a t E P A h a s b ee n c ons i d er i n g w h a t po li c y t o a pp l y t o PS D p er

mit

e x t e ns i on re qu e s t s f

o r m a n y y e ar s. I n a dd iti on t o t h e 1988 R e g i on 9 po li c y d e s cr i b e d a

bov e

, i n

1985, a n E P A h ea dq u ar

t e r s o ff i ce d e v e l op e d a

d r af t po li c y a dd r e ss i n g PS D p er mit e x t e ns i on

re qu e s t s t h a t w a s d i s t r i b u t e d f o r re v i e w a m o n g E P A s t aff . M e m o r a ndu m f

r o m D ar r y l D

. T y l er

, D i rec t o r

, C on t r o l P r o g r a m D e v e l op m e n t D i v i s i on, R e v i s e d Dr af t P o li c y o n P er mit Mod i f

i ca ti ons

a nd E x t e ns i ons ( J u l y

5, 1 985 ) . E P A h ea dqu a r t er s a l so d e v e l op e d a s imil ar ( bu t no t i d e n ti ca l )

d raf t po li c y d a t e d J un e 1 1, 1991. H o w e v e r

, t h e s e do c u m e n t s w e r e n e v e r i ssu e d i n f i n a l f o r m

. B e c a us e t h e s e do c u m e n t s w ere d raf t s t h a t w ere n e v er f

i n a li z e d, t h e y

d i d n o t e s t a

b li sh a

c on t r o lli n g i n t er

p r e t a ti o n o f t h e t e x t i n 52.21 (r)( 2 ) t h a t p rec l ud e s E P A f r o m ac c e p ti n g t h e t y

p e o f

sho w i n g m a d e i n t h i s ca s e a s su ff i c i e n t t o d e m ons t ra t e t h a t a n e x t e ns i on o f t h e p er mit i ssu e d t o

A PC i s j us ti f

i e d.

Th e s e d r a f

t E P A h ea dq u art er s po li c i e s ca ll e d f o r pub li c no ti ce a nd c o mm e n t f o r PS D

p er mit e x t e ns i ons a nd a

subs t a n ti v e re-a n a l y s i s o f B A C T a nd i n so m e i ns t a n ce s o t h er PS D

r e qu i re m e n t s. T h e d r a f

t po li c i e s d i s c uss e d t h e r o l e o f t h e p e r mit e x p i ra ti o n re qu i re m e n t i n

e nsu r i n g t h a t PS D a n a l y s e s, i n p ar ti c u l ar B A C T, b e c u r

r e n t f o r PS D- p e r

mitt e d p r o

j ec t s. Th e s e

d raf t po li c i e s w e re b a s e d on t h e i d ea o f a ll o w i n g e x t e ns i ons rea d i l y bu t re q u i r i n g subs t a n ti v e

re v i e w t o e ns u re t h a t t h e B A C T limit s a nd o t h er c ond iti ons i n t h e o r i g i n a l p er mit re m a i n e d

c u rre n t . E P A d e v e l op e d t h i s d raf t a pp r o a c h a s a n a lt er

n a ti v e t o o t h er a

pp r o ac h e s, su c h a s

re qu i r i n g a

sho w i n g o f i m poss i b ili t y o r e c ono mi c im p rac ti ca

b ili t y

. I n t h e 1985 a nd 1991 d raf t

po li c i e s, E P A e x p l a i n e d t h a t t h e l a tt er a pp r o ac h e s p re s e n t e d v a r y i n g d e g r e e s o f sub j ec ti v i t y a nd

cert a i n d i ff

i c u lti e s i n t h e fac t u a l a n a l y s i s, w h i c h t h e s e d r a f t po li c i e s sou g h t t o a vo i d. H o w e v e r

,

t h e d raf t s d i d no t d i s c uss ho w re qu i r i n g subs t a n ti v e re v i e w o f a p r i o r PS D p er

mitti n g d ec i s i on

a nd c ondu c ti n g a n a dd iti on a l pub li c p arti c i p a ti on p r o ce ss c ou l d obs c u re t h e d i s ti n c ti on b e t w ee n

e x t e ns i on o f a n e x i s ti n g p er mit a nd re qu i r i n g t h e a

pp li ca n t t o d e m ons t ra t e t h a t it i s e li g i b l e f o r a

w ho l l y n e w p er mit . Th e y a l so d i d no t r e c o g n i z e t h e po t e n ti a l do w ns i d e s o f su c h a n a p p r o a c h,

su c h a s t h e po t e n ti a l f

o r s ubs t a n ti a l f

u r t h er d e l a y o r t h e s i g n i f

i c a n t re so u rce bu r d e n t h a t m a y

re su lt fr o m su c h a n a l y s i s i n t h e c on t e x t o f e v e n a r e l a ti v e l y b r i ef e x t e ns i on re qu e s t

. N o r d i d t h e y

d e m ons t ra t e t h a t su c h a n a pp r o ac h w a s n e ce ss a r y w h e n o t h er f ac t o r s m a y o t h er

w i s e p r ov i d e a

rea son a b l e j us ti f i ca ti on f o r a n e x t e ns i on. Th e i n t e ns i v e subs t a n ti v e re v i e w a nd a sso c i a t e d pub li c

p arti c i p a ti on p r o c e ss ca l l e d f o r i n t h e 1988 R e g i o n 9 po li c y s t a t e m e n t f

u r t h er ill us t ra t e s t h i s

t e ns i on b e t w ee n p e r

mit e x t e ns i on a nd n e w p er mit s.

W it h re g ar d t o t h e p r o c e du re s f o r p er mit e x t e ns i on, t h e 1985 a nd 1991 d r a f t po li c i e s

ca ll e d f o r pub li c c o mm e n t a s p art o f E P A’ s c ons i d era ti on o f a n e x t e ns i on re qu e s t

. H o w e v er

, t h e

po li c i e s d ee m e d t h i s p r o c e ss a dv i s a b l e i n t h e c on t e x t o f

o t h er e l e m e n t s o f t h e po li c i e s t h a t ca ll e d

f o r subs t a n ti v e re v i e w o f PS D re qu i re m e n t s su c h a s B A C T b ef o re g r a n ti n g t h e e x t e ns i on. W h ere

a n a pp li ca n t h a s d e m ons t ra t e d t h a t a n e x t e ns i on i s j us ti f i e d w it hou t subs t a n t i v e rec ons i d e ra ti on

o f t h e p er mit c ond iti ons, R e g i on 9 do e s no t s e e t h e s a m e b a s i s f o r p r ov i d i n g a n opp o r t un i t y f o r

pub li c c o mm e n t on a n e x t e ns i on o f t h e d ea d li n e f o r c o mm e n c i n g c ons t r

u c ti on i n a PS D p er

mit

.

I n t h e ca s e o f t h e A v e n a l PS D p er mit e x t e ns i on, t h e c i rc u m s t a n ce s d e s cr i b e d a bov e

d e m ons t ra t e c l e ar l y t h a t t h e a pp li ca n t f ace s u n cert a i n t y t h a t i s m a k i n g it e c ono mi ca l l y

im p rac ti ca l

, i f

no t f i n a n c i a l l y im poss i b l e

, f

o r t h e s ou rce t o p r o cee d w it h c o ns t r u c ti on. R e g i on 9

h a s no t e x p er i e n ce d d i f

f i c u l t y w it h t h e a n a l y s i s o f t h e fac t s sho w i n g e c on o mi c im p rac ti ca b ili t y i n7

t h i s i ns t a n ce

, c on t ra r y t o t h e c on c e r ns r e g ar d i n g t h e po t e n ti a l f o r su c h d i f f i c u l t y t h a t w e r e

e x p re ss e d i n t h e 1985 a n d 1991 d raf t po li c i e s, a n d b e li e v e s t h a t t h e f ac t s s h o w t h a t a n e x t e ns i on

i s j us ti f i e d i n t h i s ca s e w it hou t rec ons i d era ti on o f t h e subs t a n ce o f t h e o r i g i n a l PS D p er mitti n g

d ec i s i on. Thus, w e do n o t b e li e v e t h a t t h e c ons i d era ti ons t h a t m o ti v a t e d t h e a pp r o a c h d e s cr i b e d

i n t h e 1985 a nd 1991 d r a f t po li c i e s are p re s e n t i n t h i s ca s e

. I n f ac t

, t h e un i q u e fac t s o f t h i s c a s e

h e l p d e m ons t ra t e w h y a d i ffere n t a pp r o a c h – on e t h a t g i v e s f u ll e r e f fec t t o t h e d i s cre ti on

p r ov i d e d i n t h e t e x t o f

40 C F R 52.21 (r)( 2 ) b y a ll o w i n g E P A t o m a k e a ca s e- b y

- c a s e d e c i s i on

w h e t h er a n e x t e ns i on i s j us ti f i e d b a s e d on t h e p a r ti c u l ar f a c t s o f t h e c a s e – i s rea son a b l e u nd er

t h a t r e g u l a ti on. F u r t h e r m o re

, w e f i nd t h a t i n t h i s ca s e

, t h e t o t a li t y o f t h e c i rc u m s t a n ce s, b a s e d on

t h e sp ec i f i c f ac t o r s p re s e n t i n t h i s ca s e t h a t are d e s cr i b e d a bo v e

, i n c l ud i n g i n p arti c u l ar t h e

l e n g t h y p r o ce du r a l h i s t o r

y o f t h e PS D p e r

mit d ec i s i on f

o r t h e A E P

, a nd t h e fac t t h a t t h i s i n iti a l

p er mit d ec i s i on re m a i ns sub

j ec t t o j ud i c i a l re v i e w b ef o re t h e N i n t h Ci rc u it

, a nd t h a t t h e N i n t h

Ci rc u it h a s no t y e t i ssu e d a subs t a n ti v e r

u li n g r e g a r d i n g E P A’ s d ec i s i on t o g r a nd fa t h er t h e A E P

p er mit a pp li ca ti on fr o m c er

t a i n n e w PS D re qu i re m e n t s, suppo r t ou r d e t er m i n a ti on t o g ra n t t h e

18

- m on t h e x t e ns i on re qu e s t e d b y A PC i n t h i s ca s e w it hou t f u r t h er subs t a n ti v e PS D a n a l y s i s o r

pub li c p r o ce ss.

I n a dd iti on t o t h e s e c ons i d era ti ons, o t h er f ac t o r s s u c h a s re l a ti v e l e n g t h o f t h e re qu e s t e d

e x t e ns i on, ou r g o a l o f m ov i n g t o w a r d f i n a li t y i n t h e s till

- p e nd i n g PS D p e r mit p r o cee d i n g f o r t h e

A E P

, a vo i d i n g t h e s i g n i f

i ca n t a dd iti on a l re sou r ce bu r d e n t h a t w e b e li e v e l i k e l y w ou l d b e

a sso c i a t e d w it h m o re sub s t a n ti v e PS D a n a l y s i s a n d p r o ce ss i n t h i s ca s e

, a n d c ons i d era ti ons o f

e qu i t y , p r ov i d e f

u r t h e r suppo r t f o r ou r c o n c l us i on t h a t it i s a pp r op r i a t e i n t h i s ca s e t o i ssu e t h i s

d e t er mi n a ti on w it hou t r e qu i r i n g o r c ondu c ti n g a d d iti on a l subs t a n ti v e PS D a n a l y s i s a nd pub li c

p r o ce ss. I n t h i s c a s e

, a ll o f t h e s e c ons i d e ra ti ons l e a d us t o c on c l ud e t h a t t h i s a pp r o ac h i s m o r e

a pp r op r i a t e t h a n re qu i r i n g f u r t h er PS D a n a l y s e s a nd a dd iti on a l pub li c p arti c i p a ti on a s p er t h e

1988 R e g i on 9 po li c y a n d d raf t E P A h e a dqu art e r s po li c i e s f o r PS D p er

mit e x t e ns i ons.