FI L ED

U.S. COURT OF APPEAL S

EL EVENTH CI RCUI T

MAY 07, 2010

J OHN L EY

CL ERK [ P U B L I S H ]

I N T H E U N I T E D S T A T E S C O U R T O F A P P E A L S

F O R T H E E L E V E N T H C I R C U I T

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

N o

. 0 9

- 1 2 1 1 3

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

A g e n c y N o

. A 0 9 9

- 5 5 4

- 3 7 0

L E O N E L E U R O A Y A L A

,

P e t i t i o n e r

,

v e r s u s

U

. S

. A T T O R N E Y G E N E R A L

,

R e s p o n d e n t

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

P e t i t i o n f o r R e v i e w o f a D e c i s i o n o f t h e

B o a r d o f I m m i g r a t i o n A p p e a l s

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

( M a y 7

, 2 0 1 0 )

B e f o r e P R Y O R a n d F A Y

, C i r c u i t J u d g e s

, a n d Q U I S T

, D i s t r i c t J u d g e

. *

P R Y O R

, C i r c u i t J u d g e :

Honora ble Gordon J. Quist, Unit ed States District Judge f or the Western D istrict of *

Michig an, sitting by

desig nation.T h i s p e t i t i o n f o r r e v i e w p r e s e n t s t h e i s s u e w h e t h e r t h e B o a r d o f I m m i g r a t i o n

A p p e a l s g a v e r e a s o n e d c o n s i d e r a t i o n t o t h e a p p l i c a t i o n f o r a s y l u m a n d w i t h h o l d i n g

o f r e m o v a l o f L e o n e l E u r o A y a l a

, a n a t i v e a n d c i t i z e n o f V e n e z u e l a

. A y a l a

, w h o i s

h o m o s e x u a l a n d o p p o s e s t h e C h a v e z g o v e r n m e n t

, a l l e g e d t h a t h e h a d s u f f e r e d p a s t

p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f h i s s e x u a l o r i e n t a t i o n a n d p o l i t i c a l o p i n i o n

. B o t h t h e

B o a r d a n d t h e i m m i g r a t i o n j u d g e c r e d i t e d A y a l a ’ s t e s t i m o n y t h a t i n D e c e m b e r

2 0 0 4 s e v e r a l V e n e z u e l a n p o l i c e o f f i c e r s a s s a u l t e d h i m a f

t e r h e l e f t a g a y n i g h t c l u b

i n C a r a c a s

. A y a l a t e s t i f i e d t h a t t h e p o l i c e o f

f i c e r s h i t h i m

, r o b b e d h i m

, h a n d c u f f e d

h i m

, d e t a i n e d h i m i n a p a t r o l c a r

, p l a c e d a h o o d o v e r h i s h e a d

, a n d f o r c e d h i m t o

p e r f o r m o r a l s e x o n o n e o f t h e o f f i c e r s

. T h e p o l i c e o f

f i c e r s t h r e a t e n e d t o a r r e s t

A y a l a f o r b e i n g h o m o s e x u a l a n d t o l d A y a l a “ [ t ] h e y c o u l d i n c a r c e r a t e [ h i m ] o r

p l a n t d r u g s i n [ h i s ] h o u s e a n d t h a t w a s a l l a s a r e s u l t o f b e i n g q u e e r

. ” A n

i m m i g r a t i o n j u d g e d e n i e d A y a l a ’ s a p p l i c a t i o n f o r a s y l u m a n d w i t h h o l d i n g o f

r e m o v a l

, a n d t h e B o a r d a f f i r m e d t h e d e c i s i o n

.

T h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d i s r i d d l e d w i t h e r r o r

. T h e B o a r d s t a t e d t h a t i t

a g r e e d w i t h t h e d e c i s i o n o f t h e i m m i g r a t i o n j u d g e t h a t t h e m i s t r e a t m e n t A y a l a

s u f f e r e d d i d n o t r i s e t o t h e l e v e l o f p e r s e c u t i o n

, b u t t h e i m m i g r a t i o n j u d g e m a d e n o

s u c h r u l i n g

. T h e B o a r d a l s o f o u n d t h a t A y a l a h a d f

a i l e d t o p r o v e t h a t t h e p o l i c e

o f f i c e r s w h o s e x u a l l y a s s a u l t e d h i m a c t e d o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

, b u t

n e i t h e r t h e B o a r d n o r t h e i m m i g r a t i o n j u d g e e v e n m e n t i o n e d t h e p o l i c e o f f i c e r s ’

2s l u r s a b o u t A y a l a ’ s h o m o s e x u a l i t y

. T h e B o a r d a l s o f o u n d t h a t A y a l a f

a i l e d t o

p r o v e t h a t t h e g o v e r n m e n t w a s u n a b l e t o p r o t e c t h i m e v e n t h o u g h A y a l a s u f f e r e d

m i s t r e a t m e n t a t t h e h a n d s o f p o l i c e o f f i c e r s

, n o t p r i v a t e a c t o r s

. B e c a u s e t h e B o a r d

a n d t h e i m m i g r a t i o n j u d g e f a i l e d t o g i v e r e a s o n e d c o n s i d e r a t i o n t o A y a l a ’ s

a p p l i c a t i o n

, w e g r a n t A y a l a ’ s p e t i t i o n f o r r e v i e w

, v a c a t e t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d

,

a n d r e m a n d t o t h e B o a r d f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

.

I

. B A C K G R O U N D

A y a l a l a w f

u l l y e n t e r e d t h e U n i t e d S t a t e s o n F e b r u a r y 1 2

, 2 0 0 5

, a s a

n o n i m m i g r a n t v i s i t o r

. A y a l a ’ s v i s a p e r m i t t e d h i m t o r e m a i n i n t h e U n i t e d S t a t e s

u n t i l A u g u s t 1 1

, 2 0 0 5

, b u t A y a l a r e m a i n e d l o n g e r t h a n p e r m i t t e d

. O n F e b r u a r y 8

,

2 0 0 6

, A y a l a f

i l e d a n a p p l i c a t i o n w i t h t h e D e p a r t m e n t o f H o m e l a n d S e c u r i t y

r e q u e s t i n g a s y l u m

, w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l

, a n d r e l i e f u n d e r t h e C o n v e n t i o n

A g a i n s t T o r t u r e

.

O n M a r c h 1 4

, 2 0 0 6

, t h e D e p a r t m e n t i s s u e d A y a l a a n o t i c e t o a p p e a r a n d

c h a r g e d t h a t A y a l a w a s s u b j e c t t o r e m o v a l b e c a u s e h e r e m a i n e d i n t h e U n i t e d

S t a t e s f o r a l o n g e r p e r i o d t h a n p e r m i t t e d b y h i s v i s a

. 8 U

. S

. C

. § 1 2 2 7 ( a ) ( 1 ) ( B )

. A t

a h e a r i n g b e f

o r e t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

, A y a l a a d m i t t e d t h e f a c t u a l a l l e g a t i o n s i n

t h e n o t i c e t o a p p e a r a n d c o n c e d e d t h a t h e w a s s u b j e c t t o r e m o v a l

, b u t h e

r e s u b m i t t e d h i s a p p l i c a t i o n f o r a s y l u m

, w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l

, a n d r e l i e f u n d e r

t h e C o n v e n t i o n A g a i n s t T o r t u r e

. I n h i s a p p l i c a t i o n

, A y a l a a l l e g e d t h a t h e h a d

3s u f

f e r e d p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f h i s p o l i t i c a l o p i n i o n a n d m e m b e r s h i p i n a

p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p

. A y a l a a l l e g e d t h a t h e w a s p e r s e c u t e d b y h i s f a m i l y

m e m b e r s

, c o w o r k e r s

, a n d n e i g h b o r s

, a s w e l l a s p o l i c e o f f i c e r s a n d s u p p o r t e r s o f

P r e s i d e n t H u g o C h a v e z

. T h e i m m i g r a t i o n j u d g e h e l d a h e a r i n g o n t h e m e r i t s o f

A y a l a ’ s a p p l i c a t i o n o n A u g u s t 2 9

, 2 0 0 7

.

A y a l a ’ s w r i t t e n a p p l i c a t i o n a n d t e s t i m o n y a t t h e h e a r i n g e s t a b l i s h e d t h a t h e

i s a n a t i v e a n d c i t i z e n o f V e n e z u e l a

. H e i s h o m o s e x u a l

, a n d h e w a s d i a g n o s e d a s

h a v i n g t h e h u m a n i m m u n o d e f i c i e n c y v i r u s ( H I V ) i n 1 9 9 5

. A y a l a w a s a n a c t i v e

m e m b e r o f t w o o r g a n i z a t i o n s i n V e n e z u e l a : F r i e n d s o f L i f e

, a n o r g a n i z a t i o n t h a t

e d u c a t e s V e n e z u e l a n s a b o u t H I V

, a n d L a m b d a A l l i a n c e

, a g r o u p t h a t f i g h t s

d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t “ h o m o s e x u a l s

, . . . t r a n s g e n d e r s

, a n d b i s e x u a l s

. ”

A y a l a i d e n t i f

i e d a s h o m o s e x u a l f

r o m a n e a r l y a g e

, b u t h e h i d h i s s e x u a l

o r i e n t a t i o n f

r o m h i s f a m i l y u n t i l h e w a s a b o u t 3 0 y e a r s o l d

. I n 2 0 0 0

, A y a l a ’ s

f a m i l y l e a r n e d a b o u t h i s s e x u a l o r i e n t a t i o n f r o m a f a m i l y f r i e n d w h o h a d s e e n

A y a l a a t a “ [ g ] a y p a r t y ” i n C a r a c a s

. A y a l a ’ s f a m i l y v e r b a l l y h a r a s s e d h i m a b o u t

h i s s e x u a l o r i e n t a t i o n a n d r e j e c t e d h i m

.

A y a l a b e g a n w o r k i n g a t a t e l e c o m m u n i c a t i o n s c o m p a n y i n C a r a c a s i n 1 9 9 0

,

a n d A y a l a ’ s c o w o r k e r s l e a r n e d t h a t h e w a s h o m o s e x u a l i n 2 0 0 3

, w h e n A y a l a

m a r c h e d i n a g a y p r i d e p a r a d e t h a t p a s s e d i n f r o n t o f h i s w o r k p l a c e

. W h e n A y a l a

r e t u r n e d t o w o r k t h e d a y a f t e r t h e p a r a d e

, h e d i s c o v e r e d t h a t s o m e o f h i s j o b

4r e s p o n s i b i l i t i e s h a d b e e n r e a s s i g n e d

. A y a l a ’ s c o w o r k e r s v e r b a l l y h a r a s s e d h i m a n d

l e f t “ p i c t u r e s o f n a k e d w o m e n o n [ h i s ] d e s k w i t h r u d e c o m m e n t s a n d i n s u l t i n g

n o t e s

. ” A y a l a h a d n e v e r e x p e r i e n c e d a n y p r o b l e m s a t w o r k b e f o r e h e m a r c h e d i n

t h e p a r a d e ; i n f

a c t

, h e h a d b e e n p r o m o t e d s e v e r a l t i m e s

.

A y a l a c o m p l a i n e d a b o u t t h e d i s c r i m i n a t i o n t o h i s m a n a g e r

, b u t h i s m a n a g e r

r e s p o n d e d t h a t A y a l a w o u l d n o t “ b e a b l e t o r i s e w i t h i n t h e c o r p o r a t i o n ” b e c a u s e h e

“ w a s h o m o s e x u a l a n d h o m o s e x u a l s [ a r e ] m e n t a l l y d e v i a t e d p e o p l e

. ” A y a l a ’ s

m a n a g e r l a t e r t r a n s f

e r r e d A y a l a t o a d i f

f e r e n t d e p a r t m e n t w i t h o u t h i s c o n s e n t

.

A y a l a r e s i g n e d f

r o m h i s p o s i t i o n i n A u g u s t 2 0 0 4 b e c a u s e h e “ w a s i s o l a t e d a n d

d i s c r i m i n a t e d [ a g a i n s t ] i n e v e r y s e n s e ” a n d f e l t p r e s s u r e d t o r e s i g n

. A y a l a t r i e d t o

f i n d a n o t h e r j o b a f

t e r h e r e s i g n e d f

r o m t h e t e l e c o m m u n i c a t i o n s c o m p a n y

, b u t h e

w a s u n s u c c e s s f

u l

. A c c o r d i n g t o A y a l a

, e m p l o y e r s i n V e n e z u e l a r e q u i r e a p p l i c a n t s

t o t a k e a n H I V t e s t a n d r e f u s e t o h i r e a p p l i c a n t s w h o t e s t p o s i t i v e f o r H I V

.

I n S e p t e m b e r 2 0 0 4

, s h o r t l y a f t e r A y a l a h a d r e s i g n e d f r o m h i s p o s i t i o n a t t h e

t e l e c o m m u n i c a t i o n s c o m p a n y

, t w o o f h i s n e i g h b o r s

, F r a n k l i n a n d V i l m a n i a P e r e z

,

b e g a n h a r a s s i n g h i m

. M r

. P e r e z w a s a d i r e c t o r i n t h e B o l i v a r i a n C i r c l e s

, a n

o r g a n i z a t i o n t h a t s u p p o r t s P r e s i d e n t C h a v e z

, a n d M r

. P e r e z h a d i n f l u e n c e w i t h t h e

p o l i c e

. T h e P e r e z e s t a m p e r e d w i t h A y a l a ’ s m a i l a n d i n s u l t e d h i m

. M r

. P e r e z t o l d

A y a l a t h a t h e “ d i d n ’ t w a n t t o h a v e a q u e e r n e i g h b o r a n d l e t a l o n e a s q u a l l a d

, ” a n d

h e w a r n e d A y a l a “ t o n o t e v e n l o o k a t h i m w h e n [ h e ] w a l k [ s ] t h r o u g h t h e

5h a l l w a y s

. ” A y a l a t e s t i f i e d t h a t t h e t e r m “ s q u a l l a d ” i s a d e r o g a t o r y t e r m u s e d t o

r e f e r t o “ p e o p l e w h o a r e n o t i n l i n e w i t h t h e p o l i t i c s o f ” P r e s i d e n t C h a v e z

. A y a l a

t e s t i f i e d t h a t h e m e t “ w i t h m e m b e r s o f t h e o p p o s i t i o n i n [ h i s ] h o u s e

, ” a n d h e

“ o p e n l y s p o k e a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t

. ”

O n N o v e m b e r 2 0

, 2 0 0 4

, M r

. P e r e z a s s a u l t e d A y a l a a s h e c a m e o u t o f t h e

e l e v a t o r

. M r

. P e r e z t o l d A y a l a t h a t “ h e d i d n o t w a n t a q u e e r l i v i n g w i t h i n t h e

c o m p o u n d s o f h i s l i v i n g q u a r t e r s

, ” a n d h e t h r e w A y a l a a g a i n s t a g a t e

. O t h e r

r e s i d e n t s o f t h e a p a r t m e n t b u i l d i n g s o o n c a m e o u t s i d e

, a n d A y a l a w a s a b l e t o

e s c a p e t o h i s a p a r t m e n t

. M r

. P e r e z r e t u r n e d t o h i s a p a r t m e n t “ t o g e t a w e a p o n t o

k i l l ” A y a l a a n d s t a r t e d b e a t i n g o n h i s d o o r

. A y a l a a n d o t h e r r e s i d e n t s o f t h e

a p a r t m e n t b u i l d i n g c a l l e d t h e p o l i c e

, b u t t h e p o l i c e n e v e r r e s p o n d e d

. A y a l a n e v e r

w e n t t o t h e p o l i c e s t a t i o n i n p e r s o n t o m a k e a r e p o r t

.

A y a l a l e f t h i s a p a r t m e n t l a t e r t h a t n i g h t a n d s t a y e d a t t h e a p a r t m e n t o f a

f r i e n d

. A y a l a n e v e r r e t u r n e d t o h i s a p a r t m e n t ; h e a s k e d a f r i e n d t o r e t r i e v e h i s

b e l o n g i n g s

, a n d h e m o v e d t o a n a p a r t m e n t o n l y a b o u t f i v e t o t e n m i n u t e s a w a y b y

c a r

. A y a l a d i d n o t a t t e m p t t o f i n d a n a p a r t m e n t m o r e t h a n f i v e t o t e n m i n u t e s a w a y

f r o m t h e P e r e z e s

, n o r d i d h e a t t e m p t t o r e l o c a t e o u t s i d e o f C a r a c a s

.

O n D e c e m b e r 5

, 2 0 0 4

, a g r o u p o f p o l i c e o f f i c e r s p h y s i c a l l y a n d s e x u a l l y

a s s a u l t e d A y a l a a s h e w a s l e a v i n g a g a y n i g h t c l u b

. E a r l i e r t h a t d a y

, A y a l a h a d

p a r t i c i p a t e d i n a v i g i l t o c o m m e m o r a t e I n t e r n a t i o n a l A I D S D a y

. A f t e r t h e v i g i l

,

6A y a l a w e n t t o t h e n i g h t c l u b t o m e e t h i s f r i e n d s

. H i s f

r i e n d s n e v e r a r r i v e d

, s o

A y a l a l e f t t h e n i g h t c l u b a n d w a i t e d o u t s i d e f o r a t a x i

. S e v e r a l p o l i c e o f f i c e r s

a p p r o a c h e d A y a l a

. T h e o f f i c e r s “ t h r e w [ h i m ] a g a i n s t t h e w a l l

, p o i n t e d a t [ h i m ]

w i t h t h e i r w e a p o n s

, ” a n d t o o k h i s w a l l e t a n d t h e m o n e y i n s i d e t h e w a l l e t

. W h e n

A y a l a t o l d t h e o f

f i c e r s t o r e t u r n h i s m o n e y

, o n e o f t h e o f f i c e r s h i t h i m i n t h e

s t o m a c h

. W h e n A y a l a a s k e d t h e o f f i c e r s w h y t h e y w e r e d e t a i n i n g h i m a n d i n s i s t e d

t h a t h e h a d d o n e n o t h i n g w r o n g

, t h e o f f i c e r s h i t h i m a g a i n

, h a n d c u f f e d h i m

, a s k e d

f o r h i s h o m e a d d r e s s

, t o o k h i s i d e n t i f i c a t i o n

, a n d p u t h i m i n t h e p a t r o l c a r

. T h e

o f f i c e r s “ t o l d [ h i m ] t o s h u t u p b e c a u s e [ h e ] w a s q u e e r a n d t h e y c o u l d a p p l y t h e

v a g r a n c y l a w s

. ” A y a l a “ f e l t s c a r e d

, v e r y s c a r e d ” a n d t h o u g h t t h e o f f i c e r s “ w e r e

g o i n g t o k i l l ” h i m

. T h e o f f i c e r s p u t a h o o d o v e r A y a l a ’ s h e a d a n d d r o v e h i m

a r o u n d i n t h e i r c a r

. T h e o f f i c e r s e v e n t u a l l y r e m o v e d t h e h o o d a n d f o r c e d A y a l a t o

p e r f o r m o r a l s e x o n o n e o f t h e o f f i c e r s

. A f t e r t h e y f o r c e d A y a l a t o p e r f

o r m o r a l

s e x

, t h e o f

f i c e r s d r o v e t o “ a d a r k p l a c e ” t h a t r e s e m b l e d a “ m a r k e t p l a c e o f s o m e

s o r t ” a n d l e f

t A y a l a t h e r e

. T h e y t o l d A y a l a t h a t “ i f [ h e ] p r e s e n t e d a n y k i n d o f

d e n o u n c e m e n t o r r e p o r t t h e y h a d [ h i s ] a d d r e s s

, ” a n d “ [ t ] h e y c o u l d i n c a r c e r a t e

[ h i m ] o r p l a n t d r u g s i n [ h i s ] h o u s e a n d t h a t w a s a l l a s a r e s u l t o f b e i n g q u e e r

. ”

A y a l a n e v e r r e p o r t e d t h e i n c i d e n t b e c a u s e h e f e a r e d t h a t t h e o f

f i c e r s w o u l d a s s a u l t

h i m a g a i n o r f

u l f i l l t h e i r t h r e a t s

.

7O n J a n u a r y 2 3

, 2 0 0 5

, m e m b e r s o f t h e B o l i v a r i a n C i r c l e s p h y s i c a l l y

a s s a u l t e d A y a l a a f

t e r h e p a r t i c i p a t e d i n a m a r c h t o p r o t e s t t h e C h a v e z g o v e r n m e n t

.

A y a l a t e s t i f

i e d t h a t

, d u r i n g t h e m a r c h

, h e w o r e “ a v i s o r t h a t h a d t h e s l o g a n o f t h e

o p p o s i t i o n ” a n d “ c a r r i e d t h e s l o g a n o f t h e o p p o s i t i o n

. ” W h e n t h e m a r c h e n d e d

,

A y a l a t o o k t h e t r a i n b a c k t o h i s n e i g h b o r h o o d

. M e m b e r s o f t h e B o l i v a r i a n C i r c l e s

a p p r o a c h e d A y a l a w h e n t h e y s a w h i s v i s o r

, p h y s i c a l l y a s s a u l t e d h i m

, a n d c a l l e d

h i m “ s q u a l l a d ” a n d “ q u e e r

. ” T h e y t o o k h i s c e l l u l a r t e l e p h o n e

, i n j u r e d t h e l e f

t s i d e

o f h i s f a c e

, a n d c a u s e d h i m t o b l e e d f r o m h i s e l b o w

. A y a l a r e p o r t e d t h e i n c i d e n t t o

p o l i c e o f f i c e r s i n a n e a r b y p a t r o l c a r

, b u t t h e y r e f u s e d t o h e l p h i m

. T h e o f f i c e r s

t o l d A y a l a “ t h a t ’ s w h a t h a p p e n e d t o a l l t h e s q u a l l a d q u e e r s ” a n d “ [ s ] o m e t h i n g

w o r s e t h a n t h a t s h o u l d ’ v e h a p p e n e d f o r b e i n g a m e m b e r o f t h e g o v e r n m e n t

o p p o s i t i o n

. ”

A f t e r t h e a t t a c k

, A y a l a b e g a n r e c e i v i n g t h r e a t e n i n g p h o n e c a l l s

. T h e c a l l e r s

i d e n t i f i e d t h e m s e l v e s a s m e m b e r s o f t h e B o l i v a r i a n C i r c l e s

, s a i d t h e y k n e w w h e r e

A y a l a l i v e d

, a n d t o l d A y a l a t o “ l o o k o u t b e c a u s e [ h e ] c o u l d e n d u p w i t h f l i e s i n

[ h i s ] m o u t h o n e m o r n i n g

. ” A y a l a n e v e r r e p o r t e d t h e p h o n e c a l l s t o t h e a u t h o r i t i e s

b e c a u s e t h e p o l i c e h a d m i s t r e a t e d h i m a n d h e d i d n o t b e l i e v e t h e y w o u l d h e l p h i m

.

A y a l a d e c i d e d t o m o v e t o t h e U n i t e d S t a t e s s o o n a f t e r h e b e g a n r e c e i v i n g t h e

t h r e a t e n i n g c a l l s

.

8A y a l a n o w l i v e s i n M i a m i

, w h e r e h e w o r k s f o r a c o m m u n i c a t i o n s c o m p a n y

.

H e r e c e i v e s f

r e e h e a l t h c a r e f

r o m a g o v e r n m e n t p r o g r a m a t a h o s p i t a l i n M i a m i

.

A y a l a t e s t i f

i e d t h a t

, a l t h o u g h h e w a s a b l e t o o b t a i n H I V m e d i c a t i o n s i n V e n e z u e l a

u n t i l 2 0 0 1

, V e n e z u e l a e x p e r i e n c e d a s h o r t a g e o f H I V m e d i c a t i o n s a f t e r 2 0 0 1

.

A y a l a d e n i e d c o m i n g t o t h e U n i t e d S t a t e s t o o b t a i n b e t t e r h e a l t h c a r e

, b u t h e

a c k n o w l e d g e d t h a t h e w o u l d n o t h a v e a c c e s s t o t h e s a m e q u a l i t y o f h e a l t h c a r e i n

V e n e z u e l a

. A y a l a a l s o t e s t i f i e d t h a t h e t r a v e l e d t o t h e U n i t e d S t a t e s f o r a n e i g h t

d a y v a c a t i o n i n S e p t e m b e r 2 0 0 4

. A y a l a t e s t i f i e d t h a t h e d i d n o t s e e k a s y l u m a t t h a t

t i m e b e c a u s e “ t h e s i t u a t i o n w a s n o t a s g r a v e a n d [ h i s ] l i f e w a s n o t i n d a n g e r

. ”

T o s u p p o r t h i s a p p l i c a t i o n f o r a s y l u m

, w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l

, a n d r e l i e f

u n d e r t h e C o n v e n t i o n A g a i n s t T o r t u r e

, A y a l a s u b m i t t e d s e v e r a l d o c u m e n t s a b o u t

c o n d i t i o n s i n V e n e z u e l a f o r h o m o s e x u a l s a n d p o l i t i c a l d i s s i d e n t s

. A y a l a s u b m i t t e d

a r t i c l e s a n d r e p o r t s o b s e r v i n g t h a t h o m o s e x u a l s f a c e d i s c r i m i n a t i o n i n V e n e z u e l a

.

H e a l s o s u b m i t t e d a r t i c l e s a n d r e p o r t s d e s c r i b i n g a d e t e r i o r a t i o n i n t h e h u m a n

r i g h t s s i t u a t i o n f

o r p o l i t i c a l d i s s i d e n t s i n V e n e z u e l a

. S p e c i f i c a l l y

, A y a l a s u b m i t t e d

i n f o r m a t i o n f

r o m t h e U n i t e d S t a t e s C i t i z e n s h i p a n d I m m i g r a t i o n S e r v i c e s R e s o u r c e

I n f o r m a t i o n C e n t e r

, w h i c h r e p o r t e d t h a t t h e C h a v e z a d m i n i s t r a t i o n “ h a s

i n c r e a s i n g l y l o s t c o n t r o l o f t h e r a d i c a l s w i t h i n t h e B o l i v a r i a n C i r c l e s a n d i s u n a b l e

t o p r e v e n t t h o s e e l e m e n t s f r o m a t t a c k i n g a n d k i l l i n g C h a v e z d i s s i d e n t s

. ”

9A y a l a a l s o p r o v i d e d t h e i m m i g r a t i o n j u d g e w i t h t h e 2 0 0 6 V e n e z u e l a

C o u n t r y R e p o r t o n H u m a n R i g h t s P r a c t i c e s p r e p a r e d b y t h e U

. S

. D e p a r t m e n t o f

S t a t e

. T h e C o u n t r y R e p o r t s t a t e d t h a t h u m a n r i g h t s p r o b l e m s i n V e n e z u e l a

i n c l u d e d “ u n l a w f

u l k i l l i n g s ; d i s a p p e a r a n c e s r e p o r t e d l y i n v o l v i n g s e c u r i t y f o r c e s ;

t o r t u r e a n d a b u s e o f d e t a i n e e s ;

. . . a r b i t r a r y a r r e s t s a n d d e t e n t i o n s ; [ a n d ]

. . .

w i d e s p r e a d c o r r u p t i o n a t a l l l e v e l s o f g o v e r n m e n t

. ” W i t h r e s p e c t t o p o l i c e f o r c e s

,

t h e C o u n t r y R e p o r t s t a t e d t h a t “ c o r r u p t i o n w a s a m a j o r p r o b l e m a m o n g a l l p o l i c e

f o r c e s ” a n d t h a t “ [ i ] m p u n i t y

, b r u t a l i t y

, a n d o t h e r a c t s o f v i o l e n c e w e r e m a j o r

p r o b l e m s

. ” T h e C o u n t r y R e p o r t a l s o s t a t e d t h a t

, a l t h o u g h t h e V e n e z u e l a n

g o v e r n m e n t o r d i n a r i l y r e s p e c t s t h e r i g h t t o f r e e d o m o f a s s e m b l y

, “ [ g ] o v e r n m e n t

s u p p o r t e r s s o m e t i m e s d i s r u p t e d m a r c h e s a n d r a l l i e s

. ”

A t t h e e n d o f A y a l a ’ s h e a r i n g b e f o r e t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

, t h e i m m i g r a t i o n

j u d g e i n v i t e d t h e p a r t i e s t o s u b m i t a d d i t i o n a l e v i d e n c e a b o u t d i s c r i m i n a t i o n b y t h e

V e n e z u e l a n g o v e r n m e n t a g a i n s t h o m o s e x u a l s

. T h e g o v e r n m e n t s u b m i t t e d s e v e r a l

i t e m s

. A m o n g t h e m w e r e n e w s p a p e r r e p o r t s t h a t d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t

h o m o s e x u a l s i n V e n e z u e l a h a d d e c l i n e d

, t h e V e n e z u e l a n g o v e r n m e n t h a d a l l o w e d

t h o u s a n d s o f h o m o s e x u a l s t o m a r c h i n g a y p r i d e p a r a d e s w i t h o u t i n c i d e n t

, a n d

P r e s i d e n t C h a v e z h a d s t a t e d p u b l i c l y t h a t “ a b i g m i s t a k e h a d b e e n m a d e i n 1 9 9 9

d u r i n g t h e N a t i o n a l C o n s t i t u e n t A s s e m b l y

, w h e n t h e r i g h t s o f g a y s a n d l e s b i a n s

w e r e l e f t o u t o f t h e n e w c o n s t i t u t i o n

. ” T h e g o v e r n m e n t a l s o s u b m i t t e d a r e p o r t

10f

r o m t h e I m m i g r a t i o n a n d R e f u g e e B o a r d o f C a n a d a

, w h i c h s t a t e d t h a t i n c i d e n t s o f

v i o l e n c e a g a i n s t h o m o s e x u a l s b y s e c u r i t y f o r c e s h a d d e c r e a s e d

, a s h a d

d i s c r i m i n a t i o n a g a i n s t h o m o s e x u a l s b y h e a l t h c e n t e r s

.

T h e i m m i g r a t i o n j u d g e d e n i e d A y a l a ’ s a p p l i c a t i o n f o r a s y l u m

, w i t h h o l d i n g

o f r e m o v a l

, a n d r e l i e f u n d e r t h e C o n v e n t i o n A g a i n s t T o r t u r e

. T h e i m m i g r a t i o n

j u d g e f o u n d A y a l a ’ s t e s t i m o n y c r e d i b l e a n d c o n c l u d e d t h a t A y a l a w a s a m e m b e r o f

a p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p

— t h a t o f H I V

- p o s i t i v e h o m o s e x u a l m e n

. T h e i m m i g r a t i o n

j u d g e n o n e t h e l e s s d e n i e d A y a l a ’ s a p p l i c a t i o n b e c a u s e A y a l a h a d n o t e s t a b l i s h e d

p a s t p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d o r a w e l l

- f o u n d e d f e a r o f f u t u r e

p e r s e c u t i o n

.

T h e i m m i g r a t i o n j u d g e ’ s d e c i s i o n a b o u t p a s t p e r s e c u t i o n r e s t e d o n s e v e r a l

f i n d i n g s

. T h e i m m i g r a t i o n j u d g e f o u n d t h a t “ [ a ] l l o f t h e p r o t e s t o r s

, a s w e l l a s t h e

n e i g h b o r s w h o o f

f e r e d s o m e r e s i s t a n c e t o [ A y a l a ]

, c a n n o t b e c o n s i d e r e d b y t h i s

C o u r t a s t a k i n g a c t i o n s w h i c h w e r e i n s p i r e d b y g o v e r n m e n t o f f i c i a l s o r a c q u i e s c e d

t o b y g o v e r n m e n t o f

f i c i a l s

. ” T h e i m m i g r a t i o n j u d g e a l s o f o u n d t h a t t h e r e w a s n o

e v i d e n c e t h a t t h e B o l i v a r i a n C i r c l e s a r e “ h o s t i l e t o g a y r i g h t s i n V e n e z u e l a

. ”

R e g a r d i n g t h e i n c i d e n t w h e r e p o l i c e o f f i c e r s f o r c e d A y a l a t o p e r f

o r m o r a l s e x

, t h e

i m m i g r a t i o n j u d g e f

o u n d t h a t t h e i n c i d e n t w a s a “ c r i m i n a l a c t [ ] p e r p e t r a t e d b y

i n d i v i d u a l s ” a n d i t “ d [ i d ] n o t a p p e a r t o b e t h e p o l i c y o r p r o c e s s o f a l e g i t i m a t e l y

e s t a b l i s h e d g o v e r n m e n t

. ” T h e i m m i g r a t i o n j u d g e c o n t i n u e d

, “ I n d e e d

, [ A y a l a ]

11c o u l d n o t a s s o c i a t e t h e a c t i o n s o f t h e s e p o l i c e m e n w i t h a n y p r e j u d i c e o r

d i s c r i m i n a t i o n e x t e n d e d t o w a r d g a y m e n a s a g r o u p

, o r t o w a r d h i m a s a n

i n d i v i d u a l

, a s a f

u n c t i o n o f m u n i c i p a l o r n a t i o n a l g o v e r n m e n t

. ” T h e i m m i g r a t i o n

j u d g e n e v e r f

o u n d t h a t t h e m i s t r e a t m e n t A y a l a a l l e g e d w a s n o t s e v e r e e n o u g h t o

c o n s t i t u t e p e r s e c u t i o n

.

A s t o t h e r u l i n g t h a t A y a l a f a i l e d t o e s t a b l i s h a w e l l

- f o u n d e d f e a r o f f u t u r e

p e r s e c u t i o n

, t h e i m m i g r a t i o n j u d g e f o u n d t h a t A y a l a h a d n o t a t t e m p t e d t o r e l o c a t e

w i t h i n V e n e z u e l a a n d t h a t c o n d i t i o n s f o r h o m o s e x u a l s i n V e n e z u e l a h a d i m p r o v e d

d u r i n g t h e p r e s i d e n c y o f H u g o C h a v e z

. T h e i m m i g r a t i o n j u d g e e x p l a i n e d t h a t

“ m a n y m e m b e r s o f t h e s a m e g r o u p t o w h i c h [ A y a l a ] b e l o n g e d h a v e r e m a i n e d [ i n

V e n e z u e l a ] a n d h a v e d o n e s o w i t h o u t d i f f i c u l t y

. ” T h e i m m i g r a t i o n j u d g e r e j e c t e d

t h e a l l e g a t i o n t h a t H I V

- p o s i t i v e h o m o s e x u a l s a r e d e n i e d m e d i c a l t r e a t m e n t a n d

f o u n d i n s t e a d t h a t “ t h e g a y c o m m u n i t y i n V e n e z u e l a i s

, i n f a c t

, t h e r e c i p i e n t o f f

r e e

m e d i c a l t r e a t m e n t

, h o w e v e r u n e v e n t h a t t r e a t m e n t m a y b e

. ”

A y a l a a p p e a l e d t h e d e c i s i o n o f t h e i m m i g r a t i o n j u d g e t o t h e B o a r d o f

I m m i g r a t i o n A p p e a l s

. T h e B o a r d a f f i r m e d t h e d e c i s i o n o f t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

a n d i s s u e d a s e p a r a t e o p i n i o n

. T h e B o a r d a g r e e d w i t h t h e i m m i g r a t i o n j u d g e t h a t

“ h o m o s e x u a l s m a k e u p a p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p ” a n d t h a t A y a l a i s a m e m b e r o f

t h a t g r o u p

, b u t t h e B o a r d a l s o r u l e d t h a t A y a l a h a d f a i l e d t o e s t a b l i s h p a s t

p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

. T h e B o a r d

, q u o t i n g S e p u l v e d a v

.

12U

. S

. A t t o r n e y G e n e r a l

, 4 0 1 F

. 3 d 1 2 2 6

, 1 2 3 1 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 5 )

, e x p l a i n e d t h a t

“ ‘ p e r s e c u t i o n ’ i s a n ‘ e x t r e m e c o n c e p t ’ r e q u i r i n g ‘ m o r e t h a n a f e w i s o l a t e d

i n c i d e n t s o f v e r b a l h a r a s s m e n t o r i n t i m i d a t i o n ’ ” a n d “ a g r e e [ d ] w i t h t h e

I m m i g r a t i o n J u d g e t h a t t h e m i s t r e a t m e n t [ A y a l a ] d e s c r i b e d d o e s n o t r i s e t o t h e

l e v e l o f p e r s e c u t i o n

. ” T h e B o a r d a l s o a g r e e d w i t h t h e i m m i g r a t i o n j u d g e t h a t t h e r e

w a s “ i n s u f

f i c i e n t e v i d e n c e t o e s t a b l i s h t h a t t h e p o l i c e m e n w h o r o b b e d a n d s e x u a l l y

a s s a u l t e d [ A y a l a ] w e r e m o t i v a t e d t o h a r m h i m o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

, ”

a n d t h a t A y a l a “ f

a i l e d t o s h o w t h e g o v e r n m e n t w o u l d n o t p r o t e c t h i m b e c a u s e h e

n e v e r r e p o r t e d t h e i n c i d e n t

. ”

T h e B o a r d a l s o a g r e e d w i t h t h e i m m i g r a t i o n j u d g e t h a t A y a l a h a d f a i l e d t o

p r o v e a w e l l

- f

o u n d e d f e a r o f f u t u r e p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f h i s s e x u a l

o r i e n t a t i o n

, H I V s t a t u s

, o r p o l i t i c a l o p i n i o n

. T h e B o a r d e x p l a i n e d

, “ [ T ] h e

b a c k g r o u n d e v i d e n c e i n d i c a t e s t h a t V e n e z u e l a ’ s g a y c o m m u n i t y i s a r o b u s t g r o u p

t h a t f r e q u e n t l y m a r c h e s w i t h o u t d i s r u p t i o n o r d i s t u r b a n c e

, a n d t h a t t o l e r a n c e a n d

r e s p e c t f o r t h e g a y c o m m u n i t y i n V e n e z u e l a i s i m p r o v i n g

. ” T h e B o a r d a l s o

c o n c l u d e d t h a t t h e e v i d e n c e A y a l a h a d p r e s e n t e d d i d n o t s u p p o r t a f i n d i n g t h a t

A y a l a “ w o u l d b e d e n i e d m e d i c a l c a r e i n V e n e z u e l a

. ”

I I

. S T A N D A R D O F R E V I E W

W e r e v i e w t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d a n d “ t h e d e c i s i o n o f t h e I m m i g r a t i o n

J u d g e t o t h e e x t e n t t h a t t h e B o a r d e x p r e s s l y a d o p t e d t h e o p i n i o n o f t h e

13I m m i g r a t i o n J u d g e

. ” K a z e m z a d e h v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 5 7 7 F

. 3 d 1 3 4 1

, 1 3 5 0 ( 1 1 t h

C i r

. 2 0 0 9 ) ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

. B e c a u s e t h e B o a r d e x p l i c i t l y a g r e e d

w i t h s e v e r a l f

i n d i n g s o f t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

, w e r e v i e w t h e d e c i s i o n s o f b o t h t h e

B o a r d a n d t h e i m m i g r a t i o n j u d g e a s t o t h o s e i s s u e s

. W e r e v i e w l e g a l

d e t e r m i n a t i o n s d e n o v o

. S i l v a v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 4 4 8 F

. 3 d 1 2 2 9

, 1 2 3 6 ( 1 1 t h C i r

.

2 0 0 6 )

. W e r e v i e w a d m i n i s t r a t i v e f a c t f i n d i n g s f o r s u b s t a n t i a l e v i d e n c e

, w h i c h i s a

h i g h l y d e f

e r e n t i a l s t a n d a r d

. S a n c h e z J i m e n e z v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 4 9 2 F

. 3 d 1 2 2 3

,

1 2 3 0 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 7 )

. U n d e r t h e s u b s t a n t i a l e v i d e n c e t e s t

, w e m u s t “ a f f i r m t h e

d e c i s i o n o f t h e I m m i g r a t i o n J u d g e i f i t i s s u p p o r t e d b y r e a s o n a b l e

, s u b s t a n t i a l

, a n d

p r o b a t i v e e v i d e n c e o n t h e r e c o r d c o n s i d e r e d a s a w h o l e

. ” S i l v a

, 4 4 8 F

. 3 d a t 1 2 3 6

( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

. W e “ m a y n o t r e w e i g h t h e e v i d e n c e f r o m

s c r a t c h

, ” a n d w e m a y r e v e r s e “ o n l y w h e n t h e r e c o r d c o m p e l s a r e v e r s a l

. ” I d

.

( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

.

T h e B o a r d a n d t h e i m m i g r a t i o n j u d g e a r e n o t r e q u i r e d t o “ a d d r e s s

s p e c i f i c a l l y e a c h c l a i m t h e p e t i t i o n e r m a d e o r e a c h p i e c e o f e v i d e n c e t h e p e t i t i o n e r

p r e s e n t e d

, ” b u t t h e y m u s t “ c o n s i d e r t h e i s s u e s r a i s e d a n d a n n o u n c e [ t h e i r ] d e c i s i o n

i n t e r m s s u f

f i c i e n t t o e n a b l e a r e v i e w i n g c o u r t t o p e r c e i v e t h a t [ t h e y ] h a [ v e ] h e a r d

a n d t h o u g h t a n d n o t m e r e l y r e a c t e d

. ” T a n v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 4 4 6 F

. 3 d 1 3 6 9

, 1 3 7 4

( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 6 ) ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d ) ; s e e a l s o J e a n

- P i e r r e v

. U

. S

.

A t t ’ y G e n

. , 5 0 0 F

. 3 d 1 3 1 5

, 1 3 2 5

– 2 6 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 7 ) ; M e z v r i s h v i l i v

. U

. S

. A t t ’ y

14G e n

. , 4 6 7 F

. 3 d 1 2 9 2

, 1 2 9 5 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 6 )

. “ W h e n t h e [ B o a r d ] o r t h e

I m m i g r a t i o n J u d g e h a s f a i l e d t o g i v e r e a s o n e d c o n s i d e r a t i o n o r m a k e a d e q u a t e

f i n d i n g s

, w e r e m a n d f

o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s b e c a u s e w e a r e u n a b l e t o r e v i e w t h e

d e c i s i o n

. ” M e z v r i s h v i l i

, 4 6 7 F

. 3 d a t 1 2 9 5 ( c i t a t i o n a n d i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s

o m i t t e d )

.

I I I

. D I S C U S S I O N

A y a l a a d v a n c e s t h r e e a r g u m e n t s i n h i s p e t i t i o n f o r r e v i e w

. F i r s t

, h e

c h a l l e n g e s t h e d e t e r m i n a t i o n o f t h e B o a r d t h a t h e f a i l e d t o e s t a b l i s h p a s t

p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

. S e c o n d

, h e c h a l l e n g e s t h e

d e t e r m i n a t i o n o f t h e B o a r d t h a t h e f a i l e d t o e s t a b l i s h a w e l l

- f o u n d e d f e a r o f f u t u r e

p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

. T h i r d

, h e c h a l l e n g e s t h e

d e t e r m i n a t i o n o f t h e B o a r d t h a t h e f a i l e d t o e s t a b l i s h a n e n t i t l e m e n t t o w i t h h o l d i n g

o f r e m o v a l

. B e c a u s e w e c o n c l u d e t h a t t h e B o a r d a n d t h e i m m i g r a t i o n j u d g e f a i l e d

t o r e n d e r a r e a s o n e d d e c i s i o n a b o u t A y a l a ’ s c l a i m o f p a s t p e r s e c u t i o n

, w e v a c a t e

t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d a n d r e m a n d f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

.

“ T o e s t a b l i s h a s y l u m b a s e d o n p a s t p e r s e c u t i o n

, t h e a p p l i c a n t m u s t p r o v e ( 1 )

t h a t [ ] h e w a s p e r s e c u t e d

, a n d ( 2 ) t h a t t h e p e r s e c u t i o n w a s o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d

g r o u n d

. ” S i l v a

, 4 4 8 F

. 3 d a t 1 2 3 6

. P e r s e c u t i o n i s “ a n e x t r e m e c o n c e p t ” t h a t

r e q u i r e s m o r e t h a n “ [ m ] e r e h a r a s s m e n t ” o r “ a f e w i s o l a t e d i n c i d e n t s o f v e r b a l

h a r a s s m e n t o r i n t i m i d a t i o n

. ” S e p u l v e d a

, 4 0 1 F

. 3 d a t 1 2 3 1 ( a l t e r a t i o n i n o r i g i n a l )

15( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

. “ T h e s t a t u t e s g o v e r n i n g a s y l u m a n d

w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l p r o t e c t n o t o n l y a g a i n s t p e r s e c u t i o n b y g o v e r n m e n t f o r c e s

,

b u t a l s o a g a i n s t p e r s e c u t i o n b y n o n

- g o v e r n m e n t g r o u p s t h a t t h e g o v e r n m e n t c a n n o t

c o n t r o l

. . . . ” R u i z v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 4 4 0 F

. 3 d 1 2 4 7

, 1 2 5 7 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 6 )

.

A n a p p l i c a n t f

o r a s y l u m m u s t p r o v e t h a t h e w a s p e r s e c u t e d o n a c c o u n t o f

o n e o f f i v e p r o t e c t e d g r o u n d s : “ ‘ r a c e

, r e l i g i o n

, n a t i o n a l i t y

, m e m b e r s h i p i n a

p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p

, o r p o l i t i c a l o p i n i o n

. ’ ” T a n g v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 5 7 8 F

. 3 d

1 2 7 0

, 1 2 7 7 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 9 ) ( q u o t i n g 8 U

. S

. C

. § 1 1 5 8 ( b ) ( 1 ) ( B ) ( i ) )

. T h e B o a r d o f

I m m i g r a t i o n A p p e a l s h a s h e l d t h a t h o m o s e x u a l s c o n s t i t u t e a “ p a r t i c u l a r s o c i a l

g r o u p ” w i t h i n t h e m e a n i n g o f t h e I m m i g r a t i o n a n d N a t i o n a l i t y A c t

. I n r e T o b o s o

A l f o n s o

, 2 0 I

. & N

. D e c

. 8 1 9

, 8 2 2

– 2 3 ( B I A 1 9 9 0 )

. A n a s y l u m a p p l i c a n t n e e d n o t

p r o v e t h a t t h e p e r s e c u t i o n i s m o t i v a t e d e n t i r e l y b y a p r o t e c t e d g r o u n d

. D e

S a n t a m a r i a v

. U

. S

. A t t ’ y G e n

. , 5 2 5 F

. 3 d 9 9 9

, 1 0 0 7 ( 1 1 t h C i r

. 2 0 0 8 )

. I n s t e a d

, a n

a p p l i c a n t n e e d o n l y “ s h o w t h a t t h e p e r s e c u t i o n i s

, a t l e a s t i n p a r t

, m o t i v a t e d b y a

p r o t e c t e d g r o u n d

. ” I d

. ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

.

T h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d a b o u t A y a l a ’ s c l a i m o f p a s t p e r s e c u t i o n i s

d e f i c i e n t

. T h e B o a r d r e l i e d o n a n a l l e g e d f i n d i n g t h a t t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

, i n

f a c t

, n e v e r m a d e

. T h e B o a r d a l s o c r e d i t e d A y a l a ’ s t e s t i m o n y

, b u t i g n o r e d t h e

i m p o r t o f t h a t c r e d i t e d t e s t i m o n y

. A n d t h e B o a r d f a u l t e d A y a l a f

o r a f a i l u r e o f

16p r o o f a b o u t a n i s s u e t h a t i s i m m a t e r i a l i n t h i s c o n t e x t

. I n t h e l i g h t o f t h e s e

d e f i c i e n c i e s

, w e c a n n o t m e a n i n g f u l l y r e v i e w t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d

.

T h e a n a l y s i s o f t h e B o a r d a s t o w h e t h e r t h e m i s t r e a t m e n t A y a l a s u f f e r e d

r i s e s t o t h e l e v e l o f p e r s e c u t i o n l a c k s “ a n y r e v i e w o f t h e m o s t i m p o r t a n t f a c t s

p r e s e n t e d i n t h i s c a s e

. ” J e a n

- P i e r r e

, 5 0 0 F

. 3 d a t 1 3 2 5

. A y a l a t e s t i f i e d t h a t p o l i c e

o f f i c e r s p h y s i c a l l y a s s a u l t e d h i m

, r o b b e d h i m

, h a n d c u f f e d h i m

, p l a c e d h i m i n a

p a t r o l c a r

, p u t a h o o d o v e r h i s h e a d

, a n d f o r c e d h i m t o p e r f

o r m o r a l s e x o n o n e o f

t h e o f f i c e r s

. A l t h o u g h t h i s C o u r t h a s n o t c o n s i d e r e d w h e t h e r s e x u a l a s s a u l t

, s u c h

a s r a p e o r f

o r c e d o r a l s e x

, r i s e s t o t h e l e v e l o f p e r s e c u t i o n

, s e v e r a l o f o u r s i s t e r

c i r c u i t s h a v e c o n c l u d e d t h a t a b u s e t h a t i s s e x u a l i n n a t u r e m a y c o n s t i t u t e

p e r s e c u t i o n

. S e e

, e

. g

. , H a i d e r v

. H o l d e r

, 5 9 5 F

. 3 d 2 7 6

, 2 8 7

– 8 8 ( 6 t h C i r

. 2 0 1 0 ) ;

N d o n y i v

. M u k a s e y

, 5 4 1 F

. 3 d 7 0 2

, 7 1 0 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 ) ; B o e r

- S e d a n o v

. G o n z a l e s

,

4 1 8 F

. 3 d 1 0 8 2

, 1 0 8 8 ( 9 t h C i r

. 2 0 0 5 )

.

T h e B o a r d d i d n o t e x p l a i n w h e t h e r t h e s e x u a l a s s a u l t t h a t A y a l a d e s c r i b e d

r o s e t o t h e l e v e l o f p e r s e c u t i o n

. T h e B o a r d i n s t e a d b a l d l y a s s e r t e d t h a t i t “ a g r e e [ d ]

w i t h t h e I m m i g r a t i o n J u d g e t h a t t h e m i s t r e a t m e n t [ A y a l a ] d e s c r i b e d d o e s n o t r i s e

t o t h e l e v e l o f p e r s e c u t i o n

, ” b u t t h e B o a r d d e s c r i b e d a f i n d i n g t h e i m m i g r a t i o n

j u d g e n e v e r m a d e

. A f

t e r a t h o r o u g h r e v i e w o f t h e o p i n i o n o f t h e i m m i g r a t i o n

j u d g e

, w e a r e u n a b l e t o i d e n t i f y a n y r u l i n g b y t h e i m m i g r a t i o n j u d g e t h a t A y a l a ’ s

m i s t r e a t m e n t d i d n o t r i s e t o t h e l e v e l o f p e r s e c u t i o n

, a n d t h e g o v e r n m e n t c o n c e d e d

17a t o r a l a r g u m e n t t h a t t h e i m m i g r a t i o n j u d g e m a d e n o s u c h r u l i n g

. T h e i m m i g r a t i o n

j u d g e i n s t e a d f

o u n d t h a t t h e p o l i c e o f

f i c e r s d i d n o t a s s a u l t A y a l a o n a c c o u n t o f h i s

s e x u a l o r i e n t a t i o n o r p o l i t i c a l o p i n i o n a n d t h a t t h e i n c i d e n t w a s n o t i n s p i r e d b y o r

a c q u i e s c e d i n b y t h e V e n e z u e l a n g o v e r n m e n t

. W e c a n n o t m e a n i n g f u l l y r e v i e w t h e

r u l i n g o f t h e B o a r d w h e n i t r e l i e s e n t i r e l y o n a r u l i n g t h a t t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

d i d n o t m a k e

.

T h e B o a r d a l s o f

a i l e d t o p r o v i d e a r e a s o n e d e x p l a n a t i o n f o r i t s f i n d i n g t h a t

t h e p o l i c e o f

f i c e r s w e r e n o t m o t i v a t e d t o h a r m A y a l a o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d

g r o u n d

. B a s e d o n i t s l o n g s t a n d i n g p r e c e d e n t i n I n r e T o b o s o

- A l f o n s o

, 2 0 I

. & N

.

D e c

. a t 8 2 2

– 2 3

, t h e B o a r d a g r e e d w i t h t h e i m m i g r a t i o n j u d g e t h a t h o m o s e x u a l s

c o n s t i t u t e a p a r t i c u l a r s o c i a l g r o u p

, a n d t h e g o v e r n m e n t d o e s n o t d i s p u t e t h a t

f i n d i n g

. T h e B o a r d t h e n e x p l a i n e d

, “ [ A ] s n o t e d b y t h e I m m i g r a t i o n J u d g e

, t h e r e i s

i n s u f f i c i e n t e v i d e n c e t o e s t a b l i s h t h a t t h e p o l i c e m e n w h o r o b b e d a n d s e x u a l l y

a s s a u l t e d [ A y a l a ] w e r e m o t i v a t e d t o h a r m h i m o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d g r o u n d

.

S u c h c r i m i n a l a c t s b y r o g u e p o l i c e o f f i c e r s a r e n o t p e r s e c u t i o n ‘ o n a c c o u n t o f ’ o n e

o f t h e p r o t e c t e d g r o u n d s

. ” T h e i m m i g r a t i o n j u d g e h a d f o u n d t h a t A y a l a “ c o u l d n o t

a s s o c i a t e t h e a c t i o n s o f t h e s e p o l i c e m e n w i t h a n y p r e j u d i c e o r d i s c r i m i n a t i o n

e x t e n d e d t o w a r d g a y m e n a s a g r o u p

, o r t o w a r d h i m a s a n i n d i v i d u a l ” a n d A y a l a

“ s u f f e r e d a s a r e s u l t o f t h e a c t s o f r o g u e p o l i c e m e n a n d n o t t h e t a r g e t e d e f f o r t s o f

t h o s e i n t e n t o n a b u s i n g a n d p e r s e c u t i n g a p e r s o n w i t h a d i f f e r e n t g e n d e r p r e f

e r e n c e

18t h a n t h e i r o w n

. ” T h e f i n d i n g s o f t h e B o a r d a n d t h e i m m i g r a t i o n j u d g e a r e a t o d d s

w i t h A y a l a ’ s t e s t i m o n y

, w h i c h t h e i m m i g r a t i o n j u d g e f o u n d c r e d i b l e

. A y a l a

t e s t i f i e d t h a t t h e p o l i c e o f

f i c e r s a s s a u l t e d h i m o u t s i d e o f a g a y n i g h t c l u b a n d t o l d

h i m “ t o s h u t u p b e c a u s e [ h e ] w a s q u e e r a n d t h e y c o u l d a p p l y t h e v a g r a n c y l a w s ”

a n d “ [ t ] h e y c o u l d i n c a r c e r a t e [ h i m ] o r p l a n t d r u g s i n [ h i s ] h o u s e a n d t h a t w a s a l l a s

a r e s u l t o f b e i n g q u e e r

. ” N e i t h e r t h e B o a r d n o r t h e i m m i g r a t i o n j u d g e

a c k n o w l e d g e d A y a l a ’ s t e s t i m o n y a b o u t t h e p o l i c e o f f i c e r s ’ m o t i v a t i o n s

, m u c h l e s s

r e c o n c i l e d t h a t t e s t i m o n y w i t h i t s f i n d i n g t h a t t h e p o l i c e o f f i c e r s d i d n o t h a r m

A y a l a

, a t l e a s t i n p a r t

, o n a c c o u n t o f h i s s e x u a l o r i e n t a t i o n

. S e e T a n

, 4 4 6 F

. 3 d a t

1 3 7 6

.

A n o t h e r o f t h e r e a s o n s t h e B o a r d p r o v i d e d f o r i t s c o n c l u s i o n t h a t A y a l a h a d

f a i l e d t o e s t a b l i s h e l i g i b i l i t y f o r a s y l u m i s “ u n r e a s o n a b l e

. ” I d

. ( i n t e r n a l q u o t a t i o n

m a r k s o m i t t e d )

. T h e B o a r d e x p l a i n e d t h a t A y a l a h a d “ f a i l e d t o s h o w t h e

g o v e r n m e n t w o u l d n o t p r o t e c t h i m [ f r o m t h e p o l i c e o f

f i c e r s ] b e c a u s e h e n e v e r

r e p o r t e d t h e i n c i d e n t

. ” T h i s C o u r t h a s n e v e r h e l d t h a t a n a p p l i c a n t f o r a s y l u m w h o

a l l e g e s t h a t h e w a s p e r s e c u t e d b y a n o f f i c i a l o f t h e g o v e r n m e n t m u s t r e p o r t t h e

p e r s e c u t i o n t o t h e a u t h o r i t i e s t o e s t a b l i s h e l i g i b i l i t y f o r a s y l u m

. T h e g o v e r n m e n t

c i t e s o u r d e c i s i o n i n L o p e z v

. U

. S

. A t t o r n e y G e n e r a l

, 5 0 4 F

. 3 d 1 3 4 1 ( 1 1 t h C i r

.

2 0 0 7 )

, t o s u p p o r t i t s a r g u m e n t t h a t A y a l a h a d t o p r o v e t h a t t h e V e n e z u e l a n

g o v e r n m e n t w a s u n a b l e o r u n w i l l i n g t o p r o t e c t h i m f r o m t h e p o l i c e o f

f i c e r s w h o

19h a d p h y s i c a l l y a n d s e x u a l l y a s s a u l t e d h i m

, b u t t h e g o v e r n m e n t m i s r e a d s L o p e z

.

L o p e z s t a n d s f

o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t a n a p p l i c a n t w h o a l l e g e d p e r s e c u t i o n b y a

p r i v a t e a c t o r m u s t p r o v e t h a t h e “ i s u n a b l e t o a v a i l [ h i m ] s e l f o f t h e p r o t e c t i o n o f

h [ i s ] h o m e c o u n t r y ” b y p r e s e n t i n g e v i d e n c e t h a t h e r e p o r t e d t h e p e r s e c u t i o n t o

l o c a l g o v e r n m e n t a u t h o r i t i e s o r t h a t i t w o u l d h a v e b e e n u s e l e s s t o d o s o

. 5 0 4 F

. 3 d

a t 1 3 4 5

. T h e a p p l i c a n t i n L o p e z a l l e g e d t h a t s h e h a d b e e n p e r s e c u t e d b y t h e

R e v o l u t i o n a r y A r m e d F o r c e s o f C o l o m b i a

, a v i o l e n t g u e r i l l a g r o u p a t w a r w i t h t h e

g o v e r n m e n t

, b u t s h e h a d n o t r e p o r t e d t h e p e r s e c u t i o n t o C o l o m b i a n a u t h o r i t i e s

. I d

.

a t 1 3 4 3

. W e e x p l a i n e d t h a t

, “ [ a ] l t h o u g h t h e f a i l u r e t o r e p o r t p e r s e c u t i o n t o l o c a l

g o v e r n m e n t a u t h o r i t i e s g e n e r a l l y i s f a t a l t o a n a s y l u m c l a i m

, ” t h e B o a r d o f

I m m i g r a t i o n A p p e a l s h a d h e l d t h a t t h e r e p o r t i n g r e q u i r e m e n t “ w o u l d b e e x c u s e d

w h e r e t h e p e t i t i o n e r c o n v i n c i n g l y d e m o n s t r a t e s t h a t t h o s e a u t h o r i t i e s w o u l d h a v e

b e e n u n a b l e o r u n w i l l i n g t o p r o t e c t h e r

, a n d f o r t h a t r e a s o n s h e c o u l d n o t r e l y o n

t h e m

. ” I d

. a t 1 3 4 5 ; s e e a l s o I n r e S

- A

- , 2 2 I

. & N

. D e c

. 1 3 2 8

, 1 3 3 5 ( B I A 2 0 0 0 )

. I n

r e S

- A

- , t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d o f I m m i g r a t i o n A p p e a l s t h a t w e c i t e d i n L o p e z

,

a l s o i n v o l v e d p e r s e c u t i o n b y a p r i v a t e a c t o r

. 2 2 I

. & N

. D e c

. a t 1 3 3 5

.

A n a p p l i c a n t f

o r a s y l u m w h o a l l e g e s p e r s e c u t i o n b y a p r i v a t e a c t o r m u s t

p r o v e t h a t h i s h o m e c o u n t r y i s u n a b l e o r u n w i l l i n g t o p r o t e c t h i m b e c a u s e “ [ t ] h e

s t a t u t e s g o v e r n i n g a s y l u m a n d w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l p r o t e c t

. . . a g a i n s t

p e r s e c u t i o n b y n o n

- g o v e r n m e n t a l g r o u p s t h a t t h e g o v e r n m e n t c a n n o t c o n t r o l

. ”

20R u i z

, 4 4 0 F

. 3 d a t 1 2 5 7 ( e m p h a s i s a d d e d )

. I t d o e s n o t f o l l o w t h a t a n a p p l i c a n t w h o

a l l e g e s p e r s e c u t i o n a t t h e h a n d s o f a n o f f i c i a l o f t h e g o v e r n m e n t s h o u l d b e h e l d t o

t h e s a m e r e q u i r e m e n t

, p a r t i c u l a r l y w h e n

, a s h e r e

, t h e a p p l i c a n t w a s h a r m e d b y t h e

p o l i c e

— t h e “ v e r y a g e n c y w h i c h p u r p o r t s t o p r o t e c t h i m b y l a w

. ” H e r n a n d e z

M o n t i e l v

. I N S

, 2 2 5 F

. 3 d 1 0 8 4

, 1 0 9 7 ( 9 t h C i r

. 2 0 0 0 ) ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s

o m i t t e d )

, o v e r r u l e d o n o t h e r g r o u n d s b y T h o m a s v

. G o n z a l e s

, 4 0 9 F

. 3 d 1 1 7 7 ( 9 t h

C i r

. 2 0 0 5 ) ( e n b a n c )

. C o n s e q u e n t l y

, i t w a s u n r e a s o n a b l e f o r t h e B o a r d t o r e l y o n

A y a l a ’ s f a i l u r e t o r e p o r t t h e p o l i c e o f f i c e r s ’ m i s c o n d u c t t o s u p p o r t i t s f i n d i n g t h a t

A y a l a h a d f

a i l e d t o e s t a b l i s h p a s t p e r s e c u t i o n

.

W e m u s t r e m a n d t o t h e a g e n c y f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

. B o t h t h e B o a r d a n d

t h e i m m i g r a t i o n j u d g e f a i l e d t o g i v e “ r e a s o n e d c o n s i d e r a t i o n

. . . o r m a k e a d e q u a t e

f i n d i n g s ” a s t o w h e t h e r A y a l a s u f f e r e d p a s t p e r s e c u t i o n o n a c c o u n t o f a p r o t e c t e d

g r o u n d

. M e z v r i s h v i l i

, 4 6 7 F

. 3 d a t 1 2 9 5

. I n t h e l i g h t o f t h a t f a i l u r e t o r e n d e r a

r e a s o n e d d e c i s i o n

, w e d o n o t a d d r e s s A y a l a ’ s a r g u m e n t s a b o u t f u t u r e p e r s e c u t i o n

a n d w i t h h o l d i n g o f r e m o v a l

. S e e T a n

, 4 4 6 F

. 3 d a t 1 3 7 7

.

I V

. C O N C L U S I O N

W e G R A N T A y a l a ’ s p e t i t i o n f o r r e v i e w

, V A C A T E t h e d e c i s i o n o f t h e

B o a r d

, a n d R E M A N D f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

.

21