# Euroopan unionin C 119/2006

| | ISSN 1725-2490 |
| --- | --- |
| Euroopan unionin
  virallinen lehti | C 119 |
| | |
| Suomenkielinen laitos | Tiedonantoja ja ilmoituksia | 49. vuosikerta19. toukokuu 2006 |

ISSN 1725-2490

Euroopan unionin

virallinen lehti

C 119

Suomenkielinen laitos

Tiedonantoja ja ilmoituksia

49. vuosikerta19. toukokuu 2006

---

| Ilmoitusnumero | Sisältö | Sivu |
| --- | --- | --- |
| | I   Tiedonantoja |
| | Tilintarkastustuomioistuin |
| 2006/C 119/1 | Erityiskertomus nro 2/2006 Tacis-ohjelman avulla Venäjän federaatiossa rahoitettujen hankkeiden tuloksista sekä komission vastaukset | 1 |
| 2006/C 119/2 | Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomus Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuuden tarkastuksesta tilikaudelta 2004 sekä Euroopan keskuspankin vastaukset | 17 |

Ilmoitusnumero

Sisältö

Sivu

I   Tiedonantoja

Tilintarkastustuomioistuin

2006/C 119/1

Erityiskertomus nro 2/2006 Tacis-ohjelman avulla Venäjän federaatiossa rahoitettujen hankkeiden tuloksista sekä komission vastaukset

1

2006/C 119/2

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomus Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuuden tarkastuksesta tilikaudelta 2004 sekä Euroopan keskuspankin vastaukset

17

| FI | |
| --- | --- |

FI

---

I Tiedonantoja

Tilintarkastustuomioistuin

| 19.5.2006 | FI | Euroopan unionin virallinen lehti | C 119/1 |
| --- | --- | --- | --- |

19.5.2006

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 119/1

---

ERITYISKERTOMUS nro 2/2006

Tacis-ohjelman avulla Venäjän federaatiossa rahoitettujen hankkeiden tuloksista sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2006/C 119/01)

SISÄLLYS

LYHENTEET

| I–VII | TIIVISTELMÄ |
| --- | --- |

I–VII

| 1—16 | JOHDANTO |
| --- | --- |

1—16

| 1—8 | Tacis-ohjelma |
| --- | --- |

1—8

| 9 | Tacis Venäjän federaatiossa |
| --- | --- |

9

| 10—11 | EU ja Venäjän federaatio |
| --- | --- |

10—11

| 12—16 | Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa |
| --- | --- |

12—16

| 17—53 | HUOMAUTUKSET |
| --- | --- |

17—53

| 18—19 | Saavuttamatta jääneet tai vain osittain saavutetut tavoitteet |
| --- | --- |

18—19

| 20—22 | Ohjelmatyön puitteet |
| --- | --- |

20—22

| 23—34 | Hankkeiden yksilöinti ja suunnittelu |
| --- | --- |

23—34

| 23—24 | Hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän heikko soveltaminen |
| --- | --- |

23—24

| 25 | Pitkä hankesuunnittelu |
| --- | --- |

25

| 26—28 | Epärealistiset oletukset ja tavoitteet |
| --- | --- |

26—28

| 29—31 | Epätarkat tai puuttuvat tavoitteet |
| --- | --- |

29—31

| 32—34 | Edunsaajien epäonnistunut valinta ja puutteellinen sitoutuminen |
| --- | --- |

32—34

| 35—38 | Hankerahoitus |
| --- | --- |

35—38

| 35—36 | Hankekoon määrittämisongelmat |
| --- | --- |

35—36

| 37—38 | Kansallinen yhteisrahoitus harvinaista |
| --- | --- |

37—38

| 39—49 | Hankkeiden täytäntöönpano |
| --- | --- |

39—49

| 39—40 | Täytäntöönpanoviiveet |
| --- | --- |

39—40

| 41 | Palveluntarjoajien toiminta yleisesti ottaen tyydyttävää |
| --- | --- |

41

| 42 | Tehottomat ohjauskomiteat |
| --- | --- |

42

| 43—46 | Laitteita ei käytetty hankkeen tarkoituksiin |
| --- | --- |

43—46

| 47 | Arvonlisäverottomat hankinnat paikallisilta toimittajilta mahdottomia |
| --- | --- |

47

| 48—49 | Seurannasta vastaavat tahot toimivat hyvin |
| --- | --- |

48—49

| 50—53 | Tiedonjakelu, kestävyys ja arviointi |
| --- | --- |

50—53

| 50—51 | Heikko tiedonjakelu |
| --- | --- |

50—51

| 52 | Heikko kestävyys |
| --- | --- |

52

| 53 | Arvioinnin puuttuminen |
| --- | --- |

53

| 54—56 | PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET |
| --- | --- |

54—56

| 54—55 | Päätelmät |
| --- | --- |

54—55

| 56 | Suositukset |
| --- | --- |

56

Komission vastaukset

EuropeAid

| EuropeAid | EuropeAid-yhteistyötoimisto |
| --- | --- |
| IVY | Itsenäisten valtioiden yhteisö |
| Pk-yritykset | pienet ja keskisuuret yritykset |
| RELEX | ulkosuhteiden pääosasto |
| TACIS | Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States |

EuropeAid-yhteistyötoimisto

IVY

Itsenäisten valtioiden yhteisö

Pk-yritykset

pienet ja keskisuuret yritykset

RELEX

ulkosuhteiden pääosasto

TACIS

Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States

TIIVISTELMÄ

| I. | Euroopan unioni on suunnannut vuosien 1991 ja 2006 välisenä aikana yli 7 000 miljoonaa euroa Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen syntyneiden uusien itsenäisten valtioiden yhteisön (IVY) tukemiseen tarkoitettuun Tacis-ohjelmaan (1). Ohjelman tavoitteena oli ja on edelleen markkinatalouteen siirtymisen tukeminen sekä demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen vahvistaminen edunsaajamaissa. Euroopan komission yksiköissä on parhaillaan käynnissä uuden käsitteen ja oikeusperustan määrittäminen vuodesta 2007 lähtien maksettavalle tuelle (ks. kohdat 1—8). |
| --- | --- |

I.

Euroopan unioni on suunnannut vuosien 1991 ja 2006 välisenä aikana yli 7 000 miljoonaa euroa Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen syntyneiden uusien itsenäisten valtioiden yhteisön (IVY) tukemiseen tarkoitettuun Tacis-ohjelmaan (1). Ohjelman tavoitteena oli ja on edelleen markkinatalouteen siirtymisen tukeminen sekä demokratian ja oikeusvaltion periaatteiden noudattamisen vahvistaminen edunsaajamaissa. Euroopan komission yksiköissä on parhaillaan käynnissä uuden käsitteen ja oikeusperustan määrittäminen vuodesta 2007 lähtien maksettavalle tuelle (ks. kohdat 1—8).

| II. | Venäjän federaatio on Tacis-ohjelman suurin edunsaaja; sen osuus ohjelman yhteydessä maksettavan rahoituksen kokonaismäärästä on ollut noin 40 prosenttia. Venäjän federaatiolle maksettavan Tacis-rahoituksen vuotuinen kokonaismäärä on ollut noin 200 miljoonaa euroa. Tacis-ohjelman avulla pyritään tukemaan vakaan talouskehityksen edellytysten luomista sekä kehittämään todellista kumppanuutta Venäjän federaation ja EU:n välille (ks. kohdat 9—11). |
| --- | --- |

II.

Venäjän federaatio on Tacis-ohjelman suurin edunsaaja; sen osuus ohjelman yhteydessä maksettavan rahoituksen kokonaismäärästä on ollut noin 40 prosenttia. Venäjän federaatiolle maksettavan Tacis-rahoituksen vuotuinen kokonaismäärä on ollut noin 200 miljoonaa euroa. Tacis-ohjelman avulla pyritään tukemaan vakaan talouskehityksen edellytysten luomista sekä kehittämään todellista kumppanuutta Venäjän federaation ja EU:n välille (ks. kohdat 9—11).

| III. | Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onko komissio hallinnoinut Venäjän federaation alueella toteutettuja Tacis-hankkeita siten, että ne olivat vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin tutki 29 sopimusta (hanketta) 275 sopimuksen kokonaismäärästä; tarkastetut sopimukset oli tehty vuonna 2000 tai sen jälkeen ja hankkeet päättyivät viimeistään vuoden 2003 lopussa. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin siis tuoreimpia hankkeita, joiden kestävyys oli arvioitavissa. Näitä hankkeita rahoitettiin vuosien 1997—2000 toimintaohjelmien yhteydessä ja niistä suurin osa pantiin täytäntöön vuosina 2002 ja 2003. Tarkastettujen sopimusten kokonaisarvo oli yli 56 miljoonaa euroa ja kaikkien sopimusten yhteisarvo 109 miljoonaa euroa (ks. kohdat 12—16). |
| --- | --- |

III.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onko komissio hallinnoinut Venäjän federaation alueella toteutettuja Tacis-hankkeita siten, että ne olivat vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin tutki 29 sopimusta (hanketta) 275 sopimuksen kokonaismäärästä; tarkastetut sopimukset oli tehty vuonna 2000 tai sen jälkeen ja hankkeet päättyivät viimeistään vuoden 2003 lopussa. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin siis tuoreimpia hankkeita, joiden kestävyys oli arvioitavissa. Näitä hankkeita rahoitettiin vuosien 1997—2000 toimintaohjelmien yhteydessä ja niistä suurin osa pantiin täytäntöön vuosina 2002 ja 2003. Tarkastettujen sopimusten kokonaisarvo oli yli 56 miljoonaa euroa ja kaikkien sopimusten yhteisarvo 109 miljoonaa euroa (ks. kohdat 12—16).

| IV. | Tilintarkastustuomioistuimen yleisenä päätelmänä oli, että tarkastetuista hankkeista yhdeksän oli saavuttanut tavoitteensa. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa ne jäivät saavuttamatta. Viiden hankkeen tulokset olivat kestäviä. Kun otetaan huomioon tarkastustulokset, jotka osoittavat, että Tacis-varojen käytön vaikuttavuus on ollut vähäinen, tilintarkastustuomioistuin ei voi esittää myönteistä arviota Venäjän federaatiossa toteutettujen Tacis-hankkeiden tuloksista. Tarkastus kuitenkin osoitti, että palveluntarjoajien ja seurannasta vastaavien tahojen toiminta oli sopimusvaatimusten mukaista (ks. kohta 55). |
| --- | --- |

IV.

Tilintarkastustuomioistuimen yleisenä päätelmänä oli, että tarkastetuista hankkeista yhdeksän oli saavuttanut tavoitteensa. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa ne jäivät saavuttamatta. Viiden hankkeen tulokset olivat kestäviä. Kun otetaan huomioon tarkastustulokset, jotka osoittavat, että Tacis-varojen käytön vaikuttavuus on ollut vähäinen, tilintarkastustuomioistuin ei voi esittää myönteistä arviota Venäjän federaatiossa toteutettujen Tacis-hankkeiden tuloksista. Tarkastus kuitenkin osoitti, että palveluntarjoajien ja seurannasta vastaavien tahojen toiminta oli sopimusvaatimusten mukaista (ks. kohta 55).

| V. | Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission ohjelmatyömenettelyt olivat kattavia. Ohjelmatyö kesti kuitenkin kauan, ja komission yrityksistä huolimatta sen ja Venäjän viranomaisten ja edunsaajien välillä ei ollut todellista vuoropuhelua. Tämän seurauksena Venäjän viranomaiset ottivat joissakin tapauksissa vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Tilanne vaikutti kielteisesti hankkeiden vaikuttavuuteen (ks. kohdat 20—22). |
| --- | --- |

V.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission ohjelmatyömenettelyt olivat kattavia. Ohjelmatyö kesti kuitenkin kauan, ja komission yrityksistä huolimatta sen ja Venäjän viranomaisten ja edunsaajien välillä ei ollut todellista vuoropuhelua. Tämän seurauksena Venäjän viranomaiset ottivat joissakin tapauksissa vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Tilanne vaikutti kielteisesti hankkeiden vaikuttavuuteen (ks. kohdat 20—22).

| VI. | Tarkastuksessa havaittiin lisäksi, että hanketavoitteet olivat joissakin tapauksissa epätarkkoja eivätkä ne olleet mitattavissa ja puuttuivat joissakin tapauksissa kokonaan; tavoitteiden taustalla vaikuttavat oletukset olivat ajoittain epärealistisia (ks. kohdat 26—31). Edunsaajien valinta ja sitoutuminen ei ollut tietyissä tapauksissa onnistunutta (ks. kohdat 32—34). Hankekoon määrittelyyn liittyi ongelmia. Joissakin tapauksissa yksittäisiä hankkeita sisällytettiin yhteen toimeksiannon kuvaukseen löyhin sidoksin. Yhteisrahoitusta ei juurikaan käytetty (ks. kohdat 37 ja 38). Täytäntöönpanoon liittyi suuria viiveitä 12 tapauksessa (29:stä), mutta vastuun hajauttaminen lähetystölle tehosti hankkeiden hallinnointimenettelyjä (ks. kohdat 39 ja 40). Ohjauskomiteat eivät toimineet hyvin. Laitteita ei useinkaan käytetty hankkeen tarkoituksiin (ks. kohdat 43—46). Hankkeiden vaikutusten jälkiarviointia ei suoritettu (ks. kohdat 48 ja 53). |
| --- | --- |

VI.

Tarkastuksessa havaittiin lisäksi, että hanketavoitteet olivat joissakin tapauksissa epätarkkoja eivätkä ne olleet mitattavissa ja puuttuivat joissakin tapauksissa kokonaan; tavoitteiden taustalla vaikuttavat oletukset olivat ajoittain epärealistisia (ks. kohdat 26—31). Edunsaajien valinta ja sitoutuminen ei ollut tietyissä tapauksissa onnistunutta (ks. kohdat 32—34). Hankekoon määrittelyyn liittyi ongelmia. Joissakin tapauksissa yksittäisiä hankkeita sisällytettiin yhteen toimeksiannon kuvaukseen löyhin sidoksin. Yhteisrahoitusta ei juurikaan käytetty (ks. kohdat 37 ja 38). Täytäntöönpanoon liittyi suuria viiveitä 12 tapauksessa (29:stä), mutta vastuun hajauttaminen lähetystölle tehosti hankkeiden hallinnointimenettelyjä (ks. kohdat 39 ja 40). Ohjauskomiteat eivät toimineet hyvin. Laitteita ei useinkaan käytetty hankkeen tarkoituksiin (ks. kohdat 43—46). Hankkeiden vaikutusten jälkiarviointia ei suoritettu (ks. kohdat 48 ja 53).

| VII. | Tilintarkastustuomioistuimen pääasialliset suositukset ovat seuraavat (ks. kohta 56): |
| --- | --- |

VII.

Tilintarkastustuomioistuimen pääasialliset suositukset ovat seuraavat (ks. kohta 56):

| — | Ulkoisiin toimiin liittyvien ohjelmien suunnittelun tulisi perustua kokonaisuudessaan todelliseen vuoropuheluun komission ja edunsaajien välillä. Rahoittaa tulisi ainoastaan hankkeita, joiden tavoitteet ovat selkeitä sekä komissiolle ja edunsaajille yhteisiä. |
| --- | --- |

—

Ulkoisiin toimiin liittyvien ohjelmien suunnittelun tulisi perustua kokonaisuudessaan todelliseen vuoropuheluun komission ja edunsaajien välillä. Rahoittaa tulisi ainoastaan hankkeita, joiden tavoitteet ovat selkeitä sekä komissiolle ja edunsaajille yhteisiä.

| — | Parantaakseen järjestelmiensä toimintaa komission olisi sovellettava hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää, tarpeen vaatiessa looginen viitekehys mukaan lukien. Sen pitäisi niin ikään välttää pienten, erilaisia tavoitteita ja edunsaajia sisältävien hankkeiden yhteenkeräämistä. |
| --- | --- |

—

Parantaakseen järjestelmiensä toimintaa komission olisi sovellettava hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää, tarpeen vaatiessa looginen viitekehys mukaan lukien. Sen pitäisi niin ikään välttää pienten, erilaisia tavoitteita ja edunsaajia sisältävien hankkeiden yhteenkeräämistä.

| — | Komission olisi arvioitava hankkeiden kestävyysedellytykset realistisesti jo niiden suunnitteluvaiheessa ja varmistettava loppuun suoritettujen hankkeiden jälkiarviointi, jotta hyvistä ja huonoista käytännöistä saatuja kokemuksia voidaan hyödyntää; komission olisi myös tarjottava hankkeista ja niiden tuloksista tietoa, jota voidaan jakaa eteenpäin. |
| --- | --- |

—

Komission olisi arvioitava hankkeiden kestävyysedellytykset realistisesti jo niiden suunnitteluvaiheessa ja varmistettava loppuun suoritettujen hankkeiden jälkiarviointi, jotta hyvistä ja huonoista käytännöistä saatuja kokemuksia voidaan hyödyntää; komission olisi myös tarjottava hankkeista ja niiden tuloksista tietoa, jota voidaan jakaa eteenpäin.

JOHDANTO

Tacis-ohjelma

| 1. | Neuvostoliiton hajottua Euroopan unioni perusti teknisen avun ohjelman uusien itsenäisten valtioiden yhteisölle (IVY). Tacis-ohjelmaksi nimetyn ohjelman tavoitteena oli edistää edunsaajamaiden siirtymistä markkinatalouteen ja lujittaa demokratiaa sekä oikeusvaltion periaatteiden noudattamista kyseisissä maissa. |
| --- | --- |

1.

Neuvostoliiton hajottua Euroopan unioni perusti teknisen avun ohjelman uusien itsenäisten valtioiden yhteisölle (IVY). Tacis-ohjelmaksi nimetyn ohjelman tavoitteena oli edistää edunsaajamaiden siirtymistä markkinatalouteen ja lujittaa demokratiaa sekä oikeusvaltion periaatteiden noudattamista kyseisissä maissa.

| 2. | Kahden neuvoston antaman, kautta 1991—1999 koskevan asetuksen (2) perusteella maksettiin noin 4 221 miljoonaa euroa Armenian, Azerbaidžanin, Valko-Venäjän, Georgian, Kazakstanin, Kirgisian, Moldavian, Mongolian, Venäjän federaation, Tadžikistanin, Turkmenistanin, Ukrainan ja Uzbekistanin tukemiseksi. Nykyisen neuvoston asetuksen ((EY, Euratom) N:o 99/2000, annettu 29 päivänä joulukuuta 1999 (3)) perusteella Tacis-tukeen on kaudella 2000—2006 osoitettu 3 138 miljoonaa euroa. Komission yksiköt työstävät parhaillaan uutta käsitettä ja oikeusperustaa mainituille maille vuodesta 2007 lähtien maksettavalle tuelle. |
| --- | --- |

2.

Kahden neuvoston antaman, kautta 1991—1999 koskevan asetuksen (2) perusteella maksettiin noin 4 221 miljoonaa euroa Armenian, Azerbaidžanin, Valko-Venäjän, Georgian, Kazakstanin, Kirgisian, Moldavian, Mongolian, Venäjän federaation, Tadžikistanin, Turkmenistanin, Ukrainan ja Uzbekistanin tukemiseksi. Nykyisen neuvoston asetuksen ((EY, Euratom) N:o 99/2000, annettu 29 päivänä joulukuuta 1999 (3)) perusteella Tacis-tukeen on kaudella 2000—2006 osoitettu 3 138 miljoonaa euroa. Komission yksiköt työstävät parhaillaan uutta käsitettä ja oikeusperustaa mainituille maille vuodesta 2007 lähtien maksettavalle tuelle.

| 3. | Tacis-ohjelman tarkoituksena on taitotiedon siirtäminen teknisen avun välityksellä; apuun sisältyy tutkimusten suorittamista, suunnitelmien laatimista sekä neuvonnan ja koulutuksen tarjoamista. EU-maiden konsultit työskentelevät yhteistyössä edunsaajien kanssa; tavoitteena on siirtää taitotietoa ja osaamista siten, että niitä hyödynnetään edunsaajamaassa myös muiden hankkeiden ja organisaatioiden kohdalla. Tuki rahoitetaan yhteisön talousarviosta suoritettavin maksuin, jotka suoritetaan suoraan teknistä apua tarjoaville eurooppalaisille yrityksille. |
| --- | --- |

3.

Tacis-ohjelman tarkoituksena on taitotiedon siirtäminen teknisen avun välityksellä; apuun sisältyy tutkimusten suorittamista, suunnitelmien laatimista sekä neuvonnan ja koulutuksen tarjoamista. EU-maiden konsultit työskentelevät yhteistyössä edunsaajien kanssa; tavoitteena on siirtää taitotietoa ja osaamista siten, että niitä hyödynnetään edunsaajamaassa myös muiden hankkeiden ja organisaatioiden kohdalla. Tuki rahoitetaan yhteisön talousarviosta suoritettavin maksuin, jotka suoritetaan suoraan teknistä apua tarjoaville eurooppalaisille yrityksille.

| 4. | Neuvoston asetuksen (ks. kohta 2) lisäksi Euroopan unionin ja Tacis-maiden välisten suhteiden perustana ovat EU:n, jäsenvaltioiden ja yksittäisten edunsaajamaiden väliset kumppanuus- ja yhteistyösopimukset. Ulkosuhteiden pääosasto (RELEX) vastaa Tacis-ohjelmaan liittyvästä ohjelmatyöstä yhdessä kumppanuusmaiden kanssa. Tacis-ohjelman täytäntöönpano määritellään monivuotisissa maa- tai aluekohtaisissa strategia-asiakirjoissa sekä monivuotisissa tavoiteohjelmissa (sekä kansallisen ohjelman että alueellisten tai useita maita koskevien ohjelmien tapauksessa). Ennen monivuotisten tavoiteohjelmien perustamista komission on keskusteltava painopistealoista uusille itsenäisille valtioille annettavaa tukea käsittelevän komitean (Tacis-komitea) (4) kanssa. |
| --- | --- |

4.

Neuvoston asetuksen (ks. kohta 2) lisäksi Euroopan unionin ja Tacis-maiden välisten suhteiden perustana ovat EU:n, jäsenvaltioiden ja yksittäisten edunsaajamaiden väliset kumppanuus- ja yhteistyösopimukset. Ulkosuhteiden pääosasto (RELEX) vastaa Tacis-ohjelmaan liittyvästä ohjelmatyöstä yhdessä kumppanuusmaiden kanssa. Tacis-ohjelman täytäntöönpano määritellään monivuotisissa maa- tai aluekohtaisissa strategia-asiakirjoissa sekä monivuotisissa tavoiteohjelmissa (sekä kansallisen ohjelman että alueellisten tai useita maita koskevien ohjelmien tapauksessa). Ennen monivuotisten tavoiteohjelmien perustamista komission on keskusteltava painopistealoista uusille itsenäisille valtioille annettavaa tukea käsittelevän komitean (Tacis-komitea) (4) kanssa.

| 5. | EuropeAid-yhteistyötoimisto muuttaa nykyisin monivuotiset tavoiteohjelmat vuotuisiksi tai kaksivuotisiksi toimintaohjelmiksi yhteistyössä kansallisten Tacis-koordinaattoreiden, toimista vastaavien ministeriöiden sekä edunsaajamaiden muiden organisaatioiden kanssa; ennen ohjelmien muuttamista EuropeAid suorittaa sisäisiä konsultointeja komissiossa. Tacis-komitean on esitettävä kantansa toimintaohjelmien sisällöstä, hankeluettelo mukaan lukien. Mainittujen asiakirjojen lisäksi laaditaan rahoituspöytäkirja (EU:n ja edunsaajamaiden väliset sopimukset rahoitettavista hankkeista) sekä yksittäisiin hankkeisiin liittyvät suunnitteluasiakirjat (toimeksiannon kuvaus). Raja-alueyhteistyötä koskevalla Tacis-ohjelmalla ja ydinturvallisuuteen liittyvillä Tacis-toimilla on omat strategia-asiakirjansa sekä tavoiteohjelmat ja toimintaohjelmat. |
| --- | --- |

5.

EuropeAid-yhteistyötoimisto muuttaa nykyisin monivuotiset tavoiteohjelmat vuotuisiksi tai kaksivuotisiksi toimintaohjelmiksi yhteistyössä kansallisten Tacis-koordinaattoreiden, toimista vastaavien ministeriöiden sekä edunsaajamaiden muiden organisaatioiden kanssa; ennen ohjelmien muuttamista EuropeAid suorittaa sisäisiä konsultointeja komissiossa. Tacis-komitean on esitettävä kantansa toimintaohjelmien sisällöstä, hankeluettelo mukaan lukien. Mainittujen asiakirjojen lisäksi laaditaan rahoituspöytäkirja (EU:n ja edunsaajamaiden väliset sopimukset rahoitettavista hankkeista) sekä yksittäisiin hankkeisiin liittyvät suunnitteluasiakirjat (toimeksiannon kuvaus). Raja-alueyhteistyötä koskevalla Tacis-ohjelmalla ja ydinturvallisuuteen liittyvillä Tacis-toimilla on omat strategia-asiakirjansa sekä tavoiteohjelmat ja toimintaohjelmat.

| 6. | Tacis-toimien suunnittelun on tarkoitus perustua vuoropuheluun. Tämä merkitsee, että komission ja edunsaajamaiden on sovittava painopistealoista ja hankkeista kaikilla ohjelmatyön tasoilla ja hankkeiden yksilöinnin kaikissa vaiheissa. Sekä komission että edunsaajamaiden edustajien on näin ollen käsiteltävä ja allekirjoitettava kaikki edellä mainitut asiakirjat monivuotisista tavoiteohjelmista toimeksiannon kuvauksiin. |
| --- | --- |

6.

Tacis-toimien suunnittelun on tarkoitus perustua vuoropuheluun. Tämä merkitsee, että komission ja edunsaajamaiden on sovittava painopistealoista ja hankkeista kaikilla ohjelmatyön tasoilla ja hankkeiden yksilöinnin kaikissa vaiheissa. Sekä komission että edunsaajamaiden edustajien on näin ollen käsiteltävä ja allekirjoitettava kaikki edellä mainitut asiakirjat monivuotisista tavoiteohjelmista toimeksiannon kuvauksiin.

| 7. | EuropeAidilla on yleisvastuu hankkeiden elinkaaren hallinnoinnista hankkeiden yksilöinnistä niiden hyväksymiseen asti, sekä lisäksi rahoituksesta, hankkeiden täytäntöönpanosta ja arvioinnista. |
| --- | --- |

7.

EuropeAidilla on yleisvastuu hankkeiden elinkaaren hallinnoinnista hankkeiden yksilöinnistä niiden hyväksymiseen asti, sekä lisäksi rahoituksesta, hankkeiden täytäntöönpanosta ja arvioinnista.

| 8. | Komissio käynnisti vuonna 2000 yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevien ohjelmiensa mittavan uudistuksen (5), jonka päätavoitteena oli yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen nopeuden ja laadun huomattava parantaminen. Uudistuksen keskeisenä tekijänä oli tuen hallinnointiin liittyvien tehtävien ja vastuualueiden laaja-alainen hajauttaminen komission lähetystöille. Hajauttamisen seurauksena hankevalmistelu, sopimustenteko sekä taloudellinen ja tekninen toteutus siirtyivät lähetystöjen vastuulle. Brysselissä toimivat keskusyksiköt ovat siirtyneet hankkeiden suorasta hallinnoinnista kohden lähetystöjen seurantaa ja tukemista. |
| --- | --- |

8.

Komissio käynnisti vuonna 2000 yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevien ohjelmiensa mittavan uudistuksen (5), jonka päätavoitteena oli yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen nopeuden ja laadun huomattava parantaminen. Uudistuksen keskeisenä tekijänä oli tuen hallinnointiin liittyvien tehtävien ja vastuualueiden laaja-alainen hajauttaminen komission lähetystöille. Hajauttamisen seurauksena hankevalmistelu, sopimustenteko sekä taloudellinen ja tekninen toteutus siirtyivät lähetystöjen vastuulle. Brysselissä toimivat keskusyksiköt ovat siirtyneet hankkeiden suorasta hallinnoinnista kohden lähetystöjen seurantaa ja tukemista.

Tacis Venäjän federaatiossa

| 9. | Venäjän federaatio on Tacis-ohjelman suurin edunsaaja; sen osuus ohjelman piirissä maksettavan rahoituksen kokonaismäärästä on ollut noin 40 prosenttia. Venäjän federaatiolle myönnettävän Tacis-rahoituksen vuotuinen määrä on ollut noin 200 miljoonaa euroa. |
| --- | --- |

9.

Venäjän federaatio on Tacis-ohjelman suurin edunsaaja; sen osuus ohjelman piirissä maksettavan rahoituksen kokonaismäärästä on ollut noin 40 prosenttia. Venäjän federaatiolle myönnettävän Tacis-rahoituksen vuotuinen määrä on ollut noin 200 miljoonaa euroa.

EU ja Venäjän federaatio

| 10. | Venäjän federaatiota koskevalla Euroopan unionin politiikalla on seuraavat tavoitteet: vaikuttaminen oikeusvaltion periaatteiden lujittamiseen tukemalla tehokkaiden instituutiorakenteiden sekä vaikuttavien lainsäädäntö-, toimeenpano- ja oikeusjärjestelmien kehittämistä; investointiolosuhteiden parantaminen; lainsäädännön harmonisoinnin tukeminen suhteessa EU:hun; yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa sekä ympäristön ja ydinturvallisuuden aloilla. Mainittujen toimien pitäisi tukea vakaan talouskasvun edellytysten luomista Venäjän federaatiossa ja kehittää todellista kumppanuutta EU:n kanssa. |
| --- | --- |

10.

Venäjän federaatiota koskevalla Euroopan unionin politiikalla on seuraavat tavoitteet: vaikuttaminen oikeusvaltion periaatteiden lujittamiseen tukemalla tehokkaiden instituutiorakenteiden sekä vaikuttavien lainsäädäntö-, toimeenpano- ja oikeusjärjestelmien kehittämistä; investointiolosuhteiden parantaminen; lainsäädännön harmonisoinnin tukeminen suhteessa EU:hun; yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa sekä ympäristön ja ydinturvallisuuden aloilla. Mainittujen toimien pitäisi tukea vakaan talouskasvun edellytysten luomista Venäjän federaatiossa ja kehittää todellista kumppanuutta EU:n kanssa.

| 11. | Euroopan unionin ja Venäjän federaation välinen kumppanuus- ja yhteistyösopimus sääntelee niiden välisiä poliittisia, taloudellisia ja kulttuurisuhteita. Sopimus allekirjoitettiin vuonna 1994, ja se tuli voimaan 1. joulukuuta 1997, alun perin kymmeneksi vuodeksi. Komissio ja Venäjän viranomaiset kehittävät parhaillaan uutta välinettä nykyisen kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen voimassaolon päättymisen jälkeistä aikaa varten. |
| --- | --- |

11.

Euroopan unionin ja Venäjän federaation välinen kumppanuus- ja yhteistyösopimus sääntelee niiden välisiä poliittisia, taloudellisia ja kulttuurisuhteita. Sopimus allekirjoitettiin vuonna 1994, ja se tuli voimaan 1. joulukuuta 1997, alun perin kymmeneksi vuodeksi. Komissio ja Venäjän viranomaiset kehittävät parhaillaan uutta välinettä nykyisen kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen voimassaolon päättymisen jälkeistä aikaa varten.

Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa

| 12. | Tarkastustavoitteena oli arvioida, oliko komissio hallinnoinut Venäjän federaatiossa toteutettavia Tacis-hankkeita siten, että hankkeet olivat vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeista poimitun otoksen määrittääkseen i) missä laajuudessa hankkeiden tavoitteet oli saavutettu ja ii) millainen oli hankkeiden kestävyys. Tilintarkastustuomioistuin seurasi tarkastuksessaan komission hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmään liittyviä vaiheita: ohjelmatyötä; hankkeiden yksilöintiä ja suunnittelua; hankerahoitusta; hankkeiden täytäntöönpanoa ja arviointia. |
| --- | --- |

12.

Tarkastustavoitteena oli arvioida, oliko komissio hallinnoinut Venäjän federaatiossa toteutettavia Tacis-hankkeita siten, että hankkeet olivat vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeista poimitun otoksen määrittääkseen i) missä laajuudessa hankkeiden tavoitteet oli saavutettu ja ii) millainen oli hankkeiden kestävyys. Tilintarkastustuomioistuin seurasi tarkastuksessaan komission hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmään liittyviä vaiheita: ohjelmatyötä; hankkeiden yksilöintiä ja suunnittelua; hankerahoitusta; hankkeiden täytäntöönpanoa ja arviointia.

| 13. | Tarkastus keskittyi hanketasoon, joten ohjelmatyöprosessin arviointi rajoitettiin näkökohtiin, joilla oli välitön vaikutus tarkastettujen hankkeiden suunnitteluun. Tarkastus ei kattanut hankkeiden muita, poliittisia yleistavoitteita, jotka eivät ole mitattavissa. |
| --- | --- |

13.

Tarkastus keskittyi hanketasoon, joten ohjelmatyöprosessin arviointi rajoitettiin näkökohtiin, joilla oli välitön vaikutus tarkastettujen hankkeiden suunnitteluun. Tarkastus ei kattanut hankkeiden muita, poliittisia yleistavoitteita, jotka eivät ole mitattavissa.

| 14. | Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuksensa yhteydessä yhteistyötä Venäjän kansallisen tarkastusviraston kanssa. Virasto kohdisti rinnakkaisen tarkastuksen Tacis-hankkeista vastaaviin Venäjän viranomaisiin. Viraston kertomus julkaistaan vuoden 2006 alussa. |
| --- | --- |

14.

Tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuksensa yhteydessä yhteistyötä Venäjän kansallisen tarkastusviraston kanssa. Virasto kohdisti rinnakkaisen tarkastuksen Tacis-hankkeista vastaaviin Venäjän viranomaisiin. Viraston kertomus julkaistaan vuoden 2006 alussa.

| 15. | Tilintarkastustuomioistuin tutki 275 sopimuksen kokonaismäärästä 29 sopimusta (hanketta), jotka oli tehty vuonna 2000 tai sen jälkeen ja joiden voimassaolo päättyi viimeistään vuoden 2003 lopussa; ne olivat tuoreimpia hankkeita, joiden kestävyys oli arvioitavissa. Hankkeita rahoitettiin vuosien 1997—2000 toimintaohjelmien yhteydessä ja niistä suurin osa pantiin täytäntöön vuosina 2002 ja 2003. Tarkastettujen sopimusten kokonaisarvo oli yli 56 miljoonaa euroa ja kaikkien sopimusten yhteisarvo 109 miljoonaa euroa (6). Ydinturvallisuutta sekä raja-alueyhteistyötä koskevat Tacis-hankkeet jätettiin otoksen ulkopuolelle, sillä tilintarkastustuomioistuin on julkaissut mainittuja aloja koskevat erityiskertomukset vuonna 1998 (7) (seuranta varainhoitovuoden 2000 vuosikertomuksessa) ja vuonna 2001 (8). |
| --- | --- |

15.

Tilintarkastustuomioistuin tutki 275 sopimuksen kokonaismäärästä 29 sopimusta (hanketta), jotka oli tehty vuonna 2000 tai sen jälkeen ja joiden voimassaolo päättyi viimeistään vuoden 2003 lopussa; ne olivat tuoreimpia hankkeita, joiden kestävyys oli arvioitavissa. Hankkeita rahoitettiin vuosien 1997—2000 toimintaohjelmien yhteydessä ja niistä suurin osa pantiin täytäntöön vuosina 2002 ja 2003. Tarkastettujen sopimusten kokonaisarvo oli yli 56 miljoonaa euroa ja kaikkien sopimusten yhteisarvo 109 miljoonaa euroa (6). Ydinturvallisuutta sekä raja-alueyhteistyötä koskevat Tacis-hankkeet jätettiin otoksen ulkopuolelle, sillä tilintarkastustuomioistuin on julkaissut mainittuja aloja koskevat erityiskertomukset vuonna 1998 (7) (seuranta varainhoitovuoden 2000 vuosikertomuksessa) ja vuonna 2001 (8).

| 16. | Otokseen sisältyi erityyppisiä toimia sekä toiminta-aloja. Laajojen, budjetiltaan vähintään kahden miljoonan euron hankkeiden lisäksi siihen kuului kolme pienempää Bistro (9)-hanketta, kolme aiempiin hankkeisiin liittyvää pienempää jatko-osaa sekä yksi toteutettavuustutkimusta koskeva sopimus. |
| --- | --- |

16.

Otokseen sisältyi erityyppisiä toimia sekä toiminta-aloja. Laajojen, budjetiltaan vähintään kahden miljoonan euron hankkeiden lisäksi siihen kuului kolme pienempää Bistro (9)-hanketta, kolme aiempiin hankkeisiin liittyvää pienempää jatko-osaa sekä yksi toteutettavuustutkimusta koskeva sopimus.

HUOMAUTUKSET

| 17. | Useimmissa hankkeissa ilmeni ongelmia yhdessä tai useammassa hankesyklin vaiheessa. Ongelmia käsitellään seuraavassa. Taulukossa 1 on esitetty tarkastuksessa havaittuja keskeisiä ongelmia sisältävien hankkeiden lukumäärä.
  Taulukko 1
  Tarkastuksessa havaittuja keskeisiä ongelmia sisältävien hankkeiden lukumäärä | Ongelmia sisältäneiden hankkeiden lukumäärä | Ongelmattomien hankkeiden lukumäärä |
| --- | --- | --- | --- |
| Tarkastettujen hankkeiden kokonaismäärä = 29 | | |
| Hankkeiden yksilöinti ja suunnittelu |
| Hankkeiden pitkä suunnitteluaikataulu | 8 | 21 |
| Epärealistiset oletukset | 12 | 17 |
| Epärealistiset tavoitteet | 9 | 20 |
| Epätarkat tai puuttuvat tavoitteet | 16 | 13 |
| Edunsaajien epäonnistunut valinta ja sitoutuminen | 11 | 18 |
| Hankerahoitus |
| Epätarkka hankekoon määrittely | 8 | 21 |
| Hankkeiden täytäntöönpano |
| Täytäntöönpanoviiveet | 12 | 17 |
| Palveluntarjoajien toimintaan liittyvät ongelmat | 6 | 23 |
| Tehoton seuranta | 3 | 26 |
| Tavoitteita ei saavutettu/saavutettiin vain osittain | 12/8 | 9 |
| Ehtoja ei asetettu tai noudatettu | 8 | 21 |
| Tiedonjakelu ja kestävyys |
| Heikko tiedonjakelu | 17 | 12 |
| Heikko kestävyys | 24 | 5 |
| Arvioinnin puute | 27 | 2 |

17.

Useimmissa hankkeissa ilmeni ongelmia yhdessä tai useammassa hankesyklin vaiheessa. Ongelmia käsitellään seuraavassa. Taulukossa 1 on esitetty tarkastuksessa havaittuja keskeisiä ongelmia sisältävien hankkeiden lukumäärä.

Taulukko 1

Tarkastuksessa havaittuja keskeisiä ongelmia sisältävien hankkeiden lukumäärä

Ongelmia sisältäneiden hankkeiden lukumäärä

Ongelmattomien hankkeiden lukumäärä

Tarkastettujen hankkeiden kokonaismäärä = 29

Hankkeiden yksilöinti ja suunnittelu

Hankkeiden pitkä suunnitteluaikataulu

8

21

Epärealistiset oletukset

12

17

Epärealistiset tavoitteet

9

20

Epätarkat tai puuttuvat tavoitteet

16

13

Edunsaajien epäonnistunut valinta ja sitoutuminen

11

18

Hankerahoitus

Epätarkka hankekoon määrittely

8

21

Hankkeiden täytäntöönpano

Täytäntöönpanoviiveet

12

17

Palveluntarjoajien toimintaan liittyvät ongelmat

6

23

Tehoton seuranta

3

26

Tavoitteita ei saavutettu/saavutettiin vain osittain

12/8

9

Ehtoja ei asetettu tai noudatettu

8

21

Tiedonjakelu ja kestävyys

Heikko tiedonjakelu

17

12

Heikko kestävyys

24

5

Arvioinnin puute

27

2

Saavuttamatta jääneet tai vain osittain saavutetut tavoitteet

| 18. | Yhdeksän hankkeen kohdalla tavoitteet saavutettiin kokonaisuudessaan. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa niitä ei saavutettu.



  Laatikko 1

  Yhdellä hankkeella oli useita erityistavoitteita. Niistä yksi oli laillisten tiestandardien yhdenmukaistamisen varmistaminen EU:n ja Venäjän federaation välillä. Tavoite jäi saavuttamatta, koska kyseistä EU-standardia ei ole olemassa. Toinen erityistavoite oli tiemateriaalien vertailutestien mahdollistaminen toimittamalla testauslaitteita venäläiselle laitokselle. Laitteet toimitettiin, mutta ne olivat käyttämättä vielä lähes kaksi vuotta hankkeen päättymisen jälkeen. Kolmantena tavoitteena oli edunsaajan henkilöstön kouluttaminen, joka peruttiin kesken hankkeen toteuttamisen. |
| --- | --- |

18.

Yhdeksän hankkeen kohdalla tavoitteet saavutettiin kokonaisuudessaan. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa niitä ei saavutettu.

Laatikko 1

  Yhdellä hankkeella oli useita erityistavoitteita. Niistä yksi oli laillisten tiestandardien yhdenmukaistamisen varmistaminen EU:n ja Venäjän federaation välillä. Tavoite jäi saavuttamatta, koska kyseistä EU-standardia ei ole olemassa. Toinen erityistavoite oli tiemateriaalien vertailutestien mahdollistaminen toimittamalla testauslaitteita venäläiselle laitokselle. Laitteet toimitettiin, mutta ne olivat käyttämättä vielä lähes kaksi vuotta hankkeen päättymisen jälkeen. Kolmantena tavoitteena oli edunsaajan henkilöstön kouluttaminen, joka peruttiin kesken hankkeen toteuttamisen.

| 19. | Yleisesti ottaen parhaiten tavoitteisiinsa pääsivät pienet hankkeet, joiden tavoitteet oli määritetty hyvin ja selkeästi. Myös alueelliset hankkeet tuottivat yleensä paremmin tulosta kuin ministeriöihin ja keskustasoon kohdistuvat hankkeet; syynä tähän oli se, että edunsaajat sitoutuivat hankkeisiin tiiviimmin ja kokivat voimakkaammin hankkeen omakseen ja henkilöstö oli motivoituneempaa. |
| --- | --- |

19.

Yleisesti ottaen parhaiten tavoitteisiinsa pääsivät pienet hankkeet, joiden tavoitteet oli määritetty hyvin ja selkeästi. Myös alueelliset hankkeet tuottivat yleensä paremmin tulosta kuin ministeriöihin ja keskustasoon kohdistuvat hankkeet; syynä tähän oli se, että edunsaajat sitoutuivat hankkeisiin tiiviimmin ja kokivat voimakkaammin hankkeen omakseen ja henkilöstö oli motivoituneempaa.

Ohjelmatyön puitteet

| 20. | Komissio on vuosien mittaan kehittänyt ulkoisiin toimiin liittyvään ohjelmatyöhön sovellettavan järjestelmän. Järjestelmä on periaatteessa kattava ja looginen. Se on ollut vakaa jo vuosien ajan. Muiden yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevien ohjelmien tapaan monet asiakirjat laaditaan Tacis-ohjelmatyöstä ja -täytäntöönpanosta vastaavilla eri tasoilla (ks. kohdat 4 ja 5). |
| --- | --- |

20.

Komissio on vuosien mittaan kehittänyt ulkoisiin toimiin liittyvään ohjelmatyöhön sovellettavan järjestelmän. Järjestelmä on periaatteessa kattava ja looginen. Se on ollut vakaa jo vuosien ajan. Muiden yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskevien ohjelmien tapaan monet asiakirjat laaditaan Tacis-ohjelmatyöstä ja -täytäntöönpanosta vastaavilla eri tasoilla (ks. kohdat 4 ja 5).

| 21. | Ohjelmatyö vie kuitenkin sisäisine ja ulkoisine konsultointeineen pitkän ajan. Tämä vähensi hankkeiden yksilöintiin ja suunnitteluasiakirjojen laadintaan yksittäisten hankkeiden kohdalla käytettävissä olevaa aikaa, ja lopulta hankkeiden esittämisen määräajan lähestyessä toimeksiannon kuvaukset olivat laadullisesti riittämättömiä (ks. kohta 26). |
| --- | --- |

21.

Ohjelmatyö vie kuitenkin sisäisine ja ulkoisine konsultointeineen pitkän ajan. Tämä vähensi hankkeiden yksilöintiin ja suunnitteluasiakirjojen laadintaan yksittäisten hankkeiden kohdalla käytettävissä olevaa aikaa, ja lopulta hankkeiden esittämisen määräajan lähestyessä toimeksiannon kuvaukset olivat laadullisesti riittämättömiä (ks. kohta 26).

| 22. | Tarkastettujen hankkeiden tulokset ja niihin liittyneiden ongelmien analysointi osoittavat, että huolimatta komission ilmeisistä yrityksistä virallisten neuvottelujen aikana ohjelmatyö ja sitä seurannut hankkeiden yksilöinti — rahoituspöytäkirjan ja yksittäisten toimeksiannon kuvausten laadinta mukaan lukien — tapahtuivat ilman riittävää vuoropuhelua (ks. kohta 6) eri tasojen eli Tacis-ohjelman hallinnoinnista vastaavien Venäjän viranomaisten ja edunsaajien (ministeriöt ja muut organisaatiot) kanssa. Joillakin toiminta-aloilla Venäjän federaation uudistusprosessi ei ollut edennyt toivotulla tavalla tai edunsaajapuolella poliittinen ilmapiiri ei vielä sallinut rakentavaa vuoropuhelua komission kanssa. Tämän seurauksena Venäjän viranomaiset ottivat joissakin tapauksissa vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Vuoropuhelun puute ja suunnitteluprosessin pituus (ks. kohta 21) vaikuttivat kielteisesti hankkeiden vaikuttavuuteen. |
| --- | --- |

22.

Tarkastettujen hankkeiden tulokset ja niihin liittyneiden ongelmien analysointi osoittavat, että huolimatta komission ilmeisistä yrityksistä virallisten neuvottelujen aikana ohjelmatyö ja sitä seurannut hankkeiden yksilöinti — rahoituspöytäkirjan ja yksittäisten toimeksiannon kuvausten laadinta mukaan lukien — tapahtuivat ilman riittävää vuoropuhelua (ks. kohta 6) eri tasojen eli Tacis-ohjelman hallinnoinnista vastaavien Venäjän viranomaisten ja edunsaajien (ministeriöt ja muut organisaatiot) kanssa. Joillakin toiminta-aloilla Venäjän federaation uudistusprosessi ei ollut edennyt toivotulla tavalla tai edunsaajapuolella poliittinen ilmapiiri ei vielä sallinut rakentavaa vuoropuhelua komission kanssa. Tämän seurauksena Venäjän viranomaiset ottivat joissakin tapauksissa vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Vuoropuhelun puute ja suunnitteluprosessin pituus (ks. kohta 21) vaikuttivat kielteisesti hankkeiden vaikuttavuuteen.

Hankkeiden yksilöinti ja suunnittelu

Hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän heikko soveltaminen

| 23. | Komissio hyväksyi vuonna 1992 hankkeiden elinkaaren hallinnointiin sovellettavan metodologian (PCM-Project Cycle Management), jonka yhteydessä määritettiin rahoitusehdotusten muoto ja sisältö ja esitettiin vaatimus loogisen viitekehyksen laatimisesta (10); tavoitteena oli komission hankehallinnoinnin parantaminen. Komissio kuitenkin muutti hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän ja loogisten viitekehysten käytön pakolliseksi vasta vuodesta 2001 alkaen. |
| --- | --- |

23.

Komissio hyväksyi vuonna 1992 hankkeiden elinkaaren hallinnointiin sovellettavan metodologian (PCM-Project Cycle Management), jonka yhteydessä määritettiin rahoitusehdotusten muoto ja sisältö ja esitettiin vaatimus loogisen viitekehyksen laatimisesta (10); tavoitteena oli komission hankehallinnoinnin parantaminen. Komissio kuitenkin muutti hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän ja loogisten viitekehysten käytön pakolliseksi vasta vuodesta 2001 alkaen.

| 24. | Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2001 erityiskertomuksen nro 21/2000 yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien komission ohjelmien hallinnoinnista. Kertomuksessa tuotiin esille esimerkiksi havainto, että loogisia viitekehyksiä osana hankkeiden elinkaaren hallinnointia ei ollut useinkaan laadittu hyvin (11). Nyt toimitettu Tacis-tarkastus osoitti, että komissio ei edelleenkään käyttänyt systemaattisesti hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää — loogiset viitekehykset mukaan lukien. Tarkastus osoitti niin ikään, että useimmissa tapauksissa, joissa loogisia viitekehyksiä käytettiin tehokkaasti, hankkeiden tulokset paranivat. Hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän käyttö pakotti perusteellisempaan suunnitteluun. |
| --- | --- |

24.

Tilintarkastustuomioistuin julkaisi vuonna 2001 erityiskertomuksen nro 21/2000 yhteisön ulkopuolelle suunnattua tukea koskevien komission ohjelmien hallinnoinnista. Kertomuksessa tuotiin esille esimerkiksi havainto, että loogisia viitekehyksiä osana hankkeiden elinkaaren hallinnointia ei ollut useinkaan laadittu hyvin (11). Nyt toimitettu Tacis-tarkastus osoitti, että komissio ei edelleenkään käyttänyt systemaattisesti hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää — loogiset viitekehykset mukaan lukien. Tarkastus osoitti niin ikään, että useimmissa tapauksissa, joissa loogisia viitekehyksiä käytettiin tehokkaasti, hankkeiden tulokset paranivat. Hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän käyttö pakotti perusteellisempaan suunnitteluun.

Pitkä hankesuunnittelu

| 25. | Alkuperäisestä ideasta tai hankkeen rahoituspyynnön esittämisestä kului erittäin pitkä aika hankkeen varsinaiseen käynnistämiseen. Konsultointihankkeen käynnistämiseen voi mennä kolmekin vuotta, mikä on liian kauan, sillä edunsaajien tarpeet ja tilanteet muuttuvat. Viivästysten takia etenkin menettelytapojen kehittämiseen ja kriisinhallintaan liittyvät hankkeet olivat vanhentuneita jo ennen kuin ehtivät alkaakaan. Näin ollen, kun alkuperäiset ongelmat olivat ajan myötä ratkenneet, sopimuspuolien oli muutettava hankkeiden lähestymistapoja, mikä viivästytti niiden täytäntöönpanoa entisestään.



  Laatikko 2

  Ennen tuen suuntaamista rahanpesutoiminnan ehkäisemiseen komissio edellytti toteutettavuustutkimuksen suorittamista. Varsinaisen valmistelevan hankkeen aloittaminen viivästyi kahdella vuodella lähinnä komission yksiköiden sisäisten koordinointiongelmien takia; viivästymiseen vaikutti kuitenkin myös se, että edunsaajaorganisaatiolta kului tarpeettoman kauan toimeksiannon kuvausten hyväksymiseen. Tämä viivästytti lopulta myös teknisen avun hanketta viidellä vuodella; hanke oli poliittisesti ja taloudellisesti tärkeä ja Venäjän federaation kannalta myös kiireinen. |
| --- | --- |

25.

Alkuperäisestä ideasta tai hankkeen rahoituspyynnön esittämisestä kului erittäin pitkä aika hankkeen varsinaiseen käynnistämiseen. Konsultointihankkeen käynnistämiseen voi mennä kolmekin vuotta, mikä on liian kauan, sillä edunsaajien tarpeet ja tilanteet muuttuvat. Viivästysten takia etenkin menettelytapojen kehittämiseen ja kriisinhallintaan liittyvät hankkeet olivat vanhentuneita jo ennen kuin ehtivät alkaakaan. Näin ollen, kun alkuperäiset ongelmat olivat ajan myötä ratkenneet, sopimuspuolien oli muutettava hankkeiden lähestymistapoja, mikä viivästytti niiden täytäntöönpanoa entisestään.

Laatikko 2

  Ennen tuen suuntaamista rahanpesutoiminnan ehkäisemiseen komissio edellytti toteutettavuustutkimuksen suorittamista. Varsinaisen valmistelevan hankkeen aloittaminen viivästyi kahdella vuodella lähinnä komission yksiköiden sisäisten koordinointiongelmien takia; viivästymiseen vaikutti kuitenkin myös se, että edunsaajaorganisaatiolta kului tarpeettoman kauan toimeksiannon kuvausten hyväksymiseen. Tämä viivästytti lopulta myös teknisen avun hanketta viidellä vuodella; hanke oli poliittisesti ja taloudellisesti tärkeä ja Venäjän federaation kannalta myös kiireinen.

Epärealistiset oletukset ja tavoitteet

| 26. | Pitkä suunnittelujakso ei aina tuottanut laadullisesti hyviä toimeksiannon kuvauksia. Yhdeksässä tapauksessa hankesuunnitteluvaiheessa suoritettujen taustatutkimusten riittämättömyys johti epärealistisiin tavoitteisiin. Hankesuunnittelussa ei useinkaan otettu huomioon hankkeen täytäntöönpanoon liittyviä oikeudellisia tekijöitä; toisaalta tavoitteet saattoivat ylittää edunsaajan toimivallan tai olla yksinkertaisesti liian laaja-alaisia tai abstrakteja yhden hankkeen avulla saavutettaviksi. Epäonnistuneita olivat esimerkiksi useimmat hankkeet, joiden tavoitteet tai tehtävät liittyivät menettelytapojen muotoiluun — lainsäädännön hyväksyminen mukaan lukien.



  Laatikko 3

  Eräässä tapauksessa perustettiin pilottihanke, jonka tarkoituksena oli uusien liiketoimintojen aloittamista helpottavan uuden mallin testaaminen. Venäjän federaatioon oli kuitenkin jo perustettu vastaavanlainen malli 1990-luvun puolivälissä Kanadan toimittaman teknisen avun tuella. |
| --- | --- |

26.

Pitkä suunnittelujakso ei aina tuottanut laadullisesti hyviä toimeksiannon kuvauksia. Yhdeksässä tapauksessa hankesuunnitteluvaiheessa suoritettujen taustatutkimusten riittämättömyys johti epärealistisiin tavoitteisiin. Hankesuunnittelussa ei useinkaan otettu huomioon hankkeen täytäntöönpanoon liittyviä oikeudellisia tekijöitä; toisaalta tavoitteet saattoivat ylittää edunsaajan toimivallan tai olla yksinkertaisesti liian laaja-alaisia tai abstrakteja yhden hankkeen avulla saavutettaviksi. Epäonnistuneita olivat esimerkiksi useimmat hankkeet, joiden tavoitteet tai tehtävät liittyivät menettelytapojen muotoiluun — lainsäädännön hyväksyminen mukaan lukien.

Laatikko 3

  Eräässä tapauksessa perustettiin pilottihanke, jonka tarkoituksena oli uusien liiketoimintojen aloittamista helpottavan uuden mallin testaaminen. Venäjän federaatioon oli kuitenkin jo perustettu vastaavanlainen malli 1990-luvun puolivälissä Kanadan toimittaman teknisen avun tuella.

| 27. | Sekä venäläisten että toimivaltaisten komission pääosastojen osallistuminen suunnitteluasiakirjojen laadintaan ja hyväksymiseen vaihteli huomattavasti, ja joissakin tapauksissa sitä voitiin pitää realistisen suunnittelun varmistamisen kannalta riittämättömänä.



  Laatikko 4

  Eräässä tapauksessa kaupunki osallistui alueelliseen lämmön- ja sähköntuotantohankkeeseen, mutta sitä ei ollut nimetty ensisijaiseksi edunsaajaksi. Kaupunki ei hyväksynyt toimeksiannon kuvausta, minkä seurauksena hanke viivästyi ja siihen liittyi myös muita, kaupungin viranomaisten sitoutumisen puuttumisesta aiheutuvia hallinnointiongelmia. |
| --- | --- |

27.

Sekä venäläisten että toimivaltaisten komission pääosastojen osallistuminen suunnitteluasiakirjojen laadintaan ja hyväksymiseen vaihteli huomattavasti, ja joissakin tapauksissa sitä voitiin pitää realistisen suunnittelun varmistamisen kannalta riittämättömänä.

Laatikko 4

  Eräässä tapauksessa kaupunki osallistui alueelliseen lämmön- ja sähköntuotantohankkeeseen, mutta sitä ei ollut nimetty ensisijaiseksi edunsaajaksi. Kaupunki ei hyväksynyt toimeksiannon kuvausta, minkä seurauksena hanke viivästyi ja siihen liittyi myös muita, kaupungin viranomaisten sitoutumisen puuttumisesta aiheutuvia hallinnointiongelmia.

| 28. | Epärealistisiin oletuksiin ja tavoitteisiin lukeutuvat esimerkiksi seuraavat tekijät: edunsaajan instituutiorakenteet olivat riittämättömät tai puuttuivat kokonaan, kohderyhmä ei ollut kiinnostunut tarjotuista palveluista, paikallishallinnon yhteistyövalmiudet yliarvioitiin tai edunsaajalla ei ollut laillisia valtuuksia hankkeeseen liittyvien palveluiden tai tietojen tarjoamiseen. |
| --- | --- |

28.

Epärealistisiin oletuksiin ja tavoitteisiin lukeutuvat esimerkiksi seuraavat tekijät: edunsaajan instituutiorakenteet olivat riittämättömät tai puuttuivat kokonaan, kohderyhmä ei ollut kiinnostunut tarjotuista palveluista, paikallishallinnon yhteistyövalmiudet yliarvioitiin tai edunsaajalla ei ollut laillisia valtuuksia hankkeeseen liittyvien palveluiden tai tietojen tarjoamiseen.

Laatikko 5

  Eräällä syrjäisellä ja täysin paikallisella teiden ylläpitohankkeella oli puutteellinen yleistavoite: EU:n ja Venäjän federaation välisen kaupankäynnin helpottaminen.
  Kohdassa 18 olevassa laatikossa mainitaan niin ikään esimerkki epärealistisesta, tiestandardien yhdenmukaistamiseen liittyvästä tavoitteesta.

Epätarkat tai puuttuvat tavoitteet

| 29. | Tarkastetuista hankkeista 13:lla oli selkeät tavoitteet. Kuitenkin 16 tarkastetun hankkeen kohdalla toimeksiannon kuvauksessa määritetyt alkuperäiset hanketavoitteet kuvasivat ainoastaan joko suunniteltuja toimia tai panoksia eikä niiden yhteydessä asetettu selkeitä ja mitattavissa olevia tavoitteita; tavoitteet oli myös saatettu muotoilla yhtä yleisesti kuin poliittisissa ohjelmasuunnitteluasiakirjoissa, mikä pakotti sopimuspuolet määrittämään hankkeiden varsinaisen tarkoituksen niiden täytäntöönpanovaiheessa. Hankkeilla ei ollut tavoitteita, joiden yhteydessä olisi yksilöity ratkaistavana olevat ongelmat, eikä liioin tavoitteita, joihin nähden hankkeiden saavutuksia olisi voitu arvioida. |
| --- | --- |

29.

Tarkastetuista hankkeista 13:lla oli selkeät tavoitteet. Kuitenkin 16 tarkastetun hankkeen kohdalla toimeksiannon kuvauksessa määritetyt alkuperäiset hanketavoitteet kuvasivat ainoastaan joko suunniteltuja toimia tai panoksia eikä niiden yhteydessä asetettu selkeitä ja mitattavissa olevia tavoitteita; tavoitteet oli myös saatettu muotoilla yhtä yleisesti kuin poliittisissa ohjelmasuunnitteluasiakirjoissa, mikä pakotti sopimuspuolet määrittämään hankkeiden varsinaisen tarkoituksen niiden täytäntöönpanovaiheessa. Hankkeilla ei ollut tavoitteita, joiden yhteydessä olisi yksilöity ratkaistavana olevat ongelmat, eikä liioin tavoitteita, joihin nähden hankkeiden saavutuksia olisi voitu arvioida.

| 30. | Useimpien tarkastettujen hankkeiden yhteydessä ei ollut määritetty objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita. Muissa tapauksissa, joissa tavoitteet olivat selkeitä ja ymmärrettäviä, oli havaittavissa eroavaisuuksia varsinaisten hanketoimien ja toimeksiannon kuvauksessa määritettyjen alkuperäisten hanketavoitteiden välillä. Yhdessä tapauksessa hanke toteutettiin ilman yksilöityjä tavoitteita tai objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita; hanke painottui tilapäisten palveluiden tarjoamiseen tietylle ministeriölle ilman että työn tarkkaa tavoitetta olisi määritetty selkeästi. Erään toisen hankkeen kohdalla yksityisen sektorin edunsaajat saivat tukea kaupallisen toimintansa kehittämiseen, mikä ei itse asiassa kuulunut hankkeen yleistavoitteen piiriin. |
| --- | --- |

30.

Useimpien tarkastettujen hankkeiden yhteydessä ei ollut määritetty objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita. Muissa tapauksissa, joissa tavoitteet olivat selkeitä ja ymmärrettäviä, oli havaittavissa eroavaisuuksia varsinaisten hanketoimien ja toimeksiannon kuvauksessa määritettyjen alkuperäisten hanketavoitteiden välillä. Yhdessä tapauksessa hanke toteutettiin ilman yksilöityjä tavoitteita tai objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita; hanke painottui tilapäisten palveluiden tarjoamiseen tietylle ministeriölle ilman että työn tarkkaa tavoitetta olisi määritetty selkeästi. Erään toisen hankkeen kohdalla yksityisen sektorin edunsaajat saivat tukea kaupallisen toimintansa kehittämiseen, mikä ei itse asiassa kuulunut hankkeen yleistavoitteen piiriin.

| 31. | Jotkin hankkeet oli suunniteltu liian monimutkaisiksi: erillisiä, toisiinsa liittymättömiä tehtäviä ja tavoitteita oli liian paljon.



  Laatikko 6

  Erääseen hankkeeseen kuului 23 pääasiallista tuotosta tai tavoitetta, jotka oli sisällytetty kahdeksaan eri osa-alueeseen. Niiden piiriin kuului esimerkiksi ympäristönsuojelu öljyntuotantoalalla, energiansäästötoimet sekä kalanviljelylaitoksia koskevat tutkimukset. Monimutkaisuuden takia monia asetetuista tavoitteista — mukaan lukien kaksi merkittävintä tavoitetta — ei saavutettu kokonaisuudessaan. |
| --- | --- |

31.

Jotkin hankkeet oli suunniteltu liian monimutkaisiksi: erillisiä, toisiinsa liittymättömiä tehtäviä ja tavoitteita oli liian paljon.

Laatikko 6

  Erääseen hankkeeseen kuului 23 pääasiallista tuotosta tai tavoitetta, jotka oli sisällytetty kahdeksaan eri osa-alueeseen. Niiden piiriin kuului esimerkiksi ympäristönsuojelu öljyntuotantoalalla, energiansäästötoimet sekä kalanviljelylaitoksia koskevat tutkimukset. Monimutkaisuuden takia monia asetetuista tavoitteista — mukaan lukien kaksi merkittävintä tavoitetta — ei saavutettu kokonaisuudessaan.

Edunsaajien epäonnistunut valinta ja puutteellinen sitoutuminen

| 32. | Sopivien edunsaajien valinta hankekumppaneiksi oli erittäin ongelmallista, sillä hanketavoitteet ylittivät joissakin tapauksissa hankekumppanin toimivallan tai edunsaaja ei ollut valmis vastaanottamaan tai kykeneväinen hyödyntämään tukea. Yhdessä tapauksessa komissio halusi tukea erästä Venäjän federaation kansallista virastoa poliittisista syistä, tulevia EU:n ja Venäjän federaation välisiä yhteistyöneuvotteluja silmällä pitäen. Virasto ei kuitenkaan lopulta osallistunut varsinaisiin neuvotteluihin. |
| --- | --- |

32.

Sopivien edunsaajien valinta hankekumppaneiksi oli erittäin ongelmallista, sillä hanketavoitteet ylittivät joissakin tapauksissa hankekumppanin toimivallan tai edunsaaja ei ollut valmis vastaanottamaan tai kykeneväinen hyödyntämään tukea. Yhdessä tapauksessa komissio halusi tukea erästä Venäjän federaation kansallista virastoa poliittisista syistä, tulevia EU:n ja Venäjän federaation välisiä yhteistyöneuvotteluja silmällä pitäen. Virasto ei kuitenkaan lopulta osallistunut varsinaisiin neuvotteluihin.

| 33. | Kun hankkeella oli useita edunsaajia, täytäntöönpanoon liittyi useita ongelmia. Yhteistyön puuttuminen kansallisten ja alueellisten viranomaisten väliltä tai eri kansallisten ja alueellisten viranomaisten kesken oli yleistä. Mainittu puute oli ilmeinen, mutta sitä ei ollut otettu huomioon suunnitteluvaiheessa.



  Laatikko 7

  Eräässä tapauksessa hankealoitteen tehnyt edunsaaja toimi ainoastaan aluetasolla. Hankebudjetin suuruutta koskevien vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi hanketta oli laajennettava useita alueita kattavaksi. Ongelma ratkaistiin siten, että luotiin toinen edunsaaja, joka kuitenkin oli olemassa ainoastaan paperilla. Edunsaajalla ei ollut oikeushenkilöllisyyttä eikä se ollut muutoinkaan olemassa hankesuunnitteluasiakirjojen ulkopuolella. |
| --- | --- |

33.

Kun hankkeella oli useita edunsaajia, täytäntöönpanoon liittyi useita ongelmia. Yhteistyön puuttuminen kansallisten ja alueellisten viranomaisten väliltä tai eri kansallisten ja alueellisten viranomaisten kesken oli yleistä. Mainittu puute oli ilmeinen, mutta sitä ei ollut otettu huomioon suunnitteluvaiheessa.

Laatikko 7

  Eräässä tapauksessa hankealoitteen tehnyt edunsaaja toimi ainoastaan aluetasolla. Hankebudjetin suuruutta koskevien vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi hanketta oli laajennettava useita alueita kattavaksi. Ongelma ratkaistiin siten, että luotiin toinen edunsaaja, joka kuitenkin oli olemassa ainoastaan paperilla. Edunsaajalla ei ollut oikeushenkilöllisyyttä eikä se ollut muutoinkaan olemassa hankesuunnitteluasiakirjojen ulkopuolella.

| 34. | Viidessä tarkastetussa tapauksessa edunsaajat eivät osallistuneet hankesuunnitteluun — eivät ainakaan niin varhaisessa vaiheessa, että olisivat voineet vaikuttaa hankkeen muotoon. |
| --- | --- |

34.

Viidessä tarkastetussa tapauksessa edunsaajat eivät osallistuneet hankesuunnitteluun — eivät ainakaan niin varhaisessa vaiheessa, että olisivat voineet vaikuttaa hankkeen muotoon.

Hankerahoitus

Hankekoon määrittämisongelmat

| 35. | Ohjelmatyön suuntaviivojen mukaan Venäjän federaation alueella toteutettavien Tacis-hankkeiden vähimmäisbudjetin tulee olla kaksi miljoonaa euroa, jotta hankkeen avulla saavutetaan riittävä vaikutus ja näkyvyys. Ohjelman avulla voidaan kuitenkin rahoittaa useita pienempiä aloitteita, Bistro-hankkeet mukaan lukien. Useimpien tarkastettuun otokseen kuuluneiden hankkeiden budjetti vaihteli kahden ja kolmen miljoonan euron välillä (ks. kohta 16). Kahdeksassa tapauksessa hankeasiakirjoista ei ilmennyt, miten hankkeiden budjetteihin oli päädytty. Kun hanketavoitteet eivät ole selkeitä, perustellun budjetin laatiminen on vaikeaa. |
| --- | --- |

35.

Ohjelmatyön suuntaviivojen mukaan Venäjän federaation alueella toteutettavien Tacis-hankkeiden vähimmäisbudjetin tulee olla kaksi miljoonaa euroa, jotta hankkeen avulla saavutetaan riittävä vaikutus ja näkyvyys. Ohjelman avulla voidaan kuitenkin rahoittaa useita pienempiä aloitteita, Bistro-hankkeet mukaan lukien. Useimpien tarkastettuun otokseen kuuluneiden hankkeiden budjetti vaihteli kahden ja kolmen miljoonan euron välillä (ks. kohta 16). Kahdeksassa tapauksessa hankeasiakirjoista ei ilmennyt, miten hankkeiden budjetteihin oli päädytty. Kun hanketavoitteet eivät ole selkeitä, perustellun budjetin laatiminen on vaikeaa.

| 36. | Joissakin tapauksissa vähimmäiskokovaatimus aiheutti ongelmia; useita, löyhästi tai ei lainkaan toisiinsa liittyviä tehtäviä sisällytettiin yhteen toimeksiannon kuvaukseen sen sijasta, että olisi käynnistetty joitakin, huolella määritettyjä ja keskitettyjä hankkeita (ks. kohta 31). Tarkastustulokset osoittavat, että budjettipainotteinen, keinotekoisesti laajempia hankkeita luova lähestymistapa tuskin lisää hankkeiden vaikutusta ja näkyvyyttä.



  Laatikko 8

  Teollisen rakenneuudistushankkeen yhteyteen suunniteltiin 30 osahanketta. Budjetti laadittiin vaaditun vähimmäiskoon saavuttamiseksi eikä niinkään osahankkeiden tarpeisiin vastaamiseksi. |
| --- | --- |

36.

Joissakin tapauksissa vähimmäiskokovaatimus aiheutti ongelmia; useita, löyhästi tai ei lainkaan toisiinsa liittyviä tehtäviä sisällytettiin yhteen toimeksiannon kuvaukseen sen sijasta, että olisi käynnistetty joitakin, huolella määritettyjä ja keskitettyjä hankkeita (ks. kohta 31). Tarkastustulokset osoittavat, että budjettipainotteinen, keinotekoisesti laajempia hankkeita luova lähestymistapa tuskin lisää hankkeiden vaikutusta ja näkyvyyttä.

Laatikko 8

  Teollisen rakenneuudistushankkeen yhteyteen suunniteltiin 30 osahanketta. Budjetti laadittiin vaaditun vähimmäiskoon saavuttamiseksi eikä niinkään osahankkeiden tarpeisiin vastaamiseksi.

Kansallinen yhteisrahoitus harvinaista

| 37. | Tacis-asetuksen mukaan komission oli määrä kannustaa aktiivisesti kansallista yhteisrahoitusta. Yhteisrahoitusvaatimukset ovat kuitenkin harvinaisia Venäjän federaation alueella toteutettavien Tacis-hankkeiden kohdalla, vaikka yhteisrahoituksella katsotaan voitavan vaikuttaa myönteisesti edunsaajan ja palveluntarjoajan sitoutumiseen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Tarkastetuista hankkeista ainoastaan kahden kohdalla edunsaaja osallistui toimien rahoitukseen. Yhteisrahoitus vaikutti myönteisesti edunsaajien hankeisännyyteen, mikä puolestaan johti hanketavoitteiden saavuttamiseen. |
| --- | --- |

37.

Tacis-asetuksen mukaan komission oli määrä kannustaa aktiivisesti kansallista yhteisrahoitusta. Yhteisrahoitusvaatimukset ovat kuitenkin harvinaisia Venäjän federaation alueella toteutettavien Tacis-hankkeiden kohdalla, vaikka yhteisrahoituksella katsotaan voitavan vaikuttaa myönteisesti edunsaajan ja palveluntarjoajan sitoutumiseen asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Tarkastetuista hankkeista ainoastaan kahden kohdalla edunsaaja osallistui toimien rahoitukseen. Yhteisrahoitus vaikutti myönteisesti edunsaajien hankeisännyyteen, mikä puolestaan johti hanketavoitteiden saavuttamiseen.

| 38. | Useimpiin hankkeisiin sisältyy edunsaajien luontoissuorituksia, kuten sitoumuksia paikallisen henkilöstön käyttöönasettamisesta tai tilojen tarjoamisesta palveluntarjoajalle. Tässä välillisessä yhteisrahoituksessa ilmeni ongelmia kahdeksassa tapauksessa mainittujen sitoumusten jäädessä noudattamatta; tilanne koski etenkin Moskovassa toteutettuja hankkeita. Venäjän federaation ministeriöillä ei yleensä ole lakiin perustuvaa oikeutta tarjota palveluntarjoajien käyttöön toimipaikkansa tiloja. Komissio oli tietoinen ongelmasta, mutta sisällytti edelleen tällaisia ehtoja toimeksiannon kuvauksiin. |
| --- | --- |

38.

Useimpiin hankkeisiin sisältyy edunsaajien luontoissuorituksia, kuten sitoumuksia paikallisen henkilöstön käyttöönasettamisesta tai tilojen tarjoamisesta palveluntarjoajalle. Tässä välillisessä yhteisrahoituksessa ilmeni ongelmia kahdeksassa tapauksessa mainittujen sitoumusten jäädessä noudattamatta; tilanne koski etenkin Moskovassa toteutettuja hankkeita. Venäjän federaation ministeriöillä ei yleensä ole lakiin perustuvaa oikeutta tarjota palveluntarjoajien käyttöön toimipaikkansa tiloja. Komissio oli tietoinen ongelmasta, mutta sisällytti edelleen tällaisia ehtoja toimeksiannon kuvauksiin.

Hankkeiden täytäntöönpano

Täytäntöönpanoviiveet

| 39. | Seitsemäntoista hanketta pantiin täytäntöön asetetussa määräajassa. Muiden kahdentoista hankkeen kohdalla ilmeni suuria täytäntöönpanoviiveitä. Viivästyksiä aiheutui useimmiten käynnistysvaiheessa, joka kesti yleensä suunniteltua pidempään. Viivästykset liittyivät lähinnä hankevalmistelun puutteelliseen laatuun. Toimeksiannon kuvauksen heikon laadun takia hankkeisiin oli tehtävä useita muutoksia käynnistys- ja täytäntöönpanovaiheessa. Hankkeen lähestymistavan muutosmenettely lisäsopimuksin on aikaavievä. Jopa henkilöstömuutokset edellyttävät samaa menettelyä kuin hankkeen varsinaiseen sisältöön tehtävät muutokset. |
| --- | --- |

39.

Seitsemäntoista hanketta pantiin täytäntöön asetetussa määräajassa. Muiden kahdentoista hankkeen kohdalla ilmeni suuria täytäntöönpanoviiveitä. Viivästyksiä aiheutui useimmiten käynnistysvaiheessa, joka kesti yleensä suunniteltua pidempään. Viivästykset liittyivät lähinnä hankevalmistelun puutteelliseen laatuun. Toimeksiannon kuvauksen heikon laadun takia hankkeisiin oli tehtävä useita muutoksia käynnistys- ja täytäntöönpanovaiheessa. Hankkeen lähestymistavan muutosmenettely lisäsopimuksin on aikaavievä. Jopa henkilöstömuutokset edellyttävät samaa menettelyä kuin hankkeen varsinaiseen sisältöön tehtävät muutokset.

| 40. | Hankehallinnointivelvollisuuksien hajauttaminen komission päätoimipaikalta lähetystölle tehosti hallinnointimenettelyjä, koska sen seurauksena hankevastaavien ja hankkeeseen osallistuvien tahojen välillä oli aiempaa suorempi yhteys; lähetystön aktiivisempi osallistuminen hallinnointiin itse asiassa säästi useat hankkeet vakavilta vaikeuksilta. Nämä havainnot vastaavat havaintoja, jotka tilintarkastustuomioistuin esitti yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttamista koskevassa erityiskertomuksessaan nro 10/2004 (12). Keskitetysti Brysselissä suunniteltujen ja valmisteltujen, ohjelmakaudella 2002/2003 komission Moskovan lähetystölle siirrettyjen hankkeiden (noin puolet kaikista tarkastetuista hankkeista) täytäntöönpanoon liittyi kuitenkin mainitusta siirtomenettelystä aiheutuvia yksittäisiä viiveitä sekä ilmeisiä hallinnointipuutteita. |
| --- | --- |

40.

Hankehallinnointivelvollisuuksien hajauttaminen komission päätoimipaikalta lähetystölle tehosti hallinnointimenettelyjä, koska sen seurauksena hankevastaavien ja hankkeeseen osallistuvien tahojen välillä oli aiempaa suorempi yhteys; lähetystön aktiivisempi osallistuminen hallinnointiin itse asiassa säästi useat hankkeet vakavilta vaikeuksilta. Nämä havainnot vastaavat havaintoja, jotka tilintarkastustuomioistuin esitti yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen hallinnoinnin hajauttamista koskevassa erityiskertomuksessaan nro 10/2004 (12). Keskitetysti Brysselissä suunniteltujen ja valmisteltujen, ohjelmakaudella 2002/2003 komission Moskovan lähetystölle siirrettyjen hankkeiden (noin puolet kaikista tarkastetuista hankkeista) täytäntöönpanoon liittyi kuitenkin mainitusta siirtomenettelystä aiheutuvia yksittäisiä viiveitä sekä ilmeisiä hallinnointipuutteita.

Palveluntarjoajien toiminta yleisesti ottaen tyydyttävää

| 41. | Tavoitteet jäivät usein saavuttamatta tai saavutettiin vain osittain (ks. kohta 18), mutta useimmissa tapauksissa palveluntarjoajat olivat hoitaneet alkuperäisessä tai muutetussa toimeksiannossa määritetyt työsuoritukset. Palveluntarjoajien yleisenä ongelmana oli löytää sopivaa henkilöstöä etäisemmissä kohteissa toteutettaviin hankkeisiin tapauksissa, joissa tehtäviin alun perin tarkoitettu henkilöstö ei ollut käytettävissä (ja saada tämä henkilöstö pysymään näissä hankkeissa). Ainoastaan yksi pieni hanke epäonnistui palveluntarjoajan tuotoksen puuttuessa. Eräällä toisella palveluntarjoajalla oli hankkeen täytäntöönpanovaiheessa taloudellisia vaikeuksia, mikä johti huomattaviin täytäntöönpanoviiveisiin. |
| --- | --- |

41.

Tavoitteet jäivät usein saavuttamatta tai saavutettiin vain osittain (ks. kohta 18), mutta useimmissa tapauksissa palveluntarjoajat olivat hoitaneet alkuperäisessä tai muutetussa toimeksiannossa määritetyt työsuoritukset. Palveluntarjoajien yleisenä ongelmana oli löytää sopivaa henkilöstöä etäisemmissä kohteissa toteutettaviin hankkeisiin tapauksissa, joissa tehtäviin alun perin tarkoitettu henkilöstö ei ollut käytettävissä (ja saada tämä henkilöstö pysymään näissä hankkeissa). Ainoastaan yksi pieni hanke epäonnistui palveluntarjoajan tuotoksen puuttuessa. Eräällä toisella palveluntarjoajalla oli hankkeen täytäntöönpanovaiheessa taloudellisia vaikeuksia, mikä johti huomattaviin täytäntöönpanoviiveisiin.

Tehottomat ohjauskomiteat

| 42. | Tapauksissa, joissa ohjauskomiteoita oli perustettu, ne eivät yleensä toimineet vaikuttavasti eivätkä tehokkaasti. Tämä hankaloitti hankkeiden täytäntöönpanoa. Komissio rajoitti komiteoiden toimintavaltaa, joten venäläiset jäsenet eivät ymmärtäneet, mitä vaikutusta niillä voisi olla, eivätkä näin ollen osallistuneet aktiivisesti kokouksiin. Sopimuspuolen hankevastaavien oli otettava itselleen (osittain) ohjauskomiteoiden tehtävät. |
| --- | --- |

42.

Tapauksissa, joissa ohjauskomiteoita oli perustettu, ne eivät yleensä toimineet vaikuttavasti eivätkä tehokkaasti. Tämä hankaloitti hankkeiden täytäntöönpanoa. Komissio rajoitti komiteoiden toimintavaltaa, joten venäläiset jäsenet eivät ymmärtäneet, mitä vaikutusta niillä voisi olla, eivätkä näin ollen osallistuneet aktiivisesti kokouksiin. Sopimuspuolen hankevastaavien oli otettava itselleen (osittain) ohjauskomiteoiden tehtävät.

Laitteita ei käytetty hankkeen tarkoituksiin

| 43. | Tacis-asetuksen (Euratom, EY) N:o 1279/96 mukaan ohjelma kattaa teknisen avun täytäntöönpanoa tukevien laitteiden kohtuulliset kustannukset (13). Tacis-asetuksen (EY, Euratom) N:o 99/2000 mukaan enintään 20 prosenttia vuotuisesta budjetista voidaan suunnata investointeihin (14). Palvelusopimuksiin sisältyi käytännössä laitteita koskeva osa, jonka mukaan teknisen avun toimittamisesta vastaavien palveluntarjoajien on yhteistyössä edunsaajien kanssa eriteltävä laitteiden tekniset ominaisuudet ja hallinnoitava hankintamenettelyjä Tacis-ohjelmaa koskevien hankintamenettelyjen mukaisesti. |
| --- | --- |

43.

Tacis-asetuksen (Euratom, EY) N:o 1279/96 mukaan ohjelma kattaa teknisen avun täytäntöönpanoa tukevien laitteiden kohtuulliset kustannukset (13). Tacis-asetuksen (EY, Euratom) N:o 99/2000 mukaan enintään 20 prosenttia vuotuisesta budjetista voidaan suunnata investointeihin (14). Palvelusopimuksiin sisältyi käytännössä laitteita koskeva osa, jonka mukaan teknisen avun toimittamisesta vastaavien palveluntarjoajien on yhteistyössä edunsaajien kanssa eriteltävä laitteiden tekniset ominaisuudet ja hallinnoitava hankintamenettelyjä Tacis-ohjelmaa koskevien hankintamenettelyjen mukaisesti.

| 44. | Teknisen avun ja hankkeiden yhteydessä toimitettujen laitteiden välillä ei aina ollut selkeää synergiaa. Ei ollut myöskään osoitusta siitä, että laitteita koskevassa osassa oli käsitelty asetuksessa tai suuntaviivoissa määritettyjä erityisaloja (15). Edunsaajat pitivät laitteita (lähinnä toimistolaitteita ja tietoteknisiä laitteita) koskevaa osaa pikemminkin konsultointitehtävän vastaanottamisesta annettavana lisähyvityksenä. |
| --- | --- |

44.

Teknisen avun ja hankkeiden yhteydessä toimitettujen laitteiden välillä ei aina ollut selkeää synergiaa. Ei ollut myöskään osoitusta siitä, että laitteita koskevassa osassa oli käsitelty asetuksessa tai suuntaviivoissa määritettyjä erityisaloja (15). Edunsaajat pitivät laitteita (lähinnä toimistolaitteita ja tietoteknisiä laitteita) koskevaa osaa pikemminkin konsultointitehtävän vastaanottamisesta annettavana lisähyvityksenä.

| 45. | Useissa tapauksissa laitteiden toimittaminen tapahtui hankkeen loppuvaiheessa, mikä johtui pitkästä hankintamenettelystä; laitteita ei näin ollen pystytty hyödyntämään hanketoimissa. |
| --- | --- |

45.

Useissa tapauksissa laitteiden toimittaminen tapahtui hankkeen loppuvaiheessa, mikä johtui pitkästä hankintamenettelystä; laitteita ei näin ollen pystytty hyödyntämään hanketoimissa.

| 46. | Laitteet edellyttävät ylläpitoa (tarvikkeiden hankinta mukaan lukien) hankkeen päättymisen jälkeen. Ylläpitoa ei kuitenkaan aina tapahtunut.



  Laatikko 9

  Yhdessä tapauksessa tullitoimipaikalla ei ollut lainkaan laboratoriotarvikkeiden hankintaan budjetoituja varoja. Eräs toinen laboratorio jäi lähestulkoon käyttämättä, sillä edunsaajalla ei ollut riittäviä tiloja laitteiden käyttöön.
  Yksi valtionhallinnon edunsaajista kieltäytyi vastaanottamasta tietoteknisiä laitteita omien byrokratiasyidensä takia (koska laitteista ei maksettu, edunsaaja ei tiennyt, miten kirjata ne taseeseensa).
  Eräässä toisessa tapauksessa edunsaaja myi osan laitteista, koska ei tiennyt, miten hyödyntää niitä. Osaa laitteista ei voitu käyttää, koska tarvittava Internet-yhteys puuttui. Osa kuntoilulaitteista ei soveltunut kohderyhmän — lasten — käyttöön, vaan niitä käyttivät paikallisen sotilasakatemian sotilaat. |
| --- | --- |

46.

Laitteet edellyttävät ylläpitoa (tarvikkeiden hankinta mukaan lukien) hankkeen päättymisen jälkeen. Ylläpitoa ei kuitenkaan aina tapahtunut.

Laatikko 9

  Yhdessä tapauksessa tullitoimipaikalla ei ollut lainkaan laboratoriotarvikkeiden hankintaan budjetoituja varoja. Eräs toinen laboratorio jäi lähestulkoon käyttämättä, sillä edunsaajalla ei ollut riittäviä tiloja laitteiden käyttöön.
  Yksi valtionhallinnon edunsaajista kieltäytyi vastaanottamasta tietoteknisiä laitteita omien byrokratiasyidensä takia (koska laitteista ei maksettu, edunsaaja ei tiennyt, miten kirjata ne taseeseensa).
  Eräässä toisessa tapauksessa edunsaaja myi osan laitteista, koska ei tiennyt, miten hyödyntää niitä. Osaa laitteista ei voitu käyttää, koska tarvittava Internet-yhteys puuttui. Osa kuntoilulaitteista ei soveltunut kohderyhmän — lasten — käyttöön, vaan niitä käyttivät paikallisen sotilasakatemian sotilaat.

Arvonlisäverottomat hankinnat paikallisilta toimittajilta mahdottomia

| 47. | Palveluntarjoajat toivat esille laitteiden ja palveluiden hankintaan liittyviä ongelmia myös kotimaan markkinoilla. Tacis-asetuksen (16) mukaan verot ja tullit eivät ole tukikelpoisia menoja. Arvonlisäverottomat hankinnat Venäjän federaation alueen toimittajilta olivat mahdottomia, koska Venäjän sekundaarilainsäädäntö ei salli menettelyä. Tämä ei ole EU:n ja Venäjän federaation välisen sopimuksen mukaista (17). |
| --- | --- |

47.

Palveluntarjoajat toivat esille laitteiden ja palveluiden hankintaan liittyviä ongelmia myös kotimaan markkinoilla. Tacis-asetuksen (16) mukaan verot ja tullit eivät ole tukikelpoisia menoja. Arvonlisäverottomat hankinnat Venäjän federaation alueen toimittajilta olivat mahdottomia, koska Venäjän sekundaarilainsäädäntö ei salli menettelyä. Tämä ei ole EU:n ja Venäjän federaation välisen sopimuksen mukaista (17).

Seurannasta vastaavat tahot toimivat hyvin

| 48. | Ulkoinen konsulttiyritys vastasi hankkeiden seurannasta koko niiden elinkaaren ajan. Konsultit (seurannasta vastaavat tahot) antavat lausunnon hankkeiden suunnittelusta, tehokkuudesta, vaikuttavuudesta, vaikutuksista sekä kestävyydestä. Hankkeiden taloudelliset näkökohdat eivät kuulu arvioinnin piiriin. Myöskään hankkeiden päättymisen jälkeisten vaikutusten arviointi ei kuulunut eikä kuulu komission ja seurannasta vastaavien tahojen väliseen sopimukseen. Mainitun arvioinnin puuttumista ei korvattu muilla arvioinneilla. |
| --- | --- |

48.

Ulkoinen konsulttiyritys vastasi hankkeiden seurannasta koko niiden elinkaaren ajan. Konsultit (seurannasta vastaavat tahot) antavat lausunnon hankkeiden suunnittelusta, tehokkuudesta, vaikuttavuudesta, vaikutuksista sekä kestävyydestä. Hankkeiden taloudelliset näkökohdat eivät kuulu arvioinnin piiriin. Myöskään hankkeiden päättymisen jälkeisten vaikutusten arviointi ei kuulunut eikä kuulu komission ja seurannasta vastaavien tahojen väliseen sopimukseen. Mainitun arvioinnin puuttumista ei korvattu muilla arvioinneilla.

| 49. | Seurannasta vastaavat tahot toimivat yleisesti ottaen sopimusvelvoitteidensa mukaisesti. Joissakin tapauksissa seurannasta vastaavien tahojen raporteissa kuitenkin toistettiin ilmoitettuja tulevia aikeita ikään kuin ne olisivat olleet hankkeiden ansiota. Raportit eivät ilmentäneet riittävän selkeästi täytäntöönpano-ongelmia, mikä saattaa osittain selittää korjaavien toimien puuttumisen. |
| --- | --- |

49.

Seurannasta vastaavat tahot toimivat yleisesti ottaen sopimusvelvoitteidensa mukaisesti. Joissakin tapauksissa seurannasta vastaavien tahojen raporteissa kuitenkin toistettiin ilmoitettuja tulevia aikeita ikään kuin ne olisivat olleet hankkeiden ansiota. Raportit eivät ilmentäneet riittävän selkeästi täytäntöönpano-ongelmia, mikä saattaa osittain selittää korjaavien toimien puuttumisen.

Tiedonjakelu, kestävyys ja arviointi

Heikko tiedonjakelu

| 50. | Tyypillisiä tiedonjakelutoimia olivat seminaarit, Internet-sivustot sekä esitteet. Joidenkin hankkeiden kohdalla täytäntöönpanovaiheessa tapahtui jossakin määrin tiedonjakelua, mikä kuitenkin loppui hanketoimien päätyttyä. Esimerkiksi kuuden hankkeen yhteydessä edunsaaja ei ylläpitänyt hanketoimien osana luotuja Internet-sivustoja hankkeen päätyttyä. Tämä kuvastaa jossakin määrin myös saavutetuille tuloksille annettua arvoa, sillä komissio ja venäläiset tahot eivät osoittaneet riittävästi varoja tuloksista tiedottamiseen. |
| --- | --- |

50.

Tyypillisiä tiedonjakelutoimia olivat seminaarit, Internet-sivustot sekä esitteet. Joidenkin hankkeiden kohdalla täytäntöönpanovaiheessa tapahtui jossakin määrin tiedonjakelua, mikä kuitenkin loppui hanketoimien päätyttyä. Esimerkiksi kuuden hankkeen yhteydessä edunsaaja ei ylläpitänyt hanketoimien osana luotuja Internet-sivustoja hankkeen päätyttyä. Tämä kuvastaa jossakin määrin myös saavutetuille tuloksille annettua arvoa, sillä komissio ja venäläiset tahot eivät osoittaneet riittävästi varoja tuloksista tiedottamiseen.

| 51. | Komissiolla ei ollut myöskään asianmukaisia järjestelmiä ja ohjeita Tacis-hankkeiden tuloksia ja niistä kertyneitä kokemuksia koskevaan tiedonjakeluun. Esimerkiksi Tacis-hankkeita koskeva yhteenkoottu, julkinen tietokanta puuttuu. Myöskään Venäjän viranomaisilla ei ole täyttä tietoa Tacis-hankkeiden tuloksista. |
| --- | --- |

51.

Komissiolla ei ollut myöskään asianmukaisia järjestelmiä ja ohjeita Tacis-hankkeiden tuloksia ja niistä kertyneitä kokemuksia koskevaan tiedonjakeluun. Esimerkiksi Tacis-hankkeita koskeva yhteenkoottu, julkinen tietokanta puuttuu. Myöskään Venäjän viranomaisilla ei ole täyttä tietoa Tacis-hankkeiden tuloksista.

Heikko kestävyys

| 52. | Kuten edellä on esitetty, hankkeiden tuloksia koskevaan tiedonsaantiin ja -jakeluun liittyi useita ongelmia. Lisäksi edunsaajat ovat vain harvoissa tapauksissa hyödyntäneet tuotoksia, kuten raportteja tai malleja, tai jatkaneet niiden kehittelyä. Tarkastetuista hankkeista ainoastaan viiden tulokset olivat kestäviä. |
| --- | --- |

52.

Kuten edellä on esitetty, hankkeiden tuloksia koskevaan tiedonsaantiin ja -jakeluun liittyi useita ongelmia. Lisäksi edunsaajat ovat vain harvoissa tapauksissa hyödyntäneet tuotoksia, kuten raportteja tai malleja, tai jatkaneet niiden kehittelyä. Tarkastetuista hankkeista ainoastaan viiden tulokset olivat kestäviä.

Arvioinnin puuttuminen

| 53. | Komissio suorittaa ala- tai maakohtaisia arviointeja, mutta kohdentaa harvoin arviointeja yksittäisiin hankkeisiin. Tarkastetuista 29 hankkeesta ainoastaan kahden kohdalla suoritettiin loppuarviointi. Tämä ei riitä, kun otetaan huomioon, että monet hankkeet olivat luonteeltaan pilottihankkeita ja että kyseessä olivat huomattavat rahamäärät; tällaisen toimintatavan avulla ei kyetä parantamaan tulevien hankkeiden suunnittelua. |
| --- | --- |

53.

Komissio suorittaa ala- tai maakohtaisia arviointeja, mutta kohdentaa harvoin arviointeja yksittäisiin hankkeisiin. Tarkastetuista 29 hankkeesta ainoastaan kahden kohdalla suoritettiin loppuarviointi. Tämä ei riitä, kun otetaan huomioon, että monet hankkeet olivat luonteeltaan pilottihankkeita ja että kyseessä olivat huomattavat rahamäärät; tällaisen toimintatavan avulla ei kyetä parantamaan tulevien hankkeiden suunnittelua.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Päätelmät

| 54. | Venäjän federaatio on EU:lle tärkeä kumppani sekä kaupan että politiikan alalla. Vaikuttava EU:n tuki, jonka avulla pyritään luomaan edellytyksiä demokratialle, oikeusvaltion periaatteiden noudattamiselle ja vakaalle talouskasvulle Venäjän federaation alueella sekä kehittämään todellista kumppanuutta EU:n ja Venäjän federaation välillä, voi olla tärkeä ja merkittävä väline. |
| --- | --- |

54.

Venäjän federaatio on EU:lle tärkeä kumppani sekä kaupan että politiikan alalla. Vaikuttava EU:n tuki, jonka avulla pyritään luomaan edellytyksiä demokratialle, oikeusvaltion periaatteiden noudattamiselle ja vakaalle talouskasvulle Venäjän federaation alueella sekä kehittämään todellista kumppanuutta EU:n ja Venäjän federaation välillä, voi olla tärkeä ja merkittävä väline.

| 55. | Noin kolmannes tarkastetuista hankkeista saavutti tavoitteensa kokonaisuudessaan. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa niitä ei saavutettu (ks. kohta 18). Viiden tarkastetun hankkeen tulokset olivat kestäviä (ks. kohta 52). Kun otetaan huomioon tarkastustulokset, jotka osoittavat, että Tacis-varojen käytön vaikuttavuus on ollut vähäinen, tilintarkastustuomioistuin ei voi esittää myönteistä arviota Venäjän federaatiossa toteutettujen Tacis-hankkeiden tuloksista. Tarkastus kuitenkin osoitti, että palveluntarjoajien ja seurannasta vastaavien tahojen toiminta oli sopimusvaatimusten mukaista. Keskeisiä puutteita ovat seuraavat:






  a) | Komissio on kehittänyt Tacis-ohjelmien ja muiden samankaltaisten ohjelmien suunnittelua ja hallinnointia varten ohjelmatyöhön sekä hankkeiden elinkaaren hallinnointiin liittyviä järjestelmiä. Tällaisten järjestelmien tarkoituksena on varmistaa tiettyyn toimintaan suunnattujen varojen vaikuttava käyttö, vaikka ohjelma-asiakirjojen laatiminen ja hyväksyminen sekä niihin liittyvät konsultoinnit tekivät ohjelmatyöstä pitkän prosessin. Perusteellisista ohjelmatyömenettelyistä ja komission yrityksistä huolimatta Venäjän viranomaisten ja edunsaajien kanssa ei usein ollut varsinaista vuoropuhelua, mikä johti joissakin tapauksissa siihen, että Venäjän viranomaiset ottivat vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Tällaisissa olosuhteissa asiakirjat oli laadittava hyvin yleisluontoisesti, kuvaamatta edunsaajien todellisia tarpeita (ks. kohdat 20—22). |
| --- | --- | --- |

55.

Noin kolmannes tarkastetuista hankkeista saavutti tavoitteensa kokonaisuudessaan. Kahdeksassa tapauksessa tavoitteet saavutettiin osittain ja 12 tapauksessa niitä ei saavutettu (ks. kohta 18). Viiden tarkastetun hankkeen tulokset olivat kestäviä (ks. kohta 52). Kun otetaan huomioon tarkastustulokset, jotka osoittavat, että Tacis-varojen käytön vaikuttavuus on ollut vähäinen, tilintarkastustuomioistuin ei voi esittää myönteistä arviota Venäjän federaatiossa toteutettujen Tacis-hankkeiden tuloksista. Tarkastus kuitenkin osoitti, että palveluntarjoajien ja seurannasta vastaavien tahojen toiminta oli sopimusvaatimusten mukaista. Keskeisiä puutteita ovat seuraavat:

a)

Komissio on kehittänyt Tacis-ohjelmien ja muiden samankaltaisten ohjelmien suunnittelua ja hallinnointia varten ohjelmatyöhön sekä hankkeiden elinkaaren hallinnointiin liittyviä järjestelmiä. Tällaisten järjestelmien tarkoituksena on varmistaa tiettyyn toimintaan suunnattujen varojen vaikuttava käyttö, vaikka ohjelma-asiakirjojen laatiminen ja hyväksyminen sekä niihin liittyvät konsultoinnit tekivät ohjelmatyöstä pitkän prosessin. Perusteellisista ohjelmatyömenettelyistä ja komission yrityksistä huolimatta Venäjän viranomaisten ja edunsaajien kanssa ei usein ollut varsinaista vuoropuhelua, mikä johti joissakin tapauksissa siihen, että Venäjän viranomaiset ottivat vastaan tukea, jota lopulliset edunsaajat eivät todellisuudessa halunneet. Tällaisissa olosuhteissa asiakirjat oli laadittava hyvin yleisluontoisesti, kuvaamatta edunsaajien todellisia tarpeita (ks. kohdat 20—22).

| b) | Edellä esitetty näkyi monien hankkeiden suunnittelussa. Tavoitteet olivat ajoittain epätarkkoja eivätkä ne olleet mitattavissa; tavoitteiden perustana olivat joissakin tapauksissa epärealistiset oletukset. Tämän seurauksena hankebudjetit olivat perustaltaan huteria. Jotkin laaja-alaisilta vaikuttaneet hankkeet koostuivat käytännössä useista erilaisista pienhankkeista, joilla oli useita erilaisia tavoitteita sekä useita edunsaajia. Edunsaajien valinta ja eri edunsaajien välinen yhteistyö oli ongelmallista. Täytäntöönpanovaiheessa edunsaajat eivät usein täyttäneet luontoissuorituksia koskevia velvoitteitaan (henkilöstö, toimistotilat). Komission ja Venäjän viranomaisten välisen vuoropuhelun riittämättömyyttä kuvastaa erityisesti se, että arvonlisäverottomat hankinnat paikallisilta toimittajilta olivat mahdottomia (ks. kohdat 25—34). |
| --- | --- |

b)

Edellä esitetty näkyi monien hankkeiden suunnittelussa. Tavoitteet olivat ajoittain epätarkkoja eivätkä ne olleet mitattavissa; tavoitteiden perustana olivat joissakin tapauksissa epärealistiset oletukset. Tämän seurauksena hankebudjetit olivat perustaltaan huteria. Jotkin laaja-alaisilta vaikuttaneet hankkeet koostuivat käytännössä useista erilaisista pienhankkeista, joilla oli useita erilaisia tavoitteita sekä useita edunsaajia. Edunsaajien valinta ja eri edunsaajien välinen yhteistyö oli ongelmallista. Täytäntöönpanovaiheessa edunsaajat eivät usein täyttäneet luontoissuorituksia koskevia velvoitteitaan (henkilöstö, toimistotilat). Komission ja Venäjän viranomaisten välisen vuoropuhelun riittämättömyyttä kuvastaa erityisesti se, että arvonlisäverottomat hankinnat paikallisilta toimittajilta olivat mahdottomia (ks. kohdat 25—34).

| c) | Komissio ei kiinnittänyt hankkeiden suunnitteluvaiheessa riittävästi huomiota niiden mahdolliseen kestävyyteen, eikä tavoitteensa saavuttaneita hankkeita koskeva tiedonjakelu ollut tehokasta. Toimintojen toistaminen myöhempien hankkeiden yhteydessä ja tulosten hyödyntäminen oli näin ollen puutteellista (ks. kohta 52). Edunsaajien sitoutumista hankkeisiin ei käytännössä pyritty lisäämään käyttämällä yhteisrahoitusta (ks. kohta 37). |
| --- | --- |

c)

Komissio ei kiinnittänyt hankkeiden suunnitteluvaiheessa riittävästi huomiota niiden mahdolliseen kestävyyteen, eikä tavoitteensa saavuttaneita hankkeita koskeva tiedonjakelu ollut tehokasta. Toimintojen toistaminen myöhempien hankkeiden yhteydessä ja tulosten hyödyntäminen oli näin ollen puutteellista (ks. kohta 52). Edunsaajien sitoutumista hankkeisiin ei käytännössä pyritty lisäämään käyttämällä yhteisrahoitusta (ks. kohta 37).

| d) | Hankkeiden vaikutusten arviointi hanketoimien päättymisen jälkeen ei kuulunut seurannasta vastaavien tahojen tehtäviin eikä puutetta korvattu muiden arviointien avulla. Komissio ei näin ollen voinut systemaattisesti hyödyntää toteutetuista hankkeista saatuja kokemuksia voidakseen lisätä tulevien toimien vaikuttavuutta (ks. kohdat 48 ja 53). |
| --- | --- |

d)

Hankkeiden vaikutusten arviointi hanketoimien päättymisen jälkeen ei kuulunut seurannasta vastaavien tahojen tehtäviin eikä puutetta korvattu muiden arviointien avulla. Komissio ei näin ollen voinut systemaattisesti hyödyntää toteutetuista hankkeista saatuja kokemuksia voidakseen lisätä tulevien toimien vaikuttavuutta (ks. kohdat 48 ja 53).

Suositukset

| 56. | Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat, Venäjän federaatiolle tulevaisuudessa suunnattavan tuen vaikuttavuuden paranemiseen tähtäävät suositukset:






  a) | Komission tulisi löytää keinoja ohjelmatyöprosessin lyhentämiseksi ja perustaa yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskeviin ohjelmiin liittyvä suunnittelu kokonaisuudessaan sellaiseen todelliseen vuoropuheluun komission ja tuen vastaanottajan välillä, joka johtaa vastaanottajan todelliseen sitoutumiseen. |
| --- | --- | --- |

56.

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat, Venäjän federaatiolle tulevaisuudessa suunnattavan tuen vaikuttavuuden paranemiseen tähtäävät suositukset:

a)

Komission tulisi löytää keinoja ohjelmatyöprosessin lyhentämiseksi ja perustaa yhteisön ulkopuolelle suunnattavaa tukea koskeviin ohjelmiin liittyvä suunnittelu kokonaisuudessaan sellaiseen todelliseen vuoropuheluun komission ja tuen vastaanottajan välillä, joka johtaa vastaanottajan todelliseen sitoutumiseen.

| b) | Hankkeita tulisi rahoittaa ainoastaan seuraavien ehtojen täyttyessä: tavoitteet ovat erikseen määritettyjä, mitattavissa, realistisia, ajallisesti määritettyjä sekä saavutettavissa; tavoitteet ovat todella yhteisiä komissiolle ja vastaanottajalle/edunsaajalle; ohjauskomiteat ovat tarvittaessa tärkeä hallinnointiväline siten, että niille annetaan asianmukaiset toimivaltuudet ja komitean jäsenet edustavat päätöksentekotasoa; edunsaaja yhteisrahoittaa investointeihin liittyviä osa-alueita (mikäli niitä on), ja arvonlisäverottomuuden sekä välillisen luontoissuorituksiin perustuvan yhteisrahoituksen osalta luodaan realistiset järjestelyt. |
| --- | --- |

b)

Hankkeita tulisi rahoittaa ainoastaan seuraavien ehtojen täyttyessä: tavoitteet ovat erikseen määritettyjä, mitattavissa, realistisia, ajallisesti määritettyjä sekä saavutettavissa; tavoitteet ovat todella yhteisiä komissiolle ja vastaanottajalle/edunsaajalle; ohjauskomiteat ovat tarvittaessa tärkeä hallinnointiväline siten, että niille annetaan asianmukaiset toimivaltuudet ja komitean jäsenet edustavat päätöksentekotasoa; edunsaaja yhteisrahoittaa investointeihin liittyviä osa-alueita (mikäli niitä on), ja arvonlisäverottomuuden sekä välillisen luontoissuorituksiin perustuvan yhteisrahoituksen osalta luodaan realistiset järjestelyt.

| c) | Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että on tarpeen luoda vakaa organisaatio sekä vankka ja tarkka toimintatapa, jonka yhteydessä noudatetaan laadittuja sääntöjä ja suuntaviivoja: hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää olisi, looginen viitekehys mukaan lukien, sovellettava aina tarpeen vaatiessa; komission tulisi välttää pienten hankkeiden niputtamista yhdeksi laaja-alaiseksi hankkeeksi, jolla on monenlaisia tavoitteita ja erilaisia edunsaajia; komission olisi reagoitava ripeästi hankkeiden täytäntöönpanoon liittyviin puutteisiin ja asetettava toiminnan nopeutta kuvaavia tavoitearvoja hallinnollisille hyväksymismenettelyilleen ja ohjelma- sekä sopimusasiakirjoihin ja raportteihin vastaamiselle. |
| --- | --- |

c)

Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että on tarpeen luoda vakaa organisaatio sekä vankka ja tarkka toimintatapa, jonka yhteydessä noudatetaan laadittuja sääntöjä ja suuntaviivoja: hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmää olisi, looginen viitekehys mukaan lukien, sovellettava aina tarpeen vaatiessa; komission tulisi välttää pienten hankkeiden niputtamista yhdeksi laaja-alaiseksi hankkeeksi, jolla on monenlaisia tavoitteita ja erilaisia edunsaajia; komission olisi reagoitava ripeästi hankkeiden täytäntöönpanoon liittyviin puutteisiin ja asetettava toiminnan nopeutta kuvaavia tavoitearvoja hallinnollisille hyväksymismenettelyilleen ja ohjelma- sekä sopimusasiakirjoihin ja raportteihin vastaamiselle.

| d) | Hankkeiden kestävyyttä koskevan kuvan selkeyttämiseksi olisi toimittava seuraavasti: komission olisi arvioitava kestävyysedellytykset realistisesti hankkeiden suunnitteluvaiheessa, varmistettava loppuun suoritettujen hankkeiden jälkiarviointi tai muu arviointi tulevien hankkeiden parantamiseksi sekä varmistettava, että hankkeiden tuloksista on tarjolla tietoa yleisölle, ja haettava aktiivisesti sen omiin sekä muiden rahoittajien hankkeisiin perustuvia parhaita käytäntöjä. |
| --- | --- |

d)

Hankkeiden kestävyyttä koskevan kuvan selkeyttämiseksi olisi toimittava seuraavasti: komission olisi arvioitava kestävyysedellytykset realistisesti hankkeiden suunnitteluvaiheessa, varmistettava loppuun suoritettujen hankkeiden jälkiarviointi tai muu arviointi tulevien hankkeiden parantamiseksi sekä varmistettava, että hankkeiden tuloksista on tarjolla tietoa yleisölle, ja haettava aktiivisesti sen omiin sekä muiden rahoittajien hankkeisiin perustuvia parhaita käytäntöjä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 9. maaliskuuta 2006 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Hubert WEBER

presidentti

---

(1)  TACIS: Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States.

1

Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States

(2)  1991—1995: (ETY, Euratom) N:o 2157/91, annettu 15 päivänä heinäkuuta 1991, 1996—1999: (Euratom, EY) N:o 1279/96, annettu 25 päivänä kesäkuuta 1996.

2

(3)  EYVL L 12, 18.1.2000, s. 1.

3

(4)  Komitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista, ja sen puheenjohtajana toimii komission edustaja.

4

(5)  Communication to the Commission on the Reform of the Management of External Assistance, 16. toukokuuta 2000, SEC(2000) 814/5.

5

Communication to the Commission on the Reform of the Management of External Assistance

(6)  Tarkastettavat sopimukset valittiin rahayksikköön perustuvan otannan (MUS) avulla. Näin ollen otokseen sisältyy enemmän rahamäärältään suuria kuin pieniä sopimuksia.

6

(7)  Erityiskertomus nro 25/1998 Euroopan unionin Keski- ja Itä-Euroopassa (KIE) sekä uusissa itsenäisissä valtioissa (UIV) ydinturvallisuuden alalla toteuttamista toimista (vuodet 1990—1997). Seuranta tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa varainhoitovuodelta 2000, kohdat 5.45—5.76.

7

(8)  Erityiskertomus nro 11/2001 Tacis-ohjelmaan kuuluvasta raja-alueyhteistyöohjelmasta.

8

(9)  Bistro on Tacis-väline, jonka avulla pyritään vastaamaan nopeasti pieniin hankkeisiin liittyviin tukipyyntöihin (yleensä enintään 100 000 euroa).

9

(10)  Looginen viitekehys on väline, jonka avulla tuodaan esiin hankesuunnittelun taustalla vaikuttava ajattelutapa eli se, kuinka tietyin panoksin olisi saavutettava tietynlaiset tuotokset. Tuotosten avulla puolestaan vaikutetaan sellaisten tavoitteiden saavuttamiseen, jotka edistävät laajempien päämäärien saavuttamista.

10

(11)  EYVL C 57, 22.2.2001, kohta 37.

11

(12)  EUVL C 72, 22.3.2005.

12

(13)  3 artikla.

13

(14)  6 artikla.

14

(15)  Raja-alueyhteistyö, pk-yritysten, ympäristöinfrastruktuurin ja yhteisön kannalta strategisesti tärkeiden verkostojen tukeminen.

15

(16)  Asetus (EY, Euratom) N:o 99/2000, 9 artikla.

16

(17)  General Rules to the technical Assistance of the European Communities. Euroopan yhteisöjen toimittamaa teknistä apua koskevat yleiset säännöt, jotka Euroopan komissio ja Venäjän federaatio allekirjoittivat 18. heinäkuuta 1997.

17

General Rules to the technical Assistance of the European Communities

---

KOMISSION VASTAUKSET

TIIVISTELMÄ

| I. | Komission syyskuussa 2004 ehdottama Euroopan naapuruuden ja kumppanuuden väline, jota on tarkoitus käyttää Venäjän kanssa vastaisuudessa tehtävässä yhteistyössä, on tällä hetkellä käsiteltävänä neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. Vuodet 2007—2010 kattava maakohtainen strategia-asiakirja ja maaohjelma annetaan jäsenvaltioiden tarkasteltavaksi asianomaisena ajankohtana.
  Euroopan komissio soveltaa maakohtaista strategiaa toteuttaessaan neuvoston päätöksen mukaista taloudellista yhteistyötä. |
| --- | --- |

I.

Komission syyskuussa 2004 ehdottama Euroopan naapuruuden ja kumppanuuden väline, jota on tarkoitus käyttää Venäjän kanssa vastaisuudessa tehtävässä yhteistyössä, on tällä hetkellä käsiteltävänä neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. Vuodet 2007—2010 kattava maakohtainen strategia-asiakirja ja maaohjelma annetaan jäsenvaltioiden tarkasteltavaksi asianomaisena ajankohtana.

Euroopan komissio soveltaa maakohtaista strategiaa toteuttaessaan neuvoston päätöksen mukaista taloudellista yhteistyötä.

| II. | Venäjälle kohdistettu rahoitus on vähentynyt. Venäjän talous on kohentunut viime vuosina, ja sen viranomaisten valmiudet rahoittaa omia uudistustoimiaan ovat parantuneet merkittävästi, sillä maan julkinen talous on ylijäämäinen ja Venäjä on maksamassa takaisin kansainvälisiä velkojaan. Kokonaisrahoitus, johon kuuluvat myös horisontaaliset, aihekohtaiset budjettikohdat, väheni 150 miljoonaan euroon vuonna 2005, ja sen odotetaan vähenevän edelleen noin 120—130 miljoonaan euroon vuonna 2006. |
| --- | --- |

II.

Venäjälle kohdistettu rahoitus on vähentynyt. Venäjän talous on kohentunut viime vuosina, ja sen viranomaisten valmiudet rahoittaa omia uudistustoimiaan ovat parantuneet merkittävästi, sillä maan julkinen talous on ylijäämäinen ja Venäjä on maksamassa takaisin kansainvälisiä velkojaan. Kokonaisrahoitus, johon kuuluvat myös horisontaaliset, aihekohtaiset budjettikohdat, väheni 150 miljoonaan euroon vuonna 2005, ja sen odotetaan vähenevän edelleen noin 120—130 miljoonaan euroon vuonna 2006.

| IV. | Komissio on havainnut nämä puutteet, jotka johtuvat osittain hankkeiden hallinnoinnissa esiintyneistä puutteista mutta myös venäläisten edunsaajien osallistumisen ja sitoutumisen puutteesta. Lisäksi hankkeiden vaikutusta heikensivät joissakin tapauksissa venäläisessä yhteiskunnassa esiintyvät erilaiset etunäkökohdat, jotka ilmenivät eri viranomaisten välisinä eturistiriitoina.
  Useimmissa hankkeissa tavoitteet saavutettiin kokonaan tai osittain. Komissio uskoo, että sen avustusohjelmat ovat joidenkin hankkeiden huonosta vaikuttavuudesta huolimatta auttaneet laajentamaan EU:n ja Venäjän hallituksen välistä yhteistyötä yleisellä tasolla.
  Komissio ottaa kuitenkin huomioon aikaisemmat kokemukset ja Venäjällä vallitsevan uuden taloudellisen tilanteen valmistellessaan uutta maastrategiaansa. |
| --- | --- |

IV.

Komissio on havainnut nämä puutteet, jotka johtuvat osittain hankkeiden hallinnoinnissa esiintyneistä puutteista mutta myös venäläisten edunsaajien osallistumisen ja sitoutumisen puutteesta. Lisäksi hankkeiden vaikutusta heikensivät joissakin tapauksissa venäläisessä yhteiskunnassa esiintyvät erilaiset etunäkökohdat, jotka ilmenivät eri viranomaisten välisinä eturistiriitoina.

Useimmissa hankkeissa tavoitteet saavutettiin kokonaan tai osittain. Komissio uskoo, että sen avustusohjelmat ovat joidenkin hankkeiden huonosta vaikuttavuudesta huolimatta auttaneet laajentamaan EU:n ja Venäjän hallituksen välistä yhteistyötä yleisellä tasolla.

Komissio ottaa kuitenkin huomioon aikaisemmat kokemukset ja Venäjällä vallitsevan uuden taloudellisen tilanteen valmistellessaan uutta maastrategiaansa.

| V. | Rakentava poliittinen ilmasto on elintärkeä taloudellisen yhteistyön onnistumiselle. Tällaisen ilmaston puuttuminen on joskus vaikuttanut kielteisesti ohjelmasuunnitteluun ja hankkeiden toteuttamiseen Venäjälle myönnetyn rahoitusavun yhteydessä. Lisäksi ohjelmasuunnitteluun vaikutti Venäjällä 1990-luvun loppupuolella vallinnut talouskriisi. Tuohon aikaan vuoropuhelu oli vaikeaa ja sitoutuminen vähäisempää yhteiskuntajärjestelmän hajoamisen vuoksi.
  Komissio on jo korjannut aikaisempien ohjelmien hallintoon liittyviä puutteita hyväksymällä ulkoisen avun uudistuksen (Relex-uudistus), joka toteutettiin lähinnä hajauttamalla EY:n ulkoisen avun hallinnointi komission lähetystöihin. Hajauttaminen lisää kumppanuusmaan osallistumista hanketyöhön hankkeen suunnittelusta sen lopulliseen toteuttamiseen saakka. Se lisää myös komission osallistumista avustusten koordinointiin paikalla. |
| --- | --- |

V.

Rakentava poliittinen ilmasto on elintärkeä taloudellisen yhteistyön onnistumiselle. Tällaisen ilmaston puuttuminen on joskus vaikuttanut kielteisesti ohjelmasuunnitteluun ja hankkeiden toteuttamiseen Venäjälle myönnetyn rahoitusavun yhteydessä. Lisäksi ohjelmasuunnitteluun vaikutti Venäjällä 1990-luvun loppupuolella vallinnut talouskriisi. Tuohon aikaan vuoropuhelu oli vaikeaa ja sitoutuminen vähäisempää yhteiskuntajärjestelmän hajoamisen vuoksi.

Komissio on jo korjannut aikaisempien ohjelmien hallintoon liittyviä puutteita hyväksymällä ulkoisen avun uudistuksen (Relex-uudistus), joka toteutettiin lähinnä hajauttamalla EY:n ulkoisen avun hallinnointi komission lähetystöihin. Hajauttaminen lisää kumppanuusmaan osallistumista hanketyöhön hankkeen suunnittelusta sen lopulliseen toteuttamiseen saakka. Se lisää myös komission osallistumista avustusten koordinointiin paikalla.

| VI. | Nämä hankkeet suunniteltiin vuosina 1997—2000, ja niihin on sen jälkeen tehty merkittäviä parannuksia; suunnitelluille toimille on esimerkiksi määritelty selkeät ja mitattavat tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset liittyvät myös Venäjällä tarkasteluajanjaksona vallinneisiin vaikeisiin olosuhteisiin. Vuonna 2005 laaditusta Tacis-hankkeiden seurantakertomuksesta käy ilmi, että hankkeiden laatu parani huomattavasti tarkoituksenmukaisuuden, tehokkuuden, vaikuttavuuden, vaikutusten ja kestävyyden kannalta. Lisäksi komissio toteuttaa järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja.
  Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että ei ole suositeltavaa yhdistää monia pieniä hankkeita, tavoitteita ja useita eri edunsaajia laaja-alaisten hankkeiden aikaansaamiseksi. Komissio aikoo kuitenkin pyrkiä toteuttamaan laaja-alaisempia hankkeita koko Tacis-alueella. Komissio aikoo myös tarkastaa uusien toteutusvälineiden käyttökelpoisuuden Venäjän kanssa toteutettavan yhteistyöohjelman parantamiseksi siinä vaiheessa, kun Tacis-asetuksen soveltaminen päättyy ja uusi rahoitusväline otetaan käyttöön.
  Komissio jatkaa yhteisiä toiminta-alueita koskevaa poliittista vuoropuhelua Venäjän kanssa ja pyrkii näin lisäämään kumppanimaan sitoutumista siinä määrin kuin mahdollista. |
| --- | --- |

VI.

Nämä hankkeet suunniteltiin vuosina 1997—2000, ja niihin on sen jälkeen tehty merkittäviä parannuksia; suunnitelluille toimille on esimerkiksi määritelty selkeät ja mitattavat tavoitteet. Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset liittyvät myös Venäjällä tarkasteluajanjaksona vallinneisiin vaikeisiin olosuhteisiin. Vuonna 2005 laaditusta Tacis-hankkeiden seurantakertomuksesta käy ilmi, että hankkeiden laatu parani huomattavasti tarkoituksenmukaisuuden, tehokkuuden, vaikuttavuuden, vaikutusten ja kestävyyden kannalta. Lisäksi komissio toteuttaa järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja.

Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että ei ole suositeltavaa yhdistää monia pieniä hankkeita, tavoitteita ja useita eri edunsaajia laaja-alaisten hankkeiden aikaansaamiseksi. Komissio aikoo kuitenkin pyrkiä toteuttamaan laaja-alaisempia hankkeita koko Tacis-alueella. Komissio aikoo myös tarkastaa uusien toteutusvälineiden käyttökelpoisuuden Venäjän kanssa toteutettavan yhteistyöohjelman parantamiseksi siinä vaiheessa, kun Tacis-asetuksen soveltaminen päättyy ja uusi rahoitusväline otetaan käyttöön.

Komissio jatkaa yhteisiä toiminta-alueita koskevaa poliittista vuoropuhelua Venäjän kanssa ja pyrkii näin lisäämään kumppanimaan sitoutumista siinä määrin kuin mahdollista.

| VII. | (ensimmäinen luetelmakohta) Komissio aikoo perustaa tulevan yhteistyön Venäjän ja EU:n välillä sovittuihin yhteisiin toiminta-alueisiin ja tukea etenemissuunnitelmiin perustuvia aloitteita; taloudellisella yhteistyöllä pyritään saavuttamaan poliittiset tavoitteet, joista on jo sovittu näiden kahden osapuolen kesken.
  Vaikka yhteisiä toiminta-alueita koskevasta politiikasta tehty sopimus onkin parantanut poliittista ilmastoa viime vuosina, Venäjän laajassa virkakoneistossa työskentelevien viranomaisten saaminen mukaan jatkuvaan vuoropuheluun tulevaa taloudellista yhteistyötä koskevasta strategiasta ei ole yksinkertaista. Venäjän viranomaiset eivät myöskään ole vielä pystyneet päättämään tulevan yhteistyön muodosta. Osapuolten yhdessä sopimilla rahoitustoimilla on tämän vuoksi entistä tärkeämpi merkitys tulevaisuudessa. Komissio on valmis tekemään taloudellista yhteistyötä EU:n ja Venäjän välisen poliittisen toimintaohjelman eteenpäinviemiseksi.
  (toinen luetelmakohta) Komissio teki hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän ja johdonmukaisen viitekehyksen käytöstä pakollista vuodesta 2001. Ulkoisen avun uudistus on myös parantanut hankkeiden laatua. Siinä otettiin käyttöön laatutukiryhmät, jotka tarkastavat hankkeet ja ohjelmat järjestelmällisesti niiden yksilöinti- ja suunnitteluvaiheessa, ja järjestelmällinen tuloksiin keskittyvä seuranta. Hanketasolla aletaan myös käyttää järjestelmällisesti johdonmukaista viitekehystä ja objektiivisesti todennettavia indikaattoreita.
  (kolmas luetelmakohta) Komissio toteuttaa nykyisin järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja. Se harkitsee hankkeiden arvioinnin lisäämistä. Paras käytäntö on julkaista kaikki arvioinnit, myös hankearvioinnit.
  Komissiolla on jo hallinnointivälineenä tietokanta, jonka avulla se seuraa meneillään olevien hankkeiden tuloksia ja saa kokemusta hyvistä ja huonoista käytännöistä. Myös edunsaajavaltiolla on yleensä mahdollisuus tutustua tuloksiin. |
| --- | --- |

VII.

(ensimmäinen luetelmakohta) Komissio aikoo perustaa tulevan yhteistyön Venäjän ja EU:n välillä sovittuihin yhteisiin toiminta-alueisiin ja tukea etenemissuunnitelmiin perustuvia aloitteita; taloudellisella yhteistyöllä pyritään saavuttamaan poliittiset tavoitteet, joista on jo sovittu näiden kahden osapuolen kesken.

Vaikka yhteisiä toiminta-alueita koskevasta politiikasta tehty sopimus onkin parantanut poliittista ilmastoa viime vuosina, Venäjän laajassa virkakoneistossa työskentelevien viranomaisten saaminen mukaan jatkuvaan vuoropuheluun tulevaa taloudellista yhteistyötä koskevasta strategiasta ei ole yksinkertaista. Venäjän viranomaiset eivät myöskään ole vielä pystyneet päättämään tulevan yhteistyön muodosta. Osapuolten yhdessä sopimilla rahoitustoimilla on tämän vuoksi entistä tärkeämpi merkitys tulevaisuudessa. Komissio on valmis tekemään taloudellista yhteistyötä EU:n ja Venäjän välisen poliittisen toimintaohjelman eteenpäinviemiseksi.

(toinen luetelmakohta) Komissio teki hankkeiden elinkaaren hallintajärjestelmän ja johdonmukaisen viitekehyksen käytöstä pakollista vuodesta 2001. Ulkoisen avun uudistus on myös parantanut hankkeiden laatua. Siinä otettiin käyttöön laatutukiryhmät, jotka tarkastavat hankkeet ja ohjelmat järjestelmällisesti niiden yksilöinti- ja suunnitteluvaiheessa, ja järjestelmällinen tuloksiin keskittyvä seuranta. Hanketasolla aletaan myös käyttää järjestelmällisesti johdonmukaista viitekehystä ja objektiivisesti todennettavia indikaattoreita.

(kolmas luetelmakohta) Komissio toteuttaa nykyisin järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja. Se harkitsee hankkeiden arvioinnin lisäämistä. Paras käytäntö on julkaista kaikki arvioinnit, myös hankearvioinnit.

Komissiolla on jo hallinnointivälineenä tietokanta, jonka avulla se seuraa meneillään olevien hankkeiden tuloksia ja saa kokemusta hyvistä ja huonoista käytännöistä. Myös edunsaajavaltiolla on yleensä mahdollisuus tutustua tuloksiin.

JOHDANTO

| 2. | Komission syyskuussa 2004 ehdottama Euroopan naapuruuden ja kumppanuuden väline, jota on tarkoitus käyttää Venäjän kanssa vastaisuudessa tehtävässä yhteistyössä, on tällä hetkellä käsiteltävänä neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. Maakohtainen strategia-asiakirja ja maaohjelma vuosiksi 2007—2010 annetaan jäsenvaltioiden tarkasteltavaksi asianmukaisena ajankohtana. |
| --- | --- |

2.

Komission syyskuussa 2004 ehdottama Euroopan naapuruuden ja kumppanuuden väline, jota on tarkoitus käyttää Venäjän kanssa vastaisuudessa tehtävässä yhteistyössä, on tällä hetkellä käsiteltävänä neuvostossa ja Euroopan parlamentissa. Maakohtainen strategia-asiakirja ja maaohjelma vuosiksi 2007—2010 annetaan jäsenvaltioiden tarkasteltavaksi asianmukaisena ajankohtana.

| 9. | Venäjän kanssa harjoitettu taloudellinen yhteistyö on vähentynyt, sillä jatkuvasti korkealla pysyvät hyödykkeiden hinnat ovat merkittävästi parantaneet Venäjän taloudellista asemaa. Kokonaisrahoitus väheni 150 miljoonaan euroon vuonna 2005, ja sen odotetaan vähenevän edelleen noin 120—130 miljoonaan euroon vuonna 2006. |
| --- | --- |

9.

Venäjän kanssa harjoitettu taloudellinen yhteistyö on vähentynyt, sillä jatkuvasti korkealla pysyvät hyödykkeiden hinnat ovat merkittävästi parantaneet Venäjän taloudellista asemaa. Kokonaisrahoitus väheni 150 miljoonaan euroon vuonna 2005, ja sen odotetaan vähenevän edelleen noin 120—130 miljoonaan euroon vuonna 2006.

| 10. | EU:n Venäjän politiikkaa harjoitetaan nyt neljällä yhteisellä toiminta-alueella (yhteinen talousalue, yhteinen oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alue, yhteinen ulkoisen turvallisuuden alue sekä yhteinen tutkimus- ja koulutusalue, joka sisältää myös kulttuuriset näkökohdat), ja yksityiskohtaiset poliittiset sitoumukset on esitetty asianomaisissa etenemissuunnitelmissa (hyväksytty toukokuussa 2005). |
| --- | --- |

10.

EU:n Venäjän politiikkaa harjoitetaan nyt neljällä yhteisellä toiminta-alueella (yhteinen talousalue, yhteinen oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alue, yhteinen ulkoisen turvallisuuden alue sekä yhteinen tutkimus- ja koulutusalue, joka sisältää myös kulttuuriset näkökohdat), ja yksityiskohtaiset poliittiset sitoumukset on esitetty asianomaisissa etenemissuunnitelmissa (hyväksytty toukokuussa 2005).

HUOMAUTUKSET

| 17. | Tarkastelluissa hankkeissa ei tule esiin hankesuunnittelussa toteutettuja parannuksia, joihin kuuluu erityisesti vastuun hajauttaminen lähetystöille. Parannukset ovat seurausta vuosina 2002—2005 toteutetusta yhteisön ulkoisen avun uudistuksesta. Uudistus on parantanut ja parantaa vastaisuudessakin kahdenvälisten hankkeiden toteuttamista ja valvontaa käytännössä. |
| --- | --- |

17.

Tarkastelluissa hankkeissa ei tule esiin hankesuunnittelussa toteutettuja parannuksia, joihin kuuluu erityisesti vastuun hajauttaminen lähetystöille. Parannukset ovat seurausta vuosina 2002—2005 toteutetusta yhteisön ulkoisen avun uudistuksesta. Uudistus on parantanut ja parantaa vastaisuudessakin kahdenvälisten hankkeiden toteuttamista ja valvontaa käytännössä.

| 18. | Komissio myöntää, että mainittuna aikana hankkeiden toteuttamisessa on ollut joitakin ongelmia. Niihin on puututtu ulkoisen avun uudistuksella.

  Laatikko 1 — katso kohtaan 18 annettu vastaus. |
| --- | --- |

18.

Komissio myöntää, että mainittuna aikana hankkeiden toteuttamisessa on ollut joitakin ongelmia. Niihin on puututtu ulkoisen avun uudistuksella.

Laatikko 1 — katso kohtaan 18 annettu vastaus.

| 21. | Olisi tehtävä ero kahden erityyppisen kuulemismenettelyn välillä: komission sisäisessä kuulemisessa otetaan huomioon tarve konsultoida useimpia tai kaikkia pääosastoja ja yksiköitä, kun kyseessä on Venäjän kaltainen tärkeä kumppani. Jäsenvaltioiden kuuleminen vie aikaa, mutta se on lainsäädännössä asetettu velvoite. On tärkeää, että Venäjää kuullaan hankkeista, jotta taataan vuoropuhelu ja todellinen hankkeeseen sitoutuminen. Sisäiset ja ulkoiset kuulemiset pyritään joka tapauksessa järjestämään niin, että mahdollisimman suuri osa niistä toteutetaan samaan aikaan.
  Joissakin tapauksissa Venäjän viranomaiset ovat lykänneet toimintaohjelmien allekirjoittamista, jolloin ne ovat itse viivästyttäneet hankkeiden toteuttamista. |
| --- | --- |

21.

Olisi tehtävä ero kahden erityyppisen kuulemismenettelyn välillä: komission sisäisessä kuulemisessa otetaan huomioon tarve konsultoida useimpia tai kaikkia pääosastoja ja yksiköitä, kun kyseessä on Venäjän kaltainen tärkeä kumppani. Jäsenvaltioiden kuuleminen vie aikaa, mutta se on lainsäädännössä asetettu velvoite. On tärkeää, että Venäjää kuullaan hankkeista, jotta taataan vuoropuhelu ja todellinen hankkeeseen sitoutuminen. Sisäiset ja ulkoiset kuulemiset pyritään joka tapauksessa järjestämään niin, että mahdollisimman suuri osa niistä toteutetaan samaan aikaan.

Joissakin tapauksissa Venäjän viranomaiset ovat lykänneet toimintaohjelmien allekirjoittamista, jolloin ne ovat itse viivästyttäneet hankkeiden toteuttamista.

| 22. | Yhteisön ulkoisen avun uudistuksessa (Relex-uudistus) avun hallinnointi hajautettiin komission lähetystöille. Tavoitteena on lisätä kumppanuusmaiden osallistumista hanketyöhön hankkeen valmisteluvaiheesta sen lopulliseen toteuttamiseen. Tavoitteena on myös lisätä komission osuutta avunannon koordinoinnissa paikalla.
  Sekä lähetystöissä että Relexin päätoimipaikassa on viimeisimmän ohjelmasuunnitteluvaiheen (lokakuussa 2005) aikana pyritty saamaan aikaan vuoropuhelua Venäjän kanssa tulevasta strategiasta, joka perustuu yhteisiin toiminta-alueisiin. Komissio on sopinut Venäjän kanssa virallisesti kyseisistä alueista toukokuussa 2005.
  Hallinnon hajauttamisen jälkeen vuoropuhelu Venäjän viranomaisten kanssa on parantunut. Jatkuvaa vuoropuhelua käydään kansallisen koordinointiyksikön kanssa. Yhteyksiä voitaisiin kuitenkin kehittää edelleen; niitä on tällä hetkellä vähän, koska Venäjän viranomaiset eivät ole asettaneet yhteydenpitoa keskeiseksi tavoitteeksi. Kansallisessa koordinointiyksikössä vain neljä henkilöä työskentelee Tacis-ohjelman parissa. Venäjän viranomaiset eivät vielä ole pystyneet tekemään päätöstä tulevan yhteistyön muodosta. |
| --- | --- |

22.

Yhteisön ulkoisen avun uudistuksessa (Relex-uudistus) avun hallinnointi hajautettiin komission lähetystöille. Tavoitteena on lisätä kumppanuusmaiden osallistumista hanketyöhön hankkeen valmisteluvaiheesta sen lopulliseen toteuttamiseen. Tavoitteena on myös lisätä komission osuutta avunannon koordinoinnissa paikalla.

Sekä lähetystöissä että Relexin päätoimipaikassa on viimeisimmän ohjelmasuunnitteluvaiheen (lokakuussa 2005) aikana pyritty saamaan aikaan vuoropuhelua Venäjän kanssa tulevasta strategiasta, joka perustuu yhteisiin toiminta-alueisiin. Komissio on sopinut Venäjän kanssa virallisesti kyseisistä alueista toukokuussa 2005.

Hallinnon hajauttamisen jälkeen vuoropuhelu Venäjän viranomaisten kanssa on parantunut. Jatkuvaa vuoropuhelua käydään kansallisen koordinointiyksikön kanssa. Yhteyksiä voitaisiin kuitenkin kehittää edelleen; niitä on tällä hetkellä vähän, koska Venäjän viranomaiset eivät ole asettaneet yhteydenpitoa keskeiseksi tavoitteeksi. Kansallisessa koordinointiyksikössä vain neljä henkilöä työskentelee Tacis-ohjelman parissa. Venäjän viranomaiset eivät vielä ole pystyneet tekemään päätöstä tulevan yhteistyön muodosta.

| 24. | Yhteisön ulkoisen avun uudistamisen yhteydessä hankkeen elinkaaren hallintajärjestelmään kuuluvat osatekijät, myös johdonmukaisten viitekehysten käyttö, vakiinnutettiin osaksi hanketyötä. Sovellettaessa johdonmukaiseen viitekehykseen perustuvaa lähestymistapaa käytössä on objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita, ja kustannusvaikuttavuutta voidaan arvioida ennalta määritetyin menetelmin. Varmentamiseen käytetään riippumatonta ja järjestelmällistä tuloksiin keskittyvää valvontaa sekä pakollisia väli- ja loppuarviointeja. Yksittäisten toimintojen suunnittelun parantamiseksi EuropeAid-toimiston laatutukiryhmät tarkistavat hankkeet ja ohjelmat kahdesti ennen lopullisen rahoituspäätöksen tekemistä, hankkeiden yksilöinti- ja suunnitteluvaiheessa. Hankkeiden ja ohjelmien laatua arvioidaan laatukehykseen perustuvien tarkistuslistojen avulla. Laatukehys on OECD:n kehitysapukomitean kriteereiden mukainen laadunmääritysjärjestelmä, joka perustuu kolmeen laatuominaisuuteen (merkitykseen, toteutettavuuteen, vaikuttavuuteen ja hyvään hallintoon) sekä kahteentoista keskeiseen arvioitavaan tekijään laadun määrittämiseksi. Lisäksi Venäjällä sijaitseva lähetystö on kehittänyt ”vertaisryhmätarkasteluun” perustuvan järjestelmän, jonka avulla hankkeita tarkastellaan yleisesti ja toimeksiannon kuvaus arvioidaan ennen hyväksymistä. |
| --- | --- |

24.

Yhteisön ulkoisen avun uudistamisen yhteydessä hankkeen elinkaaren hallintajärjestelmään kuuluvat osatekijät, myös johdonmukaisten viitekehysten käyttö, vakiinnutettiin osaksi hanketyötä. Sovellettaessa johdonmukaiseen viitekehykseen perustuvaa lähestymistapaa käytössä on objektiivisesti todennettavissa olevia indikaattoreita, ja kustannusvaikuttavuutta voidaan arvioida ennalta määritetyin menetelmin. Varmentamiseen käytetään riippumatonta ja järjestelmällistä tuloksiin keskittyvää valvontaa sekä pakollisia väli- ja loppuarviointeja. Yksittäisten toimintojen suunnittelun parantamiseksi EuropeAid-toimiston laatutukiryhmät tarkistavat hankkeet ja ohjelmat kahdesti ennen lopullisen rahoituspäätöksen tekemistä, hankkeiden yksilöinti- ja suunnitteluvaiheessa. Hankkeiden ja ohjelmien laatua arvioidaan laatukehykseen perustuvien tarkistuslistojen avulla. Laatukehys on OECD:n kehitysapukomitean kriteereiden mukainen laadunmääritysjärjestelmä, joka perustuu kolmeen laatuominaisuuteen (merkitykseen, toteutettavuuteen, vaikuttavuuteen ja hyvään hallintoon) sekä kahteentoista keskeiseen arvioitavaan tekijään laadun määrittämiseksi. Lisäksi Venäjällä sijaitseva lähetystö on kehittänyt ”vertaisryhmätarkasteluun” perustuvan järjestelmän, jonka avulla hankkeita tarkastellaan yleisesti ja toimeksiannon kuvaus arvioidaan ennen hyväksymistä.

| 25. | Uudistukseen sisältyi muun muassa EuropeAid-yhteistyötoimiston perustaminen (tammikuussa 2001) ja avun hallinnoinnin hajauttaminen komission lähetystöihin. Tämän uudistuksen sekä uuden varainhoitoasetuksen (joka tuli voimaan tammikuussa 2003) ansiosta hankkeisiin liittyviä viiveitä voidaan vähentää ja lyhentää.
  Käyttöön on otettu toimintapolitiikkaa koskeva neuvontaohjelma, jonka avulla varmistetaan, että Venäjän esittämiin toimintapolitiikkaa koskeviin tiedusteluihin voidaan vastata nopeasti. Lisäksi on otettu käyttöön uusia välineitä (esim. yleisen teknisen tuen järjestelmä, tukitoimenpiteet jne.), jotka auttavat tarvittaessa vastaamaan pikaisesti. |
| --- | --- |

25.

Uudistukseen sisältyi muun muassa EuropeAid-yhteistyötoimiston perustaminen (tammikuussa 2001) ja avun hallinnoinnin hajauttaminen komission lähetystöihin. Tämän uudistuksen sekä uuden varainhoitoasetuksen (joka tuli voimaan tammikuussa 2003) ansiosta hankkeisiin liittyviä viiveitä voidaan vähentää ja lyhentää.

Käyttöön on otettu toimintapolitiikkaa koskeva neuvontaohjelma, jonka avulla varmistetaan, että Venäjän esittämiin toimintapolitiikkaa koskeviin tiedusteluihin voidaan vastata nopeasti. Lisäksi on otettu käyttöön uusia välineitä (esim. yleisen teknisen tuen järjestelmä, tukitoimenpiteet jne.), jotka auttavat tarvittaessa vastaamaan pikaisesti.

| 26. | Henkilöstön määrä lähetystöissä on hajauttamisen seurauksena merkittävästi kasvanut. Tämän pitäisi helpottaa taustatutkimusten tekemistä sekä nykyisen (vaikkakin nopeasti muuttuvan) oikeudellisen ympäristön selvittämistä. Lähetystön kasvava rooli auttaa myös välttämään laatikoissa 3, 4 ja 5 mainittuja ongelmia. |
| --- | --- |

26.

Henkilöstön määrä lähetystöissä on hajauttamisen seurauksena merkittävästi kasvanut. Tämän pitäisi helpottaa taustatutkimusten tekemistä sekä nykyisen (vaikkakin nopeasti muuttuvan) oikeudellisen ympäristön selvittämistä. Lähetystön kasvava rooli auttaa myös välttämään laatikoissa 3, 4 ja 5 mainittuja ongelmia.

| 27. | Yhdenmukaistettuja ohjelmasuunnittelun suuntaviivoja on kehitetty vuodesta 2000, ja ohjelmasuunnitteluasiakirjojen laatu ja johdonmukaisuus tarkistetaan nyt säännöllisesti. Vuosien 2007—2013 maakohtaisesta strategia-asiakirjasta järjestettiin konsultointikierros lokakuussa 2005. Sillä varmistettiin Venäjän viranomaisten osallistuminen ohjelmasuunnitteluun. Katso myös kohtaan 21 annettu vastaus. |
| --- | --- |

27.

Yhdenmukaistettuja ohjelmasuunnittelun suuntaviivoja on kehitetty vuodesta 2000, ja ohjelmasuunnitteluasiakirjojen laatu ja johdonmukaisuus tarkistetaan nyt säännöllisesti. Vuosien 2007—2013 maakohtaisesta strategia-asiakirjasta järjestettiin konsultointikierros lokakuussa 2005. Sillä varmistettiin Venäjän viranomaisten osallistuminen ohjelmasuunnitteluun. Katso myös kohtaan 21 annettu vastaus.

| 28. | Katso kohtaan 26 annettu vastaus. |
| --- | --- |

28.

Katso kohtaan 26 annettu vastaus.

| 29. | Komissio on vuodesta 2000 pyrkinyt määrittelemään selkeät ja mitattavat tavoitteet kullekin suunnitellulle toimelle. Päätoimipaikassa hiljattain käyttöön otetun sisäisen laatutukimenettelyn avulla arvioidaan muun muassa tavoitteiden sopivuutta. |
| --- | --- |

29.

Komissio on vuodesta 2000 pyrkinyt määrittelemään selkeät ja mitattavat tavoitteet kullekin suunnitellulle toimelle. Päätoimipaikassa hiljattain käyttöön otetun sisäisen laatutukimenettelyn avulla arvioidaan muun muassa tavoitteiden sopivuutta.

| 30.—31. | Hankesuunnittelu on parantunut huomattavasti komission kohtaan 24 antamassa vastauksessa kuvaillun EY:n ulkoisen avun uudistuksen myötä.

  Laatikko 6 — komissio vahvistaa, että hanke oli monimutkainen. Hankkeen tulosten perusteella aloitettiin kuitenkin toimet kestävän ja ympäristöä säästävän energiavarojen käytön alalla. |
| --- | --- |

30.—31.

Hankesuunnittelu on parantunut huomattavasti komission kohtaan 24 antamassa vastauksessa kuvaillun EY:n ulkoisen avun uudistuksen myötä.

Laatikko 6 — komissio vahvistaa, että hanke oli monimutkainen. Hankkeen tulosten perusteella aloitettiin kuitenkin toimet kestävän ja ympäristöä säästävän energiavarojen käytön alalla.

| 32. | Edunsaajien ehdottaminen kuuluu Venäjän viranomaisten tehtäviin. Tämä on joskus hankalaa Venäjän sisäisten koordinointivaikeuksien ja valtionhallinnon rakenteiden muuttumisen vuoksi. |
| --- | --- |

32.

Edunsaajien ehdottaminen kuuluu Venäjän viranomaisten tehtäviin. Tämä on joskus hankalaa Venäjän sisäisten koordinointivaikeuksien ja valtionhallinnon rakenteiden muuttumisen vuoksi.

| 33. | Yhteistyön puute liittovaltion viranomaisten ja alueellisten viranomaisten välillä sekä eri viranomaisten välillä liittovaltion ja alueiden tasolla on yleistä Venäjän poliittisessa ympäristössä. Lähetystö on kuitenkin tehnyt kaikkensa suunniteltujen hankkeiden tehokkaan toteuttamisen varmistamiseksi. |
| --- | --- |

33.

Yhteistyön puute liittovaltion viranomaisten ja alueellisten viranomaisten välillä sekä eri viranomaisten välillä liittovaltion ja alueiden tasolla on yleistä Venäjän poliittisessa ympäristössä. Lähetystö on kuitenkin tehnyt kaikkensa suunniteltujen hankkeiden tehokkaan toteuttamisen varmistamiseksi.

| 34. | Edunsaajien on kaikissa tapauksissa allekirjoitettava hyväksymislausunto toimeksiannon kuvauksesta, joten niillä on aina mahdollisuus ehdottaa muutoksia hankkeeseen sen suunnitteluvaiheessa. |
| --- | --- |

34.

Edunsaajien on kaikissa tapauksissa allekirjoitettava hyväksymislausunto toimeksiannon kuvauksesta, joten niillä on aina mahdollisuus ehdottaa muutoksia hankkeeseen sen suunnitteluvaiheessa.

| 35. | Vuodesta 2007 eteenpäin ulottuvasta kaudesta on päästävä yksimielisyyteen, jotta vältettäisiin vähäisen rahoituksen liiallinen hajauttaminen ja keskityttäisiin jatkamaan taloudellista yhteistyötä joidenkin toimien yhteydessä. |
| --- | --- |

35.

Vuodesta 2007 eteenpäin ulottuvasta kaudesta on päästävä yksimielisyyteen, jotta vältettäisiin vähäisen rahoituksen liiallinen hajauttaminen ja keskityttäisiin jatkamaan taloudellista yhteistyötä joidenkin toimien yhteydessä.

| 36. | Hankesuunnittelun laatu on parantunut huomattavasti, kuten kohdassa 24 mainitaan. Päätoimipaikassa vasta käyttöön otetun sisäisen laatutukimenettelyn avulla arvioidaan muun muassa tavoitteiden sopivuutta. |
| --- | --- |

36.

Hankesuunnittelun laatu on parantunut huomattavasti, kuten kohdassa 24 mainitaan. Päätoimipaikassa vasta käyttöön otetun sisäisen laatutukimenettelyn avulla arvioidaan muun muassa tavoitteiden sopivuutta.

| 37. | Yhteisrahoituksesta keskustellaan parhaillaan Venäjän viranomaisten kanssa käytävässä vuoropuhelussa. Se on monimutkainen asia ja sitä voidaan kehittää vain asteittain. |
| --- | --- |

37.

Yhteisrahoituksesta keskustellaan parhaillaan Venäjän viranomaisten kanssa käytävässä vuoropuhelussa. Se on monimutkainen asia ja sitä voidaan kehittää vain asteittain.

| 38. | Toimistotiloja on sisällytetty toimeksiannon kuvaukseen venäläisen edunsaajan kanssa käytyjen keskustelujen perusteella. Näissä keskusteluissa edunsaajaa on pyydetty osoittamaan sitoutumisensa hankkeeseen. Yleensä edunsaajat (myös ministeriöt) sitoutuvat tarjoamaan tarvittavat tilat (riippumatta siitä, onko kyse ministeriön vai muista tiloista). Vastaisuudessa komissio aikoo esittää yksityiskohtaisia ehdotuksia siitä, miten Venäjän viranomaiset voivat osoittaa sitoutumisensa hankkeeseen. Viranomaisten olisi esimerkiksi helpotettava rahoitettujen toimien toteuttamista. Venäjän sitoutumista voisi lisäksi lisätä siten, että sitä pyydettäisiin järjestämään osarahoitusta tai mahdollisesti luontoissuorituksia. |
| --- | --- |

38.

Toimistotiloja on sisällytetty toimeksiannon kuvaukseen venäläisen edunsaajan kanssa käytyjen keskustelujen perusteella. Näissä keskusteluissa edunsaajaa on pyydetty osoittamaan sitoutumisensa hankkeeseen. Yleensä edunsaajat (myös ministeriöt) sitoutuvat tarjoamaan tarvittavat tilat (riippumatta siitä, onko kyse ministeriön vai muista tiloista). Vastaisuudessa komissio aikoo esittää yksityiskohtaisia ehdotuksia siitä, miten Venäjän viranomaiset voivat osoittaa sitoutumisensa hankkeeseen. Viranomaisten olisi esimerkiksi helpotettava rahoitettujen toimien toteuttamista. Venäjän sitoutumista voisi lisäksi lisätä siten, että sitä pyydettäisiin järjestämään osarahoitusta tai mahdollisesti luontoissuorituksia.

| 39. | Kuten kohdasta 24 käy ilmi, hankkeiden laatu on parantunut huomattavasti yhteisön ulkoisen avun uudistuksen ansiosta.
  Toteutuksen nopeudesta voidaan sanoa, että sopimusten teossa on suuria viiveitä, mikä johtuu Venäjän viranomaisten pitkähköstä allekirjoitusmenettelystä. Sopimuksen tekemisen jälkeen hankkeet toteutetaan kuitenkin yleensä suunnitellussa ajassa. |
| --- | --- |

39.

Kuten kohdasta 24 käy ilmi, hankkeiden laatu on parantunut huomattavasti yhteisön ulkoisen avun uudistuksen ansiosta.

Toteutuksen nopeudesta voidaan sanoa, että sopimusten teossa on suuria viiveitä, mikä johtuu Venäjän viranomaisten pitkähköstä allekirjoitusmenettelystä. Sopimuksen tekemisen jälkeen hankkeet toteutetaan kuitenkin yleensä suunnitellussa ajassa.

| 40. | Ulkoisen avun uudistuksesta heinäkuussa 2005 laadittu laatuarvio (1) osoittaa, että toimitetulla avulla saadaan enemmän vaikutuksia aikaan ja että apua hallinnoidaan tehokkaammin. Parannuksia kuitenkin vielä tarvitaan ja niitä tehdään vastaisuudessakin. |
| --- | --- |

40.

Ulkoisen avun uudistuksesta heinäkuussa 2005 laadittu laatuarvio (1) osoittaa, että toimitetulla avulla saadaan enemmän vaikutuksia aikaan ja että apua hallinnoidaan tehokkaammin. Parannuksia kuitenkin vielä tarvitaan ja niitä tehdään vastaisuudessakin.

| 41. | Komissio kiinnittää paljon huomiota valinta- ja hallinnointimenettelyyn, jotta valituksi tulisivat parhaat konsultit. |
| --- | --- |

41.

Komissio kiinnittää paljon huomiota valinta- ja hallinnointimenettelyyn, jotta valituksi tulisivat parhaat konsultit.

| 42. | Komissio uskoo, että ohjauskomiteoilla on tärkeä tehtävä hankkeiden ohjauksessa. Ohjauskomiteoiden toiminnassa voi olla joitain puutteita, koska niiden jäsenet voivat osallistua komitean toimintaan eri syistä. Yleisesti ottaen hyödyt ovat kuitenkin haittoja suurempia. |
| --- | --- |

42.

Komissio uskoo, että ohjauskomiteoilla on tärkeä tehtävä hankkeiden ohjauksessa. Ohjauskomiteoiden toiminnassa voi olla joitain puutteita, koska niiden jäsenet voivat osallistua komitean toimintaan eri syistä. Yleisesti ottaen hyödyt ovat kuitenkin haittoja suurempia.

| 43. | Uuden varainhoitoasetuksen voimaantulon jälkeen EY:n lähetystö on hoitanut kaikki tarvikehankinnat. |
| --- | --- |

43.

Uuden varainhoitoasetuksen voimaantulon jälkeen EY:n lähetystö on hoitanut kaikki tarvikehankinnat.

| 44. | EY:n lähetystö pyrkii pitämään laitteiden oston hankkeiden yhteydessä mahdollisimman vähäisenä. Joskus edunsaaja on kuitenkin sitä mieltä, että laitteita ehdottomasti tarvitaan, ja tällaisessa tapauksessa komissio neuvottelee asiasta. |
| --- | --- |

44.

EY:n lähetystö pyrkii pitämään laitteiden oston hankkeiden yhteydessä mahdollisimman vähäisenä. Joskus edunsaaja on kuitenkin sitä mieltä, että laitteita ehdottomasti tarvitaan, ja tällaisessa tapauksessa komissio neuvottelee asiasta.

| 45. | Komission on pyrittävä kaikin tavoin varmistamaan avoimuus ja sääntöjenmukaisuus hankintamenettelyissä. Lisäksi Venäjän arvonlisävero- ja tullimenettelyt aiheuttavat lisäviiveitä. |
| --- | --- |

45.

Komission on pyrittävä kaikin tavoin varmistamaan avoimuus ja sääntöjenmukaisuus hankintamenettelyissä. Lisäksi Venäjän arvonlisävero- ja tullimenettelyt aiheuttavat lisäviiveitä.

| 46. | Toimisto- ja tietotekniikkalaitteet (ks. kohta 44) ovat vakiolaitteita, ja edunsaajien odotetaan huoltavan ne. |
| --- | --- |

46.

Toimisto- ja tietotekniikkalaitteet (ks. kohta 44) ovat vakiolaitteita, ja edunsaajien odotetaan huoltavan ne.

| 47. | Liittovaltion tasolla lainsäädäntö on jo voimassa (yleisiä sääntöjä on noudatettava; verolaissa viitataan humanitaariseen/tekniseen apuun), mutta paikallistasolla täytäntöönpanomekanismit (ja tahto) puuttuvat. Alueellisilla veroviranomaisilla ei ole sisäistä ohjeistusta kansainvälisten sopimusten soveltamista ja arvonlisäverottomuuden hyväksymistä varten.
  Vaikka tarvittava oikeusperusta on siis olemassa ja kaikista hankkeista on raportoitu asianomaiselle komissiolle (2), käytännössä ei kuitenkaan ole teknisesti mahdollista vähentää arvonlisäveroa hankintahetkellä eikä myöskään saada arvonlisäveron palautusta Venäjältä hankituista tuotteista ja palveluista.
  Tämä ongelma on otettu säännöllisesti esiin poliittisella tasolla, tosin tähän asti ilman tulosta. |
| --- | --- |

47.

Liittovaltion tasolla lainsäädäntö on jo voimassa (yleisiä sääntöjä on noudatettava; verolaissa viitataan humanitaariseen/tekniseen apuun), mutta paikallistasolla täytäntöönpanomekanismit (ja tahto) puuttuvat. Alueellisilla veroviranomaisilla ei ole sisäistä ohjeistusta kansainvälisten sopimusten soveltamista ja arvonlisäverottomuuden hyväksymistä varten.

Vaikka tarvittava oikeusperusta on siis olemassa ja kaikista hankkeista on raportoitu asianomaiselle komissiolle (2), käytännössä ei kuitenkaan ole teknisesti mahdollista vähentää arvonlisäveroa hankintahetkellä eikä myöskään saada arvonlisäveron palautusta Venäjältä hankituista tuotteista ja palveluista.

Tämä ongelma on otettu säännöllisesti esiin poliittisella tasolla, tosin tähän asti ilman tulosta.

| 48. | Tuloksiin keskittyvän seurantaohjelman arvioidaan olevan tärkeä hankkeiden hallinnoinnissa, ja sitä on alettu soveltaa myös muilla aloilla (Tacisin lisäksi). Katso myös kohta 53. |
| --- | --- |

48.

Tuloksiin keskittyvän seurantaohjelman arvioidaan olevan tärkeä hankkeiden hallinnoinnissa, ja sitä on alettu soveltaa myös muilla aloilla (Tacisin lisäksi). Katso myös kohta 53.

| 49. | Vuoden 2005 Tacis-hankkeita koskeva seurantakertomus osoittaa, että kaikkien neljän seuratun tekijän (merkitys, tehokkuus, vaikuttavuus, vaikutukset ja kestävyys) laatu parani huomattavasti hankkeissa, joita seurattiin jo vuonna 2004. Tämä osoittaa, että korjaavia toimenpiteitä on toteutettu. |
| --- | --- |

49.

Vuoden 2005 Tacis-hankkeita koskeva seurantakertomus osoittaa, että kaikkien neljän seuratun tekijän (merkitys, tehokkuus, vaikuttavuus, vaikutukset ja kestävyys) laatu parani huomattavasti hankkeissa, joita seurattiin jo vuonna 2004. Tämä osoittaa, että korjaavia toimenpiteitä on toteutettu.

| 51. | Komissiossa otetaan kunkin Tacis-hankkeen valmistelussa järjestelmällisesti huomioon aikaisemmat kokemukset. ”Laatutukiosaston” perustamisella edistetään aikaisempien hankkeiden tuloksista saadun yhteisen tiedon keräämistä. |
| --- | --- |

51.

Komissiossa otetaan kunkin Tacis-hankkeen valmistelussa järjestelmällisesti huomioon aikaisemmat kokemukset. ”Laatutukiosaston” perustamisella edistetään aikaisempien hankkeiden tuloksista saadun yhteisen tiedon keräämistä.

| 52. | Hankkeiden seurantaa ja arviointia on parannettu edellyttämällä hakijoilta johdonmukaisen viitekehyksen käyttöä. Se auttaa edelleen parantamaan kestävyyttä. |
| --- | --- |

52.

Hankkeiden seurantaa ja arviointia on parannettu edellyttämällä hakijoilta johdonmukaisen viitekehyksen käyttöä. Se auttaa edelleen parantamaan kestävyyttä.

| 53. | Komissio harkitsee lisäävänsä arvioitavien hankkeiden määrää. |
| --- | --- |

53.

Komissio harkitsee lisäävänsä arvioitavien hankkeiden määrää.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

| 54. | Komissio aikoo vastaisuudessa painottaa onnistuneen taloudellisen yhteistyön mahdollisuuksia vuonna 2003 sovittuihin yhteisiin toiminta-alueisiin perustuvan EU:n ja Venäjän kumppanuuden lujittamisessa. |
| --- | --- |

54.

Komissio aikoo vastaisuudessa painottaa onnistuneen taloudellisen yhteistyön mahdollisuuksia vuonna 2003 sovittuihin yhteisiin toiminta-alueisiin perustuvan EU:n ja Venäjän kumppanuuden lujittamisessa.

| 55. | Myös komissio on havainnut nämä puutteet, jotka johtuivat — tilintarkastustuomioistuimenkin havaintojen mukaisesti — hankkeen elinkaaren hallinnan eri vaiheissa esiintyneistä puutteista sekä osittain venäläisten edunsaajien osallistumisen ja sitoutumisen puutteesta. Joissakin tapauksissa hankkeiden vaikutusta heikensivät lisäksi venäläisessä yhteiskunnassa esiintyneet erilaiset etunäkökohdat, jotka ilmenivät eri viranomaisten välisinä eturistiriitoina.
  Useimmissa hankkeissa tavoitteet saavutettiin kokonaan tai osittain. Komissio uskoo, että sen avustusohjelmat ovat joidenkin hankkeiden huonosta vaikuttavuudesta huolimatta auttaneet laajentamaan EU:n ja Venäjän hallituksen välistä yhteistyötä yleisellä tasolla.
  Komissio ottaa kuitenkin huomioon aikaisemmat kokemukset ja Venäjällä vallitsevan uuden taloudellisen tilanteen valmistellessaan uutta maastrategiaansa.






  a) | Komissio aikoo käyttää vuosiksi 2007—2013 laadittua uuden sukupolven maakohtaista strategia-asiakirjaa ja siihen liittyvää vuosien 2007—2010 maaohjelmaa määrittääkseen kolme painopistealuetta taloudellista yhteistyötä varten. Painopisteet perustuvat pääasiassa Venäjän federaation kanssa toukokuussa 2005 sovittuihin neljää yhteistä aluetta koskeviin etenemissuunnitelmiin. Painopistealueisiin liittyy mahdollisia erityistavoitteita, ja uuden maaohjelman liitteessä on lueteltu esimerkkejä etenemissuunnitelman mukaisista toimista. Uusi strategia-asiakirja ja maaohjelma tarjoavat näin melko yksityiskohtaista opastusta mutta jättävät tilaa vuoropuhelulle. |
| --- | --- | --- |

55.

Myös komissio on havainnut nämä puutteet, jotka johtuivat — tilintarkastustuomioistuimenkin havaintojen mukaisesti — hankkeen elinkaaren hallinnan eri vaiheissa esiintyneistä puutteista sekä osittain venäläisten edunsaajien osallistumisen ja sitoutumisen puutteesta. Joissakin tapauksissa hankkeiden vaikutusta heikensivät lisäksi venäläisessä yhteiskunnassa esiintyneet erilaiset etunäkökohdat, jotka ilmenivät eri viranomaisten välisinä eturistiriitoina.

Useimmissa hankkeissa tavoitteet saavutettiin kokonaan tai osittain. Komissio uskoo, että sen avustusohjelmat ovat joidenkin hankkeiden huonosta vaikuttavuudesta huolimatta auttaneet laajentamaan EU:n ja Venäjän hallituksen välistä yhteistyötä yleisellä tasolla.

Komissio ottaa kuitenkin huomioon aikaisemmat kokemukset ja Venäjällä vallitsevan uuden taloudellisen tilanteen valmistellessaan uutta maastrategiaansa.

a)

Komissio aikoo käyttää vuosiksi 2007—2013 laadittua uuden sukupolven maakohtaista strategia-asiakirjaa ja siihen liittyvää vuosien 2007—2010 maaohjelmaa määrittääkseen kolme painopistealuetta taloudellista yhteistyötä varten. Painopisteet perustuvat pääasiassa Venäjän federaation kanssa toukokuussa 2005 sovittuihin neljää yhteistä aluetta koskeviin etenemissuunnitelmiin. Painopistealueisiin liittyy mahdollisia erityistavoitteita, ja uuden maaohjelman liitteessä on lueteltu esimerkkejä etenemissuunnitelman mukaisista toimista. Uusi strategia-asiakirja ja maaohjelma tarjoavat näin melko yksityiskohtaista opastusta mutta jättävät tilaa vuoropuhelulle.

| b) | Kaikkia hankkeiden elinkaaren hallinnointiin liittyviä näkökohtia on parannettu vuodesta 2001 EY:n ulkoisen avun uudistuksen myötä. Lisäksi uudistukseen liittyvä hallinnon hajauttaminen komission lähetystöön lisää edunsaajien osallistumista hankkeiden valmisteluun ja suunnitteluun.
  Vuoropuhelu Venäjän viranomaisten kanssa on toisinaan ollut vaikeaa. Myös arvonlisäveroasiasta on keskusteltu vilkkaasti. Venäjän hallitus ei kuitenkaan ole toistaiseksi löytänyt asiaan toimivaa ratkaisua. |
| --- | --- |

b)

Kaikkia hankkeiden elinkaaren hallinnointiin liittyviä näkökohtia on parannettu vuodesta 2001 EY:n ulkoisen avun uudistuksen myötä. Lisäksi uudistukseen liittyvä hallinnon hajauttaminen komission lähetystöön lisää edunsaajien osallistumista hankkeiden valmisteluun ja suunnitteluun.

Vuoropuhelu Venäjän viranomaisten kanssa on toisinaan ollut vaikeaa. Myös arvonlisäveroasiasta on keskusteltu vilkkaasti. Venäjän hallitus ei kuitenkaan ole toistaiseksi löytänyt asiaan toimivaa ratkaisua.

| c) | Hankkeiden kestävyyden pitäisi parantua, sillä johdonmukaisen viitekehyksen pakollinen käyttö on parantanut hankkeiden seurantaa ja arviointia. Venäjän viranomaisten kanssa tällä hetkellä käytävässä vuoropuhelussa yhtenä aiheena on yhteisrahoitus, jonka tärkeyttä osoittaa se, että se mainitaan Venäjälle vuosiksi 2007—2013 laaditussa strategia-asiakirjassa. |
| --- | --- |

c)

Hankkeiden kestävyyden pitäisi parantua, sillä johdonmukaisen viitekehyksen pakollinen käyttö on parantanut hankkeiden seurantaa ja arviointia. Venäjän viranomaisten kanssa tällä hetkellä käytävässä vuoropuhelussa yhtenä aiheena on yhteisrahoitus, jonka tärkeyttä osoittaa se, että se mainitaan Venäjälle vuosiksi 2007—2013 laaditussa strategia-asiakirjassa.

| d) | Komissio toteuttaa järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja (ks. kohta 53). Lisäksi kunkin Tacis-hankkeen valmistelussa otetaan järjestelmällisesti huomioon aikaisemmat kokemukset. Laatutukiosaston perustamisella edistetään aikaisempien hankkeiden tuloksista saadun yhteisen tiedon keräämistä. |
| --- | --- |

d)

Komissio toteuttaa järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja (ks. kohta 53). Lisäksi kunkin Tacis-hankkeen valmistelussa otetaan järjestelmällisesti huomioon aikaisemmat kokemukset. Laatutukiosaston perustamisella edistetään aikaisempien hankkeiden tuloksista saadun yhteisen tiedon keräämistä.

| 56. | a) | Komissio haluaisi lyhentää ohjelmatyöhön käytettävää aikaa vaarantamatta kuitenkaan ulkoista vuoropuhelua ja vaikuttamatta kielteisesti sitoutuneisuuteen. Vuoropuhelu on tärkeää, mutta Venäjän laajassa virkakoneistossa toimivien viranomaisten saaminen mukaan jatkuvaan vuoropuheluun ei ole yksinkertaista, vaikka poliittinen ilmasto onkin jatkuvasti parantunut sen jälkeen, kun Venäjän kanssa sovittiin yhteisiä toiminta-alueita koskevasta politiikasta.
  Ohjelmasuunnitteluvaihe toteutettiin lokakuussa 2005, ja lähetystö käy jatkuvaa vuoropuhelua Venäjän viranomaisten kanssa.
  Jäsenvaltioiden kuuleminen lainsäädännössä asetetun velvoitteen mukaisesti vie aikaa. Komissio pyrkii saamaan valmiiksi vuosien 2007—2010 maaohjelman ajoissa, jotta hankkeet vuoden 2007 toimintaohjelmaa varten voidaan valmistella oikeaan aikaan. |
| --- | --- | --- |

56.

a)

Komissio haluaisi lyhentää ohjelmatyöhön käytettävää aikaa vaarantamatta kuitenkaan ulkoista vuoropuhelua ja vaikuttamatta kielteisesti sitoutuneisuuteen. Vuoropuhelu on tärkeää, mutta Venäjän laajassa virkakoneistossa toimivien viranomaisten saaminen mukaan jatkuvaan vuoropuheluun ei ole yksinkertaista, vaikka poliittinen ilmasto onkin jatkuvasti parantunut sen jälkeen, kun Venäjän kanssa sovittiin yhteisiä toiminta-alueita koskevasta politiikasta.

Ohjelmasuunnitteluvaihe toteutettiin lokakuussa 2005, ja lähetystö käy jatkuvaa vuoropuhelua Venäjän viranomaisten kanssa.

Jäsenvaltioiden kuuleminen lainsäädännössä asetetun velvoitteen mukaisesti vie aikaa. Komissio pyrkii saamaan valmiiksi vuosien 2007—2010 maaohjelman ajoissa, jotta hankkeet vuoden 2007 toimintaohjelmaa varten voidaan valmistella oikeaan aikaan.

| b) | Komissio on samaa mieltä arviosta, jonka mukaan hankkeita tulisi rahoittaa vain silloin, kun niiden tavoitteet ovat ”järkeviä” (erikseen määritettyjä, mitattavia, saavutettavissa olevia, realistisia ja ajallisesti määritettyjä) ja edunsaajat ovat sitoutuneet hankkeisiin. Yhteisrahoitus on jo tärkeällä sijalla Venäjän viranomaisten kanssa käytävässä vuoropuhelussa. |
| --- | --- |

b)

Komissio on samaa mieltä arviosta, jonka mukaan hankkeita tulisi rahoittaa vain silloin, kun niiden tavoitteet ovat ”järkeviä” (erikseen määritettyjä, mitattavia, saavutettavissa olevia, realistisia ja ajallisesti määritettyjä) ja edunsaajat ovat sitoutuneet hankkeisiin. Yhteisrahoitus on jo tärkeällä sijalla Venäjän viranomaisten kanssa käytävässä vuoropuhelussa.

| c) | Ulkoisen avun uudistuksella parannettiin muun muassa hankkeiden laatua ottamalla käyttöön laatutukiryhmät, jotka tarkastavat hankkeet ja ohjelmat järjestelmällisesti niiden yksilöinti- ja suunnitteluvaiheessa, ja järjestelmällinen tuloksiin keskittyvä seuranta. Hanketasolla on alettu järjestelmällisesti käyttää myös johdonmukaisia viitekehyksiä ja objektiivisesti todennettavia indikaattoreita. Komissio on vuodesta 2001 järjestelmällisesti käyttänyt hankkeen elinkaaren hallintajärjestelmää ja johdonmukaista viitekehystä.
  Hallinnoinnin hajauttamisen jälkeen seurantatoimet ja hankkeiden toteutuksessa havaittujen puutteiden korjaaminen voidaan komission paikallaolon ansiosta hoitaa helpommin ja tehokkaammin kuin tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemana aikana. |
| --- | --- |

c)

Ulkoisen avun uudistuksella parannettiin muun muassa hankkeiden laatua ottamalla käyttöön laatutukiryhmät, jotka tarkastavat hankkeet ja ohjelmat järjestelmällisesti niiden yksilöinti- ja suunnitteluvaiheessa, ja järjestelmällinen tuloksiin keskittyvä seuranta. Hanketasolla on alettu järjestelmällisesti käyttää myös johdonmukaisia viitekehyksiä ja objektiivisesti todennettavia indikaattoreita. Komissio on vuodesta 2001 järjestelmällisesti käyttänyt hankkeen elinkaaren hallintajärjestelmää ja johdonmukaista viitekehystä.

Hallinnoinnin hajauttamisen jälkeen seurantatoimet ja hankkeiden toteutuksessa havaittujen puutteiden korjaaminen voidaan komission paikallaolon ansiosta hoitaa helpommin ja tehokkaammin kuin tilintarkastustuomioistuimen tarkastelemana aikana.

| d) | Kestävyyden osalta katso edellä olevassa kohdassa c annettu vastaus. Komissio toteuttaa nykyisin järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja. Se harkitsee lisäävänsä arvioitavien hankkeiden määrää (kohta 53). Moskovassa sijaitseva lähetystö pyrkii koordinoimaan tehokkaasti eri rahoittajien antamaa tukea ja kehittämään parhaita toimintatapoja mahdollisuuksien mukaan. |
| --- | --- |

d)

Kestävyyden osalta katso edellä olevassa kohdassa c annettu vastaus. Komissio toteuttaa nykyisin järjestelmällisesti ala- ja maakohtaisia arviointeja. Se harkitsee lisäävänsä arvioitavien hankkeiden määrää (kohta 53). Moskovassa sijaitseva lähetystö pyrkii koordinoimaan tehokkaasti eri rahoittajien antamaa tukea ja kehittämään parhaita toimintatapoja mahdollisuuksien mukaan.

---

(1)  Komission yksiköiden valmisteluasiakirja Qualitative Assessment of the Reform of External Assistance, SEC(2005) 963, 11.7.2005.

(2)  ”Kansainvälinen humanitaarisen ja teknisen avun komissio”, perustettu Venäjän federaation hallituksen päätöksellä heinäkuussa 2004.

---

| 19.5.2006 | FI | Euroopan unionin virallinen lehti | C 119/17 |
| --- | --- | --- | --- |

19.5.2006

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 119/17

---

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomus Euroopan keskuspankin hallinnon tehokkuuden tarkastuksesta tilikaudelta 2004 sekä Euroopan keskuspankin vastaukset

(2006/C 119/02)

| 1. | Tilintarkastustuomioistuimen on tarkastettava Euroopan keskuspankin (EKP) hallinnon tehokkuus Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussääntöä koskevan pöytäkirjan 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti (1). Varainhoitovuoden 2004 osalta tarkastuksen aiheeksi valittiin EKP:n henkilöstöpolitiikan tehokkuus. Tilintarkastustuomioistuin toimitti myös hankevalvontaa sekä ulkoisten palvelujen hankintaa ja hallinnointia koskevan seurantatarkastuksen. |
| --- | --- |

1.

Tilintarkastustuomioistuimen on tarkastettava Euroopan keskuspankin (EKP) hallinnon tehokkuus Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussääntöä koskevan pöytäkirjan 27 artiklan 2 kohdan mukaisesti (1). Varainhoitovuoden 2004 osalta tarkastuksen aiheeksi valittiin EKP:n henkilöstöpolitiikan tehokkuus. Tilintarkastustuomioistuin toimitti myös hankevalvontaa sekä ulkoisten palvelujen hankintaa ja hallinnointia koskevan seurantatarkastuksen.

HENKILÖSTÖPOLITIIKKA

| 2. | EKP:n talousarvio oli vuonna 2004 yhteensä 376,4 miljoonaa euroa, josta henkilöstömenoihin käytettiin 145,9 miljoonaa euroa (39 prosenttia) (2). |
| --- | --- |

2.

EKP:n talousarvio oli vuonna 2004 yhteensä 376,4 miljoonaa euroa, josta henkilöstömenoihin käytettiin 145,9 miljoonaa euroa (39 prosenttia) (2).

| 3. | Aluksi vuonna 1999 EKP:ssä työskenteli 518 henkilöä, minkä jälkeen henkilöstömäärä kasvoi nopeasti 1 309 henkilöön vuoden 2004 lopussa. Henkilöstöosasto huolehti käynnistysvaiheessa pääasiassa palvelukseen ottamisesta ja päivittäisistä hallintotehtävistä sekä ratkaisi henkilöstöpolitiikkaan liittyviä lyhyen aikavälin ongelmia. Nykyisessä vakiinnuttamisvaiheessa EKP on yksilöinyt (3) henkilöstöhallinnon alalla useita alueita, joilla parannukset ja toimenpiteet ovat tarpeen. |
| --- | --- |

3.

Aluksi vuonna 1999 EKP:ssä työskenteli 518 henkilöä, minkä jälkeen henkilöstömäärä kasvoi nopeasti 1 309 henkilöön vuoden 2004 lopussa. Henkilöstöosasto huolehti käynnistysvaiheessa pääasiassa palvelukseen ottamisesta ja päivittäisistä hallintotehtävistä sekä ratkaisi henkilöstöpolitiikkaan liittyviä lyhyen aikavälin ongelmia. Nykyisessä vakiinnuttamisvaiheessa EKP on yksilöinyt (3) henkilöstöhallinnon alalla useita alueita, joilla parannukset ja toimenpiteet ovat tarpeen.

| 4. | Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida EKP:n henkilöstöpolitiikan tehokkuutta henkilöstön palvelukseen ottamisen ja liikkuvuuden, palkkojen ja korvausten sekä poissaolojen hallinnoinnin kannalta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko EKP: |
| --- | --- |

4.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida EKP:n henkilöstöpolitiikan tehokkuutta henkilöstön palvelukseen ottamisen ja liikkuvuuden, palkkojen ja korvausten sekä poissaolojen hallinnoinnin kannalta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko EKP:

| — | kehittänyt kattavan ja yhdenmukaisen henkilöstöpolitiikan, joka vastaa EKP:n organisatorisia tarpeita, |
| --- | --- |

—

kehittänyt kattavan ja yhdenmukaisen henkilöstöpolitiikan, joka vastaa EKP:n organisatorisia tarpeita,

| — | ottanut keskustasolla käyttöön riittävät mekanismit seuratakseen henkilöstöpolitiikan toteuttamista, |
| --- | --- |

—

ottanut keskustasolla käyttöön riittävät mekanismit seuratakseen henkilöstöpolitiikan toteuttamista,

| — | toteuttanut henkilöstöpolitiikkaansa asianmukaisesti kaikilla tasoilla. |
| --- | --- |

—

toteuttanut henkilöstöpolitiikkaansa asianmukaisesti kaikilla tasoilla.

| 5. | EKP:n henkilöstöpolitiikan kattavuutta tarkastukseen valituilla osa-alueilla verrattiin eräiden muiden kansainvälisten organisaatioiden — Euroopan investointipankin (EIP), Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD) ja EU:n toimielinten — henkilöstöpolitiikkaan. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, mitä hallintotietoja EKP:n keskustasolla oli käytettävissään henkilöstöpolitiikan toteuttamisen seurannassa. Tilintarkastustuomioistuin poimi EKP:n osastojen (4) joukosta otoksen, jonka perusteella se tutki, kuinka tarkastukseen valittuja henkilöstöpolitiikan osa-alueita toteutetaan. |
| --- | --- |

5.

EKP:n henkilöstöpolitiikan kattavuutta tarkastukseen valituilla osa-alueilla verrattiin eräiden muiden kansainvälisten organisaatioiden — Euroopan investointipankin (EIP), Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD) ja EU:n toimielinten — henkilöstöpolitiikkaan. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki, mitä hallintotietoja EKP:n keskustasolla oli käytettävissään henkilöstöpolitiikan toteuttamisen seurannassa. Tilintarkastustuomioistuin poimi EKP:n osastojen (4) joukosta otoksen, jonka perusteella se tutki, kuinka tarkastukseen valittuja henkilöstöpolitiikan osa-alueita toteutetaan.

| 6. | EKP on vuosien mittaan kehittänyt yhdenmukaisen henkilöstöpolitiikan, joka vastaa sen keskeisiä organisatorisia tarpeita. Parannuksia voidaan silti saada vielä aikaan palvelukseen ottamisen, palkkaluokkiin asettamisen, kurinpitoseuraamusten sekä kiusaamisen ja häirinnän ehkäisemisen osalta. Kaikilla kyseisillä osa-alueilla neuvoston direktiivejä ei vielä noudateta täysimääräisesti. |
| --- | --- |

6.

EKP on vuosien mittaan kehittänyt yhdenmukaisen henkilöstöpolitiikan, joka vastaa sen keskeisiä organisatorisia tarpeita. Parannuksia voidaan silti saada vielä aikaan palvelukseen ottamisen, palkkaluokkiin asettamisen, kurinpitoseuraamusten sekä kiusaamisen ja häirinnän ehkäisemisen osalta. Kaikilla kyseisillä osa-alueilla neuvoston direktiivejä ei vielä noudateta täysimääräisesti.

| 7. | Keskustasolla on otettu käyttöön henkilöstöpolitiikan toteuttamisen seurantamekanismeja, mutta henkilöstöosaston seurantatehtävän osalta ilmeni yhä puutteita, jotka liittyivät etenkin palvelukseen ottamiseen, osastojen järjestämään täydennyskoulutukseen sekä lomien ja poissaolojen hallinnointiin. |
| --- | --- |

7.

Keskustasolla on otettu käyttöön henkilöstöpolitiikan toteuttamisen seurantamekanismeja, mutta henkilöstöosaston seurantatehtävän osalta ilmeni yhä puutteita, jotka liittyivät etenkin palvelukseen ottamiseen, osastojen järjestämään täydennyskoulutukseen sekä lomien ja poissaolojen hallinnointiin.

| 8. | Yleisesti ottaen EKP on kaikilla tasoilla toteuttanut suurinta osaa henkilöstöpolitiikastaan asettamiensa suuntaviivojen mukaisesti. Epäyhdenmukaisuuksia havaittiin silti palkkojen määrittämisen, lisäpalkkioiden jakamisen, palvelukseen ottamisen ja täydennyskoulutuksen osalta. Merkittävin puute oli kuitenkin se, että lomista ja poissaoloista annettuja sääntöjä ei useinkaan ollut noudatettu. |
| --- | --- |

8.

Yleisesti ottaen EKP on kaikilla tasoilla toteuttanut suurinta osaa henkilöstöpolitiikastaan asettamiensa suuntaviivojen mukaisesti. Epäyhdenmukaisuuksia havaittiin silti palkkojen määrittämisen, lisäpalkkioiden jakamisen, palvelukseen ottamisen ja täydennyskoulutuksen osalta. Merkittävin puute oli kuitenkin se, että lomista ja poissaoloista annettuja sääntöjä ei useinkaan ollut noudatettu.

| 9. | Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että EKP: |
| --- | --- |

9.

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että EKP:

| — | parantaisi henkilöstöpolitiikkansa kattavuutta ja ajantasaistaisi sitä nykyistä säännöllisemmin, ottaen huomioon muissa vastaavanlaisissa kansainvälisissä organisaatioissa tapahtuneen kehityksen, |
| --- | --- |

—

parantaisi henkilöstöpolitiikkansa kattavuutta ja ajantasaistaisi sitä nykyistä säännöllisemmin, ottaen huomioon muissa vastaavanlaisissa kansainvälisissä organisaatioissa tapahtuneen kehityksen,

| — | tehostaisi henkilöstöresurssien keskitettyä seurantaa varmistaakseen, että henkilöstöpolitiikkaa toteutetaan yhdenmukaisesti koko organisaatiossa, ja alkaisi mitata henkilöstöpolitiikkansa tehokkuutta keskeisten suoritusindikaattoreiden ja menestyksen kannalta ratkaisevien tekijöiden avulla, |
| --- | --- |

—

tehostaisi henkilöstöresurssien keskitettyä seurantaa varmistaakseen, että henkilöstöpolitiikkaa toteutetaan yhdenmukaisesti koko organisaatiossa, ja alkaisi mitata henkilöstöpolitiikkansa tehokkuutta keskeisten suoritusindikaattoreiden ja menestyksen kannalta ratkaisevien tekijöiden avulla,

| — | ratkaisisi lomien ja poissaolojen osalta havaitut ongelmat parantamalla seurantaa, selkeyttämällä tiedotusta ja määrittelemällä vastuualueet nykyistä paremmin. |
| --- | --- |

—

ratkaisisi lomien ja poissaolojen osalta havaitut ongelmat parantamalla seurantaa, selkeyttämällä tiedotusta ja määrittelemällä vastuualueet nykyistä paremmin.

AIEMPIEN HUOMAUTUSTEN SEURANTA

| 10. | Tilintarkastustuomioistuin toimitti hankevalvontaa (5) sekä ulkoisten palvelujen hankintaa ja hallinnointia (6) koskevan seurantatarkastuksen. |
| --- | --- |

10.

Tilintarkastustuomioistuin toimitti hankevalvontaa (5) sekä ulkoisten palvelujen hankintaa ja hallinnointia (6) koskevan seurantatarkastuksen.

| 11. | Keskitetysti valvotaan vain hankkeita, joihin sisältyy tietoteknisiä näkökohtia, ja valvonta kattaa ainoastaan tietotekniset resurssit. Muita hankkeita kukin osasto valvoo edelleen vain paikallisesti ilman toista, riippumatonta, valvontatasoa priorisointi-, hyväksyntä- ja seurantavaiheissa. Lisäksi lähes puolet hankkeista, joita valvottiin keskitetysti vuonna 2004, viivästyivät alkuperäisestä aikataulusta yli 20 prosenttia. |
| --- | --- |

11.

Keskitetysti valvotaan vain hankkeita, joihin sisältyy tietoteknisiä näkökohtia, ja valvonta kattaa ainoastaan tietotekniset resurssit. Muita hankkeita kukin osasto valvoo edelleen vain paikallisesti ilman toista, riippumatonta, valvontatasoa priorisointi-, hyväksyntä- ja seurantavaiheissa. Lisäksi lähes puolet hankkeista, joita valvottiin keskitetysti vuonna 2004, viivästyivät alkuperäisestä aikataulusta yli 20 prosenttia.

| 12. | Syyskuussa 2003 laadittiin uusi hallinnollinen kiertokirje EKP:n hankintasopimuksiin liittyvistä säännöistä. Lisäksi on kehitetty prototyyppi tietokannasta, johon rekisteröidään kaikki poikkeamiset näistä säännöistä (yli 10 000 euron hankinnat) sekä kaikki suuret hankinnat (yli 250 000 euroa). EKP ei kuitenkaan ole vielä aloittanut konsulttien sekä tavaran ja palveluiden toimittajien työn keskitettyä tai hajautettua laadunvalvontaa. |
| --- | --- |

12.

Syyskuussa 2003 laadittiin uusi hallinnollinen kiertokirje EKP:n hankintasopimuksiin liittyvistä säännöistä. Lisäksi on kehitetty prototyyppi tietokannasta, johon rekisteröidään kaikki poikkeamiset näistä säännöistä (yli 10 000 euron hankinnat) sekä kaikki suuret hankinnat (yli 250 000 euroa). EKP ei kuitenkaan ole vielä aloittanut konsulttien sekä tavaran ja palveluiden toimittajien työn keskitettyä tai hajautettua laadunvalvontaa.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 5. huhtikuuta 2006 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Hubert WEBER

presidentti

---

(1)  Pöytäkirjan 27 artiklan 2 kohdan mukaan ”sopimuksen 248 artiklan määräykset koskevat ainoastaan EKP:n hallinnon tehokkuuden arviointia”. Euroopan keskuspankkia koskevat institutionaaliset määräykset sisältyvät EY:n perustamissopimuksen 110 artiklaan.

1

(2)  Henkilöstömenoista 133,2 miljoonaa euroa koostuu suorista palkkamenoista ja 12,7 miljoonaa euroa epäsuorista henkilöstökustannuksista, jotka koskevat muun muassa palvelukseen ottamista ja muuttoavustuksia.

2

(3)  Organisaatiomuutosta koskevan ”Uudistuva EKP” -ohjelman (ECB in Motion) yhteydessä johtokunta teetti henkilöstön keskuudessa useita kyselyitä EKP:n vaikuttavuuden ja tehokkuuden parantamiseksi.

3

ECB in Motion

(4)  Tekstissä käytetään EKP:n pääosastoista ja osastoista yhteistä termiä ”osasto”.

4

(5)  EUVL C 286, 23.11.2004 ja EUVL C 341, 4.12.2001.

5

(6)  EUVL C 45, 20.2.2004.

6

---

EUROOPAN KESKUSPANKIN VASTAUS

Euroopan keskuspankki (EKP) on vastaanottanut Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen tilikaudesta 2004 ja arvostaa sitä, että tilintarkastustuomioistuin on todennut EKP:n kehittäneen yhdenmukaisen henkilöstöpolitiikan, joka vastaa sen keskeisiä organisatorisia tarpeita.

EKP huomioi tilintarkastustuomioistuimen havainnot ja parannussuositukset. EKP on pyrkinyt ensisijaisesti kehittämään moninaisuuspolitiikkaa ja järjestelmää kiusaamisen ja häirinnän ehkäisemistä varten. Molemmat on nyt saatu viimeistelyvaiheeseen. EKP:n käytännöt ovat pohjimmiltaan Euroopan unionin direktiivien mukaisia, mutta EKP tekee lisäparannuksia varmistaakseen direktiivien täydellisen huomioon ottamisen säännöissään. Politiikan kehittämisessä otetaan aina huomioon kehitys paitsi vastaavissa kansainvälisissä organisaatioissa myös muissa Euroopan keskuspankkijärjestelmän keskuspankeissa. Lomista ja poissaoloista annettujen sääntöjen noudattamisen parantamiseksi tullaan lähiaikoina kiinnittämään erityistä huomiota poissaolojen seurantaan. Henkilöstöpolitiikan tehokkuuden mittaamista varten EKP on päättänyt käynnistää prosessin, jossa otetaan asteittain käyttöön joukko keskeisiä suoritusindikaattoreita.

Tärkeät tietotekniset ja muut kuin tietotekniikkaan liittyvät projektit ovat aina olleet keskitetysti EKP:n projektikomitean valvonnassa. Vuoden 2005 kolmannelta neljännekseltä alkaen projektikomitean keskitettyyn valvontaan otettiin myös kaikki tietotekniikkaan liittyvät projektit, joten lähes kaikki EKP:n projektit ovat nyt komitean valvonnassa. Konsulttien ja tavaran ja palveluiden toimittajien työn laadunvalvonta kuuluu kiinteänä osana esimiesten vastuualueeseen.

---