# Publicatieblad C 119/2006

| | ISSN 1725-2474 |
| --- | --- |
| Publicatieblad
  van de Europese Unie | C 119 |
| | |
| Uitgave in de Nederlandse taal | Mededelingen en bekendmakingen | 49e jaargang19 mei 2006 |

ISSN 1725-2474

Publicatieblad

van de Europese Unie

C 119

Uitgave in de Nederlandse taal

Mededelingen en bekendmakingen

49e jaargang19 mei 2006

---

| Nummer | Inhoud | Bladzijde |
| --- | --- | --- |
| | I   Mededelingen |
| | Rekenkamer |
| 2006/C 119/1 | Speciaal verslag nr. 2/2006 over de prestaties van uit Tacis gefinancierde projecten in de Russische Federatie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie | 1 |
| 2006/C 119/2 | Verslag van de Rekenkamer over de doelmatigheidscontrole bij de Europese Centrale Bank betreffende het begrotingsjaar 2004, vergezeld van het antwoord van de Europese Centrale Bank | 17 |

Nummer

Inhoud

Bladzijde

I   Mededelingen

Rekenkamer

2006/C 119/1

Speciaal verslag nr. 2/2006 over de prestaties van uit Tacis gefinancierde projecten in de Russische Federatie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

1

2006/C 119/2

Verslag van de Rekenkamer over de doelmatigheidscontrole bij de Europese Centrale Bank betreffende het begrotingsjaar 2004, vergezeld van het antwoord van de Europese Centrale Bank

17

| NL | |
| --- | --- |

NL

---

I Mededelingen

Rekenkamer

| 19.5.2006 | NL | Publicatieblad van de Europese Unie | C 119/1 |
| --- | --- | --- | --- |

19.5.2006

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 119/1

---

SPECIAAL VERSLAG Nr. 2/2006

over de prestaties van uit Tacis gefinancierde projecten in de Russische Federatie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2006/C 119/01)

INHOUD

AFKORTINGEN

| I-VII | SAMENVATTING |
| --- | --- |

I-VII

| 1-16 | INLEIDING |
| --- | --- |

1-16

| 1-8 | Het Tacis-programma |
| --- | --- |

1-8

| 9 | Tacis in de Russische Federatie |
| --- | --- |

9

| 10-11 | De EU en de Russische Federatie |
| --- | --- |

10-11

| 12-16 | Reikwijdte en aanpak van de controle |
| --- | --- |

12-16

| 17-53 | OPMERKINGEN |
| --- | --- |

17-53

| 18-19 | Doelstellingen niet of slechts gedeeltelijk gehaald |
| --- | --- |

18-19

| 20-22 | Programmeringskader |
| --- | --- |

20-22

| 23-34 | Identificatie en planning van projecten |
| --- | --- |

23-34

| 23-24 | Gebrekkige toepassing van het systeem voor beheer van de projectcyclus |
| --- | --- |

23-24

| 25 | Lang tijdschema voor het plannen van projecten |
| --- | --- |

25

| 26-28 | Onrealistische vooronderstellingen en doelstellingen |
| --- | --- |

26-28

| 29-31 | Vage of ontbrekende doelstellingen |
| --- | --- |

29-31

| 32-34 | Selectie en betrokkenheid van begunstigden geen succes |
| --- | --- |

32-34

| 35-38 | Financiering van projecten |
| --- | --- |

35-38

| 35-36 | Problemen in verband met het bepalen van de grootte van het project |
| --- | --- |

35-36

| 37-38 | Nationale cofinanciering schaars |
| --- | --- |

37-38

| 39-49 | Tenuitvoerlegging van projecten |
| --- | --- |

39-49

| 39-40 | Vertragingen bij tenuitvoerlegging |
| --- | --- |

39-40

| 41 | Prestatie van contractanten over het geheel genomen aanvaardbaar |
| --- | --- |

41

| 42 | Ondoeltreffende stuurgroepen |
| --- | --- |

42

| 43-46 | Apparatuur niet gebruikt voor de doeleinden van het project |
| --- | --- |

43-46

| 47 | BTW-vrijstelling voor aankopen bij binnenlandse leveranciers onmogelijk |
| --- | --- |

47

| 48-49 | Toezichthouders presteerden goed |
| --- | --- |

48-49

| 50-53 | Publiciteit, duurzaamheid en beoordeling |
| --- | --- |

50-53

| 50-51 | Gebrekkige publiciteit |
| --- | --- |

50-51

| 52 | Geringe duurzaamheid |
| --- | --- |

52

| 53 | Ontbrekende beoordeling |
| --- | --- |

53

| 54-56 | CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN |
| --- | --- |

54-56

| 54-55 | Conclusies |
| --- | --- |

54-55

| 56 | Aanbevelingen |
| --- | --- |

56

Antwoorden van de Commissie

AP

| AP | Actieprogramma |
| --- | --- |
| BPC | Beheer van projectcyclus |
| DG | Directoraat-generaal |
| EuropeAid | Dienst voor samenwerking EuropeAid |
| GOS | Gemenebest van onafhankelijke staten |
| GS | Grensoverschrijdende samenwerking |
| IMP | Indicatief meerjarenprogramma |
| PSO | Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst |
| RELEX | DG Buitenlandse betrekkingen |
| RR | Russische Rekenkamer |
| SD | Strategiedocument |
| SME | Midden- en kleinbedrijf |
| Tacis | Programma voor technische bijstand aan het Gemenebest van onafhankelijke staten |

Actieprogramma

BPC

Beheer van projectcyclus

DG

Directoraat-generaal

EuropeAid

Dienst voor samenwerking EuropeAid

GOS

Gemenebest van onafhankelijke staten

GS

Grensoverschrijdende samenwerking

IMP

Indicatief meerjarenprogramma

PSO

Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst

RELEX

DG Buitenlandse betrekkingen

RR

Russische Rekenkamer

SD

Strategiedocument

SME

Midden- en kleinbedrijf

Tacis

Programma voor technische bijstand aan het Gemenebest van onafhankelijke staten

SAMENVATTING

| I. | In de periode 1991-2006 heeft de Europese Unie ruim 7 000 miljoen euro uitgetrokken voor het Tacis-programma (1), dat is bestemd voor het na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie opgerichte Gemenebest van onafhankelijke staten (GOS). Dit programma had en heeft nog steeds ten doel, in de begunstigde landen de overgang naar een markteconomie te bevorderen en de democratie en de rechtsstaat te versterken. De diensten van de Europese Commissie werken aan een nieuwe opzet en rechtsgrondslag op grond waarvan deze landen vanaf 2007 bijstand kan worden verleend (zie de paragrafen 1 t/m 8). |
| --- | --- |

I.

In de periode 1991-2006 heeft de Europese Unie ruim 7 000 miljoen euro uitgetrokken voor het Tacis-programma (1), dat is bestemd voor het na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie opgerichte Gemenebest van onafhankelijke staten (GOS). Dit programma had en heeft nog steeds ten doel, in de begunstigde landen de overgang naar een markteconomie te bevorderen en de democratie en de rechtsstaat te versterken. De diensten van de Europese Commissie werken aan een nieuwe opzet en rechtsgrondslag op grond waarvan deze landen vanaf 2007 bijstand kan worden verleend (zie de paragrafen 1 t/m 8).

| II. | De Russische Federatie ontvangt als grootste begunstigde van het Tacis-programma circa 40 % van alle betrokken middelen. In totaal is de Russische Federatie ongeveer 200 miljoen euro aan Tacis-financiering per jaar toegekend. Tacis dient bij te dragen aan het scheppen van de voorwaarden voor gezonde economische groei in de Russische Federatie en aan de ontwikkeling van een echt partnerschap met de EU (zie de paragrafen 9 t/m 11). |
| --- | --- |

II.

De Russische Federatie ontvangt als grootste begunstigde van het Tacis-programma circa 40 % van alle betrokken middelen. In totaal is de Russische Federatie ongeveer 200 miljoen euro aan Tacis-financiering per jaar toegekend. Tacis dient bij te dragen aan het scheppen van de voorwaarden voor gezonde economische groei in de Russische Federatie en aan de ontwikkeling van een echt partnerschap met de EU (zie de paragrafen 9 t/m 11).

| III. | De controle van de Rekenkamer had ten doel, te beoordelen of de Tacis-projecten in de Russische Federatie zodanig door de Commissie waren beheerd dat zij doeltreffend waren. De Rekenkamer onderzocht 29 contracten (projecten) van de in totaal 275 in 2000 of later gesloten contracten die uiterlijk eind 2003 afliepen; dit waren de meest recente projecten waarvan de duurzaamheid kon worden beoordeeld. Deze projecten werden gefinancierd in het kader van de actieprogramma's 1997-2000 en zijn voornamelijk in 2002 en 2003 ten uitvoer gelegd. De totale waarde van de gecontroleerde contracten beliep meer dan 56 miljoen euro op een totale populatie van 109 miljoen euro (zie de paragrafen 12 t/m 16). |
| --- | --- |

III.

De controle van de Rekenkamer had ten doel, te beoordelen of de Tacis-projecten in de Russische Federatie zodanig door de Commissie waren beheerd dat zij doeltreffend waren. De Rekenkamer onderzocht 29 contracten (projecten) van de in totaal 275 in 2000 of later gesloten contracten die uiterlijk eind 2003 afliepen; dit waren de meest recente projecten waarvan de duurzaamheid kon worden beoordeeld. Deze projecten werden gefinancierd in het kader van de actieprogramma's 1997-2000 en zijn voornamelijk in 2002 en 2003 ten uitvoer gelegd. De totale waarde van de gecontroleerde contracten beliep meer dan 56 miljoen euro op een totale populatie van 109 miljoen euro (zie de paragrafen 12 t/m 16).

| IV. | Over het geheel genomen concludeerde de Rekenkamer dat van negen van de gecontroleerde projecten de doelstellingen volledig zijn gehaald. In acht gevallen werden de doelstellingen gedeeltelijk gehaald en in twaalf gevallen werden de doelstellingen niet gehaald. Van vijf projecten waren de resultaten duurzaam. Gelet op voornoemde controleresultaten, die aantonen dat de Tacis-middelen weinig doeltreffend zijn gebruikt, kan de Rekenkamer geen positief oordeel geven over de prestatie van Tacis-projecten in de Russische Federatie. De controle wees echter uit dat de prestatie van contractanten en toezichthouders voldeed aan de gestelde contractuele bepalingen (zie paragraaf 55). |
| --- | --- |

IV.

Over het geheel genomen concludeerde de Rekenkamer dat van negen van de gecontroleerde projecten de doelstellingen volledig zijn gehaald. In acht gevallen werden de doelstellingen gedeeltelijk gehaald en in twaalf gevallen werden de doelstellingen niet gehaald. Van vijf projecten waren de resultaten duurzaam. Gelet op voornoemde controleresultaten, die aantonen dat de Tacis-middelen weinig doeltreffend zijn gebruikt, kan de Rekenkamer geen positief oordeel geven over de prestatie van Tacis-projecten in de Russische Federatie. De controle wees echter uit dat de prestatie van contractanten en toezichthouders voldeed aan de gestelde contractuele bepalingen (zie paragraaf 55).

| V. | De Rekenkamer stelde vast dat de Commissie over uitgebreide programmeringssystemen beschikte. Het programmeringsproces duurde echter lang en de inspanningen van de Commissie ten spijt ontbrak een echte dialoog tussen de Commissie en de Russische autoriteiten en begunstigden. Hierdoor aanvaardden de Russische autoriteiten in een aantal gevallen bijstand die uiteindelijke begunstigden eigenlijk niet wensten. Dit had een negatieve werking op de doeltreffendheid van de projecten (zie de paragrafen 20 t/m 22). |
| --- | --- |

V.

De Rekenkamer stelde vast dat de Commissie over uitgebreide programmeringssystemen beschikte. Het programmeringsproces duurde echter lang en de inspanningen van de Commissie ten spijt ontbrak een echte dialoog tussen de Commissie en de Russische autoriteiten en begunstigden. Hierdoor aanvaardden de Russische autoriteiten in een aantal gevallen bijstand die uiteindelijke begunstigden eigenlijk niet wensten. Dit had een negatieve werking op de doeltreffendheid van de projecten (zie de paragrafen 20 t/m 22).

| VI. | Voorts werd vastgesteld dat projectdoelstellingen soms vaag en niet-meetbaar waren of ontbraken, en dat onderliggende veronderstellingen in bepaalde gevallen onrealistisch waren (zie de paragrafen 26 t/m 31). De selectie en betrokkenheid van begunstigden was in sommige gevallen geen succes (zie de paragrafen 32 t/m 34). Er deden zich problemen voor in verband met het bepalen van de grootte van het project. In een aantal gevallen werden afzonderlijke projecten ondergebracht in één pakket met onderling weinig samenhangende bestekken. Er werd weinig gebruikgemaakt van cofinanciering (zie de paragrafen 37 en 38). In twaalf (van 29) gevallen liep de tenuitvoerlegging ernstige vertragingen op, maar de deconcentratie van verantwoordelijkheden naar de delegaties leidde tot doeltreffender projectbeheersprocedures (zie de paragrafen 39 en 40). Stuurgroepen functioneerden niet goed. Apparatuur werd dikwijls niet gebruikt voor het doel van het project (zie de paragrafen 43 t/m 46). Er vond geen beoordeling achteraf (evaluatie) plaats van de impact van de projecten (zie de paragrafen 48 en 53). |
| --- | --- |

VI.

Voorts werd vastgesteld dat projectdoelstellingen soms vaag en niet-meetbaar waren of ontbraken, en dat onderliggende veronderstellingen in bepaalde gevallen onrealistisch waren (zie de paragrafen 26 t/m 31). De selectie en betrokkenheid van begunstigden was in sommige gevallen geen succes (zie de paragrafen 32 t/m 34). Er deden zich problemen voor in verband met het bepalen van de grootte van het project. In een aantal gevallen werden afzonderlijke projecten ondergebracht in één pakket met onderling weinig samenhangende bestekken. Er werd weinig gebruikgemaakt van cofinanciering (zie de paragrafen 37 en 38). In twaalf (van 29) gevallen liep de tenuitvoerlegging ernstige vertragingen op, maar de deconcentratie van verantwoordelijkheden naar de delegaties leidde tot doeltreffender projectbeheersprocedures (zie de paragrafen 39 en 40). Stuurgroepen functioneerden niet goed. Apparatuur werd dikwijls niet gebruikt voor het doel van het project (zie de paragrafen 43 t/m 46). Er vond geen beoordeling achteraf (evaluatie) plaats van de impact van de projecten (zie de paragrafen 48 en 53).

| VII. | De belangrijkste aanbevelingen van de Rekenkamer (zie paragraaf 56): |
| --- | --- |

VII.

De belangrijkste aanbevelingen van de Rekenkamer (zie paragraaf 56):

| — | de hele planning van externeactieprogramma's dient te worden gebaseerd op een echte dialoog tussen de Commissie en de begunstigden. Projecten dienen alleen te worden gefinancierd wanneer de doelstellingen ervan duidelijk zijn en door de Commissie en de begunstigde worden onderschreven; |
| --- | --- |

—

de hele planning van externeactieprogramma's dient te worden gebaseerd op een echte dialoog tussen de Commissie en de begunstigden. Projecten dienen alleen te worden gefinancierd wanneer de doelstellingen ervan duidelijk zijn en door de Commissie en de begunstigde worden onderschreven;

| — | teneinde de werking van haar systemen te verbeteren, dient de Commissie overal waar dit dienstig is, het systeem voor beheer van de projectcyclus (BPC), met inbegrip van het logisch kader, toe te passen; zij moet vermijden dat kleine projecten met verschillende doelstellingen en begunstigden worden samengevoegd; |
| --- | --- |

—

teneinde de werking van haar systemen te verbeteren, dient de Commissie overal waar dit dienstig is, het systeem voor beheer van de projectcyclus (BPC), met inbegrip van het logisch kader, toe te passen; zij moet vermijden dat kleine projecten met verschillende doelstellingen en begunstigden worden samengevoegd;

| — | de Commissie dient de potentiële duurzaamheid realistisch te beoordelen in de planningsfase van de projecten, te zorgen voor beoordeling achteraf — of evaluatie — van de afgeronde projecten teneinde kennis te nemen van de goede en slechte praktijken, en informatie over de projecten en hun resultaten te verschaffen met het oog op verspreiding hiervan. |
| --- | --- |

—

de Commissie dient de potentiële duurzaamheid realistisch te beoordelen in de planningsfase van de projecten, te zorgen voor beoordeling achteraf — of evaluatie — van de afgeronde projecten teneinde kennis te nemen van de goede en slechte praktijken, en informatie over de projecten en hun resultaten te verschaffen met het oog op verspreiding hiervan.

INLEIDING

Het Tacis-programma

| 1. | Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie heeft de Europese Unie een programma voor technische bijstand opgesteld voor de landen van het pas opgerichte Gemenebest van onafhankelijke staten (GOS). Dit programma, genaamd Tacis, had ten doel, in de begunstigde landen de overgang naar een markteconomie te bevorderen en de democratie en de rechtsstaat te versterken. |
| --- | --- |

1.

Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie heeft de Europese Unie een programma voor technische bijstand opgesteld voor de landen van het pas opgerichte Gemenebest van onafhankelijke staten (GOS). Dit programma, genaamd Tacis, had ten doel, in de begunstigde landen de overgang naar een markteconomie te bevorderen en de democratie en de rechtsstaat te versterken.

| 2. | Door middel van twee verordeningen van de Raad (2) werd voor de periode 1991-1999 circa 4 221 miljoen euro ter beschikking gesteld voor bijstand aan de partnerlanden Armenië, Azerbeidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Kazachstan, Kirgizië, Moldavië, Mongolië, de Russische Federatie, Tadzjikistan, Turkmenistan, Oekraïne en Oezbekistan. In de huidige verordening (Verordening (EG, Euratom) nr. 99/2000 van de Raad van 29 december 1999 (3)) wordt 3 138 miljoen euro uitgetrokken voor Tacis-bijstand in de periode 2000-2006. De diensten van de Commissie werken aan een nieuwe opzet en rechtsgrondslag op grond waarvan deze landen vanaf 2007 bijstand kan worden verleend. |
| --- | --- |

2.

Door middel van twee verordeningen van de Raad (2) werd voor de periode 1991-1999 circa 4 221 miljoen euro ter beschikking gesteld voor bijstand aan de partnerlanden Armenië, Azerbeidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Kazachstan, Kirgizië, Moldavië, Mongolië, de Russische Federatie, Tadzjikistan, Turkmenistan, Oekraïne en Oezbekistan. In de huidige verordening (Verordening (EG, Euratom) nr. 99/2000 van de Raad van 29 december 1999 (3)) wordt 3 138 miljoen euro uitgetrokken voor Tacis-bijstand in de periode 2000-2006. De diensten van de Commissie werken aan een nieuwe opzet en rechtsgrondslag op grond waarvan deze landen vanaf 2007 bijstand kan worden verleend.

| 3. | Tacis heeft ten doel, deskundigheid over te dragen door middel van technische bijstand, door onder meer studies te verrichten, plannen op te stellen en advies en opleiding te verstrekken. Adviseurs uit de EU-lidstaten werken samen met de begunstigden met het oog op overdracht van deskundigheid en vaardigheden, die dan bij andere projecten en organisaties in het begunstigde land moeten worden nagevolgd. De hulp wordt gefinancierd door rechtstreekse betalingen uit de communautaire begroting aan de Europese contractanten die de technische bijstand verlenen. |
| --- | --- |

3.

Tacis heeft ten doel, deskundigheid over te dragen door middel van technische bijstand, door onder meer studies te verrichten, plannen op te stellen en advies en opleiding te verstrekken. Adviseurs uit de EU-lidstaten werken samen met de begunstigden met het oog op overdracht van deskundigheid en vaardigheden, die dan bij andere projecten en organisaties in het begunstigde land moeten worden nagevolgd. De hulp wordt gefinancierd door rechtstreekse betalingen uit de communautaire begroting aan de Europese contractanten die de technische bijstand verlenen.

| 4. | De betrekkingen tussen de Europese Unie en de Tacis-landen zijn niet alleen gebaseerd op de verordening van de Raad (zie paragraaf 2), maar ook op partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten (PSO) tussen de EU, lidstaten en afzonderlijke partnerlanden. Het directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen (RELEX) is samen met de partnerlanden verantwoordelijk voor de programmering van Tacis. De tenuitvoerlegging van het Tacis-programma wordt vervolgens uitgewerkt in meerjarige landen- en/of regionale strategiedocumenten (RSD) en indicatieve meerjarenprogramma's (voor zowel het nationale programma als de regionale of meerlandenprogramma's) (IMP's). Voordat de Commissie de IMP's opzet, dient zij de prioriteiten te bespreken met het Comité voor bijstand aan de nieuwe onafhankelijke staten (Tacis-comité) (4). |
| --- | --- |

4.

De betrekkingen tussen de Europese Unie en de Tacis-landen zijn niet alleen gebaseerd op de verordening van de Raad (zie paragraaf 2), maar ook op partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten (PSO) tussen de EU, lidstaten en afzonderlijke partnerlanden. Het directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen (RELEX) is samen met de partnerlanden verantwoordelijk voor de programmering van Tacis. De tenuitvoerlegging van het Tacis-programma wordt vervolgens uitgewerkt in meerjarige landen- en/of regionale strategiedocumenten (RSD) en indicatieve meerjarenprogramma's (voor zowel het nationale programma als de regionale of meerlandenprogramma's) (IMP's). Voordat de Commissie de IMP's opzet, dient zij de prioriteiten te bespreken met het Comité voor bijstand aan de nieuwe onafhankelijke staten (Tacis-comité) (4).

| 5. | De Dienst voor samenwerking EuropeAid („EuropeAid”) zet in overleg met de nationale Tacis-coördinatoren, de betrokken ministeries en overige organisaties in de begunstigde landen en na advies te hebben ingewonnen binnen de Commissie, de IMP's momenteel om in jaarlijkse of tweejaarlijkse actieprogramma's (AP). Het Tacis-comité wordt verzocht zijn oordeel te geven over de inhoud van de AP's, met inbegrip van de lijst met projecten. Deze documenten worden aangevuld met financieringsmemoranda (overeenkomsten tussen de EU en de begunstigde landen over de te financieren projecten) en planningsdocumenten betreffende de afzonderlijke projecten (bestekken). Voor het Tacis-programma voor grensoverschrijdende samenwerking (GS) en de Tacis-activiteiten voor nucleaire veiligheid bestaan afzonderlijke strategiedocumenten en indicatieve en actieprogramma's. |
| --- | --- |

5.

De Dienst voor samenwerking EuropeAid („EuropeAid”) zet in overleg met de nationale Tacis-coördinatoren, de betrokken ministeries en overige organisaties in de begunstigde landen en na advies te hebben ingewonnen binnen de Commissie, de IMP's momenteel om in jaarlijkse of tweejaarlijkse actieprogramma's (AP). Het Tacis-comité wordt verzocht zijn oordeel te geven over de inhoud van de AP's, met inbegrip van de lijst met projecten. Deze documenten worden aangevuld met financieringsmemoranda (overeenkomsten tussen de EU en de begunstigde landen over de te financieren projecten) en planningsdocumenten betreffende de afzonderlijke projecten (bestekken). Voor het Tacis-programma voor grensoverschrijdende samenwerking (GS) en de Tacis-activiteiten voor nucleaire veiligheid bestaan afzonderlijke strategiedocumenten en indicatieve en actieprogramma's.

| 6. | Het is de bedoeling dat Tacis-maatregelen worden gepland op basis van dialoog. Dit houdt in dat de Commissie en de begunstigde landen het op elk niveau en in iedere fase van de programmering en de identificatie van projecten eens moeten zijn over prioriteiten en projecten. Derhalve dienen alle hierboven genoemde documenten, van IMP tot bestek, te worden besproken en ondertekend door vertegenwoordigers van de Commissie en van de begunstigde landen. |
| --- | --- |

6.

Het is de bedoeling dat Tacis-maatregelen worden gepland op basis van dialoog. Dit houdt in dat de Commissie en de begunstigde landen het op elk niveau en in iedere fase van de programmering en de identificatie van projecten eens moeten zijn over prioriteiten en projecten. Derhalve dienen alle hierboven genoemde documenten, van IMP tot bestek, te worden besproken en ondertekend door vertegenwoordigers van de Commissie en van de begunstigde landen.

| 7. | EuropeAid draagt de algemene verantwoordelijkheid voor het beheer van de projectcyclus, dat wil zeggen van de identificatie van een project tot en met de beoordeling, financiering, uitvoering en evaluatie hiervan. |
| --- | --- |

7.

EuropeAid draagt de algemene verantwoordelijkheid voor het beheer van de projectcyclus, dat wil zeggen van de identificatie van een project tot en met de beoordeling, financiering, uitvoering en evaluatie hiervan.

| 8. | In 2000 startte de Commissie een grote hervorming van het beheer van haar externesteunprogramma's (5). De belangrijkste doelstelling was de snelheid en kwaliteit van de externe steun van de EU aanzienlijk te verbeteren. Een kernpunt van deze hervorming was de omvangrijke deconcentratie van taken en bevoegdheden inzake steunbeheer naar de delegaties van de Commissie. Als gevolg van deze deconcentratie kregen de delegaties de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding van projecten, het sluiten van contracten, en de financiële en technische uitvoering. De rol van de centrale diensten te Brussel is verschoven van rechtstreeks projectbeheer naar toezicht op en ondersteuning van delegaties. |
| --- | --- |

8.

In 2000 startte de Commissie een grote hervorming van het beheer van haar externesteunprogramma's (5). De belangrijkste doelstelling was de snelheid en kwaliteit van de externe steun van de EU aanzienlijk te verbeteren. Een kernpunt van deze hervorming was de omvangrijke deconcentratie van taken en bevoegdheden inzake steunbeheer naar de delegaties van de Commissie. Als gevolg van deze deconcentratie kregen de delegaties de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding van projecten, het sluiten van contracten, en de financiële en technische uitvoering. De rol van de centrale diensten te Brussel is verschoven van rechtstreeks projectbeheer naar toezicht op en ondersteuning van delegaties.

Tacis in de Russische Federatie

| 9. | De Russische Federatie heeft als grootste begunstigde van het Tacis-programma circa 40 % van alle betrokken middelen ontvangen. In totaal is ongeveer 200 miljoen euro per jaar aan de Russische Federatie toegekend. |
| --- | --- |

9.

De Russische Federatie heeft als grootste begunstigde van het Tacis-programma circa 40 % van alle betrokken middelen ontvangen. In totaal is ongeveer 200 miljoen euro per jaar aan de Russische Federatie toegekend.

De EU en de Russische Federatie

| 10. | De Europese Unie voert ten aanzien van de Russische Federatie een beleid dat gericht is op versterking van de rechtsstaat door de ontwikkeling van efficiënte instellingen en van een doeltreffende wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht; verbetering van het investeringsklimaat; bevordering van harmonisatie van wetgeving met de EU en samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, milieu en nucleaire veiligheid. Deze maatregelen dienen bij te dragen aan het scheppen van de voorwaarden voor gezonde economische groei in de Russische Federatie en de ontwikkeling van een echt partnerschap met de EU. |
| --- | --- |

10.

De Europese Unie voert ten aanzien van de Russische Federatie een beleid dat gericht is op versterking van de rechtsstaat door de ontwikkeling van efficiënte instellingen en van een doeltreffende wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht; verbetering van het investeringsklimaat; bevordering van harmonisatie van wetgeving met de EU en samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, milieu en nucleaire veiligheid. Deze maatregelen dienen bij te dragen aan het scheppen van de voorwaarden voor gezonde economische groei in de Russische Federatie en de ontwikkeling van een echt partnerschap met de EU.

| 11. | De partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst (PSO) tussen de Europese Unie en de Russische Federatie regelt de politieke, economische en culturele betrekkingen tussen de EU en de Russische Federatie. Zij werd in 1994 ondertekend en werd op 1 december 1997 van kracht voor een aanvankelijke periode van tien jaar. De Commissie en de Russische autoriteiten werken aan een nieuw instrument voor de periode na het verstrijken van de huidige PSO. |
| --- | --- |

11.

De partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst (PSO) tussen de Europese Unie en de Russische Federatie regelt de politieke, economische en culturele betrekkingen tussen de EU en de Russische Federatie. Zij werd in 1994 ondertekend en werd op 1 december 1997 van kracht voor een aanvankelijke periode van tien jaar. De Commissie en de Russische autoriteiten werken aan een nieuw instrument voor de periode na het verstrijken van de huidige PSO.

Reikwijdte en aanpak van de controle

| 12. | De controle had ten doel, te beoordelen of de Tacis-projecten in de Russische Federatie zodanig door de Commissie waren beheerd dat zij doeltreffend waren. Hiertoe heeft de Rekenkamer een steekproef van projecten gecontroleerd, teneinde vast te stellen in hoeverre i) de doelstellingen van de projecten waren gehaald en ii) de projecten duurzaam waren. Bij haar controle volgde de Rekenkamer de stadia van het door de Commissie toegepaste systeem voor beheer van de projectcyclus (BPC): programmering; identificatie en planning; financiering; uitvoering en beoordeling. |
| --- | --- |

12.

De controle had ten doel, te beoordelen of de Tacis-projecten in de Russische Federatie zodanig door de Commissie waren beheerd dat zij doeltreffend waren. Hiertoe heeft de Rekenkamer een steekproef van projecten gecontroleerd, teneinde vast te stellen in hoeverre i) de doelstellingen van de projecten waren gehaald en ii) de projecten duurzaam waren. Bij haar controle volgde de Rekenkamer de stadia van het door de Commissie toegepaste systeem voor beheer van de projectcyclus (BPC): programmering; identificatie en planning; financiering; uitvoering en beoordeling.

| 13. | Aangezien de controle zich toespitste op het projectniveau, werd de beoordeling van het programmeringsproces beperkt tot aspecten die onmiddellijke gevolgen hadden voor de planning van de gecontroleerde projecten. Andere, algemene en niet-meetbare beleidsdoelstellingen van de projecten werden niet door de controle bestreken. |
| --- | --- |

13.

Aangezien de controle zich toespitste op het projectniveau, werd de beoordeling van het programmeringsproces beperkt tot aspecten die onmiddellijke gevolgen hadden voor de planning van de gecontroleerde projecten. Andere, algemene en niet-meetbare beleidsdoelstellingen van de projecten werden niet door de controle bestreken.

| 14. | In het kader van deze controle heeft de Rekenkamer samengewerkt met de Russische Rekenkamer (RR). De RR verrichtte aan de kant van de betrokken Russische autoriteiten een parallelle controle van Tacis-projecten. Het verslag van de RR zal begin 2006 worden gepubliceerd. |
| --- | --- |

14.

In het kader van deze controle heeft de Rekenkamer samengewerkt met de Russische Rekenkamer (RR). De RR verrichtte aan de kant van de betrokken Russische autoriteiten een parallelle controle van Tacis-projecten. Het verslag van de RR zal begin 2006 worden gepubliceerd.

| 15. | De Rekenkamer onderzocht 29 contracten (projecten) van de in totaal 275 in 2000 of later gesloten contracten die uiterlijk eind 2003 afliepen; dit waren de meest recente projecten waarvan de duurzaamheid kon worden beoordeeld. Deze projecten werden gefinancierd in het kader van de actieprogramma's 1997-2000, en voornamelijk in 2002 en 2003 ten uitvoer gelegd. De totale waarde van de gecontroleerde contracten beliep meer dan 56 miljoen euro op een totale populatie van 109 miljoen euro (6). De projecten voor nucleaire veiligheid, alsmede de GS-projecten van Tacis werden van de steekproef uitgesloten, aangezien de Rekenkamer over controles van deze gebieden speciale verslagen heeft uitgebracht in 1998 (7) (met een follow-up in het jaarverslag 2000) en 2001 (8). |
| --- | --- |

15.

De Rekenkamer onderzocht 29 contracten (projecten) van de in totaal 275 in 2000 of later gesloten contracten die uiterlijk eind 2003 afliepen; dit waren de meest recente projecten waarvan de duurzaamheid kon worden beoordeeld. Deze projecten werden gefinancierd in het kader van de actieprogramma's 1997-2000, en voornamelijk in 2002 en 2003 ten uitvoer gelegd. De totale waarde van de gecontroleerde contracten beliep meer dan 56 miljoen euro op een totale populatie van 109 miljoen euro (6). De projecten voor nucleaire veiligheid, alsmede de GS-projecten van Tacis werden van de steekproef uitgesloten, aangezien de Rekenkamer over controles van deze gebieden speciale verslagen heeft uitgebracht in 1998 (7) (met een follow-up in het jaarverslag 2000) en 2001 (8).

| 16. | De steekproef bestreek verschillende soorten acties en activiteitenterreinen. Naast grote Tacis-projecten met een begroting van ten minste 2 miljoen euro waren er drie kleinere Bistro-projecten (9), drie kleinere voortzettingen van eerdere projecten en één contract voor een haalbaarheidsstudie. |
| --- | --- |

16.

De steekproef bestreek verschillende soorten acties en activiteitenterreinen. Naast grote Tacis-projecten met een begroting van ten minste 2 miljoen euro waren er drie kleinere Bistro-projecten (9), drie kleinere voortzettingen van eerdere projecten en één contract voor een haalbaarheidsstudie.

OPMERKINGEN

| 17. | Bij de meeste projecten deden zich in een of meerdere fasen van de projectcyclus problemen voor. Deze problemen zullen hieronder aan de orde worden gesteld. Tabel 1 vermeldt het aantal projecten dat gevolgen heeft ondervonden van de belangrijkste problemen die de controle aan het licht heeft gebracht.
  Tabel 1
  Aantal projecten waarbij de belangrijkste bij de controle ontdekte problemen zich voordeden | Aantal projecten met problemen | Aantal projecten zonder problemen |
| --- | --- | --- | --- |
| Totaal aantal gecontroleerde projecten = 29 | | |
| Projectidentificatie en -planning |
| Lang tijdschema voor projectplanning | 8 | 21 |
| Onrealistische veronderstellingen | 12 | 17 |
| Onrealistische doelstellingen | 9 | 20 |
| Vage of ontbrekende doelstellingen | 16 | 13 |
| Selectie en betrokkenheid van begunstigde geen succes | 11 | 18 |
| Financiering van projecten |
| Onduidelijke bepaling van projectgrootte | 8 | 21 |
| Tenuitvoerlegging van project |
| Vertragingen bij tenuitvoerlegging | 12 | 17 |
| Problemen in verband met prestatie van contractanten | 6 | 23 |
| Ondoeltreffend toezicht | 3 | 26 |
| Doelstellingen niet/slechts ten dele gehaald | 12/8 | 9 |
| Vereisten niet gesteld of niet in acht genomen | 8 | 21 |
| Publiciteit en duurzaamheid |
| Geringe publiciteit | 17 | 12 |
| Geringe duurzaamheid | 24 | 5 |
| Ontbreken van evaluatie | 27 | 2 |

17.

Bij de meeste projecten deden zich in een of meerdere fasen van de projectcyclus problemen voor. Deze problemen zullen hieronder aan de orde worden gesteld. Tabel 1 vermeldt het aantal projecten dat gevolgen heeft ondervonden van de belangrijkste problemen die de controle aan het licht heeft gebracht.

Tabel 1

Aantal projecten waarbij de belangrijkste bij de controle ontdekte problemen zich voordeden

Aantal projecten met problemen

Aantal projecten zonder problemen

Totaal aantal gecontroleerde projecten = 29

Projectidentificatie en -planning

Lang tijdschema voor projectplanning

8

21

Onrealistische veronderstellingen

12

17

Onrealistische doelstellingen

9

20

Vage of ontbrekende doelstellingen

16

13

Selectie en betrokkenheid van begunstigde geen succes

11

18

Financiering van projecten

Onduidelijke bepaling van projectgrootte

8

21

Tenuitvoerlegging van project

Vertragingen bij tenuitvoerlegging

12

17

Problemen in verband met prestatie van contractanten

6

23

Ondoeltreffend toezicht

3

26

Doelstellingen niet/slechts ten dele gehaald

12/8

9

Vereisten niet gesteld of niet in acht genomen

8

21

Publiciteit en duurzaamheid

Geringe publiciteit

17

12

Geringe duurzaamheid

24

5

Ontbreken van evaluatie

27

2

Doelstellingen niet of slechts gedeeltelijk gehaald

| 18. | Van negen projecten zijn de doelstellingen volledig gehaald. In acht gevallen werden de doelstellingen gedeeltelijk gehaald en in twaalf gevallen werden de doelstellingen niet gehaald.



  Tekstvak 1

  Eén project had meerdere specifieke doelstellingen. Een hiervan was het zorgen voor harmonisatie van de wettelijke wegennormen van de EU en de Russische Federatie. Deze doelstelling kon niet worden gehaald omdat een dergelijke EU-norm ontbreekt. De tweede was het mogelijk maken van vergelijkende tests van wegmateriaal door een Russisch bureau testapparatuur te verschaffen. De apparatuur werd geleverd, maar was bijna twee jaar na het eind van het project nog steeds ongebruikt. De derde doelstelling, het opleiden van het personeel van de begunstigde partij, werd halverwege het project geschrapt. |
| --- | --- |

18.

Van negen projecten zijn de doelstellingen volledig gehaald. In acht gevallen werden de doelstellingen gedeeltelijk gehaald en in twaalf gevallen werden de doelstellingen niet gehaald.

Tekstvak 1

  Eén project had meerdere specifieke doelstellingen. Een hiervan was het zorgen voor harmonisatie van de wettelijke wegennormen van de EU en de Russische Federatie. Deze doelstelling kon niet worden gehaald omdat een dergelijke EU-norm ontbreekt. De tweede was het mogelijk maken van vergelijkende tests van wegmateriaal door een Russisch bureau testapparatuur te verschaffen. De apparatuur werd geleverd, maar was bijna twee jaar na het eind van het project nog steeds ongebruikt. De derde doelstelling, het opleiden van het personeel van de begunstigde partij, werd halverwege het project geschrapt.

| 19. | Over het algemeen waren het de kleine projecten die het meeste succes kenden bij het halen van hun — duidelijke en goed geformuleerde — doelstellingen. Ook in de regio's uitgevoerde projecten deden het in de regel beter dan op ministeries gerichte projecten op centraal niveau, doordat de begunstigde betrokkener was en meer eigen verantwoordelijkheid voelde, en het personeel gemotiveerder was. |
| --- | --- |

19.

Over het algemeen waren het de kleine projecten die het meeste succes kenden bij het halen van hun — duidelijke en goed geformuleerde — doelstellingen. Ook in de regio's uitgevoerde projecten deden het in de regel beter dan op ministeries gerichte projecten op centraal niveau, doordat de begunstigde betrokkener was en meer eigen verantwoordelijkheid voelde, en het personeel gemotiveerder was.

Programmeringskader

| 20. | Door de jaren heen heeft de Commissie een systeem ontwikkeld voor het programmeren van externe acties. In theorie is het een alomvattend en logisch systeem. Het is al jarenlang niet meer gewijzigd. Evenals bij andere externesteunprogramma's worden op diverse niveaus van de Tacis-programmering en -tenuitvoerlegging veel documenten opgesteld (zie de paragrafen 4 en 5). |
| --- | --- |

20.

Door de jaren heen heeft de Commissie een systeem ontwikkeld voor het programmeren van externe acties. In theorie is het een alomvattend en logisch systeem. Het is al jarenlang niet meer gewijzigd. Evenals bij andere externesteunprogramma's worden op diverse niveaus van de Tacis-programmering en -tenuitvoerlegging veel documenten opgesteld (zie de paragrafen 4 en 5).

| 21. | Het programmeringsproces, met inbegrip van de interne en externe raadpleging, vergt echter veel tijd. Hierdoor kwamen de identificatie en voorbereiding van de planningsdocumenten voor de afzonderlijke projecten onder druk te staan, en kwam het bij het naderen van de uiterste termijnen voor het indienen van projecten ten slotte tot bestekken van onvoldoende kwaliteit (zie paragraaf 26). |
| --- | --- |

21.

Het programmeringsproces, met inbegrip van de interne en externe raadpleging, vergt echter veel tijd. Hierdoor kwamen de identificatie en voorbereiding van de planningsdocumenten voor de afzonderlijke projecten onder druk te staan, en kwam het bij het naderen van de uiterste termijnen voor het indienen van projecten ten slotte tot bestekken van onvoldoende kwaliteit (zie paragraaf 26).

| 22. | Uit de resultaten van de gecontroleerde projecten en de analyse van de problemen die zich hierbij voordeden, blijkt dat — ondanks de klaarblijkelijke inspanningen van de Commissie tijdens formele raadplegingen — de programmering en daaropvolgende identificatie van projecten, met inbegrip van het voorbereiden van financieringsmemoranda en afzonderlijke bestekken, werden verricht zonder een echte dialoog (zie paragraaf 6) met de diverse niveaus, dat wil zeggen, met de Russische autoriteiten die het Tacis-programma beheren en de begunstigden (ministeries en andere organisaties). Voor een aantal steunsectoren was het hervormingsproces in de Russische Federatie minder gevorderd dan werd gehoopt, of was het politieke milieu aan de begunstigde zijde nog niet rijp voor een constructieve dialoog met de Commissie. Hierdoor aanvaardden de Russische autoriteiten in een aantal gevallen bijstand die uiteindelijke begunstigden eigenlijk niet wensten. Dit gebrek aan dialoog en het langdurige planningsproces (zie paragraaf 21) hadden een negatieve impact op de doeltreffendheid van de projecten. |
| --- | --- |

22.

Uit de resultaten van de gecontroleerde projecten en de analyse van de problemen die zich hierbij voordeden, blijkt dat — ondanks de klaarblijkelijke inspanningen van de Commissie tijdens formele raadplegingen — de programmering en daaropvolgende identificatie van projecten, met inbegrip van het voorbereiden van financieringsmemoranda en afzonderlijke bestekken, werden verricht zonder een echte dialoog (zie paragraaf 6) met de diverse niveaus, dat wil zeggen, met de Russische autoriteiten die het Tacis-programma beheren en de begunstigden (ministeries en andere organisaties). Voor een aantal steunsectoren was het hervormingsproces in de Russische Federatie minder gevorderd dan werd gehoopt, of was het politieke milieu aan de begunstigde zijde nog niet rijp voor een constructieve dialoog met de Commissie. Hierdoor aanvaardden de Russische autoriteiten in een aantal gevallen bijstand die uiteindelijke begunstigden eigenlijk niet wensten. Dit gebrek aan dialoog en het langdurige planningsproces (zie paragraaf 21) hadden een negatieve impact op de doeltreffendheid van de projecten.

Identificatie en planning van projecten

Gebrekkige toepassing van het systeem voor beheer van de projectcyclus

| 23. | In 1992 voerde de Commissie de BPC-methodiek door met voorschriften inzake formaat en inhoud van financieringsvoorstellen, met inbegrip van een vereiste tot het opstellen van een logisch kader (10) ter verbetering van haar projectbeheer. De Commissie stelde het gebruik van de BPC-methodiek en logische kaders echter pas verplicht met ingang van 2001. |
| --- | --- |

23.

In 1992 voerde de Commissie de BPC-methodiek door met voorschriften inzake formaat en inhoud van financieringsvoorstellen, met inbegrip van een vereiste tot het opstellen van een logisch kader (10) ter verbetering van haar projectbeheer. De Commissie stelde het gebruik van de BPC-methodiek en logische kaders echter pas verplicht met ingang van 2001.

| 24. | In 2001 publiceerde de Rekenkamer Speciaal verslag nr. 21/2000 over het beheer van de externesteunprogramma's van de Commissie. In het verslag werd onder meer geconcludeerd dat de logische kaders als onderdeel van het BPC-systeem vaak slecht werden voorbereid (11). Uit de onderhavige controle van Tacis bleek dat de Commissie het BPC, met inbegrip van de logische kaders, nog steeds niet stelselmatig gebruikt. Ook wees de controle uit dat in de meeste gevallen waarin de logische kaders doeltreffend werden gebruikt, met de projecten betere resultaten werden geboekt. Door het gebruik van het BPC-kader werd een degelijker planning noodzakelijk. |
| --- | --- |

24.

In 2001 publiceerde de Rekenkamer Speciaal verslag nr. 21/2000 over het beheer van de externesteunprogramma's van de Commissie. In het verslag werd onder meer geconcludeerd dat de logische kaders als onderdeel van het BPC-systeem vaak slecht werden voorbereid (11). Uit de onderhavige controle van Tacis bleek dat de Commissie het BPC, met inbegrip van de logische kaders, nog steeds niet stelselmatig gebruikt. Ook wees de controle uit dat in de meeste gevallen waarin de logische kaders doeltreffend werden gebruikt, met de projecten betere resultaten werden geboekt. Door het gebruik van het BPC-kader werd een degelijker planning noodzakelijk.

Lang tijdschema voor het plannen van projecten

| 25. | Tussen het oorspronkelijke idee of de financieringsaanvraag en het begin van het feitelijke project verstreek bijzonder veel tijd. De start van een consultancyproject kan wel drie jaar op zich laten wachten; dat is te lang, want de behoeften en situatie van de begunstigden zijn veranderlijk. Door de vertragingen waren de projecten, in het bijzonder de projecten die beleidsontwikkeling of crisisbeheer betroffen, reeds achterhaald wanneer zij uiteindelijk startten. Aangezien de oorspronkelijke problemen gaandeweg al waren verholpen, moesten de contractanten de opzet van de projecten wijzigen, hetgeen de uitvoering ervan nog meer vertraagde.



  Tekstvak 2

  De Commissie stond erop dat, alvorens zij steun verleende op het gebied van antiwitwaspraktijken, een haalbaarheidsstudie werd overgelegd. Hoofdzakelijk door problemen met de interne coördinatie tussen diensten van de Commissie, maar ook doordat de begunstigde organisatie onnodig lang deed over de goedkeuring van haar bestek, ging dit voorbereidende project zelf met twee jaar vertraging van start. Uiteindelijk leidde dit ertoe dat het project voor technische bijstand — dat van dringend politiek en economisch belang was voor de Russische Federatie — vijf jaar vertraging opliep. |
| --- | --- |

25.

Tussen het oorspronkelijke idee of de financieringsaanvraag en het begin van het feitelijke project verstreek bijzonder veel tijd. De start van een consultancyproject kan wel drie jaar op zich laten wachten; dat is te lang, want de behoeften en situatie van de begunstigden zijn veranderlijk. Door de vertragingen waren de projecten, in het bijzonder de projecten die beleidsontwikkeling of crisisbeheer betroffen, reeds achterhaald wanneer zij uiteindelijk startten. Aangezien de oorspronkelijke problemen gaandeweg al waren verholpen, moesten de contractanten de opzet van de projecten wijzigen, hetgeen de uitvoering ervan nog meer vertraagde.

Tekstvak 2

  De Commissie stond erop dat, alvorens zij steun verleende op het gebied van antiwitwaspraktijken, een haalbaarheidsstudie werd overgelegd. Hoofdzakelijk door problemen met de interne coördinatie tussen diensten van de Commissie, maar ook doordat de begunstigde organisatie onnodig lang deed over de goedkeuring van haar bestek, ging dit voorbereidende project zelf met twee jaar vertraging van start. Uiteindelijk leidde dit ertoe dat het project voor technische bijstand — dat van dringend politiek en economisch belang was voor de Russische Federatie — vijf jaar vertraging opliep.

Onrealistische vooronderstellingen en doelstellingen

| 26. | De lange planningsperiode was niet altijd bevorderlijk voor de kwaliteit van de bestekken. In negen gevallen had ontoereikend achtergrondonderzoek in de ontwerpfase van een project onrealistische doelstellingen tot gevolg. Vaak werd er in de projectontwerpen geen rekening gehouden met de wettelijke beperkingen bij de uitvoering van het project, lagen de doelstellingen buiten de verantwoordelijkheid van de begunstigde, of waren deze eenvoudig te uitgebreid en abstract om met een enkel project te verwezenlijken. Zo kenden de meeste projecten met doelstellingen of taken betreffende beleidsformulering, met inbegrip van het opstellen van wetgeving, geen succes.



  Tekstvak 3

  Er werd een proefproject opgezet om een nieuw model voor het starten van nieuwe ondernemingen te testen. Midden jaren negentig was in de Russische Federatie echter al een soortgelijk model opgezet met Canadese technische ondersteuning. |
| --- | --- |

26.

De lange planningsperiode was niet altijd bevorderlijk voor de kwaliteit van de bestekken. In negen gevallen had ontoereikend achtergrondonderzoek in de ontwerpfase van een project onrealistische doelstellingen tot gevolg. Vaak werd er in de projectontwerpen geen rekening gehouden met de wettelijke beperkingen bij de uitvoering van het project, lagen de doelstellingen buiten de verantwoordelijkheid van de begunstigde, of waren deze eenvoudig te uitgebreid en abstract om met een enkel project te verwezenlijken. Zo kenden de meeste projecten met doelstellingen of taken betreffende beleidsformulering, met inbegrip van het opstellen van wetgeving, geen succes.

Tekstvak 3

  Er werd een proefproject opgezet om een nieuw model voor het starten van nieuwe ondernemingen te testen. Midden jaren negentig was in de Russische Federatie echter al een soortgelijk model opgezet met Canadese technische ondersteuning.

| 27. | De mate waarin zowel de Russische partners als de betreffende directoraten-generaal van de Commissie betrokken waren bij het opstellen en goedkeuren van de planningsdocumenten varieerde sterk; gesteld kan worden dat hun betrokkenheid in een aantal gevallen ontoereikend was om een realistische planning te waarborgen.



  Tekstvak 4

  In één geval werd een bij een regionaal verwarmings- en energieproject betrokken stad niet als primair begunstigde genoemd. Zij keurde het bestek niet goed, waardoor het project vertraging opliep en voor meer beheersproblemen werd gesteld die voortvloeiden uit een gebrek aan betrokkenheid bij het stadsbestuur. |
| --- | --- |

27.

De mate waarin zowel de Russische partners als de betreffende directoraten-generaal van de Commissie betrokken waren bij het opstellen en goedkeuren van de planningsdocumenten varieerde sterk; gesteld kan worden dat hun betrokkenheid in een aantal gevallen ontoereikend was om een realistische planning te waarborgen.

Tekstvak 4

  In één geval werd een bij een regionaal verwarmings- en energieproject betrokken stad niet als primair begunstigde genoemd. Zij keurde het bestek niet goed, waardoor het project vertraging opliep en voor meer beheersproblemen werd gesteld die voortvloeiden uit een gebrek aan betrokkenheid bij het stadsbestuur.

| 28. | Enkele voorbeelden van onrealistische veronderstellingen en doelstellingen: het institutionele kader van een begunstigde was niet toereikend of ontbrak, de doelgroep stelde geen belang in de geleverde diensten, het vermogen tot samenwerking van het plaatselijk bestuur werd overschat of de begunstigde mocht de in het project voorziene diensten of informatie van rechtswege niet leveren. |
| --- | --- |

28.

Enkele voorbeelden van onrealistische veronderstellingen en doelstellingen: het institutionele kader van een begunstigde was niet toereikend of ontbrak, de doelgroep stelde geen belang in de geleverde diensten, het vermogen tot samenwerking van het plaatselijk bestuur werd overschat of de begunstigde mocht de in het project voorziene diensten of informatie van rechtswege niet leveren.

Tekstvak 5

  Een afgelegen en volledig lokaal project voor wegbeheer had als inadequate algemene doelstelling de bevordering van handel tussen de EU en de Russische Federatie.
  Tekstvak 1 bevat een ander voorbeeld van een onrealistische doelstelling, betreffende de harmonisatie van wegennormen.

Vage of ontbrekende doelstellingen

| 29. | Dertien gecontroleerde projecten kenden duidelijke doelstellingen. Van zestien gecontroleerde projecten vermeldden de aanvankelijke projectdoelstellingen in het bestek echter uitsluitend de voorgenomen activiteiten of input, in plaats van duidelijke, meetbare doelstellingen; ook kwam het voor dat de doelstellingen in even algemene termen werden geformuleerd als in de beleidsprogrammeringsdocumenten, hetgeen de contractanten ertoe dwong, het eigenlijke doel van de projecten tijdens de tenuitvoerlegging vast te stellen. De projecten kenden geen doelstellingen die op specifieke te verhelpen problemen betrekking hadden of waaraan de projectresultaten hadden kunnen worden afgemeten. |
| --- | --- |

29.

Dertien gecontroleerde projecten kenden duidelijke doelstellingen. Van zestien gecontroleerde projecten vermeldden de aanvankelijke projectdoelstellingen in het bestek echter uitsluitend de voorgenomen activiteiten of input, in plaats van duidelijke, meetbare doelstellingen; ook kwam het voor dat de doelstellingen in even algemene termen werden geformuleerd als in de beleidsprogrammeringsdocumenten, hetgeen de contractanten ertoe dwong, het eigenlijke doel van de projecten tijdens de tenuitvoerlegging vast te stellen. De projecten kenden geen doelstellingen die op specifieke te verhelpen problemen betrekking hadden of waaraan de projectresultaten hadden kunnen worden afgemeten.

| 30. | Voor de meeste gecontroleerde projecten waren geen objectief controleerbare indicatoren vastgesteld. In andere gevallen, waarbij de doelstellingen duidelijk en begrijpelijk waren, weken de feitelijke projectactiviteiten af van de aanvankelijke projectdoelstellingen in het bestek. In één geval werd het project uitgevoerd zonder specifieke doelstellingen of objectief controleerbare indicatoren. Het project was daarentegen gericht op het leveren van ad-hocdiensten aan een ministerie, zonder dat duidelijk werd gemaakt wat nu precies de doelstelling van het werk was. Bij een ander project ontvingen de begunstigden in de particuliere sector ondersteuning om hun commerciële activiteiten te ontwikkelen, hetgeen in feite buiten de algemene doelstelling van het project viel. |
| --- | --- |

30.

Voor de meeste gecontroleerde projecten waren geen objectief controleerbare indicatoren vastgesteld. In andere gevallen, waarbij de doelstellingen duidelijk en begrijpelijk waren, weken de feitelijke projectactiviteiten af van de aanvankelijke projectdoelstellingen in het bestek. In één geval werd het project uitgevoerd zonder specifieke doelstellingen of objectief controleerbare indicatoren. Het project was daarentegen gericht op het leveren van ad-hocdiensten aan een ministerie, zonder dat duidelijk werd gemaakt wat nu precies de doelstelling van het werk was. Bij een ander project ontvingen de begunstigden in de particuliere sector ondersteuning om hun commerciële activiteiten te ontwikkelen, hetgeen in feite buiten de algemene doelstelling van het project viel.

| 31. | Een aantal projecten was te complex van opzet en kende te veel losse en niet-geïntegreerde taken en doelstellingen.



  Tekstvak 6

  Eén project telde 23 verschillende hoofdprestaties of doelstellingen, verdeeld over acht verschillende onderdelen. Deze bestreken thema's als milieubescherming bij olieproductie, energiebesparende maatregelen en studies van viskwekerijen. Door deze complexiteit werden meerdere van de geformuleerde doelstellingen, waaronder de twee belangrijkste, niet volledig verwezenlijkt. |
| --- | --- |

31.

Een aantal projecten was te complex van opzet en kende te veel losse en niet-geïntegreerde taken en doelstellingen.

Tekstvak 6

  Eén project telde 23 verschillende hoofdprestaties of doelstellingen, verdeeld over acht verschillende onderdelen. Deze bestreken thema's als milieubescherming bij olieproductie, energiebesparende maatregelen en studies van viskwekerijen. Door deze complexiteit werden meerdere van de geformuleerde doelstellingen, waaronder de twee belangrijkste, niet volledig verwezenlijkt.

Selectie en betrokkenheid van begunstigden geen succes

| 32. | De selectie van geschikte begunstigden als projectpartners was bijzonder problematisch, aangezien de projectdoelstellingen soms buiten de competentie van de projectpartners lagen, of de begunstigde niet klaar was om de steun te ontvangen of er zijn voordeel mee te doen. In één geval wilde de Commissie om politieke redenen een federaal bureau ondersteunen met het oog op de naderende samenwerkingsonderhandelingen tussen de EU en de Russische Federatie. Uiteindelijk speelde dit bureau bij de echte onderhandelingen echter geen rol. |
| --- | --- |

32.

De selectie van geschikte begunstigden als projectpartners was bijzonder problematisch, aangezien de projectdoelstellingen soms buiten de competentie van de projectpartners lagen, of de begunstigde niet klaar was om de steun te ontvangen of er zijn voordeel mee te doen. In één geval wilde de Commissie om politieke redenen een federaal bureau ondersteunen met het oog op de naderende samenwerkingsonderhandelingen tussen de EU en de Russische Federatie. Uiteindelijk speelde dit bureau bij de echte onderhandelingen echter geen rol.

| 33. | Wanneer een project meerdere begunstigden had, leidde dit tot een aantal problemen bij de tenuitvoerlegging. Gebrek aan samenwerking tussen de federale en regionale autoriteiten en tussen de verschillende federale en regionale autoriteiten onderling was gebruikelijk. Met deze toch duidelijke tekortkoming was bij de planning geen rekening gehouden.



  Tekstvak 7

  In één geval was de begunstigde initiatiefnemer enkel actief op regionaal niveau. Om te voldoen aan de minimale vereisten inzake de omvang van de begroting diende het project te worden uitgebreid, zodat meerdere regio's zouden worden bestreken. Om dit probleem op te lossen werd, uitsluitend op papier, een andere begunstigde in het leven geroepen. Deze had geen rechtspersoonlijkheid en bestond in geen enkele hoedanigheid buiten de projectplanningsdocumenten. |
| --- | --- |

33.

Wanneer een project meerdere begunstigden had, leidde dit tot een aantal problemen bij de tenuitvoerlegging. Gebrek aan samenwerking tussen de federale en regionale autoriteiten en tussen de verschillende federale en regionale autoriteiten onderling was gebruikelijk. Met deze toch duidelijke tekortkoming was bij de planning geen rekening gehouden.

Tekstvak 7

  In één geval was de begunstigde initiatiefnemer enkel actief op regionaal niveau. Om te voldoen aan de minimale vereisten inzake de omvang van de begroting diende het project te worden uitgebreid, zodat meerdere regio's zouden worden bestreken. Om dit probleem op te lossen werd, uitsluitend op papier, een andere begunstigde in het leven geroepen. Deze had geen rechtspersoonlijkheid en bestond in geen enkele hoedanigheid buiten de projectplanningsdocumenten.

| 34. | In vijf gecontroleerde gevallen werden de begunstigden niet betrokken bij de planning van het project, of te laat om nog invloed uit te oefenen op de projectopzet. |
| --- | --- |

34.

In vijf gecontroleerde gevallen werden de begunstigden niet betrokken bij de planning van het project, of te laat om nog invloed uit te oefenen op de projectopzet.

Financiering van projecten

Problemen in verband met het bepalen van de grootte van het project

| 35. | Volgens de programmeringsrichtsnoeren dient het begrotingsvolume van Tacis-projecten in de Russische Federatie minimaal 2 miljoen euro te belopen om voldoende impact en zichtbaarheid te bereiken. Het programma mag echter een aantal kleinschalige initiatieven financieren, met inbegrip van Bistro-projecten. De meeste projecten in de gecontroleerde steekproef hadden een begroting van 2 tot 3 miljoen euro (zie paragraaf 16). In acht gevallen bleek uit de projectdocumentatie niet hoe de begroting voor het project tot stand was gekomen. Wanneer de doelstellingen van een project niet duidelijk zijn, is het moeilijk om een naar behoren onderbouwde begroting op te stellen. |
| --- | --- |

35.

Volgens de programmeringsrichtsnoeren dient het begrotingsvolume van Tacis-projecten in de Russische Federatie minimaal 2 miljoen euro te belopen om voldoende impact en zichtbaarheid te bereiken. Het programma mag echter een aantal kleinschalige initiatieven financieren, met inbegrip van Bistro-projecten. De meeste projecten in de gecontroleerde steekproef hadden een begroting van 2 tot 3 miljoen euro (zie paragraaf 16). In acht gevallen bleek uit de projectdocumentatie niet hoe de begroting voor het project tot stand was gekomen. Wanneer de doelstellingen van een project niet duidelijk zijn, is het moeilijk om een naar behoren onderbouwde begroting op te stellen.

| 36. | In een aantal gevallen leidde deze minimumomvang tot problemen. In plaats van meerdere goed omschreven en gerichte projecten te starten, werden er meerdere taken ondergebracht in één pakket met bestekken, die weinig onderling verband of geen enkele synergie vertoonden (zie paragraaf 31). Uit de controleresultaten blijkt dat een dergelijke begrotingsgerichte benadering, die tot de kunstmatige vorming van grotere projecten leidt, de impact en zichtbaarheid van de projecten zelden ten goede komt.



  Tekstvak 8

  In het kader van een project voor industriële herstructurering werden 30 subprojecten gepland. De begroting werd opgesteld om aan de minimumomvang te voldoen, niet om in de behoeften van de subprojecten te voorzien. |
| --- | --- |

36.

In een aantal gevallen leidde deze minimumomvang tot problemen. In plaats van meerdere goed omschreven en gerichte projecten te starten, werden er meerdere taken ondergebracht in één pakket met bestekken, die weinig onderling verband of geen enkele synergie vertoonden (zie paragraaf 31). Uit de controleresultaten blijkt dat een dergelijke begrotingsgerichte benadering, die tot de kunstmatige vorming van grotere projecten leidt, de impact en zichtbaarheid van de projecten zelden ten goede komt.

Tekstvak 8

  In het kader van een project voor industriële herstructurering werden 30 subprojecten gepland. De begroting werd opgesteld om aan de minimumomvang te voldoen, niet om in de behoeften van de subprojecten te voorzien.

Nationale cofinanciering schaars

| 37. | Volgens de Tacis-verordening diende de Commissie nationale cofinanciering van projecten actief aan te moedigen. Cofinanciering is bij Tacis-projecten in de Russische Federatie echter zelden vereist, hoewel een dergelijke voorwaarde ervoor moet zorgen dat de begunstigde en de contractant worden gesterkt in hun streven naar het behalen van de beoogde resultaten. Bij slechts twee van de gecontroleerde projecten werden de activiteiten door de begunstigde gecofinancierd. De cofinanciering had als positieve impact dat de begunstigden de projecten meer als hun eigen zaak gingen beschouwen, zodat de doelstellingen van de projecten werden verwezenlijkt. |
| --- | --- |

37.

Volgens de Tacis-verordening diende de Commissie nationale cofinanciering van projecten actief aan te moedigen. Cofinanciering is bij Tacis-projecten in de Russische Federatie echter zelden vereist, hoewel een dergelijke voorwaarde ervoor moet zorgen dat de begunstigde en de contractant worden gesterkt in hun streven naar het behalen van de beoogde resultaten. Bij slechts twee van de gecontroleerde projecten werden de activiteiten door de begunstigde gecofinancierd. De cofinanciering had als positieve impact dat de begunstigden de projecten meer als hun eigen zaak gingen beschouwen, zodat de doelstellingen van de projecten werden verwezenlijkt.

| 38. | Aan de meeste projecten dragen de begunstigden in natura bij, bijvoorbeeld door zich ertoe te verbinden, plaatselijk personeel beschikbaar te stellen of de contractant bedrijfsruimte aan te bieden. In acht gevallen zorgde deze indirecte cofinanciering voor problemen, doordat verbintenissen — met name bij projecten in Moskou — niet gestand werden gedaan. De ministeries in de Russische Federatie zijn doorgaans niet wettelijk bevoegd, de contractanten kantoorruimte op hun eigen terrein aan te bieden. Hoewel de Commissie op de hoogte was van dit probleem, bleef zij dergelijke voorwaarden in de bestekken opnemen. |
| --- | --- |

38.

Aan de meeste projecten dragen de begunstigden in natura bij, bijvoorbeeld door zich ertoe te verbinden, plaatselijk personeel beschikbaar te stellen of de contractant bedrijfsruimte aan te bieden. In acht gevallen zorgde deze indirecte cofinanciering voor problemen, doordat verbintenissen — met name bij projecten in Moskou — niet gestand werden gedaan. De ministeries in de Russische Federatie zijn doorgaans niet wettelijk bevoegd, de contractanten kantoorruimte op hun eigen terrein aan te bieden. Hoewel de Commissie op de hoogte was van dit probleem, bleef zij dergelijke voorwaarden in de bestekken opnemen.

Tenuitvoerlegging van projecten

Vertragingen bij tenuitvoerlegging

| 39. | Zeventien projecten werden binnen de gestelde termijn ten uitvoer gelegd. Bij de tenuitvoerlegging van de overige twaalf deden zich ernstige vertragingen voor. Hierbij was het meest kritieke onderdeel de beginfase, die doorgaans langer duurde dan gepland. Deze vertragingen hielden vooral verband met de ontoereikende kwaliteit van de voorbereiding van de projecten. Door de gebrekkige bestekken was er in de aanvangs- en uitvoeringsfasen dikwijls goedkeuring nodig om de projecten te wijzigen. De procedure voor het veranderen van de projectopzet door middel van aanvullingen is tijdrovend. Zelfs voor een personeelswijziging is dezelfde procedure vereist als voor wijzigingen die aan de kern van een project raken. |
| --- | --- |

39.

Zeventien projecten werden binnen de gestelde termijn ten uitvoer gelegd. Bij de tenuitvoerlegging van de overige twaalf deden zich ernstige vertragingen voor. Hierbij was het meest kritieke onderdeel de beginfase, die doorgaans langer duurde dan gepland. Deze vertragingen hielden vooral verband met de ontoereikende kwaliteit van de voorbereiding van de projecten. Door de gebrekkige bestekken was er in de aanvangs- en uitvoeringsfasen dikwijls goedkeuring nodig om de projecten te wijzigen. De procedure voor het veranderen van de projectopzet door middel van aanvullingen is tijdrovend. Zelfs voor een personeelswijziging is dezelfde procedure vereist als voor wijzigingen die aan de kern van een project raken.

| 40. | De deconcentratie van projectbeheersverantwoordelijkheden van de centrale diensten van de Commissie naar de delegatie leidde tot doeltreffender beheersprocedures door directere contacten tussen projectbeheerders en belanghebbenden; een proactiever beheer door de delegatie redde meerdere projecten zelfs uit ernstige moeilijkheden. Deze constateringen bevestigen hetgeen de Rekenkamer heeft opgemerkt in Speciaal verslag nr. 10/2004 (12) over de deconcentratie van het externesteunbeheer van de EG ten gunste van de delegaties van de Commissie. Bij de tenuitvoerlegging van projecten die centraal waren geprogrammeerd en voorbereid te Brussel en die in 2002/2003 werden overgedragen aan de delegatie van de Commissie te Moskou (ongeveer de helft van alle gecontroleerde projecten) veroorzaakte het overdrachtsproces echter incidentele vertragingen en duidelijke gebreken op het gebied van beheer. |
| --- | --- |

40.

De deconcentratie van projectbeheersverantwoordelijkheden van de centrale diensten van de Commissie naar de delegatie leidde tot doeltreffender beheersprocedures door directere contacten tussen projectbeheerders en belanghebbenden; een proactiever beheer door de delegatie redde meerdere projecten zelfs uit ernstige moeilijkheden. Deze constateringen bevestigen hetgeen de Rekenkamer heeft opgemerkt in Speciaal verslag nr. 10/2004 (12) over de deconcentratie van het externesteunbeheer van de EG ten gunste van de delegaties van de Commissie. Bij de tenuitvoerlegging van projecten die centraal waren geprogrammeerd en voorbereid te Brussel en die in 2002/2003 werden overgedragen aan de delegatie van de Commissie te Moskou (ongeveer de helft van alle gecontroleerde projecten) veroorzaakte het overdrachtsproces echter incidentele vertragingen en duidelijke gebreken op het gebied van beheer.

Prestatie van contractanten over het geheel genomen aanvaardbaar

| 41. | Hoewel de doelstellingen vaak niet of slechts ten dele werden gehaald (zie paragraaf 18), hadden de contractanten in de meeste gevallen de output (te behalen resultaten) geleverd overeenkomstig het oorspronkelijke of door middel van aanvullingen gewijzigde bestek. Een kenmerkend probleem voor de contractanten was het vinden en vasthouden van geschikt personeel in de meer afgelegen projectlocaties, wanneer het aanvankelijk toegewezen personeel niet beschikbaar was. Slechts één klein project is mislukt doordat de contractant in gebreke bleef. Een andere contractant kampte met financiële problemen tijdens de projectuitvoering, waardoor deze ernstige vertraging opliep. |
| --- | --- |

41.

Hoewel de doelstellingen vaak niet of slechts ten dele werden gehaald (zie paragraaf 18), hadden de contractanten in de meeste gevallen de output (te behalen resultaten) geleverd overeenkomstig het oorspronkelijke of door middel van aanvullingen gewijzigde bestek. Een kenmerkend probleem voor de contractanten was het vinden en vasthouden van geschikt personeel in de meer afgelegen projectlocaties, wanneer het aanvankelijk toegewezen personeel niet beschikbaar was. Slechts één klein project is mislukt doordat de contractant in gebreke bleef. Een andere contractant kampte met financiële problemen tijdens de projectuitvoering, waardoor deze ernstige vertraging opliep.

Ondoeltreffende stuurgroepen

| 42. | Als er stuurgroepen waren opgericht, gingen deze doorgaans doeltreffend noch doelmatig te werk. Dit belemmerde de tenuitvoerlegging van de projecten. De Commissie had deze stuurgroepen slechts beperkte bevoegdheden gegeven, waardoor de mogelijke impact van de stuurgroepen de Russische leden ervan ontging. Zij namen dan ook niet actief deel aan de vergaderingen. De projectbeheerders van de contractanten hebben (een deel van) de taken van de stuurgroepen moeten overnemen. |
| --- | --- |

42.

Als er stuurgroepen waren opgericht, gingen deze doorgaans doeltreffend noch doelmatig te werk. Dit belemmerde de tenuitvoerlegging van de projecten. De Commissie had deze stuurgroepen slechts beperkte bevoegdheden gegeven, waardoor de mogelijke impact van de stuurgroepen de Russische leden ervan ontging. Zij namen dan ook niet actief deel aan de vergaderingen. De projectbeheerders van de contractanten hebben (een deel van) de taken van de stuurgroepen moeten overnemen.

Apparatuur niet gebruikt voor de doeleinden van het project

| 43. | Krachtens de Tacis-Verordening (Euratom, EG) nr. 1279/96 dient het programma redelijke kosten van leveranties die voor de uitvoering van de technische bijstand nodig zijn te dekken (13). Tacis-Verordening (EG, Euratom) nr. 99/2000 bepaalt dat ten hoogste 20 % van de jaarbegroting mag worden besteed aan investeringen (14). In de praktijk bevatten de dienstencontracten een onderdeel over leveringen dat de voor technische ondersteuning aangetrokken contractanten ertoe verplichtte, in samenwerking met de begunstigden de technische specificaties van de leveringen vast te stellen en de aanbestedingsprocedure volgens de desbetreffende Tacis-regels te beheren. |
| --- | --- |

43.

Krachtens de Tacis-Verordening (Euratom, EG) nr. 1279/96 dient het programma redelijke kosten van leveranties die voor de uitvoering van de technische bijstand nodig zijn te dekken (13). Tacis-Verordening (EG, Euratom) nr. 99/2000 bepaalt dat ten hoogste 20 % van de jaarbegroting mag worden besteed aan investeringen (14). In de praktijk bevatten de dienstencontracten een onderdeel over leveringen dat de voor technische ondersteuning aangetrokken contractanten ertoe verplichtte, in samenwerking met de begunstigden de technische specificaties van de leveringen vast te stellen en de aanbestedingsprocedure volgens de desbetreffende Tacis-regels te beheren.

| 44. | Er was niet altijd een duidelijke synergie tussen de technische ondersteuning en apparatuur die in het kader van de projecten werden verstrekt. Ook wees niets erop dat het onderdeel apparatuur afgestemd was op de specifieke in de verordening en de richtsnoeren beschreven gebieden (15). De begunstigden beschouwden het onderdeel apparatuur (vooral kantoor- en IT-voorzieningen) meer als een extra bonus voor het aanvaarden van het advies. |
| --- | --- |

44.

Er was niet altijd een duidelijke synergie tussen de technische ondersteuning en apparatuur die in het kader van de projecten werden verstrekt. Ook wees niets erop dat het onderdeel apparatuur afgestemd was op de specifieke in de verordening en de richtsnoeren beschreven gebieden (15). De begunstigden beschouwden het onderdeel apparatuur (vooral kantoor- en IT-voorzieningen) meer als een extra bonus voor het aanvaarden van het advies.

| 45. | Door de lange procedure voor het plaatsen van opdrachten werd de apparatuur in veel gevallen pas aan het eind van het project geleverd en kon deze derhalve niet worden gebruikt voor de projectactiviteiten. |
| --- | --- |

45.

Door de lange procedure voor het plaatsen van opdrachten werd de apparatuur in veel gevallen pas aan het eind van het project geleverd en kon deze derhalve niet worden gebruikt voor de projectactiviteiten.

| 46. | De apparatuur heeft na afloop van het project onderhoud nodig (waarbij ook moet worden voorzien in verbruiksgoederen). Dit onderhoud vond echter niet altijd plaats.



  Tekstvak 9

  In één geval beschikten de douanekantoren niet over de middelen om verbruiksgoederen voor het laboratorium aan te schaffen. Een ander laboratorium bleef voornamelijk ongebruikt, doordat de begunstigde niet beschikte over bedrijfsruimte die zich leende voor gebruik van de apparatuur.
  Een van de federale begunstigden weigerde om eigen bureaucratische redenen, IT-apparatuur te aanvaarden (aangezien voor de apparatuur niet werd betaald, wist men niet hoe men deze in de balans moest boeken).
  In een ander geval verkocht de begunstigde een deel van de apparatuur omdat men niet wist hoe deze moest worden gebruikt. Een deel van de apparatuur kon niet worden gebruikt omdat de benodigde internetverbinding niet beschikbaar was. Sommige fitnessapparatuur was niet geschikt voor de doelgroep, namelijk kinderen, maar werd gebruikt door soldaten van een lokale militaire academie. |
| --- | --- |

46.

De apparatuur heeft na afloop van het project onderhoud nodig (waarbij ook moet worden voorzien in verbruiksgoederen). Dit onderhoud vond echter niet altijd plaats.

Tekstvak 9

  In één geval beschikten de douanekantoren niet over de middelen om verbruiksgoederen voor het laboratorium aan te schaffen. Een ander laboratorium bleef voornamelijk ongebruikt, doordat de begunstigde niet beschikte over bedrijfsruimte die zich leende voor gebruik van de apparatuur.
  Een van de federale begunstigden weigerde om eigen bureaucratische redenen, IT-apparatuur te aanvaarden (aangezien voor de apparatuur niet werd betaald, wist men niet hoe men deze in de balans moest boeken).
  In een ander geval verkocht de begunstigde een deel van de apparatuur omdat men niet wist hoe deze moest worden gebruikt. Een deel van de apparatuur kon niet worden gebruikt omdat de benodigde internetverbinding niet beschikbaar was. Sommige fitnessapparatuur was niet geschikt voor de doelgroep, namelijk kinderen, maar werd gebruikt door soldaten van een lokale militaire academie.

BTW-vrijstelling voor aankopen bij binnenlandse leveranciers onmogelijk

| 47. | Contractanten wezen ook op problemen bij het in eigen land aanschaffen van apparatuur en diensten. Volgens de Tacis-verordening (16) zijn belastingen en rechten geen voor financiering in aanmerking komende kosten. BTW-vrijstelling voor aankopen bij binnenlandse leveranciers is in de Russische Federatie onmogelijk, omdat de Russische secundaire wetgeving dit niet toestaat. Dit strookt niet met de overeenkomst tussen de EU en de Russische Federatie (17). |
| --- | --- |

47.

Contractanten wezen ook op problemen bij het in eigen land aanschaffen van apparatuur en diensten. Volgens de Tacis-verordening (16) zijn belastingen en rechten geen voor financiering in aanmerking komende kosten. BTW-vrijstelling voor aankopen bij binnenlandse leveranciers is in de Russische Federatie onmogelijk, omdat de Russische secundaire wetgeving dit niet toestaat. Dit strookt niet met de overeenkomst tussen de EU en de Russische Federatie (17).

Toezichthouders presteerden goed

| 48. | Een extern adviesbureau werd belast met het toezicht op de projecten gedurende de looptijd ervan. De adviseurs (toezichthouders) vormen zich een oordeel over de opzet, doelmatigheid, doeltreffendheid, impact en duurzaamheid van de projecten. De financiële kant van het project wordt buiten beschouwing gelaten. De beoordeling van de impact van de projecten na afloop van de projectactiviteiten maakte en maakt geen onderdeel uit van het contract tussen de Commissie en de toezichthouders. Het ontbreken van een dergelijke beoordeling werd niet gecompenseerd door evaluaties. |
| --- | --- |

48.

Een extern adviesbureau werd belast met het toezicht op de projecten gedurende de looptijd ervan. De adviseurs (toezichthouders) vormen zich een oordeel over de opzet, doelmatigheid, doeltreffendheid, impact en duurzaamheid van de projecten. De financiële kant van het project wordt buiten beschouwing gelaten. De beoordeling van de impact van de projecten na afloop van de projectactiviteiten maakte en maakt geen onderdeel uit van het contract tussen de Commissie en de toezichthouders. Het ontbreken van een dergelijke beoordeling werd niet gecompenseerd door evaluaties.

| 49. | Over het algemeen genomen hebben de toezichthouders overeenkomstig hun contractuele verplichtingen gepresteerd. In een paar gevallen namen de toezichthouders in hun verslagen echter verklaringen op omtrent voornemens voor de toekomst, als betrof het verdiensten van de projecten. Dergelijke verslagen boden onvoldoende duidelijkheid over de problemen bij de tenuitvoerlegging, hetgeen wellicht het ontbreken van corrigerende maatregelen ten dele verklaart. |
| --- | --- |

49.

Over het algemeen genomen hebben de toezichthouders overeenkomstig hun contractuele verplichtingen gepresteerd. In een paar gevallen namen de toezichthouders in hun verslagen echter verklaringen op omtrent voornemens voor de toekomst, als betrof het verdiensten van de projecten. Dergelijke verslagen boden onvoldoende duidelijkheid over de problemen bij de tenuitvoerlegging, hetgeen wellicht het ontbreken van corrigerende maatregelen ten dele verklaart.

Publiciteit, duurzaamheid en beoordeling

Gebrekkige publiciteit

| 50. | Typische activiteiten op het gebied van publiciteit waren seminars, een website en brochures. Hoewel een aantal projecten tijdens de tenuitvoerlegging enige publicitaire activiteiten ontplooide, werden deze aan het eind van de projectactiviteiten gestaakt. Zo werden de als onderdeel van de activiteiten van zes projecten opgezette websites niet door de begunstigde gehandhaafd nadat het project was beëindigd. Tot op zekere hoogte blijkt hieruit ook de waarde die aan de behaalde resultaten werd gehecht; noch door de Commissie, noch aan Russische zijde werden voldoende middelen besteed aan het bekendmaken van de resultaten. |
| --- | --- |

50.

Typische activiteiten op het gebied van publiciteit waren seminars, een website en brochures. Hoewel een aantal projecten tijdens de tenuitvoerlegging enige publicitaire activiteiten ontplooide, werden deze aan het eind van de projectactiviteiten gestaakt. Zo werden de als onderdeel van de activiteiten van zes projecten opgezette websites niet door de begunstigde gehandhaafd nadat het project was beëindigd. Tot op zekere hoogte blijkt hieruit ook de waarde die aan de behaalde resultaten werd gehecht; noch door de Commissie, noch aan Russische zijde werden voldoende middelen besteed aan het bekendmaken van de resultaten.

| 51. | De Commissie beschikte evenmin over geschikte systemen en voorschriften voor de doeltreffende verspreiding van de resultaten van, en de lering getrokken uit de Tacis-projecten. Er is bijvoorbeeld geen geconsolideerde, openbare database over Tacis-projecten. Ook zijn de Russische autoriteiten niet volledig op de hoogte van de resultaten van Tacis-projecten. |
| --- | --- |

51.

De Commissie beschikte evenmin over geschikte systemen en voorschriften voor de doeltreffende verspreiding van de resultaten van, en de lering getrokken uit de Tacis-projecten. Er is bijvoorbeeld geen geconsolideerde, openbare database over Tacis-projecten. Ook zijn de Russische autoriteiten niet volledig op de hoogte van de resultaten van Tacis-projecten.

Geringe duurzaamheid

| 52. | Zoals reeds opgemerkt, deden zich verschillende problemen voor bij het verwezenlijken van de projectresultaten en het verspreiden van informatie over die resultaten. Bovendien hebben de begunstigden slechts zelden output zoals verslagen en modellen benut of uitgewerkt. Van slechts vijf van de gecontroleerde projecten waren de resultaten duurzaam. |
| --- | --- |

52.

Zoals reeds opgemerkt, deden zich verschillende problemen voor bij het verwezenlijken van de projectresultaten en het verspreiden van informatie over die resultaten. Bovendien hebben de begunstigden slechts zelden output zoals verslagen en modellen benut of uitgewerkt. Van slechts vijf van de gecontroleerde projecten waren de resultaten duurzaam.

Ontbrekende beoordeling

| 53. | De Commissie beoordeelt landen of sectoren als geheel, maar richt zich zelden op afzonderlijke projecten. Slechts 2 van de 29 gecontroleerde projecten werden beoordeeld. Aangezien een groot aantal hiervan als proefproject was bedoeld en gelet op het betrokken bedrag, is dit ontoereikend en niet van het niveau dat nodig is om de opzet van toekomstige projecten te verbeteren. |
| --- | --- |

53.

De Commissie beoordeelt landen of sectoren als geheel, maar richt zich zelden op afzonderlijke projecten. Slechts 2 van de 29 gecontroleerde projecten werden beoordeeld. Aangezien een groot aantal hiervan als proefproject was bedoeld en gelet op het betrokken bedrag, is dit ontoereikend en niet van het niveau dat nodig is om de opzet van toekomstige projecten te verbeteren.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Conclusies

| 54. | De Russische Federatie is een belangrijke politieke en handelspartner van de EU. Doeltreffende EU-bijstand, gericht op het scheppen van de voorwaarden voor democratie, rechtsstaat en gezonde economische groei in de Russische Federatie en op het ontwikkelen van een echt partnerschap tussen de EU en de Russische Federatie, kan een belangrijk en zinvol instrument zijn. |
| --- | --- |

54.

De Russische Federatie is een belangrijke politieke en handelspartner van de EU. Doeltreffende EU-bijstand, gericht op het scheppen van de voorwaarden voor democratie, rechtsstaat en gezonde economische groei in de Russische Federatie en op het ontwikkelen van een echt partnerschap tussen de EU en de Russische Federatie, kan een belangrijk en zinvol instrument zijn.

| 55. | Met ongeveer een derde van de gecontroleerde projecten werden de doelstellingen volledig gehaald. In acht gevallen werden de doelstellingen gedeeltelijk gehaald en in twaalf gevallen werden de doelstellingen niet gehaald (zie paragraaf 18). Van vijf projecten waren de resultaten duurzaam (zie paragraaf 52). Gelet op de bovenstaande controleresultaten, waaruit blijkt dat het gebruik van de Tacis-middelen weinig doeltreffend was, kan de Rekenkamer geen positief oordeel geven over de prestatie van Tacis-projecten in de Russische Federatie. De controle wees echter uit dat de prestatie van contractanten en toezichthouders voldeed aan de gestelde contractuele bepalingen. Hier volgen de belangrijkste tekortkomingen:






  a) | ten behoeve van planning en beheer van Tacis en soortgelijke programma's heeft de Commissie systemen ontwikkeld voor programmering en projectcyclusbeheer. Dit systeemkader is erop gericht, te waarborgen dat de voor een activiteit toegekende middelen doeltreffend worden gebruikt, hoewel het noodzakelijke opstellen en goedkeuren van de programmeringsdocumenten en de betrokken raadpleging zorgden voor een lang programmeringsproces. De uitgebreide programmeringssystemen en de inspanningen van de Commissie ten spijt, was er vaak geen sprake van een echte dialoog met de Russische autoriteiten en de begunstigden, waardoor de Russische autoriteiten in sommige gevallen ondersteuning aanvaardden die de uiteindelijke begunstigden eigenlijk niet wilden. De documenten dienden onder deze omstandigheden te worden gesteld in zeer algemene termen, zonder de werkelijke behoeften van de begunstigden te weerspiegelen (zie de paragrafen 20 t/m 22); |
| --- | --- | --- |

55.

Met ongeveer een derde van de gecontroleerde projecten werden de doelstellingen volledig gehaald. In acht gevallen werden de doelstellingen gedeeltelijk gehaald en in twaalf gevallen werden de doelstellingen niet gehaald (zie paragraaf 18). Van vijf projecten waren de resultaten duurzaam (zie paragraaf 52). Gelet op de bovenstaande controleresultaten, waaruit blijkt dat het gebruik van de Tacis-middelen weinig doeltreffend was, kan de Rekenkamer geen positief oordeel geven over de prestatie van Tacis-projecten in de Russische Federatie. De controle wees echter uit dat de prestatie van contractanten en toezichthouders voldeed aan de gestelde contractuele bepalingen. Hier volgen de belangrijkste tekortkomingen:

a)

ten behoeve van planning en beheer van Tacis en soortgelijke programma's heeft de Commissie systemen ontwikkeld voor programmering en projectcyclusbeheer. Dit systeemkader is erop gericht, te waarborgen dat de voor een activiteit toegekende middelen doeltreffend worden gebruikt, hoewel het noodzakelijke opstellen en goedkeuren van de programmeringsdocumenten en de betrokken raadpleging zorgden voor een lang programmeringsproces. De uitgebreide programmeringssystemen en de inspanningen van de Commissie ten spijt, was er vaak geen sprake van een echte dialoog met de Russische autoriteiten en de begunstigden, waardoor de Russische autoriteiten in sommige gevallen ondersteuning aanvaardden die de uiteindelijke begunstigden eigenlijk niet wilden. De documenten dienden onder deze omstandigheden te worden gesteld in zeer algemene termen, zonder de werkelijke behoeften van de begunstigden te weerspiegelen (zie de paragrafen 20 t/m 22);

| b) | dit kwam tot uitdrukking in de opzet van veel projecten. Doelstellingen waren soms vaag en niet-meetbaar en onderliggende veronderstellingen in bepaalde gevallen onrealistisch. Dit leidde tot slecht onderbouwde projectbegrotingen. Enkele projecten die grootschaliger zouden zijn, bleken veel verschillende kleine projecten te omvatten, met veel verschillende doelstellingen en meerdere begunstigden. De selectie van begunstigden en de samenwerking tussen meerdere begunstigden verliepen problematisch. Tijdens de tenuitvoerlegging kwamen de begunstigden dikwijls hun verplichting om in natura bij te dragen niet na (plaatselijk personeel, kantoorruimte). Dat de dialoog tussen de Commissie en de Russische autoriteiten ontoereikend was, blijkt in het bijzonder uit het feit dat er geen BTW-vrije aankopen konden worden gedaan bij binnenlandse leveranciers (zie de paragrafen 25 t/m 34); |
| --- | --- |

b)

dit kwam tot uitdrukking in de opzet van veel projecten. Doelstellingen waren soms vaag en niet-meetbaar en onderliggende veronderstellingen in bepaalde gevallen onrealistisch. Dit leidde tot slecht onderbouwde projectbegrotingen. Enkele projecten die grootschaliger zouden zijn, bleken veel verschillende kleine projecten te omvatten, met veel verschillende doelstellingen en meerdere begunstigden. De selectie van begunstigden en de samenwerking tussen meerdere begunstigden verliepen problematisch. Tijdens de tenuitvoerlegging kwamen de begunstigden dikwijls hun verplichting om in natura bij te dragen niet na (plaatselijk personeel, kantoorruimte). Dat de dialoog tussen de Commissie en de Russische autoriteiten ontoereikend was, blijkt in het bijzonder uit het feit dat er geen BTW-vrije aankopen konden worden gedaan bij binnenlandse leveranciers (zie de paragrafen 25 t/m 34);

| c) | de Commissie keek bij het plannen van de projecten onvoldoende naar de potentiële duurzaamheid; bovendien werd er niet op doeltreffende wijze bekendheid gegeven aan de met een project bereikte resultaten. Derhalve kregen de activiteiten slechts beperkte navolging en werd er weinig lering getrokken uit de resultaten (zie paragraaf 52). Cofinanciering ter vergroting van de betrokkenheid werd praktisch niet toegepast (zie paragraaf 37); |
| --- | --- |

c)

de Commissie keek bij het plannen van de projecten onvoldoende naar de potentiële duurzaamheid; bovendien werd er niet op doeltreffende wijze bekendheid gegeven aan de met een project bereikte resultaten. Derhalve kregen de activiteiten slechts beperkte navolging en werd er weinig lering getrokken uit de resultaten (zie paragraaf 52). Cofinanciering ter vergroting van de betrokkenheid werd praktisch niet toegepast (zie paragraaf 37);

| d) | het beoordelen van de impact van de projecten na afronding van de projectactiviteiten behoorde niet tot de taken van de toezichthouder; dit werd niet ondervangen met evaluaties. De Commissie kon derhalve niet systematisch lering trekken uit de ten uitvoer gelegde projecten teneinde in de toekomst doeltreffender acties te ontwikkelen (zie de paragrafen 48 en 53). |
| --- | --- |

d)

het beoordelen van de impact van de projecten na afronding van de projectactiviteiten behoorde niet tot de taken van de toezichthouder; dit werd niet ondervangen met evaluaties. De Commissie kon derhalve niet systematisch lering trekken uit de ten uitvoer gelegde projecten teneinde in de toekomst doeltreffender acties te ontwikkelen (zie de paragrafen 48 en 53).

Aanbevelingen

| 56. | Om in de toekomst doeltreffender ondersteuning van de Russische Federatie mogelijk te maken, doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:






  a) | de Commissie dient manieren te vinden om het programmeringsproces te bekorten en de hele planning van externeactieprogramma's te baseren op een echte dialoog met de ontvanger, opdat deze werkelijke betrokkenheid aan de dag legt; |
| --- | --- | --- |

56.

Om in de toekomst doeltreffender ondersteuning van de Russische Federatie mogelijk te maken, doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

a)

de Commissie dient manieren te vinden om het programmeringsproces te bekorten en de hele planning van externeactieprogramma's te baseren op een echte dialoog met de ontvanger, opdat deze werkelijke betrokkenheid aan de dag legt;

| b) | projecten dienen alleen te worden gefinancierd wanneer alle doelstellingen specifiek, meetbaar, realistisch, goed getimed en haalbaar zijn en echt worden onderschreven door zowel de Commissie als de ontvanger/begunstigde, en wanneer de stuurcomités — zo nodig — tot een belangrijk beheersinstrument worden gemaakt door hun de juiste bevoegdheden te verlenen en hun rol bij de besluitvorming vast te stellen; de (eventuele) investeringscomponenten dienen te worden gecofinancierd door de begunstigde; er moeten realistische regelingen worden getroffen voor BTW-vrijstelling en indirecte cofinanciering in natura; |
| --- | --- |

b)

projecten dienen alleen te worden gefinancierd wanneer alle doelstellingen specifiek, meetbaar, realistisch, goed getimed en haalbaar zijn en echt worden onderschreven door zowel de Commissie als de ontvanger/begunstigde, en wanneer de stuurcomités — zo nodig — tot een belangrijk beheersinstrument worden gemaakt door hun de juiste bevoegdheden te verlenen en hun rol bij de besluitvorming vast te stellen; de (eventuele) investeringscomponenten dienen te worden gecofinancierd door de begunstigde; er moeten realistische regelingen worden getroffen voor BTW-vrijstelling en indirecte cofinanciering in natura;

| c) | de Rekenkamer wijst er met klem op dat een stabiele organisatie en stevige en doortastende actie geboden zijn, overeenkomstig de geldende regels en richtsnoeren: overal waar dit dienstig is, moet het BPC, met inbegrip van het logisch kader, worden toegepast; de Commissie dient te vermijden dat kleine projecten worden samengevoegd in één grootschaliger project met meerdere doelstellingen en verschillende begunstigden; de Commissie dient ijkpunten vast te stellen voor de snelheid van haar administratieve procedures voor goedkeuring en voor andere reacties met betrekking tot de programmerings- en contractdocumenten en verslagen; |
| --- | --- |

c)

de Rekenkamer wijst er met klem op dat een stabiele organisatie en stevige en doortastende actie geboden zijn, overeenkomstig de geldende regels en richtsnoeren: overal waar dit dienstig is, moet het BPC, met inbegrip van het logisch kader, worden toegepast; de Commissie dient te vermijden dat kleine projecten worden samengevoegd in één grootschaliger project met meerdere doelstellingen en verschillende begunstigden; de Commissie dient ijkpunten vast te stellen voor de snelheid van haar administratieve procedures voor goedkeuring en voor andere reacties met betrekking tot de programmerings- en contractdocumenten en verslagen;

| d) | om beter zicht te krijgen op de duurzaamheid van de projecten, dient de Commissie de potentiële duurzaamheid realistisch te beoordelen in de planningsfase van de projecten; te zorgen voor beoordeling achteraf, of evaluatie, van de afgeronde projecten, teneinde toekomstige projecten te verbeteren; ervoor te zorgen dat informatie over de projectresultaten toegankelijk wordt gemaakt voor het publiek, en actief op zoek te gaan naar beste praktijken bij projecten van haarzelf en bij die van andere donoren. |
| --- | --- |

d)

om beter zicht te krijgen op de duurzaamheid van de projecten, dient de Commissie de potentiële duurzaamheid realistisch te beoordelen in de planningsfase van de projecten; te zorgen voor beoordeling achteraf, of evaluatie, van de afgeronde projecten, teneinde toekomstige projecten te verbeteren; ervoor te zorgen dat informatie over de projectresultaten toegankelijk wordt gemaakt voor het publiek, en actief op zoek te gaan naar beste praktijken bij projecten van haarzelf en bij die van andere donoren.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 9 maart 2006.

Voor de Rekenkamer

Hubert WEBER

President

---

(1)  Tacis: Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States (programma voor technische bijstand aan het Gemenebest van onafhankelijke staten).

1

(2)  1991-1995: Verordening (EEG, Euratom) nr. 2157/91 van 15 juli 1991; 1996-1999: Verordening (Euratom, EG) nr. 1279/96 van 25 juni 1996.

2

(3)  PB L 12 van 18.1.2000, blz. 1.

3

(4)  Het comité bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie.

4

(5)  Mededeling SEC(2000) 814/5 van de Commissie over de hervorming van het beheer van de externe hulp van 16 mei 2000.

5

(6)  De gecontroleerde projecten werden geselecteerd op geldwaarde („Monetary Unit Sampling”). Hierdoor bevat de selectie meer contracten van grote waarde dan contracten van kleine waarde.

6

(7)  Speciaal verslag nr. 25/1998 over de door de Europese Unie gevoerde acties op het gebied van de nucleaire veiligheid in Midden- en Oost-Europa (LMOE) en in de nieuwe onafhankelijke staten (NOS) (periode 1990-1997). Follow-up door de Rekenkamer in het jaarverslag over 2000, paragrafen 5.45-5.76.

7

(8)  Speciaal verslag nr. 11/2001 over het Tacis-programma voor grensoverschrijdende samenwerking.

8

(9)  Bistro is een Tacis-faciliteit voor de snelle afwikkeling van steunaanvragen voor kleinschalige projecten (in de regel tot 100 000 euro).

9

(10)  Het logisch kader is een instrument dat de onderliggende logica van de opzet van een project expliciet maakt, namelijk hoe bepaalde inputs dienen te leiden tot bepaalde outputs, die zullen bijdragen aan het halen van doelstellingen, die weer bredere doelen zullen dienen.

10

(11)  PB C 57 van 22.2.2001, paragraaf 37.

11

(12)  PB C 72 van 22.3.2005.

12

(13)  Artikel 3.

13

(14)  Artikel 6.

14

(15)  Grensoverschrijdende samenwerking, stimulering van het midden- en kleinbedrijf, milieu-infrastructuur en netwerken die voor de Gemeenschap van strategisch belang zijn.

15

(16)  Artikel 9 van Verordening (EG, Euratom) nr. 99/2000.

16

(17)  General Rules to the technical Assistance of the European Communities (algemene voorschriften voor de technische bijstand van de Europese Gemeenschappen), ondertekend door de Europese Commissie en de regering van de Russische Federatie op 18 juli 1997.

17

---

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING

| I. | Het door de Commissie in september 2004 voorgestelde Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, dat de toekomstige samenwerking met Rusland regelt, wordt momenteel behandeld in de Raad en het Europees Parlement. Te zijner tijd zal aan de lidstaten een nationaal strategiedocument en een nationaal indicatief programma voor de periode 2007-2010 worden voorgelegd.
  Voor de Europese Commissie zal de strategie als richtsnoer dienen voor de manier waarop gestalte wordt gegeven aan de financiële samenwerking, waarvan de omvang wordt vastgesteld door de Raad. |
| --- | --- |

I.

Het door de Commissie in september 2004 voorgestelde Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, dat de toekomstige samenwerking met Rusland regelt, wordt momenteel behandeld in de Raad en het Europees Parlement. Te zijner tijd zal aan de lidstaten een nationaal strategiedocument en een nationaal indicatief programma voor de periode 2007-2010 worden voorgelegd.

Voor de Europese Commissie zal de strategie als richtsnoer dienen voor de manier waarop gestalte wordt gegeven aan de financiële samenwerking, waarvan de omvang wordt vastgesteld door de Raad.

| II. | De financiële middelen voor Rusland nemen gestaag af. Rusland heeft de afgelopen jaren grote economische vooruitgang geboekt en is veel beter in staat zelf hervormingsmaatregelen te financieren nu het land een begrotingsoverschot heeft en zijn internationale schulden aan het afbetalen is. Het totaalbedrag, inclusief de horizontale thematische begrotingsonderdelen, is in 2005 gedaald tot 150 miljoen euro en zal naar verwachting in 2006 verder afnemen tot 120-130 miljoen euro. |
| --- | --- |

II.

De financiële middelen voor Rusland nemen gestaag af. Rusland heeft de afgelopen jaren grote economische vooruitgang geboekt en is veel beter in staat zelf hervormingsmaatregelen te financieren nu het land een begrotingsoverschot heeft en zijn internationale schulden aan het afbetalen is. Het totaalbedrag, inclusief de horizontale thematische begrotingsonderdelen, is in 2005 gedaald tot 150 miljoen euro en zal naar verwachting in 2006 verder afnemen tot 120-130 miljoen euro.

| IV. | De Commissie heeft deze problemen zelf ook onderkend. Deels zijn ze het gevolg van tekortkomingen bij het projectbeheer, maar deels ook van een gebrek aan betrokkenheid en inbreng van de Russische begunstigden. Bovendien werden in sommige gevallen de resultaten van de projecten ondermijnd door de uiteenlopende belangen binnen de Russische samenleving, die tot uiting kwamen in uiteenlopende belangen van de verschillende autoriteiten.
  Van de meeste projecten zijn de doelstellingen geheel of gedeeltelijk gehaald en ondanks het geringe effect van bepaalde projecten is de Commissie ervan overtuigd dat haar bijstandsprogramma's hebben geholpen om de samenwerking tussen de EU en de Russische regering te verbreden.
  Desondanks zal de Commissie bij het opstellen van de nieuwe nationale strategie lering trekken uit deze ervaringen en uit de veranderde economische situatie in Rusland. |
| --- | --- |

IV.

De Commissie heeft deze problemen zelf ook onderkend. Deels zijn ze het gevolg van tekortkomingen bij het projectbeheer, maar deels ook van een gebrek aan betrokkenheid en inbreng van de Russische begunstigden. Bovendien werden in sommige gevallen de resultaten van de projecten ondermijnd door de uiteenlopende belangen binnen de Russische samenleving, die tot uiting kwamen in uiteenlopende belangen van de verschillende autoriteiten.

Van de meeste projecten zijn de doelstellingen geheel of gedeeltelijk gehaald en ondanks het geringe effect van bepaalde projecten is de Commissie ervan overtuigd dat haar bijstandsprogramma's hebben geholpen om de samenwerking tussen de EU en de Russische regering te verbreden.

Desondanks zal de Commissie bij het opstellen van de nieuwe nationale strategie lering trekken uit deze ervaringen en uit de veranderde economische situatie in Rusland.

| V. | Een constructief politiek klimaat is van doorslaggevend belang om financiële samenwerking tot een succes te maken. In Rusland ontbreekt dit klimaat af en toe, wat een negatief effect heeft gehad op de programmering en de uitvoering. Bovendien had Rusland eind jaren negentig te kampen met een financiële crisis en algemene desintegratie. Daardoor verliep de dialoog moeizaam en bleef de lokale inbreng beperkt, wat niet bevorderlijk was voor de programmering.
  De Commissie heeft de tekortkomingen bij het beheer van de oude programma's al aangepakt door middel van de hervorming van de externe bijstand (de RELEX-hervorming), waarbij het beheer van de externe bijstand is overgedragen aan de delegaties van de Commissie. Decentralisatie zorgt ervoor dat het partnerland vanaf de voorbereidende fase tot en met de uitvoering meer bij de bijstand betrokken is en dat de Commissie een grotere rol speelt bij de donorcoördinatie ter plaatse. |
| --- | --- |

V.

Een constructief politiek klimaat is van doorslaggevend belang om financiële samenwerking tot een succes te maken. In Rusland ontbreekt dit klimaat af en toe, wat een negatief effect heeft gehad op de programmering en de uitvoering. Bovendien had Rusland eind jaren negentig te kampen met een financiële crisis en algemene desintegratie. Daardoor verliep de dialoog moeizaam en bleef de lokale inbreng beperkt, wat niet bevorderlijk was voor de programmering.

De Commissie heeft de tekortkomingen bij het beheer van de oude programma's al aangepakt door middel van de hervorming van de externe bijstand (de RELEX-hervorming), waarbij het beheer van de externe bijstand is overgedragen aan de delegaties van de Commissie. Decentralisatie zorgt ervoor dat het partnerland vanaf de voorbereidende fase tot en met de uitvoering meer bij de bijstand betrokken is en dat de Commissie een grotere rol speelt bij de donorcoördinatie ter plaatse.

| VI. | Sinds deze projecten in 1997-2000 werden opgezet, zijn belangrijke verbeteringen doorgevoerd, zoals de formulering van duidelijke en meetbare doelstellingen voor geplande activiteiten. De opmerkingen van de Kamer hebben betrekking op een periode met een moeilijk klimaat in Rusland. Uit het verslag van 2005 over de Tacis-projecten bleek dat de kwaliteit van de projecten aanzienlijk was verbeterd: relevantie, doelmatigheid, doeltreffendheid, effect en duurzaamheid waren toegenomen. De Commissie verricht ook systematisch evaluaties per sector en per land.
  De Commissie is het eens met de Kamer dat niet naar grootschaligheid moet worden gestreefd door kleine projecten met uiteenlopende doelstellingen en verschillende begunstigden samen te voegen, maar zij blijft bij haar voornemen om meer projecten op grotere schaal uit te voeren in de Tacis-regio. De Commissie wil ook de haalbaarheid onderzoeken van nieuwe uitvoeringsinstrumenten om het samenwerkingsprogramma met Rusland te verbeteren als de Tacis-verordening afloopt en een nieuw instrument wordt ingevoerd.
  De politieke dialoog met Rusland over de gemeenschappelijke ruimten is bedoeld om de inbreng van het partnerland zo groot mogelijk te maken. |
| --- | --- |

VI.

Sinds deze projecten in 1997-2000 werden opgezet, zijn belangrijke verbeteringen doorgevoerd, zoals de formulering van duidelijke en meetbare doelstellingen voor geplande activiteiten. De opmerkingen van de Kamer hebben betrekking op een periode met een moeilijk klimaat in Rusland. Uit het verslag van 2005 over de Tacis-projecten bleek dat de kwaliteit van de projecten aanzienlijk was verbeterd: relevantie, doelmatigheid, doeltreffendheid, effect en duurzaamheid waren toegenomen. De Commissie verricht ook systematisch evaluaties per sector en per land.

De Commissie is het eens met de Kamer dat niet naar grootschaligheid moet worden gestreefd door kleine projecten met uiteenlopende doelstellingen en verschillende begunstigden samen te voegen, maar zij blijft bij haar voornemen om meer projecten op grotere schaal uit te voeren in de Tacis-regio. De Commissie wil ook de haalbaarheid onderzoeken van nieuwe uitvoeringsinstrumenten om het samenwerkingsprogramma met Rusland te verbeteren als de Tacis-verordening afloopt en een nieuw instrument wordt ingevoerd.

De politieke dialoog met Rusland over de gemeenschappelijke ruimten is bedoeld om de inbreng van het partnerland zo groot mogelijk te maken.

| VII. | (eerste streepje) De Commissie is voornemens de toekomstige samenwerking te baseren op de afspraken die Rusland met de Europese Unie heeft gemaakt over de gemeenschappelijke ruimten, en zal initiatieven die voortkomen uit de routekaarten ondersteunen; de financiële samenwerking zal worden afgestemd op de beleidsdoelstellingen die beide partijen zijn overeengekomen.
  Hoewel het politieke klimaat na de overeenstemming over het beleid op het gebied van de gemeenschappelijke ruimten de laatste jaren is verbeterd, is het niet eenvoudig om met de omvangrijke Russische bureaucratie in gesprek te blijven over de strategie voor de toekomstige financiële samenwerking. Bovendien blijven de Russische autoriteiten aarzelen over de vorm van de toekomstige samenwerking. Daarom zal in de toekomst nog meer de klemtoon liggen op de financiering van acties waarover beide partijen het eens zijn. De Commissie is bereid de financiële samenwerking te gebruiken om de politieke EU-Ruslandagenda verder uit te voeren.
  (tweede streepje) De Commissie heeft BPC en het gebruik van het logisch kader vanaf 2001 verplicht gesteld. De hervorming van de externe bijstand heeft er onder andere toe geleid dat de kwaliteit van de projecten is toegenomen doordat projecten/programma's systematisch in de identificatie- en de formuleringsfase worden doorgelicht door kwaliteitsondersteunende groepen en doordat systematisch resultaatgericht toezicht wordt gehouden. Ook op projectniveau is het systematisch gebruik van het logisch kader met objectief verifieerbare indicatoren ingevoerd.
  (derde streepje) De Commissie verricht systematisch evaluaties per sector of per land. Zij zal overwegen meer individuele projecten te evalueren. De beste methode is om alle evaluaties, ook die van projecten, te publiceren.
  Er is al een database op basis van het resultaatgerichte toezicht op lopende projecten, dat door de Commissie wordt gebruikt als beheersinstrument en waarmee lessen kunnen worden getrokken uit goede en slechte methoden. De resultaten worden in het algemeen ook aan het begunstigde land meegedeeld. |
| --- | --- |

VII.

(eerste streepje) De Commissie is voornemens de toekomstige samenwerking te baseren op de afspraken die Rusland met de Europese Unie heeft gemaakt over de gemeenschappelijke ruimten, en zal initiatieven die voortkomen uit de routekaarten ondersteunen; de financiële samenwerking zal worden afgestemd op de beleidsdoelstellingen die beide partijen zijn overeengekomen.

Hoewel het politieke klimaat na de overeenstemming over het beleid op het gebied van de gemeenschappelijke ruimten de laatste jaren is verbeterd, is het niet eenvoudig om met de omvangrijke Russische bureaucratie in gesprek te blijven over de strategie voor de toekomstige financiële samenwerking. Bovendien blijven de Russische autoriteiten aarzelen over de vorm van de toekomstige samenwerking. Daarom zal in de toekomst nog meer de klemtoon liggen op de financiering van acties waarover beide partijen het eens zijn. De Commissie is bereid de financiële samenwerking te gebruiken om de politieke EU-Ruslandagenda verder uit te voeren.

(tweede streepje) De Commissie heeft BPC en het gebruik van het logisch kader vanaf 2001 verplicht gesteld. De hervorming van de externe bijstand heeft er onder andere toe geleid dat de kwaliteit van de projecten is toegenomen doordat projecten/programma's systematisch in de identificatie- en de formuleringsfase worden doorgelicht door kwaliteitsondersteunende groepen en doordat systematisch resultaatgericht toezicht wordt gehouden. Ook op projectniveau is het systematisch gebruik van het logisch kader met objectief verifieerbare indicatoren ingevoerd.

(derde streepje) De Commissie verricht systematisch evaluaties per sector of per land. Zij zal overwegen meer individuele projecten te evalueren. De beste methode is om alle evaluaties, ook die van projecten, te publiceren.

Er is al een database op basis van het resultaatgerichte toezicht op lopende projecten, dat door de Commissie wordt gebruikt als beheersinstrument en waarmee lessen kunnen worden getrokken uit goede en slechte methoden. De resultaten worden in het algemeen ook aan het begunstigde land meegedeeld.

INLEIDING

| 2. | Het door de Commissie in september 2004 voorgestelde Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, dat de toekomstige samenwerking met Rusland regelt, wordt momenteel behandeld in de Raad en het Europees Parlement. Te zijner tijd zal aan de lidstaten een nationaal strategiedocument en een nationaal indicatief programma 2007-2010 worden voorgelegd. |
| --- | --- |

2.

Het door de Commissie in september 2004 voorgestelde Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument, dat de toekomstige samenwerking met Rusland regelt, wordt momenteel behandeld in de Raad en het Europees Parlement. Te zijner tijd zal aan de lidstaten een nationaal strategiedocument en een nationaal indicatief programma 2007-2010 worden voorgelegd.

| 9. | De financiële samenwerking met Rusland neemt gestaag af, omdat de financiële positie van Rusland door de hoge grondstoffenprijzen aanzienlijk is verbeterd. De totale financiering is in 2005 gedaald tot 150 miljoen euro en zal naar verwachting in 2006 verder afnemen tot 120-130 miljoen euro. |
| --- | --- |

9.

De financiële samenwerking met Rusland neemt gestaag af, omdat de financiële positie van Rusland door de hoge grondstoffenprijzen aanzienlijk is verbeterd. De totale financiering is in 2005 gedaald tot 150 miljoen euro en zal naar verwachting in 2006 verder afnemen tot 120-130 miljoen euro.

| 10. | Het EU-beleid ten aanzien van Rusland krijgt gestalte in de vier gemeenschappelijke ruimten (gemeenschappelijke economische ruimte, gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, gemeenschappelijke ruimte van samenwerking op het gebied van buitenlandse veiligheid, gemeenschappelijke ruimte van onderzoek, onderwijs en cultuur) met gedetailleerde beleidsafspraken die zijn geformuleerd in de bijbehorende routekaarten (waarover in mei 2005 overeenstemming is bereikt). |
| --- | --- |

10.

Het EU-beleid ten aanzien van Rusland krijgt gestalte in de vier gemeenschappelijke ruimten (gemeenschappelijke economische ruimte, gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, gemeenschappelijke ruimte van samenwerking op het gebied van buitenlandse veiligheid, gemeenschappelijke ruimte van onderzoek, onderwijs en cultuur) met gedetailleerde beleidsafspraken die zijn geformuleerd in de bijbehorende routekaarten (waarover in mei 2005 overeenstemming is bereikt).

OPMERKINGEN

| 17. | De gecontroleerde projecten vertonen nog niet de verbeterde procedures voor het opzetten van projecten, die bij de hervorming van de externe bijstand zijn ingevoerd in de periode 2002-2005 en die met name inhouden dat de verantwoordelijkheid voor projecten is overgedragen aan de delegaties. De uitvoering van en het toezicht op bilaterale projecten zijn daardoor verbeterd en zullen nog verder verbeteren. |
| --- | --- |

17.

De gecontroleerde projecten vertonen nog niet de verbeterde procedures voor het opzetten van projecten, die bij de hervorming van de externe bijstand zijn ingevoerd in de periode 2002-2005 en die met name inhouden dat de verantwoordelijkheid voor projecten is overgedragen aan de delegaties. De uitvoering van en het toezicht op bilaterale projecten zijn daardoor verbeterd en zullen nog verder verbeteren.

| 18. | De Commissie erkent dat er tekortkomingen waren bij de uitvoering van projecten in die periode. Die tekortkomingen zijn aangepakt in het kader van de hervorming van de externe bijstand.

  Tekstvak 1 — Zie antwoord op paragraaf 18. |
| --- | --- |

18.

De Commissie erkent dat er tekortkomingen waren bij de uitvoering van projecten in die periode. Die tekortkomingen zijn aangepakt in het kader van de hervorming van de externe bijstand.

Tekstvak 1 — Zie antwoord op paragraaf 18.

| 21. | Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen interne en externe raadpleging: interne raadpleging binnen de Commissie houdt in dat, in het geval van een belangrijke partner zoals Rusland, de meeste, zoniet alle DG's en diensten moeten worden geraadpleegd. Raadpleging van de lidstaten vergt tijd, maar is verplicht. Externe raadpleging van Russische betrokkenen is van belang voor de dialoog en een gevoel van betrokkenheid. Interne en externe raadpleging vinden zoveel mogelijk gelijktijdig plaats.
  In sommige gevallen hebben de Russische autoriteiten na de raadpleging de ondertekening van actieprogramma's uitgesteld waardoor de uitvoering van de projecten zelf vertraging heeft opgelopen. |
| --- | --- |

21.

Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen interne en externe raadpleging: interne raadpleging binnen de Commissie houdt in dat, in het geval van een belangrijke partner zoals Rusland, de meeste, zoniet alle DG's en diensten moeten worden geraadpleegd. Raadpleging van de lidstaten vergt tijd, maar is verplicht. Externe raadpleging van Russische betrokkenen is van belang voor de dialoog en een gevoel van betrokkenheid. Interne en externe raadpleging vinden zoveel mogelijk gelijktijdig plaats.

In sommige gevallen hebben de Russische autoriteiten na de raadpleging de ondertekening van actieprogramma's uitgesteld waardoor de uitvoering van de projecten zelf vertraging heeft opgelopen.

| 22. | De hervorming van de externe bijstand (de RELEX-hervorming), met name de decentralisatie van het beheer van de externe bijstand naar de delegaties van de Commissie, moet ervoor zorgen dat het partnerland vanaf de voorbereidende fase tot en met de uitvoering meer bij de bijstand betrokken is en dat de Commissie een grotere rol speelt bij de donorcoördinatie ter plaatse.
  Er zijn door de delegatie en in het bijzonder ook door het RELEX-hoofdkantoor tijdens een recente programmeringsdienstreis (oktober 2005), pogingen ondernomen om een dialoog met de Russische regering op te zetten over de toekomstige strategie, die is gebaseerd op de gemeenschappelijke ruimten, waarmee Rusland in ieder geval formeel heeft ingestemd (in mei 2005).
  Sinds de decentralisatie is de dialoog met de Russische autoriteiten beter op gang gekomen. Er wordt regelmatig contact onderhouden met de nationale coördinatie-eenheid. Deze contacten zouden echter kunnen worden uitgebreid; momenteel zijn zij beperkt doordat de Russische autoriteiten er geen prioriteit aan geven, zoals ook blijkt uit het feit dat slechts vier mensen in de nationale coördinatie-eenheid aan het Tacis-programma werken. De Russische autoriteiten blijven aarzelen over de vorm van de toekomstige samenwerking. |
| --- | --- |

22.

De hervorming van de externe bijstand (de RELEX-hervorming), met name de decentralisatie van het beheer van de externe bijstand naar de delegaties van de Commissie, moet ervoor zorgen dat het partnerland vanaf de voorbereidende fase tot en met de uitvoering meer bij de bijstand betrokken is en dat de Commissie een grotere rol speelt bij de donorcoördinatie ter plaatse.

Er zijn door de delegatie en in het bijzonder ook door het RELEX-hoofdkantoor tijdens een recente programmeringsdienstreis (oktober 2005), pogingen ondernomen om een dialoog met de Russische regering op te zetten over de toekomstige strategie, die is gebaseerd op de gemeenschappelijke ruimten, waarmee Rusland in ieder geval formeel heeft ingestemd (in mei 2005).

Sinds de decentralisatie is de dialoog met de Russische autoriteiten beter op gang gekomen. Er wordt regelmatig contact onderhouden met de nationale coördinatie-eenheid. Deze contacten zouden echter kunnen worden uitgebreid; momenteel zijn zij beperkt doordat de Russische autoriteiten er geen prioriteit aan geven, zoals ook blijkt uit het feit dat slechts vier mensen in de nationale coördinatie-eenheid aan het Tacis-programma werken. De Russische autoriteiten blijven aarzelen over de vorm van de toekomstige samenwerking.

| 24. | Sinds de hervorming van de externe bijstand zijn alle aspecten van het projectcylusbeheer, inclusief het gebruik van het logisch kader, volledig geïnstitutionaliseerd. Door gebruik te maken van een logisch kader kan aan de hand van objectief verifieerbare indicatoren en vooraf vastgestelde middelen de doeltreffendheid van de uitgaven worden beoordeeld. Controle hierop vindt vervolgens plaats door middel van systematische resultaatgerichte controle en verplichte tussentijdse en eindevaluaties. Bovendien worden met het oog op de verbetering van afzonderlijke operaties projecten en programma's door de kwaliteitsondersteunende groepen van EuropeAid tweemaal doorgelicht voordat het financieringsbesluit wordt vastgesteld, namelijk in de identificatie- en in de formuleringsfase. De kwaliteit van projecten/programma's wordt beoordeeld aan de hand van checklists die zijn gebaseerd op een kwaliteitskader dat aansluit bij de OESO/DAC-criteria (het kwaliteitskader („quality frame”) is een systeem dat is gebaseerd op drie kwaliteitskenmerken — relevantie, haalbaarheid en effectiviteit en goed beheer — en twaalf criteria die betrekking hebben op de aspecten die moeten worden getoetst om een oordeel over de kwaliteit te kunnen geven). Daarnaast heeft de delegatie in Rusland een systeem ontwikkeld waarbij projectvoorstellen eerst zorgvuldig door een „peer group” worden bestudeerd voordat zij worden goedgekeurd. |
| --- | --- |

24.

Sinds de hervorming van de externe bijstand zijn alle aspecten van het projectcylusbeheer, inclusief het gebruik van het logisch kader, volledig geïnstitutionaliseerd. Door gebruik te maken van een logisch kader kan aan de hand van objectief verifieerbare indicatoren en vooraf vastgestelde middelen de doeltreffendheid van de uitgaven worden beoordeeld. Controle hierop vindt vervolgens plaats door middel van systematische resultaatgerichte controle en verplichte tussentijdse en eindevaluaties. Bovendien worden met het oog op de verbetering van afzonderlijke operaties projecten en programma's door de kwaliteitsondersteunende groepen van EuropeAid tweemaal doorgelicht voordat het financieringsbesluit wordt vastgesteld, namelijk in de identificatie- en in de formuleringsfase. De kwaliteit van projecten/programma's wordt beoordeeld aan de hand van checklists die zijn gebaseerd op een kwaliteitskader dat aansluit bij de OESO/DAC-criteria (het kwaliteitskader („quality frame”) is een systeem dat is gebaseerd op drie kwaliteitskenmerken — relevantie, haalbaarheid en effectiviteit en goed beheer — en twaalf criteria die betrekking hebben op de aspecten die moeten worden getoetst om een oordeel over de kwaliteit te kunnen geven). Daarnaast heeft de delegatie in Rusland een systeem ontwikkeld waarbij projectvoorstellen eerst zorgvuldig door een „peer group” worden bestudeerd voordat zij worden goedgekeurd.

| 25. | De hervorming, waarvan ook de oprichting van EuropeAid (in januari 2001) en de decentralisatie van het beheer van de bijstand naar de delegaties van de Commissie deel uitmaken, zal er samen met het nieuwe Financieel Reglement (januari 2003) voor zorgen dat projecten minder vertraging oplopen.
  Het programma voor beleidsadvisering is ingevoerd om snel te kunnen inspelen op verzoeken van Rusland om beleidsadvies. Er zijn ook andere nieuwe instrumenten ingevoerd (zoals de faciliteit voor algemene technische bijstand, begeleidende maatregelen, enz.) om snel te kunnen reageren als dat nodig is. |
| --- | --- |

25.

De hervorming, waarvan ook de oprichting van EuropeAid (in januari 2001) en de decentralisatie van het beheer van de bijstand naar de delegaties van de Commissie deel uitmaken, zal er samen met het nieuwe Financieel Reglement (januari 2003) voor zorgen dat projecten minder vertraging oplopen.

Het programma voor beleidsadvisering is ingevoerd om snel te kunnen inspelen op verzoeken van Rusland om beleidsadvies. Er zijn ook andere nieuwe instrumenten ingevoerd (zoals de faciliteit voor algemene technische bijstand, begeleidende maatregelen, enz.) om snel te kunnen reageren als dat nodig is.

| 26. | Door de decentralisatie is er aanzienlijk meer personeel gekomen in de delegaties, waardoor gemakkelijker achtergrondstudies kunnen worden verricht en onderzoek kan worden gedaan naar de bestaande (hoewel snel veranderende) juridische situatie. De grotere rol van de delegatie moet ook het soort problemen dat in de tekstvakken 3, 4 en 5 wordt vermeld, voorkomen. |
| --- | --- |

26.

Door de decentralisatie is er aanzienlijk meer personeel gekomen in de delegaties, waardoor gemakkelijker achtergrondstudies kunnen worden verricht en onderzoek kan worden gedaan naar de bestaande (hoewel snel veranderende) juridische situatie. De grotere rol van de delegatie moet ook het soort problemen dat in de tekstvakken 3, 4 en 5 wordt vermeld, voorkomen.

| 27. | Sinds 2000 zijn geharmoniseerde programmeringsrichtsnoeren opgesteld en programmeringsdocumenten worden nu systematisch getoetst op kwaliteit en consistentie. Voor het nationale strategiedocument 2007-2013 is in oktober 2005 tijdens een bezoek aan Rusland overleg gepleegd met de Russische autoriteiten om hen te betrekken bij het programmeringsproces. Zie ook antwoord op paragraaf 21. |
| --- | --- |

27.

Sinds 2000 zijn geharmoniseerde programmeringsrichtsnoeren opgesteld en programmeringsdocumenten worden nu systematisch getoetst op kwaliteit en consistentie. Voor het nationale strategiedocument 2007-2013 is in oktober 2005 tijdens een bezoek aan Rusland overleg gepleegd met de Russische autoriteiten om hen te betrekken bij het programmeringsproces. Zie ook antwoord op paragraaf 21.

| 28. | Zie antwoord op paragraaf 26. |
| --- | --- |

28.

Zie antwoord op paragraaf 26.

| 29. | Sinds 2000 heeft de Commissie hard gewerkt aan de ontwikkeling van duidelijke en meetbare doelstellingen voor geplande acties. In het kader van het nieuwe interne kwaliteitsondersteuningsproces op het hoofdkantoor wordt onder andere gekeken naar de doelstellingen. |
| --- | --- |

29.

Sinds 2000 heeft de Commissie hard gewerkt aan de ontwikkeling van duidelijke en meetbare doelstellingen voor geplande acties. In het kader van het nieuwe interne kwaliteitsondersteuningsproces op het hoofdkantoor wordt onder andere gekeken naar de doelstellingen.

| 30 en 31. | Dankzij de in paragraaf 24 beschreven hervorming van de externe steun zijn de projecten veel beter geworden van opzet.

  Tekstvak 6 — De Commissie bevestigt dat dit een gecompliceerd project was. Op basis van de resultaten van dit project zijn echter wel activiteiten opgezet op het gebied van duurzaam en milieuvriendelijk gebruik van energiebronnen. |
| --- | --- |

30 en 31.

Dankzij de in paragraaf 24 beschreven hervorming van de externe steun zijn de projecten veel beter geworden van opzet.

Tekstvak 6 — De Commissie bevestigt dat dit een gecompliceerd project was. Op basis van de resultaten van dit project zijn echter wel activiteiten opgezet op het gebied van duurzaam en milieuvriendelijk gebruik van energiebronnen.

| 32. | De begunstigden worden voorgesteld door de Russische autoriteiten. Dit verloopt soms moeizaam als gevolg van Russische interne coördinatieproblemen en wisselende overheidsstructuren. |
| --- | --- |

32.

De begunstigden worden voorgesteld door de Russische autoriteiten. Dit verloopt soms moeizaam als gevolg van Russische interne coördinatieproblemen en wisselende overheidsstructuren.

| 33. | Het Russische politieke klimaat wordt gekenmerkt door een gebrek aan samenwerking tussen de federale en de regionale instanties, tussen federale instanties onderling en tussen regionale instanties onderling. De delegatie heeft echter alles in het werk gesteld om ervoor te zorgen dat geplande projecten goed worden uitgevoerd. |
| --- | --- |

33.

Het Russische politieke klimaat wordt gekenmerkt door een gebrek aan samenwerking tussen de federale en de regionale instanties, tussen federale instanties onderling en tussen regionale instanties onderling. De delegatie heeft echter alles in het werk gesteld om ervoor te zorgen dat geplande projecten goed worden uitgevoerd.

| 34. | Begunstigden moeten altijd een verklaring tekenen dat zij instemmen met het bestek en hebben dus altijd de mogelijkheid veranderingen in de opzet van het project voor te stellen. |
| --- | --- |

34.

Begunstigden moeten altijd een verklaring tekenen dat zij instemmen met het bestek en hebben dus altijd de mogelijkheid veranderingen in de opzet van het project voor te stellen.

| 35. | Voor de periode na 2007 zullen afspraken moeten worden gemaakt om extreme versnippering van de middelen te voorkomen en de financiële samenwerking te richten op een beperkt aantal acties. |
| --- | --- |

35.

Voor de periode na 2007 zullen afspraken moeten worden gemaakt om extreme versnippering van de middelen te voorkomen en de financiële samenwerking te richten op een beperkt aantal acties.

| 36. | Zoals opgemerkt in paragraaf 24, zijn de projecten veel beter van opzet geworden. In het kader van het nieuwe interne kwaliteitsondersteuningsproces op het hoofdkantoor wordt onder andere gekeken naar de doelstellingen. |
| --- | --- |

36.

Zoals opgemerkt in paragraaf 24, zijn de projecten veel beter van opzet geworden. In het kader van het nieuwe interne kwaliteitsondersteuningsproces op het hoofdkantoor wordt onder andere gekeken naar de doelstellingen.

| 37. | In het huidige overleg met de Russische autoriteiten wordt ook over cofinanciering gesproken. Dit is een gevoelig onderwerp dat slechts geleidelijk verder kan worden uitgewerkt. |
| --- | --- |

37.

In het huidige overleg met de Russische autoriteiten wordt ook over cofinanciering gesproken. Dit is een gevoelig onderwerp dat slechts geleidelijk verder kan worden uitgewerkt.

| 38. | Het aanbieden van kantoorruimte wordt alleen opgenomen in een bestek nadat dit met de Russische begunstigde is besproken. Dit is een onderdeel van het verzoek aan de begunstigde om zijn betrokkenheid bij het project te tonen. Doorgaans verbinden de begunstigden (ook ministeries) zich ertoe kantoorruimte aan te bieden (binnen of buiten een bepaald ministerie). De Commissie is voornemens in de toekomst een aantal specifieke suggesties te doen voor de manier waarop de Russische betrokkenen hun inzet kunnen tonen. De autoriteiten zouden de uitvoering van de gefinancierde acties bijvoorbeeld moeten vergemakkelijken. De Russische betrokkenheid zou ook kunnen worden vergroot door te vragen om cofinanciering of bijdragen in natura. |
| --- | --- |

38.

Het aanbieden van kantoorruimte wordt alleen opgenomen in een bestek nadat dit met de Russische begunstigde is besproken. Dit is een onderdeel van het verzoek aan de begunstigde om zijn betrokkenheid bij het project te tonen. Doorgaans verbinden de begunstigden (ook ministeries) zich ertoe kantoorruimte aan te bieden (binnen of buiten een bepaald ministerie). De Commissie is voornemens in de toekomst een aantal specifieke suggesties te doen voor de manier waarop de Russische betrokkenen hun inzet kunnen tonen. De autoriteiten zouden de uitvoering van de gefinancierde acties bijvoorbeeld moeten vergemakkelijken. De Russische betrokkenheid zou ook kunnen worden vergroot door te vragen om cofinanciering of bijdragen in natura.

| 39. | Zoals opgemerkt in paragraaf 24, zijn de projecten veel beter van opzet geworden sinds de hervorming van de externe bijstand.
  Bij de tenuitvoerlegging treedt soms ernstige vertraging op bij de ondertekening van contracten als gevolg van de omslachtige procedures bij de Russische autoriteiten. Als wordt gekeken naar de periode tussen de ondertekening van een contract en de afronding van het project geldt in het algemeen dat projecten binnen de geplande termijn werden afgerond. |
| --- | --- |

39.

Zoals opgemerkt in paragraaf 24, zijn de projecten veel beter van opzet geworden sinds de hervorming van de externe bijstand.

Bij de tenuitvoerlegging treedt soms ernstige vertraging op bij de ondertekening van contracten als gevolg van de omslachtige procedures bij de Russische autoriteiten. Als wordt gekeken naar de periode tussen de ondertekening van een contract en de afronding van het project geldt in het algemeen dat projecten binnen de geplande termijn werden afgerond.

| 40. | Uit de beoordeling van de hervorming van de externe bijstand van juli 2005 (1) komt ook naar voren dat de bijstand nu meer effect heeft en beter wordt beheerd. Wel zijn nog steeds verbeteringen nodig en die worden ook voortdurend doorgevoerd. |
| --- | --- |

40.

Uit de beoordeling van de hervorming van de externe bijstand van juli 2005 (1) komt ook naar voren dat de bijstand nu meer effect heeft en beter wordt beheerd. Wel zijn nog steeds verbeteringen nodig en die worden ook voortdurend doorgevoerd.

| 41. | De Commissie besteedt veel aandacht aan het selecteren (en managen) van de beste consultants. |
| --- | --- |

41.

De Commissie besteedt veel aandacht aan het selecteren (en managen) van de beste consultants.

| 42. | De Commissie is van mening dat stuurgroepen een belangrijk instrument zijn bij het beheer van de projecten. Er kan weliswaar sprake zijn van tekortkomingen bij de werking van bepaalde stuurgroepen omdat de belangen van de leden uiteenlopen, maar over het geheel genomen wegen de voordelen ruimschoots op tegen de nadelen. |
| --- | --- |

42.

De Commissie is van mening dat stuurgroepen een belangrijk instrument zijn bij het beheer van de projecten. Er kan weliswaar sprake zijn van tekortkomingen bij de werking van bepaalde stuurgroepen omdat de belangen van de leden uiteenlopen, maar over het geheel genomen wegen de voordelen ruimschoots op tegen de nadelen.

| 43. | Sinds de invoering van het nieuwe Financieel Reglement zijn alle contracten voor leveringen door de delegatie zelf gesloten. |
| --- | --- |

43.

Sinds de invoering van het nieuwe Financieel Reglement zijn alle contracten voor leveringen door de delegatie zelf gesloten.

| 44. | De delegatie probeert zoveel mogelijk de aanschaf van apparatuur in het kader van een project te voorkomen. Soms geeft de begunstigde echter te kennen grote behoefte te hebben aan bepaalde apparatuur en dan onderhandelt de Commissie daarover. |
| --- | --- |

44.

De delegatie probeert zoveel mogelijk de aanschaf van apparatuur in het kader van een project te voorkomen. Soms geeft de begunstigde echter te kennen grote behoefte te hebben aan bepaalde apparatuur en dan onderhandelt de Commissie daarover.

| 45. | De Commissie dient al het mogelijke te doen om de procedure voor het plaatsen van opdrachten transparant en volgens de regels toe te passen. De Russische BTW- en douaneprocedures zorgen soms ook voor vertraging. |
| --- | --- |

45.

De Commissie dient al het mogelijke te doen om de procedure voor het plaatsen van opdrachten transparant en volgens de regels toe te passen. De Russische BTW- en douaneprocedures zorgen soms ook voor vertraging.

| 46. | Kantoor- en IT-apparatuur (zie paragraaf 44) is standaard; de begunstigden worden geacht voor het onderhoud te zorgen. |
| --- | --- |

46.

Kantoor- en IT-apparatuur (zie paragraaf 44) is standaard; de begunstigden worden geacht voor het onderhoud te zorgen.

| 47. | De wetgeving is wel ingevoerd op federaal niveau (de algemene voorschriften zijn verplicht, de belastingwetgeving heeft betrekking op humanitaire hulp/technische bijstand), maar de uitvoeringsinstrumenten (en de bereidheid) op lokaal niveau ontbreken. De regionale afdelingen van de belastingdienst hebben geen interne instructies om de internationale overeenkomsten toe te passen en de BTW-vrijstelling te aanvaarden.
  Hoewel de noodzakelijke rechtsgrond dus wel bestaat en alle projecten worden gemeld aan de desbetreffende commissie (2), is het technisch niet mogelijk om de vrijstelling aan de bron te verkrijgen of de BTW op in Rusland verworven goederen en diensten terug te krijgen.
  Dit probleem wordt regelmatig op politiek niveau gesignaleerd, tot nu toe zonder succes. |
| --- | --- |

47.

De wetgeving is wel ingevoerd op federaal niveau (de algemene voorschriften zijn verplicht, de belastingwetgeving heeft betrekking op humanitaire hulp/technische bijstand), maar de uitvoeringsinstrumenten (en de bereidheid) op lokaal niveau ontbreken. De regionale afdelingen van de belastingdienst hebben geen interne instructies om de internationale overeenkomsten toe te passen en de BTW-vrijstelling te aanvaarden.

Hoewel de noodzakelijke rechtsgrond dus wel bestaat en alle projecten worden gemeld aan de desbetreffende commissie (2), is het technisch niet mogelijk om de vrijstelling aan de bron te verkrijgen of de BTW op in Rusland verworven goederen en diensten terug te krijgen.

Dit probleem wordt regelmatig op politiek niveau gesignaleerd, tot nu toe zonder succes.

| 48. | Het resultaatgerichte toezicht wordt beschouwd als een belangrijk instrument voor het projectbeheer en is ook uitgebreid naar andere gebieden (buiten Tacis). Zie ook paragraaf 53. |
| --- | --- |

48.

Het resultaatgerichte toezicht wordt beschouwd als een belangrijk instrument voor het projectbeheer en is ook uitgebreid naar andere gebieden (buiten Tacis). Zie ook paragraaf 53.

| 49. | Uit het verslag van 2005 over de Tacis-projecten bleek dat de kwaliteit van de projecten waarvoor in 2 004 al het resultaatgericht toezicht gold, aanzienlijk was verbeterd: relevantie, efficiency, effectiviteit, impact en duurzaamheid waren toegenomen. Hieruit blijkt dat de tekortkomingen zijn aangepakt. |
| --- | --- |

49.

Uit het verslag van 2005 over de Tacis-projecten bleek dat de kwaliteit van de projecten waarvoor in 2 004 al het resultaatgericht toezicht gold, aanzienlijk was verbeterd: relevantie, efficiency, effectiviteit, impact en duurzaamheid waren toegenomen. Hieruit blijkt dat de tekortkomingen zijn aangepakt.

| 51. | Binnen de Commissie wordt bij de opstelling van projectfiches voor de Tacis-projecten systematisch rekening gehouden met de lessen die uit de projecten worden getrokken. De oprichting van het directoraat voor kwaliteitsondersteuning zorgt er ook voor dat binnen de instelling kennis wordt opgedaan over de resultaten van voorgaande projecten. |
| --- | --- |

51.

Binnen de Commissie wordt bij de opstelling van projectfiches voor de Tacis-projecten systematisch rekening gehouden met de lessen die uit de projecten worden getrokken. De oprichting van het directoraat voor kwaliteitsondersteuning zorgt er ook voor dat binnen de instelling kennis wordt opgedaan over de resultaten van voorgaande projecten.

| 52. | Controle en evaluatie van de projecten zijn verbeterd doordat het gebruik van het logisch kader verplicht is gesteld. Dat zal tot meer duurzame resultaten lijden. |
| --- | --- |

52.

Controle en evaluatie van de projecten zijn verbeterd doordat het gebruik van het logisch kader verplicht is gesteld. Dat zal tot meer duurzame resultaten lijden.

| 53. | De Commissie zal overwegen meer individuele projecten te evalueren. |
| --- | --- |

53.

De Commissie zal overwegen meer individuele projecten te evalueren.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

| 54. | De Commissie is voornemens om succesvolle financiële samenwerking in de toekomst nadrukkelijk te beschouwen als een goed instrument om het partnerschap tussen de EU en Rusland op basis van de in 2003 overeengekomen gemeenschappelijke ruimten te versterken. |
| --- | --- |

54.

De Commissie is voornemens om succesvolle financiële samenwerking in de toekomst nadrukkelijk te beschouwen als een goed instrument om het partnerschap tussen de EU en Rusland op basis van de in 2003 overeengekomen gemeenschappelijke ruimten te versterken.

| 55. | De Commissie heeft deze problemen zelf ook onderkend. Zoals de Kamer opmerkt, zijn zij deels het gevolg van tekortkomingen in de verschillende fasen van het projectcyclusbeheer en deels van een gebrek aan betrokkenheid en inbreng van de Russische begunstigden. Bovendien werden in sommige gevallen de resultaten van de projecten ondermijnd door de uiteenlopende belangen binnen de Russische samenleving, die tot uiting kwamen in tegenstrijdige belangen van de verschillende autoriteiten.
  Van de meeste projecten zijn de doelstellingen geheel of gedeeltelijk gehaald en ondanks het geringe effect van bepaalde projecten is de Commissie ervan overtuigd dat haar bijstandsprogramma's hebben geholpen om de samenwerking tussen de EU en de Russische regering te verbreden.
  Desondanks zal de Commissie bij het opstellen van de nieuwe nationale strategie lering trekken uit deze ervaringen en uit de veranderde economische situatie in Rusland.






  a) | De Commissie is voornemens om aan de hand van het nieuwe nationale strategiedocument 2007-2013 en het bijbehorende nationale indicatieve programma 2007-2010 drie duidelijke prioriteiten te stellen voor de financiële samenwerking, grotendeels op basis van de routekaarten voor de vier gemeenschappelijke ruimten waarover in mei 2005 formeel overeenstemming is bereikt met de Russische Federatie. Uit de prioritaire gebieden kunnen een aantal mogelijke specifieke doelstellingen worden afgeleid en in de bijlage bij het nieuwe nationale indicatieve programma worden op basis van de routekaarten ook voorbeelden gegeven van mogelijke acties. Het nieuwe NSD en NIP kunnen dus als vrij gedetailleerde richtsnoeren worden gebruikt terwijl er toch ruimte voor overleg blijft. |
| --- | --- | --- |

55.

De Commissie heeft deze problemen zelf ook onderkend. Zoals de Kamer opmerkt, zijn zij deels het gevolg van tekortkomingen in de verschillende fasen van het projectcyclusbeheer en deels van een gebrek aan betrokkenheid en inbreng van de Russische begunstigden. Bovendien werden in sommige gevallen de resultaten van de projecten ondermijnd door de uiteenlopende belangen binnen de Russische samenleving, die tot uiting kwamen in tegenstrijdige belangen van de verschillende autoriteiten.

Van de meeste projecten zijn de doelstellingen geheel of gedeeltelijk gehaald en ondanks het geringe effect van bepaalde projecten is de Commissie ervan overtuigd dat haar bijstandsprogramma's hebben geholpen om de samenwerking tussen de EU en de Russische regering te verbreden.

Desondanks zal de Commissie bij het opstellen van de nieuwe nationale strategie lering trekken uit deze ervaringen en uit de veranderde economische situatie in Rusland.

a)

De Commissie is voornemens om aan de hand van het nieuwe nationale strategiedocument 2007-2013 en het bijbehorende nationale indicatieve programma 2007-2010 drie duidelijke prioriteiten te stellen voor de financiële samenwerking, grotendeels op basis van de routekaarten voor de vier gemeenschappelijke ruimten waarover in mei 2005 formeel overeenstemming is bereikt met de Russische Federatie. Uit de prioritaire gebieden kunnen een aantal mogelijke specifieke doelstellingen worden afgeleid en in de bijlage bij het nieuwe nationale indicatieve programma worden op basis van de routekaarten ook voorbeelden gegeven van mogelijke acties. Het nieuwe NSD en NIP kunnen dus als vrij gedetailleerde richtsnoeren worden gebruikt terwijl er toch ruimte voor overleg blijft.

| b) | Alle aspecten van het projectbeheer verlopen beter sinds de hervorming van de externe bijstand in 2001. Als onderdeel van die hervorming is het beheer van de bijstand overgedragen aan de delegaties van de Commissie, waardoor de begunstigden meer bij de voorbereiding en de planning van de projecten zijn betrokken.
  De dialoog met de Russische autoriteiten verliep in het verleden soms moeizaam. Er is ook intensief contact geweest over de BTW-kwestie. De Russische regering heeft daarvoor tot nu toe echter nog geen bevredigende oplossing gevonden. |
| --- | --- |

b)

Alle aspecten van het projectbeheer verlopen beter sinds de hervorming van de externe bijstand in 2001. Als onderdeel van die hervorming is het beheer van de bijstand overgedragen aan de delegaties van de Commissie, waardoor de begunstigden meer bij de voorbereiding en de planning van de projecten zijn betrokken.

De dialoog met de Russische autoriteiten verliep in het verleden soms moeizaam. Er is ook intensief contact geweest over de BTW-kwestie. De Russische regering heeft daarvoor tot nu toe echter nog geen bevredigende oplossing gevonden.

| c) | Met de duurzaamheid van de projecten is het ondertussen waarschijnlijk beter gesteld, nu de controle en evaluatie van projecten zijn verbeterd door het verplichte gebruik van het logisch kader. Cofinanciering is momenteel ook een punt van discussie met de Russische autoriteiten en dat het een belangrijk punt is, blijkt uit het feit dat het voorkomt in het nationale strategiedocument voor Rusland voor 2007-2013. |
| --- | --- |

c)

Met de duurzaamheid van de projecten is het ondertussen waarschijnlijk beter gesteld, nu de controle en evaluatie van projecten zijn verbeterd door het verplichte gebruik van het logisch kader. Cofinanciering is momenteel ook een punt van discussie met de Russische autoriteiten en dat het een belangrijk punt is, blijkt uit het feit dat het voorkomt in het nationale strategiedocument voor Rusland voor 2007-2013.

| d) | De Commissie verricht systematisch evaluaties per sector en per land (zie paragraaf 53). Bovendien wordt bij de opstelling van projectfiches voor de Tacis-projecten systematisch rekening gehouden met de lessen die uit de projecten worden getrokken. Ten slotte zorgt de oprichting van het directoraat voor kwaliteitsondersteuning er ook voor dat binnen de instelling kennis wordt opgedaan over de resultaten van voorgaande projecten. |
| --- | --- |

d)

De Commissie verricht systematisch evaluaties per sector en per land (zie paragraaf 53). Bovendien wordt bij de opstelling van projectfiches voor de Tacis-projecten systematisch rekening gehouden met de lessen die uit de projecten worden getrokken. Ten slotte zorgt de oprichting van het directoraat voor kwaliteitsondersteuning er ook voor dat binnen de instelling kennis wordt opgedaan over de resultaten van voorgaande projecten.

| 56. | a) | De Commissie zou het programmeringsproces graag verkorten, maar zonder dat dit ten koste gaat van de externe dialoog en de inbreng van de betrokkenen. Dialoog is belangrijk, en een dialoog opzetten en onderhouden met de omvangrijke Russische bureaucratie is niet eenvoudig, ondanks de algemene verbetering van het politieke klimaat na de overeenstemming over de gemeenschappelijke ruimten.
  In oktober 2005 is een programmeringsbezoek aan Rusland gebracht en de delegatie voert voortdurend overleg met haar Russische gesprekspartners.
  De verplichte raadpleging van de lidstaten kost tijd. De Commissie zal trachten het nationaal indicatief programma 2007-2010 tijdig af te ronden zodat er voldoende tijd overblijft om projecten voor het actieprogramma 2007 voor te bereiden. |
| --- | --- | --- |

56.

a)

De Commissie zou het programmeringsproces graag verkorten, maar zonder dat dit ten koste gaat van de externe dialoog en de inbreng van de betrokkenen. Dialoog is belangrijk, en een dialoog opzetten en onderhouden met de omvangrijke Russische bureaucratie is niet eenvoudig, ondanks de algemene verbetering van het politieke klimaat na de overeenstemming over de gemeenschappelijke ruimten.

In oktober 2005 is een programmeringsbezoek aan Rusland gebracht en de delegatie voert voortdurend overleg met haar Russische gesprekspartners.

De verplichte raadpleging van de lidstaten kost tijd. De Commissie zal trachten het nationaal indicatief programma 2007-2010 tijdig af te ronden zodat er voldoende tijd overblijft om projecten voor het actieprogramma 2007 voor te bereiden.

| b) | De Commissie is het ermee eens dat projecten alleen moeten worden gefinancierd als de doelstellingen specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en goed getimed zijn en er een bepaalde inbreng van de begunstigde is. Cofinanciering is al een belangrijk gespreksonderwerp met de Russische autoriteiten. |
| --- | --- |

b)

De Commissie is het ermee eens dat projecten alleen moeten worden gefinancierd als de doelstellingen specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en goed getimed zijn en er een bepaalde inbreng van de begunstigde is. Cofinanciering is al een belangrijk gespreksonderwerp met de Russische autoriteiten.

| c) | De hervorming van de externe bijstand heeft er onder andere toe geleid dat de kwaliteit van de projecten is toegenomen doordat projecten/programma's systematisch in de identificatie- en de formuleringsfase worden doorgelicht door kwaliteitsondersteunende groepen en doordat systematisch resultaatgericht toezicht wordt gehouden. Ook is op projectniveau het systematisch gebruik van het logisch kader met objectief verifieerbare indicatoren ingevoerd. De Commissie werkt vanaf 2001 systematisch met projectcyclusbeheer en het logisch kader.
  Sinds het beheer is overgedragen aan de delegaties is de Commissie duidelijker ter plaatse aanwezig en is het, in vergelijking met de periode waarop het verslag van de Rekenkamer betrekking heeft, gemakkelijker geworden om toezicht te houden en in te grijpen als zich problemen voordoen bij de uitvoering van een project. |
| --- | --- |

c)

De hervorming van de externe bijstand heeft er onder andere toe geleid dat de kwaliteit van de projecten is toegenomen doordat projecten/programma's systematisch in de identificatie- en de formuleringsfase worden doorgelicht door kwaliteitsondersteunende groepen en doordat systematisch resultaatgericht toezicht wordt gehouden. Ook is op projectniveau het systematisch gebruik van het logisch kader met objectief verifieerbare indicatoren ingevoerd. De Commissie werkt vanaf 2001 systematisch met projectcyclusbeheer en het logisch kader.

Sinds het beheer is overgedragen aan de delegaties is de Commissie duidelijker ter plaatse aanwezig en is het, in vergelijking met de periode waarop het verslag van de Rekenkamer betrekking heeft, gemakkelijker geworden om toezicht te houden en in te grijpen als zich problemen voordoen bij de uitvoering van een project.

| d) | Wat de duurzaamheid betreft: zie bij c). De Commissie verricht nu systematisch evaluaties per sector of per land. Zij zal overwegen meer individuele projecten te evalueren (paragraaf 53). De delegatie in Moskou besteedt veel aandacht aan donorcoördinatie en probeert dan ook waar nodig en mogelijk de beste methoden toe te passen. |
| --- | --- |

d)

Wat de duurzaamheid betreft: zie bij c). De Commissie verricht nu systematisch evaluaties per sector of per land. Zij zal overwegen meer individuele projecten te evalueren (paragraaf 53). De delegatie in Moskou besteedt veel aandacht aan donorcoördinatie en probeert dan ook waar nodig en mogelijk de beste methoden toe te passen.

---

(1)  Werkdocument van de diensten van de Commissie: Qualitative Assessment of the Reform of External Assistance, SEC(2005) 963 van 11 juli 2005.

(2)  De Commissie voor internationale humanitaire hulp en technische bijstand, die in juli 2004 bij besluit van de regering van de Russiche Federatie is opgericht.

---

| 19.5.2006 | NL | Publicatieblad van de Europese Unie | C 119/17 |
| --- | --- | --- | --- |

19.5.2006

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 119/17

---

Verslag van de Rekenkamer over de doelmatigheidscontrole bij de Europese Centrale Bank betreffende het begrotingsjaar 2004, vergezeld van het antwoord van de Europese Centrale Bank

(2006/C 119/02)

| 1. | De doelmatigheidscontrole bij de Europese Centrale Bank (ECB) door de Rekenkamer wordt voorgeschreven in artikel 27, lid 2, van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) en van de Europese Centrale Bank (1). Het voor het begrotingsjaar 2004 geselecteerde controleonderwerp was de efficiëntie van het beleid inzake personele middelen bij de ECB. De Rekenkamer verrichtte ook een follow-upcontrole naar het toezicht op projecten en naar de aanbesteding en het beheer van externe diensten. |
| --- | --- |

1.

De doelmatigheidscontrole bij de Europese Centrale Bank (ECB) door de Rekenkamer wordt voorgeschreven in artikel 27, lid 2, van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) en van de Europese Centrale Bank (1). Het voor het begrotingsjaar 2004 geselecteerde controleonderwerp was de efficiëntie van het beleid inzake personele middelen bij de ECB. De Rekenkamer verrichtte ook een follow-upcontrole naar het toezicht op projecten en naar de aanbesteding en het beheer van externe diensten.

PERSONEELSBELEID

| 2. | De begroting van de ECB beliep in 2004 376,4 miljoen euro, waarvan 145,9 miljoen euro (39 %) voor personeelsuitgaven (2). |
| --- | --- |

2.

De begroting van de ECB beliep in 2004 376,4 miljoen euro, waarvan 145,9 miljoen euro (39 %) voor personeelsuitgaven (2).

| 3. | Sinds zij in 1999 haar werkzaamheden startte, heeft de ECB een periode van snelle groei gekend, van 518 personeelsleden in 1999 tot 1 309 eind 2004. In de aanloopfase was het directoraat Personele middelen (D-PM) voornamelijk bezig met werving, dagelijkse administratieve taken en het verhelpen van knelpunten op korte termijn met betrekking tot het personeelsbeleid. In de huidige consolidatiefase heeft de ECB een aantal terreinen geïdentificeerd waarop verbetering en actie op het gebied van PM (personele middelen) nodig is (3). |
| --- | --- |

3.

Sinds zij in 1999 haar werkzaamheden startte, heeft de ECB een periode van snelle groei gekend, van 518 personeelsleden in 1999 tot 1 309 eind 2004. In de aanloopfase was het directoraat Personele middelen (D-PM) voornamelijk bezig met werving, dagelijkse administratieve taken en het verhelpen van knelpunten op korte termijn met betrekking tot het personeelsbeleid. In de huidige consolidatiefase heeft de ECB een aantal terreinen geïdentificeerd waarop verbetering en actie op het gebied van PM (personele middelen) nodig is (3).

| 4. | De controle van de Rekenkamer had ten doel, de doelmatigheid van het PM-beleid van de ECB met betrekking tot werving en mobiliteit, bezoldiging en compensatie, alsmede het beheer van absenties te beoordelen. De Rekenkamer ging na of de ECB: |
| --- | --- |

4.

De controle van de Rekenkamer had ten doel, de doelmatigheid van het PM-beleid van de ECB met betrekking tot werving en mobiliteit, bezoldiging en compensatie, alsmede het beheer van absenties te beoordelen. De Rekenkamer ging na of de ECB:

| — | een alomvattend en samenhangend PM-beleid had ontwikkeld waarmee in haar organisatorische behoeften wordt voorzien; |
| --- | --- |

—

een alomvattend en samenhangend PM-beleid had ontwikkeld waarmee in haar organisatorische behoeften wordt voorzien;

| — | op centraal niveau geschikte mechanismen had vastgesteld voor het toezicht op de uitvoering van haar PM-beleid; |
| --- | --- |

—

op centraal niveau geschikte mechanismen had vastgesteld voor het toezicht op de uitvoering van haar PM-beleid;

| — | haar PM-beleid op alle niveaus naar behoren had uitgevoerd. |
| --- | --- |

—

haar PM-beleid op alle niveaus naar behoren had uitgevoerd.

| 5. | De volledigheid van het PM-beleid van de ECB op de geselecteerde gebieden werd vergeleken met andere internationale organisaties, namelijk de Europese Investeringsbank (EIB), de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) en de EU-instellingen. Verder onderzocht de Rekenkamer de beheersinformatie die bij de centrale diensten van de ECB beschikbaar was voor het toezicht op de uitvoering van het PM-beleid. In een steekproef van organisatorische eenheden (4) onderzocht de Rekenkamer vervolgens hoe het PM-beleid op de geselecteerde gebieden werd uitgevoerd. |
| --- | --- |

5.

De volledigheid van het PM-beleid van de ECB op de geselecteerde gebieden werd vergeleken met andere internationale organisaties, namelijk de Europese Investeringsbank (EIB), de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) en de EU-instellingen. Verder onderzocht de Rekenkamer de beheersinformatie die bij de centrale diensten van de ECB beschikbaar was voor het toezicht op de uitvoering van het PM-beleid. In een steekproef van organisatorische eenheden (4) onderzocht de Rekenkamer vervolgens hoe het PM-beleid op de geselecteerde gebieden werd uitgevoerd.

| 6. | Mettertijd heeft de ECB een samenhangend PM-beleid ontwikkeld dat in haar voornaamste organisatorische behoeften voorziet. Maar op de gebieden werving, inschaling, tuchtmaatregelen en het voorkomen van intimidatie en pesterij is nog verbetering mogelijk. Op sommige van deze gebieden worden de richtlijnen van de Raad nog niet volledig nageleefd. |
| --- | --- |

6.

Mettertijd heeft de ECB een samenhangend PM-beleid ontwikkeld dat in haar voornaamste organisatorische behoeften voorziet. Maar op de gebieden werving, inschaling, tuchtmaatregelen en het voorkomen van intimidatie en pesterij is nog verbetering mogelijk. Op sommige van deze gebieden worden de richtlijnen van de Raad nog niet volledig nageleefd.

| 7. | Op centraal niveau zijn wel mechanismen vastgesteld voor het toezicht op en de uitvoering van het PM-beleid, maar de toezichthoudende rol van D-PM vertoont nog steeds gebreken, met name op het gebied van werving, door de organisatorische eenheden verzorgde opleiding en het beheer van verloven en absenties. |
| --- | --- |

7.

Op centraal niveau zijn wel mechanismen vastgesteld voor het toezicht op en de uitvoering van het PM-beleid, maar de toezichthoudende rol van D-PM vertoont nog steeds gebreken, met name op het gebied van werving, door de organisatorische eenheden verzorgde opleiding en het beheer van verloven en absenties.

| 8. | Over het geheel genomen voert de ECB haar PM-beleid op alle niveaus merendeels uit volgens de beleidslijnen die zij heeft uitgestippeld, hoewel er gebreken zijn geconstateerd met betrekking tot de samenhang en uniformiteit op het gebied van salarisschalen, de toekenning van bonussen, werving en opleiding. De meest significante tekortkoming betrof echter de slechte naleving van de regels inzake verlof en absentie. |
| --- | --- |

8.

Over het geheel genomen voert de ECB haar PM-beleid op alle niveaus merendeels uit volgens de beleidslijnen die zij heeft uitgestippeld, hoewel er gebreken zijn geconstateerd met betrekking tot de samenhang en uniformiteit op het gebied van salarisschalen, de toekenning van bonussen, werving en opleiding. De meest significante tekortkoming betrof echter de slechte naleving van de regels inzake verlof en absentie.

| 9. | De Rekenkamer beveelt de ECB aan: |
| --- | --- |

9.

De Rekenkamer beveelt de ECB aan:

| — | haar PM-beleid uit te breiden en regelmatiger onder de loep te nemen om het up-to-date te houden, gelet op ontwikkelingen in vergelijkbare internationale organisaties; |
| --- | --- |

—

haar PM-beleid uit te breiden en regelmatiger onder de loep te nemen om het up-to-date te houden, gelet op ontwikkelingen in vergelijkbare internationale organisaties;

| — | de centrale toezichthoudende functie op PM-gebied te versterken om te waarborgen dat het PM-beleid in de gehele ECB op gelijke wijze wordt uitgevoerd, en op PM-gebied prestatiemeting in te voeren door essentiële prestatie-indicatoren en kritische succesfactoren te hanteren; |
| --- | --- |

—

de centrale toezichthoudende functie op PM-gebied te versterken om te waarborgen dat het PM-beleid in de gehele ECB op gelijke wijze wordt uitgevoerd, en op PM-gebied prestatiemeting in te voeren door essentiële prestatie-indicatoren en kritische succesfactoren te hanteren;

| — | de op het gebied van verloven en absenties aangetroffen problemen aan te pakken door verbetering van het toezicht, een duidelijker communicatie en een betere omschrijving van de verantwoordelijkheden. |
| --- | --- |

—

de op het gebied van verloven en absenties aangetroffen problemen aan te pakken door verbetering van het toezicht, een duidelijker communicatie en een betere omschrijving van de verantwoordelijkheden.

FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

| 10. | De Rekenkamer verrichtte een follow-upcontrole naar het toezicht op projecten (5) en naar de aanbesteding en het beheer van externe diensten (6). |
| --- | --- |

10.

De Rekenkamer verrichtte een follow-upcontrole naar het toezicht op projecten (5) en naar de aanbesteding en het beheer van externe diensten (6).

| 11. | Centraal toezicht wordt alleen uitgeoefend bij projecten op het gebied van IT en had alleen betrekking op IT-middelen. Op andere projecten wordt nog steeds alleen lokaal toezicht gehouden door de betrokken organisatorische eenheden, zonder dat er een onafhankelijk tweede niveau van controle voor deze activiteiten bestaat bij de prioriteitsverlening, de goedkeuring en het toezicht. Verder liep bijna de helft van de in 2004 op centraal niveau gecontroleerde projecten vertragingen van meer dan 20 % in vergelijking met de aanvankelijke planning op. |
| --- | --- |

11.

Centraal toezicht wordt alleen uitgeoefend bij projecten op het gebied van IT en had alleen betrekking op IT-middelen. Op andere projecten wordt nog steeds alleen lokaal toezicht gehouden door de betrokken organisatorische eenheden, zonder dat er een onafhankelijk tweede niveau van controle voor deze activiteiten bestaat bij de prioriteitsverlening, de goedkeuring en het toezicht. Verder liep bijna de helft van de in 2004 op centraal niveau gecontroleerde projecten vertragingen van meer dan 20 % in vergelijking met de aanvankelijke planning op.

| 12. | Een nieuwe administratieve circulaire inzake de aanbestedingsregels van de ECB zag in september 2003 het licht en er is een prototype van een database ontwikkeld voor de registratie van alle ontheffingen van de aanbestedingsregels met een bedrag van meer dan 10 000 euro en alle grote aankopen (bedrag boven 250 000 euro). De ECB heeft evenwel nog steeds geen kwaliteitscontrole ingesteld voor het door consultants en leveranciers verrichte werk, noch op centraal toezichtsniveau, noch op gedecentraliseerd niveau. |
| --- | --- |

12.

Een nieuwe administratieve circulaire inzake de aanbestedingsregels van de ECB zag in september 2003 het licht en er is een prototype van een database ontwikkeld voor de registratie van alle ontheffingen van de aanbestedingsregels met een bedrag van meer dan 10 000 euro en alle grote aankopen (bedrag boven 250 000 euro). De ECB heeft evenwel nog steeds geen kwaliteitscontrole ingesteld voor het door consultants en leveranciers verrichte werk, noch op centraal toezichtsniveau, noch op gedecentraliseerd niveau.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 5 april 2006.

Voor de Rekenkamer

Hubert WEBER

President

---

(1)  Artikel 27, lid 2, luidt: „De bepalingen van artikel 248 van het Verdrag zijn uitsluitend van toepassing op een doelmatigheidscontrole van de ECB”. De institutionele bepalingen met betrekking tot de Europese Centrale Bank zijn opgenomen in artikel 110 van het EG-Verdrag.

1

(2)  En wel 133,2 miljoen euro voor directe salariskosten en 12,7 miljoen euro voor indirecte uitgaven voor personele middelen, zoals werving en verhuisvergoedingen.

2

(3)  In het kader van een reorganisatieprogramma, genaamd „ECB in Motion” (ECB in beweging) stelde de directie bij het personeel een aantal onderzoeken in om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de ECB te verbeteren.

3

(4)  De term „organisatorische eenheden” wordt in de tekst gebezigd voor „directoraten-generaal” en „directoraten” van de ECB.

4

(5)  PB C 286 van 23.11.2004 en PB C 341 van 4.12.2001.

5

(6)  PB C 45 van 20.2.2004.

6

---

ANTWOORD VAN DE EUROPESE CENTRALE BANK

De Europese Centrale Bank (ECB) verwelkomt het verslag van de Europese Rekenkamer betreffende het begrotingsjaar 2004 en spreekt haar waardering uit voor de erkenning door de Rekenkamer dat de ECB een samenhangend humanresourcesbeleid heeft ontwikkeld waarmee in haar belangrijkste organisatorische behoeften wordt voorzien.

De ECB neemt notitie van de bevindingen en aanbevelingen voor verbetering zoals die door de Rekenkamer naar voren worden gebracht. Wat dit betreft, heeft de ECB de ontwikkeling van een diversiteitsbeleid en een kader voor de preventie van intimidatie en pesterij tot prioriteit gemaakt. Het werk op deze terreinen nadert voltooiing. Hoewel de praktijk van de ECB inhoudelijk voldoet aan de richtlijnen van de Europese Unie, zal de ECB overgaan tot verdere verbeteringen om te waarborgen dat haar regels en regelingen de richtlijnen ten volle weerspiegelen. In alle beleidsontwikkelingsprojecten houdt de ECB rekening met de ontwikkelingen niet alleen in vergelijkbare internationale instellingen, maar ook met die in de nationale centrale banken van het Europees Stelsel van centrale banken. Bovendien zal, wat betreft de naleving van de regels inzake verlof en absentie, in de nabije toekomst bijzondere aandacht worden besteed aan de verbetering van het toezicht op het beheer van absenties. Ten aanzien van prestatiemeting op humanresourcesgebied, heeft de ECB besloten geleidelijk essentiële prestatie-indicatoren in te voeren.

Op belangrijke zowel met IT als niet met IT verband houdende projecten is altijd centraal toezicht uitgeoefend door het Project Steering Committee van de ECB. Sinds het derde kwartaal van 2005 is het door het Project Steering Committee centraal uitgeoefende toezicht uitgebreid tot alle met IT verband houdende projecten, waardoor de overgrote meerderheid van de door de ECB ondernomen projecten wordt gedekt. De kwaliteitscontrole van het door consultants en leveranciers verrichte werk wordt uitgevoerd als een geïntegreerd onderdeel van de verantwoordelijkheden van het lijnmanagement.

---