# Jornal Oficial C 119/2006

| | ISSN 1725-2482 |
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| Jornal Oficial
  da União Europeia | C 119 |
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| Edição em língua portuguesa | Comunicações e Informações | 49.o ano19 de Maio de 2006 |

ISSN 1725-2482

Jornal Oficial

da União Europeia

C 119

Edição em língua portuguesa

Comunicações e Informações

49.o ano19 de Maio de 2006

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| Número de informação | Índice | Página |
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| | I   Comunicações |
| | Tribunal de Contas |
| 2006/C 119/1 | Relatório especial n.o 2/2006 relativo ao desempenho dos projectos financiados pelo TACIS na Federação Russa acompanhado das respostas da Comissão | 1 |
| 2006/C 119/2 | Relatório do Tribunal de Contas Europeu sobre a auditoria da eficácia operacional da gestão do Banco Central Europeu relativo ao exercício de 2004, acompanhado das respostas do Banco Central Europeu | 17 |

Número de informação

Índice

Página

I   Comunicações

Tribunal de Contas

2006/C 119/1

Relatório especial n.o 2/2006 relativo ao desempenho dos projectos financiados pelo TACIS na Federação Russa acompanhado das respostas da Comissão

o

1

2006/C 119/2

Relatório do Tribunal de Contas Europeu sobre a auditoria da eficácia operacional da gestão do Banco Central Europeu relativo ao exercício de 2004, acompanhado das respostas do Banco Central Europeu

17

| PT | |
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PT

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I Comunicações

Tribunal de Contas

| 19.5.2006 | PT | Jornal Oficial da União Europeia | C 119/1 |
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19.5.2006

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 119/1

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RELATÓRIO ESPECIAL N.O 2/2006

relativo ao desempenho dos projectos financiados pelo TACIS na Federação Russa acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 119/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS

| I — VII | SÍNTESE |
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I — VII

| 1-16 | INTRODUÇÃO |
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1-16

| 1-8 | O programa TACIS |
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1-8

| 9 | O programa TACIS na Federação Russa |
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9

| 10-11 | A União Europeia e a Federação Russa |
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10-11

| 12-16 | Âmbito e abordagem de auditoria |
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12-16

| 17-53 | OBSERVAÇÕES |
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17-53

| 18-19 | Objectivos alcançados apenas parcialmente ou não alcançados |
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18-19

| 20-22 | Quadro de programação |
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20-22

| 23-34 | Identificação e planeamento dos projectos |
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23-34

| 23-24 | Deficiente aplicação do Sistema de Gestão do Ciclo do Projecto |
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23-24

| 25 | Longo período de planeamento dos projectos |
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25

| 26-28 | Pressupostos e objectivos subjacentes irrealistas |
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26-28

| 29-31 | Objectivos imprecisos ou inexistentes |
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29-31

| 32-34 | Insucesso na selecção dos beneficiários e respectiva participação |
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32-34

| 35-38 | Financiamento do projecto |
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35-38

| 35-36 | Problemas relativos à determinação da dimensão do projecto |
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35-36

| 37-38 | Co-financiamento nacional pouco frequente |
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37-38

| 39-49 | Execução dos projectos |
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39-49

| 39-40 | Atrasos na execução |
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39-40

| 41 | Desempenho geralmente aceitável dos contratantes |
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41

| 42 | Ineficácia dos comités directivos |
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42

| 43-46 | Equipamento não utilizado no âmbito do projecto |
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43-46

| 47 | Impossibilidade de efectuar aquisições isentas de IVA a fornecedores locais |
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47

| 48-49 | Execução positiva do acompanhamento |
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48-49

| 50-53 | Divulgação, sustentabilidade e avaliação |
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50-53

| 50-51 | Má divulgação |
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50-51

| 52 | Má sustentabilidade |
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52

| 53 | Ausência de avaliação |
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53

| 54-56 | CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES |
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54-56

| 54-55 | Conclusões |
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54-55

| 56 | Recomendações |
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56

Respostas da Comissão

APC

| APC | Acordo de parceria e cooperação |
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| CE | Caderno de Encargos |
| CEI | Comunidade de Estados Independentes |
| CT | Cooperação transfronteiriça |
| DE | Documento de Estratégia |
| DG | Direcção-Geral |
| EuropeAid | Serviço de Cooperação Europe Aid |
| GCP | Gestão do Ciclo de Projecto |
| PA | Programa de Acção |
| PIP | Programa Indicativo Plurianual |
| PME | Pequenas e Médias Empresas |
| RELEX | DG Relações Externas |
| TACIS | Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States (Assistência Técnica à Comunidade de Estados Independentes) |
| TCR | Tribunal de Contas Russo |

Acordo de parceria e cooperação

CE

Caderno de Encargos

CEI

Comunidade de Estados Independentes

CT

Cooperação transfronteiriça

DE

Documento de Estratégia

DG

Direcção-Geral

EuropeAid

Serviço de Cooperação Europe Aid

GCP

Gestão do Ciclo de Projecto

PA

Programa de Acção

PIP

Programa Indicativo Plurianual

PME

Pequenas e Médias Empresas

RELEX

DG Relações Externas

TACIS

Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States (Assistência Técnica à Comunidade de Estados Independentes)

TCR

Tribunal de Contas Russo

SÍNTESE

| I. | Entre 1991 e 2006 a União Europeia atribuiu mais de 7 000 milhões de euros ao programa TACIS (1) destinado a prestar assistência à Comunidade de Estados Independentes (CEI) criada após o desmembramento da União Soviética. O objectivo deste programa era, e continua a ser, promover a transição para uma economia de mercado e reforçar a democracia e o estado de direito nos países destinatários. Os serviços da Comissão Europeia estão actualmente a definir um novo conceito e uma nova base jurídica para a prestação de assistência a partir de 2007 (ver pontos 1 a 8). |
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I.

Entre 1991 e 2006 a União Europeia atribuiu mais de 7 000 milhões de euros ao programa TACIS (1) destinado a prestar assistência à Comunidade de Estados Independentes (CEI) criada após o desmembramento da União Soviética. O objectivo deste programa era, e continua a ser, promover a transição para uma economia de mercado e reforçar a democracia e o estado de direito nos países destinatários. Os serviços da Comissão Europeia estão actualmente a definir um novo conceito e uma nova base jurídica para a prestação de assistência a partir de 2007 (ver pontos 1 a 8).

| II. | A Federação Russa é a principal beneficiária do programa TACIS, tendo recebido cerca de 40 % de todo o financiamento do programa. No total, o financiamento atribuído à Federação Russa tem sido de aproximadamente 200 milhões de euros por ano. O programa TACIS pretende ajudar a criar condições para um crescimento económico são e desenvolver uma verdadeira parceria entre a Federação Russa e a União Europeia (ver pontos 9 a 11). |
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II.

A Federação Russa é a principal beneficiária do programa TACIS, tendo recebido cerca de 40 % de todo o financiamento do programa. No total, o financiamento atribuído à Federação Russa tem sido de aproximadamente 200 milhões de euros por ano. O programa TACIS pretende ajudar a criar condições para um crescimento económico são e desenvolver uma verdadeira parceria entre a Federação Russa e a União Europeia (ver pontos 9 a 11).

| III. | O objectivo da auditoria do Tribunal era avaliar se a Comissão gerira os projectos TACIS na Federação Russa de forma a que os mesmos fossem eficazes. O Tribunal examinou 29 contratos (projectos) de um total de 275 celebrados em 2000 ou posteriormente, que terminassem o mais tardar no final de 2003, ou seja, os projectos mais recentes cuja sustentabilidade podia ser avaliada. Estes projectos foram financiados pelos programas de acção de 1997-2000, tendo sido executados principalmente em 2002 e 2003. O valor total dos contratos auditados era superior a 56 milhões de euros numa população total de 109 milhões de euros (ver pontos 12 a 16). |
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III.

O objectivo da auditoria do Tribunal era avaliar se a Comissão gerira os projectos TACIS na Federação Russa de forma a que os mesmos fossem eficazes. O Tribunal examinou 29 contratos (projectos) de um total de 275 celebrados em 2000 ou posteriormente, que terminassem o mais tardar no final de 2003, ou seja, os projectos mais recentes cuja sustentabilidade podia ser avaliada. Estes projectos foram financiados pelos programas de acção de 1997-2000, tendo sido executados principalmente em 2002 e 2003. O valor total dos contratos auditados era superior a 56 milhões de euros numa população total de 109 milhões de euros (ver pontos 12 a 16).

| IV. | Em geral, o Tribunal concluiu que nove dos projectos auditados tinham alcançado os objectivos respectivos. Em oito casos os objectivos foram alcançados parcialmente e em 12 casos não foram alcançados. Cinco projectos apresentaram resultados duráveis. Tendo em conta os referidos resultados de auditoria, que revelam uma reduzida eficácia na utilização dos fundos do programa TACIS, o Tribunal não pode fazer uma apreciação positiva do desempenho dos projectos TACIS na Federação Russa. No entanto, a auditoria revelou que a actuação dos contratantes e dos responsáveis pelo acompanhamento correspondeu às especificações dos seus contratos (ver ponto 55). |
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IV.

Em geral, o Tribunal concluiu que nove dos projectos auditados tinham alcançado os objectivos respectivos. Em oito casos os objectivos foram alcançados parcialmente e em 12 casos não foram alcançados. Cinco projectos apresentaram resultados duráveis. Tendo em conta os referidos resultados de auditoria, que revelam uma reduzida eficácia na utilização dos fundos do programa TACIS, o Tribunal não pode fazer uma apreciação positiva do desempenho dos projectos TACIS na Federação Russa. No entanto, a auditoria revelou que a actuação dos contratantes e dos responsáveis pelo acompanhamento correspondeu às especificações dos seus contratos (ver ponto 55).

| V. | O Tribunal observou que a Comissão dispunha de sistemas de programação completos. No entanto, o processo de programação era demorado e, apesar dos esforços da Comissão, não havia um verdadeiro diálogo entre a Comissão e as autoridades e os beneficiários russos. Em consequência verificaram-se casos em que as autoridades russas aceitaram uma assistência que, na realidade, os beneficiários finais não desejavam. Estas circunstâncias tiveram um impacto negativo sobre a eficácia dos projectos (ver pontos 20 a 22). |
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V.

O Tribunal observou que a Comissão dispunha de sistemas de programação completos. No entanto, o processo de programação era demorado e, apesar dos esforços da Comissão, não havia um verdadeiro diálogo entre a Comissão e as autoridades e os beneficiários russos. Em consequência verificaram-se casos em que as autoridades russas aceitaram uma assistência que, na realidade, os beneficiários finais não desejavam. Estas circunstâncias tiveram um impacto negativo sobre a eficácia dos projectos (ver pontos 20 a 22).

| VI. | Verificou-se igualmente que, por vezes, os objectivos dos projectos não eram precisos nem quantificáveis, ou não existiam, e que, em certos casos, os pressupostos subjacentes não eram realistas (ver pontos 26 a 31). A selecção dos beneficiários e a respectiva participação não foram bem sucedidas em certas ocasiões (ver pontos 32 a 34). A determinação da dimensão do projecto levantou problemas. Em certos casos, foram incluídos projectos individuais sem grande relação entre si num conjunto de cadernos de encargos. O co-financiamento quase não foi utilizado (ver pontos 37 e 38). Em 12 casos (de 29) verificaram-se grandes atrasos ao nível da execução, mas a desconcentração de responsabilidades para a delegação deu origem a procedimentos de gestão dos projectos mais eficazes (ver pontos 39 e 40). Os comités directivos não funcionaram bem. Os equipamentos não foram muitas vezes utilizados para os fins previstos no projecto (ver pontos 43 a 46). Não foram efectuadas avaliações ex post do impacto dos projectos (ver pontos 48 e 53). |
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VI.

Verificou-se igualmente que, por vezes, os objectivos dos projectos não eram precisos nem quantificáveis, ou não existiam, e que, em certos casos, os pressupostos subjacentes não eram realistas (ver pontos 26 a 31). A selecção dos beneficiários e a respectiva participação não foram bem sucedidas em certas ocasiões (ver pontos 32 a 34). A determinação da dimensão do projecto levantou problemas. Em certos casos, foram incluídos projectos individuais sem grande relação entre si num conjunto de cadernos de encargos. O co-financiamento quase não foi utilizado (ver pontos 37 e 38). Em 12 casos (de 29) verificaram-se grandes atrasos ao nível da execução, mas a desconcentração de responsabilidades para a delegação deu origem a procedimentos de gestão dos projectos mais eficazes (ver pontos 39 e 40). Os comités directivos não funcionaram bem. Os equipamentos não foram muitas vezes utilizados para os fins previstos no projecto (ver pontos 43 a 46). Não foram efectuadas avaliações ex post do impacto dos projectos (ver pontos 48 e 53).

| VII. | As principais recomendações do Tribunal são as seguintes (ver ponto 56): |
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VII.

As principais recomendações do Tribunal são as seguintes (ver ponto 56):

| — | O planeamento dos programas de acções externas deverá basear-se num diálogo efectivo entre a Comissão e os beneficiários. Deverão ser financiados apenas projectos com objectivos claros que sejam partilhados pela Comissão e pelos beneficiários. |
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—

O planeamento dos programas de acções externas deverá basear-se num diálogo efectivo entre a Comissão e os beneficiários. Deverão ser financiados apenas projectos com objectivos claros que sejam partilhados pela Comissão e pelos beneficiários.

| — | Para melhorar o funcionamento dos seus sistemas a Comissão deverá utilizar o Ciclo de Gestão do Projecto (CGP), incluindo o quadro lógico sempre que necessário, não devendo agrupar pequenos projectos com objectivos e beneficiários diferentes. |
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Para melhorar o funcionamento dos seus sistemas a Comissão deverá utilizar o Ciclo de Gestão do Projecto (CGP), incluindo o quadro lógico sempre que necessário, não devendo agrupar pequenos projectos com objectivos e beneficiários diferentes.

| — | A Comissão deverá avaliar de forma realista a sustentabilidade potencial dos projectos durante a sua fase de planeamento; assegurar a avaliação ex post dos projectos concluídos para determinar as boas e as más práticas, bem como dar informações acerca dos projectos e dos seus resultados para efeitos de divulgação. |
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—

A Comissão deverá avaliar de forma realista a sustentabilidade potencial dos projectos durante a sua fase de planeamento; assegurar a avaliação ex post dos projectos concluídos para determinar as boas e as más práticas, bem como dar informações acerca dos projectos e dos seus resultados para efeitos de divulgação.

INTRODUÇÃO

O programa TACIS

| 1. | Após o desmembramento da União Soviética, a União Europeia (UE) criou um programa de assistência técnica para os países da Comunidade de Estados Independentes (CEI) recentemente criada. O objectivo desse programa, chamado TACIS, era promover a transição para uma economia de mercado e reforçar a democracia e o estado de direito nos países destinatários. |
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1.

Após o desmembramento da União Soviética, a União Europeia (UE) criou um programa de assistência técnica para os países da Comunidade de Estados Independentes (CEI) recentemente criada. O objectivo desse programa, chamado TACIS, era promover a transição para uma economia de mercado e reforçar a democracia e o estado de direito nos países destinatários.

| 2. | Foram disponibilizados, através de dois regulamentos do Conselho (2) relativos ao período 1991-1999, aproximadamente 4 221 milhões de euros para a assistência a prestar aos países parceiros da Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Cazaquistão, Federação Russa, Geórgia, Moldávia, Mongólia, Quirguizistão, Tajiquistão, Turquemenistão, Ucrânia e Usbequistão. O actual Regulamento (CE, Euratom) n.o 99/2000 do Conselho, de 29 de Dezembro de 1999 (3), atribui 3 138 milhões de euros à assistência TACIS durante o período compreendido entre 2000 e 2006. Os serviços da Comissão estão actualmente a definir um novo conceito e uma nova base jurídica aplicáveis à assistência a estes países a partir de 2007. |
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2.

Foram disponibilizados, através de dois regulamentos do Conselho (2) relativos ao período 1991-1999, aproximadamente 4 221 milhões de euros para a assistência a prestar aos países parceiros da Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Cazaquistão, Federação Russa, Geórgia, Moldávia, Mongólia, Quirguizistão, Tajiquistão, Turquemenistão, Ucrânia e Usbequistão. O actual Regulamento (CE, Euratom) n.o 99/2000 do Conselho, de 29 de Dezembro de 1999 (3), atribui 3 138 milhões de euros à assistência TACIS durante o período compreendido entre 2000 e 2006. Os serviços da Comissão estão actualmente a definir um novo conceito e uma nova base jurídica aplicáveis à assistência a estes países a partir de 2007.

| 3. | O programa TACIS tem como objectivo a transferência de «know-how» através da assistência técnica, o que inclui a realização de estudos, preparação de planos, bem como consultoria e formação. Os consultantes dos países comunitários colaboram com os beneficiários a fim de transferirem «know-how» e competências, que deverão ser reproduzidos por outros projectos e organizações no país destinatário. A ajuda é financiada pelo orçamento comunitário através de pagamentos efectuados directamente aos contratantes europeus que prestam a assistência técnica. |
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3.

O programa TACIS tem como objectivo a transferência de «know-how» através da assistência técnica, o que inclui a realização de estudos, preparação de planos, bem como consultoria e formação. Os consultantes dos países comunitários colaboram com os beneficiários a fim de transferirem «know-how» e competências, que deverão ser reproduzidos por outros projectos e organizações no país destinatário. A ajuda é financiada pelo orçamento comunitário através de pagamentos efectuados directamente aos contratantes europeus que prestam a assistência técnica.

| 4. | Além do regulamento do Conselho (ver ponto 2), as relações entre a UE e os países TACIS baseiam-se em acordos de parceria e cooperação (APC) assinados entre a UE, os Estados-Membros e cada país parceiro. A Direcção-Geral das Relações Externas (RELEX) é responsável pela programação de TACIS em colaboração com os países parceiros. A execução do programa TACIS é posteriormente definida em documentos de estratégia (DE) por país e/ou regionais plurianuais e em programas indicativos plurianuais (PIP) (para os programas nacionais bem como para os programas regionais ou plurinacionais). Antes de definir os programas indicativos plurianuais, a Comissão tem de discutir as prioridades com o Comité de Assistência aos Novos Estados Independentes (Comité TACIS) (4). |
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4.

Além do regulamento do Conselho (ver ponto 2), as relações entre a UE e os países TACIS baseiam-se em acordos de parceria e cooperação (APC) assinados entre a UE, os Estados-Membros e cada país parceiro. A Direcção-Geral das Relações Externas (RELEX) é responsável pela programação de TACIS em colaboração com os países parceiros. A execução do programa TACIS é posteriormente definida em documentos de estratégia (DE) por país e/ou regionais plurianuais e em programas indicativos plurianuais (PIP) (para os programas nacionais bem como para os programas regionais ou plurinacionais). Antes de definir os programas indicativos plurianuais, a Comissão tem de discutir as prioridades com o Comité de Assistência aos Novos Estados Independentes (Comité TACIS) (4).

| 5. | Actualmente, o Serviço de Cooperação Europe Aid (EuropeAid) converte os programas indicativos plurianuais em programas de acção (PA) anuais ou bianuais, em colaboração com os coordenadores nacionais TACIS, os ministérios competentes e outras organizações dos países beneficiários e após a realização de consultas internas ao nível da Comissão. O Comité TACIS deve dar a sua opinião sobre o conteúdo dos programas de acção, incluindo a lista de projectos. Estes documentos são completados por acordos de financiamento (acordos entre a UE e os países beneficiários relativos aos projectos a financiar) e pelos documentos relativos ao planeamento de cada projecto (cadernos de encargos). O programa TACIS de Cooperação Transfronteiriça e as actividades em matéria de segurança nuclear desenvolvidas por TACIS têm os seus próprios documentos de estratégia e programas de acção e indicativos. |
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5.

Actualmente, o Serviço de Cooperação Europe Aid (EuropeAid) converte os programas indicativos plurianuais em programas de acção (PA) anuais ou bianuais, em colaboração com os coordenadores nacionais TACIS, os ministérios competentes e outras organizações dos países beneficiários e após a realização de consultas internas ao nível da Comissão. O Comité TACIS deve dar a sua opinião sobre o conteúdo dos programas de acção, incluindo a lista de projectos. Estes documentos são completados por acordos de financiamento (acordos entre a UE e os países beneficiários relativos aos projectos a financiar) e pelos documentos relativos ao planeamento de cada projecto (cadernos de encargos). O programa TACIS de Cooperação Transfronteiriça e as actividades em matéria de segurança nuclear desenvolvidas por TACIS têm os seus próprios documentos de estratégia e programas de acção e indicativos.

| 6. | O planeamento da intervenção do programa TACIS deverá basear-se no diálogo, o que significa que, em todos os níveis de programação e em todas as fases de identificação do projecto, a Comissão e os países beneficiários devem chegar a acordo acerca das prioridades e dos projectos. Por conseguinte, todos os documentos supramencionados, desde os programas indicativos plurianuais até aos cadernos de encargos, têm de ser discutidos e assinados pelos representantes da Comissão e dos países beneficiários. |
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6.

O planeamento da intervenção do programa TACIS deverá basear-se no diálogo, o que significa que, em todos os níveis de programação e em todas as fases de identificação do projecto, a Comissão e os países beneficiários devem chegar a acordo acerca das prioridades e dos projectos. Por conseguinte, todos os documentos supramencionados, desde os programas indicativos plurianuais até aos cadernos de encargos, têm de ser discutidos e assinados pelos representantes da Comissão e dos países beneficiários.

| 7. | Ao EuropeAid compete a responsabilidade pela gestão global do ciclo do projecto, desde a identificação até à apreciação do projecto, passando pelo respectivo financiamento, execução e avaliação. |
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7.

Ao EuropeAid compete a responsabilidade pela gestão global do ciclo do projecto, desde a identificação até à apreciação do projecto, passando pelo respectivo financiamento, execução e avaliação.

| 8. | Em 2000, a Comissão deu início a uma reforma aprofundada da gestão dos seus programas de ajuda externa (5). O principal objectivo consistia em melhorar de forma significativa a rapidez e a qualidade da ajuda externa comunitária. Uma das principais componentes dessa reforma era a desconcentração generalizada de tarefas e responsabilidades de gestão da ajuda nas delegações da Comissão. Em consequência dessa desconcentração, as delegações passaram a ser responsáveis pela preparação dos projectos, realização de contratos e execução financeira e técnica. Os serviços centrais em Bruxelas deixaram de assegurar a gestão directa dos projectos, passando a ser responsáveis pelo acompanhamento e apoio das delegações. |
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8.

Em 2000, a Comissão deu início a uma reforma aprofundada da gestão dos seus programas de ajuda externa (5). O principal objectivo consistia em melhorar de forma significativa a rapidez e a qualidade da ajuda externa comunitária. Uma das principais componentes dessa reforma era a desconcentração generalizada de tarefas e responsabilidades de gestão da ajuda nas delegações da Comissão. Em consequência dessa desconcentração, as delegações passaram a ser responsáveis pela preparação dos projectos, realização de contratos e execução financeira e técnica. Os serviços centrais em Bruxelas deixaram de assegurar a gestão directa dos projectos, passando a ser responsáveis pelo acompanhamento e apoio das delegações.

O programa TACIS na Federação Russa

| 9. | A Federação Russa é a principal beneficiária do programa TACIS, tendo recebido cerca de 40 % de todo o financiamento do programa. No total, o financiamento atribuído à Federação Russa tem sido de aproximadamente 200 milhões de euros por ano. |
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9.

A Federação Russa é a principal beneficiária do programa TACIS, tendo recebido cerca de 40 % de todo o financiamento do programa. No total, o financiamento atribuído à Federação Russa tem sido de aproximadamente 200 milhões de euros por ano.

A União Europeia e a Federação Russa

| 10. | A política seguida pela UE em relação à Federação Russa está concebida para: contribuir para reforçar o estado de direito através do desenvolvimento de instituições eficientes, bem como de sistemas legislativos, executivos e judiciais eficazes; melhorar o clima de investimento; aumentar a harmonização com a UE em matéria de legislação; cooperar nos domínios da justiça e assuntos internos, ambiente e segurança nuclear. Estas medidas deverão ajudar a criar as condições para um crescimento económico são na Federação Russa e para o desenvolvimento de uma verdadeira parceria com a UE. |
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10.

A política seguida pela UE em relação à Federação Russa está concebida para: contribuir para reforçar o estado de direito através do desenvolvimento de instituições eficientes, bem como de sistemas legislativos, executivos e judiciais eficazes; melhorar o clima de investimento; aumentar a harmonização com a UE em matéria de legislação; cooperar nos domínios da justiça e assuntos internos, ambiente e segurança nuclear. Estas medidas deverão ajudar a criar as condições para um crescimento económico são na Federação Russa e para o desenvolvimento de uma verdadeira parceria com a UE.

| 11. | O Acordo de Parceria e Cooperação entre a UE e a Federação Russa rege as relações políticas, económicas e culturais entre a UE e a Federação Russa. Foi assinado em 1994 e entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1997 por um período inicial de dez anos. A Comissão e as autoridades russas estão actualmente a definir um novo instrumento para o período posterior ao do actual acordo. |
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11.

O Acordo de Parceria e Cooperação entre a UE e a Federação Russa rege as relações políticas, económicas e culturais entre a UE e a Federação Russa. Foi assinado em 1994 e entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1997 por um período inicial de dez anos. A Comissão e as autoridades russas estão actualmente a definir um novo instrumento para o período posterior ao do actual acordo.

Âmbito e abordagem de auditoria

| 12. | A auditoria tinha como objectivo avaliar se a Comissão gerira os projectos TACIS na Federação Russa de forma a que esses projectos fossem eficazes. Para esse efeito, o Tribunal auditou uma amostra de projectos a fim de determinar: i) em que medida os objectivos dos projectos foram alcançados, ii) até que ponto os projectos eram sustentáveis. Na sua auditoria, o Tribunal seguiu as fases do sistema de gestão do ciclo do projecto (GCP) da Comissão: programação, identificação e planeamento do projecto, financiamento do projecto, execução e avaliação do projecto. |
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12.

A auditoria tinha como objectivo avaliar se a Comissão gerira os projectos TACIS na Federação Russa de forma a que esses projectos fossem eficazes. Para esse efeito, o Tribunal auditou uma amostra de projectos a fim de determinar: i) em que medida os objectivos dos projectos foram alcançados, ii) até que ponto os projectos eram sustentáveis. Na sua auditoria, o Tribunal seguiu as fases do sistema de gestão do ciclo do projecto (GCP) da Comissão: programação, identificação e planeamento do projecto, financiamento do projecto, execução e avaliação do projecto.

| 13. | Uma vez que a auditoria incidiu sobre os projectos, a avaliação do processo de programação foi limitada aos aspectos que tivessem um impacto directo sobre o planeamento dos projectos auditados. A auditoria não abrangeu outros objectivos políticos gerais não quantificáveis dos projectos. |
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13.

Uma vez que a auditoria incidiu sobre os projectos, a avaliação do processo de programação foi limitada aos aspectos que tivessem um impacto directo sobre o planeamento dos projectos auditados. A auditoria não abrangeu outros objectivos políticos gerais não quantificáveis dos projectos.

| 14. | No âmbito da presente auditoria o Tribunal colaborou com o Tribunal de Contas russo. Este efectuou uma auditoria paralela dos projectos TACIS ao nível das autoridades russas competentes. O relatório do Tribunal de Contas russo será publicado no início de 2006. |
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14.

No âmbito da presente auditoria o Tribunal colaborou com o Tribunal de Contas russo. Este efectuou uma auditoria paralela dos projectos TACIS ao nível das autoridades russas competentes. O relatório do Tribunal de Contas russo será publicado no início de 2006.

| 15. | O Tribunal examinou 29 contratos (projectos) de um total de 275 celebrados em 2000 ou posteriormente cujo termo não ultrapassasse o final de 2003, que constituam os projectos mais recentes cuja sustentabilidade podia ser avaliada. Estes projectos foram financiados pelos programas de acção de 1997-2000, tendo sido executados principalmente em 2002 e 2003. O valor total dos contratos auditados era superior a 56 milhões de euros numa população total de 109 milhões de euros (6). Os projectos de segurança nuclear, bem como os projectos TACIS de cooperação transfronteiriça, foram excluídos da amostra, uma vez que o Tribunal publicou relatórios especiais baseados em auditorias realizadas nestas áreas em 1998 (7) (objecto de acompanhamento no Relatório Anual de 2000) e em 2001 (8). |
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15.

O Tribunal examinou 29 contratos (projectos) de um total de 275 celebrados em 2000 ou posteriormente cujo termo não ultrapassasse o final de 2003, que constituam os projectos mais recentes cuja sustentabilidade podia ser avaliada. Estes projectos foram financiados pelos programas de acção de 1997-2000, tendo sido executados principalmente em 2002 e 2003. O valor total dos contratos auditados era superior a 56 milhões de euros numa população total de 109 milhões de euros (6). Os projectos de segurança nuclear, bem como os projectos TACIS de cooperação transfronteiriça, foram excluídos da amostra, uma vez que o Tribunal publicou relatórios especiais baseados em auditorias realizadas nestas áreas em 1998 (7) (objecto de acompanhamento no Relatório Anual de 2000) e em 2001 (8).

| 16. | A amostra incluía diferentes tipos de acções e áreas de intervenção. Além de grandes projectos TACIS com um orçamento de pelo menos 2 milhões de euros, existiam três projectos Bistro (9) mais pequenos, três prorrogações de projectos anteriores mais pequenos e um contrato relativo a um estudo de viabilidade. |
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16.

A amostra incluía diferentes tipos de acções e áreas de intervenção. Além de grandes projectos TACIS com um orçamento de pelo menos 2 milhões de euros, existiam três projectos Bistro (9) mais pequenos, três prorrogações de projectos anteriores mais pequenos e um contrato relativo a um estudo de viabilidade.

OBSERVAÇÕES

| 17. | Na maioria dos projectos registaram-se problemas em uma ou várias fases do ciclo do projecto. Esses problemas são indicados em seguida. O quadro 1 indica o número de projectos afectados pelos principais problemas detectados pela auditoria.
  Quadro 1
  Número de projectos afectados pelos principais problemas revelados pela auditoria | Número de projectos com problemas | Número de projectos sem problemas |
| --- | --- | --- | --- |
| Número total de projectos auditados = 29 | | |
| Identificação e planeamento de projectos |
| Longo período de planeamento dos projectos | 8 | 21 |
| Pressupostos irrealistas | 12 | 17 |
| Objectivos irrealistas | 9 | 20 |
| Objectivos imprecisos ou inexistentes | 16 | 13 |
| Insucesso na escolha e participação dos beneficiários | 11 | 18 |
| Financiamento do projecto |
| Determinação pouco clara da dimensão do projecto | 8 | 21 |
| Execução do projecto |
| Atrasos na execução | 12 | 17 |
| Problemas ao nível do desempenho dos contratantes | 6 | 23 |
| Acompanhamento ineficaz | 3 | 26 |
| Objectivos parcialmente alcançados ou não alcançados | 12/8 | 9 |
| Condicionalismos não definidos ou não respeitados | 8 | 21 |
| Divulgação e sustentabilidade |
| Má divulgação | 17 | 12 |
| Má sustentabilidade | 24 | 5 |
| Ausência de avaliação | 27 | 2 |

17.

Na maioria dos projectos registaram-se problemas em uma ou várias fases do ciclo do projecto. Esses problemas são indicados em seguida. O quadro 1 indica o número de projectos afectados pelos principais problemas detectados pela auditoria.

Quadro 1

Número de projectos afectados pelos principais problemas revelados pela auditoria

Número de projectos com problemas

Número de projectos sem problemas

Número total de projectos auditados = 29

Identificação e planeamento de projectos

Longo período de planeamento dos projectos

8

21

Pressupostos irrealistas

12

17

Objectivos irrealistas

9

20

Objectivos imprecisos ou inexistentes

16

13

Insucesso na escolha e participação dos beneficiários

11

18

Financiamento do projecto

Determinação pouco clara da dimensão do projecto

8

21

Execução do projecto

Atrasos na execução

12

17

Problemas ao nível do desempenho dos contratantes

6

23

Acompanhamento ineficaz

3

26

Objectivos parcialmente alcançados ou não alcançados

12/8

9

Condicionalismos não definidos ou não respeitados

8

21

Divulgação e sustentabilidade

Má divulgação

17

12

Má sustentabilidade

24

5

Ausência de avaliação

27

2

Objectivos alcançados apenas parcialmente ou não alcançados

| 18. | Em relação a nove projectos os respectivos objectivos foram plenamente alcançados. Em oito casos, os objectivos foram alcançados parcialmente e em 12 casos não foram alcançados.



  Caixa 1

  Um projecto tinha vários objectivos específicos, um dos quais consistia na harmonização das normas jurídicas rodoviárias entre a UE e a Federação Russa. Não era possível alcançar este objectivo porque não existem normas comunitárias neste domínio. O segundo objectivo era possibilitar a realização de testes comparativos de materiais rodoviários, fornecendo a uma agência russa o equipamento necessário para os testes. O equipamento foi entregue mas ainda não tinha sido utilizado quase dois anos após a conclusão do projecto. O terceiro objectivo, formação para o pessoal do beneficiário, foi anulado a meio do projecto. |
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18.

Em relação a nove projectos os respectivos objectivos foram plenamente alcançados. Em oito casos, os objectivos foram alcançados parcialmente e em 12 casos não foram alcançados.

Caixa 1

  Um projecto tinha vários objectivos específicos, um dos quais consistia na harmonização das normas jurídicas rodoviárias entre a UE e a Federação Russa. Não era possível alcançar este objectivo porque não existem normas comunitárias neste domínio. O segundo objectivo era possibilitar a realização de testes comparativos de materiais rodoviários, fornecendo a uma agência russa o equipamento necessário para os testes. O equipamento foi entregue mas ainda não tinha sido utilizado quase dois anos após a conclusão do projecto. O terceiro objectivo, formação para o pessoal do beneficiário, foi anulado a meio do projecto.

| 19. | Em geral, os projectos pequenos, nos quais os objectivos estavam bem definidos e eram claros, obtiveram os melhores resultados em matéria de realização dos objectivos. Da mesma forma, os resultados dos projectos executados a nível regional foram geralmente melhores que os de projectos que implicavam os ministérios ao nível central, devido a uma maior participação e sentimento de posse por parte dos beneficiários e a uma maior motivação dos funcionários. |
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19.

Em geral, os projectos pequenos, nos quais os objectivos estavam bem definidos e eram claros, obtiveram os melhores resultados em matéria de realização dos objectivos. Da mesma forma, os resultados dos projectos executados a nível regional foram geralmente melhores que os de projectos que implicavam os ministérios ao nível central, devido a uma maior participação e sentimento de posse por parte dos beneficiários e a uma maior motivação dos funcionários.

Quadro de programação

| 20. | Ao longo dos anos a Comissão desenvolveu um sistema de programação das acções externas. Em teoria, o sistema é lógico e completo, mantendo-se estável já há vários anos. Em conformidade com outros programas de acções externas, muitos documentos são preparados nos vários níveis de programação e execução do programa TACIS (ver pontos 4 e 5). |
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20.

Ao longo dos anos a Comissão desenvolveu um sistema de programação das acções externas. Em teoria, o sistema é lógico e completo, mantendo-se estável já há vários anos. Em conformidade com outros programas de acções externas, muitos documentos são preparados nos vários níveis de programação e execução do programa TACIS (ver pontos 4 e 5).

| 21. | No entanto, o processo de programação, incluindo as consultas internas e externas, é demorado, o que pressiona a identificação dos projectos e a preparação dos documentos de planeamento de cada projecto. Finalmente, à medida que se aproximam os prazos de apresentação dos projectos, essa pressão dá origem a cadernos de encargos de má qualidade (ver ponto 26). |
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21.

No entanto, o processo de programação, incluindo as consultas internas e externas, é demorado, o que pressiona a identificação dos projectos e a preparação dos documentos de planeamento de cada projecto. Finalmente, à medida que se aproximam os prazos de apresentação dos projectos, essa pressão dá origem a cadernos de encargos de má qualidade (ver ponto 26).

| 22. | Os resultados dos projectos auditados e a análise dos respectivos problemas revelam que, apesar dos esforços evidentes da Comissão durante as consultas formais, a programação e a subsequente identificação dos projectos, incluindo a preparação de acordos de financiamento e de cadernos de encargos, foram efectuadas sem que houvesse um diálogo apropriado (ver ponto 6) aos vários níveis, ou seja, com as autoridades russas que administram o programa TACIS e os beneficiários (ministérios e outras organizações). Em determinadas áreas de intervenção o processo de reforma na Federação Russa não estava tão avançado como seria desejável ou, ao nível dos beneficiários, o ambiente político não tinha ainda amadurecido o suficiente para possibilitar um diálogo construtivo com a Comissão. Daí resultou que, em determinados casos, as autoridades russas aceitaram uma assistência que, na verdade, os beneficiários finais não desejavam. Esta ausência de diálogo e a lentidão do processo de planeamento (ver ponto 21) tiveram um impacto negativo sobre a eficácia dos projectos. |
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22.

Os resultados dos projectos auditados e a análise dos respectivos problemas revelam que, apesar dos esforços evidentes da Comissão durante as consultas formais, a programação e a subsequente identificação dos projectos, incluindo a preparação de acordos de financiamento e de cadernos de encargos, foram efectuadas sem que houvesse um diálogo apropriado (ver ponto 6) aos vários níveis, ou seja, com as autoridades russas que administram o programa TACIS e os beneficiários (ministérios e outras organizações). Em determinadas áreas de intervenção o processo de reforma na Federação Russa não estava tão avançado como seria desejável ou, ao nível dos beneficiários, o ambiente político não tinha ainda amadurecido o suficiente para possibilitar um diálogo construtivo com a Comissão. Daí resultou que, em determinados casos, as autoridades russas aceitaram uma assistência que, na verdade, os beneficiários finais não desejavam. Esta ausência de diálogo e a lentidão do processo de planeamento (ver ponto 21) tiveram um impacto negativo sobre a eficácia dos projectos.

Identificação e planeamento dos projectos

Deficiente aplicação do Sistema de Gestão do Ciclo do Projecto

| 23. | Em 1992 a Comissão adoptou a metodologia do ciclo de gestão do projecto, que define o formato e o conteúdo das propostas de financiamento e inclui como requisito a criação de um quadro lógico (10), a fim de melhorar a gestão do projecto. No entanto, a Comissão só tornou obrigatória a utilização daquela metodologia e dos quadros lógicos a partir de 2001. |
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23.

Em 1992 a Comissão adoptou a metodologia do ciclo de gestão do projecto, que define o formato e o conteúdo das propostas de financiamento e inclui como requisito a criação de um quadro lógico (10), a fim de melhorar a gestão do projecto. No entanto, a Comissão só tornou obrigatória a utilização daquela metodologia e dos quadros lógicos a partir de 2001.

| 24. | Em 2001, o Tribunal publicou o Relatório Especial n.o 21/2000 sobre a gestão dos programas de ajuda externa da Comissão. Uma das constatações do relatório era que os quadros lógicos incluídos no ciclo de gestão do projecto estavam frequentemente mal preparados (11). Essa auditoria do programa TACIS revelou que a Comissão ainda não utilizava o ciclo de gestão do projecto, incluindo os quadros lógicos, de forma sistemática. A auditoria revelou igualmente que, na maioria dos casos em que os quadros lógicos eram utilizados de forma eficaz, os projectos obtinham melhores resultados. A utilização do ciclo de gestão do projecto obrigava a um planeamento mais rigoroso. |
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24.

Em 2001, o Tribunal publicou o Relatório Especial n.o 21/2000 sobre a gestão dos programas de ajuda externa da Comissão. Uma das constatações do relatório era que os quadros lógicos incluídos no ciclo de gestão do projecto estavam frequentemente mal preparados (11). Essa auditoria do programa TACIS revelou que a Comissão ainda não utilizava o ciclo de gestão do projecto, incluindo os quadros lógicos, de forma sistemática. A auditoria revelou igualmente que, na maioria dos casos em que os quadros lógicos eram utilizados de forma eficaz, os projectos obtinham melhores resultados. A utilização do ciclo de gestão do projecto obrigava a um planeamento mais rigoroso.

Longo período de planeamento dos projectos

| 25. | O período decorrido entre a ideia original ou o pedido de financiamento do projecto e o início do projecto era muito longo. Um projecto de consultoria pode demorar até três anos a ser lançado, o que é demasiado, uma vez que as necessidades e a situação dos beneficiários sofrem alterações. Devido a atrasos, os projectos, e especialmente aqueles respeitantes à definição de políticas ou gestão de crises, já estavam desactualizados quando finalmente tinham início. Assim, à medida que, com o tempo, os problemas iniciais eram resolvidos, os contratantes tinham de alterar as abordagens dos projectos, o que atrasava ainda mais a sua execução.



  Caixa 2

  Antes de prestar assistência no domínio da luta contra o branqueamento de capitais, a Comissão insistiu na realização de um estudo de viabilidade. Principalmente devido a dificuldades de coordenação interna ao nível dos serviços da Comissão, mas também porque a organização beneficiária demorou demasiado tempo a aprovar o seu caderno de encargos, o início do próprio projecto preparatório sofreu um atraso de dois anos. Finalmente, todas estas circunstâncias levaram a que o projecto de assistência técnica — que era política e economicamente importante, bem como urgente para a Federação Russa — tivesse um atraso de cinco anos. |
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25.

O período decorrido entre a ideia original ou o pedido de financiamento do projecto e o início do projecto era muito longo. Um projecto de consultoria pode demorar até três anos a ser lançado, o que é demasiado, uma vez que as necessidades e a situação dos beneficiários sofrem alterações. Devido a atrasos, os projectos, e especialmente aqueles respeitantes à definição de políticas ou gestão de crises, já estavam desactualizados quando finalmente tinham início. Assim, à medida que, com o tempo, os problemas iniciais eram resolvidos, os contratantes tinham de alterar as abordagens dos projectos, o que atrasava ainda mais a sua execução.

Caixa 2

  Antes de prestar assistência no domínio da luta contra o branqueamento de capitais, a Comissão insistiu na realização de um estudo de viabilidade. Principalmente devido a dificuldades de coordenação interna ao nível dos serviços da Comissão, mas também porque a organização beneficiária demorou demasiado tempo a aprovar o seu caderno de encargos, o início do próprio projecto preparatório sofreu um atraso de dois anos. Finalmente, todas estas circunstâncias levaram a que o projecto de assistência técnica — que era política e economicamente importante, bem como urgente para a Federação Russa — tivesse um atraso de cinco anos.

Pressupostos e objectivos subjacentes irrealistas

| 26. | O longo período de planeamento nem sempre deu origem a cadernos de encargos de boa qualidade. Em nove casos verificou-se que, devido a investigações prévias insuficientes na fase de concepção do projecto, foram definidos objectivos irrealistas. Muitas vezes, na concepção dos projectos não eram tidos em conta os condicionalismos jurídicos relativos à execução dos projectos, os objectivos não eram da competência do beneficiário ou então eram demasiado abrangentes e abstractos para poderem ser alcançados através de um único projecto. Por exemplo, a maioria dos projectos com objectivos ou tarefas relacionados com a elaboração da regulamentação que rege as diferentes políticas, incluindo a aplicação de legislação, não teve êxito.



  Caixa 3

  Foi criado um projecto-piloto para testar um novo modelo destinado a facilitar o arranque de novas empresas. Contudo, um modelo semelhante fora já criado na Federação Russa com a ajuda de assistência técnica canadiana em meados dos anos 90. |
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26.

O longo período de planeamento nem sempre deu origem a cadernos de encargos de boa qualidade. Em nove casos verificou-se que, devido a investigações prévias insuficientes na fase de concepção do projecto, foram definidos objectivos irrealistas. Muitas vezes, na concepção dos projectos não eram tidos em conta os condicionalismos jurídicos relativos à execução dos projectos, os objectivos não eram da competência do beneficiário ou então eram demasiado abrangentes e abstractos para poderem ser alcançados através de um único projecto. Por exemplo, a maioria dos projectos com objectivos ou tarefas relacionados com a elaboração da regulamentação que rege as diferentes políticas, incluindo a aplicação de legislação, não teve êxito.

Caixa 3

  Foi criado um projecto-piloto para testar um novo modelo destinado a facilitar o arranque de novas empresas. Contudo, um modelo semelhante fora já criado na Federação Russa com a ajuda de assistência técnica canadiana em meados dos anos 90.

| 27. | A participação dos homólogos russos, bem como das direcções-gerais competentes da Comissão, nos processos de elaboração e aprovação dos documentos de planeamento foi muito variada, podendo considerar-se que foi insuficiente para garantir um planeamento realista em certos casos.



  Caixa 4

  Num determinado caso uma cidade participava num projecto de aquecimento e energia eléctrica a nível concelhio, mas não foi designada como beneficiário principal. Essa cidade não assinou o caderno de encargos e, como tal, o projecto sofreu atrasos e deparou-se com problemas de gestão causados pela falta de empenhamento das autoridades municipais. |
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27.

A participação dos homólogos russos, bem como das direcções-gerais competentes da Comissão, nos processos de elaboração e aprovação dos documentos de planeamento foi muito variada, podendo considerar-se que foi insuficiente para garantir um planeamento realista em certos casos.

Caixa 4

  Num determinado caso uma cidade participava num projecto de aquecimento e energia eléctrica a nível concelhio, mas não foi designada como beneficiário principal. Essa cidade não assinou o caderno de encargos e, como tal, o projecto sofreu atrasos e deparou-se com problemas de gestão causados pela falta de empenhamento das autoridades municipais.

| 28. | Os seguintes casos constituem exemplos de pressupostos e objectivos irrealistas: o quadro institucional de um beneficiário era inadequado ou inexistente, o grupo-alvo não tinha qualquer interesse nos serviços prestados, o potencial de cooperação da administração local fora sobreavaliado ou o beneficiário não estava autorizado por lei a prestar os serviços ou informações previstos no projecto. |
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28.

Os seguintes casos constituem exemplos de pressupostos e objectivos irrealistas: o quadro institucional de um beneficiário era inadequado ou inexistente, o grupo-alvo não tinha qualquer interesse nos serviços prestados, o potencial de cooperação da administração local fora sobreavaliado ou o beneficiário não estava autorizado por lei a prestar os serviços ou informações previstos no projecto.

Caixa 5

  Um projecto de gestão de uma estrada de carácter exclusivamente local numa região afastada tinha um objectivo geral inadequado que consistia em facilitar as relações comerciais entre a UE e a Federação Russa.
  Na Caixa 1 (ponto 18) é apresentado outro exemplo de um objectivo irrealista relativo à harmonização de normas rodoviárias.

Objectivos imprecisos ou inexistentes

| 29. | Treze dos projectos auditados tinham objectivos claros. No caso de 16 projectos auditados, contudo, os objectivos iniciais do projecto constantes do caderno de encargos descreviam apenas as actividades ou os «inputs» pretendidos, em vez de definirem objectivos claros e quantificáveis; ou eram formulados apenas de maneira geral, como nos documentos de programação, o que obrigava os contratantes a definirem o objectivo real dos projectos na fase de execução. Os projectos não tinham objectivos que identificassem os problemas a resolver nem em relação aos quais os resultados dos projectos pudessem ter sido quantificados. |
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29.

Treze dos projectos auditados tinham objectivos claros. No caso de 16 projectos auditados, contudo, os objectivos iniciais do projecto constantes do caderno de encargos descreviam apenas as actividades ou os «inputs» pretendidos, em vez de definirem objectivos claros e quantificáveis; ou eram formulados apenas de maneira geral, como nos documentos de programação, o que obrigava os contratantes a definirem o objectivo real dos projectos na fase de execução. Os projectos não tinham objectivos que identificassem os problemas a resolver nem em relação aos quais os resultados dos projectos pudessem ter sido quantificados.

| 30. | Na maioria dos projectos auditados não foram definidos indicadores susceptíveis de uma verificação objectiva. Noutros casos, que dispunham de objectivos claros e compreensíveis, verificaram-se diferenças entre as actividades efectivas do projecto e os seus objectivos iniciais descritos nos cadernos de encargos. Num determinado caso, o projecto foi executado sem dispor de objectivos específicos nem de indicadores susceptíveis de uma verificação objectiva. Em vez disso, destinava-se a prestar serviços ad hoc a um ministério, sem que fosse especificado o objectivo exacto do trabalho. No caso de um outro projecto, os beneficiários do sector privado receberam assistência para desenvolver as suas actividades comerciais, o que, na realidade, não se incluía no âmbito do objectivo geral do projecto. |
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30.

Na maioria dos projectos auditados não foram definidos indicadores susceptíveis de uma verificação objectiva. Noutros casos, que dispunham de objectivos claros e compreensíveis, verificaram-se diferenças entre as actividades efectivas do projecto e os seus objectivos iniciais descritos nos cadernos de encargos. Num determinado caso, o projecto foi executado sem dispor de objectivos específicos nem de indicadores susceptíveis de uma verificação objectiva. Em vez disso, destinava-se a prestar serviços ad hoc a um ministério, sem que fosse especificado o objectivo exacto do trabalho. No caso de um outro projecto, os beneficiários do sector privado receberam assistência para desenvolver as suas actividades comerciais, o que, na realidade, não se incluía no âmbito do objectivo geral do projecto.

| 31. | A concepção de alguns projectos era demasiado complexa, incluindo demasiadas tarefas e objectivos distintos e não relacionados entre si.



  Caixa 6

  Um projecto tinha 23«outputs»ou objectivos principais distintos integrados em 8 componentes diferentes, que abrangiam temas como a protecção ambiental na indústria petrolífera, medidas de poupança de energia e estudos relativos à piscicultura. Devido a esta complexidade, não foram totalmente alcançados vários dos objectivos previstos, incluindo dois dos mais significativos. |
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31.

A concepção de alguns projectos era demasiado complexa, incluindo demasiadas tarefas e objectivos distintos e não relacionados entre si.

Caixa 6

  Um projecto tinha 23«outputs»ou objectivos principais distintos integrados em 8 componentes diferentes, que abrangiam temas como a protecção ambiental na indústria petrolífera, medidas de poupança de energia e estudos relativos à piscicultura. Devido a esta complexidade, não foram totalmente alcançados vários dos objectivos previstos, incluindo dois dos mais significativos.

Insucesso na selecção dos beneficiários e respectiva participação

| 32. | A selecção de beneficiários adequados para parceiros dos projectos era muito problemática porque os objectivos dos projectos ultrapassavam por vezes as competências do parceiro do projecto, ou o beneficiário não estava apto a receber ou a beneficiar da assistência. Num caso específico, a Comissão pretendia apoiar uma agência federal por motivos políticos relacionados com as futuras negociações de cooperação entre a UE e a Federação Russa. No entanto, aquela agência acabou por não participar nessas negociações. |
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32.

A selecção de beneficiários adequados para parceiros dos projectos era muito problemática porque os objectivos dos projectos ultrapassavam por vezes as competências do parceiro do projecto, ou o beneficiário não estava apto a receber ou a beneficiar da assistência. Num caso específico, a Comissão pretendia apoiar uma agência federal por motivos políticos relacionados com as futuras negociações de cooperação entre a UE e a Federação Russa. No entanto, aquela agência acabou por não participar nessas negociações.

| 33. | Nos casos em que um projecto tinha vários beneficiários, a sua execução colocava alguns problemas. A falta de cooperação entre as autoridades federais e regionais ou a falta de cooperação entre diferentes autoridades federais e regionais era habitual. Porém, este aspecto, embora evidente, não fora tido em consideração na fase de planeamento.



  Caixa 7

  Num determinado caso, o beneficiário inicial operava apenas numa região. Para respeitar o montante mínimo exigido para o orçamento do projecto, este teria de abranger várias regiões. Para resolver o problema foi criado, apenas no papel, um outro beneficiário que não tinha identidade jurídica nem existência fora dos documentos de planeamento do projecto. |
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33.

Nos casos em que um projecto tinha vários beneficiários, a sua execução colocava alguns problemas. A falta de cooperação entre as autoridades federais e regionais ou a falta de cooperação entre diferentes autoridades federais e regionais era habitual. Porém, este aspecto, embora evidente, não fora tido em consideração na fase de planeamento.

Caixa 7

  Num determinado caso, o beneficiário inicial operava apenas numa região. Para respeitar o montante mínimo exigido para o orçamento do projecto, este teria de abranger várias regiões. Para resolver o problema foi criado, apenas no papel, um outro beneficiário que não tinha identidade jurídica nem existência fora dos documentos de planeamento do projecto.

| 34. | Em cinco casos auditados, os beneficiários não participaram no planeamento do projecto, ou não o fizeram numa fase inicial, pelo que não influenciaram a concepção do projecto. |
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34.

Em cinco casos auditados, os beneficiários não participaram no planeamento do projecto, ou não o fizeram numa fase inicial, pelo que não influenciaram a concepção do projecto.

Financiamento do projecto

Problemas relativos à determinação da dimensão do projecto

| 35. | De acordo com as linhas directrizes de programação, os orçamentos dos projectos TACIS na Federação Russa deveriam ascender no mínimo a 2 milhões de euros para poderem ter um impacto e uma visibilidade suficientes. No entanto, o programa pode financiar algumas iniciativas de pequenas dimensões, incluindo projectos Bistro. A maioria dos projectos que constituíam a amostra auditada dispunham de um orçamento que variava entre 2 e 3 milhões de euros (ver ponto 16). Em oito casos a documentação dos projectos não esclarecia de que forma os orçamentos dos projectos tinham sido elaborados. Quando os projectos não dispõem de objectivos claros, é difícil elaborar um orçamento bem fundamentado. |
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35.

De acordo com as linhas directrizes de programação, os orçamentos dos projectos TACIS na Federação Russa deveriam ascender no mínimo a 2 milhões de euros para poderem ter um impacto e uma visibilidade suficientes. No entanto, o programa pode financiar algumas iniciativas de pequenas dimensões, incluindo projectos Bistro. A maioria dos projectos que constituíam a amostra auditada dispunham de um orçamento que variava entre 2 e 3 milhões de euros (ver ponto 16). Em oito casos a documentação dos projectos não esclarecia de que forma os orçamentos dos projectos tinham sido elaborados. Quando os projectos não dispõem de objectivos claros, é difícil elaborar um orçamento bem fundamentado.

| 36. | Em certos casos o referido montante mínimo causou problemas. Em vez de serem lançados diversos projectos específicos bem definidos, foram incluídas num caderno de encargos diversas tarefas sem relação entre si ou sem qualquer sinergia (ver ponto 31). Os resultados da auditoria revelam que uma abordagem baseada no orçamento, que cria artificialmente projectos maiores, não melhora o impacto e a visibilidade dos mesmos.



  Caixa 8

  No caso de um projecto de reestruturação industrial foram planeados 30 subprojectos. O orçamento foi elaborado de forma a atingir o montante mínimo e não a dar resposta às necessidades dos subprojectos. |
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36.

Em certos casos o referido montante mínimo causou problemas. Em vez de serem lançados diversos projectos específicos bem definidos, foram incluídas num caderno de encargos diversas tarefas sem relação entre si ou sem qualquer sinergia (ver ponto 31). Os resultados da auditoria revelam que uma abordagem baseada no orçamento, que cria artificialmente projectos maiores, não melhora o impacto e a visibilidade dos mesmos.

Caixa 8

  No caso de um projecto de reestruturação industrial foram planeados 30 subprojectos. O orçamento foi elaborado de forma a atingir o montante mínimo e não a dar resposta às necessidades dos subprojectos.

Co-financiamento nacional pouco frequente

| 37. | De acordo com o Regulamento TACIS, a Comissão deveria encorajar activamente o co-financiamento nacional dos projectos. Contudo, os projectos TACIS executados na Federação Russa raramente incluem disposições relativas ao co-financiamento, cujo objectivo seria ter um impacto positivo sobre o empenhamento dos beneficiários e dos contratantes em alcançar os resultados esperados. Só em dois dos projectos auditados os beneficiários co-financiavam as actividades, o que contribuiu para que os beneficiários se sentissem proprietários dos projectos e permitiu alcançar os respectivos objectivos. |
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37.

De acordo com o Regulamento TACIS, a Comissão deveria encorajar activamente o co-financiamento nacional dos projectos. Contudo, os projectos TACIS executados na Federação Russa raramente incluem disposições relativas ao co-financiamento, cujo objectivo seria ter um impacto positivo sobre o empenhamento dos beneficiários e dos contratantes em alcançar os resultados esperados. Só em dois dos projectos auditados os beneficiários co-financiavam as actividades, o que contribuiu para que os beneficiários se sentissem proprietários dos projectos e permitiu alcançar os respectivos objectivos.

| 38. | A maioria dos projectos incluem contribuições em espécie da parte dos beneficiários, tais como o compromisso de disponibilizar pessoal dos homólogos locais ou de providenciar instalações para os contratantes. Em oito casos esta forma de co-financiamento indirecto causou problemas porque os compromissos não foram respeitados, em especial nos projectos realizados em Moscovo. De uma forma geral, os ministérios da Federação Russa não estão autorizados por lei a disponibilizar gabinetes para os contratantes nas suas instalações. Embora a Comissão estivesse a par do problerma, continuou a inserir essa condição nos cadernos de encargos. |
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38.

A maioria dos projectos incluem contribuições em espécie da parte dos beneficiários, tais como o compromisso de disponibilizar pessoal dos homólogos locais ou de providenciar instalações para os contratantes. Em oito casos esta forma de co-financiamento indirecto causou problemas porque os compromissos não foram respeitados, em especial nos projectos realizados em Moscovo. De uma forma geral, os ministérios da Federação Russa não estão autorizados por lei a disponibilizar gabinetes para os contratantes nas suas instalações. Embora a Comissão estivesse a par do problerma, continuou a inserir essa condição nos cadernos de encargos.

Execução dos projectos

Atrasos na execução

| 39. | Dezassete projectos foram executados dentro dos prazos previstos. A execução dos doze restantes sofreu importantes atrasos, sobretudo na fase inicial que normalmente foi mais demorada do que o previsto. Esses atrasos deveram-se principalmente a uma preparação dos projectos inadequada. Devido à deficiente qualidade dos cadernos de encargos, foi necessário autorizar inúmeras alterações durante a fase inicial e a execução. O procedimento utilizado para alterar a abordagem do projecto através de adicionais é demorado. Mesmo as alterações de pessoal obedecem a um procedimento idêntico ao das alterações ao conteúdo do projecto. |
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39.

Dezassete projectos foram executados dentro dos prazos previstos. A execução dos doze restantes sofreu importantes atrasos, sobretudo na fase inicial que normalmente foi mais demorada do que o previsto. Esses atrasos deveram-se principalmente a uma preparação dos projectos inadequada. Devido à deficiente qualidade dos cadernos de encargos, foi necessário autorizar inúmeras alterações durante a fase inicial e a execução. O procedimento utilizado para alterar a abordagem do projecto através de adicionais é demorado. Mesmo as alterações de pessoal obedecem a um procedimento idêntico ao das alterações ao conteúdo do projecto.

| 40. | A desconcentração das responsabilidades em matéria de gestão dos projectos dos serviços centrais da Comissão para as suas delegações deu origem a procedimentos de gestão mais eficazes, resultantes de contactos mais directos entre os gestores dos projectos e os respectivos participantes. Na realidade, uma gestão mais activa por parte das delegações permitiu até superar dificuldades graves de vários projectos. Estas observações estão em conformidade com as observações decorrentes da auditoria do Tribunal sobre a desconcentração da gestão da ajuda externa para as delegações da Comissão, publicadas no Relatório Especial n.o 10/2004 (12). No entanto, a execução de projectos que tinham sido programados e preparados ao nível central em Bruxelas e que, em 2002/2003, foram transferidos para a Delegação da CE em Moscovo (cerca de metade de todos os projectos auditados) sofreu atrasos pontuais e problemas de gestão evidentes devido a esse processo de transferência. |
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40.

A desconcentração das responsabilidades em matéria de gestão dos projectos dos serviços centrais da Comissão para as suas delegações deu origem a procedimentos de gestão mais eficazes, resultantes de contactos mais directos entre os gestores dos projectos e os respectivos participantes. Na realidade, uma gestão mais activa por parte das delegações permitiu até superar dificuldades graves de vários projectos. Estas observações estão em conformidade com as observações decorrentes da auditoria do Tribunal sobre a desconcentração da gestão da ajuda externa para as delegações da Comissão, publicadas no Relatório Especial n.o 10/2004 (12). No entanto, a execução de projectos que tinham sido programados e preparados ao nível central em Bruxelas e que, em 2002/2003, foram transferidos para a Delegação da CE em Moscovo (cerca de metade de todos os projectos auditados) sofreu atrasos pontuais e problemas de gestão evidentes devido a esse processo de transferência.

Desempenho geralmente aceitável dos contratantes

| 41. | Embora muitas vezes os objectivos não fossem alcançados ou fossem-no apenas parcialmente (ver ponto 18), na maioria dos casos, os contratantes tinham produzido os resultados (prestações) previstos quer pelo original do caderno de encargos quer pelo adicional em caso de alteração. Um problema com que os contratantes habitualmente foram confrontados foi o de encontrar e manter pessoal adequado em locais mais afastados do projecto, quando o pessoal inicialmente afectado não estava disponível. Apenas um pequeno projecto não teve êxito por falta de resultados da parte do contratante. Um outro contratante teve problemas financeiros durante a execução do projecto, que causaram um atraso significativo da mesma. |
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41.

Embora muitas vezes os objectivos não fossem alcançados ou fossem-no apenas parcialmente (ver ponto 18), na maioria dos casos, os contratantes tinham produzido os resultados (prestações) previstos quer pelo original do caderno de encargos quer pelo adicional em caso de alteração. Um problema com que os contratantes habitualmente foram confrontados foi o de encontrar e manter pessoal adequado em locais mais afastados do projecto, quando o pessoal inicialmente afectado não estava disponível. Apenas um pequeno projecto não teve êxito por falta de resultados da parte do contratante. Um outro contratante teve problemas financeiros durante a execução do projecto, que causaram um atraso significativo da mesma.

Ineficácia dos comités directivos

| 42. | Os comités directivos, quando foram estabelecidos, normalmente não funcionaram de forma eficaz ou eficiente, o que dificultou a execução dos projectos. As atribuições dos comités foram limitadas pela Comissão, pelo que os membros russos não viam qual seria o impacto que os comités directivos poderiam ter e, por isso, não participavam activamente nas reuniões. Os gestores de projectos dos contratantes tiveram de assumir parte das funções dos comités directivos. |
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42.

Os comités directivos, quando foram estabelecidos, normalmente não funcionaram de forma eficaz ou eficiente, o que dificultou a execução dos projectos. As atribuições dos comités foram limitadas pela Comissão, pelo que os membros russos não viam qual seria o impacto que os comités directivos poderiam ter e, por isso, não participavam activamente nas reuniões. Os gestores de projectos dos contratantes tiveram de assumir parte das funções dos comités directivos.

Equipamento não utilizado no âmbito do projecto

| 43. | Nos termos do Regulamento (Euratom, CE) n.o 1279/96 relativo ao programa TACIS, o programa cobre os custos razoáveis dos fornecimentos necessários à prestação da assistência técnica (13). O Regulamento TACIS (CE, Euratom) n.o 99/2000 prevê que as actividades de financiamento de investimentos poderão beneficiar de um montante máximo correspondente a 20 % do orçamento anual (14). Na prática, os contratos de serviços incluíam uma componente relativa aos fornecimentos que obrigava os contratantes de assistência técnica, em colaboração com os beneficiários, a definir as especificações técnicas dos fornecimentos e a gerir o processo de adjudicação de contratos de acordo com as normas do programa TACIS aplicáveis na matéria. |
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43.

Nos termos do Regulamento (Euratom, CE) n.o 1279/96 relativo ao programa TACIS, o programa cobre os custos razoáveis dos fornecimentos necessários à prestação da assistência técnica (13). O Regulamento TACIS (CE, Euratom) n.o 99/2000 prevê que as actividades de financiamento de investimentos poderão beneficiar de um montante máximo correspondente a 20 % do orçamento anual (14). Na prática, os contratos de serviços incluíam uma componente relativa aos fornecimentos que obrigava os contratantes de assistência técnica, em colaboração com os beneficiários, a definir as especificações técnicas dos fornecimentos e a gerir o processo de adjudicação de contratos de acordo com as normas do programa TACIS aplicáveis na matéria.

| 44. | Nem sempre existia uma sinergia clara entre a assistência técnica e os equipamentos fornecidos para os projectos. Da mesma forma, não havia indícios de que a componente relativa ao equipamento tenha coberto as áreas específicas descritas (15) no regulamento ou nas linhas directrizes. Os beneficiários consideraram essa componente (na sua maioria material de escritório e equipamento informático) sobretudo como um bónus extra por aceitarem a consultoria. |
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44.

Nem sempre existia uma sinergia clara entre a assistência técnica e os equipamentos fornecidos para os projectos. Da mesma forma, não havia indícios de que a componente relativa ao equipamento tenha coberto as áreas específicas descritas (15) no regulamento ou nas linhas directrizes. Os beneficiários consideraram essa componente (na sua maioria material de escritório e equipamento informático) sobretudo como um bónus extra por aceitarem a consultoria.

| 45. | Em muitos casos o equipamento foi entregue no final do projecto, devido ao longo processo de adjudicação, não podendo assim ser utilizado nas actividades do projecto. |
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45.

Em muitos casos o equipamento foi entregue no final do projecto, devido ao longo processo de adjudicação, não podendo assim ser utilizado nas actividades do projecto.

| 46. | O equipamento necessita de manutenção (incluindo o fornecimento de consumíveis) após a conclusão do projecto. No entanto, essa manutenção nem sempre foi efectuada.



  Caixa 9

  Num determinado caso, as estâncias aduaneiras não dispunham de um orçamento que lhes permitisse comprar consumíveis para o laboratório. Um outro laboratório não foi utilizado na maior parte do tempo, uma vez que o beneficiário não dispunha de instalações adequadas nas quais pudesse utilizar o equipamento.
  Um dos beneficiários a nível federal não aceitou o equipamento informático por razões burocráticas particulares (como não pagava o equipamento não sabia como inscrevê-lo no balanço).
  Num outro caso, o beneficiário vendeu uma parte do equipamento porque não sabia como utilizá-lo. Alguns elementos do equipamento não puderam ser utilizados porque a ligação à internet necessária não estava disponível. Uma parte do equipamento de«fitness»não era apropriada para o grupo-alvo (crianças), tendo sido utilizada pelos soldados de uma academia militar local. |
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46.

O equipamento necessita de manutenção (incluindo o fornecimento de consumíveis) após a conclusão do projecto. No entanto, essa manutenção nem sempre foi efectuada.

Caixa 9

  Num determinado caso, as estâncias aduaneiras não dispunham de um orçamento que lhes permitisse comprar consumíveis para o laboratório. Um outro laboratório não foi utilizado na maior parte do tempo, uma vez que o beneficiário não dispunha de instalações adequadas nas quais pudesse utilizar o equipamento.
  Um dos beneficiários a nível federal não aceitou o equipamento informático por razões burocráticas particulares (como não pagava o equipamento não sabia como inscrevê-lo no balanço).
  Num outro caso, o beneficiário vendeu uma parte do equipamento porque não sabia como utilizá-lo. Alguns elementos do equipamento não puderam ser utilizados porque a ligação à internet necessária não estava disponível. Uma parte do equipamento de«fitness»não era apropriada para o grupo-alvo (crianças), tendo sido utilizada pelos soldados de uma academia militar local.

Impossibilidade de efectuar aquisições isentas de IVA a fornecedores locais

| 47. | Os contratantes assinalaram problemas na adjudicação de contratos de equipamento e de serviços ao nível local. Nos termos do Regulamento TACIS (16), os impostos e os direitos não constituem despesas elegíveis. Na Federação Russa não é possível efectuar aquisições isentas de IVA a fornecedores locais porque o direito derivado russo não o permite, o que não está em conformidade com o acordo assinado entre a UE e a Federação Russa (17). |
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47.

Os contratantes assinalaram problemas na adjudicação de contratos de equipamento e de serviços ao nível local. Nos termos do Regulamento TACIS (16), os impostos e os direitos não constituem despesas elegíveis. Na Federação Russa não é possível efectuar aquisições isentas de IVA a fornecedores locais porque o direito derivado russo não o permite, o que não está em conformidade com o acordo assinado entre a UE e a Federação Russa (17).

Execução positiva do acompanhamento

| 48. | Uma empresa externa de consultoria foi encarregada do acompanhamento dos projectos até à sua conclusão. Os consultores (responsáveis pelo acompanhamento) formam uma opinião sobre a concepção, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade dos projectos, não tendo em conta o aspecto financeiro dos mesmos. Da mesma forma, a apreciação do impacto dos projectos após o termo das respectivas actividades não fazia, e continua a não fazer, parte dos contratos celebrados entre a Comissão e os consultores. Esta lacuna não foi compensada por avaliações. |
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48.

Uma empresa externa de consultoria foi encarregada do acompanhamento dos projectos até à sua conclusão. Os consultores (responsáveis pelo acompanhamento) formam uma opinião sobre a concepção, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade dos projectos, não tendo em conta o aspecto financeiro dos mesmos. Da mesma forma, a apreciação do impacto dos projectos após o termo das respectivas actividades não fazia, e continua a não fazer, parte dos contratos celebrados entre a Comissão e os consultores. Esta lacuna não foi compensada por avaliações.

| 49. | De uma maneira geral, os consultores cumpriram as disposições dos respectivos contratos. Em alguns casos, contudo, os relatórios de acompanhamento repetem afirmações que exprimem intenções futuras como se constituíssem méritos dos projectos. Esses relatórios não indicam de forma suficientemente clara os problemas de execução, o que em parte pode explicar a falta de medidas correctivas. |
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49.

De uma maneira geral, os consultores cumpriram as disposições dos respectivos contratos. Em alguns casos, contudo, os relatórios de acompanhamento repetem afirmações que exprimem intenções futuras como se constituíssem méritos dos projectos. Esses relatórios não indicam de forma suficientemente clara os problemas de execução, o que em parte pode explicar a falta de medidas correctivas.

Divulgação, sustentabilidade e avaliação

Má divulgação

| 50. | As actividades de divulgação consistiam normalmente em seminários, uma página na internet e brochuras. Embora determinados projectos tivessem algumas actividades de divulgação durante a execução do projecto, estas cessavam quando as actividades do projecto terminavam. Assim, por exemplo, as páginas internet criadas no âmbito das actividades de seis projectos não foram mantidas pelos beneficiários após o termo do projecto. De certa forma isso demonstra o reduzido valor atribuído aos resultados obtidos, uma vez que tanto a Comissão como as autoridades russas atribuíram fundos insuficientes para a divulgação dos resultados. |
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50.

As actividades de divulgação consistiam normalmente em seminários, uma página na internet e brochuras. Embora determinados projectos tivessem algumas actividades de divulgação durante a execução do projecto, estas cessavam quando as actividades do projecto terminavam. Assim, por exemplo, as páginas internet criadas no âmbito das actividades de seis projectos não foram mantidas pelos beneficiários após o termo do projecto. De certa forma isso demonstra o reduzido valor atribuído aos resultados obtidos, uma vez que tanto a Comissão como as autoridades russas atribuíram fundos insuficientes para a divulgação dos resultados.

| 51. | A Comissão não dispunha igualmente de sistemas e instruções adequados para uma divulgação eficaz dos resultados e ensinamentos obtidos a partir dos projectos TACIS. Assim, por exemplo, não existe uma base de dados pública e completa sobre os projectos TACIS. As autoridades russas também não estão inteiramente ao corrente dos resultados dos projectos TACIS. |
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51.

A Comissão não dispunha igualmente de sistemas e instruções adequados para uma divulgação eficaz dos resultados e ensinamentos obtidos a partir dos projectos TACIS. Assim, por exemplo, não existe uma base de dados pública e completa sobre os projectos TACIS. As autoridades russas também não estão inteiramente ao corrente dos resultados dos projectos TACIS.

Má sustentabilidade

| 52. | Como foi referido anteriormente, verificaram-se diversos problemas na obtenção dos resultados dos projectos e na divulgação de informações relativas a esses resultados. Além disso, os beneficiários só raramente utilizaram ou trabalharam resultados tais como relatórios e modelos. Apenas cinco dos projectos auditados tiveram resultados duráveis. |
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52.

Como foi referido anteriormente, verificaram-se diversos problemas na obtenção dos resultados dos projectos e na divulgação de informações relativas a esses resultados. Além disso, os beneficiários só raramente utilizaram ou trabalharam resultados tais como relatórios e modelos. Apenas cinco dos projectos auditados tiveram resultados duráveis.

Ausência de avaliação

| 53. | A Comissão efectua avaliações por sector ou por país, mas estas raramente incidem sobre projectos individuais. Dos 29 projectos auditados só dois foram avaliados, o que é inadequado, tendo em conta a natureza-piloto de muitos dos projectos bem como os montantes envolvidos, e não corresponde ao nível necessário para melhorar a concepção de futuros projectos. |
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53.

A Comissão efectua avaliações por sector ou por país, mas estas raramente incidem sobre projectos individuais. Dos 29 projectos auditados só dois foram avaliados, o que é inadequado, tendo em conta a natureza-piloto de muitos dos projectos bem como os montantes envolvidos, e não corresponde ao nível necessário para melhorar a concepção de futuros projectos.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusões

| 54. | A Federação Russa constitui um importante parceiro da UE em termos comerciais e políticos. Uma assistência eficaz da UE com o objectivo de criar condições para a democracia, o estado de direito e um crescimento económico são na Federação Russa, bem como desenvolver uma verdadeira parceria entre a UE e a Federação Russa, poderão constituir um instrumento importante e significativo. |
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54.

A Federação Russa constitui um importante parceiro da UE em termos comerciais e políticos. Uma assistência eficaz da UE com o objectivo de criar condições para a democracia, o estado de direito e um crescimento económico são na Federação Russa, bem como desenvolver uma verdadeira parceria entre a UE e a Federação Russa, poderão constituir um instrumento importante e significativo.

| 55. | Cerca de um terço dos projectos auditados alcançou integralmente os respectivos objectivos. Em oito casos os objectivos foram parcialmente alcançados e em 12 casos não foram alcançados (ver ponto 18). Cinco dos projectos auditados tiveram resultados duráveis (ver ponto 52). Tendo em conta os referidos resultados de auditoria, que revelam uma reduzida eficácia na utilização dos fundos do programa TACIS, o Tribunal não pode fazer uma apreciação positiva do desempenho dos projectos TACIS na Federação Russa. No entanto, a auditoria revelou que a actuação dos contratantes e dos responsáveis pelo acompanhamento correspondeu às especificações dos respectivos contratos. As principais deficiências constatadas são as seguintes:






  a) | A Comissão criou sistemas de programação e de gestão do ciclo do projecto para planear e gerir TACIS e outros programas similares. Este enquadramento destina-se a garantir uma utilização eficaz do financiamento atribuído a uma actividade, embora a necessidade de preparar e aprovar os documentos de programação, bem como as respectivas consultas, tenham tornado moroso o processo de programação. Apesar de sistemas de programação aprofundados e dos esforços desenvolvidos pela Comissão, muitas vezes não houve um verdadeiro diálogo com as autoridades e os beneficiários russos, o que levou a que, em certos casos, as autoridades russas aceitassem uma assistência que, na realidade, os beneficiários finais não desejavam. Nestas circunstâncias, os documentos tinham de ser redigidos de forma muito genérica e não reflectiam as necessidades reais dos beneficiários (ver pontos 20 a 22); |
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55.

Cerca de um terço dos projectos auditados alcançou integralmente os respectivos objectivos. Em oito casos os objectivos foram parcialmente alcançados e em 12 casos não foram alcançados (ver ponto 18). Cinco dos projectos auditados tiveram resultados duráveis (ver ponto 52). Tendo em conta os referidos resultados de auditoria, que revelam uma reduzida eficácia na utilização dos fundos do programa TACIS, o Tribunal não pode fazer uma apreciação positiva do desempenho dos projectos TACIS na Federação Russa. No entanto, a auditoria revelou que a actuação dos contratantes e dos responsáveis pelo acompanhamento correspondeu às especificações dos respectivos contratos. As principais deficiências constatadas são as seguintes:

a)

A Comissão criou sistemas de programação e de gestão do ciclo do projecto para planear e gerir TACIS e outros programas similares. Este enquadramento destina-se a garantir uma utilização eficaz do financiamento atribuído a uma actividade, embora a necessidade de preparar e aprovar os documentos de programação, bem como as respectivas consultas, tenham tornado moroso o processo de programação. Apesar de sistemas de programação aprofundados e dos esforços desenvolvidos pela Comissão, muitas vezes não houve um verdadeiro diálogo com as autoridades e os beneficiários russos, o que levou a que, em certos casos, as autoridades russas aceitassem uma assistência que, na realidade, os beneficiários finais não desejavam. Nestas circunstâncias, os documentos tinham de ser redigidos de forma muito genérica e não reflectiam as necessidades reais dos beneficiários (ver pontos 20 a 22);

| b) | Estes aspectos tiveram um impacto na concepção de inúmeros projectos. Por vezes, os objectivos não eram precisos nem quantificáveis e, em certos casos, os respectivos pressupostos não eram realistas, dando origem a que os orçamentos desses projectos estivessem mal fundamentados. Alguns projectos aparentemente de grande escala eram, na realidade, compostos por inúmeros pequenos projectos com diversos objectivos diferentes e vários beneficiários. A selecção dos beneficiários e a cooperação entre vários beneficiários era problemática. Durante a execução, os beneficiários muitas vezes não respeitaram as suas obrigações de efectuar contribuições em espécie (homólogos locais, gabinetes). Um aspecto específico que ilustra o diálogo insuficiente entre a Comissão e as autoridades russas é a impossibilidade de efectuar aquisições isentas de IVA a fornecedores locais (ver pontos 25 a 34); |
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b)

Estes aspectos tiveram um impacto na concepção de inúmeros projectos. Por vezes, os objectivos não eram precisos nem quantificáveis e, em certos casos, os respectivos pressupostos não eram realistas, dando origem a que os orçamentos desses projectos estivessem mal fundamentados. Alguns projectos aparentemente de grande escala eram, na realidade, compostos por inúmeros pequenos projectos com diversos objectivos diferentes e vários beneficiários. A selecção dos beneficiários e a cooperação entre vários beneficiários era problemática. Durante a execução, os beneficiários muitas vezes não respeitaram as suas obrigações de efectuar contribuições em espécie (homólogos locais, gabinetes). Um aspecto específico que ilustra o diálogo insuficiente entre a Comissão e as autoridades russas é a impossibilidade de efectuar aquisições isentas de IVA a fornecedores locais (ver pontos 25 a 34);

| c) | A Comissão não teve suficientemente em conta a sustentabilidade potencial na fase de planeamento dos projectos e, posteriormente, quando um projecto obtinha resultados estes não eram divulgados de forma eficaz. Assim, a reprodução das actividades e os ensinamentos obtidos a partir dos resultados foram limitados (ver ponto 52). O co-financiamento praticamente não foi utilizado com o objectivo de levar os beneficiários a sentirem-se proprietários dos projectos (ver ponto 37); |
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c)

A Comissão não teve suficientemente em conta a sustentabilidade potencial na fase de planeamento dos projectos e, posteriormente, quando um projecto obtinha resultados estes não eram divulgados de forma eficaz. Assim, a reprodução das actividades e os ensinamentos obtidos a partir dos resultados foram limitados (ver ponto 52). O co-financiamento praticamente não foi utilizado com o objectivo de levar os beneficiários a sentirem-se proprietários dos projectos (ver ponto 37);

| d) | A avaliação do impacto dos projectos após o termo das actividades dos projectos não fazia parte das funções dos responsáveis pelo acompanhamento e esta lacuna não foi compensada por avaliações. Por conseguinte, a Comissão não pôde obter sistematicamente ensinamentos a partir dos projectos executados, a fim de programar intervenções futuras mais eficazes (ver pontos 48 e 53). |
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d)

A avaliação do impacto dos projectos após o termo das actividades dos projectos não fazia parte das funções dos responsáveis pelo acompanhamento e esta lacuna não foi compensada por avaliações. Por conseguinte, a Comissão não pôde obter sistematicamente ensinamentos a partir dos projectos executados, a fim de programar intervenções futuras mais eficazes (ver pontos 48 e 53).

Recomendações

| 56. | Para promover uma maior eficácia da futura assistência à Federação Russa, o Tribunal efectua as seguintes recomendações:






  a) | A Comissão deverá encontrar formas de encurtar o processo de programação. Deverá igualmente basear todo o planeamento dos programas de acções externas num diálogo efectivo entre a Comissão e os beneficiários, que conduza a um verdadeiro compromisso por parte destes últimos; |
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56.

Para promover uma maior eficácia da futura assistência à Federação Russa, o Tribunal efectua as seguintes recomendações:

a)

A Comissão deverá encontrar formas de encurtar o processo de programação. Deverá igualmente basear todo o planeamento dos programas de acções externas num diálogo efectivo entre a Comissão e os beneficiários, que conduza a um verdadeiro compromisso por parte destes últimos;

| b) | Os projectos só deverão ser financiados quando todos os objectivos forem específicos, quantificáveis, realistas, oportunos e realizáveis, e sejam verdadeiramente partilhados entre a Comissão e o destinatário/beneficiário; quando forem facultadas aos comités directivos, se necessário, as competências adequadas e a participação no processo de tomada de decisões, a fim de os tornar num instrumento de gestão importante; quando eventuais componentes de investimento sejam co-financiadas pelo beneficiário e quando sejam tomadas medidas realistas em matéria de isenção do IVA e de co-financiamento indirecto em espécie; |
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b)

Os projectos só deverão ser financiados quando todos os objectivos forem específicos, quantificáveis, realistas, oportunos e realizáveis, e sejam verdadeiramente partilhados entre a Comissão e o destinatário/beneficiário; quando forem facultadas aos comités directivos, se necessário, as competências adequadas e a participação no processo de tomada de decisões, a fim de os tornar num instrumento de gestão importante; quando eventuais componentes de investimento sejam co-financiadas pelo beneficiário e quando sejam tomadas medidas realistas em matéria de isenção do IVA e de co-financiamento indirecto em espécie;

| c) | O Tribunal salienta a necessidade de uma organização estável e de uma acção firme e rigorosa em conformidade com as normas e orientações definidas: o ciclo de gestão do projecto, incluindo o quadro lógico, deverá ser aplicado sempre que necessário; a Comissão deverá evitar agrupar pequenos projectos num único projecto de grandes dimensões com objectivos múltiplos e diferentes beneficiários; a Comissão deverá reagir rapidamente às insuficiências verificadas na execução dos projectos e deverá definir indicadores relativos à rapidez dos seus procedimentos administrativos de aprovação e a outras reacções aos documentos e relatórios de programação e de celebração de contratos; |
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c)

O Tribunal salienta a necessidade de uma organização estável e de uma acção firme e rigorosa em conformidade com as normas e orientações definidas: o ciclo de gestão do projecto, incluindo o quadro lógico, deverá ser aplicado sempre que necessário; a Comissão deverá evitar agrupar pequenos projectos num único projecto de grandes dimensões com objectivos múltiplos e diferentes beneficiários; a Comissão deverá reagir rapidamente às insuficiências verificadas na execução dos projectos e deverá definir indicadores relativos à rapidez dos seus procedimentos administrativos de aprovação e a outras reacções aos documentos e relatórios de programação e de celebração de contratos;

| d) | Para dispor de uma melhor visão global da sustentabilidade dos projectos, a Comissão deverá: avaliar de forma realista a sustentabilidade potencial dos projectos na sua fase de planeamento; assegurar a avaliação ex post dos projectos concluídos para melhorar futuros projectos; garantir que as informações relativas aos resultados dos projectos são colocadas à disposição do público e procurar activamente as boas práticas alcançadas nos seus projectos e em projectos financiados por outros doadores. |
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d)

Para dispor de uma melhor visão global da sustentabilidade dos projectos, a Comissão deverá: avaliar de forma realista a sustentabilidade potencial dos projectos na sua fase de planeamento; assegurar a avaliação ex post dos projectos concluídos para melhorar futuros projectos; garantir que as informações relativas aos resultados dos projectos são colocadas à disposição do público e procurar activamente as boas práticas alcançadas nos seus projectos e em projectos financiados por outros doadores.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de Março de 2006.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  TACIS: Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States (Assistência Técnica à Comunidade de Estados Independentes).

1

(2)  1991-1995: Regulamento (CEE, Euratom) n.o 2157/91, de 15 de Julho de 1991; 1996-1999: Regulamento (Euratom, CE) n.o 1279/96, de 25 de Junho de 1996.

2

o

o

(3)  JO L 12 de 18.1.2000, p. 1.

3

(4)  O Comité é composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão.

4

(5)  Comunicação à Comissão sobre a reforma da gestão da ajuda externa, 16 de Maio de 2000, SEC(2000) 814/5.

5

(6)  Os contratos auditados foram seleccionados através do método de amostragem por unidade monetária. Por consequência, a selecção inclui mais contratos de valores elevados que contratos de valores reduzidos.

6

(7)  Relatório Especial n.o 25/1998 relativo às operações efectuadas pela União Europeia no domínio da segurança nuclear na Europa Central e Oriental (PECO) e nos Novos Estados Independentes (NEI) (período 1990-1997). Acompanhamento efectuado em 2000, no Relatório Anual do Tribunal, pontos 5.45-5.76.

7

o

(8)  Relatório Especial n.o 11/2001 sobre o programa TACIS de cooperação transfronteiriça.

8

o

(9)  Bistro é um instrumento TACIS destinado a dar uma resposta rápida a pedidos de apoio a projectos de pequena escala (normalmente até 100 000 euros).

9

(10)  O quadro lógico é um instrumento que mostra de forma clara a lógica subjacente à elaboração do projecto, ou seja, a forma como determinados inputs deverão produzir certos outputs que permitirão atingir objectivos, susceptíveis por sua vez de contribuir para abrir novas perspectivas.

10

inputs

outputs

(11)  JO C 57 de 22.2.2001, ponto 37.

11

(12)  JO C 72 de 22.3.2005.

12

(13)  Artigo 3.o

13

o

(14)  Artigo 6.o

14

o

(15)  Cooperação transfronteiriça, promoção de pequenas e médias empresas (PME), infra-estruturas ambientais e redes de importância estratégica para a Comunidade.

15

(16)  Artigo 9.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 99/2000.

16

o

o

(17)  Regras gerais aplicáveis à assistência técnica das Comunidades Europeias assinadas pela Comissão Europeia e pelo Governo da Federação Russa em 18 de Julho de 1997.

17

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RESPOSTAS DA COMISSÃO

RESUMO

| I. | O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria proposto pela Comissão em Setembro de 2004 que vai reger a futura cooperação com a Rússia encontra-se actualmente em exame no Conselho e no Parlamento Europeu. Um documento de estratégia nacional e um programa indicativo nacional que abrange o período 2007-2010 serão postos à consideração dos Estados-Membros no momento oportuno.
  A estratégia guiará a Comissão Europeia na execução da cooperação financeira nos níveis decididos pelo Conselho. |
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I.

O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria proposto pela Comissão em Setembro de 2004 que vai reger a futura cooperação com a Rússia encontra-se actualmente em exame no Conselho e no Parlamento Europeu. Um documento de estratégia nacional e um programa indicativo nacional que abrange o período 2007-2010 serão postos à consideração dos Estados-Membros no momento oportuno.

A estratégia guiará a Comissão Europeia na execução da cooperação financeira nos níveis decididos pelo Conselho.

| II. | Os fundos financeiros para a Rússia têm vindo a decrescer. A Rússia atingiu muitos progressos económicos nos últimos anos, tendo aumentado significativamente a capacidade das autoridades russas para financiar as medidas de reforma numa altura em que o país tem um excedente orçamental e está a reembolsar as dívidas internacionais. O nível global de financiamento, incluindo igualmente as rubricas orçamentais temáticas horizontais, baixou para 150 milhões de euros em 2005 devendo diminuir ainda mais para cerca de 120-130 milhões de euros em 2006. |
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II.

Os fundos financeiros para a Rússia têm vindo a decrescer. A Rússia atingiu muitos progressos económicos nos últimos anos, tendo aumentado significativamente a capacidade das autoridades russas para financiar as medidas de reforma numa altura em que o país tem um excedente orçamental e está a reembolsar as dívidas internacionais. O nível global de financiamento, incluindo igualmente as rubricas orçamentais temáticas horizontais, baixou para 150 milhões de euros em 2005 devendo diminuir ainda mais para cerca de 120-130 milhões de euros em 2006.

| IV. | A própria Comissão reconheceu essas deficiências que surgiram em parte na sequência de falhas na gestão dos projectos, mas também por falta de envolvimento e apropriação por parte dos beneficiários russos. Além disso, nalguns casos o impacto dos projectos foi entravado pela diversidade de interesses dentro da sociedade russa, materializada em interesses divergentes entre as várias autoridades.
  A maioria dos projectos alcançou os seus objectivos total ou parcialmente e, apesar da reduzida eficácia de alguns dos projectos, a Comissão considera que os seus programas de assistência ajudaram a aumentar o nível geral de cooperação entre a UE e o Governo russo.
  No entanto, a Comissão extrairá lições da experiência e da nova situação económica da Rússia ao preparar a nova estratégia nacional. |
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IV.

A própria Comissão reconheceu essas deficiências que surgiram em parte na sequência de falhas na gestão dos projectos, mas também por falta de envolvimento e apropriação por parte dos beneficiários russos. Além disso, nalguns casos o impacto dos projectos foi entravado pela diversidade de interesses dentro da sociedade russa, materializada em interesses divergentes entre as várias autoridades.

A maioria dos projectos alcançou os seus objectivos total ou parcialmente e, apesar da reduzida eficácia de alguns dos projectos, a Comissão considera que os seus programas de assistência ajudaram a aumentar o nível geral de cooperação entre a UE e o Governo russo.

No entanto, a Comissão extrairá lições da experiência e da nova situação económica da Rússia ao preparar a nova estratégia nacional.

| V. | Um contexto político construtivo é essencial para a execução com êxito da cooperação financeira. No contexto da assistência à Rússia, uma ausência ocasional do referido contexto teve por vezes um impacto negativo na programação e execução. Além disso, a programação foi afectada pela crise financeira da Rússia no final dos anos 90, quando a desintegração geral tornou difícil o diálogo, diminuindo assim a apropriação pelos beneficiários locais.
  A Comissão já abordou as deficiências na gestão dos programas do passado ao introduzir a reforma da assistência externa (a reforma RELEX), nomeadamente através da desconcentração da gestão da ajuda externa da CE a favor das delegações da Comissão. A desconcentração assegura um maior envolvimento do país parceiro desde a fase preparatória até à execução final, reforçando também o envolvimento da Comissão na coordenação dos doadores no local. |
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V.

Um contexto político construtivo é essencial para a execução com êxito da cooperação financeira. No contexto da assistência à Rússia, uma ausência ocasional do referido contexto teve por vezes um impacto negativo na programação e execução. Além disso, a programação foi afectada pela crise financeira da Rússia no final dos anos 90, quando a desintegração geral tornou difícil o diálogo, diminuindo assim a apropriação pelos beneficiários locais.

A Comissão já abordou as deficiências na gestão dos programas do passado ao introduzir a reforma da assistência externa (a reforma RELEX), nomeadamente através da desconcentração da gestão da ajuda externa da CE a favor das delegações da Comissão. A desconcentração assegura um maior envolvimento do país parceiro desde a fase preparatória até à execução final, reforçando também o envolvimento da Comissão na coordenação dos doadores no local.

| VI. | Desde a concepção destes projectos em 1997-2000, foram introduzidos progressos significativos, incluindo o desenvolvimento de objectivos claros e mensuráveis para as acções previstas. As observações do Tribunal referem-se igualmente ao contexto difícil da Rússia nessa altura. O relatório 2005 de acompanhamento dos projectos TACIS revelou um aumento significativo da qualidade dos projectos em termos de relevância, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade. Além disso, a Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais e nacionais.
  Embora partilhe a análise do Tribunal segundo a qual os projectos de maior dimensão não deveriam ser realizados com base num conjunto de uma variedade de pequenos projectos com objectivos múltiplos e beneficiários muito diferentes, a Comissão tenciona ainda assim orientar-se para projectos de maior dimensão na região TACIS em geral. A Comissão também tenciona examinar a viabilidade de novos instrumentos de execução para melhorar o programa de cooperação com a Rússia quando terminar o regulamento TACIS e for introduzido um novo instrumento.
  Mediante o reforço do diálogo político com a Rússia relativo aos Espaços Comuns, o objectivo consiste em maximizar a apropriação pelo país parceiro. |
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VI.

Desde a concepção destes projectos em 1997-2000, foram introduzidos progressos significativos, incluindo o desenvolvimento de objectivos claros e mensuráveis para as acções previstas. As observações do Tribunal referem-se igualmente ao contexto difícil da Rússia nessa altura. O relatório 2005 de acompanhamento dos projectos TACIS revelou um aumento significativo da qualidade dos projectos em termos de relevância, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade. Além disso, a Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais e nacionais.

Embora partilhe a análise do Tribunal segundo a qual os projectos de maior dimensão não deveriam ser realizados com base num conjunto de uma variedade de pequenos projectos com objectivos múltiplos e beneficiários muito diferentes, a Comissão tenciona ainda assim orientar-se para projectos de maior dimensão na região TACIS em geral. A Comissão também tenciona examinar a viabilidade de novos instrumentos de execução para melhorar o programa de cooperação com a Rússia quando terminar o regulamento TACIS e for introduzido um novo instrumento.

Mediante o reforço do diálogo político com a Rússia relativo aos Espaços Comuns, o objectivo consiste em maximizar a apropriação pelo país parceiro.

| VII. | (primeiro travessão) A Comissão tenciona assentar a futura cooperação nos Espaços Comuns acordados entre a Rússia e a União Europeia e apoiará iniciativas provenientes dos roteiros; a cooperação financeira procurará preencher objectivos políticos já acordados entre ambas as partes.
  No entanto, apesar de um contexto político que é em geral melhor nos últimos anos, na sequência de acordo sobre a política conjunta dos Espaços Comuns não é evidente iniciar um diálogo sustentável com a ampla burocracia russa acerca da estratégia para a futura cooperação financeira. Além disso, as autoridades russas continuam hesitantes acerca da forma da futura cooperação. Portanto, será ainda dada mais importância no futuro ao financiamento de acções com que ambas as partes concordam. A Comissão estará preparada para utilizar a cooperação financeira para fazer avançar a agenda política UE-Rússia.
  (segundo travessão) A Comissão tornou obrigatória a gestão do ciclo de projecto, bem como a utilização do quadro lógico a partir de 2001. Entre outras coisas, a reforma da assistência externa também reforçou a qualidade dos projectos, isto é, mediante a introdução da verificação sistemática de projectos/programas nas fases de identificação e formulação por parte de grupos de apoio à qualidade, bem como pela utilização sistemática do acompanhamento orientado para os resultados. A nível do projecto, foi introduzida igualmente a utilização sistemática do quadro lógico com indicadores objectivamente verificáveis.
  (terceiro travessão) A Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais ou nacionais. A Comissão considerará a hipótese de aumentar o número de avaliações com base no projecto. As melhores práticas consistem em publicar todas as avaliações, incluindo as avaliações dos projectos.
  Já existe uma base de dados do acompanhamento orientado para os resultados relativamente a projectos em curso, utilizada como instrumento de gestão pela Comissão, que permite aprender a partir de boas e más práticas. Os resultados também são geralmente partilhados com o país beneficiário. |
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VII.

(primeiro travessão) A Comissão tenciona assentar a futura cooperação nos Espaços Comuns acordados entre a Rússia e a União Europeia e apoiará iniciativas provenientes dos roteiros; a cooperação financeira procurará preencher objectivos políticos já acordados entre ambas as partes.

No entanto, apesar de um contexto político que é em geral melhor nos últimos anos, na sequência de acordo sobre a política conjunta dos Espaços Comuns não é evidente iniciar um diálogo sustentável com a ampla burocracia russa acerca da estratégia para a futura cooperação financeira. Além disso, as autoridades russas continuam hesitantes acerca da forma da futura cooperação. Portanto, será ainda dada mais importância no futuro ao financiamento de acções com que ambas as partes concordam. A Comissão estará preparada para utilizar a cooperação financeira para fazer avançar a agenda política UE-Rússia.

(segundo travessão) A Comissão tornou obrigatória a gestão do ciclo de projecto, bem como a utilização do quadro lógico a partir de 2001. Entre outras coisas, a reforma da assistência externa também reforçou a qualidade dos projectos, isto é, mediante a introdução da verificação sistemática de projectos/programas nas fases de identificação e formulação por parte de grupos de apoio à qualidade, bem como pela utilização sistemática do acompanhamento orientado para os resultados. A nível do projecto, foi introduzida igualmente a utilização sistemática do quadro lógico com indicadores objectivamente verificáveis.

(terceiro travessão) A Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais ou nacionais. A Comissão considerará a hipótese de aumentar o número de avaliações com base no projecto. As melhores práticas consistem em publicar todas as avaliações, incluindo as avaliações dos projectos.

Já existe uma base de dados do acompanhamento orientado para os resultados relativamente a projectos em curso, utilizada como instrumento de gestão pela Comissão, que permite aprender a partir de boas e más práticas. Os resultados também são geralmente partilhados com o país beneficiário.

INTRODUÇÃO

| 2. | O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria proposto pela Comissão em Setembro de 2004 que vai reger a futura cooperação com a Rússia encontra-se actualmente em exame no Conselho e no Parlamento Europeu. Um documento de estratégia nacional e um programa indicativo nacional 2007-2010 serão postos à consideração dos Estados-Membros no momento oportuno. |
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2.

O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria proposto pela Comissão em Setembro de 2004 que vai reger a futura cooperação com a Rússia encontra-se actualmente em exame no Conselho e no Parlamento Europeu. Um documento de estratégia nacional e um programa indicativo nacional 2007-2010 serão postos à consideração dos Estados-Membros no momento oportuno.

| 9. | A cooperação financeira com a Rússia tem vindo a decrescer, dado que os preços crescentes das matérias-primas melhoraram substancialmente a posição financeira da Rússia. O nível global de financiamento baixou para 150 milhões de euros em 2005 devendo diminuir ainda mais para cerca de 120-130 milhões de euros em 2006. |
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9.

A cooperação financeira com a Rússia tem vindo a decrescer, dado que os preços crescentes das matérias-primas melhoraram substancialmente a posição financeira da Rússia. O nível global de financiamento baixou para 150 milhões de euros em 2005 devendo diminuir ainda mais para cerca de 120-130 milhões de euros em 2006.

| 10. | A política da UE para com a Rússia traduz-se actualmente em quatro Espaços Comuns (Espaço Económico Comum, Espaços Comuns de Justiça, Liberdade e Segurança, Espaço Comum de Segurança Externa, Espaço Comum de Investigação e Educação, incluindo a Cultura) — incluindo compromissos políticos pormenorizados definidos nos roteiros anexos (acordados em Maio de 2005). |
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10.

A política da UE para com a Rússia traduz-se actualmente em quatro Espaços Comuns (Espaço Económico Comum, Espaços Comuns de Justiça, Liberdade e Segurança, Espaço Comum de Segurança Externa, Espaço Comum de Investigação e Educação, incluindo a Cultura) — incluindo compromissos políticos pormenorizados definidos nos roteiros anexos (acordados em Maio de 2005).

OBSERVAÇÕES

| 17. | Os projectos examinados não reflectem as melhorias nos procedimentos relativos à concepção dos projectos introduzidas desde a reforma da assistência externa da CE, que teve lugar no período de 2002-2005, em especial a desconcentração das responsabilidades a favor das delegações, o que melhorou e continuará a melhorar a execução e acompanhamento dos projectos bilaterais no terreno. |
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17.

Os projectos examinados não reflectem as melhorias nos procedimentos relativos à concepção dos projectos introduzidas desde a reforma da assistência externa da CE, que teve lugar no período de 2002-2005, em especial a desconcentração das responsabilidades a favor das delegações, o que melhorou e continuará a melhorar a execução e acompanhamento dos projectos bilaterais no terreno.

| 18. | A Comissão reconhece algumas deficiências na execução dos projectos nessa altura e que foram resolvidas através da reforma da assistência externa.

  Caixa 1 — Ver resposta ao ponto 18. |
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18.

A Comissão reconhece algumas deficiências na execução dos projectos nessa altura e que foram resolvidas através da reforma da assistência externa.

Caixa 1 — Ver resposta ao ponto 18.

| 21. | Deve ser efectuada uma distinção entre os dois tipos de consultas: as consultas internas dentro da Comissão têm em consideração a necessidade de consultar, no caso de um parceiro importante como a Rússia, a maior parte ou mesmo todas as direcções-gerais e serviços. O processo de consulta junto dos Estados-Membros leva tempo, mas trata-se de uma obrigação regulamentar. As consultas externas com a Rússia são importantes para assegurar o diálogo e um sentido real de apropriação. As consultas internas e externas em todos os casos decorrem, na maior medida do possível, em paralelo.
  Nalguns casos, as autoridades russas atrasaram posteriormente a assinatura de programas de acção, atrasando assim a execução dos próprios projectos. |
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21.

Deve ser efectuada uma distinção entre os dois tipos de consultas: as consultas internas dentro da Comissão têm em consideração a necessidade de consultar, no caso de um parceiro importante como a Rússia, a maior parte ou mesmo todas as direcções-gerais e serviços. O processo de consulta junto dos Estados-Membros leva tempo, mas trata-se de uma obrigação regulamentar. As consultas externas com a Rússia são importantes para assegurar o diálogo e um sentido real de apropriação. As consultas internas e externas em todos os casos decorrem, na maior medida do possível, em paralelo.

Nalguns casos, as autoridades russas atrasaram posteriormente a assinatura de programas de acção, atrasando assim a execução dos próprios projectos.

| 22. | A reforma da assistência externa (a reforma RELEX), nomeadamente por meio da desconcentração da gestão da ajuda externa da CE a favor das delegações da Comissão, visa garantir um maior envolvimento dos países parceiros desde a fase preparatória até à execução final, reforçando igualmente o envolvimento da Comissão na coordenação dos doadores no terreno.
  Foram feitas tentativas, em especial pela delegação mas também pela sede RELEX durante uma recente missão de programação (Outubro de 2005), para entabular um diálogo com o Governo russo acerca da estratégia futura, que se baseia decididamente nos Espaços Comuns, e a Comissão tem pelo menos um acordo formal russo para estes (desde Maio de 2005).
  O diálogo com as autoridades russas melhorou desde o processo de desconcentração. É mantido um diálogo regular com a unidade de coordenação nacional (UCN). No entanto, os contactos podiam ser mais desenvolvidos; são actualmente limitados pela ausência do estabelecimento de prioridades por parte das autoridades russas, demonstrada pelo facto de haver apenas 4 pessoas a trabalhar no programa Tacis na UCN. As autoridades russas continuam hesitantes acerca da forma da futura cooperação. |
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22.

A reforma da assistência externa (a reforma RELEX), nomeadamente por meio da desconcentração da gestão da ajuda externa da CE a favor das delegações da Comissão, visa garantir um maior envolvimento dos países parceiros desde a fase preparatória até à execução final, reforçando igualmente o envolvimento da Comissão na coordenação dos doadores no terreno.

Foram feitas tentativas, em especial pela delegação mas também pela sede RELEX durante uma recente missão de programação (Outubro de 2005), para entabular um diálogo com o Governo russo acerca da estratégia futura, que se baseia decididamente nos Espaços Comuns, e a Comissão tem pelo menos um acordo formal russo para estes (desde Maio de 2005).

O diálogo com as autoridades russas melhorou desde o processo de desconcentração. É mantido um diálogo regular com a unidade de coordenação nacional (UCN). No entanto, os contactos podiam ser mais desenvolvidos; são actualmente limitados pela ausência do estabelecimento de prioridades por parte das autoridades russas, demonstrada pelo facto de haver apenas 4 pessoas a trabalhar no programa Tacis na UCN. As autoridades russas continuam hesitantes acerca da forma da futura cooperação.

| 24. | Desde a reforma da assistência externa da CE, estão totalmente institucionalizados todos os aspectos da Gestão do Ciclo de Projecto (GCP), incluindo a utilização dos quadros lógicos. A utilização da abordagem do quadro lógico fornece indicadores objectivamente verificáveis e meios pré-definidos para avaliar a eficácia das despesas. Depois é feito um acompanhamento independente e sistematicamente orientado para os resultados, bem como avaliações obrigatórias intercalares e finais, para verificar estes aspectos. Além disso, a fim de melhorar a concepção de cada operação, os grupos de apoio à qualidade EuropeAid reapreciam os projectos e os programas duas vezes antes de ser tomada a decisão de financiamento — nomeadamente, nas fases de identificação e de formulação. A qualidade dos projectos/programas é avaliada por meio de listas de verificação baseadas num quadro de qualidade que é coerente com os critérios do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (o quadro de qualidade é um sistema baseado em três atributos de qualidade — relevância, viabilidade e eficácia/boa gestão — e 12 critérios que indicam as questões fundamentais a avaliar a fim de emitir um juízo acerca da qualidade). Além disso, a delegação da Rússia estabeleceu um sistema de «análise pelos pares» para rever esboços de projectos e termos de referência antes de serem aprovados. |
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24.

Desde a reforma da assistência externa da CE, estão totalmente institucionalizados todos os aspectos da Gestão do Ciclo de Projecto (GCP), incluindo a utilização dos quadros lógicos. A utilização da abordagem do quadro lógico fornece indicadores objectivamente verificáveis e meios pré-definidos para avaliar a eficácia das despesas. Depois é feito um acompanhamento independente e sistematicamente orientado para os resultados, bem como avaliações obrigatórias intercalares e finais, para verificar estes aspectos. Além disso, a fim de melhorar a concepção de cada operação, os grupos de apoio à qualidade EuropeAid reapreciam os projectos e os programas duas vezes antes de ser tomada a decisão de financiamento — nomeadamente, nas fases de identificação e de formulação. A qualidade dos projectos/programas é avaliada por meio de listas de verificação baseadas num quadro de qualidade que é coerente com os critérios do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (o quadro de qualidade é um sistema baseado em três atributos de qualidade — relevância, viabilidade e eficácia/boa gestão — e 12 critérios que indicam as questões fundamentais a avaliar a fim de emitir um juízo acerca da qualidade). Além disso, a delegação da Rússia estabeleceu um sistema de «análise pelos pares» para rever esboços de projectos e termos de referência antes de serem aprovados.

| 25. | Graças a essa reforma, nomeadamente a criação da EuropeAid (Janeiro de 2001) e a desconcentração da gestão da ajuda a favor das delegações da Comissão, bem como o novo Regulamento Financeiro (Janeiro de 2003), os atrasos dos projectos passarão a ser muito limitados e controlados.
  O programa de aconselhamento de políticas foi introduzido para garantir uma resposta rápida aos pedidos de aconselhamento em matéria de política russa. Além disso, foram introduzidos novos instrumentos (por exemplo, o mecanismo geral de assistência técnica, medidas de acompanhamento, etc.), permitindo também respostas rápidas onde houver necessidades urgentes. |
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25.

Graças a essa reforma, nomeadamente a criação da EuropeAid (Janeiro de 2001) e a desconcentração da gestão da ajuda a favor das delegações da Comissão, bem como o novo Regulamento Financeiro (Janeiro de 2003), os atrasos dos projectos passarão a ser muito limitados e controlados.

O programa de aconselhamento de políticas foi introduzido para garantir uma resposta rápida aos pedidos de aconselhamento em matéria de política russa. Além disso, foram introduzidos novos instrumentos (por exemplo, o mecanismo geral de assistência técnica, medidas de acompanhamento, etc.), permitindo também respostas rápidas onde houver necessidades urgentes.

| 26. | Entretanto, a desconcentração levou a um aumento significativo de pessoal nas delegações, o que deve facilitar a execução de estudos de base, bem como análises sobre o actual (embora em rápida mutação) contexto jurídico. O papel crescente da delegação deve também contribuir para evitar problemas do tipo mencionado nas caixas 3, 4 e 5. |
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26.

Entretanto, a desconcentração levou a um aumento significativo de pessoal nas delegações, o que deve facilitar a execução de estudos de base, bem como análises sobre o actual (embora em rápida mutação) contexto jurídico. O papel crescente da delegação deve também contribuir para evitar problemas do tipo mencionado nas caixas 3, 4 e 5.

| 27. | Foram desenvolvidas desde 2000 directrizes harmonizadas de programação, sendo actualmente sempre avaliados os documentos de programação quanto à qualidade e à coerência. No respeitante ao documento de estratégia nacional 2007-2013, teve lugar em Outubro de 2005 uma missão consultiva para assegurar a participação das autoridades russas no processo de programação. Ver também resposta ao ponto 21. |
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27.

Foram desenvolvidas desde 2000 directrizes harmonizadas de programação, sendo actualmente sempre avaliados os documentos de programação quanto à qualidade e à coerência. No respeitante ao documento de estratégia nacional 2007-2013, teve lugar em Outubro de 2005 uma missão consultiva para assegurar a participação das autoridades russas no processo de programação. Ver também resposta ao ponto 21.

| 28. | Ver resposta ao ponto 26. |
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28.

Ver resposta ao ponto 26.

| 29. | Desde 2000, a Comissão envidou muitos esforços para desenvolver objectivos claros e quantificáveis para as acções previstas. O recém-estabelecido processo interno de apoio à qualidade a nível da sede centra-se, entre outros, na adequação dos objectivos. |
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29.

Desde 2000, a Comissão envidou muitos esforços para desenvolver objectivos claros e quantificáveis para as acções previstas. O recém-estabelecido processo interno de apoio à qualidade a nível da sede centra-se, entre outros, na adequação dos objectivos.

| 30.-31. | A concepção dos projectos melhorou consideravelmente através da reforma da assistência externa da CE como delineado na resposta da Comissão ao ponto 24.

  Caixa 6-A Comissão confirma que o projecto foi complexo. No entanto, os resultados do projecto deram origem a actividades no âmbito da utilização sustentável e respeitadora do ambiente de recursos energéticos. |
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30.-31.

A concepção dos projectos melhorou consideravelmente através da reforma da assistência externa da CE como delineado na resposta da Comissão ao ponto 24.

Caixa 6-A Comissão confirma que o projecto foi complexo. No entanto, os resultados do projecto deram origem a actividades no âmbito da utilização sustentável e respeitadora do ambiente de recursos energéticos.

| 32. | As autoridades russas propõem os beneficiários. Este processo é por vezes complicado devido às dificuldades de coordenação interna da Rússia e às mudanças nas estruturas de governo. |
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32.

As autoridades russas propõem os beneficiários. Este processo é por vezes complicado devido às dificuldades de coordenação interna da Rússia e às mudanças nas estruturas de governo.

| 33. | A falta de cooperação entre as autoridades federais e regionais ou a falta de cooperação entre diferentes autoridades federais e regionais constitui uma característica constante do contexto político russo. No entanto, a delegação envidou todos os esforços para assegurar a execução efectiva dos projectos planeados. |
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33.

A falta de cooperação entre as autoridades federais e regionais ou a falta de cooperação entre diferentes autoridades federais e regionais constitui uma característica constante do contexto político russo. No entanto, a delegação envidou todos os esforços para assegurar a execução efectiva dos projectos planeados.

| 34. | Em todos os casos, os beneficiários devem assinar declarações de aprovação dos cadernos de encargos; assim, têm sempre a oportunidade de propor alterações à concepção do projecto. |
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34.

Em todos os casos, os beneficiários devem assinar declarações de aprovação dos cadernos de encargos; assim, têm sempre a oportunidade de propor alterações à concepção do projecto.

| 35. | Deve ser obtido um consenso, para o período a partir de 2007, para evitar uma dispersão excessiva de pequenos financiamentos e concentrar e manter a cooperação financeira num número limitado de acções. |
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35.

Deve ser obtido um consenso, para o período a partir de 2007, para evitar uma dispersão excessiva de pequenos financiamentos e concentrar e manter a cooperação financeira num número limitado de acções.

| 36. | A qualidade da concepção de projectos aumentou consideravelmente, como explicado no ponto 24. O recém-estabelecido processo interno de apoio à qualidade a nível da sede centra-se, entre outros, na adequação dos objectivos. |
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36.

A qualidade da concepção de projectos aumentou consideravelmente, como explicado no ponto 24. O recém-estabelecido processo interno de apoio à qualidade a nível da sede centra-se, entre outros, na adequação dos objectivos.

| 37. | O co-financiamento está incluído no diálogo actual com as autoridades russas. Trata-se de uma questão complicada e só pode evoluir a um ritmo gradual. |
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37.

O co-financiamento está incluído no diálogo actual com as autoridades russas. Trata-se de uma questão complicada e só pode evoluir a um ritmo gradual.

| 38. | A inclusão de espaço de escritórios no caderno de encargos só acontece após negociação com o beneficiário russo e faz parte da negociação que consiste em solicitar ao beneficiário para demonstrar empenhamento material em relação ao projecto. Habitualmente, os beneficiários (incluindo os ministérios) comprometem-se a fornecer instalações (independentemente de ser dentro ou fora de um ministério determinado). Para o futuro, a Comissão tenciona dar algumas sugestões específicas sobre diversas formas como a parte russa pode demonstrar empenhamento do seu lado. Por exemplo, as autoridades deviam facilitar a execução de acções financiadas. O empenhamento russo podia ser mais assumido através de co-financiamento ou contribuições em espécie, sempre que necessário. |
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38.

A inclusão de espaço de escritórios no caderno de encargos só acontece após negociação com o beneficiário russo e faz parte da negociação que consiste em solicitar ao beneficiário para demonstrar empenhamento material em relação ao projecto. Habitualmente, os beneficiários (incluindo os ministérios) comprometem-se a fornecer instalações (independentemente de ser dentro ou fora de um ministério determinado). Para o futuro, a Comissão tenciona dar algumas sugestões específicas sobre diversas formas como a parte russa pode demonstrar empenhamento do seu lado. Por exemplo, as autoridades deviam facilitar a execução de acções financiadas. O empenhamento russo podia ser mais assumido através de co-financiamento ou contribuições em espécie, sempre que necessário.

| 39. | Como indicado no ponto 24, a qualidade da concepção de projectos melhorou consideravelmente no contexto da reforma da assistência externa da CE.
  No que respeita à rapidez de execução, há graves atrasos relativos à contratação devido ao processo de assinatura lento por parte das autoridades russas. No que respeita ao período entre a contratação e a finalização, os projectos são em geral executados como previsto. |
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39.

Como indicado no ponto 24, a qualidade da concepção de projectos melhorou consideravelmente no contexto da reforma da assistência externa da CE.

No que respeita à rapidez de execução, há graves atrasos relativos à contratação devido ao processo de assinatura lento por parte das autoridades russas. No que respeita ao período entre a contratação e a finalização, os projectos são em geral executados como previsto.

| 40. | A «avaliação qualitativa da reforma da assistência externa» de Julho de 2005 (1) confirma que a assistência é actualmente prestada com mais impacto e é gerida com mais eficiência. Ainda são necessárias melhorias, que continuam a ser feitas. |
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40.

A «avaliação qualitativa da reforma da assistência externa» de Julho de 2005 (1) confirma que a assistência é actualmente prestada com mais impacto e é gerida com mais eficiência. Ainda são necessárias melhorias, que continuam a ser feitas.

| 41. | Com efeito, a Comissão presta muita atenção ao processo de selecção (e de gestão) dos melhores consultores. |
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41.

Com efeito, a Comissão presta muita atenção ao processo de selecção (e de gestão) dos melhores consultores.

| 42. | A Comissão considera que os comités directores são um instrumento importante na orientação dos projectos. Poderá haver algumas deficiências no funcionamento dos comités directores, dado que os interesses dos seus membros podem divergir. No entanto, no conjunto as vantagens ultrapassam os inconvenientes. |
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42.

A Comissão considera que os comités directores são um instrumento importante na orientação dos projectos. Poderá haver algumas deficiências no funcionamento dos comités directores, dado que os interesses dos seus membros podem divergir. No entanto, no conjunto as vantagens ultrapassam os inconvenientes.

| 43. | Desde a introdução do novo Regulamento Financeiro, toda a contratação dos fornecimentos tem sido feita internamente na delegação da CE. |
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43.

Desde a introdução do novo Regulamento Financeiro, toda a contratação dos fornecimentos tem sido feita internamente na delegação da CE.

| 44. | A delegação da CE tenta, na medida do possível, minimizar a inclusão nos projectos da aquisição de equipamento. No entanto, em certas alturas pode haver uma forte necessidade expressa pelo beneficiário, caso em que a Comissão negoceia. |
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44.

A delegação da CE tenta, na medida do possível, minimizar a inclusão nos projectos da aquisição de equipamento. No entanto, em certas alturas pode haver uma forte necessidade expressa pelo beneficiário, caso em que a Comissão negoceia.

| 45. | A Comissão tem de envidar todos os esforços para assegurar a transparência e a regularidade na aplicação dos procedimentos de adjudicação. Além disso, os procedimentos do IVA e aduaneiros russos também provocam atrasos adicionais. |
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45.

A Comissão tem de envidar todos os esforços para assegurar a transparência e a regularidade na aplicação dos procedimentos de adjudicação. Além disso, os procedimentos do IVA e aduaneiros russos também provocam atrasos adicionais.

| 46. | O equipamento de escritório e informático (ver ponto 44) é um equipamento-tipo; espera-se que os beneficiários o guardem. |
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46.

O equipamento de escritório e informático (ver ponto 44) é um equipamento-tipo; espera-se que os beneficiários o guardem.

| 47. | A legislação já está em vigor a nível federal (as regras gerais são obrigatórias, a legislação fiscal refere-se à ajuda humanitária/assistência técnica), mas há falta de mecanismos de execução (e de vontade) a nível local. Os serviços regionais dos serviços fiscais não têm as instruções internas necessárias para aplicar os acordos internacionais e para aceitarem a isenção do IVA.
  Portanto, na prática, embora exista a base jurídica necessária e os projectos sejam todos comunicados à comissão competente (2), não é tecnicamente possível obter a isenção na fonte, nem o reembolso do IVA sobre os bens e serviços adquiridos na Rússia.
  O problema é regularmente suscitado a nível político, sem êxito até agora. |
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47.

A legislação já está em vigor a nível federal (as regras gerais são obrigatórias, a legislação fiscal refere-se à ajuda humanitária/assistência técnica), mas há falta de mecanismos de execução (e de vontade) a nível local. Os serviços regionais dos serviços fiscais não têm as instruções internas necessárias para aplicar os acordos internacionais e para aceitarem a isenção do IVA.

Portanto, na prática, embora exista a base jurídica necessária e os projectos sejam todos comunicados à comissão competente (2), não é tecnicamente possível obter a isenção na fonte, nem o reembolso do IVA sobre os bens e serviços adquiridos na Rússia.

O problema é regularmente suscitado a nível político, sem êxito até agora.

| 48. | O programa de acompanhamento orientado para os resultados deve ser uma importante contribuição para o trabalho de gestão dos projectos, tendo sido estendido para outros domínios (fora de TACIS). Ver também ponto 53. |
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48.

O programa de acompanhamento orientado para os resultados deve ser uma importante contribuição para o trabalho de gestão dos projectos, tendo sido estendido para outros domínios (fora de TACIS). Ver também ponto 53.

| 49. | O relatório de acompanhamento 2005 dos projectos TACIS revelou um aumento significativo de qualidade de todas as quatro componentes (relevância, eficiência, impacto e sustentabilidade) para projectos que já foram controlados em 2004. Tal prova que foram tomadas medidas correctivas. |
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49.

O relatório de acompanhamento 2005 dos projectos TACIS revelou um aumento significativo de qualidade de todas as quatro componentes (relevância, eficiência, impacto e sustentabilidade) para projectos que já foram controlados em 2004. Tal prova que foram tomadas medidas correctivas.

| 51. | Dentro da Comissão, as lições tiradas são sistematicamente tomadas em consideração no estabelecimento de cada ficha de projecto para os projectos TACIS. A criação da Direcção «Apoio à Qualidade» também reforça os conhecimentos institucionais acerca dos resultados de projectos anteriores. |
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51.

Dentro da Comissão, as lições tiradas são sistematicamente tomadas em consideração no estabelecimento de cada ficha de projecto para os projectos TACIS. A criação da Direcção «Apoio à Qualidade» também reforça os conhecimentos institucionais acerca dos resultados de projectos anteriores.

| 52. | O uso obrigatório do quadro lógico veio beneficiar o acompanhamento e a avaliação dos projectos. Tal ajudará a melhorar a sustentabilidade. |
| --- | --- |

52.

O uso obrigatório do quadro lógico veio beneficiar o acompanhamento e a avaliação dos projectos. Tal ajudará a melhorar a sustentabilidade.

| 53. | A Comissão considerará a hipótese de aumentar o número de avaliações com base no projecto. |
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53.

A Comissão considerará a hipótese de aumentar o número de avaliações com base no projecto.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

| 54. | De futuro, a Comissão tenciona sublinhar o potencial de uma boa cooperação financeira com vista a melhorar a consolidação da parceria UE-Rússia baseada nos Espaços Comuns acordados em 2003. |
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54.

De futuro, a Comissão tenciona sublinhar o potencial de uma boa cooperação financeira com vista a melhorar a consolidação da parceria UE-Rússia baseada nos Espaços Comuns acordados em 2003.

| 55. | A própria Comissão reconheceu essas deficiências que surgiram, como indicado pelo Tribunal, em parte na sequência de falhas em várias fases do ciclo de gestão dos projectos e em parte por falta de envolvimento e apropriação por parte dos beneficiários russos. Além disso, nalguns casos o impacto dos projectos foi entravado pela diversidade de interesses dentro da sociedade russa, materializada em interesses conflituosos entre as várias autoridades.
  A maioria dos projectos alcançou os seus objectivos total ou parcialmente e, apesar da baixa eficácia de alguns dos projectos, a Comissão considera que os seus programas de assistência ajudaram a aumentar o nível geral de cooperação entre a UE e o Governo russo.
  No entanto, a Comissão extrairá lições da experiência e da nova situação económica da Rússia ao preparar a nova estratégia nacional.






  a) | A Comissão tenciona utilizar a nova geração dos documentos de estratégia nacional 2007-2013 e os programas indicativos nacionais apensos 2007-2010 para estabelecer três fortes áreas prioritárias de cooperação financeira, largamente apoiadas nos roteiros para os quatro Espaços Comuns, oficialmente acordados com a Federação Russa em Maio de 2005. As áreas prioritárias dão origem a um certo número de objectivos específicos possíveis, sendo também enumerados no anexo ao programa indicativo nacional uma série de exemplos de acções possíveis decorrentes dos roteiros. O novo documento de estratégia nacional e o novo PIN deverão, portanto, dar orientações minuciosas, deixando ao mesmo tempo espaço para diálogo. |
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55.

A própria Comissão reconheceu essas deficiências que surgiram, como indicado pelo Tribunal, em parte na sequência de falhas em várias fases do ciclo de gestão dos projectos e em parte por falta de envolvimento e apropriação por parte dos beneficiários russos. Além disso, nalguns casos o impacto dos projectos foi entravado pela diversidade de interesses dentro da sociedade russa, materializada em interesses conflituosos entre as várias autoridades.

A maioria dos projectos alcançou os seus objectivos total ou parcialmente e, apesar da baixa eficácia de alguns dos projectos, a Comissão considera que os seus programas de assistência ajudaram a aumentar o nível geral de cooperação entre a UE e o Governo russo.

No entanto, a Comissão extrairá lições da experiência e da nova situação económica da Rússia ao preparar a nova estratégia nacional.

a)

A Comissão tenciona utilizar a nova geração dos documentos de estratégia nacional 2007-2013 e os programas indicativos nacionais apensos 2007-2010 para estabelecer três fortes áreas prioritárias de cooperação financeira, largamente apoiadas nos roteiros para os quatro Espaços Comuns, oficialmente acordados com a Federação Russa em Maio de 2005. As áreas prioritárias dão origem a um certo número de objectivos específicos possíveis, sendo também enumerados no anexo ao programa indicativo nacional uma série de exemplos de acções possíveis decorrentes dos roteiros. O novo documento de estratégia nacional e o novo PIN deverão, portanto, dar orientações minuciosas, deixando ao mesmo tempo espaço para diálogo.

| b) | Todos os aspectos da gestão do ciclo de projecto foram melhorados desde 2001 no contexto da reforma da assistência externa da CE. Além disso, como parte da reforma, a desconcentração da gestão da ajuda a favor da delegação da Comissão assegura um maior envolvimento dos beneficiários na preparação e planeamento dos projectos.
  O diálogo com as autoridades russas tem, por vezes, sido difícil no passado. Tem igualmente havido um diálogo intenso em torno da questão do IVA. No entanto, o Governo russo não encontrou até agora uma solução eficaz. |
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b)

Todos os aspectos da gestão do ciclo de projecto foram melhorados desde 2001 no contexto da reforma da assistência externa da CE. Além disso, como parte da reforma, a desconcentração da gestão da ajuda a favor da delegação da Comissão assegura um maior envolvimento dos beneficiários na preparação e planeamento dos projectos.

O diálogo com as autoridades russas tem, por vezes, sido difícil no passado. Tem igualmente havido um diálogo intenso em torno da questão do IVA. No entanto, o Governo russo não encontrou até agora uma solução eficaz.

| c) | A sustentabilidade dos projectos deve ser entretanto melhorada, dado que o acompanhamento e a avaliação dos projectos melhorou mediante o uso obrigatório do quadro lógico. O co-financiamento está incluído no actual diálogo com as autoridades russas, sendo a respectiva importância provada através da menção no documento de estratégia nacional para a Rússia 2007-2013. |
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c)

A sustentabilidade dos projectos deve ser entretanto melhorada, dado que o acompanhamento e a avaliação dos projectos melhorou mediante o uso obrigatório do quadro lógico. O co-financiamento está incluído no actual diálogo com as autoridades russas, sendo a respectiva importância provada através da menção no documento de estratégia nacional para a Rússia 2007-2013.

| d) | A Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais e nacionais (ver ponto 53). Além disso, as lições tiradas são sistematicamente tomadas em consideração no estabelecimento de cada ficha de projecto para os projectos TACIS. Por último, a criação da Direcção «Apoio à Qualidade» também reforça os conhecimentos institucionais acerca dos resultados de projectos anteriores. |
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d)

A Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais e nacionais (ver ponto 53). Além disso, as lições tiradas são sistematicamente tomadas em consideração no estabelecimento de cada ficha de projecto para os projectos TACIS. Por último, a criação da Direcção «Apoio à Qualidade» também reforça os conhecimentos institucionais acerca dos resultados de projectos anteriores.

| 56. | a) | A Comissão gostaria de encurtar o processo de programação mas sem comprometer o diálogo externo e sem pôr em causa o sentido de apropriação. O diálogo é importante; envolver a grande burocracia russa num diálogo sustentável não é óbvio, apesar de haver um contexto político geralmente melhor na sequência de acordo sobre a política conjunta de Espaços Comuns.
  Uma missão de programação teve lugar em Outubro de 2005 e a delegação encontra-se em diálogo constante com os homólogos russos.
  A obrigação regulamentar de consultar os Estados-Membros leva tempo. A Comissão procurará finalizar os programas indicativos nacionais 2007-2010 suficientemente cedo para permitir uma preparação atempada de projectos em relação ao programa de acção 2007. |
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56.

a)

A Comissão gostaria de encurtar o processo de programação mas sem comprometer o diálogo externo e sem pôr em causa o sentido de apropriação. O diálogo é importante; envolver a grande burocracia russa num diálogo sustentável não é óbvio, apesar de haver um contexto político geralmente melhor na sequência de acordo sobre a política conjunta de Espaços Comuns.

Uma missão de programação teve lugar em Outubro de 2005 e a delegação encontra-se em diálogo constante com os homólogos russos.

A obrigação regulamentar de consultar os Estados-Membros leva tempo. A Comissão procurará finalizar os programas indicativos nacionais 2007-2010 suficientemente cedo para permitir uma preparação atempada de projectos em relação ao programa de acção 2007.

| b) | A Comissão partilha a avaliação segundo a qual os projectos apenas deviam ser financiados quando os objectivos são «smart» (específicos, quantificáveis, realizáveis, realistas e oportunos) e existe apropriação pelo beneficiário. O co-financiamento já é um importante elemento para as autoridades russas. |
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b)

A Comissão partilha a avaliação segundo a qual os projectos apenas deviam ser financiados quando os objectivos são «smart» (específicos, quantificáveis, realizáveis, realistas e oportunos) e existe apropriação pelo beneficiário. O co-financiamento já é um importante elemento para as autoridades russas.

| c) | Entre outras coisas, a reforma da assistência externa também reforçou a qualidade dos projectos, isto é, mediante a introdução da análise sistemática de projectos/programas nas fases de identificação e formulação por parte de grupos de apoio à qualidade, bem como pela utilização sistemática do acompanhamento orientado para os resultados. A nível do projecto, foi introduzida igualmente a utilização sistemática dos quadros lógicos com indicadores objectivamente verificáveis. A GCP e os quadros lógicos foram utilizados sistematicamente pela Comissão desde 2001.
  Desde a desconcentração, devido à presença da Comissão no terreno, o acompanhamento e a posterior reacção às falhas na execução dos projectos pode ser efectuada mais fácil e eficientemente em comparação com o período objecto da análise do Tribunal. |
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c)

Entre outras coisas, a reforma da assistência externa também reforçou a qualidade dos projectos, isto é, mediante a introdução da análise sistemática de projectos/programas nas fases de identificação e formulação por parte de grupos de apoio à qualidade, bem como pela utilização sistemática do acompanhamento orientado para os resultados. A nível do projecto, foi introduzida igualmente a utilização sistemática dos quadros lógicos com indicadores objectivamente verificáveis. A GCP e os quadros lógicos foram utilizados sistematicamente pela Comissão desde 2001.

Desde a desconcentração, devido à presença da Comissão no terreno, o acompanhamento e a posterior reacção às falhas na execução dos projectos pode ser efectuada mais fácil e eficientemente em comparação com o período objecto da análise do Tribunal.

| d) | Quanto à sustentabilidade, ver a resposta (c) acima. Até agora, a Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais ou nacionais. A Comissão considerará a hipótese de aumentar o número de avaliações com base no projecto (ponto 53). A delegação de Moscovo também envida muitos esforços na coordenação dos doadores e, por conseguinte, tenta pôr em prática as melhores práticas sempre que adequado e possível. |
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d)

Quanto à sustentabilidade, ver a resposta (c) acima. Até agora, a Comissão efectua sistematicamente avaliações sectoriais ou nacionais. A Comissão considerará a hipótese de aumentar o número de avaliações com base no projecto (ponto 53). A delegação de Moscovo também envida muitos esforços na coordenação dos doadores e, por conseguinte, tenta pôr em prática as melhores práticas sempre que adequado e possível.

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(1)  Documento de trabalho dos serviços da Comissão «Avaliação qualitativa da reforma da assistência externa», SEC(2005) 963 de 11.7.2005.

(2)  Comissão para a Assistência Internacional Humanitária e Técnica criada por decisão do Governo da Federação Russa em Julho de 2004.

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| 19.5.2006 | PT | Jornal Oficial da União Europeia | C 119/17 |
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19.5.2006

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 119/17

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Relatório do Tribunal de Contas Europeu sobre a auditoria da eficácia operacional da gestão do Banco Central Europeu relativo ao exercício de 2004, acompanhado das respostas do Banco Central Europeu

(2006/C 119/02)

| 1. | A auditoria da eficácia operacional do Banco Central Europeu (BCE) efectuada pelo Tribunal é uma exigência no âmbito do n.o 2 do artigo 27.o do Protocolo relativo aos estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do Banco Central Europeu (1). O domínio de auditoria seleccionado para o exercício de 2004 foi a eficácia da política de recursos humanos do BCE. O Tribunal efectuou igualmente uma auditoria de seguimento relativa ao acompanhamento dos projectos e à contratação e gestão de serviços externos. |
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1.

A auditoria da eficácia operacional do Banco Central Europeu (BCE) efectuada pelo Tribunal é uma exigência no âmbito do n.o 2 do artigo 27.o do Protocolo relativo aos estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do Banco Central Europeu (1). O domínio de auditoria seleccionado para o exercício de 2004 foi a eficácia da política de recursos humanos do BCE. O Tribunal efectuou igualmente uma auditoria de seguimento relativa ao acompanhamento dos projectos e à contratação e gestão de serviços externos.

POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS

| 2. | O orçamento do BCE para 2004 ascendeu a 376,4 milhões de euros, dos quais 145,9 milhões de euros (39 %) representaram despesas com o pessoal (2). |
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2.

O orçamento do BCE para 2004 ascendeu a 376,4 milhões de euros, dos quais 145,9 milhões de euros (39 %) representaram despesas com o pessoal (2).

| 3. | Desde a sua fundação em 1999, o BCE registou um período de rápido crescimento, passando de 518 funcionários em 1999 para 1 309 funcionários no final de 2004. Na sua fase de instalação, a Direcção de Recursos Humanos (D-RH) ocupava-se principalmente do recrutamento, de tarefas administrativas correntes e da resolução de condicionalismos de curto prazo relativos à política de recursos humanos. Na actual fase de consolidação, o BCE identificou (3) vários domínios que necessitam de melhorias e diversos campos de acção na área dos recursos humanos. |
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3.

Desde a sua fundação em 1999, o BCE registou um período de rápido crescimento, passando de 518 funcionários em 1999 para 1 309 funcionários no final de 2004. Na sua fase de instalação, a Direcção de Recursos Humanos (D-RH) ocupava-se principalmente do recrutamento, de tarefas administrativas correntes e da resolução de condicionalismos de curto prazo relativos à política de recursos humanos. Na actual fase de consolidação, o BCE identificou (3) vários domínios que necessitam de melhorias e diversos campos de acção na área dos recursos humanos.

| 4. | O objectivo da auditoria do Tribunal consistia em avaliar a eficácia operacional da política de recursos humanos do BCE, no que respeita ao recrutamento e à mobilidade, à remuneração e às compensações, bem como à gestão das ausências. O Tribunal avaliou se o BCE tinha: |
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4.

O objectivo da auditoria do Tribunal consistia em avaliar a eficácia operacional da política de recursos humanos do BCE, no que respeita ao recrutamento e à mobilidade, à remuneração e às compensações, bem como à gestão das ausências. O Tribunal avaliou se o BCE tinha:

| — | desenvolvido uma política de recursos humanos abrangente e coerente, que responda às suas necessidades organizacionais, |
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—

desenvolvido uma política de recursos humanos abrangente e coerente, que responda às suas necessidades organizacionais,

| — | criado mecanismos adequados a nível central para acompanhar a execução da sua política de recursos humanos, |
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criado mecanismos adequados a nível central para acompanhar a execução da sua política de recursos humanos,

| — | aplicado devidamente a sua política de recursos humanos a todos os níveis. |
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aplicado devidamente a sua política de recursos humanos a todos os níveis.

| 5. | A exaustividade da política de recursos humanos do BCE nos domínios seleccionados foi comparada com outras organizações internacionais, a saber o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e as instituições da UE. Além disso, o Tribunal examinou as informações de gestão de que os serviços centrais do BCE dispõem para acompanhar a execução da política de recursos humanos. O Tribunal seleccionou uma amostra de serviços (4) e, em seguida, avaliou a forma como estava a ser executada a política de recursos humanos nos domínios em análise. |
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5.

A exaustividade da política de recursos humanos do BCE nos domínios seleccionados foi comparada com outras organizações internacionais, a saber o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e as instituições da UE. Além disso, o Tribunal examinou as informações de gestão de que os serviços centrais do BCE dispõem para acompanhar a execução da política de recursos humanos. O Tribunal seleccionou uma amostra de serviços (4) e, em seguida, avaliou a forma como estava a ser executada a política de recursos humanos nos domínios em análise.

| 6. | Ao longo dos anos, o BCE desenvolveu uma política de recursos humanos coerente, que responde às suas principais necessidades organizacionais. No entanto, é ainda possível melhorar os domínios do recrutamento, classificação, acção disciplinar e prevenção da intimidação e do assédio. Em alguns destes domínios, as directivas do Conselho ainda não são integralmente respeitadas. |
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6.

Ao longo dos anos, o BCE desenvolveu uma política de recursos humanos coerente, que responde às suas principais necessidades organizacionais. No entanto, é ainda possível melhorar os domínios do recrutamento, classificação, acção disciplinar e prevenção da intimidação e do assédio. Em alguns destes domínios, as directivas do Conselho ainda não são integralmente respeitadas.

| 7. | Embora tenham sido criados mecanismos a nível central para acompanhar a execução da política de recursos humanos, a função de acompanhamento da D-RH ainda apresenta deficiências, especialmente nos domínios do recrutamento, da formação organizada pelos serviços e da gestão de férias e ausências. |
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7.

Embora tenham sido criados mecanismos a nível central para acompanhar a execução da política de recursos humanos, a função de acompanhamento da D-RH ainda apresenta deficiências, especialmente nos domínios do recrutamento, da formação organizada pelos serviços e da gestão de férias e ausências.

| 8. | Globalmente, o BCE executou a maior parte da sua política de recursos humanos a todos os níveis de acordo com a política que tinha definido, embora se detectassem deficiências em termos de coerência e uniformidade nos domínios do cálculo dos vencimentos, repartição dos bónus, recrutamento e formação. No entanto, a deficiência mais importante era a fraca observância das regras relativas a férias e ausências. |
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8.

Globalmente, o BCE executou a maior parte da sua política de recursos humanos a todos os níveis de acordo com a política que tinha definido, embora se detectassem deficiências em termos de coerência e uniformidade nos domínios do cálculo dos vencimentos, repartição dos bónus, recrutamento e formação. No entanto, a deficiência mais importante era a fraca observância das regras relativas a férias e ausências.

| 9. | O Tribunal recomenda que o BCE: |
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9.

O Tribunal recomenda que o BCE:

| — | torne a sua política de recursos humanos mais abrangente e a reveja com maior regularidade para a manter actualizada, tendo em conta a evolução registada em organizações internacionais semelhantes, |
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—

torne a sua política de recursos humanos mais abrangente e a reveja com maior regularidade para a manter actualizada, tendo em conta a evolução registada em organizações internacionais semelhantes,

| — | reforce a função de acompanhamento central no domínio dos recursos humanos para garantir que essa política é executada da mesma forma em todo o BCE e introduza a avaliação do desempenho no domínio dos recursos humanos utilizando indicadores-chave de desempenho e factores determinantes de êxito, |
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reforce a função de acompanhamento central no domínio dos recursos humanos para garantir que essa política é executada da mesma forma em todo o BCE e introduza a avaliação do desempenho no domínio dos recursos humanos utilizando indicadores-chave de desempenho e factores determinantes de êxito,

| — | resolva os problemas detectados no domínio das férias e ausências, através de um melhor acompanhamento, uma comunicação mais clara e uma melhor definição das responsabilidades. |
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resolva os problemas detectados no domínio das férias e ausências, através de um melhor acompanhamento, uma comunicação mais clara e uma melhor definição das responsabilidades.

SEGUIMENTO DADO ÀS OBSERVAÇÕES ANTERIORES

| 10. | O Tribunal efectuou uma auditoria de seguimento relativa ao acompanhamento dos projectos (5) e à contratação e gestão de serviços externos (6). |
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10.

O Tribunal efectuou uma auditoria de seguimento relativa ao acompanhamento dos projectos (5) e à contratação e gestão de serviços externos (6).

| 11. | Apenas se efectua um acompanhamento central dos projectos que envolvam a informática, incidindo este só nos recursos informáticos. Os outros projectos continuam a ser apenas acompanhados localmente pelos respectivos serviços, sem um segundo nível de controlo independente destas actividades ao nível da atribuição de prioridades, da aprovação e do acompanhamento. Além disso, quase metade dos projectos acompanhados ao nível central em 2004 sofreram atrasos de mais de 20 % em comparação com o calendário inicial. |
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11.

Apenas se efectua um acompanhamento central dos projectos que envolvam a informática, incidindo este só nos recursos informáticos. Os outros projectos continuam a ser apenas acompanhados localmente pelos respectivos serviços, sem um segundo nível de controlo independente destas actividades ao nível da atribuição de prioridades, da aprovação e do acompanhamento. Além disso, quase metade dos projectos acompanhados ao nível central em 2004 sofreram atrasos de mais de 20 % em comparação com o calendário inicial.

| 12. | Em Setembro de 2003 foi emitida uma nova circular administrativa relativa às regras em matéria de adjudicação de contratos do BCE e foi desenvolvido um protótipo de base de dados para registar todas as excepções a essas regras de montante superior a 10 000 euros, bem como todas as grandes aquisições (montante superior a 250 000 euros). No entanto, o BCE ainda não criou ao nível central nem ao nível descentralizado um sistema de controlo da qualidade dos serviços prestados pelos consultores e fornecedores. |
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12.

Em Setembro de 2003 foi emitida uma nova circular administrativa relativa às regras em matéria de adjudicação de contratos do BCE e foi desenvolvido um protótipo de base de dados para registar todas as excepções a essas regras de montante superior a 10 000 euros, bem como todas as grandes aquisições (montante superior a 250 000 euros). No entanto, o BCE ainda não criou ao nível central nem ao nível descentralizado um sistema de controlo da qualidade dos serviços prestados pelos consultores e fornecedores.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de Abril de 2006.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  O n.o 2 do artigo 27.o prevê que «o disposto no artigo 248.o do presente Tratado é exclusivamente aplicável à análise da eficácia operacional da gestão do BCE». As disposições institucionais relativas ao Banco Central Europeu figuram no artigo 110o do Tratado CE.

1

o

o

o

o

(2)  Incluindo 133,2 milhões de euros de custos directos com vencimentos e 12,7 milhões de euros de custos indirectos de recursos humanos, como subsídios relacionados com o recrutamento e a mudança de residência.

2

(3)  No contexto de um programa de reorganização denominado «ECB in Motion» (BCE em movimento), a Comissão Executiva efectuou várias sondagens aos funcionários destinadas a melhorar a eficiência e a eficácia do BCE.

3

ECB in Motion

(4)  O termo «serviços» é utilizado no texto para designar as «Direcções-Gerais» e as «Direcções» do BCE.

4

(5)  JO C 286 de 23.11.2004 e JO C 341 de 4.12.2001.

5

(6)  JO C 45 de 20.2.2004.

6

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RESPOSTA DO BANCO CENTRAL EUROPEU

O Banco Central Europeu (BCE) acolhe favoravelmente o relatório do Tribunal de Contas Europeu relativo ao exercício de 2004 e exprime o seu reconhecimento pelo parecer deste tribunal, segundo o qual o BCE desenvolveu uma política de recursos humanos coerente que responde às suas principais necessidades organizacionais.

O BCE toma nota das conclusões e recomendações em matéria de melhorias apresentadas pelo Tribunal de Contas Europeu. A esse respeito, o BCE decidiu dar prioridade ao desenvolvimento de uma política de diversidade e de um quadro de prevenção de casos de intimidação e assédio no local de trabalho. Os trabalhos sobre estas questões já se encontram na fase final. Embora as práticas do BCE respeitem em substância as disposições das directivas da União Europeia, o BCE irá abordar melhorias adicionais no sentido de garantir que as suas normas e regulamentos reflictam plenamente essas directivas. Em todos os projectos de desenvolvimento de políticas, o BCE tem em consideração a evolução registada não apenas em organizações internacionais similares, mas também nos bancos centrais nacionais do Sistema Europeu de Bancos Centrais. Além disso, no que se refere à observância das regras relativas a férias e ausências, será dada particular atenção, num futuro próximo, à melhoria da monitorização da gestão de ausências. No que respeita a avaliação do desempenho no domínio dos recursos humanos, o BCE decidiu adoptar um processo de introdução gradual de indicadores-chave de desempenho.

Os principais projectos relacionados ou não com as tecnologias de informação têm sido sempre acompanhados, ao nível central, pelo Comité de Acompanhamento de Projectos do BCE. Desde o terceiro trimestre de 2005, o acompanhamento central levado a cabo por esse comité foi alargado por forma a incluir todos os projectos relacionados com as tecnologias de informação, abrangendo, assim, a grande maioria das iniciativas do BCE. O controlo de qualidade dos serviços prestados pelos consultores e fornecedores é realizado como parte integrante das responsabilidades dos responsáveis hierárquicos das áreas em questão.

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