### IN THE SUPREME COU RT OF TEN NESSEE

AT KNOX VILLE

Ja nu ary 5, 2 01 1 S es si on

CIT Y OF HARRIMAN, TENNES SEE v

. ROANE COUNTY EL ECTI ON COMMI SSI ON E T A L



### .

A p p e a l b y P e r m i s s i o n f r o m t h e C o u r t o f A p p e a l s , E a s t e r n S e c t i o n

C h a n c e r y C o u r t f

o r R o a n e C o u n t y

N o

. 1 6

, 0 1 0 F r a n k V

. W i l l i a m s I I I

, C h a n c e l l o r

N o

. E 2 0 0 8

- 0 2 3 1 6

- S C

- R 1 1

- C V

- F i l e d J u n e 9

, 2 0 1 1

T w o m u n i c i p a l i t i e s s o u g h t t o a n n e x t h e s a m e t e r r i t o r y o u t s i d e t h e u r b a n g r o w t h b o u n d a r i e s

f o r b o t h m u n i c i p a l i t i e s s e t f o r t h i n t h e c o u n t y ’ s g r o w t h p l a n

. O n e m u n i c i p a l i t y a t t e m p t e d t o

a n n e x t e r r i t o r y t h a t w a s n o t w i t h i n i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y b y p r o p o s i n g a n a m e n d m e n t

t o t h e c o u n t y g r o w t h p l a n a n d e n a c t i n g a n o r d i n a n c e a n n e x i n g t h e t e r r i t o r y

. A s e c o n d

m u n i c i p a l i t y a n n e x e d t h e s a m e t e r r i t o r y b y a n a n n e x a t i o n r e f e r e n d u m p u r s u a n t t o T e n n e s s e e

C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n s 6

- 5 1

- 1 0 4 t o

- 1 0 5 a n d 6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 2 )

. W e g r a n t e d p e r m i s s i o n t o

a p p e a l i n t h i s c a s e t o a d d r e s s t h e a p p l i c a t i o n o f T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n s 6

- 5 8

- 1 0 1

t o

- 1 1 6 t o t h e s e m u n i c i p a l i t i e s ’ a n n e x a t i o n e f f o r t s

. A f t e r c o n s i d e r i n g t h e r e l a t e d s t a t u t e s

, w e

h o l d t h a t T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 r e q u i r e s a n a m e n d m e n t t o t h e c o u n t y

g r o w t h p l a n f

o r a m u n i c i p a l i t y t o e f

f e c t a n a n n e x a t i o n o f t e r r i t o r y b e y o n d i t s u r b a n g r o w t h

b o u n d a r y b y o r d i n a n c e

. W e r e v e r s e t h e j u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s a n d r e i n s t a t e t h e

c h a n c e r y c o u r t ’ s o r d e r d i s m i s s i n g t h e c a s e

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 1 1 A p p e a l b y P e r m i s s i o n ;

J u d g m e n t o f t h e C o u r t o f A p p e a l s R e v e r s e d

J A N IC E M

. H O LD E R

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h C O R N E LIA A

. C LA R K

,

C

. J

. , G A R Y R

. W A D E

, W ILL IA M C

. K O C H

, J R

. , a n d S H A R O N G

. L E E

, J J

. , j o i n e d

.

J a c k H

. M c P h e r s o n J r

. , K i n g s t o n

, T e n n e s s e e

, a n d T h o m a s M

. H a l e

, K n o x v i l l e

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l a n t

, C i t y o f K i n g s t o n

, T e n n e s s e e

.

H a r o l d D

. B a l c o m J r

. , K i n g s t o n

, T e n n e s s e e

, f o r t h e a p p e l l e e

, C i t y o f

H a r r i m a n

, T e n n e s s e e

.O P I N I O N

I

. F a c t s a n d P r o c e d u r a l H i s t o r y

T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n s 6

- 5 8

- 1 0 1 t o

- 1 1 6 ( “ C h a p t e r 5 8 ” ) e s t a b l i s h

p r o c e d u r e s b y w h i c h a c o u n t y m u s t d e v e l o p a n d a d o p t a c o u n t y w i d e g r o w t h p l a n f o r l a n d u s e

d e c i s i o n s w i t h i n t h e c o u n t y

, i n c l u d i n g a n n e x a t i o n s b y m u n i c i p a l i t i e s

. E

. g

. , T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 7 ( 2 0 0 5 )

. A c o u n t y ’ s g r o w t h p l a n e s t a b l i s h e s u r b a n g r o w t h b o u n d a r i e s f o r e a c h

m u n i c i p a l i t y i n t h e c o u n t y

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 7

. A m u n i c i p a l i t y ’ s u r b a n g r o w t h

b o u n d a r y d e m a r c a t e s t h e a r e a i n w h i c h t h e m u n i c i p a l i t y i s p r o j e c t e d t o g r o w a n d i n w h i c h

t h e m u n i c i p a l i t y ’ s a n n e x a t i o n o f t e r r i t o r y i s p r e s u m p t i v e l y r e a s o n a b l e

. S e e T e n n

. C o d e A n n

. § § 6

- 5 8

- 1 0 6 ( a ) ( 1 )

, - 1 1 1 ( a ) ( 1 ) ( 2 0 0 5 ) ; S t a t e e x r e l

. T i p t o n v

. C i t y o f K n o x v i l l e

, 2 0 5 S

. W

. 3 d

4 5 6

, 4 6 0

- 6 1 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 6 )

. T h i s a p p e a l c o n c e r n s t h e p r o c e d u r e s b y w h i c h a

m u n i c i p a l i t y m a y a n n e x t e r r i t o r y b e y o n d i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

.

P u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 0 4

, R o a n e C o u n t y a d o p t e d a

g r o w t h p l a n d r a f

t e d b y t h e R o a n e C o u n t y c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e ( “ c o o r d i n a t i n g

c o m m i t t e e ” ) ( 2 0 0 5 & S u p p

. 2 0 1 0 )

. T h e C i t y o f H a r r i m a n ( “ H a r r i m a n ” ) s o u g h t t o a m e n d t h e

R o a n e C o u n t y g r o w t h p l a n t o m o d i f y i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

. H a r r i m a n r e q u e s t e d t h a t

t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e

, w h i c h a l s o d r a f t s a m e n d m e n t s t o t h e g r o w t h p l a n p r o p o s e d b y

m u n i c i p a l i t i e s

, r e c o n v e n e t o d i s c u s s r e v i s i n g t h e c o u n t y ’ s g r o w t h p l a n

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( d ) ( 1 )

.

T h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e h e l d s e v e r a l m e e t i n g s i n 2 0 0 5 a n d 2 0 0 6 a n d d i s c u s s e d

a n u m b e r o f p r o p o s e d u r b a n g r o w t h b o u n d a r i e s

, b u t t h e c o m m i t t e e t o o k n o a c t i o n

. O n

S e p t e m b e r 1 2

, 2 0 0 7

, t h e R o a n e C o u n t y m a y o r a n n o u n c e d t h a t t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e

w o u l d r e c o n v e n e w i t h i n s i x w e e k s

. T h e c o u n t y m a y o r r e q u e s t e d t h a t m u n i c i p a l i t i e s i n R o a n e

C o u n t y s e e k i n g t o a l t e r t h e i r g r o w t h b o u n d a r i e s s u b m i t p r o p o s e d a m e n d m e n t s t o t h e

c o m m i t t e e

.

I n r e s p o n s e

, t h e H a r r i m a n C i t y C o u n c i l a c t e d i n s p e c i a l s e s s i o n o n O c t o b e r 1 7

, 2 0 0 7

,

t o a d o p t R e s o l u t i o n N u m b e r R 1 0 0 7

- 1

, w h i c h d e s i g n a t e d a p r o p o s e d a m e n d m e n t t o i t s u r b a n

g r o w t h b o u n d a r y t o i n c l u d e a p o r t i o n o f M i d t o w n t h a t i t w i s h e d t o a n n e x

. A l t h o u g h

H a r r i m a n s u b m i t t e d t h e p r o p o s e d a m e n d m e n t t o t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e

, t h e

c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e d i d n o t m e e t f o l l o w i n g H a r r i m a n ’ s s u b m i s s i o n

.

O n D e c e m b e r 2 7

, 2 0 0 7

, t h e C i t y C o u n c i l f o r t h e C i t y o f K i n g s t o n ( “ K i n g s t o n ” )

a d o p t e d a r e s o l u t i o n t o h o l d a r e f e r e n d u m t o a n n e x a p o r t i o n o f M i d t o w n i d e n t i f i e d b y

H a r r i m a n i n R e s o l u t i o n N u m b e r R 1 0 0 7

- 1

. T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n

6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 2 ) p e r m i t t e d a m u n i c i p a l i t y t o a n n e x t e r r i t o r y n o t i n c l u d e d i n i t s u r b a n g r o w t h

-2-b o u n d a r y “ b y r e f e r e n d u m a s p r o v i d e d i n § § 6

- 5 1

- 1 0 4 a n d 6

- 5 1

- 1 0 5

. ” T h e r e f e r e n d u m w a s 1

s c h e d u l e d f

o r F e b r u a r y 5

, 2 0 0 8

.

M o r e t h a n a w e e k b e f

o r e t h e r e f

e r e n d u m

, t h e H a r r i m a n C i t y C o u n c i l a d o p t e d o n f i r s t

r e a d i n g a n o r d i n a n c e a n n e x i n g t h e p a r t o f M i d t o w n a t i s s u e

. H a r r i m a n s u b s e q u e n t l y f i l e d

a c o m p l a i n t i n c h a n c e r y c o u r t a g a i n s t K i n g s t o n a n d t h e R o a n e C o u n t y E l e c t i o n C o m m i s s i o n

.

T h e c o m p l a i n t s o u g h t t o h o l d K i n g s t o n ’ s a n n e x a t i o n r e f e r e n d u m i n a b e y a n c e w h i l e

H a r r i m a n ’ s a n n e x a t i o n p r o c e e d i n g s w e r e p e n d i n g

. H a r r i m a n a l s o r e q u e s t e d a t e m p o r a r y

r e s t r a i n i n g o r d e r p r o h i b i t i n g t h e R o a n e C o u n t y E l e c t i o n C o m m i s s i o n f r o m c o n d u c t i n g t h e

r e f e r e n d u m

. A f

t e r t h e c h a n c e r y c o u r t d e c l i n e d t o g r a n t t h e r e s t r a i n i n g o r d e r

, H a r r i m a n

m o v e d f o r a t e m p o r a r y i n

j u n c t i o n t o p r o h i b i t t h e c o m m i s s i o n f r o m c e r t i f

y i n g t h e r e f

e r e n d u m

r e s u l t s

. T h e m o t i o n f

o r a n i n j u n c t i o n w a s n o t g r a n t e d

. T h e r e f e r e n d u m p r o c e e d e d

, a n d t h e 2

v o t e r s a p p r o v e d K i n g s t o n ’ s a n n e x a t i o n o f t h e p o r t i o n o f M i d t o w n b o t h c i t i e s w i s h e d t o

a n n e x

. T h e e l e c t i o n c o m m i s s i o n c e r t i f i e d t h e r e f

e r e n d u m r e s u l t s o n F e b r u a r y 5

, 2 0 0 8

.

K i n g s t o n a n s w e r e d H a r r i m a n ’ s c o m p l a i n t

, a n d t h e c h a n c e r y c o u r t h e l d a h e a r i n g o n

J u n e 1 0

, 2 0 0 8

. H a r r i m a n a n d K i n g s t o n s u b m i t t e d a s t i p u l a t i o n o f f a c t s t o t h e c h a n c e r y c o u r t

.

W i t h t h e a g r e e m e n t o f H a r r i m a n a n d K i n g s t o n

, t h e c h a n c e r y c o u r t d i s m i s s e d H a r r i m a n ’ s

c o m p l a i n t a g a i n s t t h e R o a n e C o u n t y E l e c t i o n C o m m i s s i o n a s m o o t

. T h e c h a n c e r y c o u r t a l s o

d i s m i s s e d H a r r i m a n ’ s c o m p l a i n t a g a i n s t K i n g s t o n b e c a u s e i t c o n c l u d e d t h a t C h a p t e r 5 8 d o e s

n o t p e r m i t a m u n i c i p a l i t y t o u s e a n o r d i n a n c e t o a n n e x t e r r i t o r y t h a t i s b e y o n d i t s u r b a n

g r o w t h b o u n d a r y

. T h e c h a n c e r y c o u r t t h e r e f o r e h e l d t h a t H a r r i m a n ’ s a n n e x a t i o n o r d i n a n c e

w a s v o i d a n d c r e a t e d n o c o n f l i c t w i t h K i n g s t o n ’ s s u c c e s s f u l a n n e x a t i o n o f t h e s a m e t e r r i t o r y

b y r e f e r e n d u m

.

O n a p p e a l

, t h e C o u r t o f A p p e a l s r e v e r s e d t h e c h a n c e r y c o u r t ’ s j u d g m e n t a n d

r e m a n d e d t o t h e c h a n c e r y c o u r t f o r f u r t h e r p r o c e e d i n g s

. W e g r a n t e d K i n g s t o n p e r m i s s i o n

t o a p p e a l

.

I I

. A n a l y s i s

H a r r i m a n c o n t e n d s t h a t i t s e f f o r t t o a n n e x M i d t o w n h a s p r i o r i t y b e c a u s e o f i t s l a r g e r

p o p u l a t i o n

. T h e t h r e s h o l d i s s u e

, h o w e v e r

, i s w h e t h e r C h a p t e r 5 8 p e r m i t s a m u n i c i p a l i t y

3

I n 2010

, the Gene ra l Asse m bly amended and re cod if ie d T enn ess ee C o d e A n n o t at ed sec ti on 1

6- 58- 111( d)( 2) as T enn ess ee Code Annot at ed s ect ion 6- 58- 111( c) (2) . Act of Ma y 26

, 2010

, pub. ch. 917

, §§ 2

- 3, 20 10- 2 T enn . Code Ann. Ad v. Legis. Se rv. 493, 493 (Le xis Nexi s)

.

T he r eco rd doe s no t i ncl ude a d is pos it ion of Har ri m an’ s motio n f

or a t emporar y inj unc ti on. 2

T enn ess ee Code Annot at ed s ect ion 6- 51- 110( b) (20 05) st at es: 3

(c ont inu ed.. .)

-3-s u c h a s H a r r i m a n t o a n n e x t e r r i t o r y b y o r d i n a n c e w h e n t h e t e r r i t o r y i s o u t s i d e t h e

m u n i c i p a l i t y ’ s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

.

T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 ( a ) c o n f e r s o n e a c h m u n i c i p a l i t y t h e

“ e x c l u s i v e a u t h o r i t y t o a n n e x t e r r i t o r y l o c a t e d w i t h i n i t s a p p r o v e d u r b a n g r o w t h b o u n d a r i e s

, ”

a n d i t p r o h i b i t s e a c h m u n i c i p a l i t y f r o m a n n e x i n g t e r r i t o r y w i t h i n a n o t h e r m u n i c i p a l i t y ’ s

u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

. T h e s t a t u t e s t a t e s f u r t h e r :

( c ) A m u n i c i p a l i t y m a y n o t a n n e x t e r r i t o r y b y o r d i n a n c e b e y o n d i t s

u r b a n g r o w t h b o u n d a r y w i t h o u t f o l l o w i n g t h e p r o c e d u r e i n s u b s e c t i o n ( d )

. ( d ) ( 1 ) I f a m u n i c i p a l i t y d e s i r e s t o a n n e x t e r r i t o r y b e y o n d i t s u r b a n

g r o w t h b o u n d a r y

, t h e m u n i c i p a l i t y s h a l l f i r s t p r o p o s e a n a m e n d m e n t t o i t s

u r b a n g r o w t h b o u n d a r y w i t h t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e u n d e r t h e p r o c e d u r e

i n § 6

- 5 8

- 1 0 4

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 1 1 ( c )

, ( d ) ( 1 )

. 4

(.. .con ti nue d) 3

I f two (2) m

uni ci pal it ie s tha t wer e inc orp ora te d i n the same cou nty sha ll ini ti at e

ann exa ti on p r o c e edi ngs wit h re spe ct to the same te rr it ory, the pro cee din gs of the

m uni ci pal it y having the la rger popu la ti on sha ll have pre ced e n c e and the smalle r

m uni ci pal i ty’s pro cee din gs sha ll be hel d in abe yance pen din g the out come of the

pro cee din gs of s uch la rger munic ipa li ty.

I n 2010

, the Gene ra l Asse mb l y a me n d ed T enn ess ee Code Annot at ed sec ti on 6- 58- 111 to del et e 4

sec ti on ( d) and st at e:

(c )( 1) Pri or to a m

uni ci pal it y ann exi ng by ord ina nce te r r i t o r y out si de it s exi st ing

urb an growth boun dar y whet her the te rr it ory des ir ed for ann exa ti on is wit h i n a n o the r

m uni ci pal it y’s urb an growth boun dar y o r a cou nty’s pla nne d growth ar ea or rur al ar ea, it

m ust fi rs t amend the growth pla n by having it s des ir ed cha nge to the urb an growth boun dar y

sub m it te d to the coo rdi nat ing comm it te e and the n re cei ve a re comm end at ion for or agains t

the amendm ent fr om the coo rdi nat ing comm it te e, the coo rdi nat ing comm it te e the n m ust

sub mi t t h e p rop ose d amendm ent wit h it s re comm end at ion to al l the le gisla ti ve b odi es for

app roval

. I f the amendm ent to the growth pl an is appr oved by the le gisla ti ve bodi es or by

the dis put e re sol uti on pan el

, it is the n sub m it te d to the loc al gov er nm ent pla nni ng advis ory

comm it te e for it s app roval

. T his amendm ent pro ces s m ust fol low the pro ced ure as out li ned

in § 6- 58- 104 and the cr it er ia for est abl is h i n g a n urb an growth boun dar y as del ine at ed in

§ 6- 58- 106.

(2) As an al te rna ti ve to a m uni ci pal it y ann exi ng in a cou nty’s pla nne d growth ar ea

or rur al ar ea by fi rs t amendin g the gr o w t h p l a n as des cr ibe d in sub divis ion (c )( 1), a

m uni ci pal it y m ay ann ex wit hin a cou nty’s p l a n ned growth ar ea or rur al ar ea, but the

ann exa ti on m

ust be by re fe re ndum onl y and not by ord ina nce

. T he m uni ci pal it y m

ust fol low

the re fe re ndum proc ess as pr ovided fo r i n §§ 6- 51- 104 and 6- 51- 105.

(c ont inu ed.. .)

-4-T h e c h a n c e r y c o u r t c o n c l u d e d t h a t T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 1 )

r e q u i r e d t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e t o a m e n d t h e c o u n t y ’ s g r o w t h p l a n t o i n c l u d e t h e

d e s i r e d t e r r i t o r y i n t h e m u n i c i p a l i t y ’ s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y b e f o r e t h e m u n i c i p a l i t y m a y

a n n e x t h e t e r r i t o r y b y o r d i n a n c e

. H a r r i m a n p r o p o s e d t h e a m e n d m e n t

, b u t t h e c o o r d i n a t i n g

c o m m i t t e e f

a i l e d t o c o m p l e t e t h e a m e n d m e n t p r o c e s s

. T h e c h a n c e r y c o u r t t h e r e f o r e h e l d t h a t

t h e a n n e x a t i o n o r d i n a n c e w a s v o i d

.

T h e C o u r t o f A p p e a l s d i s a g r e e d w i t h t h e c h a n c e r y c o u r t ’ s c o n s t r u c t i o n o f T e n n e s s e e

C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1

. T h e i n t e r m e d i a t e a p p e l l a t e c o u r t s t a t e d t h a t T e n n e s s e e

C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 p r o v i d e s a “ g e n e r a l r u l e ” a n d a n “ e x c e p t i o n

. ” C i t y o f

H a r r i m a n v

. R o a n e C n t y

. E l e c t i o n C o m m ’ n

, N o

. E 2 0 0 8

- 0 2 3 1 6

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 0 9 W L

5 0 8 3 4 7 7

, a t * 4 ( T e n n

. C t

. A p p

. D e c

. 2 8

, 2 0 0 9 )

. T h e g e n e r a l r u l e i s t h a t “ a m u n i c i p a l i t y m u s t

c o n f i n e i t s g r o w t h t o t h e t e r r i t o r y w i t h i n i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

, ” a n d t h e e x c e p t i o n i s

t h a t “ b y ‘ f

o l l o w i n g t h e p r o c e d u r e i n s u b s e c t i o n ( d ) ’ a ‘ m u n i c i p a l i t y m a y

. . . a n n e x t e r r i t o r y

b y o r d i n a n c e b e y o n d i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

. ’ ” I d

. a t * 4

- 5 ( a l t e r a t i o n i n o r i g i n a l ) ( q u o t i n g

T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 1 1 ( c )

, ( d ) ( 1 ) )

. T o q u a l i f y f o r t h e e x c e p t i o n

, t h e C o u r t o f A p p e a l s

h e l d t h a t a m u n i c i p a l i t y n e e d o n l y “ ‘ p r o p o s e a n a m e n d m e n t t o i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

w i t h t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e

. ’ ” I d

. a t * 6 ( e m p h a s i s o m i t t e d ) ( q u o t i n g T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 1 ) )

. H a r r i m a n p r o p o s e d a n a m e n d m e n t p u r s u a n t t o T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 0 4 ( d ) ( 1 ) “ b y f i l i n g n o t i c e w i t h t h e c o u n t y m a y o r a n d w i t h t h e m a y o r

o f e a c h m u n i c i p a l i t y i n t h e c o u n t y

. ” T h e C o u r t o f A p p e a l s c o n c l u d e d t h a t T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 1 ) p e r m i t t e d H a r r i m a n ’ s a n n e x a t i o n o r d i n a n c e

. I d

. a t * 7

.

“ T h e c o n s t r u c t i o n o f a s t a t u t e a n d i t s a p p l i c a t i o n t o t h e f a c t s o f a c a s e a r e q u e s t i o n s

o f l a w

, w h i c h w e r e v i e w d e n o v o

. ” L a r s e n

- B a l l v

. B a l l

, 3 0 1 S

. W

. 3 d 2 2 8

, 2 3 2 ( T e n n

. 2 0 1 0 )

.

W h e n c o n s t r u i n g a s t a t u t e

, o u r a i m i s t o g i v e t h e s t a t u t e t h e e f f e c t i n t e n d e d b y t h e l e g i s l a t u r e

w i t h o u t u n d u l y r e s t r i c t i n g o r e x p a n d i n g t h e s t a t u t e ’ s i n t e n d e d s c o p e

. I d

. ( q u o t i n g O w e n s v

.

S t a t e

, 9 0 8 S

. W

. 2 d 9 2 3

, 9 2 6 ( T e n n

. 1 9 9 5 ) )

. “ W e f i n d t h e G e n e r a l A s s e m b l y ’ s i n t e n t i n t h e

p l a i n a n d o r d i n a r y m e a n i n g o f t h e s t a t u t e ’ s l a n g u a g e i f t h e l a n g u a g e i s u n a m b i g u o u s

. ” S t a t e

v

. M a r s h a l l

, 3 1 9 S

. W

. 3 d 5 5 8

, 5 6 1 ( T e n n

. 2 0 1 0 )

.

T h e C o u r t o f A p p e a l s o b s e r v e d t h a t t h e o r d i n a r y m e a n i n g a n d p u r p o s e i t a t t r i b u t e d t o

t h e w o r d s o f s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 r e s u l t e d i n a c o n s t r u c t i o n t h a t “ d e f e a t s t h e p o l i c i e s b e h i n d ”

C h a p t e r 5 8

. C i t y o f H a r r i m a n

, 2 0 0 9 W L 5 0 8 3 4 7 7

, a t * 7

. T h e c o n s t r u c t i o n o f a s i n g l e

s u b s e c t i o n s h o u l d n o t v i o l a t e t h e G e n e r a l A s s e m b l y ’ s s t a t e d i n t e n t

. S e e I n r e C

. K

. G

. , 1 7 3

S

. W

. 3 d 7 1 4

, 7 2 2 ( T e n n

. 2 0 0 5 ) ( q u o t i n g M a r s h v

. H e n d e r s o n

, 4 2 4 S

. W

. 2 d 1 9 3

, 1 9 6 ( T e n n

.

1 9 6 8 ) ) ( s t a t i n g t h a t t h e p l a i n m e a n i n g o f t h e s t a t u t e ’ s l a n g u a g e s h o u l d b e g i v e n f u l l e f f e c t “ ‘ i f

s o d o i n g d o e s n o t v i o l a t e t h e o b v i o u s i n t e n t i o n o f t h e L e g i s l a t u r e ’ ” )

. W e i n s t e a d a r e

c o m p e l l e d t o a v o i d a c o n s t r u c t i o n t h a t p l a c e s o n e s t a t u t e i n c o n f l i c t w i t h a n o t h e r a n d t o

(.. .con ti nue d) 4

Act of Ma y 26, 201 0, pu b. c h. 91 7, §§ 2- 3.

-5-c o n s t r u e s t a t u t e s “ ‘ t o p r o v i d e a h a r m o n i o u s o p e r a t i o n o f t h e l a w s

. ’ ” G r a h a m v

. C a p l e s

, 3 2 5

S

. W

. 3 d 5 7 8

, 5 8 2 ( T e n n

. 2 0 1 0 ) ( q u o t i n g C r o n i n v

. H o w e

, 9 0 6 S

. W

. 2 d 9 1 0

, 9 1 2 ( T e n n

.

1 9 9 5 ) ) ; s e e W i l s o n v

. J o h n s o n C n t y

. , 8 7 9 S

. W

. 2 d 8 0 7

, 8 0 9 ( T e n n

. 1 9 9 4 ) ( s t a t i n g t h a t w e a r e

t o c o n s t r u e t o g e t h e r s t a t u t e s “ r e l a t i n g t o t h e s a m e s u b j e c t o r h a v i n g a c o m m o n p u r p o s e ” )

.

W e t h e r e f

o r e c o n s i d e r t h e l a n g u a g e o f T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 i n t h e

c o n t e x t o f t h e e n t i r e t y o f C h a p t e r 5 8

.

T h e G e n e r a l A s s e m b l y e n a c t e d T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n s 6

- 5 8

- 1 0 1 t o

- 1 1 6

“ t o e s t a b l i s h a c o m p r e h e n s i v e g r o w t h p o l i c y f o r ” T e n n e s s e e

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 2

( 2 0 0 5 )

. C h a p t e r 5 8 p r o v i d e s i n c e n t i v e s f o r a p p r o p r i a t e a n n e x a t i o n o r i n c o r p o r a t i o n t h a t

c o r r e s p o n d w i t h “ t h e t i m i n g o f d e v e l o p m e n t a n d t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c s e r v i c e s

. ” T e n n

.

C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 2 ( 2 )

- ( 3 )

. T h e G e n e r a l A s s e m b l y a l s o i n t e n d e d t h e g r o w t h p o l i c y t o

“ [ e ] l i m i n a t e [ ] a n n e x a t i o n o r i n c o r p o r a t i o n o u t o f f e a r ” a n d t o “ [ m ] i n i m i z e u r b a n s p r a w l

. ”

T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 2 ( 1 )

, ( 5 )

.

C h a p t e r 5 8 r e g u l a t e s a n n e x a t i o n a n d i n c o r p o r a t i o n b y r e q u i r i n g e a c h c o u n t y t o a d o p t

a c o u n t y w i d e g r o w t h p l a n a n d d i c t a t i n g t h a t l a n d u s e d e c i s i o n s i n t h e c o u n t y “ b e c o n s i s t e n t

w i t h t h e g r o w t h p l a n

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 7

. C h a p t e r 5 8 e s t a b l i s h e s a c o o r d i n a t i n g

c o m m i t t e e i n e a c h c o u n t y

, i n c l u d i n g r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e c o u n t y m a y o r a n d o f t h e m a y o r

o f e a c h m u n i c i p a l i t y i n t h e c o u n t y a n d r e q u i r e s t h a t t h e c o m m i t t e e d r a f t a g r o w t h p l a n i n

c o n s u l t a t i o n w i t h t h e c o u n t y l e g i s l a t i v e b o d y a n d t h e g o v e r n i n g b o d y o f e a c h m u n i c i p a l i t y

.

T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( a )

. T h e c o u n t y l e g i s l a t i v e b o d y a n d t h e g o v e r n i n g b o d y o f e a c h

m u n i c i p a l i t y m u s t r a t i f y t h e p r o p o s e d g r o w t h p l a n

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( a ) ( 2 )

, ( b ) ( 1 )

, ( c ) ( 1 )

. I f t h e c o u n t y o r a n y m u n i c i p a l i t y r e j e c t s a r e c o m m e n d e d g r o w t h p l a n p r o p o s e d

b y t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e o r a r e v i s e d g r o w t h p l a n s u b s e q u e n t l y p r o p o s e d b y t h e

c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e

, t h e c o u n t y o r a n y m u n i c i p a l i t y m a y d e c l a r e a n i m p a s s e

, a n d a

d i s p u t e r e s o l u t i o n p a n e l m u s t b e c o n v e n e d t o r e s o l v e t h e i m p a s s e a n d a s s i s t t h e c o u n t y i n

a d o p t i n g a c o n s e n s u s g r o w t h p l a n

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( b ) ( 1 )

– ( 3 ) ; s e e g e n e r a l l y

C i t y o f A l c o a v

. T e n n

. L o c a l G o v ’ t P l a n n i n g A d v i s o r y C o m m

. , 1 2 3 S

. W

. 3 d 3 5 1

, 3 5 2

- 5 3

( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 3 )

.

A g r o w t h p l a n m u s t d e s c r i b e a n d d e p i c t m u n i c i p a l c o r p o r a t e l i m i t s

, u r b a n g r o w t h

b o u n d a r i e s

, a n y p l a n n e d g r o w t h a r e a s

, a n d a n y r u r a l a r e a s i n t h e c o u n t y

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 7

. T e r r i t o r y i n c l u d e d i n a m u n i c i p a l i t y ’ s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y m u s t b e

r e a s o n a b l y s i z e d t o a c c o m m o d a t e t h e m u n i c i p a l i t y ’ s r e s i d e n t i a l a n d n o n r e s i d e n t i a l g r o w t h

o v e r t w e n t y y e a r s

, a n d i t m u s t b e c o n t i g u o u s t o t h e m u n i c i p a l i t y ’ s c o r p o r a t e l i m i t s

. T e n n

.

C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 6 ( a ) ( 1 ) ( A )

– ( B )

. I n a d d i t i o n

, t h e t e r r i t o r y i n c l u d e d i n a n u r b a n g r o w t h

b o u n d a r y m u s t b e t e r r i t o r y t h a t a r e a s o n a b l e p e r s o n k n o w l e d g e a b l e o f t h e a r e a ’ s h i s t o r y

,

e c o n o m y

, d e m o g r a p h i c s

, a n d t o p o g r a p h y w o u l d p r o j e c t a s t h e l i k e l y s i t e o f h i g h d e n s i t y

c o m m e r c i a l

, i n d u s t r i a l

, o r r e s i d e n t i a l g r o w t h

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 6 ( a ) ( 1 ) ( C )

. A n

u r b a n g r o w t h b o u n d a r y a l s o s h o u l d i n c l u d e t e r r i t o r y i n w h i c h t h e m u n i c i p a l i t y i s a b l e a n d

p r e p a r e d t o p r o v i d e u r b a n s e r v i c e s m o r e e f f i c i e n t l y a n d e f

f e c t i v e l y t h a n o t h e r m u n i c i p a l i t i e s

.

-6-T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 6 ( a ) ( 1 ) ( D )

. A l t h o u g h a m u n i c i p a l i t y m a y d e v e l o p a n d p r o p o s e

t o t h e c o m m i t t e e i t s p r e f e r r e d u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

, T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( a ) ( 2 )

,

t h e c o u n t y a n d a l l m u n i c i p a l i t i e s i n a c o u n t y m u s t a p p r o v e e a c h m u n i c i p a l i t y ’ s u r b a n g r o w t h

b o u n d a r y a s p a r t o f t h e c o u n t y ’ s g r o w t h p l a n

. S e e T e n n

. C o d e A n n

. § § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( a ) ( 2 )

, ( b ) ( 1 )

, - 1 0 6 ( a ) ( 2 )

.

C h a p t e r 5 8 p r o h i b i t s a m u n i c i p a l i t y f r o m u n i l a t e r a l l y a l t e r i n g i t s u r b a n g r o w t h

b o u n d a r y

. A m u n i c i p a l i t y i n s t e a d m u s t p r o p o s e a m e n d m e n t s t o i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

t o t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e “ b y f i l i n g n o t i c e w i t h t h e c o u n t y m a y o r a n d w i t h t h e m a y o r

o f e a c h m u n i c i p a l i t y i n t h e c o u n t y ” a n d m a y d o s o o n l y a f t e r t h e c o u n t y g r o w t h p l a n h a s b e e n

i n e f f e c t f o r t h r e e y e a r s

, “ a b s e n t a s h o w i n g o f e x t r a o r d i n a r y c i r c u m s t a n c e s

. ” T e n n

. C o d e

A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( d ) ( 1 )

. W h e n a m e n d i n g a g r o w t h p l a n

, t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e m u s t

f o l l o w t h e s a m e p r o c e d u r e s u s e d t o e s t a b l i s h t h e o r i g i n a l g r o w t h p l a n

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( d ) ( 1 )

. T h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e t h e r e f o r e m u s t a g a i n g i v e d u e c o n s i d e r a t i o n

t o t h e p r o p o s a l o f t h e c o u n t y l e g i s l a t i v e b o d y a n d e a c h m u n i c i p a l g o v e r n i n g b o d y

, T e n n

.

C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( a ) ( 2 )

, a n d a l l p a r t i e s m u s t r a t i f y t h e a m e n d e d g r o w t h p l a n

. T e n n

.

C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( c ) ( 1 )

, ( d ) ( 1 )

.

A g a i n s t t h i s l e g i s l a t i v e b a c k d r o p

, w e c o n c l u d e t h a t T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n

6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 1 ) d o e s n o t p e r m i t a m u n i c i p a l i t y t o a n n e x t e r r i t o r y o u t s i d e i t s u r b a n g r o w t h

b o u n d a r y b y o r d i n a n c e

. T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 ( c ) i n s t r u c t s

m u n i c i p a l i t i e s t h a t t h e y m a y n o t u s e a n o r d i n a n c e t o a n n e x t e r r i t o r y b e y o n d t h e i r u r b a n

g r o w t h b o u n d a r i e s “ w i t h o u t f o l l o w i n g t h e p r o c e d u r e i n s u b s e c t i o n ( d )

. ” T e n n e s s e e C o d e

A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 1 ) r e q u i r e s t h a t a m u n i c i p a l i t y d e s i r i n g t o a n n e x t e r r i t o r y

b e y o n d i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y “ s h a l l f i r s t p r o p o s e a n a m e n d m e n t t o i t s u r b a n g r o w t h

b o u n d a r y w i t h t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e u n d e r t h e p r o c e d u r e i n § 6

- 5 8

- 1 0 4

. ” U n l i k e t h e

C o u r t o f A p p e a l s

, w e d o n o t i n t e r p r e t t h e r e q u i r e m e n t t o “ f i r s t p r o p o s e a n a m e n d m e n t ” a s

t h e f i n a l s t e p r e q u i r e d b y t h e m u n i c i p a l i t y s e e k i n g t o a n n e x t e r r i t o r y

. S e c t i o n 6

- 5 8

- 1 0 4 ( d ) ( 1 )

s e t s f o r t h o t h e r s t e p s t h a t m u s t b e t a k e n b y t h e m u n i c i p a l i t y

. T h e m u n i c i p a l i t y p r o p o s i n g t h e

c h a n g e m u s t p r o v e “ t h e r e a s o n a b l e n e s s o f t h e p r o p o s e d a m e n d m e n t

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( d ) ( 1 )

. I n a d d i t i o n

, t o a m e n d t h e g r o w t h p l a n

, t h e c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e m u s t

c o m p l e t e t h e s a m e p r o c e d u r e s “ f o r e s t a b l i s h i n g t h e o r i g i n a l p l a n

, ” T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( d ) ( 1 )

, w h i c h r e q u i r e s a l l m u n i c i p a l i t i e s a n d t h e c o u n t y g o v e r n m e n t t o a g r e e a s

t o a n a m e n d e d g r o w t h p l a n

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 0 4 ( a ) ( 2 )

, ( b )

, a n d ( c ) ( 1 )

. O n l y a f t e r

t h e a m e n d m e n t p r o c e d u r e i s c o m p l e t e m a y a m u n i c i p a l i t y a n n e x t h e s u b j e c t t e r r i t o r y b y

o r d i n a n c e

. M u n i c i p a l i t i e s d e s i r i n g t o a v o i d a m e n d i n g t h e c o u n t y g r o w t h p l a n m a y h o l d a n

a n n e x a t i o n r e f

e r e n d u m

, t h e a l t e r n a t i v e m e t h o d f o r a m u n i c i p a l i t y ’ s a n n e x a t i o n o f t e r r i t o r y

b e y o n d i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y

. T e n n

. C o d e A n n

. § 6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 2 )

.

T h i s c o n s t r u c t i o n s a t i s f

i e s t h e i n t e n t o f t h e G e n e r a l A s s e m b l y a n d a v o i d s u n d e r m i n i n g

o r c r e a t i n g c o n f

l i c t w i t h o t h e r s e c t i o n s i n C h a p t e r 5 8

. B e c a u s e H a r r i m a n d i d n o t c o m p l e t e

t h e p r o c e s s o f a m e n d i n g i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y t o i n c l u d e M i d t o w n

, w e h o l d t h a t

-7-H a r r i m a n ’ s a n n e x a t i o n o r d i n a n c e i s v o i d a n d c r e a t e s n o c o n f l i c t w i t h K i n g s t o n ’ s a n n e x a t i o n

r e f e r e n d u m

.

I I I

. C o n c l u s i o n

W e h o l d t h a t T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d s e c t i o n 6

- 5 8

- 1 1 1 ( d ) ( 1 ) d o e s n o t p e r m i t a

m u n i c i p a l i t y t o a n n e x t e r r i t o r y o u t s i d e i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y b y o r d i n a n c e

. H a r r i m a n ’ s

o r d i n a n c e a n n e x i n g a p o r t i o n o f M i d t o w n b e y o n d i t s u r b a n g r o w t h b o u n d a r y t h e r e f o r e i s v o i d

a n d c r e a t e s n o c o n f

l i c t w i t h K i n g s t o n ’ s a n n e x a t i o n b y r e f e r e n d u m

. W e r e v e r s e t h e j u d g m e n t

o f t h e C o u r t o f A p p e a l s a n d r e i n s t a t e t h e j u d g m e n t o f t h e c h a n c e r y c o u r t d i s m i s s i n g

H a r r i m a n ’ s c o m p l a i n t a g a i n s t K i n g s t o n

. C o s t s a r e a s s e s s e d a g a i n s t t h e a p p e l l e e

, t h e C i t y o f

H a r r i m a n

, a n d i t s s u r e t y

, f o r w h i c h e x e c u t i o n m a y i s s u e i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J A N I C E M

. H O L D E R

, J U S T I C E

-8-