### IN THE CO URT OF APPEALS OF TE NNE SS EE

AT NASHVILL E

Feb ru ary 19 , 20 13 Ses si on

WI LLI AM H. THO MAS, JR. v . TENNESS EE DEPARTME NT OF

TRANSPORTATI ON

A p p e a l f r o m t h e C h a n c e r y C o u r t f o r D a v i d s o n C o u n t y

N o

. C H

- 1 1

- 0 5 1 6

- I V R u s s e l l T

. P e r k i n s , C h a n c e l l o r

N o

. M 2 0 1 2

- 0 0 6 7 3

- C O A

- R 3

- C V

- F i l e d A p r i l 9

, 2 0 1 3

A n a p p l i c a n t f

o r b i l l b o a r d p e r m i t s s o u g h t j u d i c i a l r e v i e w o f t h e d e c i s i o n o f t h e T e n n e s s e e

D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n t o d e n y t h e a p p l i c a t i o n s

. W e h a v e c o n c l u d e d

, a s d i d t h e t r i a l

c o u r t

, t h a t t h e g r a n d f

a t h e r i n g p r o v i s i o n s o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 d i d n o t a p p l y i n t h i s

c a s e

. F i n d i n g n o e r r o r

, w e a f f i r m t h e t r i a l c o u r t ’ s d e c i s i o n u p h o l d i n g t h e D e p a r t m e n t ’ s

d e n i a l o f t h e b i l l b o a r d p e r m i t a p p l i c a t i o n s

.

T e n n

. R

. A p p

. P

. 3 A p p e a l a s o f R i g h t ; J u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t A f f i r m e d

A N D Y D

. B E N N E T T

, J

. , d e l i v e r e d t h e o p i n i o n o f t h e C o u r t

, i n w h i c h P A T R IC IA J

. C O T T R E LL

,

M

. S

. , P

. J

. , a n d F R A N K G

. C LE M E N T

, J R

. , J

. , j o i n e d

.

W i l l i a m H

. T h o m a s

, M e m p h i s

, T e n n e s s e e

, P r o S e

.

R o b e r t E

. C o o p e r

, J r

. , A t t o r n e y G e n e r a l a n d R e p o r t e r

, a n d B r u c e M

. B u t l e r

, A s s i s t a n t

A t t o r n e y G e n e r a l

, f

o r t h e a p p e l l e e

, T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n

.

O P I N I O N

F A C T U A L A N D P R O C E D U R A L B A C K G R O U N D

T h e r e l e v a n t f

a c t s i n t h i s c a s e a r e n o t i n d i s p u t e

. O n M a y 2 4

, 2 0 0 7

, W i l l i a m H

.

T h o m a s

, J r

. , s u b m i t t e d t o t h e B e a u t i f i c a t i o n O f

f i c e o f t h e T e n n e s s e e D e p a r t m e n t o f

T r a n s p o r t a t i o n ( “ T D O T ” o r “ D e p a r t m e n t ” ) t w o a p p l i c a t i o n s f o r b i l l b o a r d p e r m i t s f

o r a

l o c a t i o n w i t h i n 6 6 0 f

e e t o f a n d v i s i b l e f

r o m I

- 4 0 w e s t b o u n d a t l o g m i l e 1 4

. 3 0 i n F a y e t t e

C o u n t y

. T h e s e a p p l i c a t i o n s w e r e a s s i g n e d a p p l i c a t i o n n u m b e r s 7 8 2 8 a n d 7 8 2 9

. M r

. T h o m a s

l a t e r s u b m i t t e d a p p l i c a t i o n s f o r t w o n e a r b y s i t e s ; t h e s e a p p l i c a t i o n s w e r e a s s i g n e d n u m b e r s

8 9 6 7

, 8 9 6 8

, 8 9 6 9

, a n d 8 9 7 0

.T h e a p p l i e d

- f o r l o c a t i o n f

o r a p p l i c a t i o n s 7 8 2 8 a n d 7 8 2 9 i s

, a n d w a s a t t h e t i m e o f t h e

a p p l i c a t i o n s

, w i t h i n t h e m u n i c i p a l l i m i t s o f t h e c i t y o f G a l l a w a y

. T h e p r o p e r t y w a s a n n e x e d

b y t h e c i t y i n 2 0 0 6 a n d r e z o n e d f r o m c o m m e r c i a l t o “ A R

, ” a d e s i g n a t i o n w h i c h a l l o w s f o r

a g r i c u l t u r a l o r l o w d e n s i t y s i n g l e

- f a m i l y r e s i d e n t i a l u s e s

. U n l i k e t h e o t h e r t w o s i t e s f o r

w h i c h M r

. T h o m a s s e n t i n a p p l i c a t i o n s

, a p p l i c a t i o n s 7 8 2 8 a n d 7 8 2 9 r e l a t e d t o a l o c a t i o n i n

w h i c h t h e r e h a d n o t p r e v i o u s l y b e e n a b i l l b o a r d

.

O n J u l y 1 2

, 2 0 0 7

, a f

t e r a f i e l d i n s p e c t i o n

, T D O T i n i t i a l l y d e n i e d M r

. T h o m a s ’ s

a p p l i c a t i o n s 7 8 2 8 a n d 7 8 2 9 b a s e d o n i t s b e l i e f t h a t t h e p r o p e r t y w a s z o n e d c o m m e r c i a l b u t

t h a t t h e r e z o n i n g c o n s t i t u t e d “ s p o t z o n i n g

, ” n o t c o m p r e h e n s i v e z o n i n g

, a n d t h e r e f o r e w o u l d

n o t q u a l i f

y f o r o u t d o o r a d v e r t i s i n g u n d e r T D O T r u l e s

. M r

. T h o m a s r e q u e s t e d a n

a d m i n i s t r a t i v e h e a r i n g t o a p p e a l t h e d e n i a l o f h i s a p p l i c a t i o n s

. T h e D e p a r t m e n t s u b s e q u e n t l y

l e a r n e d t h a t t h e a p p l i e d

- f o r l o c a t i o n w a s a c t u a l l y z o n e d A R

, n o t c o m m e r c i a l

, a n d i s s u e d a

r e v i s e d d e n i a l l e t t e r o n N o v e m b e r 1 8

, 2 0 0 8 b a s e d u p o n t h e g r o u n d t h a t t h e p r o p e r t y w a s n o t

c o m p r e h e n s i v e l y z o n e d c o m m e r c i a l a n d / o r i n d u s t r i a l a s r e q u i r e d b y T D O T r u l e s

.

A d m i n i s t r a t i v e r e v i e w

M r

. T h o m a s a n d T D O T b o t h f i l e d m o t i o n s f

o r s u m m a r y j u d g m e n t

. A f t e r a h e a r i n g

i n D e c e m b e r 2 0 0 9

, t h e A L J i s s u e d a n o r d e r o n A p r i l 6

, 2 0 1 0 d e n y i n g M r

. T h o m a s ’ s m o t i o n

a n d g r a n t i n g T D O T ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t

. T h e D e p a r t m e n t t h e n f i l e d a m o t i o n

t o r e c o n s i d e r d u e t o e r r o r s i n t h e A L J ’ s o r d e r a n d

, o n M a y 2 5

, 2 0 1 0

, t h e A L J i s s u e d a n

a m e n d e d o r d e r ; t h e A L J a g a i n g r a n t e d T D O T ’ s m o t i o n f o r s u m m a r y j u d g m e n t a n d d e n i e d

M r

. T h o m a s ’ s m o t i o n

. M r

. T h o m a s a p p e a l e d t h i s o r d e r

. O n M a r c h 8

, 2 0 1 1

, t h e

C o m m i s s i o n e r i s s u e d a f i n a l o r d e r a f

f i r m i n g t h e d e c i s i o n o f t h e A L J

.

P r o c e e d i n g s i n c h a n c e r y c o u r t

O n A p r i l 1 9

, 2 0 1 1

, M r

. T h o m a s f i l e d a p e t i t i o n f

o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e

C o m m i s s i o n e r ’ s f

i n a l o r d e r

. O n M a r c h 2 2

, 2 0 1 2

, t h e t r i a l c o u r t e n t e r e d a n o r d e r a f f i r m i n g

T D O T ’ s d e c i s i o n t o d e n y M r

. T h o m a s ’ s a p p l i c a t i o n s f o r b i l l b o a r d p e r m i t s

. I n m a k i n g t h i s

r u l i n g

, t h e t r i a l c o u r t m a d e a n u m b e r o f f a c t u a l f i n d i n g s

, i n c l u d i n g t h e f o l l o w i n g :

1

. P l a i n t i f

f s u b m i t t e d t h e t w o b i l l b o a r d p e r m i t a p p l i c a t i o n s a t i s s u e i n t h i s c a s e

o n o r a b o u t M a y 2 4

, 2 0 0 7

. P e t i t i o n e r ’ s p r o p e r t y

, l o c a t e d i n G a l l a w a y

, F a y e t t e

C o u n t y

, T e n n e s s e e

, “ h a s b e e n z o n e d A R ( A g r i c u l t u r a l / L o w D e n s i t y S i n g l e

F a m i l y R e s i d e n t i a l ) s i n c e J u n e 2 0 0 6

. ” P l a i n t i f f s o u g h t t o c o n s o l i d a t e o t h e r

b i l l b o a r d p e r m i t a p p l i c a t i o n d i s p u t e s w i t h t h i s d i s p u t e

. T h e t w o p a r c e l s a t

i s s u e h e r e w e r e i d e n t i f

i e d a s L o c a t i o n 3

. A n a d j o i n i n g p r o p e r t y w a s d e s c r i b e d

a s L o c a t i o n 2

, a n d p r o p e r t y l o c a t e d o n t h e s o u t h s i d e o f I

- 4 0 w a s d e s i g n a t e d

-2-a s L o c a t i o n 1

.

2

. “ T h e r e i s n o d i s p u t e t h a t t h e p r o p e r t y o n t h e n o r t h s i d e o f I

- 4 0 w a s z o n e d

c o m m e r c i a l i n 1 9 9 5 a n d r e m a i n e d z o n e d c o m m e r c i a l u n t i l 1 9 9 6 w h e n t h e

p r o p e r t y w a s a n n e x e d b y t h e C i t y o f [ G a l l a w a y ]

. ”

3

. “ T h e r e i s n o d i s p u t e t h a t t h e l o c a t i o n s c o v e r e d b y P e t i t i o n e r s [ ’ ] a p p l i c a t i o n s

f o r s i t e s N o

. 1 a n d N o

. 2 w e r e p r e v i o u s l y o c c u p i e d b y b i l l b o a r d s p e r m i t t e d b y

T D O T f o r o v e r 1 3 y e a r s u n t i l t h e s u m m e r o f 2 0 0 8 a t w h i c h t i m e t h e p e r m i t s

w e r e s u r r e n d e r e d b y C l e a r C h a n n e l a n d t h e b i l l b o a r d s t r u c t u r e s w e r e

r e m o v e d

. ”

4

. J o h n C h a r l e s W i l s o n o w n s t h e p r o p e r t y i n q u e s t i o n ( L o c a t i o n 3 )

.

5

. T h e f e e l o t s ( i d e n t i f

i e d a s L o c a t i o n s 2 a n d 3 ) o n t h e n o r t h s i d e o f I

- 4 0 h a v e

“ b e e n c o n t i g u o u s s i n c e i t w a s r e z o n e d c o m m e r c i a l i n 1 9 9 5

. ”

6

. A f t e r L o c a t i o n s 2 a n d 3 w e r e c h a n g e d f r o m c o m m e r c i a l t o a g r i c u l t u r a l i n

2 0 0 6 w h e n t h e y w e r e a n n e x e d b y G a l l a w a y

, T e n n e s s e e

, a b i l l b o a r d s t r u c t u r e

o w n e d b y C l e a r C h a n n e l w a s o n L o c a t i o n 2 u n t i l C l e a r C h a n n e l r e m o v e d i t i n

2 0 0 8

.

7

. T D O T d i d n o t c h a l l e n g e t h e z o n i n g c h a n g e t h a t o c c u r r e d i n J u n e 2 0 0 6

.

8

. L o c a t i o n 3 ( t h e p a r t i c u l a r l o t a t i s s u e h e r e

, w h i c h w a s c o v e r e d b y p e r m i t

a p p l i c a t i o n n u m b e r s 7 8 2 8 a n d 7 8 2 9 ) “ w a s n o t f o r m e r l y o c c u p i e d b y a

b i l l b o a r d a n d t h e z o n i n g o f t h e l o c a t i o n w h i c h i s c o n t i g u o u s t o l o c a t i o n N o

. 2

w a s c h a n g e d f

r o m c o m m e r c i a l t o a g r i c u l t u r [ a l ] i n 2 0 0 6

. ”

9

. M r

. T h o m a s h a s p e r m i s s i o n

, i n t h e f o r m o f a l e a s e f

r o m t h e o w n e r

, J o h n

C h a r l e s W i l s o n

, t o u s e t h e p r o p e r t y i n q u e s t i o n ( L o c a t i o n 3 ) t o e r e c t a n d

m a i n t a i n b i l l b o a r d s

.

( C i t a t i o n s t o a d m i n i s t r a t i v e r e c o r d o m i t t e d )

.

O n a p p e a l

, M r

. T h o m a s a r g u e s : ( 1 ) t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d w h e n i t f o u n d t h a t t h e

g r a n d f a t h e r c l a u s e i n T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 d i d n o t a p p l y ; ( 2 ) t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d

i n r e j e c t i n g M r

. T h o m a s ’ s a r g u m e n t b a s e d o n t h e s e p a r a t i o n o f p o w e r s ; a n d ( 3 ) t h a t t h e t r i a l

c o u r t e r r e d i n c o n c l u d i n g t h a t T D O T w a s n o t r e q u i r e d t o f i l e a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n

t o c h a l l e n g e t h e z o n i n g o r d i n a n c e

.

-3-S T A N D A R D O F R E V IE W

T h e a p p l i c a b l e s t a n d a r d o f r e v i e w i s f

o u n d a t T e n n

. C o d e A n n

. § 4

- 5

- 3 2 2 ( h ) :

T h e c o u r t m a y a f

f i r m t h e d e c i s i o n o f t h e a g e n c y o r r e m a n d t h e c a s e f o r f u r t h e r

p r o c e e d i n g s

. T h e c o u r t m a y r e v e r s e o r m o d i f y t h e d e c i s i o n i f t h e r i g h t s o f t h e

p e t i t i o n e r h a v e b e e n p r e j u d i c e d b e c a u s e t h e a d m i n i s t r a t i v e f i n d i n g s

, i n f e r e n c e s

, c o n c l u s i o n s o r d e c i s i o n s a r e :

( 1 ) I n v i o l a t i o n o f c o n s t i t u t i o n a l o r s t a t u t o r y p r o v i s i o n s ;

( 2 ) I n e x c e s s o f t h e s t a t u t o r y a u t h o r i t y o f t h e a g e n c y ;

( 3 ) M a d e u p o n u n l a w f

u l p r o c e d u r e ;

( 4 ) A r b i t r a r y o r c a p r i c i o u s o r c h a r a c t e r i z e d b y a b u s e o f d i s c r e t i o n o r c l e a r l y

u n w a r r a n t e d e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n ; o r

( 5 ) ( A ) U n s u p p o r t e d b y e v i d e n c e t h a t i s b o t h s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l i n t h e

l i g h t o f t h e e n t i r e r e c o r d

.

( B ) I n d e t e r m i n i n g t h e s u b s t a n t i a l i t y o f e v i d e n c e

, t h e c o u r t s h a l l t a k e i n t o

a c c o u n t w h a t e v e r i n t h e r e c o r d f a i r l y d e t r a c t s f

r o m i t s w e i g h t

, b u t t h e c o u r t

s h a l l n o t s u b s t i t u t e i t s j u d g m e n t f o r t h a t o f t h e a g e n c y a s t o t h e w e i g h t o f t h e

e v i d e n c e o n q u e s t i o n s o f f a c t

.

U n d e r t h e U n i f

o r m A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e A c t ( “ U A P A ” )

, t h i s c o u r t

, l i k e t h e t r i a l

c o u r t

, m u s t a p p l y t h e s u b s t a n t i a l a n d m a t e r i a l e v i d e n c e s t a n d a r d t o t h e a g e n c y ’ s f a c t u a l

f i n d i n g s

. C i t

y o f M e m p h i s v

. C i v i l S e r v

. C o m m ’ n

, 2 3 9 S

. W

. 3 d 2 0 2

, 2 0 7 ( T e n n

. C t

. A p p

.

2 0 0 7 ) ; B o b b i t t v

. S h e l l

, 1 1 5 S

. W

. 3 d 5 0 6

, 5 0 9

- 1 0 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 3 )

. S u b s t a n t i a l a n d

m a t e r i a l e v i d e n c e i s “ ‘ s u c h r e l e v a n t e v i d e n c e a s a r e a s o n a b l e m i n d m i g h t a c c e p t t o s u p p o r t

a r a t i o n a l c o n c l u s i o n a n d s u c h a s t o f u r n i s h a r e a s o n a b l y s o u n d b a s i s f o r t h e a c t i o n u n d e r

c o n s i d e r a t i o n

. ’ ” Ma c o n v

. S h e l b y C n t y

. G o v ’ t C i v i l S e r v

. M e r i t B d

. , 3 0 9 S

. W

. 3 d 5 0 4

, 5 0 8

( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 9 ) ( q u o t i n g P r u i t t v

. C i t y o f M e m p h i s

, N o

. W 2 0 0 4

- 0 1 7 7 1

- C O A

- R 3

- C V

,

2 0 0 5 W L 2 0 4 3 5 4 2

, a t * 7 ( T e n n

. C t

. A p p

. A u g

. 2 4

, 2 0 0 5 ) )

. I t i s “ ‘ s o m e t h i n g l e s s t h a n a

p r e p o n d e r a n c e o f t h e e v i d e n c e

, b u t m o r e t h a n a s c i n t i l l a o r g l i m m e r

. ’ ” I d

. a t 5 0 8 ( q u o t i n g

W a y n e C n t y

. v

. T e n n

. S o l i d W

a s t e D i s p o s a l C o n t r o l B d

. , 7 5 6 S

. W

. 2 d 2 7 4

, 2 8 0 ( T e n n

. C t

.

A p p

. 1 9 8 8 ) )

. W e m a y o v e r t u r n t h e a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y ’ s f a c t u a l f i n d i n g s “ o n l y i f a

r e a s o n a b l e p e r s o n w o u l d n e c e s s a r i l y r e a c h a d i f f e r e n t c o n c l u s i o n b a s e d o n t h e e v i d e n c e

. ”

D a v i s v

. S h e l b

y C n t y

. S h e r i f f ’ s D e p ’ t

, 2 7 8 S

. W

. 3 d 2 5 6

, 2 6 5 ( T e n n

. 2 0 0 9 ) ( c i t i n g M a r t i n v

. S iz e m o r e

, 7 8 S

. W

. 3 d 2 4 9

, 2 7 6 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 1 ) )

. T h i s n a r r o w s t a n d a r d o f r e v i e w f o r

-4-a n a d m i n i s t r a t i v e b o d y ’ s f a c t u a l d e t e r m i n a t i o n s “ s u g g e s t s t h a t

, u n l i k e o t h e r c i v i l a p p e a l s

, t h e

c o u r t s s h o u l d b e l e s s c o n f i d e n t t h a t t h e i r j u d g m e n t i s p r e f e r a b l e t o t h a t o f t h e a g e n c y

. ” W a y n e

C n t y

. , 7 5 6 S

. W

. 2 d a t 2 7 9

.

W i t h r e s p e c t t o q u e s t i o n s o f l a w

, o u r r e v i e w i s d e n o v o w i t h n o p r e s u m p t i o n o f

c o r r e c t n e s s

. C n t

y

. o f S h e l b y v

. T o m p k i n s

, 2 4 1 S

. W

. 3 d 5 0 0

, 5 0 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 7 )

. I s s u e s

o f s t a t u t o r y c o n s t r u c t i o n p r e s e n t q u e s t i o n s o f l a w a n d a r e t h e r e f o r e r e v i e w e d d e n o v o w i t h

n o p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s

. C a r t e r v

. B e l l

, 2 7 9 S

. W

. 3 d 5 6 0

, 5 6 4 ( T e n n

. 2 0 0 9 )

.

A N A LY S IS

( 1 )

W e m u s t b e g i n b y a d d r e s s i n g T D O T ’ s c o n t e n t i o n t h a t t h e g r a n d f a t h e r i n g p r o v i s i o n s

o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 d o n o t a p p l y i n t h i s c a s e

. T h u s

, w e m u s t c o n s i d e r t h e

i n t e r p l a y b e t w e e n t h e p r o v i s i o n s o f t h e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t

, T e n n

. C o d e

A n n

. § § 5 4

- 2 1

- 1 0 1

– 5 4

- 2 1

- 1 2 3

, a n d t h e g r a n d f a t h e r i n g p r o v i s i o n s o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

-

7

- 2 0 8

.

T h e D e p a r t m e n t h a s r e s p o n s i b i l i t y f o r e n f o r c e m e n t o f t h e p r o v i s i o n s o f t h e B i l l b o a r d

R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t o f 1 9 7 2

, T e n n

. C o d e A n n

. § § 5 4

- 2 1

- 1 0 1

– 5 4

- 2 1

- 1 2 3

. S e e T e n n

. 1

C o d e A n n

. § § 5 4

- 2 1

- 1 1 2

, 5 4

- 2 1

- 1 1 6

. U n d e r t h i s a c t

, a p e r s o n c a n n o t e r e c t o u t d o o r

a d v e r t i s i n g w i t h i n 6 6 0 f e e t o f a n i n t e r s t a t e o r p r i m a r y h i g h w a y w i t h o u t o b t a i n i n g a p e r m i t

f r o m T D O T

. T e n n

. C o d e A n n

. § 5 4

- 2 1

- 1 0 4 ( a )

. R u l e s p r o m u l g a t e d b y T D O T r e q u i r e t h a t

o u t d o o r a d v e r t i s i n g “ b e l o c a t e d i n a r e a s z o n e d f o r c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l u s e o r i n a r e a s

w h i c h q u a l i f

y f o r u n z o n e d c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l u s e

. ” T e n n

. C o m p

. R

. & R e g s

. § 1 6 8 0

- 2

-

3

-

. 0 3 ( 1 ) ( a ) ( 1 )

. 2

A p p l y i n g t h e s e r u l e s t o t h e u n d i s p u t e d f a c t s o f t h i s c a s e

, w e m u s t c o n c l u d e t h a t

T D O T ’ s d e c i s i o n t o d e n y M r

. T h o m a s ’ s a p p l i c a t i o n s w a s c o n s i s t e n t w i t h t h e B i l l b o a r d

R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t a n d r e g u l a t i o n s p r o m u l g a t e d u n d e r i t s a u t h o r i t y

. A t t h e t i m e o f

M r

. T h o m a s ’ s a p p l i c a t i o n

, t h e a p p l i e d

- f o r l o c a t i o n w a s n o t z o n e d f o r c o m m e r c i a l o r

i n d u s t r i a l u s e

. I t i s M r

. T h o m a s ’ s p o s i t i o n

, h o w e v e r

, t h a t t h e g r a n d f a t h e r p r o v i s i o n s o f T e n n

.

C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 e n t i t l e h i m t o a d i f f e r e n t r e s u l t

.

T enn es se e’ s bi ll bo ar d re g

ulati on la w was ena ct ed in re spo nse to the Fede ra l Highway Beau ti fi cat ion 1

Act of 196 5, 23 U.S.C. § § 13 1, 13 6, a nd 3 19.

Cit at ion s a re to th e r ule s i n ef fe ct pr ior to Dece m

ber 8, 2 008. 2

-5-T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d § 1 3

- 7

- 2 0 8 i s p a r t o f t h e s t a t u t e s g o v e r n i n g m u n i c i p a l

z o n i n g

. T h e p r o v i s i o n s o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 a l l o w b u s i n e s s

, i n d u s t r i a l a n d

c o m m e r c i a l e s t a b l i s h m e n t s i n e x i s t e n c e p r i o r t o a z o n i n g c h a n g e t o c o n t i n u e i n o p e r a t i o n o r

,

u n d e r c e r t a i n c i r c u m s t a n c e s

, e x p a n d o p e r a t i o n s o r “ d e s t r o y p r e s e n t f a c i l i t i e s a n d r e c o n s t r u c t

n e w f a c i l i t i e s n e c e s s a r y t o t h e c o n d u c t o f s u c h i n d u s t r y o r b u s i n e s s s u b s e q u e n t t o t h e z o n i n g

c h a n g e

. ” T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 ( b )

, ( c )

, ( d ) ( 1 )

. A p a r t y s e e k i n g t h e p r o t e c t i o n o f

T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 m u s t p r o v e t w o r e q u i r e m e n t s : ( 1 ) t h a t t h e r e i s z o n i n g w h e r e

p r e v i o u s l y t h e r e w a s n o n e o r a c h a n g e i n t h e z o n i n g r e s t r i c t i o n s ; a n d ( 2 ) t h a t t h e r e w a s

“ p e r m i s s i v e o p e r a t i o n o f a b u s i n e s s ” p r i o r t o t h e z o n i n g c h a n g e

. R i v e s v

. C i t y o f C l a r k s v i l l e

,

6 1 8 S

. W

. 2 d 5 0 2

, 5 0 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 1 9 8 1 )

. F u r t h e r m o r e

, t h e g r a n d f a t h e r c l a u s e e x c e p t i o n

m u s t b e s t r i c t l y c o n s t r u e d a g a i n s t t h e p a r t y w h o s e e k s i t s p r o t e c t i o n

. O u t d o o r W

. o f T e n n

. ,

I n c

. v

. C i t y o f J o h n s o n C i t

y

, 3 9 S

. W

. 3 d 1 3 1

, 1 3 5 ( T e n n

. C t

. A p p

. 2 0 0 0 )

.

I n a r g u i n g t h a t t h e g r a n d f a t h e r p r o v i s i o n s o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 d o n o t

a p p l y t o T D O T i n t h i s c a s e

, t h e D e p a r t m e n t r e l i e s o n U n i v e r s a l O u t d o o r

, I

n c

. v

. T e n n e s s e e

D e p a r t m e n t o

f T r a n s p o r t a t i o n

, N o

. M 2 0 0 6

- 0 2 2 1 2

- C O A

- R 3

- C V

, 2 0 0 8 W L 4 3 6 7 5 5 5 ( T e n n

.

C t

. A p p

. S e p t

. 2 4

, 2 0 0 8 )

. I n U n i v e r s a l

, T D O T o r d e r e d t h e r e m o v a l o f a b i l l b o a r d t o a l l o w

f o r h i g h w a y e x p a n s i o n

. U n i v e r s a l

, 2 0 0 8 W L 4 3 6 7 5 5 5

, a t * 1

. T h e b i l l b o a r d o w n e r r e l o c a t e d

t h e b i l l b o a r d t o a n o t h e r s i t e o n t h e s a m e p i e c e o f p r o p e r t y

. I d

. T h e D e p a r t m e n t r e f

u s e d t o

i s s u e a p e r m i t f

o r t h e n e w s i g n b e c a u s e t h e n e w l o c a t i o n d i d n o t c o m p l y w i t h t h e B i l l b o a r d

R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t i n t h a t i t w a s n o t z o n e d f o r c o m m e r c i a l o r i n d u s t r i a l u s e s

. I d

.

a t * 1

, 3

. T h e b i l l b o a r d o w n e r a p p e a l e d s e e k i n g t h e p r o t e c t i o n o f t h e g r a n d f a t h e r p r o v i s i o n s

o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8

, b u t a n A L J o r d e r e d t h e n e w b i l l b o a r d ’ s r e m o v a l

, a n d t h e

c h a n c e r y c o u r t a f

f i r m e d t h e A L J ’ s d e c i s i o n

. I d

. a t * 1

.

A f t e r c o n c l u d i n g t h a t t h e n e w s i g n w a s p r o h i b i t e d b y t h e b i l l b o a r d s t a t u t e s a n d d i d n o t

q u a l i f y f o r p r o t e c t i o n u n d e r T D O T ’ s r u l e s f o r p r e e x i s t i n g s i g n s

, t h i s c o u r t d i s c u s s e d t h e i s s u e

o f w h e t h e r t h e n e w s i g n w a s p r o t e c t e d u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8

. I d

. a t * 6

. T h e

c o u r t d i s t i n g u i s h e d t h e c a s e s c i t e d b y U n i v e r s a l i n s u p p o r t o f i t s a r g u m e n t t h a t i t s h o u l d b e

e n t i t l e d t o t h e p r o t e c t i o n o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 o n t h e b a s i s t h a t t h e c i t e d c a s e s d i d

n o t i n v o l v e e n f

o r c e m e n t o f t h e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t

, b u t o n l y t h e

a p p l i c a t i o n o f m u n i c i p a l z o n i n g o r d i n a n c e s

. I d

. a t * 7

. T h e f

o l l o w i n g a n a l y s i s i s o f p a r t i c u l a r

s i g n i f i c a n c e :

[ A ] b i l l b o a r d m a y b e s u b j e c t t o t h e p e r m i t t i n g r e q u i r e m e n t s o f t h e m u n i c i p a l i t y

w h e r e i t i s l o c a t e d

, a n d

, i f i t i s w i t h i n 6 6 0 f e e t o f a n i n t e r s t a t e o r a p r i m a r y

h i g h w a y

, a l s o s u b

j e c t t o s t a t u t o r y r e q u i r e m e n t s a d m i n i s t e r e d b y t h e T e n n e s s e e

D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n a s w e l l

. E n f o r c e m e n t o

f m u n i c i p a l z o n i n g

o r d i n a n c e s i s s u b

j e c t t o t h e g r a n d

f a t h e r i n g p r o v i s i o n s o

f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8

. E n

f o r c e m e n t o

f t h e T e n n e s s e e B i l l b o a r d C o n t r o l a n d R e g u l a t i o n

-6-A c t i s s u b j e c t t o t h e g r a n d

f a t h e r i n g p r o v i s i o n s o

f T e n n

. C o m

p

. R

. & R e g s

. #

1 6 8 0

- 2

- 3

.

T h e p r o p o s e d b i l l b o a r d l o c a t i o n i n t h e p r e s e n t c a s e i s i l l e g a l a n d n o n

c o n f o r m i n g b e c a u s e i t i s w i t h i n 6 6 0 f e e t o f a p r i m a r y h i g h w a y a n d b e c a u s e t h e

B i l l b o a r d C o n t r o l a n d R e g u l a t i o n A c t p r o h i b i t s b i l l b o a r d s i n a n F A R z o n e

l o c a t e d n e a r t h e h i g h w a y

. T h e z o n i n g o f t h e p r o p e r t y

, b o t h w h e r e t h e s i g n w a s

o r i g i n a l l y l o c a t e d a n d w h e r e i t w a s p r o p o s e d t o b e r e l o c a t e d

, d i d n o t c h a n g e

.

N e i t h e r t h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n n o r t h e S t a t e e n a c t s z o n i n g

. F u r t h e r

,

t h e e v e n t t h a t c a u s e d t h e r e m o v a l o f U n i v e r s a l ’ s b i l l b o a r d f r o m i t s o r i g i n a l

l o c a t i o n

, i

. e

. , t h e S t a t e ’ s a c q u i s i t i o n o f p r o p e r t y t o e x p a n d a h i g h w a y r i g h t

- o f

w a y

, h a d n o t h i n g t o d o w i t h z o n i n g

. T h e r e f o r e

, U n i v e r s a l w a s n o t e n t i t l e d t o

t h e p r o t e c t i o n o r b e n e f

i t s o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8

. M o r e i m p o r t a n t l y

,

t h e b i l l b o a r d a t i s s u e w a s g o v e r n e d b y t h e T e n n e s s e e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n

a n d C o n t r o l A c t

. T h u s

, a n y r e l i e f m u s t a r i s e f r o m t h a t T e n n e s s e e A c t o r t h e

r u l e s p r o m u l g a t e d p u r s u a n t t o i t

.

I d

. a t * 8 ( e m p h a s i s a d d e d )

. T h e c o u r t a f f i r m e d t h e c h a n c e r y c o u r t ’ s d e c i s i o n i n f a v o r o f

T D O T

.

W e a g r e e w i t h T D O T t h a t t h e r e a s o n i n g e x p r e s s e d b y t h i s c o u r t i n U n i v e r s a l

n e c e s s i t a t e s t h e s a m e r e s u l t i n t h e p r e s e n t c a s e

. I n e n a c t i n g T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8

,

“ t h e g o a l o f t h e l e g i s l a t u r e w a s t o p r o t e c t e s t a b l i s h e d b u s i n e s s e s f r o m l a t e r

- e n a c t e d m u n i c i p a l

z o n i n g w h i c h w o u l d e x c l u d e t h e m

. ” O u t d o o r W

. , 3 9 S

. W

. 3 d a t 1 3 7

. W h a t i s a t i s s u e h e r e

i s T D O T ’ s e n f

o r c e m e n t o f t h e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t

, n o t p r o t e c t i n g a p r e

e x i s t i n g c o n f

o r m i n g u s e f

r o m t h e e f

f e c t s o f a z o n i n g c h a n g e

. T h u s

, T D O T d i d n o t e r r i n 3

d e n y i n g M r

. T h o m a s ’ s r e q u e s t f o r a p e r m i t b e c a u s e t h e l o c a t i o n d i d n o t m e e t t h e

r e q u i r e m e n t s o f t h e b i l l b o a r d a c t

. 4

Even if T enn

. Code Ann. § 13- 7- 208 wer e app li cab le

, it app ear s tha t Mr

. T homas did not est abl is h 3

the two thr esh old re qui re m ent s dis cus sed in Riv es

. T he zoning af fe ct ing the pro per ty at is sue was cha nged

in 2006 whil e Mr. T homas appli ed for a new bill boa rd per m it in Ma y 2007. T her e was no bil lbo ar d at the

loc at ion at is sue , an d M r. T homas ha d no per m it to ope ra te a b il lbo ar d bu si nes s a t t hat si te

.

At ora l ar gum ent

, T DOT ass er te d tha t, if the re zoning fr om comm er ci al to AR had not occ urr ed, 4

the Depa rt m ent st il l woul d have den ie d Mr

. T homas a p e r mi t for thi s spo t bec aus e, in pre vious dec is ion s

re gardi ng nea rby par cel s of pro per ty, T DOT had det er m ine d tha t the comm er ci al zoning des ignat ion in thi s

ar ea con st it ute d il le gal “sp ot zoning” for ou td oo r advert is ing pur pos es, not compreh ens ive zoning as re qui re d

unde r T D O T r ule s. See Phi ll ips v. Tenn

. Dep’ t of Tran sp.

, No. M2 006-00912- COA- R3- CV

, 2007 WL

1237 695, at *4 (T enn

. Ct. App. Apr. 26, 2007 ). T his con te nti on doe s not nee d to be add re sse d in li ght of our

dis cus si on a bove.

-7-( 2 )

M r

. T h o m a s a r g u e s t h a t T D O T ’ s d e t e r m i n a t i o n t h a t T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 d o e s

n o t a p p l y t o i t s e n f

o r c e m e n t o f t h e B i l l b o a r d R e g u l a t i o n a n d C o n t r o l A c t c o n s t i t u t e s a

v i o l a t i o n o f s e p a r a t i o n o f p o w e r s p r i n c i p l e s

. T h e o n l y i s s u e p r e s e n t e d h e r e

, h o w e v e r

, r e l a t e s

t o T D O T ’ s d e t e r m i n a t i o n r e g a r d i n g t h e a p p l i c a b i l i t y o f t h e g r a n d f a t h e r c l a u s e i n t h e p r e s e n t

c a s e

.

I n s u p p o r t o f h i s c o n s t i t u t i o n a l a r g u m e n t

, M r

. T h o m a s c i t e s g e n e r a l s e p a r a t i o n o f

p o w e r s p r i n c i p l e s

, b u t n o c a s e l a w t o i n d i c a t e t h a t T D O T ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 r u n s a f

o u l o f t h o s e p r i n c i p l e s

. T h e c r u x o f M r

. T h o m a s ’ s p o s i t i o n i s s t a t e d i n t h e

f o l l o w i n g e x c e r p t f

r o m h i s b r i e f :

I n t h e p r e s e n t m a t t e r

, i t i s n o t t h e j u d i c i a l b r a n c h o f g o v e r n m e n t t h a t h a s

o v e r s t e p p e d i t s d e l i n e a t e d p o w e r b u t r a t h e r t h e e x e c u t i v e b r a n c h a c t i n g

t h r o u g h A p p e l l e e T D O T

. A p p e l l e e T D O T h a s u n i l a t e r a l l y r e j e c t e d t h e

p r o v i s i o n s o f T

. C

. A

. [ § ] 1 3

- 7

- 2 0 8 a s s e t f o r t h b y t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h

. A s

s u c h T D O T ’ s a c t i o n s i n t h e p r e s e n t c a s e

, w i t h r e g a r d t o t h e b i l l b o a r d p e r m i t s

a t i s s u e

, s h o u l d b e d e e m e d a s u n c o n s t i t u t i o n a l p u r s u a n t t o t h e s e p a r a t i o n o f

p o w e r s d o c t r i n e

.

A p p e l l e e T D O T d o e s n o t h a v e t h e l e g a l a u t h o r i t y t o i g n o r e o r r e f u s e t o a b i d e

b y a c t i o n s o f t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h

. T D O T d o e s n o t h a v e t h e a u t h o r i t y t o

m a k e a l e g a l d e t e r m i n a t i o n t h a t T D O T i s n o t r e q u i r e d t o c o m p l y w i t h a n a c t

o f t h e l e g i s l a t i v e b r a n c h

. . . .

. . . [ A ] n a d m i n i s t r a t i v e t r i b u n a l

, p a r t o f t h e e x e c u t i v e b r a n c h

, d o e s n o t h a v e

t h e l e g a l a u t h o r i t y t o d e t e r m i n e t h a t T

. C

. A

. [ § ] 1 3

- 7

- 2 0 8 d o e s n o t a p p l y t o

T D O T a n d t h a t A p p e l l e e T D O T i s n o t r e q u i r e d t o a c c e p t

, a p p l y

, o r b e

g o v e r n e d b y t h e g r a n d f

a t h e r i n g p r o v i s i o n s

. T h i s p o w e r r e s t s w i t h t h e j u d i c i a l

b r a n c h

.

W e f a i l t o f i n d M r

. T h o m a s ’ s a r g u m e n t p e r s u a s i v e

. A s h e d i s c u s s e s i n h i s b r i e f

, t h e

e x e c u t i v e b r a n c h i s c h a r g e d w i t h t h e a d m i n i s t r a t i o n a n d e n f o r c e m e n t o f t h e l a w s e n a c t e d b y

t h e l e g i s l a t u r e

. I n p e r f

o r m i n g i t s e n f

o r c e m e n t f

u n c t i o n

, a n e x e c u t i v e a g e n c y s u c h a s T D O T

m u s t n e c e s s a r i l y d e t e r m i n e h o w a n d w h e t h e r v a r i o u s l a w s a p p l y

. W h e r e

, a s h e r e

, t h e r e i s a

d i s p u t e c o n c e r n i n g t h e a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f t h e l a w

, t h e j u d i c i a l b r a n c h w i l l r e s o l v e t h a t

d i s p u t e a n d m a k e a b i n d i n g i n t e r p r e t a t i o n o f t h e l a w a t i s s u e

. W e f i n d n o m e r i t i n M r

.

T h o m a s ’ s c o n s t i t u t i o n a l c h a l l e n g e

.

-8-( 3 )

M r

. T h o m a s ’ s f

i n a l a r g u m e n t i s t h a t t h e t r i a l c o u r t e r r e d i n r u l i n g t h a t T D O T w a s n o t

r e q u i r e d t o f

i l e a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n

. A c c o r d i n g t o M r

. T h o m a s ’ s t h e o r y

, T D O T

w a s r e q u i r e d t o f

i l e d a d e c l a r a t o r y j u d g m e n t a c t i o n “ t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e z o n i n g a n d s i t e

q u a l i f i e d f o r p r o t e c t i o n u n d e r T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8

. ”

L i k e t h e t r i a l c o u r t

, w e f i n d n o m e r i t i n t h i s a r g u m e n t

. C o n t r a r y t o M r

. T h o m a s ’ s

c o n t e n t i o n

, T D O T d i d n o t r e j e c t t h e z o n i n g e n a c t e d b y t h e m u n i c i p a l i t y ; r a t h e r

, T D O T

e n f o r c e d i t s o w n r u l e s a n d r e g u l a t i o n s i n l i g h t o f t h e m u n i c i p a l z o n i n g i n e f f e c t d u r i n g t h e

r e l e v a n t t i m e p e r i o d

. A s w e h a v e p r e v i o u s l y d i s c u s s e d

, t h e g r a n d f a t h e r i n g p r o v i s i o n s o f

T e n n

. C o d e A n n

. § 1 3

- 7

- 2 0 8 d i d n o t a p p l y

.

C O N C LU S IO N

T h e j u d g m e n t o f t h e t r i a l c o u r t i s a f f i r m e d

. C o s t s o f a p p e a l a r e a s s e s s e d a g a i n s t M r

.

T h o m a s

, a n d e x e c u t i o n m a y i s s u e i f n e c e s s a r y

.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ A N D Y D

. B E N N E T T

, J U D G E

-9-