# Gazzetta ufficiale C 285/2007

| | ISSN 1725-2466 |
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| Gazzetta ufficiale
  dell’Unione europea | C 285 |
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| Edizione in lingua italiana | Comunicazioni e informazioni | 50o anno27 novembre 2007 |

ISSN 1725-2466

Gazzetta ufficiale

dell’Unione europea

C 285

Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

50o anno27 novembre 2007

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| Numero d'informazione | Sommario | pagina |
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| | IV   Informazioni |
| | INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA |
| | Corte dei conti |
| 2007/C 285/01 | Relazione speciale n. 5/2007 sulla gestione del programma CARDS da parte della Commissione, corredata delle risposte della Commissione | 1 |

Numero d'informazione

Sommario

pagina

IV   Informazioni

INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA

Corte dei conti

2007/C 285/01

Relazione speciale n. 5/2007 sulla gestione del programma CARDS da parte della Commissione, corredata delle risposte della Commissione

1

| IT | |
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IT

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IV Informazioni

INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA

Corte dei conti

| 27.11.2007 | IT | Gazzetta ufficiale dell’Unione europea | C 285/1 |
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27.11.2007

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 285/1

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RELAZIONE SPECIALE N. 5/2007

sulla gestione del programma CARDS da parte della Commissione, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2007/C 000/01)

INDICE

ABBREVIAZIONI

| I-VIII | SINTESI |
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I-VIII

| 1-7 | INTRODUZIONE |
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1-7

| 8-10 | ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT |
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8-10

| 11-60 | OSSERVAZIONI |
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11-60

| 11-27 | Debolezze rilevate a livello di orientamenti strategici nel processo di programmazione |
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11-27

| 11-19 | Documenti di strategia nazionale (CSP) formulati in maniera troppo generica, PIP privi di priorità chiare, assenza di un orientamento efficace degli aiuti |
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11-19

| 20 | Problemi nell’attuazione derivanti dalle debolezze individuate negli orientamenti strategici |
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20

| 21-27 | Riorientare gli aiuti dal sostegno agli investimenti al rafforzamento delle capacità istituzionali |
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21-27

| 28-41 | Strutture di gestione efficienti hanno garantito il rapido trasferimento degli aiuti, mettendo tuttavia in difficoltà la capacità delle amministrazioni nazionali |
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28-41

| 28-37 | Strutture di gestione non sempre adeguate |
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28-37

| 38-41 | Aiuti erogati rapidamente, ma senza tener conto in maniera sufficiente della capacità di assorbimento dei paesi beneficiari |
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38-41

| 42-54 | L’approccio gestionale della Commissione non induce un aumento della partecipazione responsabile dei paesi beneficiari |
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42-54

| 45-52 | Responsabilità limitate dei paesi beneficiari nelle fasi di definizione dei progetti e di licitazione |
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45-52

| 53-54 | Mancanza di coinvolgimento dei paesi nel coordinamento dei donatori |
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53-54

| 55-60 | Approccio incoerente nei confronti del monitoraggio e della valutazione |
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55-60

| 61-70 | CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI |
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61-70

| 61 | In che misura la gestione del programma CARDS da parte della Commissione è stata efficace? |
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61

| 62-64 | Fino a che punto gli orientamenti strategici sui quali erano improntati i programmi sono stati appropriati e coerenti? |
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62-64

| 65-67 | Fino a che punto le modalità di gestione scelte e utilizzate dalla Commissione sono state appropriate ed efficienti? |
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65-67

| 68-69 | Fino a che punto i progetti finanziati hanno incoraggiato la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari? |
| --- | --- |

68-69

| 70 | Fino a che punto il monitoraggio e la valutazione sono stati efficaci nell’individuare le debolezze e nel divulgare i risultati? La Commissione ha successivamente reagito in maniera tempestiva? |
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70

Risposte della Commissione

ABBREVIAZIONI





  ADF

| ADF | Fondo albanese per lo sviluppo (Albanian Development Fund) |
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| AER | Agenzia europea per la ricostruzione |
| CARDS | Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) |
| CE | Commissione europea |
| CFCU | Unità centrale per le finanze e gli appalti (Central Finance and Contracting Unit) |
| CSP | Documento di strategia nazionale (Country Strategy Paper) |
| ECPA | Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in Albania (EC Police Assistance mission in Albania) |
| EURALIUS | Missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese |
| IPA | Strumento di preadesione (Instrument for Pre-Accession) |
| ISC | Istituzione superiore di controllo |
| KFOR | Task force per il Kosovo guidata dalla NATO |
| OSCE | Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa |
| PIP | Programma indicativo pluriennale |
| ROM | Monitoraggio orientato ai risultati (Result Oriented Monitoring) |
| UE | Unione europea |
| UNMIK | Missione delle Nazioni Unite in Kosovo |

Fondo albanese per lo sviluppo (Albanian Development Fund)

AER

Agenzia europea per la ricostruzione

CARDS

Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CE

Commissione europea

CFCU

Unità centrale per le finanze e gli appalti (Central Finance and Contracting Unit)

CSP

Documento di strategia nazionale (Country Strategy Paper)

ECPA

Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in Albania (EC Police Assistance mission in Albania)

EURALIUS

Missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese

IPA

Strumento di preadesione (Instrument for Pre-Accession)

ISC

Istituzione superiore di controllo

KFOR

Task force per il Kosovo guidata dalla NATO

OSCE

Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa

PIP

Programma indicativo pluriennale

ROM

Monitoraggio orientato ai risultati (Result Oriented Monitoring)

UE

Unione europea

UNMIK

Missione delle Nazioni Unite in Kosovo

SINTESI

| I. | I principali obiettivi del programma per l’«Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione» (CARDS) consistono nel contribuire alla partecipazione dei beneficiari al processo di stabilizzazione e di associazione e nell’accrescere la responsabilità dei paesi ed entità dei Balcani occidentali in relazione a tale processo. CARDS è stato concepito per favorire una riforma sostenibile e compatibile con l’UE, per rafforzare la stabilità e per avvicinare la regione all’Unione europea. Per il periodo 2000-2006, il programma ha ottenuto una dotazione di bilancio di oltre 5 000 milioni di euro (cfr. paragrafi da 1 a 7). |
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I.

I principali obiettivi del programma per l’«Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione» (CARDS) consistono nel contribuire alla partecipazione dei beneficiari al processo di stabilizzazione e di associazione e nell’accrescere la responsabilità dei paesi ed entità dei Balcani occidentali in relazione a tale processo. CARDS è stato concepito per favorire una riforma sostenibile e compatibile con l’UE, per rafforzare la stabilità e per avvicinare la regione all’Unione europea. Per il periodo 2000-2006, il programma ha ottenuto una dotazione di bilancio di oltre 5 000 milioni di euro (cfr. paragrafi da 1 a 7).

| II. | La Corte ha svolto un audit del programma CARDS per stabilire, in via conclusiva, se la gestione del programma da parte della Commissione sia stata efficace. L’audit intendeva accertare (cfr. paragrafo 8):






  a) | se gli orientamenti strategici del programma fossero appropriati e coerenti; |
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II.

La Corte ha svolto un audit del programma CARDS per stabilire, in via conclusiva, se la gestione del programma da parte della Commissione sia stata efficace. L’audit intendeva accertare (cfr. paragrafo 8):

a)

se gli orientamenti strategici del programma fossero appropriati e coerenti;

| b) | se le modalità di gestione scelte e utilizzate dalla Commissione fossero appropriate ed efficienti; |
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b)

se le modalità di gestione scelte e utilizzate dalla Commissione fossero appropriate ed efficienti;

| c) | se i progetti finanziati dal programma avessero promosso il senso di responsabilità da parte dei paesi beneficiari; |
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c)

se i progetti finanziati dal programma avessero promosso il senso di responsabilità da parte dei paesi beneficiari;

| d) | se il monitoraggio e la valutazione fossero stati efficaci nell’individuare le debolezze e nel divulgare i risultati, e se successivamente la Commissione avesse agito in maniera tempestiva. |
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d)

se il monitoraggio e la valutazione fossero stati efficaci nell’individuare le debolezze e nel divulgare i risultati, e se successivamente la Commissione avesse agito in maniera tempestiva.

| III. | Gli orientamenti strategici forniti dalla Commissione erano molto generici. Questa scelta era appropriata per la fase di ricostruzione, ma non per gli obiettivi, più impegnativi, di rafforzamento delle capacità istituzionali. I documenti di strategia nazionale non hanno fornito un orientamento sufficiente, soprattutto perché non erano sostenuti da strategie settoriali elaborate per tempo. I programmi indicativi pluriennali non stabilivano un ordine delle priorità tra i diversi ambiti di intervento o all’interno di questi. I partenariati europei introdotti nel 2004 non sono stati utilizzati per migliorare le linee guida concernenti la selezione delle azioni (cfr. paragrafi da 11 a 27). |
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III.

Gli orientamenti strategici forniti dalla Commissione erano molto generici. Questa scelta era appropriata per la fase di ricostruzione, ma non per gli obiettivi, più impegnativi, di rafforzamento delle capacità istituzionali. I documenti di strategia nazionale non hanno fornito un orientamento sufficiente, soprattutto perché non erano sostenuti da strategie settoriali elaborate per tempo. I programmi indicativi pluriennali non stabilivano un ordine delle priorità tra i diversi ambiti di intervento o all’interno di questi. I partenariati europei introdotti nel 2004 non sono stati utilizzati per migliorare le linee guida concernenti la selezione delle azioni (cfr. paragrafi da 11 a 27).

| IV. | In passato l’assistenza dell’UE nei Balcani occidentali ha sofferto per la coesistenza di tre diverse basi giuridiche, per il ritmo rallentato dell’attuazione dei programmi e per un’eccessiva centralizzazione. Il regolamento CARDS ha unificato le basi giuridiche. La Commissione è riuscita anche a garantire che gli aiuti fossero forniti con rapidità, sebbene talvolta ciò sia avvenuto a discapito della capacità dei paesi beneficiari di trarre beneficio da tali interventi. La Commissione si è avvalsa di quattro diverse modalità di gestione. Le due modalità principali (trasferimento delle responsabilità gestionali alle delegazioni e all’Agenzia europea per la ricostruzione — AER) si sono rivelate perlopiù efficaci e adeguate (cfr. paragrafi da 28 a 41). |
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IV.

In passato l’assistenza dell’UE nei Balcani occidentali ha sofferto per la coesistenza di tre diverse basi giuridiche, per il ritmo rallentato dell’attuazione dei programmi e per un’eccessiva centralizzazione. Il regolamento CARDS ha unificato le basi giuridiche. La Commissione è riuscita anche a garantire che gli aiuti fossero forniti con rapidità, sebbene talvolta ciò sia avvenuto a discapito della capacità dei paesi beneficiari di trarre beneficio da tali interventi. La Commissione si è avvalsa di quattro diverse modalità di gestione. Le due modalità principali (trasferimento delle responsabilità gestionali alle delegazioni e all’Agenzia europea per la ricostruzione — AER) si sono rivelate perlopiù efficaci e adeguate (cfr. paragrafi da 28 a 41).

| V. | Se da un lato la Commissione ha dato priorità alla partecipazione responsabile dei paesi beneficiari, dall’altro non è stato utilizzato un approccio coerente per conseguire tale scopo e i metodi di gestione impiegati non hanno favorito questa partecipazione (cfr. paragrafi da 42 a 54). |
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V.

Se da un lato la Commissione ha dato priorità alla partecipazione responsabile dei paesi beneficiari, dall’altro non è stato utilizzato un approccio coerente per conseguire tale scopo e i metodi di gestione impiegati non hanno favorito questa partecipazione (cfr. paragrafi da 42 a 54).

| VI. | Il monitoraggio e la valutazione sono stati di buona qualità in taluni ambiti, ma sussistono incoerenze tra le delegazioni e l’AER. L’assenza di indicatori adeguati per i progetti ha compromesso l’efficacia delle attività di monitoraggio (cfr. paragrafi da 55 a 60). |
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VI.

Il monitoraggio e la valutazione sono stati di buona qualità in taluni ambiti, ma sussistono incoerenze tra le delegazioni e l’AER. L’assenza di indicatori adeguati per i progetti ha compromesso l’efficacia delle attività di monitoraggio (cfr. paragrafi da 55 a 60).

| VII. | La Corte conclude che la gestione del programma CARDS da parte della Commissione ha contribuito in gran parte alla stabilizzazione e alla ricostruzione nei paesi beneficiari. Tuttavia, l’assistenza fornita è stata meno efficace in termini di miglioramento delle capacità amministrative, a causa di una scarsa attenzione mostrata inizialmente per il rafforzamento di tale ambito e della capacità insufficiente, da parte dei paesi beneficiari, di assorbire gli aiuti forniti (cfr. paragrafi da 61 a 70). |
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VII.

La Corte conclude che la gestione del programma CARDS da parte della Commissione ha contribuito in gran parte alla stabilizzazione e alla ricostruzione nei paesi beneficiari. Tuttavia, l’assistenza fornita è stata meno efficace in termini di miglioramento delle capacità amministrative, a causa di una scarsa attenzione mostrata inizialmente per il rafforzamento di tale ambito e della capacità insufficiente, da parte dei paesi beneficiari, di assorbire gli aiuti forniti (cfr. paragrafi da 61 a 70).

| VIII. | Il regolamento CARDS è giunto a termine nel 2006 e il nuovo strumento di assistenza preadesione è entrato in vigore nel 2007. La Corte raccomanda alla Commissione di: migliorare i suoi orientamenti strategici; fare in modo che il ritmo di attuazione tenga pienamente conto della capacità dei beneficiari di assorbire gli aiuti; definire una strategia efficace per assicurare una partecipazione responsabile dei paesi beneficiari e diffondere le migliori prassi di monitoraggio e valutazione (cfr. paragrafi da 61 a 70). |
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VIII.

Il regolamento CARDS è giunto a termine nel 2006 e il nuovo strumento di assistenza preadesione è entrato in vigore nel 2007. La Corte raccomanda alla Commissione di: migliorare i suoi orientamenti strategici; fare in modo che il ritmo di attuazione tenga pienamente conto della capacità dei beneficiari di assorbire gli aiuti; definire una strategia efficace per assicurare una partecipazione responsabile dei paesi beneficiari e diffondere le migliori prassi di monitoraggio e valutazione (cfr. paragrafi da 61 a 70).

INTRODUZIONE

| 1. | CARDS è l’acronimo di «Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione» (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Il programma CARDS (1) interessa i seguenti paesi dei Balcani occidentali: Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Repubblica federale di Iugoslavia ed ex Repubblica iugoslava di Macedonia. Per quanto riguarda l’assistenza alla Repubblica federale di Iugoslavia, e all’Unione statale di Serbia e Montenegro (2) succedutale, il programma CARDS è stato suddiviso in tre programmi annuali: Serbia (3), Kosovo e Montenegro. |
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1.

CARDS è l’acronimo di «Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione» (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Il programma CARDS (1) interessa i seguenti paesi dei Balcani occidentali: Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Repubblica federale di Iugoslavia ed ex Repubblica iugoslava di Macedonia. Per quanto riguarda l’assistenza alla Repubblica federale di Iugoslavia, e all’Unione statale di Serbia e Montenegro (2) succedutale, il programma CARDS è stato suddiviso in tre programmi annuali: Serbia (3), Kosovo e Montenegro.

| 2. | Il progamma CARDS rientra nell’ambito della strategia di stabilizzazione e di associazione dell’Unione europea nei confronti dei Balcani occidentali, scaturita in risposta alle guerre che hanno colpito la ex Iugoslavia negli anni ’90. La strategia di stabilizzazione e di associazione ha segnato la fine del conflitto a fuoco, l’inizio della ricostruzione materiale e il rilancio economico dei paesi (ciò che si intende con il termine «stabilizzazione») nonché un rafforzamento dei legami con l’Unione europea (ciò che si intende con il termine «associazione»). Nella sua riunione del giugno 2000, il Consiglio europeo aveva esplicitamente dichiarato che tale processo di integrazione avrebbe potuto concludersi con l’adesione all’Unione europea. |
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2.

Il progamma CARDS rientra nell’ambito della strategia di stabilizzazione e di associazione dell’Unione europea nei confronti dei Balcani occidentali, scaturita in risposta alle guerre che hanno colpito la ex Iugoslavia negli anni ’90. La strategia di stabilizzazione e di associazione ha segnato la fine del conflitto a fuoco, l’inizio della ricostruzione materiale e il rilancio economico dei paesi (ciò che si intende con il termine «stabilizzazione») nonché un rafforzamento dei legami con l’Unione europea (ciò che si intende con il termine «associazione»). Nella sua riunione del giugno 2000, il Consiglio europeo aveva esplicitamente dichiarato che tale processo di integrazione avrebbe potuto concludersi con l’adesione all’Unione europea.

| 3. | Nel suo preambolo, il regolamento CARDS descrive l’obiettivo principale dell’assistenza: «È opportuno sviluppare e riorientare l’assistenza finanziaria attuale per adeguarla agli obiettivi politici dell’Unione europea nei confronti di questa regione, e soprattutto per contribuire al processo di stabilizzazione e di associazione, nonché rafforzare la responsabilità nei confronti di tale processo dei paesi ed entità beneficiarie». Sempre secondo il regolamento, particolare attenzione deve essere riservata alla dimensione regionale dell’assistenza comunitaria. |
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3.

Nel suo preambolo, il regolamento CARDS descrive l’obiettivo principale dell’assistenza: «È opportuno sviluppare e riorientare l’assistenza finanziaria attuale per adeguarla agli obiettivi politici dell’Unione europea nei confronti di questa regione, e soprattutto per contribuire al processo di stabilizzazione e di associazione, nonché rafforzare la responsabilità nei confronti di tale processo dei paesi ed entità beneficiarie». Sempre secondo il regolamento, particolare attenzione deve essere riservata alla dimensione regionale dell’assistenza comunitaria.

| 4. | Il processo di stabilizzazione e di associazione è un partenariato graduale in cui l’Unione europea offre una combinazione di concessioni commerciali (misure commerciali autonome), di assistenza economica e finanziaria (programma CARDS) e di relazioni contrattuali (accordi di stabilizzazione e di associazione). |
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4.

Il processo di stabilizzazione e di associazione è un partenariato graduale in cui l’Unione europea offre una combinazione di concessioni commerciali (misure commerciali autonome), di assistenza economica e finanziaria (programma CARDS) e di relazioni contrattuali (accordi di stabilizzazione e di associazione).

| 5. | Nel periodo compreso tra il 2000 e il 2006, il programma CARDS ha disposto di un bilancio complessivo di oltre 5 000 milioni di euro, prevalentemente per il sostegno agli investimenti e il rafforzamento della capacità istituzionale. Nella regione dei Balcani occidentali vivono complessivamente circa 24 milioni di persone. Pertanto, la dotazione di CARDS corrisponde a un sostegno annuo di 30 euro pro capite, a testimonianza dell’importanza politica che l’Unione europea attribuisce a questa regione (4). |
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5.

Nel periodo compreso tra il 2000 e il 2006, il programma CARDS ha disposto di un bilancio complessivo di oltre 5 000 milioni di euro, prevalentemente per il sostegno agli investimenti e il rafforzamento della capacità istituzionale. Nella regione dei Balcani occidentali vivono complessivamente circa 24 milioni di persone. Pertanto, la dotazione di CARDS corrisponde a un sostegno annuo di 30 euro pro capite, a testimonianza dell’importanza politica che l’Unione europea attribuisce a questa regione (4).

| 6. | I principali ambiti di intervento del programma CARDS sono:






  a) | la ricostruzione, la stabilizzazione democratica, la riconciliazione e il ritorno dei rifugiati; |
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6.

I principali ambiti di intervento del programma CARDS sono:

a)

la ricostruzione, la stabilizzazione democratica, la riconciliazione e il ritorno dei rifugiati;

| b) | lo sviluppo istituzionale e legislativo (compresa l’armonizzazione con le norme e gli approcci dell’Unione europea), il sostegno alla democrazia e allo Stato di diritto, i diritti umani, la società civile e i mezzi di informazione, il funzionamento di un’economia di libero mercato; |
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b)

lo sviluppo istituzionale e legislativo (compresa l’armonizzazione con le norme e gli approcci dell’Unione europea), il sostegno alla democrazia e allo Stato di diritto, i diritti umani, la società civile e i mezzi di informazione, il funzionamento di un’economia di libero mercato;

| c) | lo sviluppo economico e sociale sostenibile, compresa la riforma strutturale; |
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c)

lo sviluppo economico e sociale sostenibile, compresa la riforma strutturale;

| d) | la promozione di relazioni più strette e della cooperazione regionale tra i paesi della regione e tra questi ultimi e l’Unione europea e i paesi (all’epoca) candidati all’adesione dell’Europa centrale. |
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d)

la promozione di relazioni più strette e della cooperazione regionale tra i paesi della regione e tra questi ultimi e l’Unione europea e i paesi (all’epoca) candidati all’adesione dell’Europa centrale.

| 7. | In seno alla Commissione europea, la gestione del programma CARDS, fino all’inizio del 2005, era una responsabilità condivisa della direzione generale delle Relazioni esterne e dell’Ufficio di cooperazione EuropeAid. Alla prima spettava la responsabilità delle relazioni politiche e dello sviluppo strategico, come la preparazione dei documenti di strategia nazionali e dei programmi indicativi pluriennali. L’Ufficio di cooperazione EuropeAid era invece responsabile della gestione dei programmi annuali. All’inizio del 2005 la direzione generale per l'Allargamento ha assunto la responsabilità dell’intero ciclo progettuale, dalla formulazione delle politiche alla programmazione e all’attuazione dei progetti. |
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7.

In seno alla Commissione europea, la gestione del programma CARDS, fino all’inizio del 2005, era una responsabilità condivisa della direzione generale delle Relazioni esterne e dell’Ufficio di cooperazione EuropeAid. Alla prima spettava la responsabilità delle relazioni politiche e dello sviluppo strategico, come la preparazione dei documenti di strategia nazionali e dei programmi indicativi pluriennali. L’Ufficio di cooperazione EuropeAid era invece responsabile della gestione dei programmi annuali. All’inizio del 2005 la direzione generale per l'Allargamento ha assunto la responsabilità dell’intero ciclo progettuale, dalla formulazione delle politiche alla programmazione e all’attuazione dei progetti.

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

| 8. | L’audit della Corte dei conti europea si prefiggeva di valutare l’efficacia della gestione del programma CARDS da parte della Commissione. I principali obiettivi dell’audit consistevano nell’accertare, in via conclusiva:






  a) | se gli orientamenti strategici sui quali era improntato il programma fossero appropriati e coerenti; |
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8.

L’audit della Corte dei conti europea si prefiggeva di valutare l’efficacia della gestione del programma CARDS da parte della Commissione. I principali obiettivi dell’audit consistevano nell’accertare, in via conclusiva:

a)

se gli orientamenti strategici sui quali era improntato il programma fossero appropriati e coerenti;

| b) | se gli approcci di gestione scelti e utilizzati dalla Commissione fossero appropriati ed efficienti; |
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b)

se gli approcci di gestione scelti e utilizzati dalla Commissione fossero appropriati ed efficienti;

| c) | se i progetti finanziati dal programma promuovessero il senso di responsabilità da parte dei paesi beneficiari; |
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c)

se i progetti finanziati dal programma promuovessero il senso di responsabilità da parte dei paesi beneficiari;

| d) | se il monitoraggio e la valutazione fossero stati efficaci nell’individuare le debolezze e nel divulgare i risultati raccolti, e se successivamente la Commissione avesse agito in maniera tempestiva. |
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d)

se il monitoraggio e la valutazione fossero stati efficaci nell’individuare le debolezze e nel divulgare i risultati raccolti, e se successivamente la Commissione avesse agito in maniera tempestiva.

| 9. | L’attività di audit ha compreso un esame dei documenti strategici e di programmazione, delle linee guida e delle relazioni. È stato inoltre esaminato un campione ragionato di progetti CARDS (allegato) relativi al periodo 2002-2005. |
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9.

L’attività di audit ha compreso un esame dei documenti strategici e di programmazione, delle linee guida e delle relazioni. È stato inoltre esaminato un campione ragionato di progetti CARDS (allegato) relativi al periodo 2002-2005.

| 10. | Infine, nell’ambito dell’audit, sono state analizzate le relazioni di valutazione pertinenti preparate per conto della Commissione, tra cui la valutazione intermedia del programma CARDS (5), che è stata ultimata nel giugno 2004, unitamente alle azioni di follow-up intraprese dalla Commissione. La Corte ha concluso che questo materiale offriva una base sufficiente e che i risultati potevano servire a corroborare le proprie constatazioni di audit (6). |
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10.

Infine, nell’ambito dell’audit, sono state analizzate le relazioni di valutazione pertinenti preparate per conto della Commissione, tra cui la valutazione intermedia del programma CARDS (5), che è stata ultimata nel giugno 2004, unitamente alle azioni di follow-up intraprese dalla Commissione. La Corte ha concluso che questo materiale offriva una base sufficiente e che i risultati potevano servire a corroborare le proprie constatazioni di audit (6).

OSSERVAZIONI

Debolezze rilevate a livello di orientamenti strategici nel processo di programmazione

Documenti di strategia nazionale (CSP) formulati in maniera troppo generica; programmi indicativi pluriennali (PIP) privi di priorità chiare; assenza di un orientamento efficace degli aiuti

| 11. | Il regolamento CARDS offre la base giuridica per i principali documenti strategici utilizzati per l’assistenza CARDS: «L’assistenza comunitaria dovrebbe essere oggetto di un quadro strategico, di una programmazione annuale e pluriennale che saranno sottoposti al comitato di gestione instaurato dal presente regolamento». |
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11.

Il regolamento CARDS offre la base giuridica per i principali documenti strategici utilizzati per l’assistenza CARDS: «L’assistenza comunitaria dovrebbe essere oggetto di un quadro strategico, di una programmazione annuale e pluriennale che saranno sottoposti al comitato di gestione instaurato dal presente regolamento».

| 12. | La Corte ha analizzato fino a che punto il programma CARDS sia stato guidato da un orientamento strategico adeguato e focalizzato sulle esigenze specifiche dei paesi coinvolti, rimanendo al tempo stesso coerente con gli obiettivi regolamentari del programma e con il processo di stabilizzazione e di associazione in senso lato. |
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12.

La Corte ha analizzato fino a che punto il programma CARDS sia stato guidato da un orientamento strategico adeguato e focalizzato sulle esigenze specifiche dei paesi coinvolti, rimanendo al tempo stesso coerente con gli obiettivi regolamentari del programma e con il processo di stabilizzazione e di associazione in senso lato.

| 13. | In conformità del regolamento CARDS, la Commissione ha definito un quadro strategico per i paesi dei Balcani occidentali, con documenti di strategia nazionale (CSP) per ciascun paese e un documento di strategia regionale redatto tenendo conto di tutti gli Stati beneficiari. Sempre conformandosi al quadro regolamentare, la Commissione ha prodotto due programmi indicativi pluriennali (PIP), uno per ciascun paese e uno per il programma regionale interstatale per i periodi 2002-2004 e 2005-2006. |
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13.

In conformità del regolamento CARDS, la Commissione ha definito un quadro strategico per i paesi dei Balcani occidentali, con documenti di strategia nazionale (CSP) per ciascun paese e un documento di strategia regionale redatto tenendo conto di tutti gli Stati beneficiari. Sempre conformandosi al quadro regolamentare, la Commissione ha prodotto due programmi indicativi pluriennali (PIP), uno per ciascun paese e uno per il programma regionale interstatale per i periodi 2002-2004 e 2005-2006.

| 14. | Nel 2004 (al termine del primo periodo PIP) il Consiglio europeo ha approvato documenti di partenariato europeo relativi ad Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, e Serbia e Montenegro, compreso il Kosovo (7), allo scopo di intensificare il processo di stabilizzazione e di associazione (8). Per ciascun paese della regione sono stati redatti i documenti relativi al partenariato e individuati gli ambiti d’azione, nonché definiti gli obblighi incombenti a ciascuno dei paesi partner per avvicinarsi all’Unione europea. Gli aiuti dell’Unione europea avrebbero dovuto essere stati orientati verso le priorità definite nei partenariati. |
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14.

Nel 2004 (al termine del primo periodo PIP) il Consiglio europeo ha approvato documenti di partenariato europeo relativi ad Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, e Serbia e Montenegro, compreso il Kosovo (7), allo scopo di intensificare il processo di stabilizzazione e di associazione (8). Per ciascun paese della regione sono stati redatti i documenti relativi al partenariato e individuati gli ambiti d’azione, nonché definiti gli obblighi incombenti a ciascuno dei paesi partner per avvicinarsi all’Unione europea. Gli aiuti dell’Unione europea avrebbero dovuto essere stati orientati verso le priorità definite nei partenariati.

| 15. | L’audit effettuato dalla Corte ha rilevato punti deboli nell’orientamento strategico dei meccanismi di programmazione di CARDS. Le strategie descritte nei documenti di strategia nazionali (CSP), pur essendo formalmente conformi alle linee guida per i CSP redatte dalla Commissione, erano state formulate in maniera troppo generica per poter essere di qualche utilità all’esercizio di programmazione. Inoltre, i CSP non sono stati aggiornati per tener conto dei cambiamenti più importanti intervenuti, come i documenti di partenariato europeo del Consiglio. |
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15.

L’audit effettuato dalla Corte ha rilevato punti deboli nell’orientamento strategico dei meccanismi di programmazione di CARDS. Le strategie descritte nei documenti di strategia nazionali (CSP), pur essendo formalmente conformi alle linee guida per i CSP redatte dalla Commissione, erano state formulate in maniera troppo generica per poter essere di qualche utilità all’esercizio di programmazione. Inoltre, i CSP non sono stati aggiornati per tener conto dei cambiamenti più importanti intervenuti, come i documenti di partenariato europeo del Consiglio.

| 16. | I PIP non indicavano un ordine di priorità tra e all’interno dei vari settori, come richiesto dalle linee guida della Commissione (9), né specificavano un calendario per le azioni previste. Il primo partenariato europeo nel 2004 ha rappresentato per la Commissione un’opportunità per dare un orientamento più preciso alle proprie azioni nel PIP relativo al periodo 2005-2006 (10). Anche se i PIP per il periodo 2005-2006 contenevano riferimenti alle priorità del partenariato europeo, si trattava comunque di orientamenti ancora insufficienti per poter selezionare le azioni da finanziare. |
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16.

I PIP non indicavano un ordine di priorità tra e all’interno dei vari settori, come richiesto dalle linee guida della Commissione (9), né specificavano un calendario per le azioni previste. Il primo partenariato europeo nel 2004 ha rappresentato per la Commissione un’opportunità per dare un orientamento più preciso alle proprie azioni nel PIP relativo al periodo 2005-2006 (10). Anche se i PIP per il periodo 2005-2006 contenevano riferimenti alle priorità del partenariato europeo, si trattava comunque di orientamenti ancora insufficienti per poter selezionare le azioni da finanziare.

| 17. | Come previsto dal regolamento CARDS, il comitato di gestione CARDS (11) era tenuto a formulare un parere sugli orientamenti di programmazione di CARDS, sui programmi indicativi pluriennali e sui programmi annuali, allo scopo di migliorare gli orientamenti strategici nel corso del processo di programmazione. In realtà, non vi sono elementi che dimostrino che le attività del comitato abbiano contribuito a migliorare la qualità dei documenti proposti. |
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17.

Come previsto dal regolamento CARDS, il comitato di gestione CARDS (11) era tenuto a formulare un parere sugli orientamenti di programmazione di CARDS, sui programmi indicativi pluriennali e sui programmi annuali, allo scopo di migliorare gli orientamenti strategici nel corso del processo di programmazione. In realtà, non vi sono elementi che dimostrino che le attività del comitato abbiano contribuito a migliorare la qualità dei documenti proposti.

| 18. | Le analisi settoriali dettagliate realizzate dalla Commissione e/o le strategie nazionali dei paesi beneficiari sono quasi inesistenti e, se disponibili, sono state presentate troppo tardi per contribuire a migliorare gli orientamenti strategici. Di conseguenza, i progetti non sono stati selezionati sulla base di criteri obiettivi e, in taluni casi, la selezione è avvenuta in seguito a richieste ad hoc dei beneficiari. |
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18.

Le analisi settoriali dettagliate realizzate dalla Commissione e/o le strategie nazionali dei paesi beneficiari sono quasi inesistenti e, se disponibili, sono state presentate troppo tardi per contribuire a migliorare gli orientamenti strategici. Di conseguenza, i progetti non sono stati selezionati sulla base di criteri obiettivi e, in taluni casi, la selezione è avvenuta in seguito a richieste ad hoc dei beneficiari.

| 19. | Benché complesso, il processo di individuazione delle priorità non si è avvalso di una metodologia chiara per ottimizzare la selezione dei progetti. Ad esempio, non è stata realizzata un’analisi costi/benefici (12) né altre analisi comparative di potenziali progetti alternativi prima della selezione dei progetti. Alcuni progetti sono stati una semplice continuazione di precedenti interventi di sostegno. Non sono stati forniti orientamenti per aiutare a decidere quale intervento avrebbe contribuito al meglio al processo di stabilizzazione e di associazione. |
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19.

Benché complesso, il processo di individuazione delle priorità non si è avvalso di una metodologia chiara per ottimizzare la selezione dei progetti. Ad esempio, non è stata realizzata un’analisi costi/benefici (12) né altre analisi comparative di potenziali progetti alternativi prima della selezione dei progetti. Alcuni progetti sono stati una semplice continuazione di precedenti interventi di sostegno. Non sono stati forniti orientamenti per aiutare a decidere quale intervento avrebbe contribuito al meglio al processo di stabilizzazione e di associazione.

Problemi nell’attuazione derivanti dalle debolezze individuate negli orientamenti strategici

| 20. | L’audit ha individuato una serie di differenze tra i progetti pianificati e quelli realizzati. È accaduto che progetti fondamentali non venissero messi in atto a causa della resistenza del paese beneficiario; inoltre, in alcuni casi sono stati realizzati progetti senza tener conto dei programmi iniziali (riquadro 1).

  Riquadro 1Esempi di progetti non realizzatiCaso 1: Nessun sostegno politico per l’Istituzione superiore di controllo (ISC) serbaGià nel 2001 l’AER aveva individuato gli ambiti di intervento prioritari per avviare una riforma significativa delle istituzioni di governo in Serbia, tra cui il sostegno al ministero delle Finanze, una funzione di audit interno e un progetto concernente la creazione di un’Istituzione superiore di controllo. Tuttavia, è venuto a mancare per la costituzione dell’ISC il necessario appoggio del parlamento serbo, al punto che il progetto non è stato avviato fino al programma 2006.Caso 2: Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in AlbaniaLa scheda del progetto relativa al settore Giustizia e affari interni in Albania per l’esercizio di programmazione 2002 prevedeva, per la componente «Polizia e ordine pubblico», di contribuire all’instaurazione dello Stato di diritto e alla creazione di una forza di polizia funzionante, in grado di favorire la stabilità democratica. La scheda prevedeva inoltre che il progetto sarebbe stato eseguito fornendo sostegno alla missione di assistenza alla polizia della Comunità europea (ECPA), formazione e il relativo sostegno agli investimenti. Degli 8 milioni di euro assegnati alla componente «Polizia e ordine pubblico», 4 milioni erano destinati alle attività di rafforzamento delle capacità istituzionali (per finanziare la missione ECPA), 2,5 milioni alla componente connessa alla formazione e all’assistenza, e 1,5 milioni alla componente relativa agli investimenti.In realtà la scheda del progetto è stata completamente ignorata. Non è stato speso un solo euro per finanziare la missione ECPA. Un totale di 4,7 milioni di euro è stato speso in favore della rete per la trasmissione dei dati, mentre 1,9 milioni di euro sono stati utilizzati per le apparecchiature di alimentazione e 1 milione di euro per una sovvenzione alle Nazioni Unite per sostenere il programma di riforma del settore della sicurezza. |
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20.

L’audit ha individuato una serie di differenze tra i progetti pianificati e quelli realizzati. È accaduto che progetti fondamentali non venissero messi in atto a causa della resistenza del paese beneficiario; inoltre, in alcuni casi sono stati realizzati progetti senza tener conto dei programmi iniziali (riquadro 1).

Riquadro 1Esempi di progetti non realizzatiCaso 1: Nessun sostegno politico per l’Istituzione superiore di controllo (ISC) serbaGià nel 2001 l’AER aveva individuato gli ambiti di intervento prioritari per avviare una riforma significativa delle istituzioni di governo in Serbia, tra cui il sostegno al ministero delle Finanze, una funzione di audit interno e un progetto concernente la creazione di un’Istituzione superiore di controllo. Tuttavia, è venuto a mancare per la costituzione dell’ISC il necessario appoggio del parlamento serbo, al punto che il progetto non è stato avviato fino al programma 2006.Caso 2: Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in AlbaniaLa scheda del progetto relativa al settore Giustizia e affari interni in Albania per l’esercizio di programmazione 2002 prevedeva, per la componente «Polizia e ordine pubblico», di contribuire all’instaurazione dello Stato di diritto e alla creazione di una forza di polizia funzionante, in grado di favorire la stabilità democratica. La scheda prevedeva inoltre che il progetto sarebbe stato eseguito fornendo sostegno alla missione di assistenza alla polizia della Comunità europea (ECPA), formazione e il relativo sostegno agli investimenti. Degli 8 milioni di euro assegnati alla componente «Polizia e ordine pubblico», 4 milioni erano destinati alle attività di rafforzamento delle capacità istituzionali (per finanziare la missione ECPA), 2,5 milioni alla componente connessa alla formazione e all’assistenza, e 1,5 milioni alla componente relativa agli investimenti.In realtà la scheda del progetto è stata completamente ignorata. Non è stato speso un solo euro per finanziare la missione ECPA. Un totale di 4,7 milioni di euro è stato speso in favore della rete per la trasmissione dei dati, mentre 1,9 milioni di euro sono stati utilizzati per le apparecchiature di alimentazione e 1 milione di euro per una sovvenzione alle Nazioni Unite per sostenere il programma di riforma del settore della sicurezza.

Riorientare gli aiuti dal sostegno agli investimenti al rafforzamento delle capacità istituzionali

| 21. | Nei primi anni del programma CARDS, quando i paesi beneficiari si stavano riprendendo dal conflitto, le attività erano maggiormente concentrate sulla ricostruzione (attraverso progetti di investimento) anziché sul rafforzamento delle capacità istituzionali. Con il maturare del programma, tuttavia, sarebbe stato necessario intervenire di più nella sfera dello sviluppo delle capacità a livello istituzionale. |
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21.

Nei primi anni del programma CARDS, quando i paesi beneficiari si stavano riprendendo dal conflitto, le attività erano maggiormente concentrate sulla ricostruzione (attraverso progetti di investimento) anziché sul rafforzamento delle capacità istituzionali. Con il maturare del programma, tuttavia, sarebbe stato necessario intervenire di più nella sfera dello sviluppo delle capacità a livello istituzionale.

| 22. | Il riorientamento degli aiuti interessava l’autorità competente per il discarico. Nella sua relazione all’Agenzia europea per la ricostruzione (AER), pubblicata nel maggio 2002, il Parlamento europeo ha ritenuto che l’AER avrebbe dovuto incrementare in maniera significativa gli aiuti europei nei due paesi (vale a dire la Repubblica federale di Iugoslavia e l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia), puntando in particolare alle azioni di rafforzamento delle capacità istituzionali. |
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22.

Il riorientamento degli aiuti interessava l’autorità competente per il discarico. Nella sua relazione all’Agenzia europea per la ricostruzione (AER), pubblicata nel maggio 2002, il Parlamento europeo ha ritenuto che l’AER avrebbe dovuto incrementare in maniera significativa gli aiuti europei nei due paesi (vale a dire la Repubblica federale di Iugoslavia e l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia), puntando in particolare alle azioni di rafforzamento delle capacità istituzionali.

| 23. | La Corte ha analizzato i progetti CARDS per determinare e valutare l’entità dei progetti in questo ambito rispetto ai progetti di investimento (cfr. grafico 1). |
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23.

La Corte ha analizzato i progetti CARDS per determinare e valutare l’entità dei progetti in questo ambito rispetto ai progetti di investimento (cfr. grafico 1).

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| 24. | In generale, tra il 2001 e il 2005 l’enfasi sui progetti di rafforzamento delle capacità istituzionali è aumentata. Fin dall’inizio, l’attenzione allo sviluppo istituzionale è stata più marcata nei paesi in cui l’assistenza era gestita dalle delegazioni (14), rispetto ai paesi in cui era gestita dall’AER (15). |
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24.

In generale, tra il 2001 e il 2005 l’enfasi sui progetti di rafforzamento delle capacità istituzionali è aumentata. Fin dall’inizio, l’attenzione allo sviluppo istituzionale è stata più marcata nei paesi in cui l’assistenza era gestita dalle delegazioni (14), rispetto ai paesi in cui era gestita dall’AER (15).

| 25. | Quando si tratta di potenziare la capacità amministrativa di un paese, uno strumento importante per raggiungere questo obiettivo è il gemellaggio (16). Inizialmente, l’applicazione di tale formula ha registrato una certa lentezza nei Balcani occidentali, soprattutto nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia, dove l’AER ha cominciato ad avvalersi di questa risorsa soltanto nel 2005. Da una valutazione del gemellaggio da parte dell’AER (17) emerge che, talvolta, si è riscontrato un sostegno soltanto limitato nei confronti del gemellaggio da parte dei responsabili del programma dell’Agenzia e che il personale dell’AER non sempre è formato in maniera adeguata per ricorrere a questo strumento. |
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25.

Quando si tratta di potenziare la capacità amministrativa di un paese, uno strumento importante per raggiungere questo obiettivo è il gemellaggio (16). Inizialmente, l’applicazione di tale formula ha registrato una certa lentezza nei Balcani occidentali, soprattutto nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia, dove l’AER ha cominciato ad avvalersi di questa risorsa soltanto nel 2005. Da una valutazione del gemellaggio da parte dell’AER (17) emerge che, talvolta, si è riscontrato un sostegno soltanto limitato nei confronti del gemellaggio da parte dei responsabili del programma dell’Agenzia e che il personale dell’AER non sempre è formato in maniera adeguata per ricorrere a questo strumento.

| 26. | Quando i paesi dei Balcani occidentali si sono ripresi dal conflitto, le bozze di programma e le relative Schede dei progetti
   (18) nonché i progetti già in fase di attuazione hanno tenuto conto della richiesta del Parlamento di incrementare gli aiuti dell’UE nella sfera del rafforzamento delle capacità istituzionali, trasferendo eventualmente a tale ambito fondi destinati al sostegno agli investimenti. In alcuni casi, tuttavia, le modifiche introdotte ai progetti in programma si sono tradotte in una riduzione dell’enfasi posta sul rafforzamento delle capacità istituzionali (cfr. riquadro 2).

  Riquadro 2Riorientare un progetto di rafforzamento delle capacità istituzionali — Gestione integrata delle frontiere nella ex Repubblica iugoslava di MacedoniaIl programma annuale CARDS per il 2003 nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia prevedeva, tra l’altro, di potenziare il controllo della frontiera verde; per raggiungere questo obiettivo sono stati stanziati 2,8 milioni di euro. Secondo il programma annuale, in questo settore era necessario avviare una serie di azioni a breve termine, vale a dire: 1) la creazione di un servizio di guardie di frontiera specializzato; 2) il miglioramento delle procedure di assunzione; 3) l’erogazione di una formazione di base e di un corso approfondito sul controllo delle frontiere; 4) la fornitura di apparecchiature per il rilevamento di documenti contraffatti o falsificati e di apparecchi sofisticati per le ricerche sui veicoli, unitamente ai relativi strumenti di formazione.L’iniziativa aveva un duplice obiettivo: 1) valorizzare la capacità cooperativa dei servizi di frontiera del governo nell’ambito del quadro organizzativo esistente, allo scopo di rispondere ai requisiti immediati; 2) creare una nuova struttura organizzativa per la polizia di frontiera e rafforzarne le capacità operative, in conformità degli standard dell’Unione europea.Anziché rispondere con coerenza a questi obiettivi, esigenze e priorità, l’AER ha utilizzato l’intero importo messo a disposizione per acquistare autoveicoli. |
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26.

Quando i paesi dei Balcani occidentali si sono ripresi dal conflitto, le bozze di programma e le relative Schede dei progetti
   (18) nonché i progetti già in fase di attuazione hanno tenuto conto della richiesta del Parlamento di incrementare gli aiuti dell’UE nella sfera del rafforzamento delle capacità istituzionali, trasferendo eventualmente a tale ambito fondi destinati al sostegno agli investimenti. In alcuni casi, tuttavia, le modifiche introdotte ai progetti in programma si sono tradotte in una riduzione dell’enfasi posta sul rafforzamento delle capacità istituzionali (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2Riorientare un progetto di rafforzamento delle capacità istituzionali — Gestione integrata delle frontiere nella ex Repubblica iugoslava di MacedoniaIl programma annuale CARDS per il 2003 nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia prevedeva, tra l’altro, di potenziare il controllo della frontiera verde; per raggiungere questo obiettivo sono stati stanziati 2,8 milioni di euro. Secondo il programma annuale, in questo settore era necessario avviare una serie di azioni a breve termine, vale a dire: 1) la creazione di un servizio di guardie di frontiera specializzato; 2) il miglioramento delle procedure di assunzione; 3) l’erogazione di una formazione di base e di un corso approfondito sul controllo delle frontiere; 4) la fornitura di apparecchiature per il rilevamento di documenti contraffatti o falsificati e di apparecchi sofisticati per le ricerche sui veicoli, unitamente ai relativi strumenti di formazione.L’iniziativa aveva un duplice obiettivo: 1) valorizzare la capacità cooperativa dei servizi di frontiera del governo nell’ambito del quadro organizzativo esistente, allo scopo di rispondere ai requisiti immediati; 2) creare una nuova struttura organizzativa per la polizia di frontiera e rafforzarne le capacità operative, in conformità degli standard dell’Unione europea.Anziché rispondere con coerenza a questi obiettivi, esigenze e priorità, l’AER ha utilizzato l’intero importo messo a disposizione per acquistare autoveicoli.

| 27. | La Corte non ha riscontrato elementi che confermassero l’esistenza di attività di monitoraggio in corso dei progetti da parte del comitato di gestione, dopo la fase di approvazione. In altri termini, il comitato di gestione non si è interessato dei cambiamenti introdotti nei progetti dopo l’avvio delle attività. |
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27.

La Corte non ha riscontrato elementi che confermassero l’esistenza di attività di monitoraggio in corso dei progetti da parte del comitato di gestione, dopo la fase di approvazione. In altri termini, il comitato di gestione non si è interessato dei cambiamenti introdotti nei progetti dopo l’avvio delle attività.

Strutture di gestione efficienti hanno garantito il rapido trasferimento degli aiuti, mettendo tuttavia in difficoltà la capacità delle amministrazioni nazionali

Strutture di gestione non sempre adeguate

| 28. | Nel luglio 1998 la Corte ha pubblicato la relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia (periodo 1996-1997). L’audit riguardava due paesi: Bosnia-Erzegovina e, in misura minore, Croazia. La relazione criticava il fatto che, nonostante le dichiarazioni d’intento inequivocabili dell’UE, la Commissione non era riuscita ad assegnare le necessarie risorse umane alle azioni di ricostruzione nella ex Iugoslavia, né nella propria sede né nelle aree in fase di ricostruzione. La Corte era giunta alla seguente conclusione:






  a) | l’assenza di un piano d’attuazione, la penuria di personale, l’eccessiva centralizzazione e le carenze istituzionali delle autorità locali hanno rallentato l’attivazione degli stanziamenti assegnati dall’UE alla ricostruzione; |
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28.

Nel luglio 1998 la Corte ha pubblicato la relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia (periodo 1996-1997). L’audit riguardava due paesi: Bosnia-Erzegovina e, in misura minore, Croazia. La relazione criticava il fatto che, nonostante le dichiarazioni d’intento inequivocabili dell’UE, la Commissione non era riuscita ad assegnare le necessarie risorse umane alle azioni di ricostruzione nella ex Iugoslavia, né nella propria sede né nelle aree in fase di ricostruzione. La Corte era giunta alla seguente conclusione:

a)

l’assenza di un piano d’attuazione, la penuria di personale, l’eccessiva centralizzazione e le carenze istituzionali delle autorità locali hanno rallentato l’attivazione degli stanziamenti assegnati dall’UE alla ricostruzione;

| b) | nel 1997, il tasso di esborso relativo al programma di ricostruzione dell’UE (29 %) era relativamente modesto rispetto alla media degli altri donatori (52 %); |
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b)

nel 1997, il tasso di esborso relativo al programma di ricostruzione dell’UE (29 %) era relativamente modesto rispetto alla media degli altri donatori (52 %);

| c) | la coesistenza di tre regolamenti distinti che disciplinano le rubriche di bilancio utilizzate per il finanziamento delle azioni di ricostruzione hanno ostacolato la gestione da parte della Commissione. |
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c)

la coesistenza di tre regolamenti distinti che disciplinano le rubriche di bilancio utilizzate per il finanziamento delle azioni di ricostruzione hanno ostacolato la gestione da parte della Commissione.

| 29. | Per ovviare a queste carenze nella fornitura degli aiuti dell’UE, la Corte ha raccomandato alla Commissione di affidare la gestione degli aiuti alle sue delegazioni e di concentrarsi su un numero di settori più limitato. |
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29.

Per ovviare a queste carenze nella fornitura degli aiuti dell’UE, la Corte ha raccomandato alla Commissione di affidare la gestione degli aiuti alle sue delegazioni e di concentrarsi su un numero di settori più limitato.

| 30. | Pur tenendo conto delle debolezze appena descritte, il presente audit della Corte ha valutato anche il grado di efficienza delle strutture di gestione del programma CARDS e se gli aiuti siano stati erogati con sufficiente rapidità. |
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30.

Pur tenendo conto delle debolezze appena descritte, il presente audit della Corte ha valutato anche il grado di efficienza delle strutture di gestione del programma CARDS e se gli aiuti siano stati erogati con sufficiente rapidità.

| 31. | L’audit ha rivelato un significativo miglioramento, in termini di efficienza, delle operazioni dell’UE nei Balcani occidentali rispetto al 1998. Da allora sono stati introdotti importanti cambiamenti. In primo luogo, il regolamento CARDS ha unificato la base giuridica per operazioni di questo genere. In secondo luogo, è stato introdotto il processo di deconcentrazione della gestione per accrescere la rapidità degli interventi ed elevare la qualità degli aiuti esterni comunitari (19). Infine, la Commissione ha delegato parte degli interventi operativi a una nuova organizzazione, appositamente creata a tal fine, vale a dire l’Agenzia europea per la ricostruzione. Tutte queste azioni hanno accelerato l’erogazione degli aiuti e migliorato l’efficienza dell’assistenza (cfr. riquadro 3).

  Riquadro 3Esempio di elevati ritmi di attribuzione di contratti nell’ambito di CARDSL’AER è stata creata per rispondere all’esigenza di agire prontamente ed efficacemente al fine di soddisfare i bisogni urgenti della popolazione del Kosovo nel periodo immediatamente successivo alla crisi del 1999. La Corte, nel corso dei suoi primi audit, era giunta alla conclusione che le azioni dell’AER in Kosovo, immediatamente dopo la crisi, rispondevano agli ambiziosi obiettivi prefissati nel campo dei servizi basilari. L’elevato tasso di aggiudicazione di contratti è rimasto invariato in Kosovo nell’arco dell’intero programma CARDS. Nel novembre 2006 l’AER aveva gestito in Kosovo, per conto della Commissione, oltre 1 100 milioni di euro, il 91 % dei quali era già stato assegnato tramite contratti e l’86 % già erogato. Assieme alle forze della KFOR, l’assistenza comunitaria ha contribuito a riportare la normalità in Kosovo. |
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31.

L’audit ha rivelato un significativo miglioramento, in termini di efficienza, delle operazioni dell’UE nei Balcani occidentali rispetto al 1998. Da allora sono stati introdotti importanti cambiamenti. In primo luogo, il regolamento CARDS ha unificato la base giuridica per operazioni di questo genere. In secondo luogo, è stato introdotto il processo di deconcentrazione della gestione per accrescere la rapidità degli interventi ed elevare la qualità degli aiuti esterni comunitari (19). Infine, la Commissione ha delegato parte degli interventi operativi a una nuova organizzazione, appositamente creata a tal fine, vale a dire l’Agenzia europea per la ricostruzione. Tutte queste azioni hanno accelerato l’erogazione degli aiuti e migliorato l’efficienza dell’assistenza (cfr. riquadro 3).

Riquadro 3Esempio di elevati ritmi di attribuzione di contratti nell’ambito di CARDSL’AER è stata creata per rispondere all’esigenza di agire prontamente ed efficacemente al fine di soddisfare i bisogni urgenti della popolazione del Kosovo nel periodo immediatamente successivo alla crisi del 1999. La Corte, nel corso dei suoi primi audit, era giunta alla conclusione che le azioni dell’AER in Kosovo, immediatamente dopo la crisi, rispondevano agli ambiziosi obiettivi prefissati nel campo dei servizi basilari. L’elevato tasso di aggiudicazione di contratti è rimasto invariato in Kosovo nell’arco dell’intero programma CARDS. Nel novembre 2006 l’AER aveva gestito in Kosovo, per conto della Commissione, oltre 1 100 milioni di euro, il 91 % dei quali era già stato assegnato tramite contratti e l’86 % già erogato. Assieme alle forze della KFOR, l’assistenza comunitaria ha contribuito a riportare la normalità in Kosovo.

| 32. | In generale, il programma CARDS è stato attuato utilizzando quattro diversi metodi e strutture (cfr. grafico 2), che perlopiù hanno lasciato poco spazio al coinvolgimento degli Stati beneficiari. Questa decisione è stata presa per garantire una rapida erogazione degli aiuti, alla luce delle debolezze riscontrate a livello di amministrazioni locali. |
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32.

In generale, il programma CARDS è stato attuato utilizzando quattro diversi metodi e strutture (cfr. grafico 2), che perlopiù hanno lasciato poco spazio al coinvolgimento degli Stati beneficiari. Questa decisione è stata presa per garantire una rapida erogazione degli aiuti, alla luce delle debolezze riscontrate a livello di amministrazioni locali.

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| 33. | Le principali caratteristiche delle diverse strutture di gestione sono le seguenti:






  a) | gestione centralizzata da parte della direzione generale per Allargamento (e, in precedenza, di EuropeAid). Tale direzione gestisce i programmi regionali direttamente dalla sede centrale. I programmi regionali si prefiggono l’obiettivo di rafforzare le capacità amministrative (per esempio, nelle dogane), di intensificare la lotta alla criminalità organizzata e di sostenere la società civile; |
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33.

Le principali caratteristiche delle diverse strutture di gestione sono le seguenti:

a)

gestione centralizzata da parte della direzione generale per Allargamento (e, in precedenza, di EuropeAid). Tale direzione gestisce i programmi regionali direttamente dalla sede centrale. I programmi regionali si prefiggono l’obiettivo di rafforzare le capacità amministrative (per esempio, nelle dogane), di intensificare la lotta alla criminalità organizzata e di sostenere la società civile;

| b) | gestione deconcentrata: la responsabilità dell’attuazione è stata deconcentrata alle delegazioni della CE in Albania, Bosnia-Erzegovina e Croazia (20). In seguito alla deconcentrazione, le delegazioni sono divenute responsabili della preparazione dei progetti, della stipula dei contratti e dell’esecuzione tecnica e finanziaria; |
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b)

gestione deconcentrata: la responsabilità dell’attuazione è stata deconcentrata alle delegazioni della CE in Albania, Bosnia-Erzegovina e Croazia (20). In seguito alla deconcentrazione, le delegazioni sono divenute responsabili della preparazione dei progetti, della stipula dei contratti e dell’esecuzione tecnica e finanziaria;

| c) | gestione decentralizzata: implica la delega, da parte della Commissione, dell’attuazione di alcuni programmi al governo dei paesi beneficiari (Albania e Croazia); |
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c)

gestione decentralizzata: implica la delega, da parte della Commissione, dell’attuazione di alcuni programmi al governo dei paesi beneficiari (Albania e Croazia);

| d) | gestione centralizzata indiretta: l’Agenzia europea per la ricostruzione (AER) (21), un’agenzia indipendente dell’UE, gestisce il programma in Kosovo (22), Serbia, Montenegro e nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia. L’AER risponde dal punto di vista amministrativo al Consiglio dell’Unione europea e al Parlamento europeo, ma non alla Commissione europea. |
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d)

gestione centralizzata indiretta: l’Agenzia europea per la ricostruzione (AER) (21), un’agenzia indipendente dell’UE, gestisce il programma in Kosovo (22), Serbia, Montenegro e nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia. L’AER risponde dal punto di vista amministrativo al Consiglio dell’Unione europea e al Parlamento europeo, ma non alla Commissione europea.

| 34. | La Corte ha riscontrato che la gestione deconcentrata e la gestione centralizzata indiretta (AER) hanno assicurato un’erogazione efficiente degli aiuti, mentre ha rilevato punti di debolezza nelle altre due modalità di gestione (ossia centralizzata e decentrata) (23). |
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34.

La Corte ha riscontrato che la gestione deconcentrata e la gestione centralizzata indiretta (AER) hanno assicurato un’erogazione efficiente degli aiuti, mentre ha rilevato punti di debolezza nelle altre due modalità di gestione (ossia centralizzata e decentrata) (23).

| 35. | Sia nel caso delle delegazioni sia in quello dell’AER, la rapidità con cui sono stati gestiti i progetti ha tratto benefici dall’accresciuta capacità delle unità operative e dalla disponibilità in loco del personale che si occupa di aspetti finanziari e contrattuali. I maggiori contatti con i beneficiari e altre parti interessate e una migliore comprensione delle condizioni, dei rischi e delle opportunità locali hanno migliorato il rendimento e ridotto il tempo necessario per risolvere i problemi (24). |
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35.

Sia nel caso delle delegazioni sia in quello dell’AER, la rapidità con cui sono stati gestiti i progetti ha tratto benefici dall’accresciuta capacità delle unità operative e dalla disponibilità in loco del personale che si occupa di aspetti finanziari e contrattuali. I maggiori contatti con i beneficiari e altre parti interessate e una migliore comprensione delle condizioni, dei rischi e delle opportunità locali hanno migliorato il rendimento e ridotto il tempo necessario per risolvere i problemi (24).

| 36. | Le altre due strutture di gestione, per quanto meno significative in termini monetari, non sono state altrettanto efficaci. Per quanto riguarda la gestione centralizzata (programma regionale interstatale gestito a livello centrale) è stata rilevata una serie di mancanze:






  a) | le risorse destinate alla cooperazione regionale rappresentavano una percentuale estremamente limitata della spesa totale (circa il 5 %). Una parte di queste risorse è stata gestita a livello nazionale anziché regionale (per esempio, per la gestione integrata delle frontiere); |
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36.

Le altre due strutture di gestione, per quanto meno significative in termini monetari, non sono state altrettanto efficaci. Per quanto riguarda la gestione centralizzata (programma regionale interstatale gestito a livello centrale) è stata rilevata una serie di mancanze:

a)

le risorse destinate alla cooperazione regionale rappresentavano una percentuale estremamente limitata della spesa totale (circa il 5 %). Una parte di queste risorse è stata gestita a livello nazionale anziché regionale (per esempio, per la gestione integrata delle frontiere);

| b) | similmente, la maggior parte dei programmi per il ritorno dei rifugiati, che per definizione hanno caratteristiche transnazionali, sono stati gestiti separatamente in ciascun paese; |
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b)

similmente, la maggior parte dei programmi per il ritorno dei rifugiati, che per definizione hanno caratteristiche transnazionali, sono stati gestiti separatamente in ciascun paese;

| c) | se è vero che nel 2003 si è cercato di coinvolgere maggiormente i paesi beneficiari nella programmazione degli stanziamenti regionali di CARDS, in generale non sono state fornite ai vari paesi informazioni sufficienti sui progetti regionali. |
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c)

se è vero che nel 2003 si è cercato di coinvolgere maggiormente i paesi beneficiari nella programmazione degli stanziamenti regionali di CARDS, in generale non sono state fornite ai vari paesi informazioni sufficienti sui progetti regionali.

| 37. | Anche le strutture di attuazione decentrata in Albania e in Croazia hanno incontrato problemi:






  a) | in Albania, i programmi ai quali partecipa il Fondo albanese per lo sviluppo (ADF) hanno proseguito le attività senza che la Commissione accertasse se l’ADF era in grado di far fronte alle proprie responsabilità, conformemente a quanto previsto dal regolamento finanziario applicabile all’epoca (2003). A causa dei problemi riscontrati con l’ADF, la Commissione ha deciso di ridurre drasticamente la componente decentrata del programma CARDS per l’Albania, assegnando la responsabilità delle operazioni alla sua delegazione; |
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37.

Anche le strutture di attuazione decentrata in Albania e in Croazia hanno incontrato problemi:

a)

in Albania, i programmi ai quali partecipa il Fondo albanese per lo sviluppo (ADF) hanno proseguito le attività senza che la Commissione accertasse se l’ADF era in grado di far fronte alle proprie responsabilità, conformemente a quanto previsto dal regolamento finanziario applicabile all’epoca (2003). A causa dei problemi riscontrati con l’ADF, la Commissione ha deciso di ridurre drasticamente la componente decentrata del programma CARDS per l’Albania, assegnando la responsabilità delle operazioni alla sua delegazione;

| b) | nel 2002 azioni specifiche sono state intraprese in Croazia in direzione del decentramento ufficiale delle attività. Tuttavia, nel decidere il ritmo del decentramento più appropriato, EuropeAid non ha tenuto conto delle realtà operative pratiche esistenti presso il ministero delle Finanze croato. Di conseguenza, il processo di decentramento si è arrestato nel periodo compreso tra il 2003 e il 2005. Quando la responsabilità del programma CARDS è stata trasferita, all’inizio del 2005, da EuropeAid alla direzione generale per l'Allargamento, la Commissione ha riesaminato la situazione e, nel febbraio 2006, ha deciso di riavviare il processo di decentramento in Croazia (25). |
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b)

nel 2002 azioni specifiche sono state intraprese in Croazia in direzione del decentramento ufficiale delle attività. Tuttavia, nel decidere il ritmo del decentramento più appropriato, EuropeAid non ha tenuto conto delle realtà operative pratiche esistenti presso il ministero delle Finanze croato. Di conseguenza, il processo di decentramento si è arrestato nel periodo compreso tra il 2003 e il 2005. Quando la responsabilità del programma CARDS è stata trasferita, all’inizio del 2005, da EuropeAid alla direzione generale per l'Allargamento, la Commissione ha riesaminato la situazione e, nel febbraio 2006, ha deciso di riavviare il processo di decentramento in Croazia (25).

Aiuti erogati rapidamente, ma senza tener conto in maniera sufficiente della capacità di assorbimento dei paesi beneficiari

| 38. | Nelle sue relazioni sulle azioni esterne, la Corte dei conti europea ha criticato ripetutamente la Commissione per i ritardi accumulati nell’aggiudicazione dei contratti e nell’attuazione [per esempio, nella relazione speciale n. 6/2006 sugli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo della Commissione (26)]. Il programma CARDS, al contrario, si è caratterizzato per una notevole rapidità di attribuzione dei contratti (cfr. il grafico 3) in Kosovo, Bosnia-Erzegovina, e Serbia, mentre l’avvio del programma in Albania e in Croazia è stato relativamente lento, a causa di ritardi accumulati nei precedenti programmi. |
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38.

Nelle sue relazioni sulle azioni esterne, la Corte dei conti europea ha criticato ripetutamente la Commissione per i ritardi accumulati nell’aggiudicazione dei contratti e nell’attuazione [per esempio, nella relazione speciale n. 6/2006 sugli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo della Commissione (26)]. Il programma CARDS, al contrario, si è caratterizzato per una notevole rapidità di attribuzione dei contratti (cfr. il grafico 3) in Kosovo, Bosnia-Erzegovina, e Serbia, mentre l’avvio del programma in Albania e in Croazia è stato relativamente lento, a causa di ritardi accumulati nei precedenti programmi.

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| 39. | In Albania, il bisogno di compensare questo ritardo ha determinato, in un secondo momento, una concentrazione molto alta di contratti stipulati: il 63 % dei contratti CARDS sottoscritti tra il 2001 e il 2005 è stato siglato nel 2004, con una conseguente attuazione simultanea di un elevato numero di contratti, che ha messo a dura prova la capacità di assorbimento dei beneficiari (27) (cfr. riquadro 4). Per via dei ritardi accumulati nel programma annuale 2001 in Croazia è accaduto che due programmi annuali fossero attuati contemporaneamente.

  Riquadro 4Eccessivo carico di lavoro per le amministrazioni nazionali in AlbaniaIn Albania, oltre al numero di progetti avviati in un breve lasso di tempo, la maggior parte degli aiuti è stata concentrata nel settore Giustizia e affari interni. All’epoca dell’audit della Corte erano in corso in quest’area almeno 48 diversi progetti, di cui 13 finanziati dall’UE e 35 da altri donatori.Per esempio, nell’ambito del progetto EURALIUS in Albania (missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese), l’audit ha rilevato che la concezione del progetto era estremamente ambiziosa. Dieci obiettivi specifici avrebbero dovuto essere realizzati, con la partecipazione simultanea di 15 diversi partner progettuali. Ciascuno di questi dieci obiettivi prevedeva il coinvolgimento di numerosi altri partner progettuali. La conseguenza era che il ministero della Giustizia, il principale beneficiario del progetto, avrebbe dovuto gestire 78 attività diverse. |
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39.

In Albania, il bisogno di compensare questo ritardo ha determinato, in un secondo momento, una concentrazione molto alta di contratti stipulati: il 63 % dei contratti CARDS sottoscritti tra il 2001 e il 2005 è stato siglato nel 2004, con una conseguente attuazione simultanea di un elevato numero di contratti, che ha messo a dura prova la capacità di assorbimento dei beneficiari (27) (cfr. riquadro 4). Per via dei ritardi accumulati nel programma annuale 2001 in Croazia è accaduto che due programmi annuali fossero attuati contemporaneamente.

Riquadro 4Eccessivo carico di lavoro per le amministrazioni nazionali in AlbaniaIn Albania, oltre al numero di progetti avviati in un breve lasso di tempo, la maggior parte degli aiuti è stata concentrata nel settore Giustizia e affari interni. All’epoca dell’audit della Corte erano in corso in quest’area almeno 48 diversi progetti, di cui 13 finanziati dall’UE e 35 da altri donatori.Per esempio, nell’ambito del progetto EURALIUS in Albania (missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese), l’audit ha rilevato che la concezione del progetto era estremamente ambiziosa. Dieci obiettivi specifici avrebbero dovuto essere realizzati, con la partecipazione simultanea di 15 diversi partner progettuali. Ciascuno di questi dieci obiettivi prevedeva il coinvolgimento di numerosi altri partner progettuali. La conseguenza era che il ministero della Giustizia, il principale beneficiario del progetto, avrebbe dovuto gestire 78 attività diverse.

| 40. | Uno dei principali effetti negativi, non voluti, di questo ritmo serrato di aggiudicazione dei contratti (incoraggiato dalla Commissione) è che i beneficiari non hanno potuto trarre pieno vantaggio dai progetti, con il risultato che l’efficacia e l’impatto degli stessi progetti sono stati più limitati. |
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40.

Uno dei principali effetti negativi, non voluti, di questo ritmo serrato di aggiudicazione dei contratti (incoraggiato dalla Commissione) è che i beneficiari non hanno potuto trarre pieno vantaggio dai progetti, con il risultato che l’efficacia e l’impatto degli stessi progetti sono stati più limitati.

| 41. | Per garantire l’efficacia dei progetti, l’assistenza comunitaria erogata nell’ambito del processo di stabilizzazione e di associazione è subordinata a una serie di condizioni; il mancato rispetto di tali condizioni potrebbe indurre la Commissione ad adottare misure appropriate. Alcuni progetti, tuttavia, sono stati realizzati anche laddove le condizioni poste dalla Commissione non erano state rispettate dai beneficiari, e il valore aggiunto previsto originariamente è stato quindi minore rispetto alle aspettative. Un esempio a tale riguardo è offerto dal sostegno al sistema giudiziario croato, descritto nel riquadro 5.

  Riquadro 5Sostegno al sistema giudiziario della CroaziaIl progetto di gemellaggio finanziato dal programma 2002 è stato attuato nonostante nessuna delle condizioni definite nel formulario di candidatura del progetto fosse stata soddisfatta all’epoca dell’avvio delle attività. Una delle condizioni presumeva l’esistenza di una strategia di riforma dell’apparato giudiziario. Poiché il progetto rappresentava una priorità assoluta per la Commissione, esso è stato imposto al beneficiario. Per le ragioni suddette, le raccomandazioni fatte al beneficiario, benché accolte e riconosciute dal ministero della Giustizia croato, non hanno generato azioni importanti in tutti i settori. |
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41.

Per garantire l’efficacia dei progetti, l’assistenza comunitaria erogata nell’ambito del processo di stabilizzazione e di associazione è subordinata a una serie di condizioni; il mancato rispetto di tali condizioni potrebbe indurre la Commissione ad adottare misure appropriate. Alcuni progetti, tuttavia, sono stati realizzati anche laddove le condizioni poste dalla Commissione non erano state rispettate dai beneficiari, e il valore aggiunto previsto originariamente è stato quindi minore rispetto alle aspettative. Un esempio a tale riguardo è offerto dal sostegno al sistema giudiziario croato, descritto nel riquadro 5.

Riquadro 5Sostegno al sistema giudiziario della CroaziaIl progetto di gemellaggio finanziato dal programma 2002 è stato attuato nonostante nessuna delle condizioni definite nel formulario di candidatura del progetto fosse stata soddisfatta all’epoca dell’avvio delle attività. Una delle condizioni presumeva l’esistenza di una strategia di riforma dell’apparato giudiziario. Poiché il progetto rappresentava una priorità assoluta per la Commissione, esso è stato imposto al beneficiario. Per le ragioni suddette, le raccomandazioni fatte al beneficiario, benché accolte e riconosciute dal ministero della Giustizia croato, non hanno generato azioni importanti in tutti i settori.

L’approccio gestionale della Commissione non induce un aumento della partecipazione responsabile dei paesi beneficiari

| 42. | Oltre a precisare il contributo offerto al processo di stabilizzazione e di adesione, il preambolo del regolamento CARDS descrive l’altro importante obiettivo dell’assistenza in questi termini: «È opportuno [...] rafforzare la responsabilità nei confronti di tale processo dei paesi ed entità beneficiarie.» |
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42.

Oltre a precisare il contributo offerto al processo di stabilizzazione e di adesione, il preambolo del regolamento CARDS descrive l’altro importante obiettivo dell’assistenza in questi termini: «È opportuno [...] rafforzare la responsabilità nei confronti di tale processo dei paesi ed entità beneficiarie.»

| 43. | Come già indicato al paragrafo 31, il motivo principale alla base delle modalità di gestione adottate era quello di garantire una rapida erogazione degli aiuti. Lo svantaggio di questo approccio è uno scarso coinvolgimento dello Stato beneficiario. Questo approccio era adeguato nella fase di ricostruzione, mentre lo era in misura minore man mano che l’assistenza si spostava dai progetti infrastrutturali ai progetti volti al rafforzamento delle capacità istituzionali. |
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43.

Come già indicato al paragrafo 31, il motivo principale alla base delle modalità di gestione adottate era quello di garantire una rapida erogazione degli aiuti. Lo svantaggio di questo approccio è uno scarso coinvolgimento dello Stato beneficiario. Questo approccio era adeguato nella fase di ricostruzione, mentre lo era in misura minore man mano che l’assistenza si spostava dai progetti infrastrutturali ai progetti volti al rafforzamento delle capacità istituzionali.

| 44. | Il regolamento non attribuisce responsabilità specifiche ai paesi beneficiari. Nonostante l’apparente volontà politica di integrare questi paesi il più rapidamente possibile nell’Unione europea, non si è verificato un aumento delle responsabilità gestionali in questi paesi. La Corte non ha riscontrato alcun elemento che attestasse l’adozione, da parte della Corte, di una strategia formale di gestione degli aiuti (generica o specifica per paese) intesa ad aumentare progressivamente le responsabilità dei beneficiari. |
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44.

Il regolamento non attribuisce responsabilità specifiche ai paesi beneficiari. Nonostante l’apparente volontà politica di integrare questi paesi il più rapidamente possibile nell’Unione europea, non si è verificato un aumento delle responsabilità gestionali in questi paesi. La Corte non ha riscontrato alcun elemento che attestasse l’adozione, da parte della Corte, di una strategia formale di gestione degli aiuti (generica o specifica per paese) intesa ad aumentare progressivamente le responsabilità dei beneficiari.

Responsabilità limitate dei paesi beneficiari nelle fasi di definizione dei progetti e di licitazione

| 45. | La Corte ha accertato fino a che punto la gestione del programma CARDS da parte della Commissione abbia contribuito ad accrescere la responsabilità dei paesi beneficiari in talune tappe critiche della gestione del ciclo progettuale, e ha valutato le conseguenze di una partecipazione insufficiente. |
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45.

La Corte ha accertato fino a che punto la gestione del programma CARDS da parte della Commissione abbia contribuito ad accrescere la responsabilità dei paesi beneficiari in talune tappe critiche della gestione del ciclo progettuale, e ha valutato le conseguenze di una partecipazione insufficiente.

| 46. | Le linee guida della Commissione per la definizione dei progetti e la successiva stesura dei programmi annuali (28) non promuovevano la partecipazione dei beneficiari al processo decisionale. Le istruzioni fornite da EuropeAid per la programmazione annuale del 2001 e del 2002 non specificavano alcun tipo di coinvolgimento dei beneficiari. Le linee guida per i programmi annuali del 2003 e 2004 prevedevano un certo coinvolgimento, per quanto limitato, laddove si richiedeva di prendere contatto con i potenziali beneficiari nel corso delle attività preliminari e si dava istruzione alla delegazione o all’AER di inviare le bozze delle schede dei progetti ai beneficiari almeno due settimane prima della finalizzazione del programma annuale. L’audit ha valutato il grado di coinvolgimento dei beneficiari attraverso interviste sul campo di circa 30 soggetti beneficiari. |
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46.

Le linee guida della Commissione per la definizione dei progetti e la successiva stesura dei programmi annuali (28) non promuovevano la partecipazione dei beneficiari al processo decisionale. Le istruzioni fornite da EuropeAid per la programmazione annuale del 2001 e del 2002 non specificavano alcun tipo di coinvolgimento dei beneficiari. Le linee guida per i programmi annuali del 2003 e 2004 prevedevano un certo coinvolgimento, per quanto limitato, laddove si richiedeva di prendere contatto con i potenziali beneficiari nel corso delle attività preliminari e si dava istruzione alla delegazione o all’AER di inviare le bozze delle schede dei progetti ai beneficiari almeno due settimane prima della finalizzazione del programma annuale. L’audit ha valutato il grado di coinvolgimento dei beneficiari attraverso interviste sul campo di circa 30 soggetti beneficiari.

| 47. | La Corte ha individuato alcuni casi, soprattutto in Bosnia-Erzegovina, Croazia e Serbia, in cui la Commissione e l’Agenzia avevano cercato di intensificare la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari (cfr. riquadro 6).

  Riquadro 6Esempio di buone prassi a livello di partecipazione responsabileCaso 1 — Rafforzamento della direzione dell’Integrazione europea in Bosnia-Erzegovina (BiH)Il processo decisionale per la programmazione CARDS 2006 in Bosnia-Erzegovina è un buon esempio di sviluppo della partecipazione attiva e della responsabilità. Già nel corso dei programmi annuali CARDS del 2004 e del 2005 la Commissione aveva cominciato a rafforzare la capacità del paese beneficiario, per esempio introducendo posti di alto funzionario per la programmazione all’interno dei principali ministeri ed enti della Bosnia-Erzegovina e fornendo sostegno alla direzione per l’Integrazione europea. Grazie agli sforzi profusi, nel corso dell’ultimo anno del programma CARDS le schede dei progetti sono state preparate dalle autorità della Bosnia-Erzegovina.Caso 2 — Il progetto Nikola Tesla in SerbiaPer quanto il quadro giuridico dell’Agenzia (ossia la gestione centralizzata indiretta) non sia il più appropriato per aumentare la partecipazione responsabile del paese beneficiario, l’Agenzia è stata comunque in grado di trovare una soluzione innovativa nel caso di un progetto per la realizzazione di una centrale elettrica in Serbia (Nikola Tesla A5).L’aspetto innovativo dell’attuazione del progetto è stato il ricorso a una «convenzione di sovvenzione». Grazie a questo meccanismo la responsabilità della pianificazione, comprese la definizione delle specifiche tecniche e la gestione del progetto, è stata assegnata al beneficiario, l’ente serbo per l’energia elettrica.Le specifiche tecniche sono state verificate e approvate dal supervisore con cui era stato stipulato il contratto, mentre l’Agenzia ha mantenuto il controllo della procedura d’appalto e dei pagamenti. Tutte le parti, compreso il beneficiario, sono state estremamente soddisfatte di questa soluzione, per cui si può concludere che l’ente beneficiario ha assunto la piena responsabilità che ci si attendeva nelle circostanze del caso. |
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47.

La Corte ha individuato alcuni casi, soprattutto in Bosnia-Erzegovina, Croazia e Serbia, in cui la Commissione e l’Agenzia avevano cercato di intensificare la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari (cfr. riquadro 6).

Riquadro 6Esempio di buone prassi a livello di partecipazione responsabileCaso 1 — Rafforzamento della direzione dell’Integrazione europea in Bosnia-Erzegovina (BiH)Il processo decisionale per la programmazione CARDS 2006 in Bosnia-Erzegovina è un buon esempio di sviluppo della partecipazione attiva e della responsabilità. Già nel corso dei programmi annuali CARDS del 2004 e del 2005 la Commissione aveva cominciato a rafforzare la capacità del paese beneficiario, per esempio introducendo posti di alto funzionario per la programmazione all’interno dei principali ministeri ed enti della Bosnia-Erzegovina e fornendo sostegno alla direzione per l’Integrazione europea. Grazie agli sforzi profusi, nel corso dell’ultimo anno del programma CARDS le schede dei progetti sono state preparate dalle autorità della Bosnia-Erzegovina.Caso 2 — Il progetto Nikola Tesla in SerbiaPer quanto il quadro giuridico dell’Agenzia (ossia la gestione centralizzata indiretta) non sia il più appropriato per aumentare la partecipazione responsabile del paese beneficiario, l’Agenzia è stata comunque in grado di trovare una soluzione innovativa nel caso di un progetto per la realizzazione di una centrale elettrica in Serbia (Nikola Tesla A5).L’aspetto innovativo dell’attuazione del progetto è stato il ricorso a una «convenzione di sovvenzione». Grazie a questo meccanismo la responsabilità della pianificazione, comprese la definizione delle specifiche tecniche e la gestione del progetto, è stata assegnata al beneficiario, l’ente serbo per l’energia elettrica.Le specifiche tecniche sono state verificate e approvate dal supervisore con cui era stato stipulato il contratto, mentre l’Agenzia ha mantenuto il controllo della procedura d’appalto e dei pagamenti. Tutte le parti, compreso il beneficiario, sono state estremamente soddisfatte di questa soluzione, per cui si può concludere che l’ente beneficiario ha assunto la piena responsabilità che ci si attendeva nelle circostanze del caso.

| 48. | Tuttavia, nella maggior parte dei casi la Commissione non è stata altrettanto coerente nel promuovere la responsabilità del paese beneficiario al momento di elaborare le cosiddette schede dei progetti e, in un secondo tempo, i capitolati specifici. La partecipazione è stata diversa da paese a paese, a seconda delle iniziative intraprese dalle delegazioni o dall’AER alla luce delle capacità dei paesi interessati. Se da un lato la Corte ha notato un contributo maggiore dei paesi beneficiari, dall’altro la partecipazione attiva di questi paesi è rimasta limitata. |
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48.

Tuttavia, nella maggior parte dei casi la Commissione non è stata altrettanto coerente nel promuovere la responsabilità del paese beneficiario al momento di elaborare le cosiddette schede dei progetti e, in un secondo tempo, i capitolati specifici. La partecipazione è stata diversa da paese a paese, a seconda delle iniziative intraprese dalle delegazioni o dall’AER alla luce delle capacità dei paesi interessati. Se da un lato la Corte ha notato un contributo maggiore dei paesi beneficiari, dall’altro la partecipazione attiva di questi paesi è rimasta limitata.

| 49. | Il cofinanziamento dei progetti con fondi nazionali è un indicatore del senso di responsabilità e dell’interesse dei paesi beneficiari. Anche se le linee guida CARDS incoraggiano il ricorso al cofinanziamento nazionale, raramente questa soluzione è stata ricercata (29). Un’eccezione positiva in tal senso, l’unica riscontrata su 31 progetti sottoposti a verifica (escludendo i progetti finanziati con sovvenzioni), è il progetto per il catasto fondiario in Croazia, che è stato cofinanziato in misura massiccia e in cui il coordinamento dei donatori è stato efficacemente guidato dalle autorità croate. Anche l’impegno dei beneficiari delle sovvenzioni è stato notevole (30). |
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49.

Il cofinanziamento dei progetti con fondi nazionali è un indicatore del senso di responsabilità e dell’interesse dei paesi beneficiari. Anche se le linee guida CARDS incoraggiano il ricorso al cofinanziamento nazionale, raramente questa soluzione è stata ricercata (29). Un’eccezione positiva in tal senso, l’unica riscontrata su 31 progetti sottoposti a verifica (escludendo i progetti finanziati con sovvenzioni), è il progetto per il catasto fondiario in Croazia, che è stato cofinanziato in misura massiccia e in cui il coordinamento dei donatori è stato efficacemente guidato dalle autorità croate. Anche l’impegno dei beneficiari delle sovvenzioni è stato notevole (30).

| 50. | Un modo per accrescere la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari è quello di coinvolgere le autorità nazionali nelle commissioni per la valutazione delle offerte. Le istruzioni di EuropeAid, tuttavia, che sono vincolanti per le delegazioni e che offrono un orientamento all’AER, impongono che la maggioranza dei membri votanti delle commissioni di valutazione rappresenti la Commissione (cfr. riquadro 7). Ciò è in contrasto con molti altri settori delle azioni esterne, in cui la Commissione non è rappresentata come membro votante nelle commissioni di valutazione, ma gode del diritto di veto.

  Riquadro 7Composizione delle commissioni per la valutazione delle offerteLa Corte ha esaminato 177 commissioni per la valutazione delle offerte, operative nel periodo 2002-2005. In media, il 55 % dei membri votanti era costituito da gestori di compiti delle delegazioni o dei centri operativi dell’AER e il 13 % da esperti esterni indipendenti. La rappresentanza media delle organizzazioni beneficiarie ammontava al 32 %, a eccezione della Croazia, dove la percentuale è aumentata significativamente al 52 %, e della Bosnia-Erzegovina, dove la percentuale dei membri votanti provenienti da organizzazioni beneficiarie è scesa al 24 %. |
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50.

Un modo per accrescere la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari è quello di coinvolgere le autorità nazionali nelle commissioni per la valutazione delle offerte. Le istruzioni di EuropeAid, tuttavia, che sono vincolanti per le delegazioni e che offrono un orientamento all’AER, impongono che la maggioranza dei membri votanti delle commissioni di valutazione rappresenti la Commissione (cfr. riquadro 7). Ciò è in contrasto con molti altri settori delle azioni esterne, in cui la Commissione non è rappresentata come membro votante nelle commissioni di valutazione, ma gode del diritto di veto.

Riquadro 7Composizione delle commissioni per la valutazione delle offerteLa Corte ha esaminato 177 commissioni per la valutazione delle offerte, operative nel periodo 2002-2005. In media, il 55 % dei membri votanti era costituito da gestori di compiti delle delegazioni o dei centri operativi dell’AER e il 13 % da esperti esterni indipendenti. La rappresentanza media delle organizzazioni beneficiarie ammontava al 32 %, a eccezione della Croazia, dove la percentuale è aumentata significativamente al 52 %, e della Bosnia-Erzegovina, dove la percentuale dei membri votanti provenienti da organizzazioni beneficiarie è scesa al 24 %.

| 51. | Secondo le istruzioni di EuropeAid, le commissioni di valutazione devono comprendere un minimo di quattro membri del personale della delegazione CE/AER (vale a dire, il presidente, il segretario e due valutatori) per ciascun valutatore esterno e di altri due membri della delegazione CE/AER per ogni valutatore aggiuntivo del beneficiario. Ciò comporta un eccessivo onere in termini di risorse umane per le delegazioni e rappresenta un ostacolo al miglioramento della partecipazione dei paesi destinatari. |
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51.

Secondo le istruzioni di EuropeAid, le commissioni di valutazione devono comprendere un minimo di quattro membri del personale della delegazione CE/AER (vale a dire, il presidente, il segretario e due valutatori) per ciascun valutatore esterno e di altri due membri della delegazione CE/AER per ogni valutatore aggiuntivo del beneficiario. Ciò comporta un eccessivo onere in termini di risorse umane per le delegazioni e rappresenta un ostacolo al miglioramento della partecipazione dei paesi destinatari.

| 52. | Uno degli ostacoli al decentramento è stata la scarsa dimestichezza dei paesi beneficiari con le procedure contrattuali della Commissione europea. In Croazia, la delegazione ha sistematicamente invitato i rappresentanti delle autorità nazionali a partecipare alle riunioni delle commissioni di valutazione in qualità di osservatori senza diritto di voto. Questa si è rivelata una buona prassi, che ha consentito alle autorità nazionali di acquisire familiarità con le procedure d’appalto dettagliate, una prassi che tuttavia non è stata seguita sistematicamente in altri paesi. Per esempio, in Albania, nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia e in Serbia questa soluzione è stata adottata soltanto in pochissimi casi. |
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52.

Uno degli ostacoli al decentramento è stata la scarsa dimestichezza dei paesi beneficiari con le procedure contrattuali della Commissione europea. In Croazia, la delegazione ha sistematicamente invitato i rappresentanti delle autorità nazionali a partecipare alle riunioni delle commissioni di valutazione in qualità di osservatori senza diritto di voto. Questa si è rivelata una buona prassi, che ha consentito alle autorità nazionali di acquisire familiarità con le procedure d’appalto dettagliate, una prassi che tuttavia non è stata seguita sistematicamente in altri paesi. Per esempio, in Albania, nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia e in Serbia questa soluzione è stata adottata soltanto in pochissimi casi.

Mancanza di coinvolgimento dei paesi nel coordinamento dei donatori

| 53. | Secondo le linee guida CARDS, tutti gli aiuti erogati attraverso il programma dovrebbero essere coordinati con quelli di altri donatori. Il coordinamento dei donatori è particolarmente complesso nei Balcani occidentali, dove i donatori sono numerosi e dove coesistono due agende: l’agenda dell’UE, riguardante l’adesione di nuovi paesi, e l’agenda della Banca mondiale, delle Nazioni Unite e di talune agenzie degli Stati membri dell’UE concernente lo sviluppo e la riduzione della povertà. |
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53.

Secondo le linee guida CARDS, tutti gli aiuti erogati attraverso il programma dovrebbero essere coordinati con quelli di altri donatori. Il coordinamento dei donatori è particolarmente complesso nei Balcani occidentali, dove i donatori sono numerosi e dove coesistono due agende: l’agenda dell’UE, riguardante l’adesione di nuovi paesi, e l’agenda della Banca mondiale, delle Nazioni Unite e di talune agenzie degli Stati membri dell’UE concernente lo sviluppo e la riduzione della povertà.

| 54. | La dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti (31) ha confermato il principio che spetta ai paesi beneficiari stessi prendere le redini del coordinamento degli aiuti a tutti i livelli, mentre i donatori dovrebbero impegnarsi a rispettare il ruolo di guida assunto dai paesi partner. Nei paesi partecipanti a CARDS l’audit della Corte ha riscontrato l’assenza quasi totale di elementi che comprovino l’esistenza di una guida da parte dei paesi beneficiari o di qualsiasi azione da parte dei donatori per incoraggiare questo ruolo guida. L’unica iniziativa è stata rilevata in Albania (cfr. riquadro 8).

  Riquadro 8Coordinamento dei donatori in AlbaniaPer migliorare il coordinamento dei donatori in Albania, nel dicembre 2003 i quattro donatori multilaterali (CE, OCSE, Nazioni Unite e Banca mondiale) hanno istituito un meccanismo di coordinamento settoriale, concordando una ripartizione delle responsabilità per area tematica. Per gestire il processo di coordinamento hanno dato vita a un segretariato tecnico dei donatori. Ciò contribuisce a una più efficace complementarietà delle azioni e a una suddivisione più adeguata delle responsabilità operative. Si prevede che i donatori sfruttino i rispettivi vantaggi comparativi a livello settoriale e che deleghino ai donatori leader selezionati i poteri per attuare i programmi.La comunità dei donatori ha contribuito a creare un sistema integrato di programmazione, che è stato lanciato dal governo albanese nel 2005 e che dovrebbe aiutare il paese a guidare il proprio processo di sviluppo. Lo scopo è di integrare i vari quadri politici in un unico piano di sviluppo a medio termine nel 2007 e di stabilire una nuova struttura di coordinamento dei donatori e di gestione degli aiuti esterni. |
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54.

La dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti (31) ha confermato il principio che spetta ai paesi beneficiari stessi prendere le redini del coordinamento degli aiuti a tutti i livelli, mentre i donatori dovrebbero impegnarsi a rispettare il ruolo di guida assunto dai paesi partner. Nei paesi partecipanti a CARDS l’audit della Corte ha riscontrato l’assenza quasi totale di elementi che comprovino l’esistenza di una guida da parte dei paesi beneficiari o di qualsiasi azione da parte dei donatori per incoraggiare questo ruolo guida. L’unica iniziativa è stata rilevata in Albania (cfr. riquadro 8).

Riquadro 8Coordinamento dei donatori in AlbaniaPer migliorare il coordinamento dei donatori in Albania, nel dicembre 2003 i quattro donatori multilaterali (CE, OCSE, Nazioni Unite e Banca mondiale) hanno istituito un meccanismo di coordinamento settoriale, concordando una ripartizione delle responsabilità per area tematica. Per gestire il processo di coordinamento hanno dato vita a un segretariato tecnico dei donatori. Ciò contribuisce a una più efficace complementarietà delle azioni e a una suddivisione più adeguata delle responsabilità operative. Si prevede che i donatori sfruttino i rispettivi vantaggi comparativi a livello settoriale e che deleghino ai donatori leader selezionati i poteri per attuare i programmi.La comunità dei donatori ha contribuito a creare un sistema integrato di programmazione, che è stato lanciato dal governo albanese nel 2005 e che dovrebbe aiutare il paese a guidare il proprio processo di sviluppo. Lo scopo è di integrare i vari quadri politici in un unico piano di sviluppo a medio termine nel 2007 e di stabilire una nuova struttura di coordinamento dei donatori e di gestione degli aiuti esterni.

Approccio incoerente nei confronti del monitoraggio e della valutazione

| 55. | Le delegazioni e l’AER si avvalgono di procedure di monitoraggio diverse:






  a) | i servizi centrali della Commissione e le delegazioni ricorrono a servizi di monitoraggio esterni, seguendo una metodologia standard denominata monitoraggio orientato ai risultati (ROM). Questa metodologia prevede l’uso di un sistema di valutazione dell’andamento dei progetti, senza tuttavia prevedere una registrazione formale del seguito dato; |
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55.

Le delegazioni e l’AER si avvalgono di procedure di monitoraggio diverse:

a)

i servizi centrali della Commissione e le delegazioni ricorrono a servizi di monitoraggio esterni, seguendo una metodologia standard denominata monitoraggio orientato ai risultati (ROM). Questa metodologia prevede l’uso di un sistema di valutazione dell’andamento dei progetti, senza tuttavia prevedere una registrazione formale del seguito dato;

| b) | l’AER dispone in ogni centro operativo di proprie squadre addette al monitoraggio, nonché di un coordinatore in servizio presso la sede centrale. Queste squadre utilizzano la metodologia ROM dall’inizio del 2005. Il follow-up viene formalmente registrato nei documenti di monitoraggio. |
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b)

l’AER dispone in ogni centro operativo di proprie squadre addette al monitoraggio, nonché di un coordinatore in servizio presso la sede centrale. Queste squadre utilizzano la metodologia ROM dall’inizio del 2005. Il follow-up viene formalmente registrato nei documenti di monitoraggio.

| 56. | Perché un’attività di monitoraggio sia efficace è indispensabile che i progetti abbiano obiettivi e che vi siano indicatori oggettivamente verificabili su cui il monitoraggio possa fare affidamento. Tuttavia, gli obiettivi oggettivamente verificabili non vengono forniti o, se disponibili, non sono commensurabili o soggetti a scadenze. Per esempio, in un progetto relativo a un’accademia di polizia, uno degli indicatori oggettivamente verificabili era un'«adeguata formazione del personale», senza che fosse specificato il numero di partecipanti previsti o il percorso di studi. In un altro progetto sono stati rilevati indicatori quali il «miglioramento della capacità operativa» senza che vi fossero indicazioni in merito a criteri specifici. |
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56.

Perché un’attività di monitoraggio sia efficace è indispensabile che i progetti abbiano obiettivi e che vi siano indicatori oggettivamente verificabili su cui il monitoraggio possa fare affidamento. Tuttavia, gli obiettivi oggettivamente verificabili non vengono forniti o, se disponibili, non sono commensurabili o soggetti a scadenze. Per esempio, in un progetto relativo a un’accademia di polizia, uno degli indicatori oggettivamente verificabili era un'«adeguata formazione del personale», senza che fosse specificato il numero di partecipanti previsti o il percorso di studi. In un altro progetto sono stati rilevati indicatori quali il «miglioramento della capacità operativa» senza che vi fossero indicazioni in merito a criteri specifici.

| 57. | Come prescritto dal regolamento CARDS, la Commissione ha valutato il programma entro la fine di giugno 2004. Stando al capitolato relativo alla valutazione, l’obiettivo era quello di fornire alla Commissione europea una valutazione indipendente e affidabile della strategia di assistenza nell’ambito di CARDS e della sua evoluzione in uno scenario politico più ampio. La valutazione ha interessato il periodo 2001-2003 (cfr. anche paragrafo 10). |
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57.

Come prescritto dal regolamento CARDS, la Commissione ha valutato il programma entro la fine di giugno 2004. Stando al capitolato relativo alla valutazione, l’obiettivo era quello di fornire alla Commissione europea una valutazione indipendente e affidabile della strategia di assistenza nell’ambito di CARDS e della sua evoluzione in uno scenario politico più ampio. La valutazione ha interessato il periodo 2001-2003 (cfr. anche paragrafo 10).

| 58. | Per migliorare la gestione finanziaria, una parte fondamentale del processo di valutazione è rappresentata dal seguito dato alle raccomandazioni in essa espresse. In linea di principio, la Commissione ha un anno di tempo per riferire in merito alle proprie azioni di follow-up. In questo caso la Commissione ha riferito a distanza di oltre due anni. Ciò può essere dovuto in parte al fatto che la Commissione non era soddisfatta della qualità di alcune delle raccomandazioni formulate. |
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58.

Per migliorare la gestione finanziaria, una parte fondamentale del processo di valutazione è rappresentata dal seguito dato alle raccomandazioni in essa espresse. In linea di principio, la Commissione ha un anno di tempo per riferire in merito alle proprie azioni di follow-up. In questo caso la Commissione ha riferito a distanza di oltre due anni. Ciò può essere dovuto in parte al fatto che la Commissione non era soddisfatta della qualità di alcune delle raccomandazioni formulate.

| 59. | Se è vero che non era stato formalmente richiesto di valutare i singoli progetti o settori, tale valutazione rappresenta una buona prassi che consente di ottenere risultati e raccomandazioni più mirati. L’AER ha sistematicamente svolto valutazioni a livello sia di settore sia di progetto. Sono state eseguite valutazioni intermedie e a posteriori. Le sintesi di tali valutazioni sono state pubblicate sul sito web dell’AER, contribuendo in tal modo a divulgarne i risultati. Al contrario, le delegazioni hanno condotto soltanto di rado valutazioni di progetto o settore e le poche relazioni stilate dalle delegazioni non sono state pubblicate sui loro siti web. |
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59.

Se è vero che non era stato formalmente richiesto di valutare i singoli progetti o settori, tale valutazione rappresenta una buona prassi che consente di ottenere risultati e raccomandazioni più mirati. L’AER ha sistematicamente svolto valutazioni a livello sia di settore sia di progetto. Sono state eseguite valutazioni intermedie e a posteriori. Le sintesi di tali valutazioni sono state pubblicate sul sito web dell’AER, contribuendo in tal modo a divulgarne i risultati. Al contrario, le delegazioni hanno condotto soltanto di rado valutazioni di progetto o settore e le poche relazioni stilate dalle delegazioni non sono state pubblicate sui loro siti web.

| 60. | Tra le delegazioni e l’AER si notano differenze anche nella divulgazione dei risultati degli esercizi di monitoraggio e valutazione. L’AER organizza periodici incontri e workshop per i gestori di compiti e di programmi dei vari centri operativi, al fine di favorire lo scambio di esperienze. Questo stesso genere di divulgazione non si osserva invece tra i paesi nei quali il programma è gestito dalle delegazioni. Tra le delegazioni e il personale dell’AER vi sono effettivamente dei contatti, che tuttavia non possono definirsi sistematici. |
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60.

Tra le delegazioni e l’AER si notano differenze anche nella divulgazione dei risultati degli esercizi di monitoraggio e valutazione. L’AER organizza periodici incontri e workshop per i gestori di compiti e di programmi dei vari centri operativi, al fine di favorire lo scambio di esperienze. Questo stesso genere di divulgazione non si osserva invece tra i paesi nei quali il programma è gestito dalle delegazioni. Tra le delegazioni e il personale dell’AER vi sono effettivamente dei contatti, che tuttavia non possono definirsi sistematici.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

In che misura la gestione del programma CARDS da parte della Commissione è stata efficace?

| 61. | La Corte conclude che la gestione del programma CARDS da parte della Commissione ha contribuito in gran parte alla stabilizzazione e alla ricostruzione nei paesi beneficiari. Tuttavia, l’assistenza erogata è stata meno efficace in termini di miglioramento delle capacità amministrative, a causa di una scarsa attenzione mostrata inizialmente per la sfera del rafforzamento delle capacità amministrative e di una capacità insufficiente, da parte dei paesi beneficiari, di assorbire gli aiuti forniti. |
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61.

La Corte conclude che la gestione del programma CARDS da parte della Commissione ha contribuito in gran parte alla stabilizzazione e alla ricostruzione nei paesi beneficiari. Tuttavia, l’assistenza erogata è stata meno efficace in termini di miglioramento delle capacità amministrative, a causa di una scarsa attenzione mostrata inizialmente per la sfera del rafforzamento delle capacità amministrative e di una capacità insufficiente, da parte dei paesi beneficiari, di assorbire gli aiuti forniti.

Fino a che punto gli orientamenti strategici sui quali erano improntati i programmi sono stati appropriati e coerenti?

| 62. | Gli orientamenti strategici della Commissione erano alquanto generici e non focalizzati su alcune aree specifiche. Questa scelta era appropriata per la fase di ricostruzione, ma non per i più ambiziosi obiettivi di rafforzamento delle capacità istituzionali. |
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62.

Gli orientamenti strategici della Commissione erano alquanto generici e non focalizzati su alcune aree specifiche. Questa scelta era appropriata per la fase di ricostruzione, ma non per i più ambiziosi obiettivi di rafforzamento delle capacità istituzionali.

| 63. | I documenti di strategia nazionale sono stati formulati in maniera troppo generica, per cui fornivano una guida insufficiente a livello particolareggiato, soprattutto perché non erano supportati da strategie settoriali elaborate per tempo. I programmi indicativi pluriennali, che costituivano la base per la programmazione annuale e la definizione dei progetti, non indicavano un ordine di priorità tra o all’interno dei vari ambiti di intervento. Di conseguenza, è venuta a mancare la base per una selezione ottimale dei progetti, cosa che a sua volta ha determinato l’adozione di una serie di progetti isolati e non coordinati tra loro. |
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63.

I documenti di strategia nazionale sono stati formulati in maniera troppo generica, per cui fornivano una guida insufficiente a livello particolareggiato, soprattutto perché non erano supportati da strategie settoriali elaborate per tempo. I programmi indicativi pluriennali, che costituivano la base per la programmazione annuale e la definizione dei progetti, non indicavano un ordine di priorità tra o all’interno dei vari ambiti di intervento. Di conseguenza, è venuta a mancare la base per una selezione ottimale dei progetti, cosa che a sua volta ha determinato l’adozione di una serie di progetti isolati e non coordinati tra loro.

| 64. | All’inizio dei programmi gli aiuti sono stati incanalati prevalentemente verso i progetti relativi agli investimenti nella ricostruzione, anziché verso il rafforzamento delle capacità istituzionali. Con l’avanzare del programma, tuttavia, l’attenzione si è spostata naturalmente verso il consolidamento delle capacità a livello istituzionale, dove attualmente si conta la stragrande maggioranza delle spese. La Corte osserva che, fin dall’inizio, l’attenzione allo sviluppo istituzionale è stata più marcata nei paesi in cui l’assistenza era gestita dalle delegazioni rispetto ai paesi in cui era gestita dall’AER. A causa di ciò, l’introduzione dei progetti di gemellaggio è stata, in quest’ultimo caso, posticipata.

  Raccomandazione n. 1Gli orientamenti strategici per l’attuazione del nuovo strumento di assistenza preadesione (IPA) (32) dovrebbero prestare sufficiente attenzione ai singoli ambiti di intervento, in modo da garantire un adeguato orientamento degli aiuti, un approccio sistematico ai settori chiave e una base adeguata per la determinazione delle priorità e la selezione dei progetti. |
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64.

All’inizio dei programmi gli aiuti sono stati incanalati prevalentemente verso i progetti relativi agli investimenti nella ricostruzione, anziché verso il rafforzamento delle capacità istituzionali. Con l’avanzare del programma, tuttavia, l’attenzione si è spostata naturalmente verso il consolidamento delle capacità a livello istituzionale, dove attualmente si conta la stragrande maggioranza delle spese. La Corte osserva che, fin dall’inizio, l’attenzione allo sviluppo istituzionale è stata più marcata nei paesi in cui l’assistenza era gestita dalle delegazioni rispetto ai paesi in cui era gestita dall’AER. A causa di ciò, l’introduzione dei progetti di gemellaggio è stata, in quest’ultimo caso, posticipata.

Raccomandazione n. 1Gli orientamenti strategici per l’attuazione del nuovo strumento di assistenza preadesione (IPA) (32) dovrebbero prestare sufficiente attenzione ai singoli ambiti di intervento, in modo da garantire un adeguato orientamento degli aiuti, un approccio sistematico ai settori chiave e una base adeguata per la determinazione delle priorità e la selezione dei progetti.

Fino a che punto le modalità di gestione scelte e utilizzate dalla Commissione sono state appropriate ed efficienti?

| 65. | Le modalità di gestione utilizzate dalla Commissione sono apparse in buona parte, anche se non sempre, adeguate alle circostanze e alle esigenze dei paesi beneficiari. In questo modo è stato possibile garantire una rapida erogazione degli aiuti, ma si è data troppo poca importanza all’ottimizzazione dei benefici che potevano derivarne. |
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65.

Le modalità di gestione utilizzate dalla Commissione sono apparse in buona parte, anche se non sempre, adeguate alle circostanze e alle esigenze dei paesi beneficiari. In questo modo è stato possibile garantire una rapida erogazione degli aiuti, ma si è data troppo poca importanza all’ottimizzazione dei benefici che potevano derivarne.

| 66. | Per riflettere le situazioni dei paesi beneficiari interessati sono state utilizzate quattro diverse tipologie di gestione. Due di queste (ossia il processo di deconcentrazione a favore delle delegazioni e l’AER), che hanno assorbito la maggior parte delle spese, si sono rivelate perlopiù efficaci e adeguate. Le altre due (gestione centralizzata e decentrata) sono risultate meno efficaci e capaci di rispondere alle esigenze specifiche. |
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66.

Per riflettere le situazioni dei paesi beneficiari interessati sono state utilizzate quattro diverse tipologie di gestione. Due di queste (ossia il processo di deconcentrazione a favore delle delegazioni e l’AER), che hanno assorbito la maggior parte delle spese, si sono rivelate perlopiù efficaci e adeguate. Le altre due (gestione centralizzata e decentrata) sono risultate meno efficaci e capaci di rispondere alle esigenze specifiche.

| 67. | La Commissione ha reagito positivamente alle precedenti critiche, che lamentavano una certa lentezza nell’attuazione degli interventi, garantendo che gli aiuti fossero erogati con maggior rapidità. Ciò si è rivelato particolarmente vantaggioso nella fase di ricostruzione. Tuttavia, per quanto riguarda il rafforzamento delle capacità istituzionali, l’importanza riservata alla rapidità degli aiuti non è stata controbilanciata da una sufficiente considerazione della capacità dei paesi beneficiari di trarre il massimo beneficio dagli aiuti o di soddisfare tutte le condizioni preliminari.

  Raccomandazione n. 2La Commissione dovrebbe continuare a perseguire un’erogazione rapida degli aiuti, ma dovrebbe nel contempo prestare sufficiente attenzione agli aspetti collegati all’efficacia, come la capacità dei beneficiari di assorbire interamente gli aiuti ricevuti (soprattutto nell’ambito dei progetti di rafforzamento delle capacità istituzionali). |
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67.

La Commissione ha reagito positivamente alle precedenti critiche, che lamentavano una certa lentezza nell’attuazione degli interventi, garantendo che gli aiuti fossero erogati con maggior rapidità. Ciò si è rivelato particolarmente vantaggioso nella fase di ricostruzione. Tuttavia, per quanto riguarda il rafforzamento delle capacità istituzionali, l’importanza riservata alla rapidità degli aiuti non è stata controbilanciata da una sufficiente considerazione della capacità dei paesi beneficiari di trarre il massimo beneficio dagli aiuti o di soddisfare tutte le condizioni preliminari.

Raccomandazione n. 2La Commissione dovrebbe continuare a perseguire un’erogazione rapida degli aiuti, ma dovrebbe nel contempo prestare sufficiente attenzione agli aspetti collegati all’efficacia, come la capacità dei beneficiari di assorbire interamente gli aiuti ricevuti (soprattutto nell’ambito dei progetti di rafforzamento delle capacità istituzionali).

Fino a che punto i progetti finanziati hanno incoraggiato la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari?

| 68. | Se da un lato la Commissione ha dato priorità alla partecipazione responsabile dei paesi beneficiari, dall’altro non è stato utilizzato un approccio coerente per raggiungere questo obiettivo e i metodi di gestione impiegati non hanno incoraggiato questa partecipazione. |
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68.

Se da un lato la Commissione ha dato priorità alla partecipazione responsabile dei paesi beneficiari, dall’altro non è stato utilizzato un approccio coerente per raggiungere questo obiettivo e i metodi di gestione impiegati non hanno incoraggiato questa partecipazione.

| 69. | Il coinvolgimento dei paesi beneficiari nelle fasi di definizione dei progetti e di licitazione è stato limitato. Verso la fine del programma il contributo dei paesi beneficiari è aumentato, ma ciò nonostante il loro coinvolgimento è rimasto limitato. Benché i paesi beneficiari si siano impegnati a coordinare i numerosi donatori nell’area (cosa che rappresenta un importante indicatore del senso di responsabilità sviluppato), dall’audit della Corte non sono emersi elementi da cui risulti che tale coordinamento sia effettivamente avvenuto.

  Raccomandazione n. 3Per il programma IPA la Commissione dovrebbe affrontare l’aspetto fondamentale della partecipazione responsabile dei paesi beneficiari attraverso la definizione di specifiche strategie in tutti i settori della gestione e dell’attuazione, in particolare, a livello di gare di appalto. |
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69.

Il coinvolgimento dei paesi beneficiari nelle fasi di definizione dei progetti e di licitazione è stato limitato. Verso la fine del programma il contributo dei paesi beneficiari è aumentato, ma ciò nonostante il loro coinvolgimento è rimasto limitato. Benché i paesi beneficiari si siano impegnati a coordinare i numerosi donatori nell’area (cosa che rappresenta un importante indicatore del senso di responsabilità sviluppato), dall’audit della Corte non sono emersi elementi da cui risulti che tale coordinamento sia effettivamente avvenuto.

Raccomandazione n. 3Per il programma IPA la Commissione dovrebbe affrontare l’aspetto fondamentale della partecipazione responsabile dei paesi beneficiari attraverso la definizione di specifiche strategie in tutti i settori della gestione e dell’attuazione, in particolare, a livello di gare di appalto.

Fino a che punto il monitoraggio e la valutazione sono stati efficaci nell’individuare le debolezze e nel divulgare i risultati? La Commissione ha successivamente reagito in maniera tempestiva?

| 70. | La qualità delle attività di monitoraggio e valutazione è stata in parte buona, ma incostante. Le delegazioni e l’Agenzia europea per la ricostruzione hanno fatto ricorso a procedure di monitoraggio diverse, anche se dal 2005 viene utilizzata una metodologia comune. L’assenza di indicatori di progetto adeguati ha compromesso l’efficacia del monitoraggio. Si è proceduto, come previsto, alla valutazione del programma CARDS, ma la Commissione ha tardato a porre in atto la fase di follow-up. Si rilevano incoerenze ingiustificate tra le delegazioni e l’AER riguardo alla periodicità delle valutazioni dei progetti o dei settori e alla divulgazione dei risultati delle attività di monitoraggio e valutazione.

  Raccomandazione n. 4Le pratiche di monitoraggio e valutazione dovrebbero essere armonizzate, tra l’altro estendendo alle delegazioni la prassi in uso presso l’AER di valutare i singoli progetti/settori e di divulgare i risultati e gli insegnamenti tratti.La Commissione dovrebbe garantire una reazione tempestiva alle valutazioni. |
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70.

La qualità delle attività di monitoraggio e valutazione è stata in parte buona, ma incostante. Le delegazioni e l’Agenzia europea per la ricostruzione hanno fatto ricorso a procedure di monitoraggio diverse, anche se dal 2005 viene utilizzata una metodologia comune. L’assenza di indicatori di progetto adeguati ha compromesso l’efficacia del monitoraggio. Si è proceduto, come previsto, alla valutazione del programma CARDS, ma la Commissione ha tardato a porre in atto la fase di follow-up. Si rilevano incoerenze ingiustificate tra le delegazioni e l’AER riguardo alla periodicità delle valutazioni dei progetti o dei settori e alla divulgazione dei risultati delle attività di monitoraggio e valutazione.

Raccomandazione n. 4Le pratiche di monitoraggio e valutazione dovrebbero essere armonizzate, tra l’altro estendendo alle delegazioni la prassi in uso presso l’AER di valutare i singoli progetti/settori e di divulgare i risultati e gli insegnamenti tratti.La Commissione dovrebbe garantire una reazione tempestiva alle valutazioni.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 28 giugno 2007.

Per la Corte dei conti

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Regolamento (CE) n. 2666/2000 del Consiglio (GU L 306 del 7.12.2000, pag. 1).

1

(2)  Nel febbraio 2003 la Repubblica federale di Iugoslavia è stata trasformata in un’unione statale di due repubbliche: «Serbia e Montenegro». La carta costituzionale autorizzava l’una o l’altra Repubblica a indire, dopo tre anni, un referendum per l’indipendenza. Il Montenegro ha indetto un referendum per l’independenza nella primavera del 2006, conformemente agli standard internazionali. I voti in favore della separazione dalla Serbia hanno superato la soglia del 55 %, per cui il Montenegro ha potuto formalmente proclamare la propria indipendenza il 3 giugno 2006. Due giorni dopo, la Serbia si è dichiarata lo Stato successore dell’Unione di Serbia e Montenegro.

2

(3)  Nella presente relazione ogni riferimento alla Serbia esclude pertanto la provincia del Kosovo.

3

(4)  A titolo di paragone, il regolamento Tacis riferito allo stesso periodo di CARDS prevede un importo pro capite annuo inferiore a 2 euro.

4

(5)  L’articolo 13 del regolamento CARDS stabilisce che «al più tardi il 30 giugno 2004, la Commissione presenta al Consiglio una relazione di valutazione corredata di proposte relative al futuro del presente regolamento e, in funzione delle necessità, delle modifiche da apportare».

5

(6)  Le principali conclusioni della valutazione dell’assistenza ai paesi dei Balcani nell’ambito del regolamento (CE) n. 2666/2000 (CARDS) (contratto n.: B7-6510/2002/005) sono state le seguenti:

6

| a) | il programma CARDS è stato estremamente importante nell’assicurare il sostegno finanziario e tecnico al processo di stabilizzazione e di associazione; |
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a)

il programma CARDS è stato estremamente importante nell’assicurare il sostegno finanziario e tecnico al processo di stabilizzazione e di associazione;

| b) | la natura e l’approccio centralizzati avrebbero potuto ostacolare la partecipazione responsabile dei beneficiari e l’efficacia del programma; |
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b)

la natura e l’approccio centralizzati avrebbero potuto ostacolare la partecipazione responsabile dei beneficiari e l’efficacia del programma;

| c) | una delle sfide più ambiziose è stata garantire un equilibrio tra il sostegno al rafforzamento delle capacità istituzionali e gli investimenti per lo sviluppo; |
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c)

una delle sfide più ambiziose è stata garantire un equilibrio tra il sostegno al rafforzamento delle capacità istituzionali e gli investimenti per lo sviluppo;

| d) | la dimensione regionale del programma è risultata modesta. |
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d)

la dimensione regionale del programma è risultata modesta.

(7)  Sulla base del regolamento (CE) n. 533/2004 del Consiglio (GU L 86 del 24.3.2004, pag. 1).

7

(8)  Il partenariato europeo per la Croazia è stato approvato con decisione 2004/648/CE del Consiglio (GU L 297 del 22.9.2004, pag. 19).

8

(9)  Cfr. il punto 3.1.4 delle linee guida per l’attuazione del quadro comune per i documenti di strategia nazionale.

9

(10)  La Croazia beneficia degli strumenti di preadesione dall’epoca in cui è diventata un paese candidato (nel 2004). Pertanto, non è stato necessario rivedere il PIP di CARDS per il periodo 2005-2006.

10

(11)  Il comitato di gestione CARDS è composto dalle rappresentanze degli Stati membri ed è presieduto dalla Commissione.

11

(12)  L’analisi costi/benefici offre una misura dell’efficienza economica del programma o progetto, e fornisce una base per il confronto con possibili alternative.

12

(13)  I progetti relativi a ciascun anno di programmazione n sono attuati nell’anno n e negli anni successivi.

13

(14)  Le delegazioni della CE stanno attuando i programmi CARDS in Albania, Bosnia-Erzegovina e Croazia.

14

(15)  L’AER possiede centri operativi nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia, in Kosovo, Montenegro e Serbia.

15

(16)  La Commissione ha lanciato il gemellaggio come principale strumento di assistenza preadesione per il rafforzamento delle capacità istituzionali già nel maggio 1998. Il vertice di Salonicco, nel giugno 2003, ha sottolineato l’importanza del gemellaggio nei Balcani occidentali.

16

(17)  Cfr. la valutazione dell’AER UE/13/040/05 del novembre 2005.

17

(18)  Una scheda di progetto è una breve descrizione (4-5 pagine in media) senza informazioni specifiche sul capitolato. Nella descrizione iniziale sono compresi la logica d’intervento prevista per il progetto, gli obiettivi del progetto, i suoi risultati e le attività. Vengono valutati i rischi del progetto e vengono descritti gli indicatori obiettivamente verificabili, nonché i mezzi necessari per la verifica degli indicatori.

18

(19)  A seguito di tale deconcentrazione, le delegazioni dell’UE sono ora responsabili della preparazione dei progetti, dell’aggiudicazione dei contratti e dell’attuazione finanziaria e tecnica dei progetti. Di conseguenza, il ruolo dei servizi centrali a Bruxelles è potuto passare dalla gestione diretta dei progetti al monitoraggio e al sostegno delle delegazioni.

19

(20)  Il processo di deconcentrazione delle responsabilità era iniziato in Bosnia-Erzegovina nel 1998, ben prima che la Commissione annunciasse, nel maggio 2000, l’importante riforma a livello di gestione dei suoi programmi di assistenza esterna. La delegazione in Croazia ha assunto la responsabilità della gestione dei programmi nel 2001, la delegazione in Albania nel 2003.

20

(21)  L’AER è stata istituita nel febbraio 2000; l’entità che l’ha preceduta, la task force per il Kosovo, aveva iniziato le sue attività nel 1999. Nel 2001 il mandato dell’Agenzia è stato esteso a Serbia e Montenegro e nel 2002 alla ex Repubblica iugoslava di Macedonia.

21

(22)  Il Kosovo è posto attualmente sotto l’amministrazione dell’UNMIK, conformemente a quanto stabilito dalla risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

22

(23)  Queste mancanze sono state confermate anche nella valutazione intermedia di CARDS.

23

(24)  Cfr. la relazione speciale n. 10/2004 sulla deconcentrazione, a favore delle delegazioni della Commissione, della gestione degli aiuti esterni comunitari (GU C 72 del 22.3.2005).

24

(25)  Cfr. l’articolo 2 della decisione della Commissione C(2006) 264 (E/148/2006); per quanto riguarda CARDS, la presente decisione si applica a una serie di progetti concordati tra la Commissione e la Croazia nella convenzione di finanziamento di CARDS del 2003 (sottoscritta il 2 settembre 2003) e nella convenzione di finanziamento di CARDS del 2004 (sottoscritta il 29 novembre 2004).

25

(26)  GU C 235 del 29.9.2006.

26

(27)  Il picco di contratti stipulati in Albania nel 2004 è una conseguenza, per lo meno in parte, della missione di verifica della deconcentrazione effettuata dalla sede centrale della Commissione nel dicembre 2003. La missione aveva concluso che la conferma definitiva della deconcentrazione della sottodelegazione era subordinata al raggiungimento, entro un termine di sei mesi, di un obiettivo, in termini di assegnazione dei contratti, pari a 25 milioni di euro.

27

(28)  I programmi annuali contengono un elenco dettagliato dei progetti (le cosiddette schede dei progetti) da finanziare, specificandone i relativi importi. Dal 2005 le schede dei progetti vengono raggruppate e integrate in schede dei settori. Formalmente, le schede dei progetti non facevano parte della decisione di finanziamento della Commissione e, pertanto, non erano giuridicamente vincolanti, a differenza delle schede dei settori.

28

(29)  A eccezione dei contratti di sovvenzione, per i quali il cofinanziamento è un obbligo. Una sovvenzione è un pagamento diretto di natura non commerciale da parte della Comunità europea a uno specifico beneficiario, allo scopo di realizzare un’azione che rientra nella politica dell’UE.

29

(30)  Tra i progetti sottoposti a audit vi erano, per esempio, quello relativo a un centro turistico nella fortezza di Travnik, in Bosnia-Erzegovina, e una biblioteca itinerante nella città di Zadar, in Croazia.

30

(31)  La dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti è stata sottoscritta dopo il forum di alto livello tenutosi a Parigi nel marzo 2005. Al forum hanno partecipato la Commissione europea e 91 paesi, due dei quali appartenenti all’area interessata da CARDS (Albania e Serbia-Montenegro).

31

(32)  Regolamento (CE) n. 1085/2006 del Consiglio (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 82).

32

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ALLEGATO

PROGETTI CARDS SOTTOPOSTI AD AUDIT (33 in totale)

| | Programma annuale | Data della firma | Settore | EUR |
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| ALBANIA |
| 1 | Fondo di sviluppo per la comunità locale | 2002 | 10/2003 | Sviluppo regionale | 7 400 000 |
| 2 | EURALIUS — Missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese | 2002 | 05/2005 | Giudiziario e di polizia | 4 498 686 |
| 3 | PAMECA II — Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in Albania | 2004 | 12/2004 | Giudiziario e di polizia | 3 800 000 |
| 4 | Corti d’appello di Korça e Vlora | 2003 | 05/2005 | Giudiziario e di polizia | 1 630 395 |
| 5 | ASYCUDA II — Assistenza e formazione tecnica | 2002 | 04/2005 | Giudiziario e di polizia | 399 815 |
| Totale | 17 751 366 |
| BOSNIA-ERZEGOVINA |
| 1 | Costruzione del valico di frontiera di Karakaj | 2001 | 02/2004 | Gestione integrata delle frontiere | 3 427 967 |
| 2 | Assistenza tecnica per la costituzione di uno spazio economico unico II | 2002 | 04/2003 | Sviluppo economico | 1 939 802 |
| 3 | Audit di base funzionale e finanziario delle istituzioni della Bosnia-Erzegovina | 2001 | 04/2003 | Pubblica amministrazione | 146 513 |
| 4 | Formazione dei pubblici ministeri della Bosnia-Erzegovina in merito ai nuovi codici di procedura penale | 2002 | 04/2003 | Giudiziario e di polizia | 146 255 |
| 5 | Valutazione, concezione, supervisione del blocco dei passaggi clandestini verso la Croazia | 2001 | 04/2003 | Gestione integrata delle frontiere | 144 900 |
| 6 | Ricostruzione di parte della fortezza di Travnik per finalità di turismo educativo (parte di EU-RED) | 2002 | 12/2004 | Sviluppo regionale | 57 433 |
| Totale | 5 862 870 |
| CROAZIA |
| 1 | Modernizzazione della sorveglianza dei confini di Stato | 2004 | 05/2005 | Gestione integrata delle frontiere | 5 000 000 |
| 2 | Sostegno alla riforma del catasto | 2002 | 05/2003 | Sviluppo economico | 5 000 000 |
| 3 | Registrazione del demanio marittimo | 2003 | 02/2004 | Sviluppo economico | 2 000 000 |
| 4 | Agricoltura e prodotti alimentari | 2002 | 03/2005 | Agricoltura | 1 749 864 |
| 5 | Sostegno al sistema giudiziario croato. Assistenza alla riforma dei tribunali | 2002 | 02/2004 | Giudiziario e di polizia | 1 000 000 |
| 6 | Fornitura di attrezzature per il sistema di intelligence criminale | 2002 | 12/2004 | Giudiziario e di polizia | 248 944 |
| 7 | Biblioteca itinerante di Zadar | 2002 | 07/2005 | Stabilizzazione democratica | 238 630 |
| Totale | 15 237 438 |
| EX REPUBBLICA IUGOSLAVA DI MACEDONIA |
| 1 | Autogoverno locale. Costruzione di strade locali in 9 comuni | 2004 | 11/2004 | Sviluppo regionale | 3 474 623 |
| 2 | Fornitura di veicoli destinati alla polizia di frontiera — Lotto 1 | 2003 | 10/2004 | Gestione integrata delle frontiere | 2 486 726 |
| 3 | Sviluppo di capacità operative per combattere il riciclaggio di denaro | 2002 | 09/2004 | Giudiziario e di polizia | 700 000 |
| 4 | Sviluppo di competenze amministrative dei tribunali | 2003 | 09/2004 | Giudiziario e di polizia | 148 495 |
| 5 | Assistenza tecnica all’attuazione della gestione integrata delle frontiere | 2002 | 11/2004 | Gestione integrata delle frontiere | 55 540 |
| Totale | 6 865 384 |
| KOSOVO |
| 1 | Riforma della pubblica amministrazione — Sviluppo municipale ed infrastruttura sociale, assistenza tecnica | 2003 | 12/2004 | Sviluppo economico | 11 200 000 |
| 2 | Programma per i diritti delle minoranze ed il ritorno — Programma di reintegrazione nel comune di Prizren (Prizren 615 000 EUR) | 2004 | 08/2004 | Rifugiati e profughi interni | 5 000 000 |
| 3 | Supporto istituzionale al ministero del Commercio e dell’industria | 2003 | 04/2004 | Sviluppo economico | 2 235 760 |
| Totale | 18 435 760 |
| SERBIA |
| 1 | Importante revisione dell’unità A5 della centrale elettrica di Nikola Tesla (convenzione di sovvenzione) | 2003 | 12/2003 | Energia | 42 721 021 |
| 2 | Sostegno della strategia nazionale per la chiusura dei centri collettivi in Serbia | 2004 | 12/2004 | Rifugiati e profughi interni | 4 443 000 |
| 3 | Rafforzamento della gestione della qualità, delle capacità e delle infrastrutture nell’Unione statale | 2003 | 12/2003 | Riforma della pubblica amministrazione | 3 559 520 |
| 4 | Assistenza nell’ambito dell’istituzione di un mercato dell’energia elettrica in Serbia | 2004 | 01/2005 | Energia | 2 723 637 |
| 5 | Audit interno e PIFC fase 2 | 2003 | 04/2005 | Riforma della pubblica amministrazione | 1 870 680 |
| 6 | Assistenza all’Ufficio per l’integrazione europea | 2002 | 04/2002 | Riforma della pubblica amministrazione | 1 500 000 |
| 7 | Sostegno di iniziative transnazionali per i profughi interni provenienti dal Kosovo | 2004 | 08/2004 | Rifugiati e profughi interni | 449 983 |
| Totale | 57 267 841 |
| TOTALE GENERALE | 121 420 659 |

Programma annuale

Data della firma

Settore

EUR

ALBANIA

1

Fondo di sviluppo per la comunità locale

2002

10/2003

Sviluppo regionale

7 400 000

2

EURALIUS — Missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese

2002

05/2005

Giudiziario e di polizia

4 498 686

3

PAMECA II — Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in Albania

2004

12/2004

Giudiziario e di polizia

3 800 000

4

Corti d’appello di Korça e Vlora

2003

05/2005

Giudiziario e di polizia

1 630 395

5

ASYCUDA II — Assistenza e formazione tecnica

2002

04/2005

Giudiziario e di polizia

399 815

Totale

17 751 366

BOSNIA-ERZEGOVINA

1

Costruzione del valico di frontiera di Karakaj

2001

02/2004

Gestione integrata delle frontiere

3 427 967

2

Assistenza tecnica per la costituzione di uno spazio economico unico II

2002

04/2003

Sviluppo economico

1 939 802

3

Audit di base funzionale e finanziario delle istituzioni della Bosnia-Erzegovina

2001

04/2003

Pubblica amministrazione

146 513

4

Formazione dei pubblici ministeri della Bosnia-Erzegovina in merito ai nuovi codici di procedura penale

2002

04/2003

Giudiziario e di polizia

146 255

5

Valutazione, concezione, supervisione del blocco dei passaggi clandestini verso la Croazia

2001

04/2003

Gestione integrata delle frontiere

144 900

6

Ricostruzione di parte della fortezza di Travnik per finalità di turismo educativo (parte di EU-RED)

2002

12/2004

Sviluppo regionale

57 433

Totale

5 862 870

CROAZIA

1

Modernizzazione della sorveglianza dei confini di Stato

2004

05/2005

Gestione integrata delle frontiere

5 000 000

2

Sostegno alla riforma del catasto

2002

05/2003

Sviluppo economico

5 000 000

3

Registrazione del demanio marittimo

2003

02/2004

Sviluppo economico

2 000 000

4

Agricoltura e prodotti alimentari

2002

03/2005

Agricoltura

1 749 864

5

Sostegno al sistema giudiziario croato. Assistenza alla riforma dei tribunali

2002

02/2004

Giudiziario e di polizia

1 000 000

6

Fornitura di attrezzature per il sistema di intelligence criminale

2002

12/2004

Giudiziario e di polizia

248 944

7

Biblioteca itinerante di Zadar

2002

07/2005

Stabilizzazione democratica

238 630

Totale

15 237 438

EX REPUBBLICA IUGOSLAVA DI MACEDONIA

1

Autogoverno locale. Costruzione di strade locali in 9 comuni

2004

11/2004

Sviluppo regionale

3 474 623

2

Fornitura di veicoli destinati alla polizia di frontiera — Lotto 1

2003

10/2004

Gestione integrata delle frontiere

2 486 726

3

Sviluppo di capacità operative per combattere il riciclaggio di denaro

2002

09/2004

Giudiziario e di polizia

700 000

4

Sviluppo di competenze amministrative dei tribunali

2003

09/2004

Giudiziario e di polizia

148 495

5

Assistenza tecnica all’attuazione della gestione integrata delle frontiere

2002

11/2004

Gestione integrata delle frontiere

55 540

Totale

6 865 384

KOSOVO

1

Riforma della pubblica amministrazione — Sviluppo municipale ed infrastruttura sociale, assistenza tecnica

2003

12/2004

Sviluppo economico

11 200 000

2

Programma per i diritti delle minoranze ed il ritorno — Programma di reintegrazione nel comune di Prizren (Prizren 615 000 EUR)

2004

08/2004

Rifugiati e profughi interni

5 000 000

3

Supporto istituzionale al ministero del Commercio e dell’industria

2003

04/2004

Sviluppo economico

2 235 760

Totale

18 435 760

SERBIA

1

Importante revisione dell’unità A5 della centrale elettrica di Nikola Tesla (convenzione di sovvenzione)

2003

12/2003

Energia

42 721 021

2

Sostegno della strategia nazionale per la chiusura dei centri collettivi in Serbia

2004

12/2004

Rifugiati e profughi interni

4 443 000

3

Rafforzamento della gestione della qualità, delle capacità e delle infrastrutture nell’Unione statale

2003

12/2003

Riforma della pubblica amministrazione

3 559 520

4

Assistenza nell’ambito dell’istituzione di un mercato dell’energia elettrica in Serbia

2004

01/2005

Energia

2 723 637

5

Audit interno e PIFC fase 2

2003

04/2005

Riforma della pubblica amministrazione

1 870 680

6

Assistenza all’Ufficio per l’integrazione europea

2002

04/2002

Riforma della pubblica amministrazione

1 500 000

7

Sostegno di iniziative transnazionali per i profughi interni provenienti dal Kosovo

2004

08/2004

Rifugiati e profughi interni

449 983

Totale

57 267 841

TOTALE GENERALE

121 420 659

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RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

SINTESI

| I. | Introduzione alle risposte della Commissione
  I Balcani occidentali sono stati devastati da un conflitto, terminato alla fine degli anni ’90. Nel dopoguerra, l’assistenza dell’Unione europea ai paesi della regione è cominciata con aiuti di urgenza forniti grazie a uno strumento giuridico adottato nel 1996; si è poi passati alla ricostruzione, sia dal punto di vista del consolidamento istituzionale che da quello degli investimenti, con una partecipazione più intensa del paese beneficiario, nella misura in cui lo permettevano le circostanze politiche ed economiche.
  Il processo di stabilizzazione e associazione avviato nel 2000 ha condotto all’adozione del programma di assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione (CARDS: Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) e di altre misure. I paesi sono emersi dal conflitto e il sistema è cambiato sotto vari aspetti: ciò si riflette, come dimostra la relazione, nell’attuazione dei programmi. |
| --- | --- |

I.

I Balcani occidentali sono stati devastati da un conflitto, terminato alla fine degli anni ’90. Nel dopoguerra, l’assistenza dell’Unione europea ai paesi della regione è cominciata con aiuti di urgenza forniti grazie a uno strumento giuridico adottato nel 1996; si è poi passati alla ricostruzione, sia dal punto di vista del consolidamento istituzionale che da quello degli investimenti, con una partecipazione più intensa del paese beneficiario, nella misura in cui lo permettevano le circostanze politiche ed economiche.

Il processo di stabilizzazione e associazione avviato nel 2000 ha condotto all’adozione del programma di assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione (CARDS: Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) e di altre misure. I paesi sono emersi dal conflitto e il sistema è cambiato sotto vari aspetti: ciò si riflette, come dimostra la relazione, nell’attuazione dei programmi.

| III. | I programmi indicativi pluriennali (MIP) per i paesi dei Balcani occidentali fanno riferimento alle priorità indicate dal partenariato europeo, che hanno evidentemente guidato la programmazione. |
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III.

I programmi indicativi pluriennali (MIP) per i paesi dei Balcani occidentali fanno riferimento alle priorità indicate dal partenariato europeo, che hanno evidentemente guidato la programmazione.

| IV. | L’unificazione delle basi giuridiche e l’attuazione del regolamento CARDS hanno consentito di migliorare notevolmente la prestazione dell’aiuto ai paesi dei Balcani occidentali. |
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IV.

L’unificazione delle basi giuridiche e l’attuazione del regolamento CARDS hanno consentito di migliorare notevolmente la prestazione dell’aiuto ai paesi dei Balcani occidentali.

| V. | Il regolamento CARDS non prevede responsabilità specifiche del paese beneficiario. Di conseguenza, la maggior parte dei programmi CARDS è stata attuata con gestione centralizzata, dalla Commissione europea o dall’Agenzia europea per la ricostruzione. Laddove possibile, le responsabilità di gestione sono evolute in maniera da coinvolgere strettamente i beneficiari nella programmazione delle attività, nella valutazione delle offerte e nelle attività di controllo e valutazione. |
| --- | --- |

V.

Il regolamento CARDS non prevede responsabilità specifiche del paese beneficiario. Di conseguenza, la maggior parte dei programmi CARDS è stata attuata con gestione centralizzata, dalla Commissione europea o dall’Agenzia europea per la ricostruzione. Laddove possibile, le responsabilità di gestione sono evolute in maniera da coinvolgere strettamente i beneficiari nella programmazione delle attività, nella valutazione delle offerte e nelle attività di controllo e valutazione.

| VI. | Poiché la Commissione e l’Agenzia europea per la ricostruzione sono due organi separati, esistono diverse metodologie di controllo e valutazione. Tuttavia, nell’ambito dello strumento di assistenza preadesione (IPA) sarà utilizzata la stessa metodologia in tutti i paesi. |
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VI.

Poiché la Commissione e l’Agenzia europea per la ricostruzione sono due organi separati, esistono diverse metodologie di controllo e valutazione. Tuttavia, nell’ambito dello strumento di assistenza preadesione (IPA) sarà utilizzata la stessa metodologia in tutti i paesi.

| VII. | I paesi dei Balcani occidentali si trovavano, e si trovano tuttora, in fasi diverse di transizione e sviluppo. Mentre per la Serbia, l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia e il Kosovo l’assistenza si è inizialmente concentrata sulle necessità urgenti, per la Croazia l’impegno è stato finalizzato a migliorare la capacità amministrativa. |
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VII.

I paesi dei Balcani occidentali si trovavano, e si trovano tuttora, in fasi diverse di transizione e sviluppo. Mentre per la Serbia, l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia e il Kosovo l’assistenza si è inizialmente concentrata sulle necessità urgenti, per la Croazia l’impegno è stato finalizzato a migliorare la capacità amministrativa.

| VIII. | Nell’ambito dell’IPA, l’orientamento strategico sarà migliorato grazie all’istituzione di un documento di programmazione indicativa pluriennale, nel quale, per ciascun paese beneficiario, saranno definiti i principali settori d’intervento e saranno coordinati gli aiuti forniti a titolo delle varie componenti dell’IPA.
  L’esistenza di un’unica base giuridica e il sistema di avanzamento triennale scelto per la pianificazione finanziaria dell’IPA permettono una maggiore flessibilità rispetto agli strumenti precedenti e consentono ai servizi della Commissione di tenere maggiormente conto della capacità di assorbimento.
  L’intenzione è di gestire i fondi comunitari in modo decentrato per tutti i beneficiari, il che rafforzerebbe notevolmente la responsabilità di questi ultimi. Per tale motivo sarà sviluppata una strategia per la gestione decentrata anche nei potenziali paesi candidati, in modo da permettere loro di assumere progressivamente la responsabilità del processo di attuazione. |
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VIII.

Nell’ambito dell’IPA, l’orientamento strategico sarà migliorato grazie all’istituzione di un documento di programmazione indicativa pluriennale, nel quale, per ciascun paese beneficiario, saranno definiti i principali settori d’intervento e saranno coordinati gli aiuti forniti a titolo delle varie componenti dell’IPA.

L’esistenza di un’unica base giuridica e il sistema di avanzamento triennale scelto per la pianificazione finanziaria dell’IPA permettono una maggiore flessibilità rispetto agli strumenti precedenti e consentono ai servizi della Commissione di tenere maggiormente conto della capacità di assorbimento.

L’intenzione è di gestire i fondi comunitari in modo decentrato per tutti i beneficiari, il che rafforzerebbe notevolmente la responsabilità di questi ultimi. Per tale motivo sarà sviluppata una strategia per la gestione decentrata anche nei potenziali paesi candidati, in modo da permettere loro di assumere progressivamente la responsabilità del processo di attuazione.

OSSERVAZIONI

| 15. | Dato che i Balcani occidentali sono un ambiente in rapido cambiamento, è stato necessario trovare il giusto equilibrio in termini di programmazione strategica. Documenti di strategia nazionale troppo specifici avrebbero potuto essere meno utili nella programmazione strategica.
  Sono state effettuate valutazioni periodiche dei documenti di strategia nazionali, fra l’altro in vista dei partenariati, per giudicare se i cambiamenti della situazione nazionale meritassero una revisione della strategia. |
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15.

Dato che i Balcani occidentali sono un ambiente in rapido cambiamento, è stato necessario trovare il giusto equilibrio in termini di programmazione strategica. Documenti di strategia nazionale troppo specifici avrebbero potuto essere meno utili nella programmazione strategica.

Sono state effettuate valutazioni periodiche dei documenti di strategia nazionali, fra l’altro in vista dei partenariati, per giudicare se i cambiamenti della situazione nazionale meritassero una revisione della strategia.

| 16. | I MIP per i paesi dei Balcani occidentali contengono chiari riferimenti alle priorità indicate dal partenariato europeo, che hanno evidentemente guidato la programmazione. |
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16.

I MIP per i paesi dei Balcani occidentali contengono chiari riferimenti alle priorità indicate dal partenariato europeo, che hanno evidentemente guidato la programmazione.

| 17. | Nella fase finale di redazione dei documenti sono state prese in considerazione le osservazioni del comitato di gestione CARDS. |
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17.

Nella fase finale di redazione dei documenti sono state prese in considerazione le osservazioni del comitato di gestione CARDS.

| 18. | Analisi settoriali sono state inserite in una vasta gamma di documenti di programmazione: MIP, partenariati europei e precedenti programmi annuali. Pianificati e realizzati in stretta collaborazione con i governi dei paesi beneficiari e con i donatori, in particolare con gli Stati membri dell’UE, i programmi rispecchiano le priorità del partenariato europeo, indicate nel MIP. I programmi annuali si basano su fasi precedenti dell’assistenza comunitaria ai paesi beneficiari. |
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18.

Analisi settoriali sono state inserite in una vasta gamma di documenti di programmazione: MIP, partenariati europei e precedenti programmi annuali. Pianificati e realizzati in stretta collaborazione con i governi dei paesi beneficiari e con i donatori, in particolare con gli Stati membri dell’UE, i programmi rispecchiano le priorità del partenariato europeo, indicate nel MIP. I programmi annuali si basano su fasi precedenti dell’assistenza comunitaria ai paesi beneficiari.

| 19. | La Commissione concorda sull’esigenza di sviluppare una metodologia più chiara, che faciliti la scelta tra progetti alternativi. |
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19.

La Commissione concorda sull’esigenza di sviluppare una metodologia più chiara, che faciliti la scelta tra progetti alternativi.

Riquadro 1 — Esempi di progetti non realizzati

Caso 1: Nessun sostegno politico per l’Istituzione superiore di controllo (ISC) serba

Dopo la revisione contabile si sono verificate alcune evoluzioni. Nel novembre 2005 è stata adottata una legge volta a istituire l’organo supremo di revisione contabile, il quale è attualmente in corso di istituzione.

Caso 2: Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in Albania

Dato il rapido cambiamento in corso in Albania, e il lungo tempo trascorso tra la programmazione e l’attuazione, i progetti iniziali sono stati in alcuni casi riorientati per riflettere meglio le esigenze del beneficiario e per coordinare le attività con altri donatori, il che spiega perché talvolta le misure decise e i risultati ottenuti non siano completamente in linea con la scheda del progetto.

| 21. | Le autorità nazionali del paese beneficiario e la Commissione hanno sostenuto insieme, dall’inizio del 2002, un’evoluzione verso progetti e programmi che diano maggior rilievo al potenziamento delle istituzioni. Ciò nonostante, alcune parti della regione avevano ancora molto bisogno di investimenti per le infrastrutture stradali, dei trasporti e dell’energia, in quanto i paesi beneficiari stavano uscendo dal conflitto e da anni di carenza di investimenti. |
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21.

Le autorità nazionali del paese beneficiario e la Commissione hanno sostenuto insieme, dall’inizio del 2002, un’evoluzione verso progetti e programmi che diano maggior rilievo al potenziamento delle istituzioni. Ciò nonostante, alcune parti della regione avevano ancora molto bisogno di investimenti per le infrastrutture stradali, dei trasporti e dell’energia, in quanto i paesi beneficiari stavano uscendo dal conflitto e da anni di carenza di investimenti.

| 22. | Ai fini del potenziamento delle istituzioni (creazione di istituzioni democratiche, riforma della pubblica amministrazione — funzione pubblica, capacità amministrativa, gestione del bilancio e del fisco ecc. — riforma delle amministrazioni locali, rafforzamento dello Stato di diritto tramite riforme del sistema giudiziario e di polizia ecc.), la Commissione ha fornito stanziamenti settoriali in documenti strategici come il PIP. Dopo il 2002, i programmi dell’Agenzia si sono effettivamente concentrati sempre di più sul potenziamento delle istituzioni. |
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22.

Ai fini del potenziamento delle istituzioni (creazione di istituzioni democratiche, riforma della pubblica amministrazione — funzione pubblica, capacità amministrativa, gestione del bilancio e del fisco ecc. — riforma delle amministrazioni locali, rafforzamento dello Stato di diritto tramite riforme del sistema giudiziario e di polizia ecc.), la Commissione ha fornito stanziamenti settoriali in documenti strategici come il PIP. Dopo il 2002, i programmi dell’Agenzia si sono effettivamente concentrati sempre di più sul potenziamento delle istituzioni.

| 24. | Il lavoro dell’Agenzia europea per la ricostruzione si è concentrato dapprima sulla necessità di affrontare l’emergenza e rimettere in funzione servizi di base. Ciò si è verificato soprattutto nelle fasi di dopoguerra nel Kosovo, in Serbia e in una certa misura nell’ex Repubblica iugoslava di Macedonia.
  La pronta esecuzione di questi aiuti ha incoraggiato l’evoluzione verso una fase successiva di riforma. |
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24.

Il lavoro dell’Agenzia europea per la ricostruzione si è concentrato dapprima sulla necessità di affrontare l’emergenza e rimettere in funzione servizi di base. Ciò si è verificato soprattutto nelle fasi di dopoguerra nel Kosovo, in Serbia e in una certa misura nell’ex Repubblica iugoslava di Macedonia.

La pronta esecuzione di questi aiuti ha incoraggiato l’evoluzione verso una fase successiva di riforma.

| 25. | L’amministrazione dell’ex Repubblica iugoslava di Macedonia non è stata pronta per impegnarsi in un’iniziativa di gemellaggio fino a tempi recenti. Infatti, per avviare contratti di gemellaggio con tale paese l’Agenzia aveva bisogno che l’amministrazione beneficiaria preparasse schede di gemellaggio. Dato che i ministeri interessati non avevano la capacità amministrativa di preparare la documentazione necessaria, il passaggio dall’assistenza tecnica tradizionale al gemellaggio è durato più che in altri paesi candidati.
  Conformemente al mandato politico dell’Agenda di Salonicco del giugno 2003, i gemellaggi sono stati inseriti in misura sempre maggiore nell’attività dell’Agenzia. Nel frattempo, la Commissione si è impegnata attivamente per mettere a disposizione dei direttori dei programmi dell’Agenzia competenze e formazione. |
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25.

L’amministrazione dell’ex Repubblica iugoslava di Macedonia non è stata pronta per impegnarsi in un’iniziativa di gemellaggio fino a tempi recenti. Infatti, per avviare contratti di gemellaggio con tale paese l’Agenzia aveva bisogno che l’amministrazione beneficiaria preparasse schede di gemellaggio. Dato che i ministeri interessati non avevano la capacità amministrativa di preparare la documentazione necessaria, il passaggio dall’assistenza tecnica tradizionale al gemellaggio è durato più che in altri paesi candidati.

Conformemente al mandato politico dell’Agenda di Salonicco del giugno 2003, i gemellaggi sono stati inseriti in misura sempre maggiore nell’attività dell’Agenzia. Nel frattempo, la Commissione si è impegnata attivamente per mettere a disposizione dei direttori dei programmi dell’Agenzia competenze e formazione.

Riquadro 2 — Riorientare un progetto di rafforzamento delle capacità istituzionali — Gestione integrata delle frontiere nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia

Gli obiettivi del progetto erano quelli di istituire un servizio di polizia di frontiera e trasferire le responsabilità operative secondo gli obiettivi della strategia di gestione integrata delle frontiere.

I fondi stanziati sono stati in realtà usati per acquistare veicoli per la polizia di frontiera. Nel periodo intercorso tra la redazione della scheda del progetto e l’attuazione, si sono verificati alcuni sviluppi che hanno reso necessaria una modifica delle priorità:

| — | un progetto di riforma della polizia, comprese le procedure di assunzione, |
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—

un progetto di riforma della polizia, comprese le procedure di assunzione,

| — | un aiuto dell’OCSE diretto alla formazione della polizia di frontiera, |
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—

un aiuto dell’OCSE diretto alla formazione della polizia di frontiera,

| — | strumenti per l’individuazione di documenti falsificati, che al momento dell’attuazione non erano pienamente in funzione, sono stati forniti grazie a un precedente progetto Phare 2000. Di conseguenza sarebbe stato inappropriato fornire altri strumenti simili. |
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—

strumenti per l’individuazione di documenti falsificati, che al momento dell’attuazione non erano pienamente in funzione, sono stati forniti grazie a un precedente progetto Phare 2000. Di conseguenza sarebbe stato inappropriato fornire altri strumenti simili.

Le autorità nazionali hanno creato, con fondi nazionali, un servizio di polizia di frontiera (con il trasferimento di responsabilità operative dal ministero della Difesa a quello dell’Interno, conformemente alla strategia della gestione integrata delle frontiere). Il nuovo servizio era, tuttavia, completamente privo di attrezzature operative e non poteva adempiere alle sue responsabilità operative.

Pertanto si è ritenuto opportuno fornire i veicoli.

| 36. | a) | Il programma di azione annuale regionale per il 2002 e il 2003 conteneva un progetto di gestione integrata delle frontiere che era gestito a livello regionale dai servizi centrali della Commissione a Bruxelles. |
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36.

a)

Il programma di azione annuale regionale per il 2002 e il 2003 conteneva un progetto di gestione integrata delle frontiere che era gestito a livello regionale dai servizi centrali della Commissione a Bruxelles.

| b) | Si è ritenuto più efficace gestire la maggior parte dei programmi di rimpatrio dei rifugiati a livello nazionale. |
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b)

Si è ritenuto più efficace gestire la maggior parte dei programmi di rimpatrio dei rifugiati a livello nazionale.

| c) | I programmi regionali sono formulati dai servizi centrali della Commissione insieme alle delegazioni e alle amministrazioni dei paesi beneficiari. |
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c)

I programmi regionali sono formulati dai servizi centrali della Commissione insieme alle delegazioni e alle amministrazioni dei paesi beneficiari.

| 37. | a) | La Commissione ha valutato positivamente la capacità del fondo di sviluppo albanese, in conformità del regolamento finanziario in vigore al momento in cui l’azione è cominciata, nel 2002. |
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37.

a)

La Commissione ha valutato positivamente la capacità del fondo di sviluppo albanese, in conformità del regolamento finanziario in vigore al momento in cui l’azione è cominciata, nel 2002.

| 39. | La convenzione di finanziamento relativa al programma annuale CARDS 2001 per l’Albania è stata firmata nel marzo 2002 e il decentramento del programma CARDS è iniziato in seguito. L’attuazione dei programmi annuali CARDS 2001 e 2002 è potuta iniziare soltanto nel 2003 e pertanto la velocità di realizzazione è aumentata a partire dal 2004.
  In Croazia, i programmi 2001 e 2002 sono stati di fatto attuati nello stesso periodo, ma di regola esiste sempre un triennio in cui due programmi successivi sono realizzati simultaneamente. |
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39.

La convenzione di finanziamento relativa al programma annuale CARDS 2001 per l’Albania è stata firmata nel marzo 2002 e il decentramento del programma CARDS è iniziato in seguito. L’attuazione dei programmi annuali CARDS 2001 e 2002 è potuta iniziare soltanto nel 2003 e pertanto la velocità di realizzazione è aumentata a partire dal 2004.

In Croazia, i programmi 2001 e 2002 sono stati di fatto attuati nello stesso periodo, ma di regola esiste sempre un triennio in cui due programmi successivi sono realizzati simultaneamente.

Riquadro 4 — Eccessivo carico di lavoro per le amministrazioni nazionali in Albania

La concentrazione dei progetti nel settore della Giustizia e affari interni rifletteva fedelmente le esigenze individuate e l’alta priorità attribuita a questo settore dall’UE e da altri donatori.

Il progetto in questione è stato il primo del suo genere. La struttura del sistema giudiziario in Albania, come in ogni altro paese, implica la presenza di molteplici partner e istituzioni beneficiarie nel progetto. Inoltre, l’impatto di quest’ultimo dipende molto dalla volontà politica dei beneficiari di agire secondo le raccomandazioni del gruppo responsabile del progetto. In tale contesto, l’instabilità politica dell’Albania ha influenzato l’attuazione. Anche in una relazione di valutazione pubblicata nell’aprile 2007 si riconosceva che il progetto era stato formulato in modo molto ambizioso.

| 40. | Il fatto che esista una vasta gamma e un alto numero di beneficiari, anche all’interno di un particolare settore, aumenta effettivamente la difficoltà, ma non implica necessariamente una riduzione dell’incidenza del progetto. |
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40.

Il fatto che esista una vasta gamma e un alto numero di beneficiari, anche all’interno di un particolare settore, aumenta effettivamente la difficoltà, ma non implica necessariamente una riduzione dell’incidenza del progetto.

Riquadro 5 — Sostegno al sistema giudiziario della Croazia

Il progetto CARDS 2002 si basava su due condizioni: i) l’esistenza della strategia di riforma del sistema giudiziario; ii) un’attuazione già avanzata del progetto giudiziario CARDS 2001.

Al momento dell’avvio del progetto, il dialogo politico e la definizione della strategia sulla riforma del sistema giudiziario erano sufficientemente avanzati per giustificare tale avvio.

| 44. | Anche se, come afferma la Corte, il regolamento del Consiglio non attribuisce competenze specifiche ai paesi beneficiari, la Commissione ha reso progressivamente più responsabili tali paesi, nella misura del possibile, della gestione dei progetti. Le responsabilità di gestione sono state modificate in maniera da coinvolgere strettamente i beneficiari nella programmazione delle attività, nella valutazione delle offerte e nelle attività di controllo e valutazione. Una parte del programma CARDS in Croazia è attualmente gestita dal paese stesso, secondo il sistema di gestione decentrata. |
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44.

Anche se, come afferma la Corte, il regolamento del Consiglio non attribuisce competenze specifiche ai paesi beneficiari, la Commissione ha reso progressivamente più responsabili tali paesi, nella misura del possibile, della gestione dei progetti. Le responsabilità di gestione sono state modificate in maniera da coinvolgere strettamente i beneficiari nella programmazione delle attività, nella valutazione delle offerte e nelle attività di controllo e valutazione. Una parte del programma CARDS in Croazia è attualmente gestita dal paese stesso, secondo il sistema di gestione decentrata.

| 46. | Se la promozione del coinvolgimento del beneficiario è in generale un metodo sicuro per rendere più efficace l’assistenza comunitaria, coinvolgere i beneficiari nella programmazione e nell’attuazione è molto più difficile in un sistema di gestione centralizzata che in un sistema di gestione decentrata. |
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46.

Se la promozione del coinvolgimento del beneficiario è in generale un metodo sicuro per rendere più efficace l’assistenza comunitaria, coinvolgere i beneficiari nella programmazione e nell’attuazione è molto più difficile in un sistema di gestione centralizzata che in un sistema di gestione decentrata.

| 48. | La Commissione, entro il quadro definito dal regolamento CARDS, ha promosso la responsabilità del paese beneficiario ovunque possibile, tenendo conto delle capacità dei paesi interessati. |
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48.

La Commissione, entro il quadro definito dal regolamento CARDS, ha promosso la responsabilità del paese beneficiario ovunque possibile, tenendo conto delle capacità dei paesi interessati.

| 49. | Nella maggior parte dei paesi beneficiari, la situazione delle finanze pubbliche locali era così difficile che non potevano essere stanziate risorse per il cofinanziamento dei progetti. |
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49.

Nella maggior parte dei paesi beneficiari, la situazione delle finanze pubbliche locali era così difficile che non potevano essere stanziate risorse per il cofinanziamento dei progetti.

| 52. | Le autorità nazionali hanno beneficiato di una formazione locale sulle procedure di gara, organizzata dalla Commissione. |
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52.

Le autorità nazionali hanno beneficiato di una formazione locale sulle procedure di gara, organizzata dalla Commissione.

| 54. | La dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti è stata firmata nel 2005 e al momento della revisione contabile i suoi principi non potevano avere alcuna incidenza significativa sulla gestione di CARDS.
  In Croazia, la Commissione ha preso l’iniziativa di istituire il meccanismo del coordinamento dei donatori UE nel 2000. È stata caldamente incoraggiata l’assunzione di responsabilità da parte delle autorità croate (coordinamento nazionale degli aiuti) nel processo di coordinamento, ma sfortunatamente con scarsi risultati.
  L’Agenzia si è strettamente coordinata con altri donatori presenti nella regione, soprattutto nel quadro delle riunioni periodiche di coordinamento svolte nei centri operativi dell’Agenzia stessa. Inoltre, in queste riunioni i beneficiari stanno assumendo un ruolo direttivo sempre maggiore. |
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54.

La dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti è stata firmata nel 2005 e al momento della revisione contabile i suoi principi non potevano avere alcuna incidenza significativa sulla gestione di CARDS.

In Croazia, la Commissione ha preso l’iniziativa di istituire il meccanismo del coordinamento dei donatori UE nel 2000. È stata caldamente incoraggiata l’assunzione di responsabilità da parte delle autorità croate (coordinamento nazionale degli aiuti) nel processo di coordinamento, ma sfortunatamente con scarsi risultati.

L’Agenzia si è strettamente coordinata con altri donatori presenti nella regione, soprattutto nel quadro delle riunioni periodiche di coordinamento svolte nei centri operativi dell’Agenzia stessa. Inoltre, in queste riunioni i beneficiari stanno assumendo un ruolo direttivo sempre maggiore.

| 59. | Le valutazioni sistematiche dei progetti CARDS da parte delle delegazioni potrebbero essere migliorate. Tuttavia, la competenza di svolgere valutazioni indipendenti spetta ai servizi centrali della Commissione e all’Agenzia europea per la ricostruzione, mentre la delegazione non è soggetta a tale obbligo. |
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59.

Le valutazioni sistematiche dei progetti CARDS da parte delle delegazioni potrebbero essere migliorate. Tuttavia, la competenza di svolgere valutazioni indipendenti spetta ai servizi centrali della Commissione e all’Agenzia europea per la ricostruzione, mentre la delegazione non è soggetta a tale obbligo.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

| 61. | L’assistenza CARDS nei paesi dei Balcani occidentali, in particolare in Kosovo, ha dovuto concentrarsi su esigenze immediate di acqua potabile, riscaldamento, ricostruzione di case e strade.
  A partire dal 2002, però, si è spostata in modo crescente sull’impegno di riforma e pertanto anche sul potenziamento istituzionale. |
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61.

L’assistenza CARDS nei paesi dei Balcani occidentali, in particolare in Kosovo, ha dovuto concentrarsi su esigenze immediate di acqua potabile, riscaldamento, ricostruzione di case e strade.

A partire dal 2002, però, si è spostata in modo crescente sull’impegno di riforma e pertanto anche sul potenziamento istituzionale.

| 62. | Gli orientamenti strategici della Commissione sono stati formulati nei documenti relativi al partenariato europeo e si sono basati sulle analisi delle esigenze presentate nelle relazioni annuali di attività. |
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62.

Gli orientamenti strategici della Commissione sono stati formulati nei documenti relativi al partenariato europeo e si sono basati sulle analisi delle esigenze presentate nelle relazioni annuali di attività.

| 63. | Gli orientamenti del documento di strategia nazionale non hanno potuto essere formulati altrimenti, tenuto conto dei rapidi cambiamenti della situazione nei Balcani occidentali. Inoltre, in vista del partenariato, sono state effettuate valutazioni periodiche dei documenti di strategia nazionali, per giudicare se i cambiamenti della situazione nazionale meritassero una revisione della strategia. |
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63.

Gli orientamenti del documento di strategia nazionale non hanno potuto essere formulati altrimenti, tenuto conto dei rapidi cambiamenti della situazione nei Balcani occidentali. Inoltre, in vista del partenariato, sono state effettuate valutazioni periodiche dei documenti di strategia nazionali, per giudicare se i cambiamenti della situazione nazionale meritassero una revisione della strategia.

| 64. | I paesi assistiti dall’Agenzia europea per la ricostruzione dopo il 2000 stavano emergendo da una situazione di conflitto. In linea con i programmi comunitari, il lavoro si è concentrato dapprima sulla necessità di affrontare l’emergenza e rimettere in funzione servizi di base.
  La pronta esecuzione di questi aiuti ha permesso di proseguire il processo di riforma e di concentrare l’assistenza sul potenziamento delle istituzioni. Il ricorso al gemellaggio, comunque, non è di per sé un segno di progresso.
  Prima del 2004 molti requisiti per un uso ottimale del gemellaggio non erano soddisfatti, ma da allora il quadro è cambiato e questo strumento è adesso ampiamente sfruttato. Nel 2007 la maggior parte dei gemellaggi si è svolta in paesi dove l’assistenza è gestita dall’Agenzia europea per la ricostruzione. |
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64.

I paesi assistiti dall’Agenzia europea per la ricostruzione dopo il 2000 stavano emergendo da una situazione di conflitto. In linea con i programmi comunitari, il lavoro si è concentrato dapprima sulla necessità di affrontare l’emergenza e rimettere in funzione servizi di base.

La pronta esecuzione di questi aiuti ha permesso di proseguire il processo di riforma e di concentrare l’assistenza sul potenziamento delle istituzioni. Il ricorso al gemellaggio, comunque, non è di per sé un segno di progresso.

Prima del 2004 molti requisiti per un uso ottimale del gemellaggio non erano soddisfatti, ma da allora il quadro è cambiato e questo strumento è adesso ampiamente sfruttato. Nel 2007 la maggior parte dei gemellaggi si è svolta in paesi dove l’assistenza è gestita dall’Agenzia europea per la ricostruzione.

Raccomandazione 1

L’orientamento strategico nell’ambito dell’IPA è basato sui documenti di programmazione indicativa pluriennale (DPIP) redatti per ciascun paese beneficiario e su un DPIP relativo a più beneficiari. I documenti specifici per ciascun paese contengono una valutazione complessiva delle difficoltà, delle esigenze e dell’importanza relativa delle varie priorità di assistenza, e indicano il modo per tradurre tutto ciò in scelte strategiche nell’ambito di ogni componente dell’IPA. Descrivono inoltre i principali settori d’intervento nell’ambito di ogni componente, i risultati previsti e le dotazioni finanziarie indicative. Ciò consentirà di potenziare notevolmente la parte strategica dell’attuazione nel quadro dell’IPA.

| 65. | La scelta di combinare diversi metodi di gestione è finalizzata a garantire che l’aiuto sia erogato rapidamente e riflette la debolezza delle amministrazioni nazionali. In tale contesto, è risultato impossibile ottenere il massimo beneficio dall’aiuto in tutte le circostanze. |
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65.

La scelta di combinare diversi metodi di gestione è finalizzata a garantire che l’aiuto sia erogato rapidamente e riflette la debolezza delle amministrazioni nazionali. In tale contesto, è risultato impossibile ottenere il massimo beneficio dall’aiuto in tutte le circostanze.

| 67. | In molti casi i beneficiari hanno reagito bene a una rapida attuazione ed evoluzione dell’assistenza. Tuttavia, non esistevano sempre tutti gli elementi necessari per garantire un assorbimento soddisfacente degli aiuti. |
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67.

In molti casi i beneficiari hanno reagito bene a una rapida attuazione ed evoluzione dell’assistenza. Tuttavia, non esistevano sempre tutti gli elementi necessari per garantire un assorbimento soddisfacente degli aiuti.

Raccomandazione 2

L’obiettivo dell’IPA è fornire un’assistenza mirata ed efficace a tutti i paesi beneficiari. Per questo motivo, malgrado la continua attenzione all’attuazione rapida dell’aiuto, il regolamento IPA della Commissione prevede un percorso progressivo verso il decentramento.

La capacità di assorbimento è uno dei criteri per l’assegnazione di fondi ai paesi beneficiari nel quadro finanziario indicativo pluriennale.

| 68. | Dal 2000 la responsabilizzazione del paese beneficiario è aumentata, notevolmente e visibilmente, in termini di coordinamento, contributo e capacità tecnica.
  Il livello di responsabilità di ognuno dei paesi interessati riflette diverse tradizioni, capacità, necessità storiche ed esigenze specifiche. |
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68.

Dal 2000 la responsabilizzazione del paese beneficiario è aumentata, notevolmente e visibilmente, in termini di coordinamento, contributo e capacità tecnica.

Il livello di responsabilità di ognuno dei paesi interessati riflette diverse tradizioni, capacità, necessità storiche ed esigenze specifiche.

| 69. | Negli ultimi sei anni tale responsabilità è aumentata.
  Questa valutazione positiva assume varie forme: nella programmazione, tramite discussioni e dibattiti, nel controllo e nella valutazione, ma anche, in misura crescente, nel coordinamento dei donatori. |
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69.

Negli ultimi sei anni tale responsabilità è aumentata.

Questa valutazione positiva assume varie forme: nella programmazione, tramite discussioni e dibattiti, nel controllo e nella valutazione, ma anche, in misura crescente, nel coordinamento dei donatori.

Raccomandazione 3

Nell’ambito dell’IPA sarà dedicata molta attenzione al coinvolgimento del paese beneficiario nell’intero processo di attuazione.

L’obiettivo è quindi la gestione decentrata, ovunque possibile. Per questo sono necessari sistemi e strutture specifiche, che devono essere creati dal paese beneficiario. Nel quadro dell’IPA sono previsti requisiti e condizioni più vincolanti per il conferimento di poteri gestionali al paese beneficiario da parte della Commissione.

Infine, per assicurare il coinvolgimento delle autorità nazionali, i programmi nazionali sono adottati dalla Commissione sulla base di proposte di progetto presentate dai paesi beneficiari.

| 70. | Poiché la Commissione e l’Agenzia europea per la ricostruzione sono due organi separati, esistono diverse metodologie di controllo e valutazione. Tuttavia, nell’ambito dell’IPA si utilizzerà la stessa metodologia in tutti i paesi, poiché l’Agenzia terminerà le sue attività il 31 dicembre 2008. |
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70.

Poiché la Commissione e l’Agenzia europea per la ricostruzione sono due organi separati, esistono diverse metodologie di controllo e valutazione. Tuttavia, nell’ambito dell’IPA si utilizzerà la stessa metodologia in tutti i paesi, poiché l’Agenzia terminerà le sue attività il 31 dicembre 2008.

Raccomandazione 4

La Commissione ha previsto una revisione delle prassi di valutazione e ha nel frattempo definito prassi armonizzate per le delegazioni nella guida all’autovalutazione, comprese misure per la divulgazione dei risultati e delle esperienze tratte. Questa autovalutazione a livello del progetto completerà la valutazione indipendente a livello del programma, condotta dall’unità competente.

È stato creato un sistema per il controllo sistematico delle valutazioni, che comprende l’organizzazione di una riunione conclusiva entro un mese dalla pubblicazione delle relazioni settoriali di valutazione, con la successiva redazione di una tabella di controllo per ciascuna operazione relativa alle raccomandazioni. Inoltre, le disposizioni relative al controllo delle raccomandazioni di valutazione prevedono la stesura di relazioni operative un anno dopo lo svolgimento delle azioni. La Commissione valuta la portata delle azioni di controllo.

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