# Euroopa Liidu C 285/2007

| | ISSN 1725-5171 |
| --- | --- |
| Euroopa Liidu
  Teataja | C 285 |
| | |
| Eestikeelne väljaanne | Teave ja teatised | 50. köide27. november 2007 |

ISSN 1725-5171

Euroopa Liidu

Teataja

C 285

Eestikeelne väljaanne

Teave ja teatised

50. köide27. november 2007

---

| Teatis nr | Sisukord | Lehekülg |
| --- | --- | --- |
| | IV   Teave |
| | TEAVE EUROOPA LIIDU INSTITUTSIOONIDELT JA ORGANITELT |
| | Kontrollikoda |
| 2007/C 285/01 | Eriaruanne nr 5/2007 programmi CARDS haldamise kohta komisjoni poolt koos komisjoni vastustega | 1 |

Teatis nr

Sisukord

Lehekülg

IV   Teave

TEAVE EUROOPA LIIDU INSTITUTSIOONIDELT JA ORGANITELT

Kontrollikoda

2007/C 285/01

Eriaruanne nr 5/2007 programmi CARDS haldamise kohta komisjoni poolt koos komisjoni vastustega

1

| ET | |
| --- | --- |

ET

---

IV Teave

TEAVE EUROOPA LIIDU INSTITUTSIOONIDELT JA ORGANITELT

Kontrollikoda

| 27.11.2007 | ET | Euroopa Liidu Teataja | C 285/1 |
| --- | --- | --- | --- |

27.11.2007

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 285/1

---

ERIARUANNE nr 5/2007

programmi CARDS haldamise kohta komisjoni poolt koos komisjoni vastustega

(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2007/C 285/01)

SISUKORD

LÜHENDID

| I–VIII | KOKKUVÕTE |
| --- | --- |

I–VIII

| 1–7 | SISSEJUHATUS |
| --- | --- |

1–7

| 8–10 | AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS |
| --- | --- |

8–10

| 11–60 | TÄHELEPANEKUD |
| --- | --- |

11–60

| 11–27 | Programmi kavandamise strateegiliste suuniste puudused |
| --- | --- |

11–27

| 11–19 | Riigistrateegia dokumendid olid liiga üldsõnalised, mitmeaastastel sihtprogrammidel puudusid selged prioriteedid, puudusid tõhusad abistamissuunised |
| --- | --- |

11–19

| 20 | Strateegiliste suuniste puudused põhjustasid probleeme programmide rakendamisel |
| --- | --- |

20

| 21–27 | Abi ümbersuunamine investeeringutoetustelt institutsioonide väljaarendamisele |
| --- | --- |

21–27

| 28–41 | Tõhusad haldusstruktuurid tagasid abi kiire kohalejõudmise, kuid see pani proovile riikide haldussuutlikkuse |
| --- | --- |

28–41

| 28–37 | Haldusstruktuurid ei olnud alati asjakohased |
| --- | --- |

28–37

| 38–41 | Abi osutati kiiresti, kuid ei võetud piisavalt arvesse abisaajariikide suutlikkust seda vastu võtta |
| --- | --- |

38–41

| 42–54 | Komisjoni halduslähenemine ei soodustanud abisaajariikide vastutuse kasvu |
| --- | --- |

42–54

| 45–52 | Abisaajariikide piiratud vastutus projektide valiku ja pakkumiste korraldamise etapis |
| --- | --- |

45–52

| 53–54 | Riikide vähene omavastutus rahastajate tegevuse koordineerimisel |
| --- | --- |

53–54

| 55–60 | Ebajärjekindel lähenemisviis järelevalvele ja hindamisele |
| --- | --- |

55–60

| 61–70 | JÄRELDUSED JA SOOVITUSED |
| --- | --- |

61–70

| 61 | Kui tõhusalt haldas komisjon programmi CARDS? |
| --- | --- |

61

| 62–64 | Kuivõrd asjakohased ja ühtsed olid programmi strateegilised suunised? |
| --- | --- |

62–64

| 65–67 | Kuivõrd asjakohane ja tõhus oli komisjoni poolt välja töötatud ja rakendatud lähenemisviis haldusküsimustele? |
| --- | --- |

65–67

| 68–69 | Mil määral edendasid rahastatud projektid abisaajariikide omavastutust? |
| --- | --- |

68–69

| 70 | Kas järelevalve ja hindamine olid puuduste tuvastamisel ja teabe levitamisel tõhusad ning kas komisjoni poolt nende põhjal võetud meetmed olid õigeaegsed? |
| --- | --- |

70

Komisjoni vastused

LÜHENDID





  AAF

| AAF | Albaania Arengufond |
| --- | --- |
| BH | Bosnia ja Hertsegoviina |
| CARDS | ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogramm |
| CFCU | rahastamise ja lepingute sõlmimise üksus |
| CSP | riigistrateegia dokument |
| DG ELARG | laienemise peadirektoraat |
| DG RELEX | välissuhete peadirektoraat |
| EAR | Euroopa Ülesehitusamet |
| EK | Euroopa Komisjon |
| ECPA | Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias |
| EL | Euroopa Liit |
| EURALIUS | Euroopa abimissioon Albaania justiitssüsteemi edendamiseks |
| JFV | Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik |
| HQ | peakorter |
| IPA | ühinemiseelne rahastamisvahend |
| KFOR | NATO juhitavad rahutagamisjõud Kosovos |
| MIP | mitmeaastane sihtprogramm |
| OSCE | Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon |
| OVI | objektiivselt kontrollitavad näitajad |
| ROM | tulemuslikkuse seire |
| SAI | kõrgeim kontrolliasutus |
| SAp | stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess |
| SR | Euroopa Kontrollikoja eriaruanne |
| ÜRO | Ühinenud Rahvaste Organisatsioon |
| UNMIK | ÜRO missioon Kosovos |
| WB | Maailmapank |

Albaania Arengufond

BH

Bosnia ja Hertsegoviina

CARDS

ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogramm

CFCU

rahastamise ja lepingute sõlmimise üksus

CSP

riigistrateegia dokument

DG ELARG

laienemise peadirektoraat

DG RELEX

välissuhete peadirektoraat

EAR

Euroopa Ülesehitusamet

EK

Euroopa Komisjon

ECPA

Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias

EL

Euroopa Liit

EURALIUS

Euroopa abimissioon Albaania justiitssüsteemi edendamiseks

JFV

Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik

HQ

peakorter

IPA

ühinemiseelne rahastamisvahend

KFOR

NATO juhitavad rahutagamisjõud Kosovos

MIP

mitmeaastane sihtprogramm

OSCE

Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon

OVI

objektiivselt kontrollitavad näitajad

ROM

tulemuslikkuse seire

SAI

kõrgeim kontrolliasutus

SAp

stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess

SR

Euroopa Kontrollikoja eriaruanne

ÜRO

Ühinenud Rahvaste Organisatsioon

UNMIK

ÜRO missioon Kosovos

WB

Maailmapank

KOKKUVÕTE

| I. | Ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogrammi (CARDS) peamised eesmärgid on toetada abisaajate osalemist stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessis (SAp) ning suurendada Lääne-Balkani riikide ja territoriaalsete üksuste vastutust seoses selle protsessiga. CARDS loodi jätkusuutlike ja ELiga kooskõlas olevate reformide edendamiseks, stabiilsuse kindlustamiseks ja piirkonna lähendamiseks Euroopa Liidule. Ajavahemikuks 2000–2006 eraldati programmile eelarvest üle 5 000 miljoni euro (vt punktid 1–7). |
| --- | --- |

I.

Ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogrammi (CARDS) peamised eesmärgid on toetada abisaajate osalemist stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessis (SAp) ning suurendada Lääne-Balkani riikide ja territoriaalsete üksuste vastutust seoses selle protsessiga. CARDS loodi jätkusuutlike ja ELiga kooskõlas olevate reformide edendamiseks, stabiilsuse kindlustamiseks ja piirkonna lähendamiseks Euroopa Liidule. Ajavahemikuks 2000–2006 eraldati programmile eelarvest üle 5 000 miljoni euro (vt punktid 1–7).

| II. | Kontrollikoda auditeeris programmi CARDS, et teha kindlaks, kui tõhusalt komisjon programmi haldas. Selleks hinnati järgmist (vt punkt 8):






  a) | kas programmi strateegilised suunised olid asjakohased ja ühtsed; |
| --- | --- | --- |

II.

Kontrollikoda auditeeris programmi CARDS, et teha kindlaks, kui tõhusalt komisjon programmi haldas. Selleks hinnati järgmist (vt punkt 8):

a)

kas programmi strateegilised suunised olid asjakohased ja ühtsed;

| b) | kas komisjoni poolt välja töötatud ja rakendatud lähenemisviis haldusküsimustele oli asjakohane ja tõhus; |
| --- | --- |

b)

kas komisjoni poolt välja töötatud ja rakendatud lähenemisviis haldusküsimustele oli asjakohane ja tõhus;

| c) | kas programmi kaudu rahastatud projektid edendasid abisaajariikide omavastutust ning |
| --- | --- |

c)

kas programmi kaudu rahastatud projektid edendasid abisaajariikide omavastutust ning

| d) | kas järelevalve ja hindamine olid puuduste tuvastamisel ja leidudest teavitamisel tõhusad ning kas komisjoni nende põhjal võetud meetmed olid õigeaegsed. |
| --- | --- |

d)

kas järelevalve ja hindamine olid puuduste tuvastamisel ja leidudest teavitamisel tõhusad ning kas komisjoni nende põhjal võetud meetmed olid õigeaegsed.

| III. | Komisjoni strateegilised suunised olid väga üldised. See oli piisav ülesehituse etapil, mitte aga keerukamate eesmärkide saavutamisel institutsioonide väljaarendamise valdkonnas. Riigistrateegia dokumendid ei andnud piisavaid juhtnööre, eelkõige seetõttu, et puudusid õigeaegselt väljatöötatud valdkondlikud strateegiad. Mitmeaastastes sihtprogrammides ei määratud kindlaks prioriteete ei eri sekkumisvaldkondade sees ega nende vahel. Meetmete valikusuuniste täiustamiseks ei kasutatud 2004. aastal sisse seatud Euroopa partnerlusi (vt punktid 11–27). |
| --- | --- |

III.

Komisjoni strateegilised suunised olid väga üldised. See oli piisav ülesehituse etapil, mitte aga keerukamate eesmärkide saavutamisel institutsioonide väljaarendamise valdkonnas. Riigistrateegia dokumendid ei andnud piisavaid juhtnööre, eelkõige seetõttu, et puudusid õigeaegselt väljatöötatud valdkondlikud strateegiad. Mitmeaastastes sihtprogrammides ei määratud kindlaks prioriteete ei eri sekkumisvaldkondade sees ega nende vahel. Meetmete valikusuuniste täiustamiseks ei kasutatud 2004. aastal sisse seatud Euroopa partnerlusi (vt punktid 11–27).

| IV. | Varem kannatas ELi abi Lääne-Balkanile kolme erineva õigusliku raamistiku üheaegse eksisteerimise, programmide aeglase elluviimise ja liigse tsentraliseerituse tõttu. CARDSi määrus ühtlustas õiguslikud alused. Komisjonil õnnestus ka tagada abi kiire kohalejõudmine, kuigi mõnikord jäi puudu abisaajariikide suutlikkusest abi vastu võtta. Komisjon kasutas nelja erinevat lähenemisviisi haldusküsimustele. Kaks peamist lähenemisviisi – volitatud delegatsioonid ja Euroopa Ülesehitusamet (EAR) – olid enamasti tõhusad ja asjakohased (vt punktid 28–41). |
| --- | --- |

IV.

Varem kannatas ELi abi Lääne-Balkanile kolme erineva õigusliku raamistiku üheaegse eksisteerimise, programmide aeglase elluviimise ja liigse tsentraliseerituse tõttu. CARDSi määrus ühtlustas õiguslikud alused. Komisjonil õnnestus ka tagada abi kiire kohalejõudmine, kuigi mõnikord jäi puudu abisaajariikide suutlikkusest abi vastu võtta. Komisjon kasutas nelja erinevat lähenemisviisi haldusküsimustele. Kaks peamist lähenemisviisi – volitatud delegatsioonid ja Euroopa Ülesehitusamet (EAR) – olid enamasti tõhusad ja asjakohased (vt punktid 28–41).

| V. | Kuigi komisjon pidas abisaajariigi omavastutuse arendamist prioriteetseks, puudus selle eesmärgi saavutamiseks vajalik järjekindel lähenemine ning kasutatud halduslähenemine ei soodustanud omavastutust (vt punktid 42–54). |
| --- | --- |

V.

Kuigi komisjon pidas abisaajariigi omavastutuse arendamist prioriteetseks, puudus selle eesmärgi saavutamiseks vajalik järjekindel lähenemine ning kasutatud halduslähenemine ei soodustanud omavastutust (vt punktid 42–54).

| VI. | Järelevalve ja hindamine oli kohati hea, kuid delegatsioonide ja EARi tegevus ei olnud alati kooskõlas. Asjakohaste projektimõõdikute puudumine vähendas järelevalve tõhusust (vt punktid 55–60). |
| --- | --- |

VI.

Järelevalve ja hindamine oli kohati hea, kuid delegatsioonide ja EARi tegevus ei olnud alati kooskõlas. Asjakohaste projektimõõdikute puudumine vähendas järelevalve tõhusust (vt punktid 55–60).

| VII. | Kontrollikoda järeldab, et komisjon haldas programmi CARDS suures osas edukalt, aidates kaasa stabiliseerumisele ja ülesehitusele abisaajariikides. Haldussuutlikkuse suurendamisel oli abi siiski vähem tõhus, mis tulenes esialgsest vähesest keskendumisest institutsioonide väljaarendamisele ja abisaajariikide ebapiisavast suutlikkusest osutatavat abi vastu võtta (vt punktid 61–70). |
| --- | --- |

VII.

Kontrollikoda järeldab, et komisjon haldas programmi CARDS suures osas edukalt, aidates kaasa stabiliseerumisele ja ülesehitusele abisaajariikides. Haldussuutlikkuse suurendamisel oli abi siiski vähem tõhus, mis tulenes esialgsest vähesest keskendumisest institutsioonide väljaarendamisele ja abisaajariikide ebapiisavast suutlikkusest osutatavat abi vastu võtta (vt punktid 61–70).

| VIII. | CARDSi määrus kaotas kehtivuse 2006. aastal ja uus ühinemiseelne rahastamisvahend jõustus 2007. Kontrollikoda soovitab komisjonil täiustada strateegilisi suuniseid; tagada, et programmi rakendamise tempo võtaks täiel määral arvesse abisaaja võimet abi vastu võtta; kehtestada tõhus strateegia abisaajariigi omavastutuse tagamiseks; võtta järelevalve ning hindamise parimad tavad laiemalt kasutusele (vt punktid 61–70). |
| --- | --- |

VIII.

CARDSi määrus kaotas kehtivuse 2006. aastal ja uus ühinemiseelne rahastamisvahend jõustus 2007. Kontrollikoda soovitab komisjonil täiustada strateegilisi suuniseid; tagada, et programmi rakendamise tempo võtaks täiel määral arvesse abisaaja võimet abi vastu võtta; kehtestada tõhus strateegia abisaajariigi omavastutuse tagamiseks; võtta järelevalve ning hindamise parimad tavad laiemalt kasutusele (vt punktid 61–70).

SISSEJUHATUS

| 1. | CARDS on lühend, mis tähistab „ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogrammi” (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Programm CARDS (1) hõlmab järgmisi Lääne-Balkani riike: Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Horvaatia, Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik (JFV) ja endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik. JFV-le ja tema õigusjärglasele, Serbia ja Montenegro liitriigile (2) osutatava abi osas jaotati programm CARDS kolmeks aastaprogrammiks: Serbia, (3) Kosovo ja Montenegro. |
| --- | --- |

1.

CARDS on lühend, mis tähistab „ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogrammi” (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Programm CARDS (1) hõlmab järgmisi Lääne-Balkani riike: Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Horvaatia, Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik (JFV) ja endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik. JFV-le ja tema õigusjärglasele, Serbia ja Montenegro liitriigile (2) osutatava abi osas jaotati programm CARDS kolmeks aastaprogrammiks: Serbia, (3) Kosovo ja Montenegro.

| 2. | CARDS on osa Euroopa Liidu Lääne-Balkanile suunatud stabiliseerimis- ja assotsieerimisstrateegiast, mis sündis reaktsioonina endises Jugoslaavias 1990. aastatel toimunud sõdadele. Stabiliseerimis- ja assotsieerimisstrateegia tähistas sõjalise konflikti lõppu, nende riikide tegeliku ülesehituse algust ja majanduslikku taaselavnemist (st stabiliseerumist) ning üha tihedamaid sidemeid Euroopa Liiduga (st assotsieerumist). Euroopa Ülemkogu istungil 2000. aasta juunis öeldi selgelt välja, et see lõimumine võib lõppkokkuvõttes viia Euroopa Liiduga ühinemiseni. |
| --- | --- |

2.

CARDS on osa Euroopa Liidu Lääne-Balkanile suunatud stabiliseerimis- ja assotsieerimisstrateegiast, mis sündis reaktsioonina endises Jugoslaavias 1990. aastatel toimunud sõdadele. Stabiliseerimis- ja assotsieerimisstrateegia tähistas sõjalise konflikti lõppu, nende riikide tegeliku ülesehituse algust ja majanduslikku taaselavnemist (st stabiliseerumist) ning üha tihedamaid sidemeid Euroopa Liiduga (st assotsieerumist). Euroopa Ülemkogu istungil 2000. aasta juunis öeldi selgelt välja, et see lõimumine võib lõppkokkuvõttes viia Euroopa Liiduga ühinemiseni.

| 3. | CARDSi määruse preambulis on abi peaeesmärki kirjeldatud järgmiselt: „Praegust ühenduse abi tuleks laiendada ja ümber suunata, et kohandada seda Euroopa Liidu poliitilistele eesmärkidele kõnealuses piirkonnas ning eelkõige aidata kaasa stabiliseerumisele ja assotsieerumisele ning suurendada saajariikide ja -üksuste vastutust selle protsessi eest.” Määruse kohaselt tuleks erilist tähelepanu pöörata ka ühenduse abi piirkondlikule mõõtmele. |
| --- | --- |

3.

CARDSi määruse preambulis on abi peaeesmärki kirjeldatud järgmiselt: „Praegust ühenduse abi tuleks laiendada ja ümber suunata, et kohandada seda Euroopa Liidu poliitilistele eesmärkidele kõnealuses piirkonnas ning eelkõige aidata kaasa stabiliseerumisele ja assotsieerumisele ning suurendada saajariikide ja -üksuste vastutust selle protsessi eest.” Määruse kohaselt tuleks erilist tähelepanu pöörata ka ühenduse abi piirkondlikule mõõtmele.

| 4. | Stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess (SAp) on progressiivne partnerlus, kus EL pakub korraga nii kaubanduskontsessioone (ühepoolsed kaubandusmeetmed), majandus- ja finantsabi (programm CARDS) ning lepingulisi suhteid (stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingud). |
| --- | --- |

4.

Stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess (SAp) on progressiivne partnerlus, kus EL pakub korraga nii kaubanduskontsessioone (ühepoolsed kaubandusmeetmed), majandus- ja finantsabi (programm CARDS) ning lepingulisi suhteid (stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingud).

| 5. | Ajavahemikul 2000–2006 oli programmi CARDS kogueelarve üle 5 000 miljoni euro, mis oli eelkõige mõeldud investeeringutoetusteks ja institutsioonide väljaarendamiseks. Lääne-Balkani piirkonnas on kokku umbes 24 miljonit elanikku. Seega moodustavad CARDSi eraldised 30 euro suuruse iga-aastase toetuse ühe elaniku kohta, mis näitab, kui suurt poliitilist tähtsust EL piirkonnale omistab (4). |
| --- | --- |

5.

Ajavahemikul 2000–2006 oli programmi CARDS kogueelarve üle 5 000 miljoni euro, mis oli eelkõige mõeldud investeeringutoetusteks ja institutsioonide väljaarendamiseks. Lääne-Balkani piirkonnas on kokku umbes 24 miljonit elanikku. Seega moodustavad CARDSi eraldised 30 euro suuruse iga-aastase toetuse ühe elaniku kohta, mis näitab, kui suurt poliitilist tähtsust EL piirkonnale omistab (4).

| 6. | Programmi CARDS peamised sekkumisvaldkonnad on järgmised:






  a) | ülesehitus, demokraatlik stabilisatsioon, leppimine ja pagulaste tagasipöördumine; |
| --- | --- | --- |

6.

Programmi CARDS peamised sekkumisvaldkonnad on järgmised:

a)

ülesehitus, demokraatlik stabilisatsioon, leppimine ja pagulaste tagasipöördumine;

| b) | institutsionaalne ja seadusandlik areng, sealhulgas ühtlustamine Euroopa Liidu normide ja lähenemisviisidega, demokraatia ja õigusriigi toetamine, inimõigused, kodanikuühiskond ja meedia ning vaba turumajanduse toimimine; |
| --- | --- |

b)

institutsionaalne ja seadusandlik areng, sealhulgas ühtlustamine Euroopa Liidu normide ja lähenemisviisidega, demokraatia ja õigusriigi toetamine, inimõigused, kodanikuühiskond ja meedia ning vaba turumajanduse toimimine;

| c) | säästev majandus- ja sotsiaalareng, sealhulgas struktuurireformid; |
| --- | --- |

c)

säästev majandus- ja sotsiaalareng, sealhulgas struktuurireformid;

| d) | tihedamate sidemete ja piirkondliku koostöö edendamine nii riikidesiseselt kui ka nende vahel ning ELi ja (toonaste) kandidaatriikidega Kesk-Euroopas. |
| --- | --- |

d)

tihedamate sidemete ja piirkondliku koostöö edendamine nii riikidesiseselt kui ka nende vahel ning ELi ja (toonaste) kandidaatriikidega Kesk-Euroopas.

| 7. | Euroopa Komisjonis oli programmi CARDS haldamine kuni 2005. aasta alguseni välissuhete peadirektoraadi ja koostöötalituse EuropeAid ühisvastutusel. Välissuhete peadirektoraat vastutas poliitiliste suhete ja strateegilise arendustöö, näiteks riigistrateegia dokumentide ja mitmeaastaste sihtprogrammide ettevalmistamise eest. Koostöötalitus EuropeAid vastutas aastaprogrammide haldamise eest. 2005. aasta alguses võttis laienemise peadirektoraat üle vastutuse kogu projektitsükli eest alates poliitika kujundamisest ja programmi koostamisest kuni rakendamiseni. |
| --- | --- |

7.

Euroopa Komisjonis oli programmi CARDS haldamine kuni 2005. aasta alguseni välissuhete peadirektoraadi ja koostöötalituse EuropeAid ühisvastutusel. Välissuhete peadirektoraat vastutas poliitiliste suhete ja strateegilise arendustöö, näiteks riigistrateegia dokumentide ja mitmeaastaste sihtprogrammide ettevalmistamise eest. Koostöötalitus EuropeAid vastutas aastaprogrammide haldamise eest. 2005. aasta alguses võttis laienemise peadirektoraat üle vastutuse kogu projektitsükli eest alates poliitika kujundamisest ja programmi koostamisest kuni rakendamiseni.

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

| 8. | Euroopa Kontrollikoja audit viidi läbi hindamaks programmi CARDS komisjonipoolse haldamise tõhusust. Auditi peamine eesmärk oli kindlaks teha järgmine:






  a) | kuivõrd asjakohased ja ühtsed olid programmi strateegilised suunised; |
| --- | --- | --- |

8.

Euroopa Kontrollikoja audit viidi läbi hindamaks programmi CARDS komisjonipoolse haldamise tõhusust. Auditi peamine eesmärk oli kindlaks teha järgmine:

a)

kuivõrd asjakohased ja ühtsed olid programmi strateegilised suunised;

| b) | kuivõrd asjakohane ja tõhus oli komisjoni poolt välja töötatud ja rakendatud lähenemisviis haldusküsimustele; |
| --- | --- |

b)

kuivõrd asjakohane ja tõhus oli komisjoni poolt välja töötatud ja rakendatud lähenemisviis haldusküsimustele;

| c) | kuivõrd edendasid programmi kaudu rahastatud projektid abisaajariikide omavastutust; |
| --- | --- |

c)

kuivõrd edendasid programmi kaudu rahastatud projektid abisaajariikide omavastutust;

| d) | kui tõhusad olid järelevalve ja hindamine puuduste tuvastamisel ja leidudest teavitamisel ning kui õigeaegselt võttis komisjon nende põhjal meetmeid. |
| --- | --- |

d)

kui tõhusad olid järelevalve ja hindamine puuduste tuvastamisel ja leidudest teavitamisel ning kui õigeaegselt võttis komisjon nende põhjal meetmeid.

| 9. | Auditeerimine hõlmas strateegiadokumentide ja kavade, suuniste ja aruannete läbivaatamist. Peale selle kontrolliti juhuslikku valimit CARDSi projektidest (lisa) ajavahemikul 2002–2005. |
| --- | --- |

9.

Auditeerimine hõlmas strateegiadokumentide ja kavade, suuniste ja aruannete läbivaatamist. Peale selle kontrolliti juhuslikku valimit CARDSi projektidest (lisa) ajavahemikul 2002–2005.

| 10. | Auditi käigus kontrolliti ka nii komisjoni nimel koostatud asjakohaseid hindamisaruandeid, sealhulgas juunis 2004 valminud programmi CARDS vahehinnangut, (5) kui ka komisjoni järelkontrollitegevusi. Kontrollikoda leidis, et nende tulemusi oli võimalik kasutada toetava tõendusmaterjalina koja enda auditileidude puhul (6). |
| --- | --- |

10.

Auditi käigus kontrolliti ka nii komisjoni nimel koostatud asjakohaseid hindamisaruandeid, sealhulgas juunis 2004 valminud programmi CARDS vahehinnangut, (5) kui ka komisjoni järelkontrollitegevusi. Kontrollikoda leidis, et nende tulemusi oli võimalik kasutada toetava tõendusmaterjalina koja enda auditileidude puhul (6).

TÄHELEPANEKUD

Programmi kavandamise strateegiliste suuniste puudused

Riigistrateegia dokumendid olid liiga üldsõnalised, mitmeaastastel sihtprogrammidel puudusid selged prioriteedid, puudusid tõhusad abistamissuunised

| 11. | CARDSi määruses on sätestatud CARDSi abi peamiste strateegiadokumentide õiguslik alus: „Ühenduse abi tuleks hallata strateegilise raamistiku ning ühe- ja mitmeaastaste programmide alusel, mille kohta käesoleva määrusega asutatav korralduskomitee esitab oma arvamuse.” |
| --- | --- |

11.

CARDSi määruses on sätestatud CARDSi abi peamiste strateegiadokumentide õiguslik alus: „Ühenduse abi tuleks hallata strateegilise raamistiku ning ühe- ja mitmeaastaste programmide alusel, mille kohta käesoleva määrusega asutatav korralduskomitee esitab oma arvamuse.”

| 12. | Kontrollikoda hindas, kuivõrd asjakohased olid strateegilised suunised programmi CARDS juhtimisel ja kuivõrd oli programm suunatud kaasatud riikide spetsiifiliste vajaduste rahuldamisele, olles samas kooskõlas õigusaktides sätestatud programmieesmärkidega ning stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessiga üldiselt. |
| --- | --- |

12.

Kontrollikoda hindas, kuivõrd asjakohased olid strateegilised suunised programmi CARDS juhtimisel ja kuivõrd oli programm suunatud kaasatud riikide spetsiifiliste vajaduste rahuldamisele, olles samas kooskõlas õigusaktides sätestatud programmieesmärkidega ning stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessiga üldiselt.

| 13. | Vastavalt CARDSi määrusele koostas komisjon Lääne-Balkani riikide jaoks strateegilise raamistiku ning iga riigi jaoks riigistrateegia dokumendi, samuti piirkondliku strateegiadokumendi, võttes arvesse kõiki abisaajariike. Reguleeriva raamistiku nõuete kohaselt töötas komisjon välja kaks mitmeaastast sihtprogrammi, ühe igale riigile ja ühe piirkondliku riikidevahelise programmi jaoks perioodideks 2002–2004 ja 2005–2006. |
| --- | --- |

13.

Vastavalt CARDSi määrusele koostas komisjon Lääne-Balkani riikide jaoks strateegilise raamistiku ning iga riigi jaoks riigistrateegia dokumendi, samuti piirkondliku strateegiadokumendi, võttes arvesse kõiki abisaajariike. Reguleeriva raamistiku nõuete kohaselt töötas komisjon välja kaks mitmeaastast sihtprogrammi, ühe igale riigile ja ühe piirkondliku riikidevahelise programmi jaoks perioodideks 2002–2004 ja 2005–2006.

| 14. | 2004. aastal, esimese mitmeaastase sihtprogrammi lõpus kiitis Euroopa Ülemkogu heaks Euroopa partnerluse dokumendid, millega olid hõlmatud Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik ning Serbia ja Montenegro koos Kosovoga, (7) eesmärgiga intensiivistada stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi (8). Partnerlused töötati välja piirkonna iga riigi jaoks ning nendes määrati kindlaks partnerriikide tegevusvaldkonnad ja kohustused, mis aitaksid neid riike Euroopa Liidule lähendada. ELi abi tuli suunata partnerlustes sätestatud prioriteetidele. |
| --- | --- |

14.

2004. aastal, esimese mitmeaastase sihtprogrammi lõpus kiitis Euroopa Ülemkogu heaks Euroopa partnerluse dokumendid, millega olid hõlmatud Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik ning Serbia ja Montenegro koos Kosovoga, (7) eesmärgiga intensiivistada stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi (8). Partnerlused töötati välja piirkonna iga riigi jaoks ning nendes määrati kindlaks partnerriikide tegevusvaldkonnad ja kohustused, mis aitaksid neid riike Euroopa Liidule lähendada. ELi abi tuli suunata partnerlustes sätestatud prioriteetidele.

| 15. | Audit tõi esile puudusi CARDSi programmide kavandamismehhanismide strateegilistes suunistes. Riigistrateegia dokumentides kirjeldatud strateegiad, mis olid küll formaalselt komisjoni strateegiadokumentide juhistega kooskõlas, olid liiga üldsõnalised selleks, et nendest programmide kavandamisel kasu oleks. Riigistrateegia dokumente ei ajakohastatud ega viidud kooskõlla selliste oluliste muutustega nagu nõukogu vastu võetud Euroopa partnerlusdokumendid. |
| --- | --- |

15.

Audit tõi esile puudusi CARDSi programmide kavandamismehhanismide strateegilistes suunistes. Riigistrateegia dokumentides kirjeldatud strateegiad, mis olid küll formaalselt komisjoni strateegiadokumentide juhistega kooskõlas, olid liiga üldsõnalised selleks, et nendest programmide kavandamisel kasu oleks. Riigistrateegia dokumente ei ajakohastatud ega viidud kooskõlla selliste oluliste muutustega nagu nõukogu vastu võetud Euroopa partnerlusdokumendid.

| 16. | Mitmeaastastes sihtprogrammides ei kehtestatud valdkondadesiseseid ega -vahelisi prioriteete, nagu oli nõutud komisjoni juhistes, (9) ega sätestatud ettenähtud meetmete ajakavu. Esimene Euroopa partnerlus aastal 2004 võimaldas komisjonil suunata 2005–2006. aasta mitmeaastases sihtprogrammis meetmeid konkreetsemalt (10). Kuigi 2005.–2006. aasta mitmeaastased sihtprogrammid sisaldasid viiteid Euroopa partnerluste prioriteetidele, andsid need siiski liiga vähe suuniseid rahastatavate meetmete valikuks. |
| --- | --- |

16.

Mitmeaastastes sihtprogrammides ei kehtestatud valdkondadesiseseid ega -vahelisi prioriteete, nagu oli nõutud komisjoni juhistes, (9) ega sätestatud ettenähtud meetmete ajakavu. Esimene Euroopa partnerlus aastal 2004 võimaldas komisjonil suunata 2005–2006. aasta mitmeaastases sihtprogrammis meetmeid konkreetsemalt (10). Kuigi 2005.–2006. aasta mitmeaastased sihtprogrammid sisaldasid viiteid Euroopa partnerluste prioriteetidele, andsid need siiski liiga vähe suuniseid rahastatavate meetmete valikuks.

| 17. | CARDSi määruse kohaselt pidi CARDSi korralduskomitee (11) esitama oma arvamuse CARDSi programmide kavandamise suuniste, mitmeaastaste sihtprogrammide ja aastaprogrammide kohta, et tõhustada strateegilist suunamist programmide kavandamise protsessis. Tegelikkuses ei leitud mingeid tõendeid selle kohta, et komitee töö oleks aidanud kaasa dokumendikavandite kvaliteedi parandamisele. |
| --- | --- |

17.

CARDSi määruse kohaselt pidi CARDSi korralduskomitee (11) esitama oma arvamuse CARDSi programmide kavandamise suuniste, mitmeaastaste sihtprogrammide ja aastaprogrammide kohta, et tõhustada strateegilist suunamist programmide kavandamise protsessis. Tegelikkuses ei leitud mingeid tõendeid selle kohta, et komitee töö oleks aidanud kaasa dokumendikavandite kvaliteedi parandamisele.

| 18. | Komisjonipoolne üksikasjalik valdkondlik analüüs ja/või abisaajariigi siseriiklik strateegia enamasti puudus või oli koostatud liiga hilja ega võimaldanud enam strateegilisi suuniseid täiustada. Selle tulemusena ei valitud projekte objektiivsete kriteeriumide alusel. Teatavatel juhtudel tehti valik abisaajate otsese nõudmise peale. |
| --- | --- |

18.

Komisjonipoolne üksikasjalik valdkondlik analüüs ja/või abisaajariigi siseriiklik strateegia enamasti puudus või oli koostatud liiga hilja ega võimaldanud enam strateegilisi suuniseid täiustada. Selle tulemusena ei valitud projekte objektiivsete kriteeriumide alusel. Teatavatel juhtudel tehti valik abisaajate otsese nõudmise peale.

| 19. | Kuigi projektide väljavalimise menetlus oli keerukas, ei hõlmanud see selget metoodikat projektivaliku optimeerimiseks. Näiteks ei tehtud enne projektide väljavalimist võimalike alternatiivsete projektide kulude-tulude analüüsi (12) ega muud võrdlevat analüüsi. Mõned projektid kujutasid endast üksnes varasema toetuse jätku. Puudusid juhised, mis oleksid aidanud otsustada, milline sekkumine toetaks stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi kõige paremini. |
| --- | --- |

19.

Kuigi projektide väljavalimise menetlus oli keerukas, ei hõlmanud see selget metoodikat projektivaliku optimeerimiseks. Näiteks ei tehtud enne projektide väljavalimist võimalike alternatiivsete projektide kulude-tulude analüüsi (12) ega muud võrdlevat analüüsi. Mõned projektid kujutasid endast üksnes varasema toetuse jätku. Puudusid juhised, mis oleksid aidanud otsustada, milline sekkumine toetaks stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi kõige paremini.

Strateegiliste suuniste puudused põhjustasid probleeme programmide rakendamisel

| 20. | Audit tuvastas erinevusi kavandatud ja rakendatud projektide vahel. Mõned olulised projektid jäid ellu viimata abisaajariigi vastuseisu tõttu, mõne puhul jäeti esialgsed kavad kõrvale (1. selgitus).

  1. selgitusElluviimata projektide näiteid1. juhtum. Poliitilise toetuse puudumine Serbia kõrgeimale kontrolliasutuseleJuba 2001 oli EAR kindaks teinud, millest peaks koosnema Serbia valitsuse märkimisväärne institutsionaalne reform. See pidi hõlmama toetust riigikassale ja siseauditi toimimisele, aga ka kõrgeima kontrolliasutuse loomise projekti. Serbia parlamendilt jäi aga vajalik toetus kõrgeimale kontrolliasutusele saamata ja kuni 2006. aasta programmini projekti enam ei edendatud.2. juhtum. Euroopa Ühenduse politseiabi missioon AlbaaniasAlbaania justiits- ja siseküsimuste valdkonna projektikirjelduses 2002. programmiaastaks oli kavandatud, et politsei ja avaliku korra edendamisele suunatud komponent „peab aitama luua õigusriiki ja toimivaid politseijõude, kes suudaksid tagada demokraatliku stabiilsuse”. Taotluses märgiti järgmist: „Projekt viiakse ellu Euroopa Ühenduse politseiabi missiooni (ECPA) toetamise, koolituse ja sellega seotud investeerimistoetuste kaudu.” Politsei ja avaliku korra edendamisele suunatud komponendile eraldatud 8 miljonist eurost 4 miljonit oli planeeritud institutsioonide väljaarendamise toetamiseks (ECPA missiooni rahastamiseks), 2,5 miljonit eurot koolituseks ja toetusteks ning 1,5 miljonit investeeringuteks.Tegelikkuses ei võetud projektikirjeldust üldse arvesse. ECPA missiooni rahastamiseks ei kulutatud mitte ühtegi eurot. 4,7 miljonit eurot kulutati andmesidevõrgule, 1,9 miljonit eurot energiavarustusseadmetele ja 1 miljon julgeolekusektori reformi toetamiseks ÜRO programmi kaudu. |
| --- | --- |

20.

Audit tuvastas erinevusi kavandatud ja rakendatud projektide vahel. Mõned olulised projektid jäid ellu viimata abisaajariigi vastuseisu tõttu, mõne puhul jäeti esialgsed kavad kõrvale (1. selgitus).

1. selgitusElluviimata projektide näiteid1. juhtum. Poliitilise toetuse puudumine Serbia kõrgeimale kontrolliasutuseleJuba 2001 oli EAR kindaks teinud, millest peaks koosnema Serbia valitsuse märkimisväärne institutsionaalne reform. See pidi hõlmama toetust riigikassale ja siseauditi toimimisele, aga ka kõrgeima kontrolliasutuse loomise projekti. Serbia parlamendilt jäi aga vajalik toetus kõrgeimale kontrolliasutusele saamata ja kuni 2006. aasta programmini projekti enam ei edendatud.2. juhtum. Euroopa Ühenduse politseiabi missioon AlbaaniasAlbaania justiits- ja siseküsimuste valdkonna projektikirjelduses 2002. programmiaastaks oli kavandatud, et politsei ja avaliku korra edendamisele suunatud komponent „peab aitama luua õigusriiki ja toimivaid politseijõude, kes suudaksid tagada demokraatliku stabiilsuse”. Taotluses märgiti järgmist: „Projekt viiakse ellu Euroopa Ühenduse politseiabi missiooni (ECPA) toetamise, koolituse ja sellega seotud investeerimistoetuste kaudu.” Politsei ja avaliku korra edendamisele suunatud komponendile eraldatud 8 miljonist eurost 4 miljonit oli planeeritud institutsioonide väljaarendamise toetamiseks (ECPA missiooni rahastamiseks), 2,5 miljonit eurot koolituseks ja toetusteks ning 1,5 miljonit investeeringuteks.Tegelikkuses ei võetud projektikirjeldust üldse arvesse. ECPA missiooni rahastamiseks ei kulutatud mitte ühtegi eurot. 4,7 miljonit eurot kulutati andmesidevõrgule, 1,9 miljonit eurot energiavarustusseadmetele ja 1 miljon julgeolekusektori reformi toetamiseks ÜRO programmi kaudu.

Abi ümbersuunamine investeeringutoetustelt institutsioonide väljaarendamisele

| 21. | Kuna abisaajariigid taastusid sõjast, keskenduti programmi CARDS algusaastail pigem ülesehitustööle (investeeringuprojektide kaudu) kui institutsioonide väljaarendamisele. Programmi edenedes oli aga vaja asetada institutsioonide väljaarendamisele suurem rõhk. |
| --- | --- |

21.

Kuna abisaajariigid taastusid sõjast, keskenduti programmi CARDS algusaastail pigem ülesehitustööle (investeeringuprojektide kaudu) kui institutsioonide väljaarendamisele. Programmi edenedes oli aga vaja asetada institutsioonide väljaarendamisele suurem rõhk.

| 22. | Abi ümbersuunamisest oli huvitatud eelarve täitmist kinnitav asutus. Oma 2002. aasta mais avaldatud aruandes Euroopa Ülesehitusameti (EAR) kohta pidas Euroopa Parlament vajalikuks, et EAR suurendaks märkimisväärselt kõnealuses kahes riigis (Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik ja endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik) ELi poolt institutsioonide väljaarendamisele osutatava abi osakaalu. |
| --- | --- |

22.

Abi ümbersuunamisest oli huvitatud eelarve täitmist kinnitav asutus. Oma 2002. aasta mais avaldatud aruandes Euroopa Ülesehitusameti (EAR) kohta pidas Euroopa Parlament vajalikuks, et EAR suurendaks märkimisväärselt kõnealuses kahes riigis (Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik ja endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik) ELi poolt institutsioonide väljaarendamisele osutatava abi osakaalu.

| 23. | Kontrollikoda analüüsis CARDSi projekte, et teha kindlaks, milline on institutsioonide väljaarendamise projektide osakaal võrreldes investeeringuprojektidega, ning anda sellele hinnang (vt diagramm 1). |
| --- | --- |

23.

Kontrollikoda analüüsis CARDSi projekte, et teha kindlaks, milline on institutsioonide väljaarendamise projektide osakaal võrreldes investeeringuprojektidega, ning anda sellele hinnang (vt diagramm 1).

Image

| 24. | Aastail 2001–2005 on rõhuasetus institutsioonide väljaarendamise projektidele üldiselt suurenenud. Algusest peale oli selgem suund institutsioonide väljaarendamisele võetud nendes riikides, kus abi haldasid delegatsioonid, (14) võrreldes riikidega, kus abi haldajaks oli EAR (15). |
| --- | --- |

24.

Aastail 2001–2005 on rõhuasetus institutsioonide väljaarendamise projektidele üldiselt suurenenud. Algusest peale oli selgem suund institutsioonide väljaarendamisele võetud nendes riikides, kus abi haldasid delegatsioonid, (14) võrreldes riikidega, kus abi haldajaks oli EAR (15).

| 25. | Riikide haldussuutlikkuse tugevdamisel on olulise vahendina leidnud tunnustust mestimine (16). Ometi on mestimine Lääne-Balkani riikides, eriti endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis käivitunud aeglaselt. Viimatinimetatud riigis hakkas EAR mestimist kasutama alles 2005. aastal. EARi hinnangus mestimise kohta (17) järeldati, et ameti programmijuhid toetasid seda mõnikord liiga vähe ja et EARi töötajad ei olnud alati saanud piisavat koolitust selle vahendi kasutamiseks. |
| --- | --- |

25.

Riikide haldussuutlikkuse tugevdamisel on olulise vahendina leidnud tunnustust mestimine (16). Ometi on mestimine Lääne-Balkani riikides, eriti endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis käivitunud aeglaselt. Viimatinimetatud riigis hakkas EAR mestimist kasutama alles 2005. aastal. EARi hinnangus mestimise kohta (17) järeldati, et ameti programmijuhid toetasid seda mõnikord liiga vähe ja et EARi töötajad ei olnud alati saanud piisavat koolitust selle vahendi kasutamiseks.

| 26. | Kui Lääne-Balkani riigid olid sõjast taastunud, võeti programmikavandites, asjakohastes projektikirjeldustes, (18) aga ka juba elluviidavates projektides arvesse parlamendi soovi suunata rohkem ELi abi institutsioonide väljaarendamisse kui investeeringutoetustesse. Kavandatud projektides tehtud muudatused mõnel juhul aga hoopis vähendasid rõhuasetust institutsioonide väljaarendamisele (vt 2. selgitus).

  2. selgitusInstitutsioonide väljaarendamise projekti ümbersuunamine – integreeritud piirihaldus endises Jugoslaavia Makedoonia VabariigisEndise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi aastaprogramm CARDS 2003 nägi muu hulgas ette kontrolli tugevdamist rohelisel piiril ja eraldas selleks 2,8 miljonit eurot. Aastaprogrammi kohaselt oli selles valdkonnas vaja ellu viia hulk lühiajalisi meetmeid: 1) seada sisse spetsiaalne piirivalveteenistus, 2) täiustada värbamismenetlusi, 3) pakkuda piirikontrolli alast algkoolitust ja süvakursusi ning 4) tarnida võltsdokumentide tuvastamise ja sõidukite kõrgtehnoloogilise läbiotsimise seadmed koos asjakohaste väljaõppevahenditega.Sellel algatusel oli kaks erinevat eesmärki: 1) suurendada riikliku piiriteenistuse koostöövõimet olemasoleva organisatsioonilise raamistikuga, rahuldada kiireloomulised vajadused, ning 2) luua piiripolitsei uus organisatsioonistruktuur ja arendada välja toimimissuutlikkus kooskõlas Euroopa Liidu normidega.Selle asemel, et järjekindlalt tegeleda eespool nimetatud vajaduste rahuldamisega, kasutas EAR kogu summa sõidukite ostmiseks. |
| --- | --- |

26.

Kui Lääne-Balkani riigid olid sõjast taastunud, võeti programmikavandites, asjakohastes projektikirjeldustes, (18) aga ka juba elluviidavates projektides arvesse parlamendi soovi suunata rohkem ELi abi institutsioonide väljaarendamisse kui investeeringutoetustesse. Kavandatud projektides tehtud muudatused mõnel juhul aga hoopis vähendasid rõhuasetust institutsioonide väljaarendamisele (vt 2. selgitus).

2. selgitusInstitutsioonide väljaarendamise projekti ümbersuunamine – integreeritud piirihaldus endises Jugoslaavia Makedoonia VabariigisEndise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi aastaprogramm CARDS 2003 nägi muu hulgas ette kontrolli tugevdamist rohelisel piiril ja eraldas selleks 2,8 miljonit eurot. Aastaprogrammi kohaselt oli selles valdkonnas vaja ellu viia hulk lühiajalisi meetmeid: 1) seada sisse spetsiaalne piirivalveteenistus, 2) täiustada värbamismenetlusi, 3) pakkuda piirikontrolli alast algkoolitust ja süvakursusi ning 4) tarnida võltsdokumentide tuvastamise ja sõidukite kõrgtehnoloogilise läbiotsimise seadmed koos asjakohaste väljaõppevahenditega.Sellel algatusel oli kaks erinevat eesmärki: 1) suurendada riikliku piiriteenistuse koostöövõimet olemasoleva organisatsioonilise raamistikuga, rahuldada kiireloomulised vajadused, ning 2) luua piiripolitsei uus organisatsioonistruktuur ja arendada välja toimimissuutlikkus kooskõlas Euroopa Liidu normidega.Selle asemel, et järjekindlalt tegeleda eespool nimetatud vajaduste rahuldamisega, kasutas EAR kogu summa sõidukite ostmiseks.

| 27. | Kontrollikoda ei leidnud mingeid tõendeid selle kohta, et korralduskomitee teostaks projektide üle pärast nende heakskiitmist pidevat järelevalvet. Teisisõnu, kui projektide elluviimist oli alustatud, ei tundnud korralduskomitee nende hilisemate muudatuste vastu huvi. |
| --- | --- |

27.

Kontrollikoda ei leidnud mingeid tõendeid selle kohta, et korralduskomitee teostaks projektide üle pärast nende heakskiitmist pidevat järelevalvet. Teisisõnu, kui projektide elluviimist oli alustatud, ei tundnud korralduskomitee nende hilisemate muudatuste vastu huvi.

Tõhusad haldusstruktuurid tagasid abi kiire kohalejõudmise, kuid see pani proovile riikide haldussuutlikkuse

Haldusstruktuurid ei olnud alati asjakohased

| 28. | Juulis 1998 avaldas kontrollikoda eriaruande nr 5/98 ülesehitustöö kohta endises Jugoslaavias (ajavahemikul 1996–1997). Audit hõlmas kahte riiki: Bosnia ja Hertsegoviinat ning vähemal määral Horvaatiat. Aruanne sisaldas kriitikat selle kohta, et vaatamata ELi selgele tahteavaldusele ei õnnestunud komisjonil suunata endise Jugoslaavia ülesehituse küsimustega tegelema piisavalt inimesi, ei oma peakorteris ega ka kohapeal. Kontrollikoda tegi järgmised järeldused:






  a) | ELi eraldatud summade kasutamine ülesehituses aeglustus rakendusprogrammi puudumise, personali vähesuse, tegevuse liigse tsentraliseerituse tõttu peakorterisse ja kohalike ametivõimude institutsioonilise nõrkuse tõttu; |
| --- | --- | --- |

28.

Juulis 1998 avaldas kontrollikoda eriaruande nr 5/98 ülesehitustöö kohta endises Jugoslaavias (ajavahemikul 1996–1997). Audit hõlmas kahte riiki: Bosnia ja Hertsegoviinat ning vähemal määral Horvaatiat. Aruanne sisaldas kriitikat selle kohta, et vaatamata ELi selgele tahteavaldusele ei õnnestunud komisjonil suunata endise Jugoslaavia ülesehituse küsimustega tegelema piisavalt inimesi, ei oma peakorteris ega ka kohapeal. Kontrollikoda tegi järgmised järeldused:

a)

ELi eraldatud summade kasutamine ülesehituses aeglustus rakendusprogrammi puudumise, personali vähesuse, tegevuse liigse tsentraliseerituse tõttu peakorterisse ja kohalike ametivõimude institutsioonilise nõrkuse tõttu;

| b) | 1997. aastal oli ELi ülesehitusprogrammi väljamaksete määr (29 %) suhteliselt madal võrreldes teiste rahastajatega (52 %); |
| --- | --- |

b)

1997. aastal oli ELi ülesehitusprogrammi väljamaksete määr (29 %) suhteliselt madal võrreldes teiste rahastajatega (52 %);

| c) | kolme eri määruse üheaegne eksisteerimine, mis kõik reguleerisid ülesehitusmeetmete rahastamiseks kasutatavaid eelarvepositsioone, raskendas komisjonipoolset haldamist. |
| --- | --- |

c)

kolme eri määruse üheaegne eksisteerimine, mis kõik reguleerisid ülesehitusmeetmete rahastamiseks kasutatavaid eelarvepositsioone, raskendas komisjonipoolset haldamist.

| 29. | ELi abi kohaletoimetamisega seotud puudustest ülesaamiseks soovitas kontrollikoda komisjonil volitada abi haldama oma delegatsioonid ja keskenduda väiksemale arvule valdkondadele. |
| --- | --- |

29.

ELi abi kohaletoimetamisega seotud puudustest ülesaamiseks soovitas kontrollikoda komisjonil volitada abi haldama oma delegatsioonid ja keskenduda väiksemale arvule valdkondadele.

| 30. | Võttes arvesse eespool nimetatud puudusi, hindas kontrollikoda käesolevas auditis seda, kui tõhusad olid CARDSi haldusstruktuurid ja kas abi jõudis piisavalt kiiresti kohale. |
| --- | --- |

30.

Võttes arvesse eespool nimetatud puudusi, hindas kontrollikoda käesolevas auditis seda, kui tõhusad olid CARDSi haldusstruktuurid ja kas abi jõudis piisavalt kiiresti kohale.

| 31. | Auditi käigus leiti, et ELi tegevuse tõhusus Lääne-Balkani riikides oli alates 1998. aastast tunduvalt paranenud. Toimunud olid suured muutused. Esiteks ühtlustas CARDSi määrus sarnaste tegevuste õiguslikud alused. Teiseks oli käivitatud haldusfunktsioonide üleandmise protsess, et kiirendada ELi välisabi kohaletoimetamist ja parandada selle kvaliteeti (19). Kolmandaks delegeeris komisjon osa abi rakendamisest uuele, spetsiaalselt selleks loodud organisatsioonile – Euroopa Ülesehitusametile. Kõik need meetmed kiirendasid abi kohalejõudmist ja suurendasid selle tõhusust (vt 3. selgitus).

  3. selgitusCARDSi raames sõlmitud lepingute kõrge määra näitedEAR loodi selleks, et Kosovo elanikkonna konfliktijärgsete kiireloomuliste vajaduste rahuldamiseks vahetult pärast 1999. aasta kriisi oleks võimalik tegutseda kiiresti ja tõhusalt. Kontrollikoda on jõudnud varasemates auditites järeldusele, et EARi tegevus Kosovos vahetult pärast kriisi täitis oma ambitsioonikad eesmärgid põhiteenuste valdkonnas. Lepingute sõlmimise kõrge määr on Kosovos püsinud kogu programmi CARDS vältel. 2006. aasta novembri seisuga oli EARi poolt Kosovos komisjoni nimel hallatud vahendite maht 1 100 miljonit eurot, kusjuures umbes 91 % osas sellest olid lepingud sõlmitud ja umbes 86 % rahast oli välja makstud. Koos NATO juhitavate rahutagamisjõududega aitas ELi abi normaliseerida elu Kosovos. |
| --- | --- |

31.

Auditi käigus leiti, et ELi tegevuse tõhusus Lääne-Balkani riikides oli alates 1998. aastast tunduvalt paranenud. Toimunud olid suured muutused. Esiteks ühtlustas CARDSi määrus sarnaste tegevuste õiguslikud alused. Teiseks oli käivitatud haldusfunktsioonide üleandmise protsess, et kiirendada ELi välisabi kohaletoimetamist ja parandada selle kvaliteeti (19). Kolmandaks delegeeris komisjon osa abi rakendamisest uuele, spetsiaalselt selleks loodud organisatsioonile – Euroopa Ülesehitusametile. Kõik need meetmed kiirendasid abi kohalejõudmist ja suurendasid selle tõhusust (vt 3. selgitus).

3. selgitusCARDSi raames sõlmitud lepingute kõrge määra näitedEAR loodi selleks, et Kosovo elanikkonna konfliktijärgsete kiireloomuliste vajaduste rahuldamiseks vahetult pärast 1999. aasta kriisi oleks võimalik tegutseda kiiresti ja tõhusalt. Kontrollikoda on jõudnud varasemates auditites järeldusele, et EARi tegevus Kosovos vahetult pärast kriisi täitis oma ambitsioonikad eesmärgid põhiteenuste valdkonnas. Lepingute sõlmimise kõrge määr on Kosovos püsinud kogu programmi CARDS vältel. 2006. aasta novembri seisuga oli EARi poolt Kosovos komisjoni nimel hallatud vahendite maht 1 100 miljonit eurot, kusjuures umbes 91 % osas sellest olid lepingud sõlmitud ja umbes 86 % rahast oli välja makstud. Koos NATO juhitavate rahutagamisjõududega aitas ELi abi normaliseerida elu Kosovos.

| 32. | Kokku kasutati CARDSi rakendamisel nelja erinevat meetodit ja struktuuri (vt diagramm 2), millest enamik jättis vähe võimalusi abisaajariikide kaasamiseks. Seda tehti abi kiire kohaletoimetamise tagamiseks ning see kajastas ka kõnealuste riikide haldusstruktuuride nõrkust. |
| --- | --- |

32.

Kokku kasutati CARDSi rakendamisel nelja erinevat meetodit ja struktuuri (vt diagramm 2), millest enamik jättis vähe võimalusi abisaajariikide kaasamiseks. Seda tehti abi kiire kohaletoimetamise tagamiseks ning see kajastas ka kõnealuste riikide haldusstruktuuride nõrkust.

Image

| 33. | Erinevate haldusstruktuuride peamised iseloomulikud jooned on järgmised:






  a) | tsentraliseeritud haldamine laienemise peadirektoraadis (varem EuropeAidis): laienemise peadirektoraat haldab piirkondlikke programme otse oma peakorterist. Piirkondlikud programmid on suunatud haldussuutlikkuse suurendamisele – nt tollis, võitlusele organiseeritud kuritegevusega ja kodanikuühiskonna toetamisele; |
| --- | --- | --- |

33.

Erinevate haldusstruktuuride peamised iseloomulikud jooned on järgmised:

a)

tsentraliseeritud haldamine laienemise peadirektoraadis (varem EuropeAidis): laienemise peadirektoraat haldab piirkondlikke programme otse oma peakorterist. Piirkondlikud programmid on suunatud haldussuutlikkuse suurendamisele – nt tollis, võitlusele organiseeritud kuritegevusega ja kodanikuühiskonna toetamisele;

| b) | üleantud haldusvolitused: volitused anti Euroopa Komisjoni delegatsioonidele Albaanias, Bosnia ja Hertsegoviinas ning Horvaatias (20). Volituste üleandmise tulemusena hakkasid delegatsioonid vastutama projektide ettevalmistamise, lepingute sõlmimise ning rakendamise eest nii rahastamise kui tehnilises osas; |
| --- | --- |

b)

üleantud haldusvolitused: volitused anti Euroopa Komisjoni delegatsioonidele Albaanias, Bosnia ja Hertsegoviinas ning Horvaatias (20). Volituste üleandmise tulemusena hakkasid delegatsioonid vastutama projektide ettevalmistamise, lepingute sõlmimise ning rakendamise eest nii rahastamise kui tehnilises osas;

| c) | detsentraliseeritud rakendamine: kaasatud on komisjon, kes delegeerib mõne programmi rakendamise abisaajariikide Albaania ja Horvaatia valitsustele; |
| --- | --- |

c)

detsentraliseeritud rakendamine: kaasatud on komisjon, kes delegeerib mõne programmi rakendamise abisaajariikide Albaania ja Horvaatia valitsustele;

| d) | kaudne tsentraliseeritud haldamine: ELi sõltumatu agentuur Euroopa Ülesehitusamet (EAR) (21) haldab programme Kosovos, (22) Serbias, Montenegros ja endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis. EAR on aruandekohustuslik Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlamendi ees, kuid mitte Euroopa Komisjoni ees. |
| --- | --- |

d)

kaudne tsentraliseeritud haldamine: ELi sõltumatu agentuur Euroopa Ülesehitusamet (EAR) (21) haldab programme Kosovos, (22) Serbias, Montenegros ja endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis. EAR on aruandekohustuslik Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlamendi ees, kuid mitte Euroopa Komisjoni ees.

| 34. | Kontrollikoda leidis, et üleantud haldusvolitused ja kaudne tsentraliseeritus (EAR) tagasid abi tõhusa kohaletoimetamise, kuid kahe ülejäänud struktuuri korral (st tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud haldamine) täheldati puudusi (23). |
| --- | --- |

34.

Kontrollikoda leidis, et üleantud haldusvolitused ja kaudne tsentraliseeritus (EAR) tagasid abi tõhusa kohaletoimetamise, kuid kahe ülejäänud struktuuri korral (st tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud haldamine) täheldati puudusi (23).

| 35. | Nii delegatsioonides kui ka EARis kasvas projektijuhtimise kiirus operatiivüksuste ressursi suurenemise ning finantseerimise ja lepinguliste töötajate kohapealse kättesaadavuse tõttu. Parem kontakt abisaaja ja teiste asjaomaste osapooltega ning kohalike tingimuste, ohtude ja võimaluste parem mõistmine parandasid töötulemusi, lühendades samas probleemide lahendamisele kuluvat aega (24). |
| --- | --- |

35.

Nii delegatsioonides kui ka EARis kasvas projektijuhtimise kiirus operatiivüksuste ressursi suurenemise ning finantseerimise ja lepinguliste töötajate kohapealse kättesaadavuse tõttu. Parem kontakt abisaaja ja teiste asjaomaste osapooltega ning kohalike tingimuste, ohtude ja võimaluste parem mõistmine parandasid töötulemusi, lühendades samas probleemide lahendamisele kuluvat aega (24).

| 36. | Kaks ülejäänud rakendusstruktuuri olid vähem tõhusad, kuid need olid ka rahalises mõttes vähemolulised. Tsentraliseeritud haldamise puhul – st tsentraliseeritult hallatavate piirkondlike riikidevaheliste programmide puhul – leiti mitmeid puudusi:






  a) | piirkondlikule koostööle eraldatud vahendid moodustasid kogukuludest väga väikese osa (umbes 5 %). Osa sellest, nt integreeritud piirihalduse vahendeid hallati riikide, mitte aga piirkonna tasandil; |
| --- | --- | --- |

36.

Kaks ülejäänud rakendusstruktuuri olid vähem tõhusad, kuid need olid ka rahalises mõttes vähemolulised. Tsentraliseeritud haldamise puhul – st tsentraliseeritult hallatavate piirkondlike riikidevaheliste programmide puhul – leiti mitmeid puudusi:

a)

piirkondlikule koostööle eraldatud vahendid moodustasid kogukuludest väga väikese osa (umbes 5 %). Osa sellest, nt integreeritud piirihalduse vahendeid hallati riikide, mitte aga piirkonna tasandil;

| b) | sarnaselt hallati igas riigis eraldi ka enamikku pagulaste tagasipöördumise programme, millel määratluse kohaselt on piiriülene iseloom; |
| --- | --- |

b)

sarnaselt hallati igas riigis eraldi ka enamikku pagulaste tagasipöördumise programme, millel määratluse kohaselt on piiriülene iseloom;

| c) | kuigi 2003. aastal astuti samme selleks, et abisaajariike senisest enam CARDSi piirkondlike eraldiste kasutamise programmide kavandamisse kaasata, ei saanud riigid piirkondlike projektide kohta reeglina piisavalt teavet. |
| --- | --- |

c)

kuigi 2003. aastal astuti samme selleks, et abisaajariike senisest enam CARDSi piirkondlike eraldiste kasutamise programmide kavandamisse kaasata, ei saanud riigid piirkondlike projektide kohta reeglina piisavalt teavet.

| 37. | Detsentraliseeritud rakendusstruktuuridel Albaanias ja Horvaatias oli samuti probleeme:






  a) | Albaanias jätkati Albaania Arengufondi (AAF) osalusega programme, ilma et komisjoni oleks andnud hinnangut, kas AAF suudab oma kohustusi vastavalt 2003. aastal kohaldatavale finantsmäärusele täita. AAFiga tekkinud probleemide tõttu otsustas komisjon tunduvalt vähendada Albaania CARDSi detsentraliseeritud osa ja andis selle üle delegatsioonile; |
| --- | --- | --- |

37.

Detsentraliseeritud rakendusstruktuuridel Albaanias ja Horvaatias oli samuti probleeme:

a)

Albaanias jätkati Albaania Arengufondi (AAF) osalusega programme, ilma et komisjoni oleks andnud hinnangut, kas AAF suudab oma kohustusi vastavalt 2003. aastal kohaldatavale finantsmäärusele täita. AAFiga tekkinud probleemide tõttu otsustas komisjon tunduvalt vähendada Albaania CARDSi detsentraliseeritud osa ja andis selle üle delegatsioonile;

| b) | 2002. aastal astuti Horvaatias konkreetseid samme ametliku detsentraliseerimise suunas. Detsentraliseerimise tempo puhul, mida EuropeAid pidas asjakohaseks, ei arvestatud oludega, milles Horvaatia rahandusministeerium pidi praktiliselt tegutsema. Selle tulemusena detsentraliseerimisprotsess aastail 2003–2005 seiskus. Kui programm CARDS läks 2005. aasta alguses EuropeAidilt üle laienemise peadirektoraadile, hindas komisjon olukorda uuesti ja otsustas veebruaris 2006 Horvaatias detsentraliseerimise taaskäivitada (25). |
| --- | --- |

b)

2002. aastal astuti Horvaatias konkreetseid samme ametliku detsentraliseerimise suunas. Detsentraliseerimise tempo puhul, mida EuropeAid pidas asjakohaseks, ei arvestatud oludega, milles Horvaatia rahandusministeerium pidi praktiliselt tegutsema. Selle tulemusena detsentraliseerimisprotsess aastail 2003–2005 seiskus. Kui programm CARDS läks 2005. aasta alguses EuropeAidilt üle laienemise peadirektoraadile, hindas komisjon olukorda uuesti ja otsustas veebruaris 2006 Horvaatias detsentraliseerimise taaskäivitada (25).

Abi osutati kiiresti, kuid ei võetud piisavalt arvesse abisaajariikide suutlikkust seda vastu võtta

| 38. | Euroopa Kontrollikoda on välistegevust käsitlevates aruannetes (nt eriaruanne nr 6/2006 komisjoni arengukoostöö keskkonnaaspektide kohta) (26) korduvalt kritiseerinud komisjoni viivituste tõttu lepingute sõlmimisel ja täitmisel. Vastupidiselt sellele on lepingute sõlmimine programmi CARDS puhul kulgenud Kosovos, Bosnia ja Hertsegoviinas ning Serbias väga kiiresti (vt diagramm 3), samas kui Albaanias ja Horvaatias on see varasemate programmide võlgnevuste tõttu käivitunud suhteliselt aeglaselt. |
| --- | --- |

38.

Euroopa Kontrollikoda on välistegevust käsitlevates aruannetes (nt eriaruanne nr 6/2006 komisjoni arengukoostöö keskkonnaaspektide kohta) (26) korduvalt kritiseerinud komisjoni viivituste tõttu lepingute sõlmimisel ja täitmisel. Vastupidiselt sellele on lepingute sõlmimine programmi CARDS puhul kulgenud Kosovos, Bosnia ja Hertsegoviinas ning Serbias väga kiiresti (vt diagramm 3), samas kui Albaanias ja Horvaatias on see varasemate programmide võlgnevuste tõttu käivitunud suhteliselt aeglaselt.

Image

| 39. | Vajadus seda viivitust tasa teha tekitas Albaanias hiljem lepingute allkirjastamise suure kontsentreerumise teatud perioodi: 63 % perioodil 2001–2005 sõlmitud CARDSi lepingutest allkirjastati 2004. aastal, mistõttu tuli ühel ja samal ajal täita palju lepinguid ning see pani tugevalt proovile abisaajate suutlikkuse abi vastu võtta (vt 4. selgitus) (27). 2001. aasta programmi viivitused tähendasid, et Horvaatias rakendati kahte aastaprogrammi üheaegselt.

  4. selgitusAlbaania ülekoormatud haldusressursidLisaks projektide suurele kontsentreerumisele lühikesele perioodile oli Albaanias suurem osa abist suunatud justiits- ja siseküsimuste valdkonda. Auditi läbiviimise ajal oli selles valdkonnas üheaegselt käimas vähemalt 48 projekti. 13 nendest finantseeris EL ja 35 teised rahastajad.Näiteks projekti EURALIUS puhul Albaanias (Euroopa abimissioon Albaania justiitssüsteemi edendamiseks) leidis audit, et projekt oli koostatud väga ambitsioonikalt. Saavutada tuli kümme konkreetset eesmärki, kaasates üheaegselt 15 erinevat projektipartnerit. Sealjuures tuli arvukalt partnereid kaasata igaühe puhul nendest kümnest eesmärgist. Selle tulemusena oleks justiitsministeerium, kes oli projekti peamine kasusaaja, pidanud toime tulema 78 ettenähtud tegevusega. |
| --- | --- |

39.

Vajadus seda viivitust tasa teha tekitas Albaanias hiljem lepingute allkirjastamise suure kontsentreerumise teatud perioodi: 63 % perioodil 2001–2005 sõlmitud CARDSi lepingutest allkirjastati 2004. aastal, mistõttu tuli ühel ja samal ajal täita palju lepinguid ning see pani tugevalt proovile abisaajate suutlikkuse abi vastu võtta (vt 4. selgitus) (27). 2001. aasta programmi viivitused tähendasid, et Horvaatias rakendati kahte aastaprogrammi üheaegselt.

4. selgitusAlbaania ülekoormatud haldusressursidLisaks projektide suurele kontsentreerumisele lühikesele perioodile oli Albaanias suurem osa abist suunatud justiits- ja siseküsimuste valdkonda. Auditi läbiviimise ajal oli selles valdkonnas üheaegselt käimas vähemalt 48 projekti. 13 nendest finantseeris EL ja 35 teised rahastajad.Näiteks projekti EURALIUS puhul Albaanias (Euroopa abimissioon Albaania justiitssüsteemi edendamiseks) leidis audit, et projekt oli koostatud väga ambitsioonikalt. Saavutada tuli kümme konkreetset eesmärki, kaasates üheaegselt 15 erinevat projektipartnerit. Sealjuures tuli arvukalt partnereid kaasata igaühe puhul nendest kümnest eesmärgist. Selle tulemusena oleks justiitsministeerium, kes oli projekti peamine kasusaaja, pidanud toime tulema 78 ettenähtud tegevusega.

| 40. | Komisjoni poolt kannustatud kiire lepingusõlmimise üks peamisi ebasoovitavaid kõrvalmõjusid seisnes selles, et abisaajad ei pruukinud saada projektidest täit kasu, mistõttu vähenes nende tulemuslikkus ja mõju. |
| --- | --- |

40.

Komisjoni poolt kannustatud kiire lepingusõlmimise üks peamisi ebasoovitavaid kõrvalmõjusid seisnes selles, et abisaajad ei pruukinud saada projektidest täit kasu, mistõttu vähenes nende tulemuslikkus ja mõju.

| 41. | Projektide tulemuslikkuse tagamiseks on ühenduse abi stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi raames tingimuslik ja tingimuste täitmata jätmisel võib komisjon võtta asjakohaseid meetmeid. Sellegipoolest viidi ellu ka projekte, mille puhul kasusaaja ei järginud tingimusi ning mis seetõttu andsid oodatust vähem lisaväärtust. Selliseks näiteks on Horvaatia kohtusüsteemi toetamine, mida on kirjeldatud 5. selgituses.

  5. selgitusToetus Horvaatia kohtusüsteemile2002. aasta programmist rahastatud mestiprojekt viidi ellu vaatamata sellele, et projekti käivitamisel ei olnud täidetud mitte ükski projekti dokumentatsioonis sätestatud tingimustest. Üks tingimus eeldas kohtureformi strateegia olemasolu. Kuna projekt oli komisjoni jaoks absoluutne prioriteet, suruti see abisaajale peale. Eespool loetletud põhjustel ei toonud abisaajale, st Horvaatia justiitsministeeriumile antud soovitused kõigis valdkondades kaasa märkimisväärseid tegusid, kuigi abisaaja nõustus soovitustega. |
| --- | --- |

41.

Projektide tulemuslikkuse tagamiseks on ühenduse abi stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi raames tingimuslik ja tingimuste täitmata jätmisel võib komisjon võtta asjakohaseid meetmeid. Sellegipoolest viidi ellu ka projekte, mille puhul kasusaaja ei järginud tingimusi ning mis seetõttu andsid oodatust vähem lisaväärtust. Selliseks näiteks on Horvaatia kohtusüsteemi toetamine, mida on kirjeldatud 5. selgituses.

5. selgitusToetus Horvaatia kohtusüsteemile2002. aasta programmist rahastatud mestiprojekt viidi ellu vaatamata sellele, et projekti käivitamisel ei olnud täidetud mitte ükski projekti dokumentatsioonis sätestatud tingimustest. Üks tingimus eeldas kohtureformi strateegia olemasolu. Kuna projekt oli komisjoni jaoks absoluutne prioriteet, suruti see abisaajale peale. Eespool loetletud põhjustel ei toonud abisaajale, st Horvaatia justiitsministeeriumile antud soovitused kõigis valdkondades kaasa märkimisväärseid tegusid, kuigi abisaaja nõustus soovitustega.

Komisjoni halduslähenemine ei soodustanud abisaajariikide vastutuse kasvu

| 42. | Peale stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessile kaasaaitamise kirjeldatakse CARDSi määruse preambulis abi teisi peamisi eesmärke järgmiselt: „Praegune ühenduse abi [peaks]... suurendama saajariikide ja -üksuste vastutust selle [stabiliseerimis- ja assotsieerimis-] protsessi eest.” |
| --- | --- |

42.

Peale stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessile kaasaaitamise kirjeldatakse CARDSi määruse preambulis abi teisi peamisi eesmärke järgmiselt: „Praegune ühenduse abi [peaks]... suurendama saajariikide ja -üksuste vastutust selle [stabiliseerimis- ja assotsieerimis-] protsessi eest.”

| 43. | Nagu on märgitud punktis 31, oli haldusstruktuuride loomise peamine põhjus abi kiire kohaletoimetamise tagamine. Selle lähenemisviisi negatiivne külg on abisaajariigi vähene kaasatus. See lähenemisviis oli asjakohane ülesehituse etapil, kuid mitte enam siis, kui abi suunati infrastruktuuriprojektidelt institutsioonide väljaarendamise projektidele. |
| --- | --- |

43.

Nagu on märgitud punktis 31, oli haldusstruktuuride loomise peamine põhjus abi kiire kohaletoimetamise tagamine. Selle lähenemisviisi negatiivne külg on abisaajariigi vähene kaasatus. See lähenemisviis oli asjakohane ülesehituse etapil, kuid mitte enam siis, kui abi suunati infrastruktuuriprojektidelt institutsioonide väljaarendamise projektidele.

| 44. | Määruses ei ole kindlaks määratud abisaajariikide konkreetseid kohustusi. Hoolimata näilisest poliitilisest tahtest tuua need riigid võimalikult kiiresti Euroopa Liitu, ei ole sellele vastavalt suurendatud riikide haldusvastutust. Kontrollikoda ei leidnud ühtegi märki sellest, et komisjonil oleks olemas kas üldine või konkreetseid riike käsitlev ametlik abi haldamise strateegia, mis oleks suunatud abisaajate vastutuse pidevale suurendamisele. |
| --- | --- |

44.

Määruses ei ole kindlaks määratud abisaajariikide konkreetseid kohustusi. Hoolimata näilisest poliitilisest tahtest tuua need riigid võimalikult kiiresti Euroopa Liitu, ei ole sellele vastavalt suurendatud riikide haldusvastutust. Kontrollikoda ei leidnud ühtegi märki sellest, et komisjonil oleks olemas kas üldine või konkreetseid riike käsitlev ametlik abi haldamise strateegia, mis oleks suunatud abisaajate vastutuse pidevale suurendamisele.

Abisaajariikide piiratud vastutus projektide valiku ja pakkumiste korraldamise etapis

| 45. | Kontrollikoda hindas, kuivõrd aitas programmi CARDS komisjonipoolne haldamine kaasa abisaajariikide vastutuse suurendamisele projektitsükli juhtimise teatavatel kriitilistel etappidel. Samuti hindas ta ebapiisava omavastutuse tagajärgi. |
| --- | --- |

45.

Kontrollikoda hindas, kuivõrd aitas programmi CARDS komisjonipoolne haldamine kaasa abisaajariikide vastutuse suurendamisele projektitsükli juhtimise teatavatel kriitilistel etappidel. Samuti hindas ta ebapiisava omavastutuse tagajärgi.

| 46. | Komisjoni suunised projektide väljavalimise ja sellele järgneva aastaprogrammide kavandamise kohta (28) ei soodustanud abisaajate osalemist otsuste tegemisel. Koostöötalituse EuropeAid poolt 2001. ja 2002. aasta programmide kavandamise kohta välja antud juhistes ei nähtud ette mingisugust abisaajate kaasamist. 2003. ja 2004. aasta programmide juhistes oli teatav kaasamine ette nähtud, kuigi see oli piiratud. Nõutud oli, et ettevalmistuse käigus tuleb võtta ühendust potentsiaalsete abisaajatega ning et delegatsioon või EAR peab saatma projektikirjelduste kavandid abisaajatele vähemalt kaks nädalat enne aastaprogrammi lõplikku valmimist. Auditi käigus hinnati abisaajate kaasatuse ulatust umbes 30 abisaajaga kohapeal läbiviidud intervjuude abil. |
| --- | --- |

46.

Komisjoni suunised projektide väljavalimise ja sellele järgneva aastaprogrammide kavandamise kohta (28) ei soodustanud abisaajate osalemist otsuste tegemisel. Koostöötalituse EuropeAid poolt 2001. ja 2002. aasta programmide kavandamise kohta välja antud juhistes ei nähtud ette mingisugust abisaajate kaasamist. 2003. ja 2004. aasta programmide juhistes oli teatav kaasamine ette nähtud, kuigi see oli piiratud. Nõutud oli, et ettevalmistuse käigus tuleb võtta ühendust potentsiaalsete abisaajatega ning et delegatsioon või EAR peab saatma projektikirjelduste kavandid abisaajatele vähemalt kaks nädalat enne aastaprogrammi lõplikku valmimist. Auditi käigus hinnati abisaajate kaasatuse ulatust umbes 30 abisaajaga kohapeal läbiviidud intervjuude abil.

| 47. | Kontrollikoda leidis mõned näited, eelkõige Bosnia ja Hertsegoviinas, Horvaatias ja Serbias, kus komisjon ja ülesehitusamet olid püüdnud suurendada abisaajariigi omavastutust (vt 6. selgitus).

  6. selgitusNäide omavastutuse headest tavadest1. juhtum. Euroopaga lõimumise direktoraadi tugevdamine Bosnia ja HertsegoviinasOtsuste tegemise protsess CARDS 2006 programmide kavandamisel Bosnia ja Hertsegoviinas on hea näide omavastutuse ja vastutavuse arengu kohta. Juba CARDSi 2004. ja 2005. aasta programmide raames hakkas komisjon abisaajariikide suutlikkust kasvatama, nt seades Bosnia ja Hertsegoviina asjaomastes ministeeriumides ja asutustes sisse vanem-programmiametniku ametikohad ning toetades Euroopaga lõimumise direktoraati. Tänu nendele jõupingutustele valmistasid CARDS programmi viimase aasta projektikirjeldused ette Bosnia ja Hertsegoviina ametiasutused.2. juhtum. Nikola Tesla projekt SerbiasKuigi ülesehitusameti õiguslik raamistik (st kaudne tsentraliseeritud haldamine) ei ole abisaajariigi omavastutuse edendamiseks kõige sobivam, õnnestus ametil siiski leida uuenduslik lahendus elektrijaamaprojekti puhul Serbias (Nikola Tesla A5).Uuenduslik element projekti rakendamisel oli toetuslepingu kasutamine. Selle kokkuleppe kaudu usaldati vastutus kavandamise, sealhulgas tehniliste spetsifikatsioonide väljatöötamise eest ning samuti projektijuhtimise eest abisaajale, st Serbia elektrienergiaettevõttele.Tehnilised spetsifikatsioonid kontrollis üle ja kiitis heaks lepinguline järelevaataja ning pakkumiskutse menetlust ja maksete kontrollimist haldas endiselt ülesehitusamet. Kõik osapooled, sealhulgas abisaaja, olid sellise korraldusega rahul ja seega võib järeldada, et omavastutus oli niivõrd täielik, kui antud olukorras üldse võib eeldada. |
| --- | --- |

47.

Kontrollikoda leidis mõned näited, eelkõige Bosnia ja Hertsegoviinas, Horvaatias ja Serbias, kus komisjon ja ülesehitusamet olid püüdnud suurendada abisaajariigi omavastutust (vt 6. selgitus).

6. selgitusNäide omavastutuse headest tavadest1. juhtum. Euroopaga lõimumise direktoraadi tugevdamine Bosnia ja HertsegoviinasOtsuste tegemise protsess CARDS 2006 programmide kavandamisel Bosnia ja Hertsegoviinas on hea näide omavastutuse ja vastutavuse arengu kohta. Juba CARDSi 2004. ja 2005. aasta programmide raames hakkas komisjon abisaajariikide suutlikkust kasvatama, nt seades Bosnia ja Hertsegoviina asjaomastes ministeeriumides ja asutustes sisse vanem-programmiametniku ametikohad ning toetades Euroopaga lõimumise direktoraati. Tänu nendele jõupingutustele valmistasid CARDS programmi viimase aasta projektikirjeldused ette Bosnia ja Hertsegoviina ametiasutused.2. juhtum. Nikola Tesla projekt SerbiasKuigi ülesehitusameti õiguslik raamistik (st kaudne tsentraliseeritud haldamine) ei ole abisaajariigi omavastutuse edendamiseks kõige sobivam, õnnestus ametil siiski leida uuenduslik lahendus elektrijaamaprojekti puhul Serbias (Nikola Tesla A5).Uuenduslik element projekti rakendamisel oli toetuslepingu kasutamine. Selle kokkuleppe kaudu usaldati vastutus kavandamise, sealhulgas tehniliste spetsifikatsioonide väljatöötamise eest ning samuti projektijuhtimise eest abisaajale, st Serbia elektrienergiaettevõttele.Tehnilised spetsifikatsioonid kontrollis üle ja kiitis heaks lepinguline järelevaataja ning pakkumiskutse menetlust ja maksete kontrollimist haldas endiselt ülesehitusamet. Kõik osapooled, sealhulgas abisaaja, olid sellise korraldusega rahul ja seega võib järeldada, et omavastutus oli niivõrd täielik, kui antud olukorras üldse võib eeldada.

| 48. | Enamikul juhtudel ei olnud komisjon siiski projektikirjelduste ja hiljem täpsemate juhendite väljatöötamisel abisaajariigi vastutuse edendamise suhtes nii järjekindel. Osalus oli riigiti erinev, tulenedes delegatsioonide või EARi algatustest ning olenedes asjaomaste riikide suutlikkusest. Kuigi kontrollikoda täheldas abisaajariikide üha suurenevat panust, jäi omavastutus piiratuks. |
| --- | --- |

48.

Enamikul juhtudel ei olnud komisjon siiski projektikirjelduste ja hiljem täpsemate juhendite väljatöötamisel abisaajariigi vastutuse edendamise suhtes nii järjekindel. Osalus oli riigiti erinev, tulenedes delegatsioonide või EARi algatustest ning olenedes asjaomaste riikide suutlikkusest. Kuigi kontrollikoda täheldas abisaajariikide üha suurenevat panust, jäi omavastutus piiratuks.

| 49. | Projektide kaasrahastamine riigi vahenditest on üks abisaajariigi omavastutuse ja huvi näitaja. Kuigi CARDSi suunised julgustavad kasutama riigipoolset kaasrahastamist, tehti seda harva (29). Positiivne erand, st ainus 31st toetuslepinguga mittehõlmatud auditeeritud projektist on Horvaatia maakatastri projekt, mida kaasrahastati märkimisväärses ulatuses ja mille puhul Horvaatia ametiasutused koordineerisid tõhusalt rahastajate tegevust. Ka toetusesaajate omaosalus oli suur (30). |
| --- | --- |

49.

Projektide kaasrahastamine riigi vahenditest on üks abisaajariigi omavastutuse ja huvi näitaja. Kuigi CARDSi suunised julgustavad kasutama riigipoolset kaasrahastamist, tehti seda harva (29). Positiivne erand, st ainus 31st toetuslepinguga mittehõlmatud auditeeritud projektist on Horvaatia maakatastri projekt, mida kaasrahastati märkimisväärses ulatuses ja mille puhul Horvaatia ametiasutused koordineerisid tõhusalt rahastajate tegevust. Ka toetusesaajate omaosalus oli suur (30).

| 50. | Üks viis suurendada abisaajariigi omavastutust on kaasata riigi ametiasutused pakkumiste hindamise komisjonidesse. Koostöötalituse EuropeAid juhendid, mis on delegatsioonidele siduvad ja EARile juhendmaterjaliks, näevad siiski ette, et enamus hindamiskomisjonide hääleõiguslikke liikmeid peab esindama komisjoni (vt 7. selgitus). Siin on tegemist erinevusega paljudest muudest valdkondadest, kus komisjon ei ole hindamiskomisjonides hääleõiguslike liikmetega esindatud, kuid omab siiski vetoõigust.

  7. selgitusPakkumiste hindamise komisjonide koosseisKontrollikoda hindas 177 pakkumiste hindamise komisjoni, mis tegutsesid perioodil 2002–2005. Keskmiselt 55 % hääleõiguslikest liikmetest olid delegatsioonide või EAR rakenduskeskuste projektijuhid ja 13 % olid sõltumatud väliseksperdid. Kasusaavate organisatsioonide keskmine esindatus oli 32 %, v.a Horvaatias, kus esindatuse määr oli tunduvalt kõrgem, 52 %, ning Bosnia ja Hertsegoviinas, kus abisaajat esindavaid hääleõiguslikke liikmeid vaid 24 %. |
| --- | --- |

50.

Üks viis suurendada abisaajariigi omavastutust on kaasata riigi ametiasutused pakkumiste hindamise komisjonidesse. Koostöötalituse EuropeAid juhendid, mis on delegatsioonidele siduvad ja EARile juhendmaterjaliks, näevad siiski ette, et enamus hindamiskomisjonide hääleõiguslikke liikmeid peab esindama komisjoni (vt 7. selgitus). Siin on tegemist erinevusega paljudest muudest valdkondadest, kus komisjon ei ole hindamiskomisjonides hääleõiguslike liikmetega esindatud, kuid omab siiski vetoõigust.

7. selgitusPakkumiste hindamise komisjonide koosseisKontrollikoda hindas 177 pakkumiste hindamise komisjoni, mis tegutsesid perioodil 2002–2005. Keskmiselt 55 % hääleõiguslikest liikmetest olid delegatsioonide või EAR rakenduskeskuste projektijuhid ja 13 % olid sõltumatud väliseksperdid. Kasusaavate organisatsioonide keskmine esindatus oli 32 %, v.a Horvaatias, kus esindatuse määr oli tunduvalt kõrgem, 52 %, ning Bosnia ja Hertsegoviinas, kus abisaajat esindavaid hääleõiguslikke liikmeid vaid 24 %.

| 51. | EuropeAidi juhendite kohaselt peab hindamiskomisjonides olema vähemalt neli liiget Euroopa Komisjoni delegatsiooni/EARi poolt (st esimees, sekretär ja kaks hindajat) ühe välishindaja kohta ja veel kaks delegatsiooni/EARi esindajat iga täiendava abisaajat esindava hindaja kohta. See hõivab palju delegatsioonide inimressursse ja takistab samas abisaajariigi omavastutuse edendamist. |
| --- | --- |

51.

EuropeAidi juhendite kohaselt peab hindamiskomisjonides olema vähemalt neli liiget Euroopa Komisjoni delegatsiooni/EARi poolt (st esimees, sekretär ja kaks hindajat) ühe välishindaja kohta ja veel kaks delegatsiooni/EARi esindajat iga täiendava abisaajat esindava hindaja kohta. See hõivab palju delegatsioonide inimressursse ja takistab samas abisaajariigi omavastutuse edendamist.

| 52. | Üheks takistuseks detsentraliseerimisel oli asjaolu, et abisaajariigid tundsid halvasti Euroopa Komisjoni lepingusõlmimise menetlusi. Horvaatias kutsus delegatsioon riigi ametiasutuste esindajaid hindamiskomisjonide koosolekutel regulaarselt vaatlejatena osalema. See oli hea tava, mis võimaldas riigi ametiasutustel tutvuda pakkumismenetluste üksikasjadega, kuid teistes riikides seda regulaarselt ei rakendatud. Näiteks Albaanias, endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis ja Serbias kohaldati seda tava vaid väga harvadel juhtudel. |
| --- | --- |

52.

Üheks takistuseks detsentraliseerimisel oli asjaolu, et abisaajariigid tundsid halvasti Euroopa Komisjoni lepingusõlmimise menetlusi. Horvaatias kutsus delegatsioon riigi ametiasutuste esindajaid hindamiskomisjonide koosolekutel regulaarselt vaatlejatena osalema. See oli hea tava, mis võimaldas riigi ametiasutustel tutvuda pakkumismenetluste üksikasjadega, kuid teistes riikides seda regulaarselt ei rakendatud. Näiteks Albaanias, endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis ja Serbias kohaldati seda tava vaid väga harvadel juhtudel.

Riikide vähene omavastutus rahastajate tegevuse koordineerimisel

| 53. | CARDSi suuniste kohaselt tuleb kogu CARDSi raames antav toetus teiste rahastajatega kooskõlastada. Rahastajate tegevuse kooskõlastamine on eriti keerukas Lääne-Balkani riikides, sest rahastajaid on palju ja eksisteerib kaks tegevuskava: ELiga ühinemise tegevuskava ning Maailmapanga, ÜRO ja mõne ELi liikmesriikide agentuuri tegevuskava arengu soodustamiseks ja vaesuse vähendamiseks. |
| --- | --- |

53.

CARDSi suuniste kohaselt tuleb kogu CARDSi raames antav toetus teiste rahastajatega kooskõlastada. Rahastajate tegevuse kooskõlastamine on eriti keerukas Lääne-Balkani riikides, sest rahastajaid on palju ja eksisteerib kaks tegevuskava: ELiga ühinemise tegevuskava ning Maailmapanga, ÜRO ja mõne ELi liikmesriikide agentuuri tegevuskava arengu soodustamiseks ja vaesuse vähendamiseks.

| 54. | „Pariisi deklaratsioon abi tõhususe kohta” (31) kinnitas põhimõtet, et abisaajariigid peaksid ise võtma endale juhtrolli abi koordineerimisel kõigil tasandeil, kuna aga rahastajad peaksid partnerriigi juhtrolli austama. CARDSi riikides ei leidnud audit peaaegu mingeid tõendeid abisaajariikide juhtrolli kohta ega ka rahastajate tegevuse kohta, mis oleks julgustanud abisaajariike liidrirolli haarama. Ainus selline algatus paistis silma Albaanias (vt 8. selgitus).

  8. selgitusRahastajate tegevuse koordineerimine AlbaaniasRahastajate tegevuse koordineerimise parandamiseks Albaanias kehtestasid neli mitmepoolset organisatsiooni (Euroopa Komisjon, OSCE, ÜRO ja Maailmapank) 2003. aasta detsembris valdkondliku kooskõlastusmehhanismi. Nad leppisid kokku, et jagavad omavahel vastutuse neljas teemavaldkonnas. Koordineerimistegevuste juhtimiseks moodustasid nad rahastamise tehnilise sekretariaadi. See tagab tõhusama vastastikuse täiendavuse ja tööjõu efektiivsema kasutamise. Rahastajatel on võimalik kasutada ära oma suhtelised eelised valdkondlikul tasandil ja delegeerida programmide elluviimise volitused määratud juhtivale rahastajale.Rahastajad andsid panuse ühtse kavandamissüsteemi loomisse, mille Albaania valitsus käivitas 2005. aastal ja mis peaks aitama riigil ise oma arenguprotsesse juhtida. Selle eesmärk on integreerida erinevad poliitilised raamistikud 2007. aastal üheks keskpikaks arengukavaks ning seada sisse uus rahastajate koordineerimise ja välisabi haldamise struktuur. |
| --- | --- |

54.

„Pariisi deklaratsioon abi tõhususe kohta” (31) kinnitas põhimõtet, et abisaajariigid peaksid ise võtma endale juhtrolli abi koordineerimisel kõigil tasandeil, kuna aga rahastajad peaksid partnerriigi juhtrolli austama. CARDSi riikides ei leidnud audit peaaegu mingeid tõendeid abisaajariikide juhtrolli kohta ega ka rahastajate tegevuse kohta, mis oleks julgustanud abisaajariike liidrirolli haarama. Ainus selline algatus paistis silma Albaanias (vt 8. selgitus).

8. selgitusRahastajate tegevuse koordineerimine AlbaaniasRahastajate tegevuse koordineerimise parandamiseks Albaanias kehtestasid neli mitmepoolset organisatsiooni (Euroopa Komisjon, OSCE, ÜRO ja Maailmapank) 2003. aasta detsembris valdkondliku kooskõlastusmehhanismi. Nad leppisid kokku, et jagavad omavahel vastutuse neljas teemavaldkonnas. Koordineerimistegevuste juhtimiseks moodustasid nad rahastamise tehnilise sekretariaadi. See tagab tõhusama vastastikuse täiendavuse ja tööjõu efektiivsema kasutamise. Rahastajatel on võimalik kasutada ära oma suhtelised eelised valdkondlikul tasandil ja delegeerida programmide elluviimise volitused määratud juhtivale rahastajale.Rahastajad andsid panuse ühtse kavandamissüsteemi loomisse, mille Albaania valitsus käivitas 2005. aastal ja mis peaks aitama riigil ise oma arenguprotsesse juhtida. Selle eesmärk on integreerida erinevad poliitilised raamistikud 2007. aastal üheks keskpikaks arengukavaks ning seada sisse uus rahastajate koordineerimise ja välisabi haldamise struktuur.

Ebajärjekindel lähenemisviis järelevalvele ja hindamisele

| 55. | Delegatsioonidel ja EARil on erinevad järelevalvemenetlused:






  a) | komisjoni peakorter ja delegatsioonid kasutavad sisseostetud järelevalveteenuseid, mille puhul järgitakse standardmetoodikat nimega tulemuslikkuse seire (ROM). Sealjuures kasutatakse hinnangute süsteemi projektide teostamise kohta, kuid ei koostata vormikohast järelkontrolli dokumenti; |
| --- | --- | --- |

55.

Delegatsioonidel ja EARil on erinevad järelevalvemenetlused:

a)

komisjoni peakorter ja delegatsioonid kasutavad sisseostetud järelevalveteenuseid, mille puhul järgitakse standardmetoodikat nimega tulemuslikkuse seire (ROM). Sealjuures kasutatakse hinnangute süsteemi projektide teostamise kohta, kuid ei koostata vormikohast järelkontrolli dokumenti;

| b) | EARil on igas rakenduskeskuses oma järelevalvetöörühmad ja peakorteris nende koordinaator. Need töörühmad on tulemuslikkuse seire süsteemi kasutanud alates 2005. aasta algusest. Järelkontrolli leiud kantakse vormikohastesse järelevalvedokumentidesse. |
| --- | --- |

b)

EARil on igas rakenduskeskuses oma järelevalvetöörühmad ja peakorteris nende koordinaator. Need töörühmad on tulemuslikkuse seire süsteemi kasutanud alates 2005. aasta algusest. Järelkontrolli leiud kantakse vormikohastesse järelevalvedokumentidesse.

| 56. | Tõhus järelevalve eeldab, et projektidel oleksid eesmärgid ja objektiivselt kontrollitavad näitajad. Sageli aga objektiivselt kontrollitavaid näitajaid ei esitata või kui esitatakse, pole need mõõdetavad või ei ole ajaliselt määratud. Näiteks ühes politseiakadeemia projektis oli üks mõõdikutest „personali piisav koolitamine”, ilma et oleks mainitud ettenähtud osavõtjate arvu ja õppekava. Teises projektis esinesid sellised näitajad nagu „paranenud tegevussuutlikkus”, ilma täpsemate kriteeriumideta. |
| --- | --- |

56.

Tõhus järelevalve eeldab, et projektidel oleksid eesmärgid ja objektiivselt kontrollitavad näitajad. Sageli aga objektiivselt kontrollitavaid näitajaid ei esitata või kui esitatakse, pole need mõõdetavad või ei ole ajaliselt määratud. Näiteks ühes politseiakadeemia projektis oli üks mõõdikutest „personali piisav koolitamine”, ilma et oleks mainitud ettenähtud osavõtjate arvu ja õppekava. Teises projektis esinesid sellised näitajad nagu „paranenud tegevussuutlikkus”, ilma täpsemate kriteeriumideta.

| 57. | Komisjon viis programmi hindamise kooskõlas CARDSi määrusega läbi 2004. aasta juuni lõpuks. Vastavalt hindamisjuhendile oli selle eesmärk anda Euroopa Komisjonile sõltumatu ja usaldusväärne hinnang programmi CARDS abistrateegia ja selle arengu kohta üldisemas poliitilises kontekstis. Hindamine hõlmas perioodi 2001–2003 (vt ka punkt 10). |
| --- | --- |

57.

Komisjon viis programmi hindamise kooskõlas CARDSi määrusega läbi 2004. aasta juuni lõpuks. Vastavalt hindamisjuhendile oli selle eesmärk anda Euroopa Komisjonile sõltumatu ja usaldusväärne hinnang programmi CARDS abistrateegia ja selle arengu kohta üldisemas poliitilises kontekstis. Hindamine hõlmas perioodi 2001–2003 (vt ka punkt 10).

| 58. | Finantsjuhtimise täiustamise eesmärgil moodustas olulise osa hindamisprotsessist soovituste täitmise järelkontroll. Reeglina on komisjonil üks aasta aega, et järelkontrollist aru anda. Käesoleval juhul esitas komisjon aruande üle kahe aasta hiljem. Osaliselt tingis selle asjaolu, et komisjon ei olnud rahul mõne soovituse kvaliteediga. |
| --- | --- |

58.

Finantsjuhtimise täiustamise eesmärgil moodustas olulise osa hindamisprotsessist soovituste täitmise järelkontroll. Reeglina on komisjonil üks aasta aega, et järelkontrollist aru anda. Käesoleval juhul esitas komisjon aruande üle kahe aasta hiljem. Osaliselt tingis selle asjaolu, et komisjon ei olnud rahul mõne soovituse kvaliteediga.

| 59. | Kuigi ametlikult ei olnud üksikprojektide ja valdkondade hindamine nõutud, on see siiski hea tava, sest võimaldab tulemused täpsemalt välja tuua ja anda konkreetsemaid soovitusi. EAR viis regulaarselt läbi hindamisi valdkondlikul ja projektide tasandil. Viidi läbi nii vahe- kui ka ex-post hindamised. Nende hindamiste kommenteeritud kokkuvõtted avaldati EARi veebilehel, aidates seega kaasa leidudest teavitamisele. Vastupidiselt sellele praktikale viisid delegatsioonid projektide või valdkondade hindamisi läbi harva ega avaldanud neidki väheseid aruandeid oma veebilehtedel. |
| --- | --- |

59.

Kuigi ametlikult ei olnud üksikprojektide ja valdkondade hindamine nõutud, on see siiski hea tava, sest võimaldab tulemused täpsemalt välja tuua ja anda konkreetsemaid soovitusi. EAR viis regulaarselt läbi hindamisi valdkondlikul ja projektide tasandil. Viidi läbi nii vahe- kui ka ex-post hindamised. Nende hindamiste kommenteeritud kokkuvõtted avaldati EARi veebilehel, aidates seega kaasa leidudest teavitamisele. Vastupidiselt sellele praktikale viisid delegatsioonid projektide või valdkondade hindamisi läbi harva ega avaldanud neidki väheseid aruandeid oma veebilehtedel.

| 60. | Järelevalve ja hindamise tulemustest teavitamine on samuti delegatsioonidel ja EARil erinev. EAR korraldab eri rakenduskeskuste projekti- ja programmijuhtidele kogemuste vahetamiseks regulaarseid koosolekuid ja töötube. Riikide vahel, kus programmi haldamine toimub delegatsioonide kaudu, samal tasemel teavitustööd aga ei toimu. Delegatsioonide ja EARi töötajate vahel on küll mõningaid kontakte, kuid need ei ole regulaarsed. |
| --- | --- |

60.

Järelevalve ja hindamise tulemustest teavitamine on samuti delegatsioonidel ja EARil erinev. EAR korraldab eri rakenduskeskuste projekti- ja programmijuhtidele kogemuste vahetamiseks regulaarseid koosolekuid ja töötube. Riikide vahel, kus programmi haldamine toimub delegatsioonide kaudu, samal tasemel teavitustööd aga ei toimu. Delegatsioonide ja EARi töötajate vahel on küll mõningaid kontakte, kuid need ei ole regulaarsed.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Kui tõhusalt haldas komisjon programmi CARDS?

| 61. | Kontrollikoda järeldab, et komisjon haldas programmi CARDS suures osas edukalt, aidates kaasa stabiliseerumisele ja ülesehitusele abisaajariikides. Haldussuutlikkuse suurendamisel ei olnud abi siiski nii tõhus, mis tulenes esialgsest vähesest keskendumisest institutsioonide väljaarendamisele ja abisaajariikide ebapiisavast suutlikkusest osutatavat abi vastu võtta. |
| --- | --- |

61.

Kontrollikoda järeldab, et komisjon haldas programmi CARDS suures osas edukalt, aidates kaasa stabiliseerumisele ja ülesehitusele abisaajariikides. Haldussuutlikkuse suurendamisel ei olnud abi siiski nii tõhus, mis tulenes esialgsest vähesest keskendumisest institutsioonide väljaarendamisele ja abisaajariikide ebapiisavast suutlikkusest osutatavat abi vastu võtta.

Kuivõrd asjakohased ja ühtsed olid programmi strateegilised suunised?

| 62. | Komisjoni strateegilised suunised olid väga üldised; need ei olnud suunatud konkreetsetele valdkondadele. See oli piisav ülesehituse etapil, mitte aga keerukamate eesmärkide saavutamisel institutsioonide väljaarendamise valdkonnas. |
| --- | --- |

62.

Komisjoni strateegilised suunised olid väga üldised; need ei olnud suunatud konkreetsetele valdkondadele. See oli piisav ülesehituse etapil, mitte aga keerukamate eesmärkide saavutamisel institutsioonide väljaarendamise valdkonnas.

| 63. | Riigistrateegia dokumendid olid üldsõnalised ega andnud piisavalt üksikasjalikke suuniseid, seda eelkõige seetõttu, et puudusid õigeaegselt väljatöötatud valdkondlikud strateegiad. Mitmeaastastes sihtprogrammides – mis on aastaprojektide kavandamise ja projektide valiku aluseks – ei määratud kindlaks prioriteete ei eri sekkumisvaldkondade sees ega nende vahel. Nii ei olnud võimalik projektide väljavalimist optimeerida, mistõttu esines hulgaliselt koordineerimata ja üksteisega mittehaakuvaid projekte. |
| --- | --- |

63.

Riigistrateegia dokumendid olid üldsõnalised ega andnud piisavalt üksikasjalikke suuniseid, seda eelkõige seetõttu, et puudusid õigeaegselt väljatöötatud valdkondlikud strateegiad. Mitmeaastastes sihtprogrammides – mis on aastaprojektide kavandamise ja projektide valiku aluseks – ei määratud kindlaks prioriteete ei eri sekkumisvaldkondade sees ega nende vahel. Nii ei olnud võimalik projektide väljavalimist optimeerida, mistõttu esines hulgaliselt koordineerimata ja üksteisega mittehaakuvaid projekte.

| 64. | Programmide algetapil oli abi suunatud peamiselt ülesehituse investeeringuprojektidele, mitte niivõrd institutsioonide väljaarendamisele. Programmide edenedes siirdus rõhuasetus enam institutsioonide väljaarendamisele, mis moodustab nüüd suurema osa kulutustest. Kontrollikoda märgib, et algusest peale oli selgem suund institutsioonide väljaarendamisele võetud nendes riikides, kus abi haldasid delegatsioonid, võrreldes riikidega, kus abi haldajaks oli EAR. Viimasel juhul aeglustus mestiprojektidega alustamine.

  1. soovitusUue ühinemiseelse rahastamisvahendi (IPA) (32) rakendamise strateegilistes suunistes tuleks pöörata piisavat tähelepanu sekkumise üksikvaldkondadele, tagamaks osutatava abi asjakohase fookuse, süsteemse lähenemise põhivaldkondadele ja piisava aluse projektide prioriteetide määramiseks ja projektide väljavalimiseks. |
| --- | --- |

64.

Programmide algetapil oli abi suunatud peamiselt ülesehituse investeeringuprojektidele, mitte niivõrd institutsioonide väljaarendamisele. Programmide edenedes siirdus rõhuasetus enam institutsioonide väljaarendamisele, mis moodustab nüüd suurema osa kulutustest. Kontrollikoda märgib, et algusest peale oli selgem suund institutsioonide väljaarendamisele võetud nendes riikides, kus abi haldasid delegatsioonid, võrreldes riikidega, kus abi haldajaks oli EAR. Viimasel juhul aeglustus mestiprojektidega alustamine.

1. soovitusUue ühinemiseelse rahastamisvahendi (IPA) (32) rakendamise strateegilistes suunistes tuleks pöörata piisavat tähelepanu sekkumise üksikvaldkondadele, tagamaks osutatava abi asjakohase fookuse, süsteemse lähenemise põhivaldkondadele ja piisava aluse projektide prioriteetide määramiseks ja projektide väljavalimiseks.

Kuivõrd asjakohane ja tõhus oli komisjoni välja töötatud ja rakendatud lähenemisviis haldusküsimustele?

| 65. | Komisjoni kasutatud lähenemisviisid haldusküsimustele olid abisaajariikide olusid ja vajadusi silmas pidades suures osas (kuid mitte alati) asjakohased. Need olid tõhusad abi kiirel osutamisel, kuid ei aidanud abist saadavat kasu maksimeerida. |
| --- | --- |

65.

Komisjoni kasutatud lähenemisviisid haldusküsimustele olid abisaajariikide olusid ja vajadusi silmas pidades suures osas (kuid mitte alati) asjakohased. Need olid tõhusad abi kiirel osutamisel, kuid ei aidanud abist saadavat kasu maksimeerida.

| 66. | Kasutati nelja haldamisviisi, mis pidid sobima asjaomaste abisaajariikide oludesse. Kaks lähenemisviisi (st volitatud delegatsioonid ja EAR), mis hõlmasid suurema osa kulutustest, olid enamasti tõhusad ja asjakohased. Ülejäänud kaks (st tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud haldamine) olid vähem tõhusad ega võimaldanud nii hästi spetsiifilistele vajadustele reageerida. |
| --- | --- |

66.

Kasutati nelja haldamisviisi, mis pidid sobima asjaomaste abisaajariikide oludesse. Kaks lähenemisviisi (st volitatud delegatsioonid ja EAR), mis hõlmasid suurema osa kulutustest, olid enamasti tõhusad ja asjakohased. Ülejäänud kaks (st tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud haldamine) olid vähem tõhusad ega võimaldanud nii hästi spetsiifilistele vajadustele reageerida.

| 67. | Komisjon suutis edukalt reageerida varasemale kriitikale programmi aeglase rakendamise kohta, kindlustades nüüd abi kiire kohalejõudmise. See oli eriti oluline ülesehitusetapil. Institutsioonide väljaarendamise etapil ei olnud keskendumine kiirusele aga tasakaalustatud piisava tähelepanuga abisaajariikide võimele abi võimalikult hästi ära kasutada ja täita kõiki nõutavaid tingimusi.

  2. soovitusKomisjon peaks jätkuvalt keskenduma abi kiirele rakendamisele, kuid samas pöörama piisavat tähelepanu ka tulemuslikkusele, st abisaajate suutlikkusele abi täielikult ära kasutada (pidades eelkõige silmas institutsioonide väljaarendamise projekte). |
| --- | --- |

67.

Komisjon suutis edukalt reageerida varasemale kriitikale programmi aeglase rakendamise kohta, kindlustades nüüd abi kiire kohalejõudmise. See oli eriti oluline ülesehitusetapil. Institutsioonide väljaarendamise etapil ei olnud keskendumine kiirusele aga tasakaalustatud piisava tähelepanuga abisaajariikide võimele abi võimalikult hästi ära kasutada ja täita kõiki nõutavaid tingimusi.

2. soovitusKomisjon peaks jätkuvalt keskenduma abi kiirele rakendamisele, kuid samas pöörama piisavat tähelepanu ka tulemuslikkusele, st abisaajate suutlikkusele abi täielikult ära kasutada (pidades eelkõige silmas institutsioonide väljaarendamise projekte).

Mil määral edendasid rahastatud projektid abisaajariikide omavastutust?

| 68. | Kuigi komisjon pidas abisaajariigi omavastutuse arendamist prioriteetseks, puudus selle eesmärgi saavutamiseks vajalik järjekindel lähenemine ning kasutatud halduslikud lähenemisviisid omavastutust ei soodustanud. |
| --- | --- |

68.

Kuigi komisjon pidas abisaajariigi omavastutuse arendamist prioriteetseks, puudus selle eesmärgi saavutamiseks vajalik järjekindel lähenemine ning kasutatud halduslikud lähenemisviisid omavastutust ei soodustanud.

| 69. | Abisaajariigid olid projektide väljavalimisse ja pakkumiste korraldamisse kaasatud üksnes vähesel määral. Programmi lõpu lähenedes abisaajariikide panus suurenes, kuid vastutus jäi siiski piiratuks. Vaatamata sellele, et abisaajariigid olid võtnud kohustuse koordineerida piirkonnas tegutsevate mitmete rahastajate tegevust, mis on vastutuse võtmise oluline tundemärk, ei leitud auditi käigus tõendeid, et selline koordineerimine oleks aset leidnud.

  3. soovitusProgrammi IPA puhul peaks komisjon sellise olulise küsimusega tegelemiseks nagu abisaajariigi omavastutus töötama välja konkreetsed strateegiad kõigis haldus- ja rakendusvaldkondades, eelkõige pakkumiste korraldamise osas. |
| --- | --- |

69.

Abisaajariigid olid projektide väljavalimisse ja pakkumiste korraldamisse kaasatud üksnes vähesel määral. Programmi lõpu lähenedes abisaajariikide panus suurenes, kuid vastutus jäi siiski piiratuks. Vaatamata sellele, et abisaajariigid olid võtnud kohustuse koordineerida piirkonnas tegutsevate mitmete rahastajate tegevust, mis on vastutuse võtmise oluline tundemärk, ei leitud auditi käigus tõendeid, et selline koordineerimine oleks aset leidnud.

3. soovitusProgrammi IPA puhul peaks komisjon sellise olulise küsimusega tegelemiseks nagu abisaajariigi omavastutus töötama välja konkreetsed strateegiad kõigis haldus- ja rakendusvaldkondades, eelkõige pakkumiste korraldamise osas.

Kas järelevalve ja hindamine olid puuduste tuvastamisel ja teabe levitamisel tõhusad ning kas komisjoni poolt nende põhjal võetud meetmed olid õigeaegsed?

| 70. | Järelevalve ja hindamine olid kohati head, kuid ebaühtlase kvaliteediga. Delegatsioonide ja Euroopa Ülesehitusameti järelevalvemenetlused olid erinevad, kuigi alates 2005. aastast rakendati ühist metoodikat. Asjakohaste projektimõõdikute puudumine vähendas järelevalve tõhusust. Programmi CARDS hindamine viidi läbi ettenähtud korras, aga komisjoni järelkontroll jäi hiljaks. Projektide ja valdkondade hindamiste intensiivsuse ning järelevalve ja hindamise tulemustest teavitamise suhtes esines delegatsioonide ja EARi vahel põhjendamatut ebaühtlust.

  4. soovitusJärelevalve ja hindamise tavad tuleks ühtlustada, laiendades sealhulgas EARi praktikat üksikprojektide/valdkondade hindamise ning tulemustest ja saadud õppetundidest teavitamise osas ka delegatsioonidele.Komisjon peaks tagama hindamiste puhul kiire järelkontrolli. |
| --- | --- |

70.

Järelevalve ja hindamine olid kohati head, kuid ebaühtlase kvaliteediga. Delegatsioonide ja Euroopa Ülesehitusameti järelevalvemenetlused olid erinevad, kuigi alates 2005. aastast rakendati ühist metoodikat. Asjakohaste projektimõõdikute puudumine vähendas järelevalve tõhusust. Programmi CARDS hindamine viidi läbi ettenähtud korras, aga komisjoni järelkontroll jäi hiljaks. Projektide ja valdkondade hindamiste intensiivsuse ning järelevalve ja hindamise tulemustest teavitamise suhtes esines delegatsioonide ja EARi vahel põhjendamatut ebaühtlust.

4. soovitusJärelevalve ja hindamise tavad tuleks ühtlustada, laiendades sealhulgas EARi praktikat üksikprojektide/valdkondade hindamise ning tulemustest ja saadud õppetundidest teavitamise osas ka delegatsioonidele.Komisjon peaks tagama hindamiste puhul kiire järelkontrolli.

Käesoleva aruande võttis kontrollikoda vastu oma 28. juuni 2007. aasta istungil Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president

Hubert WEBER

---

(1)  Nõukogu määrus (EÜ) nr 2666/2000 (EÜT L 306, 7.12.2000, lk 1).

1

(2)  Veebruaris 2003 restruktureeriti JFV kahest vabariigist koosnevaks liitriigiks „Serbia ja Montenegro”. Põhiseadusharta võimaldas kummalgi vabariigil viia kolme aasta möödumisel läbi iseseisvusreferendumi. Montenegro korraldas iseseisvusreferendumi 2006. aasta kevadel kooskõlas rahvusvaheliste standarditega. Hääletusel anti Serbiast eraldumise poolt üle 55 % häältest, mis võimaldas Montenegrol oma iseseisvuse 3. juunil 2006 ametlikult välja kuulutada. Kaks päeva hiljem kuulutas Serbia ennast Serbia ja Montenegro liitriigi õigusjärglaseks.

2

(3)  Seepärast käsitatakse käesolevas dokumendis sisalduvates viidetes Serbiat ilma Kosovo provintsita.

3

(4)  Võrdluseks: CARDSiga sama perioodi hõlmavas TACISe määruses ette nähtud summa on ainult 2 eurot elaniku kohta aastas.

4

(5)  CARDSi määruse artiklis 13 on sätestatud, et „komisjon esitab nõukogule hiljemalt 30. juunil 2004 hindamisaruande ja ettepanekud käesoleva määruse tuleviku kohta ja muudatuste kohta, mida selles oleks vaja teha”.

5

(6)  Balkani riikidele CARDSi määruse (EÜ) nr 2666/2000 alusel osutatava abi hindamise (leping nr B7–6510/2002/005) peamised järeldused olid järgmised:

6

| a) | programm CARDS oli stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessile finants- ja tehnilise toe tagamisel äärmiselt oluline; |
| --- | --- |

a)

programm CARDS oli stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessile finants- ja tehnilise toe tagamisel äärmiselt oluline;

| b) | tsentraliseeritud olemus ja lähenemisviis võivad saada takistuseks omavastutuse kujunemisele ja programmi tulemuslikkusele; |
| --- | --- |

b)

tsentraliseeritud olemus ja lähenemisviis võivad saada takistuseks omavastutuse kujunemisele ja programmi tulemuslikkusele;

| c) | põhiprobleem oli toetuse tasakaalustatud jagamine institutsioonide väljaarendamise ja arenguinvesteeringute vahel; |
| --- | --- |

c)

põhiprobleem oli toetuse tasakaalustatud jagamine institutsioonide väljaarendamise ja arenguinvesteeringute vahel;

| d) | programmi piirkondlik mõõde oli nõrk. |
| --- | --- |

d)

programmi piirkondlik mõõde oli nõrk.

(7)  Nõukogu 22. märtsi 2004. aasta määruse (EÜ) nr 533/2004 (ELT L 86, 24.3.2004, lk 1) alusel.

7

(8)  Euroopa partnerlus Horvaatiaga kiideti heaks nõukogu 13. septembri 2004. aasta otsusega 2004/648/EÜ (ELT L 297, 22.9.2004, lk 19).

8

(9)  Viide riigistrateegia dokumentide ühtse raamistiku rakendamise juhiste punktile 3.1.4.

9

(10)  Alates kandidaatriigiks saamisest 2004. aastal on Horvaatia saanud kasutada ühinemiseelseid rahastamisvahendeid. Seetõttu ei olnud CARDSi mitmeaastast sihtprogrammi 2005–2006 vaja muuta.

10

(11)  CARDSi korralduskomitee koosneb liikmesriikide esindajatest ja seda juhib komisjon.

11

(12)  Kulude-tulude analüüs aitab leida programmi või projekti majandusliku tasuvuse ja annab aluse võrdluseks teiste programmide või projektidega.

12

(13)  Programmitööaasta n projekte viiakse ellu nii aastal n kui ka sellele järgnevatel aastatel.

13

(14)  Euroopa Komisjoni delegatsioonid rakendavad CARDSi programme Albaanias, Bosnia ja Hertsegoviinas ning Horvaatias.

14

(15)  EARil on rakenduskeskused endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis, Kosovos, Montenegros ja Serbias.

15

(16)  Komisjon käivitas mestimise kui ühinemiseelse abi põhivahendi juba 1998. aasta mais. Thessaloniki tippkohtumine juunis 2003 rõhutas mestimise tähtsust Lääne-Balkani riikides.

16

(17)  Viidatud on EARi hinnangule EU/13/040/05 novembrist 2005.

17

(18)  Projektikirjeldus on lühike iseloomustus (keskmiselt 4–5 lk) ilma täpsema juhendita. See esialgne kirjeldus hõlmab kavandatud projekti sekkumispõhimõtet, projekti eesmärke, tulemusi ja tegevusi. Selles hinnatakse projekti riske ja määratakse objektiivselt kontrollitavad näitajad ning vahendid nende näitajate kontrollimiseks.

18

(19)  Volituste üleandmise tulemusena vastutavad Euroopa Komisjoni delegatsioonid projektide ettevalmistamise, lepingute sõlmimise ning rakendamise eest nii rahastamise poolest kui tehnilises osas. Brüsselis asuvate kesktalituste roll on projektide otsese haldamise asemel järjest enam suunatud delegatsioonide järelevalvele ja toetamisele.

19

(20)  Haldusfunktsioonide üleandmise protsess algas Bosnia ja Hertsegoviinas 1998. aastal – juba enne seda, kui komisjon 2000. aasta mais oma välisabiprogrammi suure haldusreformi välja kuulutas. Delegatsioon Horvaatias sai vastavad volitused 2001 ja delegatsioon Albaanias 2003.

20

(21)  EAR loodi veebruaris 2000, tema eelkäija, Kosovo töörühm, alustas tegevust 1999. 2001. aastal laiendati agentuuri volitusi Serbia ja Montenegrole ning 2002 endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigile.

21

(22)  Kosovo on käesoleval ajal ÜRO Kosovo missiooni (UNMIK) halduse all, nagu on määratletud ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1244.

22

(23)  Vajakajäämisi kinnitas ka CARDSi vahehindamine.

23

(24)  Viide eriaruandele nr 10/2004 EÜ välisabi korraldamise komisjoni delegatsioonidele üleandmise kohta (ELT C 72, 22.3.2005).

24

(25)  Viide komisjoni otsuse K(2006) 264 (E/148/2006) artiklile 2: „CARDSi osas kohaldatakse käesolevat otsust komisjoni ja Horvaatia vahel CARDSi 2003. aasta rahastamislepingus (allkirjastatud 2. septembril 2003) ja CARDSi 2004. aasta rahastamislepingus (allkirjastatud 29. novembril 2004) kokkulepitud arvule projektidele.”

25

(26)  ELT C 235, 29.9.2006.

26

(27)  Albaanias tekkinud lepingute sõlmimise buum aastal 2004 tulenes vähemalt osaliselt komisjoni peakorteri 2003. aasta detsembris läbiviidud volituste üleandmise kontrollimissioonist. Selle käigus jõuti järeldusele, et haldusfunktsioonide edasivolitamise lõplik kinnitamine põhjustas olukorra, kus 25 miljoni euro suurune pakkumiste maht saavutati kuuekuulise hilinemisega.

27

(28)  Aastaprogrammid sisaldavad rahastatavate projektide üksikasjalikku loetelu (projektikirjeldusi) ja neile vastavaid summasid. Alates 2005. aastast on projektikirjeldused rühmitatud ja koondatud sektorikirjelduste alla. Formaalselt ei olnud projektikirjeldused komisjoni rahastamisotsuse osa ning seega ei olnud need ka õiguslikult siduvad nagu sektorikirjeldused.

28

(29)  V.a toetuslepingute puhul, kus kaasrahastamine on kohustuslik. Toetus on Euroopa Ühenduse otsene mittetulundusliku iseloomuga toetusmakse konkreetsele kasusaajale ELi poliitika osaks oleva meetme elluviimiseks.

29

(30)  Auditeeritud projektid hõlmasid näiteks turismikeskust Travniku kindluses Bosnia ja Hertsegoviinas ning mobiilset raamatukogu Zadari linnas Horvaatias.

30

(31)  Pariisi deklaratsioon abi tõhususe kohta kirjutati alla pärast 2005. aasta märtsis Pariisis toimunud kõrgetasemelist foorumit. Osalejate hulgas olid Euroopa Komisjon ja 91 riiki, millest kaks esindasid CARDSi piirkonda (Albaania ning Serbia-Montenegro).

31

(32)  Nõukogu määrus (EÜ) nr 1085/2006 (ELT L 210, 31.7.2006, lk 82).

32

---

LISA

AUDITEERITUD CARDSi PROJEKTID (kokku 33)

| | Aastaprogramm | Allkirjastamise kuupäev | Valdkond | EUR |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| ALBAANIA |
| 1 | Kohaliku Kogukonna Arengufond | 2002 | 10/2003 | Regionaalareng | 7 400 000 |
| 2 | EURALIUS – Euroopa abimissioon Albaania justiitssüsteemi edendamiseks | 2002 | 05/2005 | Kohtud ja politsei | 4 498 686 |
| 3 | PAMECA II – Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias | 2004 | 12/2004 | Kohtud ja politsei | 3 800 000 |
| 4 | Korça ja Vlora apellatsioonikohtud | 2003 | 05/2005 | Kohtud ja politsei | 1 630 395 |
| 5 | ASYCUDA II – Tehniline abi ja koolitus | 2002 | 04/2005 | Kohtud ja politsei | 399 815 |
| Kokku | 17 751 366 |
| BOSNIA JA HERTSEGOVIINA |
| 1 | Karakaj piiripunkti ehitus | 2001 | 02/2004 | Integreeritud piirihaldus | 3 427 967 |
| 2 | Tehniline abi ühtse majandusruumi moodustamisele II | 2002 | 04/2003 | Majandusareng | 1 939 802 |
| 3 | BH institutsioonide toimimise ja finantside baasaudit | 2001 | 04/2003 | Riigihaldus | 146 513 |
| 4 | BH prokuröride koolitus uue kriminaalmenetluse koodeksi kohta | 2002 | 04/2003 | Kohtud ja politsei | 146 255 |
| 5 | Horvaatiasse viivate ebaseaduslike piiriületuskohtade sulgemisega seotud hindamine, projekteerimine, järelevalve | 2001 | 04/2003 | Integreeritud piirihaldus | 144 900 |
| 6 | Travniku kindluse ühe osa taastamine haridusturismi jaoks (EU-REDi osa) | 2002 | 12/2004 | Regionaalareng | 57 433 |
| Kokku | 5 862 870 |
| HORVAATIA |
| 1 | Piirivalve moderniseerimine | 2004 | 05/2005 | Integreeritud piirihaldus | 5 000 000 |
| 2 | Maakatastri ja kinnistusraamatu reformi toetamine | 2002 | 05/2003 | Majandusareng | 5 000 000 |
| 3 | Mereala registrisse kandmine | 2003 | 02/2004 | Majandusareng | 2 000 000 |
| 4 | Põllumajandus ja toiduained | 2002 | 03/2005 | Põllumajandus | 1 749 864 |
| 5 | Toetus Horvaatia kohtusüsteemile. Abi kohtureformi läbiviimisel | 2002 | 02/2004 | Kohtud ja politsei | 1 000 000 |
| 6 | Kriminaalluuresüsteemi seadmete tarne | 2002 | 12/2004 | Kohtud ja politsei | 248 944 |
| 7 | Zadari linna mobiilne raamatukogu | 2002 | 07/2005 | Demokraatlik stabilisatsioon | 238 630 |
| Kokku | 15 237 438 |
| ENDINE JUGOSLAAVIA MAKEDOONIA VABARIIK |
| 1 | Kohalikud omavalitsused. Kohalike teede ehitus 9 omavalitsuses | 2004 | 11/2004 | Regionaalareng | 3 474 623 |
| 2 | Sõidukid piiripolitseile – 1. partii | 2003 | 10/2004 | Integreeritud piirihaldus | 2 486 726 |
| 3 | Rahapesuvastase tegevussuutlikkuse edendamine | 2002 | 09/2004 | Kohtud ja politsei | 700 000 |
| 4 | Kohtute haldussuutlikkuse edendamine | 2003 | 09/2004 | Kohtud ja politsei | 148 495 |
| 5 | Tehniline abi integreeritud piirihalduse rakendamisele | 2002 | 11/2004 | Integreeritud piirihaldus | 55 540 |
| Kokku | 6 865 384 |
| KOSOVO |
| 1 | Haldusreform – munitsipaalareng ja sotsiaalne infrastruktuur, tehniline abi | 2003 | 12/2004 | Majandusareng | 11 200 000 |
| 2 | Vähemuste õiguste ja tagasipöördumise programm – Prizreni reintegratsiooniprogramm (Prizren 615 000 EUR) | 2004 | 08/2004 | Pagulased ja sisepagulased | 5 000 000 |
| 3 | Institutsioonitoetus Kaubandus- ja Tööstusministeeriumile | 2003 | 04/2004 | Majandusareng | 2 235 760 |
| Kokku | 18 435 760 |
| SERBIA |
| 1 | Nikola Tesla elektrijaama üksuse A5 kapitaalremont (toetusleping) | 2003 | 12/2003 | Energia | 42 721 021 |
| 2 | Toetus pagulaskeskuste sulgemise riiklikule strateegiale Serbias | 2004 | 12/2004 | Pagulased ja sisepagulased | 4 443 000 |
| 3 | Kvaliteedijuhtimise, suutlikkuse ja infrastruktuuri tugevdamine liitriigis | 2003 | 12/2003 | Haldusreform | 3 559 520 |
| 4 | Abi elektrituru loomiseks Serbias | 2004 | 01/2005 | Energia | 2 723 637 |
| 5 | Siseaudit ja riigiasutuste finants-sisekontroll, 2. etapp | 2003 | 04/2005 | Haldusreform | 1 870 680 |
| 6 | Abi Euroopaga Lõimumise Büroole | 2002 | 04/2002 | Haldusreform | 1 500 000 |
| 7 | Kosovost pärit sisepagulastele suunatud piiriüleste algatuste toetamine | 2004 | 08/2004 | Pagulased ja sisepagulased | 449 983 |
| Kokku | 57 267 841 |
| KÕIK KOKKU | 121 420 659 |

Aastaprogramm

Allkirjastamise kuupäev

Valdkond

EUR

ALBAANIA

1

Kohaliku Kogukonna Arengufond

2002

10/2003

Regionaalareng

7 400 000

2

EURALIUS – Euroopa abimissioon Albaania justiitssüsteemi edendamiseks

2002

05/2005

Kohtud ja politsei

4 498 686

3

PAMECA II – Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias

2004

12/2004

Kohtud ja politsei

3 800 000

4

Korça ja Vlora apellatsioonikohtud

2003

05/2005

Kohtud ja politsei

1 630 395

5

ASYCUDA II – Tehniline abi ja koolitus

2002

04/2005

Kohtud ja politsei

399 815

Kokku

17 751 366

BOSNIA JA HERTSEGOVIINA

1

Karakaj piiripunkti ehitus

2001

02/2004

Integreeritud piirihaldus

3 427 967

2

Tehniline abi ühtse majandusruumi moodustamisele II

2002

04/2003

Majandusareng

1 939 802

3

BH institutsioonide toimimise ja finantside baasaudit

2001

04/2003

Riigihaldus

146 513

4

BH prokuröride koolitus uue kriminaalmenetluse koodeksi kohta

2002

04/2003

Kohtud ja politsei

146 255

5

Horvaatiasse viivate ebaseaduslike piiriületuskohtade sulgemisega seotud hindamine, projekteerimine, järelevalve

2001

04/2003

Integreeritud piirihaldus

144 900

6

Travniku kindluse ühe osa taastamine haridusturismi jaoks (EU-REDi osa)

2002

12/2004

Regionaalareng

57 433

Kokku

5 862 870

HORVAATIA

1

Piirivalve moderniseerimine

2004

05/2005

Integreeritud piirihaldus

5 000 000

2

Maakatastri ja kinnistusraamatu reformi toetamine

2002

05/2003

Majandusareng

5 000 000

3

Mereala registrisse kandmine

2003

02/2004

Majandusareng

2 000 000

4

Põllumajandus ja toiduained

2002

03/2005

Põllumajandus

1 749 864

5

Toetus Horvaatia kohtusüsteemile. Abi kohtureformi läbiviimisel

2002

02/2004

Kohtud ja politsei

1 000 000

6

Kriminaalluuresüsteemi seadmete tarne

2002

12/2004

Kohtud ja politsei

248 944

7

Zadari linna mobiilne raamatukogu

2002

07/2005

Demokraatlik stabilisatsioon

238 630

Kokku

15 237 438

ENDINE JUGOSLAAVIA MAKEDOONIA VABARIIK

1

Kohalikud omavalitsused. Kohalike teede ehitus 9 omavalitsuses

2004

11/2004

Regionaalareng

3 474 623

2

Sõidukid piiripolitseile – 1. partii

2003

10/2004

Integreeritud piirihaldus

2 486 726

3

Rahapesuvastase tegevussuutlikkuse edendamine

2002

09/2004

Kohtud ja politsei

700 000

4

Kohtute haldussuutlikkuse edendamine

2003

09/2004

Kohtud ja politsei

148 495

5

Tehniline abi integreeritud piirihalduse rakendamisele

2002

11/2004

Integreeritud piirihaldus

55 540

Kokku

6 865 384

KOSOVO

1

Haldusreform – munitsipaalareng ja sotsiaalne infrastruktuur, tehniline abi

2003

12/2004

Majandusareng

11 200 000

2

Vähemuste õiguste ja tagasipöördumise programm – Prizreni reintegratsiooniprogramm (Prizren 615 000 EUR)

2004

08/2004

Pagulased ja sisepagulased

5 000 000

3

Institutsioonitoetus Kaubandus- ja Tööstusministeeriumile

2003

04/2004

Majandusareng

2 235 760

Kokku

18 435 760

SERBIA

1

Nikola Tesla elektrijaama üksuse A5 kapitaalremont (toetusleping)

2003

12/2003

Energia

42 721 021

2

Toetus pagulaskeskuste sulgemise riiklikule strateegiale Serbias

2004

12/2004

Pagulased ja sisepagulased

4 443 000

3

Kvaliteedijuhtimise, suutlikkuse ja infrastruktuuri tugevdamine liitriigis

2003

12/2003

Haldusreform

3 559 520

4

Abi elektrituru loomiseks Serbias

2004

01/2005

Energia

2 723 637

5

Siseaudit ja riigiasutuste finants-sisekontroll, 2. etapp

2003

04/2005

Haldusreform

1 870 680

6

Abi Euroopaga Lõimumise Büroole

2002

04/2002

Haldusreform

1 500 000

7

Kosovost pärit sisepagulastele suunatud piiriüleste algatuste toetamine

2004

08/2004

Pagulased ja sisepagulased

449 983

Kokku

57 267 841

KÕIK KOKKU

121 420 659

---

KOMISJONI VASTUSED ERIARUANDELE, MIS KÄSITLEB KOMISJONI PROGRAMMI CARDS HALDAMIST

KOKKUVÕTE

| I. | Sissejuhatus komisjoni vastustele
  Lääne-Balkani piirkonda laastasid konfliktid, mis lõppesid 1990. aastate lõpus. Euroopa Liidu sõjajärgne abi kõnealuse piirkonna riikidele sai alguse hädaabi andmisega õigusliku vahendi raames, mis võeti vastu 1996. aastal. Hädaabist kujunes järk-järgult ülesehitusabi, mida anti nii institutsioonide väljaarendamiseks kui ka investeeringuteks. Abisaaja riigi vastutus on kasvanud niivõrd, kui poliitilised ja majanduslikud asjaolud on seda võimaldanud.
  2000. aastal alustatud stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess viis ühenduse rekonstruktsiooni-, arengu- ja stabilisatsiooniabi programmi (CARDS) ja muude meetmete vastuvõtmiseni. Riigid väljusid konfliktist ja süsteem muutus mitmel erineval moel ning see kajastub programmide rakendamises (nagu on välja toodud aruandes). |
| --- | --- |

I.

Lääne-Balkani piirkonda laastasid konfliktid, mis lõppesid 1990. aastate lõpus. Euroopa Liidu sõjajärgne abi kõnealuse piirkonna riikidele sai alguse hädaabi andmisega õigusliku vahendi raames, mis võeti vastu 1996. aastal. Hädaabist kujunes järk-järgult ülesehitusabi, mida anti nii institutsioonide väljaarendamiseks kui ka investeeringuteks. Abisaaja riigi vastutus on kasvanud niivõrd, kui poliitilised ja majanduslikud asjaolud on seda võimaldanud.

2000. aastal alustatud stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess viis ühenduse rekonstruktsiooni-, arengu- ja stabilisatsiooniabi programmi (CARDS) ja muude meetmete vastuvõtmiseni. Riigid väljusid konfliktist ja süsteem muutus mitmel erineval moel ning see kajastub programmide rakendamises (nagu on välja toodud aruandes).

| III. | Lääne-Balkani riikidele suunatud mitmeaastased näidisprogrammid sisaldavad viiteid Euroopa partnerluse prioriteetidele, mis suunasid selgelt programmitööd. |
| --- | --- |

III.

Lääne-Balkani riikidele suunatud mitmeaastased näidisprogrammid sisaldavad viiteid Euroopa partnerluse prioriteetidele, mis suunasid selgelt programmitööd.

| IV. | Õigusliku aluse ja CARDSi määruse rakendamise ühtlustamine on võimaldanud Lääne-Balkani riikidele suunatud abi andmist märkimisväärselt parandada. |
| --- | --- |

IV.

Õigusliku aluse ja CARDSi määruse rakendamise ühtlustamine on võimaldanud Lääne-Balkani riikidele suunatud abi andmist märkimisväärselt parandada.

| V. | CARDSi määruses ei sätestata abisaaja riikide konkreetset vastutust. Seega on suuremat osa CARDSi programmist rakendanud kas komisjon või Euroopa Ülesehitusamet tsentraliseeritud haldamise kaudu. Igal võimalikul juhul on haldusvastutus arenenud suunas, mis võimaldab abisaajatel aktiivselt osaleda programmitöös, pakkumiste hindamises ning järelevalves ja hindamises. |
| --- | --- |

V.

CARDSi määruses ei sätestata abisaaja riikide konkreetset vastutust. Seega on suuremat osa CARDSi programmist rakendanud kas komisjon või Euroopa Ülesehitusamet tsentraliseeritud haldamise kaudu. Igal võimalikul juhul on haldusvastutus arenenud suunas, mis võimaldab abisaajatel aktiivselt osaleda programmitöös, pakkumiste hindamises ning järelevalves ja hindamises.

| VI. | Kuna komisjon ja Euroopa Ülesehitusamet (EAR) on kaks erinevat asutust, on neil ka erinevad järelevalve- ja hindamismeetodid. Sellele vaatamata kasutatakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA) raames kõikides riikides ühesuguseid meetodeid. |
| --- | --- |

VI.

Kuna komisjon ja Euroopa Ülesehitusamet (EAR) on kaks erinevat asutust, on neil ka erinevad järelevalve- ja hindamismeetodid. Sellele vaatamata kasutatakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA) raames kõikides riikides ühesuguseid meetodeid.

| VII. | Lääne-Balkani riigid olid ja on siiani erinevas ülemineku- ja arengustaadiumis. Kui abi, mis anti Serbiale ja endisele Jugoslaavia Makedoonia Vabariigile ning Kosovole oli algselt suunatud hädaabi vajadustele, oli Horvaatia puhul abi suunatud haldussuutlikkuse parandamisele. |
| --- | --- |

VII.

Lääne-Balkani riigid olid ja on siiani erinevas ülemineku- ja arengustaadiumis. Kui abi, mis anti Serbiale ja endisele Jugoslaavia Makedoonia Vabariigile ning Kosovole oli algselt suunatud hädaabi vajadustele, oli Horvaatia puhul abi suunatud haldussuutlikkuse parandamisele.

| VIII. | Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames parandatakse strateegilist juhtimist tänu mitmeaastase suunava planeerimisdokumendi koostamisele. Selles dokumendis on iga abisaaja riigi puhul kindlaks määratud peamised toetatavad valdkonnad ning kooskõlastatud ühinemiseelse abi rahastamisvahendi erinevate komponentide raames antavat abi.
  Üheainsa õigusliku aluse olemasolu ja kolme aastat hõlmav planeerimissüsteem, mis on valitud finantsplaneerimiseks ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames, on paindlikum võrreldes eelmiste vahenditega ning võimaldab komisjoni talitustel paremini arvestada suutlikkust abi vastu võtta.
  Kõikide abisaajate puhul on eesmärk hallata EÜ vahendeid detsentraliseeritult, mis tugevdaks suurel määral abisaaja riigi vastutust. Seetõttu töötatakse detsentraliseeritud juhtimise strateegiad välja ka võimalikes kandidaatriikides, et võimaldada neil järk-järgult rakendamisprotsessi vastutuse ülevõtmist. |
| --- | --- |

VIII.

Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames parandatakse strateegilist juhtimist tänu mitmeaastase suunava planeerimisdokumendi koostamisele. Selles dokumendis on iga abisaaja riigi puhul kindlaks määratud peamised toetatavad valdkonnad ning kooskõlastatud ühinemiseelse abi rahastamisvahendi erinevate komponentide raames antavat abi.

Üheainsa õigusliku aluse olemasolu ja kolme aastat hõlmav planeerimissüsteem, mis on valitud finantsplaneerimiseks ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames, on paindlikum võrreldes eelmiste vahenditega ning võimaldab komisjoni talitustel paremini arvestada suutlikkust abi vastu võtta.

Kõikide abisaajate puhul on eesmärk hallata EÜ vahendeid detsentraliseeritult, mis tugevdaks suurel määral abisaaja riigi vastutust. Seetõttu töötatakse detsentraliseeritud juhtimise strateegiad välja ka võimalikes kandidaatriikides, et võimaldada neil järk-järgult rakendamisprotsessi vastutuse ülevõtmist.

TÄHELEPANEKUD

| 15. | Võttes arvesse olukorra kiiret muutumist Lääne-Balkani riikides, oleks vaja leida õige tasakaal strateegilise programmitöö osas. Liiga konkreetsetest riiklikest strateegiadokumentidest ei oleks strateegilises programmitöös olnud suurt kasu.
  Riiklikke strateegiadokumente hinnati korrapäraselt, võttes muu hulgas arvesse partnerlusi, et kindlaks teha, kas muutuste tõttu riigi olukorras oleks vaja strateegia üle vaadata. |
| --- | --- |

15.

Võttes arvesse olukorra kiiret muutumist Lääne-Balkani riikides, oleks vaja leida õige tasakaal strateegilise programmitöö osas. Liiga konkreetsetest riiklikest strateegiadokumentidest ei oleks strateegilises programmitöös olnud suurt kasu.

Riiklikke strateegiadokumente hinnati korrapäraselt, võttes muu hulgas arvesse partnerlusi, et kindlaks teha, kas muutuste tõttu riigi olukorras oleks vaja strateegia üle vaadata.

| 16. | Lääne-Balkani riikidele suunatud mitmeaastased näidisprogrammid sisaldavad selgeid viiteid Euroopa partnerluse prioriteetidele, mis suunasid selgelt programmitööd. |
| --- | --- |

16.

Lääne-Balkani riikidele suunatud mitmeaastased näidisprogrammid sisaldavad selgeid viiteid Euroopa partnerluse prioriteetidele, mis suunasid selgelt programmitööd.

| 17. | CARDSi korralduskomitee märkusi võeti dokumentide koostamisel arvesse. |
| --- | --- |

17.

CARDSi korralduskomitee märkusi võeti dokumentide koostamisel arvesse.

| 18. | Valdkondlikke analüüse kasutati mitmes programmidokumendis: mitmeaastased näidisprogrammid, Euroopa partnerlus ning varasemad aastased programmid. Kuna programme kavandatakse ja rakendatakse tihedas koostöös abisaaja riigi valitsuste ja rahastajatega, eelkõige ELi liikmesriikidega, peegeldavad need Euroopa partnerluse prioriteete, mis on välja toodud mitmeaastases näidisprogrammis. Aastased programmid põhinevad EÜ abisaaja riikidele antud abi varasematel etappidel. |
| --- | --- |

18.

Valdkondlikke analüüse kasutati mitmes programmidokumendis: mitmeaastased näidisprogrammid, Euroopa partnerlus ning varasemad aastased programmid. Kuna programme kavandatakse ja rakendatakse tihedas koostöös abisaaja riigi valitsuste ja rahastajatega, eelkõige ELi liikmesriikidega, peegeldavad need Euroopa partnerluse prioriteete, mis on välja toodud mitmeaastases näidisprogrammis. Aastased programmid põhinevad EÜ abisaaja riikidele antud abi varasematel etappidel.

| 19. | Komisjon nõustub selgema metoodika väljaarendamise vajadusega, mis võiks olla abiks alternatiivsete projektide prioritiseerimises. |
| --- | --- |

19.

Komisjon nõustub selgema metoodika väljaarendamise vajadusega, mis võiks olla abiks alternatiivsete projektide prioritiseerimises.

1. selgitus. Elluviimata projektide näiteid

1. juhtum. Poliitilise toetuse puudumine Serbia kõrgeimale kontrolliasutusele

Pärast auditit on teatud asjad edasi arenenud. Seadus, mille eesmärk on Serbia kõrgeima auditiasutuse asutamine, võeti vastu novembris 2005 ja kõnealuse institutsiooni struktuur on loomise järgus.

2. juhtum. Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias

Albaanias toimuvate kiirete muudatuste taustal ning programmitöö ja rakendamise vahelise märkimisväärse ajanihke tõttu muudeti mõningal juhul algselt kavandatud projekte, et need vastaksid enam abisaaja vajadustele ning selleks, et kooskõlastada tegevust teiste abiandjatega. Kõnealune asjaolu seletab, miks ei olnud võetud meetmed ja saavutatud tulemused teatavatel juhtudel täielikult kooskõlas projekti kirjeldusega.

| 21. | Abisaaja riikide riiklikud ametiasutused ja komisjon julgustasid alates 2002. aasta algusest selliste projektide ja programmide koostamist, milles pannakse suuremat rõhku institutsioonide väljaarendamisele. Sellele vaatamata vajasid teatavad piirkonna osad veel investeeringuid maanteede infrastruktuuri, transporti ja energiasektorisse, sest abisaajariigid olid väljumas konfliktist ning neisse ei olnud aastaid piisavalt investeeritud. |
| --- | --- |

21.

Abisaaja riikide riiklikud ametiasutused ja komisjon julgustasid alates 2002. aasta algusest selliste projektide ja programmide koostamist, milles pannakse suuremat rõhku institutsioonide väljaarendamisele. Sellele vaatamata vajasid teatavad piirkonna osad veel investeeringuid maanteede infrastruktuuri, transporti ja energiasektorisse, sest abisaajariigid olid väljumas konfliktist ning neisse ei olnud aastaid piisavalt investeeritud.

| 22. | Seoses institutsioonide väljaarendamisega (demokraatlike institutsioonide loomine, avaliku halduse reform (avalik teenistus, haldussuutlikkus, eelarve ja finantsjuhtimine...), kohalike omavalitsuste reform, õigusriigi põhimõtete tugevdamine kohtu- ja politseireformide kaudu jne) nägi komisjon ette valdkondlikke toetusi selliste strateegiadokumentidega nagu mitmeaastased näidisprogrammid. Pärast 2002. aastat hakati asutuste programmides enam keskenduma institutsioonide väljaarendamisele. |
| --- | --- |

22.

Seoses institutsioonide väljaarendamisega (demokraatlike institutsioonide loomine, avaliku halduse reform (avalik teenistus, haldussuutlikkus, eelarve ja finantsjuhtimine...), kohalike omavalitsuste reform, õigusriigi põhimõtete tugevdamine kohtu- ja politseireformide kaudu jne) nägi komisjon ette valdkondlikke toetusi selliste strateegiadokumentidega nagu mitmeaastased näidisprogrammid. Pärast 2002. aastat hakati asutuste programmides enam keskenduma institutsioonide väljaarendamisele.

| 24. | Euroopa Ülesehitusamet keskendus eelkõige hädavajaduste rahuldamisele ja põhiteenuste taastamisele. Seda eelkõige Kosovo, Serbia ja teatud määral ka endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi konfliktijärgses olukorras.
  Kõnealuse abi kiire andmine andis tõuke hilisemale reformile. |
| --- | --- |

24.

Euroopa Ülesehitusamet keskendus eelkõige hädavajaduste rahuldamisele ja põhiteenuste taastamisele. Seda eelkõige Kosovo, Serbia ja teatud määral ka endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi konfliktijärgses olukorras.

Kõnealuse abi kiire andmine andis tõuke hilisemale reformile.

| 25. | Endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi ametiasutused ei olnud kuni viimase ajani mestimiseks valmis. Selleks et algatada mestimisprojekte endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigiga, vajas Euroopa Ülesehitusamet seda, et abisaaja ametiasutused koostaksid projekti kirjelduse. Kuna ministeeriumidel puudus haldussuutlikkus vajalike dokumentide ettevalmistamiseks, võttis tavaliselt tehniliselt abilt mestimisele üleminek rohkem aega kui teistes kandidaatriikides.
  Vastavalt 2003. aasta juuni Thessaloniki tegevussuunistes antud poliitilisele mandaadile kaasati mestimisprojektid üha enam ameti tööülesannetesse. Komisjon võimaldas ameti programmijuhtidel saada oskusteavet ja väljaõpet. |
| --- | --- |

25.

Endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi ametiasutused ei olnud kuni viimase ajani mestimiseks valmis. Selleks et algatada mestimisprojekte endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigiga, vajas Euroopa Ülesehitusamet seda, et abisaaja ametiasutused koostaksid projekti kirjelduse. Kuna ministeeriumidel puudus haldussuutlikkus vajalike dokumentide ettevalmistamiseks, võttis tavaliselt tehniliselt abilt mestimisele üleminek rohkem aega kui teistes kandidaatriikides.

Vastavalt 2003. aasta juuni Thessaloniki tegevussuunistes antud poliitilisele mandaadile kaasati mestimisprojektid üha enam ameti tööülesannetesse. Komisjon võimaldas ameti programmijuhtidel saada oskusteavet ja väljaõpet.

2. selgitus. Institutsioonide väljaarendamise projekti ümbersuunamine – integreeritud piirihaldus endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis

Projekti eesmärgid olid piiripolitseiteenistuse loomine ja operatiivülesannete üle kandmine vastavalt integreeritud piirihalduse strateegia eesmärkidele.

Eraldatud vahendeid kasutatigi piiripolitseile sõidukite ostmiseks. Projekti kavandamise ja rakendamise vahele jääval perioodil toimunud muutuste taustal oli vajalik prioriteedid üle vaadata:

| — | politseireformi projekt käsitles värbamismenetlust; |
| --- | --- |

—

politseireformi projekt käsitles värbamismenetlust;

| — | OSCE abi oli suunatud piiripolitsei väljaõppele; |
| --- | --- |

—

OSCE abi oli suunatud piiripolitsei väljaõppele;

| — | võltsitud dokumentide tuvastamise seadmed, mis projekti rakendamise ajal ei olnud veel täielikult kasutusel, tarniti varasema Phare 2000 projekti raames. Seepärast ei olnud samalaadseid seadmeid asjakohane juurde tarnida. |
| --- | --- |

—

võltsitud dokumentide tuvastamise seadmed, mis projekti rakendamise ajal ei olnud veel täielikult kasutusel, tarniti varasema Phare 2000 projekti raames. Seepärast ei olnud samalaadseid seadmeid asjakohane juurde tarnida.

Piiripolitseiteenistuse (kaasa arvatud operatiivülesannete ülekandmine kaitseministeeriumilt siseministeeriumile vastavalt integreeritud piirihalduse strateegiale) lõid riiklikud asutused riiklikest vahenditest. Loodud teenistusel puudus aga täielikult operatiivvarustus ja seetõttu ei saanud see täita oma operatiivkohustusi.

Ülaltoodu põhjal ei peetud sõidukite ostu asjakohaseks.

| 36. | a) | Iga-aastane piirkondlik tegevusprogramm 2002. ja 2003. aastaks sisaldas integreeritud piirihalduse projekti, mida juhiti piirkondlikul tasandil komisjoni Brüsseli peakorteri kaudu. |
| --- | --- | --- |

36.

a)

Iga-aastane piirkondlik tegevusprogramm 2002. ja 2003. aastaks sisaldas integreeritud piirihalduse projekti, mida juhiti piirkondlikul tasandil komisjoni Brüsseli peakorteri kaudu.

| b) | Peeti tõhusamaks pagulaste tagasipöördumise programmide juhtimist riiklikul tasandil. |
| --- | --- |

b)

Peeti tõhusamaks pagulaste tagasipöördumise programmide juhtimist riiklikul tasandil.

| c) | Komisjoni peakorter kavandab piirkondlikke programme koostöös esinduste ja abisaajariikide ametiasutustega. |
| --- | --- |

c)

Komisjoni peakorter kavandab piirkondlikke programme koostöös esinduste ja abisaajariikide ametiasutustega.

| 37. | a) | Komisjon hindas Albaania arengufondi suutlikkust positiivseks kooskõlas finantsmäärusega, mis oli kohaldatav tegevuse alguses 2002. aastal. |
| --- | --- | --- |

37.

a)

Komisjon hindas Albaania arengufondi suutlikkust positiivseks kooskõlas finantsmäärusega, mis oli kohaldatav tegevuse alguses 2002. aastal.

| 39. | Rahastamisleping, mis käsitleb 2001. aasta CARDSi programmi Albaaniale, allkirjastati 2002. aasta märtsis. 2001. ja 2002. aasta CARDSi programmide rakendamine võis alata alles 2003. aastal ning selle tulemusel tõusis selle rakendamise kiirus alates 2004. aastast.
  Horvaatias rakendati samaaegselt 2001. ja 2002. aasta programme, kuid reeglina on kahe järjestikuse programmi samaaegseks rakendamiseks ette nähtud kolmeaastane periood. |
| --- | --- |

39.

Rahastamisleping, mis käsitleb 2001. aasta CARDSi programmi Albaaniale, allkirjastati 2002. aasta märtsis. 2001. ja 2002. aasta CARDSi programmide rakendamine võis alata alles 2003. aastal ning selle tulemusel tõusis selle rakendamise kiirus alates 2004. aastast.

Horvaatias rakendati samaaegselt 2001. ja 2002. aasta programme, kuid reeglina on kahe järjestikuse programmi samaaegseks rakendamiseks ette nähtud kolmeaastane periood.

4. selgitus. Albaania ülekoormatud haldusressursid

Projektide koondumine justiits- ja siseküsimuste valdkonda peegeldab nõuetekohaselt tuvastatud vajadusi ja kõnealuse valdkonna prioriteetseks seadmist ELi ning muude abiandjate poolt.

Kõnealune projekt oli esimene omalaadsete seas. Albaania kohtusüsteemi (nagu ka muude riikide) struktuur hõlmab erinevaid projektipartnereid ja abisaaja institutsioone. Lisaks sõltub selle mõju väga palju abisaajate poliitilisest tahtest käituda vastavalt projektimeeskonna soovitustele. Selle põhjal mõjutas Albaanias valitsev poliitiline ebastabiilsus projekti rakendamist. Ka aprillis 2007 avaldatud hindamisaruandes leiti, et projekti kava oli väga ambitsioonikas.

| 40. | Asjaolu, et abisaajaid on palju ja nad on erinevad (isegi ühe konkreetse valdkonna puhul), muudab olukorra keerulisemaks, kuid see ei tähenda, et projektide mõju oleks tingimata väiksem. |
| --- | --- |

40.

Asjaolu, et abisaajaid on palju ja nad on erinevad (isegi ühe konkreetse valdkonna puhul), muudab olukorra keerulisemaks, kuid see ei tähenda, et projektide mõju oleks tingimata väiksem.

5. selgitus. Toetus Horvaatia kohtusüsteemile

CARDS 2002 projektil oli kaks eeltingimust: i) pidi olema olemas kohtureformi strateegia ja ii) CARDS 2001 kohtuprojekti rakendamine pidi olema juba alanud.

Projekti alustamise ajal oli poliitiline dialoog ja kohtureformi strateegia koostamine piisavalt edenenud, et õigustada projektiga alustamist.

| 44. | Isegi kui (nagu väidab kohus) nõukogu määruses ei määrata kindlaks abisaaja riikide konkreetseid kohustusi, on komisjon järk-järgult nii palju kui võimalik suurendanud riikide haldusvastutust. Haldusvastutust on püütud jagada selliselt, et abisaajad saaksid aktiivselt osaleda programmitöös, pakkumiste hindamises ning järelevalves ja hindamises. Osa Horvaatia CARDSi programmist haldab riik ise kooskõlas detsentraliseeritud haldamissüsteemiga. |
| --- | --- |

44.

Isegi kui (nagu väidab kohus) nõukogu määruses ei määrata kindlaks abisaaja riikide konkreetseid kohustusi, on komisjon järk-järgult nii palju kui võimalik suurendanud riikide haldusvastutust. Haldusvastutust on püütud jagada selliselt, et abisaajad saaksid aktiivselt osaleda programmitöös, pakkumiste hindamises ning järelevalves ja hindamises. Osa Horvaatia CARDSi programmist haldab riik ise kooskõlas detsentraliseeritud haldamissüsteemiga.

| 46. | Kui abisaaja osaluse suurendamine on üldjuhul lihtne meetod ELi abi tõhususe parandamiseks, siis abisaajate programmitöös ja rakendamises osalemist tsentraliseeritud haldamissüsteemi alusel on palju raskem tagada kui detsentraliseeritud haldussüsteemi alusel. |
| --- | --- |

46.

Kui abisaaja osaluse suurendamine on üldjuhul lihtne meetod ELi abi tõhususe parandamiseks, siis abisaajate programmitöös ja rakendamises osalemist tsentraliseeritud haldamissüsteemi alusel on palju raskem tagada kui detsentraliseeritud haldussüsteemi alusel.

| 48. | Komisjon on igal võimalikul juhul tõstnud CARDSi määruses kindlaks määratud raamistiku alusel abisaaja riigi vastutust, võttes arvesse asjaomaste riikide suutlikkust. |
| --- | --- |

48.

Komisjon on igal võimalikul juhul tõstnud CARDSi määruses kindlaks määratud raamistiku alusel abisaaja riigi vastutust, võttes arvesse asjaomaste riikide suutlikkust.

| 49. | Enamikes abisaaja riikides oli olukord kohalike avalike rahaliste vahendite puhul nii raske, et riigid ei saanud projektide kaasrahastamiseks vahendeid kõrvale panna. |
| --- | --- |

49.

Enamikes abisaaja riikides oli olukord kohalike avalike rahaliste vahendite puhul nii raske, et riigid ei saanud projektide kaasrahastamiseks vahendeid kõrvale panna.

| 52. | Riiklikud asutused on saanud osa võtta kohalikust pakkumismenetluste koolitusest, mida on korraldanud komisjon. |
| --- | --- |

52.

Riiklikud asutused on saanud osa võtta kohalikust pakkumismenetluste koolitusest, mida on korraldanud komisjon.

| 54. | Pariisi deklaratsioon abi tulemuslikkuse kohta allkirjastati 2005. aastal ning auditi toimumise ajal ei oleks selle põhimõtetel olnud märkimisväärset mõju CARDSi haldamisele.
  Komisjon võttis 2000. aastal Horvaatias juhtimise enda kätte, luues ELi rahastajate koordineerimise mehhanismi. Horvaatia ametiasutusi (siseriiklikud abi koordineerimisasutused) julgustati võtma enda peale vastutust koordineerimisprotsessi üle, aga kahjuks mitte väga tulemuslikult.
  Amet juhtis teiste piirkonna doonoritega kooskõlastamist eelkõige korraliste koordineerimiskoosolekute raames, mida peeti ameti rakenduskeskustes. Lisaks on abisaajad hakanud kõnealustel kohtumistel omama kasvavalt juhtivat rolli. |
| --- | --- |

54.

Pariisi deklaratsioon abi tulemuslikkuse kohta allkirjastati 2005. aastal ning auditi toimumise ajal ei oleks selle põhimõtetel olnud märkimisväärset mõju CARDSi haldamisele.

Komisjon võttis 2000. aastal Horvaatias juhtimise enda kätte, luues ELi rahastajate koordineerimise mehhanismi. Horvaatia ametiasutusi (siseriiklikud abi koordineerimisasutused) julgustati võtma enda peale vastutust koordineerimisprotsessi üle, aga kahjuks mitte väga tulemuslikult.

Amet juhtis teiste piirkonna doonoritega kooskõlastamist eelkõige korraliste koordineerimiskoosolekute raames, mida peeti ameti rakenduskeskustes. Lisaks on abisaajad hakanud kõnealustel kohtumistel omama kasvavalt juhtivat rolli.

| 59. | Esindused võiksid CARDSi projektide süstemaatilisi hindamisi parandada. Sellele vaatamata, on sõltumatute hindamiste teostamise kohustus pandud peakorterile ja Euroopa Ülesehitusametile ning esindustel selline õigus puudub. |
| --- | --- |

59.

Esindused võiksid CARDSi projektide süstemaatilisi hindamisi parandada. Sellele vaatamata, on sõltumatute hindamiste teostamise kohustus pandud peakorterile ja Euroopa Ülesehitusametile ning esindustel selline õigus puudub.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

| 61. | CARDSi abiprogramm Lääne-Balkani riikides ja eelkõige Kosovos keskendus rõhuvatele hädavajadustele nagu puhas vesi, küte, majade ja teede ehitus.
  Sellele vaatamata hakati alates 2002. aastast abi raames üha enam keskenduma reformimisele ja sellega seonduvalt ka institutsioonide väljaarendamisele CARDSi programmi raames. |
| --- | --- |

61.

CARDSi abiprogramm Lääne-Balkani riikides ja eelkõige Kosovos keskendus rõhuvatele hädavajadustele nagu puhas vesi, küte, majade ja teede ehitus.

Sellele vaatamata hakati alates 2002. aastast abi raames üha enam keskenduma reformimisele ja sellega seonduvalt ka institutsioonide väljaarendamisele CARDSi programmi raames.

| 62. | Komisjoni strateegiline juhtimine on esitatud Euroopa partnerluse dokumentides ning see põhineb iga-aastastes eduaruannetes esitatud vajaduste analüüsil. |
| --- | --- |

62.

Komisjoni strateegiline juhtimine on esitatud Euroopa partnerluse dokumentides ning see põhineb iga-aastastes eduaruannetes esitatud vajaduste analüüsil.

| 63. | Riiklike strateegiadokumentide suunised on koostatud teistel alustel, võttes arvesse Lääne-Balkani piirkonna kiiresti muutuvat olukorda. Lisaks hinnati seoses partnerlusega strateegiadokumente korrapäraselt, et kindlaks teha kas muutuste tõttu riigi olukorras oleks vaja strateegia üle vaadata. |
| --- | --- |

63.

Riiklike strateegiadokumentide suunised on koostatud teistel alustel, võttes arvesse Lääne-Balkani piirkonna kiiresti muutuvat olukorda. Lisaks hinnati seoses partnerlusega strateegiadokumente korrapäraselt, et kindlaks teha kas muutuste tõttu riigi olukorras oleks vaja strateegia üle vaadata.

| 64. | Riigid, mis said abi Euroopa Ülesehitusametilt pärast 2000. aastat, olid väljumas konfliktiolukorrast. Vastavalt EÜ programmidele keskendus Euroopa Ülesehitusamet eelkõige hädavajaduste rahuldamisele ja põhiteenuste taastamisele.
  Kiiresti antav abi võimaldas teha edusamme nii reformiprotsessis kui ka suunata abi institutsioonide väljaarendamiseks. Mestimise kasutamine ei ole iseenesest siiski edu märk.
  Enne 2004. aastat ei olnud mitmed mestimise optimaalse kasutuse eeltingimused veel täidetud, aga olukord on paranenud ja mestimist kasutatakse praegu laialdaselt. 2007. aastal toimub enamik mestimisprojektidest riikides, kus Euroopa Ülesehitusamet haldab abi andmist. |
| --- | --- |

64.

Riigid, mis said abi Euroopa Ülesehitusametilt pärast 2000. aastat, olid väljumas konfliktiolukorrast. Vastavalt EÜ programmidele keskendus Euroopa Ülesehitusamet eelkõige hädavajaduste rahuldamisele ja põhiteenuste taastamisele.

Kiiresti antav abi võimaldas teha edusamme nii reformiprotsessis kui ka suunata abi institutsioonide väljaarendamiseks. Mestimise kasutamine ei ole iseenesest siiski edu märk.

Enne 2004. aastat ei olnud mitmed mestimise optimaalse kasutuse eeltingimused veel täidetud, aga olukord on paranenud ja mestimist kasutatakse praegu laialdaselt. 2007. aastal toimub enamik mestimisprojektidest riikides, kus Euroopa Ülesehitusamet haldab abi andmist.

1. soovitus

Strateegiline juhtimine ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames määratakse kindlaks riigipõhistes mitmeaastastes suunavates planeerimisdokumentides ning mitut abisaajat hõlmavates mitmeaastastes suunavates planeerimisdokumentides. Riigipõhised dokumendid sisaldavad väljakutsete, vajaduste ja abi prioriteetide suhtelise tähtsuse konsolideeritud hindamist, ning viisi, kuidas see väljendub strateegiliste valikutena ühinemiseelse abi rahastamisvahendi iga komponendi raames. Mitut abisaajat hõlmavates mitmeaastastes suunavates planeerimisdokumentides on esitatud ka peamiste sekkumisvaldkondade kirjeldus iga komponendi raames, oodatavad tulemused ja soovituslikud rahalised eraldused. See võimaldab märkimisväärselt tõhustada rakendamise strateegilist osa ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames.

| 65. | Otsustati erinevate haldusviiside kasutamise kasuks, et tagada abi kiire andmine ja võtta arvesse riiklike ametiasutuste nõrku kohti. Seetõttu ei olnud võimalik igas olukorras tagada abist võimalikult suure kasu saamine. |
| --- | --- |

65.

Otsustati erinevate haldusviiside kasutamise kasuks, et tagada abi kiire andmine ja võtta arvesse riiklike ametiasutuste nõrku kohti. Seetõttu ei olnud võimalik igas olukorras tagada abist võimalikult suure kasu saamine.

| 67. | Paljudel juhtudel reageerisid abisaajad abi kiirele andmisele ja arendamisele positiivselt. Sellele vaatamata ei olnud alati kõik vajalikud tingimused täidetud, et tagada abi rahuldav vastuvõtuvõime. |
| --- | --- |

67.

Paljudel juhtudel reageerisid abisaajad abi kiirele andmisele ja arendamisele positiivselt. Sellele vaatamata ei olnud alati kõik vajalikud tingimused täidetud, et tagada abi rahuldav vastuvõtuvõime.

2. soovitus

Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi eesmärk on anda eesmärgipärast ja tõhusat abi kõikidele abisaaja riikidele. Kuigi rõhk on endiselt abi kiirel kasutamisel, nähakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendit käsitlevas komisjoni määruses ette ka järk-järguline üleminek detsentraliseeritud haldamisele.

Vastuvõtuvõime on mitmeaastase suunava finantsraamistiku raames üks abisaaja riikidele vahendite eraldamise kriteerium.

| 68. | Alates 2000. aastast on riigi vastutus märkimisväärselt ja nähtavalt tõusnud – seda nii koordineerimise, osaluse kui ka tehnilise suutlikkuse puhul.
  Iga asjaomase riigi vastutuse tase peegeldas erinevaid tavasid, suutlikkust, ajalugu, nõudeid ning konkreetseid vajadusi. |
| --- | --- |

68.

Alates 2000. aastast on riigi vastutus märkimisväärselt ja nähtavalt tõusnud – seda nii koordineerimise, osaluse kui ka tehnilise suutlikkuse puhul.

Iga asjaomase riigi vastutuse tase peegeldas erinevaid tavasid, suutlikkust, ajalugu, nõudeid ning konkreetseid vajadusi.

| 69. | Viimase kuue aasta jooksul on riigi vastutus märkimisväärselt ja nähtavalt tõusnud – seda nii koordineerimise, osaluse kui ka tehnilise suutlikkuse puhul.
  Selline positiivne areng avaldub erinevalt – programmitöös arutelu ja mõttevahetuse käigus, järelevalve ja hindamise kaudu, aga üha enam ka rahastajate vahelise koordineerimise kaudu. |
| --- | --- |

69.

Viimase kuue aasta jooksul on riigi vastutus märkimisväärselt ja nähtavalt tõusnud – seda nii koordineerimise, osaluse kui ka tehnilise suutlikkuse puhul.

Selline positiivne areng avaldub erinevalt – programmitöös arutelu ja mõttevahetuse käigus, järelevalve ja hindamise kaudu, aga üha enam ka rahastajate vahelise koordineerimise kaudu.

3. soovitus

Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames pannakse suurt rõhku abisaaja riigi vastutusele kogu rakendamisprotsessi eest.

Seetõttu on detsentraliseeritud haldamine eesmärgiks kõikjal, kus see on võimalik. Seepärast nõutakse abisaaja riigilt konkreetsete struktuuride ja süsteemide loomist. Ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga on ette nähtud karmimad tingimused ja nõuded haldamisõiguste ülekandmiseks komisjonilt abisaaja riigile.

Et tagada riiklike ametiasutuste vastutus, võtab komisjon vastu riiklikud programmid projektide ettepanekute põhjal, mille esitavad abisaaja riigid.

| 70. | Kuna komisjon ja Euroopa Ülesehitusamet on kaks erinevat asutust, on neil ka erinevad järelevalve ja hindamismeetodid. Sellele vaatamata kasutatakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames kõikides riikides sama metoodikat, kuna Euroopa Ülesehitusamet lõpetab tegevuse 31. detsembril 2008. |
| --- | --- |

70.

Kuna komisjon ja Euroopa Ülesehitusamet on kaks erinevat asutust, on neil ka erinevad järelevalve ja hindamismeetodid. Sellele vaatamata kasutatakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames kõikides riikides sama metoodikat, kuna Euroopa Ülesehitusamet lõpetab tegevuse 31. detsembril 2008.

4. soovitus

Komisjon on kavandanud hindamisviiside läbivaatamise ning on esindustele enesehindamise suunistega ette näinud ühtlustatud tavad, sealhulgas tulemuste ja saadud kogemuste edastamise korra. Selline enesehindamine projekti tasandil täiendab sõltumatut hindamist programmi tasandil, mida teostab vastutav üksus.

On loodud hindamise süstemaatilise kontrolli süsteem, mis hõlmab muu hulgas koosoleku korraldamist ühe kuu jooksul pärast valdkondlike hindamisaruannete esitamist, millele järgneb soovituste põhjal võetud meetmete järelevalvetabeli esitamine. Lisaks nähakse hindamissoovituste järelmeetmeid käsitleva aruandluskorraga ette, et talitused esitavad ühe aasta pärast aruande võetud meetmetest. Komisjon kontrollib järelmeetmete ulatust.

---