# Jornal Oficial C 312/2007

| | ISSN 1725-2482 |
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| Jornal Oficial
  da União Europeia | C 312 |
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| Edição em língua portuguesa | Comunicações e Informações | 50.o ano21 de Dezembro de 2007 |

ISSN 1725-2482

Jornal Oficial

da União Europeia

C 312

Edição em língua portuguesa

Comunicações e Informações

50.o ano21 de Dezembro de 2007

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| Número de informação | Índice | Página |
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| | I   Resoluções, recomendações e pareceres |
| | PARECERES |
| | Tribunal de Contas |
| 2007/C 312/01 | Parecer n.o 7/2007 sobre o projecto de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias | 1 |

Número de informação

Índice

Página

I   Resoluções, recomendações e pareceres

PARECERES

Tribunal de Contas

2007/C 312/01

Parecer n.o 7/2007 sobre o projecto de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

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| | IV   Informações |
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| | INFORMAÇÕES ORIUNDAS DAS INSTITUIÇÕES E DOS ÓRGÃOS DA UNIÃO EUROPEIA |
| | Tribunal de Contas |
| 2007/C 312/02 | Relatório especial n.o 6/2007 sobre a eficácia da assistência técnica no âmbito do desenvolvimento das capacidades, acompanhado das respostas da Comissão | 3 |

IV   Informações

INFORMAÇÕES ORIUNDAS DAS INSTITUIÇÕES E DOS ÓRGÃOS DA UNIÃO EUROPEIA

Tribunal de Contas

2007/C 312/02

Relatório especial n.o 6/2007 sobre a eficácia da assistência técnica no âmbito do desenvolvimento das capacidades, acompanhado das respostas da Comissão

o

3

| PT | |
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PT

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I Resoluções, recomendações e pareceres

PARECERES

Tribunal de Contas

| 21.12.2007 | PT | Jornal Oficial da União Europeia | C 312/1 |
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21.12.2007

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 312/1

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PARECER N.o 7/2007

sobre o projecto de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

(apresentado nos termos do n.o 1 do artigo 279.o do Tratado CE)

(2007/C 312/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 1 do artigo 279.o,

Tendo em conta o projecto de regulamento do Conselho (1) que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (2) (seguidamente «Regulamento Financeiro») na sequência da decisão do Comité de Representantes Permanentes de separar em duas a proposta, apresentada pela Comissão (3), de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 2004/2003 (4) relativo ao estatuto e ao financiamento dos partidos políticos a nível europeu,

Tendo em conta o pedido de parecer sobre o referido projecto de regulamento do Conselho, formulado por esta instituição e recebido pelo Tribunal em 29 de Outubro de 2007,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

| 1. | O projecto de regulamento do Conselho sobre o qual se solicita o parecer do Tribunal pretende introduzir no artigo 109.o do Regulamento Financeiro excepções, aplicáveis aos partidos políticos a nível europeu, à regra geral estabelecida no mesmo artigo, segundo a qual «a subvenção não pode ter por objecto ou por efeito gerar a produção de um lucro a favor do beneficiário». |
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1.

O projecto de regulamento do Conselho sobre o qual se solicita o parecer do Tribunal pretende introduzir no artigo 109.o do Regulamento Financeiro excepções, aplicáveis aos partidos políticos a nível europeu, à regra geral estabelecida no mesmo artigo, segundo a qual «a subvenção não pode ter por objecto ou por efeito gerar a produção de um lucro a favor do beneficiário».

| 2. | Como o Tribunal recentemente sublinhou, as regras complicadas ou a falta de clareza dos critérios de elegibilidade têm consequências consideráveis a nível da legalidade e regularidade das operações (5). Caso o legislador considere que é adequado estabelecer derrogações à «regra da inexistência de lucro» a favor dos partidos políticos a nível europeu, é importante que estas sejam expostas de forma simples, precisa e inequívoca para que o seu cumprimento possa ser facilmente verificado pelo gestor orçamental, quando efectua o pagamento das subvenções, e pelo Tribunal, quando procede à auditoria dos pagamentos. |
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2.

Como o Tribunal recentemente sublinhou, as regras complicadas ou a falta de clareza dos critérios de elegibilidade têm consequências consideráveis a nível da legalidade e regularidade das operações (5). Caso o legislador considere que é adequado estabelecer derrogações à «regra da inexistência de lucro» a favor dos partidos políticos a nível europeu, é importante que estas sejam expostas de forma simples, precisa e inequívoca para que o seu cumprimento possa ser facilmente verificado pelo gestor orçamental, quando efectua o pagamento das subvenções, e pelo Tribunal, quando procede à auditoria dos pagamentos.

| 3. | A primeira derrogação à «regra da inexistência de lucro» possibilita que um partido político a nível europeu que tiver receitas superiores às despesas no final de um exercício financeiro durante o qual recebeu uma subvenção de funcionamento possa transitar para o exercício seguinte uma parte desse excedente, até 25 % das receitas totais do exercício em causa, na condição de ser utilizada até ao final do primeiro trimestre do ano seguinte. O cumprimento desta condição apenas poderá ser verificado se for estabelecida, por meio de normas de execução adequadas, a obrigação de o beneficiário que transitou o excedente para o exercício seguinte apresentar provas de que as suas despesas elegíveis durante o primeiro trimestre desse exercício são, pelo menos, equivalentes ao montante transitado. Para o gestor orçamental poder determinar o montante final da subvenção a pagar ou, se for caso disso, o montante a recuperar dos adiantamentos da subvenção pagos, as referidas provas devem ser apresentadas pouco tempo depois do final do trimestre ou, o mais tardar, com o pedido de pagamento do saldo da subvenção, se houver um saldo por pagar. |
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3.

A primeira derrogação à «regra da inexistência de lucro» possibilita que um partido político a nível europeu que tiver receitas superiores às despesas no final de um exercício financeiro durante o qual recebeu uma subvenção de funcionamento possa transitar para o exercício seguinte uma parte desse excedente, até 25 % das receitas totais do exercício em causa, na condição de ser utilizada até ao final do primeiro trimestre do ano seguinte. O cumprimento desta condição apenas poderá ser verificado se for estabelecida, por meio de normas de execução adequadas, a obrigação de o beneficiário que transitou o excedente para o exercício seguinte apresentar provas de que as suas despesas elegíveis durante o primeiro trimestre desse exercício são, pelo menos, equivalentes ao montante transitado. Para o gestor orçamental poder determinar o montante final da subvenção a pagar ou, se for caso disso, o montante a recuperar dos adiantamentos da subvenção pagos, as referidas provas devem ser apresentadas pouco tempo depois do final do trimestre ou, o mais tardar, com o pedido de pagamento do saldo da subvenção, se houver um saldo por pagar.

| 4. | A segunda derrogação à «regra da inexistência de lucro» limita o montante de receitas próprias a ter em conta para determinar se foi realizado um excedente a 15 % dos custos elegíveis do partido, desde que as «reservas financeiras» do partido político não excedam 100 % das suas receitas anuais médias. Nas normas contabilísticas geralmente aplicadas na União Europeia não existe uma definição de «reservas financeiras», pelo que este termo poderá ter interpretações diferentes consoante o quadro de relato financeiro adoptado pelo partido político para elaborar a demonstração anual das suas receitas e despesas, bem como a declaração sobre o seu activo e o seu passivo. O termo «receitas anuais médias» também não está suficientemente definido para permitir o seu cálculo; por exemplo, não é referido qualquer período de tempo. |
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4.

A segunda derrogação à «regra da inexistência de lucro» limita o montante de receitas próprias a ter em conta para determinar se foi realizado um excedente a 15 % dos custos elegíveis do partido, desde que as «reservas financeiras» do partido político não excedam 100 % das suas receitas anuais médias. Nas normas contabilísticas geralmente aplicadas na União Europeia não existe uma definição de «reservas financeiras», pelo que este termo poderá ter interpretações diferentes consoante o quadro de relato financeiro adoptado pelo partido político para elaborar a demonstração anual das suas receitas e despesas, bem como a declaração sobre o seu activo e o seu passivo. O termo «receitas anuais médias» também não está suficientemente definido para permitir o seu cálculo; por exemplo, não é referido qualquer período de tempo.

| 5. | O Tribunal conclui que é necessário especificar os procedimentos com mais precisão, como se descreve no ponto 3, e definir claramente os termos «reservas financeiras» e «receitas anuais médias» para garantir uma aplicação e verificação homogéneas das excepções propostas à «regra da inexistência de lucro». Para alcançar este objectivo, seria necessário introduzir novas alterações no próprio Regulamento Financeiro ou nas suas normas de execução (6). |
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5.

O Tribunal conclui que é necessário especificar os procedimentos com mais precisão, como se descreve no ponto 3, e definir claramente os termos «reservas financeiras» e «receitas anuais médias» para garantir uma aplicação e verificação homogéneas das excepções propostas à «regra da inexistência de lucro». Para alcançar este objectivo, seria necessário introduzir novas alterações no próprio Regulamento Financeiro ou nas suas normas de execução (6).

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 de Novembro de 2007.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Documento do Conselho n.o 14320/07 PE 341 INST 127.

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(2)  JO L 248 de 16.9.2002.

2

(3)  Documento da Comissão COM(2007) 364 final.

3

(4)  JO L 297 de 15.11.2003, p. 1.

4

(5)  Relatório anual relativo ao exercício de 2006, «Introdução», ponto 0.7.

5

(6)  Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002 (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

6

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IV Informações

INFORMAÇÕES ORIUNDAS DAS INSTITUIÇÕES E DOS ÓRGÃOS DA UNIÃO EUROPEIA

Tribunal de Contas

| 21.12.2007 | PT | Jornal Oficial da União Europeia | C 312/3 |
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21.12.2007

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 312/3

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RELATÓRIO ESPECIAL N.o 6/2007

sobre a eficácia da assistência técnica no âmbito do desenvolvimento das capacidades, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2007/C 312/02)

ÍNDICE

GLOSSÁRIO

| I-VIII | SÍNTESE |
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I-VIII

| 1-6 | INTRODUÇÃO |
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1-6

| 7-8 | ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA |
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7-8

| 9-43 | OBSERVAÇÕES |
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9-43

| 9-12 | A Comissão dispõe de uma estratégia satisfatória para o desenvolvimento das capacidades institucionais, incluindo o recurso à assistência técnica? |
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9-12

| 10-11 | Análise institucional inadequada nos documentos de estratégia por país |
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10-11

| 12 | Ausência de orientações em matéria de assistência técnica |
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12

| 13-17 | As actividades de assistência técnica inseridas nos projectos de desenvolvimento das capacidades são bem concebidas? |
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13-17

| 14-16 | Selecção dos projectos é pertinente, mas concepção é frequentemente inadequada |
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14-16

| 17 | Apropriação ao nível local é essencial mas não é sistematicamente tida em consideração pela Comissão |
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17

| 18-34 | As actividades de assistência técnica são executadas com eficiência? |
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18-34

| 19-21 | A longa fase de preparação leva muitas vezes a que o projecto, tal como concebido, fique ultrapassado |
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19-21

| 22-26 | Problemas surgidos durante a fase de concurso e de arranque dos projectos reduzem o tempo disponível para execução |
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22-26

| 27 | Peritos substituídos frequentemente após a adjudicação do contrato |
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27

| 28 | Critérios de selecção inadequados em matéria de assistência técnica |
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28

| 29-30 | Escolha limitada entre procedimentos de concurso |
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29-30

| 31 | Falta de eficiência do recurso à assistência técnica |
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31

| 32 | Coordenação entre doadores varia consoante os países |
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32

| 33-34 | Disposições de execução ainda não incentivam a apropriação ao nível local |
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33-34

| 35-39 | As actividades de assistência técnica e o desempenho na matéria são adequadamente acompanhados e avaliados? |
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35-39

| 40-43 | As actividades de assistência técnica são eficazes para o desenvolvimento das capacidades? |
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40-43

| 40-42 | Contribuição da assistência técnica é satisfatória mas êxito dos projectos não é garantido |
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40-42

| 43 | Sustentabilidade incerta |
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43

| 44-48 | CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES |
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44-48

Anexo I — Lista dos projectos e programas examinados

Anexo II — Eficácia e perspectivas de sustentabilidade dos projectos e programas examinados

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIOACP Estados de África, das Caraíbas e do PacíficoConvenção de financiamento Documento assinado entre a Comissão e o país parceiro, descrevendo um determinado projecto ou programa a financiar. Representa o compromisso formal da União Europeia e do país parceiro em financiar as medidas descritas.Decisão de financiamento Decisão tomada pela Comissão, com base numa proposta de financiamento, para destinar fundos a um determinado projecto ou programa.Declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda Declaração adoptada por um grande número de países e organizações num Fórum de Alto Nível, organizado em Paris de 28 de Fevereiro a 2 de Março de 2005, que contém alguns compromissos referentes à apropriação, harmonização, alinhamento, resultados e responsabilidade mútua, todos com o objectivo de aumentar a eficácia da ajuda fornecida.Objectivos de Desenvolvimento do Milénio Os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio consistem em oito objectivos a alcançar até 2015, tal como reduzir a metade a pobreza extrema, travar a propagação do VIH/SIDA e garantir o ensino primário a todas as crianças, que foram acordados na Cimeira do Milénio da ONU, em Setembro de 2000, por todos os países e principais instituições mundiais no domínio do desenvolvimento.OCDE/CAD Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos.Proposta de financiamento Projecto de documento apresentado pelos serviços da Comissão ao Comité de Financiamento competente dos representantes dos Estados-Membros para formulação de um parecer. Se este for favorável, a proposta será apresentada à Comissão para decisão. O documento descreve o histórico, a natureza, o âmbito, os objectivos, as medidas de execução e o montante do financiamento previsto para um determinado projecto ou programa.

SÍNTESE

| I. | A assistência técnica é um recurso utilizado no âmbito de um grande número de programas de desenvolvimento de diferentes tipos, podendo ser definida como a contratação de peritos para a transferência de know-how e de competências, bem como para a criação e reforço das instituições. Nos últimos anos recorreu-se cada vez mais à assistência técnica para apoiar o desenvolvimento das capacidades dos serviços da administração central e local dos países beneficiários, designadamente em domínios como a gestão das finanças públicas, a saúde e a educação. Esta nova orientação focalizada no funcionamento dos serviços da administração resultou de uma consciencialização crescente entre os doadores, incluindo a União Europeia, de que a falta de capacidades institucionais constitui um enorme obstáculo ao desenvolvimento sustentável (ver pontos 1 a 6). |
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I.

A assistência técnica é um recurso utilizado no âmbito de um grande número de programas de desenvolvimento de diferentes tipos, podendo ser definida como a contratação de peritos para a transferência de know-how e de competências, bem como para a criação e reforço das instituições. Nos últimos anos recorreu-se cada vez mais à assistência técnica para apoiar o desenvolvimento das capacidades dos serviços da administração central e local dos países beneficiários, designadamente em domínios como a gestão das finanças públicas, a saúde e a educação. Esta nova orientação focalizada no funcionamento dos serviços da administração resultou de uma consciencialização crescente entre os doadores, incluindo a União Europeia, de que a falta de capacidades institucionais constitui um enorme obstáculo ao desenvolvimento sustentável (ver pontos 1 a 6).

| II. | A auditoria do Tribunal tinha por objectivo determinar em que medida a Comissão garante que a assistência técnica contribui para o desenvolvimento das capacidades institucionais nos países beneficiários. Para o efeito, procedeu-se à avaliação da abordagem adoptada pela Comissão para o desenvolvimento das capacidades e o recurso à assistência técnica, bem como da sua gestão da concepção e execução das actividades de assistência técnica no âmbito de projectos relativos ao desenvolvimento das capacidades (ver pontos 7 e 8). |
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II.

A auditoria do Tribunal tinha por objectivo determinar em que medida a Comissão garante que a assistência técnica contribui para o desenvolvimento das capacidades institucionais nos países beneficiários. Para o efeito, procedeu-se à avaliação da abordagem adoptada pela Comissão para o desenvolvimento das capacidades e o recurso à assistência técnica, bem como da sua gestão da concepção e execução das actividades de assistência técnica no âmbito de projectos relativos ao desenvolvimento das capacidades (ver pontos 7 e 8).

| III. | Embora o reforço das capacidades institucionais tenha sido reconhecido como um elemento fundamental da política de desenvolvimento da Comunidade Europeia na luta contra a pobreza, a Comissão não integrou nos seus documentos de estratégia por país uma avaliação global das deficiências em matéria de capacidades institucionais nem determinou as necessidades prioritárias para o desenvolvimento dessas capacidades nas administrações e instituições dos governos beneficiários. A Comissão também não dispõe de orientações quanto à função que a assistência técnica deve desempenhar neste contexto (ver pontos 9 a 12). |
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III.

Embora o reforço das capacidades institucionais tenha sido reconhecido como um elemento fundamental da política de desenvolvimento da Comunidade Europeia na luta contra a pobreza, a Comissão não integrou nos seus documentos de estratégia por país uma avaliação global das deficiências em matéria de capacidades institucionais nem determinou as necessidades prioritárias para o desenvolvimento dessas capacidades nas administrações e instituições dos governos beneficiários. A Comissão também não dispõe de orientações quanto à função que a assistência técnica deve desempenhar neste contexto (ver pontos 9 a 12).

| IV. | A selecção dos projectos é geralmente pertinente, mas a sua concepção é frequentemente inadequada devido a objectivos demasiado ambiciosos, a prazos curtos e à avaliação insuficiente do fraco ambiente institucional existente e do grau de apropriação dos projectos ao nível local (ver pontos 13 a 17). |
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IV.

A selecção dos projectos é geralmente pertinente, mas a sua concepção é frequentemente inadequada devido a objectivos demasiado ambiciosos, a prazos curtos e à avaliação insuficiente do fraco ambiente institucional existente e do grau de apropriação dos projectos ao nível local (ver pontos 13 a 17).

| V. | A execução dos projectos é amiúde dificultada por uma série de problemas, desde logo relacionados com a longa fase de preparação e de arranque, que leva a que o projecto, tal como concebido, esteja ultrapassado quando começa a ser executado e reduz significativamente o tempo disponível para a execução. O recrutamento de peritos de assistência técnica agrava muitas vezes o atraso, já que é frequente os peritos seleccionados não estarem disponíveis após a adjudicação dos contratos. Os actuais procedimentos para a adjudicação de contratos em matéria de assistência técnica não se prestam à participação de instituições públicas, embora em determinados domínios seja aí que se podem encontrar os peritos mais qualificados. Os doadores continuam a conceder apoio em matéria de assistência técnica sobretudo através de projectos separados e descoordenados; além disso, as disposições de execução não incentivam a apropriação dos projectos ao nível local (ver pontos 18 a 34). |
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V.

A execução dos projectos é amiúde dificultada por uma série de problemas, desde logo relacionados com a longa fase de preparação e de arranque, que leva a que o projecto, tal como concebido, esteja ultrapassado quando começa a ser executado e reduz significativamente o tempo disponível para a execução. O recrutamento de peritos de assistência técnica agrava muitas vezes o atraso, já que é frequente os peritos seleccionados não estarem disponíveis após a adjudicação dos contratos. Os actuais procedimentos para a adjudicação de contratos em matéria de assistência técnica não se prestam à participação de instituições públicas, embora em determinados domínios seja aí que se podem encontrar os peritos mais qualificados. Os doadores continuam a conceder apoio em matéria de assistência técnica sobretudo através de projectos separados e descoordenados; além disso, as disposições de execução não incentivam a apropriação dos projectos ao nível local (ver pontos 18 a 34).

| VI. | Os relatórios, o acompanhamento e a avaliação dos projectos são satisfatórios, na maioria dos casos. Contudo, não existe qualquer sistema de informação de gestão que permita avaliar e registar o desempenho das empresas ou peritos de assistência técnica ou fornecer informações quando são tomadas novas decisões para a adjudicação de contratos de assistência técnica (ver pontos 35 a 39). |
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VI.

Os relatórios, o acompanhamento e a avaliação dos projectos são satisfatórios, na maioria dos casos. Contudo, não existe qualquer sistema de informação de gestão que permita avaliar e registar o desempenho das empresas ou peritos de assistência técnica ou fornecer informações quando são tomadas novas decisões para a adjudicação de contratos de assistência técnica (ver pontos 35 a 39).

| VII. | Os resultados dos projectos variam consideravelmente, mas o Tribunal conclui que, tendo em conta o ambiente muitas vezes difícil em que são realizados, esses resultados e o contributo da assistência técnica podem ser considerados razoáveis. A qualidade da assistência técnica fornecida foi satisfatória, de modo geral, mas outros factores importantes reduziram a eficácia do apoio prestado. Embora a Comissão não possa controlar alguns destes factores, deveria ainda assim antecipá-los melhor (ver pontos 40 a 43). |
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VII.

Os resultados dos projectos variam consideravelmente, mas o Tribunal conclui que, tendo em conta o ambiente muitas vezes difícil em que são realizados, esses resultados e o contributo da assistência técnica podem ser considerados razoáveis. A qualidade da assistência técnica fornecida foi satisfatória, de modo geral, mas outros factores importantes reduziram a eficácia do apoio prestado. Embora a Comissão não possa controlar alguns destes factores, deveria ainda assim antecipá-los melhor (ver pontos 40 a 43).

| VIII. | Com base nas observações anteriores, o Tribunal apresenta recomendações pormenorizadas susceptíveis de ajudar a Comissão a elaborar uma abordagem mais concentrada e estruturada para o recurso à assistência técnica, de modo a aumentar a eficácia do seu apoio ao desenvolvimento das capacidades (ver pontos 44 a 48). |
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VIII.

Com base nas observações anteriores, o Tribunal apresenta recomendações pormenorizadas susceptíveis de ajudar a Comissão a elaborar uma abordagem mais concentrada e estruturada para o recurso à assistência técnica, de modo a aumentar a eficácia do seu apoio ao desenvolvimento das capacidades (ver pontos 44 a 48).

INTRODUÇÃO

| 1. | A cooperação para o desenvolvimento está subdividida em dois tipos de cooperação ou de assistência: ajuda financeira e assistência técnica ou, por outras palavras, «capital» e «know-how» ou «ideias». O presente relatório incide na auditoria do Tribunal à assistência técnica, que a Comissão define como a contratação de especialistas, consultores, formadores, conselheiros, etc. para a transferência de know-how e de competências, bem como para a criação e reforço das instituições (1). |
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1.

A cooperação para o desenvolvimento está subdividida em dois tipos de cooperação ou de assistência: ajuda financeira e assistência técnica ou, por outras palavras, «capital» e «know-how» ou «ideias». O presente relatório incide na auditoria do Tribunal à assistência técnica, que a Comissão define como a contratação de especialistas, consultores, formadores, conselheiros, etc. para a transferência de know-how e de competências, bem como para a criação e reforço das instituições (1).

| 2. | Um grande número de projectos e programas de desenvolvimento de diferentes tipos recorre à assistência técnica, cuja importância ou eficácia são aferidas pelo seu contributo para as realizações e resultados obtidos no âmbito dos respectivos projectos e programas. A assistência técnica desempenhou e continua a desempenhar uma função em determinados domínios ou tarefas específicos da cooperação para o desenvolvimento, dos quais se podem citar:






  a) | a concepção e supervisão de obras, como a construção de estradas; |
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2.

Um grande número de projectos e programas de desenvolvimento de diferentes tipos recorre à assistência técnica, cuja importância ou eficácia são aferidas pelo seu contributo para as realizações e resultados obtidos no âmbito dos respectivos projectos e programas. A assistência técnica desempenhou e continua a desempenhar uma função em determinados domínios ou tarefas específicos da cooperação para o desenvolvimento, dos quais se podem citar:

a)

a concepção e supervisão de obras, como a construção de estradas;

| b) | a gestão de projectos, domínio em que os peritos são directamente responsáveis pela execução das actividades; |
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b)

a gestão de projectos, domínio em que os peritos são directamente responsáveis pela execução das actividades;

| c) | os serviços de aconselhamento que, no passado, eram prestados sobretudo em domínios como o desenvolvimento agrícola ou rural. Nos últimos anos são cada vez mais solicitados para melhorar os serviços da administração central, incluindo a gestão das finanças públicas, a saúde, a educação e o sistema judiciário, bem como para auxiliar outras instituições públicas, autoridades locais ou intervenientes não estatais. |
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c)

os serviços de aconselhamento que, no passado, eram prestados sobretudo em domínios como o desenvolvimento agrícola ou rural. Nos últimos anos são cada vez mais solicitados para melhorar os serviços da administração central, incluindo a gestão das finanças públicas, a saúde, a educação e o sistema judiciário, bem como para auxiliar outras instituições públicas, autoridades locais ou intervenientes não estatais.

| 3. | Esta nova orientação focalizada no funcionamento dos serviços da administração central e local resultou de uma consciencialização crescente entre os doadores, incluindo a União Europeia, de que a falta de capacidades institucionais constitui um enorme obstáculo ao desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento das capacidades tornou-se assim um dos principais elementos da política de desenvolvimento da Comunidade Europeia de 2000, bem como da nova política formulada em 2005 (2). |
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3.

Esta nova orientação focalizada no funcionamento dos serviços da administração central e local resultou de uma consciencialização crescente entre os doadores, incluindo a União Europeia, de que a falta de capacidades institucionais constitui um enorme obstáculo ao desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento das capacidades tornou-se assim um dos principais elementos da política de desenvolvimento da Comunidade Europeia de 2000, bem como da nova política formulada em 2005 (2).

| 4. | A importância de que se reveste o desenvolvimento das capacidades foi igualmente sublinhada num documento recente da OCDE/CAD (3), que indica que a falta de capacidade suficiente do país é um dos factores mais importantes que dificultam os esforços actuais para alcançar os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. O documento acrescenta que os esforços de desenvolvimento em muitos dos países mais pobres estão condenados ao fracasso, mesmo que sejam apoiados por um financiamento substancial e crescente, se não for concedida uma maior atenção ao desenvolvimento de capacidades sustentáveis (4). |
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4.

A importância de que se reveste o desenvolvimento das capacidades foi igualmente sublinhada num documento recente da OCDE/CAD (3), que indica que a falta de capacidade suficiente do país é um dos factores mais importantes que dificultam os esforços actuais para alcançar os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. O documento acrescenta que os esforços de desenvolvimento em muitos dos países mais pobres estão condenados ao fracasso, mesmo que sejam apoiados por um financiamento substancial e crescente, se não for concedida uma maior atenção ao desenvolvimento de capacidades sustentáveis (4).

| 5. | A declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda, de Março de 2005 (5), que especifica que a capacidade dos países parceiros para planear, gerir e executar as políticas e os programas, bem como para prestar contas dos resultados é um elemento essencial para alcançar os objectivos de desenvolvimento, constitui uma prova suplementar da importância de que se reveste o desenvolvimento das capacidades. Esta declaração salienta a necessidade de os doadores basearem tanto quanto possível o seu apoio nas estratégias nacionais de desenvolvimento, nas instituições e nos procedimentos dos países parceiros e de contribuírem para corrigir as deficiências que afectam actualmente as capacidades institucionais desses países. Embora o desenvolvimento das capacidades possa ser apoiado através de uma série de outras medidas, como formação, bolsas de estudos, material e programas informáticos, documentação e mesmo infra-estruturas físicas, a assistência técnica é o principal instrumento utilizado neste contexto. |
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5.

A declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda, de Março de 2005 (5), que especifica que a capacidade dos países parceiros para planear, gerir e executar as políticas e os programas, bem como para prestar contas dos resultados é um elemento essencial para alcançar os objectivos de desenvolvimento, constitui uma prova suplementar da importância de que se reveste o desenvolvimento das capacidades. Esta declaração salienta a necessidade de os doadores basearem tanto quanto possível o seu apoio nas estratégias nacionais de desenvolvimento, nas instituições e nos procedimentos dos países parceiros e de contribuírem para corrigir as deficiências que afectam actualmente as capacidades institucionais desses países. Embora o desenvolvimento das capacidades possa ser apoiado através de uma série de outras medidas, como formação, bolsas de estudos, material e programas informáticos, documentação e mesmo infra-estruturas físicas, a assistência técnica é o principal instrumento utilizado neste contexto.

| 6. | Os sistemas da Comissão em matéria de contabilidade e de informação da gestão não permitiram que o Tribunal obtivesse informações precisas e fiáveis sobre os montantes despendidos em assistência técnica, quer através dos Fundos Europeus de Desenvolvimento, quer do orçamento geral. O Tribunal estimou o valor total das autorizações relativas a contratos de assistência técnica, que foram assinados no período 2000-2005 e estavam ainda em aberto no início de 2006, em cerca de 2 200 milhões de euros (6). Não foi possível estimar a parcela da assistência técnica que corresponde a actividades de desenvolvimento das capacidades. |
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6.

Os sistemas da Comissão em matéria de contabilidade e de informação da gestão não permitiram que o Tribunal obtivesse informações precisas e fiáveis sobre os montantes despendidos em assistência técnica, quer através dos Fundos Europeus de Desenvolvimento, quer do orçamento geral. O Tribunal estimou o valor total das autorizações relativas a contratos de assistência técnica, que foram assinados no período 2000-2005 e estavam ainda em aberto no início de 2006, em cerca de 2 200 milhões de euros (6). Não foi possível estimar a parcela da assistência técnica que corresponde a actividades de desenvolvimento das capacidades.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

| 7. | A auditoria do Tribunal tinha por objectivo determinar em que medida a Comissão garante que a assistência técnica que financia (7) contribui para o desenvolvimento das capacidades institucionais nos países beneficiários. Mais especificamente, a auditoria visava responder às seguintes questões:






  a) | A Comissão dispõe de uma estratégia satisfatória para o desenvolvimento das capacidades institucionais, incluindo o recurso à assistência técnica? |
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7.

A auditoria do Tribunal tinha por objectivo determinar em que medida a Comissão garante que a assistência técnica que financia (7) contribui para o desenvolvimento das capacidades institucionais nos países beneficiários. Mais especificamente, a auditoria visava responder às seguintes questões:

a)

A Comissão dispõe de uma estratégia satisfatória para o desenvolvimento das capacidades institucionais, incluindo o recurso à assistência técnica?

| b) | As actividades de assistência técnica inseridas nos projectos de desenvolvimento das capacidades são bem concebidas? |
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b)

As actividades de assistência técnica inseridas nos projectos de desenvolvimento das capacidades são bem concebidas?

| c) | As actividades de assistência técnica são executadas com eficiência? |
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c)

As actividades de assistência técnica são executadas com eficiência?

| d) | As actividades de assistência técnica e o desempenho na matéria são adequadamente acompanhados e avaliados? |
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d)

As actividades de assistência técnica e o desempenho na matéria são adequadamente acompanhados e avaliados?

| e) | As actividades de assistência técnica são eficazes para o desenvolvimento das capacidades? |
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e)

As actividades de assistência técnica são eficazes para o desenvolvimento das capacidades?

| 8. | O Tribunal auditou a abordagem e as actividades da Comissão, tanto no plano da política seguida como ao nível dos projectos, em relação a 12 países beneficiários, seleccionados a partir de quatro zonas geográficas diferentes que beneficiam de ajuda ao desenvolvimento: África, Ásia, América Latina e região do Mediterrâneo (8). Cinco destes países foram visitados no local; quanto aos outros sete, efectuou-se um exame documental e enviaram-se questionários às delegações e às autoridades beneficiárias dos respectivos países. Com base num inventário de projectos de desenvolvimento das capacidades, foram seleccionados 32 projectos que implicavam 33 contratos de assistência técnica executados no período 2000-2006. O montante total autorizado para os projectos examinados ascendia a 400 milhões de euros, sendo 144 milhões de euros afectados a despesas de assistência técnica. No anexo I figura a lista completa dos 32 projectos e programas examinados. |
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8.

O Tribunal auditou a abordagem e as actividades da Comissão, tanto no plano da política seguida como ao nível dos projectos, em relação a 12 países beneficiários, seleccionados a partir de quatro zonas geográficas diferentes que beneficiam de ajuda ao desenvolvimento: África, Ásia, América Latina e região do Mediterrâneo (8). Cinco destes países foram visitados no local; quanto aos outros sete, efectuou-se um exame documental e enviaram-se questionários às delegações e às autoridades beneficiárias dos respectivos países. Com base num inventário de projectos de desenvolvimento das capacidades, foram seleccionados 32 projectos que implicavam 33 contratos de assistência técnica executados no período 2000-2006. O montante total autorizado para os projectos examinados ascendia a 400 milhões de euros, sendo 144 milhões de euros afectados a despesas de assistência técnica. No anexo I figura a lista completa dos 32 projectos e programas examinados.

OBSERVAÇÕES

A Comissão dispõe de uma estratégia satisfatória para o desenvolvimento das capacidades institucionais, incluindo o recurso à assistência técnica?

| 9. | A Comissão transfere os princípios da política global de desenvolvimento da Comunidade Europeia para estratégias específicas por país, geralmente quinquenais, elaborando documentos de estratégia por país e programas indicativos nacionais mais pormenorizados para cada um dos países beneficiários. Relativamente às regiões abrangidas pela auditoria, o Tribunal procurou determinar, com base nestes documentos (9), se a Comissão avalia sistematicamente os pontos fortes e os pontos fracos das capacidades institucionais dos países beneficiários e se as necessidades globais destes países na matéria são determinadas, hierarquizadas e transformadas em necessidades de assistência técnica. |
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9.

A Comissão transfere os princípios da política global de desenvolvimento da Comunidade Europeia para estratégias específicas por país, geralmente quinquenais, elaborando documentos de estratégia por país e programas indicativos nacionais mais pormenorizados para cada um dos países beneficiários. Relativamente às regiões abrangidas pela auditoria, o Tribunal procurou determinar, com base nestes documentos (9), se a Comissão avalia sistematicamente os pontos fortes e os pontos fracos das capacidades institucionais dos países beneficiários e se as necessidades globais destes países na matéria são determinadas, hierarquizadas e transformadas em necessidades de assistência técnica.

Análise institucional inadequada nos documentos de estratégia por país

| 10. | O exame dos documentos de orientação relevantes da Comissão para os países abrangidos pela auditoria, assim como dos planos nacionais de desenvolvimento e/ou dos «documentos de estratégia para a redução da pobreza» dos diferentes países, revelou um reconhecimento crescente da importância do desenvolvimento das capacidades. Contudo, a Comissão não apresentou uma avaliação global das deficiências institucionais a nível do país, nem determinou as necessidades prioritárias para o desenvolvimento das capacidades nas administrações e instituições dos governos beneficiários. Consequentemente, procedeu-se à selecção dos sectores fulcrais para apoio comunitário sem dispor dessas informações, com o risco de serem ignorados sectores ou programas potencialmente importantes e necessitados da ajuda de doadores. |
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10.

O exame dos documentos de orientação relevantes da Comissão para os países abrangidos pela auditoria, assim como dos planos nacionais de desenvolvimento e/ou dos «documentos de estratégia para a redução da pobreza» dos diferentes países, revelou um reconhecimento crescente da importância do desenvolvimento das capacidades. Contudo, a Comissão não apresentou uma avaliação global das deficiências institucionais a nível do país, nem determinou as necessidades prioritárias para o desenvolvimento das capacidades nas administrações e instituições dos governos beneficiários. Consequentemente, procedeu-se à selecção dos sectores fulcrais para apoio comunitário sem dispor dessas informações, com o risco de serem ignorados sectores ou programas potencialmente importantes e necessitados da ajuda de doadores.

| 11. | Em 2005, a Comissão elaborou um «documento de reflexão» interno intitulado «Institutional Assessment and Capacity Development», que descreve o significado e a importância do desenvolvimento das capacidades. O documento fornece orientações quanto à forma de avaliar as capacidades institucionais e de apoiar os processos destinados ao seu desenvolvimento. Contudo, estas orientações não são aplicáveis aos documentos de estratégia por país. Ao nível inferior dos planos de sector presta-se mais atenção às questões de desenvolvimento das capacidades, ainda que em termos muito gerais. Estes planos são elaborados após terem sido decididos os sectores fulcrais a apoiar num determinado país beneficiário. |
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11.

Em 2005, a Comissão elaborou um «documento de reflexão» interno intitulado «Institutional Assessment and Capacity Development», que descreve o significado e a importância do desenvolvimento das capacidades. O documento fornece orientações quanto à forma de avaliar as capacidades institucionais e de apoiar os processos destinados ao seu desenvolvimento. Contudo, estas orientações não são aplicáveis aos documentos de estratégia por país. Ao nível inferior dos planos de sector presta-se mais atenção às questões de desenvolvimento das capacidades, ainda que em termos muito gerais. Estes planos são elaborados após terem sido decididos os sectores fulcrais a apoiar num determinado país beneficiário.

Ausência de orientações em matéria de assistência técnica

| 12. | Embora a assistência técnica seja um instrumento antigo a que se recorre frequentemente no âmbito de projectos e programas de desenvolvimento das capacidades financiados pela Comissão, esta não definiu a função da assistência técnica nem a sua contribuição para o desenvolvimento das capacidades. Também não existem orientações específicas a que as delegações possam recorrer quando elaboram projectos, que expliquem quando e como utilizar este instrumento no contexto do desenvolvimento das capacidades. Além disso, o instrumento de geminação que permitiu prestar assistência técnica a países em fase de pré-adesão (e mais recentemente também a países abrangidos pela «Política de Vizinhança») até à data não está à disposição dos países ACP, asiáticos ou latino-americanos. Embora o documento de reflexão mencionado no ponto 11 teça algumas considerações sobre questões de assistência técnica, não fornece orientações quanto à utilização dos vários tipos de assistência técnica consoante as diferentes situações, sectores ou países. |
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12.

Embora a assistência técnica seja um instrumento antigo a que se recorre frequentemente no âmbito de projectos e programas de desenvolvimento das capacidades financiados pela Comissão, esta não definiu a função da assistência técnica nem a sua contribuição para o desenvolvimento das capacidades. Também não existem orientações específicas a que as delegações possam recorrer quando elaboram projectos, que expliquem quando e como utilizar este instrumento no contexto do desenvolvimento das capacidades. Além disso, o instrumento de geminação que permitiu prestar assistência técnica a países em fase de pré-adesão (e mais recentemente também a países abrangidos pela «Política de Vizinhança») até à data não está à disposição dos países ACP, asiáticos ou latino-americanos. Embora o documento de reflexão mencionado no ponto 11 teça algumas considerações sobre questões de assistência técnica, não fornece orientações quanto à utilização dos vários tipos de assistência técnica consoante as diferentes situações, sectores ou países.

As actividades de assistência técnica inseridas nos projectos de desenvolvimento das capacidades são bem concebidas?

| 13. | O Tribunal apreciou em que medida a selecção dos 32 projectos examinados era compatível com as estratégias nacionais da Comissão e dos países parceiros, se tinham sido fixados objectivos claros e indicadores de desempenho correspondentes quando da concepção dos projectos e se o tipo e o volume propostos de assistência técnica eram devidamente justificados. O Tribunal analisou ainda se as autoridades beneficiárias tinham participado activamente na preparação do projecto e se indicavam claramente que se tinham apropriado deste. |
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13.

O Tribunal apreciou em que medida a selecção dos 32 projectos examinados era compatível com as estratégias nacionais da Comissão e dos países parceiros, se tinham sido fixados objectivos claros e indicadores de desempenho correspondentes quando da concepção dos projectos e se o tipo e o volume propostos de assistência técnica eram devidamente justificados. O Tribunal analisou ainda se as autoridades beneficiárias tinham participado activamente na preparação do projecto e se indicavam claramente que se tinham apropriado deste.

Selecção dos projectos é pertinente, mas concepção é frequentemente inadequada

| 14. | Todos os projectos examinados eram coerentes com os documentos de estratégia por país da Comissão e com as prioridades sectoriais estabelecidas no âmbito dos mesmos e, regra geral, estavam igualmente em conformidade com as prioridades globais de desenvolvimento dos países beneficiários em causa. |
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14.

Todos os projectos examinados eram coerentes com os documentos de estratégia por país da Comissão e com as prioridades sectoriais estabelecidas no âmbito dos mesmos e, regra geral, estavam igualmente em conformidade com as prioridades globais de desenvolvimento dos países beneficiários em causa.

| 15. | Cerca de três quartos dos projectos examinados revelaram uma ou mais das seguintes deficiências de concepção:






  — | demasiada complexidade, implicando um elevado número de componentes e participantes; |
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15.

Cerca de três quartos dos projectos examinados revelaram uma ou mais das seguintes deficiências de concepção:

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demasiada complexidade, implicando um elevado número de componentes e participantes;

| — | objectivos demasiado ambiciosos e períodos de execução relativamente curtos; |
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objectivos demasiado ambiciosos e períodos de execução relativamente curtos;

| — | descrição dos objectivos do projecto de uma forma geral e natureza qualitativa e muito geral da maioria dos indicadores de desempenho, quando eram estabelecidos, comprometendo assim a sua utilidade para uma posterior avaliação adequada do desempenho; |
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descrição dos objectivos do projecto de uma forma geral e natureza qualitativa e muito geral da maioria dos indicadores de desempenho, quando eram estabelecidos, comprometendo assim a sua utilidade para uma posterior avaliação adequada do desempenho;

| — | avaliação insuficiente das deficiências de ordem institucional existentes no ambiente do projecto. |
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—

avaliação insuficiente das deficiências de ordem institucional existentes no ambiente do projecto.

Estes factores, por sua vez, dificultam a especificação e a execução adequadas das actividades de assistência técnica.

| 16. | Embora todos os projectos examinados tenham incluído a assistência técnica como um recurso importante, em cerca de metade dos casos os documentos relativos ao projecto propunham certos tipos de assistência técnica (internacional ou local) e um certo volume (tarefas de longa ou curta duração) sem que justificassem claramente a combinação proposta de recursos na matéria. Além disso, também não era clara a função que se esperava que os peritos desempenhassem, porque as tarefas consultivas referentes aos objectivos de desenvolvimento das capacidades tinham geralmente de ser combinadas com funções de «preenchimento de lacunas» para dar apoio à instituição em causa nas suas tarefas normais.

  Caixa 1Exemplo de deficiências de concepção dos projectosPrograma de apoio ao sector da saúde — AngolaEste projecto destinava-se designadamente a reforçar as capacidades institucionais aos níveis central e provincial, a melhorar os serviços básicos de saúde e o acesso aos medicamentos essenciais, bem como a estabelecer um sistema de prevenção do VIH. Embora a avaliação de um projecto anterior mencionasse a dificuldade de o Ministério da Saúde desempenhar um papel activo, o estudo de viabilidade não incluiu uma avaliação das capacidades locais para garantir a execução efectiva deste projecto ambicioso. Só depois do início do projecto se observou que alguns parceiros angolanos não dispunham das capacidades necessárias para a sua execução. O relatório inicial elaborado pelos peritos concluiu que o projecto era demasiado ambicioso; porém, apenas foram efectuadas alterações 18 meses antes do fim do projecto, quando os objectivos e as actividades foram consideravelmente reduzidos. |
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16.

Embora todos os projectos examinados tenham incluído a assistência técnica como um recurso importante, em cerca de metade dos casos os documentos relativos ao projecto propunham certos tipos de assistência técnica (internacional ou local) e um certo volume (tarefas de longa ou curta duração) sem que justificassem claramente a combinação proposta de recursos na matéria. Além disso, também não era clara a função que se esperava que os peritos desempenhassem, porque as tarefas consultivas referentes aos objectivos de desenvolvimento das capacidades tinham geralmente de ser combinadas com funções de «preenchimento de lacunas» para dar apoio à instituição em causa nas suas tarefas normais.

Caixa 1Exemplo de deficiências de concepção dos projectosPrograma de apoio ao sector da saúde — AngolaEste projecto destinava-se designadamente a reforçar as capacidades institucionais aos níveis central e provincial, a melhorar os serviços básicos de saúde e o acesso aos medicamentos essenciais, bem como a estabelecer um sistema de prevenção do VIH. Embora a avaliação de um projecto anterior mencionasse a dificuldade de o Ministério da Saúde desempenhar um papel activo, o estudo de viabilidade não incluiu uma avaliação das capacidades locais para garantir a execução efectiva deste projecto ambicioso. Só depois do início do projecto se observou que alguns parceiros angolanos não dispunham das capacidades necessárias para a sua execução. O relatório inicial elaborado pelos peritos concluiu que o projecto era demasiado ambicioso; porém, apenas foram efectuadas alterações 18 meses antes do fim do projecto, quando os objectivos e as actividades foram consideravelmente reduzidos.

Apropriação ao nível local é essencial mas não é sistematicamente tida em consideração pela Comissão

| 17. | A apropriação do projecto de desenvolvimento institucional pela instituição beneficiária e respectivo pessoal é um factor essencial, que determina o ambiente no qual a assistência técnica pode funcionar e contribui assim para uma boa execução dos planos de desenvolvimento das capacidades. Tendo consciência disso, a Comissão implica geralmente as instituições beneficiárias locais na fase de concepção dos seus projectos. Contudo, não avaliou suficientemente o risco de que um governo beneficiário possa não cumprir os seus compromissos. O facto de um governo beneficiário assinar uma convenção de financiamento com um doador não implica automaticamente que cumprirá os pressupostos formulados na maioria dos acordos de projecto quanto ao compromisso de realizar reformas. Nem sequer significa que o projecto será apoiado por todas as pessoas da instituição, ou por aquelas que de alguma maneira este afecta, como demonstra a falta de interesse de diversas pessoas das instituições beneficiárias.

  Caixa 2Exemplo de apropriação local inadequadaProjecto de apoio ao sector da saúde — BenimEste projecto tinha por objectivo melhorar a qualidade dos cuidados de saúde e o acesso a estes. Porém, os peritos foram confrontados com uma série de problemas, como a má gestão dos recursos humanos no sector da saúde, que se caracterizava por transferências frequentes e nomeações arbitrárias, o que desmotivava o pessoal. A fraca participação do Ministério no projecto causou muitos atrasos como, por exemplo, a sua recusa em destacar funcionários para actuarem como representantes locais da unidade de gestão do projecto. Outros funcionários, que deviam servir de ponto de contacto entre as diferentes direcções do Ministério e o projecto careciam de motivação pois entendiam que deviam ser remunerados por esta actividade, que consideravam trabalho «extraordinário». A Comissão opõe-se com razão a tais pagamentos. |
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17.

A apropriação do projecto de desenvolvimento institucional pela instituição beneficiária e respectivo pessoal é um factor essencial, que determina o ambiente no qual a assistência técnica pode funcionar e contribui assim para uma boa execução dos planos de desenvolvimento das capacidades. Tendo consciência disso, a Comissão implica geralmente as instituições beneficiárias locais na fase de concepção dos seus projectos. Contudo, não avaliou suficientemente o risco de que um governo beneficiário possa não cumprir os seus compromissos. O facto de um governo beneficiário assinar uma convenção de financiamento com um doador não implica automaticamente que cumprirá os pressupostos formulados na maioria dos acordos de projecto quanto ao compromisso de realizar reformas. Nem sequer significa que o projecto será apoiado por todas as pessoas da instituição, ou por aquelas que de alguma maneira este afecta, como demonstra a falta de interesse de diversas pessoas das instituições beneficiárias.

Caixa 2Exemplo de apropriação local inadequadaProjecto de apoio ao sector da saúde — BenimEste projecto tinha por objectivo melhorar a qualidade dos cuidados de saúde e o acesso a estes. Porém, os peritos foram confrontados com uma série de problemas, como a má gestão dos recursos humanos no sector da saúde, que se caracterizava por transferências frequentes e nomeações arbitrárias, o que desmotivava o pessoal. A fraca participação do Ministério no projecto causou muitos atrasos como, por exemplo, a sua recusa em destacar funcionários para actuarem como representantes locais da unidade de gestão do projecto. Outros funcionários, que deviam servir de ponto de contacto entre as diferentes direcções do Ministério e o projecto careciam de motivação pois entendiam que deviam ser remunerados por esta actividade, que consideravam trabalho «extraordinário». A Comissão opõe-se com razão a tais pagamentos.

As actividades de assistência técnica são executadas com eficiência?

| 18. | Para determinar se a execução dos projectos foi eficiente, o Tribunal examinou se o projecto começou dentro do prazo e foi executado como previsto, se a adjudicação e a mobilização da assistência técnica não sofreram atrasos injustificados, se o nível de coordenação com outros projectos ou actividades conexos era adequado e se as disposições relativas à execução do projecto incentivam a apropriação pelas instituições beneficiárias. |
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18.

Para determinar se a execução dos projectos foi eficiente, o Tribunal examinou se o projecto começou dentro do prazo e foi executado como previsto, se a adjudicação e a mobilização da assistência técnica não sofreram atrasos injustificados, se o nível de coordenação com outros projectos ou actividades conexos era adequado e se as disposições relativas à execução do projecto incentivam a apropriação pelas instituições beneficiárias.

A longa fase de preparação leva muitas vezes a que o projecto, tal como concebido, fique ultrapassado

| 19. | A fase de preparação dos projectos examinados durou, em geral, entre um e dois anos. Comportou uma série de acções obrigatórias, nomeadamente uma ou várias missões de consultoria preparatórias (para identificação e formulação), duas fases de aconselhamento e comentários pelo grupo de apoio à qualidade (10) nos serviços centrais da Comissão e a apresentação da proposta de financiamento ao comité consultivo competente dos Estados-Membros. |
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19.

A fase de preparação dos projectos examinados durou, em geral, entre um e dois anos. Comportou uma série de acções obrigatórias, nomeadamente uma ou várias missões de consultoria preparatórias (para identificação e formulação), duas fases de aconselhamento e comentários pelo grupo de apoio à qualidade (10) nos serviços centrais da Comissão e a apresentação da proposta de financiamento ao comité consultivo competente dos Estados-Membros.

| 20. | Após a aprovação da proposta pela Comissão, é lançado um procedimento de concurso (ver pontos 22 a 26) para contratar os peritos necessários. Quando estes chegam ao local para começar o projecto — geralmente pelo menos dois a três anos após o início da fase de concepção — muitas vezes as condições locais foram alteradas, ao nível político ou a outros níveis (eleições, novas nomeações, novas políticas nacionais), ou então outros doadores encetaram projectos. Consequentemente, os peritos constatam com frequência que os pressupostos em que se baseava o projecto já estão ultrapassados ou que algumas actividades previstas já não são relevantes. Nestes casos, os peritos devem, em primeiro lugar, determinar quais são as novas necessidades do beneficiário em termos de desenvolvimento das capacidades e rever a concepção do projecto em conformidade antes de poderem dar início aos trabalhos habituais, ou seja, elaborar o plano de trabalho pormenorizado do projecto. |
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20.

Após a aprovação da proposta pela Comissão, é lançado um procedimento de concurso (ver pontos 22 a 26) para contratar os peritos necessários. Quando estes chegam ao local para começar o projecto — geralmente pelo menos dois a três anos após o início da fase de concepção — muitas vezes as condições locais foram alteradas, ao nível político ou a outros níveis (eleições, novas nomeações, novas políticas nacionais), ou então outros doadores encetaram projectos. Consequentemente, os peritos constatam com frequência que os pressupostos em que se baseava o projecto já estão ultrapassados ou que algumas actividades previstas já não são relevantes. Nestes casos, os peritos devem, em primeiro lugar, determinar quais são as novas necessidades do beneficiário em termos de desenvolvimento das capacidades e rever a concepção do projecto em conformidade antes de poderem dar início aos trabalhos habituais, ou seja, elaborar o plano de trabalho pormenorizado do projecto.

| 21. | Contudo, este tipo de revisões raramente ocorre no início de um projecto, devido ao trabalho administrativo e ao tempo necessários para obter a autorização de alterar a convenção de financiamento. Em geral, a Comissão lança o projecto tal como foi concebido e aguarda pela avaliação intercalar (realizada normalmente cerca de dois anos após o início da execução) para tomar uma decisão relativa a alterações. Nessa fase, o tempo disponível para proceder a quaisquer alterações necessárias é muito limitado, o que compromete a eficácia global do projecto.

  Caixa 3Exemplo em que um longo período de preparação tornou o projecto obsoletoPrograma europeu de assistência técnica ao Vietname (ETV2)Para a preparação do projecto, foram realizadas duas missões distintas, em Outubro de 2000 e em Julho de 2002. A convenção de financiamento foi assinada em Abril de 2003 mas, por diversas razões, o contrato de assistência técnica apenas foi celebrado em Agosto de 2005. O projecto iniciou-se em Janeiro de 2006, principalmente por o chefe da equipa inicial já não estar disponível, tendo de ser substituído. Nesse momento, já tinham decorrido três anos e meio desde a concepção do projecto e, dado o ritmo rápido de mudança no Vietname, muitas das actividades previstas já não eram relevantes. Por conseguinte, durante a fase inicial, a principal tarefa dos peritos consistiu em remodelar o projecto, com o resultado de ficar disponível para a execução das actividades programadas menos de metade do tempo previsto. |
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21.

Contudo, este tipo de revisões raramente ocorre no início de um projecto, devido ao trabalho administrativo e ao tempo necessários para obter a autorização de alterar a convenção de financiamento. Em geral, a Comissão lança o projecto tal como foi concebido e aguarda pela avaliação intercalar (realizada normalmente cerca de dois anos após o início da execução) para tomar uma decisão relativa a alterações. Nessa fase, o tempo disponível para proceder a quaisquer alterações necessárias é muito limitado, o que compromete a eficácia global do projecto.

Caixa 3Exemplo em que um longo período de preparação tornou o projecto obsoletoPrograma europeu de assistência técnica ao Vietname (ETV2)Para a preparação do projecto, foram realizadas duas missões distintas, em Outubro de 2000 e em Julho de 2002. A convenção de financiamento foi assinada em Abril de 2003 mas, por diversas razões, o contrato de assistência técnica apenas foi celebrado em Agosto de 2005. O projecto iniciou-se em Janeiro de 2006, principalmente por o chefe da equipa inicial já não estar disponível, tendo de ser substituído. Nesse momento, já tinham decorrido três anos e meio desde a concepção do projecto e, dado o ritmo rápido de mudança no Vietname, muitas das actividades previstas já não eram relevantes. Por conseguinte, durante a fase inicial, a principal tarefa dos peritos consistiu em remodelar o projecto, com o resultado de ficar disponível para a execução das actividades programadas menos de metade do tempo previsto.

Problemas surgidos durante a fase de concurso e de arranque dos projectos reduzem o tempo disponível para execução

| 22. | A assistência técnica necessária para a execução dos projectos é normalmente adjudicada por concurso internacional restrito (11). Este procedimento tem uma duração de seis a oito meses. Como o concurso é geralmente aberto apenas depois da assinatura da convenção de financiamento, decorrem pelo menos dez meses até os peritos chegarem ao local (oito meses para o concurso e dois meses para a mobilização dos peritos). Este período é tido em conta quando da determinação do período de execução formal do projecto na convenção de financiamento. |
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22.

A assistência técnica necessária para a execução dos projectos é normalmente adjudicada por concurso internacional restrito (11). Este procedimento tem uma duração de seis a oito meses. Como o concurso é geralmente aberto apenas depois da assinatura da convenção de financiamento, decorrem pelo menos dez meses até os peritos chegarem ao local (oito meses para o concurso e dois meses para a mobilização dos peritos). Este período é tido em conta quando da determinação do período de execução formal do projecto na convenção de financiamento.

| 23. | Contudo, a auditoria dos 32 projectos realizada pelo Tribunal revelou que surgiram muitos problemas durante a fase de concurso ou de arranque dos projectos, o que atrasou o início das actividades programadas e reduziu o tempo disponível para a execução. Os problemas mais frequentes são nomeadamente:






  a) | concursos que não obtêm um número suficiente de propostas válidas e que têm de ser abertos de novo; |
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23.

Contudo, a auditoria dos 32 projectos realizada pelo Tribunal revelou que surgiram muitos problemas durante a fase de concurso ou de arranque dos projectos, o que atrasou o início das actividades programadas e reduziu o tempo disponível para a execução. Os problemas mais frequentes são nomeadamente:

a)

concursos que não obtêm um número suficiente de propostas válidas e que têm de ser abertos de novo;

| b) | atrasos na constituição do comité de avaliação das propostas; |
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b)

atrasos na constituição do comité de avaliação das propostas;

| c) | chegada tardia dos peritos; |
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c)

chegada tardia dos peritos;

| d) | nomeação tardia dos representantes locais necessários; |
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d)

nomeação tardia dos representantes locais necessários;

| e) | dificuldades de implantação das estruturas de apoio ao projecto, como instalações para escritório, contas bancárias do projecto, manuais e procedimentos relativos ao projecto; |
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e)

dificuldades de implantação das estruturas de apoio ao projecto, como instalações para escritório, contas bancárias do projecto, manuais e procedimentos relativos ao projecto;

| f) | elaboração do programa de trabalho global, que se revela mais difícil do que previsto; |
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f)

elaboração do programa de trabalho global, que se revela mais difícil do que previsto;

| g) | necessidade de rever a concepção do projecto durante o período inicial. |
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g)

necessidade de rever a concepção do projecto durante o período inicial.

Destes problemas resultava geralmente que, em quase todos os projectos examinados, o período de execução real se tornara, ou se tornaria provavelmente, demasiado curto para realizar todas as actividades previstas e poder obter os resultados esperados.

| 24. | Para além do prazo global estabelecido para a execução do projecto, há igualmente um prazo a respeitar para a celebração de contratos (a chamada «regra D + 3») introduzido pelos regulamentos financeiros em 2003 (12). Por conseguinte, todos os atrasos surgidos após a data da decisão de financiamento, por exemplo durante o concurso para adjudicação do contrato principal de assistência técnica ou na fase de arranque, limitam efectivamente o período durante o qual podem celebrar-se outros contratos de empreitadas de obras, de fornecimento ou de serviços. Diversos projectos concebidos após a entrada em vigor desta regra já foram, ou poderão ser, afectados. A partir de 1 de Maio de 2007 produz efeito uma alteração ao Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral (13), que torna mais flexível, em certa medida, a condicionante regra D + 3, começando o prazo de três anos a contar da data da convenção de financiamento. Contudo, qualquer atraso que ocorra após esta data continuará a ter o mesmo resultado de reduzir o período de execução, bem como o período disponível para a adjudicação de contratos. |
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24.

Para além do prazo global estabelecido para a execução do projecto, há igualmente um prazo a respeitar para a celebração de contratos (a chamada «regra D + 3») introduzido pelos regulamentos financeiros em 2003 (12). Por conseguinte, todos os atrasos surgidos após a data da decisão de financiamento, por exemplo durante o concurso para adjudicação do contrato principal de assistência técnica ou na fase de arranque, limitam efectivamente o período durante o qual podem celebrar-se outros contratos de empreitadas de obras, de fornecimento ou de serviços. Diversos projectos concebidos após a entrada em vigor desta regra já foram, ou poderão ser, afectados. A partir de 1 de Maio de 2007 produz efeito uma alteração ao Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral (13), que torna mais flexível, em certa medida, a condicionante regra D + 3, começando o prazo de três anos a contar da data da convenção de financiamento. Contudo, qualquer atraso que ocorra após esta data continuará a ter o mesmo resultado de reduzir o período de execução, bem como o período disponível para a adjudicação de contratos.

| 25. | Tecnicamente, é possível iniciar o processo de abertura de concursos mais cedo — ou seja, antes da assinatura da convenção de financiamento ou mesmo antes da adopção da decisão de financiamento —, caso em que a existência de uma «cláusula suspensiva» deve ser expressamente mencionada no anúncio de concurso (14). Deste modo, seria possível reduzir o tempo que decorre normalmente entre a assinatura da convenção de financiamento e o início das actividades do projecto. Na realidade, o recurso a esta cláusula está previsto, pelo menos para os países ACP, num dos anexos do acordo de parceria ACP-UE (Acordo de Cotonu, de 23 de Junho de 2000), «a fim de assegurar um arranque rápido dos projectos» (15). |
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25.

Tecnicamente, é possível iniciar o processo de abertura de concursos mais cedo — ou seja, antes da assinatura da convenção de financiamento ou mesmo antes da adopção da decisão de financiamento —, caso em que a existência de uma «cláusula suspensiva» deve ser expressamente mencionada no anúncio de concurso (14). Deste modo, seria possível reduzir o tempo que decorre normalmente entre a assinatura da convenção de financiamento e o início das actividades do projecto. Na realidade, o recurso a esta cláusula está previsto, pelo menos para os países ACP, num dos anexos do acordo de parceria ACP-UE (Acordo de Cotonu, de 23 de Junho de 2000), «a fim de assegurar um arranque rápido dos projectos» (15).

| 26. | De acordo com as linhas directrizes internas da Comissão em matéria de concursos públicos, deve recorrer-se a esta possibilidade apenas em casos excepcionais (sem contudo se especificarem esses casos). A Comissão considera que há o risco de os concursos terem de ser anulados e que, se tal acontecer com demasiada frequência, os potenciais prestadores de serviços podem ficar menos interessados nos futuros projectos financiados pela Comissão. Por isso, raramente se recorre à cláusula suspensiva. No entanto, o risco de um projecto ser completamente anulado após concluída a fase de preparação e adoptada a decisão de financiamento é, na prática, limitado. A Comissão deverá clarificar, nas suas linhas directrizes, as circunstâncias e condições em que é permitido o recurso à cláusula suspensiva.

  Caixa 4Exemplo de atrasos que limitam o período de execuçãoDesenvolvimento dos recursos humanos no sector da saúde — UgandaO contrato de assistência técnica foi assinado em Setembro de 2003, cerca de 18 meses após a assinatura da convenção de financiamento, e os primeiros peritos chegaram dois meses mais tarde. Uma combinação de factores tinha demorado imenso o procedimento de concurso, incluindo a transferência da tutela das escolas de formação no sector da saúde do Ministério da Saúde para o Ministério da Educação e mudanças internas na delegação nesse período (saída de pessoal, desconcentração, transferência de competências). Embora a convenção de financiamento tivesse um período de execução de cinco anos e o contrato de assistência técnica de quatro anos, os 20 meses de atraso no início deixaram apenas três anos e três meses para a execução. |
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26.

De acordo com as linhas directrizes internas da Comissão em matéria de concursos públicos, deve recorrer-se a esta possibilidade apenas em casos excepcionais (sem contudo se especificarem esses casos). A Comissão considera que há o risco de os concursos terem de ser anulados e que, se tal acontecer com demasiada frequência, os potenciais prestadores de serviços podem ficar menos interessados nos futuros projectos financiados pela Comissão. Por isso, raramente se recorre à cláusula suspensiva. No entanto, o risco de um projecto ser completamente anulado após concluída a fase de preparação e adoptada a decisão de financiamento é, na prática, limitado. A Comissão deverá clarificar, nas suas linhas directrizes, as circunstâncias e condições em que é permitido o recurso à cláusula suspensiva.

Caixa 4Exemplo de atrasos que limitam o período de execuçãoDesenvolvimento dos recursos humanos no sector da saúde — UgandaO contrato de assistência técnica foi assinado em Setembro de 2003, cerca de 18 meses após a assinatura da convenção de financiamento, e os primeiros peritos chegaram dois meses mais tarde. Uma combinação de factores tinha demorado imenso o procedimento de concurso, incluindo a transferência da tutela das escolas de formação no sector da saúde do Ministério da Saúde para o Ministério da Educação e mudanças internas na delegação nesse período (saída de pessoal, desconcentração, transferência de competências). Embora a convenção de financiamento tivesse um período de execução de cinco anos e o contrato de assistência técnica de quatro anos, os 20 meses de atraso no início deixaram apenas três anos e três meses para a execução.

Peritos substituídos frequentemente após a adjudicação do contrato

| 27. | Num terço dos contratos examinados, quase imediatamente após terem obtido o contrato para fornecer assistentes técnicos, as empresas de consultoria informaram a Comissão de que os principais peritos já não estavam disponíveis. Em alguns casos, o motivo residia na realização tardia da avaliação da proposta e da adjudicação do contrato de assistência técnica, com a consequência de os peritos já não estarem obrigados ao seu compromisso de disponibilidade (16). Noutros casos, a indisponibilidade ocorria durante o período de validade, sendo o motivo mais invocado um problema de saúde. Existe o risco de as empresas proporem deliberadamente peritos com bons currículos para obterem o contrato, sabendo perfeitamente que o perito não estará disponível para prestar os serviços. Em todos os casos, a procura de substitutos atrasa o arranque do projecto.

  Caixa 5Exemplo de substituição de um perito após a adjudicação do contratoNo seguimento de um procedimento de concurso eficiente, um consórcio de diversas organizações obteve o contrato de assistência técnica, principalmente graças às competências do chefe de equipa proposto. Porém, o chefe de equipa nunca assumiu as suas funções, tendo sido retirado pouco depois da assinatura do contrato porque se descobriu que era sensível a uma doença existente no país em questão. Deveria ter-se tido conhecimento do facto mais cedo. O seu substituto chegou ao local quase três meses mais tarde. |
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27.

Num terço dos contratos examinados, quase imediatamente após terem obtido o contrato para fornecer assistentes técnicos, as empresas de consultoria informaram a Comissão de que os principais peritos já não estavam disponíveis. Em alguns casos, o motivo residia na realização tardia da avaliação da proposta e da adjudicação do contrato de assistência técnica, com a consequência de os peritos já não estarem obrigados ao seu compromisso de disponibilidade (16). Noutros casos, a indisponibilidade ocorria durante o período de validade, sendo o motivo mais invocado um problema de saúde. Existe o risco de as empresas proporem deliberadamente peritos com bons currículos para obterem o contrato, sabendo perfeitamente que o perito não estará disponível para prestar os serviços. Em todos os casos, a procura de substitutos atrasa o arranque do projecto.

Caixa 5Exemplo de substituição de um perito após a adjudicação do contratoNo seguimento de um procedimento de concurso eficiente, um consórcio de diversas organizações obteve o contrato de assistência técnica, principalmente graças às competências do chefe de equipa proposto. Porém, o chefe de equipa nunca assumiu as suas funções, tendo sido retirado pouco depois da assinatura do contrato porque se descobriu que era sensível a uma doença existente no país em questão. Deveria ter-se tido conhecimento do facto mais cedo. O seu substituto chegou ao local quase três meses mais tarde.

Critérios de selecção inadequados em matéria de assistência técnica

| 28. | A desistência regular dos principais peritos coloca em dúvida se os critérios utilizados para a avaliação das propostas de assistência técnica são realmente adequados (17). O critério único mais importante na avaliação técnica das propostas para contratos de prestação de serviços é a avaliação do currículo dos peritos propostos a longo prazo, em especial do chefe de equipa. Apenas em alguns casos se organizam entrevistas com os peritos. Não são tidos em consideração outros indicadores potenciais da qualidade técnica, como a capacidade global da empresa e/ou a experiência efectiva da Comissão com a empresa ou com os peritos propostos no âmbito de contratos anteriores que tenha financiado. |
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28.

A desistência regular dos principais peritos coloca em dúvida se os critérios utilizados para a avaliação das propostas de assistência técnica são realmente adequados (17). O critério único mais importante na avaliação técnica das propostas para contratos de prestação de serviços é a avaliação do currículo dos peritos propostos a longo prazo, em especial do chefe de equipa. Apenas em alguns casos se organizam entrevistas com os peritos. Não são tidos em consideração outros indicadores potenciais da qualidade técnica, como a capacidade global da empresa e/ou a experiência efectiva da Comissão com a empresa ou com os peritos propostos no âmbito de contratos anteriores que tenha financiado.

Escolha limitada entre procedimentos de concurso

| 29. | A escolha das diferentes fontes de recrutamento de peritos para a execução de projectos de desenvolvimento das capacidades é limitada. Os peritos podem ser recrutados basicamente de duas maneiras: pelo sistema de contrato-quadro (18) ou por concurso internacional restrito para a prestação de serviços (ver ponto 22). |
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29.

A escolha das diferentes fontes de recrutamento de peritos para a execução de projectos de desenvolvimento das capacidades é limitada. Os peritos podem ser recrutados basicamente de duas maneiras: pelo sistema de contrato-quadro (18) ou por concurso internacional restrito para a prestação de serviços (ver ponto 22).

| 30. | Em ambos os casos, o contrato ao abrigo do qual os peritos devem ser contratados é assinado com uma empresa de consultoria. Em certos domínios de competências como a gestão das finanças públicas ou a administração pública, é possível encontrar peritos mais qualificados noutros tipos de organização, como as administrações nacionais dos Estados-Membros (designadamente no caso da gestão das finanças públicas), os Tesouros Públicos, os Ministérios das Finanças ou os Bancos Centrais, a exemplo do que acontece no âmbito dos projectos de «geminação» nos países em fase de pré-adesão. Nos casos em que são necessárias competências locais muito específicas, nenhum dos procedimentos permite verdadeiramente encontrar as competências técnicas no mercado local ou regional. |
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30.

Em ambos os casos, o contrato ao abrigo do qual os peritos devem ser contratados é assinado com uma empresa de consultoria. Em certos domínios de competências como a gestão das finanças públicas ou a administração pública, é possível encontrar peritos mais qualificados noutros tipos de organização, como as administrações nacionais dos Estados-Membros (designadamente no caso da gestão das finanças públicas), os Tesouros Públicos, os Ministérios das Finanças ou os Bancos Centrais, a exemplo do que acontece no âmbito dos projectos de «geminação» nos países em fase de pré-adesão. Nos casos em que são necessárias competências locais muito específicas, nenhum dos procedimentos permite verdadeiramente encontrar as competências técnicas no mercado local ou regional.

Falta de eficiência do recurso à assistência técnica

| 31. | Os peritos internacionais nem sempre foram utilizados de uma maneira eficiente, devido às diferentes funções que lhes são atribuídas. Embora sejam principalmente seleccionados com base nas suas competências técnicas, a Comissão espera igualmente que intervenham na gestão dos projectos e no controlo financeiro. Em conformidade com o Regulamento Financeiro em vigor, o chefe da equipa de assistência técnica internacional já não é co-director do projecto e não dispõe de um poder de assinatura conjunto, ao contrário do que ocorria ao abrigo do Regulamento Financeiro anterior. Porém, na prática, o chefe de equipa não se limita a supervisionar, elaborando igualmente os programas de trabalho e os orçamentos do projecto, os relatórios, os processos de concurso, os projectos de contratos e as propostas de pagamento a partir da conta do projecto. Em alguns casos, estas funções administrativas ocupavam uma quantidade de tempo desproporcionada, reduzindo assim o tempo que o perito podia dedicar às actividades técnicas de desenvolvimento das capacidades. Além disso, esta situação cria uma certa ambiguidade quanto à entidade a que deve prestar contas, ou seja, à instituição beneficiária ou à delegação, que complica as suas tarefas e pode comprometer o clima de confiança entre o perito e os seus homólogos locais. |
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31.

Os peritos internacionais nem sempre foram utilizados de uma maneira eficiente, devido às diferentes funções que lhes são atribuídas. Embora sejam principalmente seleccionados com base nas suas competências técnicas, a Comissão espera igualmente que intervenham na gestão dos projectos e no controlo financeiro. Em conformidade com o Regulamento Financeiro em vigor, o chefe da equipa de assistência técnica internacional já não é co-director do projecto e não dispõe de um poder de assinatura conjunto, ao contrário do que ocorria ao abrigo do Regulamento Financeiro anterior. Porém, na prática, o chefe de equipa não se limita a supervisionar, elaborando igualmente os programas de trabalho e os orçamentos do projecto, os relatórios, os processos de concurso, os projectos de contratos e as propostas de pagamento a partir da conta do projecto. Em alguns casos, estas funções administrativas ocupavam uma quantidade de tempo desproporcionada, reduzindo assim o tempo que o perito podia dedicar às actividades técnicas de desenvolvimento das capacidades. Além disso, esta situação cria uma certa ambiguidade quanto à entidade a que deve prestar contas, ou seja, à instituição beneficiária ou à delegação, que complica as suas tarefas e pode comprometer o clima de confiança entre o perito e os seus homólogos locais.

Coordenação entre doadores varia consoante os países

| 32. | O nível de coordenação dos programas de desenvolvimento das capacidades varia consideravelmente consoante os países em causa, podendo ir de um reduzido intercâmbio de informações até sistemas mais elaborados de grupos de trabalho sectoriais e/ou temáticos que reúnem todos os parceiros activos e revelam um nível elevado de coordenação, sendo a Comissão geralmente um dos doadores mais activos a este respeito. Nos casos em tinha sido realizado um programa de ajuda financiado pelo orçamento geral ou um programa de ajuda sectorial, a coordenação era mais bem organizada e mais intensiva. Contudo, mesmo nesses casos, a assistência técnica continuava muitas vezes a ser prestada através de projectos separados, aplicando cada doador os seus próprios procedimentos. |
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32.

O nível de coordenação dos programas de desenvolvimento das capacidades varia consideravelmente consoante os países em causa, podendo ir de um reduzido intercâmbio de informações até sistemas mais elaborados de grupos de trabalho sectoriais e/ou temáticos que reúnem todos os parceiros activos e revelam um nível elevado de coordenação, sendo a Comissão geralmente um dos doadores mais activos a este respeito. Nos casos em tinha sido realizado um programa de ajuda financiado pelo orçamento geral ou um programa de ajuda sectorial, a coordenação era mais bem organizada e mais intensiva. Contudo, mesmo nesses casos, a assistência técnica continuava muitas vezes a ser prestada através de projectos separados, aplicando cada doador os seus próprios procedimentos.

Disposições de execução ainda não incentivam a apropriação ao nível local

| 33. | As unidades de execução (ou as unidades de apoio) do projecto ainda são criadas na maioria dos países como estruturas temporárias para a duração de um projecto, em paralelo com a administração nacional existente, ainda que em diversos casos estejam já mais integradas na estrutura institucional normal da administração beneficiária. Em nenhum dos países em causa a adjudicação dos contratos de assistência técnica financiados pela Comissão e o respectivo pagamento foram geridos de acordo com sistemas e procedimentos nacionais, considerando a Comissão que estes não eram fiáveis nem transparentes. No entanto, vários destes países (Benim, Chade, Marrocos, Serra Leoa, Uganda e Vietname) beneficiam de ajuda orçamental financiada pela Comissão, estando as despesas destes fundos, por definição, sujeitas aos procedimentos financeiros nacionais. Esta situação ilustra a incoerência da abordagem da Comissão no que respeita ao recurso aos sistemas de gestão das finanças públicas e de adjudicação de contratos dos países beneficiários no quadro dos seus diferentes instrumentos de ajuda. |
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33.

As unidades de execução (ou as unidades de apoio) do projecto ainda são criadas na maioria dos países como estruturas temporárias para a duração de um projecto, em paralelo com a administração nacional existente, ainda que em diversos casos estejam já mais integradas na estrutura institucional normal da administração beneficiária. Em nenhum dos países em causa a adjudicação dos contratos de assistência técnica financiados pela Comissão e o respectivo pagamento foram geridos de acordo com sistemas e procedimentos nacionais, considerando a Comissão que estes não eram fiáveis nem transparentes. No entanto, vários destes países (Benim, Chade, Marrocos, Serra Leoa, Uganda e Vietname) beneficiam de ajuda orçamental financiada pela Comissão, estando as despesas destes fundos, por definição, sujeitas aos procedimentos financeiros nacionais. Esta situação ilustra a incoerência da abordagem da Comissão no que respeita ao recurso aos sistemas de gestão das finanças públicas e de adjudicação de contratos dos países beneficiários no quadro dos seus diferentes instrumentos de ajuda.

| 34. | No âmbito da declaração de Paris (ver ponto 5) os doadores assumiram uma série de compromissos no sentido de alinharem o seu apoio pelas estratégias de desenvolvimento, as instituições e os procedimentos dos países parceiros. Vários destes compromissos estão directamente relacionados com a questão do desenvolvimento das capacidades. Nesta matéria, a União Europeia impôs-se, em três domínios, objectivos ainda mais rigorosos, que consistem em prestar toda a ajuda para o desenvolvimento das capacidades através de programas coordenados que recorram cada vez mais a mecanismos comuns à pluralidade dos doadores, encaminhar 50 % da assistência bilateral entre governos através dos sistemas existentes nos países e, por fim, evitar a criação de novas unidades de execução dos projectos. Dada a forma como foi concebida a maioria dos actuais projectos de desenvolvimento das capacidades, a Comissão terá dificuldades em respeitar os compromissos assumidos no âmbito da declaração de Paris. |
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34.

No âmbito da declaração de Paris (ver ponto 5) os doadores assumiram uma série de compromissos no sentido de alinharem o seu apoio pelas estratégias de desenvolvimento, as instituições e os procedimentos dos países parceiros. Vários destes compromissos estão directamente relacionados com a questão do desenvolvimento das capacidades. Nesta matéria, a União Europeia impôs-se, em três domínios, objectivos ainda mais rigorosos, que consistem em prestar toda a ajuda para o desenvolvimento das capacidades através de programas coordenados que recorram cada vez mais a mecanismos comuns à pluralidade dos doadores, encaminhar 50 % da assistência bilateral entre governos através dos sistemas existentes nos países e, por fim, evitar a criação de novas unidades de execução dos projectos. Dada a forma como foi concebida a maioria dos actuais projectos de desenvolvimento das capacidades, a Comissão terá dificuldades em respeitar os compromissos assumidos no âmbito da declaração de Paris.

As actividades de assistência técnica e o desempenho na matéria são adequadamente acompanhados e avaliados?

| 35. | De um modo geral, os peritos apresentaram relatórios de qualidade satisfatória em tempo útil, sendo os projectos, na maioria dos casos, activamente acompanhados pelo pessoal das delegações. Além disso, dois sistemas principais permitem garantir o acompanhamento e a avaliação externos dos projectos:






  a) | o sistema de acompanhamento orientado para os resultados (Results-Oriented Monitoring system — ROM), aplicado por consultores sob a autoridade da Comissão; |
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35.

De um modo geral, os peritos apresentaram relatórios de qualidade satisfatória em tempo útil, sendo os projectos, na maioria dos casos, activamente acompanhados pelo pessoal das delegações. Além disso, dois sistemas principais permitem garantir o acompanhamento e a avaliação externos dos projectos:

a)

o sistema de acompanhamento orientado para os resultados (Results-Oriented Monitoring system — ROM), aplicado por consultores sob a autoridade da Comissão;

| b) | avaliações intercalares dos projectos, previstas na convenção de financiamento do projecto e realizadas por consultores seleccionados e/ou aprovados pela Comissão e pelo país parceiro. |
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b)

avaliações intercalares dos projectos, previstas na convenção de financiamento do projecto e realizadas por consultores seleccionados e/ou aprovados pela Comissão e pelo país parceiro.

| 36. | Ambos os sistemas são utilizados com regularidade. Em alguns casos, os consultores do ROM tinham-se deslocado ao local de realização dos projectos pouco tempo após o início das actividades, de forma a que apenas a concepção do projecto pudesse ser avaliada e não a eficiência ou eficácia da execução ou os resultados. |
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36.

Ambos os sistemas são utilizados com regularidade. Em alguns casos, os consultores do ROM tinham-se deslocado ao local de realização dos projectos pouco tempo após o início das actividades, de forma a que apenas a concepção do projecto pudesse ser avaliada e não a eficiência ou eficácia da execução ou os resultados.

| 37. | O sistema ROM constitui uma boa prática, especialmente porque implica visitas regulares ao local durante a execução dos projectos. Contudo, o Tribunal constatou que, em alguns casos, as pontuações atribuídas aos projectos eram irrealistas ou inadequadas ou que as pontuações dadas quando de visitas consecutivas de peritos do ROM ao mesmo projecto não eram coerentes. Esta situação pode dever-se, em parte, ao facto de estas visitas serem necessariamente muito breves (dado o grande número de projectos) e a mudanças regulares do pessoal responsável pelo acompanhamento. |
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37.

O sistema ROM constitui uma boa prática, especialmente porque implica visitas regulares ao local durante a execução dos projectos. Contudo, o Tribunal constatou que, em alguns casos, as pontuações atribuídas aos projectos eram irrealistas ou inadequadas ou que as pontuações dadas quando de visitas consecutivas de peritos do ROM ao mesmo projecto não eram coerentes. Esta situação pode dever-se, em parte, ao facto de estas visitas serem necessariamente muito breves (dado o grande número de projectos) e a mudanças regulares do pessoal responsável pelo acompanhamento.

| 38. | Realizam-se avaliações intercalares para a maioria dos projectos, que são geralmente consideradas como um instrumento muito útil para obter uma visão equilibrada e externa do projecto. As delegações recorrem frequentemente a essas recomendações quando decidem alterar, reorientar ou prolongar os projectos. No entanto, com a tendência actual de redução dos períodos de execução, torna-se mais difícil programar a avaliação intercalar de modo a que o projecto tenha tido o tempo suficiente para avançar, mas deixe igualmente tempo suficiente para aplicar e tirar proveito das recomendações. |
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38.

Realizam-se avaliações intercalares para a maioria dos projectos, que são geralmente consideradas como um instrumento muito útil para obter uma visão equilibrada e externa do projecto. As delegações recorrem frequentemente a essas recomendações quando decidem alterar, reorientar ou prolongar os projectos. No entanto, com a tendência actual de redução dos períodos de execução, torna-se mais difícil programar a avaliação intercalar de modo a que o projecto tenha tido o tempo suficiente para avançar, mas deixe igualmente tempo suficiente para aplicar e tirar proveito das recomendações.

| 39. | Não se procede à avaliação sistemática do desempenho das empresas e dos peritos que prestam assistência técnica. As eventuais avaliações realizadas por uma delegação, por um beneficiário local ou pela entidade adjudicante local (no caso do FED) são apenas de natureza pontual e informal. A Comissão não dispõe de um sistema que permita mesmo a partilha destas informações limitadas. A falta de um sistema adequado de gestão das informações em matéria de assistência técnica leva a que, quando são tomadas novas decisões de adjudicação de contratos, não seja possível tirar partido de experiências positivas anteriores de colaboração com certas empresas ou peritos. |
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39.

Não se procede à avaliação sistemática do desempenho das empresas e dos peritos que prestam assistência técnica. As eventuais avaliações realizadas por uma delegação, por um beneficiário local ou pela entidade adjudicante local (no caso do FED) são apenas de natureza pontual e informal. A Comissão não dispõe de um sistema que permita mesmo a partilha destas informações limitadas. A falta de um sistema adequado de gestão das informações em matéria de assistência técnica leva a que, quando são tomadas novas decisões de adjudicação de contratos, não seja possível tirar partido de experiências positivas anteriores de colaboração com certas empresas ou peritos.

As actividades de assistência técnica são eficazes para o desenvolvimento das capacidades?

Contribuição da assistência técnica é satisfatória mas êxito dos projectos não é garantido

| 40. | Globalmente, os resultados reais ou prováveis dos 32 projectos examinados variam consideravelmente (ver anexo II). Dez projectos ainda estavam numa fase pouco avançada de execução para permitir uma antecipação razoável dos seus resultados prováveis. Quanto aos restantes projectos:






  — | um terço conseguiu, ou conseguirá provavelmente, alcançar os seus objectivos (ver caixa 6); |
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40.

Globalmente, os resultados reais ou prováveis dos 32 projectos examinados variam consideravelmente (ver anexo II). Dez projectos ainda estavam numa fase pouco avançada de execução para permitir uma antecipação razoável dos seus resultados prováveis. Quanto aos restantes projectos:

—

um terço conseguiu, ou conseguirá provavelmente, alcançar os seus objectivos (ver caixa 6);

| — | um terço deparou-se com problemas e alcançou, ou alcançará provavelmente, apenas parte dos seus objectivos (ver caixa 7); |
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—

um terço deparou-se com problemas e alcançou, ou alcançará provavelmente, apenas parte dos seus objectivos (ver caixa 7);

| — | um terço deparou-se com problemas significativos e alcançou, ou alcançará provavelmente, muito poucos dos objectivos previstos (ver caixa 8). |
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—

um terço deparou-se com problemas significativos e alcançou, ou alcançará provavelmente, muito poucos dos objectivos previstos (ver caixa 8).

Caixa 6Exemplo de um projecto bem sucedidoApoio à descentralização no BenimO objectivo do projecto era criar a nível municipal as capacidades administrativas necessárias para fornecer à população serviços públicos de melhor qualidade.Adoptou-se uma estratégia inovadora, em que um único perito internacional, responsável pela condução e coordenação das actividades ao nível central, se associava a uma grande equipa de peritos locais, que dispunham dos conhecimentos locais específicos e deram apoio ao nível local. Para tal, o perito internacional devia ministrar uma formação inicial às equipas locais de modo a garantir uma estratégia comum e desenvolver instrumentos normalizados. O projecto foi concebido com objectivos e indicadores de desempenho claros, embora não quantificados no início. O perito foi mobilizado no prazo de seis meses após a assinatura da convenção de financiamento. No início do projecto, o perito especificou o quadro lógico e criou uma base de dados para o acompanhamento e a avaliação. Apesar de um ambiente difícil devido à falta de apoio político claro ao processo de descentralização, o projecto alcançou largamente os seus objectivos. A Comissão, adoptando uma visão a longo prazo no que respeita ao desenvolvimento nesta zona, preparou uma segunda fase do projecto, destinada a apoiar a execução dos planos de desenvolvimento municipal e aumentar as capacidades das instituições de supervisão.

| 41. | Como a assistência técnica é o principal instrumento dos projectos de desenvolvimento das capacidades, a sua qualidade tem obviamente uma influência significativa nos resultados obtidos. O desempenho dos peritos foi, de modo geral, considerado satisfatório pelas instituições beneficiárias e pelas delegações. Ainda que, em cerca de metade dos projectos examinados, se registassem casos de substituição de peritos, os motivos residiam geralmente em questões de personalidade, mas por vezes também em desempenho insuficiente. Apenas num reduzido número de casos teve de ser substituída uma equipa inteira de peritos por não executar devidamente as suas funções. Contudo, uma assistência técnica de qualidade não garante necessariamente o êxito de um projecto, já que outros factores têm uma influência decisiva no resultado. |
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41.

Como a assistência técnica é o principal instrumento dos projectos de desenvolvimento das capacidades, a sua qualidade tem obviamente uma influência significativa nos resultados obtidos. O desempenho dos peritos foi, de modo geral, considerado satisfatório pelas instituições beneficiárias e pelas delegações. Ainda que, em cerca de metade dos projectos examinados, se registassem casos de substituição de peritos, os motivos residiam geralmente em questões de personalidade, mas por vezes também em desempenho insuficiente. Apenas num reduzido número de casos teve de ser substituída uma equipa inteira de peritos por não executar devidamente as suas funções. Contudo, uma assistência técnica de qualidade não garante necessariamente o êxito de um projecto, já que outros factores têm uma influência decisiva no resultado.

| 42. | Na grande maioria dos projectos, um período de execução insuficiente foi uma das principais razões para não se obterem resultados no prazo previsto pela convenção de financiamento. A duração de muitos destes projectos foi, ou será, alargada, o que deverá permitir alcançar resultados suplementares. Contudo, também o prolongamento do prazo, por si só, não é suficiente para garantir o êxito dos projectos. Outros factores importantes influenciam a eficácia dos projectos, como o ambiente institucional nos países beneficiários e o grau de apropriação revelado pelas instituições beneficiárias durante a preparação e execução dos projectos. Nos países visitados pelo Tribunal, estes factores foram, em geral, positivos no Vietname e no Uganda e, em menor medida, na Argélia e no Benim, mas o mesmo não se verificou em Angola. Estas variações na capacidade institucional e na apropriação locais explicam, em grande medida, as diferenças registadas nos resultados obtidos ou esperados dos projectos examinados pelo Tribunal nos diferentes países. Alguns destes factores estão fora do controlo directo da Comissão, que não obstante os deveria ter antecipado melhor.

  Caixa 7Exemplo de um projecto com resultados parciais e sustentabilidade incertaFormação de professores do ensino primário — AngolaUma preparação deficiente do projecto e os atrasos registados provocaram a anulação de metade das actividades previstas. Consequentemente, o projecto não alcançou todos os seus objectivos, já que apenas estão operacionais 4 dos 16 centros de formação previstos e que se formaram 11 000 professores quando o objectivo inicial era 14 250. O Governo angolano não respeitou o seu compromisso de financiar estes centros de formação provinciais. Sem salas de aula, água ou electricidade, as infra-estruturas eram totalmente inadequadas e os cursos eram ministrados nas escolas primárias, obrigando as crianças a ter as suas aulas no recreio. Os professores estavam geralmente satisfeitos com a formação dispensada, mas não tinham ainda recebido o certificado oficial do Ministério da Educação e, por conseguinte, ainda não tinham obtido a promoção ou o aumento de salário correspondente. Foi instalado um sistema de dados estatísticos, mas não estava a funcionar. Outros equipamentos fornecidos pelo projecto não funcionavam por falta de manutenção e de peças sobressalentes.


  Caixa 8Exemplo de um projecto com resultados insatisfatóriosPrograma de apoio ao sector da saúde — Serra LeoaO projecto foi concebido em circunstâncias difíceis no final dos anos noventa, quando a situação em termos de segurança era ainda muito instável. Os objectivos do projecto eram demasiado ambiciosos, em virtude desta situação difícil e da complexidade do processo de descentralização. Os atrasos registados no recrutamento e um desempenho insuficiente dos peritos, acrescidos à falta de apropriação do projecto pelo Ministério da Saúde, que não forneceu os homólogos locais necessários, afectaram seriamente as actividades previstas. Consequentemente, o projecto ficou muito aquém dos seus objectivos. No final de 2006, os serviços da Comissão estavam a preparar um aditamento à convenção de financiamento para anular a autorização de 13 milhões de euros (de uma contribuição inicial de 28 milhões de euros) e prolongar o projecto mais dois anos e meio para tentar concluir duas das componentes mais bem sucedidas, os cuidados de saúde primários ao nível descentralizado e a componente farmacêutica. |
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Na grande maioria dos projectos, um período de execução insuficiente foi uma das principais razões para não se obterem resultados no prazo previsto pela convenção de financiamento. A duração de muitos destes projectos foi, ou será, alargada, o que deverá permitir alcançar resultados suplementares. Contudo, também o prolongamento do prazo, por si só, não é suficiente para garantir o êxito dos projectos. Outros factores importantes influenciam a eficácia dos projectos, como o ambiente institucional nos países beneficiários e o grau de apropriação revelado pelas instituições beneficiárias durante a preparação e execução dos projectos. Nos países visitados pelo Tribunal, estes factores foram, em geral, positivos no Vietname e no Uganda e, em menor medida, na Argélia e no Benim, mas o mesmo não se verificou em Angola. Estas variações na capacidade institucional e na apropriação locais explicam, em grande medida, as diferenças registadas nos resultados obtidos ou esperados dos projectos examinados pelo Tribunal nos diferentes países. Alguns destes factores estão fora do controlo directo da Comissão, que não obstante os deveria ter antecipado melhor.

Caixa 7Exemplo de um projecto com resultados parciais e sustentabilidade incertaFormação de professores do ensino primário — AngolaUma preparação deficiente do projecto e os atrasos registados provocaram a anulação de metade das actividades previstas. Consequentemente, o projecto não alcançou todos os seus objectivos, já que apenas estão operacionais 4 dos 16 centros de formação previstos e que se formaram 11 000 professores quando o objectivo inicial era 14 250. O Governo angolano não respeitou o seu compromisso de financiar estes centros de formação provinciais. Sem salas de aula, água ou electricidade, as infra-estruturas eram totalmente inadequadas e os cursos eram ministrados nas escolas primárias, obrigando as crianças a ter as suas aulas no recreio. Os professores estavam geralmente satisfeitos com a formação dispensada, mas não tinham ainda recebido o certificado oficial do Ministério da Educação e, por conseguinte, ainda não tinham obtido a promoção ou o aumento de salário correspondente. Foi instalado um sistema de dados estatísticos, mas não estava a funcionar. Outros equipamentos fornecidos pelo projecto não funcionavam por falta de manutenção e de peças sobressalentes.

Caixa 8Exemplo de um projecto com resultados insatisfatóriosPrograma de apoio ao sector da saúde — Serra LeoaO projecto foi concebido em circunstâncias difíceis no final dos anos noventa, quando a situação em termos de segurança era ainda muito instável. Os objectivos do projecto eram demasiado ambiciosos, em virtude desta situação difícil e da complexidade do processo de descentralização. Os atrasos registados no recrutamento e um desempenho insuficiente dos peritos, acrescidos à falta de apropriação do projecto pelo Ministério da Saúde, que não forneceu os homólogos locais necessários, afectaram seriamente as actividades previstas. Consequentemente, o projecto ficou muito aquém dos seus objectivos. No final de 2006, os serviços da Comissão estavam a preparar um aditamento à convenção de financiamento para anular a autorização de 13 milhões de euros (de uma contribuição inicial de 28 milhões de euros) e prolongar o projecto mais dois anos e meio para tentar concluir duas das componentes mais bem sucedidas, os cuidados de saúde primários ao nível descentralizado e a componente farmacêutica.

Sustentabilidade incerta

| 43. | As perspectivas de sustentabilidade dos resultados dos projectos, ou seja, de que a melhoria das capacidades perdure, são incertas em muitos casos (ver anexo II). Devido aos curtos períodos de execução de muitos projectos, verificou-se uma forte pressão para concluir as actividades o mais rapidamente possível, mas sem que se criassem as condições adequadas para uma retirada gradual da assistência externa. A sustentabilidade dependerá principalmente do empenhamento e da capacidade dos governos e das instituições beneficiárias em continuar a apoiar o desenvolvimento e a realização de reformas no funcionamento dos serviços da administração central e, de uma forma mais geral, da administração pública, quando terminar o apoio da Comissão. Para além da vontade política necessária para prosseguir esse apoio, há igualmente implicações financeiras, em termos dos custos acrescidos para o orçamento da administração nacional ou local. Em diversos países auditados, tal levanta sérias dúvidas quanto à continuação de muitos processos de reforma e de desenvolvimento das capacidades sem assistência técnica e/ou financeira contínua. |
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43.

As perspectivas de sustentabilidade dos resultados dos projectos, ou seja, de que a melhoria das capacidades perdure, são incertas em muitos casos (ver anexo II). Devido aos curtos períodos de execução de muitos projectos, verificou-se uma forte pressão para concluir as actividades o mais rapidamente possível, mas sem que se criassem as condições adequadas para uma retirada gradual da assistência externa. A sustentabilidade dependerá principalmente do empenhamento e da capacidade dos governos e das instituições beneficiárias em continuar a apoiar o desenvolvimento e a realização de reformas no funcionamento dos serviços da administração central e, de uma forma mais geral, da administração pública, quando terminar o apoio da Comissão. Para além da vontade política necessária para prosseguir esse apoio, há igualmente implicações financeiras, em termos dos custos acrescidos para o orçamento da administração nacional ou local. Em diversos países auditados, tal levanta sérias dúvidas quanto à continuação de muitos processos de reforma e de desenvolvimento das capacidades sem assistência técnica e/ou financeira contínua.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

A Comissão dispõe de uma estratégia satisfatória para o desenvolvimento das capacidades institucionais, incluindo o recurso à assistência técnica?

| 44. | Embora o desenvolvimento das capacidades institucionais tenha sido reconhecido como um elemento fundamental da política de desenvolvimento da Comunidade Europeia na luta contra a pobreza, a Comissão não integrou nos seus documentos de estratégia por país uma avaliação global ou uma definição das prioridades das deficiências institucionais em cada um dos países, nem utilizou essas informações para seleccionar os sectores de concentração da ajuda comunitária. A Comissão também não dispõe de orientações quanto à função que a assistência técnica deve desempenhar neste contexto (pontos 9 a 12).

  Recomendação 1Nos seus documentos de estratégia por país, a Comissão deverá proceder a uma análise global e estruturada das deficiências que afectam actualmente as capacidades institucionais e das necessidades em matéria de desenvolvimento dessas capacidades.Recomendação 2A Comissão deverá elaborar orientações relativas à assistência técnica que definam a sua função no domínio do desenvolvimento das capacidades e forneçam uma boa abordagem e instrumentos que permitam determinar quando e como recorrer a ela. |
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44.

Embora o desenvolvimento das capacidades institucionais tenha sido reconhecido como um elemento fundamental da política de desenvolvimento da Comunidade Europeia na luta contra a pobreza, a Comissão não integrou nos seus documentos de estratégia por país uma avaliação global ou uma definição das prioridades das deficiências institucionais em cada um dos países, nem utilizou essas informações para seleccionar os sectores de concentração da ajuda comunitária. A Comissão também não dispõe de orientações quanto à função que a assistência técnica deve desempenhar neste contexto (pontos 9 a 12).

Recomendação 1Nos seus documentos de estratégia por país, a Comissão deverá proceder a uma análise global e estruturada das deficiências que afectam actualmente as capacidades institucionais e das necessidades em matéria de desenvolvimento dessas capacidades.Recomendação 2A Comissão deverá elaborar orientações relativas à assistência técnica que definam a sua função no domínio do desenvolvimento das capacidades e forneçam uma boa abordagem e instrumentos que permitam determinar quando e como recorrer a ela.

As actividades de assistência técnica inseridas nos projectos de desenvolvimento das capacidades são bem concebidas?

| 45. | Os projectos de desenvolvimento das capacidades que recorrem à assistência técnica seleccionados para apoio são, na sua maioria, coerentes com as estratégias globais de desenvolvimento, geralmente formuladas em termos muito vagos, dos países em causa, mas carecem frequentemente de uma justificação precisa das necessidades específicas de assistência técnica. Os objectivos dos projectos são muitas vezes demasiado ambiciosos, dados os prazos curtos estabelecidos, e não têm suficientemente em consideração as deficiências do ambiente institucional no qual os projectos serão executados, o grau de apropriação do projecto ao nível local e o empenhamento em realizar as mudanças institucionais propostas, dificultando assim uma concepção e uma execução adequadas das actividades de assistência técnica (pontos 13 a 17).

  Recomendação 3A concepção dos projectos de desenvolvimento das capacidades deverá ser melhorada, facilitando a apropriação e liderança efectivas da parte nacional do processo, definindo melhor os objectivos específicos do desenvolvimento das capacidades e as exigências correspondentes em matéria de assistência técnica, evitando estruturas de execução demasiado complexas, sendo mais realista ao estabelecer os objectivos a alcançar e prevendo períodos de execução mais dilatados. |
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45.

Os projectos de desenvolvimento das capacidades que recorrem à assistência técnica seleccionados para apoio são, na sua maioria, coerentes com as estratégias globais de desenvolvimento, geralmente formuladas em termos muito vagos, dos países em causa, mas carecem frequentemente de uma justificação precisa das necessidades específicas de assistência técnica. Os objectivos dos projectos são muitas vezes demasiado ambiciosos, dados os prazos curtos estabelecidos, e não têm suficientemente em consideração as deficiências do ambiente institucional no qual os projectos serão executados, o grau de apropriação do projecto ao nível local e o empenhamento em realizar as mudanças institucionais propostas, dificultando assim uma concepção e uma execução adequadas das actividades de assistência técnica (pontos 13 a 17).

Recomendação 3A concepção dos projectos de desenvolvimento das capacidades deverá ser melhorada, facilitando a apropriação e liderança efectivas da parte nacional do processo, definindo melhor os objectivos específicos do desenvolvimento das capacidades e as exigências correspondentes em matéria de assistência técnica, evitando estruturas de execução demasiado complexas, sendo mais realista ao estabelecer os objectivos a alcançar e prevendo períodos de execução mais dilatados.

As actividades de assistência técnica no âmbito de projectos de desenvolvimento das capacidades são executadas com eficiência?

| 46. | Por vários motivos, os períodos de execução são, na maioria dos casos, demasiado curtos para realizar todas as actividades previstas e alcançar os objectivos fixados, o que obriga, em muitos casos, a prolongar a duração dos projectos. Os principais problemas que afectam a execução dos projectos, reduzindo assim a eficácia e eficiência da assistência técnica, são os seguintes:






  — | a longa fase de preparação leva muitas vezes a que o projecto, tal como concebido, esteja já ultrapassado quando a execução começa (pontos 19 a 21); |
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46.

Por vários motivos, os períodos de execução são, na maioria dos casos, demasiado curtos para realizar todas as actividades previstas e alcançar os objectivos fixados, o que obriga, em muitos casos, a prolongar a duração dos projectos. Os principais problemas que afectam a execução dos projectos, reduzindo assim a eficácia e eficiência da assistência técnica, são os seguintes:

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a longa fase de preparação leva muitas vezes a que o projecto, tal como concebido, esteja já ultrapassado quando a execução começa (pontos 19 a 21);

| — | o moroso procedimento para a adjudicação da assistência técnica e arranque do projecto reduz significativamente o tempo disponível para a execução (pontos 22 a 26); |
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o moroso procedimento para a adjudicação da assistência técnica e arranque do projecto reduz significativamente o tempo disponível para a execução (pontos 22 a 26);

| — | os peritos seleccionados não estão muitas vezes disponíveis após a adjudicação dos contratos (pontos 27 e 28); |
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os peritos seleccionados não estão muitas vezes disponíveis após a adjudicação dos contratos (pontos 27 e 28);

| — | os actuais procedimentos de concurso para a contratação de peritos de assistência técnica não se prestam à participação das instituições públicas nacionais (pontos 29 e 30); |
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os actuais procedimentos de concurso para a contratação de peritos de assistência técnica não se prestam à participação das instituições públicas nacionais (pontos 29 e 30);

| — | a coordenação entre doadores varia mas, em muitos casos, o apoio sob a forma de assistência técnica ainda é fornecido no âmbito de projectos separados e descoordenados; além disso, as disposições de execução não incentivam a apropriação dos projectos ao nível local (pontos 32 a 34). |
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a coordenação entre doadores varia mas, em muitos casos, o apoio sob a forma de assistência técnica ainda é fornecido no âmbito de projectos separados e descoordenados; além disso, as disposições de execução não incentivam a apropriação dos projectos ao nível local (pontos 32 a 34).

Recomendação 4Os procedimentos que regulam a fase de preparação e de arranque dos projectos, incluindo a adjudicação dos contratos de assistência técnica, deverão ser revistos, de forma a libertarem mais tempo para a execução e permitirem uma maior flexibilidade na fase inicial para adaptar a concepção do projecto e/ou os termos de referência da assistência técnica às mudanças registadas nas circunstâncias.Recomendação 5Os critérios de avaliação dos concursos para assistência técnica deverão ser revistos, para ter mais em conta a qualidade e a experiência anterior dos peritos e das empresas de consultoria.Recomendação 6Deverão ser analisadas as outras possibilidades existentes em matéria de adjudicação de contratos para permitir seleccionar as melhores competências técnicas, incluindo as disponíveis nas instituições públicas, bem como no país beneficiário ou na região.Recomendação 7Em conformidade com os compromissos assumidos no âmbito da declaração de Paris, a Comissão deverá recorrer mais aos programas coordenados para fornecer assistência técnica e, sempre que possível, aplicar disposições de execução que incentivem a apropriação ao nível local.

As actividades de assistência técnica e o desempenho na matéria são adequadamente acompanhados e avaliados?

| 47. | O Tribunal constatou que os relatórios, o acompanhamento e a avaliação relativos aos projectos de assistência técnica são satisfatórios, na maioria dos casos, sendo efectuados regularmente e utilizados para salientar e tratar problemas, bem como para, se necessário, adaptar e reorientar os projectos. Contudo, não existe qualquer sistema para avaliar e registar o desempenho das empresas ou peritos de assistência técnica, que possa servir de referência posteriormente, quando do recrutamento de peritos ou empresas dessa área no âmbito de projectos financiados pela Comissão (pontos 35 a 39).

  Recomendação 8O desempenho das empresas e dos peritos de assistência técnica deverá ser avaliado de forma sistemática e deverá ser elaborado um sistema de informação de gestão que permita registar, comunicar e consultar esse desempenho. |
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47.

O Tribunal constatou que os relatórios, o acompanhamento e a avaliação relativos aos projectos de assistência técnica são satisfatórios, na maioria dos casos, sendo efectuados regularmente e utilizados para salientar e tratar problemas, bem como para, se necessário, adaptar e reorientar os projectos. Contudo, não existe qualquer sistema para avaliar e registar o desempenho das empresas ou peritos de assistência técnica, que possa servir de referência posteriormente, quando do recrutamento de peritos ou empresas dessa área no âmbito de projectos financiados pela Comissão (pontos 35 a 39).

Recomendação 8O desempenho das empresas e dos peritos de assistência técnica deverá ser avaliado de forma sistemática e deverá ser elaborado um sistema de informação de gestão que permita registar, comunicar e consultar esse desempenho.

As actividades de assistência técnica são eficazes para o desenvolvimento das capacidades?

| 48. | Dado o ambiente político e institucional difícil em que são obtidos, os resultados dos projectos de desenvolvimento das capacidades financiados pela Comissão podem, de um modo global, ser considerados razoáveis. Embora a qualidade da assistência técnica fornecida tenha sido, em geral, julgada satisfatória, outros factores importantes reduziram a eficácia do apoio prestado. O desenvolvimento das capacidades é uma tarefa difícil, tanto mais que, como revelaram muitos dos projectos examinados, as capacidades institucionais existentes são frequentemente deficientes e nem sempre existe um empenhamento forte ao nível local para realizar mudanças institucionais. |
| --- | --- |

48.

Dado o ambiente político e institucional difícil em que são obtidos, os resultados dos projectos de desenvolvimento das capacidades financiados pela Comissão podem, de um modo global, ser considerados razoáveis. Embora a qualidade da assistência técnica fornecida tenha sido, em geral, julgada satisfatória, outros factores importantes reduziram a eficácia do apoio prestado. O desenvolvimento das capacidades é uma tarefa difícil, tanto mais que, como revelaram muitos dos projectos examinados, as capacidades institucionais existentes são frequentemente deficientes e nem sempre existe um empenhamento forte ao nível local para realizar mudanças institucionais.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 17 de Outubro de 2007.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  No presente relatório será empregue o termo «perito» para designar os diferentes prestadores de serviços de assistência técnica.

1

(2)  Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: «A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia», COM(2000) 212 final de 26.4.2000.

2

Declaração conjunta do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho, do Parlamento Europeu e da Comissão sobre a política de desenvolvimento da União Europeia: «O Consenso Europeu», Conselho de Assuntos Gerais e Relações Externas de 22 de Novembro de 2005 (14820/05).

(3)  Rede sobre a Governação do CAD: «The challenge of capacity development: working towards good practice», Fevereiro de 2006. O CAD é o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE).

3

The challenge of capacity development: working towards good practice

(4)  Objectivos de Desenvolvimento do Milénio: ver www.un.org/millenniumgoals e glossário.

4

(5)  Ver www.aidharmonization.org e glossário.

5

(6)  Repartidos em partes quase iguais entre os FED (que abrangem todos os países ACP) e o orçamento geral (que cobre os três principais programas geográficos relativos ao Médio Oriente e Sul do Mediterrâneo, América Latina e Ásia).

6

(7)  Através do orçamento geral da União Europeia ou dos Fundos Europeus de Desenvolvimento.

7

(8)  Os 12 países são a Argélia, Angola, Benim, Uganda, Vietname (todos visitados), e Chade, Indonésia, México, Marrocos, Nigéria, Peru e Serra Leoa (exame documental).

8

(9)  Quando da auditoria, os documentos de estratégia por país (DEP) existentes abrangiam o período 2002-2007 (para os países dos FED) ou 2002-2006 (para os outros países). Nos casos em que já estavam disponíveis novos projectos de DEP para o período 2007/2008-2013, estes foram igualmente examinados.

9

(10)  Os grupos de apoio à qualidade são grupos interserviços da Comissão que realizam avaliações pelos pares de acções externas geridas pelo EuropeAid durante as fases de identificação e formulação.

10

grupos de apoio à qualidade

(11)  Guia prático dos procedimentos contratuais no âmbito das acções externas da CE: todos os contratos de prestação de serviços de valor igual ou superior a 200 000 euros devem ser adjudicados por concurso internacional restrito.

11

(12)  Artigo 166.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1) e artigos 53.o e 54.o do Regulamento Financeiro de 27 de Março de 2003, aplicável ao 9.o FED (JO L 83 de 1.4.2003, p. 1). Esta regra prevê que os contratos de empreitadas de obras, de fornecimento ou de serviços sejam celebrados, o mais tardar, três anos após a data de adopção, pela Comissão, da decisão de financiamento de um projecto.

12

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(13)  N.o 100 do artigo 1.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1995/2006 do Conselho, de 13 de Dezembro de 2006, que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 390 de 30.12.2006, p. 1). O Regulamento Financeiro aplicável ao 9.o FED ainda não foi alterado a este respeito.

13

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(14)  Significa isto que a adjudicação do contrato fica sujeita à celebração de uma convenção de financiamento e à disponibilidade do financiamento.

14

(15)  Acordo de Parceria ACP-UE, artigo 19.o do anexo IV — «Processos de execução e de gestão».

15

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(16)  Os peritos devem assinar uma declaração em que se comprometem a estar disponíveis durante o período de validade da proposta, que é geralmente de 90 dias.

16

(17)  De acordo com as linhas directrizes da Comissão, os aspectos técnicos (ou seja, a «qualidade») dos serviços têm um peso de 80 % na avaliação global. O aspecto financeiro não é apenas determinado pelos restantes 20 % da avaliação combinada, mas igualmente pelo facto de que todas as propostas devem permanecer dentro do limite do orçamento disponível.

17

(18)  Dado o recurso frequente a contratos de prestação de serviços a curto prazo durante todo o ciclo de projecto, a Comissão estabeleceu contratos-quadro por meio de um concurso internacional. Trata-se de contratos globais que determinam as condições principais (por exemplo, duração, temas, preços e condições de execução) para a adjudicação dos contratos específicos, individuais, que devem ser celebrados durante um dado período.

18

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ANEXO 1

LISTA DOS PROJECTOS E PROGRAMAS EXAMINADOS

| (euros) |
| --- |
| | Montante do projecto | Montante da assistência técnica |
| PAÍSES VISITADOS |
| Argélia |
| Programa de apoio à reforma das telecomunicações e serviços postais e desenvolvimento da sociedade da informação (PTT) | 17 000 000 | 13 750 742 |
| Programa de modernização e de assistência às reformas administrativas (MARA) | 25 000 000 | 10 899 900 |
| Programa de apoio à reforma da educação (Education) | 17 000 000 | 8 997 400 |
| Apoio à reforma da justiça na Argélia (Justice) | 15 000 000 | 6 175 960 |
| Angola |
| Formação de professores do ensino primário | 6 000 000 | 950 000 |
| Programa de apoio ao sector da saúde | 25 000 000 | 7 150 000 |
| Apoio ao Instituto Nacional de Estatística | 1 900 000 | 475 000 |
| Reforço do processo de planeamento e do processo orçamental | 13 500 000 | 6 500 000 |
| Benim |
| Apoio ao sector da saúde | 10 200 000 | 2 160 000 |
| Programa de apoio ao arranque dos municípios — PRODECOM | 8 850 000 | 4 681 900 |
| Apoio ao programa integrado de reforço dos sistemas jurídico e judiciário | 12 150 000 | 1 394 630 |
| Uganda |
| Apoio ao gabinete do gestor orçamental nacional | 1 725 000 | 1 725 000 |
| Apoio orçamental à redução da pobreza IV (componente assistência técnica apenas) | 1 190 000 | 921 540 |
| Desenvolvimento dos recursos humanos no sector da saúde | 17 000 000 | 2 874 844 |
| Assistência técnica à unidade de formação da agência rodoviária | 1 999 500 | 1 746 788 |
| Vietname |
| Programa europeu de assistência técnica ao Vietname (ETV2) | 11 034 800 | 5 850 560 |
| Apoio à modernização da gestão do ensino (SREM) | 12 000 000 | 2 979 620 |
| Projecto de apoio institucional (ISP) | 8 000 000 | 2 549 100 |
| Crédito para o apoio à redução da pobreza 3 (PRSC3) (componente assistência técnica apenas) | 4 500 000 | 4 100 000 |
| PAÍSES NÃO VISITADOS |
| Indonésia |
| Programa de apoio ao comércio | 8 500 000 | 5 488 682 |
| México |
| Reforço e modernização da administração da justiça no México | 4 600 000 | 2 071 825 |
| Disposições para facilitar o acordo de comércio livre UE-México (PROTLCUEM) (contribuição UE) | 8 000 000 | 4 249 580 |
| Marrocos |
| Modernização das jurisdições (contribuição UE) | 27 671 000 | 4 634 720 |
| Apoio à aplicação do acordo de associação (PAAA) — Fase I | 5 000 000 | 5 000 000 |
| Nigéria |
| Projecto relativo às capacidades de gestão económica (EMCAP) | 12 000 000 | 939 300 |
| Apoio ao programa de reforma das instituições (SRIP) | 27 600 000 | 10 780 409 |
| Peru |
| Apoio ao sistema de ensino e de formação profissionais do Peru (APROLAB) | 6 000 000 | 1 200 000 |
| Programa de apoio à reforma do sistema judicial do Peru (JUSPER) | 12 000 000 | 1 400 000 |
| Serra Leoa |
| Apoio institucional ao Ministério das Finanças | 4 500 000 | 1 262 016 |
| Programa de apoio ao sector da saúde (HSSP) | 28 000 000 | 7 533 000 |
| Chade |
| Apoio à política da saúde | 42 084 965 | 9 757 541 |
| Programa de apoio orçamental à redução da pobreza e ao crescimento (2003-2006) (componente assistência técnica apenas) | 4 000 000 | 4 000 000 |
| Total | 399 005 265 | 144 200 057 |
| NB: Em relação aos programas de apoio orçamental, apenas a componente de assistência técnica é considerada no montante do projecto. |

(euros)

Montante do projecto

Montante da assistência técnica

PAÍSES VISITADOS

Argélia

Programa de apoio à reforma das telecomunicações e serviços postais e desenvolvimento da sociedade da informação (PTT)

17 000 000

13 750 742

Programa de modernização e de assistência às reformas administrativas (MARA)

25 000 000

10 899 900

Programa de apoio à reforma da educação (Education)

17 000 000

8 997 400

Apoio à reforma da justiça na Argélia (Justice)

15 000 000

6 175 960

Angola

Formação de professores do ensino primário

6 000 000

950 000

Programa de apoio ao sector da saúde

25 000 000

7 150 000

Apoio ao Instituto Nacional de Estatística

1 900 000

475 000

Reforço do processo de planeamento e do processo orçamental

13 500 000

6 500 000

Benim

Apoio ao sector da saúde

10 200 000

2 160 000

Programa de apoio ao arranque dos municípios — PRODECOM

8 850 000

4 681 900

Apoio ao programa integrado de reforço dos sistemas jurídico e judiciário

12 150 000

1 394 630

Uganda

Apoio ao gabinete do gestor orçamental nacional

1 725 000

1 725 000

Apoio orçamental à redução da pobreza IV (componente assistência técnica apenas)

1 190 000

921 540

Desenvolvimento dos recursos humanos no sector da saúde

17 000 000

2 874 844

Assistência técnica à unidade de formação da agência rodoviária

1 999 500

1 746 788

Vietname

Programa europeu de assistência técnica ao Vietname (ETV2)

11 034 800

5 850 560

Apoio à modernização da gestão do ensino (SREM)

12 000 000

2 979 620

Projecto de apoio institucional (ISP)

8 000 000

2 549 100

Crédito para o apoio à redução da pobreza 3 (PRSC3) (componente assistência técnica apenas)

4 500 000

4 100 000

PAÍSES NÃO VISITADOS

Indonésia

Programa de apoio ao comércio

8 500 000

5 488 682

México

Reforço e modernização da administração da justiça no México

4 600 000

2 071 825

Disposições para facilitar o acordo de comércio livre UE-México (PROTLCUEM) (contribuição UE)

8 000 000

4 249 580

Marrocos

Modernização das jurisdições (contribuição UE)

27 671 000

4 634 720

Apoio à aplicação do acordo de associação (PAAA) — Fase I

5 000 000

5 000 000

Nigéria

Projecto relativo às capacidades de gestão económica (EMCAP)

12 000 000

939 300

Apoio ao programa de reforma das instituições (SRIP)

27 600 000

10 780 409

Peru

Apoio ao sistema de ensino e de formação profissionais do Peru (APROLAB)

6 000 000

1 200 000

Programa de apoio à reforma do sistema judicial do Peru (JUSPER)

12 000 000

1 400 000

Serra Leoa

Apoio institucional ao Ministério das Finanças

4 500 000

1 262 016

Programa de apoio ao sector da saúde (HSSP)

28 000 000

7 533 000

Chade

Apoio à política da saúde

42 084 965

9 757 541

Programa de apoio orçamental à redução da pobreza e ao crescimento (2003-2006) (componente assistência técnica apenas)

4 000 000

4 000 000

Total

399 005 265

144 200 057

NB: Em relação aos programas de apoio orçamental, apenas a componente de assistência técnica é considerada no montante do projecto.

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ANEXO II

EFICÁCIA E PERSPECTIVAS DE SUSTENTABILIDADE DOS PROJECTOS E PROGRAMAS EXAMINADOS

| | Eficácia | Perspect. de sustentabilidade |
| --- | --- | --- |
| Satisfatória | Parcialmente satisfatória | Insatisfatória | Impossível determinar nesta fase | Boas | Incertas | Duvidosas | Impossível determinar nesta fase |
| PAÍSES VISITADOS |
| Argélia |
| Programa de apoio à reforma das telecomunicações e serviços postais e desenvolvimento da sociedade da informação (PTT) | | × | | | | × | | |
| Programa de modernização e de assistência às reformas administrativas (MARA) | | | | × | | | | × |
| Programa de apoio à reforma da educação (Education) | | | | × | | | | × |
| Apoio à reforma da justiça na Argélia (Justice) | | | | × | | | | × |
| Angola |
| Formação de professores do ensino primário | | × | | | | × | | |
| Programa de apoio ao sector da saúde | | × | | | | × | | |
| Apoio ao Instituto Nacional de Estatística | | | × | | | | | × |
| Reforço do processo de planeamento e do processo orçamental | | | | × | | | | × |
| Benim |
| Apoio ao sector da saúde | × | | | | | × | | |
| Programa de apoio ao arranque dos municípios — PRODECOM | × | | | | | × | | |
| Apoio ao programa integrado de reforço dos sistemas jurídico e judiciário | | | | × | | | × | |
| Uganda |
| Apoio ao gabinete do gestor orçamental nacional | × | | | | | × | | |
| Apoio orçamental à redução da pobreza IV (componente assistência técnica apenas) | × | | | | × | | | |
| Desenvolvimento dos recursos humanos no sector da saúde | | × | | | | × | | |
| Assistência técnica à unidade de formação da agência rodoviária | | × | | | | × | | |
| Vietname |
| Programa europeu de assistência técnica ao Vietname (ETV2) | | | | × | × | | | |
| Apoio à modernização da gestão do ensino (SREM) | | | | × | | × | | |
| Projecto de apoio institucional (ISP) | | | | × | | | | × |
| Crédito para o apoio à redução da pobreza 3 (PRSC3) (componente assistência técnica apenas) | | | × | | | × | | |
| PAÍSES NÃO VISITADOS |
| Indonésia |
| Programa de apoio ao comércio | × | | | | × | | | |
| México |
| Reforço e modernização da administração da justiça no México | | × | | | | × | | |
| Disposições para facilitar o acordo de comércio livre UE-México (PROTLCUEM) (contribuição UE) | | | | × | | | | × |
| Marrocos |
| Modernização das jurisdições (contribuição UE) | | | × | | | | | × |
| Apoio à aplicação do acordo de associação (PAAA) — Fase I | × | | | | × | | | |
| Nigéria |
| Projecto relativo às capacidades de gestão económica (EMCAP) | | × | | | | | × | |
| Apoio ao programa de reforma das instituições (SRIP) | | | | × | | | | × |
| Peru |
| Apoio ao sistema de ensino e de formação profissionais do Peru (APROLAB) | | | × | | | | | × |
| Programa de apoio à reforma do sistema judicial do Peru (JUSPER) | | | × | | | × | | |
| Serra Leoa |
| Apoio institucional ao Ministério das Finanças | × | | | | | × | | |
| Programa de apoio ao sector da saúde (HSSP) | | | × | | | | × | |
| Chade |
| Apoio à política da saúde | | | × | | | × | | |
| Programa de apoio orçamental à redução da pobreza e ao crescimento (2003-2006) (componente assistência técnica apenas) | | × | | | | × | | |
| Total | 7 | 8 | 7 | 10 | 4 | 15 | 3 | 10 |

Eficácia

Perspect. de sustentabilidade

Satisfatória

Parcialmente satisfatória

Insatisfatória

Impossível determinar nesta fase

Boas

Incertas

Duvidosas

Impossível determinar nesta fase

PAÍSES VISITADOS

Argélia

Programa de apoio à reforma das telecomunicações e serviços postais e desenvolvimento da sociedade da informação (PTT)

×

×

Programa de modernização e de assistência às reformas administrativas (MARA)

×

×

Programa de apoio à reforma da educação (Education)

×

×

Apoio à reforma da justiça na Argélia (Justice)

×

×

Angola

Formação de professores do ensino primário

×

×

Programa de apoio ao sector da saúde

×

×

Apoio ao Instituto Nacional de Estatística

×

×

Reforço do processo de planeamento e do processo orçamental

×

×

Benim

Apoio ao sector da saúde

×

×

Programa de apoio ao arranque dos municípios — PRODECOM

×

×

Apoio ao programa integrado de reforço dos sistemas jurídico e judiciário

×

×

Uganda

Apoio ao gabinete do gestor orçamental nacional

×

×

Apoio orçamental à redução da pobreza IV (componente assistência técnica apenas)

×

×

Desenvolvimento dos recursos humanos no sector da saúde

×

×

Assistência técnica à unidade de formação da agência rodoviária

×

×

Vietname

Programa europeu de assistência técnica ao Vietname (ETV2)

×

×

Apoio à modernização da gestão do ensino (SREM)

×

×

Projecto de apoio institucional (ISP)

×

×

Crédito para o apoio à redução da pobreza 3 (PRSC3) (componente assistência técnica apenas)

×

×

PAÍSES NÃO VISITADOS

Indonésia

Programa de apoio ao comércio

×

×

México

Reforço e modernização da administração da justiça no México

×

×

Disposições para facilitar o acordo de comércio livre UE-México (PROTLCUEM) (contribuição UE)

×

×

Marrocos

Modernização das jurisdições (contribuição UE)

×

×

Apoio à aplicação do acordo de associação (PAAA) — Fase I

×

×

Nigéria

Projecto relativo às capacidades de gestão económica (EMCAP)

×

×

Apoio ao programa de reforma das instituições (SRIP)

×

×

Peru

Apoio ao sistema de ensino e de formação profissionais do Peru (APROLAB)

×

×

Programa de apoio à reforma do sistema judicial do Peru (JUSPER)

×

×

Serra Leoa

Apoio institucional ao Ministério das Finanças

×

×

Programa de apoio ao sector da saúde (HSSP)

×

×

Chade

Apoio à política da saúde

×

×

Programa de apoio orçamental à redução da pobreza e ao crescimento (2003-2006) (componente assistência técnica apenas)

×

×

Total

7

8

7

10

4

15

3

10

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RESPOSTAS DA COMISSÃO

SÍNTESE

| I. | Nos últimos 3-4 anos a concepção acerca do desenvolvimento das capacidades e da assistência técnica evoluiu substancialmente (na linha do debate sobre a eficácia da ajuda), tendo sido gradualmente acordado em 2005 e 2006 um conjunto de boas práticas nestas áreas junto da comunidade de doadores. Esta nova abordagem foi formalmente reconhecida pela declaração de Paris que inclui vários compromissos neste domínio. Os resultados do primeiro exercício de acompanhamento do CAD relativo aos indicadores de Paris (relatório de Julho de 2007) mostram que reformar a assistência técnica é um processo complexo e de longo prazo, constituindo um desafio para todos os doadores e em que os governos parceiros desempenham igualmente um papel fundamental. |
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I.

Nos últimos 3-4 anos a concepção acerca do desenvolvimento das capacidades e da assistência técnica evoluiu substancialmente (na linha do debate sobre a eficácia da ajuda), tendo sido gradualmente acordado em 2005 e 2006 um conjunto de boas práticas nestas áreas junto da comunidade de doadores. Esta nova abordagem foi formalmente reconhecida pela declaração de Paris que inclui vários compromissos neste domínio. Os resultados do primeiro exercício de acompanhamento do CAD relativo aos indicadores de Paris (relatório de Julho de 2007) mostram que reformar a assistência técnica é um processo complexo e de longo prazo, constituindo um desafio para todos os doadores e em que os governos parceiros desempenham igualmente um papel fundamental.

| III. | A análise nacional de todos os documentos de estratégia por país (DEP) dá informações suficientes para preparar a estratégia de resposta e escolher os sectores fulcrais em que intervêm aspectos institucionais, nomeadamente quando está prevista uma abordagem sectorial, ou em que o desenvolvimento das capacidades constitui uma área fundamental da intervenção da Comissão. As questões de desenvolvimento das capacidades e de assistência técnica são abordadas em orientações diferentes. A utilização de assistência técnica no reforço das competências institucionais deve ser abordada de forma flexível, tendo em conta que as boas práticas tanto para a assistência técnica externa como local a cargo dos governos variam muito de um sector para outro e de um país para outro. |
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III.

A análise nacional de todos os documentos de estratégia por país (DEP) dá informações suficientes para preparar a estratégia de resposta e escolher os sectores fulcrais em que intervêm aspectos institucionais, nomeadamente quando está prevista uma abordagem sectorial, ou em que o desenvolvimento das capacidades constitui uma área fundamental da intervenção da Comissão. As questões de desenvolvimento das capacidades e de assistência técnica são abordadas em orientações diferentes. A utilização de assistência técnica no reforço das competências institucionais deve ser abordada de forma flexível, tendo em conta que as boas práticas tanto para a assistência técnica externa como local a cargo dos governos variam muito de um sector para outro e de um país para outro.

| IV. | A Comissão atribui uma importância particular à qualidade da concepção dos projectos e tem um sistema para assegurar a qualidade da concepção dos projectos, a nível da identificação e da formulação. O sistema foi inteiramente concluído em 2005. A maioria dos projectos examinados no presente relatório foi preparada antes dessa data.
  Um dos objectivos principais do sistema é abordar os problemas durante a preparação dos projectos, incluindo a fixação de objectivos e a avaliação do contexto institucional existente e o nível de apropriação local dos projectos. |
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IV.

A Comissão atribui uma importância particular à qualidade da concepção dos projectos e tem um sistema para assegurar a qualidade da concepção dos projectos, a nível da identificação e da formulação. O sistema foi inteiramente concluído em 2005. A maioria dos projectos examinados no presente relatório foi preparada antes dessa data.

Um dos objectivos principais do sistema é abordar os problemas durante a preparação dos projectos, incluindo a fixação de objectivos e a avaliação do contexto institucional existente e o nível de apropriação local dos projectos.

| V. | Em relação à coordenação entre doadores, a afirmação do Tribunal pode ser aceite para os projectos que foram auditados. Contudo, a questão foi regularmente abordada nos últimos anos e uma das principais realizações recentes é a adopção da declaração de Paris em Março de 2005.
  A utilização de assistência técnica coordenada depende igualmente de outras políticas e práticas relativas aos doadores e da liderança do governo parceiro. A Comissão continuará a promover este tipo de cooperação, embora reconhecendo que muitos intervenientes participam nestes processos. |
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V.

Em relação à coordenação entre doadores, a afirmação do Tribunal pode ser aceite para os projectos que foram auditados. Contudo, a questão foi regularmente abordada nos últimos anos e uma das principais realizações recentes é a adopção da declaração de Paris em Março de 2005.

A utilização de assistência técnica coordenada depende igualmente de outras políticas e práticas relativas aos doadores e da liderança do governo parceiro. A Comissão continuará a promover este tipo de cooperação, embora reconhecendo que muitos intervenientes participam nestes processos.

| VI. | O desempenho da assistência técnica é seguido durante a execução dos projectos e a Comissão adopta as medidas necessárias, incluindo a substituição dos peritos, quando o referido desempenho não esteja em conformidade com as obrigações contratuais. Um «formulário de avaliação do adjudicatário para contratos de prestação de serviços financiados pela UE» tem de ser preenchido por cada gestor de projecto para cada contrato de prestação de serviços e anexado ao relatório final. Nesta base, o gestor de projecto avaliará os desempenhos do adjudicatário e dos peritos principais.
  Em relação à adjudicação de novos contratos, é realizada uma análise da capacidade técnica das empresas candidatas, incluindo a experiência anterior de gestão de contratos, durante o procedimento de pré-selecção, em que são solicitadas referências contratuais aos candidatos. A Comissão, aplicando critérios objectivos, respeita o princípio da igualdade de tratamento dos candidatos. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 28. |
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VI.

O desempenho da assistência técnica é seguido durante a execução dos projectos e a Comissão adopta as medidas necessárias, incluindo a substituição dos peritos, quando o referido desempenho não esteja em conformidade com as obrigações contratuais. Um «formulário de avaliação do adjudicatário para contratos de prestação de serviços financiados pela UE» tem de ser preenchido por cada gestor de projecto para cada contrato de prestação de serviços e anexado ao relatório final. Nesta base, o gestor de projecto avaliará os desempenhos do adjudicatário e dos peritos principais.

Em relação à adjudicação de novos contratos, é realizada uma análise da capacidade técnica das empresas candidatas, incluindo a experiência anterior de gestão de contratos, durante o procedimento de pré-selecção, em que são solicitadas referências contratuais aos candidatos. A Comissão, aplicando critérios objectivos, respeita o princípio da igualdade de tratamento dos candidatos. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 28.

| VIII. | Em Julho de 2007 a Comissão lançou um processo no sentido de desenvolver uma estratégia para preencher os objectivos de eficácia da ajuda em matéria de cooperação técnica e de unidades de execução de projectos. A consulta com diferentes serviços interessados da Comissão, Estados-Membros da UE e países parceiros é uma componente fundamental desta estratégia.
  Esta estratégia visa de facto o desenvolvimento de uma abordagem estruturada, tal como sugerido pelo Tribunal, baseada numa consulta ampla. Aborda muitas das questões assinaladas pelo relatório do Tribunal e terá em conta as respectivas recomendações a fim de assegurar um apoio eficaz ao desenvolvimento das capacidades em conformidade com objectivos da UE nesta área. |
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VIII.

Em Julho de 2007 a Comissão lançou um processo no sentido de desenvolver uma estratégia para preencher os objectivos de eficácia da ajuda em matéria de cooperação técnica e de unidades de execução de projectos. A consulta com diferentes serviços interessados da Comissão, Estados-Membros da UE e países parceiros é uma componente fundamental desta estratégia.

Esta estratégia visa de facto o desenvolvimento de uma abordagem estruturada, tal como sugerido pelo Tribunal, baseada numa consulta ampla. Aborda muitas das questões assinaladas pelo relatório do Tribunal e terá em conta as respectivas recomendações a fim de assegurar um apoio eficaz ao desenvolvimento das capacidades em conformidade com objectivos da UE nesta área.

INTRODUÇÃO

| 1. | A Comissão sublinha a importância crescente do diálogo em matéria de políticas gerais e sectoriais como um «terceiro» tipo de cooperação ao desenvolvimento, particularmente no que diz respeito ao apoio a programas sectoriais. Deverá ser analisado o novo papel da assistência técnica neste contexto, devendo ser definidas novas necessidades e requisitos de assistência técnica. |
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1.

A Comissão sublinha a importância crescente do diálogo em matéria de políticas gerais e sectoriais como um «terceiro» tipo de cooperação ao desenvolvimento, particularmente no que diz respeito ao apoio a programas sectoriais. Deverá ser analisado o novo papel da assistência técnica neste contexto, devendo ser definidas novas necessidades e requisitos de assistência técnica.

| 5. | A Comissão sublinha a importância que atribui a outras dimensões do desenvolvimento das capacidades. |
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5.

A Comissão sublinha a importância que atribui a outras dimensões do desenvolvimento das capacidades.

| 6. | A elaboração de relatórios segundo o sistema comum de informação da Relex (CRIS) segue os códigos sectoriais do CAD, mas exige melhorias contínuas em conformidade com as necessidades de gestão em evolução. Está a considerar-se se os sistemas de informação devem ser alterados para tornar possível extrair dados em matéria de componentes de assistência técnica (nos casos em que seja significativo). |
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6.

A elaboração de relatórios segundo o sistema comum de informação da Relex (CRIS) segue os códigos sectoriais do CAD, mas exige melhorias contínuas em conformidade com as necessidades de gestão em evolução. Está a considerar-se se os sistemas de informação devem ser alterados para tornar possível extrair dados em matéria de componentes de assistência técnica (nos casos em que seja significativo).

OBSERVAÇÕES

| 10. | Em Julho de 2007, a Comissão lançou um processo no sentido de desenvolver uma estratégia para preencher os objectivos de eficácia da ajuda em matéria de cooperação técnica e de unidades de execução de projectos. A consulta com diferentes serviços interessados da Comissão, Estados-Membros da UE e países parceiros é uma componente fundamental desta estratégia.
  A Comissão considera que a análise dos documentos de estratégia por país dá informações suficientes para preparar a estratégia de resposta e escolher os sectores fulcrais em que intervêm aspectos institucionais, nomeadamente quando está prevista uma abordagem sectorial, ou em que o desenvolvimento das capacidades constitui uma área fundamental da intervenção da Comissão. A perspectiva da Comissão para fazer face ao reconhecimento crescente da importância do desenvolvimento das capacidades consiste em integrar aspectos institucionais numa abordagem global em vez de empreender uma análise preliminar e sistemática dos aspectos institucionais.
  Além disso, os aspectos institucionais são analisados durante a fase de concepção do programa. A fim de avaliar, por exemplo, a elegibilidade para um apoio orçamental, é efectuada uma avaliação pormenorizada de forma sistemática do sistema de gestão das finanças públicas. |
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10.

Em Julho de 2007, a Comissão lançou um processo no sentido de desenvolver uma estratégia para preencher os objectivos de eficácia da ajuda em matéria de cooperação técnica e de unidades de execução de projectos. A consulta com diferentes serviços interessados da Comissão, Estados-Membros da UE e países parceiros é uma componente fundamental desta estratégia.

A Comissão considera que a análise dos documentos de estratégia por país dá informações suficientes para preparar a estratégia de resposta e escolher os sectores fulcrais em que intervêm aspectos institucionais, nomeadamente quando está prevista uma abordagem sectorial, ou em que o desenvolvimento das capacidades constitui uma área fundamental da intervenção da Comissão. A perspectiva da Comissão para fazer face ao reconhecimento crescente da importância do desenvolvimento das capacidades consiste em integrar aspectos institucionais numa abordagem global em vez de empreender uma análise preliminar e sistemática dos aspectos institucionais.

Além disso, os aspectos institucionais são analisados durante a fase de concepção do programa. A fim de avaliar, por exemplo, a elegibilidade para um apoio orçamental, é efectuada uma avaliação pormenorizada de forma sistemática do sistema de gestão das finanças públicas.

| 11. | Este documento de reflexão foi originalmente concebido para apoiar a análise institucional e das capacidades a nível sectorial como uma ferramenta para facilitar a concepção e a aplicação da abordagem sectorial. O presente documento foi efectivamente desenvolvido para completar as orientações emitidas em 2003 sobre o apoio da CE a programas sectoriais. O seu conteúdo pode facilmente ser ajustado de modo a ser aplicado a uma análise sub-sectorial/temática e a nível de projecto. Contudo, esta metodologia (baseada na identificação de um sector «ponto de observação») não pode inteiramente ser aplicada a «avaliações a nível nacional», que são exercícios muito complexos e delicados, precisando de abordagens específicas.
  Com base neste documento de reflexão, a Comissão está a desenvolver a sua metodologia para a avaliação institucional a nível sectorial. As novas orientações relativas ao apoio da CE a programas sectoriais (Julho de 2007) fornecem mais orientações nesta matéria. Estão a ser pilotadas ferramentas adicionais. A Comissão organiza a formação nestas questões igualmente a nível do país. |
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11.

Este documento de reflexão foi originalmente concebido para apoiar a análise institucional e das capacidades a nível sectorial como uma ferramenta para facilitar a concepção e a aplicação da abordagem sectorial. O presente documento foi efectivamente desenvolvido para completar as orientações emitidas em 2003 sobre o apoio da CE a programas sectoriais. O seu conteúdo pode facilmente ser ajustado de modo a ser aplicado a uma análise sub-sectorial/temática e a nível de projecto. Contudo, esta metodologia (baseada na identificação de um sector «ponto de observação») não pode inteiramente ser aplicada a «avaliações a nível nacional», que são exercícios muito complexos e delicados, precisando de abordagens específicas.

Com base neste documento de reflexão, a Comissão está a desenvolver a sua metodologia para a avaliação institucional a nível sectorial. As novas orientações relativas ao apoio da CE a programas sectoriais (Julho de 2007) fornecem mais orientações nesta matéria. Estão a ser pilotadas ferramentas adicionais. A Comissão organiza a formação nestas questões igualmente a nível do país.

| 12. | As questões do desenvolvimento das capacidades e da assistência técnica são abordadas em diferentes orientações, incluindo a orientação relativa ao apoio sectorial e orçamental (as orientações recentemente emitidas sobre o apoio a programas sectoriais — Julho de 2007 e o guia sobre o apoio do orçamento geral — Janeiro de 2007) e orientações sectoriais específicas. A preparação de orientações globais para as delegações sobre o papel potencial da assistência técnica no domínio específico e muito sensível do desenvolvimento das capacidades institucionais é uma questão delicada que precisa de ser abordada de forma flexível e contextual.
  A Comissão decidiu preparar uma estratégia participativa e global em conformidade com os compromissos de Paris e os objectivos da UE. Os projectos de geminação não podem ser lançados antes de serem criadas estruturas apropriadas nas administrações destinatárias e serem preparados os procedimentos a seguir. A extensão a outras regiões exige uma análise cuidadosa, a fim de assegurar uma aplicação e uma resposta adequadas dos parceiros da UE. |
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12.

As questões do desenvolvimento das capacidades e da assistência técnica são abordadas em diferentes orientações, incluindo a orientação relativa ao apoio sectorial e orçamental (as orientações recentemente emitidas sobre o apoio a programas sectoriais — Julho de 2007 e o guia sobre o apoio do orçamento geral — Janeiro de 2007) e orientações sectoriais específicas. A preparação de orientações globais para as delegações sobre o papel potencial da assistência técnica no domínio específico e muito sensível do desenvolvimento das capacidades institucionais é uma questão delicada que precisa de ser abordada de forma flexível e contextual.

A Comissão decidiu preparar uma estratégia participativa e global em conformidade com os compromissos de Paris e os objectivos da UE. Os projectos de geminação não podem ser lançados antes de serem criadas estruturas apropriadas nas administrações destinatárias e serem preparados os procedimentos a seguir. A extensão a outras regiões exige uma análise cuidadosa, a fim de assegurar uma aplicação e uma resposta adequadas dos parceiros da UE.

| 15. | Segundo travessão — diversas melhorias foram introduzidas na última revisão do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução. Entre estes, a modificação da chamada «regra d + 3» deverá facilitar a execução dos projectos mediante a ligação entre a duração contratual e a duração real do projecto.

  Terceiro travessão — a responsabilização é um dos pilares da declaração da Paris sobre a eficácia da ajuda. O reforço de indicadores mensuráveis, orientados para os resultados, é uma prioridade para o novo ciclo da programação.

  Quarto travessão — será promovida uma melhor avaliação das questões institucionais e das capacidades através de orientações e formação. |
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15.

Segundo travessão — diversas melhorias foram introduzidas na última revisão do Regulamento Financeiro e das suas normas de execução. Entre estes, a modificação da chamada «regra d + 3» deverá facilitar a execução dos projectos mediante a ligação entre a duração contratual e a duração real do projecto.

Terceiro travessão — a responsabilização é um dos pilares da declaração da Paris sobre a eficácia da ajuda. O reforço de indicadores mensuráveis, orientados para os resultados, é uma prioridade para o novo ciclo da programação.

Quarto travessão — será promovida uma melhor avaliação das questões institucionais e das capacidades através de orientações e formação.

| 16. | Os contratos de assistência técnica são principalmente utilizados nos casos em que o prestador do serviço seja encarregado de exercer uma função de aconselhamento ou se for chamado a assegurar a direcção ou supervisão de um projecto ou a colocar à disposição os peritos especificados no contrato. Contudo, a distinção entre peritos internacionais e locais foi abolida a partir de 1 de Fevereiro de 2006.
  As novas orientações relativas à assistência técnica permitirão mais clareza em funções de assistência técnica que começam nas fases de identificação e formulação. |
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16.

Os contratos de assistência técnica são principalmente utilizados nos casos em que o prestador do serviço seja encarregado de exercer uma função de aconselhamento ou se for chamado a assegurar a direcção ou supervisão de um projecto ou a colocar à disposição os peritos especificados no contrato. Contudo, a distinção entre peritos internacionais e locais foi abolida a partir de 1 de Fevereiro de 2006.

As novas orientações relativas à assistência técnica permitirão mais clareza em funções de assistência técnica que começam nas fases de identificação e formulação.

Caixa 1

O programa de apoio ao sector da saúde prosseguiu o seu apoio aos sectores já apoiados no projecto anterior (7 ACP Angola 35), embora em condições que continuam a ser muito difíceis (contexto pós-conflito, fraquezas institucionais, processo de descentralização). O relatório de arranque tinha efectivamente verificado o carácter demasiado ambicioso dos objectivos fixados pelo programa. Foi com base nas recomendações deste relatório inicial que os planos de acção e os orçamentos-programa foram elaborados. Hoje em dia o programa está em curso, é útil e apreciado pelos parceiros centrais e provinciais do Ministério da Saúde.

| 17. | Os processos do desenvolvimento das capacidades são intrinsecamente políticos, intervindo muitos actores nacionais com interesses e agendas eventualmente divergentes. A Comissão reconhece o papel crucial do empenho local para a aplicação bem sucedida do seu apoio ao desenvolvimento das capacidades e concorda que a avaliação do empenhamento e da «procura real» merecem uma atenção especial. A este respeito, está em curso um trabalho metodológico a fim de desenvolver uma ferramenta analítica abordando os vários factores que influenciam a apropriação efectiva e apoiando uma avaliação realista do empenhamento/interesse nacionais. Esta ferramenta e estas abordagens deverão ser cuidadosamente pilotadas e progressivamente aplicadas dando atenção à dimensão e sensibilidade políticas.
  Ao mesmo tempo, a Comissão tem a possibilidade de suspender, se necessário, a aplicação de uma convenção de financiamento quando o Estado beneficiário faltar a uma das suas obrigações. |
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17.

Os processos do desenvolvimento das capacidades são intrinsecamente políticos, intervindo muitos actores nacionais com interesses e agendas eventualmente divergentes. A Comissão reconhece o papel crucial do empenho local para a aplicação bem sucedida do seu apoio ao desenvolvimento das capacidades e concorda que a avaliação do empenhamento e da «procura real» merecem uma atenção especial. A este respeito, está em curso um trabalho metodológico a fim de desenvolver uma ferramenta analítica abordando os vários factores que influenciam a apropriação efectiva e apoiando uma avaliação realista do empenhamento/interesse nacionais. Esta ferramenta e estas abordagens deverão ser cuidadosamente pilotadas e progressivamente aplicadas dando atenção à dimensão e sensibilidade políticas.

Ao mesmo tempo, a Comissão tem a possibilidade de suspender, se necessário, a aplicação de uma convenção de financiamento quando o Estado beneficiário faltar a uma das suas obrigações.

| 19. | A duração referida pelo Tribunal é clássica em actividades de cooperação, qualquer que seja o doador (Banco Mundial, agências da ONU, agências de cooperação bilaterais). Resulta largamente do ciclo de projecto. |
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19.

A duração referida pelo Tribunal é clássica em actividades de cooperação, qualquer que seja o doador (Banco Mundial, agências da ONU, agências de cooperação bilaterais). Resulta largamente do ciclo de projecto.

| 20. | Um exercício de verificação e actualização é de modo geral solicitado à assistência técnica durante a fase de início como elemento dos termos de referência das suas atribuições. |
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20.

Um exercício de verificação e actualização é de modo geral solicitado à assistência técnica durante a fase de início como elemento dos termos de referência das suas atribuições.

| 21. | A matriz original do quadro lógico pode às vezes não estar completa, ou pode estar desactualizada, antes do início do projecto, podendo, por conseguinte, ser revista e melhorada e/ou actualizada, se necessário, durante a execução do projecto. As alterações a convenções de financiamento e a termos de referência dos consultores são prática comum. |
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21.

A matriz original do quadro lógico pode às vezes não estar completa, ou pode estar desactualizada, antes do início do projecto, podendo, por conseguinte, ser revista e melhorada e/ou actualizada, se necessário, durante a execução do projecto. As alterações a convenções de financiamento e a termos de referência dos consultores são prática comum.

Caixa 3

Tendo em conta o arranque atrasado, uma alteração à convenção de financiamento é actualmente processada pela Comissão para dar ao projecto o tempo de execução suficiente e para ajustar inteiramente o projecto às necessidades actuais do Vietname. A avaliação intercalar confirmou a abordagem tomada pela Comissão e apoia a alteração à convenção de financiamento.

| 22. | A adjudicação dos contratos é regida por regras estritas. Essas regras contribuem para assegurar a imparcialidade da escolha de adjudicatários qualificados e a obtenção da melhor relação qualidade/preço possível, em condições de transparência total, como convém quando se trata da utilização de fundos públicos. A utilização de um procedimento de concurso internacional restrito é prevista pelas normas de execução do Regulamento Financeiro (orçamento) e pelo Regulamento Geral (FED) e pode normalmente ser concluído em seis ou sete meses. |
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22.

A adjudicação dos contratos é regida por regras estritas. Essas regras contribuem para assegurar a imparcialidade da escolha de adjudicatários qualificados e a obtenção da melhor relação qualidade/preço possível, em condições de transparência total, como convém quando se trata da utilização de fundos públicos. A utilização de um procedimento de concurso internacional restrito é prevista pelas normas de execução do Regulamento Financeiro (orçamento) e pelo Regulamento Geral (FED) e pode normalmente ser concluído em seis ou sete meses.

| 24. | A nova data de começo da chamada «regra d + 3» com a última revisão do Regulamento Financeiro já constitui uma melhoria (ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 15). A regra d + 3 foi introduzida em 2003 pelo legislador para encontrar um equilíbrio entre a necessidade de controlar o remanescente a contratar (RAC) e as dificuldades susceptíveis de surgirem na gestão dos projectos complexos. Deve igualmente ser um incentivo para que o beneficiário execute as decisões de financiamento num lapso de tempo mais curto. |
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24.

A nova data de começo da chamada «regra d + 3» com a última revisão do Regulamento Financeiro já constitui uma melhoria (ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 15). A regra d + 3 foi introduzida em 2003 pelo legislador para encontrar um equilíbrio entre a necessidade de controlar o remanescente a contratar (RAC) e as dificuldades susceptíveis de surgirem na gestão dos projectos complexos. Deve igualmente ser um incentivo para que o beneficiário execute as decisões de financiamento num lapso de tempo mais curto.

| 25-26. | A lógica do sistema de regras que rege o orçamento geral da CE exige uma decisão de financiamento pela Comissão antes da autorização (1) e do aviso de concurso ou das propostas. Poderão surgir circunstâncias excepcionais em que possa ser justificado o desvio do processo decisório normal. Geralmente, estas exigem que as condições que justificariam uma cláusula suspensiva estejam fora do controlo da Comissão.
  As disposições referentes ao Fundo Europeu de Desenvolvimento prevêem a possibilidade de os Estados ACP utilizarem uma cláusula suspensiva, em todos os casos devidamente fundamentados e em acordo com a Comissão, a fim de assegurarem o início antecipado do projecto. A Decisão conjunta n.o 2/2002 do Conselho ACP/UE prevê a utilização de cláusulas suspensivas em casos excepcionais e devidamente justificados (ponto 5 do seu anexo). |
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25-26.

A lógica do sistema de regras que rege o orçamento geral da CE exige uma decisão de financiamento pela Comissão antes da autorização (1) e do aviso de concurso ou das propostas. Poderão surgir circunstâncias excepcionais em que possa ser justificado o desvio do processo decisório normal. Geralmente, estas exigem que as condições que justificariam uma cláusula suspensiva estejam fora do controlo da Comissão.

As disposições referentes ao Fundo Europeu de Desenvolvimento prevêem a possibilidade de os Estados ACP utilizarem uma cláusula suspensiva, em todos os casos devidamente fundamentados e em acordo com a Comissão, a fim de assegurarem o início antecipado do projecto. A Decisão conjunta n.o 2/2002 do Conselho ACP/UE prevê a utilização de cláusulas suspensivas em casos excepcionais e devidamente justificados (ponto 5 do seu anexo).

| 27. | Existem medidas para tratar destes casos que vão desde a possibilidade de cancelar a decisão de adjudicação (se a anulação ocorrer antes da assinatura do contrato) até à possibilidade de impor multas ou excluir uma empresa de contratos futuros.
  A Comissão analisa cuidadosamente cada caso e assegura que, quando necessário, a substituição dos peritos seja de qualidade equivalente. |
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27.

Existem medidas para tratar destes casos que vão desde a possibilidade de cancelar a decisão de adjudicação (se a anulação ocorrer antes da assinatura do contrato) até à possibilidade de impor multas ou excluir uma empresa de contratos futuros.

A Comissão analisa cuidadosamente cada caso e assegura que, quando necessário, a substituição dos peritos seja de qualidade equivalente.

Caixa 5

O substituto do perito desempenhou satisfatoriamente as suas funções.

| 28. | As entrevistas com chefes de equipa são organizadas mais sistematicamente para projectos que implicam contactos de alto nível.
  Uma análise da capacidade técnica das empresas candidatas, assim como da sua experiência anterior em matéria de gestão de contratos, é levada a cabo no procedimento de pré-selecção, que leva ao estabelecimento de uma lista reduzida. São solicitadas aos candidatos referências contratuais (até 15). A Comissão verifica o resultado satisfatório dessas referências quando são mencionados contratos financiados pela CE.
  A elaboração dos critérios de adjudicação deve ser feita cuidadosamente, a fim de que estes não sejam misturados com os critérios de selecção. A jurisprudência constante do Tribunal de Justiça recorda a importância de separar a avaliação do ponto de vista dos critérios de selecção e a avaliação dos critérios de adjudicação. «A capacidade global da empresa» é geralmente avaliada na primeira fase do procedimento em que se define se uma empresa é capaz ou não da execução do projecto (critérios de selecção) e não pode ser avaliada uma segunda vez na segunda fase do procedimento, em que é avaliada a qualidade da proposta (critérios de avaliação/adjudicação). A Comissão, aplicando critérios objectivos, respeita o princípio da igualdade de tratamento dos candidatos. |
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28.

As entrevistas com chefes de equipa são organizadas mais sistematicamente para projectos que implicam contactos de alto nível.

Uma análise da capacidade técnica das empresas candidatas, assim como da sua experiência anterior em matéria de gestão de contratos, é levada a cabo no procedimento de pré-selecção, que leva ao estabelecimento de uma lista reduzida. São solicitadas aos candidatos referências contratuais (até 15). A Comissão verifica o resultado satisfatório dessas referências quando são mencionados contratos financiados pela CE.

A elaboração dos critérios de adjudicação deve ser feita cuidadosamente, a fim de que estes não sejam misturados com os critérios de selecção. A jurisprudência constante do Tribunal de Justiça recorda a importância de separar a avaliação do ponto de vista dos critérios de selecção e a avaliação dos critérios de adjudicação. «A capacidade global da empresa» é geralmente avaliada na primeira fase do procedimento em que se define se uma empresa é capaz ou não da execução do projecto (critérios de selecção) e não pode ser avaliada uma segunda vez na segunda fase do procedimento, em que é avaliada a qualidade da proposta (critérios de avaliação/adjudicação). A Comissão, aplicando critérios objectivos, respeita o princípio da igualdade de tratamento dos candidatos.

| 30. | No que diz respeito à participação das instituições públicas (dos Estados-Membros da UE) na assistência técnica, há obstáculos importantes à utilização da referida assistência técnica, em particular a necessidade de experiência profissional prévia em países de baixo rendimento (válida apenas para muito poucos indivíduos) e a relutância das instituições em delegarem pessoal qualificado e competente para trabalhar no estrangeiro.
  O concurso está em geral aberto a todas as pessoas singulares e colectivas em países elegíveis, incluindo entidades públicas. Os peritos dos Estados-Membros e os peritos locais não estão excluídos. É possível a publicação de anúncios de concurso em meios de comunicação locais.
  Podem ser exploradas novas formas de encontrar os peritos apropriados, desde que sejam coerentes com as regras aplicáveis (Regulamento Financeiro, normas de execução, etc.). |
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30.

No que diz respeito à participação das instituições públicas (dos Estados-Membros da UE) na assistência técnica, há obstáculos importantes à utilização da referida assistência técnica, em particular a necessidade de experiência profissional prévia em países de baixo rendimento (válida apenas para muito poucos indivíduos) e a relutância das instituições em delegarem pessoal qualificado e competente para trabalhar no estrangeiro.

O concurso está em geral aberto a todas as pessoas singulares e colectivas em países elegíveis, incluindo entidades públicas. Os peritos dos Estados-Membros e os peritos locais não estão excluídos. É possível a publicação de anúncios de concurso em meios de comunicação locais.

Podem ser exploradas novas formas de encontrar os peritos apropriados, desde que sejam coerentes com as regras aplicáveis (Regulamento Financeiro, normas de execução, etc.).

| 31. | As competências de gestão do chefe de equipa são essenciais para organizar os serviços de assistência técnica de uma maneira coerente e eficaz e assegurar o seguimento adequado do desempenho da assistência técnica.
  No que respeita à responsabilidade, o adjudicatário é sempre responsável perante a entidade adjudicante (se o contrato for assinado no âmbito da gestão descentralizada pelo país beneficiário, o adjudicatário é sempre responsável perante a instituição local interessada; se o contrato for celebrado pela Comissão, será responsável perante a delegação). Não faz parte do modelo normalizado dos termos de referência o facto de os peritos terem de desempenhar funções em matéria de gestão do projecto e controlo financeiro.
  A Comissão reconhece que a assistência técnica desempenha funções diferentes (incluindo funções administrativas) e está a examinar esta questão na preparação da estratégia futura no domínio da cooperação técnica com o objectivo de dar mais clareza e mais responsabilidade aos governos parceiros. |
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31.

As competências de gestão do chefe de equipa são essenciais para organizar os serviços de assistência técnica de uma maneira coerente e eficaz e assegurar o seguimento adequado do desempenho da assistência técnica.

No que respeita à responsabilidade, o adjudicatário é sempre responsável perante a entidade adjudicante (se o contrato for assinado no âmbito da gestão descentralizada pelo país beneficiário, o adjudicatário é sempre responsável perante a instituição local interessada; se o contrato for celebrado pela Comissão, será responsável perante a delegação). Não faz parte do modelo normalizado dos termos de referência o facto de os peritos terem de desempenhar funções em matéria de gestão do projecto e controlo financeiro.

A Comissão reconhece que a assistência técnica desempenha funções diferentes (incluindo funções administrativas) e está a examinar esta questão na preparação da estratégia futura no domínio da cooperação técnica com o objectivo de dar mais clareza e mais responsabilidade aos governos parceiros.

| 32. | A coordenação dos doadores foi sempre uma questão central para a Comissão e desde 2005 foram envidados esforços importantes para promover acções coordenadas estruturadas, incluindo a assistência técnica, na área do desenvolvimento das capacidades. A coordenação, alinhamento, apropriação são agora elementos-chave da agenda relativa à eficácia da ajuda, tendo a Comissão assumido compromissos firmes para reforçar a respectiva execução. O presente contexto conduz à assistência técnica coordenada (2). |
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32.

A coordenação dos doadores foi sempre uma questão central para a Comissão e desde 2005 foram envidados esforços importantes para promover acções coordenadas estruturadas, incluindo a assistência técnica, na área do desenvolvimento das capacidades. A coordenação, alinhamento, apropriação são agora elementos-chave da agenda relativa à eficácia da ajuda, tendo a Comissão assumido compromissos firmes para reforçar a respectiva execução. O presente contexto conduz à assistência técnica coordenada (2).

| 33. | A agenda relativa à eficácia da ajuda inclui uma maior integração da gestão dos programas nas administrações locais e a extinção das PMU (unidades de gestão dos projectos). Desde 2003, todas as unidades de execução de projectos financiadas pela CE estão formalmente integradas nas administrações nacionais:






  — | A assistência técnica financiada pela CE é adjudicada e gerida através de procedimentos CE quanto a todas as componentes/actividades possíveis executadas através do modo de execução «assistência aos projectos». Em todos os países que beneficiam de apoio orçamental, este coexiste com os projectos financiados pela CE. Este aspecto responde igualmente a uma necessidade de diversificar os instrumentos de ajuda e o risco correspondente. O apoio orçamental não é utilizado para financiar uma acção específica; os desembolsos dependem da realização dos objectivos acordados em termos de impacto e resultados. De acordo com o Regulamento Financeiro, os pagamentos são executados pela Comissão utilizando procedimentos CE. É a utilização subsequente de tais recursos (que se misturam com o orçamento nacional do país beneficiário e já não são fundos CE) que está sujeita a procedimentos financeiros nacionais. |
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33.

A agenda relativa à eficácia da ajuda inclui uma maior integração da gestão dos programas nas administrações locais e a extinção das PMU (unidades de gestão dos projectos). Desde 2003, todas as unidades de execução de projectos financiadas pela CE estão formalmente integradas nas administrações nacionais:

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A assistência técnica financiada pela CE é adjudicada e gerida através de procedimentos CE quanto a todas as componentes/actividades possíveis executadas através do modo de execução «assistência aos projectos». Em todos os países que beneficiam de apoio orçamental, este coexiste com os projectos financiados pela CE. Este aspecto responde igualmente a uma necessidade de diversificar os instrumentos de ajuda e o risco correspondente. O apoio orçamental não é utilizado para financiar uma acção específica; os desembolsos dependem da realização dos objectivos acordados em termos de impacto e resultados. De acordo com o Regulamento Financeiro, os pagamentos são executados pela Comissão utilizando procedimentos CE. É a utilização subsequente de tais recursos (que se misturam com o orçamento nacional do país beneficiário e já não são fundos CE) que está sujeita a procedimentos financeiros nacionais.

| — | No que se refere em particular à assistência técnica internacional, em muitos casos os países parceiros não estão dispostos a assegurar a adjudicação e gestão por várias razões que incluem o custo elevado dos peritos internacionais e a carga de trabalho relacionada com os procedimentos de selecção e de adjudicação. |
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No que se refere em particular à assistência técnica internacional, em muitos casos os países parceiros não estão dispostos a assegurar a adjudicação e gestão por várias razões que incluem o custo elevado dos peritos internacionais e a carga de trabalho relacionada com os procedimentos de selecção e de adjudicação.

A Comissão considera que não há, por conseguinte, incoerência na abordagem da Comissão.

| 34. | O Regulamento Financeiro recentemente revisto relativo ao orçamento geral da CE e os novos instrumentos de auxílio externo da CE (ICD, IEVP), assim como o regulamento de aplicação do 10.o FED, aumentam a possibilidade de coordenação com os doadores (regras de co-financiamento nos novos instrumentos e novos modos de gestão nos artigos 53.o a 57.o do Regulamento Financeiro).
  A Comissão concorda que o preenchimento dos objectivos da declaração de Paris é um desafio complexo. Por este motivo, a sua estratégia no domínio da assistência técnica e das unidades de execução de projectos prevê um trabalho documental global assim como uma ampla fase consultiva. A avaliação recente do CAD relativa ao seguimento dos indicadores de Paris em matéria de unidades de execução de projectos e de cooperação técnica (relatório de Julho de 2007) mostra que todos os doadores partilham este mesmo desafio. |
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34.

O Regulamento Financeiro recentemente revisto relativo ao orçamento geral da CE e os novos instrumentos de auxílio externo da CE (ICD, IEVP), assim como o regulamento de aplicação do 10.o FED, aumentam a possibilidade de coordenação com os doadores (regras de co-financiamento nos novos instrumentos e novos modos de gestão nos artigos 53.o a 57.o do Regulamento Financeiro).

A Comissão concorda que o preenchimento dos objectivos da declaração de Paris é um desafio complexo. Por este motivo, a sua estratégia no domínio da assistência técnica e das unidades de execução de projectos prevê um trabalho documental global assim como uma ampla fase consultiva. A avaliação recente do CAD relativa ao seguimento dos indicadores de Paris em matéria de unidades de execução de projectos e de cooperação técnica (relatório de Julho de 2007) mostra que todos os doadores partilham este mesmo desafio.

| 37. | O sistema de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) foi ajustado ao longo dos anos, sendo agora largamente reconhecido por todos os serviços da Comissão (serviços centrais e delegações) como um mecanismo eficaz para dispor de uma imagem imparcial do estatuto global dos projectos e para apoiar os mecanismos regulares de acompanhamento. |
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37.

O sistema de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) foi ajustado ao longo dos anos, sendo agora largamente reconhecido por todos os serviços da Comissão (serviços centrais e delegações) como um mecanismo eficaz para dispor de uma imagem imparcial do estatuto global dos projectos e para apoiar os mecanismos regulares de acompanhamento.

| 39. | Ver a resposta da Comissão ao ponto 28. |
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39.

Ver a resposta da Comissão ao ponto 28.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Recomendação 1

A Comissão considera que a abordagem actual já tem em devida consideração os aspectos institucionais pertinentes na elaboração dos documentos de programação. A Comissão dá uma especial atenção aos aspectos institucionais. Estes são tidos em conta através de todo o ciclo de operações que começam a partir da fase da programação.

O formato actual de quadro comum para a elaboração dos documentos de estratégia por país (baseado nas conclusões do Conselho de 11 de Abril de 2006) indica claramente que o presente documento deve incluir uma análise conjunta da situação do país, cobrindo aspectos institucionais. Com base nesta avaliação, é efectuada a escolha do sector fulcral.

Recomendação 2

A Comissão concorda com esta recomendação. De facto, a fim de preencher os objectivos relativos à UE, já foi decidido desenvolver uma estratégia para aumentar a eficácia da cooperação técnica e tratar de questões relativas às unidades de execução dos projectos. O objectivo global deste exercício, lançado em princípios de Julho de 2007, é melhorar a qualidade da cooperação técnica com uma tónica no pessoal de assistência técnica em conformidade com o desenvolvimento das capacidades e as boas práticas nesta área. O desenvolvimento de orientações de assistência técnica fará parte deste processo que beneficia da consulta ampla das delegações, serviços centrais, Estados-Membros e governos parceiros. As orientações de assistência técnica serão fundamentais na promoção de uma abordagem mais estruturada e estratégica. Não obstante, dada a complexidade deste tipo de intervenção, a Comissão considera que estas orientações devem apoiar uma abordagem flexível e contextual (adaptável a situações nacionais e sectoriais), fornecendo ferramentas para uma melhor compreensão das especificidades contextuais.

Recomendação 3

A Comissão concorda com esta recomendação. A orientação dos utilizadores em matéria de assistência técnica apoiará uma melhor concepção de projectos relativos ao desenvolvimento das capacidades, incluindo a consideração adequada de necessidades de assistência técnica. Os grupos de apoio à qualidade apoiarão a execução desta abordagem.

| 46. | Ver a resposta da Comissão aos pontos 19 a 21.

  Segundo travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 22 a 26.

  Terceiro travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 27 a 28.

  Quarto travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 29 a 30.

  Quinto travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 32 a 34. |
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46.

Ver a resposta da Comissão aos pontos 19 a 21.

Segundo travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 22 a 26.

Terceiro travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 27 a 28.

Quarto travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 29 a 30.

Quinto travessão — ver a resposta da Comissão aos pontos 32 a 34.

Recomendação 4

A Comissão já introduziu, ou está a introduzir, algumas medidas dentro dos limites do quadro jurídico aplicável, para seguir a presente recomendação (ver ponto 24). A Comissão está a examinar os procedimentos habituais actuais em comparação com as boas práticas e os princípios de eficácia da ajuda na área da assistência técnica (fase documental da estratégia do EuropeAid no domínio da cooperação técnica e das unidades de execução dos projectos).

Recomendação 5

A Comissão considera que os critérios de avaliação existentes asseguram que o princípio da igualdade de tratamento dos candidatos é respeitado mediante a aplicação de critérios objectivos. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 28.

Recomendação 6

Regra geral, as regras dos contratos públicos ajudam a assegurar que são escolhidas as entidades devidamente qualificadas e que se atinge a maior eficácia económica, com uma total transparência adequada à utilização dos fundos públicos. A participação de peritos das instituições públicas deverá ser considerada tendo em conta a competência e experiência necessárias para levar a efeito a assistência técnica. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 30.

Recomendação 7

A Comissão encontra-se na fase de concepção de uma estratégia no domínio da utilização da assistência técnica e da cooperação técnica para aumentar a eficácia da ajuda em conformidade com a declaração de Paris. A estratégia continuará a apoiar acções coordenadas com o país parceiro e outros doadores, sob liderança do país parceiro.

No entanto, a utilização da assistência técnica coordenada depende igualmente de outras políticas e práticas relativas aos doadores e da liderança do governo parceiro.

Recomendação 8

O desempenho da assistência técnica é seguido durante a execução dos projectos e a Comissão adopta as medidas necessárias, incluindo a substituição dos peritos, quando o referido desempenho não esteja em conformidade com as obrigações contratuais. Um «formulário de avaliação do adjudicatário para contratos de prestação de serviços financiados pela UE» tem de ser preenchido por cada gestor de projecto para cada contrato de prestação de serviços e anexado ao relatório final. Nesta base, o gestor de projecto avaliará os desempenhos do adjudicatário e dos peritos principais.

Em relação à adjudicação de novos contratos, é realizada uma análise da capacidade técnica das empresas candidatas, incluindo a experiência anterior de gestão de contratos, durante o procedimento de pré-selecção, em que são solicitadas referências contratuais aos candidatos. A Comissão, aplicando critérios objectivos, respeita o princípio da igualdade de tratamento dos candidatos. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 28.

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(1)  Artigo 75.o do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias.

(2)  Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda, Março de 2005; Pacote de eficácia da ajuda, Março de 2006; Orientações de programação do 10.o FED e quadro comum para a programação conjunta; Conclusões do Conselho sobre um código de conduta sobre a complementaridade e a divisão do trabalho em política de desenvolvimento, Maio de 2007.

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