# Euroopan unionin C 312/2007

| | ISSN 1725-2490 |
| --- | --- |
| Euroopan unionin
  virallinen lehti | C 312 |
| | |
| Suomenkielinen laitos | Tiedonantoja ja ilmoituksia | 50. vuosikerta21. joulukuuta 2007 |

ISSN 1725-2490

Euroopan unionin

virallinen lehti

C 312

Suomenkielinen laitos

Tiedonantoja ja ilmoituksia

50. vuosikerta21. joulukuuta 2007

---

| Ilmoitusnumero | Sisältö | Sivu |
| --- | --- | --- |
| | I   Päätöslauselmat, suositukset ja lausunnot |
| | LAUSUNNOT |
| | Tilintarkastustuomioistuin |
| 2007/C 312/01 | Lausunto nro 7/2007 neuvoston asetusluonnoksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 muuttamisesta | 1 |

Ilmoitusnumero

Sisältö

Sivu

I   Päätöslauselmat, suositukset ja lausunnot

LAUSUNNOT

Tilintarkastustuomioistuin

2007/C 312/01

Lausunto nro 7/2007 neuvoston asetusluonnoksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 muuttamisesta

1

| | IV   Tiedotteet |
| --- | --- |
| | EUROOPAN UNIONIN TOIMIELINTEN JA ELINTEN ANTAMAT TIEDOTTEET |
| | Tilintarkastustuomioistuin |
| 2007/C 312/02 | Erityiskertomus nro 6/2007 teknisen avun vaikuttavuudesta hallinnon kehittämisen yhteydessä sekä komission vastaukset | 3 |

IV   Tiedotteet

EUROOPAN UNIONIN TOIMIELINTEN JA ELINTEN ANTAMAT TIEDOTTEET

Tilintarkastustuomioistuin

2007/C 312/02

Erityiskertomus nro 6/2007 teknisen avun vaikuttavuudesta hallinnon kehittämisen yhteydessä sekä komission vastaukset

3

| FI | |
| --- | --- |

FI

---

I Päätöslauselmat, suositukset ja lausunnot

LAUSUNNOT

Tilintarkastustuomioistuin

| 21.12.2007 | FI | Euroopan unionin virallinen lehti | C 312/1 |
| --- | --- | --- | --- |

21.12.2007

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 312/1

---

LAUSUNTO nro 7/2007

neuvoston asetusluonnoksesta 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 muuttamisesta

(annettu EY:n perustamissopimuksen 279 artiklan 1 kohdan nojalla)

(2007/C 312/01)

EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka

ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 279 artiklan 1 kohdan,

ottaa huomioon luonnoksen (1) neuvoston asetukseksi Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (jäljempänä ’varainhoitoasetus’) 25 päivänä kesäkuuta 2002 annetun asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (2) muuttamisesta; luonnos laadittiin, koska pysyvien edustajien komitea teki päätöksen jakaa kahtia komission ehdotuksen (3) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan tason poliittisia puolueita ja niiden rahoitusta koskevista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 2004/2003 (4) muuttamisesta,

ottaa huomioon lausuntopyynnön, jonka neuvosto esitti kyseisestä neuvoston asetusluonnoksesta ja jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 29. lokakuuta 2007,

ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON:

| 1. | Neuvoston asetusluonnoksen, josta tilintarkastustuomioistuimelta on pyydetty lausuntoa, tarkoituksena on sisällyttää varainhoitoasetuksen 109 artiklaan Euroopan tason poliittisiin puolueisiin sovellettavia poikkeuksia yleisestä säännöstä. Yleinen sääntö on vahvistettu mainitussa artiklassa seuraavasti: ”avustuksen tarkoituksena tai tuloksena ei saa olla voiton tuottaminen avustuksen saajalle”. |
| --- | --- |

1.

Neuvoston asetusluonnoksen, josta tilintarkastustuomioistuimelta on pyydetty lausuntoa, tarkoituksena on sisällyttää varainhoitoasetuksen 109 artiklaan Euroopan tason poliittisiin puolueisiin sovellettavia poikkeuksia yleisestä säännöstä. Yleinen sääntö on vahvistettu mainitussa artiklassa seuraavasti: ”avustuksen tarkoituksena tai tuloksena ei saa olla voiton tuottaminen avustuksen saajalle”.

| 2. | Kuten tilintarkastustuomioistuin on äskettäin tuonut esiin, monimutkaiset säännöt ja epäselvät tukikelpoisuuskriteerit vaikuttavat huomattavasti tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen (5). Jos lainsäätäjä katsoo, että Euroopan tason poliittisille puolueille on aiheellista myöntää poikkeuksia voiton kieltävästä säännöstä, on tärkeätä, että poikkeukset on laadittu yksinkertaisesti, täsmällisesti ja yksiselitteisesti, jotta tulojen ja menojen hyväksyjä avustuksia maksaessaan ja tilintarkastustuomioistuin maksuja tarkastaessaan voivat helposti todentaa, että poikkeuksista annettuja säännöksiä on noudatettu. |
| --- | --- |

2.

Kuten tilintarkastustuomioistuin on äskettäin tuonut esiin, monimutkaiset säännöt ja epäselvät tukikelpoisuuskriteerit vaikuttavat huomattavasti tilien perustana olevien toimien laillisuuteen ja asianmukaisuuteen (5). Jos lainsäätäjä katsoo, että Euroopan tason poliittisille puolueille on aiheellista myöntää poikkeuksia voiton kieltävästä säännöstä, on tärkeätä, että poikkeukset on laadittu yksinkertaisesti, täsmällisesti ja yksiselitteisesti, jotta tulojen ja menojen hyväksyjä avustuksia maksaessaan ja tilintarkastustuomioistuin maksuja tarkastaessaan voivat helposti todentaa, että poikkeuksista annettuja säännöksiä on noudatettu.

| 3. | Ensimmäinen poikkeus voiton tavoittelemisen kieltävästä säännöstä sallii sen, että Euroopan tason poliittinen puolue, jos sen tulot ylittävät menot sen varainhoitovuoden lopussa, jona se sai avustuksen, voi siirtää osan ylijäämästä (enintään 25 prosenttia vuoden kokonaistuloista) seuraavalle vuodelle sillä edellytyksellä, että se käytetään kyseisen seuraavan vuoden ensimmäisen vuosineljänneksen kuluessa. Tämän edellytyksen noudattaminen voidaan todentaa ainoastaan, jos edunsaajalle, joka on siirtänyt osan ylijäämästä seuraavalle vuodelle, asetetaan asianmukaisilla täytäntöönpanosäännöillä velvoite esittää todentavaa aineistoa siitä, että kyseisen vuoden ensimmäisen vuosineljänneksen tukikelpoiset menot ovat vähintään yhtä suuret kuin siirretty ylijäämä. Jotta tulojen ja menojen hyväksyjä voi määrittää avustuksen lopullisen määrän tai tarvittaessa ennakkomaksuina suoritettujen ja takaisin perittävien avustussummien määrän, todentava aineisto tulisi esittää viipymättä vuosineljänneksen päättymisen jälkeen tai viimeistään avustuksen jäljelle jääneen osan maksupyynnön yhteydessä, jos avustusta on vielä maksamatta. |
| --- | --- |

3.

Ensimmäinen poikkeus voiton tavoittelemisen kieltävästä säännöstä sallii sen, että Euroopan tason poliittinen puolue, jos sen tulot ylittävät menot sen varainhoitovuoden lopussa, jona se sai avustuksen, voi siirtää osan ylijäämästä (enintään 25 prosenttia vuoden kokonaistuloista) seuraavalle vuodelle sillä edellytyksellä, että se käytetään kyseisen seuraavan vuoden ensimmäisen vuosineljänneksen kuluessa. Tämän edellytyksen noudattaminen voidaan todentaa ainoastaan, jos edunsaajalle, joka on siirtänyt osan ylijäämästä seuraavalle vuodelle, asetetaan asianmukaisilla täytäntöönpanosäännöillä velvoite esittää todentavaa aineistoa siitä, että kyseisen vuoden ensimmäisen vuosineljänneksen tukikelpoiset menot ovat vähintään yhtä suuret kuin siirretty ylijäämä. Jotta tulojen ja menojen hyväksyjä voi määrittää avustuksen lopullisen määrän tai tarvittaessa ennakkomaksuina suoritettujen ja takaisin perittävien avustussummien määrän, todentava aineisto tulisi esittää viipymättä vuosineljänneksen päättymisen jälkeen tai viimeistään avustuksen jäljelle jääneen osan maksupyynnön yhteydessä, jos avustusta on vielä maksamatta.

| 4. | Toinen poikkeus voiton tavoittelemisen kieltävästä säännöstä rajoittaa niiden omien varojen määrää, joka otetaan huomioon määriteltäessä, onko ylijäämä yli 15 prosenttia puolueen tukikelpoisista kustannuksista, kunhan puolueen vararahasto ei ylitä 100:aa prosenttia sen keskimääräisestä vuotuisesta tulosta. ”Vararahastoa” ei ole määritelty unionissa yleisesti sovelletuissa tilinpäätösstandardeissa ja siitä syystä kyseinen termi voidaan tulkita eri tavoin riippuen siitä, mitä taloudellisen raportoinnin järjestelmää poliittinen puolue käyttää laatiessaan vuotuiset selvitykset tuloistaan ja menoistaan sekä varoistaan ja veloistaan. Termiä ”keskimääräinen vuotuinen tulo” ei myöskään ole määritelty niin tarkasti, että se voitaisiin laskea, eikä esimerkiksi sen kattamaa ajanjaksoa ole mainittu. |
| --- | --- |

4.

Toinen poikkeus voiton tavoittelemisen kieltävästä säännöstä rajoittaa niiden omien varojen määrää, joka otetaan huomioon määriteltäessä, onko ylijäämä yli 15 prosenttia puolueen tukikelpoisista kustannuksista, kunhan puolueen vararahasto ei ylitä 100:aa prosenttia sen keskimääräisestä vuotuisesta tulosta. ”Vararahastoa” ei ole määritelty unionissa yleisesti sovelletuissa tilinpäätösstandardeissa ja siitä syystä kyseinen termi voidaan tulkita eri tavoin riippuen siitä, mitä taloudellisen raportoinnin järjestelmää poliittinen puolue käyttää laatiessaan vuotuiset selvitykset tuloistaan ja menoistaan sekä varoistaan ja veloistaan. Termiä ”keskimääräinen vuotuinen tulo” ei myöskään ole määritelty niin tarkasti, että se voitaisiin laskea, eikä esimerkiksi sen kattamaa ajanjaksoa ole mainittu.

| 5. | Tilintarkastustuomioistuin päättelee, että menettelyitä on täsmennettävä kohdassa 3 kuvatulla tavalla, ja termit ”vararahasto” ja ”keskimääräinen vuotuinen tulo” on määriteltävä selkeästi, jotta ehdotettuja poikkeuksia voiton tavoittelemisen kieltävästä säännöstä voidaan soveltaa ja todentaa yhdenmukaisesti. Tämän saavuttamiseksi joko varainhoitoasetusta tai sen soveltamissääntöjä (6) olisi vielä muutettava. |
| --- | --- |

5.

Tilintarkastustuomioistuin päättelee, että menettelyitä on täsmennettävä kohdassa 3 kuvatulla tavalla, ja termit ”vararahasto” ja ”keskimääräinen vuotuinen tulo” on määriteltävä selkeästi, jotta ehdotettuja poikkeuksia voiton tavoittelemisen kieltävästä säännöstä voidaan soveltaa ja todentaa yhdenmukaisesti. Tämän saavuttamiseksi joko varainhoitoasetusta tai sen soveltamissääntöjä (6) olisi vielä muutettava.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 22. marraskuuta 2007 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Hubert WEBER

Presidentti

---

(1)  Neuvoston asiakirja 14320/07 PE 341 INST 127.

1

(2)  EYVL L 248, 16.9.2002.

2

(3)  Komission asiakirja KOM(2007) 364 lopullinen.

3

(4)  EUVL L 297, 15.11.2003, s. 1.

4

(5)  Vuosikertomus varainhoitovuodelta 2006, johdanto, kohta 0.7.

5

(6)  Komission asetus (EY, Euratom) N:o 2342/2002, annettu 23 päivänä joulukuuta 2002 (EYVL L 357, 31.12.2002, s. 1).

6

---

IV Tiedotteet

EUROOPAN UNIONIN TOIMIELINTEN JA ELINTEN ANTAMAT TIEDOTTEET

Tilintarkastustuomioistuin

| 21.12.2007 | FI | Euroopan unionin virallinen lehti | C 312/3 |
| --- | --- | --- | --- |

21.12.2007

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 312/3

---

ERITYISKERTOMUS nro 6/2007

teknisen avun vaikuttavuudesta hallinnon kehittämisen yhteydessä sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2007/C 312/02)

SISÄLLYS

SANASTO

| I—VIII | TIIVISTELMÄ |
| --- | --- |

I—VIII

| 1—6 | JOHDANTO |
| --- | --- |

1—6

| 7—8 | TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA |
| --- | --- |

7—8

| 9—43 | HUOMAUTUKSET |
| --- | --- |

9—43

| 9—12 | Onko komissiolla tyydyttävä institutionaalisten valmiuksien kehittämisstrategia, jossa on otettu huomioon myös tekninen apu? |
| --- | --- |

9—12

| 10—11 | Institutionaalisia valmiuksia ei analysoitu maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa riittävän perusteellisesti |
| --- | --- |

10—11

| 12 | Teknisestä avusta ei ole annettu ohjeita |
| --- | --- |

12

| 13—17 | Onko hallinnon kehittämishankkeisiin liittyvä tekninen apu suunniteltu hyvin? |
| --- | --- |

13—17

| 14—16 | Valitut hankkeet olivat relevantteja, mutta suunnittelu usein puutteellista |
| --- | --- |

14—16

| 17 | Paikallinen omavastuullisuus on oleellista, mutta komissio ei ota sitä aina huomioon |
| --- | --- |

17

| 18—34 | Toteutetaanko tekninen apu tehokkaasti? |
| --- | --- |

18—34

| 19—21 | Hankesuunnitelmat ehtivät usein vanhentua pitkän valmisteluvaiheen vuoksi |
| --- | --- |

19—21

| 22—26 | Hankintamenettelyihin ja hankkeen käynnistysvaiheeseen liittyvät ongelmat lyhentävät toteutukseen käytettävissä olevaa aikaa |
| --- | --- |

22—26

| 27 | Asiantuntijat vaihtuivat usein sopimuksen tekemisen jälkeen |
| --- | --- |

27

| 28 | Valintakriteerit eivät sovellu käytettäväksi teknisen avun yhteydessä |
| --- | --- |

28

| 29—30 | Rajalliset hankintamenettelyjen valintamahdollisuudet |
| --- | --- |

29—30

| 31 | Teknisen avun tehoton hyödyntäminen |
| --- | --- |

31

| 32 | Rahoittajien koordinointi vaihtelee maittain |
| --- | --- |

32

| 33—34 | Täytäntöönpanojärjestelyt eivät toistaiseksi edistä paikallista omavastuullisuutta |
| --- | --- |

33—34

| 35—39 | Toteutetaanko teknisen avun toimien ja tuloksellisuuden osalta riittävästi seurantaa ja arvioidaanko niitä asianmukaisesti? |
| --- | --- |

35—39

| 40—43 | Onko tekninen apu vaikuttava keino kehittää hallintoa? |
| --- | --- |

40—43

| 40—42 | Teknisen avun vaikutus on tyydyttävä, vaikka hankkeiden onnistumista ei voida taata |
| --- | --- |

40—42

| 43 | Hankkeiden kestävyydestä ei ole varmuutta |
| --- | --- |

43

| 44—48 | PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET |
| --- | --- |

44—48

Liite I – Tarkastetut hankkeet ja ohjelmat

Liite II – Tarkastettujen hankkeiden ja ohjelmien vaikuttavuus ja kestävyysnäkymät

Komission vastaukset

SANASTOAKT Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtiot.OECD/DAC Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön kehitysapukomitea (Development Assistance Committee of the Organisation for Economic Cooperation and Development).Pariisin julistus avun tuloksellisuudesta Asiakirja, jonka suuri joukko maita ja organisaatioita hyväksyi korkean tason foorumissa Pariisissa (28. helmikuuta – 2. maaliskuuta 2005). Julistukseen sisältyy useita sitoumuksia, jotka koskevat omavastuullisuutta, yhdenmukaistamista, mukauttamista, tuloksia ja keskinäistä selontekovelvollisuutta. Kaikilla näillä pyritään lisäämään avun tuloksellisuutta.Rahoitusehdotus Komission yksiköiden laatima asiakirjaluonnos, joka annetaan jäsenvaltioiden edustajien muodostaman rahoituskomitean käsiteltäväksi ja komitean myönteisen lausunnon jälkeen komissiolle rahoituspäätöksen tekemistä varten. Asiakirjassa kuvataan tietyn hankkeen tai ohjelman tausta, luonne, sisältö, tavoitteet ja toteutustoimenpiteet sekä arvioidaan tarvittavien varojen määrä.Rahoituspäätös Päätös, jonka komissio tekee rahoitusehdotuksen perusteella, varojen sitomisesta tiettyyn hankkeeseen tai ohjelmaan.Rahoitussopimus Komission ja kumppanimaan allekirjoittama asiakirja, jossa kuvataan tietty rahoitettava hanke tai ohjelma. Asiakirja ilmentää Euroopan unionin ja kumppanimaan virallista sitoutumista siinä kuvattujen toimenpiteiden rahoittamiseen.Vuosituhannen kehitystavoitteet Vuosituhannen kehitystavoitteita, jotka olisi saavutettava vuoteen 2015 mennessä, on kahdeksan – muun muassa äärimmäisen köyhyyden puolittaminen, HIVin/AIDSin leviämisen estäminen ja peruskoulutuksen tarjoaminen kaikille. Kaikki YK:n jäsenvaltiot ja maailman johtavat kehitysalan organisaatiot sopivat tavoitteista YK:n vuosituhannen huippukokouksessa syyskuussa 2000.

TIIVISTELMÄ

| I | Teknistä apua hyödynnetään monissa erilaisissa kehittämishankkeissa ja -ohjelmissa. Se voidaan määritellä sopimusten tekemiseksi asiantuntijoiden kanssa taito-tiedon ja osaamisen siirtämistä sekä organisaatioiden perustamista ja kehittämistä varten. Viime vuosina teknistä apua on yhä useammin käytetty edunsaajamaiden keskus- ja paikallishallinnon kehittämiseen muun muassa julkistalouden sekä terveydenhuollon ja koulutuksen aloilla. Painopistettä on siirretty hallinnon toimintaan, koska rahoittajat, Euroopan unioni mukaan lukien, tiedostavat yhä selvemmin, että institutionaalisten valmiuksien puutteellisuus muodostaa perustavanlaatuisen esteen kestävälle kehitykselle (ks. kohdat 1–6). |
| --- | --- |

I

Teknistä apua hyödynnetään monissa erilaisissa kehittämishankkeissa ja -ohjelmissa. Se voidaan määritellä sopimusten tekemiseksi asiantuntijoiden kanssa taito-tiedon ja osaamisen siirtämistä sekä organisaatioiden perustamista ja kehittämistä varten. Viime vuosina teknistä apua on yhä useammin käytetty edunsaajamaiden keskus- ja paikallishallinnon kehittämiseen muun muassa julkistalouden sekä terveydenhuollon ja koulutuksen aloilla. Painopistettä on siirretty hallinnon toimintaan, koska rahoittajat, Euroopan unioni mukaan lukien, tiedostavat yhä selvemmin, että institutionaalisten valmiuksien puutteellisuus muodostaa perustavanlaatuisen esteen kestävälle kehitykselle (ks. kohdat 1–6).

| II | Tilintarkastustuomioistuin pyrki tarkastuksessaan selvittämään, missä määrin komissio huolehtii siitä, että tekninen apu edistää edunsaajamaiden institutionaalisten valmiuksien kehittämistä. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi lähestymistavan, jota komissio soveltaa hallinnon kehittämiseen, ja sen, kuinka teknistä apua käytetään. Lisäksi arvioitiin, miten komissio hallinnoi teknisen avun suunnittelua ja toteuttamista hallinnon kehittämishankkeiden yhteydessä (ks. kohdat 7–8). |
| --- | --- |

II

Tilintarkastustuomioistuin pyrki tarkastuksessaan selvittämään, missä määrin komissio huolehtii siitä, että tekninen apu edistää edunsaajamaiden institutionaalisten valmiuksien kehittämistä. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin arvioi lähestymistavan, jota komissio soveltaa hallinnon kehittämiseen, ja sen, kuinka teknistä apua käytetään. Lisäksi arvioitiin, miten komissio hallinnoi teknisen avun suunnittelua ja toteuttamista hallinnon kehittämishankkeiden yhteydessä (ks. kohdat 7–8).

| III | Vaikka Euroopan yhteisön kehityspolitiikassa on katsottu, että institutionaalisten valmiuksien kehittäminen kuuluu köyhyyden torjunnan keskeisiin osatekijöihin, komissio ei ole maakohtaisissa strategia-asiakirjoissaan arvioinut kattavasti institutionaalisten valmiuksien puutteita eikä yksilöinyt edunsaajamaiden valtionhallinnon ja instituutioiden ensisijaisia kehittämistarpeita. Komissiolla ei myöskään ole ohjeita siitä, millainen rooli tekniselle avulle pitäisi antaa tässä yhteydessä (ks. kohdat 9–12). |
| --- | --- |

III

Vaikka Euroopan yhteisön kehityspolitiikassa on katsottu, että institutionaalisten valmiuksien kehittäminen kuuluu köyhyyden torjunnan keskeisiin osatekijöihin, komissio ei ole maakohtaisissa strategia-asiakirjoissaan arvioinut kattavasti institutionaalisten valmiuksien puutteita eikä yksilöinyt edunsaajamaiden valtionhallinnon ja instituutioiden ensisijaisia kehittämistarpeita. Komissiolla ei myöskään ole ohjeita siitä, millainen rooli tekniselle avulle pitäisi antaa tässä yhteydessä (ks. kohdat 9–12).

| IV | Valitut hankkeet ovat yleensä relevantteja, mutta suunnittelu on monesti puutteellista: tavoitteet ovat liian kunnianhimoisia, aikataulut tiukkoja ja olemassa olevaa hankalaa hallintoympäristöä ja paikallista omavastuullisuutta ei ole arvioitu riittävällä tavalla (ks. kohdat 13–17). |
| --- | --- |

IV

Valitut hankkeet ovat yleensä relevantteja, mutta suunnittelu on monesti puutteellista: tavoitteet ovat liian kunnianhimoisia, aikataulut tiukkoja ja olemassa olevaa hankalaa hallintoympäristöä ja paikallista omavastuullisuutta ei ole arvioitu riittävällä tavalla (ks. kohdat 13–17).

| V | Hankkeiden toteuttamista haittaavat usein monenlaiset ongelmat, kuten pitkä valmistelu- ja käynnistysvaihe, jonka vuoksi hankesuunnitelma ehtii vanhentua ennen kuin toteuttaminen alkaa ja toteuttamiseen on käytettävissä merkittävästi vähemmän aikaa. Teknisen avun henkilöstön palkkaamiseen liittyvät tekijät viivästyttävät hankkeita usein entisestään, koska valitut asiantuntijat eivät monestikaan ole käytettävissä heti, kun sopimukset on tehty. Hankintamenettelyt, joita nykyisin käytetään teknisen avun sopimuksiin, eivät edesauta julkisten organisaatioiden osallistumista, vaikka pätevimpiä asiantuntijoita löytyisi tietyillä aloilla juuri sieltä. Rahoittajat antavat edelleen teknistä apua lähinnä erillisten koordinoimattomien hankkeiden kautta, eivätkä täytäntöönpanojärjestelyt tue paikallista omavastuullisuutta (ks. kohdat 18–34). |
| --- | --- |

V

Hankkeiden toteuttamista haittaavat usein monenlaiset ongelmat, kuten pitkä valmistelu- ja käynnistysvaihe, jonka vuoksi hankesuunnitelma ehtii vanhentua ennen kuin toteuttaminen alkaa ja toteuttamiseen on käytettävissä merkittävästi vähemmän aikaa. Teknisen avun henkilöstön palkkaamiseen liittyvät tekijät viivästyttävät hankkeita usein entisestään, koska valitut asiantuntijat eivät monestikaan ole käytettävissä heti, kun sopimukset on tehty. Hankintamenettelyt, joita nykyisin käytetään teknisen avun sopimuksiin, eivät edesauta julkisten organisaatioiden osallistumista, vaikka pätevimpiä asiantuntijoita löytyisi tietyillä aloilla juuri sieltä. Rahoittajat antavat edelleen teknistä apua lähinnä erillisten koordinoimattomien hankkeiden kautta, eivätkä täytäntöönpanojärjestelyt tue paikallista omavastuullisuutta (ks. kohdat 18–34).

| VI | Hankkeista raportoiminen ja niiden seuranta ja arviointi on useimmissa tapauksissa asiamukaista. Ei ole kuitenkaan olemassa hallintotietojärjestelmää, jonka avulla arvioitaisiin ja kirjattaisiin teknisestä avusta huolehtivien yritysten tai asiantuntijoiden suoritukset ja jota voitaisiin käyttää tietolähteenä, kun teknisen avun hankinnoista päätetään (ks. kohdat 35–39). |
| --- | --- |

VI

Hankkeista raportoiminen ja niiden seuranta ja arviointi on useimmissa tapauksissa asiamukaista. Ei ole kuitenkaan olemassa hallintotietojärjestelmää, jonka avulla arvioitaisiin ja kirjattaisiin teknisestä avusta huolehtivien yritysten tai asiantuntijoiden suoritukset ja jota voitaisiin käyttää tietolähteenä, kun teknisen avun hankinnoista päätetään (ks. kohdat 35–39).

| VII | Hankkeiden tuloksellisuus vaihtelee huomattavasti, mutta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että hankkeiden tuloksia ja teknisestä avusta saatavaa hyötyä voidaan pitää kohtuullisina, kun otetaan huomioon toteutusolosuhteet, jotka monesti ovat vaikeat. Teknisen avun laatua pidettiin yleensä tyydyttävänä, mutta muut tärkeät osatekijät ovat vähentäneet avun vaikuttavuutta. Komissio ei voi hallita kaikkia asiaan vaikuttavia osatekijöitä, mutta sen pitäisi ennakoida ongelmat paremmin (ks. kohdat 40–43). |
| --- | --- |

VII

Hankkeiden tuloksellisuus vaihtelee huomattavasti, mutta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että hankkeiden tuloksia ja teknisestä avusta saatavaa hyötyä voidaan pitää kohtuullisina, kun otetaan huomioon toteutusolosuhteet, jotka monesti ovat vaikeat. Teknisen avun laatua pidettiin yleensä tyydyttävänä, mutta muut tärkeät osatekijät ovat vähentäneet avun vaikuttavuutta. Komissio ei voi hallita kaikkia asiaan vaikuttavia osatekijöitä, mutta sen pitäisi ennakoida ongelmat paremmin (ks. kohdat 40–43).

| VIII | Tilintarkastustuomioistuin antaa huomautustensa perusteella yksityiskohtaisia suosituksia, jotka voivat auttaa komissiota luomaan nykyistä tarkemmin kohdennetun ja jäsennellyn tavan käyttää teknistä apua ja siten parantamaan hallinnon kehittämistoimien vaikuttavuutta (ks. kohdat 44–48). |
| --- | --- |

VIII

Tilintarkastustuomioistuin antaa huomautustensa perusteella yksityiskohtaisia suosituksia, jotka voivat auttaa komissiota luomaan nykyistä tarkemmin kohdennetun ja jäsennellyn tavan käyttää teknistä apua ja siten parantamaan hallinnon kehittämistoimien vaikuttavuutta (ks. kohdat 44–48).

JOHDANTO

| 1. | Kehitysyhteistyö jakautuu kahteen yhteistyön/avunannon osa-alueeseen: taloudelliseen ja tekniseen apuun – eli rahaan ja taito-tietoon/ideoihin. Tässä kertomuksessa käsitellään tilintarkastustuomioistuimen teknisen avun osalta toimittamaa tarkastusta. Komission määritelmän mukaan tekninen apu merkitsee sopimusten tekemistä asiantuntijoiden, konsulttien, kouluttajien, neuvonantajien ja muiden vastaavien kanssa taito-tiedon ja osaamisen siirtämistä sekä institutionaalisten valmiuksien luomista ja kehittämistä varten (1). |
| --- | --- |

1.

Kehitysyhteistyö jakautuu kahteen yhteistyön/avunannon osa-alueeseen: taloudelliseen ja tekniseen apuun – eli rahaan ja taito-tietoon/ideoihin. Tässä kertomuksessa käsitellään tilintarkastustuomioistuimen teknisen avun osalta toimittamaa tarkastusta. Komission määritelmän mukaan tekninen apu merkitsee sopimusten tekemistä asiantuntijoiden, konsulttien, kouluttajien, neuvonantajien ja muiden vastaavien kanssa taito-tiedon ja osaamisen siirtämistä sekä institutionaalisten valmiuksien luomista ja kehittämistä varten (1).

| 2. | Teknistä apua hyödynnetään monissa erilaisissa kehittämishankkeissa ja -ohjelmissa, ja avun merkitystä ja vaikuttavuutta arvioidaan sen perusteella, missä määrin se edistää hankkeiden tuotosten ja tulosten saavuttamista. Kehitysyhteistyön alalla teknistä apua on hyödynnetty tai hyödynnetään esimerkiksi seuraavien toiminta-alojen ja tehtävien yhteydessä:






  a) | urakoiden suunnittelu tai valvominen (esimerkiksi tienrakennus); |
| --- | --- | --- |

2.

Teknistä apua hyödynnetään monissa erilaisissa kehittämishankkeissa ja -ohjelmissa, ja avun merkitystä ja vaikuttavuutta arvioidaan sen perusteella, missä määrin se edistää hankkeiden tuotosten ja tulosten saavuttamista. Kehitysyhteistyön alalla teknistä apua on hyödynnetty tai hyödynnetään esimerkiksi seuraavien toiminta-alojen ja tehtävien yhteydessä:

a)

urakoiden suunnittelu tai valvominen (esimerkiksi tienrakennus);

| b) | hankkeiden hallinnointi siten, että asiantuntijat ovat suoraan vastuussa toimien toteuttamisesta; |
| --- | --- |

b)

hankkeiden hallinnointi siten, että asiantuntijat ovat suoraan vastuussa toimien toteuttamisesta;

| c) | neuvontapalvelut, joita aiemmin tarjottiin yleisesti esimerkiksi maatalouden ja maaseudun kehittämisen aloilla. Viime aikoina neuvonnan avulla on yhä useammin pyritty parantamaan keskushallintoa, mukaan lukien julkistalous, terveydenhuolto, koulutus ja oikeusasiat, sekä auttamaan muita julkisia laitoksia, paikallisia viranomaisia ja valtiosta riippumattomia toimijoita. |
| --- | --- |

c)

neuvontapalvelut, joita aiemmin tarjottiin yleisesti esimerkiksi maatalouden ja maaseudun kehittämisen aloilla. Viime aikoina neuvonnan avulla on yhä useammin pyritty parantamaan keskushallintoa, mukaan lukien julkistalous, terveydenhuolto, koulutus ja oikeusasiat, sekä auttamaan muita julkisia laitoksia, paikallisia viranomaisia ja valtiosta riippumattomia toimijoita.

| 3. | Painopistettä on siirretty keskus- ja paikallishallinnon toimintaan, koska rahoittajat, Euroopan unioni mukaan lukien, tiedostavat yhä selvemmin, että institutionaalisten valmiuksien puutteellisuus muodostaa perustavanlaatuisen esteen kestävälle kehitykselle. Tämän vuoksi hallinnon kehittämisestä tuli yksi Euroopan unionin vuoden 2000 kehityspolitiikan, ja myöhemmin vuonna 2005 laaditun uuden kehityspolitiikan, keskeisistä aloista (2). |
| --- | --- |

3.

Painopistettä on siirretty keskus- ja paikallishallinnon toimintaan, koska rahoittajat, Euroopan unioni mukaan lukien, tiedostavat yhä selvemmin, että institutionaalisten valmiuksien puutteellisuus muodostaa perustavanlaatuisen esteen kestävälle kehitykselle. Tämän vuoksi hallinnon kehittämisestä tuli yksi Euroopan unionin vuoden 2000 kehityspolitiikan, ja myöhemmin vuonna 2005 laaditun uuden kehityspolitiikan, keskeisistä aloista (2).

| 4. | Hallinnon kehittämisen merkitystä korostettiin äskettäin myös OECD:n kehitysapukomitean asiakirjassa (3), jossa todetaan, että valtioiden hallintovalmiuksien riittämättömyys on nykyisin yksi vuosituhannen kehitystavoitteiden esteenä olevista kriittisistä tekijöistä. Kehittämistoimet epäonnistuvat monissa köyhimmissä maissa huomattavasta lisärahoituksesta huolimatta, jos kestävien valmiuksien kehittämiseen ei kiinnitetä enemmän huomiota (4). |
| --- | --- |

4.

Hallinnon kehittämisen merkitystä korostettiin äskettäin myös OECD:n kehitysapukomitean asiakirjassa (3), jossa todetaan, että valtioiden hallintovalmiuksien riittämättömyys on nykyisin yksi vuosituhannen kehitystavoitteiden esteenä olevista kriittisistä tekijöistä. Kehittämistoimet epäonnistuvat monissa köyhimmissä maissa huomattavasta lisärahoituksesta huolimatta, jos kestävien valmiuksien kehittämiseen ei kiinnitetä enemmän huomiota (4).

| 5. | Myös Pariisin julistuksessa avun tuloksellisuudesta (maaliskuu 2005) (5) osoitetaan, kuinka tärkeää hallinnon kehittäminen on. Julistuksen mukaan kumppanimaiden valmiudet suunnitella, hallinnoida ja toteuttaa politiikkoja ja ohjelmia sekä tehdä tiliä saavuttamistaan tuloksista ovat kehittämistavoitteiden kannalta äärimmäisen tärkeitä. Julistuksessa korostetaan, että rahoittajien on mahdollisimman suuressa määrin perustettava tukensa kumppanimaiden kansallisten kehittämisstrategioiden, instituutioiden ja menettelyjen varaan ja tuettava kumppanimaiden institutionaalisiin valmiuksiin liittyvien puutteiden korjaamista. Vaikka hallinnon kehittämistä voidaan tukea monilla muillakin tavoin – kuten koulutuksen, apurahojen, it-laitteiden ja -sovellusten, julkaisujen ja jopa fyysisten infrastruktuurien avulla – tekninen apu on tärkein tähän tarkoitukseen käytetty väline. |
| --- | --- |

5.

Myös Pariisin julistuksessa avun tuloksellisuudesta (maaliskuu 2005) (5) osoitetaan, kuinka tärkeää hallinnon kehittäminen on. Julistuksen mukaan kumppanimaiden valmiudet suunnitella, hallinnoida ja toteuttaa politiikkoja ja ohjelmia sekä tehdä tiliä saavuttamistaan tuloksista ovat kehittämistavoitteiden kannalta äärimmäisen tärkeitä. Julistuksessa korostetaan, että rahoittajien on mahdollisimman suuressa määrin perustettava tukensa kumppanimaiden kansallisten kehittämisstrategioiden, instituutioiden ja menettelyjen varaan ja tuettava kumppanimaiden institutionaalisiin valmiuksiin liittyvien puutteiden korjaamista. Vaikka hallinnon kehittämistä voidaan tukea monilla muillakin tavoin – kuten koulutuksen, apurahojen, it-laitteiden ja -sovellusten, julkaisujen ja jopa fyysisten infrastruktuurien avulla – tekninen apu on tärkein tähän tarkoitukseen käytetty väline.

| 6. | Tilintarkastustuomioistuimen ei ollut mahdollista saada komission kirjanpito- ja hallintotietojärjestelmän perusteella tarkkoja ja luotettavia tietoja tekniseen apuun Euroopan kehitysrahaston tai yleisen talousarvion kautta ohjatuista määristä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosina 2000–2005 tehtyjä, vuoden 2006 alussa voimassa olleita teknisen avun sopimuksia koskevien sitoumusten yhteisarvoksi noin 2 200 miljoonaa euroa (6). Hallinnon kehittämisen osuutta teknisestä avusta ei voitu arvioida. |
| --- | --- |

6.

Tilintarkastustuomioistuimen ei ollut mahdollista saada komission kirjanpito- ja hallintotietojärjestelmän perusteella tarkkoja ja luotettavia tietoja tekniseen apuun Euroopan kehitysrahaston tai yleisen talousarvion kautta ohjatuista määristä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi vuosina 2000–2005 tehtyjä, vuoden 2006 alussa voimassa olleita teknisen avun sopimuksia koskevien sitoumusten yhteisarvoksi noin 2 200 miljoonaa euroa (6). Hallinnon kehittämisen osuutta teknisestä avusta ei voitu arvioida.

TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA

| 7. | Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tarkoitus oli määrittää, missä laajuudessa komissio huolehtii siitä, että sen rahoittama (7) tekninen apu edistää edunsaajamaiden institutionaalisten valmiuksien kehittämistä. Tarkemmin sanoen tarkastuksessa pyrittiin vastaamaan seuraaviin kysymyksiin:






  a) | Onko komissiolla tyydyttävä institutionaalisten valmiuksien kehittämisstrategia, jossa on otettu huomioon myös tekninen apu? |
| --- | --- | --- |

7.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tarkoitus oli määrittää, missä laajuudessa komissio huolehtii siitä, että sen rahoittama (7) tekninen apu edistää edunsaajamaiden institutionaalisten valmiuksien kehittämistä. Tarkemmin sanoen tarkastuksessa pyrittiin vastaamaan seuraaviin kysymyksiin:

a)

Onko komissiolla tyydyttävä institutionaalisten valmiuksien kehittämisstrategia, jossa on otettu huomioon myös tekninen apu?

| b) | Onko hallinnon kehittämishankkeisiin liittyvä tekninen apu suunniteltu hyvin? |
| --- | --- |

b)

Onko hallinnon kehittämishankkeisiin liittyvä tekninen apu suunniteltu hyvin?

| c) | Toteutetaanko tekninen apu tehokkaasti? |
| --- | --- |

c)

Toteutetaanko tekninen apu tehokkaasti?

| d) | Toteutetaanko teknisen avun toimien ja tuloksellisuuden osalta riittävästi seurantaa ja arvioidaanko niitä asianmukaisesti? |
| --- | --- |

d)

Toteutetaanko teknisen avun toimien ja tuloksellisuuden osalta riittävästi seurantaa ja arvioidaanko niitä asianmukaisesti?

| e) | Onko tekninen apu vaikuttava keino kehittää hallintoa? |
| --- | --- |

e)

Onko tekninen apu vaikuttava keino kehittää hallintoa?

| 8. | Tilintarkastustuomioistuin tutki komission lähestymistapaa ja toimia politiikkojen ja hankkeiden tasolla 12 edunsaajamaan osalta. Edunsaajamaat valittiin neljältä maantieteelliseltä alueelta, joille on annettu kehitysapua: Afrikasta, Aasiasta, Latinalaisesta Amerikasta sekä Välimeren alueelta (8). Viiteen maahan tehtiin tarkastuskäynti. Loppujen seitsemän maan osalta perehdyttiin asiakirja-aineistoon sekä lähetettiin kysymyslomake kussakin maassa sijaitsevaan komission lähetystöön ja edunsaajamaan viranomaisille. Hallinnon kehittämishankkeiden luettelosta poimittiin 32 hanketta, joihin liittyi 33 vuosina 2000–2006 täytäntöönpantua teknisen avun sopimusta. Tarkastettuihin hankkeisiin oli sidottu kaikkiaan 400 miljoonaa euroa, josta noin 144 miljoonaa oli kohdennettu tekniseen apuun. Tutkitut 32 hanketta ja ohjelmaa on lueteltu liitteessä I. |
| --- | --- |

8.

Tilintarkastustuomioistuin tutki komission lähestymistapaa ja toimia politiikkojen ja hankkeiden tasolla 12 edunsaajamaan osalta. Edunsaajamaat valittiin neljältä maantieteelliseltä alueelta, joille on annettu kehitysapua: Afrikasta, Aasiasta, Latinalaisesta Amerikasta sekä Välimeren alueelta (8). Viiteen maahan tehtiin tarkastuskäynti. Loppujen seitsemän maan osalta perehdyttiin asiakirja-aineistoon sekä lähetettiin kysymyslomake kussakin maassa sijaitsevaan komission lähetystöön ja edunsaajamaan viranomaisille. Hallinnon kehittämishankkeiden luettelosta poimittiin 32 hanketta, joihin liittyi 33 vuosina 2000–2006 täytäntöönpantua teknisen avun sopimusta. Tarkastettuihin hankkeisiin oli sidottu kaikkiaan 400 miljoonaa euroa, josta noin 144 miljoonaa oli kohdennettu tekniseen apuun. Tutkitut 32 hanketta ja ohjelmaa on lueteltu liitteessä I.

HUOMAUTUKSET

Onko komissiolla tyydyttävä institutionaalisten valmiuksien kehittämisstrategia, jossa on otettu huomioon myös tekninen apu?

| 9. | Komissio muuntaa Euroopan yhteisön yleisen kehityspolitiikan periaatteet maakohtaisiksi strategioiksi, jotka tavallisesti kattavat viiden vuoden ajanjakson, valmistelemalla maakohtaisen strategia-asiakirjan ja yksityiskohtaisemman maaohjelman jokaista edunsaajamaata varten. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksen kohteena olevien alueiden osalta näiden asiakirjojen perusteella (9), arvioiko komissio järjestelmällisesti edunsaajamaiden institutionaalisiin valmiuksiin liittyvät vahvuudet ja puutteet. Tilintarkastustuomioistuin selvitti niin ikään, yksilöidäänkö maiden yleiset hallinnon kehittämistarpeet, asetetaanko tarpeet tärkeysjärjestykseen ja muunnetaanko ne tekniseen apuun liittyviksi tarpeiksi. |
| --- | --- |

9.

Komissio muuntaa Euroopan yhteisön yleisen kehityspolitiikan periaatteet maakohtaisiksi strategioiksi, jotka tavallisesti kattavat viiden vuoden ajanjakson, valmistelemalla maakohtaisen strategia-asiakirjan ja yksityiskohtaisemman maaohjelman jokaista edunsaajamaata varten. Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksen kohteena olevien alueiden osalta näiden asiakirjojen perusteella (9), arvioiko komissio järjestelmällisesti edunsaajamaiden institutionaalisiin valmiuksiin liittyvät vahvuudet ja puutteet. Tilintarkastustuomioistuin selvitti niin ikään, yksilöidäänkö maiden yleiset hallinnon kehittämistarpeet, asetetaanko tarpeet tärkeysjärjestykseen ja muunnetaanko ne tekniseen apuun liittyviksi tarpeiksi.

Institutionaalisia valmiuksia ei analysoitu maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa riittävän perusteellisesti

| 10. | Tutkittaessa asianomaisia politiikkoja koskevia komission asiakirjoja tarkastusten kattamien maiden osalta sekä kunkin maan kansallisia kehittämissuunnitelmia ja/tai niin kutsuttuja köyhyyden vähentämistä koskevia strategia-asiakirjoja havaittiin, että hallinnon kehittämiselle annetaan yhä suurempi painoarvo. Tästä huolimatta komissio ei ole arvioinut edunsaajamaiden institutionaalisten valmiuksien puutteita kattavasti eikä yksilöinyt valtionhallinnon ja julkisten organisaatioiden ensisijaisia kehittämistarpeita. Niin ollen yhteisön tuen painopistealat valittiin ilman näitä tietoja, ja vaarana oli, että tukea tarvitsevat mahdollisesti tärkeät alat tai ohjelmat jäivät huomiotta. |
| --- | --- |

10.

Tutkittaessa asianomaisia politiikkoja koskevia komission asiakirjoja tarkastusten kattamien maiden osalta sekä kunkin maan kansallisia kehittämissuunnitelmia ja/tai niin kutsuttuja köyhyyden vähentämistä koskevia strategia-asiakirjoja havaittiin, että hallinnon kehittämiselle annetaan yhä suurempi painoarvo. Tästä huolimatta komissio ei ole arvioinut edunsaajamaiden institutionaalisten valmiuksien puutteita kattavasti eikä yksilöinyt valtionhallinnon ja julkisten organisaatioiden ensisijaisia kehittämistarpeita. Niin ollen yhteisön tuen painopistealat valittiin ilman näitä tietoja, ja vaarana oli, että tukea tarvitsevat mahdollisesti tärkeät alat tai ohjelmat jäivät huomiotta.

| 11. | Komissio valmisteli vuonna 2005 sisäisen muistion (Institutional Assessment and Capacity Development), jossa käsitellään hallinnon kehittämistä ja sen merkitystä. Asiakirjassa annetaan ohjeita siitä, miten arvioida institutionaalisia valmiuksia ja tukea hallinnon kehittämistä. Ohjeita ei kuitenkaan tarkoitettu sovellettaviksi maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin. Alemmalla tasolla, alakohtaisissa suunnitelmissa, hallinnon kehittämiseen kiinnitetään enemmän huomiota, vaikka sitä ei käsitelläkään erityisen yksityiskohtaisesti. Alakohtaiset suunnitelmat laaditaan vasta sen jälkeen, kun tuen painopistealoista tietyssä edunsaajamaassa on jo päätetty. |
| --- | --- |

11.

Komissio valmisteli vuonna 2005 sisäisen muistion (Institutional Assessment and Capacity Development), jossa käsitellään hallinnon kehittämistä ja sen merkitystä. Asiakirjassa annetaan ohjeita siitä, miten arvioida institutionaalisia valmiuksia ja tukea hallinnon kehittämistä. Ohjeita ei kuitenkaan tarkoitettu sovellettaviksi maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin. Alemmalla tasolla, alakohtaisissa suunnitelmissa, hallinnon kehittämiseen kiinnitetään enemmän huomiota, vaikka sitä ei käsitelläkään erityisen yksityiskohtaisesti. Alakohtaiset suunnitelmat laaditaan vasta sen jälkeen, kun tuen painopistealoista tietyssä edunsaajamaassa on jo päätetty.

Teknisestä avusta ei ole annettu ohjeita

| 12. | Vaikka teknistä apua on jo pitkään ja useasti hyödynnetty komission rahoittamissa hallinnon kehittämishankkeissa ja -ohjelmissa, komissio ei ole määritellyt teknisen avun roolia eikä määrittänyt sen osuutta hallinnon kehittämisessä. Myöskään komission lähetystöille ei ole annettu hankkeiden valmistelua varten ohjeita siitä, milloin ja miten teknisellä avulla voidaan edistää hallinnon kehittämistä. Lisäksi AKT-maille ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan maille ei ole toistaiseksi tarjottu mahdollisuutta kumppanuustoimintaan, jonka kautta teknistä apua on kuitenkin kyetty menestyksekkäästi antamaan jäsenyyttä hakeneille maille (ja viime aikoina myös naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville maille). Kohdassa 11 mainittuun asiakirjaan sisältyy joitakin tekniseen apuun liittyviä seikkoja, mutta siinä ei anneta ohjeita siitä, millaista teknistä apua eri tilanteissa, eri aloilla ja eri maissa kannattaisi käyttää. |
| --- | --- |

12.

Vaikka teknistä apua on jo pitkään ja useasti hyödynnetty komission rahoittamissa hallinnon kehittämishankkeissa ja -ohjelmissa, komissio ei ole määritellyt teknisen avun roolia eikä määrittänyt sen osuutta hallinnon kehittämisessä. Myöskään komission lähetystöille ei ole annettu hankkeiden valmistelua varten ohjeita siitä, milloin ja miten teknisellä avulla voidaan edistää hallinnon kehittämistä. Lisäksi AKT-maille ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan maille ei ole toistaiseksi tarjottu mahdollisuutta kumppanuustoimintaan, jonka kautta teknistä apua on kuitenkin kyetty menestyksekkäästi antamaan jäsenyyttä hakeneille maille (ja viime aikoina myös naapuruuspolitiikan piiriin kuuluville maille). Kohdassa 11 mainittuun asiakirjaan sisältyy joitakin tekniseen apuun liittyviä seikkoja, mutta siinä ei anneta ohjeita siitä, millaista teknistä apua eri tilanteissa, eri aloilla ja eri maissa kannattaisi käyttää.

Onko hallinnon kehittämishankkeisiin liittyvä tekninen apu suunniteltu hyvin?

| 13. | Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastamiensa 32 hankkeen osalta, missä määrin hankkeiden valinta noudatti komission maakohtaisia ja kumppanimaiden kansallisia strategioita. Lisäksi se arvioi, asetettiinko hankesuunnitelmissa selkeät tavoitteet ja niitä vastaavat tulosindikaattorit ja perusteltiinko ehdotetun teknisen avun laatu ja määrä suunnitelmissa asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, olivatko edunsaajamaan viranomaiset osallistuneet aktiivisesti hankkeen valmisteluun ja osoittaneet selvästi omavastuullisuutta. |
| --- | --- |

13.

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastamiensa 32 hankkeen osalta, missä määrin hankkeiden valinta noudatti komission maakohtaisia ja kumppanimaiden kansallisia strategioita. Lisäksi se arvioi, asetettiinko hankesuunnitelmissa selkeät tavoitteet ja niitä vastaavat tulosindikaattorit ja perusteltiinko ehdotetun teknisen avun laatu ja määrä suunnitelmissa asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, olivatko edunsaajamaan viranomaiset osallistuneet aktiivisesti hankkeen valmisteluun ja osoittaneet selvästi omavastuullisuutta.

Valitut hankkeet olivat relevantteja, mutta suunnittelu usein puutteellista

| 14. | Kaikissa tarkastetuissa hankkeissa oli noudatettu komission maakohtaisia strategia-asiakirjoja ja niissä määritettyjä alakohtaisia painopisteitä. Lisäksi hankkeissa oli tavallisesti otettu huomioon edunsaajamaan kehittämiselle asettamat ensisijaiset yleistavoitteet. |
| --- | --- |

14.

Kaikissa tarkastetuissa hankkeissa oli noudatettu komission maakohtaisia strategia-asiakirjoja ja niissä määritettyjä alakohtaisia painopisteitä. Lisäksi hankkeissa oli tavallisesti otettu huomioon edunsaajamaan kehittämiselle asettamat ensisijaiset yleistavoitteet.

| 15. | Noin kolmessa neljäsosassa tarkastetuista hankkeista suunnittelussa ilmeni yksi tai useita seuraavista puutteista:






  — | hankesuunnitelma oli liian monimutkainen ja siihen liittyi lukuisia osatekijöitä ja toimijoita, |
| --- | --- | --- |

15.

Noin kolmessa neljäsosassa tarkastetuista hankkeista suunnittelussa ilmeni yksi tai useita seuraavista puutteista:

—

hankesuunnitelma oli liian monimutkainen ja siihen liittyi lukuisia osatekijöitä ja toimijoita,

| — | tavoitteet olivat liian kunnianhimoisia ja toteutusaika suhteellisen lyhyt, |
| --- | --- |

—

tavoitteet olivat liian kunnianhimoisia ja toteutusaika suhteellisen lyhyt,

| — | hanketavoitteita luonnehdittiin yleisluontoisesti, ja jos tulosindikaattorit oli vahvistettu, ne olivat enimmäkseen hyvin yleisiä ja luonteeltaan kuvailevia, mikä vähensi niiden hyödyllisyyttä tulosten asianmukaisen mittaamisen kannalta, |
| --- | --- |

—

hanketavoitteita luonnehdittiin yleisluontoisesti, ja jos tulosindikaattorit oli vahvistettu, ne olivat enimmäkseen hyvin yleisiä ja luonteeltaan kuvailevia, mikä vähensi niiden hyödyllisyyttä tulosten asianmukaisen mittaamisen kannalta,

| — | hankkeen toimintaympäristössä olemassa olevia institutionaalisten valmiuksien puutteita ei arvioitu riittävästi. |
| --- | --- |

—

hankkeen toimintaympäristössä olemassa olevia institutionaalisten valmiuksien puutteita ei arvioitu riittävästi.

Nämä seikat vuorostaan haittasivat teknisen avun tehtävien tarkoituksenmukaista määrittämistä ja toteutusta.

| 16. | Tekninen apu oli tärkeä osatekijä kaikissa tarkastetuissa hankkeissa, mutta noin puolessa tapauksista hankeasiakirjoissa ehdotettiin tietynlaista (kansainvälistä tai paikallista) ja tietyn laajuista (pitkän tai lyhyen aikavälin tehtäviä) teknistä apua perustelematta kuitenkaan ehdotettua voimavarojen yhdistelmää selkeästi. Lisäksi asiantuntijoiden rooli oli epäselvä, sillä usein heidän oletettiin sekä neuvovan hallinnon kehittämistä koskevien hanketavoitteiden saavuttamisessa että auttavan organisaatiota ratkaisemaan sen tavanomaisiin tehtäviin liittyviä puutteita.

  Laatikko 1Esimerkki puutteellisesta hankesuunnittelustaTerveydenhuollon tukiohjelma – AngolaHankkeen tavoitteisiin kuului institutionaalisten valmiuksien parantaminen keskus- ja aluetasolla, perusterveydenhuollon kehittäminen, tärkeimpien lääkkeiden saatavuuden parantaminen ja HI-virustartuntojen torjuntajärjestelmän perustaminen. Vaikka erään aiemman hankkeen arvioinnista kävi ilmi, että terveysministeriön aktiivista osallistumista oli ollut vaikea varmistaa, toteutettavuustutkimuksen yhteydessä ei selvitetty, riittävätkö paikalliset hallintovalmiudet asianomaisen kunnianhimoisen hankkeen toteuttamiseen vaikuttavalla tavalla. Vasta hankkeen käynnistyttyä huomattiin, että joillakin angolalaisista kumppaneista ei ollut riittäviä valmiuksia hankkeen toteuttamiseen. Asiantuntijat päättelivät laatimassaan alkuvaiheen raportissa, että hanke oli liian kunnianhimoinen, mutta muutoksia saatiin aikaan vasta 18 kuukautta ennen hankkeen päättymistä, kun tavoitteita ja toimia vähennettiin merkittävästi. |
| --- | --- |

16.

Tekninen apu oli tärkeä osatekijä kaikissa tarkastetuissa hankkeissa, mutta noin puolessa tapauksista hankeasiakirjoissa ehdotettiin tietynlaista (kansainvälistä tai paikallista) ja tietyn laajuista (pitkän tai lyhyen aikavälin tehtäviä) teknistä apua perustelematta kuitenkaan ehdotettua voimavarojen yhdistelmää selkeästi. Lisäksi asiantuntijoiden rooli oli epäselvä, sillä usein heidän oletettiin sekä neuvovan hallinnon kehittämistä koskevien hanketavoitteiden saavuttamisessa että auttavan organisaatiota ratkaisemaan sen tavanomaisiin tehtäviin liittyviä puutteita.

Laatikko 1Esimerkki puutteellisesta hankesuunnittelustaTerveydenhuollon tukiohjelma – AngolaHankkeen tavoitteisiin kuului institutionaalisten valmiuksien parantaminen keskus- ja aluetasolla, perusterveydenhuollon kehittäminen, tärkeimpien lääkkeiden saatavuuden parantaminen ja HI-virustartuntojen torjuntajärjestelmän perustaminen. Vaikka erään aiemman hankkeen arvioinnista kävi ilmi, että terveysministeriön aktiivista osallistumista oli ollut vaikea varmistaa, toteutettavuustutkimuksen yhteydessä ei selvitetty, riittävätkö paikalliset hallintovalmiudet asianomaisen kunnianhimoisen hankkeen toteuttamiseen vaikuttavalla tavalla. Vasta hankkeen käynnistyttyä huomattiin, että joillakin angolalaisista kumppaneista ei ollut riittäviä valmiuksia hankkeen toteuttamiseen. Asiantuntijat päättelivät laatimassaan alkuvaiheen raportissa, että hanke oli liian kunnianhimoinen, mutta muutoksia saatiin aikaan vasta 18 kuukautta ennen hankkeen päättymistä, kun tavoitteita ja toimia vähennettiin merkittävästi.

Paikallinen omavastuullisuus on oleellista, mutta komissio ei ota sitä aina huomioon

| 17. | Edunsaajaorganisaation ja sen henkilöstön omavastuullinen suhtautuminen suunniteltuun institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen vaikuttaa ratkaisevasti teknisen avun toimintaympäristöön ja niin ollen myös siihen, miten hallinnon kehittämissuunnitelman toteuttaminen onnistuu. Koska komissio on tietoinen tästä, se ottaa yleensä paikallisen edunsaajaorganisaation mukaan hankkeidensa suunnitteluvaiheeseen. Komissio ei kuitenkaan riittävällä tavalla analysoinut sitä riskiä, että edunsaajamaan hallitus ei täyttäisikään sitoumuksiaan. Vaikka edunsaajamaan hallitus tekee rahoittajan kanssa rahoitussopimuksen, ei ole itsestään selvää, että useimpiin hankesopimuksiin sisältyvät oletukset hallituksen sitoutumisesta uudistuksiin toteutuvat. Sopimuksen tekeminen ei myöskään tarkoita, että jokainen organisaation henkilöstöön tai hankkeen vaikutuspiiriin jollakin tavoin kuuluva kannattaa hanketta. Tästä on osoituksena useissa tapauksissa havaittu edunsaajaorganisaation henkilöstön välinpitämättömyys.

  Laatikko 2Esimerkki paikallisen omavastuullisuuden puutteestaTerveydenhuoltoalan hanke – BeninHankkeen tavoitteena oli parantaa terveyspalvelujen laatua ja saatavuutta. Asiantuntijat joutuivat kuitenkin kohtaamaan lukuisia ongelmia, kuten terveydenhuoltoalan henkilöstöhallinnon toimimattomuuden, jolle olivat tyypillisiä henkilöstön jatkuva siirtäminen tehtävästä toiseen ja sattumanvaraiset nimitykset, jotka vähensivät henkilöstön motivaatiota. Ministeriö ei juuri osallistunut hankkeeseen, mistä aiheutui monia viiveitä (ministeriö ei esimerkiksi osoittanut paikallista henkilöstöä tekemään yhteistyötä hankkeen hallinnointiyksikön kanssa). Muu henkilöstö, jonka oli tarkoitus toimia hankeyhteyshenkilöinä ministeriön eri osastojen välillä, ei ollut motivoitunutta vaan halusi lisää palkkaa ”ylimääräisestä” työstä. Komissio on perustellusti kieltäytynyt maksamasta tällaista ylimääräistä palkkaa. |
| --- | --- |

17.

Edunsaajaorganisaation ja sen henkilöstön omavastuullinen suhtautuminen suunniteltuun institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen vaikuttaa ratkaisevasti teknisen avun toimintaympäristöön ja niin ollen myös siihen, miten hallinnon kehittämissuunnitelman toteuttaminen onnistuu. Koska komissio on tietoinen tästä, se ottaa yleensä paikallisen edunsaajaorganisaation mukaan hankkeidensa suunnitteluvaiheeseen. Komissio ei kuitenkaan riittävällä tavalla analysoinut sitä riskiä, että edunsaajamaan hallitus ei täyttäisikään sitoumuksiaan. Vaikka edunsaajamaan hallitus tekee rahoittajan kanssa rahoitussopimuksen, ei ole itsestään selvää, että useimpiin hankesopimuksiin sisältyvät oletukset hallituksen sitoutumisesta uudistuksiin toteutuvat. Sopimuksen tekeminen ei myöskään tarkoita, että jokainen organisaation henkilöstöön tai hankkeen vaikutuspiiriin jollakin tavoin kuuluva kannattaa hanketta. Tästä on osoituksena useissa tapauksissa havaittu edunsaajaorganisaation henkilöstön välinpitämättömyys.

Laatikko 2Esimerkki paikallisen omavastuullisuuden puutteestaTerveydenhuoltoalan hanke – BeninHankkeen tavoitteena oli parantaa terveyspalvelujen laatua ja saatavuutta. Asiantuntijat joutuivat kuitenkin kohtaamaan lukuisia ongelmia, kuten terveydenhuoltoalan henkilöstöhallinnon toimimattomuuden, jolle olivat tyypillisiä henkilöstön jatkuva siirtäminen tehtävästä toiseen ja sattumanvaraiset nimitykset, jotka vähensivät henkilöstön motivaatiota. Ministeriö ei juuri osallistunut hankkeeseen, mistä aiheutui monia viiveitä (ministeriö ei esimerkiksi osoittanut paikallista henkilöstöä tekemään yhteistyötä hankkeen hallinnointiyksikön kanssa). Muu henkilöstö, jonka oli tarkoitus toimia hankeyhteyshenkilöinä ministeriön eri osastojen välillä, ei ollut motivoitunutta vaan halusi lisää palkkaa ”ylimääräisestä” työstä. Komissio on perustellusti kieltäytynyt maksamasta tällaista ylimääräistä palkkaa.

Toteutetaanko tekninen apu tehokkaasti?

| 18. | Arvioidakseen, toteutettiinko hankkeet tehokkaasti, tilintarkastustuomioistuin tutki, aloitettiinko hankkeet ajallaan ja toteutettiinko ne suunnitelmien mukaan. Lisäksi se selvitti, etenivätkö teknisen avun hankinta ja käynnistäminen ilman tarpeettomia viivästyksiä, oliko koordinointi muiden liitännäishankkeiden tai -toimien kanssa asianmukaista ja edistivätkö hankkeen täytäntöönpanojärjestelyt edunsaajaorganisaatioiden omavastuullisuutta. |
| --- | --- |

18.

Arvioidakseen, toteutettiinko hankkeet tehokkaasti, tilintarkastustuomioistuin tutki, aloitettiinko hankkeet ajallaan ja toteutettiinko ne suunnitelmien mukaan. Lisäksi se selvitti, etenivätkö teknisen avun hankinta ja käynnistäminen ilman tarpeettomia viivästyksiä, oliko koordinointi muiden liitännäishankkeiden tai -toimien kanssa asianmukaista ja edistivätkö hankkeen täytäntöönpanojärjestelyt edunsaajaorganisaatioiden omavastuullisuutta.

Hankesuunnitelmat ehtivät usein vanhentua pitkän valmisteluvaiheen vuoksi

| 19. | Tutkittujen hankkeiden valmisteluvaihe kesti yleensä yhdestä kahteen vuotta. Valmisteluvaiheeseen sisältyy joukko pakollisia toimenpiteitä, kuten yksi tai useampia konsulttien valmistelukäyntejä (hankkeiden valintaa ja suunnittelua varten), kaksi laatutukiryhmän (10) neuvonta- ja kommentointikierrosta komission keskusyksiköissä sekä rahoitusehdotuksen esittäminen asianomaiselle jäsenvaltioiden neuvoa-antavalle komitealle. |
| --- | --- |

19.

Tutkittujen hankkeiden valmisteluvaihe kesti yleensä yhdestä kahteen vuotta. Valmisteluvaiheeseen sisältyy joukko pakollisia toimenpiteitä, kuten yksi tai useampia konsulttien valmistelukäyntejä (hankkeiden valintaa ja suunnittelua varten), kaksi laatutukiryhmän (10) neuvonta- ja kommentointikierrosta komission keskusyksiköissä sekä rahoitusehdotuksen esittäminen asianomaiselle jäsenvaltioiden neuvoa-antavalle komitealle.

| 20. | Kun komissio on hyväksynyt ehdotuksen, käynnistetään hankintamenettely (ks. kohdat 22–26) sopimusten tekemiseksi asiantuntijoiden kanssa. Kun asiantuntijat sitten saapuvat paikalle käynnistämään hanketta – useimmiten ainakin kaksi tai kolme vuotta suunnitteluvaiheen alkamisen jälkeen – paikalliset olot ovat monesti muuttuneet: poliittinen tilanne tai muut olosuhteet ovat erilaiset (vaalien, uusien nimitysten tai uusien kansallisten politiikkojen vuoksi) taikka muut rahoittajat ovat käynnistäneet hankkeita. Niin ollen asiantuntijat huomaavat usein, etteivät hankkeen alkuperäiset oletukset enää pidä paikkaansa tai etteivät kaikki suunnitellut toimet ole enää aiheellisia. Tällöin asiantuntijan on ensin selvitettävä edunsaajan hallintovalmiuksien senhetkiset kehittämistarpeet ja tarkistettava hankesuunnitelmaa vastaavasti ennen kuin hän voi aloittaa varsinaisen tehtävänsä, hankkeen yksityiskohtaisen työsuunnitelman valmistelemisen. |
| --- | --- |

20.

Kun komissio on hyväksynyt ehdotuksen, käynnistetään hankintamenettely (ks. kohdat 22–26) sopimusten tekemiseksi asiantuntijoiden kanssa. Kun asiantuntijat sitten saapuvat paikalle käynnistämään hanketta – useimmiten ainakin kaksi tai kolme vuotta suunnitteluvaiheen alkamisen jälkeen – paikalliset olot ovat monesti muuttuneet: poliittinen tilanne tai muut olosuhteet ovat erilaiset (vaalien, uusien nimitysten tai uusien kansallisten politiikkojen vuoksi) taikka muut rahoittajat ovat käynnistäneet hankkeita. Niin ollen asiantuntijat huomaavat usein, etteivät hankkeen alkuperäiset oletukset enää pidä paikkaansa tai etteivät kaikki suunnitellut toimet ole enää aiheellisia. Tällöin asiantuntijan on ensin selvitettävä edunsaajan hallintovalmiuksien senhetkiset kehittämistarpeet ja tarkistettava hankesuunnitelmaa vastaavasti ennen kuin hän voi aloittaa varsinaisen tehtävänsä, hankkeen yksityiskohtaisen työsuunnitelman valmistelemisen.

| 21. | Hankesuunnitelmaa ei kuitenkaan yleensä tarkisteta hankkeen käynnistämisen yhteydessä, sillä rahoitussopimuksen muutosten hyväksyttäminen edellyttää hallinnollisia toimenpiteitä ja vie aikaa. Komissio käynnistää hankkeen tavallisesti sellaisena kuin se on suunniteltu ja odottaa väliarviointia (joka yleensä tehdään, kun hanketta on toteutettu noin kahden vuoden ajan) ennen kuin päättää muutoksista. Mahdollisten muutosten toteuttamiseen on siinä vaiheessa enää hyvin vähän aikaa ja hankkeen kokonaisvaikuttavuus vaarantuu.

  Laatikko 3Esimerkki hankesuunnitelman vanhentumisesta pitkän valmisteluvaiheen vuoksiTeknisen avun antamista Vietnamille koskeva EU:n ohjelma (ETV2)Hanketta valmisteltaessa tehtiin kaksi erillistä käyntiä paikalle, lokakuussa 2000 ja heinäkuussa 2002. Rahoitussopimus allekirjoitettiin huhtikuussa 2003, mutta eri tekijöistä johtuen teknisen avun sopimus tehtiin vasta elokuussa 2005. Hanke käynnistyi tammikuussa 2006, lähinnä sen tähden, että alkuperäinen tiiminvetäjä ei enää ollut käytettävissä, vaan hänen tilalleen oli osoitettava uusi henkilö. Tuolloin hankkeen suunnittelusta oli kulunut kolme ja puoli vuotta, ja Vietnamin nopean muutosvauhdin takia monet suunnitelluista toimista eivät enää olleet aiheellisia. Niin ollen asiantuntijoiden tärkeimpiin alkuvaiheen tehtäviin kuului hankkeen uudelleensuunnittelu, mistä seurasi, että hankkeen toteuttamiseen oli käytettävissä alle puolet siihen tarkoitetusta ajasta. |
| --- | --- |

21.

Hankesuunnitelmaa ei kuitenkaan yleensä tarkisteta hankkeen käynnistämisen yhteydessä, sillä rahoitussopimuksen muutosten hyväksyttäminen edellyttää hallinnollisia toimenpiteitä ja vie aikaa. Komissio käynnistää hankkeen tavallisesti sellaisena kuin se on suunniteltu ja odottaa väliarviointia (joka yleensä tehdään, kun hanketta on toteutettu noin kahden vuoden ajan) ennen kuin päättää muutoksista. Mahdollisten muutosten toteuttamiseen on siinä vaiheessa enää hyvin vähän aikaa ja hankkeen kokonaisvaikuttavuus vaarantuu.

Laatikko 3Esimerkki hankesuunnitelman vanhentumisesta pitkän valmisteluvaiheen vuoksiTeknisen avun antamista Vietnamille koskeva EU:n ohjelma (ETV2)Hanketta valmisteltaessa tehtiin kaksi erillistä käyntiä paikalle, lokakuussa 2000 ja heinäkuussa 2002. Rahoitussopimus allekirjoitettiin huhtikuussa 2003, mutta eri tekijöistä johtuen teknisen avun sopimus tehtiin vasta elokuussa 2005. Hanke käynnistyi tammikuussa 2006, lähinnä sen tähden, että alkuperäinen tiiminvetäjä ei enää ollut käytettävissä, vaan hänen tilalleen oli osoitettava uusi henkilö. Tuolloin hankkeen suunnittelusta oli kulunut kolme ja puoli vuotta, ja Vietnamin nopean muutosvauhdin takia monet suunnitelluista toimista eivät enää olleet aiheellisia. Niin ollen asiantuntijoiden tärkeimpiin alkuvaiheen tehtäviin kuului hankkeen uudelleensuunnittelu, mistä seurasi, että hankkeen toteuttamiseen oli käytettävissä alle puolet siihen tarkoitetusta ajasta.

Hankintamenettelyihin ja hankkeen käynnistysvaiheeseen liittyvät ongelmat lyhentävät toteutukseen käytettävissä olevaa aikaa

| 22. | Hankkeiden toteuttamiseen tarvittava tekninen apu hankitaan tavallisesti rajoitetun kansainvälisen tarjouskilpailun avulla (11). Tarjouskilpailuun kuluu kuudesta kahdeksaan kuukautta. Hankintamenettely alkaa yleensä vasta rahoitussopimuksen tekemisen jälkeen, joten asiantuntijat aloittavat työnsä aikaisintaan kymmenen kuukautta myöhemmin (kahdeksan kuukautta hankintamenettelyyn ja kaksi kuukautta asiantuntijoiden työn käynnistämiseen). Tämä ajanjakso otetaan huomioon, kun hankkeen virallinen toteutusvaihe määritetään rahoitussopimuksessa. |
| --- | --- |

22.

Hankkeiden toteuttamiseen tarvittava tekninen apu hankitaan tavallisesti rajoitetun kansainvälisen tarjouskilpailun avulla (11). Tarjouskilpailuun kuluu kuudesta kahdeksaan kuukautta. Hankintamenettely alkaa yleensä vasta rahoitussopimuksen tekemisen jälkeen, joten asiantuntijat aloittavat työnsä aikaisintaan kymmenen kuukautta myöhemmin (kahdeksan kuukautta hankintamenettelyyn ja kaksi kuukautta asiantuntijoiden työn käynnistämiseen). Tämä ajanjakso otetaan huomioon, kun hankkeen virallinen toteutusvaihe määritetään rahoitussopimuksessa.

| 23. | Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin 32:ta hanketta tarkastaessaan, että tarjouskilpailujen yhteydessä, tai hankkeita käynnistettäessä, oli ilmennyt lukuisia ongelmia, jotka viivästyttivät hankkeiden aloittamista ja lyhensivät toteuttamiseen käytettävissä olevaa aikaa. Tyypillisiä ongelmia ovat muun muassa seuraavat:






  a) | tarjouskilpailu epäonnistuu ja on aloitettava uudestaan, koska ehdot täyttäviä tarjouksia ei saatu riittävää määrää; |
| --- | --- | --- |

23.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin 32:ta hanketta tarkastaessaan, että tarjouskilpailujen yhteydessä, tai hankkeita käynnistettäessä, oli ilmennyt lukuisia ongelmia, jotka viivästyttivät hankkeiden aloittamista ja lyhensivät toteuttamiseen käytettävissä olevaa aikaa. Tyypillisiä ongelmia ovat muun muassa seuraavat:

a)

tarjouskilpailu epäonnistuu ja on aloitettava uudestaan, koska ehdot täyttäviä tarjouksia ei saatu riittävää määrää;

| b) | tarjousten arviointikomitean perustaminen viivästyy; |
| --- | --- |

b)

tarjousten arviointikomitean perustaminen viivästyy;

| c) | asiantuntijoiden saapuminen viivästyy; |
| --- | --- |

c)

asiantuntijoiden saapuminen viivästyy;

| d) | tarvittavat paikalliset yhteistyötahot nimitetään myöhäisessä vaiheessa; |
| --- | --- |

d)

tarvittavat paikalliset yhteistyötahot nimitetään myöhäisessä vaiheessa;

| e) | hankkeen taustarakenteiden (esimerkiksi toimistotilat, pankkitilit ja hanketta koskevat käsikirjat ja menettelyt) luomisessa ilmenee vaikeuksia; |
| --- | --- |

e)

hankkeen taustarakenteiden (esimerkiksi toimistotilat, pankkitilit ja hanketta koskevat käsikirjat ja menettelyt) luomisessa ilmenee vaikeuksia;

| f) | yleisen työsuunnitelman valmistelu osoittautuu oletettua hankalammaksi; |
| --- | --- |

f)

yleisen työsuunnitelman valmistelu osoittautuu oletettua hankalammaksi;

| g) | hankesuunnitelmaa on tarkistettava alkuvaiheessa. |
| --- | --- |

g)

hankesuunnitelmaa on tarkistettava alkuvaiheessa.

Yleisesti ottaen voidaan todeta, että lähes kaikissa tarkastetuissa hankkeissa varsinainen toteutusvaihe oli lyhentynyt tai todennäköisesti lyhentyy siinä määrin, ettei kaikkia suunniteltuja toimia voida toteuttaa eikä siis kaikkia odotettuja tuloksia saavuttaa.

| 24. | Hankkeen toteuttamiselle asetetun yleisen määräajan lisäksi on noudatettava sopimusten tekemisen määräaikaa (niin kutsuttu D + 3 -sääntö), joka otettiin käyttöön vuonna 2003 voimaan tulleissa varainhoitoasetuksissa (12). Niin ollen kaikki rahoituspäätöksen tekopäivän jälkeen (eli keskeistä teknisen avun sopimusta koskevan tarjouskilpailun tai käynnistysvaiheen aikana) ilmenevät viiveet tosiasiassa lyhentävät ajanjaksoa, jonka kuluessa muita toteuttamiseen liittyviä urakka-, toimitus- tai palveluhankintasopimuksia voidaan tehdä. Tämä on jo vaikuttanut tai todennäköisesti vaikuttaa useisiin hankkeisiin, jotka on suunniteltu säännön voimaantulon jälkeen. Yleiseen talousarvioon sovellettavaa varainhoitoasetusta muutettiin (13) ensimmäisestä päivästä toukokuuta 2007 siten, että D + 3 -sääntöä lievennettiin hieman: kyseinen kolmen vuoden jakso lasketaan alkavaksi rahoitussopimuksen tekopäivästä. Kaikki rahoitussopimuksen tekopäivän jälkeen aiheutuvat viiveet yhä kuitenkin lyhentävät toteutukseen ja sopimustentekoon käytettävissä olevaa aikaa. |
| --- | --- |

24.

Hankkeen toteuttamiselle asetetun yleisen määräajan lisäksi on noudatettava sopimusten tekemisen määräaikaa (niin kutsuttu D + 3 -sääntö), joka otettiin käyttöön vuonna 2003 voimaan tulleissa varainhoitoasetuksissa (12). Niin ollen kaikki rahoituspäätöksen tekopäivän jälkeen (eli keskeistä teknisen avun sopimusta koskevan tarjouskilpailun tai käynnistysvaiheen aikana) ilmenevät viiveet tosiasiassa lyhentävät ajanjaksoa, jonka kuluessa muita toteuttamiseen liittyviä urakka-, toimitus- tai palveluhankintasopimuksia voidaan tehdä. Tämä on jo vaikuttanut tai todennäköisesti vaikuttaa useisiin hankkeisiin, jotka on suunniteltu säännön voimaantulon jälkeen. Yleiseen talousarvioon sovellettavaa varainhoitoasetusta muutettiin (13) ensimmäisestä päivästä toukokuuta 2007 siten, että D + 3 -sääntöä lievennettiin hieman: kyseinen kolmen vuoden jakso lasketaan alkavaksi rahoitussopimuksen tekopäivästä. Kaikki rahoitussopimuksen tekopäivän jälkeen aiheutuvat viiveet yhä kuitenkin lyhentävät toteutukseen ja sopimustentekoon käytettävissä olevaa aikaa.

| 25. | On teknisesti mahdollista aloittaa hankintamenettely aikaisemmin – ennen rahoitussopimuksen tai jopa rahoituspäätöksen tekemistä – kunhan hankintaa koskevassa ilmoituksessa julkaistaan lykkäysehto (14). Tämä auttaisi lyhentämään rahoitussopimuksen tekemisen ja hankkeen aloittamisen välissä tavallisesti kuluvaa aikaa. Tällaisen lausekkeen käytöstä on ainakin AKT-maiden osalta määrätty AKT-EY-kumppanuussopimuksen liitteessä, ”jotta varmistetaan hankkeiden nopea käynnistyminen” (23 päivänä kesäkuuta 2000 tehty Cotonoun sopimus) (15). |
| --- | --- |

25.

On teknisesti mahdollista aloittaa hankintamenettely aikaisemmin – ennen rahoitussopimuksen tai jopa rahoituspäätöksen tekemistä – kunhan hankintaa koskevassa ilmoituksessa julkaistaan lykkäysehto (14). Tämä auttaisi lyhentämään rahoitussopimuksen tekemisen ja hankkeen aloittamisen välissä tavallisesti kuluvaa aikaa. Tällaisen lausekkeen käytöstä on ainakin AKT-maiden osalta määrätty AKT-EY-kumppanuussopimuksen liitteessä, ”jotta varmistetaan hankkeiden nopea käynnistyminen” (23 päivänä kesäkuuta 2000 tehty Cotonoun sopimus) (15).

| 26. | Komission sisäisten hankintaohjeiden mukaan tätä mahdollisuutta pitäisi käyttää vain poikkeustapauksissa (ohjeissa ei kerrota, mitä poikkeustapauksilla tarkoitetaan). Komissio katsoo, että tarjouskilpailuja jouduttaisiin ehkä peruuttamaan ja että mahdollisten palveluntarjoajien mielenkiinto komission tulevaisuudessa rahoittamiin hankkeisiin saattaa laimentua, jos peruutuksia tapahtuu liian usein. Tästä syystä lykkäysehtoa käytetään harvoin. Käytännössä on kuitenkin olemassa vain vähäinen vaara, että hanke peruutettaisiin kokonaan sen jälkeen, kun valmistelu on saatu päätökseen ja rahoituspäätös tehty. Komission olisi selvitettävä ohjeissaan, missä olosuhteissa ja millaisin edellytyksin lykkäysehtoa voidaan käyttää.

  Laatikko 4Esimerkki hankkeesta, jossa toteutukseen käytettävissä oleva aika lyheni viivästysten vuoksiTerveydenhuollon henkilöstöresurssien kehittäminen – UgandaTeknisen avun sopimus allekirjoitettiin syyskuussa 2003 noin 18 kuukautta rahoitussopimuksen tekemisestä, ja ensimmäiset asiantuntijat saapuivat paikalle kaksi kuukautta myöhemmin. Tarjouskilpailu venyi monen eri tekijän yhteisvaikutuksesta, kuten sen vuoksi, että terveydenhuollon oppilaitokset siirrettiin terveysministeriöltä opetusministeriön vastuulle. Lisäksi komission lähetystössä tapahtui tuolloin sisäisiä muutoksia: henkilöstöä lähti, lähetystöille hajautettiin uusia valtuuksia ja vastuualueet muuttuivat. Vaikka rahoitussopimuksen toteuttamiseen oli annettu aikaa viisi ja teknisen avun sopimuksen toteuttamiseen neljä vuotta, hanketta käynnistettäessä ilmennyt 20 kuukauden viivästys lyhensi toteuttamiseen käytettävissä olevan ajan vain kolmeen vuoteen ja kolmeen kuukauteen. |
| --- | --- |

26.

Komission sisäisten hankintaohjeiden mukaan tätä mahdollisuutta pitäisi käyttää vain poikkeustapauksissa (ohjeissa ei kerrota, mitä poikkeustapauksilla tarkoitetaan). Komissio katsoo, että tarjouskilpailuja jouduttaisiin ehkä peruuttamaan ja että mahdollisten palveluntarjoajien mielenkiinto komission tulevaisuudessa rahoittamiin hankkeisiin saattaa laimentua, jos peruutuksia tapahtuu liian usein. Tästä syystä lykkäysehtoa käytetään harvoin. Käytännössä on kuitenkin olemassa vain vähäinen vaara, että hanke peruutettaisiin kokonaan sen jälkeen, kun valmistelu on saatu päätökseen ja rahoituspäätös tehty. Komission olisi selvitettävä ohjeissaan, missä olosuhteissa ja millaisin edellytyksin lykkäysehtoa voidaan käyttää.

Laatikko 4Esimerkki hankkeesta, jossa toteutukseen käytettävissä oleva aika lyheni viivästysten vuoksiTerveydenhuollon henkilöstöresurssien kehittäminen – UgandaTeknisen avun sopimus allekirjoitettiin syyskuussa 2003 noin 18 kuukautta rahoitussopimuksen tekemisestä, ja ensimmäiset asiantuntijat saapuivat paikalle kaksi kuukautta myöhemmin. Tarjouskilpailu venyi monen eri tekijän yhteisvaikutuksesta, kuten sen vuoksi, että terveydenhuollon oppilaitokset siirrettiin terveysministeriöltä opetusministeriön vastuulle. Lisäksi komission lähetystössä tapahtui tuolloin sisäisiä muutoksia: henkilöstöä lähti, lähetystöille hajautettiin uusia valtuuksia ja vastuualueet muuttuivat. Vaikka rahoitussopimuksen toteuttamiseen oli annettu aikaa viisi ja teknisen avun sopimuksen toteuttamiseen neljä vuotta, hanketta käynnistettäessä ilmennyt 20 kuukauden viivästys lyhensi toteuttamiseen käytettävissä olevan ajan vain kolmeen vuoteen ja kolmeen kuukauteen.

Asiantuntijat vaihtuivat usein sopimuksen tekemisen jälkeen

| 27. | Tarkastetuista sopimuksista kolmasosa oli sellaisia, joiden osalta konsulttiyritys ilmoitti komissiolle melkein heti asiantuntijoita koskevan sopimuksen saatuaan, etteivät keskeiset asiantuntijat enää olleet käytettävissä. Joissakin tapauksissa syynä oli se, että tarjousten arvioiminen ja teknisen avun sopimuksen tekeminen tapahtuivat niin myöhään, ettei asiantuntijoiden käytettävissä oloa koskeva sitoumus ollut enää voimassa (16). Toisinaan asiantuntijat eivät olleet käytettävissä, vaikka sitoumus oli vielä voimassa, minkä ilmoitettiin yleisimmin johtuvan terveydellisistä syistä. On olemassa vaara, että saadakseen sopimuksen yritykset tarkoituksellisesti tarjoavat asiantuntijoita, joilla on hyvä työkokemus, vaikka tietävät, etteivät nämä ole käytettävissä. Korvaavien asiantuntijoiden etsiminen viivyttää joka tapauksessa hankkeen käynnistämistä.

  Laatikko 5Esimerkki asiantuntijan vaihtumisesta sopimuksen tekemisen jälkeenUsean organisaation muodostama konsortio sai teknisen avun sopimuksen tehokkaasti järjestetyn tarjouskilpailun jälkeen. Valinta perustui lähinnä konsortion ehdottaman tiiminvetäjän osaamiseen. Tiiminvetäjä ei kuitenkaan ottanut vastaan kyseistä tehtävää vaan hänen osallistumisensa peruttiin pian sopimuksen tekemisen jälkeen, koska kävi ilmi, että hän oli altis sairastumaan tautiin, jota ilmenee asianomaisessa maassa. Tämän seikan olisi pitänyt olla tiedossa jo aiemmin. Uusi tiiminvetäjä saapui paikalle lähes kolme kuukautta myöhemmin. |
| --- | --- |

27.

Tarkastetuista sopimuksista kolmasosa oli sellaisia, joiden osalta konsulttiyritys ilmoitti komissiolle melkein heti asiantuntijoita koskevan sopimuksen saatuaan, etteivät keskeiset asiantuntijat enää olleet käytettävissä. Joissakin tapauksissa syynä oli se, että tarjousten arvioiminen ja teknisen avun sopimuksen tekeminen tapahtuivat niin myöhään, ettei asiantuntijoiden käytettävissä oloa koskeva sitoumus ollut enää voimassa (16). Toisinaan asiantuntijat eivät olleet käytettävissä, vaikka sitoumus oli vielä voimassa, minkä ilmoitettiin yleisimmin johtuvan terveydellisistä syistä. On olemassa vaara, että saadakseen sopimuksen yritykset tarkoituksellisesti tarjoavat asiantuntijoita, joilla on hyvä työkokemus, vaikka tietävät, etteivät nämä ole käytettävissä. Korvaavien asiantuntijoiden etsiminen viivyttää joka tapauksessa hankkeen käynnistämistä.

Laatikko 5Esimerkki asiantuntijan vaihtumisesta sopimuksen tekemisen jälkeenUsean organisaation muodostama konsortio sai teknisen avun sopimuksen tehokkaasti järjestetyn tarjouskilpailun jälkeen. Valinta perustui lähinnä konsortion ehdottaman tiiminvetäjän osaamiseen. Tiiminvetäjä ei kuitenkaan ottanut vastaan kyseistä tehtävää vaan hänen osallistumisensa peruttiin pian sopimuksen tekemisen jälkeen, koska kävi ilmi, että hän oli altis sairastumaan tautiin, jota ilmenee asianomaisessa maassa. Tämän seikan olisi pitänyt olla tiedossa jo aiemmin. Uusi tiiminvetäjä saapui paikalle lähes kolme kuukautta myöhemmin.

Valintakriteerit eivät sovellu käytettäväksi teknisen avun yhteydessä

| 28. | Toistuvasti käy niin, että keskeiset asiantuntijat vetäytyvät hankkeista, mikä herättää kysymyksen teknisen avun tarjousten arviointikriteerien tosiasiallisesta soveltuvuudesta (17). Tärkein yksittäinen kriteeri, jota käytetään palveluhankintasopimuksia koskevien tarjousten teknisessä arvioinnissa, on hankkeeseen pitkäaikaisesti ehdotettujen asiantuntijoiden, ja etenkin tiiminvetäjän, työkokemus. Asiantuntijoita haastatellaan harvoin. Huomioon ei oteta muita mahdollisia tekniseen laatuun vaikuttavia seikkoja, kuten yrityksen yleisiä valmiuksia ja/tai komission aiemmin rahoittamien sopimusten yhteydessä saatuja käytännön kokemuksia yrityksestä tai ehdotetuista asiantuntijoista. |
| --- | --- |

28.

Toistuvasti käy niin, että keskeiset asiantuntijat vetäytyvät hankkeista, mikä herättää kysymyksen teknisen avun tarjousten arviointikriteerien tosiasiallisesta soveltuvuudesta (17). Tärkein yksittäinen kriteeri, jota käytetään palveluhankintasopimuksia koskevien tarjousten teknisessä arvioinnissa, on hankkeeseen pitkäaikaisesti ehdotettujen asiantuntijoiden, ja etenkin tiiminvetäjän, työkokemus. Asiantuntijoita haastatellaan harvoin. Huomioon ei oteta muita mahdollisia tekniseen laatuun vaikuttavia seikkoja, kuten yrityksen yleisiä valmiuksia ja/tai komission aiemmin rahoittamien sopimusten yhteydessä saatuja käytännön kokemuksia yrityksestä tai ehdotetuista asiantuntijoista.

Rajalliset hankintamenettelyjen valintamahdollisuudet

| 29. | Palkattaessa asiantuntijoita toteuttamaan hallinnon kehittämishankkeita menettelyjen valintamahdollisuudet ovat rajalliset. Asiantuntijoita voidaan periaatteessa palkata kahdella tapaa: puitesopimusjärjestelmän avulla (18) tai käynnistämällä palveluja koskeva rajoitettu kansainvälinen tarjouskilpailu (ks. kohta 22). |
| --- | --- |

29.

Palkattaessa asiantuntijoita toteuttamaan hallinnon kehittämishankkeita menettelyjen valintamahdollisuudet ovat rajalliset. Asiantuntijoita voidaan periaatteessa palkata kahdella tapaa: puitesopimusjärjestelmän avulla (18) tai käynnistämällä palveluja koskeva rajoitettu kansainvälinen tarjouskilpailu (ks. kohta 22).

| 30. | Kummassakin tapauksessa asiantuntijoiden palkkaamista koskeva sopimus tehdään konsulttiyrityksen kanssa. Tietyillä aloilla, kuten julkistaloudessa tai -hallinnossa, pätevimmät asiantuntijat voivat kuitenkin löytyä muunlaisista organisaatioista, muun muassa jäsenvaltioiden valtionhallinnosta. Esimerkiksi julkistalouden asiantuntijoita työskentelee valtionkonttoreissa, valtiovarainministeriöissä ja keskuspankeissa. Tällöin hanketta voitaisiin verrata jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa toteutettavaan kumppanuustoimintaan. Tapauksissa, joissa tarvitaan hyvin täsmällistä paikallista asiantuntemusta, kumpikaan menettely ei käytännössä edistä tarvittavan asiantuntemuksen hakemista paikallisilta tai alueellisilta markkinoilta. |
| --- | --- |

30.

Kummassakin tapauksessa asiantuntijoiden palkkaamista koskeva sopimus tehdään konsulttiyrityksen kanssa. Tietyillä aloilla, kuten julkistaloudessa tai -hallinnossa, pätevimmät asiantuntijat voivat kuitenkin löytyä muunlaisista organisaatioista, muun muassa jäsenvaltioiden valtionhallinnosta. Esimerkiksi julkistalouden asiantuntijoita työskentelee valtionkonttoreissa, valtiovarainministeriöissä ja keskuspankeissa. Tällöin hanketta voitaisiin verrata jäsenyyttä hakeneiden maiden kanssa toteutettavaan kumppanuustoimintaan. Tapauksissa, joissa tarvitaan hyvin täsmällistä paikallista asiantuntemusta, kumpikaan menettely ei käytännössä edistä tarvittavan asiantuntemuksen hakemista paikallisilta tai alueellisilta markkinoilta.

Teknisen avun tehoton hyödyntäminen

| 31. | Kansainvälisiä asiantuntijoita ei aina hyödynnetty tehokkaasti heille osoitettujen roolien vuoksi. Vaikka asiantuntijat valitaan pääasiassa oman alansa asiantuntemuksen perusteella, komissio olettaa heidän osallistuvan myös hankkeen hallinnointiin ja varainkäytön valvontaan. Voimassa olevan varainhoitoasetuksen mukaan kansainvälistä teknistä apua antavan tiimin vetäjä ei enää kuulu hankkeen johtajistoon eikä hänellä ole valtuuksia toimia toisena allekirjoittajana, toisin kuin edellisen varainhoitoasetuksen aikana. Käytännössä tiiminvetäjä kuitenkin tarkistaa ja myös valmistelee hankkeen työsuunnitelmat ja talousarviot, raportit, tarjouskilpailuihin liittyvät asiakirjat, sopimusluonnokset sekä hankkeen pankkitilejä koskevat maksuehdotukset. Joissakin tapauksissa hallinnolliset tehtävät veivät kohtuuttomasti asiantuntijoiden aikaa, jota silloin oli vastaavasti vähemmän käytettävissä varsinaiseen hallinnon kehittämiseen. Tämä johtaa myös epäselvyyteen siitä, missä määrin asiantuntija on tilintekovelvollinen edunsaajaorganisaatiolle tai komission lähetystölle, mikä puolestaan monimutkaistaa hänen tehtäväänsä ja saattaa vaarantaa asiantuntijan ja paikallisten yhteistyötahojen välisen luottamuksen. |
| --- | --- |

31.

Kansainvälisiä asiantuntijoita ei aina hyödynnetty tehokkaasti heille osoitettujen roolien vuoksi. Vaikka asiantuntijat valitaan pääasiassa oman alansa asiantuntemuksen perusteella, komissio olettaa heidän osallistuvan myös hankkeen hallinnointiin ja varainkäytön valvontaan. Voimassa olevan varainhoitoasetuksen mukaan kansainvälistä teknistä apua antavan tiimin vetäjä ei enää kuulu hankkeen johtajistoon eikä hänellä ole valtuuksia toimia toisena allekirjoittajana, toisin kuin edellisen varainhoitoasetuksen aikana. Käytännössä tiiminvetäjä kuitenkin tarkistaa ja myös valmistelee hankkeen työsuunnitelmat ja talousarviot, raportit, tarjouskilpailuihin liittyvät asiakirjat, sopimusluonnokset sekä hankkeen pankkitilejä koskevat maksuehdotukset. Joissakin tapauksissa hallinnolliset tehtävät veivät kohtuuttomasti asiantuntijoiden aikaa, jota silloin oli vastaavasti vähemmän käytettävissä varsinaiseen hallinnon kehittämiseen. Tämä johtaa myös epäselvyyteen siitä, missä määrin asiantuntija on tilintekovelvollinen edunsaajaorganisaatiolle tai komission lähetystölle, mikä puolestaan monimutkaistaa hänen tehtäväänsä ja saattaa vaarantaa asiantuntijan ja paikallisten yhteistyötahojen välisen luottamuksen.

Rahoittajien koordinointi vaihtelee maittain

| 32. | Hallinnon kehittämisohjelmien koordinointi on hyvin eri tasolla eri maissa. Koordinointi vaihtelee vähäisestä tietojenvaihdosta yksityiskohtaisiin järjestelyihin, joissa kaikki aktiiviset osapuolet kokoontuvat ala- ja/tai aihealuekohtaisiin työryhmiin ja koordinointi on runsasta. Rahoittajista komissio osallistuu tavallisesti hyvin aktiivisesti koordinointiin. Yleistä talousarviotukea koskevien ohjelmien ja alakohtaisten tukiohjelmien yhteydessä koordinointi oli järjestetty paremmin ja se oli tiiviimpää. Tosin siinäkin tapauksessa tekninen apu annettiin usein erillisten hankkeiden muodossa ja kukin rahoittaja sovelsi omia menettelyjään. |
| --- | --- |

32.

Hallinnon kehittämisohjelmien koordinointi on hyvin eri tasolla eri maissa. Koordinointi vaihtelee vähäisestä tietojenvaihdosta yksityiskohtaisiin järjestelyihin, joissa kaikki aktiiviset osapuolet kokoontuvat ala- ja/tai aihealuekohtaisiin työryhmiin ja koordinointi on runsasta. Rahoittajista komissio osallistuu tavallisesti hyvin aktiivisesti koordinointiin. Yleistä talousarviotukea koskevien ohjelmien ja alakohtaisten tukiohjelmien yhteydessä koordinointi oli järjestetty paremmin ja se oli tiiviimpää. Tosin siinäkin tapauksessa tekninen apu annettiin usein erillisten hankkeiden muodossa ja kukin rahoittaja sovelsi omia menettelyjään.

Täytäntöönpanojärjestelyt eivät toistaiseksi edistä paikallista omavastuullisuutta

| 33. | Useimpiin maihin perustetaan edelleen hankkeiden ajaksi tilapäisiä rakenteita, täytäntöönpanoyksiköitä (tai tukiyksiköitä), olemassa olevan kansallisen hallinnon rinnalle, ja toisaalta näitä rakenteita on monesti jo integroituna edunsaajamaan tavanomaisiin hallintorakenteisiin. Missään kyseisistä maista komission rahoittamaa teknistä apua koskevia hankintoja ja maksuja ei hallinnoitu kansallisin järjestelmin ja menettelyin, joita komissio ei pitänyt luotettavina eikä avoimina. Monet asianomaisista maista (Benin, Marokko, Sierra Leone, Tšad, Uganda ja Vietnam) saavat kuitenkin komissiolta talousarviotukea, jonka käyttöön jo määritelmällisesti sovelletaan kansallisia varainhoitomenettelyjä. Tämä on osoitus siitä, kuinka epäjohdonmukaisesti komissio eri tukivälineidensä yhteydessä suhtautuu edunsaajamaiden julkistalouden hallinnon ja hankintamenettelyjen hyödyntämiseen. |
| --- | --- |

33.

Useimpiin maihin perustetaan edelleen hankkeiden ajaksi tilapäisiä rakenteita, täytäntöönpanoyksiköitä (tai tukiyksiköitä), olemassa olevan kansallisen hallinnon rinnalle, ja toisaalta näitä rakenteita on monesti jo integroituna edunsaajamaan tavanomaisiin hallintorakenteisiin. Missään kyseisistä maista komission rahoittamaa teknistä apua koskevia hankintoja ja maksuja ei hallinnoitu kansallisin järjestelmin ja menettelyin, joita komissio ei pitänyt luotettavina eikä avoimina. Monet asianomaisista maista (Benin, Marokko, Sierra Leone, Tšad, Uganda ja Vietnam) saavat kuitenkin komissiolta talousarviotukea, jonka käyttöön jo määritelmällisesti sovelletaan kansallisia varainhoitomenettelyjä. Tämä on osoitus siitä, kuinka epäjohdonmukaisesti komissio eri tukivälineidensä yhteydessä suhtautuu edunsaajamaiden julkistalouden hallinnon ja hankintamenettelyjen hyödyntämiseen.

| 34. | Pariisin julistuksessa (ks. kohta 5) rahoittajat sitoutuivat monin tavoin mukauttamaan tukensa kumppanimaiden kehittämisstrategiaan, instituutioihin ja menettelyihin. Monet sitoumuksista liittyvät suoraan hallinnon kehittämiseen. Tältä osin Euroopan unioni asetti kolmella osa-alueella vielä tiukemmat tavoitteet: kaikki hallinnon kehittämistä koskeva apu toimitetaan koordinoitujen ohjelmien avulla ja käyttämällä enemmän järjestelyjä, joihin osallistuu useita rahoittajia; 50 prosenttia hallitusten välisestä avusta ohjataan maakohtaisten järjestelmien kautta; vältetään uusien täytäntöönpanoyksiköiden perustamista. Useimpien nykyisten hallinnon kehittämishankkeiden rakenne huomioon ottaen komission on vaikea täyttää Pariisin julistuksen mukaiset sitoumuksensa. |
| --- | --- |

34.

Pariisin julistuksessa (ks. kohta 5) rahoittajat sitoutuivat monin tavoin mukauttamaan tukensa kumppanimaiden kehittämisstrategiaan, instituutioihin ja menettelyihin. Monet sitoumuksista liittyvät suoraan hallinnon kehittämiseen. Tältä osin Euroopan unioni asetti kolmella osa-alueella vielä tiukemmat tavoitteet: kaikki hallinnon kehittämistä koskeva apu toimitetaan koordinoitujen ohjelmien avulla ja käyttämällä enemmän järjestelyjä, joihin osallistuu useita rahoittajia; 50 prosenttia hallitusten välisestä avusta ohjataan maakohtaisten järjestelmien kautta; vältetään uusien täytäntöönpanoyksiköiden perustamista. Useimpien nykyisten hallinnon kehittämishankkeiden rakenne huomioon ottaen komission on vaikea täyttää Pariisin julistuksen mukaiset sitoumuksensa.

Toteutetaanko teknisen avun toimien ja tuloksellisuuden osalta riittävästi seurantaa ja arvioidaanko niitä asianmukaisesti?

| 35. | Asiantuntijoiden raporttien laatu ja ajoitus olivat yleensä tyydyttäviä, ja komission lähetystöjen henkilöstö toteuttaa useimmiten hankkeiden osalta aktiivista seurantaa. Lisäksi käytössä on kaksi pääasiallista hankkeiden ulkoista seuranta- ja arviointijärjestelmää:






  a) | tuloshakuinen seurantajärjestelmä (Results-Oriented Monitoring system, ROM), jota konsultit toteuttavat komission toimeksiannosta; |
| --- | --- | --- |

35.

Asiantuntijoiden raporttien laatu ja ajoitus olivat yleensä tyydyttäviä, ja komission lähetystöjen henkilöstö toteuttaa useimmiten hankkeiden osalta aktiivista seurantaa. Lisäksi käytössä on kaksi pääasiallista hankkeiden ulkoista seuranta- ja arviointijärjestelmää:

a)

tuloshakuinen seurantajärjestelmä (Results-Oriented Monitoring system, ROM), jota konsultit toteuttavat komission toimeksiannosta;

| b) | hankkeiden väliarvioinnit, joista määrätään rahoitussopimuksessa ja jotka komission ja kumppanimaan valitsema ja/tai hyväksymä konsultti laatii. |
| --- | --- |

b)

hankkeiden väliarvioinnit, joista määrätään rahoitussopimuksessa ja jotka komission ja kumppanimaan valitsema ja/tai hyväksymä konsultti laatii.

| 36. | Kumpaakin järjestelmää käytetään säännöllisesti. Tuloshakuisesta seurannasta huolehtivat konsultit tekivät joissakin tapauksissa tarkastuskäyntinsä pian toimien aloittamisen jälkeen, jolloin oli mahdollista arvioida ainoastaan hankesuunnitelma, mutta ei toteutuksen tehokkuutta tai vaikuttavuutta eikä tuloksia. |
| --- | --- |

36.

Kumpaakin järjestelmää käytetään säännöllisesti. Tuloshakuisesta seurannasta huolehtivat konsultit tekivät joissakin tapauksissa tarkastuskäyntinsä pian toimien aloittamisen jälkeen, jolloin oli mahdollista arvioida ainoastaan hankesuunnitelma, mutta ei toteutuksen tehokkuutta tai vaikuttavuutta eikä tuloksia.

| 37. | Tuloshakuinen seurantajärjestelmä on käytäntönä hyvä, etenkin kun siihen kuuluu säännöllisiä käyntejä paikalle hankkeen toteuttamisen aikana. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että monesti hankkeiden pisteyttäminen oli epärealistista tai epäasianmukaista taikka peräkkäisillä tuloshakuiseen seurantaan liittyvillä käynneillä sama hanke oli pisteytetty epäjohdonmukaisesti. Tähän saattaa vaikuttaa se, että käynnit ovat väistämättä hyvin lyhyitä (koska hankkeita on paljon), ja se, että seurantahenkilöstö vaihtuu usein. |
| --- | --- |

37.

Tuloshakuinen seurantajärjestelmä on käytäntönä hyvä, etenkin kun siihen kuuluu säännöllisiä käyntejä paikalle hankkeen toteuttamisen aikana. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että monesti hankkeiden pisteyttäminen oli epärealistista tai epäasianmukaista taikka peräkkäisillä tuloshakuiseen seurantaan liittyvillä käynneillä sama hanke oli pisteytetty epäjohdonmukaisesti. Tähän saattaa vaikuttaa se, että käynnit ovat väistämättä hyvin lyhyitä (koska hankkeita on paljon), ja se, että seurantahenkilöstö vaihtuu usein.

| 38. | Useimpien hankkeiden osalta tehdään väliarviointeja, ja yleensä niitä pidetään hyvin hyödyllisinä, sillä niiden avulla hankkeesta saadaan puolueeton ulkopuolinen näkemys. Komission lähetystöt käyttävät usein väliarvioihin liittyviä suosituksia päättäessään hankkeiden muuttamisesta, uudelleenkohdentamisesta tai laajentamisesta. Toteutukseen käytettävissä oleva aika on kuitenkin viime aikoina lyhentynyt, joten on yhä vaikeampaa ajoittaa väliarviointi siten, että toisaalta hanke on ehtinyt edetä riittävästi ja toisaalta suositusten toteuttamiseen ja niistä hyötymiseen on riittävästi aikaa. |
| --- | --- |

38.

Useimpien hankkeiden osalta tehdään väliarviointeja, ja yleensä niitä pidetään hyvin hyödyllisinä, sillä niiden avulla hankkeesta saadaan puolueeton ulkopuolinen näkemys. Komission lähetystöt käyttävät usein väliarvioihin liittyviä suosituksia päättäessään hankkeiden muuttamisesta, uudelleenkohdentamisesta tai laajentamisesta. Toteutukseen käytettävissä oleva aika on kuitenkin viime aikoina lyhentynyt, joten on yhä vaikeampaa ajoittaa väliarviointi siten, että toisaalta hanke on ehtinyt edetä riittävästi ja toisaalta suositusten toteuttamiseen ja niistä hyötymiseen on riittävästi aikaa.

| 39. | Yritysten tai asiantuntijoiden antaman teknisen avun tuloksellisuutta ei kuitenkaan arvioida systemaattisesti. Komission lähetystöt, paikalliset edunsaajat tai (EKR:jen tapauksessa) paikalliset hankintaviranomaiset tekevät arviointeja vain tapauskohtaisesti ja epävirallisesti. Komissiolla ei myöskään ole järjestelmää, jolla edes näin saadut vähäiset tiedot jaettaisiin. Teknistä apua varten ei ole olemassa riittävää hallintotietojärjestelmää, minkä vuoksi arvokkaita kokemuksia, joita on aiemmin saatu tietyistä yrityksistä tai asiantuntijoista, ei voida käyttää hyväksi, kun tehdään uusia teknisen avun hankintapäätöksiä. |
| --- | --- |

39.

Yritysten tai asiantuntijoiden antaman teknisen avun tuloksellisuutta ei kuitenkaan arvioida systemaattisesti. Komission lähetystöt, paikalliset edunsaajat tai (EKR:jen tapauksessa) paikalliset hankintaviranomaiset tekevät arviointeja vain tapauskohtaisesti ja epävirallisesti. Komissiolla ei myöskään ole järjestelmää, jolla edes näin saadut vähäiset tiedot jaettaisiin. Teknistä apua varten ei ole olemassa riittävää hallintotietojärjestelmää, minkä vuoksi arvokkaita kokemuksia, joita on aiemmin saatu tietyistä yrityksistä tai asiantuntijoista, ei voida käyttää hyväksi, kun tehdään uusia teknisen avun hankintapäätöksiä.

Onko tekninen apu vaikuttava keino kehittää hallintoa?

Teknisen avun vaikutus on tyydyttävä, vaikka hankkeiden onnistumista ei voida taata

| 40. | Tarkastetuissa 32 hankkeessa saavutetut tai todennäköiset tulokset vaihtelevat yleisesti ottaen suuresti (ks. liite II). Kymmenessä hankkeessa toteutus oli niin varhaisessa vaiheessa, että todennäköisiä tuloksia ei ollut mielekästä arvioida. Muista tarkastetuista hankkeista:






  — | kolmasosassa on onnistuttu tai todennäköisesti onnistutaan saavuttamaan asetetut tavoitteet (ks. laatikko 6), |
| --- | --- | --- |

40.

Tarkastetuissa 32 hankkeessa saavutetut tai todennäköiset tulokset vaihtelevat yleisesti ottaen suuresti (ks. liite II). Kymmenessä hankkeessa toteutus oli niin varhaisessa vaiheessa, että todennäköisiä tuloksia ei ollut mielekästä arvioida. Muista tarkastetuista hankkeista:

—

kolmasosassa on onnistuttu tai todennäköisesti onnistutaan saavuttamaan asetetut tavoitteet (ks. laatikko 6),

| — | kolmasosassa on ilmennyt ongelmia, ja tavoitteista on saavutettu tai todennäköisesti saavutetaan vain osa (ks. laatikko 7), |
| --- | --- |

—

kolmasosassa on ilmennyt ongelmia, ja tavoitteista on saavutettu tai todennäköisesti saavutetaan vain osa (ks. laatikko 7),

| — | kolmasosassa on ilmennyt suuria ongelmia, ja asetetuista tavoitteista on saavutettu tai todennäköisesti saavutetaan vain hyvin pieni osa (ks. laatikko 8). |
| --- | --- |

—

kolmasosassa on ilmennyt suuria ongelmia, ja asetetuista tavoitteista on saavutettu tai todennäköisesti saavutetaan vain hyvin pieni osa (ks. laatikko 8).

Laatikko 6Esimerkki onnistuneesta hankkeestaTuki hallinnon hajauttamiselle BeninissäHankkeen tavoitteena oli kehittää kunnallishallintoa parempien julkisten palvelujen tarjoamiseksi väestölle.Hankkeessa sovellettiin uudenlaista lähestymistapaa, jossa yksi kansainvälinen asiantuntija johti ja koordinoi toimia keskustasolla sekä työskenteli yhdessä lukuisista paikallisista asiantuntijoista muodostetun tiimin kanssa. Heillä oli alan paikallinen asiantuntemus ja he antoivat hankkeelle tarvittavan paikallistuen. Tätä varten kansainvälisen asiantuntijan oli aluksi koulutettava paikallisia tiimejä, jotta kaikki soveltaisivat samaa lähestymistapaa ja jotta voitiin kehittää vakioituja välineitä. Hankesuunnitelmassa oli asetettu selkeät tavoitteet ja tulosindikaattorit, joita tosin ei aluksi ollut kvantifioitu. Kansainvälinen asiantuntija aloitti työnsä puolen vuoden kuluttua rahoitussopimuksen tekemisestä. Hankkeen alussa asiantuntija tarkisti loogisen viitekehyksen yksityiskohtia ja perusti tietokannan seurantaa ja arviointia varten. Hanke on saavuttanut suuren osa tavoitteistaan, vaikka olosuhteet ovat olleet vaikeat sen vuoksi, ettei hallinnon hajauttaminen ole saanut selkeää poliittista kannatusta. Komissio suunnittelee alan valmiuksien kehittämistä pitkällä aikavälillä ja on valmistellut hankkeeseen toisen vaiheen tukeakseen kunnallishallinnon kehittämissuunnitelmien toteuttamista ja lisätäkseen valvontaorganisaatioiden valmiuksia.

| 41. | Koska tekninen apu on keskeinen hallinnon kehittämishankkeissa käytettävä väline, on selvää, että sen laatu vaikuttaa hankkeen tuloksiin merkittävästi. Edunsaajaorganisaatiot ja komission lähetystöt pitivät tavallisesti asiantuntijoiden suorituksia tyydyttävinä. Noin puolessa tarkastetuista hankkeista asiantuntijoita on vaihtunut – tavallisesti syynä ovat olleet henkilökohtaiset näkemyserot, mutta toisinaan epätyydyttävä suoritus. Vain harvoissa tapauksissa koko asiantuntijatiimin suoritus on ollut epätyydyttävä ja tiimi on täytynyt vaihtaa. Teknisen avun hyvä laatu ei kuitenkaan välttämättä takaa hankkeen onnistumista, vaan muutkin tekijät vaikuttavat ratkaisevasti lopputulokseen. |
| --- | --- |

41.

Koska tekninen apu on keskeinen hallinnon kehittämishankkeissa käytettävä väline, on selvää, että sen laatu vaikuttaa hankkeen tuloksiin merkittävästi. Edunsaajaorganisaatiot ja komission lähetystöt pitivät tavallisesti asiantuntijoiden suorituksia tyydyttävinä. Noin puolessa tarkastetuista hankkeista asiantuntijoita on vaihtunut – tavallisesti syynä ovat olleet henkilökohtaiset näkemyserot, mutta toisinaan epätyydyttävä suoritus. Vain harvoissa tapauksissa koko asiantuntijatiimin suoritus on ollut epätyydyttävä ja tiimi on täytynyt vaihtaa. Teknisen avun hyvä laatu ei kuitenkaan välttämättä takaa hankkeen onnistumista, vaan muutkin tekijät vaikuttavat ratkaisevasti lopputulokseen.

| 42. | Ylivoimaisesti suurimmassa osassa hankkeista merkittävin tekijä, joka on haitannut tulosten saavuttamista rahoitussopimuksen mukaisessa ajassa, on ollut toteuttamiseen käytettävissä olevan ajan vähäisyys. Monia tällaisia hankkeita on pidennetty tai pidennetään, minkä ansiosta saavutettaneen lisää tuloksia. Keston pidentäminen ei silti yksin riitä takaamaan hankkeen onnistumista. Myös edunsaajamaan hallintoympäristö ja edunsaajaorganisaatioiden hankkeiden valmistelun ja toteuttamisen aikana osoittama omavastuullisuus kuuluvat vaikuttavuuden kannalta tärkeisiin osatekijöihin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista maista Vietnamissa ja Ugandassa, sekä vähemmässä määrin Algeriassa ja Beninissä, mainitut osatekijät vaikuttivat yleisesti ottaen myönteisesti – toisin kuin Angolassa. Tällaiset paikallisiin institutionaalisiin valmiuksiin ja omavastuullisuuteen liittyvät erot selittävät suurelta osin, miksi tilintarkastustuomioistuimen eri maissa tarkastamissa hankkeissa saadaan tai oletetaan saatavan hyvin erilaisia tuloksia. Jotkin osatekijöistä eivät ole suoraan komission hallittavissa, mutta sen pitäisi ennakoida ne nykyistä paremmin.

  Laatikko 7Esimerkki hankkeesta, jossa saavutettiin osa tuloksista, mutta jonka kestävyydestä ei ole varmuuttaPerusasteen opettajien koulutus – AngolaHanke oli valmisteltu huonosti ja siinä ilmeni viivästyksiä, joten puolet suunnitelluista toimista jäi toteuttamatta. Hankkeen tavoitteista saavutettiin vain osa, sillä ainoastaan neljä kurssikeskusta on toiminnassa tavoitellun 16:n sijasta ja 11 000 opettajaa sai koulutusta alun perin suunnitellun 14 250:n sijaan. Angolan hallitus ei sitoumuksistaan huolimatta rahoittanut alueellisia kurssikeskuksia. Käytettävissä ei ollut luokkahuoneita, vettä eikä sähköä, vaan infrastruktuurit olivat täysin riittämättömät ja kurssit järjestettiin peruskoulun ala-asteiden tiloissa, minkä vuoksi lapsia jouduttiin opettamaan koulun pihalla. Opettajat olivat yleisesti ottaen tyytyväisiä kursseihin, mutta he eivät olleet vielä saaneet virallista kurssitodistusta opetusministeriöltä eivätkä niin ollen myöskään vastaavia ylennyksiä eivätkä palkankorotuksia. Käyttöön oli otettu tilastojärjestelmä, joka ei kuitenkaan ollut toiminnassa. Osa muista hankkeeseen kuuluvista varusteista ei ollut käytössä huollon ja varaosien puutteen takia.


  Laatikko 8Esimerkki hankkeesta, jossa tulokset olivat epätyydyttäviäTerveydenhuoltoalan tukiohjelma – Sierra LeoneHanke suunniteltiin vaikeissa olosuhteissa 1990-luvun lopulla, kun maan turvallisuustilanne oli vielä hyvin epävakaa. Hankkeen tavoitteet olivat liian kunnianhimoiset maan vaikea tilanne ja hajauttamisprosessin monimutkaisuus huomioon ottaen. Asiantuntijoiden palkkaaminen viivästyi ja heidän suorituksensa oli epätyydyttävä. Terveysministeriön omavastuullisuus oli riittämätöntä eikä ministeriö osoittanut hankkeeseen tarvittavia paikallisia yhteistyötahoja. Nämä tekijät ovat vakavasti vaikeuttaneet hankkeen toimia. Seurauksena oli, että hanke jäi kauas tavoitteistaan. Vuoden 2006 lopussa komission yksiköt valmistelivat rahoitussopimukseen lisäystä, jonka mukaan 13 miljoonaa euroa (alkuperäisestä 28 miljoonan euron määrärahasta) vapautetaan ja hanketta jatketaan kahdella ja puolella vuodella, jotta hankkeen kahden onnistuneemman osan (perusterveydenhuolto hajautetun hallinnoinnin tasolla ja lääkealaa koskeva osa) osatekijöitä voitaisiin viedä päätökseen. |
| --- | --- |

42.

Ylivoimaisesti suurimmassa osassa hankkeista merkittävin tekijä, joka on haitannut tulosten saavuttamista rahoitussopimuksen mukaisessa ajassa, on ollut toteuttamiseen käytettävissä olevan ajan vähäisyys. Monia tällaisia hankkeita on pidennetty tai pidennetään, minkä ansiosta saavutettaneen lisää tuloksia. Keston pidentäminen ei silti yksin riitä takaamaan hankkeen onnistumista. Myös edunsaajamaan hallintoympäristö ja edunsaajaorganisaatioiden hankkeiden valmistelun ja toteuttamisen aikana osoittama omavastuullisuus kuuluvat vaikuttavuuden kannalta tärkeisiin osatekijöihin. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskäynnin kohteena olleista maista Vietnamissa ja Ugandassa, sekä vähemmässä määrin Algeriassa ja Beninissä, mainitut osatekijät vaikuttivat yleisesti ottaen myönteisesti – toisin kuin Angolassa. Tällaiset paikallisiin institutionaalisiin valmiuksiin ja omavastuullisuuteen liittyvät erot selittävät suurelta osin, miksi tilintarkastustuomioistuimen eri maissa tarkastamissa hankkeissa saadaan tai oletetaan saatavan hyvin erilaisia tuloksia. Jotkin osatekijöistä eivät ole suoraan komission hallittavissa, mutta sen pitäisi ennakoida ne nykyistä paremmin.

Laatikko 7Esimerkki hankkeesta, jossa saavutettiin osa tuloksista, mutta jonka kestävyydestä ei ole varmuuttaPerusasteen opettajien koulutus – AngolaHanke oli valmisteltu huonosti ja siinä ilmeni viivästyksiä, joten puolet suunnitelluista toimista jäi toteuttamatta. Hankkeen tavoitteista saavutettiin vain osa, sillä ainoastaan neljä kurssikeskusta on toiminnassa tavoitellun 16:n sijasta ja 11 000 opettajaa sai koulutusta alun perin suunnitellun 14 250:n sijaan. Angolan hallitus ei sitoumuksistaan huolimatta rahoittanut alueellisia kurssikeskuksia. Käytettävissä ei ollut luokkahuoneita, vettä eikä sähköä, vaan infrastruktuurit olivat täysin riittämättömät ja kurssit järjestettiin peruskoulun ala-asteiden tiloissa, minkä vuoksi lapsia jouduttiin opettamaan koulun pihalla. Opettajat olivat yleisesti ottaen tyytyväisiä kursseihin, mutta he eivät olleet vielä saaneet virallista kurssitodistusta opetusministeriöltä eivätkä niin ollen myöskään vastaavia ylennyksiä eivätkä palkankorotuksia. Käyttöön oli otettu tilastojärjestelmä, joka ei kuitenkaan ollut toiminnassa. Osa muista hankkeeseen kuuluvista varusteista ei ollut käytössä huollon ja varaosien puutteen takia.

Laatikko 8Esimerkki hankkeesta, jossa tulokset olivat epätyydyttäviäTerveydenhuoltoalan tukiohjelma – Sierra LeoneHanke suunniteltiin vaikeissa olosuhteissa 1990-luvun lopulla, kun maan turvallisuustilanne oli vielä hyvin epävakaa. Hankkeen tavoitteet olivat liian kunnianhimoiset maan vaikea tilanne ja hajauttamisprosessin monimutkaisuus huomioon ottaen. Asiantuntijoiden palkkaaminen viivästyi ja heidän suorituksensa oli epätyydyttävä. Terveysministeriön omavastuullisuus oli riittämätöntä eikä ministeriö osoittanut hankkeeseen tarvittavia paikallisia yhteistyötahoja. Nämä tekijät ovat vakavasti vaikeuttaneet hankkeen toimia. Seurauksena oli, että hanke jäi kauas tavoitteistaan. Vuoden 2006 lopussa komission yksiköt valmistelivat rahoitussopimukseen lisäystä, jonka mukaan 13 miljoonaa euroa (alkuperäisestä 28 miljoonan euron määrärahasta) vapautetaan ja hanketta jatketaan kahdella ja puolella vuodella, jotta hankkeen kahden onnistuneemman osan (perusterveydenhuolto hajautetun hallinnoinnin tasolla ja lääkealaa koskeva osa) osatekijöitä voitaisiin viedä päätökseen.

Hankkeiden kestävyydestä ei ole varmuutta

| 43. | Hanketulosten kestävyys – hallinnon paraneminen pysyvästi joltakin osin – on monesti epävarmaa (ks. liite II). Koska toteuttamiseen käytettävissä oleva aika on monissa hankkeissa liian lyhyt, hankkeisiin kohdistuu suuri paine saada toimet valmiiksi mahdollisimman nopeasti eikä ulkoisen avun asteittaista vähentämistä pohjusteta kunnolla. Kestävyys riippuu pääasiassa siitä, ovatko edunsaajamaan hallitus ja instituutiot sitoutuneita ja kykeneviä tukemaan keskushallinnon yksiköiden – ja yleensä julkishallinnon – toiminnan kehittämistä ja uudistusten toteuttamista vielä sekin jälkeen, kun komission apu on päättynyt. Tuen jatkuminen edellyttää poliittista tahtoa, mutta tavallisesti asiaan vaikuttavat myös taloudelliset tekijät, kuten valtion tai paikallishallinnon talousarvioon kohdistuvien menojen kasvu. Tarkastetuista maista useissa tämä herättää suuria epäilyksiä siitä, voivatko monet uudistuksista ja hallinnon kehittämisprosesseista jatkua ilman teknistä ja/tai taloudellista apua. |
| --- | --- |

43.

Hanketulosten kestävyys – hallinnon paraneminen pysyvästi joltakin osin – on monesti epävarmaa (ks. liite II). Koska toteuttamiseen käytettävissä oleva aika on monissa hankkeissa liian lyhyt, hankkeisiin kohdistuu suuri paine saada toimet valmiiksi mahdollisimman nopeasti eikä ulkoisen avun asteittaista vähentämistä pohjusteta kunnolla. Kestävyys riippuu pääasiassa siitä, ovatko edunsaajamaan hallitus ja instituutiot sitoutuneita ja kykeneviä tukemaan keskushallinnon yksiköiden – ja yleensä julkishallinnon – toiminnan kehittämistä ja uudistusten toteuttamista vielä sekin jälkeen, kun komission apu on päättynyt. Tuen jatkuminen edellyttää poliittista tahtoa, mutta tavallisesti asiaan vaikuttavat myös taloudelliset tekijät, kuten valtion tai paikallishallinnon talousarvioon kohdistuvien menojen kasvu. Tarkastetuista maista useissa tämä herättää suuria epäilyksiä siitä, voivatko monet uudistuksista ja hallinnon kehittämisprosesseista jatkua ilman teknistä ja/tai taloudellista apua.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Onko komissiolla tyydyttävä institutionaalisten valmiuksien kehittämisstrategia, jossa on otettu huomioon myös tekninen apu?

| 44. | Vaikka Euroopan yhteisön kehityspolitiikassa on katsottu, että institutionaalisten valmiuksien kehittäminen kuuluu köyhyyden torjunnan keskeisiin osatekijöihin, komissio ei ole maakohtaisissa strategia-asiakirjoissaan arvioinut laaja-alaisesti kunkin maan institutionaalisten valmiuksien puutteita eikä yksilöinyt niiden ensisijaisia kehittämistarpeita. Tällaisia tietoja ei myöskään käytetty perustana, kun yhteisön tuen painopistealoja valittiin. Lisäksi komissiolla ei ole ohjeita siitä, millainen rooli tekniselle avulle pitäisi institutionaalisten valmiuksien kehittämisen yhteydessä antaa (kohdat 9–12).

  Suositus nro 1Komission pitäisi maakohtaisissa strategia-asiakirjoissaan analysoida kokonaisvaltaisesti ja jäsennellysti kunkin maan institutionaalisten valmiuksien puutteet ja hallinnon kehittämistarpeet.Suositus nro 2Komission pitäisi antaa teknistä apua koskevat ohjeet, joissa määritetään teknisen avun rooli hallinnon kehittämisen näkökulmasta sekä tarkoituksenmukainen lähestymistapa ja välineet sen selvittämiseksi, milloin ja miten teknistä apua on aiheellista käyttää. |
| --- | --- |

44.

Vaikka Euroopan yhteisön kehityspolitiikassa on katsottu, että institutionaalisten valmiuksien kehittäminen kuuluu köyhyyden torjunnan keskeisiin osatekijöihin, komissio ei ole maakohtaisissa strategia-asiakirjoissaan arvioinut laaja-alaisesti kunkin maan institutionaalisten valmiuksien puutteita eikä yksilöinyt niiden ensisijaisia kehittämistarpeita. Tällaisia tietoja ei myöskään käytetty perustana, kun yhteisön tuen painopistealoja valittiin. Lisäksi komissiolla ei ole ohjeita siitä, millainen rooli tekniselle avulle pitäisi institutionaalisten valmiuksien kehittämisen yhteydessä antaa (kohdat 9–12).

Suositus nro 1Komission pitäisi maakohtaisissa strategia-asiakirjoissaan analysoida kokonaisvaltaisesti ja jäsennellysti kunkin maan institutionaalisten valmiuksien puutteet ja hallinnon kehittämistarpeet.Suositus nro 2Komission pitäisi antaa teknistä apua koskevat ohjeet, joissa määritetään teknisen avun rooli hallinnon kehittämisen näkökulmasta sekä tarkoituksenmukainen lähestymistapa ja välineet sen selvittämiseksi, milloin ja miten teknistä apua on aiheellista käyttää.

Onko hallinnon kehittämishankkeisiin liittyvä tekninen apu suunniteltu hyvin?

| 45. | Teknistä apua hyödyntävät hallinnon kehittämishankkeet, joille on myönnetty tukea, noudattavat hanketasolla useimmiten yleisiä kansallisia kehittämisstrategioita, jotka tosin on laadittu hyvin yleisluontoisiksi. Monesti hankkeissa ei kuitenkaan ole perusteltu yksityiskohtaisesti, millaista teknistä apua täsmällisesti ottaen tarvitaan. Hanketavoitteet ovat usein liian kunnianhimoisia tiukkoihin aikatauluihin nähden. Tavoitteita asetettaessa ei myöskään oteta riittävällä tavalla huomioon hankkeiden kannalta vaikeaa hallintoympäristöä, paikallista omavastuullisuutta eikä sitoutumista ehdotettuihin institutionaalisiin muutoksiin, mikä haittaa teknisen avun tarkoituksenmukaista suunnittelua ja toteuttamista (kohdat 13–17).

  Suositus nro 3Hallinnon kehittämishankkeet olisi suunniteltava paremmin siten, että edistetään tosiasiallista omavastuullisuutta ja johtajuutta kyseisten maiden vastuulla olevien osa-alueiden osalta, määritellään nykyistä tarkemmin kehittämistavoitteet ja niitä vastaavat teknisen avun tarpeet, vältetään tarpeettoman monimutkaisia täytäntöönpanorakenteita, asetetaan realistisempia tavoitteita ja varataan toteutusvaiheelle enemmän aikaa. |
| --- | --- |

45.

Teknistä apua hyödyntävät hallinnon kehittämishankkeet, joille on myönnetty tukea, noudattavat hanketasolla useimmiten yleisiä kansallisia kehittämisstrategioita, jotka tosin on laadittu hyvin yleisluontoisiksi. Monesti hankkeissa ei kuitenkaan ole perusteltu yksityiskohtaisesti, millaista teknistä apua täsmällisesti ottaen tarvitaan. Hanketavoitteet ovat usein liian kunnianhimoisia tiukkoihin aikatauluihin nähden. Tavoitteita asetettaessa ei myöskään oteta riittävällä tavalla huomioon hankkeiden kannalta vaikeaa hallintoympäristöä, paikallista omavastuullisuutta eikä sitoutumista ehdotettuihin institutionaalisiin muutoksiin, mikä haittaa teknisen avun tarkoituksenmukaista suunnittelua ja toteuttamista (kohdat 13–17).

Suositus nro 3Hallinnon kehittämishankkeet olisi suunniteltava paremmin siten, että edistetään tosiasiallista omavastuullisuutta ja johtajuutta kyseisten maiden vastuulla olevien osa-alueiden osalta, määritellään nykyistä tarkemmin kehittämistavoitteet ja niitä vastaavat teknisen avun tarpeet, vältetään tarpeettoman monimutkaisia täytäntöönpanorakenteita, asetetaan realistisempia tavoitteita ja varataan toteutusvaiheelle enemmän aikaa.

Toteutetaanko tekninen apu tehokkaasti hallinnon kehittämishankkeiden yhteydessä?

| 46. | Eri tekijöistä johtuen toteutukseen on useimmiten käytettävissä liian vähän aikaa, joten hankkeen kaikkia toimia ei ehditä toteuttaa eikä tavoitteita saavuttaa. Tämän vuoksi hankkeiden kestoa on monesti pidennettävä. Toteuttamista vaikeuttavia, ja niin ollen teknisen avun vaikuttavuutta ja tehokkuutta vähentäviä, keskeisiä ongelmia ovat muun muassa seuraavat:






  — | pitkän valmisteluvaiheen vuoksi hankesuunnitelma ehtii usein vanhentua hankkeen käynnistämiseen mennessä (kohdat 19–21), |
| --- | --- | --- |

46.

Eri tekijöistä johtuen toteutukseen on useimmiten käytettävissä liian vähän aikaa, joten hankkeen kaikkia toimia ei ehditä toteuttaa eikä tavoitteita saavuttaa. Tämän vuoksi hankkeiden kestoa on monesti pidennettävä. Toteuttamista vaikeuttavia, ja niin ollen teknisen avun vaikuttavuutta ja tehokkuutta vähentäviä, keskeisiä ongelmia ovat muun muassa seuraavat:

—

pitkän valmisteluvaiheen vuoksi hankesuunnitelma ehtii usein vanhentua hankkeen käynnistämiseen mennessä (kohdat 19–21),

| — | teknisen avun hankintaprosessi ja hankkeen käynnistäminen lyhentävät merkittävästi toteuttamiseen käytettävissä olevaa aikaa (kohdat 22–26), |
| --- | --- |

—

teknisen avun hankintaprosessi ja hankkeen käynnistäminen lyhentävät merkittävästi toteuttamiseen käytettävissä olevaa aikaa (kohdat 22–26),

| — | valitut asiantuntijat eivät usein olekaan käytettävissä, kun sopimus on tehty (kohdat 27–28), |
| --- | --- |

—

valitut asiantuntijat eivät usein olekaan käytettävissä, kun sopimus on tehty (kohdat 27–28),

| — | teknisen avun asiantuntijoiden palkkaamiseen nykyisin käytettävät hankintamenettelyt eivät edistä kansallisten julkisten organisaatioiden osallistumista niihin (kohdat 29–30), |
| --- | --- |

—

teknisen avun asiantuntijoiden palkkaamiseen nykyisin käytettävät hankintamenettelyt eivät edistä kansallisten julkisten organisaatioiden osallistumista niihin (kohdat 29–30),

| — | rahoittajien koordinointi on vaihtelevaa, mutta useasti teknistä apua annetaan edelleen erillisinä koordinoimattomina hankkeina. Lisäksi täytäntöönpanojärjestelyt eivät edistä paikallista omavastuullisuutta (kohdat 32–34). |
| --- | --- |

—

rahoittajien koordinointi on vaihtelevaa, mutta useasti teknistä apua annetaan edelleen erillisinä koordinoimattomina hankkeina. Lisäksi täytäntöönpanojärjestelyt eivät edistä paikallista omavastuullisuutta (kohdat 32–34).

Suositus nro 4Hankkeiden valmistelua ja käynnistysvaihetta ohjaavia menettelyjä, teknisen avun hankintamenettelyt mukaan lukien, olisi tarkistettava niin, että toteuttamiseen varataan enemmän aikaa. Lisäksi hankkeen alkuvaiheen pitäisi olla joustavampi, jotta hankesuunnitelmaa ja/tai teknisen avun sopimusehtoja voitaisiin mukauttaa vastaamaan muuttuneita olosuhteita.Suositus nro 5Teknistä apua koskevissa tarjouskilpailuissa käytettäviä arviointikriteereitä olisi tarkistettava, jotta ne kuvastaisivat nykyistä paremmin asiantuntijoiden ja konsulttiyritysten laatua sekä aiemmin saatuja kokemuksia.Suositus nro 6Eri alojen parhaimpien mahdollisten asiantuntijoiden valitsemiseksi olisi harkittava vaihtoehtoisia hankintamahdollisuuksia ja otettava huomioon julkisissa organisaatioissa sekä edunsaajamaassa tai -alueella tarjolla oleva asiantuntemus.Suositus nro 7Pariisin julistukseen liittyvien sitoumusten mukaisesti komission olisi entistä useammin annettava tekninen apu koordinoitujen ohjelmien kautta ja mahdollisuuksien mukaan sovellettava täytäntöönpanojärjestelyjä, jotka edistävät paikallista omavastuullisuutta.

Onko teknisen avun toimien ja tuloksellisuuden osalta toteutettu seuranta ja arviointi vaikuttavaa?

| 47. | Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että teknistä apua koskeva raportointi, seuranta ja arviointi oli useimmissa tapauksissa asianmukaista. Hankkeista raportoidaan ja niitä seurataan ja arvioidaan säännöllisesti. Tällä tavoin yksilöidään ja ratkaistaan ongelmia sekä tarvittaessa mukautetaan hankkeita ja kohdennetaan niitä uudelleen. Komissiolla ei kuitenkaan ole käytössä teknistä apua tarjoavien yritysten ja asiantuntijoiden suorituksia koskevaa arviointi- ja kirjaamisjärjestelmää, jota se voisi käyttää tehdessään tulevaisuudessa rahoittamiinsa hankkeisiin liittyviä sopimuksia (kohdat 35–39).

  Suositus nro 8Yritysten ja asiantuntijoiden tarjoaman teknisen avun tuloksellisuus olisi arvioitava järjestelmällisesti. Lisäksi olisi aiheellista kehittää hallintotietojärjestelmä yritysten ja asiantuntijoiden suoritusten kirjaamista sekä niitä koskevaa raportointia ja konsultointia varten. |
| --- | --- |

47.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että teknistä apua koskeva raportointi, seuranta ja arviointi oli useimmissa tapauksissa asianmukaista. Hankkeista raportoidaan ja niitä seurataan ja arvioidaan säännöllisesti. Tällä tavoin yksilöidään ja ratkaistaan ongelmia sekä tarvittaessa mukautetaan hankkeita ja kohdennetaan niitä uudelleen. Komissiolla ei kuitenkaan ole käytössä teknistä apua tarjoavien yritysten ja asiantuntijoiden suorituksia koskevaa arviointi- ja kirjaamisjärjestelmää, jota se voisi käyttää tehdessään tulevaisuudessa rahoittamiinsa hankkeisiin liittyviä sopimuksia (kohdat 35–39).

Suositus nro 8Yritysten ja asiantuntijoiden tarjoaman teknisen avun tuloksellisuus olisi arvioitava järjestelmällisesti. Lisäksi olisi aiheellista kehittää hallintotietojärjestelmä yritysten ja asiantuntijoiden suoritusten kirjaamista sekä niitä koskevaa raportointia ja konsultointia varten.

Saavutetaanko teknisellä avulla tyydyttäviä tuloksia hallinnon kehittämisen osalta?

| 48. | Kun otetaan huomioon vaikea poliittinen ja hallintoympäristö, jossa komission rahoittamat hallinnon kehittämishankkeet toteutetaan, niiden tuloksia voidaan yleisesti ottaen pitää kohtuullisen hyvinä. Teknisen avun laatu havaittiin tavallisesti tyydyttäväksi, mutta muut tärkeät osatekijät vähensivät tuen vaikuttavuutta. Hallinnon kehittäminen on vaikea tehtävä ja, kuten tarkastus monien hankkeiden kohdalla osoitti, tätä tehtävää vaikeuttaa entisestään se, että olemassa olevat institutionaaliset valmiudet ovat usein puutteelliset ja paikallisten tahojen sitoutuminen niiden muuttamiseen ei aina ole ilmeistä. |
| --- | --- |

48.

Kun otetaan huomioon vaikea poliittinen ja hallintoympäristö, jossa komission rahoittamat hallinnon kehittämishankkeet toteutetaan, niiden tuloksia voidaan yleisesti ottaen pitää kohtuullisen hyvinä. Teknisen avun laatu havaittiin tavallisesti tyydyttäväksi, mutta muut tärkeät osatekijät vähensivät tuen vaikuttavuutta. Hallinnon kehittäminen on vaikea tehtävä ja, kuten tarkastus monien hankkeiden kohdalla osoitti, tätä tehtävää vaikeuttaa entisestään se, että olemassa olevat institutionaaliset valmiudet ovat usein puutteelliset ja paikallisten tahojen sitoutuminen niiden muuttamiseen ei aina ole ilmeistä.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. lokakuuta 2007 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Hubert WEBER

presidentti

---

(1)  Tässä kertomuksessa asiantuntijalla tarkoitetaan kaikkia erilaisia palveluntarjoajia.

1

(2)  Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Euroopan yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikka, 26.4.2000, KOM(2000) 212 lopullinen.

2

Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien, Euroopan parlamentin ja komission yhteinen julkilausuma Euroopan unionin kehityspolitiikasta: ”Eurooppalainen konsensus”, yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvosto, 22. marraskuuta 2005 (14820/05).

(3)  DAC Network on Governance: ”The challenge of capacity development: working towards good practice”, helmikuu 2006. DAC on Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n kehitysapukomitea.

3

(4)  Vuosituhannen kehitystavoitteet: ks. www.un.org/millenniumgoals sekä tämän kertomuksen sanasto.

4

(5)  Ks. www.aidharmonization.org sekä tämän kertomuksen sanasto.

5

(6)  Määrä jakautuu kahteen lähes samansuuruiseen osaan Euroopan kehitysrahastojen ja yleisen talousarvion kesken (EKR:t kattavat kaikki AKT-maat ja yleisestä talousarviosta katetaan kolme suurinta maantieteellistä ohjelmaa: Lähi-itä ja eteläisen Välimeren alue, Latinalainen Amerikka sekä Aasia).

6

(7)  Joko Euroopan unionin yleisen talousarvion tai Euroopan kehitysrahastojen kautta.

7

(8)  Valitut 12 maata ovat Algeria, Angola, Benin, Uganda ja Vietnam (joihin kaikkiin tehtiin tarkastuskäynti) sekä Indonesia, Marokko, Meksiko, Nigeria, Peru, Sierra Leone ja Tšad (asiakirjoihin perustuva tarkastus).

8

(9)  Tarkastusajankohtana voimassa olleet maakohtaiset strategia-asiakirjat kattoivat joko vuodet 2002–2007 (EKR:n rahoituksen piiriin kuuluvat maat) tai vuodet 2002–2006 (muut maat). Myös saatavissa olleet vuosien 2007/2008–2013 maakohtaisten strategia-asiakirjojen luonnokset käytiin läpi.

9

(10)  Laatutukiryhmät ovat komission yksiköiden välisiä ryhmiä, jotka tekevät vertaisarviointeja yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen osalta EuropeAid-yhteistyötoimiston hallinnoimia toimenpiteitä yksilöitäessä ja suunniteltaessa.

10

Laatutukiryhmät

(11)  Euroopan yhteisön ulkoisen avun sopimusmenettelyjä koskevan oppaan mukaan rajoitettu kansainvälinen tarjouskilpailumenettely on pakollinen, jos palveluhankintasopimuksen arvo on vähintään 200 000 euroa.

11

(12)  Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, annettu 25 päivänä kesäkuuta 2002, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1), 166 artikla; sekä 27 päivänä maaliskuuta 2003 annettu varainhoitoasetus, jota sovelletaan yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon (EUVL L 83, 1.4.2003, s. 1), 53 ja 54 artikla. Tämän säännön mukaan urakka-, tavara- ja palveluhankintasopimukset on tehtävä kolmen vuoden kuluessa siitä päivästä, jona komissio tekee tiettyyn hankkeeseen liittyvän rahoituspäätöksen.

12

(13)  Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1995/2006, annettu 13 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 muuttamisesta (EUVL L 390, 30.12.2006, s. 1), 1 artiklan 100 kohta. Varainhoitoasetusta, jota sovelletaan yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon, ei ole vielä tarkistettu tältä osin.

13

(14)  Lykkäysehto tarkoittaa, että sopimus myönnetään ainoastaan, jos rahoitussopimus tehdään ja asianomaiseen tarkoitukseen osoitetaan tarvittavat varat.

14

(15)  AKT-EY-kumppanuussopimuksen liite IV – Täytäntöönpano- ja hallintomenettelyt, 19 artikla.

15

(16)  Asiantuntijoiden on allekirjoitettava lausunto, jonka mukaan he ovat käytettävissä tarjouksen voimassaolon ajan (tavallisesti 90 päivää).

16

(17)  Komission ohjeiden mukaan palvelujen teknisiä näkökohtia (laatua) painotetaan siten, että ne vastaavat 80 prosentin osuutta koko arvioinnista. Taloudellisuusnäkökohtaa painotetaan yhdistetyssä arvioinnissa loppujen 20 prosentin verran, mutta tarjoukset eivät myöskään saa ylittää käytettävissä olevien määrärahojen määrää.

17

(18)  Koska hankkeen elinkaaren mittaan käytetään paljon lyhyitä palveluhankintasopimuksia, komission on laatinut niin kutsuttuja puitesopimuksia kansainvälisen tarjouskilpailun avulla. Ne ovat yleisiä sopimuksia, joissa asetetaan keskeiset ehdot (esimerkiksi kesto, kohteet, hinnat ja suoritusehdot) tietyllä ajanjaksolla tarvittavien tarkempien yksittäisten sopimusten tekemistä varten.

18

---

LIITE 1

TARKASTETUT HANKKEET JA OHJELMAT

| (euroa) |
| --- |
| | Hankkeen arvo | Teknisen avun arvo |
| MAAT, JOIHIN TEHTIIN TARKASTUSKÄYNTI |
| Algeria |
| Televiestinnän ja postipalvelujen uudistamista sekä tietoyhteiskunnan kehittämistä koskeva tukiohjelma (PTT) | 17 000 000 | 13 750 742 |
| Hallinnon nykyaikaistamista ja hallintouudistuksia edistävä ohjelma (MARA) | 25 000 000 | 10 899 900 |
| Koulutusuudistuksen tukiohjelma (Education) | 17 000 000 | 8 997 400 |
| Tuki Algerian oikeuslaitoksen uudistamiselle (Justice) | 15 000 000 | 6 175 960 |
| Angola |
| Perusasteen opettajien koulutus | 6 000 000 | 950 000 |
| Terveydenhuollon tukiohjelma | 25 000 000 | 7 150 000 |
| Tuki kansalliselle tilastokeskukselle | 1 900 000 | 475 000 |
| Suunnittelu- ja budjetointiprosessin kehittäminen | 13 500 000 | 6 500 000 |
| Benin |
| Tuki terveydenhuoltoalalle | 10 200 000 | 2 160 000 |
| Kunnallisviranomaisten toiminnan käynnistämistä koskeva tukiohjelma – PRODECOM | 8 850 000 | 4 681 900 |
| Tuki oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmän kehittämistä koskevalle yhdennetylle ohjelmalle | 12 150 000 | 1 394 630 |
| Uganda |
| Tuki kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän toimistolle | 1 725 000 | 1 725 000 |
| Talousarviotuki köyhyyden lieventämiseen IV (ainoastaan teknisen avun osuus) | 1 190 000 | 921 540 |
| Terveydenhuollon henkilöstöresurssien kehittäminen | 17 000 000 | 2 874 844 |
| Tekninen apu tiehallinnolle | 1 999 500 | 1 746 788 |
| Vietnam |
| Teknisen avun antamista Vietnamille koskeva EU:n ohjelma (ETV2) | 11 034 800 | 5 850 560 |
| Tuki opetushallinnon uudistamiselle (SREM) | 12 000 000 | 2 979 620 |
| Institutionaalista tukea koskeva hanke (ISP) | 8 000 000 | 2 549 100 |
| Köyhyyden vähentämiseksi myönnettävät luotot 3 (PRSC3) (ainoastaan teknisen avun osuus) | 4 500 000 | 4 100 000 |
| MAAT, JOIHIN EI TEHTY TARKASTUSKÄYNTIÄ |
| Indonesia |
| Kaupan tukiohjelma | 8 500 000 | 5 488 682 |
| Meksiko |
| Meksikon oikeudenhoidon kehittäminen ja nykyaikaistaminen | 4 600 000 | 2 071 825 |
| Meksikon ja Euroopan unionin vapaakauppasopimuksen edistämistä koskeva hanke (PROTLCUEM) (EU:n osuus) | 8 000 000 | 4 249 580 |
| Marokko |
| Tuomiovallan nykyaikaistaminen (EU:n osuus) | 27 671 000 | 4 634 720 |
| Tuki assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanolle (PAAA) – Vaihe I | 5 000 000 | 5 000 000 |
| Nigeria |
| Taloushallinnon kehittämishanke (EMCAP) | 12 000 000 | 939 300 |
| Tuki hallintorakenteiden uudistusohjelmalle (SRIP) | 27 600 000 | 10 780 409 |
| Peru |
| Tuki Perun ammattikoulutusjärjestelmälle (APROLAB) | 6 000 000 | 1 200 000 |
| Perun oikeusjärjestelmän uudistamisen tukiohjelma (JUSPER) | 12 000 000 | 1 400 000 |
| Sierra Leone |
| Institutionaalinen tuki valtiovarainministeriölle | 4 500 000 | 1 262 016 |
| Terveydenhuoltoalan tukiohjelma (HSSP) | 28 000 000 | 7 533 000 |
| Tšad |
| Terveydenhuollon tukiohjelma | 42 084 965 | 9 757 541 |
| Köyhyyden vähentämistä sekä kasvua koskeva budjettitukiohjelma (2003–2006) (ainoastaan teknisen avun osuus) | 4 000 000 | 4 000 000 |
| Yhteensä | 399 005 265 | 144 200 057 |
| Huom.: Talousarviotukea koskevien ohjelmien osalta hankkeen arvoksi on merkitty ainoastaan teknisen avun osuus. |

(euroa)

Hankkeen arvo

Teknisen avun arvo

MAAT, JOIHIN TEHTIIN TARKASTUSKÄYNTI

Algeria

Televiestinnän ja postipalvelujen uudistamista sekä tietoyhteiskunnan kehittämistä koskeva tukiohjelma (PTT)

17 000 000

13 750 742

Hallinnon nykyaikaistamista ja hallintouudistuksia edistävä ohjelma (MARA)

25 000 000

10 899 900

Koulutusuudistuksen tukiohjelma (Education)

17 000 000

8 997 400

Tuki Algerian oikeuslaitoksen uudistamiselle (Justice)

15 000 000

6 175 960

Angola

Perusasteen opettajien koulutus

6 000 000

950 000

Terveydenhuollon tukiohjelma

25 000 000

7 150 000

Tuki kansalliselle tilastokeskukselle

1 900 000

475 000

Suunnittelu- ja budjetointiprosessin kehittäminen

13 500 000

6 500 000

Benin

Tuki terveydenhuoltoalalle

10 200 000

2 160 000

Kunnallisviranomaisten toiminnan käynnistämistä koskeva tukiohjelma – PRODECOM

8 850 000

4 681 900

Tuki oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmän kehittämistä koskevalle yhdennetylle ohjelmalle

12 150 000

1 394 630

Uganda

Tuki kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän toimistolle

1 725 000

1 725 000

Talousarviotuki köyhyyden lieventämiseen IV (ainoastaan teknisen avun osuus)

1 190 000

921 540

Terveydenhuollon henkilöstöresurssien kehittäminen

17 000 000

2 874 844

Tekninen apu tiehallinnolle

1 999 500

1 746 788

Vietnam

Teknisen avun antamista Vietnamille koskeva EU:n ohjelma (ETV2)

11 034 800

5 850 560

Tuki opetushallinnon uudistamiselle (SREM)

12 000 000

2 979 620

Institutionaalista tukea koskeva hanke (ISP)

8 000 000

2 549 100

Köyhyyden vähentämiseksi myönnettävät luotot 3 (PRSC3) (ainoastaan teknisen avun osuus)

4 500 000

4 100 000

MAAT, JOIHIN EI TEHTY TARKASTUSKÄYNTIÄ

Indonesia

Kaupan tukiohjelma

8 500 000

5 488 682

Meksiko

Meksikon oikeudenhoidon kehittäminen ja nykyaikaistaminen

4 600 000

2 071 825

Meksikon ja Euroopan unionin vapaakauppasopimuksen edistämistä koskeva hanke (PROTLCUEM) (EU:n osuus)

8 000 000

4 249 580

Marokko

Tuomiovallan nykyaikaistaminen (EU:n osuus)

27 671 000

4 634 720

Tuki assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanolle (PAAA) – Vaihe I

5 000 000

5 000 000

Nigeria

Taloushallinnon kehittämishanke (EMCAP)

12 000 000

939 300

Tuki hallintorakenteiden uudistusohjelmalle (SRIP)

27 600 000

10 780 409

Peru

Tuki Perun ammattikoulutusjärjestelmälle (APROLAB)

6 000 000

1 200 000

Perun oikeusjärjestelmän uudistamisen tukiohjelma (JUSPER)

12 000 000

1 400 000

Sierra Leone

Institutionaalinen tuki valtiovarainministeriölle

4 500 000

1 262 016

Terveydenhuoltoalan tukiohjelma (HSSP)

28 000 000

7 533 000

Tšad

Terveydenhuollon tukiohjelma

42 084 965

9 757 541

Köyhyyden vähentämistä sekä kasvua koskeva budjettitukiohjelma (2003–2006) (ainoastaan teknisen avun osuus)

4 000 000

4 000 000

Yhteensä

399 005 265

144 200 057

Huom.: Talousarviotukea koskevien ohjelmien osalta hankkeen arvoksi on merkitty ainoastaan teknisen avun osuus.

---

LIITE 2

TARKASTETTUJEN HANKKEIDEN JA OHJELMIEN VAIKUTTAVUUS JA KESTÄVYYSNÄKYMÄT

| | Vaikuttavuus | Kestävyysnäkymät |
| --- | --- | --- |
| Tyydyttävä | Osin tyydyttävä | Epätyydyttävä | Liian varhaista tehdä päätelmiä | Hyvät | Epävarmat | Hyvin epävarmat | Liian varhaista tehdä päätelmiä |
| MAAT, JOIHIN TEHTIIN TARKASTUSKÄYNTI |
| Algeria |
| Televiestinnän ja postipalvelujen uudistamista sekä tietoyhteiskunnan kehittämistä koskeva tukiohjelma (PTT) | | × | | | | × | | |
| Hallinnon nykyaikaistamista ja hallintouudistuksia edistävä ohjelma (MARA) | | | | × | | | | × |
| Koulutusuudistuksen tukiohjelma (Education) | | | | × | | | | × |
| Tuki Algerian oikeuslaitoksen uudistamiselle (Justice) | | | | × | | | | × |
| Angola |
| Perusasteen opettajien koulutus | | × | | | | × | | |
| Terveydenhuollon tukiohjelma | | × | | | | × | | |
| Tuki kansalliselle tilastokeskukselle | | | × | | | | | × |
| Suunnittelu- ja budjetointiprosessin kehittäminen | | | | × | | | | × |
| Benin |
| Tuki terveydenhuoltoalalle | × | | | | | × | | |
| Kunnallisviranomaisten toiminnan käynnistämistä koskeva tukiohjelma – PRODECOM | × | | | | | × | | |
| Tuki oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmän kehittämistä koskevalle yhdennetylle ohjelmalle | | | | × | | | × | |
| Uganda |
| Tuki kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän toimistolle | × | | | | | × | | |
| Talousarviotuki köyhyyden lieventämiseen IV (ainoastaan teknisen avun osuus) | × | | | | × | | | |
| Terveydenhuollon henkilöstöresurssien kehittäminen | | × | | | | × | | |
| Tekninen apu tiehallinnolle | | × | | | | × | | |
| Vietnam |
| Teknisen avun antamista Vietnamille koskeva EU:n ohjelma (ETV2) | | | | × | × | | | |
| Tuki opetushallinnon uudistamiselle (SREM) | | | | × | | × | | |
| Institutionaalista tukea koskeva hanke (ISP) | | | | × | | | | × |
| Köyhyyden vähentämiseksi myönnettävät luotot 3 (PRSC3) (ainoastaan teknisen avun osuus) | | | × | | | × | | |
| MAAT, JOIHIN EI TEHTY TARKASTUSKÄYNTIÄ |
| Indonesia |
| Kaupan tukiohjelma | × | | | | × | | | |
| Meksiko |
| Meksikon oikeudenhoidon kehittäminen ja nykyaikaistaminen | | × | | | | × | | |
| Meksikon ja Euroopan unionin vapaakauppasopimuksen edistämistä koskeva hanke (PROTLCUEM) (EU:n osuus) | | | | × | | | | × |
| Marokko |
| Tuomiovallan nykyaikaistaminen (EU:n osuus) | | | × | | | | | × |
| Tuki assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanolle (PAAA) – Vaihe I | × | | | | × | | | |
| Nigeria |
| Taloushallinnon kehittämishanke (EMCAP) | | × | | | | | × | |
| Tuki hallintorakenteiden uudistusohjelmalle (SRIP) | | | | × | | | | × |
| Peru |
| Tuki Perun ammattikoulutusjärjestelmälle (APROLAB) | | | × | | | | | × |
| Perun oikeusjärjestelmän uudistamisen tukiohjelma (JUSPER) | | | × | | | × | | |
| Sierra Leone |
| Institutionaalinen tuki valtiovarainministeriölle | × | | | | | × | | |
| Terveydenhuoltoalan tukiohjelma (HSSP) | | | × | | | | × | |
| Tšad |
| Terveydenhuollon tukiohjelma | | | × | | | × | | |
| Köyhyyden vähentämistä sekä kasvua koskeva budjettitukiohjelma (2003–2006) (ainoastaan teknisen avun osuus) | | × | | | | × | | |
| Yhteensä | 7 | 8 | 7 | 10 | 4 | 15 | 3 | 10 |

Vaikuttavuus

Kestävyysnäkymät

Tyydyttävä

Osin tyydyttävä

Epätyydyttävä

Liian varhaista tehdä päätelmiä

Hyvät

Epävarmat

Hyvin epävarmat

Liian varhaista tehdä päätelmiä

MAAT, JOIHIN TEHTIIN TARKASTUSKÄYNTI

Algeria

Televiestinnän ja postipalvelujen uudistamista sekä tietoyhteiskunnan kehittämistä koskeva tukiohjelma (PTT)

×

×

Hallinnon nykyaikaistamista ja hallintouudistuksia edistävä ohjelma (MARA)

×

×

Koulutusuudistuksen tukiohjelma (Education)

×

×

Tuki Algerian oikeuslaitoksen uudistamiselle (Justice)

×

×

Angola

Perusasteen opettajien koulutus

×

×

Terveydenhuollon tukiohjelma

×

×

Tuki kansalliselle tilastokeskukselle

×

×

Suunnittelu- ja budjetointiprosessin kehittäminen

×

×

Benin

Tuki terveydenhuoltoalalle

×

×

Kunnallisviranomaisten toiminnan käynnistämistä koskeva tukiohjelma – PRODECOM

×

×

Tuki oikeus- ja tuomioistuinjärjestelmän kehittämistä koskevalle yhdennetylle ohjelmalle

×

×

Uganda

Tuki kansallisen tulojen ja menojen hyväksyjän toimistolle

×

×

Talousarviotuki köyhyyden lieventämiseen IV (ainoastaan teknisen avun osuus)

×

×

Terveydenhuollon henkilöstöresurssien kehittäminen

×

×

Tekninen apu tiehallinnolle

×

×

Vietnam

Teknisen avun antamista Vietnamille koskeva EU:n ohjelma (ETV2)

×

×

Tuki opetushallinnon uudistamiselle (SREM)

×

×

Institutionaalista tukea koskeva hanke (ISP)

×

×

Köyhyyden vähentämiseksi myönnettävät luotot 3 (PRSC3) (ainoastaan teknisen avun osuus)

×

×

MAAT, JOIHIN EI TEHTY TARKASTUSKÄYNTIÄ

Indonesia

Kaupan tukiohjelma

×

×

Meksiko

Meksikon oikeudenhoidon kehittäminen ja nykyaikaistaminen

×

×

Meksikon ja Euroopan unionin vapaakauppasopimuksen edistämistä koskeva hanke (PROTLCUEM) (EU:n osuus)

×

×

Marokko

Tuomiovallan nykyaikaistaminen (EU:n osuus)

×

×

Tuki assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanolle (PAAA) – Vaihe I

×

×

Nigeria

Taloushallinnon kehittämishanke (EMCAP)

×

×

Tuki hallintorakenteiden uudistusohjelmalle (SRIP)

×

×

Peru

Tuki Perun ammattikoulutusjärjestelmälle (APROLAB)

×

×

Perun oikeusjärjestelmän uudistamisen tukiohjelma (JUSPER)

×

×

Sierra Leone

Institutionaalinen tuki valtiovarainministeriölle

×

×

Terveydenhuoltoalan tukiohjelma (HSSP)

×

×

Tšad

Terveydenhuollon tukiohjelma

×

×

Köyhyyden vähentämistä sekä kasvua koskeva budjettitukiohjelma (2003–2006) (ainoastaan teknisen avun osuus)

×

×

Yhteensä

7

8

7

10

4

15

3

10

---

KOMISSION VASTAUKSET

TIIVISTELMÄ

| I | Viimeisten 3–4 vuoden aikana hallinnon kehittämistä ja teknistä apua koskeva lähestymistapa on kehittynyt huomattavasti (avun vaikuttavuutta koskevan keskustelun mukaisesti). Vuosina 2005 ja 2006 rahoittajayhteisö pääsi asteittain sopimukseen hyvistä toimintatavoista näillä aloilla. Tämä uudentyyppinen lähestymistapa on tunnustettu muodollisesti Pariisin julistuksessa, joka sisältää monia tätä alaa koskevia sitoumuksia. Kehitysapukomitean heinäkuussa 2007 laatiman ensimmäisen Pariisin indikaattoreita käsittelevän seurantakertomuksen tulokset osoittavat, että teknisen avun uudistaminen on monitahoinen ja pitkäaikainen prosessi. Se on haastava hanke kaikille rahoittajille, ja myös kumppanimaiden hallituksilla on siinä keskeinen rooli. |
| --- | --- |

I

Viimeisten 3–4 vuoden aikana hallinnon kehittämistä ja teknistä apua koskeva lähestymistapa on kehittynyt huomattavasti (avun vaikuttavuutta koskevan keskustelun mukaisesti). Vuosina 2005 ja 2006 rahoittajayhteisö pääsi asteittain sopimukseen hyvistä toimintatavoista näillä aloilla. Tämä uudentyyppinen lähestymistapa on tunnustettu muodollisesti Pariisin julistuksessa, joka sisältää monia tätä alaa koskevia sitoumuksia. Kehitysapukomitean heinäkuussa 2007 laatiman ensimmäisen Pariisin indikaattoreita käsittelevän seurantakertomuksen tulokset osoittavat, että teknisen avun uudistaminen on monitahoinen ja pitkäaikainen prosessi. Se on haastava hanke kaikille rahoittajille, ja myös kumppanimaiden hallituksilla on siinä keskeinen rooli.

| III | Kaikkien maakohtaisten strategia-asiakirjojen maa-analyysit antavat riittävästi tietoja ratkaisustrategian valmistelemiseksi ja sellaisten painopistealojen valitsemiseksi, jotka kattavat myös institutionaaliset näkökohdat. Tämä koskee erityisesti sektoreita, joilla sovelletaan alakohtaista lähestymistapaa tai joilla hallinnon kehittäminen on keskeinen osa komission toimintaa. Hallinnon kehittämistä ja teknistä apua koskevia kysymyksiä käsitellään eri suuntaviivoissa. Teknistä apua on käytettävä joustavasti institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen. On otettava huomioon, että ulkoisen ja hallitusten tarjoaman paikallisen teknisen avun hyvät toimintatavat vaihtelevat tuntuvasti toimialoittain ja maittain. |
| --- | --- |

III

Kaikkien maakohtaisten strategia-asiakirjojen maa-analyysit antavat riittävästi tietoja ratkaisustrategian valmistelemiseksi ja sellaisten painopistealojen valitsemiseksi, jotka kattavat myös institutionaaliset näkökohdat. Tämä koskee erityisesti sektoreita, joilla sovelletaan alakohtaista lähestymistapaa tai joilla hallinnon kehittäminen on keskeinen osa komission toimintaa. Hallinnon kehittämistä ja teknistä apua koskevia kysymyksiä käsitellään eri suuntaviivoissa. Teknistä apua on käytettävä joustavasti institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen. On otettava huomioon, että ulkoisen ja hallitusten tarjoaman paikallisen teknisen avun hyvät toimintatavat vaihtelevat tuntuvasti toimialoittain ja maittain.

| IV | Komissio kiinnittää erityistä huomiota hankesuunnitelmien laatuun. Se on ottanut käyttöön hankesuunnitelmien laadunvarmistusjärjestelmän, joka kattaa sekä valinta- että suunnitteluvaiheen. Järjestelmä saatiin kokonaisuudessaan valmiiksi vuonna 2005. Pääosa tässä kertomuksessa tarkastelluista hankkeista on valmisteltu sitä ennen.
  Yksi järjestelmän päätavoitteista on ratkaista valmisteluvaiheen ongelmat. Tähän sisältyy tavoitteiden asettaminen sekä olemassa olevan institutionaalisen toimintaympäristön ja hankkeiden paikallisen omavastuullisuuden tason arviointi. |
| --- | --- |

IV

Komissio kiinnittää erityistä huomiota hankesuunnitelmien laatuun. Se on ottanut käyttöön hankesuunnitelmien laadunvarmistusjärjestelmän, joka kattaa sekä valinta- että suunnitteluvaiheen. Järjestelmä saatiin kokonaisuudessaan valmiiksi vuonna 2005. Pääosa tässä kertomuksessa tarkastelluista hankkeista on valmisteltu sitä ennen.

Yksi järjestelmän päätavoitteista on ratkaista valmisteluvaiheen ongelmat. Tähän sisältyy tavoitteiden asettaminen sekä olemassa olevan institutionaalisen toimintaympäristön ja hankkeiden paikallisen omavastuullisuuden tason arviointi.

| V | Tilintarkastustuomioistuimen lausunto rahoittajien koordinoinnista voidaan hyväksyä niiden hankkeiden osalta, jotka ovat olleet tilintarkastuksen kohteena. Tätä kysymystä on kuitenkin käsitelty toistuvasti viime vuosina ja yksi tärkeimpiä äskettäisiä saavutuksia on Pariisin julistuksen antaminen maaliskuussa 2005.
  Koordinoidun teknisen avun käyttö riippuu myös muista rahoituspolitiikoista ja -käytännöistä sekä kumppanimaan hallituksen toiminnasta. Komissio aikoo jatkossakin edistää tämäntyyppistä yhteistyötä, mutta on tietoinen siitä, että prosessissa on monia osapuolia. |
| --- | --- |

V

Tilintarkastustuomioistuimen lausunto rahoittajien koordinoinnista voidaan hyväksyä niiden hankkeiden osalta, jotka ovat olleet tilintarkastuksen kohteena. Tätä kysymystä on kuitenkin käsitelty toistuvasti viime vuosina ja yksi tärkeimpiä äskettäisiä saavutuksia on Pariisin julistuksen antaminen maaliskuussa 2005.

Koordinoidun teknisen avun käyttö riippuu myös muista rahoituspolitiikoista ja -käytännöistä sekä kumppanimaan hallituksen toiminnasta. Komissio aikoo jatkossakin edistää tämäntyyppistä yhteistyötä, mutta on tietoinen siitä, että prosessissa on monia osapuolia.

| VI | Teknisen avun tuloksellisuutta seurataan hankkeen toteutusaikana, ja komissio toteuttaa tarvittavat toimet, myös vaihtaa asiantuntijat, jos tulokset eivät vastaa sopimusvelvoitteita. Jokaisen projektipäällikön on täytettävä arviointilomake (”Toimeksisaajan arviointilomake EY:n rahoittamissa palveluhankintaa koskevissa sopimuksissa”) kutakin palveluhankintasopimusta varten ja liitettävä se loppuraporttiin. Sen avulla projektipäällikkö arvioi toimeksisaajan ja tärkeimpien asiantuntijoiden toiminnan tuloksia.
  Uusia sopimuksia tehtäessä esivalintamenettelyn aikana analysoidaan ehdokasyritysten teknisiä valmiuksia, myös aikaisempaa projektinhallintakokemusta. Ehdokasyrityksiä pyydetään toimittamaan sopimusviitteitä. Komissio noudattaa ehdokasyritysten tasapuolisen kohtelun periaatetta soveltamalla puolueettomia kriteerejä. Ks. myös komission vastaus kohtaan 28. |
| --- | --- |

VI

Teknisen avun tuloksellisuutta seurataan hankkeen toteutusaikana, ja komissio toteuttaa tarvittavat toimet, myös vaihtaa asiantuntijat, jos tulokset eivät vastaa sopimusvelvoitteita. Jokaisen projektipäällikön on täytettävä arviointilomake (”Toimeksisaajan arviointilomake EY:n rahoittamissa palveluhankintaa koskevissa sopimuksissa”) kutakin palveluhankintasopimusta varten ja liitettävä se loppuraporttiin. Sen avulla projektipäällikkö arvioi toimeksisaajan ja tärkeimpien asiantuntijoiden toiminnan tuloksia.

Uusia sopimuksia tehtäessä esivalintamenettelyn aikana analysoidaan ehdokasyritysten teknisiä valmiuksia, myös aikaisempaa projektinhallintakokemusta. Ehdokasyrityksiä pyydetään toimittamaan sopimusviitteitä. Komissio noudattaa ehdokasyritysten tasapuolisen kohtelun periaatetta soveltamalla puolueettomia kriteerejä. Ks. myös komission vastaus kohtaan 28.

| VIII | Komissio aloitti heinäkuussa 2007 valmistelutyöt, joilla pyritään kehittämään strategia avun vaikuttavuustavoitteiden saavuttamiseksi teknisissä yhteistyö- ja täytäntöönpanoyksiköissä. Eri komission yksiköiden, EU:n jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden konsultointi on keskeinen osa tätä strategiaa.
  Strategian tarkoituksena on tilintarkastustuomioistuimen ehdottaman jäsennellyn lähestymistavan kehittäminen laaja-alaisen konsultoinnin perusteella. Se kattaa monia tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa korostettuja aihepiirejä ja siinä otetaan huomioon esitetyt suositukset, jotta voidaan varmistaa tehokas tuki hallinnon kehittämiselle EU:n tämän alan tavoitteiden mukaisesti. |
| --- | --- |

VIII

Komissio aloitti heinäkuussa 2007 valmistelutyöt, joilla pyritään kehittämään strategia avun vaikuttavuustavoitteiden saavuttamiseksi teknisissä yhteistyö- ja täytäntöönpanoyksiköissä. Eri komission yksiköiden, EU:n jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden konsultointi on keskeinen osa tätä strategiaa.

Strategian tarkoituksena on tilintarkastustuomioistuimen ehdottaman jäsennellyn lähestymistavan kehittäminen laaja-alaisen konsultoinnin perusteella. Se kattaa monia tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa korostettuja aihepiirejä ja siinä otetaan huomioon esitetyt suositukset, jotta voidaan varmistaa tehokas tuki hallinnon kehittämiselle EU:n tämän alan tavoitteiden mukaisesti.

JOHDANTO

| 1. | Komissio korostaa yleisen ja alakohtaisen poliittisen vuoropuhelun kasvavaa merkitystä ”kolmantena” kehitysyhteistyön muotona, erityisesti alakohtaisten ohjelmien edistämiseksi. Teknisen avun uutta roolia tässä yhteydessä on analysoitava, ja teknisen avun uudet tarpeet ja vaatimukset on määritettävä. |
| --- | --- |

1.

Komissio korostaa yleisen ja alakohtaisen poliittisen vuoropuhelun kasvavaa merkitystä ”kolmantena” kehitysyhteistyön muotona, erityisesti alakohtaisten ohjelmien edistämiseksi. Teknisen avun uutta roolia tässä yhteydessä on analysoitava, ja teknisen avun uudet tarpeet ja vaatimukset on määritettävä.

| 5. | Komissio korostaa hallinnon kehittämisen muiden osa-alueiden merkitystä. |
| --- | --- |

5.

Komissio korostaa hallinnon kehittämisen muiden osa-alueiden merkitystä.

| 6. | Yhtenäiseen tieto- ja hallintojärjestelmään (CRIS) perustuvassa raportoinnissa noudatetaan kehitysapukomitean toimialakoodeja, mutta raportointia on kehitettävä jatkuvasti hallintotarpeiden muuttuessa. Nyt pohditaan, olisiko tietojärjestelmiä syytä muuttaa siten, että teknisestä avusta voitaisiin saada erikseen tietoja (tapauksissa, joissa se on tärkeää). |
| --- | --- |

6.

Yhtenäiseen tieto- ja hallintojärjestelmään (CRIS) perustuvassa raportoinnissa noudatetaan kehitysapukomitean toimialakoodeja, mutta raportointia on kehitettävä jatkuvasti hallintotarpeiden muuttuessa. Nyt pohditaan, olisiko tietojärjestelmiä syytä muuttaa siten, että teknisestä avusta voitaisiin saada erikseen tietoja (tapauksissa, joissa se on tärkeää).

HUOMAUTUKSET

| 10. | Komissio aloitti heinäkuussa 2007 valmistelutyöt, joilla pyritään kehittämään strategia avun vaikuttavuustavoitteiden saavuttamiseksi teknisissä yhteistyö- ja täytäntöönpanoyksiköissä. Eri komission yksiköiden, EU:n jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden konsultointi on keskeinen osa tätä strategiaa.
  Komissio katsoo, että maakohtaisten strategia-asiakirjojen analysointi antaa riittävästi lisätietoja ratkaisustrategian valmistelemiseksi ja sellaisten painopistealojen valitsemiseksi, jotka kattavat myös institutionaaliset näkökohdat. Tämä koskee erityisesti sektoreita, joilla sovelletaan alakohtaista lähestymistapaa tai joilla hallinnon kehittäminen on keskeinen osa komission toimintaa. Komissio vastaa hallintovalmiuksien kasvavaan kehittämistarpeeseen siten, että se sisällyttää institutionaaliset kysymykset pikemminkin osaksi kokonaisvaltaista lähestymistapaa kuin laatii järjestelmällisesti erillisen alustavan analyysin.
  Institutionaalisia kysymyksiä analysoidaan lisäksi tarkemmin hankkeiden suunnitteluvaiheessa. Kun esimerkiksi arvioidaan maan mahdollisuuksia saada budjettitukea, julkistalouden hallintojärjestelmästä tehdään järjestelmällisesti yksityiskohtainen analyysi. |
| --- | --- |

10.

Komissio aloitti heinäkuussa 2007 valmistelutyöt, joilla pyritään kehittämään strategia avun vaikuttavuustavoitteiden saavuttamiseksi teknisissä yhteistyö- ja täytäntöönpanoyksiköissä. Eri komission yksiköiden, EU:n jäsenvaltioiden ja kumppanimaiden konsultointi on keskeinen osa tätä strategiaa.

Komissio katsoo, että maakohtaisten strategia-asiakirjojen analysointi antaa riittävästi lisätietoja ratkaisustrategian valmistelemiseksi ja sellaisten painopistealojen valitsemiseksi, jotka kattavat myös institutionaaliset näkökohdat. Tämä koskee erityisesti sektoreita, joilla sovelletaan alakohtaista lähestymistapaa tai joilla hallinnon kehittäminen on keskeinen osa komission toimintaa. Komissio vastaa hallintovalmiuksien kasvavaan kehittämistarpeeseen siten, että se sisällyttää institutionaaliset kysymykset pikemminkin osaksi kokonaisvaltaista lähestymistapaa kuin laatii järjestelmällisesti erillisen alustavan analyysin.

Institutionaalisia kysymyksiä analysoidaan lisäksi tarkemmin hankkeiden suunnitteluvaiheessa. Kun esimerkiksi arvioidaan maan mahdollisuuksia saada budjettitukea, julkistalouden hallintojärjestelmästä tehdään järjestelmällisesti yksityiskohtainen analyysi.

| 11. | Kyseinen sisäinen asiakirja laadittiin alun perin alakohtaisen institutionaalisen ja valmiusanalyysin tueksi. Sillä pyrittiin helpottamaan alakohtaisen lähestymistavan suunnittelua ja toteuttamista. Asiakirjan tarkoituksena oli täydentää EY:n tuesta alakohtaisille ohjelmille vuonna 2003 annettuja suuntaviivoja. Asiakirjan sisältöä voidaan helposti muokata sopivaksi segmenttikohtaiseen tai temaattiseen analyysiin ja hanketasolle. Tätä menettelytapaa (joka perustuu toimialakohtaisen näkökulman löytämiseen) ei kuitenkaan voida soveltaa sellaisenaan maa-arviointeihin, jotka ovat erittäin monimutkaisia ja hienovaraisia ja edellyttävät tapauskohtaista lähestymistapaa.
  Komissio kehittää tämän sisäisen asiakirjan perusteella menettelytapaansa institutionaalisten arviointien tekemiseksi toimialatasolla. EY:n tuesta alakohtaisille ohjelmille heinäkuussa 2007 annetut uudet suuntaviivat sisältävät lisäohjeistusta. Myös muita uusia arviointityökaluja testataan. Komissio järjestää lisäksi tämän alan koulutusta maakohtaisesti. |
| --- | --- |

11.

Kyseinen sisäinen asiakirja laadittiin alun perin alakohtaisen institutionaalisen ja valmiusanalyysin tueksi. Sillä pyrittiin helpottamaan alakohtaisen lähestymistavan suunnittelua ja toteuttamista. Asiakirjan tarkoituksena oli täydentää EY:n tuesta alakohtaisille ohjelmille vuonna 2003 annettuja suuntaviivoja. Asiakirjan sisältöä voidaan helposti muokata sopivaksi segmenttikohtaiseen tai temaattiseen analyysiin ja hanketasolle. Tätä menettelytapaa (joka perustuu toimialakohtaisen näkökulman löytämiseen) ei kuitenkaan voida soveltaa sellaisenaan maa-arviointeihin, jotka ovat erittäin monimutkaisia ja hienovaraisia ja edellyttävät tapauskohtaista lähestymistapaa.

Komissio kehittää tämän sisäisen asiakirjan perusteella menettelytapaansa institutionaalisten arviointien tekemiseksi toimialatasolla. EY:n tuesta alakohtaisille ohjelmille heinäkuussa 2007 annetut uudet suuntaviivat sisältävät lisäohjeistusta. Myös muita uusia arviointityökaluja testataan. Komissio järjestää lisäksi tämän alan koulutusta maakohtaisesti.

| 12. | Hallinnon kehittämistä ja teknistä apua koskevia kysymyksiä käsitellään eri suuntaviivoissa, jotka sisältävät myös alakohtaista ja budjettitukea käsittelevää ohjeistusta (äskettäin annetut suuntaviivat tuesta alakohtaisille ohjelmille, heinäkuu 2007, ja yleisen budjettituen opas, tammikuu 2007) ja alakohtaista erityisohjeistusta. Kokonaisvaltaisten suuntaviivojen valmistelu komission lähetystöjen käyttöön teknisen avun roolista institutionaalisten valmiuksien kehittämisen erityisellä ja arkaluontoisella alalla on hienovarainen tehtävä. Se on hoidettava joustavalla ja kulloisenkin ympäristön huomioon ottavalla tavalla.
  Komissio on päättänyt laatia osallistavan ja laaja-alaisen strategian Pariisin sitoumusten ja EU:n tavoitteiden mukaisesti. Kummitoimintahankkeita ei voida käynnistää ennen kuin vastaanottavien maiden hallintorakenteet ovat asianmukaiset ja avun vastaanottamiseen on valmistauduttu. Laajentamista muille alueille on pohdittava huolellisesti, jotta voidaan varmistaa kumppaneiden asianmukainen toteutus ja panostus. |
| --- | --- |

12.

Hallinnon kehittämistä ja teknistä apua koskevia kysymyksiä käsitellään eri suuntaviivoissa, jotka sisältävät myös alakohtaista ja budjettitukea käsittelevää ohjeistusta (äskettäin annetut suuntaviivat tuesta alakohtaisille ohjelmille, heinäkuu 2007, ja yleisen budjettituen opas, tammikuu 2007) ja alakohtaista erityisohjeistusta. Kokonaisvaltaisten suuntaviivojen valmistelu komission lähetystöjen käyttöön teknisen avun roolista institutionaalisten valmiuksien kehittämisen erityisellä ja arkaluontoisella alalla on hienovarainen tehtävä. Se on hoidettava joustavalla ja kulloisenkin ympäristön huomioon ottavalla tavalla.

Komissio on päättänyt laatia osallistavan ja laaja-alaisen strategian Pariisin sitoumusten ja EU:n tavoitteiden mukaisesti. Kummitoimintahankkeita ei voida käynnistää ennen kuin vastaanottavien maiden hallintorakenteet ovat asianmukaiset ja avun vastaanottamiseen on valmistauduttu. Laajentamista muille alueille on pohdittava huolellisesti, jotta voidaan varmistaa kumppaneiden asianmukainen toteutus ja panostus.

| 15. | Toinen luetelmakohta: Varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen viimeisimmässä tarkistuksessa on tehty monia parannuksia. Yksi näistä, ns. d + 3 -säännön muuttaminen, auttaa todennäköisesti hankkeiden toteuttamista yhdistämällä sopimusajan hankkeen todelliseen kestoon.

  Kolmas luetelmakohta: Selontekovelvollisuus on yksi Pariisin julistuksessa esitetyistä tuen vaikuttavuuden lähtökohdista. Mitattavissa olevien, tuloshakuisten indikaattorien lujittaminen on yksi uuden ohjelmakauden päätavoitteita.

  Neljäs luetelmakohta: Institutionaalisten kysymysten ja valmiuksien arvioinnin parantamista edistetään ohjeistuksella ja koulutuksella. |
| --- | --- |

15.

Toinen luetelmakohta: Varainhoitoasetuksen ja sen soveltamissääntöjen viimeisimmässä tarkistuksessa on tehty monia parannuksia. Yksi näistä, ns. d + 3 -säännön muuttaminen, auttaa todennäköisesti hankkeiden toteuttamista yhdistämällä sopimusajan hankkeen todelliseen kestoon.

Kolmas luetelmakohta: Selontekovelvollisuus on yksi Pariisin julistuksessa esitetyistä tuen vaikuttavuuden lähtökohdista. Mitattavissa olevien, tuloshakuisten indikaattorien lujittaminen on yksi uuden ohjelmakauden päätavoitteita.

Neljäs luetelmakohta: Institutionaalisten kysymysten ja valmiuksien arvioinnin parantamista edistetään ohjeistuksella ja koulutuksella.

| 16. | Teknisen avun sopimuksia käytetään yleensä silloin, kun palvelujen tarjoajan tehtävänä on toimia neuvonantajana, hänet nimitetään johtamaan tai valvomaan hanketta tai velvoitetaan antamaan käyttöön sopimuksessa täsmennettyjä asiantuntijoita. Kansainvälisiä ja paikallisia asiantuntijoita ei kuitenkaan ole enää 1. helmikuuta 2007 jälkeen eroteltu.
  Teknisen avun uudet suuntaviivat selventävät teknisen avun tehtäviä valinta- ja suunnitteluvaiheesta alkaen. |
| --- | --- |

16.

Teknisen avun sopimuksia käytetään yleensä silloin, kun palvelujen tarjoajan tehtävänä on toimia neuvonantajana, hänet nimitetään johtamaan tai valvomaan hanketta tai velvoitetaan antamaan käyttöön sopimuksessa täsmennettyjä asiantuntijoita. Kansainvälisiä ja paikallisia asiantuntijoita ei kuitenkaan ole enää 1. helmikuuta 2007 jälkeen eroteltu.

Teknisen avun uudet suuntaviivat selventävät teknisen avun tehtäviä valinta- ja suunnitteluvaiheesta alkaen.

Laatikko 1

Terveydenhuollon tukiohjelmalla jatkettiin aikaisemmalla hankkeella (7 ACP Angola 35) tuettujen alojen avustamista. Olosuhteet ovat olleet edelleen erittäin vaikeat (konfliktin jälkeinen yhteiskunta, heikot institutionaaliset valmiudet, hajauttamisprosessi). Alkuvaiheen raportti osoitti todellakin, että ohjelman tavoitteet olivat liian kunnianhimoisia. Alkuvaiheen raportin suositusten perusteella laadittiin toimintasuunnitelmat ja työohjelmat. Nyt ohjelmatoiminta on aktiivista, asianmukaista ja terveysministeriön keskus- ja aluehallinnon kumppanien arvostamaa.

| 17. | Hallintovalmiuksien kehittämisprosessit ovat luonteeltaan poliittisia hankkeita, joihin osallistuu monia kansallisia toimijoita, joiden edut ja toimintasuunnitelmat voivat poiketa toisistaan. Komissio myöntää, että paikallistason sitoutuminen on tärkeää hallintovalmiuksien kehittämiseen myönnetyn tuen menestyksellisen täytäntöönpanon kannalta. Sitoutumisen ja ”todellisen tarpeen” arviointiin on myös syytä kiinnittää erityistä huomiota. Parhaillaan suunnitellaankin menetelmiä analyyttisen työkalun kehittämiseksi, jolla voidaan tarkastella sitoutumiseen vaikuttavia eri tekijöitä ja tukea kansallisen sitoutumisen/etujen realistista arviointia. Tätä työkalua ja näitä lähestymistapoja on testattava huolellisesti ja sovellettava vähitellen, jotta poliittisiin näkökohtiin ja hienovaraisuuteen voidaan kiinnittää asianmukaista huomiota.
  Samalla komissio voi tarvittaessa keskeyttää rahoitussopimuksen täytäntöönpanon, jos tuensaajavaltio toimii vastoin velvoitteitaan. |
| --- | --- |

17.

Hallintovalmiuksien kehittämisprosessit ovat luonteeltaan poliittisia hankkeita, joihin osallistuu monia kansallisia toimijoita, joiden edut ja toimintasuunnitelmat voivat poiketa toisistaan. Komissio myöntää, että paikallistason sitoutuminen on tärkeää hallintovalmiuksien kehittämiseen myönnetyn tuen menestyksellisen täytäntöönpanon kannalta. Sitoutumisen ja ”todellisen tarpeen” arviointiin on myös syytä kiinnittää erityistä huomiota. Parhaillaan suunnitellaankin menetelmiä analyyttisen työkalun kehittämiseksi, jolla voidaan tarkastella sitoutumiseen vaikuttavia eri tekijöitä ja tukea kansallisen sitoutumisen/etujen realistista arviointia. Tätä työkalua ja näitä lähestymistapoja on testattava huolellisesti ja sovellettava vähitellen, jotta poliittisiin näkökohtiin ja hienovaraisuuteen voidaan kiinnittää asianmukaista huomiota.

Samalla komissio voi tarvittaessa keskeyttää rahoitussopimuksen täytäntöönpanon, jos tuensaajavaltio toimii vastoin velvoitteitaan.

| 19. | Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemaa kestoaikaa sovelletaan perinteisesti yhteistyöhankkeisiin rahoittajasta riippumatta (Maailmanpankki, YK:n erityisjärjestöt ja kahdenväliset kehitysyhteistyöjärjestöt). Se on pääosin seurausta hankkeen elinkaaresta. |
| --- | --- |

19.

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemaa kestoaikaa sovelletaan perinteisesti yhteistyöhankkeisiin rahoittajasta riippumatta (Maailmanpankki, YK:n erityisjärjestöt ja kahdenväliset kehitysyhteistyöjärjestöt). Se on pääosin seurausta hankkeen elinkaaresta.

| 20. | Tarkistamista ja päivitystä edellytetään osana teknisen avun sopimusehtoja yleensä hankkeen alkuvaiheessa. |
| --- | --- |

20.

Tarkistamista ja päivitystä edellytetään osana teknisen avun sopimusehtoja yleensä hankkeen alkuvaiheessa.

| 21. | Alkuperäiset loogista viitekehystä koskevat tiedot eivät välttämättä aina ole täydellisiä tai ne voivat olla vanhentuneita hankkeen käynnistyessä. Tämän vuoksi niitä on tarkistettava ja tarvittaessa parannettava ja/tai päivitettävä hankkeen toteutusaikana. Rahoitussopimusten ja konsulttien sopimusehtojen muuttaminen on yleistä. |
| --- | --- |

21.

Alkuperäiset loogista viitekehystä koskevat tiedot eivät välttämättä aina ole täydellisiä tai ne voivat olla vanhentuneita hankkeen käynnistyessä. Tämän vuoksi niitä on tarkistettava ja tarvittaessa parannettava ja/tai päivitettävä hankkeen toteutusaikana. Rahoitussopimusten ja konsulttien sopimusehtojen muuttaminen on yleistä.

Laatikko 3

Komissio on ehdottanut hankkeen valmisteluvaiheen viivästyksen vuoksi muutosta rahoitussopimukseen. Tarkoitus on antaa hankkeen toteuttamiseen riittävästi aikaa ja mukauttaa hanke Vietnamin nykytarpeita vastaavaksi. Väliarviointi vahvisti komission lähestymistavan oikeaksi, ja siinä kannatetaan rahoitussopimuksen muuttamista.

| 22. | Sopimusten tekotapaa säännellään tiukoin säännöin. Säännöt auttavat varmistamaan, että sopivat pätevyysvaatimukset täyttävät toimeksisaajat valitaan puolueettomasti, löydetään kustannustehokkain vaihtoehto ja menettely tapahtuu julkisten varojen käytössä asianmukaisella, täysin avoimella tavalla. Varainhoitoasetuksen (talousarvio) ja yleisasetuksen (EKR) soveltamissäännöissä säädetään rajoitetun kansainvälisen tarjouskilpailumenettelyn käytöstä, ja menettely saadaan yleensä päätökseen 6–7 kuukaudessa. |
| --- | --- |

22.

Sopimusten tekotapaa säännellään tiukoin säännöin. Säännöt auttavat varmistamaan, että sopivat pätevyysvaatimukset täyttävät toimeksisaajat valitaan puolueettomasti, löydetään kustannustehokkain vaihtoehto ja menettely tapahtuu julkisten varojen käytössä asianmukaisella, täysin avoimella tavalla. Varainhoitoasetuksen (talousarvio) ja yleisasetuksen (EKR) soveltamissäännöissä säädetään rajoitetun kansainvälisen tarjouskilpailumenettelyn käytöstä, ja menettely saadaan yleensä päätökseen 6–7 kuukaudessa.

| 24. | Varainhoitoasetuksen viimeisimpään tarkistukseen sisältyvän ns. d + 3 -säännön mukainen uusi aloituspäivä on jo selvä parannus (ks. myös komissio vastaus kohtaan 15). Lainsäätäjä otti d + 3 -säännön käyttöön vuonna 2003. Tarkoitus oli saavuttaa tasapaino tekemättä oleviin sopimuksiin liittyvien määrien valvonnan ja niiden ongelmien välillä, joita monimutkaisten hankkeiden hallinto voi aiheuttaa. Säännön on myös tarkoitus kannustaa tuensaajia toteuttamaan rahoituspäätökset nopeammin. |
| --- | --- |

24.

Varainhoitoasetuksen viimeisimpään tarkistukseen sisältyvän ns. d + 3 -säännön mukainen uusi aloituspäivä on jo selvä parannus (ks. myös komissio vastaus kohtaan 15). Lainsäätäjä otti d + 3 -säännön käyttöön vuonna 2003. Tarkoitus oli saavuttaa tasapaino tekemättä oleviin sopimuksiin liittyvien määrien valvonnan ja niiden ongelmien välillä, joita monimutkaisten hankkeiden hallinto voi aiheuttaa. Säännön on myös tarkoitus kannustaa tuensaajia toteuttamaan rahoituspäätökset nopeammin.

| 25–26. | EY:n yleisen talousarvion sääntöjärjestelmä edellyttää, että komission on tehtävä rahoituspäätös ennen maksusitoumusta (1) ja tarjouskilpailua tai ehdotuspyyntöä. Poikkeuksellisissa olosuhteissa tavanomaisesta päätöksentekoprosessista saattaa olla perusteltua poiketa. Lähtökohtana on se, että komissio ei pysty vaikuttamaan lykkäysehdon käyttöön oikeuttaviin olosuhteisiin.
  Euroopan kehitysrahastoa koskevissa säännöksissä säädetään toki AKT-valtioiden mahdollisuudesta käyttää lykkäysehtoa asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa ja yhteisymmärryksessä komission kanssa, kun tarkoituksena on varmistaa hankkeen nopea käynnistyminen. AKT-EY-ministerineuvoston päätöksessä N:o 2/2002 säädetään, että lykkäysehtoa voidaan käyttää tarjouskilpailuissa poikkeuksellisissa ja asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa (päätöksen liitteessä oleva 5 kohta). |
| --- | --- |

25–26.

EY:n yleisen talousarvion sääntöjärjestelmä edellyttää, että komission on tehtävä rahoituspäätös ennen maksusitoumusta (1) ja tarjouskilpailua tai ehdotuspyyntöä. Poikkeuksellisissa olosuhteissa tavanomaisesta päätöksentekoprosessista saattaa olla perusteltua poiketa. Lähtökohtana on se, että komissio ei pysty vaikuttamaan lykkäysehdon käyttöön oikeuttaviin olosuhteisiin.

Euroopan kehitysrahastoa koskevissa säännöksissä säädetään toki AKT-valtioiden mahdollisuudesta käyttää lykkäysehtoa asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa ja yhteisymmärryksessä komission kanssa, kun tarkoituksena on varmistaa hankkeen nopea käynnistyminen. AKT-EY-ministerineuvoston päätöksessä N:o 2/2002 säädetään, että lykkäysehtoa voidaan käyttää tarjouskilpailuissa poikkeuksellisissa ja asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa (päätöksen liitteessä oleva 5 kohta).

| 27. | Tällaisten tapausten ratkaisemiseksi on käytettävissä toimenpiteitä, jotka vaihtelevat tarjouskilpailun voittamispäätöksen peruuttamisesta (jos hankkeesta vetäydytään ennen sopimuksen allekirjoittamista) sakkoihin tai yrityksen sulkemiseen tulevien sopimusten ulkopuolelle.
  Komissio arvioi huolellisesti kunkin tapauksen ja varmistaa, että uudet asiantuntijat ovat yhtä päteviä. |
| --- | --- |

27.

Tällaisten tapausten ratkaisemiseksi on käytettävissä toimenpiteitä, jotka vaihtelevat tarjouskilpailun voittamispäätöksen peruuttamisesta (jos hankkeesta vetäydytään ennen sopimuksen allekirjoittamista) sakkoihin tai yrityksen sulkemiseen tulevien sopimusten ulkopuolelle.

Komissio arvioi huolellisesti kunkin tapauksen ja varmistaa, että uudet asiantuntijat ovat yhtä päteviä.

Laatikko 5

Uusi asiantuntija suoriutui tehtävästään hyvin.

| 28. | Tiiminvetäjiä haastatellaan järjestelmällisemmin hankkeissa, jotka sisältävät korkean tason kontakteja.
  Ehdokasyritysten teknisiä valmiuksia ja niiden aikaisempaa projektinhallintakokemusta arvioidaan esivalintamenettelyssä, jonka perusteella valitaan parhaat ehdokkaat. Tarjouskilpailuun osallistuvilta yrityksiltä pyydetään sopimusviitteitä (jopa 15). Jos viitetiedot sisältävät EU:n rahoittamia sopimuksia, komissio tarkastaa, että niistä on suoriuduttu tyydyttävästi.
  Tarjouskilpailun ratkaisuperusteet on laadittava huolellisesti, jotta ne eivät sekoitu valintaperusteisiin. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä muistutetaan, että on tärkeää erottaa valintaperusteiden arviointi ja ratkaisuperusteiden arviointi toisistaan. ”Yrityksen yleisiä valmiuksia” arvioidaan yleensä menettelyn ensimmäisessä vaiheessa, jossa selvitetään, pystyykö yritys toteuttamaan hankkeen (valintaperusteet). Sitä voidaan arvioida toisen kerran menettelyn toisen vaiheen aikana, jossa arvioidaan tarjouksen laatua (arviointi/ratkaisuperusteet). Komissio noudattaa ehdokasyritysten tasapuolisen kohtelun periaatetta soveltamalla puolueettomia kriteerejä. |
| --- | --- |

28.

Tiiminvetäjiä haastatellaan järjestelmällisemmin hankkeissa, jotka sisältävät korkean tason kontakteja.

Ehdokasyritysten teknisiä valmiuksia ja niiden aikaisempaa projektinhallintakokemusta arvioidaan esivalintamenettelyssä, jonka perusteella valitaan parhaat ehdokkaat. Tarjouskilpailuun osallistuvilta yrityksiltä pyydetään sopimusviitteitä (jopa 15). Jos viitetiedot sisältävät EU:n rahoittamia sopimuksia, komissio tarkastaa, että niistä on suoriuduttu tyydyttävästi.

Tarjouskilpailun ratkaisuperusteet on laadittava huolellisesti, jotta ne eivät sekoitu valintaperusteisiin. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä muistutetaan, että on tärkeää erottaa valintaperusteiden arviointi ja ratkaisuperusteiden arviointi toisistaan. ”Yrityksen yleisiä valmiuksia” arvioidaan yleensä menettelyn ensimmäisessä vaiheessa, jossa selvitetään, pystyykö yritys toteuttamaan hankkeen (valintaperusteet). Sitä voidaan arvioida toisen kerran menettelyn toisen vaiheen aikana, jossa arvioidaan tarjouksen laatua (arviointi/ratkaisuperusteet). Komissio noudattaa ehdokasyritysten tasapuolisen kohtelun periaatetta soveltamalla puolueettomia kriteerejä.

| 30. | EU:n jäsenvaltioiden julkisyhteisöjen osallistumiselle tekniseen apuun on merkittäviä esteitä. Sen käyttöä vaikeuttavat erityisesti tarve aikaisempaan ammatilliseen kokemukseen alhaisen tulotason maissa (jota on vain harvoilla) ja instituutioiden haluttomuus siirtää pätevää ja suorituskykyistä henkilöstöä ulkomaankomennuksille.
  Tarjouskilpailu on yleensä avoin kaikille luonnollisille ja oikeushenkilöille, myös julkishallinnon elimille, asiaan kuuluvissa maissa. Jäsenvaltioiden asiantuntijoita ja paikallisia asiantuntijoita ei ole rajattu kilpailun ulkopuolelle. Tarjouskilpailuilmoituksia voidaan julkaista paikallisissa tiedotusvälineissä.
  Uusia keinoja löytää sopivia asiantuntijoita voidaan kokeilla, kunhan se tapahtuu sääntöjä noudattaen (varainhoitoasetus, soveltamissäännöt jne.). |
| --- | --- |

30.

EU:n jäsenvaltioiden julkisyhteisöjen osallistumiselle tekniseen apuun on merkittäviä esteitä. Sen käyttöä vaikeuttavat erityisesti tarve aikaisempaan ammatilliseen kokemukseen alhaisen tulotason maissa (jota on vain harvoilla) ja instituutioiden haluttomuus siirtää pätevää ja suorituskykyistä henkilöstöä ulkomaankomennuksille.

Tarjouskilpailu on yleensä avoin kaikille luonnollisille ja oikeushenkilöille, myös julkishallinnon elimille, asiaan kuuluvissa maissa. Jäsenvaltioiden asiantuntijoita ja paikallisia asiantuntijoita ei ole rajattu kilpailun ulkopuolelle. Tarjouskilpailuilmoituksia voidaan julkaista paikallisissa tiedotusvälineissä.

Uusia keinoja löytää sopivia asiantuntijoita voidaan kokeilla, kunhan se tapahtuu sääntöjä noudattaen (varainhoitoasetus, soveltamissäännöt jne.).

| 31. | Tiiminvetäjän projektinhallintataidot ovat olennaisia teknisen avun organisoimiseksi johdonmukaisella ja tehokkaalla tavalla sekä teknisen avun tuloksellisuuden asianmukaisen seurannan varmistamiseksi.
  Toimeksisaaja on aina selontekovelvollinen hankintaviranomaisille (jos sopimus on tehty tuensaajamaan keskushallinnon kanssa, toimeksisaaja on aina selontekovelvollinen kyseiselle paikalliselimelle; jos sopimus on tehty komission kanssa, toimeksisaaja on selontekovelvollinen komission lähetystölle). Vakiomuotoisissa sopimusehdoissa ei edellytetä, että asiantuntijat osallistuisivat projektinhallintaan ja varainhoidon valvontaan.
  Komissio myöntää, että teknisellä avulla on monia eri tehtäviä (myös hallintovelvoitteet). Se pohtii tätä kysymystä valmistellessaan uutta teknisen yhteistyön strategiaa, jolla pyritään teknisen avun selkeyttämiseen ja kumppanihallitusten selontekovelvollisuuden lisäämiseen. |
| --- | --- |

31.

Tiiminvetäjän projektinhallintataidot ovat olennaisia teknisen avun organisoimiseksi johdonmukaisella ja tehokkaalla tavalla sekä teknisen avun tuloksellisuuden asianmukaisen seurannan varmistamiseksi.

Toimeksisaaja on aina selontekovelvollinen hankintaviranomaisille (jos sopimus on tehty tuensaajamaan keskushallinnon kanssa, toimeksisaaja on aina selontekovelvollinen kyseiselle paikalliselimelle; jos sopimus on tehty komission kanssa, toimeksisaaja on selontekovelvollinen komission lähetystölle). Vakiomuotoisissa sopimusehdoissa ei edellytetä, että asiantuntijat osallistuisivat projektinhallintaan ja varainhoidon valvontaan.

Komissio myöntää, että teknisellä avulla on monia eri tehtäviä (myös hallintovelvoitteet). Se pohtii tätä kysymystä valmistellessaan uutta teknisen yhteistyön strategiaa, jolla pyritään teknisen avun selkeyttämiseen ja kumppanihallitusten selontekovelvollisuuden lisäämiseen.

| 32. | Rahoittajien koordinointi on aina ollut keskeinen kysymys komissiolle. Vuodesta 2005 on panostettu merkittävästi jäsenneltyjen ja koordinoitujen hankkeiden edistämiseen hallinnon kehittämisen alalla, tekninen apu mukaan lukien. Koordinointi, mukauttaminen ja omavastuullisuus ovat nyt avun vaikuttavuuteen tähtäävän suunnittelun avainkohtia, ja komissio on sitoutunut vahvasti edistämään näiden tavoitteiden saavuttamista käytännössä. Nykytilanne edesauttaa koordinoidun teknisen avun antamista (2). |
| --- | --- |

32.

Rahoittajien koordinointi on aina ollut keskeinen kysymys komissiolle. Vuodesta 2005 on panostettu merkittävästi jäsenneltyjen ja koordinoitujen hankkeiden edistämiseen hallinnon kehittämisen alalla, tekninen apu mukaan lukien. Koordinointi, mukauttaminen ja omavastuullisuus ovat nyt avun vaikuttavuuteen tähtäävän suunnittelun avainkohtia, ja komissio on sitoutunut vahvasti edistämään näiden tavoitteiden saavuttamista käytännössä. Nykytilanne edesauttaa koordinoidun teknisen avun antamista (2).

| 33. | Avun vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmiin sisältyy paikallishallinnon osuuden lisääminen ohjelmien hallinnoinnissa ja ohjelmien hallinnointiyksikköjen asteittainen lakkauttaminen. Vuodesta 2003 EU:n rahoittamat täytäntöönpanoyksiköt on yhdistetty virallisesti kansalliseen hallintoon:






  — | EU:n rahoittamaa teknistä apua hankitaan ja hallinnoidaan EU:n menettelyjä noudattaen kaikkien hankejärjestelmän kautta toteutettujen mahdollisten osien/toimien osalta. Jokaisessa budjettitukea saavassa maassa budjettitukea myönnetään rinnan EU:n rahoittamien hankkeiden kanssa. Tämä vastaa sekä tarpeeseen monipuolistaa tukivälineitä että hajauttaa niihin liittyviä riskejä. Budjettitukea ei käytetä yksittäisen hankkeen rahoittamiseen, vaan maksut riippuvat vaikutuksia ja tuloksia koskevien sovittujen tavoitteiden saavuttamisesta. Varainhoitoasetuksen mukaan komissio suorittaa maksut EU:n menettelyjä noudattaen. Näiden varojen (jotka sisällytetään tuensaajan kansalliseen talousarvioon, eivätkä ole enää EU:n varoja) käyttöön sovelletaan tämän vaiheen jälkeen kansallisia varainhoitomenettelyjä. |
| --- | --- | --- |

33.

Avun vaikuttavuuden kehittämissuunnitelmiin sisältyy paikallishallinnon osuuden lisääminen ohjelmien hallinnoinnissa ja ohjelmien hallinnointiyksikköjen asteittainen lakkauttaminen. Vuodesta 2003 EU:n rahoittamat täytäntöönpanoyksiköt on yhdistetty virallisesti kansalliseen hallintoon:

—

EU:n rahoittamaa teknistä apua hankitaan ja hallinnoidaan EU:n menettelyjä noudattaen kaikkien hankejärjestelmän kautta toteutettujen mahdollisten osien/toimien osalta. Jokaisessa budjettitukea saavassa maassa budjettitukea myönnetään rinnan EU:n rahoittamien hankkeiden kanssa. Tämä vastaa sekä tarpeeseen monipuolistaa tukivälineitä että hajauttaa niihin liittyviä riskejä. Budjettitukea ei käytetä yksittäisen hankkeen rahoittamiseen, vaan maksut riippuvat vaikutuksia ja tuloksia koskevien sovittujen tavoitteiden saavuttamisesta. Varainhoitoasetuksen mukaan komissio suorittaa maksut EU:n menettelyjä noudattaen. Näiden varojen (jotka sisällytetään tuensaajan kansalliseen talousarvioon, eivätkä ole enää EU:n varoja) käyttöön sovelletaan tämän vaiheen jälkeen kansallisia varainhoitomenettelyjä.

| — | Erityisesti kansainvälistä teknistä apua tarkasteltaessa kumppanimaat eivät ole useinkaan halukkaita vastaamaan hankinta- ja hallintotoimista. Tähän on monia syitä, kuten kansainvälisten asiantuntijoiden korkeat palkkiot ja valinta- ja hankintamenettelyjen vaatima suuri työpanos. |
| --- | --- |

—

Erityisesti kansainvälistä teknistä apua tarkasteltaessa kumppanimaat eivät ole useinkaan halukkaita vastaamaan hankinta- ja hallintotoimista. Tähän on monia syitä, kuten kansainvälisten asiantuntijoiden korkeat palkkiot ja valinta- ja hankintamenettelyjen vaatima suuri työpanos.

Tämän vuoksi komissio uskoo, että sen lähestymistapa on johdonmukainen.

| 34. | Äskettäin tarkistettu EY:n yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus ja uudet EY:n ulkoisen avun instrumentit (DCI, ENPI) sekä 10. EKR:n täytäntöönpanoasetus parantavat koordinointimahdollisuuksia rahoittajien kanssa (uusiin instrumentteihin sisältyvät yhteisrahoitussäännöt ja varainhoitoasetuksen 53–57 artiklassa tarkoitetut uudet hallintomenetelmät).
  Komissio on samaa mieltä siitä, että Pariisin julistuksen tavoitteiden saavuttaminen on monitahoinen haaste. Tämän vuoksi teknistä apua ja täytäntöönpanoyksiköitä koskevassa komission strategiassa edellytetään sekä kattavaa valmistelutyötä että laaja-alaista kuulemista. Kehitysapukomitean äskettäinen selvitys Pariisin indikaattoreiden seurannasta täytäntöönpanoyksiköissä ja teknisen kehitysyhteistyön osalta (raportti heinäkuulta 2007) osoittaa, että tämä haaste on yhteinen kaikille rahoittajille. |
| --- | --- |

34.

Äskettäin tarkistettu EY:n yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus ja uudet EY:n ulkoisen avun instrumentit (DCI, ENPI) sekä 10. EKR:n täytäntöönpanoasetus parantavat koordinointimahdollisuuksia rahoittajien kanssa (uusiin instrumentteihin sisältyvät yhteisrahoitussäännöt ja varainhoitoasetuksen 53–57 artiklassa tarkoitetut uudet hallintomenetelmät).

Komissio on samaa mieltä siitä, että Pariisin julistuksen tavoitteiden saavuttaminen on monitahoinen haaste. Tämän vuoksi teknistä apua ja täytäntöönpanoyksiköitä koskevassa komission strategiassa edellytetään sekä kattavaa valmistelutyötä että laaja-alaista kuulemista. Kehitysapukomitean äskettäinen selvitys Pariisin indikaattoreiden seurannasta täytäntöönpanoyksiköissä ja teknisen kehitysyhteistyön osalta (raportti heinäkuulta 2007) osoittaa, että tämä haaste on yhteinen kaikille rahoittajille.

| 37. | Tuloshakuista seurantajärjestelmää (Results-Oriented Monitoring system, ROM) on hienosäädetty viime vuosina, ja lähes kaikki komission yksiköt (päätoimipaikassa ja lähetystöissä) ovat hyväksyneet sen nyt. Sitä pidetään tehokkaana järjestelmänä, jolla saadaan puolueeton kuva hankkeiden kokonaistilanteesta, ja se tukee säännöllisiä seurantamekanismeja. |
| --- | --- |

37.

Tuloshakuista seurantajärjestelmää (Results-Oriented Monitoring system, ROM) on hienosäädetty viime vuosina, ja lähes kaikki komission yksiköt (päätoimipaikassa ja lähetystöissä) ovat hyväksyneet sen nyt. Sitä pidetään tehokkaana järjestelmänä, jolla saadaan puolueeton kuva hankkeiden kokonaistilanteesta, ja se tukee säännöllisiä seurantamekanismeja.

| 39. | Ks. komission vastaus kohtaan 28. |
| --- | --- |

39.

Ks. komission vastaus kohtaan 28.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Suositus nro 1

Komissio katsoo, että institutionaaliset näkökohdat otetaan jo nykyisessä lähestymistavassa riittävällä tavalla huomioon ohjelma-asiakirjoja kehitettäessä. Komissio kiinnittää erityistä huomiota institutionaalisiin valmiuksiin. Nämä näkökohdat otetaan huomioon ohjelmatoiminnan koko elinkaaren ajan, aina suunnitteluvaiheesta alkaen.

Nykymuotoisissa maakohtaisten strategia-asiakirjojen yhteisissä laadintamalleissa (jotka perustuvat 11. huhtikuuta 2006 annettuihin neuvoston päätelmiin) todetaan selvästi, että strategia-asiakirjan pitäisi sisältää yhteinen analyysi maan tilanteesta ja käsittää myös institutionaaliset näkökohdat. Tämän arvion perusteella valitaan painopistealat.

Suositus nro 2

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Jotta EU:hun liittyvät tavoitteet voidaan saavuttaa, on jo päätetty kehittää strategia teknisen yhteistyön tuloksellisuuden lisäämiseksi ja ratkaista täytäntöönpanoyksiköitä koskevat kysymykset. Tämän heinäkuun 2007 alussa käynnistetyn prosessin tarkoituksena on parantaa teknisen yhteistyön laatua. Teknisen avun henkilöstön merkitystä korostetaan alan valmiuksien kehittämisen ja hyvien toimintatapojen mukaisesti. Teknisen avun suuntaviivojen laatiminen on osa tätä hanketta, ja siinä kuullaan laajasti komission lähetystöjä ja päätoimipaikan yksiköitä, jäsenvaltioita ja kumppanihallituksia. Teknisen avun suuntaviivat ovat keskeisessä asemassa jäsennellymmän strategisen lähestymistavan edistämisessä. Kun otetaan huomioon tämäntyyppisten toimien monitahoisuus, komissio kuitenkin uskoo, että näissä suuntaviivoissa pitäisi tukea joustavaa ja kontekstilähtöistä lähestymistapaa (jota voidaan mukauttaa maa- ja alakohtaisesti). Näin voidaan ymmärtää paremmin eri toimintaympäristöihin liittyviä erityispiirteitä.

Suositus nro 3

Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Teknisen avun käyttäjäopastus edistää hallinnon kehittämishankkeiden parempaa suunnittelua, myös teknisen avun tarpeiden asianmukaista huomioon ottamista. Laatutukiryhmät tukevat tämän lähestymistavan toteuttamista.

| 46. | Ks. komission vastaus kohtiin 19–21.

  Toinen luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 22–26.

  Kolmas luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 27–28.

  Neljäs luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 29–30.

  Viides luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 32–34. |
| --- | --- |

46.

Ks. komission vastaus kohtiin 19–21.

Toinen luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 22–26.

Kolmas luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 27–28.

Neljäs luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 29–30.

Viides luetelmakohta: Ks. komission vastaus kohtiin 32–34.

Suositus nro 4

Komissio on jo toteuttanut tai on toteuttamassa useita toimenpiteitä sovellettavan lainsäädäntökehyksen puitteissa tämän suosituksen noudattamiseksi (ks. kohta 24). Komissio myös vertaa nykykäytäntöjään teknisen avun alalla sovellettaviin hyviin toimintatapoihin ja avun vaikuttavuuden periaatteisiin (toimistovalmisteluiden vaihe teknistä apua koskevassa EuropeAid-strategiassa, täytäntöönpanoyksiköt).

Suositus nro 5

Komission mukaan nykyisillä arviointikriteereillä varmistetaan, että objektiivisia kriteerejä soveltamalla noudatetaan ehdokkaiden tasapuolisen kohtelun periaatetta. Ks. myös komission vastaus kohtaan 28.

Suositus nro 6

Julkisen hankinnan säännöt auttavat pääsääntöisesti varmistamaan, että valitaan sopivat pätevyysvaatimukset täyttävät yhteisöt, löydetään kustannustehokkain vaihtoehto ja menettely tapahtuu julkisten varojen käytössä asianmukaisella, täysin avoimella tavalla. Julkisyhteisöjen asiantuntijoiden osallistumista olisi harkittava sen perusteella, onko asiantuntijoilla teknisen avun toteuttamiseen riittävä pätevyys ja kokemus. Ks. myös komission vastaus kohtaan 30.

Suositus nro 7

Komissio on suunnittelemassa strategiaa teknisen avun ja teknisen yhteistyön käytöstä avun vaikuttavuuden lisäämiseksi Pariisin julistuksen mukaisesti. Strategia tarjoaa enemmän tukea jäsennellyille toimille kumppanimaiden ja muiden rahoittajien kanssa kumppanimaan johdolla.

Koordinoidun teknisen avun käyttö riippuu kuitenkin myös muista rahoituspolitiikoista ja -käytännöistä sekä kumppanimaan hallituksen toiminnasta.

Suositus nro 8

Teknisen avun tuloksellisuutta seurataan hankkeen toteuttamisaikana, ja komissio toteuttaa tarvittavat toimet, myös vaihtaa asiantuntijat, jos tulokset eivät vastaa sopimusvelvoitteita. Jokaisen projektipäällikön on täytettävä arviointilomake (”Toimeksisaajan arviointilomake EY:n rahoittamissa palveluhankintaa koskevissa sopimuksissa”) kutakin palveluhankintasopimusta varten ja liitettävä se loppuraporttiin. Sen avulla projektipäällikkö arvioi toimeksisaajan ja tärkeimpien asiantuntijoiden toiminnan tuloksia.

Uusia sopimuksia tehtäessä esivalintamenettelyn aikana analysoidaan ehdokasyritysten teknisiä valmiuksia, myös aikaisempaa projektinhallintakokemusta. Ehdokasyrityksiä pyydetään toimittamaan sopimusviitteitä. Komissio noudattaa ehdokasyritysten tasapuolisen kohtelun periaatetta soveltamalla puolueettomia kriteerejä. Ks. myös komission vastaus kohtaan 28.

---

(1)  Euroopan yhteisöjen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 75 artikla.

(2)  Avun tuloksellisuudesta annettu Pariisin julistus, maaliskuu 2005; toimenpidekokonaisuus avun tuloksellisuuden kehittämiseksi, maaliskuu 2006; 10. EKR:n ohjelmasuunnittelun suuntaviivat ja yhteiset ohjelma-asiakirjat; neuvoston päätelmät menettelysääntöjen täydentävyydestä ja työnjaosta kehitysyhteistyöpolitiikassa, toukokuu 2007.

---