# Gazzetta ufficiale C 312/2007

| | ISSN 1725-2466 |
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| Gazzetta ufficiale
  dell’Unione europea | C 312 |
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| Edizione in lingua italiana | Comunicazioni e informazioni | 50o anno21 dicembre 2007 |

ISSN 1725-2466

Gazzetta ufficiale

dell’Unione europea

C 312

Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

50o anno21 dicembre 2007

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| Numero d'informazione | Sommario | pagina |
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| | I   Risoluzioni, raccomandazioni e pareri |
| | PARERI |
| | Corte dei conti |
| 2007/C 312/01 | Parere n. 7/2007 su un progetto di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee | 1 |

Numero d'informazione

Sommario

pagina

I   Risoluzioni, raccomandazioni e pareri

PARERI

Corte dei conti

2007/C 312/01

Parere n. 7/2007 su un progetto di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee

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| | IV   Informazioni |
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| | INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA |
| | Corte dei conti |
| 2007/C 312/02 | Relazione speciale n. 6/2007 sull’efficacia dell’assistenza tecnica nel contesto dello sviluppo delle capacità, corredata delle risposte della Commissione | 3 |

IV   Informazioni

INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA

Corte dei conti

2007/C 312/02

Relazione speciale n. 6/2007 sull’efficacia dell’assistenza tecnica nel contesto dello sviluppo delle capacità, corredata delle risposte della Commissione

3

| IT | |
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IT

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I Risoluzioni, raccomandazioni e pareri

PARERI

Corte dei conti

| 21.12.2007 | IT | Gazzetta ufficiale dell’Unione europea | C 312/1 |
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21.12.2007

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 312/1

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PARERE N. 7/2007

su un progetto di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee

(presentato in virtù dell'articolo 279, paragrafo 1, del trattato CE)

(2007/C 312/01)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 279, paragrafo 1,

visto il progetto di regolamento del Consiglio (1) recante modifica del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (2) (di seguito «il regolamento finanziario», successivamente alla decisione del Comitato dei rappresentanti permanenti di scindere in due la proposta della Commissione (3) concernente un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 2004/2003 (4) che stabilisce le norme relative allo statuto e al finanziamento dei partiti politici a livello europeo,

vista la richiesta di un parere sul progetto di regolamento suddetto, formulata dal Consiglio e pervenuta alla Corte il 29 ottobre 2007,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

| 1. | Il progetto di regolamento del Consiglio in merito al quale è richiesto un parere della Corte prevede l'introduzione, all'articolo 109 del regolamento finanziario, di deroghe — applicabili ai partiti politici a livello europeo — concernenti la norma generale, sancita nel medesimo articolo, in virtù della quale «le sovvenzioni non possono avere come oggetto o effetto un profitto per il beneficiario». |
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1.

Il progetto di regolamento del Consiglio in merito al quale è richiesto un parere della Corte prevede l'introduzione, all'articolo 109 del regolamento finanziario, di deroghe — applicabili ai partiti politici a livello europeo — concernenti la norma generale, sancita nel medesimo articolo, in virtù della quale «le sovvenzioni non possono avere come oggetto o effetto un profitto per il beneficiario».

| 2. | Come sottolineato recentemente dalla Corte, norme complicate o criteri di ammissibilità poco chiari incidono in modo rilevante sulla legittimità e regolarità delle operazioni (5). Se il legislatore ritiene opportuno prevedere deroghe alla «norma dell'assenza di profitto», a favore di partiti politici a livello europeo, è importante che tali deroghe siano formulate in maniera semplice, precisa e inequivocabile, affinché il rispetto delle relative condizioni possa essere facilmente accertato dall'ordinatore al momento del pagamento delle sovvenzioni e dalla Corte dei conti nel corso dell'audit dei pagamenti. |
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2.

Come sottolineato recentemente dalla Corte, norme complicate o criteri di ammissibilità poco chiari incidono in modo rilevante sulla legittimità e regolarità delle operazioni (5). Se il legislatore ritiene opportuno prevedere deroghe alla «norma dell'assenza di profitto», a favore di partiti politici a livello europeo, è importante che tali deroghe siano formulate in maniera semplice, precisa e inequivocabile, affinché il rispetto delle relative condizioni possa essere facilmente accertato dall'ordinatore al momento del pagamento delle sovvenzioni e dalla Corte dei conti nel corso dell'audit dei pagamenti.

| 3. | La prima deroga alla norma dell'assenza di profitto consente a un partito politico a livello europeo, le cui entrate, al termine dell'esercizio finanziario per il quale ha beneficiato di una sovvenzione, risultino superiori alle spese, di riportare all'esercizio successivo una percentuale dell'importo eccedente pari al massimo al 25 % dell'entrate totali per tale esercizio, a condizione che essa sia utilizzata entro la fine del primo trimestre dell'esercizio. Il rispetto di tale condizione può essere verificato solo se modalità di esecuzione appropriate impongono al beneficiario che ha riportato un'eccedenza all'esercizio successivo di comprovare che le spese ammissibili durante il primo trimestre dell'anno equivalgano almeno all'importo riportato. Per consentire all'ordinatore di determinare l'importo definitivo della sovvenzione o, se necessario, l'importo da recuperare sull'anticipo versato a titolo della stessa, gli elementi probatori in questione devono essere forniti poco dopo la fine del trimestre o, al più tardi, unitamente alla domanda di pagamento del saldo, qualora non sia stato ancora versato. |
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3.

La prima deroga alla norma dell'assenza di profitto consente a un partito politico a livello europeo, le cui entrate, al termine dell'esercizio finanziario per il quale ha beneficiato di una sovvenzione, risultino superiori alle spese, di riportare all'esercizio successivo una percentuale dell'importo eccedente pari al massimo al 25 % dell'entrate totali per tale esercizio, a condizione che essa sia utilizzata entro la fine del primo trimestre dell'esercizio. Il rispetto di tale condizione può essere verificato solo se modalità di esecuzione appropriate impongono al beneficiario che ha riportato un'eccedenza all'esercizio successivo di comprovare che le spese ammissibili durante il primo trimestre dell'anno equivalgano almeno all'importo riportato. Per consentire all'ordinatore di determinare l'importo definitivo della sovvenzione o, se necessario, l'importo da recuperare sull'anticipo versato a titolo della stessa, gli elementi probatori in questione devono essere forniti poco dopo la fine del trimestre o, al più tardi, unitamente alla domanda di pagamento del saldo, qualora non sia stato ancora versato.

| 4. | La seconda deroga alla norma dell'assenza di profitto limita al 15 % delle spese ammissibili del partito l'importo delle risorse proprie di cui tener conto al momento di determinare l'eventuale eccedenza, purché le «riserve finanziarie» del partito non superino il 100 % delle sue entrate annue medie. Le norme contabili comunemente applicate a livello dell'Unione europea non contengono una definizione di «riserve finanziarie»; il termine potrebbe pertanto prestarsi a intrepretazioni diverse, a seconda del quadro di presentazione dell'informativa finanziaria nel contesto del quale il partito politico prepara i propri stati delle entrate e delle spese nonché il prospetto delle attività e passività. Anche la definizione del termine «entrate annue medie» non è sufficientemente precisa per consentirne il calcolo, in quanto manca, ad esempio, un periodo di riferimento. |
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4.

La seconda deroga alla norma dell'assenza di profitto limita al 15 % delle spese ammissibili del partito l'importo delle risorse proprie di cui tener conto al momento di determinare l'eventuale eccedenza, purché le «riserve finanziarie» del partito non superino il 100 % delle sue entrate annue medie. Le norme contabili comunemente applicate a livello dell'Unione europea non contengono una definizione di «riserve finanziarie»; il termine potrebbe pertanto prestarsi a intrepretazioni diverse, a seconda del quadro di presentazione dell'informativa finanziaria nel contesto del quale il partito politico prepara i propri stati delle entrate e delle spese nonché il prospetto delle attività e passività. Anche la definizione del termine «entrate annue medie» non è sufficientemente precisa per consentirne il calcolo, in quanto manca, ad esempio, un periodo di riferimento.

| 5. | La Corte conclude che è necessario specificare maggiormente le procedure, come indicato al paragrafo 3, e definire chiaramente i termini «riserve finanziarie» ed «entrate annue medie», affinché le deroghe proposte alla norma dell'assenza di profitto possano essere applicate e verificate in maniera uniforme. Il conseguimento di tale obiettivo richiederebbe ulteriori modifiche del regolamento finanziario o delle modalità di applicazione dello stesso (6). |
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5.

La Corte conclude che è necessario specificare maggiormente le procedure, come indicato al paragrafo 3, e definire chiaramente i termini «riserve finanziarie» ed «entrate annue medie», affinché le deroghe proposte alla norma dell'assenza di profitto possano essere applicate e verificate in maniera uniforme. Il conseguimento di tale obiettivo richiederebbe ulteriori modifiche del regolamento finanziario o delle modalità di applicazione dello stesso (6).

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 22 novembre 2007.

Per la Corte dei conti

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Documento del Consiglio n. 14320/07 PE 341 INST 127.

1

(2)  GU L 248 del 16.9.2002.

2

(3)  Documento della Commissione COM(2007) 364 def.

3

(4)  GU L 297 del 15.11.2003, pag. 1.

4

(5)  Relazione annuale sull'esercizio finanziario 2006, Introduzione, paragrafo 0.7.

5

(6)  Regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione del 23 dicembre 2002 (GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1).

6

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IV Informazioni

INFORMAZIONI PROVENIENTI DALLE ISTITUZIONI E DAGLI ORGANI DELL'UNIONE EUROPEA

Corte dei conti

| 21.12.2007 | IT | Gazzetta ufficiale dell’Unione europea | C 312/3 |
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21.12.2007

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 312/3

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RELAZIONE SPECIALE N. 6/2007

sull’efficacia dell’assistenza tecnica nel contesto dello sviluppo delle capacità, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)

(2007/C 312/02)

INDICE

GLOSSARIO

| I-VIII | SINTESI |
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I-VIII

| 1-6 | INTRODUZIONE |
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1-6

| 7-8 | ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT |
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7-8

| 43 | OSSERVAZIONI |
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43

| 9-12 | La Commissione dispone di una sana strategia per lo sviluppo delle capacità istituzionali, che include l’uso dell’assistenza tecnica? |
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9-12

| 10-11 | Analisi inadeguata delle istituzioni nei documenti di strategia nazionale |
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10-11

| 12 | Assenza di orientamenti sull’assistenza tecnica |
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12

| 13-17 | Le attività di assistenza tecnica all’interno dei progetti per lo sviluppo delle capacità sono ben concepite? |
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13-17

| 14-16 | Scelta dei progetti pertinente, ma concezione spesso inadeguata |
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14-16

| 17 | Il senso di appropriazione a livello locale è fondamentale, ma non viene preso in considerazione sistematicamente dalla Commissione |
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17

| 18-34 | Le attività di assistenza tecnica sono attuate in modo efficiente? |
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18-34

| 19-21 | Una lunga fase preparatoria fa spesso sì che la concezione del progetto sia già obsoleta al momento dell’attuazione |
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19-21

| 22-26 | I problemi nella fase di aggiudicazione e di avviamento del progetto riducono i tempi a disposizione per la sua attuazione |
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22-26

| 27 | Gli esperti vengono spesso sostituiti dopo l’aggiudicazione del contratto |
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27

| 28 | I criteri di selezione per le proposte di assistenza tecnica sono inadeguati |
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28

| 29-30 | La scelta in merito alle procedure di aggiudicazione è limitata |
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29-30

| 31 | L’uso dell’assistenza tecnica è inefficiente |
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31

| 32 | Il coordinamento dei donatori varia da paese a paese |
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32

| 33-34 | Le modalità di attuazione non favoriscono ancora il senso di appropriazione a livello locale |
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33-34

| 35-39 | Le attività di assistenza tecnica e le relative performance sono monitorate e valutate in maniera adeguata? |
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35-39

| 40-43 | Le attività di assistenza tecnica sono efficaci in termini di sviluppo delle capacità? |
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40-43

| 40-42 | Il contributo offerto dall’assistenza tecnica è soddisfacente, ma il successo dei progetti non è garantito |
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40-42

| 43 | La sostenibilità è incerta |
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43

| 44-48 | CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI |
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44-48

Allegato I — Elenco dei progetti e dei programmi esaminati

Allegato II — Efficacia e prospettive di sostenibilità dei progetti e dei programmi esaminati

Risposte della Commissione

GLOSSARIOACP Paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico.Convenzione di finanziamento Documento firmato dalla Commissione e dal paese partner, che descrive uno specifico progetto o programma da finanziare. Rappresenta l’impegno formale assunto dall’Unione europea e dal paese partner a finanziare le misure ivi descritte.Decisione di finanziamento Decisione presa dalla Commissione, sulla base di una proposta di finanziamento, al fine di destinare fondi a un progetto o programma specifico.Dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti Dichiarazione adottata a Parigi da numerosi paesi e organizzazioni, nel corso di un incontro ad alto livello tenutosi dal 28 febbraio al 2 marzo 2005, contenente un vasto numero di impegni relativi ad appropriazione, armonizzazione, allineamento, risultati e obbligo reciproco a rendere conto, con l’obiettivo di aumentare l’efficacia degli aiuti.OCSE/DAC Comitato di aiuto allo sviluppo dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico.OSM Obiettivi di sviluppo del millennio: si tratta di otto obiettivi da raggiungere entro il 2015, che vanno dal dimezzare il numero di persone che vivono in condizioni di povertà estrema, all’arrestare la diffusione di HIV/AIDS, all’istruzione primaria per tutti. Gli obiettivi sono stati concordati da tutte le nazioni della Terra e dalle più importanti istituzioni mondiali impegnate nel settore dello sviluppo, nel corso del Vertice del millennio delle Nazioni Unite del settembre 2000.Proposta di finanziamento Progetto di documento preparato dai servizi della Commissione, presentato per parere a un apposito comitato di finanziamento formato da rappresentanti degli Stati membri e, dopo aver raccolto parere positivo, inviato alla Commissione per approvazione. Il documento descrive contesto, natura, ambito e obiettivi, misure di attuazione e importo del finanziamento previsto per un progetto o programma specifico.

SINTESI

| I. | L’assistenza tecnica è una risorsa utilizzata in molti progetti e programmi di sviluppo di tipo diverso e può essere definita come «esperti assunti per il trasferimento di know-how e capacità e per la creazione e il rafforzamento delle istituzioni». Negli ultimi anni, è stata utilizzata con sempre maggior frequenza per sostenere lo sviluppo delle capacità a livello dei servizi governativi centrali e locali nei paesi beneficiari, in aree quali, tra le altre, la gestione delle finanze pubbliche, la sanità e l’istruzione. Il maggior interesse rivolto al funzionamento dei servizi governativi è derivato dall’accresciuta consapevolezza presso i donatori (inclusa l’Unione europea) che una mancanza di capacità istituzionale rappresenta un ostacolo fondamentale allo sviluppo sostenibile (cfr. paragrafi da 1 a 6). |
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I.

L’assistenza tecnica è una risorsa utilizzata in molti progetti e programmi di sviluppo di tipo diverso e può essere definita come «esperti assunti per il trasferimento di know-how e capacità e per la creazione e il rafforzamento delle istituzioni». Negli ultimi anni, è stata utilizzata con sempre maggior frequenza per sostenere lo sviluppo delle capacità a livello dei servizi governativi centrali e locali nei paesi beneficiari, in aree quali, tra le altre, la gestione delle finanze pubbliche, la sanità e l’istruzione. Il maggior interesse rivolto al funzionamento dei servizi governativi è derivato dall’accresciuta consapevolezza presso i donatori (inclusa l’Unione europea) che una mancanza di capacità istituzionale rappresenta un ostacolo fondamentale allo sviluppo sostenibile (cfr. paragrafi da 1 a 6).

| II. | Scopo dell’audit svolto dalla Corte era determinare fino a che punto la Commissione fa sì che l’assistenza tecnica contribuisca allo sviluppo delle capacità istituzionali presso i paesi beneficiari. A tal fine, la Corte ha valutato l’atteggiamento della Commissione circa lo sviluppo delle capacità, l’uso dell’assistenza tecnica e la gestione da parte della Commissione della concezione e dell’attuazione di attività di assistenza tecnica all’interno di progetti miranti a sviluppare le capacità (cfr. paragrafi 7 e 8). |
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II.

Scopo dell’audit svolto dalla Corte era determinare fino a che punto la Commissione fa sì che l’assistenza tecnica contribuisca allo sviluppo delle capacità istituzionali presso i paesi beneficiari. A tal fine, la Corte ha valutato l’atteggiamento della Commissione circa lo sviluppo delle capacità, l’uso dell’assistenza tecnica e la gestione da parte della Commissione della concezione e dell’attuazione di attività di assistenza tecnica all’interno di progetti miranti a sviluppare le capacità (cfr. paragrafi 7 e 8).

| III. | Sebbene il rafforzamento delle capacità istituzionali sia stato riconosciuto nell’ambito della politica di sviluppo comunitaria quale elemento fondamentale della lotta contro la povertà, la Commissione non ha incluso nei propri documenti di strategia nazionale una valutazione complessiva delle carenze relative alle capacità istituzionali, né ha identificato le necessità prioritarie per un loro rafforzamento all’interno delle amministrazioni governative e delle istituzioni dei beneficiari. Inoltre, la Commissione non dispone di linee guida sul ruolo che l’assistenza tecnica dovrebbe svolgere in tale contesto (cfr. paragrafi da 9 a 12). |
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III.

Sebbene il rafforzamento delle capacità istituzionali sia stato riconosciuto nell’ambito della politica di sviluppo comunitaria quale elemento fondamentale della lotta contro la povertà, la Commissione non ha incluso nei propri documenti di strategia nazionale una valutazione complessiva delle carenze relative alle capacità istituzionali, né ha identificato le necessità prioritarie per un loro rafforzamento all’interno delle amministrazioni governative e delle istituzioni dei beneficiari. Inoltre, la Commissione non dispone di linee guida sul ruolo che l’assistenza tecnica dovrebbe svolgere in tale contesto (cfr. paragrafi da 9 a 12).

| IV. | I progetti scelti sono generalmente pertinenti, ma la loro concezione è spesso inadeguata, in quanto gli obiettivi sono troppo ambiziosi e i tempi troppo ristretti; inoltre, la valutazione delle carenze esistenti nell’ambiente istituzionale e del senso di appropriazione dei progetti a livello locale è insufficiente (cfr. paragrafi da 13 a 17). |
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IV.

I progetti scelti sono generalmente pertinenti, ma la loro concezione è spesso inadeguata, in quanto gli obiettivi sono troppo ambiziosi e i tempi troppo ristretti; inoltre, la valutazione delle carenze esistenti nell’ambiente istituzionale e del senso di appropriazione dei progetti a livello locale è insufficiente (cfr. paragrafi da 13 a 17).

| V. | L’attuazione dei progetti è spesso ostacolata da una serie di problemi, tra cui la lunghezza della fase preparatoria e di avviamento, che rende obsoleta la concezione del progetto già al momento della sua attuazione e che riduce sensibilmente i tempi a disposizione per quest’ultima. Spesso, l’assunzione di personale incaricato dell’assistenza tecnica amplifica i ritardi, in quanto gli esperti selezionati risultano sovente non disponibili dopo l’aggiudicazione degli appalti. Le attuali procedure per l’aggiudicazione di contratti per l’assistenza tecnica non favoriscono la partecipazione delle istituzioni pubbliche sebbene, in alcune aree, gli esperti più qualificati provengano proprio da queste ultime. I donatori continuano ad offrire assistenza tecnica soprattutto attraverso progetti separati e non coordinati, mentre gli accordi di attuazione non incoraggiano il senso di appropriazione a livello locale (cfr. paragrafi da 18 a 34). |
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V.

L’attuazione dei progetti è spesso ostacolata da una serie di problemi, tra cui la lunghezza della fase preparatoria e di avviamento, che rende obsoleta la concezione del progetto già al momento della sua attuazione e che riduce sensibilmente i tempi a disposizione per quest’ultima. Spesso, l’assunzione di personale incaricato dell’assistenza tecnica amplifica i ritardi, in quanto gli esperti selezionati risultano sovente non disponibili dopo l’aggiudicazione degli appalti. Le attuali procedure per l’aggiudicazione di contratti per l’assistenza tecnica non favoriscono la partecipazione delle istituzioni pubbliche sebbene, in alcune aree, gli esperti più qualificati provengano proprio da queste ultime. I donatori continuano ad offrire assistenza tecnica soprattutto attraverso progetti separati e non coordinati, mentre gli accordi di attuazione non incoraggiano il senso di appropriazione a livello locale (cfr. paragrafi da 18 a 34).

| VI. | Nella maggior parte dei casi, la comunicazione, il monitoraggio e la valutazione dei progetti sono adeguati. Tuttavia, non esiste un sistema di informazione sulla gestione inteso a valutare e a documentare le prestazioni di esperti o società che erogano assistenza tecnica e a fornire informazioni al momento di decidere sull’aggiudicazione di contratti di assistenza tecnica (cfr. paragrafi da 35 a 39). |
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VI.

Nella maggior parte dei casi, la comunicazione, il monitoraggio e la valutazione dei progetti sono adeguati. Tuttavia, non esiste un sistema di informazione sulla gestione inteso a valutare e a documentare le prestazioni di esperti o società che erogano assistenza tecnica e a fornire informazioni al momento di decidere sull’aggiudicazione di contratti di assistenza tecnica (cfr. paragrafi da 35 a 39).

| VII. | I risultati dei progetti variano sensibilmente, ma la Corte giunge alla conclusione che, dato che essi si svolgono in ambienti spesso difficili, tali risultati e il contributo offerto dall’assistenza tecnica possono essere considerati ragionevoli. La qualità dell’assistenza tecnica è risultata, in genere, soddisfacente, ma altri importanti fattori hanno reso meno efficace il sostegno fornito. Sebbene la Commissione non possa esercitare alcun controllo su alcuni di questi fattori, dovrebbe comunque prevederli meglio (cfr. paragrafi da 40 a 43). |
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VII.

I risultati dei progetti variano sensibilmente, ma la Corte giunge alla conclusione che, dato che essi si svolgono in ambienti spesso difficili, tali risultati e il contributo offerto dall’assistenza tecnica possono essere considerati ragionevoli. La qualità dell’assistenza tecnica è risultata, in genere, soddisfacente, ma altri importanti fattori hanno reso meno efficace il sostegno fornito. Sebbene la Commissione non possa esercitare alcun controllo su alcuni di questi fattori, dovrebbe comunque prevederli meglio (cfr. paragrafi da 40 a 43).

| VIII. | Sulla base delle osservazioni che precedono, la Corte formula raccomandazioni dettagliate che potrebbero aiutare la Commissione a definire un approccio più mirato e strutturato circa l’uso dell’assistenza tecnica, in modo da fornire un sostegno più efficace per lo sviluppo delle capacità (cfr. paragrafi da 44 a 48). |
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VIII.

Sulla base delle osservazioni che precedono, la Corte formula raccomandazioni dettagliate che potrebbero aiutare la Commissione a definire un approccio più mirato e strutturato circa l’uso dell’assistenza tecnica, in modo da fornire un sostegno più efficace per lo sviluppo delle capacità (cfr. paragrafi da 44 a 48).

INTRODUZIONE

| 1. | La cooperazione allo sviluppo si suddivide in due tipi di cooperazione o assistenza: assistenza finanziaria e assistenza tecnica ovvero, in altre parole, «soldi» e «know-how» o «idee». La presente relazione si occupa dell’audit svolto dalla Corte sul secondo tipo di assistenza, che la Commissione definisce come «specialisti, consulenti, formatori, consiglieri, ecc., assunti per il trasferimento di know-how e competenze e per la creazione e il rafforzamento delle istituzioni» (1). |
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1.

La cooperazione allo sviluppo si suddivide in due tipi di cooperazione o assistenza: assistenza finanziaria e assistenza tecnica ovvero, in altre parole, «soldi» e «know-how» o «idee». La presente relazione si occupa dell’audit svolto dalla Corte sul secondo tipo di assistenza, che la Commissione definisce come «specialisti, consulenti, formatori, consiglieri, ecc., assunti per il trasferimento di know-how e competenze e per la creazione e il rafforzamento delle istituzioni» (1).

| 2. | L’assistenza tecnica è una risorsa utilizzata in molti progetti e programmi di sviluppo di tipo diverso, la cui importanza ed efficacia viene valutata a partire dal contributo che essa offre al raggiungimento di realizzazioni e risultati nei progetti e nei programmi corrispondenti. Le aree o i compiti specifici, nel contesto della cooperazione allo sviluppo, in cui l’assistenza tecnica ha svolto o svolge ancora un ruolo includono:






  a) | la progettazione e la supervisione di opere, quali la costruzione di strade; |
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2.

L’assistenza tecnica è una risorsa utilizzata in molti progetti e programmi di sviluppo di tipo diverso, la cui importanza ed efficacia viene valutata a partire dal contributo che essa offre al raggiungimento di realizzazioni e risultati nei progetti e nei programmi corrispondenti. Le aree o i compiti specifici, nel contesto della cooperazione allo sviluppo, in cui l’assistenza tecnica ha svolto o svolge ancora un ruolo includono:

a)

la progettazione e la supervisione di opere, quali la costruzione di strade;

| b) | la gestione del progetto, laddove gli esperti sono direttamente responsabili per l’attuazione delle attività; |
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b)

la gestione del progetto, laddove gli esperti sono direttamente responsabili per l’attuazione delle attività;

| c) | i servizi di consulenza, nel passato legati soprattutto al settore agricolo o dello sviluppo rurale. Più recentemente, se ne è fatto un maggior uso per migliorare i servizi governativi centrali, inclusa la gestione della finanza pubblica, la sanità, l’istruzione e la giustizia e anche per aiutare altre istituzioni pubbliche, enti locali e soggetti non statali. |
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c)

i servizi di consulenza, nel passato legati soprattutto al settore agricolo o dello sviluppo rurale. Più recentemente, se ne è fatto un maggior uso per migliorare i servizi governativi centrali, inclusa la gestione della finanza pubblica, la sanità, l’istruzione e la giustizia e anche per aiutare altre istituzioni pubbliche, enti locali e soggetti non statali.

| 3. | Il maggior interesse rivolto al funzionamento dei servizi governativi centrali e locali è derivato dalla crescente consapevolezza tra i donatori (inclusa l’Unione europea) dal fatto che una mancanza di capacità istituzionali rappresenta un ostacolo fondamentale allo sviluppo sostenibile. Lo sviluppo delle capacità è quindi divenuto uno dei settori di maggior interesse per la politica comunitaria di sviluppo formulata nel 2000 e poi aggiornata nel 2005 (2). |
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3.

Il maggior interesse rivolto al funzionamento dei servizi governativi centrali e locali è derivato dalla crescente consapevolezza tra i donatori (inclusa l’Unione europea) dal fatto che una mancanza di capacità istituzionali rappresenta un ostacolo fondamentale allo sviluppo sostenibile. Lo sviluppo delle capacità è quindi divenuto uno dei settori di maggior interesse per la politica comunitaria di sviluppo formulata nel 2000 e poi aggiornata nel 2005 (2).

| 4. | L’importanza dello sviluppo di tali capacità è stata inoltre sottolineata in un recente documento OCSE/DAC (3), secondo cui l’esistenza di capacità adeguate a livello nazionale è uno dei fattori critici assenti dagli sforzi attualmente condotti per raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio. Gli sforzi a favore dello sviluppo in molti dei paesi più poveri falliranno, seppure sostenuti da finanziamenti notevolmente accresciuti, se non si rivolge una maggiore e più precisa attenzione allo sviluppo di una capacità sostenibile (4). |
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4.

L’importanza dello sviluppo di tali capacità è stata inoltre sottolineata in un recente documento OCSE/DAC (3), secondo cui l’esistenza di capacità adeguate a livello nazionale è uno dei fattori critici assenti dagli sforzi attualmente condotti per raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio. Gli sforzi a favore dello sviluppo in molti dei paesi più poveri falliranno, seppure sostenuti da finanziamenti notevolmente accresciuti, se non si rivolge una maggiore e più precisa attenzione allo sviluppo di una capacità sostenibile (4).

| 5. | Un'ulteriore conferma dell’importanza dello sviluppo delle capacità si ritrova nella dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti, del marzo 2005 (5), dove si afferma che la capacità dei paesi partner di pianificare, gestire, attuare e rispondere dei risultati delle politiche e dei programmi è un fattore critico per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo. Essa enfatizza la necessità che i donatori fondino il più possibile il proprio sostegno sulle strategie di sviluppo, sulle istituzioni e sulle procedure dei paesi partner e che i primi forniscano il proprio sostegno in modo da porre rimedio alle lacune presenti nelle capacità istituzionali dei paesi partner. Sebbene lo sviluppo delle capacità possa essere sostenuto attraverso una serie di altre misure — quali la formazione, le borse di studio, le attrezzature e i programmi informatici, la documentazione e persino le infrastrutture fisiche — l’assistenza tecnica resta il principale strumento utilizzato in questo contesto. |
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5.

Un'ulteriore conferma dell’importanza dello sviluppo delle capacità si ritrova nella dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti, del marzo 2005 (5), dove si afferma che la capacità dei paesi partner di pianificare, gestire, attuare e rispondere dei risultati delle politiche e dei programmi è un fattore critico per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo. Essa enfatizza la necessità che i donatori fondino il più possibile il proprio sostegno sulle strategie di sviluppo, sulle istituzioni e sulle procedure dei paesi partner e che i primi forniscano il proprio sostegno in modo da porre rimedio alle lacune presenti nelle capacità istituzionali dei paesi partner. Sebbene lo sviluppo delle capacità possa essere sostenuto attraverso una serie di altre misure — quali la formazione, le borse di studio, le attrezzature e i programmi informatici, la documentazione e persino le infrastrutture fisiche — l’assistenza tecnica resta il principale strumento utilizzato in questo contesto.

| 6. | I sistemi d’informazione contabili e gestionali della Commissione non hanno consentito alla Corte di ottenere informazioni precise e affidabili sugli importi spesi a favore dell’assistenza tecnica, né da parte dei Fondi europei di sviluppo (FES), né attraverso il bilancio generale. La Corte ha stimato il valore complessivo degli impegni per i contratti di assistenza tecnica, firmati nel periodo 2000-2005 e ancora aperti all’inizio del 2006, a circa 2 200 milioni di euro (6). Non è stato possibile stimare la percentuale delle risorse erogate per l’assistenza tecnica assorbita da attività finalizzate allo sviluppo delle capacità. |
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6.

I sistemi d’informazione contabili e gestionali della Commissione non hanno consentito alla Corte di ottenere informazioni precise e affidabili sugli importi spesi a favore dell’assistenza tecnica, né da parte dei Fondi europei di sviluppo (FES), né attraverso il bilancio generale. La Corte ha stimato il valore complessivo degli impegni per i contratti di assistenza tecnica, firmati nel periodo 2000-2005 e ancora aperti all’inizio del 2006, a circa 2 200 milioni di euro (6). Non è stato possibile stimare la percentuale delle risorse erogate per l’assistenza tecnica assorbita da attività finalizzate allo sviluppo delle capacità.

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

| 7. | Scopo dell’audit della Corte era determinare fino a che punto la Commissione fa sì che l’assistenza tecnica da essa finanziata (7) contribuisca allo sviluppo delle capacità istituzionali presso i paesi beneficiari. In maniera più specifica, l’audit si proponeva di rispondere ai seguenti quesiti:






  a) | la Commissione dispone di una sana strategia per lo sviluppo delle capacità istituzionali, che include l’uso dell’assistenza tecnica? |
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7.

Scopo dell’audit della Corte era determinare fino a che punto la Commissione fa sì che l’assistenza tecnica da essa finanziata (7) contribuisca allo sviluppo delle capacità istituzionali presso i paesi beneficiari. In maniera più specifica, l’audit si proponeva di rispondere ai seguenti quesiti:

a)

la Commissione dispone di una sana strategia per lo sviluppo delle capacità istituzionali, che include l’uso dell’assistenza tecnica?

| b) | Le attività di assistenza tecnica all’interno dei progetti per lo sviluppo delle capacità sono ben concepite? |
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b)

Le attività di assistenza tecnica all’interno dei progetti per lo sviluppo delle capacità sono ben concepite?

| c) | Le attività di assistenza tecnica sono attuate in modo efficiente? |
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c)

Le attività di assistenza tecnica sono attuate in modo efficiente?

| d) | Le attività di assistenza tecnica e le relative performance sono monitorate e valutate in maniera adeguata? |
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d)

Le attività di assistenza tecnica e le relative performance sono monitorate e valutate in maniera adeguata?

| e) | Le attività di assistenza tecnica sono efficaci in termini di sviluppo delle capacità? |
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e)

Le attività di assistenza tecnica sono efficaci in termini di sviluppo delle capacità?

| 8. | La Corte ha sottoposto ad audit l’approccio e le attività della Commissione, a livello di politiche e di progetti, in relazione a 12 paesi beneficiari selezionati a partire da quattro aree geografiche diverse che ricevono assistenza allo sviluppo: Africa, Asia, America latina e regione del Mediterraneo (8). Cinque di questi paesi sono stati visitati in loco, mentre per gli altri sette si è fatto ricorso ad un esame documentale e a questionari inviati alle delegazioni e alle autorità beneficiarie dei rispettivi paesi. A partire da un inventario dei progetti per lo sviluppo delle capacità, ne sono stati selezionati 32, collegati a 33 contratti di assistenza tecnica, attuati nel periodo 2000-2006. L’importo totale impegnato per i progetti controllati era di 400 milioni di euro, dei quali 144 milioni circa destinati alla spesa per l’assistenza tecnica. La lista completa dei 32 progetti e dei programmi esaminati è contenuta nell’allegato I. |
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8.

La Corte ha sottoposto ad audit l’approccio e le attività della Commissione, a livello di politiche e di progetti, in relazione a 12 paesi beneficiari selezionati a partire da quattro aree geografiche diverse che ricevono assistenza allo sviluppo: Africa, Asia, America latina e regione del Mediterraneo (8). Cinque di questi paesi sono stati visitati in loco, mentre per gli altri sette si è fatto ricorso ad un esame documentale e a questionari inviati alle delegazioni e alle autorità beneficiarie dei rispettivi paesi. A partire da un inventario dei progetti per lo sviluppo delle capacità, ne sono stati selezionati 32, collegati a 33 contratti di assistenza tecnica, attuati nel periodo 2000-2006. L’importo totale impegnato per i progetti controllati era di 400 milioni di euro, dei quali 144 milioni circa destinati alla spesa per l’assistenza tecnica. La lista completa dei 32 progetti e dei programmi esaminati è contenuta nell’allegato I.

OSSERVAZIONI

La Commissione dispone di una sana strategia per lo sviluppo delle capacità istituzionali, che include l’uso dell’assistenza tecnica?

| 9. | La Commissione traduce i principi della politica generale di sviluppo della Comunità europea in strategie nazionali specifiche che abbracciano generalmente periodi di cinque anni, e lo fa attraverso la compilazione di documenti di strategia nazionale e di programmi indicativi nazionali più dettagliati per i singoli paesi beneficiari. Per le regioni prese in esame nel corso dell’audit, la Corte ha valutato, sulla base di tali documenti (9), se la Commissione svolga sistematicamente una valutazione dei punti di forza e di debolezza a livello delle capacità istituzionali dei paesi beneficiari, e se i bisogni globali in materia di sviluppo delle capacità di tali paesi vengano identificati ed elencati in ordine di priorità, per poi essere tradotti in richieste di assistenza tecnica. |
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9.

La Commissione traduce i principi della politica generale di sviluppo della Comunità europea in strategie nazionali specifiche che abbracciano generalmente periodi di cinque anni, e lo fa attraverso la compilazione di documenti di strategia nazionale e di programmi indicativi nazionali più dettagliati per i singoli paesi beneficiari. Per le regioni prese in esame nel corso dell’audit, la Corte ha valutato, sulla base di tali documenti (9), se la Commissione svolga sistematicamente una valutazione dei punti di forza e di debolezza a livello delle capacità istituzionali dei paesi beneficiari, e se i bisogni globali in materia di sviluppo delle capacità di tali paesi vengano identificati ed elencati in ordine di priorità, per poi essere tradotti in richieste di assistenza tecnica.

Analisi inadeguata delle istituzioni nei documenti di strategia nazionale

| 10. | L’esame dei documenti della Commissione relativi alla politica in questione per i paesi oggetto dell’audit, come pure dei piani di sviluppo nazionali dei singoli paesi interessati e/o dei cosiddetti documenti sulla strategia di riduzione della povertà, ha rivelato una sempre maggior consapevolezza dell’importanza dello sviluppo delle capacità. Tuttavia, la Commissione non ha fornito una valutazione complessiva delle lacune istituzionali a livello nazionale, né ha identificato i bisogni prioritari in relazione allo sviluppo delle capacità all’interno delle amministrazioni e delle istituzioni dei governi beneficiari. Di conseguenza, la selezione dei settori prioritari ai quali destinare il sostegno comunitario è stata eseguita in assenza di tali informazioni, rischiando di non individuare settori o programmi potenzialmente importanti che avevano bisogno del sostegno dei donatori. |
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10.

L’esame dei documenti della Commissione relativi alla politica in questione per i paesi oggetto dell’audit, come pure dei piani di sviluppo nazionali dei singoli paesi interessati e/o dei cosiddetti documenti sulla strategia di riduzione della povertà, ha rivelato una sempre maggior consapevolezza dell’importanza dello sviluppo delle capacità. Tuttavia, la Commissione non ha fornito una valutazione complessiva delle lacune istituzionali a livello nazionale, né ha identificato i bisogni prioritari in relazione allo sviluppo delle capacità all’interno delle amministrazioni e delle istituzioni dei governi beneficiari. Di conseguenza, la selezione dei settori prioritari ai quali destinare il sostegno comunitario è stata eseguita in assenza di tali informazioni, rischiando di non individuare settori o programmi potenzialmente importanti che avevano bisogno del sostegno dei donatori.

| 11. | Nel 2005, la Commissione ha elaborato un «documento di riflessione» ad uso interno sulla valutazione istituzionale e sullo sviluppo delle capacità, che descrive il significato e l’importanza di queste ultime. Il documento fornisce un orientamento su come valutare le capacità istituzionali e come sostenere i processi atti a svilupparle. Tuttavia, tali orientamenti non sono applicabili ai documenti di strategia nazionale. Al livello inferiore, quello cioè dei piani di settore, viene posta maggiore attenzione ai problemi relativi allo sviluppo delle capacità, sia pur in termini molto generali. Tali piani vengono stilati solo dopo che sono stati decisi i settori principali da sostenere in ciascun paese beneficiario. |
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11.

Nel 2005, la Commissione ha elaborato un «documento di riflessione» ad uso interno sulla valutazione istituzionale e sullo sviluppo delle capacità, che descrive il significato e l’importanza di queste ultime. Il documento fornisce un orientamento su come valutare le capacità istituzionali e come sostenere i processi atti a svilupparle. Tuttavia, tali orientamenti non sono applicabili ai documenti di strategia nazionale. Al livello inferiore, quello cioè dei piani di settore, viene posta maggiore attenzione ai problemi relativi allo sviluppo delle capacità, sia pur in termini molto generali. Tali piani vengono stilati solo dopo che sono stati decisi i settori principali da sostenere in ciascun paese beneficiario.

Assenza di orientamenti sull’assistenza tecnica

| 12. | Sebbene l’assistenza tecnica sia uno strumento consolidato e frequentemente usato nei progetti e nei programmi di sviluppo delle capacità finanziati dalla Commissione, quest’ultima non ne ha definito il ruolo e il contributo a tal fine. Non esistono neppure orientamenti specifici che le delegazioni siano tenute a seguire nella preparazione dei progetti e che descrivano dove e come utilizzare tale strumento per lo sviluppo delle capacità. Inoltre, lo strumento del «gemellaggio», impiegato con successo per fornire assistenza tecnica ai paesi in via di adesione (e più recentemente a paesi interessati dalla «politica europea di vicinato»), non è stato finora disponibile ai paesi ACP, dell’Asia o dell’America latina. Sebbene il documento di riflessione citato al paragrafo 11 contenga alcune considerazioni sui problemi legati all’assistenza tecnica, non fornisce alcun orientamento sull’uso dei vari tipi di assistenza, in situazioni, settori o paesi diversi. |
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12.

Sebbene l’assistenza tecnica sia uno strumento consolidato e frequentemente usato nei progetti e nei programmi di sviluppo delle capacità finanziati dalla Commissione, quest’ultima non ne ha definito il ruolo e il contributo a tal fine. Non esistono neppure orientamenti specifici che le delegazioni siano tenute a seguire nella preparazione dei progetti e che descrivano dove e come utilizzare tale strumento per lo sviluppo delle capacità. Inoltre, lo strumento del «gemellaggio», impiegato con successo per fornire assistenza tecnica ai paesi in via di adesione (e più recentemente a paesi interessati dalla «politica europea di vicinato»), non è stato finora disponibile ai paesi ACP, dell’Asia o dell’America latina. Sebbene il documento di riflessione citato al paragrafo 11 contenga alcune considerazioni sui problemi legati all’assistenza tecnica, non fornisce alcun orientamento sull’uso dei vari tipi di assistenza, in situazioni, settori o paesi diversi.

Le attività di assistenza tecnica all’interno dei progetti per lo sviluppo delle capacità sono ben concepite?

| 13. | Nel caso dei 32 progetti controllati, la Corte ha valutato in quale misura la scelta di tali progetti fosse coerente con le strategie nazionali della Commissione e dei paesi partner; inoltre, ha considerato se la concezione dei progetti stabilisse obiettivi chiari e relativi indicatori di performance, e se essa fornisse adeguata giustificazione del tipo e delle modalità proposte per l’assistenza tecnica. La Corte ha ulteriormente valutato se le autorità beneficiarie avessero partecipato attivamente alla preparazione dei progetti, fornendo indicazioni chiare sul senso di appropriazione nei confronti degli stessi. |
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13.

Nel caso dei 32 progetti controllati, la Corte ha valutato in quale misura la scelta di tali progetti fosse coerente con le strategie nazionali della Commissione e dei paesi partner; inoltre, ha considerato se la concezione dei progetti stabilisse obiettivi chiari e relativi indicatori di performance, e se essa fornisse adeguata giustificazione del tipo e delle modalità proposte per l’assistenza tecnica. La Corte ha ulteriormente valutato se le autorità beneficiarie avessero partecipato attivamente alla preparazione dei progetti, fornendo indicazioni chiare sul senso di appropriazione nei confronti degli stessi.

Scelta dei progetti pertinente, ma concezione spesso inadeguata

| 14. | Tutti i progetti controllati erano conformi ai documenti di strategia nazionali della Commissione e alle priorità di settore stilate al loro interno; inoltre essi erano generalmente in linea con le priorità generali di sviluppo dei paesi beneficiari interessati. |
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14.

Tutti i progetti controllati erano conformi ai documenti di strategia nazionali della Commissione e alle priorità di settore stilate al loro interno; inoltre essi erano generalmente in linea con le priorità generali di sviluppo dei paesi beneficiari interessati.

| 15. | Circa tre quarti dei progetti esaminati mostravano una o più delle seguenti lacune a livello di concezione:






  — | la concezione era eccessivamente complessa e comprendeva numerose componenti e parti interessate, |
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15.

Circa tre quarti dei progetti esaminati mostravano una o più delle seguenti lacune a livello di concezione:

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la concezione era eccessivamente complessa e comprendeva numerose componenti e parti interessate,

| — | gli obiettivi stabiliti erano troppo ambiziosi e i tempi di attuazione relativamente brevi, |
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gli obiettivi stabiliti erano troppo ambiziosi e i tempi di attuazione relativamente brevi,

| — | gli obiettivi venivano descritti in termini generali e, laddove esistevano indicatori di performance, essi erano per la maggior parte di natura qualitativa e molto generici, il che limitava la capacità di valutare adeguatamente i futuri risultati, |
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gli obiettivi venivano descritti in termini generali e, laddove esistevano indicatori di performance, essi erano per la maggior parte di natura qualitativa e molto generici, il che limitava la capacità di valutare adeguatamente i futuri risultati,

| — | le lacune istituzionali esistenti nell’ambiente in cui si esplicava il progetto erano valutate in modo insufficiente. |
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le lacune istituzionali esistenti nell’ambiente in cui si esplicava il progetto erano valutate in modo insufficiente.

Tali fattori, a loro volta, ostacolano la corretta formulazione e attuazione delle operazioni di assistenza tecnica.

| 16. | Sebbene tutti i progetti presi in esame includessero l’assistenza tecnica quale strumento fondamentale, in circa la metà dei casi i relativi documenti proponevano l’uso di alcuni tipi (internazionale o locale) e modalità (incarichi a breve o a lungo termine) di assistenza tecnica, senza fornire motivazioni chiare per la combinazione di risorse proposta. Vi era inoltre una mancanza di chiarezza circa il ruolo affidato agli esperti, in quanto ai compiti di consulenza relativi agli obiettivi di sviluppo delle capacità dei progetti dovevano generalmente essere associati quelli di «tappabuchi», per sostenere l’istituzione interessata nell’espletamento delle sue attività correnti.

  Riquadro 1Esempio di lacune nella concezione di un progettoProgramma di sostegno nel settore della sanità — AngolaGli obiettivi del progetto comprendevano il rafforzamento delle capacità istituzionali sia a livello centrale che provinciale, il potenziamento dei servizi sanitari di base, il miglioramento della disponibilità di medicinali essenziali e l’istituzione di un sistema di prevenzione dell’HIV. Sebbene la valutazione di un precedente progetto avesse menzionato le difficoltà riscontrate nel far sì che il ministero della Sanità ricoprisse un ruolo attivo, lo studio di fattibilità non ha provveduto a valutare la presenza di capacità a livello locale in grado di assicurare l’efficace attuazione di questo ambizioso progetto. Solo a progetto già avviato si è notato che alcuni dei partner angolani non possedevano adeguate capacità per attuarlo. Benché la relazione iniziale, stilata dagli esperti, concludesse che il progetto era troppo ambizioso, i cambiamenti sono stati apportati solo 18 mesi prima della fine del progetto, quando gli obiettivi e le attività sono stati significativamente limitati. |
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16.

Sebbene tutti i progetti presi in esame includessero l’assistenza tecnica quale strumento fondamentale, in circa la metà dei casi i relativi documenti proponevano l’uso di alcuni tipi (internazionale o locale) e modalità (incarichi a breve o a lungo termine) di assistenza tecnica, senza fornire motivazioni chiare per la combinazione di risorse proposta. Vi era inoltre una mancanza di chiarezza circa il ruolo affidato agli esperti, in quanto ai compiti di consulenza relativi agli obiettivi di sviluppo delle capacità dei progetti dovevano generalmente essere associati quelli di «tappabuchi», per sostenere l’istituzione interessata nell’espletamento delle sue attività correnti.

Riquadro 1Esempio di lacune nella concezione di un progettoProgramma di sostegno nel settore della sanità — AngolaGli obiettivi del progetto comprendevano il rafforzamento delle capacità istituzionali sia a livello centrale che provinciale, il potenziamento dei servizi sanitari di base, il miglioramento della disponibilità di medicinali essenziali e l’istituzione di un sistema di prevenzione dell’HIV. Sebbene la valutazione di un precedente progetto avesse menzionato le difficoltà riscontrate nel far sì che il ministero della Sanità ricoprisse un ruolo attivo, lo studio di fattibilità non ha provveduto a valutare la presenza di capacità a livello locale in grado di assicurare l’efficace attuazione di questo ambizioso progetto. Solo a progetto già avviato si è notato che alcuni dei partner angolani non possedevano adeguate capacità per attuarlo. Benché la relazione iniziale, stilata dagli esperti, concludesse che il progetto era troppo ambizioso, i cambiamenti sono stati apportati solo 18 mesi prima della fine del progetto, quando gli obiettivi e le attività sono stati significativamente limitati.

Il senso di appropriazione a livello locale è fondamentale, ma non viene preso in considerazione sistematicamente dalla Commissione

| 17. | Il senso di appropriazione rispetto ai futuri sviluppi istituzionali, da parte dell’istituzione beneficiaria e delle persone che lavorano al suo interno, è un fattore chiave che determina la qualità dell’ambiente nella quale si esplica l’assistenza tecnica e che contribuisce quindi a una positiva attuazione dei piani per lo sviluppo delle capacità. La Commissione, conscia di tutto ciò, in genere ha coinvolto nella fase di concezione dei progetti le istituzioni beneficiarie a livello locale. Tuttavia, non ha valutato in modo sufficiente il rischio che il governo beneficiario non rispetti appieno gli impegni assunti. Il fatto che un governo beneficiario firmi una convenzione di finanziamento con un donatore non implica automaticamente che si realizzino tutti i presupposti contemplati nella maggior parte degli accordi sui progetti, circa l’impegno riformatore del governo. Allo stesso modo, ciò non vuol dire che il progetto sarà sostenuto da tutto il personale di un'istituzione, o che quest’ultimo si sentirà in qualche modo coinvolto dal progetto, come è stato dimostrato in molti casi dalla mancanza di interesse da parte del personale delle istituzioni beneficiarie.

  Riquadro 2Esempio di un inadeguato senso di appropriazione a livello localeProgetto del settore sanità — BeninObiettivo del progetto era il miglioramento della qualità e dell’accesso ai servizi sanitari. Gli esperti hanno però dovuto far fronte a molti problemi, quali la gestione carente delle risorse umane nel settore della sanità caratterizzata da trasferimenti frequenti e da nomine arbitrarie, che hanno avuto un'influenza negativa sulla motivazione del personale. Lo scarso impegno del ministero nel sostenere il progetto ha causato molti ritardi; l’autorità si è ad esempio rifiutata di distaccare del personale che agisse da controparte locale all’unità di gestione del progetto. Ulteriore personale, che avrebbe dovuto fungere da punto di contatto tra le diverse direzioni del ministero e il progetto, ha dato prova di scarsa motivazione perché riteneva di dover essere pagato per svolgere tale attività, in quanto la considerava un carico di lavoro supplementare. La Commissione si è giustamente opposta a tali emolumenti. |
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17.

Il senso di appropriazione rispetto ai futuri sviluppi istituzionali, da parte dell’istituzione beneficiaria e delle persone che lavorano al suo interno, è un fattore chiave che determina la qualità dell’ambiente nella quale si esplica l’assistenza tecnica e che contribuisce quindi a una positiva attuazione dei piani per lo sviluppo delle capacità. La Commissione, conscia di tutto ciò, in genere ha coinvolto nella fase di concezione dei progetti le istituzioni beneficiarie a livello locale. Tuttavia, non ha valutato in modo sufficiente il rischio che il governo beneficiario non rispetti appieno gli impegni assunti. Il fatto che un governo beneficiario firmi una convenzione di finanziamento con un donatore non implica automaticamente che si realizzino tutti i presupposti contemplati nella maggior parte degli accordi sui progetti, circa l’impegno riformatore del governo. Allo stesso modo, ciò non vuol dire che il progetto sarà sostenuto da tutto il personale di un'istituzione, o che quest’ultimo si sentirà in qualche modo coinvolto dal progetto, come è stato dimostrato in molti casi dalla mancanza di interesse da parte del personale delle istituzioni beneficiarie.

Riquadro 2Esempio di un inadeguato senso di appropriazione a livello localeProgetto del settore sanità — BeninObiettivo del progetto era il miglioramento della qualità e dell’accesso ai servizi sanitari. Gli esperti hanno però dovuto far fronte a molti problemi, quali la gestione carente delle risorse umane nel settore della sanità caratterizzata da trasferimenti frequenti e da nomine arbitrarie, che hanno avuto un'influenza negativa sulla motivazione del personale. Lo scarso impegno del ministero nel sostenere il progetto ha causato molti ritardi; l’autorità si è ad esempio rifiutata di distaccare del personale che agisse da controparte locale all’unità di gestione del progetto. Ulteriore personale, che avrebbe dovuto fungere da punto di contatto tra le diverse direzioni del ministero e il progetto, ha dato prova di scarsa motivazione perché riteneva di dover essere pagato per svolgere tale attività, in quanto la considerava un carico di lavoro supplementare. La Commissione si è giustamente opposta a tali emolumenti.

Le attività di assistenza tecnica sono attuate in modo efficiente?

| 18. | Per valutare se i progetti fossero attuati in modo efficiente, la Corte ha controllato se essi fossero stati avviati a tempo e attuati come pianificato, se l’aggiudicazione e l’attivazione dell’assistenza tecnica fossero avvenute senza ritardi ingiustificati, se il livello di coordinamento con altri progetti o attività collegati fosse adeguato e se gli accordi per l’attuazione dei progetti ne incoraggiassero l’appropriazione da parte delle istituzioni beneficiarie. |
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18.

Per valutare se i progetti fossero attuati in modo efficiente, la Corte ha controllato se essi fossero stati avviati a tempo e attuati come pianificato, se l’aggiudicazione e l’attivazione dell’assistenza tecnica fossero avvenute senza ritardi ingiustificati, se il livello di coordinamento con altri progetti o attività collegati fosse adeguato e se gli accordi per l’attuazione dei progetti ne incoraggiassero l’appropriazione da parte delle istituzioni beneficiarie.

Una lunga fase preparatoria fa spesso sì che la concezione del progetto sia già obsoleta al momento dell’attuazione

| 19. | La fase preparatoria dei progetti esaminati è durata, in genere, da uno a due anni. Essa ha compreso un certo numero di passaggi obbligatori, incluse una o più missioni preparatorie condotte dai consulenti (per l’identificazione e la formulazione dei progetti), due serie di colloqui (a scopo di consulenza e commento) condotti dal gruppo di sostegno alla qualità (10) presso i servizi centrali della Commissione e la presentazione della proposta di finanziamento al comitato consultivo competente dello Stato membro interessato. |
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19.

La fase preparatoria dei progetti esaminati è durata, in genere, da uno a due anni. Essa ha compreso un certo numero di passaggi obbligatori, incluse una o più missioni preparatorie condotte dai consulenti (per l’identificazione e la formulazione dei progetti), due serie di colloqui (a scopo di consulenza e commento) condotti dal gruppo di sostegno alla qualità (10) presso i servizi centrali della Commissione e la presentazione della proposta di finanziamento al comitato consultivo competente dello Stato membro interessato.

| 20. | All’approvazione della proposta da parte della Commissione segue la procedura di aggiudicazione (cfr. paragrafi da 22 a 26), al fine di assumere gli esperti richiesti. Spesso, prima che essi arrivino in loco per dare inizio al progetto (nella maggior parte dei casi ciò avviene almeno due o tre anni dopo l’avvio della fase di concezione) le condizioni locali sono cambiate: vi sono stati cambiamenti politici o di altro tipo (elezioni, nuove nomine, nuove politiche a livello nazionale) o altri donatori hanno avviato ulteriori progetti. Di conseguenza, gli esperti sovente constatano che i presupposti del progetto non sono più validi o che alcune delle attività programmate non sono più pertinenti. In tali circostanze, gli esperti devono perciò rivedere le necessità attuali del beneficiario in termini di sviluppo delle capacità e modificare la concezione del progetto di conseguenza, prima di poter infine intraprendere ciò che normalmente compete loro, cioè la preparazione di un programma di lavoro dettagliato per il progetto. |
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20.

All’approvazione della proposta da parte della Commissione segue la procedura di aggiudicazione (cfr. paragrafi da 22 a 26), al fine di assumere gli esperti richiesti. Spesso, prima che essi arrivino in loco per dare inizio al progetto (nella maggior parte dei casi ciò avviene almeno due o tre anni dopo l’avvio della fase di concezione) le condizioni locali sono cambiate: vi sono stati cambiamenti politici o di altro tipo (elezioni, nuove nomine, nuove politiche a livello nazionale) o altri donatori hanno avviato ulteriori progetti. Di conseguenza, gli esperti sovente constatano che i presupposti del progetto non sono più validi o che alcune delle attività programmate non sono più pertinenti. In tali circostanze, gli esperti devono perciò rivedere le necessità attuali del beneficiario in termini di sviluppo delle capacità e modificare la concezione del progetto di conseguenza, prima di poter infine intraprendere ciò che normalmente compete loro, cioè la preparazione di un programma di lavoro dettagliato per il progetto.

| 21. | Tuttavia, raramente tale revisione viene svolta all’inizio del progetto, a causa degli oneri amministrativi e del tempo richiesto per l’approvazione di eventuali modifiche a una convenzione di finanziamento. La Commissione dà generalmente avvio al progetto così come inizialmente elaborato, e attende la revisione intermedia (condotta generalmente dopo circa due anni dall’attuazione del progetto) prima di decidere eventuali modifiche. Quando ciò avviene, il tempo a disposizione per attuare tali modifiche è molto limitato e la loro efficacia globale è compromessa.

  Riquadro 3Esempio di un lungo periodo di preparazione che rende obsoleta la concezione del progettoProgramma europeo di assistenza tecnica per il Vietnam (ETV2)Il progetto è stato preparato a seguito di due missioni distinte, nell’ottobre 2000 e nel luglio 2002. La convenzione di finanziamento è stata firmata nell’aprile 2003, ma per svariati motivi il contratto di assistenza tecnica è stato firmato solo nell’agosto 2005. Il progetto ha avuto inizio nel gennaio 2006, perché, sostanzialmente, il capo équipe originario non era più disponibile e ha dovuto essere sostituito. A quel punto, erano passati 3 anni e mezzo dalla formulazione del progetto e, data la rapidità dei cambiamenti intercorsi in Vietnam, molte delle attività originariamente previste non erano più pertinenti. Quindi, gli esperti nella fase iniziale hanno avuto l’oneroso compito di rielaborare il progetto, per cui il tempo a disposizione per l’attuazione delle attività progettuali è risultato più che dimezzato rispetto al previsto. |
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21.

Tuttavia, raramente tale revisione viene svolta all’inizio del progetto, a causa degli oneri amministrativi e del tempo richiesto per l’approvazione di eventuali modifiche a una convenzione di finanziamento. La Commissione dà generalmente avvio al progetto così come inizialmente elaborato, e attende la revisione intermedia (condotta generalmente dopo circa due anni dall’attuazione del progetto) prima di decidere eventuali modifiche. Quando ciò avviene, il tempo a disposizione per attuare tali modifiche è molto limitato e la loro efficacia globale è compromessa.

Riquadro 3Esempio di un lungo periodo di preparazione che rende obsoleta la concezione del progettoProgramma europeo di assistenza tecnica per il Vietnam (ETV2)Il progetto è stato preparato a seguito di due missioni distinte, nell’ottobre 2000 e nel luglio 2002. La convenzione di finanziamento è stata firmata nell’aprile 2003, ma per svariati motivi il contratto di assistenza tecnica è stato firmato solo nell’agosto 2005. Il progetto ha avuto inizio nel gennaio 2006, perché, sostanzialmente, il capo équipe originario non era più disponibile e ha dovuto essere sostituito. A quel punto, erano passati 3 anni e mezzo dalla formulazione del progetto e, data la rapidità dei cambiamenti intercorsi in Vietnam, molte delle attività originariamente previste non erano più pertinenti. Quindi, gli esperti nella fase iniziale hanno avuto l’oneroso compito di rielaborare il progetto, per cui il tempo a disposizione per l’attuazione delle attività progettuali è risultato più che dimezzato rispetto al previsto.

I problemi nella fase di aggiudicazione e di avviamento del progetto riducono i tempi a disposizione per la sua attuazione

| 22. | Solitamente, i contratti di assistenza tecnica richiesta per l’attuazione dei progetti vengono aggiudicati a mezzo di una procedura ristretta internazionale (11). Per completarla, sono necessari dai sei agli otto mesi. Dato che, in genere, l’aggiudicazione inizia solo dopo la firma della convenzione di finanziamento, occorrono almeno dieci mesi prima che gli esperti siano operativi (otto mesi per l’aggiudicazione e due mesi per la mobilitazione degli esperti). Tale tempistica viene presa in considerazione al momento di determinare il periodo formale di attuazione iscritto nella convenzione di finanziamento. |
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22.

Solitamente, i contratti di assistenza tecnica richiesta per l’attuazione dei progetti vengono aggiudicati a mezzo di una procedura ristretta internazionale (11). Per completarla, sono necessari dai sei agli otto mesi. Dato che, in genere, l’aggiudicazione inizia solo dopo la firma della convenzione di finanziamento, occorrono almeno dieci mesi prima che gli esperti siano operativi (otto mesi per l’aggiudicazione e due mesi per la mobilitazione degli esperti). Tale tempistica viene presa in considerazione al momento di determinare il periodo formale di attuazione iscritto nella convenzione di finanziamento.

| 23. | Tuttavia, l’audit espletato dalla Corte sui 32 progetti ha riscontrato che molti problemi sono emersi nel corso delle procedure di aggiudicazione o nella fase d’avvio dei progetti, non solo ritardando l’inizio delle attività progettuali, ma riducendo altresì il periodo di attuazione disponibile. I problemi più diffusi includono:






  a) | gare d’appalto che falliscono a causa di un numero insufficiente di offerte valide e che quindi devono essere ribandite; |
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23.

Tuttavia, l’audit espletato dalla Corte sui 32 progetti ha riscontrato che molti problemi sono emersi nel corso delle procedure di aggiudicazione o nella fase d’avvio dei progetti, non solo ritardando l’inizio delle attività progettuali, ma riducendo altresì il periodo di attuazione disponibile. I problemi più diffusi includono:

a)

gare d’appalto che falliscono a causa di un numero insufficiente di offerte valide e che quindi devono essere ribandite;

| b) | ritardi nella nomina del comitato di valutazione delle offerte; |
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b)

ritardi nella nomina del comitato di valutazione delle offerte;

| c) | ritardi nell’arrivo degli esperti; |
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c)

ritardi nell’arrivo degli esperti;

| d) | ritardi nella nomina del personale locale richiesto, che deve agire da controparte sul territorio; |
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d)

ritardi nella nomina del personale locale richiesto, che deve agire da controparte sul territorio;

| e) | difficoltà nella creazione di strutture di supporto al progetto, quali locali ad uso ufficio, conti bancari, procedure e manuali relativi al progetto; |
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e)

difficoltà nella creazione di strutture di supporto al progetto, quali locali ad uso ufficio, conti bancari, procedure e manuali relativi al progetto;

| f) | la preparazione del piano di lavoro generale si rivela più difficile del previsto; |
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f)

la preparazione del piano di lavoro generale si rivela più difficile del previsto;

| g) | necessità di rivedere la concezione del progetto nel corso della fase iniziale. |
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g)

necessità di rivedere la concezione del progetto nel corso della fase iniziale.

In generale, ciò ha fatto sì che l’effettivo periodo di attuazione per praticamente tutti i progetti esaminati fosse diventato, o sarebbe probabilmente diventato, troppo breve per attuare tutte le attività programmate e per raggiungere i risultati previsti.

| 24. | A parte le scadenze globali fissate per l’attuazione del progetto, vi è anche da rispettare il termine entro cui stipulare i contratti (la cosiddetta regola D + 3), introdotto dal regolamento finanziario 2003 (12). Di conseguenza, i ritardi posteriori alla data della decisione di finanziamento, ad esempio quelli che si verificano nel corso della gara bandita per il principale contratto di assistenza tecnica o durante la fase d’avvio, riducono nella pratica il periodo durante il quale si possono concludere ulteriori contratti per lavori, forniture o altri servizi legati all’attuazione dei progetti. Sono svariati i progetti che, concepiti dopo l’entrata in vigore di tale regola, sono stati o saranno molto probabilmente interessati da questo problema. A partire dal 1o maggio 2007 è entrata in vigore una modifica al regolamento finanziario applicabile al bilancio generale (13), che attenua parzialmente i vincoli posti dalla regola D + 3, facendo iniziare il periodo di 3 anni dalla data della convenzione di finanziamento. Tuttavia, i ritardi che si verificano dopo tale data ridurranno comunque i tempi di attuazione e il periodo a disposizione per stipulare contratti. |
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24.

A parte le scadenze globali fissate per l’attuazione del progetto, vi è anche da rispettare il termine entro cui stipulare i contratti (la cosiddetta regola D + 3), introdotto dal regolamento finanziario 2003 (12). Di conseguenza, i ritardi posteriori alla data della decisione di finanziamento, ad esempio quelli che si verificano nel corso della gara bandita per il principale contratto di assistenza tecnica o durante la fase d’avvio, riducono nella pratica il periodo durante il quale si possono concludere ulteriori contratti per lavori, forniture o altri servizi legati all’attuazione dei progetti. Sono svariati i progetti che, concepiti dopo l’entrata in vigore di tale regola, sono stati o saranno molto probabilmente interessati da questo problema. A partire dal 1o maggio 2007 è entrata in vigore una modifica al regolamento finanziario applicabile al bilancio generale (13), che attenua parzialmente i vincoli posti dalla regola D + 3, facendo iniziare il periodo di 3 anni dalla data della convenzione di finanziamento. Tuttavia, i ritardi che si verificano dopo tale data ridurranno comunque i tempi di attuazione e il periodo a disposizione per stipulare contratti.

| 25. | Tecnicamente, è possibile iniziare le procedure di aggiudicazione con anticipo — cioè prima della firma della convenzione di finanziamento o addirittura prima che venga presa la decisione a riguardo — e in tale caso il bando di gara pubblicato deve recare una «clausola sospensiva» (14). Ciò aiuterebbe a ridurre il tempo che intercorre abitualmente tra la firma della convenzione di finanziamento e l’inizio delle attività progettuali. L’uso di tale clausola è effettivamente prevista, perlomeno per i paesi ACP, in uno degli allegati dell’accordo di partenariato tra ACP e UE (accordo di Cotonou del 23 giugno 2000), «allo scopo di garantire un rapido avviamento dei progetti» (15). |
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25.

Tecnicamente, è possibile iniziare le procedure di aggiudicazione con anticipo — cioè prima della firma della convenzione di finanziamento o addirittura prima che venga presa la decisione a riguardo — e in tale caso il bando di gara pubblicato deve recare una «clausola sospensiva» (14). Ciò aiuterebbe a ridurre il tempo che intercorre abitualmente tra la firma della convenzione di finanziamento e l’inizio delle attività progettuali. L’uso di tale clausola è effettivamente prevista, perlomeno per i paesi ACP, in uno degli allegati dell’accordo di partenariato tra ACP e UE (accordo di Cotonou del 23 giugno 2000), «allo scopo di garantire un rapido avviamento dei progetti» (15).

| 26. | Secondo gli orientamenti interni della Commissione sull’aggiudicazione degli appalti, tale possibilità andrebbe sfruttata solo in casi eccezionali (che non vengono però indicati), in quanto comporterebbe il rischio di dover cancellare gare di appalto, facendo così venir meno, nel caso ciò avvenga troppo spesso, l’interesse dei potenziali fornitori di servizi in futuri progetti finanziati dalla Commissione. La clausola sospensiva, quindi, viene raramente utilizzata. Tuttavia, il rischio che un progetto sia totalmente cancellato una volta ultimata la preparazione e adottata la decisione di finanziamento è, nella pratica, limitato. La Commissione dovrebbe chiarire nei propri orientamenti le circostanze e le condizioni in cui può essere utilizzata la clausola sospensiva.

  Riquadro 4Esempio di un periodo di attuazione ridotto a causa di ritardiSviluppo delle risorse umane per il settore sanitario — UgandaIl contratto di assistenza tecnica è stato firmato 18 mesi dopo la firma della convenzione di finanziamento, cioè nel settembre 2003; i primi esperti sono arrivati due mesi dopo. La procedura di aggiudicazione si è protratta a lungo a causa di una combinazione di fattori, incluso il trasferimento delle competenze in materia di scuole di formazione per operatori sanitari dal ministero della Sanità al ministero dell’Istruzione, nonché di cambiamenti avvenuti in seno alla delegazione (personale che ha lasciato il posto di lavoro, deconcentrazione, trasferimento di portafogli). Sebbene la convenzione di finanziamento riguardasse un periodo di attuazione di cinque anni, e il contratto di assistenza tecnica un periodo di prestazione d’opera di quattro anni, i 20 mesi di ritardo iniziali hanno ridotto il periodo di attuazione a soli tre anni e tre mesi. |
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26.

Secondo gli orientamenti interni della Commissione sull’aggiudicazione degli appalti, tale possibilità andrebbe sfruttata solo in casi eccezionali (che non vengono però indicati), in quanto comporterebbe il rischio di dover cancellare gare di appalto, facendo così venir meno, nel caso ciò avvenga troppo spesso, l’interesse dei potenziali fornitori di servizi in futuri progetti finanziati dalla Commissione. La clausola sospensiva, quindi, viene raramente utilizzata. Tuttavia, il rischio che un progetto sia totalmente cancellato una volta ultimata la preparazione e adottata la decisione di finanziamento è, nella pratica, limitato. La Commissione dovrebbe chiarire nei propri orientamenti le circostanze e le condizioni in cui può essere utilizzata la clausola sospensiva.

Riquadro 4Esempio di un periodo di attuazione ridotto a causa di ritardiSviluppo delle risorse umane per il settore sanitario — UgandaIl contratto di assistenza tecnica è stato firmato 18 mesi dopo la firma della convenzione di finanziamento, cioè nel settembre 2003; i primi esperti sono arrivati due mesi dopo. La procedura di aggiudicazione si è protratta a lungo a causa di una combinazione di fattori, incluso il trasferimento delle competenze in materia di scuole di formazione per operatori sanitari dal ministero della Sanità al ministero dell’Istruzione, nonché di cambiamenti avvenuti in seno alla delegazione (personale che ha lasciato il posto di lavoro, deconcentrazione, trasferimento di portafogli). Sebbene la convenzione di finanziamento riguardasse un periodo di attuazione di cinque anni, e il contratto di assistenza tecnica un periodo di prestazione d’opera di quattro anni, i 20 mesi di ritardo iniziali hanno ridotto il periodo di attuazione a soli tre anni e tre mesi.

Gli esperti vengono spesso sostituiti dopo l’aggiudicazione del contratto

| 27. | In un terzo dei contratti esaminati, le società di consulenza hanno comunicato alla Commissione, quasi immediatamente dopo aver vinto la gara per la fornitura di assistenza tecnica, che i principali esperti non erano più disponibili. In alcuni casi, ciò è stato causato da ritardi nella valutazione delle offerte e nell’aggiudicazione del contratto di assistenza tecnica, a seguito dei quali gli esperti non erano più tenuti a garantire la loro disponibilità (16). In altri casi, tale indisponibilità si è manifestata durante il periodo di validità dell’offerta. La ragione addotta più frequentemente era legata a problemi di salute. Esiste il rischio che le società propongano deliberatamente esperti con un ottimo curriculum per aggiudicarsi il contratto, pur sapendo che gli stessi non saranno disponibili a svolgere il compito. In ogni caso, trovare dei sostituti comporta ritardi nell’avvio del progetto.

  Riquadro 5Esempio di sostituzione di un esperto dopo l’aggiudicazione del contrattoA seguito di una gara d’appalto condotta in modo efficiente, un consorzio composto da diverse organizzazioni si è aggiudicato il contratto di assistenza tecnica, fondamentalmente grazie alla competenza del capo équipe proposto. Tuttavia, questa persona non ha mai assunto l’incarico perché la sua candidatura è stata ritirata subito dopo la firma del contratto, in quanto si è scoperto che era predisposto a contrarre una malattia presente nel paese ove si svolgeva il progetto. Questo fatto avrebbe dovuto essere reso noto prima. Il suo sostituto ha raggiunto il progetto quasi tre mesi dopo. |
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27.

In un terzo dei contratti esaminati, le società di consulenza hanno comunicato alla Commissione, quasi immediatamente dopo aver vinto la gara per la fornitura di assistenza tecnica, che i principali esperti non erano più disponibili. In alcuni casi, ciò è stato causato da ritardi nella valutazione delle offerte e nell’aggiudicazione del contratto di assistenza tecnica, a seguito dei quali gli esperti non erano più tenuti a garantire la loro disponibilità (16). In altri casi, tale indisponibilità si è manifestata durante il periodo di validità dell’offerta. La ragione addotta più frequentemente era legata a problemi di salute. Esiste il rischio che le società propongano deliberatamente esperti con un ottimo curriculum per aggiudicarsi il contratto, pur sapendo che gli stessi non saranno disponibili a svolgere il compito. In ogni caso, trovare dei sostituti comporta ritardi nell’avvio del progetto.

Riquadro 5Esempio di sostituzione di un esperto dopo l’aggiudicazione del contrattoA seguito di una gara d’appalto condotta in modo efficiente, un consorzio composto da diverse organizzazioni si è aggiudicato il contratto di assistenza tecnica, fondamentalmente grazie alla competenza del capo équipe proposto. Tuttavia, questa persona non ha mai assunto l’incarico perché la sua candidatura è stata ritirata subito dopo la firma del contratto, in quanto si è scoperto che era predisposto a contrarre una malattia presente nel paese ove si svolgeva il progetto. Questo fatto avrebbe dovuto essere reso noto prima. Il suo sostituto ha raggiunto il progetto quasi tre mesi dopo.

I criteri di selezione per le proposte di assistenza tecnica sono inadeguati

| 28. | Il fatto che la gli esperti chiave ritirino regolarmente la loro disponibilità fa sorgere dubbi circa l’adeguatezza dei criteri utilizzati per la valutazione delle proposte di assistenza tecnica (17). Il criterio più importante utilizzato nella valutazione tecnica delle offerte per i contratti relativi ai servizi è l’esame del curriculum vitae degli esperti con esperienza pluriennale proposti dai contraenti, in particolare quello del capo équipe. Solo in alcuni casi vengono organizzati colloqui con gli esperti. Non vengono invece presi in considerazione altri indicatori potenziali di qualità tecnica, come le capacità globali della società offerente e/o l’esperienza fino ad allora maturata dalla Commissione nel corso di precedenti contratti da essa stessa finanziati circa la società o gli esperti proposti. |
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28.

Il fatto che la gli esperti chiave ritirino regolarmente la loro disponibilità fa sorgere dubbi circa l’adeguatezza dei criteri utilizzati per la valutazione delle proposte di assistenza tecnica (17). Il criterio più importante utilizzato nella valutazione tecnica delle offerte per i contratti relativi ai servizi è l’esame del curriculum vitae degli esperti con esperienza pluriennale proposti dai contraenti, in particolare quello del capo équipe. Solo in alcuni casi vengono organizzati colloqui con gli esperti. Non vengono invece presi in considerazione altri indicatori potenziali di qualità tecnica, come le capacità globali della società offerente e/o l’esperienza fino ad allora maturata dalla Commissione nel corso di precedenti contratti da essa stessa finanziati circa la società o gli esperti proposti.

La scelta in merito alle procedure di aggiudicazione è limitata

| 29. | Quando è necessario reclutare esperti per l’attuazione di progetti per lo sviluppo delle capacità, le fonti dalle quali attingere sono limitate. Le modalità di reclutamento sono fondamentalmente due: il sistema dei contratti quadro (18) oppure una gara ristretta internazionale per l’aggiudicazione di servizi (cfr. paragrafo 22). |
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29.

Quando è necessario reclutare esperti per l’attuazione di progetti per lo sviluppo delle capacità, le fonti dalle quali attingere sono limitate. Le modalità di reclutamento sono fondamentalmente due: il sistema dei contratti quadro (18) oppure una gara ristretta internazionale per l’aggiudicazione di servizi (cfr. paragrafo 22).

| 30. | In entrambi i casi, il contratto attraverso il quale si ingaggiano esperti viene firmato con una società di consulenza. In alcuni campi di competenza specifici, quali la gestione delle finanze pubbliche o la pubblica amministrazione, è possibile reperire esperti più qualificati all’interno di organizzazioni di altro genere, quali le amministrazioni nazionali degli Stati membri (ad esempio nel caso della gestione della finanza pubblica, all’interno del dipartimento del Tesoro, del ministero delle finanze o della Banca centrale degli Stati membri), analogamente a quanto avviene con i progetti di «gemellaggio» nei paesi in via di adesione. Nei casi in cui è richiesta una competenza locale molto specifica, nessuna delle due procedure utilizzate consente, nella pratica, di avere accesso al mercato locale o regionale specializzato nelle competenze tecniche. |
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30.

In entrambi i casi, il contratto attraverso il quale si ingaggiano esperti viene firmato con una società di consulenza. In alcuni campi di competenza specifici, quali la gestione delle finanze pubbliche o la pubblica amministrazione, è possibile reperire esperti più qualificati all’interno di organizzazioni di altro genere, quali le amministrazioni nazionali degli Stati membri (ad esempio nel caso della gestione della finanza pubblica, all’interno del dipartimento del Tesoro, del ministero delle finanze o della Banca centrale degli Stati membri), analogamente a quanto avviene con i progetti di «gemellaggio» nei paesi in via di adesione. Nei casi in cui è richiesta una competenza locale molto specifica, nessuna delle due procedure utilizzate consente, nella pratica, di avere accesso al mercato locale o regionale specializzato nelle competenze tecniche.

L’uso dell’assistenza tecnica è inefficiente

| 31. | Gli esperti internazionali non sempre sono stati utilizzati in maniera efficiente, a causa dei diversi ruoli loro assegnati; sebbene essi vengano selezionati in primo luogo sulla base delle competenze tecniche, la Commissione si attende che essi rivestano anche un ruolo gestionale e di controllo finanziario sul progetto. Secondo l’attuale regolamento finanziario, il capo équipe per l’assistenza tecnica internazionale non ricopre più il ruolo di co-direttore del progetto con diritto congiunto di firma, come risultava invece a norma del precedente regolamento finanziario. In pratica, invece, il capo équipe non solo verifica, ma elabora anche i piani di lavoro e i bilanci dei progetti, le relazioni, i capitolati d’appalto, le bozze dei contratti e le proposte di pagamento per conto del progetto. In alcuni casi tali compiti amministrativi assorbivano una quantità di tempo sproporzionata, tanto da ridurre quello a disposizione dell’esperto/i e per l’aspetto tecnico delle attività di sviluppo delle capacità. Ciò ha creato anche una certa ambiguità circa il referente degli esperti, se fosse cioè l’istituzione beneficiaria o la delegazione, rendendo più complicati i loro compiti e compromettendo il clima di fiducia tra questi e le controparti locali. |
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31.

Gli esperti internazionali non sempre sono stati utilizzati in maniera efficiente, a causa dei diversi ruoli loro assegnati; sebbene essi vengano selezionati in primo luogo sulla base delle competenze tecniche, la Commissione si attende che essi rivestano anche un ruolo gestionale e di controllo finanziario sul progetto. Secondo l’attuale regolamento finanziario, il capo équipe per l’assistenza tecnica internazionale non ricopre più il ruolo di co-direttore del progetto con diritto congiunto di firma, come risultava invece a norma del precedente regolamento finanziario. In pratica, invece, il capo équipe non solo verifica, ma elabora anche i piani di lavoro e i bilanci dei progetti, le relazioni, i capitolati d’appalto, le bozze dei contratti e le proposte di pagamento per conto del progetto. In alcuni casi tali compiti amministrativi assorbivano una quantità di tempo sproporzionata, tanto da ridurre quello a disposizione dell’esperto/i e per l’aspetto tecnico delle attività di sviluppo delle capacità. Ciò ha creato anche una certa ambiguità circa il referente degli esperti, se fosse cioè l’istituzione beneficiaria o la delegazione, rendendo più complicati i loro compiti e compromettendo il clima di fiducia tra questi e le controparti locali.

Il coordinamento dei donatori varia da paese a paese

| 32. | Il livello di coordinamento dei programmi per lo sviluppo delle capacità varia considerevolmente tra i paesi presi in esame: va da un limitato scambio di informazioni fino a sistemi più elaborati formati da gruppi lavoro di settore e/o tematici che riuniscono tutti i partner attivi e dimostrano un alto livello di coordinamento, all’interno dei quali la Commissione è uno dei donatori che partecipa più attivamente. Nei casi in cui era stato definito un programma di aiuti al bilancio generale o un programma di sostegno per una politica di settore, il coordinamento era meglio organizzato e più intenso. Tuttavia, anche in tali casi, spesso l’assistenza tecnica era fornita a mezzo di progetti separati, cosicché ciascun donatore metteva in atto la propria procedura. |
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32.

Il livello di coordinamento dei programmi per lo sviluppo delle capacità varia considerevolmente tra i paesi presi in esame: va da un limitato scambio di informazioni fino a sistemi più elaborati formati da gruppi lavoro di settore e/o tematici che riuniscono tutti i partner attivi e dimostrano un alto livello di coordinamento, all’interno dei quali la Commissione è uno dei donatori che partecipa più attivamente. Nei casi in cui era stato definito un programma di aiuti al bilancio generale o un programma di sostegno per una politica di settore, il coordinamento era meglio organizzato e più intenso. Tuttavia, anche in tali casi, spesso l’assistenza tecnica era fornita a mezzo di progetti separati, cosicché ciascun donatore metteva in atto la propria procedura.

Le modalità di attuazione non favoriscono ancora il senso di appropriazione a livello locale

| 33. | In molti paesi le unità esecutive dei progetti (oppure le unità di sostegno ai progetti) continuano a venir organizzate come strutture temporanee, per la durata del progetto e in parallelo con l’amministrazione nazionale esistente, sebbene in molti casi esse siano già più integrate nella struttura istituzionale regolare dell’amministrazione beneficiaria. In nessuno dei paesi interessati l’aggiudicazione dei contratti di assistenza tecnica finanziati dalla Commissione e i relativi pagamenti venivano gestiti attraverso sistemi e procedure nazionali, in quanto la Commissione li riteneva inaffidabili e non trasparenti. Ciononostante, molti dei paesi in questione (cioè Benin, Ciad, Marocco, Sierra Leone, Uganda e Vietnam) ricevono aiuti al bilancio finanziati dalla Commissione: l’erogazione di tali fondi è, per definizione, soggetta alle procedure finanziarie nazionali. Ciò mostra un'incoerenza nell’atteggiamento della Commissione circa l’uso dei sistemi di gestione della finanza pubblica e dell’aggiudicazione degli appalti nei paesi beneficiari, all’interno dei vari strumenti di aiuto attuati dalla stessa Commissione. |
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33.

In molti paesi le unità esecutive dei progetti (oppure le unità di sostegno ai progetti) continuano a venir organizzate come strutture temporanee, per la durata del progetto e in parallelo con l’amministrazione nazionale esistente, sebbene in molti casi esse siano già più integrate nella struttura istituzionale regolare dell’amministrazione beneficiaria. In nessuno dei paesi interessati l’aggiudicazione dei contratti di assistenza tecnica finanziati dalla Commissione e i relativi pagamenti venivano gestiti attraverso sistemi e procedure nazionali, in quanto la Commissione li riteneva inaffidabili e non trasparenti. Ciononostante, molti dei paesi in questione (cioè Benin, Ciad, Marocco, Sierra Leone, Uganda e Vietnam) ricevono aiuti al bilancio finanziati dalla Commissione: l’erogazione di tali fondi è, per definizione, soggetta alle procedure finanziarie nazionali. Ciò mostra un'incoerenza nell’atteggiamento della Commissione circa l’uso dei sistemi di gestione della finanza pubblica e dell’aggiudicazione degli appalti nei paesi beneficiari, all’interno dei vari strumenti di aiuto attuati dalla stessa Commissione.

| 34. | Nel contesto della dichiarazione di Parigi (cfr. paragrafo 5), i donatori hanno sottoscritto diversi impegni al fine di allineare il proprio sostegno alle strategie di sviluppo, alle istituzioni e alle procedure dei paesi partner. Molti di questi impegni sono direttamente collegati alla questione dello sviluppo delle capacità. In tale contesto, l’Unione europea ha formulato obiettivi ancora più stringenti, che si è preposta di raggiungere in tre aree: fornire tutta l’assistenza per la creazione delle capacità attraverso programmi coordinati e con un uso crescente di convenzioni che coinvolgono una pluralità di donatori; far affluire il 50 % dell’assistenza pubblica, da governo a governo, attraverso i sistemi nazionali; e infine evitare la creazione di ulteriori unità esecutive per i progetti. Tenendo presente il modo in cui sono stati concepiti la maggior parte degli attuali progetti per lo sviluppo delle capacità, il compito che la Commissione si è preposto riguardo questi obiettivi, nel contesto della dichiarazione di Parigi, è piuttosto impegnativo. |
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34.

Nel contesto della dichiarazione di Parigi (cfr. paragrafo 5), i donatori hanno sottoscritto diversi impegni al fine di allineare il proprio sostegno alle strategie di sviluppo, alle istituzioni e alle procedure dei paesi partner. Molti di questi impegni sono direttamente collegati alla questione dello sviluppo delle capacità. In tale contesto, l’Unione europea ha formulato obiettivi ancora più stringenti, che si è preposta di raggiungere in tre aree: fornire tutta l’assistenza per la creazione delle capacità attraverso programmi coordinati e con un uso crescente di convenzioni che coinvolgono una pluralità di donatori; far affluire il 50 % dell’assistenza pubblica, da governo a governo, attraverso i sistemi nazionali; e infine evitare la creazione di ulteriori unità esecutive per i progetti. Tenendo presente il modo in cui sono stati concepiti la maggior parte degli attuali progetti per lo sviluppo delle capacità, il compito che la Commissione si è preposto riguardo questi obiettivi, nel contesto della dichiarazione di Parigi, è piuttosto impegnativo.

Le attività di assistenza tecnica e le relative performance sono monitorate e valutate in maniera adeguata?

| 35. | La qualità e la tempestività delle relazioni stilate dagli esperti è stata, generalmente, soddisfacente e i progetti sono nella maggior parte dei casi attivamente monitorati dal personale delle delegazioni. Inoltre, esistono due principali sistemi per il monitoraggio e la valutazione esterni dei progetti:






  a) | il sistema di monitoraggio orientato ai risultati (Results-Oriented Monitoring system, ROM), svolto dai consulenti sotto il controllo della Commissione; |
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35.

La qualità e la tempestività delle relazioni stilate dagli esperti è stata, generalmente, soddisfacente e i progetti sono nella maggior parte dei casi attivamente monitorati dal personale delle delegazioni. Inoltre, esistono due principali sistemi per il monitoraggio e la valutazione esterni dei progetti:

a)

il sistema di monitoraggio orientato ai risultati (Results-Oriented Monitoring system, ROM), svolto dai consulenti sotto il controllo della Commissione;

| b) | la revisione intermedia dei progetti, prevista dalla convenzione di finanziamento dei progetti e svolta da consulenti selezionati e/o approvati dalla Commissione e dal paese partner. |
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b)

la revisione intermedia dei progetti, prevista dalla convenzione di finanziamento dei progetti e svolta da consulenti selezionati e/o approvati dalla Commissione e dal paese partner.

| 36. | Entrambi i sistemi vengono regolarmente utilizzati. In alcuni casi i progetti sono stati visitati dai consulenti ROM subito dopo l’avvio delle attività, cosicché essi ne hanno potuta valutare solo la concezione ma non l’efficienza o l’efficacia di attuazione né i risultati. |
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36.

Entrambi i sistemi vengono regolarmente utilizzati. In alcuni casi i progetti sono stati visitati dai consulenti ROM subito dopo l’avvio delle attività, cosicché essi ne hanno potuta valutare solo la concezione ma non l’efficienza o l’efficacia di attuazione né i risultati.

| 37. | Il sistema ROM costituisce una buona pratica, in modo particolare perché comporta visite regolari presso i progetti nel corso della loro attuazione. Tuttavia, la Corte ha rilevato che, in diversi casi, il punteggio attribuito ai progetti era poco realistico o inadeguato, oppure che i punteggi attribuiti nel corso di successive visite ROM presso lo stesso progetto non erano coerenti. Ciò può derivare dal fatto che tali visite sono necessariamente molto brevi (vista la quantità di progetti esistenti) e che il personale addetto al monitoraggio viene regolarmente sostituito. |
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37.

Il sistema ROM costituisce una buona pratica, in modo particolare perché comporta visite regolari presso i progetti nel corso della loro attuazione. Tuttavia, la Corte ha rilevato che, in diversi casi, il punteggio attribuito ai progetti era poco realistico o inadeguato, oppure che i punteggi attribuiti nel corso di successive visite ROM presso lo stesso progetto non erano coerenti. Ciò può derivare dal fatto che tali visite sono necessariamente molto brevi (vista la quantità di progetti esistenti) e che il personale addetto al monitoraggio viene regolarmente sostituito.

| 38. | La maggior parte dei progetti è sottoposta a revisione intermedia, generalmente considerata uno strumento estremamente utile per ottenere una visione bilanciata ed esterna del progetto. Le raccomandazioni che ne derivano vengono spesso utilizzate dalle delegazioni per decidere su eventuali cambiamenti oppure per reimpostare o ancora estendere un progetto. Tuttavia, l’attuale tendenza a ridurre i tempi di attuazione rende sempre più difficile programmare revisioni intermedie che lascino ad un progetto un tempo sufficiente per svilupparsi e che, contemporaneamente, garantiscano un periodo sufficiente per mettere in pratica eventuali raccomandazioni e beneficiarne. |
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38.

La maggior parte dei progetti è sottoposta a revisione intermedia, generalmente considerata uno strumento estremamente utile per ottenere una visione bilanciata ed esterna del progetto. Le raccomandazioni che ne derivano vengono spesso utilizzate dalle delegazioni per decidere su eventuali cambiamenti oppure per reimpostare o ancora estendere un progetto. Tuttavia, l’attuale tendenza a ridurre i tempi di attuazione rende sempre più difficile programmare revisioni intermedie che lascino ad un progetto un tempo sufficiente per svilupparsi e che, contemporaneamente, garantiscano un periodo sufficiente per mettere in pratica eventuali raccomandazioni e beneficiarne.

| 39. | Non viene attuata una valutazione sistematica delle performance dei progetti di assistenza tecnica da parte di società ed esperti. Eventuali valutazioni condotte, sia da parte di delegazioni che di beneficiari locali o dell’amministrazione aggiudicatrice locale (nel caso dei FES), vengono espletate su base informale e ad hoc. La Commissione non ha istituito un sistema che consenta la condivisione di queste pur limitate informazioni. La mancanza di un adeguato sistema di gestione delle informazioni relative all’assistenza tecnica comporta l’impossibilità, al momento di prendere nuove decisioni circa l’aggiudicazione di tale assistenza, di sfruttare le valide esperienze acquisite in passato lavorando con determinate società o esperti. |
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39.

Non viene attuata una valutazione sistematica delle performance dei progetti di assistenza tecnica da parte di società ed esperti. Eventuali valutazioni condotte, sia da parte di delegazioni che di beneficiari locali o dell’amministrazione aggiudicatrice locale (nel caso dei FES), vengono espletate su base informale e ad hoc. La Commissione non ha istituito un sistema che consenta la condivisione di queste pur limitate informazioni. La mancanza di un adeguato sistema di gestione delle informazioni relative all’assistenza tecnica comporta l’impossibilità, al momento di prendere nuove decisioni circa l’aggiudicazione di tale assistenza, di sfruttare le valide esperienze acquisite in passato lavorando con determinate società o esperti.

Le attività di assistenza tecnica sono efficaci in termini di sviluppo delle capacità?

Il contributo offerto dall’assistenza tecnica è soddisfacente, ma il successo dei progetti non è garantito

| 40. | Nell’insieme, i risultati reali o probabili dei 32 progetti controllati variano considerevolmente (cfr. allegato II). Dieci progetti si trovavano in fase di attuazione ancora troppo precoce per prevederne ragionevolmente i possibili risultati. Per quanto riguarda i restanti progetti:






  — | 1/3 aveva conseguito, o conseguirà probabilmente, gli obiettivi preposti (cfr. riquadro 6), |
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40.

Nell’insieme, i risultati reali o probabili dei 32 progetti controllati variano considerevolmente (cfr. allegato II). Dieci progetti si trovavano in fase di attuazione ancora troppo precoce per prevederne ragionevolmente i possibili risultati. Per quanto riguarda i restanti progetti:

—

1/3 aveva conseguito, o conseguirà probabilmente, gli obiettivi preposti (cfr. riquadro 6),

| — | 1/3 aveva incontrato alcuni problemi e aveva conseguito, o conseguirà probabilmente, solo parte degli obiettivi preposti (cfr. riquadro 7), |
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1/3 aveva incontrato alcuni problemi e aveva conseguito, o conseguirà probabilmente, solo parte degli obiettivi preposti (cfr. riquadro 7),

| — | 1/3 aveva incontrato problemi significativi e aveva conseguito, o conseguirà probabilmente, un numero molto limitato degli obiettivi preposti (cfr. riquadro 8). |
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1/3 aveva incontrato problemi significativi e aveva conseguito, o conseguirà probabilmente, un numero molto limitato degli obiettivi preposti (cfr. riquadro 8).

Riquadro 6Esempio di progetto riuscitoSostegno al decentramento in BeninObiettivo del progetto era stabilire, a livello municipale, le capacità amministrative per fornire un migliore livello di servizi pubblici alla popolazione locale.Si è fatto ricorso a un approccio innovativo, in quanto un'ampia équipe di esperti locali, in possesso di conoscenze specifiche sul territorio e in grado di fornire un sostegno a tale livello, è stata affiancata a un solo esperto internazionale, responsabile della direzione e del coordinamento delle attività a livello centrale. Ciò ha richiesto la formazione iniziale dell’équipe locale da parte dell’esperto internazionale, in modo da garantire un approccio comune e sviluppare strumenti standardizzati. La concezione del progetto comprendeva chiari obiettivi e indicatori di performance, anche se inizialmente non quantificati. L’entrata in campo dell’esperto è avvenuta entro sei mesi dalla firma della convenzione di finanziamento. All’inizio del progetto l’esperto ha definito più chiaramente il quadro logico di riferimento e istituito una banca dati per il monitoraggio e la valutazione. Nonostante operasse in un ambiente difficile, a causa della mancanza di un chiaro sostegno politico al processo di decentramento, il progetto ha in larga misura raggiunto gli obiettivi preposti. La Commissione, scegliendo un approccio a lungo termine riguardo lo sviluppo in questo particolare settore, ha preparato una seconda fase del progetto al fine di sostenere l’attuazione dei piani di sviluppo municipali e di accrescere le capacità delle istituzioni di vigilanza.

| 41. | Dato che l’assistenza tecnica è la principale risorsa utilizzata nei progetti di sviluppo delle capacità istituzionali, la qualità dell’assistenza ha un peso determinante per i risultati di tali progetti. In genere, le istituzioni beneficiarie e le delegazioni hanno giudicato soddisfacente le performance degli esperti. Anche se in circa la metà dei progetti controllati vi siano stati casi di sostituzioni di esperti, ciò era imputabile generalmente a divergenze personali; talvolta però le sostituzioni erano dovute a prestazioni insoddisfacenti. Solo in un numero limitato di casi un'intera squadra di esperti non ha fornito prestazioni soddisfacenti, e ha dovuto essere sostituita. Tuttavia, un'assistenza tecnica di buona qualità non garantisce necessariamente il successo di un progetto, in quanto anche altri fattori hanno un'influenza determinante sul risultato. |
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41.

Dato che l’assistenza tecnica è la principale risorsa utilizzata nei progetti di sviluppo delle capacità istituzionali, la qualità dell’assistenza ha un peso determinante per i risultati di tali progetti. In genere, le istituzioni beneficiarie e le delegazioni hanno giudicato soddisfacente le performance degli esperti. Anche se in circa la metà dei progetti controllati vi siano stati casi di sostituzioni di esperti, ciò era imputabile generalmente a divergenze personali; talvolta però le sostituzioni erano dovute a prestazioni insoddisfacenti. Solo in un numero limitato di casi un'intera squadra di esperti non ha fornito prestazioni soddisfacenti, e ha dovuto essere sostituita. Tuttavia, un'assistenza tecnica di buona qualità non garantisce necessariamente il successo di un progetto, in quanto anche altri fattori hanno un'influenza determinante sul risultato.

| 42. | Per gran parte dei progetti, la brevità del periodo di attuazione si è rivelata uno dei principali fattori che ha impedito di produrre risultati entro i termini definiti dalla convenzione di finanziamento. La durata di molti dei progetti in questione è stata, o sarà, estesa; ciò dovrebbe consentire di ottenere ulteriori risultati. Ma l’estensione del periodo di attuazione non è di per sé sufficiente a garantire il positivo completamento dei progetti. Altri fattori importanti che ne influenzano l’efficacia sono l’ambiente istituzionale nei paesi beneficiari e il grado di appropriazione dimostrato dalle istituzioni beneficiarie nel corso della preparazione e dell’attuazione dei progetti stessi. Per quanto riguarda i paesi visitati dalla Corte, tali fattori avevano una valenza generalmente positiva in Vietnam e Uganda, e in maniera minore in Algeria e Benin, ma non in Angola. L’eterogeneità riscontrata nelle capacità istituzionali locali e nel senso di appropriazione spiegano in larga parte le disparità nei risultati ottenuti o attesi dai progetti controllati dalla Corte nei rispettivi paesi. Alcuni di questi fattori sono al di fuori del controllo diretto della Commissione che, tuttavia, dovrebbe riuscire ad anticiparli meglio.

  Riquadro 7Esempio di progetto che ha conseguito risultati parziali e la cui sostenibilità è incertaFormazione di insegnanti per la scuola primaria — AngolaUna preparazione insufficiente e dei ritardi hanno portato ad abbandonare attività già pianificate. Di conseguenza, il progetto non ha raggiunto tutti gli obiettivi preposti, in quanto solo 4 centri di formazione sono operativi, dei 16 previsti, e 11 000 insegnanti hanno ricevuto una formazione, invece dei 14 250 previsti. Il governo angolano non ha rispettato l’impegno di finanziare questi centri di formazione provinciali. Le infrastrutture, prive di aule, acqua o elettricità, erano totalmente inadeguate e i corsi si sono svolti in aule appartenenti a scuole primarie, obbligando i bambini a far lezione nei cortili. Gli insegnanti erano generalmente soddisfatti della formazione impartita, ma non avevano ancora ricevuto il certificato ufficiale da parte del ministero dell’Istruzione e non avevano quindi ottenuto l’aggiornamento della propria qualifica professionale o un aumento di stipendio. Era stato costituito un sistema di raccolta dei dati statistici, ma non funzionava. Ulteriori attrezzature fornite dal progetto non funzionavano per mancanza di manutenzione e di parti di ricambio.


  Riquadro 8Esempio di progetto che ha prodotto risultati insoddisfacentiProgramma di sostegno nel settore della sanità — Sierra LeoneLa concezione del progetto ha avuto luogo alla fine degli anni ’90 in circostanze difficili, quando, sul piano della sicurezza, la situazione del paese era ancora molto instabile. Gli obiettivi erano troppo ambiziosi, vista la difficoltà della situazione e la complessità del processo di decentramento. Le attività hanno risentito profondamente dei ritardi nelle assunzioni, delle prestazioni inadeguate degli esperti e della mancata appropriazione del progetto da parte del ministero della Sanità, che non ha fornito il personale locale richiesto, che fungesse da controparte agli esperti. Di conseguenza, i risultati raggiunti sono molto lontani dagli obiettivi preposti. Alla fine del 2006, i servizi centrali della Commissione stavano preparando una clausola integrativa alla convenzione di finanziamento per procedere al disimpegno di 13 milioni di euro (dai 28 milioni di euro del contributo originario) e prorogare il progetto per altri due anni e mezzo, in modo da completare parte delle sue due componenti più riuscite, cioè l’assistenza sanitaria di base a livello decentrato e la componente farmaceutica. |
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42.

Per gran parte dei progetti, la brevità del periodo di attuazione si è rivelata uno dei principali fattori che ha impedito di produrre risultati entro i termini definiti dalla convenzione di finanziamento. La durata di molti dei progetti in questione è stata, o sarà, estesa; ciò dovrebbe consentire di ottenere ulteriori risultati. Ma l’estensione del periodo di attuazione non è di per sé sufficiente a garantire il positivo completamento dei progetti. Altri fattori importanti che ne influenzano l’efficacia sono l’ambiente istituzionale nei paesi beneficiari e il grado di appropriazione dimostrato dalle istituzioni beneficiarie nel corso della preparazione e dell’attuazione dei progetti stessi. Per quanto riguarda i paesi visitati dalla Corte, tali fattori avevano una valenza generalmente positiva in Vietnam e Uganda, e in maniera minore in Algeria e Benin, ma non in Angola. L’eterogeneità riscontrata nelle capacità istituzionali locali e nel senso di appropriazione spiegano in larga parte le disparità nei risultati ottenuti o attesi dai progetti controllati dalla Corte nei rispettivi paesi. Alcuni di questi fattori sono al di fuori del controllo diretto della Commissione che, tuttavia, dovrebbe riuscire ad anticiparli meglio.

Riquadro 7Esempio di progetto che ha conseguito risultati parziali e la cui sostenibilità è incertaFormazione di insegnanti per la scuola primaria — AngolaUna preparazione insufficiente e dei ritardi hanno portato ad abbandonare attività già pianificate. Di conseguenza, il progetto non ha raggiunto tutti gli obiettivi preposti, in quanto solo 4 centri di formazione sono operativi, dei 16 previsti, e 11 000 insegnanti hanno ricevuto una formazione, invece dei 14 250 previsti. Il governo angolano non ha rispettato l’impegno di finanziare questi centri di formazione provinciali. Le infrastrutture, prive di aule, acqua o elettricità, erano totalmente inadeguate e i corsi si sono svolti in aule appartenenti a scuole primarie, obbligando i bambini a far lezione nei cortili. Gli insegnanti erano generalmente soddisfatti della formazione impartita, ma non avevano ancora ricevuto il certificato ufficiale da parte del ministero dell’Istruzione e non avevano quindi ottenuto l’aggiornamento della propria qualifica professionale o un aumento di stipendio. Era stato costituito un sistema di raccolta dei dati statistici, ma non funzionava. Ulteriori attrezzature fornite dal progetto non funzionavano per mancanza di manutenzione e di parti di ricambio.

Riquadro 8Esempio di progetto che ha prodotto risultati insoddisfacentiProgramma di sostegno nel settore della sanità — Sierra LeoneLa concezione del progetto ha avuto luogo alla fine degli anni ’90 in circostanze difficili, quando, sul piano della sicurezza, la situazione del paese era ancora molto instabile. Gli obiettivi erano troppo ambiziosi, vista la difficoltà della situazione e la complessità del processo di decentramento. Le attività hanno risentito profondamente dei ritardi nelle assunzioni, delle prestazioni inadeguate degli esperti e della mancata appropriazione del progetto da parte del ministero della Sanità, che non ha fornito il personale locale richiesto, che fungesse da controparte agli esperti. Di conseguenza, i risultati raggiunti sono molto lontani dagli obiettivi preposti. Alla fine del 2006, i servizi centrali della Commissione stavano preparando una clausola integrativa alla convenzione di finanziamento per procedere al disimpegno di 13 milioni di euro (dai 28 milioni di euro del contributo originario) e prorogare il progetto per altri due anni e mezzo, in modo da completare parte delle sue due componenti più riuscite, cioè l’assistenza sanitaria di base a livello decentrato e la componente farmaceutica.

La sostenibilità è incerta

| 43. | La prospettiva che i risultati dei progetti siano sostenibili, e cioè che i miglioramenti ottenuti nelle capacità istituzionali siano permanenti, è in molti casi incerta (cfr. allegato II). Molti progetti hanno tempi di attuazione inadeguati: ciò ha creato forti pressioni affinché essi vengano completati il più rapidamente possibile, mentre, contemporaneamente, non si sono create le condizioni giuste per un graduale ritiro dell’assistenza esterna dai progetti stessi. La loro sostenibilità dipenderà in primo luogo dall’impegno e dalle capacità delle istituzioni e dei governi beneficiari a continuare a sostenere lo sviluppo e l’attuazione delle riforme per il funzionamento dei servizi governativi centrali e, più in generale, della pubblica amministrazione, una volta che verrà meno il sostegno fornito dalla Commissione. A parte la volontà politica necessaria a fornire questo sostegno continuo, in genere vi sono anche considerazioni finanziarie di cui tener conto, in termini di un aumento delle spese per il bilancio del governo nazionale o locale. In molti dei paesi sottoposti ad audit, ciò mette seriamente in forse la continuazione di molteplici processi finalizzati alla riforma e allo sviluppo delle capacità istituzionali in mancanza di un'assistenza tecnica e/o finanziaria continuativa. |
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43.

La prospettiva che i risultati dei progetti siano sostenibili, e cioè che i miglioramenti ottenuti nelle capacità istituzionali siano permanenti, è in molti casi incerta (cfr. allegato II). Molti progetti hanno tempi di attuazione inadeguati: ciò ha creato forti pressioni affinché essi vengano completati il più rapidamente possibile, mentre, contemporaneamente, non si sono create le condizioni giuste per un graduale ritiro dell’assistenza esterna dai progetti stessi. La loro sostenibilità dipenderà in primo luogo dall’impegno e dalle capacità delle istituzioni e dei governi beneficiari a continuare a sostenere lo sviluppo e l’attuazione delle riforme per il funzionamento dei servizi governativi centrali e, più in generale, della pubblica amministrazione, una volta che verrà meno il sostegno fornito dalla Commissione. A parte la volontà politica necessaria a fornire questo sostegno continuo, in genere vi sono anche considerazioni finanziarie di cui tener conto, in termini di un aumento delle spese per il bilancio del governo nazionale o locale. In molti dei paesi sottoposti ad audit, ciò mette seriamente in forse la continuazione di molteplici processi finalizzati alla riforma e allo sviluppo delle capacità istituzionali in mancanza di un'assistenza tecnica e/o finanziaria continuativa.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

La Commissione dispone di una sana strategia di sviluppo delle capacità istituzionali, che include l’eventuale uso dell’assistenza tecnica?

| 44. | Sebbene il rafforzamento delle capacità istituzionali sia stato riconosciuto nell’ambito della politica di sviluppo comunitaria quale elemento fondamentale della lotta contro la povertà, la Commissione non ha incluso nei propri documenti di strategia nazionale una valutazione complessiva delle carenze relative alle capacità istituzionali esistenti nei singoli paesi, né ha identificato le necessità prioritarie rispetto a queste carenze, e neppure ha utilizzato tali informazioni per selezionare settori sui quali focalizzare il sostegno comunitario. Inoltre, la Commissione non dispone di linee guida sul ruolo che l’assistenza tecnica deve svolgere in tale contesto (cfr. paragrafi da 9 a 12).

  Raccomandazione n. 1Nei propri documenti di strategia nazionale, la Commissione dovrebbe condurre un'analisi globale e strutturata delle carenze esistenti nelle capacità e dei bisogni in termini di sviluppo di tali capacità.Raccomandazione n. 2La Commissione dovrebbe elaborare linee guida sull’assistenza tecnica, definendone il ruolo nel settore dello sviluppo delle capacità, e fornendo una metodologia e strumenti adeguati per stabilire quando e come utilizzarla. |
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44.

Sebbene il rafforzamento delle capacità istituzionali sia stato riconosciuto nell’ambito della politica di sviluppo comunitaria quale elemento fondamentale della lotta contro la povertà, la Commissione non ha incluso nei propri documenti di strategia nazionale una valutazione complessiva delle carenze relative alle capacità istituzionali esistenti nei singoli paesi, né ha identificato le necessità prioritarie rispetto a queste carenze, e neppure ha utilizzato tali informazioni per selezionare settori sui quali focalizzare il sostegno comunitario. Inoltre, la Commissione non dispone di linee guida sul ruolo che l’assistenza tecnica deve svolgere in tale contesto (cfr. paragrafi da 9 a 12).

Raccomandazione n. 1Nei propri documenti di strategia nazionale, la Commissione dovrebbe condurre un'analisi globale e strutturata delle carenze esistenti nelle capacità e dei bisogni in termini di sviluppo di tali capacità.Raccomandazione n. 2La Commissione dovrebbe elaborare linee guida sull’assistenza tecnica, definendone il ruolo nel settore dello sviluppo delle capacità, e fornendo una metodologia e strumenti adeguati per stabilire quando e come utilizzarla.

Le attività di assistenza tecnica all’interno dei progetti per lo sviluppo delle capacità sono ben concepite?

| 45. | I progetti per lo sviluppo delle capacità istituzionali a cui è destinata l’assistenza tecnica e che sono selezionati al fine di ricevere un sostegno, sono per la maggior parte coerenti, a livello di progetto, con le strategie di sviluppo nazionali dei paesi interessati, solitamente formulate in termini molto generali, ma è spesso assente una motivazione dettagliata dei bisogni specifici a cui destinare tale assistenza. Gli obiettivi sono spesso troppo ambiziosi, viste le scadenze pressanti, e non tengono sufficientemente conto delle carenze dell’ambiente istituzionale nel quale si svolgono i progetti, l’appropriazione a livello locale e l’impegno nei confronti dei cambiamenti istituzionali proposti, impedendo quindi la corretta formulazione e attuazione dei compiti relativi all’assistenza tecnica (cfr. paragrafi da 13 a 17).

  Raccomandazione n. 3La concezione dei progetti per lo sviluppo delle capacità dovrebbe essere migliorata, favorendo una effettiva appropriazione e conduzione della componente nazionale del processo, definendo meglio gli obiettivi specifici e dell’assistenza tecnica richiesta, evitando strutture di attuazione troppo complesse, scegliendo obiettivi più realistici e programmando periodi di attuazione più lunghi. |
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45.

I progetti per lo sviluppo delle capacità istituzionali a cui è destinata l’assistenza tecnica e che sono selezionati al fine di ricevere un sostegno, sono per la maggior parte coerenti, a livello di progetto, con le strategie di sviluppo nazionali dei paesi interessati, solitamente formulate in termini molto generali, ma è spesso assente una motivazione dettagliata dei bisogni specifici a cui destinare tale assistenza. Gli obiettivi sono spesso troppo ambiziosi, viste le scadenze pressanti, e non tengono sufficientemente conto delle carenze dell’ambiente istituzionale nel quale si svolgono i progetti, l’appropriazione a livello locale e l’impegno nei confronti dei cambiamenti istituzionali proposti, impedendo quindi la corretta formulazione e attuazione dei compiti relativi all’assistenza tecnica (cfr. paragrafi da 13 a 17).

Raccomandazione n. 3La concezione dei progetti per lo sviluppo delle capacità dovrebbe essere migliorata, favorendo una effettiva appropriazione e conduzione della componente nazionale del processo, definendo meglio gli obiettivi specifici e dell’assistenza tecnica richiesta, evitando strutture di attuazione troppo complesse, scegliendo obiettivi più realistici e programmando periodi di attuazione più lunghi.

Le attività di assistenza tecnica all’interno dei progetti per lo sviluppo delle capacità sono attuate in modo efficiente?

| 46. | Per una serie di ragioni, i periodi di attuazione dei progetti sono nella maggior parte dei casi troppo brevi per poter avviare tutte le attività e per raggiungere gli obiettivi preposti. In molti casi, ciò conduce a una necessaria estensione del periodo di attuazione del progetto. I problemi principali che incidono sull’attuazione dei progetti, riducendo così l’efficacia e l’efficienza dell’assistenza tecnica, sono i seguenti:






  — | la lunga fase preparatoria spesso rende la concezione del progetto già obsoleta al momento dell’avviamento (cfr. paragrafi da 19 a 21), |
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46.

Per una serie di ragioni, i periodi di attuazione dei progetti sono nella maggior parte dei casi troppo brevi per poter avviare tutte le attività e per raggiungere gli obiettivi preposti. In molti casi, ciò conduce a una necessaria estensione del periodo di attuazione del progetto. I problemi principali che incidono sull’attuazione dei progetti, riducendo così l’efficacia e l’efficienza dell’assistenza tecnica, sono i seguenti:

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la lunga fase preparatoria spesso rende la concezione del progetto già obsoleta al momento dell’avviamento (cfr. paragrafi da 19 a 21),

| — | le lungaggini legate all’aggiudicazione dei contratti per l’assistenza tecnica e all’avviamento del progetto riducono significativamente il tempo a disposizione per l’attuazione (cfr. paragrafi da 22 a 26), |
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le lungaggini legate all’aggiudicazione dei contratti per l’assistenza tecnica e all’avviamento del progetto riducono significativamente il tempo a disposizione per l’attuazione (cfr. paragrafi da 22 a 26),

| — | gli esperti selezionati spesso non sono disponibili una volta avvenuta l’aggiudicazione dei contratti (cfr. paragrafi 27 e 28), |
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gli esperti selezionati spesso non sono disponibili una volta avvenuta l’aggiudicazione dei contratti (cfr. paragrafi 27 e 28),

| — | le attuali procedure per l’aggiudicazione di contratti di assistenza tecnica agli esperti non facilitano la partecipazione delle istituzioni pubbliche nazionali (cfr. paragrafi 29 e 30), |
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le attuali procedure per l’aggiudicazione di contratti di assistenza tecnica agli esperti non facilitano la partecipazione delle istituzioni pubbliche nazionali (cfr. paragrafi 29 e 30),

| — | il livello di coordinamento tra donatori varia, ma in molti casi l’assistenza tecnica continua ad essere fornita principalmente attraverso progetti separati e non coordinati, mentre gli accordi di attuazione non incoraggiano il senso di appropriazione a livello locale (cfr. paragrafi da 32 a 34). |
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—

il livello di coordinamento tra donatori varia, ma in molti casi l’assistenza tecnica continua ad essere fornita principalmente attraverso progetti separati e non coordinati, mentre gli accordi di attuazione non incoraggiano il senso di appropriazione a livello locale (cfr. paragrafi da 32 a 34).

Raccomandazione n. 4Le procedure che disciplinano le fasi di preparazione e avviamento del progetto, inclusa l’aggiudicazione dei contatti per l’assistenza tecnica, dovrebbero essere riviste al fine di consentire tempi più lunghi per l’attuazione dei progetti; va prevista inoltre una maggiore flessibilità nella fase iniziale, in modo da poter adeguare ai cambiamenti intervenuti tra la concezione del progetto e/o la definizione del capitolato d’oneri per l’assistenza tecnica.Raccomandazione n. 5I criteri di valutazione delle offerte relative all’assistenza tecnica andrebbero rivisti, per tener meglio conto della qualità e delle precedenti esperienze degli esperti e delle società di consulenza.Raccomandazione n. 6Occorrerebbe prevedere più opzioni possibili per l’aggiudicazione, in modo da poter scegliere le migliori competenze possibili, provenienti da istituzioni pubbliche e da esperti delle regioni o dei paesi beneficiari.Raccomandazione n. 7Conformemente agli impegni espressi nella dichiarazione di Parigi, la Commissione dovrebbe incrementare l’uso dell’assistenza tecnica attraverso programmi coordinati, e dovrebbe altresì applicare, ove possibile, modalità di attuazione che incoraggiano il senso di appropriazione a livello locale.

Le attività di assistenza tecnica e le performance sono monitorate e valutate in maniera efficiente?

| 47. | La Corte ha constatato che la comunicazione, il monitoraggio e la valutazione delle attività di assistenza tecnica erano, nella maggioranza dei casi, adeguate. La comunicazione, il monitoraggio e la valutazione dei progetti vengono svolte regolarmente e utilizzate per individuare e intervenire sui problemi e anche per riorientare i progetti, ove necessario. Tuttavia, non esiste un sistema per valutare e registrare dati relativi alle prestazioni delle società o degli esperti coinvolti nell’assistenza tecnica, che potrebbero invece venire utilizzati successivamente come riferimento al momento di assumere esperti o società per futuri progetti di assistenza finanziati dalla Commissione (cfr. paragrafi da 35 a 39).

  Raccomandazione n. 8Le prestazioni di esperti e società che si occupano di assistenza tecnica dovrebbero essere valutate sistematicamente; è necessario mettere a punto un sistema d’informazione gestionale per la registrazione, la comunicazione e la consultazione di dati relativi a tali prestazioni. |
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47.

La Corte ha constatato che la comunicazione, il monitoraggio e la valutazione delle attività di assistenza tecnica erano, nella maggioranza dei casi, adeguate. La comunicazione, il monitoraggio e la valutazione dei progetti vengono svolte regolarmente e utilizzate per individuare e intervenire sui problemi e anche per riorientare i progetti, ove necessario. Tuttavia, non esiste un sistema per valutare e registrare dati relativi alle prestazioni delle società o degli esperti coinvolti nell’assistenza tecnica, che potrebbero invece venire utilizzati successivamente come riferimento al momento di assumere esperti o società per futuri progetti di assistenza finanziati dalla Commissione (cfr. paragrafi da 35 a 39).

Raccomandazione n. 8Le prestazioni di esperti e società che si occupano di assistenza tecnica dovrebbero essere valutate sistematicamente; è necessario mettere a punto un sistema d’informazione gestionale per la registrazione, la comunicazione e la consultazione di dati relativi a tali prestazioni.

Le attività di assistenza tecnica producono risultati soddisfacenti in termini di sviluppo delle capacità?

| 48. | Nel complesso, tenuto conto del difficile ambiente politico e istituzionale nel quale si svolgono, i risultati dei progetti volti allo sviluppo delle capacità e finanziati dalla Commissione possono ritenersi ragionevoli. Sebbene la qualità dell’assistenza tecnica sia risultata, in generale, soddisfacente, altri importanti fattori hanno reso meno efficace il sostegno fornito. Lo sviluppo delle capacità è un compito arduo; lo è ancora di più, come dimostrato da molti dei progetti controllati dalla Corte, in quanto le capacità istituzionali esistenti sono spesso carenti e non sempre è presente un forte impegno a livello locale a favore dei cambiamenti istituzionali. |
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48.

Nel complesso, tenuto conto del difficile ambiente politico e istituzionale nel quale si svolgono, i risultati dei progetti volti allo sviluppo delle capacità e finanziati dalla Commissione possono ritenersi ragionevoli. Sebbene la qualità dell’assistenza tecnica sia risultata, in generale, soddisfacente, altri importanti fattori hanno reso meno efficace il sostegno fornito. Lo sviluppo delle capacità è un compito arduo; lo è ancora di più, come dimostrato da molti dei progetti controllati dalla Corte, in quanto le capacità istituzionali esistenti sono spesso carenti e non sempre è presente un forte impegno a livello locale a favore dei cambiamenti istituzionali.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 17 ottobre 2007.

Per la Corte dei conti

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Nella presente relazione il termine «esperti» si riferisce a tutti questi soggetti.

1

(2)  Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: La politica di sviluppo della Comunità europea, 26.4.2000 COM(2000) 212 def.

2

Dichiarazione congiunta del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti con il Consiglio, il Parlamento europeo e la Commissione: «The European Consensus on Development» (Il consenso europeo in tema di sviluppo), Consiglio Affari generali e relazioni esterne del 22 novembre 2005 (14820/05).

The European Consensus on Development

(3)  Rete DAC sulla governance: «The challenge of capacity development: working towards good practice» (La sfida posta dallo sviluppo delle capacità: come ottenere migliori pratiche), febbraio 2006. Il DAC è il comitato di aiuto allo sviluppo dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE).

3

governance

The challenge of capacity development

(4)  Obiettivi di sviluppo del millennio, ovvero OSM: cfr. www.un.org/millenniumgoals e glossario.

4

(5)  Cfr. www.aidharmonization.org e glossario.

5

(6)  Divisi quasi in ugual misura tra i FES (che coprono tutti i paesi ACP) e il bilancio generale (che copre i tre principali programmi geografici per il Medio Oriente e il Mediterraneo meridionale, l’America latina e l’Asia).

6

(7)  Sia tramite il bilancio generale dell’Unione europea che i Fondi di sviluppo europei.

7

(8)  I 12 paesi sono: Algeria, Angola, Benin, Uganda, Vietnam (tutti visitati in loco); Ciad, Indonesia, Messico, Marocco, Nigeria, Perù, Sierra Leone (esame documentale).

8

(9)  All’epoca dell’audit i documenti di strategia nazionale (DSN) in corso riguardavano il periodo 2002-2007 (per i paesi FES) oppure 2002-2006 (per i paesi non-FES). Laddove erano disponibili bozze di nuovi DSN per il periodo 2007/8-2013, se ne è proceduto all’esame.

9

(10)  I gruppi di sostegno alla qualità sono gruppi interdipartimentali che eseguono una revisione inter pares delle misure di assistenza esterna gestite da EuropeAid, durante la loro fase di identificazione e formulazione.

10

(11)  Guida pratica sulle procedure per le azioni esterne finanziate dalla CE: per contratti relativi a servizi di valore pari o superiore a 200 000 euro è obbligatorio adottare una procedura ristretta internazionale.

11

(12)  Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1), articolo 166, e regolamento finanziario, del 27 marzo 2003, per il 9o Fondo europeo di sviluppo (GU L 83 dell’1.4.2003, pag. 1), articoli 53 e 54. Tale regola stabilisce che i contratti per lavori, forniture o servizi vengano conclusi entro tre anni dalla data in cui la Commissione ha adottato la decisione di finanziamento relativa a un progetto.

12

o

(13)  Regolamento (CE, Euratom) n. 1995/2006 del Consiglio, del 13 dicembre 2006, recante modifica del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 390 del 30.12.2006, pag. 1), articolo 1, punto 100. Il regolamento finanziario per il 9o FES non è stato ancora modificato in proposito.

13

o

(14)  Ciò significa che l’aggiudicazione del contratto sarà subordinata alla conclusione di una convenzione di finanziamento e all’apporto di finanziamenti.

14

(15)  Accordo di partenariato ACP-UE, allegato IV — Procedure di attuazione e di gestione, articolo 19.

15

(16)  Agli esperti viene richiesto di firmare una dichiarazione in cui confermano la loro disponibilità nel corso del periodo di validità dell’offerta, che, solitamente, è di 90 giorni.

16

(17)  Secondo gli orientamenti della Commissione, agli aspetti tecnici (cioè alla «qualità») dei servizi viene attribuito un «peso» dell’80 % nella valutazione globale. L’aspetto finanziario, oltre ad incidere per il restante 20 %, deve anche tener conto del fatto che tutte le offerte dovrebbero collocarsi all’interno dei limiti del bilancio disponibile.

17

(18)  A causa dell’uso frequente di contratti a breve termine per la fornitura di servizi nell’arco del ciclo del progetto, la Commissione ha creato, attraverso una gara d’appalto internazionale, i cosiddetti contratti quadro (FWC, Framework Contracts). Si tratta di contratti generali che definiscono i termini essenziali (cioè la durata, l’oggetto, i prezzi e le condizioni d’esecuzione) per l’aggiudicazione di contratti individuali e specifici richiesti durante un dato periodo.

18

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ALLEGATO I

ELENCO DEI PROGETTI E DEI PROGRAMMI ESAMINATI

| (euro) |
| --- |
| | Importo progetto | Importo AT |
| PAESI VISITATI |
| Algeria |
| Programma di sostegno alla riforma delle telecomunicazioni e dei servizi postali e di sviluppo della Società dell'informazione (PTT) | 17 000 000 | 13 750 742 |
| Programma di modernizzazione e di assistenza alle riforme amministrative (MARA) | 25 000 000 | 10 899 900 |
| Programma di sostegno alla riforma dell'istruzione (Istruzione) | 17 000 000 | 8 997 400 |
| Sostegno alla riforma della giustizia in Algeria (Giustizia) | 15 000 000 | 6 175 960 |
| Angola |
| Formazione degli insegnanti delle scuole primarie | 6 000 000 | 950 000 |
| Programma di sostegno al settore sanitario | 25 000 000 | 7 150 000 |
| Sostegno all'Istituto nazionale di statistica | 1 900 000 | 475 000 |
| Rafforzamento del processo di pianificazione e formazione del bilancio | 13 500 000 | 6 500 000 |
| Benin |
| Sostegno al settore sanitario | 10 200 000 | 2 160 000 |
| Programma di sostegno allo sviluppo dei comuni — PRODECOM | 8 850 000 | 4 681 900 |
| Sostegno al programma integrato di rafforzamento dei sistemi giuridico e giudiziario | 12 150 000 | 1 394 630 |
| Uganda |
| Sostegno all'Ufficio dell'ordinatore nazionale (NAO) | 1 725 000 | 1 725 000 |
| Sostegno al bilancio per la riduzione della povertà IV (solo componente AT) | 1 190 000 | 921 540 |
| Sviluppo delle risorse umane per la sanità | 17 000 000 | 2 874 844 |
| Assistenza tecnica all'Unità per la formazione dell'Agenzia per le infrastrutture stradali | 1 999 500 | 1 746 788 |
| Vietnam |
| Programma europeo di assistenza tecnica per il Vietnam (ETV2) | 11 034 800 | 5 850 560 |
| Sostegno per la ristrutturazione della gestione dell'istruzione (SREM) | 12 000 000 | 2 979 620 |
| Progetto di sostegno istituzionale (ISP) | 8 000 000 | 2 549 100 |
| Credito a sostegno della riduzione della povertà 3 (PRSC3) (solo componente AT) | 4 500 000 | 4 100 000 |
| PAESI NON VISITATI |
| Indonesia |
| Programma di sostegno agli scambi | 8 500 000 | 5 488 682 |
| Messico |
| Rafforzamento e modernizzazione dell'amministrazione della giustizia in Messico | 4 600 000 | 2 071 825 |
| Sostegno all'attuazione dell'accordo di libero scambio UE-Messico (PROTLCUEM) (contributo UE) | 8 000 000 | 4 249 580 |
| Marocco |
| Modernizzazione delle giurisdizioni (contributo UE) | 27 671 000 | 4 634 720 |
| Sostegno all'attuazione dell'accordo di associazione (PAAA) — Fase I | 5 000 000 | 5 000 000 |
| Nigeria |
| Progetto di sostegno della capacità di gestione economica (EMCAP) | 12 000 000 | 939 300 |
| Sostegno al programma di riforme istituzionali (SRIP) | 27 600 000 | 10 780 409 |
| Perù |
| Sostegno al sistema di formazione e formazione professionale del Perù (APROLAB) | 6 000 000 | 1 200 000 |
| Programma a sostegno della riforma del sistema giudiziario in Perù (JUSPER) | 12 000 000 | 1 400 000 |
| Sierra Leone |
| Sostegno istituzionale al ministero delle Finanze | 4 500 000 | 1 262 016 |
| Programma di sostegno al settore sanitario (HSSP) | 28 000 000 | 7 533 000 |
| Ciad |
| Sostegno alla politica sanitaria | 42 084 965 | 9 757 541 |
| Programma di sostegno al bilancio per la riduzione della povertà e per la crescita (2003-2006) (solo componente AT) | 4 000 000 | 4 000 000 |
| Totale | 399 005 265 | 144 200 057 |
| NB Per i programmi di sostegno al bilancio, nell'importo del progetto è stata presa in considerazione solo la componente AT. |

(euro)

Importo progetto

Importo AT

PAESI VISITATI

Algeria

Programma di sostegno alla riforma delle telecomunicazioni e dei servizi postali e di sviluppo della Società dell'informazione (PTT)

17 000 000

13 750 742

Programma di modernizzazione e di assistenza alle riforme amministrative (MARA)

25 000 000

10 899 900

Programma di sostegno alla riforma dell'istruzione (Istruzione)

17 000 000

8 997 400

Sostegno alla riforma della giustizia in Algeria (Giustizia)

15 000 000

6 175 960

Angola

Formazione degli insegnanti delle scuole primarie

6 000 000

950 000

Programma di sostegno al settore sanitario

25 000 000

7 150 000

Sostegno all'Istituto nazionale di statistica

1 900 000

475 000

Rafforzamento del processo di pianificazione e formazione del bilancio

13 500 000

6 500 000

Benin

Sostegno al settore sanitario

10 200 000

2 160 000

Programma di sostegno allo sviluppo dei comuni — PRODECOM

8 850 000

4 681 900

Sostegno al programma integrato di rafforzamento dei sistemi giuridico e giudiziario

12 150 000

1 394 630

Uganda

Sostegno all'Ufficio dell'ordinatore nazionale (NAO)

1 725 000

1 725 000

Sostegno al bilancio per la riduzione della povertà IV (solo componente AT)

1 190 000

921 540

Sviluppo delle risorse umane per la sanità

17 000 000

2 874 844

Assistenza tecnica all'Unità per la formazione dell'Agenzia per le infrastrutture stradali

1 999 500

1 746 788

Vietnam

Programma europeo di assistenza tecnica per il Vietnam (ETV2)

11 034 800

5 850 560

Sostegno per la ristrutturazione della gestione dell'istruzione (SREM)

12 000 000

2 979 620

Progetto di sostegno istituzionale (ISP)

8 000 000

2 549 100

Credito a sostegno della riduzione della povertà 3 (PRSC3) (solo componente AT)

4 500 000

4 100 000

PAESI NON VISITATI

Indonesia

Programma di sostegno agli scambi

8 500 000

5 488 682

Messico

Rafforzamento e modernizzazione dell'amministrazione della giustizia in Messico

4 600 000

2 071 825

Sostegno all'attuazione dell'accordo di libero scambio UE-Messico (PROTLCUEM) (contributo UE)

8 000 000

4 249 580

Marocco

Modernizzazione delle giurisdizioni (contributo UE)

27 671 000

4 634 720

Sostegno all'attuazione dell'accordo di associazione (PAAA) — Fase I

5 000 000

5 000 000

Nigeria

Progetto di sostegno della capacità di gestione economica (EMCAP)

12 000 000

939 300

Sostegno al programma di riforme istituzionali (SRIP)

27 600 000

10 780 409

Perù

Sostegno al sistema di formazione e formazione professionale del Perù (APROLAB)

6 000 000

1 200 000

Programma a sostegno della riforma del sistema giudiziario in Perù (JUSPER)

12 000 000

1 400 000

Sierra Leone

Sostegno istituzionale al ministero delle Finanze

4 500 000

1 262 016

Programma di sostegno al settore sanitario (HSSP)

28 000 000

7 533 000

Ciad

Sostegno alla politica sanitaria

42 084 965

9 757 541

Programma di sostegno al bilancio per la riduzione della povertà e per la crescita (2003-2006) (solo componente AT)

4 000 000

4 000 000

Totale

399 005 265

144 200 057

NB Per i programmi di sostegno al bilancio, nell'importo del progetto è stata presa in considerazione solo la componente AT.

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ALLEGATO II

EFFICACIA E PROSPETTIVE DI SOSTENIBILITÀ DEI PROGETTI E DEI PROGRAMMI ESAMINATI

| | Efficacia | Prospettive di sostenibilità |
| --- | --- | --- |
| Obiettivi raggiunti | Obiettivi parzialmente raggiunti | Obiettivi non raggiunti | Giudizio prematuro | Buone | Incerte | Dubbie | Giudizio prematuro |
| PAESI VISITATI |
| Algeria |
| Programma di sostegno alla riforma delle telecomunicazioni e dei servizi postali e di sviluppo della Società dell'informazione (PTT) | | × | | | | × | | |
| Programma di modernizzazione e di assistenza alle riforme amministrative (MARA) | | | | × | | | | × |
| Programma di sostegno alla riforma dell'istruzione (Istruzione) | | | | × | | | | × |
| Sostegno alla riforma della giustizia in Algeria (Giustizia) | | | | × | | | | × |
| Angola |
| Formazione degli insegnanti delle scuole primarie | | × | | | | × | | |
| Programma di sostegno al settore sanitario | | × | | | | × | | |
| Sostegno all'Istituto nazionale di statistica | | | × | | | | | × |
| Rafforzamento del processo di pianificazione e formazione del bilancio | | | | × | | | | × |
| Benin |
| Sostegno al settore sanitario | × | | | | | × | | |
| Programma di sostegno allo sviluppo dei comuni — PRODECOM | × | | | | | × | | |
| Sostegno al programma integrato di rafforzamento dei sistemi giuridico e giudiziario | | | | × | | | × | |
| Uganda |
| Sostegno all'Ufficio dell'ordinatore nazionale (NAO) | × | | | | | × | | |
| Sostegno al bilancio per la riduzione della povertà IV (solo componente AT) | × | | | | × | | | |
| Sviluppo delle risorse umane per la sanità | | × | | | | × | | |
| Assistenza tecnica all'Unità per la formazione dell'Agenzia per le infrastrutture stradali | | × | | | | × | | |
| Vietnam |
| Programma europeo di assistenza tecnica per il Vietnam (ETV2) | | | | × | × | | | |
| Sostegno per la ristrutturazione della gestione dell'istruzione (SREM) | | | | × | | × | | |
| Progetto di sostegno istituzionale (ISP) | | | | × | | | | × |
| Credito a sostegno della riduzione della povertà 3 (PRSC3) (solo componente AT) | | | × | | | × | | |
| PAESI NON VISITATI |
| Indonesia |
| Programma di sostegno agli scambi | × | | | | × | | | |
| Messico |
| Rafforzamento e modernizzazione dell'amministrazione della giustizia in Messico | | × | | | | × | | |
| Sostegno all'attuazione dell'accordo di libero scambio UE-Messico (PROTLCUEM) (contributo UE) | | | | × | | | | × |
| Marocco |
| Modernizzazione delle giurisdizioni (contributo UE) | | | × | | | | | × |
| Sostegno all'attuazione dell'accordo di associazione (PAAA) — Fase I | × | | | | × | | | |
| Nigeria |
| Progetto di sostegno della capacità di gestione economica (EMCAP) | | × | | | | | × | |
| Sostegno al programma di riforme istituzionali (SRIP) | | | | × | | | | × |
| Perù |
| Sostegno al sistema di formazione e formazione professionale del Perù (APROLAB) | | | × | | | | | × |
| Programma a sostegno della riforma del sistema giudiziario in Perù (JUSPER) | | | × | | | × | | |
| Sierra Leone |
| Sostegno istituzionale al ministero delle Finanze | × | | | | | × | | |
| Programma di sostegno al settore sanitario (HSSP) | | | × | | | | × | |
| Ciad |
| Sostegno alla politica sanitaria | | | × | | | × | | |
| Programma di sostegno al bilancio per la riduzione della povertà e per la crescita (2003-2006) (solo componente AT) | | × | | | | × | | |
| Totale | 7 | 8 | 7 | 10 | 4 | 15 | 3 | 10 |

Efficacia

Prospettive di sostenibilità

Obiettivi raggiunti

Obiettivi parzialmente raggiunti

Obiettivi non raggiunti

Giudizio prematuro

Buone

Incerte

Dubbie

Giudizio prematuro

PAESI VISITATI

Algeria

Programma di sostegno alla riforma delle telecomunicazioni e dei servizi postali e di sviluppo della Società dell'informazione (PTT)

×

×

Programma di modernizzazione e di assistenza alle riforme amministrative (MARA)

×

×

Programma di sostegno alla riforma dell'istruzione (Istruzione)

×

×

Sostegno alla riforma della giustizia in Algeria (Giustizia)

×

×

Angola

Formazione degli insegnanti delle scuole primarie

×

×

Programma di sostegno al settore sanitario

×

×

Sostegno all'Istituto nazionale di statistica

×

×

Rafforzamento del processo di pianificazione e formazione del bilancio

×

×

Benin

Sostegno al settore sanitario

×

×

Programma di sostegno allo sviluppo dei comuni — PRODECOM

×

×

Sostegno al programma integrato di rafforzamento dei sistemi giuridico e giudiziario

×

×

Uganda

Sostegno all'Ufficio dell'ordinatore nazionale (NAO)

×

×

Sostegno al bilancio per la riduzione della povertà IV (solo componente AT)

×

×

Sviluppo delle risorse umane per la sanità

×

×

Assistenza tecnica all'Unità per la formazione dell'Agenzia per le infrastrutture stradali

×

×

Vietnam

Programma europeo di assistenza tecnica per il Vietnam (ETV2)

×

×

Sostegno per la ristrutturazione della gestione dell'istruzione (SREM)

×

×

Progetto di sostegno istituzionale (ISP)

×

×

Credito a sostegno della riduzione della povertà 3 (PRSC3) (solo componente AT)

×

×

PAESI NON VISITATI

Indonesia

Programma di sostegno agli scambi

×

×

Messico

Rafforzamento e modernizzazione dell'amministrazione della giustizia in Messico

×

×

Sostegno all'attuazione dell'accordo di libero scambio UE-Messico (PROTLCUEM) (contributo UE)

×

×

Marocco

Modernizzazione delle giurisdizioni (contributo UE)

×

×

Sostegno all'attuazione dell'accordo di associazione (PAAA) — Fase I

×

×

Nigeria

Progetto di sostegno della capacità di gestione economica (EMCAP)

×

×

Sostegno al programma di riforme istituzionali (SRIP)

×

×

Perù

Sostegno al sistema di formazione e formazione professionale del Perù (APROLAB)

×

×

Programma a sostegno della riforma del sistema giudiziario in Perù (JUSPER)

×

×

Sierra Leone

Sostegno istituzionale al ministero delle Finanze

×

×

Programma di sostegno al settore sanitario (HSSP)

×

×

Ciad

Sostegno alla politica sanitaria

×

×

Programma di sostegno al bilancio per la riduzione della povertà e per la crescita (2003-2006) (solo componente AT)

×

×

Totale

7

8

7

10

4

15

3

10

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RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

SINTESI

| I. | Negli ultimi 3-4 anni la riflessione in merito allo sviluppo delle capacità e all'assistenza tecnica si è andata notevolmente evolvendo (parallelamente al dibattito sull'efficacia degli aiuti), portando la comunità dei donatori a concordare gradualmente, nel 2005 e 2006, una serie di buone pratiche in questi settori. Questa nuova impostazione è stata formalmente riconosciuta nella dichiarazione di Parigi, che prevede numerosi impegni in questo ambito. I risultati del primo esercizio di controllo relativo agli indicatori di Parigi della DAC (relazione del luglio 2007) indicano che la riforma dell'assistenza tecnica è un processo complesso e di lunga durata, che rappresenta una sfida per tutti i donatori e nella quale anche i governi partner svolgono un ruolo determinante. |
| --- | --- |

I.

Negli ultimi 3-4 anni la riflessione in merito allo sviluppo delle capacità e all'assistenza tecnica si è andata notevolmente evolvendo (parallelamente al dibattito sull'efficacia degli aiuti), portando la comunità dei donatori a concordare gradualmente, nel 2005 e 2006, una serie di buone pratiche in questi settori. Questa nuova impostazione è stata formalmente riconosciuta nella dichiarazione di Parigi, che prevede numerosi impegni in questo ambito. I risultati del primo esercizio di controllo relativo agli indicatori di Parigi della DAC (relazione del luglio 2007) indicano che la riforma dell'assistenza tecnica è un processo complesso e di lunga durata, che rappresenta una sfida per tutti i donatori e nella quale anche i governi partner svolgono un ruolo determinante.

| III. | L'analisi per paese di tutti i documenti di strategia nazionale (DSN) fornisce informazioni sufficienti per preparare la strategia di risposta e scegliere i settori chiave in cui intervengono aspetti istituzionali, particolarmente quando è prevista un'impostazione settoriale o quando lo sviluppo delle capacità rappresenta un settore fondamentale dell'intervento della Commissione. Le questioni riguardanti lo sviluppo delle capacità e l'assistenza tecnica vengono analizzate nell'ambito di orientamenti diversi. L'utilizzazione dell'assistenza tecnica nell'ambito del rafforzamento istituzionale deve essere affrontata in maniera flessibile, tenendo conto del fatto che le buone pratiche, sia per quanto riguarda l'assistenza tecnica esterna che quella locale ad opera dei governi, variano considerevolmente da un settore all'altro e da un paese all'altro. |
| --- | --- |

III.

L'analisi per paese di tutti i documenti di strategia nazionale (DSN) fornisce informazioni sufficienti per preparare la strategia di risposta e scegliere i settori chiave in cui intervengono aspetti istituzionali, particolarmente quando è prevista un'impostazione settoriale o quando lo sviluppo delle capacità rappresenta un settore fondamentale dell'intervento della Commissione. Le questioni riguardanti lo sviluppo delle capacità e l'assistenza tecnica vengono analizzate nell'ambito di orientamenti diversi. L'utilizzazione dell'assistenza tecnica nell'ambito del rafforzamento istituzionale deve essere affrontata in maniera flessibile, tenendo conto del fatto che le buone pratiche, sia per quanto riguarda l'assistenza tecnica esterna che quella locale ad opera dei governi, variano considerevolmente da un settore all'altro e da un paese all'altro.

| IV. | La Commissione attribuisce un'importanza particolare alla qualità della concezione dei progetti e dispone di un sistema atto a garantire la qualità della stessa, sia al livello di identificazione che di formulazione. Il sistema è stato interamente sviluppato nel 2005. La maggior parte dei progetti esaminati dalla presente relazione è stata preparata prima di quella data.
  Uno degli obiettivi principali del sistema è di affrontare i problemi durante la fase di preparazione dei progetti, fissando inoltre gli obiettivi e valutando il contesto istituzionale esistente nonché il livello di appropriazione dei progetti a livello locale. |
| --- | --- |

IV.

La Commissione attribuisce un'importanza particolare alla qualità della concezione dei progetti e dispone di un sistema atto a garantire la qualità della stessa, sia al livello di identificazione che di formulazione. Il sistema è stato interamente sviluppato nel 2005. La maggior parte dei progetti esaminati dalla presente relazione è stata preparata prima di quella data.

Uno degli obiettivi principali del sistema è di affrontare i problemi durante la fase di preparazione dei progetti, fissando inoltre gli obiettivi e valutando il contesto istituzionale esistente nonché il livello di appropriazione dei progetti a livello locale.

| V. | Per quanto riguarda il coordinamento tra donatori, l'affermazione della Corte è accettabile per quanto riguarda i progetti che sono stati oggetto di audit. Tuttavia, questo aspetto è stato esaminato regolarmente negli ultimi anni e uno dei principali risultati ottenuti di recente è l'adozione della dichiarazione di Parigi nel marzo 2005.
  L'utilizzazione di un'assistenza tecnica coordinata dipende anche da altre politiche e pratiche relative ai donatori nonché dal ruolo di guida del governo partner. La Commissione continuerà a promuovere questo tipo di collaborazione, pur riconoscendo che molti soggetti intervengono in questi processi. |
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V.

Per quanto riguarda il coordinamento tra donatori, l'affermazione della Corte è accettabile per quanto riguarda i progetti che sono stati oggetto di audit. Tuttavia, questo aspetto è stato esaminato regolarmente negli ultimi anni e uno dei principali risultati ottenuti di recente è l'adozione della dichiarazione di Parigi nel marzo 2005.

L'utilizzazione di un'assistenza tecnica coordinata dipende anche da altre politiche e pratiche relative ai donatori nonché dal ruolo di guida del governo partner. La Commissione continuerà a promuovere questo tipo di collaborazione, pur riconoscendo che molti soggetti intervengono in questi processi.

| VI. | L'attuazione dell'assistenza tecnica è oggetto di una verifica durante l'esecuzione dei progetti: la Commissione prende le misure necessarie, compresa la sostituzione degli esperti, se l'attuazione non è conforme agli obblighi contrattuali. Il responsabile del progetto deve compilare ed allegare alla relazione finale un apposito modulo di valutazione del contraente per i contratti di servizio finanziati dall'UE, per ciascun contratto di servizio. Su tale base, il responsabile del progetto valuta i risultati del contraente e degli esperti principali.
  Per quanto riguarda l'aggiudicazione di nuovi contratti, durante la procedura di preselezione viene svolta un'analisi della capacità tecnica delle imprese candidate, compresa l'esperienza precedente in materia di gestione dei contratti; inoltre ai candidati viene chiesto di presentare referenze contrattuali. La Commissione, applicando criteri obiettivi, rispetta il principio della parità di trattamento dei candidati. Vedasi altresì la risposta della Commissione al paragrafo 28. |
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VI.

L'attuazione dell'assistenza tecnica è oggetto di una verifica durante l'esecuzione dei progetti: la Commissione prende le misure necessarie, compresa la sostituzione degli esperti, se l'attuazione non è conforme agli obblighi contrattuali. Il responsabile del progetto deve compilare ed allegare alla relazione finale un apposito modulo di valutazione del contraente per i contratti di servizio finanziati dall'UE, per ciascun contratto di servizio. Su tale base, il responsabile del progetto valuta i risultati del contraente e degli esperti principali.

Per quanto riguarda l'aggiudicazione di nuovi contratti, durante la procedura di preselezione viene svolta un'analisi della capacità tecnica delle imprese candidate, compresa l'esperienza precedente in materia di gestione dei contratti; inoltre ai candidati viene chiesto di presentare referenze contrattuali. La Commissione, applicando criteri obiettivi, rispetta il principio della parità di trattamento dei candidati. Vedasi altresì la risposta della Commissione al paragrafo 28.

| VIII. | Nel luglio 2007 la Commissione ha avviato un processo teso a sviluppare una strategia per realizzare gli obiettivi in materia di cooperazione tecnica e di unità di attuazione dei progetti. Le consultazioni con i diversi servizi della Commissione competenti, con gli Stati membri dell'UE e con i paesi partner, costituiscono una componente fondamentale di questa strategia.
  Essa mira in realtà ad elaborare un approccio strutturato, come suggerito dalla Corte, basato su un'ampia consultazione. Essa affronta numerose delle questioni evidenziate dalla relazione della Corte e terrà conto delle sue raccomandazioni per assicurare un sostegno efficace allo sviluppo delle capacità, conformemente agli obiettivi dell'UE in questo settore. |
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VIII.

Nel luglio 2007 la Commissione ha avviato un processo teso a sviluppare una strategia per realizzare gli obiettivi in materia di cooperazione tecnica e di unità di attuazione dei progetti. Le consultazioni con i diversi servizi della Commissione competenti, con gli Stati membri dell'UE e con i paesi partner, costituiscono una componente fondamentale di questa strategia.

Essa mira in realtà ad elaborare un approccio strutturato, come suggerito dalla Corte, basato su un'ampia consultazione. Essa affronta numerose delle questioni evidenziate dalla relazione della Corte e terrà conto delle sue raccomandazioni per assicurare un sostegno efficace allo sviluppo delle capacità, conformemente agli obiettivi dell'UE in questo settore.

INTRODUZIONE

| 1. | La Commissione sottolinea la crescente importanza del dialogo generale e settoriale quale «terzo» tipo di cooperazione allo sviluppo, particolarmente per quanto riguarda il sostegno ai programmi settoriali. Occorrerà analizzare il nuovo ruolo dell'assistenza tecnica in questo contesto e definire nuove necessità e condizioni di assistenza tecnica. |
| --- | --- |

1.

La Commissione sottolinea la crescente importanza del dialogo generale e settoriale quale «terzo» tipo di cooperazione allo sviluppo, particolarmente per quanto riguarda il sostegno ai programmi settoriali. Occorrerà analizzare il nuovo ruolo dell'assistenza tecnica in questo contesto e definire nuove necessità e condizioni di assistenza tecnica.

| 5. | La Commissione sottolinea l'importanza che attribuisce ad altre dimensioni dello sviluppo delle capacità. |
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5.

La Commissione sottolinea l'importanza che attribuisce ad altre dimensioni dello sviluppo delle capacità.

| 6. | Le relazioni del sistema Common Relex Information System (CRIS) rispettano i codici settoriali DAC, ma richiedono continui interventi migliorativi per assecondare le nuove esigenze di gestione. Si sta riflettendo sull'opportunità di modificare i sistemi informatici per consentire l'estrazione di dati sulle componenti dell'assistenza tecnica (se rilevanti). |
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6.

Le relazioni del sistema Common Relex Information System (CRIS) rispettano i codici settoriali DAC, ma richiedono continui interventi migliorativi per assecondare le nuove esigenze di gestione. Si sta riflettendo sull'opportunità di modificare i sistemi informatici per consentire l'estrazione di dati sulle componenti dell'assistenza tecnica (se rilevanti).

OSSERVAZIONI

| 10. | Nel luglio 2007 la Commissione ha avviato un processo teso a elaborare una strategia per realizzare gli obiettivi di efficacia degli aiuti in materia di cooperazione tecnica e di unità di attuazione dei progetti. Le consultazioni con diversi servizi della Commissione interessati, con gli Stati membri dell'UE e con i paesi partner, costituiscono una componente fondamentale di questa strategia.
  La Commissione ritiene che l'analisi dei documenti di strategia nazionale fornisca informazioni sufficienti per preparare la strategia di risposta e scegliere i settori chiave in cui intervengono aspetti istituzionali, particolarmente quando è prevista un'impostazione settoriale o quando lo sviluppo delle capacità rappresenta un settore fondamentale dell'intervento della Commissione. La strategia della Commissione per affrontare il crescente riconoscimento dell'importanza dello sviluppo delle capacità consiste nell'integrare gli aspetti istituzionali in un'impostazione globale, anziché svolgere un'analisi preliminare e sistematica degli aspetti istituzionali.
  Inoltre, gli aspetti istituzionali vengono analizzati durante la fase di concezione del programma. Al fine di valutare l'ammissibilità del sostegno al bilancio, ad esempio, viene sistematicamente effettuata una valutazione del sistema di gestione delle finanze pubbliche. |
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10.

Nel luglio 2007 la Commissione ha avviato un processo teso a elaborare una strategia per realizzare gli obiettivi di efficacia degli aiuti in materia di cooperazione tecnica e di unità di attuazione dei progetti. Le consultazioni con diversi servizi della Commissione interessati, con gli Stati membri dell'UE e con i paesi partner, costituiscono una componente fondamentale di questa strategia.

La Commissione ritiene che l'analisi dei documenti di strategia nazionale fornisca informazioni sufficienti per preparare la strategia di risposta e scegliere i settori chiave in cui intervengono aspetti istituzionali, particolarmente quando è prevista un'impostazione settoriale o quando lo sviluppo delle capacità rappresenta un settore fondamentale dell'intervento della Commissione. La strategia della Commissione per affrontare il crescente riconoscimento dell'importanza dello sviluppo delle capacità consiste nell'integrare gli aspetti istituzionali in un'impostazione globale, anziché svolgere un'analisi preliminare e sistematica degli aspetti istituzionali.

Inoltre, gli aspetti istituzionali vengono analizzati durante la fase di concezione del programma. Al fine di valutare l'ammissibilità del sostegno al bilancio, ad esempio, viene sistematicamente effettuata una valutazione del sistema di gestione delle finanze pubbliche.

| 11. | Questo documento di riflessione è stato concepito inizialmente per sostenere l'analisi istituzionale e di capacità al livello settoriale, come uno strumento per facilitare la concezione e l'applicazione dell'impostazione settoriale. In realtà il documento è stato elaborato per completare gli orientamenti pubblicati nel 2003 sul sostegno della CE ai programmi settoriali. Il suo contenuto può essere facilmente adattato per applicarsi ad un'analisi subsettoriale/tematica al livello di progetto. Tuttavia, questa metodologia (basata sull'identificazione di un settore «punto di osservazione») non può essere pienamente applicata alle «valutazioni a livello nazionale», che sono esercizi estremamente complessi e delicati, che necessitano di un'impostazione specifica.
  Sulla base di questo documento di riflessione, la Commissione sta continuando a sviluppare la sua metodologia di valutazione istituzionale a livello settoriale. I nuovi orientamenti sul sostegno della CE ai programmi settoriali, del luglio 2007, forniscono altri orientamenti in materia. Nuovi strumenti sono inoltre sono in fase di elaborazione. La Commissione sta organizzano una formazione su questi aspetti anche a livello nazionale. |
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11.

Questo documento di riflessione è stato concepito inizialmente per sostenere l'analisi istituzionale e di capacità al livello settoriale, come uno strumento per facilitare la concezione e l'applicazione dell'impostazione settoriale. In realtà il documento è stato elaborato per completare gli orientamenti pubblicati nel 2003 sul sostegno della CE ai programmi settoriali. Il suo contenuto può essere facilmente adattato per applicarsi ad un'analisi subsettoriale/tematica al livello di progetto. Tuttavia, questa metodologia (basata sull'identificazione di un settore «punto di osservazione») non può essere pienamente applicata alle «valutazioni a livello nazionale», che sono esercizi estremamente complessi e delicati, che necessitano di un'impostazione specifica.

Sulla base di questo documento di riflessione, la Commissione sta continuando a sviluppare la sua metodologia di valutazione istituzionale a livello settoriale. I nuovi orientamenti sul sostegno della CE ai programmi settoriali, del luglio 2007, forniscono altri orientamenti in materia. Nuovi strumenti sono inoltre sono in fase di elaborazione. La Commissione sta organizzano una formazione su questi aspetti anche a livello nazionale.

| 12. | Le questioni riguardanti lo sviluppo delle capacità e l'assistenza tecnica vengono analizzate in numerosi orientamenti, compresi quelli sul sostegno settoriale e di bilancio (gli orientamenti recentemente emessi sul sostegno ai programmi settoriali del luglio 2007 e la guida al bilancio generale del gennaio 2007) nonché in orientamenti settoriali specifici. La preparazione di orientamenti globali per le delegazioni sul ruolo potenziale dell'assistenza tecnica nel settore specifico e sensibile dello sviluppo delle capacità istituzionali è una questione delicata che va affrontata in maniera flessibile e contestuale.
  La Commissione ha deciso di elaborare una strategia di tipo partecipativa e generalizzata, conformemente agli impegni di Parigi e agli obiettivi dell'UE. I progetti di gemellaggio non possono essere avviati prima che siano predisposte strutture idonee nelle amministrazioni destinatarie e che sia stata posta in essere una procedura da seguire. L'opportunità di un ampliamento ad altre regioni deve essere valutata attentamente, per assicurare un'attuazione e una risposta adeguate da parte dei partner dell'UE. |
| --- | --- |

12.

Le questioni riguardanti lo sviluppo delle capacità e l'assistenza tecnica vengono analizzate in numerosi orientamenti, compresi quelli sul sostegno settoriale e di bilancio (gli orientamenti recentemente emessi sul sostegno ai programmi settoriali del luglio 2007 e la guida al bilancio generale del gennaio 2007) nonché in orientamenti settoriali specifici. La preparazione di orientamenti globali per le delegazioni sul ruolo potenziale dell'assistenza tecnica nel settore specifico e sensibile dello sviluppo delle capacità istituzionali è una questione delicata che va affrontata in maniera flessibile e contestuale.

La Commissione ha deciso di elaborare una strategia di tipo partecipativa e generalizzata, conformemente agli impegni di Parigi e agli obiettivi dell'UE. I progetti di gemellaggio non possono essere avviati prima che siano predisposte strutture idonee nelle amministrazioni destinatarie e che sia stata posta in essere una procedura da seguire. L'opportunità di un ampliamento ad altre regioni deve essere valutata attentamente, per assicurare un'attuazione e una risposta adeguate da parte dei partner dell'UE.

| 15. | Secondo trattino: Nell'ultima revisione del regolamento finanziario e delle relative modalità di attuazione sono stati introdotti numerosi miglioramenti. Tra questi, la modifica della cosiddetta «regola d + 3» dovrebbe facilitare l'attuazione dei progetti, vincolando la durata del contratto alla durata effettiva del progetto.

  Terzo trattino: La responsabilità è uno dei pilastri della dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti. Il rafforzamento di indicatori misurabili e orientati ai risultati costituisce una priorità del nuovo ciclo di programmazione.

  Quarto trattino: Sarà promossa una migliora valutazione delle questioni istituzionali e delle capacità, mediante la messa a disposizione di orientamenti e di formazione. |
| --- | --- |

15.

Secondo trattino: Nell'ultima revisione del regolamento finanziario e delle relative modalità di attuazione sono stati introdotti numerosi miglioramenti. Tra questi, la modifica della cosiddetta «regola d + 3» dovrebbe facilitare l'attuazione dei progetti, vincolando la durata del contratto alla durata effettiva del progetto.

Terzo trattino: La responsabilità è uno dei pilastri della dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti. Il rafforzamento di indicatori misurabili e orientati ai risultati costituisce una priorità del nuovo ciclo di programmazione.

Quarto trattino: Sarà promossa una migliora valutazione delle questioni istituzionali e delle capacità, mediante la messa a disposizione di orientamenti e di formazione.

| 16. | Gli appalti di assistenza tecnica vengono utilizzati principalmente quando il prestatore di servizi è incaricato di esercitare una funzione consultiva, oppure è chiamato ad assumere la direzione o la supervisione di un progetto o a mettere a disposizione gli esperti precisati nell'appalto. Tuttavia, la distinzione tra esperti internazionali e locali è stata abolita dal 1o febbraio 2006.
  I nuovi orientamenti relativi all'assistenza tecnica permetteranno una maggiore chiarezza sulle funzioni dell'assistenza tecnica già dalle fasi di identificazione e formulazione. |
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16.

Gli appalti di assistenza tecnica vengono utilizzati principalmente quando il prestatore di servizi è incaricato di esercitare una funzione consultiva, oppure è chiamato ad assumere la direzione o la supervisione di un progetto o a mettere a disposizione gli esperti precisati nell'appalto. Tuttavia, la distinzione tra esperti internazionali e locali è stata abolita dal 1o febbraio 2006.

I nuovi orientamenti relativi all'assistenza tecnica permetteranno una maggiore chiarezza sulle funzioni dell'assistenza tecnica già dalle fasi di identificazione e formulazione.

Riquadro 1

Il programma di sostegno nel settore della sanità ha continuato a sostenere i settori già interessati dal progetto precedente (7 ACP Angola 35), in condizioni che rimangono effettivamente molto difficili (contesto post-conflittuale, debolezza istituzionale, processo di decentramento). La relazione iniziale aveva infatti sottolineato il carattere eccessivamente ambizioso degli obiettivi fissati dal programma. È sulla base delle raccomandazioni di quella relazione iniziale che sono stati elaborati i piani d'azione e i programmi a preventivo. Oggi tuttavia il programma è in corso, è utile ed è apprezzato dai partner centrali e provinciali del ministero della Sanità.

| 17. | I processi di sviluppo delle capacità sono intrinsecamente politici, in quanto intervengono numerosi soggetti nazionali con interessi e programmi che possono essere divergenti. La Commissione riconosce il ruolo fondamentale di un impegno locale ai fini della riuscita del suo sostegno allo sviluppo delle capacità e concorda sul fatto che la valutazione degli impegni e della «domanda reale» meriti un'attenzione particolare. A tale riguardo è in atto un lavoro metodologico volto a sviluppare uno strumento analitico che analizzi i diversi fattori che incidono sul senso di appropriazione e che aiutino ad effettuare una valutazione realistica degli impegni e degli interessi nazionali. Questo strumento e queste impostazioni dovranno essere attentamente guidati e progressivamente applicati, accordando attenzione alla dimensione e alla sensibilità politiche.
  Nello stesso tempo, la Commissione ha la possibilità di sospendere, se necessario, l'attuazione di una convenzione di finanziamento se lo Stato beneficiario contravviene ad uno dei suoi obblighi. |
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17.

I processi di sviluppo delle capacità sono intrinsecamente politici, in quanto intervengono numerosi soggetti nazionali con interessi e programmi che possono essere divergenti. La Commissione riconosce il ruolo fondamentale di un impegno locale ai fini della riuscita del suo sostegno allo sviluppo delle capacità e concorda sul fatto che la valutazione degli impegni e della «domanda reale» meriti un'attenzione particolare. A tale riguardo è in atto un lavoro metodologico volto a sviluppare uno strumento analitico che analizzi i diversi fattori che incidono sul senso di appropriazione e che aiutino ad effettuare una valutazione realistica degli impegni e degli interessi nazionali. Questo strumento e queste impostazioni dovranno essere attentamente guidati e progressivamente applicati, accordando attenzione alla dimensione e alla sensibilità politiche.

Nello stesso tempo, la Commissione ha la possibilità di sospendere, se necessario, l'attuazione di una convenzione di finanziamento se lo Stato beneficiario contravviene ad uno dei suoi obblighi.

| 19. | La durata riferita dalla Corte è quella classica per le attività di cooperazione, a prescindere dal donatore (Banca mondiale, agenzie dell'ONU, agenzie di cooperazione bilaterale). Essa dipende in gran parte dal ciclo del progetto. |
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19.

La durata riferita dalla Corte è quella classica per le attività di cooperazione, a prescindere dal donatore (Banca mondiale, agenzie dell'ONU, agenzie di cooperazione bilaterale). Essa dipende in gran parte dal ciclo del progetto.

| 20. | Un esercizio di verifica e di aggiornamento viene generalmente richiesto all'assistenza tecnica durante la fase di avvio come elemento del capitolato d'oneri della sua attribuzione. |
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20.

Un esercizio di verifica e di aggiornamento viene generalmente richiesto all'assistenza tecnica durante la fase di avvio come elemento del capitolato d'oneri della sua attribuzione.

| 21. | La matrice del quadro logico originale può talvolta non essere completa oppure non essere più aggiornata quando inizia il progetto, e deve quindi essere riveduta e, se del caso, migliorata e/o aggiornata nella fase di esecuzione del progetto. Le modifiche alle convenzioni di finanziamento e ai capitolati d'oneri dei consulenti sono prassi comune. |
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21.

La matrice del quadro logico originale può talvolta non essere completa oppure non essere più aggiornata quando inizia il progetto, e deve quindi essere riveduta e, se del caso, migliorata e/o aggiornata nella fase di esecuzione del progetto. Le modifiche alle convenzioni di finanziamento e ai capitolati d'oneri dei consulenti sono prassi comune.

Riquadro 3

Tenuto conto del ritardo nell'avvio, la Commissione sta operando una modifica alla convenzione di finanziamento affinché il progetto abbia una durata di esecuzione sufficiente e sia interamente adeguato alle necessità attuali del Vietnam. La valutazione intermedia ha confermato l'impostazione della Commissione e sostiene la modifica della convenzione di finanziamento.

| 22. | L'aggiudicazione dei progetti è soggetta ad una serie di norme rigorose. Esse contribuiscono a garantire che siano scelti aggiudicatari qualificati, in maniera imparziale, e che si ottenga il migliore rapporto qualità/prezzo, in condizioni di piena trasparenza come si conviene all'utilizzazione di fondi pubblici. L'utilizzazione di una procedura di gara ristretta è prevista dalle modalità di esecuzione del regolamento finanziario (bilancio) e dal regolamento generale (FES), e di norma può essere conclusa entro sei o sette mesi. |
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22.

L'aggiudicazione dei progetti è soggetta ad una serie di norme rigorose. Esse contribuiscono a garantire che siano scelti aggiudicatari qualificati, in maniera imparziale, e che si ottenga il migliore rapporto qualità/prezzo, in condizioni di piena trasparenza come si conviene all'utilizzazione di fondi pubblici. L'utilizzazione di una procedura di gara ristretta è prevista dalle modalità di esecuzione del regolamento finanziario (bilancio) e dal regolamento generale (FES), e di norma può essere conclusa entro sei o sette mesi.

| 24. | La nuova data di applicazione della cosiddetta «regola d + 3» introdotta dall'ultima revisione del regolamento finanziario costituisce già un passo avanti (cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 15). La regola d + 3 è stata introdotta nel 2003 dal legislatore per conciliare la necessità di controllare gli importi da aggiudicare (RAL) e le difficoltà che possono sorgere nella gestione di progetti complessi. Essa intende agire da incentivo affinché il beneficiario attui le decisioni di finanziamento in tempi più brevi. |
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24.

La nuova data di applicazione della cosiddetta «regola d + 3» introdotta dall'ultima revisione del regolamento finanziario costituisce già un passo avanti (cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 15). La regola d + 3 è stata introdotta nel 2003 dal legislatore per conciliare la necessità di controllare gli importi da aggiudicare (RAL) e le difficoltà che possono sorgere nella gestione di progetti complessi. Essa intende agire da incentivo affinché il beneficiario attui le decisioni di finanziamento in tempi più brevi.

| 25-26. | La logica del sistema di regole che disciplinano il bilancio generale della CE richiede una decisione di finanziamento da parte della Commissione prima dell'impegno della spesa (1) e del bando o invito a presentare proposte. Circostanze eccezionali potrebbero sorgere quando è giustificata una deroga al normale processo decisionale. Di norma, queste stabiliscono che le condizioni che giustificherebbero una clausola di sospensione siano al di fuori del controllo della Commissione.
  Le disposizioni riguardanti il Fondo europeo di sviluppo prevedono infatti la possibilità per gli Stati ACP di utilizzare una clausola di sospensione, in tutti i casi debitamente giustificati e di concerto con la Commissione, al fine di assicurare un avvio rapido dei progetti. La decisione del Consiglio ACP/UE n. 2/2002 prevede l'utilizzazione di proposte di clausole di sospensione in casi eccezionali e debitamente giustificati (punto 5 del relativo allegato). |
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25-26.

La logica del sistema di regole che disciplinano il bilancio generale della CE richiede una decisione di finanziamento da parte della Commissione prima dell'impegno della spesa (1) e del bando o invito a presentare proposte. Circostanze eccezionali potrebbero sorgere quando è giustificata una deroga al normale processo decisionale. Di norma, queste stabiliscono che le condizioni che giustificherebbero una clausola di sospensione siano al di fuori del controllo della Commissione.

Le disposizioni riguardanti il Fondo europeo di sviluppo prevedono infatti la possibilità per gli Stati ACP di utilizzare una clausola di sospensione, in tutti i casi debitamente giustificati e di concerto con la Commissione, al fine di assicurare un avvio rapido dei progetti. La decisione del Consiglio ACP/UE n. 2/2002 prevede l'utilizzazione di proposte di clausole di sospensione in casi eccezionali e debitamente giustificati (punto 5 del relativo allegato).

| 27. | Per affrontare questi casi è prevista una serie di misure, che vanno dalla possibilità di annullare la decisione di aggiudicazione (se la revoca avviene prima della firma del contratto) alla possibilità di comminare ammende o di escludere una società da contratti futuri.
  La Commissione esamina attentamente ogni caso e garantisce che, se del caso, la sostituzione degli esperti sia di qualità equivalente. |
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27.

Per affrontare questi casi è prevista una serie di misure, che vanno dalla possibilità di annullare la decisione di aggiudicazione (se la revoca avviene prima della firma del contratto) alla possibilità di comminare ammende o di escludere una società da contratti futuri.

La Commissione esamina attentamente ogni caso e garantisce che, se del caso, la sostituzione degli esperti sia di qualità equivalente.

Riquadro 5

La sostituzione degli esperti è stata eseguita in maniera soddisfacente.

| 28. | I colloqui con i capi équipe vengono organizzati in maniera più sistematica per i progetti che comportano contatti di alto livello.
  Durante la procedura di preselezione viene svolta un'analisi della capacità tecnica delle imprese candidate, compresa l'esperienza precedente in materia di gestione dei contratti, dopodiché viene redatta una lista ristretta. Ai candidati viene chiesto di presentare riferimenti contrattuali (fino a 15). La Commissione verifica l'esito soddisfacente di questi contratti nei casi in cui vengono menzionati contratti finanziati dalla CE.
  L'elaborazione dei criteri di aggiudicazione deve essere effettuata con attenzione, affinché questi non vengano confusi con i criteri di selezione. La giurisprudenza costante della Corte di giustizia ricorda l'importanza di separare la valutazione dal punto di vista dei criteri di selezione dalla valutazione dei criteri di aggiudicazione. Le «capacità globali della società offerente» vengono solitamente valutate durante la prima fase della procedura, in cui si giudica se una società è capace o meno di eseguire il progetto (criteri di selezione) e possono non essere oggetto di una seconda valutazione durante la seconda fase della procedura, in cui si valuta invece la qualità dell'offerta (criteri di valutazione/aggiudicazione). La Commissione, applicando criteri obiettivi, rispetta il principio della parità di trattamento dei candidati. |
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28.

I colloqui con i capi équipe vengono organizzati in maniera più sistematica per i progetti che comportano contatti di alto livello.

Durante la procedura di preselezione viene svolta un'analisi della capacità tecnica delle imprese candidate, compresa l'esperienza precedente in materia di gestione dei contratti, dopodiché viene redatta una lista ristretta. Ai candidati viene chiesto di presentare riferimenti contrattuali (fino a 15). La Commissione verifica l'esito soddisfacente di questi contratti nei casi in cui vengono menzionati contratti finanziati dalla CE.

L'elaborazione dei criteri di aggiudicazione deve essere effettuata con attenzione, affinché questi non vengano confusi con i criteri di selezione. La giurisprudenza costante della Corte di giustizia ricorda l'importanza di separare la valutazione dal punto di vista dei criteri di selezione dalla valutazione dei criteri di aggiudicazione. Le «capacità globali della società offerente» vengono solitamente valutate durante la prima fase della procedura, in cui si giudica se una società è capace o meno di eseguire il progetto (criteri di selezione) e possono non essere oggetto di una seconda valutazione durante la seconda fase della procedura, in cui si valuta invece la qualità dell'offerta (criteri di valutazione/aggiudicazione). La Commissione, applicando criteri obiettivi, rispetta il principio della parità di trattamento dei candidati.

| 30. | Per quanto riguarda la partecipazione delle istituzioni pubbliche (degli Stati membri dell'EU) all'assistenza tecnica, sussistono ostacoli importanti all'utilizzazione di tale assistenza tecnica, in particolare la necessità di un'esperienza professionale precedente nei paesi a basso reddito (posseduta da pochissimi candidati) e la riluttanza delle istituzioni a incaricare personale qualificato e competente a lavorare all'estero.
  I concorsi sono generalmente aperti a tutte le persone fisiche e giuridiche nei paesi ammissibili, comprese le entità pubbliche. Gli esperti degli Stati membri e gli esperti locali non sono esclusi. La pubblicazione dei bandi di concorso nei mezzi di comunicazione locali è consentita.
  Possono essere esplorate nuove modalità di ricerca di esperti adeguati, purché siano conformi alle norme applicabili (regolamento finanziario, modalità di esecuzione, ecc.). |
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30.

Per quanto riguarda la partecipazione delle istituzioni pubbliche (degli Stati membri dell'EU) all'assistenza tecnica, sussistono ostacoli importanti all'utilizzazione di tale assistenza tecnica, in particolare la necessità di un'esperienza professionale precedente nei paesi a basso reddito (posseduta da pochissimi candidati) e la riluttanza delle istituzioni a incaricare personale qualificato e competente a lavorare all'estero.

I concorsi sono generalmente aperti a tutte le persone fisiche e giuridiche nei paesi ammissibili, comprese le entità pubbliche. Gli esperti degli Stati membri e gli esperti locali non sono esclusi. La pubblicazione dei bandi di concorso nei mezzi di comunicazione locali è consentita.

Possono essere esplorate nuove modalità di ricerca di esperti adeguati, purché siano conformi alle norme applicabili (regolamento finanziario, modalità di esecuzione, ecc.).

| 31. | Le competenze in materia di gestione del capo équipe sono indispensabili per organizzare i servizi di assistenza tecnica in maniera coerente ed efficace e per garantire un adeguato monitoraggio delle prestazioni di assistenza tecnica.
  Per quanto riguarda la responsabilità, il contraente è sempre responsabile nei confronti dell'autorità di aggiudicazione (se il contratto viene firmato nell'ambito della gestione decentrata dal paese beneficiario, il contraente è sempre responsabile nei confronti dell'istituzione locale interessata; se il contratto è stato concluso dalla Commissione, il contraente sarà responsabile nei confronti della delegazione). Il modello standard di capitolato d'oneri non prevede che gli esperti svolgano una funzione in materia di gestione del progetto e di controllo finanziario.
  La Commissione riconosce che l'assistenza tecnica esercita effettivamente funzioni differenti (anche amministrative) e sta esaminando la questione in preparazione della futura strategia in merito alla cooperazione tecnica, al fine di garantire maggiore chiarezza e responsabilità nei confronti dei governi partner. |
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31.

Le competenze in materia di gestione del capo équipe sono indispensabili per organizzare i servizi di assistenza tecnica in maniera coerente ed efficace e per garantire un adeguato monitoraggio delle prestazioni di assistenza tecnica.

Per quanto riguarda la responsabilità, il contraente è sempre responsabile nei confronti dell'autorità di aggiudicazione (se il contratto viene firmato nell'ambito della gestione decentrata dal paese beneficiario, il contraente è sempre responsabile nei confronti dell'istituzione locale interessata; se il contratto è stato concluso dalla Commissione, il contraente sarà responsabile nei confronti della delegazione). Il modello standard di capitolato d'oneri non prevede che gli esperti svolgano una funzione in materia di gestione del progetto e di controllo finanziario.

La Commissione riconosce che l'assistenza tecnica esercita effettivamente funzioni differenti (anche amministrative) e sta esaminando la questione in preparazione della futura strategia in merito alla cooperazione tecnica, al fine di garantire maggiore chiarezza e responsabilità nei confronti dei governi partner.

| 32. | Il coordinamento dei donatori è sempre stata una questione fondamentale per la Commissione; dal 2005 sono stati fatti notevoli sforzi per promuovere azioni strutturate e coordinate, compresa l'assistenza tecnica, nel settore dello sviluppo delle capacità. Il coordinamento, l'allineamento, il senso di appropriazione sono ormai fattori chiave del programma in materia di efficacia degli aiuti e la Commissione ha assunto impegni rigorosi per rafforzarne l'operatività. Il presente contesto porta all'assistenza tecnica coordinata (2). |
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32.

Il coordinamento dei donatori è sempre stata una questione fondamentale per la Commissione; dal 2005 sono stati fatti notevoli sforzi per promuovere azioni strutturate e coordinate, compresa l'assistenza tecnica, nel settore dello sviluppo delle capacità. Il coordinamento, l'allineamento, il senso di appropriazione sono ormai fattori chiave del programma in materia di efficacia degli aiuti e la Commissione ha assunto impegni rigorosi per rafforzarne l'operatività. Il presente contesto porta all'assistenza tecnica coordinata (2).

| 33. | L'agenda sull'efficacia degli aiuti prevede una maggiore integrazione della gestione dei programmi nelle amministrazioni locali e nella progressiva eliminazione delle PMU (unità di gestione del programma). Dal 2003 tutte le unità di esecuzione dei progetti finanziati dalla CE sono formalmente integrate nelle amministrazioni nazionali:






  — | l'assistenza tecnica finanziata dalla CE viene aggiudicata e gestita mediante procedure comunitarie per quanto riguarda tutte le componenti/attività possibili attuate attraverso la modalità di attuazione del progetto. In tutti i paesi che beneficiano del sostegno al bilancio, essa coesiste con i progetti finanziati dalla CE. Ciò risponde anche alla necessità di diversificare gli strumenti di aiuto e i relativi rischi. Il sostegno al bilancio non viene utilizzato per finanziare un'azione specifica; i pagamenti sono subordinati al raggiungimento di obiettivi concordati in termini di effetti e di risultati. A norma del regolamento finanziario, i pagamenti vengono eseguiti dalla Commissione utilizzando procedure comunitarie. È l'utilizzazione successiva di queste risorse (che affluiscono nel bilancio nazionale del paese destinatario e non sono più fondi comunitari) che viene subordinata alle procedure finanziarie nazionali, |
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33.

L'agenda sull'efficacia degli aiuti prevede una maggiore integrazione della gestione dei programmi nelle amministrazioni locali e nella progressiva eliminazione delle PMU (unità di gestione del programma). Dal 2003 tutte le unità di esecuzione dei progetti finanziati dalla CE sono formalmente integrate nelle amministrazioni nazionali:

—

l'assistenza tecnica finanziata dalla CE viene aggiudicata e gestita mediante procedure comunitarie per quanto riguarda tutte le componenti/attività possibili attuate attraverso la modalità di attuazione del progetto. In tutti i paesi che beneficiano del sostegno al bilancio, essa coesiste con i progetti finanziati dalla CE. Ciò risponde anche alla necessità di diversificare gli strumenti di aiuto e i relativi rischi. Il sostegno al bilancio non viene utilizzato per finanziare un'azione specifica; i pagamenti sono subordinati al raggiungimento di obiettivi concordati in termini di effetti e di risultati. A norma del regolamento finanziario, i pagamenti vengono eseguiti dalla Commissione utilizzando procedure comunitarie. È l'utilizzazione successiva di queste risorse (che affluiscono nel bilancio nazionale del paese destinatario e non sono più fondi comunitari) che viene subordinata alle procedure finanziarie nazionali,

| — | per quanto riguarda in particolare l'assistenza tecnica internazionale, in numerosi casi i paesi partner non sono disposti ad assicurare l'aggiudicazione e la gestione per svariati motivi, tra cui il costo elevato degli esperti internazionali, da un lato, e il carico di lavoro legato alle procedure di selezione e aggiudicazione, dall'altro. |
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—

per quanto riguarda in particolare l'assistenza tecnica internazionale, in numerosi casi i paesi partner non sono disposti ad assicurare l'aggiudicazione e la gestione per svariati motivi, tra cui il costo elevato degli esperti internazionali, da un lato, e il carico di lavoro legato alle procedure di selezione e aggiudicazione, dall'altro.

La Commissione ritiene quindi che non vi sia alcuna incoerenza nella sua impostazione.

| 34. | Il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee recentemente riveduto e i nuovi strumenti di assistenza esterna della CE (DCI, ENPI), nonché il regolamento di attuazione del 10o FES, aumentano la possibilità di coordinamento con i donatori (norme sul cofinanziamento nei nuovi strumenti e nelle nuove modalità di gestione di cui agli articoli da 53 a 57 del regolamento finanziario).
  La Commissione concorda sul fatto che gli obiettivi della dichiarazione di Parigi costituiscono una sfida complessa. Per questo motivo, la sua strategia sull'assistenza tecnica e le PMU prevede un lavoro amministrativo globale, unitamente ad un'ampia fase consultiva. L'indagine recente della DAC sul monitoraggio degli indicatori di Parigi sulle PMU e la cooperazione tecnica (relazione del luglio 2007) indica che tutti i donatori condividono questa stessa sfida. |
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34.

Il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee recentemente riveduto e i nuovi strumenti di assistenza esterna della CE (DCI, ENPI), nonché il regolamento di attuazione del 10o FES, aumentano la possibilità di coordinamento con i donatori (norme sul cofinanziamento nei nuovi strumenti e nelle nuove modalità di gestione di cui agli articoli da 53 a 57 del regolamento finanziario).

La Commissione concorda sul fatto che gli obiettivi della dichiarazione di Parigi costituiscono una sfida complessa. Per questo motivo, la sua strategia sull'assistenza tecnica e le PMU prevede un lavoro amministrativo globale, unitamente ad un'ampia fase consultiva. L'indagine recente della DAC sul monitoraggio degli indicatori di Parigi sulle PMU e la cooperazione tecnica (relazione del luglio 2007) indica che tutti i donatori condividono questa stessa sfida.

| 37. | Il sistema di monitoraggio orientato ai risultati (ROM) è stato perfezionato nel corso degli anni ed è attualmente riconosciuto in grandissima misura da tutti i servizi della Commissione (sede e delegazioni) come un meccanismo efficace, in grado di fornire un quadro imparziale della situazione generale dei progetti e di sostenere i meccanismi periodici di monitoraggio. |
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37.

Il sistema di monitoraggio orientato ai risultati (ROM) è stato perfezionato nel corso degli anni ed è attualmente riconosciuto in grandissima misura da tutti i servizi della Commissione (sede e delegazioni) come un meccanismo efficace, in grado di fornire un quadro imparziale della situazione generale dei progetti e di sostenere i meccanismi periodici di monitoraggio.

| 39. | Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 28. |
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39.

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 28.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Raccomandazione n. 1

La Commissione ritiene che l'impostazione attuale accordi già un'attenzione sufficiente agli aspetti istituzionali pertinenti nell'elaborazione dei documenti di programmazione. La Commissione attribuisce un'attenzione particolare agli aspetti istituzionali. Questi aspetti vengono tenuti in considerazione durante l'intero ciclo delle operazioni, a cominciare dalla fase di programmazione.

Il formato attuale di quadro comune per l'elaborazione dei documenti di strategia nazionale (basato sulle conclusioni del Consiglio dell'11 aprile 2006) indica chiaramente che il presente documento deve includere un'analisi congiunta della situazione del paese, compresi gli aspetti istituzionali. Sulla base di questa valutazione viene effettuata la scelta del settore chiave.

Raccomandazione n. 2

La Commissione concorda con questa raccomandazione. Di fatto, per conseguire gli obiettivi connessi all'UE, è stato già deciso di elaborare una strategia intesa a rafforzare l'efficacia della cooperazione tecnica ed affrontare le questioni relative alle PMU. L'obiettivo generale di questo esercizio, avviato all'inizio di luglio 2007, è di migliorare la qualità della cooperazione tecnica, con particolare riguardo al personale coinvolto nell'assistenza tecnica, conformemente allo sviluppo delle capacità e alle buone pratiche in questo settore. L'elaborazione degli orientamenti sull'assistenza tecnica farà parte di questo processo, che beneficia di un'ampia consultazione con le delegazioni, i servizi centrali, gli Stati membri e i governi partner. Gli orientamenti in materia di assistenza tecnica saranno fondamentali per promuovere un'impostazione strategica più strutturata. Tuttavia, data la complessità di questo tipo d'intervento, la Commissione ritiene che questi orientamenti debbano sostenere un'impostazione flessibile e adeguato al contesto (adattabile alle situazioni nazionali e settoriali), fornendo strumenti per una migliore comprensione delle specificità contestuali.

Raccomandazione n. 3

La Commissione concorda con questa raccomandazione. La guida per l'utente sull'assistenza tecnica aiuterà a concepire meglio i progetti di sviluppo delle capacità, prendendo nella giusta considerazione i bisogni in materia di assistenza tecnica. I gruppi di sostegno alla qualità sosterranno l'attuazione di questa impostazione.

| 46. | Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi da 19 a 21.

  Secondo trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi da 22 a 26.

  Terzo trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi 27 e 28.

  Quarto trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi 29 e 30.

  Quinto trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi da 32 a 34. |
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46.

Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi da 19 a 21.

Secondo trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi da 22 a 26.

Terzo trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi 27 e 28.

Quarto trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi 29 e 30.

Quinto trattino: Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi da 32 a 34.

Raccomandazione n. 4

La Commissione ha già introdotto, o sta introducendo, una serie di misure nell'ambito del quadro giuridico applicabile, per attenersi a questa raccomandazione (cfr. paragrafo 24). La Commissione sta inoltre esaminando le procedure vigenti alla luce delle buone pratiche e dei principi di efficacia degli aiuti nel settore dell'assistenza tecnica (fase amministrativa della strategia EuropeAid sulla cooperazione tecnica e le PMU).

Raccomandazione n. 5

La Commissione ritiene che i criteri di valutazione attuali garantiscano il rispetto del principio della parità di trattamento dei candidati mediante l'applicazione di criteri obiettivi. Vedasi altresì la risposta della Commissione al paragrafo 28.

Raccomandazione n. 6

Come regola generale, le norme in materia di appalti pubblici contribuiscono a garantire che siano scelte entità qualificate e che si ottenga il migliore rapporto qualità/prezzo, in condizioni di piena trasparenza, come si conviene all'utilizzazione di fondi pubblici. La partecipazione di esperti dalle istituzioni pubbliche deve essere valutata in considerazione della competenza e dell'esperienza necessarie per svolgere funzioni di assistenza tecnica. Vedasi altresì la risposta della Commissione al paragrafo 30.

Raccomandazione n. 7

La Commissione sta mettendo a punto una strategia sull'uso dell'assistenza tecnica e della cooperazione tecnica per aumentare l'efficacia degli aiuti, conformemente alla dichiarazione di Parigi. Questa strategia continuerà a sostenere azioni coordinate con i paesi partner e con altri donatori, sotto la guida del paese partner.

Tuttavia, l'utilizzazione di un'assistenza tecnica coordinata dipende anche da altre politiche e pratiche relative ai donatori e dal ruolo di guida del governo partner.

Raccomandazione n. 8

L'attuazione dell'assistenza tecnica è oggetto di controllo durante l'esecuzione dei progetti e la Commissione prende le misure necessarie, compresa la sostituzione degli esperti, se tale attuazione non risulta conforme agli obblighi contrattuali. I responsabili del progetto devono compilare ed allegare alla relazione finale un apposito modulo di valutazione del contraente per i contratti di servizio finanziati dall'UE, per ciascun contratto di servizio. Su tale base, il responsabile del progetto valuta i risultati del contraente e degli esperti principali.

Per quanto riguarda l'aggiudicazione di nuovi contratti, durante la procedura di preselezione viene svolta un'analisi della capacità tecnica delle imprese candidate, compresa l'esperienza precedente in materia di gestione dei contratti, e viene chiesto ai candidati di presentare referenze contrattuali. La Commissione, applicando criteri obiettivi, rispetta il principio della parità di trattamento dei candidati. Vedasi altresì la risposta della Commissione al paragrafo 28.

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(1)  Articolo 75 del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee.

(2)  Dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti, marzo 2005; pacchetto sull'efficacia degli aiuti, marzo 2006; direttive di programmazione 10o FES e quadro comune per la programmazione congiunta; conclusioni del Consiglio sul codice di condotta dell'UE in materia di complementarità e di divisione dei compiti nell'ambito della politica di sviluppo, maggio 2007.

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