# Journal officiel C 67/2005

| | ISSN 1725-2431 |
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| Journal officiel
  de l’Union européenne | C 67 |
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| Édition de langue française | Communications et informations | 48e année18 mars 2005 |

ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l’Union européenne

C 67

Édition de langue française

Communications et informations

48e année18 mars 2005

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| Numéro d'information | Sommaire | page |
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| | I   Communications |
| | Cour des comptes |
| 2005/C 067/1 | Rapport spécial no 9/2004 relatif aux mesures forestières dans le cadre de la politique de développement rural, accompagné des réponses de la Commission | 1 |

Numéro d'information

Sommaire

page

I   Communications

Cour des comptes

2005/C 067/1

Rapport spécial no 9/2004 relatif aux mesures forestières dans le cadre de la politique de développement rural, accompagné des réponses de la Commission

o

1

| FR | |
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FR

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I Communications

Cour des comptes

| 18.3.2005 | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 67/1 |
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18.3.2005

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 67/1

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RAPPORT SPÉCIAL N
  o 9/2004

relatif aux mesures forestières dans le cadre de la politique de développement rural, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2005/C 67/01)

TABLE DES MATIÈRES

| I-XIII | SYNTHÈSE |
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I-XIII

| 1-13 | INTRODUCTION |
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1-13

| 1-3 | Les forêts dans l'Union européenne: données clés |
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1-3

| 4-6 | L'aide à la sylviculture et la stratégie forestière de l'Union européenne |
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4-6

| 7-10 | Le soutien financier de l'Union européenne à la sylviculture |
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7-10

| 11-13 | L'audit de la Cour |
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11-13

| 14-22 | LA STRATÉGIE DE L'UNION EUROPÉENNE ET SA MISE EN ŒUVRE |
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14-22

| 14 | Cadre juridique |
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14

| 15-16 | Le développement durable et les modalités de la mise en œuvre de ce principe |
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15-16

| 17-18 | Les États membres ont des définitions différentes du terme «forêts» |
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17-18

| 19-22 | La répartition des responsabilités en matière de mise en œuvre de la stratégie forestière n'est pas claire |
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19-22

| 23-36 | PROGRAMMES FORESTIERS NATIONAUX OU INSTRUMENTS ÉQUIVALENTS |
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23-36

| 34-36 | Les informations de la Commission sur les mesures forestières prises au niveau des États membres sont toujours incomplètes |
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34-36

| 37-39 | ABSORPTION MASSIVE DE FONDS RELEVANT DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION PRÉCÉDENTE |
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37-39

| 40-42 | UN SYSTÈME COMPLEXE |
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40-42

| 40-42 | qui engendre des difficultés tant pour les autorités de gestion que pour les bénéficiaires |
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40-42

| 43-64 | MISE EN ŒUVRE DES MESURES FORESTIÈRES |
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43-64

| 43-57 | Boisement de terres agricoles |
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43-57

| 46 | Extension des surfaces boisées compatible avec l'environnement |
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46

| 47 | Mise en œuvre administrative (manque de clarté des critères de sélection des projets) |
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47

| 48-51 | Contrôle incertain de l'utilisation antérieure des terres |
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48-51

| 52 | Calcul de la prime destinée à compenser les pertes de revenus |
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52

| 53-56 | Impossibilité de vérifier les critères établissant la qualité d'exploitant agricole |
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53-56

| 57 | Faiblesse des contrôles sur place par les autorités nationales |
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57

| 58-64 | Autres mesures forestières |
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58-64

| 59-61 | Éligibilité des terres détenues par les collectivités publiques |
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59-61

| 62-63 | Part importante des crédits consommée par la réparation des dommages causés par des catastrophes naturelles |
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62-63

| 64 | Conformité des procédures d'appel d'offres |
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64

| 65-76 | INCIDENCE DE LA MESURE DE BOISEMENT DE TERRES AGRICOLES |
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65-76

| 65-69 | Le boisement de terres agricoles est une mesure très coûteuse en raison principalement de la compensation de la perte de revenus pendant une période de vingt ans (économie) |
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65-69

| 70-74 | Le taux de boisement n'est pas significatif (efficacité) |
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70-74

| 75 | Les mêmes résultats pourraient être obtenus de manière plus efficiente (efficience) |
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75

| 76 | Son incidence est très diffuse |
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76

| 77-78 | INCIDENCE DES AUTRES MESURES FORESTIÈRES |
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77-78

| 79-87 | CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS |
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79-87

ANNEXE I — Actions communautaires relatives à la sylviculture durant la période 1964-1999

ANNEXE II — Définition du terme «forêt» dans les différents États membres

Réponses de la Commission

GLOSSAIRE

Boisement des terres agricoles: création de nouvelles forêts et de zones boisées sur des terres agricoles (à l'origine, cette politique de boisement relevait de la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 1992 et faisait partie d'un train de mesures visant à retirer des terres cultivées de la production alimentaire.

PAC: politique agricole commune.

Densité de couverture: surface couverte par la projection verticale du couvert arboré.

DG: direction générale.

FEOGA: Fonds européen d'orientation et de garantie agricole.

Action en matière forestière: boisement et autres mesures forestières.

Surface forestière: le rapport final sur l'évaluation des ressources forestières mondiales (FRA) de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture — publié en 1995 définit une «forêt» comme étant une surface dont la densité de couverture est de 20 % pour les pays industrialisés et de 10 % pour les pays en développement.

Mesures forestières: mesures concernant i) l'amélioration du rôle multifonctionnel des forêts et des surfaces boisées existantes et la prévention contre des catastrophes naturelles, ou la participation à la reconstitution des forêts à la suite de ces dernières (incendies, inondations, vents violents, etc.); ii) le maintien et l'amélioration de la stabilité écologique des forêts lorsque celles-ci jouent un rôle protecteur et écologique d'intérêt public et iii) le boisement de terres non agricoles.

Programmes forestiers: l'aide forestière de l'Union européenne se fonde sur des programmes forestiers nationaux ou subnationaux (ou des instruments équivalents) (1). Ils fournissent un cadre permettant de mettre en œuvre la gestion durable des forêts. Ils constituent des instruments de planification, de mise en œuvre et de surveillance de la sylviculture et des activités connexes, et offrent un cadre pour la mise en œuvre, par toutes les parties intéressées et d'une manière concertée et coordonnée, de programmes et d'activités sur la base d'objectifs et de stratégies décidés d'un commun accord (2).

Mesures relatives aux structures forestières: mesures relatives au développement des forêts et de la sylviculture, à la protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies et à la recherche dans le secteur forestier.

PO: programme opérationnel.

Comité Star: comité des structures agricoles et du développement rural relevant de la Commission.

Sylviculture durable: une définition fréquemment utilisée est: «le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs». La gestion durable des forêts signifie donc qu'il faut trouver le juste équilibre entre les aspects économiques, environnementaux et sociaux pour les générations actuelles et à venir.

Zones boisées/surfaces boisées: le rapport final sur l'évaluation des ressources forestières mondiales (FRA) de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture — publié en 1995 définit les zones boisées/surfaces boisées pour les pays développés comme des surfaces qui possèdent certaines caractéristiques forestières mais qui ne sont pas des forêts. Cela inclut les éléments ligneux de plus de 50 cm et de moins de 7 m de haut couvrant plus de 20 % de la surface considérée.

SYNTHÈSE

| I. | Les forêts et les surfaces boisées couvrent 136 millions d'hectares, soit 36 % de la superficie des 15 États membres de l'Union européenne. La sylviculture et les industries de la filière bois emploient 2,6 millions de personnes. Les forêts et les surfaces boisées produisent des bénéfices importants pour l'environnement, par exemple en matière de préservation de la faune et de la flore et de protection contre la désertification. |
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I.

Les forêts et les surfaces boisées couvrent 136 millions d'hectares, soit 36 % de la superficie des 15 États membres de l'Union européenne. La sylviculture et les industries de la filière bois emploient 2,6 millions de personnes. Les forêts et les surfaces boisées produisent des bénéfices importants pour l'environnement, par exemple en matière de préservation de la faune et de la flore et de protection contre la désertification.

| II. | Bien que les traités ne contiennent guère de dispositions relatives à la sylviculture, le secteur forestier bénéficie d'une aide communautaire depuis 1964. En 1998, le Conseil a adopté une stratégie forestière pour l'Union européenne (3) articulée autour de deux principes clés: a) la gestion durable des forêts (4) et b) le rôle multifonctionnel (écologique, économique et social) des forêts. |
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II.

Bien que les traités ne contiennent guère de dispositions relatives à la sylviculture, le secteur forestier bénéficie d'une aide communautaire depuis 1964. En 1998, le Conseil a adopté une stratégie forestière pour l'Union européenne (3) articulée autour de deux principes clés: a) la gestion durable des forêts (4) et b) le rôle multifonctionnel (écologique, économique et social) des forêts.

| III. | Depuis 2000, les dépenses forestières, regroupées en deux catégories d'actions, à savoir le boisement et les autres mesures forestières, sont financées par des fonds de développement rural. Les dépenses de l'Union européenne prévues au titre de la sylviculture pour la période 2000-2006 s'élèvent à 4,7 milliards d'euros, dont la moitié pour les mesures de boisement et l'autre moitié pour les autres mesures forestières. |
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III.

Depuis 2000, les dépenses forestières, regroupées en deux catégories d'actions, à savoir le boisement et les autres mesures forestières, sont financées par des fonds de développement rural. Les dépenses de l'Union européenne prévues au titre de la sylviculture pour la période 2000-2006 s'élèvent à 4,7 milliards d'euros, dont la moitié pour les mesures de boisement et l'autre moitié pour les autres mesures forestières.

| IV. | L'audit de la Cour visait à déterminer si les mesures forestières étaient fondées sur des programmes forestiers ou des instruments équivalents, comment ces mesures étaient planifiées et financées, comment elles étaient mises en œuvre et quelle était leur incidence. Des visites de contrôle ont été effectuées auprès de la Commission et dans les principaux États membres bénéficiaires (Espagne, Portugal, Italie, Irlande et France). Un échantillon de projets, sélectionnés en fonction de leur importance financière et de leur représentativité, a fait l'objet de contrôles sur place. |
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IV.

L'audit de la Cour visait à déterminer si les mesures forestières étaient fondées sur des programmes forestiers ou des instruments équivalents, comment ces mesures étaient planifiées et financées, comment elles étaient mises en œuvre et quelle était leur incidence. Des visites de contrôle ont été effectuées auprès de la Commission et dans les principaux États membres bénéficiaires (Espagne, Portugal, Italie, Irlande et France). Un échantillon de projets, sélectionnés en fonction de leur importance financière et de leur représentativité, a fait l'objet de contrôles sur place.

| V. | La stratégie forestière de l'Union européenne part du principe que les objectifs de la politique forestière (principalement économiques, environnementaux et sociaux) sont complémentaires, alors qu'ils sont souvent contradictoires. En l'absence de définition des «forêts» uniformément appliquée, il est difficile d'apprécier la mesure dans laquelle l'objectif est atteint (voir points 15 à 18). |
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V.

La stratégie forestière de l'Union européenne part du principe que les objectifs de la politique forestière (principalement économiques, environnementaux et sociaux) sont complémentaires, alors qu'ils sont souvent contradictoires. En l'absence de définition des «forêts» uniformément appliquée, il est difficile d'apprécier la mesure dans laquelle l'objectif est atteint (voir points 15 à 18).

| VI. | La gestion de la stratégie forestière de l'Union européenne est partagée entre la Commission et les États membres. La responsabilité concernant l'évaluation de la contribution des projets financés à la réalisation de la stratégie de l'Union européenne n'est pas clairement attribuée (voir points 19 à 22). |
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VI.

La gestion de la stratégie forestière de l'Union européenne est partagée entre la Commission et les États membres. La responsabilité concernant l'évaluation de la contribution des projets financés à la réalisation de la stratégie de l'Union européenne n'est pas clairement attribuée (voir points 19 à 22).

| VII. | Les États membres sont tenus, depuis 2000, de fonder leurs mesures de développement rural sur des programmes sylvicoles nationaux ou subnationaux. Cependant, ces programmes n'existent pas toujours et, lorsqu'ils sont disponibles, leur contenu est très variable. En l'absence de programmes sylvicoles nationaux, la Commission a accepté comme équivalents les plans de développement rural (PDR) et les programmes opérationnels (PO). Toutefois, l'évaluation de ces plans et programmes a été affectée par l'organisation interne des services de la Commission et par les contraintes de temps. Les informations de la Commission sur les mesures forestières prises au niveau des États membres restent incomplètes (voir points 23 à 36). |
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VII.

Les États membres sont tenus, depuis 2000, de fonder leurs mesures de développement rural sur des programmes sylvicoles nationaux ou subnationaux. Cependant, ces programmes n'existent pas toujours et, lorsqu'ils sont disponibles, leur contenu est très variable. En l'absence de programmes sylvicoles nationaux, la Commission a accepté comme équivalents les plans de développement rural (PDR) et les programmes opérationnels (PO). Toutefois, l'évaluation de ces plans et programmes a été affectée par l'organisation interne des services de la Commission et par les contraintes de temps. Les informations de la Commission sur les mesures forestières prises au niveau des États membres restent incomplètes (voir points 23 à 36).

| VIII. | L'aide au secteur forestier est mise en œuvre par le biais d'outils de programmation du développement rural mais est compromise par l'absorption massive de fonds affectés aux mesures d'accompagnement de la PAC en matière de sylviculture qui ont été engagées antérieurement. La longueur de la durée contractuelle des actions en matière forestière laisse peu de marge de manœuvre: dans la pratique, une grande partie des fonds disponibles a déjà été attribuée au titre de mesures d'accompagnement de la PAC (voir points 37 à 39). |
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VIII.

L'aide au secteur forestier est mise en œuvre par le biais d'outils de programmation du développement rural mais est compromise par l'absorption massive de fonds affectés aux mesures d'accompagnement de la PAC en matière de sylviculture qui ont été engagées antérieurement. La longueur de la durée contractuelle des actions en matière forestière laisse peu de marge de manœuvre: dans la pratique, une grande partie des fonds disponibles a déjà été attribuée au titre de mesures d'accompagnement de la PAC (voir points 37 à 39).

| IX. | Le système existant de mise en œuvre des mesures forestières est complexe. Cela crée des difficultés à la fois pour les autorités de gestion et pour les bénéficiaires (voir points 40 à 42). |
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IX.

Le système existant de mise en œuvre des mesures forestières est complexe. Cela crée des difficultés à la fois pour les autorités de gestion et pour les bénéficiaires (voir points 40 à 42).

| X. | L’audit a permis de constater un certain nombre d’insuffisances affectant la mise en œuvre des mesures forestières (voir points 43 à 58 et 62 à 64), telles que:






  — | des interprétations divergentes concernant les priorités pour la sélection des terres à boiser, |
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X.

L’audit a permis de constater un certain nombre d’insuffisances affectant la mise en œuvre des mesures forestières (voir points 43 à 58 et 62 à 64), telles que:

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des interprétations divergentes concernant les priorités pour la sélection des terres à boiser,

| — | l'absence d’orientations communautaires claires sur la façon de garantir la compatibilité avec l’environnement, |
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l'absence d’orientations communautaires claires sur la façon de garantir la compatibilité avec l’environnement,

| — | le manque de clarté des critères de sélection des projets, |
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le manque de clarté des critères de sélection des projets,

| — | le caractère peu satisfaisant des modalités de décision concernant l'éligibilité au regard de l'utilisation des terres, de la perte de revenus agricoles et de la qualité d'exploitant agricole des bénéficiaires, |
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le caractère peu satisfaisant des modalités de décision concernant l'éligibilité au regard de l'utilisation des terres, de la perte de revenus agricoles et de la qualité d'exploitant agricole des bénéficiaires,

| — | la faiblesse des contrôles sur place de l’exactitude des demandes, |
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la faiblesse des contrôles sur place de l’exactitude des demandes,

| — | la nécessité d’améliorer les procédures de contrôle des appels d’offres publics. |
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la nécessité d’améliorer les procédures de contrôle des appels d’offres publics.

| XI. | Le régime actuel ne prévoit aucune aide à l’entretien des semis et des jeunes plantations pour les opérations de boisement effectuées par les communes. Dans la mesure où certaines de ces autorités locales affirment qu'elles pourraient ne pas disposer de crédits suffisants, des projets ayant bénéficié d'une aide communautaire considérable risquent d'échouer au cours des années ultérieures (voir points 59 à 61). |
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XI.

Le régime actuel ne prévoit aucune aide à l’entretien des semis et des jeunes plantations pour les opérations de boisement effectuées par les communes. Dans la mesure où certaines de ces autorités locales affirment qu'elles pourraient ne pas disposer de crédits suffisants, des projets ayant bénéficié d'une aide communautaire considérable risquent d'échouer au cours des années ultérieures (voir points 59 à 61).

| XII. | L’extension des surfaces boisées par le biais de l'aide au boisement de terres agricoles se révèle extrêmement coûteuse, principalement en raison de la compensation des pertes de revenus pendant une durée de vingt ans. En outre, le résultat n'a pas été très significatif et aurait pu être obtenu à moindre coût (voir points 65 à 78). |
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XII.

L’extension des surfaces boisées par le biais de l'aide au boisement de terres agricoles se révèle extrêmement coûteuse, principalement en raison de la compensation des pertes de revenus pendant une durée de vingt ans. En outre, le résultat n'a pas été très significatif et aurait pu être obtenu à moindre coût (voir points 65 à 78).

| XIII. | Divers aspects du régime de soutien devraient être réexaminés. En particulier, la Commission devrait reconsidérer la mesure de boisement afin de la cibler mieux et de la mettre en œuvre à un coût moindre pour le budget communautaire, tout en tenant compte de l'évolution des besoins du public ainsi que de la priorité accordée désormais par la réglementation communautaire aux avantages environnementaux durables (voir points 79 à 87). |
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XIII.

Divers aspects du régime de soutien devraient être réexaminés. En particulier, la Commission devrait reconsidérer la mesure de boisement afin de la cibler mieux et de la mettre en œuvre à un coût moindre pour le budget communautaire, tout en tenant compte de l'évolution des besoins du public ainsi que de la priorité accordée désormais par la réglementation communautaire aux avantages environnementaux durables (voir points 79 à 87).

INTRODUCTION

Les forêts dans l'Union européenne: données clés

| 1. | Les forêts et les autres surfaces boisées représentent 136 millions d'hectares (5), soit environ 36 % de la superficie totale de l'Union européenne. Les forêts favorisent le tourisme et sont considérées comme un élément important de la nature en Europe, dans la mesure où elles abritent une grande diversité de mammifères, d'oiseaux et de reptiles. Elles jouent un rôle de protection contre la désertification et les avalanches et servent de brise-vent. |
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1.

Les forêts et les autres surfaces boisées représentent 136 millions d'hectares (5), soit environ 36 % de la superficie totale de l'Union européenne. Les forêts favorisent le tourisme et sont considérées comme un élément important de la nature en Europe, dans la mesure où elles abritent une grande diversité de mammifères, d'oiseaux et de reptiles. Elles jouent un rôle de protection contre la désertification et les avalanches et servent de brise-vent.

| 2. | Les forêts ont une importance socio-économique considérable. Environ 65 % d'entre elles sont des propriétés privées qui appartiennent à quelque 12 millions de propriétaires dans l'Union européenne. Cependant, la structure de la propriété est très diverse dans l'Union européenne. En Grèce et en Irlande, l'État possède environ deux tiers des terres forestières; en Belgique, en France, en Allemagne, en Italie, au Luxembourg et en Espagne, les principaux propriétaires de forêts sont les communautés locales et, dans les pays nordiques, les propriétaires privés prédominent. Au plan économique, l'Union européenne (15) est le second producteur de papier et de bois scié au monde et le troisième exportateur de produits forestiers. La valeur de la production de l'industrie de la filière bois est d'environ 300 milliards d'euros, ce qui représente environ 10 % de la valeur manufacturière totale de l'Union européenne (5). |
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2.

Les forêts ont une importance socio-économique considérable. Environ 65 % d'entre elles sont des propriétés privées qui appartiennent à quelque 12 millions de propriétaires dans l'Union européenne. Cependant, la structure de la propriété est très diverse dans l'Union européenne. En Grèce et en Irlande, l'État possède environ deux tiers des terres forestières; en Belgique, en France, en Allemagne, en Italie, au Luxembourg et en Espagne, les principaux propriétaires de forêts sont les communautés locales et, dans les pays nordiques, les propriétaires privés prédominent. Au plan économique, l'Union européenne (15) est le second producteur de papier et de bois scié au monde et le troisième exportateur de produits forestiers. La valeur de la production de l'industrie de la filière bois est d'environ 300 milliards d'euros, ce qui représente environ 10 % de la valeur manufacturière totale de l'Union européenne (5).

| 3. | Le secteur forestier est un gros employeur, particulièrement dans les zones rurales de l'Union européenne. Selon la Commission (6), ce secteur emploierait directement 2,6 millions de personnes. |
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3.

Le secteur forestier est un gros employeur, particulièrement dans les zones rurales de l'Union européenne. Selon la Commission (6), ce secteur emploierait directement 2,6 millions de personnes.

L'aide à la sylviculture et la stratégie forestière de l'Union européenne

| 4. | Le secteur forestier bénéficie d'une aide communautaire depuis 1964. Cette aide contribue, depuis plus de trente ans, à l'amélioration des structures forestières et, depuis 1992, au boisement de terres agricoles. Le 15 décembre 1998, en adoptant une résolution (7) établissant une stratégie forestière pour l'Union européenne, le Conseil a donné une nouvelle impulsion. |
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4.

Le secteur forestier bénéficie d'une aide communautaire depuis 1964. Cette aide contribue, depuis plus de trente ans, à l'amélioration des structures forestières et, depuis 1992, au boisement de terres agricoles. Le 15 décembre 1998, en adoptant une résolution (7) établissant une stratégie forestière pour l'Union européenne, le Conseil a donné une nouvelle impulsion.

| 5. | Cette stratégie établit un cadre pour les actions en matière forestière, ouvrant ainsi la perspective d'une intégration des forêts dans d'autres politiques et encourageant une approche participative et transparente pour tous les intervenants (8). Cette stratégie se fonde sur des engagements internationaux pris antérieurement par la Communauté et les États membres et devait être mise en œuvre par le biais de programmes forestiers nationaux ou régionaux. |
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5.

Cette stratégie établit un cadre pour les actions en matière forestière, ouvrant ainsi la perspective d'une intégration des forêts dans d'autres politiques et encourageant une approche participative et transparente pour tous les intervenants (8). Cette stratégie se fonde sur des engagements internationaux pris antérieurement par la Communauté et les États membres et devait être mise en œuvre par le biais de programmes forestiers nationaux ou régionaux.

| 6. | La stratégie est fondée sur deux principes directeurs:






  a) | la gestion durable des forêts (9); |
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6.

La stratégie est fondée sur deux principes directeurs:

a)

la gestion durable des forêts (9);

| b) | le rôle multifonctionnel (écologique, économique et social) des forêts. |
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b)

le rôle multifonctionnel (écologique, économique et social) des forêts.

Le soutien financier de l'Union européenne à la sylviculture

| 7. | Quelque 1 500 millions d'euros ont été affectés au boisement de terres agricoles entre 1992 et 1999. Pour la période 2000-2006, la contribution de l'Union européenne devrait s'élever à 2 387 millions d'euros pour les mesures de boisement et à 2 420 millions d'euros pour d'autres mesures forestières (10) (voir tableau). |
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7.

Quelque 1 500 millions d'euros ont été affectés au boisement de terres agricoles entre 1992 et 1999. Pour la période 2000-2006, la contribution de l'Union européenne devrait s'élever à 2 387 millions d'euros pour les mesures de boisement et à 2 420 millions d'euros pour d'autres mesures forestières (10) (voir tableau).

Image

| 8. | Depuis 2000, les dépenses relatives à la sylviculture sont intégrées dans l'aide au développement rural, en vertu du règlement (CE) no 1257/1999 (11). Ce soutien vise à contribuer en particulier à la réalisation de l'un ou de plusieurs des objectifs suivants (article 29):






  — | gestion et développement durables des forêts, |
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8.

Depuis 2000, les dépenses relatives à la sylviculture sont intégrées dans l'aide au développement rural, en vertu du règlement (CE) no 1257/1999 (11). Ce soutien vise à contribuer en particulier à la réalisation de l'un ou de plusieurs des objectifs suivants (article 29):

—

gestion et développement durables des forêts,

| — | préservation et amélioration des ressources forestières, |
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—

préservation et amélioration des ressources forestières,

| — | extension des surfaces boisées. |
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extension des surfaces boisées.

Deux types d'actions ont été définis:

| a) | le boisement (12) (article 31); |
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a)

le boisement (12) (article 31);

| b) | d'autres mesures forestières (13) (articles 30 et 32). |
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b)

d'autres mesures forestières (13) (articles 30 et 32).

| 9. | L'intégralité du soutien financier de l'Union européenne au boisement de terres agricoles est imputée au FEOGA-Garantie. Le boisement «d'autres» terres est financé par le FEOGA-Orientation s'il concerne des régions classées «Objectif no 1» (14) dans le cadre des Fonds structurels, et par le FEOGA-Garantie s'il concerne des régions ne relevant pas de cet objectif. |
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9.

L'intégralité du soutien financier de l'Union européenne au boisement de terres agricoles est imputée au FEOGA-Garantie. Le boisement «d'autres» terres est financé par le FEOGA-Orientation s'il concerne des régions classées «Objectif no 1» (14) dans le cadre des Fonds structurels, et par le FEOGA-Garantie s'il concerne des régions ne relevant pas de cet objectif.

| 10. | Les montants indiqués dans le tableau mettent en évidence les différences d'approche des États membres en matière de stratégie forestière. Ceux du nord de l'Europe (Suède et Finlande) ont déjà un large couvert forestier et n'ont pas de véritable politique de boisement, préférant se concentrer sur d'autres aspects importants du développement rural. Les dépenses les plus élevées concernent l'Espagne, l'Italie et le Portugal, qui sont non seulement confrontés à des risques importants de dégâts forestiers causés par les incendies et la sécheresse, mais qui encouragent également des actions forestières pour des raisons économiques, sociales et environnementales. |
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10.

Les montants indiqués dans le tableau mettent en évidence les différences d'approche des États membres en matière de stratégie forestière. Ceux du nord de l'Europe (Suède et Finlande) ont déjà un large couvert forestier et n'ont pas de véritable politique de boisement, préférant se concentrer sur d'autres aspects importants du développement rural. Les dépenses les plus élevées concernent l'Espagne, l'Italie et le Portugal, qui sont non seulement confrontés à des risques importants de dégâts forestiers causés par les incendies et la sécheresse, mais qui encouragent également des actions forestières pour des raisons économiques, sociales et environnementales.

L'audit de la Cour

| 11. | Un précédent audit relatif au boisement de terres agricoles (15) avait conclu à un manque d'analyses d'incidence et à l'absence d'évaluation et de suivi de la mise en œuvre de cette mesure par les États membres. |
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11.

Un précédent audit relatif au boisement de terres agricoles (15) avait conclu à un manque d'analyses d'incidence et à l'absence d'évaluation et de suivi de la mise en œuvre de cette mesure par les États membres.

| 12. | Le présent audit porte sur les mesures forestières relevant du règlement relatif au développement rural, telles qu'elles sont résumées au point 7 ci-dessus (16). Les principaux objectifs de l'audit de la Cour ont consisté à déterminer:






  — | si les mesures forestières sont fondées sur des programmes forestiers ou des instrument équivalents, |
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12.

Le présent audit porte sur les mesures forestières relevant du règlement relatif au développement rural, telles qu'elles sont résumées au point 7 ci-dessus (16). Les principaux objectifs de l'audit de la Cour ont consisté à déterminer:

—

si les mesures forestières sont fondées sur des programmes forestiers ou des instrument équivalents,

| — | comment ces mesures ont été planifiées et financées, |
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—

comment ces mesures ont été planifiées et financées,

| — | comment elles ont été mises en œuvre, |
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comment elles ont été mises en œuvre,

| — | quelle a été leur incidence en termes d'économie, d'efficience et d'efficacité. |
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—

quelle a été leur incidence en termes d'économie, d'efficience et d'efficacité.

| 13. | Des visites de contrôle ont été effectuées auprès de la Commission (direction générale «Agriculture»), au cours desquelles les informations relatives à la mise en œuvre de la stratégie forestière ont été examinées. En outre, des audits ont été réalisés sur la gestion des mesures et de projets forestiers par les administrations nationales, régionales et locales dans les principaux États membres bénéficiaires (Espagne, Portugal, Italie, Irlande et France). 34 projets, sélectionnés en fonction de leur importance financière et de leur représentativité par rapport aux mesures, ont fait l'objet d'un contrôle sur place. |
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13.

Des visites de contrôle ont été effectuées auprès de la Commission (direction générale «Agriculture»), au cours desquelles les informations relatives à la mise en œuvre de la stratégie forestière ont été examinées. En outre, des audits ont été réalisés sur la gestion des mesures et de projets forestiers par les administrations nationales, régionales et locales dans les principaux États membres bénéficiaires (Espagne, Portugal, Italie, Irlande et France). 34 projets, sélectionnés en fonction de leur importance financière et de leur représentativité par rapport aux mesures, ont fait l'objet d'un contrôle sur place.

LA STRATÉGIE DE L'UNION EUROPÉENNE ET SA MISE EN ŒUVRE

Cadre juridique

| 14. | Le traité établissant la Communauté européenne ne prévoit pas de politique forestière commune, et les articles du traité CE relatifs à la politique agricole commune ne contiennent pas de dispositions concernant le marché des produits forestiers tels que le bois d'œuvre. En l'absence de dispositions spécifiques, l'application de certaines dispositions du traité CE relatives à d'autres politiques (17) a permis d'engager des actions en matière forestière.
  L'annexe I résume les principales actions en matière forestière engagées dans le passé. |
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14.

Le traité établissant la Communauté européenne ne prévoit pas de politique forestière commune, et les articles du traité CE relatifs à la politique agricole commune ne contiennent pas de dispositions concernant le marché des produits forestiers tels que le bois d'œuvre. En l'absence de dispositions spécifiques, l'application de certaines dispositions du traité CE relatives à d'autres politiques (17) a permis d'engager des actions en matière forestière.

L'annexe I résume les principales actions en matière forestière engagées dans le passé.

Le développement durable et les modalités de la mise en œuvre de ce principe

| 15. | Le concept de développement durable a été élaboré lors de conférences internationales et est essentiellement lié à des engagements politiques. Les conférences d'Helsinki et de Lisbonne, en 1993 et 1998 respectivement, ont défini plus explicitement le concept de gestion durable des forêts en établissant une série d'indicateurs de suivi. Toutefois, ce concept est vague dans la mesure où il est fondé sur l'intégration d'objectifs (principalement économiques, environnementaux et sociaux) et d'intentions (par exemple la protection de la biodiversité et la productivité) qui peuvent être contradictoires. |
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15.

Le concept de développement durable a été élaboré lors de conférences internationales et est essentiellement lié à des engagements politiques. Les conférences d'Helsinki et de Lisbonne, en 1993 et 1998 respectivement, ont défini plus explicitement le concept de gestion durable des forêts en établissant une série d'indicateurs de suivi. Toutefois, ce concept est vague dans la mesure où il est fondé sur l'intégration d'objectifs (principalement économiques, environnementaux et sociaux) et d'intentions (par exemple la protection de la biodiversité et la productivité) qui peuvent être contradictoires.

| 16. | Il semble qu'il ait été particulièrement difficile d'atteindre un équilibre adéquat entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux. Les parties intéressées définissent la notion d'équilibre de manière différente en fonction de leurs intérêts propres, et des conflits existent entre les différents intervenants. Dans un État membre visité, la politique était vivement critiquée par des organisations non gouvernementales (ONG) environnementales qui la jugeaient trop axée sur les aspects économiques et pas assez sur la nécessité de préserver la biodiversité. D'autres États membres accordaient peu d'importance aux aspects sociaux des forêts. Le graphique illustre les différentes composantes du développement durable. |
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16.

Il semble qu'il ait été particulièrement difficile d'atteindre un équilibre adéquat entre les objectifs économiques, environnementaux et sociaux. Les parties intéressées définissent la notion d'équilibre de manière différente en fonction de leurs intérêts propres, et des conflits existent entre les différents intervenants. Dans un État membre visité, la politique était vivement critiquée par des organisations non gouvernementales (ONG) environnementales qui la jugeaient trop axée sur les aspects économiques et pas assez sur la nécessité de préserver la biodiversité. D'autres États membres accordaient peu d'importance aux aspects sociaux des forêts. Le graphique illustre les différentes composantes du développement durable.

Image

Les États membres ont des définitions différentes du terme «forêts»

| 17. | Les États membres n'utilisent pas de définition uniforme des surfaces boisées. Il existe bien une définition au niveau international [notamment de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (18)], mais elle n'est pas appliquée dans tous les États membres de la même manière, comme le souligne un rapport élaboré par la Commission européenne (19). |
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17.

Les États membres n'utilisent pas de définition uniforme des surfaces boisées. Il existe bien une définition au niveau international [notamment de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (18)], mais elle n'est pas appliquée dans tous les États membres de la même manière, comme le souligne un rapport élaboré par la Commission européenne (19).

| 18. | L'annexe II montre les différences entre les définitions en matière de forêt appliquées par les États membres. Par exemple, si la définition de surface forestière utilisée par l'Irlande devait être appliquée, la surface forestière totale de l'Union européenne serait diminuée d'environ 5 %, alors que si l'on appliquait celle du Luxembourg, elle serait augmentée d'environ 3 % (20). L'un des objectifs de l'aide forestière de l'Union européenne est l'extension des surfaces boisées; toutefois, en l'absence de définition uniformément appliquée, il est difficile d'apprécier la mesure dans laquelle l'objectif est atteint. |
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18.

L'annexe II montre les différences entre les définitions en matière de forêt appliquées par les États membres. Par exemple, si la définition de surface forestière utilisée par l'Irlande devait être appliquée, la surface forestière totale de l'Union européenne serait diminuée d'environ 5 %, alors que si l'on appliquait celle du Luxembourg, elle serait augmentée d'environ 3 % (20). L'un des objectifs de l'aide forestière de l'Union européenne est l'extension des surfaces boisées; toutefois, en l'absence de définition uniformément appliquée, il est difficile d'apprécier la mesure dans laquelle l'objectif est atteint.

La répartition des responsabilités en matière de mise en œuvre de la stratégie forestière n'est pas claire

| 19. | La gestion de la stratégie forestière de l'Union européenne est partagée entre la Commission et les États membres. Les différentes responsabilités en matière de mise en œuvre de la stratégie dans le cadre du règlement sur le développement rural sont réparties comme suit:






  a) | niveau I: la stratégie a été proposée par la Commission
   (21) (puis adoptée par le Conseil) et tient compte des engagements pris au niveau international et des principaux concepts de développement durable et de multifonctionnalité; |
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19.

La gestion de la stratégie forestière de l'Union européenne est partagée entre la Commission et les États membres. Les différentes responsabilités en matière de mise en œuvre de la stratégie dans le cadre du règlement sur le développement rural sont réparties comme suit:

a)

niveau I: la stratégie a été proposée par la Commission
   (21) (puis adoptée par le Conseil) et tient compte des engagements pris au niveau international et des principaux concepts de développement durable et de multifonctionnalité;

| b) | niveau II: conformément au principe de subsidiarité, les États membres ont la responsabilité du développement et de la mise en œuvre de programmes forestiers nationaux ou d'instruments équivalents; |
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b)

niveau II: conformément au principe de subsidiarité, les États membres ont la responsabilité du développement et de la mise en œuvre de programmes forestiers nationaux ou d'instruments équivalents;

| c) | niveau III: les mesures forestières sont cofinancées par les États membres et le budget communautaire conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999, qui définit la structure des mesures forestières et les obligations dont elles sont assorties; |
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c)

niveau III: les mesures forestières sont cofinancées par les États membres et le budget communautaire conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999, qui définit la structure des mesures forestières et les obligations dont elles sont assorties;

| d) | niveau IV: les projets individuels sont autorisés et gérés par les autorités nationales, régionales ou locales des États membres. |
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d)

niveau IV: les projets individuels sont autorisés et gérés par les autorités nationales, régionales ou locales des États membres.

| 20. | Ainsi, les mesures forestières mises en place dans les États membres doivent être conformes aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999; la Commission en assume la responsabilité financière (22), y compris l'évaluation de leur bien-fondé (caractère efficient, efficace et économique de la mesure), tandis que les États membres sont responsables de la conception et de la mise en œuvre des programmes nationaux portant application des mesures (23). |
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20.

Ainsi, les mesures forestières mises en place dans les États membres doivent être conformes aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999; la Commission en assume la responsabilité financière (22), y compris l'évaluation de leur bien-fondé (caractère efficient, efficace et économique de la mesure), tandis que les États membres sont responsables de la conception et de la mise en œuvre des programmes nationaux portant application des mesures (23).

| 21. | L'audit a montré que ni la Commission ni les États membres n'assumaient la responsabilité d'évaluer si un projet avait contribué à la réalisation de la stratégie forestière de l'Union européenne. De plus, les administrations nationales n'évaluaient pas systématiquement si un projet jugé éligible au cofinancement communautaire était cohérent avec la stratégie et ses objectifs. |
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21.

L'audit a montré que ni la Commission ni les États membres n'assumaient la responsabilité d'évaluer si un projet avait contribué à la réalisation de la stratégie forestière de l'Union européenne. De plus, les administrations nationales n'évaluaient pas systématiquement si un projet jugé éligible au cofinancement communautaire était cohérent avec la stratégie et ses objectifs.

| 22. | Il est nécessaire de clarifier les responsabilités et les rôles de la Commission et des États membres en ce qui concerne la mise en œuvre de la stratégie, non seulement pour renforcer l'efficacité de la gestion en général, mais également pour optimiser l'incidence du financement de l'Union européenne dans le secteur forestier. De plus, cela aidera la Commission à respecter pleinement ses obligations légales concernant la responsabilité financière de l'exécution du budget. |
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22.

Il est nécessaire de clarifier les responsabilités et les rôles de la Commission et des États membres en ce qui concerne la mise en œuvre de la stratégie, non seulement pour renforcer l'efficacité de la gestion en général, mais également pour optimiser l'incidence du financement de l'Union européenne dans le secteur forestier. De plus, cela aidera la Commission à respecter pleinement ses obligations légales concernant la responsabilité financière de l'exécution du budget.

PROGRAMMES FORESTIERS NATIONAUX OU INSTRUMENTS ÉQUIVALENTS

| 23. | Comme cela est indiqué au point 19 a) et spécifié dans le règlement de base concernant le soutien au développement rural (24), les États membres sont tenus, depuis 1999, de fonder leurs mesures de développement rural dans le secteur forestier sur des programmes sylvicoles nationaux ou subnationaux ou sur des programmes équivalents. |
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23.

Comme cela est indiqué au point 19 a) et spécifié dans le règlement de base concernant le soutien au développement rural (24), les États membres sont tenus, depuis 1999, de fonder leurs mesures de développement rural dans le secteur forestier sur des programmes sylvicoles nationaux ou subnationaux ou sur des programmes équivalents.

| 24. | Une étude (25), cofinancée par la Commission et visant à offrir aux responsables des moyens plus efficaces pour élaborer et mettre en œuvre des programmes forestiers nationaux, portait sur l'existence de ces programmes dans les États membres. Elle a montré que la disponibilité et le contenu de ces programmes étaient très variables. L'étude fait observer que, même en 2001, certains États membres n'avaient pas élaboré de programmes de ce type, d'autres étaient en train de le faire et seul un petit nombre les mettait déjà en œuvre. |
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24.

Une étude (25), cofinancée par la Commission et visant à offrir aux responsables des moyens plus efficaces pour élaborer et mettre en œuvre des programmes forestiers nationaux, portait sur l'existence de ces programmes dans les États membres. Elle a montré que la disponibilité et le contenu de ces programmes étaient très variables. L'étude fait observer que, même en 2001, certains États membres n'avaient pas élaboré de programmes de ce type, d'autres étaient en train de le faire et seul un petit nombre les mettait déjà en œuvre.

| 25. | En fait, ce n'est qu'en avril 2003 qu'il a été décidé de mettre en place une approche commune de la définition des principes applicables aux programmes forestiers nationaux (26). |
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25.

En fait, ce n'est qu'en avril 2003 qu'il a été décidé de mettre en place une approche commune de la définition des principes applicables aux programmes forestiers nationaux (26).

| 26. | Les principaux problèmes mis au jour par l'étude étaient les suivants: le processus d'élaboration des programmes forestiers est lent; leur formulation est imprécise et, lorsqu'ils sont disponibles, leur mise en œuvre est fragmentée. L'étude a établi que cette situation était, entre autres, due à l'existence de nombreux acteurs et à l'imprécision du concept de développement durable. |
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26.

Les principaux problèmes mis au jour par l'étude étaient les suivants: le processus d'élaboration des programmes forestiers est lent; leur formulation est imprécise et, lorsqu'ils sont disponibles, leur mise en œuvre est fragmentée. L'étude a établi que cette situation était, entre autres, due à l'existence de nombreux acteurs et à l'imprécision du concept de développement durable.

| 27. | En l'absence de programmes sylvicoles, le règlement permet de fonder le soutien au secteur forestier sur des instruments équivalents (27). Le règlement précise clairement que l'instrument doit être équivalent et ainsi constituer et justifier le lien entre la stratégie forestière de l'Union européenne et les mesures forestières nationales, cofinancées par l'Union européenne. La Commission a accepté que les plans de développement rural (PDR) et les programmes opérationels (PO) soient considérés comme équivalents aux programmes sylvicoles. |
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27.

En l'absence de programmes sylvicoles, le règlement permet de fonder le soutien au secteur forestier sur des instruments équivalents (27). Le règlement précise clairement que l'instrument doit être équivalent et ainsi constituer et justifier le lien entre la stratégie forestière de l'Union européenne et les mesures forestières nationales, cofinancées par l'Union européenne. La Commission a accepté que les plans de développement rural (PDR) et les programmes opérationels (PO) soient considérés comme équivalents aux programmes sylvicoles.

| 28. | Cependant, les PDR établissent le lien entre diverses mesures de développement rural afin de mettre en œuvre une politique de développement rural. Ils ne sont généralement pas axés sur les forêts mais sur d'autres priorités agricoles qui, en fait, absorbent la majorité des ressources financières. Tandis que les programmes sylvicoles sont centrés sur des priorités liées à la forêt, y compris la mise en œuvre de la stratégie, certaines mesures forestières définies dans les PDR tendent à être marginales comparées aux mesures davantage axées sur l'agriculture dans le second pilier de la PAC. |
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28.

Cependant, les PDR établissent le lien entre diverses mesures de développement rural afin de mettre en œuvre une politique de développement rural. Ils ne sont généralement pas axés sur les forêts mais sur d'autres priorités agricoles qui, en fait, absorbent la majorité des ressources financières. Tandis que les programmes sylvicoles sont centrés sur des priorités liées à la forêt, y compris la mise en œuvre de la stratégie, certaines mesures forestières définies dans les PDR tendent à être marginales comparées aux mesures davantage axées sur l'agriculture dans le second pilier de la PAC.

| 29. | De plus, l'évaluation des instruments équivalents par la Commission a été affectée à la fois par des contraintes de temps et des questions d'organisation interne, comme cela est expliqué ci-dessous. |
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29.

De plus, l'évaluation des instruments équivalents par la Commission a été affectée à la fois par des contraintes de temps et des questions d'organisation interne, comme cela est expliqué ci-dessous.

| 30. | Conformément à la réglementation (28), les autorités nationales devaient soumettre les PDR et les PO à la Commission avant la fin de 1999. La période de programmation a commencé le 1er janvier 2000. À la fin de 1999 et au début de 2000, la charge de travail de la Commission était considérable et, pendant plusieurs mois, les unités ont dû évaluer d'importantes quantités de documents dans des délais très courts (29). |
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30.

Conformément à la réglementation (28), les autorités nationales devaient soumettre les PDR et les PO à la Commission avant la fin de 1999. La période de programmation a commencé le 1er janvier 2000. À la fin de 1999 et au début de 2000, la charge de travail de la Commission était considérable et, pendant plusieurs mois, les unités ont dû évaluer d'importantes quantités de documents dans des délais très courts (29).

| 31. | Des discussions et des négociations intenses ont souvent eu lieu entre la Commission et les autorités nationales avant l'approbation des plans. Les mesures forestières ne constituaient qu'un des thèmes de discussion, et de nombreuses modifications ont suivi. Dans la plupart des États membres, le processus d'approbation a duré plus d'un an, et les programmes et les plans n'ont pas été approuvés avant 2001. |
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31.

Des discussions et des négociations intenses ont souvent eu lieu entre la Commission et les autorités nationales avant l'approbation des plans. Les mesures forestières ne constituaient qu'un des thèmes de discussion, et de nombreuses modifications ont suivi. Dans la plupart des États membres, le processus d'approbation a duré plus d'un an, et les programmes et les plans n'ont pas été approuvés avant 2001.

| 32. | L'une des raisons à cela est que de nombreuses directions générales et unités différentes de la Commission participent au processus d'approbation des PDR et des PO (30) et, par conséquent, interviennent dans l'approbation des mesures forestières. La direction générale «Agriculture» était chargée d'analyser les PDR, tandis que la coordination globale des PO relevait de la direction générale «Politique régionale». Au total, plus de huit unités au sein de la direction générale «Agriculture», ainsi que sept autres directions générales (par exemple les directions générales «Environnement», «Énergie et transports» et «Santé et protection des consommateurs»), sont concernées par des questions liées aux forêts. La répartition des tâches concernant les mesures forestières entre un si grand nombre de services au sein de la Commission compromet la cohérence et complique le processus décisionnel. |
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32.

L'une des raisons à cela est que de nombreuses directions générales et unités différentes de la Commission participent au processus d'approbation des PDR et des PO (30) et, par conséquent, interviennent dans l'approbation des mesures forestières. La direction générale «Agriculture» était chargée d'analyser les PDR, tandis que la coordination globale des PO relevait de la direction générale «Politique régionale». Au total, plus de huit unités au sein de la direction générale «Agriculture», ainsi que sept autres directions générales (par exemple les directions générales «Environnement», «Énergie et transports» et «Santé et protection des consommateurs»), sont concernées par des questions liées aux forêts. La répartition des tâches concernant les mesures forestières entre un si grand nombre de services au sein de la Commission compromet la cohérence et complique le processus décisionnel.

| 33. | Le problème a déjà été soulevé en 1997 par le Comité économique et social (31) qui a écrit: «L'élaboration et l'application des principaux règlements communautaires en matière d'économie forestière ont été réparties entre les différentes DG de la Commission, au détriment de la cohérence dans la prise en compte des objectifs de politique forestière.» |
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33.

Le problème a déjà été soulevé en 1997 par le Comité économique et social (31) qui a écrit: «L'élaboration et l'application des principaux règlements communautaires en matière d'économie forestière ont été réparties entre les différentes DG de la Commission, au détriment de la cohérence dans la prise en compte des objectifs de politique forestière.»

Les informations de la Commission sur les mesures forestières prises au niveau des États membres sont toujours incomplètes

| 34. | La Commission a besoin d'informations sur les mesures forestières qui sont prises dans les États membres et ne sont pas financées par le budget de l'Union européenne pour évaluer la cohérence de ces mesures avec celles qui sont financées par l'Union européenne. Cependant, elle ne disposait pas de ces informations lorsque le règlement (CE) no 1257/99 a été proposé et adopté, et elle n'en dispose toujours pas. Selon la Commission, les États membres eux-mêmes n'ont pas établi d'inventaire des différentes mesures forestières. |
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34.

La Commission a besoin d'informations sur les mesures forestières qui sont prises dans les États membres et ne sont pas financées par le budget de l'Union européenne pour évaluer la cohérence de ces mesures avec celles qui sont financées par l'Union européenne. Cependant, elle ne disposait pas de ces informations lorsque le règlement (CE) no 1257/99 a été proposé et adopté, et elle n'en dispose toujours pas. Selon la Commission, les États membres eux-mêmes n'ont pas établi d'inventaire des différentes mesures forestières.

| 35. | La Commission doit être tenue informée des aides d'État dans le secteur forestier (ainsi que dans d'autres domaines) et l'unité chargée de ce secteur au sein de la direction générale «Agriculture» reçoit une copie des informations communiquées par les États membres. Cependant, aucune liste de ces aides n'a été établie. |
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35.

La Commission doit être tenue informée des aides d'État dans le secteur forestier (ainsi que dans d'autres domaines) et l'unité chargée de ce secteur au sein de la direction générale «Agriculture» reçoit une copie des informations communiquées par les États membres. Cependant, aucune liste de ces aides n'a été établie.

| 36. | Un projet de recherche financé par l'Union européenne (et coordonné par l'institut européen des forêts) vise à obtenir des informations plus fiables concernant le financement public du secteur forestier; les premiers résultats devraient être disponibles courant 2004. Ces informations de base concernant les instruments financiers existants et leurs incidences devraient constituer un préalable essentiel à tout financement communautaire supplémentaire. |
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36.

Un projet de recherche financé par l'Union européenne (et coordonné par l'institut européen des forêts) vise à obtenir des informations plus fiables concernant le financement public du secteur forestier; les premiers résultats devraient être disponibles courant 2004. Ces informations de base concernant les instruments financiers existants et leurs incidences devraient constituer un préalable essentiel à tout financement communautaire supplémentaire.

ABSORPTION MASSIVE DE FONDS RELEVANT DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION PRÉCÉDENTE

| 37. | La programmation du développement rural est compromise par l'absorption massive de fonds affectés à des mesures d'accompagnement de la PAC en matière de sylviculture qui ont été engagées antérieurement. La longueur de la durée contractuelle des actions en matière forestière laisse peu de marge de manœuvre: dans la pratique, une grande partie des fonds disponibles a déjà été attribuée au titre de mesures d'accompagnement de la PAC, comme cela est exposé en détail ci-dessous. |
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37.

La programmation du développement rural est compromise par l'absorption massive de fonds affectés à des mesures d'accompagnement de la PAC en matière de sylviculture qui ont été engagées antérieurement. La longueur de la durée contractuelle des actions en matière forestière laisse peu de marge de manœuvre: dans la pratique, une grande partie des fonds disponibles a déjà été attribuée au titre de mesures d'accompagnement de la PAC, comme cela est exposé en détail ci-dessous.

| 38. | Les contrats de boisement passés avant 2000 (alors que la mesure était financée en tant que mesure d'accompagnement dans le cadre de la réforme de la PAC) et couvrant une période de vingt ans au maximum ont mobilisé des crédits considérables pour des opérations de boisement dans le cadre du développement rural. En fait, au cours de la période 2000-2002, la majeure partie des fonds affectés au boisement pour la période de programmation 2000-2006 ont été dépensés au titre de contrats conclus antérieurement dans le cadre de mesures d'accompagnement. Ainsi, bien que les exigences en matière d'environnement aient été considérablement renforcées pour la nouvelle période de programmation, aucun progrès supplémentaire n'a encore été constaté à cet égard dans la mesure où, en général, les engagements moins contraignants pris avant 2000 s'appliquent à la plus grande partie des fonds utilisés. |
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38.

Les contrats de boisement passés avant 2000 (alors que la mesure était financée en tant que mesure d'accompagnement dans le cadre de la réforme de la PAC) et couvrant une période de vingt ans au maximum ont mobilisé des crédits considérables pour des opérations de boisement dans le cadre du développement rural. En fait, au cours de la période 2000-2002, la majeure partie des fonds affectés au boisement pour la période de programmation 2000-2006 ont été dépensés au titre de contrats conclus antérieurement dans le cadre de mesures d'accompagnement. Ainsi, bien que les exigences en matière d'environnement aient été considérablement renforcées pour la nouvelle période de programmation, aucun progrès supplémentaire n'a encore été constaté à cet égard dans la mesure où, en général, les engagements moins contraignants pris avant 2000 s'appliquent à la plus grande partie des fonds utilisés.

| 39. | La période de programmation actuelle, d'une durée de sept ans, n'est pas adaptée à des contrats de boisement qui peuvent durer, et durent fréquemment vingt ans. En particulier, le montant total des primes annuelles par hectare auxquelles ont droit les bénéficiaires, pour couvrir une supposée perte de revenu pendant une période pouvant aller jusqu'à vingt ans, dépasse largement les ressources de financement disponibles dans le cadre des programmes. |
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39.

La période de programmation actuelle, d'une durée de sept ans, n'est pas adaptée à des contrats de boisement qui peuvent durer, et durent fréquemment vingt ans. En particulier, le montant total des primes annuelles par hectare auxquelles ont droit les bénéficiaires, pour couvrir une supposée perte de revenu pendant une période pouvant aller jusqu'à vingt ans, dépasse largement les ressources de financement disponibles dans le cadre des programmes.

UN SYSTÈME COMPLEXE

qui engendre des difficultés tant pour les autorités de gestion que pour les bénéficiaires

| 40. | Comme cela est indiqué au point 5, les mécanismes de financement sont complexes. Le fait que les autorités de gestion doivent appliquer deux séries de règles représente une complication importante et superflue. Les contrôles des opérations qui doivent être effectués par l'État membre sont différents selon que le financement relève du FEOGA-Garantie ou du FEOGA-Orientation (32). La coexistence de ces deux systèmes en diminue la clarté et l'efficacité. Lors de la conférence de Salzbourg sur le développement rural, ce mode opératoire a été critiqué par plusieurs participants (33). |
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40.

Comme cela est indiqué au point 5, les mécanismes de financement sont complexes. Le fait que les autorités de gestion doivent appliquer deux séries de règles représente une complication importante et superflue. Les contrôles des opérations qui doivent être effectués par l'État membre sont différents selon que le financement relève du FEOGA-Garantie ou du FEOGA-Orientation (32). La coexistence de ces deux systèmes en diminue la clarté et l'efficacité. Lors de la conférence de Salzbourg sur le développement rural, ce mode opératoire a été critiqué par plusieurs participants (33).

| 41. | Le cadre réglementaire a été modifié à plusieurs reprises. Tout dernièrement, en 2003, plusieurs modifications ont été apportées, dont deux d'importance particulière. Les barèmes coûts unitaires pour certains investissements dans le secteur forestier ont à nouveau été autorisés, alors qu'auparavant des factures ou des documents équivalents justifiant les dépenses encourues étaient exigés. De plus, le système de sanctions fondé sur les dipositions du SIGC (34) pour les paiements à la surface est désormais considéré comme non applicable avec effet rétroactif au 1er janvier 2000. En conséquence, les sanctions à appliquer en cas de différences entre la superficie déclarée et la superficie constatée lors du contrôle ne sont pas clairement établies. |
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41.

Le cadre réglementaire a été modifié à plusieurs reprises. Tout dernièrement, en 2003, plusieurs modifications ont été apportées, dont deux d'importance particulière. Les barèmes coûts unitaires pour certains investissements dans le secteur forestier ont à nouveau été autorisés, alors qu'auparavant des factures ou des documents équivalents justifiant les dépenses encourues étaient exigés. De plus, le système de sanctions fondé sur les dipositions du SIGC (34) pour les paiements à la surface est désormais considéré comme non applicable avec effet rétroactif au 1er janvier 2000. En conséquence, les sanctions à appliquer en cas de différences entre la superficie déclarée et la superficie constatée lors du contrôle ne sont pas clairement établies.

| 42. | Le système est également complexe pour les opérateurs qui, pour pouvoir bénéficier des mesures, doivent fournir jusqu'à 22 documents. Les délais prévus pour la communication des informations sont courts, et le fait que la période fixée pour la présentation des demandes ne soit pas toujours connue à l'avance complique encore les choses. C'est pourquoi, dans tous les États membres visités, les demandes sont habituellement présentées pour le compte des bénéficiaires par des agences et des consultants spécialisés, augmentant ainsi la charge administrative (Italie, Irlande, Espagne, Portugal et France). |
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42.

Le système est également complexe pour les opérateurs qui, pour pouvoir bénéficier des mesures, doivent fournir jusqu'à 22 documents. Les délais prévus pour la communication des informations sont courts, et le fait que la période fixée pour la présentation des demandes ne soit pas toujours connue à l'avance complique encore les choses. C'est pourquoi, dans tous les États membres visités, les demandes sont habituellement présentées pour le compte des bénéficiaires par des agences et des consultants spécialisés, augmentant ainsi la charge administrative (Italie, Irlande, Espagne, Portugal et France).

MISE EN ŒUVRE DES MESURES FORESTIÈRES

Boisement de terres agricoles

| 43. | Pour la période 1992-1999, le boisement de terres agricoles était régi par le règlement (CEE) no 2080/92. Cette mesure d'accompagnement de la PAC, à caractère obligatoire pour l'État membre, visait à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles, ainsi que le développement d'activités forestières dans les exploitations agricoles. |
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43.

Pour la période 1992-1999, le boisement de terres agricoles était régi par le règlement (CEE) no 2080/92. Cette mesure d'accompagnement de la PAC, à caractère obligatoire pour l'État membre, visait à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles, ainsi que le développement d'activités forestières dans les exploitations agricoles.

| 44. | Pour la période 2000-2006, l'article 31 du règlement (CE) no 1257/1999 prévoit que le boisement de terres agricoles consiste à convertir des terres agricoles en forêts ou en surfaces boisées. Le boisement vise à promouvoir l'extension des zones boisées pour autant que celle-ci soit conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999 (voir point 8). Le soutien est accordé à condition que la plantation soit adaptée aux conditions locales et compatibles avec l'environnement. Les terres agricoles éligibles à l'aide au boisement sont déterminées par l'État membre et comprennent notamment les terres arables, les herbages, les prairies permanentes et les surfaces utilisées pour des cultures pérennes lorsque l'activité agricole est pratiquée de manière régulière [article 26 du règlement (CE) no 445/2002 de la Commission]. |
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44.

Pour la période 2000-2006, l'article 31 du règlement (CE) no 1257/1999 prévoit que le boisement de terres agricoles consiste à convertir des terres agricoles en forêts ou en surfaces boisées. Le boisement vise à promouvoir l'extension des zones boisées pour autant que celle-ci soit conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999 (voir point 8). Le soutien est accordé à condition que la plantation soit adaptée aux conditions locales et compatibles avec l'environnement. Les terres agricoles éligibles à l'aide au boisement sont déterminées par l'État membre et comprennent notamment les terres arables, les herbages, les prairies permanentes et les surfaces utilisées pour des cultures pérennes lorsque l'activité agricole est pratiquée de manière régulière [article 26 du règlement (CE) no 445/2002 de la Commission].

| 45. | Le boisement de terres agricoles, qui visait à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles, conformément au règlement (CEE) no 2080/92, a été réorienté vers l'extension des surfaces boisées pour autant que cette dernière soit conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil. En outre, le boisement s'inscrit désormais dans le cadre des plans de développement rural qui ont leurs propres critères d'administration, de mise en œuvre et de contrôle par les États membres. Le boisement n'est plus obligatoire. |
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45.

Le boisement de terres agricoles, qui visait à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles, conformément au règlement (CEE) no 2080/92, a été réorienté vers l'extension des surfaces boisées pour autant que cette dernière soit conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil. En outre, le boisement s'inscrit désormais dans le cadre des plans de développement rural qui ont leurs propres critères d'administration, de mise en œuvre et de contrôle par les États membres. Le boisement n'est plus obligatoire.

Extension des surfaces boisées compatible avec l'environnement

| 46. | Les priorités devant présider à la sélection des terres à boiser en prenant en considération l'environnement ont fait l'objet d'interprétations variables. Dans certains pays, la priorité a été accordée à des terres de qualité ou de valeur médiocres, situées sur des collines exposées, afin de combattre l'érosion (Espagne). Mais si les besoins environnementaux étaient bien pris en considération, la condition selon laquelle les parcelles en question doivent être des terres agricoles n'était pas toujours respectée. Dans d'autres pays (Italie et Portugal), où des conditions climatiques comparables et des besoins environnementaux similaires ont été observés, il a été constaté que des terres agricoles de qualité ou de valeur élevées ont été converties en forêts. Aucun objectif opérationnel précis et aucune ligne directrice n'ont été arrêtés en ce qui concerne les priorités en matière de déboisement afin d'en assurer la compatibilité avec la stratégie définie, en particulier en ce qui concerne l'environnement. Dans trois des cinq États membres visités (Espagne, France et Portugal), aucun contrôle systématique visant à déterminer la compatibilité des projets avec l'environnement n'était effectué avant leur approbation et, dans un État membre (Irlande), l'accord préalable, pourtant prévu par les procédures, faisait défaut pour l'un des projets visités. |
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46.

Les priorités devant présider à la sélection des terres à boiser en prenant en considération l'environnement ont fait l'objet d'interprétations variables. Dans certains pays, la priorité a été accordée à des terres de qualité ou de valeur médiocres, situées sur des collines exposées, afin de combattre l'érosion (Espagne). Mais si les besoins environnementaux étaient bien pris en considération, la condition selon laquelle les parcelles en question doivent être des terres agricoles n'était pas toujours respectée. Dans d'autres pays (Italie et Portugal), où des conditions climatiques comparables et des besoins environnementaux similaires ont été observés, il a été constaté que des terres agricoles de qualité ou de valeur élevées ont été converties en forêts. Aucun objectif opérationnel précis et aucune ligne directrice n'ont été arrêtés en ce qui concerne les priorités en matière de déboisement afin d'en assurer la compatibilité avec la stratégie définie, en particulier en ce qui concerne l'environnement. Dans trois des cinq États membres visités (Espagne, France et Portugal), aucun contrôle systématique visant à déterminer la compatibilité des projets avec l'environnement n'était effectué avant leur approbation et, dans un État membre (Irlande), l'accord préalable, pourtant prévu par les procédures, faisait défaut pour l'un des projets visités.

Mise en œuvre administrative (manque de clarté des critères de sélection des projets)

| 47. | Pour la plupart des mesures, le montant des aides demandées pour les projets excédait les crédits disponibles. Des choix ont donc dû être opérés parmi les candidatures éligibles afin de déterminer les projets qui seraient financés. Bien que la Commission ait publié un document d'orientations (35), l'audit a révélé un certain nombre d'insuffisances dans la procédure de sélection des projets: absence fréquente de critères précis, transparents et objectifs permettant de déterminer les priorités et d'effectuer une sélection parmi les différentes candidatures (Espagne, Italie, France et Portugal). Le principe du «premier arrivé, premier servi» a souvent été appliqué (36). Les procédures de sélection étaient parfois insuffisamment documentées. Aucun système valable d'information ne permettait d'enregistrer les candidatures rejetées ou exclues (Italie et Portugal). |
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47.

Pour la plupart des mesures, le montant des aides demandées pour les projets excédait les crédits disponibles. Des choix ont donc dû être opérés parmi les candidatures éligibles afin de déterminer les projets qui seraient financés. Bien que la Commission ait publié un document d'orientations (35), l'audit a révélé un certain nombre d'insuffisances dans la procédure de sélection des projets: absence fréquente de critères précis, transparents et objectifs permettant de déterminer les priorités et d'effectuer une sélection parmi les différentes candidatures (Espagne, Italie, France et Portugal). Le principe du «premier arrivé, premier servi» a souvent été appliqué (36). Les procédures de sélection étaient parfois insuffisamment documentées. Aucun système valable d'information ne permettait d'enregistrer les candidatures rejetées ou exclues (Italie et Portugal).

Contrôle incertain de l'utilisation antérieure des terres

| 48. | Le fait que, pour être éligible, la terre doit avoir été utilisée à des fins agricoles est un élément important de la mesure de boisement. L'usage antérieur des terres détermine également le montant de la prime destinée à compenser la perte de revenus, qui est d'autant plus élevé que l'affectation antérieure était rémunératrice. C'est pourquoi il est de la plus haute importance que des systèmes fiables permettent de vérifier que les informations fournies pour justifier le niveau de compensation sont correctes (37). |
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48.

Le fait que, pour être éligible, la terre doit avoir été utilisée à des fins agricoles est un élément important de la mesure de boisement. L'usage antérieur des terres détermine également le montant de la prime destinée à compenser la perte de revenus, qui est d'autant plus élevé que l'affectation antérieure était rémunératrice. C'est pourquoi il est de la plus haute importance que des systèmes fiables permettent de vérifier que les informations fournies pour justifier le niveau de compensation sont correctes (37).

| 49. | Au cours de l'audit, la Cour a constaté que les informations fournies provenaient généralement d’une déclaration du demandeur lui-même. Dans la plupart des cas, celle-ci indiquait que les terres avaient été affectées dans le passé aux cultures donnant droit au taux de compensation le plus élevé, par exemple à la culture du blé. Or, aucune procédure valable n'a été appliquée par les administrations pour contrôler la véracité des déclarations. En particulier, elles n'ont pas effectué de vérification systématique du type de culture qui avait été déclaré les années précédentes dans le cadre du SIGC (38) (Espagne, Irlande, Italie et Portugal). Certaines administrations ont accepté des informations cadastrales (parfois obsolètes) comme justificatifs des déclarations (Espagne et Irlande). D'autres ont vérifié la validité des déclarations des demandeurs lors des visites de contrôle effectuées par l'autorité de gestion avant que l'investissement ne soit approuvé (Italie et Irlande). Toutefois, malgré leur intérêt, ces visites n'ont pas toujours permis d'identifier la nature exacte des cultures pratiquées antérieurement sur les terres en question. |
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49.

Au cours de l'audit, la Cour a constaté que les informations fournies provenaient généralement d’une déclaration du demandeur lui-même. Dans la plupart des cas, celle-ci indiquait que les terres avaient été affectées dans le passé aux cultures donnant droit au taux de compensation le plus élevé, par exemple à la culture du blé. Or, aucune procédure valable n'a été appliquée par les administrations pour contrôler la véracité des déclarations. En particulier, elles n'ont pas effectué de vérification systématique du type de culture qui avait été déclaré les années précédentes dans le cadre du SIGC (38) (Espagne, Irlande, Italie et Portugal). Certaines administrations ont accepté des informations cadastrales (parfois obsolètes) comme justificatifs des déclarations (Espagne et Irlande). D'autres ont vérifié la validité des déclarations des demandeurs lors des visites de contrôle effectuées par l'autorité de gestion avant que l'investissement ne soit approuvé (Italie et Irlande). Toutefois, malgré leur intérêt, ces visites n'ont pas toujours permis d'identifier la nature exacte des cultures pratiquées antérieurement sur les terres en question.

| 50. | Dans certains cas, un niveau élevé de compensation de la perte de revenus a été octroyé alors que les terres environnantes étaient de qualité médiocre et que, au moment de la visite de la Cour, elles servaient de pâturages à des ovins (Irlande). Dans d'autres cas (Espagne), il a été observé que l'utilisation antérieure des terres était discutable dans la mesure où elles avaient été abandonnées depuis plusieurs années. |
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50.

Dans certains cas, un niveau élevé de compensation de la perte de revenus a été octroyé alors que les terres environnantes étaient de qualité médiocre et que, au moment de la visite de la Cour, elles servaient de pâturages à des ovins (Irlande). Dans d'autres cas (Espagne), il a été observé que l'utilisation antérieure des terres était discutable dans la mesure où elles avaient été abandonnées depuis plusieurs années.

| 51. | L'audit a permis d'observer que la période de référence justifiant le classement des terres en surfaces agricoles variait considérablement selon les États membres. Dans l'un d'entre eux (Espagne), cette période était cinq fois plus longue que dans les autres États membres visités (dix ans au lieu de deux). Un tel laps de temps accroît les difficultés de vérification de l'utilisation des terres dans le passé et fait douter de la réalité de l'utilisation des terres agricoles. Ainsi, dans certains cas, la reconnaissance de surfaces en tant qu’anciennes terres agricoles était discutable. Une approche uniforme est manifestement nécessaire. La Commission devrait publier des lignes directrices en la matière. |
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51.

L'audit a permis d'observer que la période de référence justifiant le classement des terres en surfaces agricoles variait considérablement selon les États membres. Dans l'un d'entre eux (Espagne), cette période était cinq fois plus longue que dans les autres États membres visités (dix ans au lieu de deux). Un tel laps de temps accroît les difficultés de vérification de l'utilisation des terres dans le passé et fait douter de la réalité de l'utilisation des terres agricoles. Ainsi, dans certains cas, la reconnaissance de surfaces en tant qu’anciennes terres agricoles était discutable. Une approche uniforme est manifestement nécessaire. La Commission devrait publier des lignes directrices en la matière.

Calcul de la prime destinée à compenser les pertes de revenus

| 52. | Le montant de la prime par hectare destinée à compenser les pertes de revenus pendant une durée maximale de vingt ans, est fixé dans le PDR. La base juridique [règlement (CE) no 1257/1999] n'exige pas que les États membres justifient le calcul de ce montant dans leur projet de programme, alors que cette obligation s'applique aux mesures agroenvironnementales. La question a déjà été soulevée par la Cour dans le passé (39). L'audit effectué dans les États membres a permis de constater que le montant de la prime destinée à compenser les pertes de revenus était conforme aux limites fixées par le règlement. Toutefois, presque aucun État membre visité n'a fourni d'éléments probants satisfaisants concernant le niveau de la perte de revenus servant à fixer le montant de la compensation dans le PDR (Espagne, Irlande, Italie et Portugal). Ces informations essentielles devraient être communiquées par les États membres et examinées par la Commission. |
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52.

Le montant de la prime par hectare destinée à compenser les pertes de revenus pendant une durée maximale de vingt ans, est fixé dans le PDR. La base juridique [règlement (CE) no 1257/1999] n'exige pas que les États membres justifient le calcul de ce montant dans leur projet de programme, alors que cette obligation s'applique aux mesures agroenvironnementales. La question a déjà été soulevée par la Cour dans le passé (39). L'audit effectué dans les États membres a permis de constater que le montant de la prime destinée à compenser les pertes de revenus était conforme aux limites fixées par le règlement. Toutefois, presque aucun État membre visité n'a fourni d'éléments probants satisfaisants concernant le niveau de la perte de revenus servant à fixer le montant de la compensation dans le PDR (Espagne, Irlande, Italie et Portugal). Ces informations essentielles devraient être communiquées par les États membres et examinées par la Commission.

Impossibilité de vérifier les critères établissant la qualité d'exploitant agricole

| 53. | Le régime de compensation des pertes de revenus prévoit également que l'aide est plus élevée lorsque le bénéficiaire est un exploitant agricole. Les critères permettant d'établir la qualité d'exploitant agricole varient selon les États membres. De même, les conditions d'éligibilité diffèrent entre le règlement (CEE) no 2080/92 et le règlement (CE) no 1257/1999. Généralement, les critères appliqués sont fondés sur le temps consacré à l'activité agricole et sur les revenus tirés de cette activité. |
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53.

Le régime de compensation des pertes de revenus prévoit également que l'aide est plus élevée lorsque le bénéficiaire est un exploitant agricole. Les critères permettant d'établir la qualité d'exploitant agricole varient selon les États membres. De même, les conditions d'éligibilité diffèrent entre le règlement (CEE) no 2080/92 et le règlement (CE) no 1257/1999. Généralement, les critères appliqués sont fondés sur le temps consacré à l'activité agricole et sur les revenus tirés de cette activité.

| 54. | L'audit a permis de constater qu'il était très difficile de contrôler que le bénéficiaire était effectivement un exploitant agricole. En particulier, le pourcentage de temps effectivement consacré aux activités agricoles est généralement invérifiable. Une fois de plus, c’est une déclaration du bénéficiaire lui-même, selon laquelle les conditions requises sont remplies, qui établit la qualité d'exploitant agricole (Irlande, Italie et Portugal). |
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54.

L'audit a permis de constater qu'il était très difficile de contrôler que le bénéficiaire était effectivement un exploitant agricole. En particulier, le pourcentage de temps effectivement consacré aux activités agricoles est généralement invérifiable. Une fois de plus, c’est une déclaration du bénéficiaire lui-même, selon laquelle les conditions requises sont remplies, qui établit la qualité d'exploitant agricole (Irlande, Italie et Portugal).

| 55. | L'audit a permis de révéler des cas discutables de bénéficiaires indemnisés à titre d'exploitants agricoles. Parmi les cas acceptés par les autorités nationales, figure celui de terres achetées par une personne qui cultivait une autre parcelle de terre. L'intéressé a été considéré comme exploitant agricole sur la base de son activité sur l'autre terre et a donc bénéficié d'une compensation de la perte des revenus provenant de la terre qu'il venait d'acheter, sans l'avoir jamais cultivée auparavant (40). |
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55.

L'audit a permis de révéler des cas discutables de bénéficiaires indemnisés à titre d'exploitants agricoles. Parmi les cas acceptés par les autorités nationales, figure celui de terres achetées par une personne qui cultivait une autre parcelle de terre. L'intéressé a été considéré comme exploitant agricole sur la base de son activité sur l'autre terre et a donc bénéficié d'une compensation de la perte des revenus provenant de la terre qu'il venait d'acheter, sans l'avoir jamais cultivée auparavant (40).

| 56. | Les difficultés soulevées par la distinction entre les exploitants agricoles et ceux qui ne le sont pas, dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure, étaient connues par la Commission avant l'adoption du règlement (CE) no 1257/1999. Dans son rapport de 1997 au Parlement européen et au Conseil faisant le bilan de l’application du règlement (CEE) no 2080/92 (41), la Commission indiquait: «[...] en relation avec la prime de compensation de la perte de revenus [...] la différenciation des aides effectuée selon que le bénéficiaire est ou non “agriculteur à titre principal» (...) entraîne pour les administrations concernées des États membres des difficultés (...)." Il apparaît cependant que la Commission n'a pas assuré le suivi de cette observation en communiquant des orientations, et qu'aucune mesure correctrice n'a été prise. |
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56.

Les difficultés soulevées par la distinction entre les exploitants agricoles et ceux qui ne le sont pas, dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure, étaient connues par la Commission avant l'adoption du règlement (CE) no 1257/1999. Dans son rapport de 1997 au Parlement européen et au Conseil faisant le bilan de l’application du règlement (CEE) no 2080/92 (41), la Commission indiquait: «[...] en relation avec la prime de compensation de la perte de revenus [...] la différenciation des aides effectuée selon que le bénéficiaire est ou non “agriculteur à titre principal» (...) entraîne pour les administrations concernées des États membres des difficultés (...)." Il apparaît cependant que la Commission n'a pas assuré le suivi de cette observation en communiquant des orientations, et qu'aucune mesure correctrice n'a été prise.

Faiblesse des contrôles sur place par les autorités nationales

| 57. | Les États membres sont tenus d'organiser des contrôles sur place afin de vérifier la régularité des paiements (42). Plusieurs insuffisances ont été constatées à cet égard:






  — | mise en œuvre insuffisante de l'analyse des risques (Italie et Espagne) et absence de séparation des fonctions entre agents gestionnaires et agents chargés des contrôles sur place (Irlande et Italie), |
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57.

Les États membres sont tenus d'organiser des contrôles sur place afin de vérifier la régularité des paiements (42). Plusieurs insuffisances ont été constatées à cet égard:

—

mise en œuvre insuffisante de l'analyse des risques (Italie et Espagne) et absence de séparation des fonctions entre agents gestionnaires et agents chargés des contrôles sur place (Irlande et Italie),

| — | documentation insuffisante des contrôles effectués (France, Irlande et Italie), |
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—

documentation insuffisante des contrôles effectués (France, Irlande et Italie),

| — | vérifications peu satisfaisantes des dépenses encourues (Espagne, France, Irlande et Portugal). |
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—

vérifications peu satisfaisantes des dépenses encourues (Espagne, France, Irlande et Portugal).

Autres mesures forestières

| 58. | Les autres mesures forestières couvrent un large éventail d'actions et d'interventions qui sont prévues par les articles 30 et 32 du règlement (CE) no 1257/1999. Elles concernent principalement les investissements dans la sylviculture, mais également le boisement de terres non agricoles. Certaines d'entre elles visent le maintien et l'amélioration de la stabilité écologique des forêts lorsque celles-ci jouent un rôle protecteur et écologique d'intérêt public. D'autres ont pour objectifs la prévention des incendies et d'autres catastrophes naturelles, ainsi que la lutte contre l'érosion. |
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58.

Les autres mesures forestières couvrent un large éventail d'actions et d'interventions qui sont prévues par les articles 30 et 32 du règlement (CE) no 1257/1999. Elles concernent principalement les investissements dans la sylviculture, mais également le boisement de terres non agricoles. Certaines d'entre elles visent le maintien et l'amélioration de la stabilité écologique des forêts lorsque celles-ci jouent un rôle protecteur et écologique d'intérêt public. D'autres ont pour objectifs la prévention des incendies et d'autres catastrophes naturelles, ainsi que la lutte contre l'érosion.

Éligibilité des terres détenues par les collectivités publiques

| 59. | Le règlement de base (43) prévoit que le soutien à la sylviculture ne peut être accordé qu'en ce qui concerne les forêts et les surfaces qui sont la propriété de particuliers ou de communes. Les associations de ces deux types de propriétaire peuvent également bénéficier de cette aide. |
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59.

Le règlement de base (43) prévoit que le soutien à la sylviculture ne peut être accordé qu'en ce qui concerne les forêts et les surfaces qui sont la propriété de particuliers ou de communes. Les associations de ces deux types de propriétaire peuvent également bénéficier de cette aide.

| 60. | Les terres et forêts qui sont détenues par des collectivités publiques autres que des communes (par exemple un État ou une région) ne sont pas éligibles. Au cours de l'audit, plusieurs autorités de gestion ont critiqué cette disposition en faisant valoir que des actions d'une grande valeur écologique n'étaient pas encouragées (Espagne et Italie). Dans un État membre (Irlande), un organisme semi-public qui, de prime abord, n'était pas éligible, a bénéficié de ces aides. Un amendement (44) du règlement de base permet désormais les investissements dans les forêts visant à en accroître la valeur écologique ou sociale (article 30, paragraphe 1, deuxième tiret). Toutefois, les terres détenues par des collectivités publiques (à l'exception des terres appartenant à des communes) restent inéligibles à la mesure du boisement. |
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60.

Les terres et forêts qui sont détenues par des collectivités publiques autres que des communes (par exemple un État ou une région) ne sont pas éligibles. Au cours de l'audit, plusieurs autorités de gestion ont critiqué cette disposition en faisant valoir que des actions d'une grande valeur écologique n'étaient pas encouragées (Espagne et Italie). Dans un État membre (Irlande), un organisme semi-public qui, de prime abord, n'était pas éligible, a bénéficié de ces aides. Un amendement (44) du règlement de base permet désormais les investissements dans les forêts visant à en accroître la valeur écologique ou sociale (article 30, paragraphe 1, deuxième tiret). Toutefois, les terres détenues par des collectivités publiques (à l'exception des terres appartenant à des communes) restent inéligibles à la mesure du boisement.

| 61. | Dans le cadre de l'actuel régime de soutien, le boisement effectué par les communes ne bénéficie d'aucune aide à l'entretien. Or, les communes affirment qu'elles pourraient ne pas disposer de crédits suffisants pour veiller à ce que les semis et les jeunes plantations soient correctement surveillés et entretenus. Dès lors, des projets qui ont bénéficié de crédits communautaires et nationaux considérables risquent fortement d'échouer au cours des années ultérieures. |
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61.

Dans le cadre de l'actuel régime de soutien, le boisement effectué par les communes ne bénéficie d'aucune aide à l'entretien. Or, les communes affirment qu'elles pourraient ne pas disposer de crédits suffisants pour veiller à ce que les semis et les jeunes plantations soient correctement surveillés et entretenus. Dès lors, des projets qui ont bénéficié de crédits communautaires et nationaux considérables risquent fortement d'échouer au cours des années ultérieures.

Part importante des crédits consommée par la réparation des dommages causés par des catastrophes naturelles

| 62. | En 1999, des vents violents ont affecté plusieurs pays, notamment la France, l'Allemagne, l'Autriche et le Danemark. Un seul État membre (France) a décidé de recourir à la possibilité de cofinancer le coût de la réparation des dommages causés, en recourant aux crédits affectés au développement rural. Toutefois, les deux tiers des ressources disponibles ont ainsi été consommés par cette seule mesure. Dans les autres États membres, des crédits supplémentaires ont été dégagés, ce qui a permis de ne pas affecter la stratégie communautaire ni les modalités de programmation. |
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62.

En 1999, des vents violents ont affecté plusieurs pays, notamment la France, l'Allemagne, l'Autriche et le Danemark. Un seul État membre (France) a décidé de recourir à la possibilité de cofinancer le coût de la réparation des dommages causés, en recourant aux crédits affectés au développement rural. Toutefois, les deux tiers des ressources disponibles ont ainsi été consommés par cette seule mesure. Dans les autres États membres, des crédits supplémentaires ont été dégagés, ce qui a permis de ne pas affecter la stratégie communautaire ni les modalités de programmation.

| 63. | Le même problème a donc été abordé de différentes manières. Bien que légales, il est peu probable que ces différentes approches du financement des dommages causés par les tempêtes et de la mise en œuvre de la stratégie soient toutes également valables à long terme. La Commission devrait déterminer laquelle de ces approches est la plus conforme aux besoins futurs des forêts de l'Union européenne. Par exemple, après la tempête de 1999, le Danemark a instauré, en vue de la réhabilitation des forêts privées, un régime combinant une assurance contre les tempêtes à venir et l'aide du gouvernement. |
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63.

Le même problème a donc été abordé de différentes manières. Bien que légales, il est peu probable que ces différentes approches du financement des dommages causés par les tempêtes et de la mise en œuvre de la stratégie soient toutes également valables à long terme. La Commission devrait déterminer laquelle de ces approches est la plus conforme aux besoins futurs des forêts de l'Union européenne. Par exemple, après la tempête de 1999, le Danemark a instauré, en vue de la réhabilitation des forêts privées, un régime combinant une assurance contre les tempêtes à venir et l'aide du gouvernement.

Conformité des procédures d'appel d'offres

| 64. | L'audit a montré que, s'agissant des marchés publics relatifs à des actions forestières, les procédures de contrôle des appels d'offres devraient être améliorées, en particulier en raison du faible niveau de concurrence dans ce secteur. Des cas d'infraction à la procédure d'appel d'offres ont été relevés dans deux États membres (Irlande et Italie). |
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64.

L'audit a montré que, s'agissant des marchés publics relatifs à des actions forestières, les procédures de contrôle des appels d'offres devraient être améliorées, en particulier en raison du faible niveau de concurrence dans ce secteur. Des cas d'infraction à la procédure d'appel d'offres ont été relevés dans deux États membres (Irlande et Italie).

INCIDENCE DE LA MESURE DE BOISEMENT DE TERRES AGRICOLES

Le boisement de terres agricoles est une mesure très coûteuse en raison principalement de la compensation de la perte de revenus pendant une période de vingt ans (économie)

| 65. | Pour la période 1992-1999, le boisement de terres agricoles au titre du règlement (CEE) no 2080/92 a coûté 1 519 millions d'euros au budget de l'Union européenne. Pour la période 2000-2006, un montant supplémentaire de 2 380 millions d'euros a été affecté par le budget communautaire au boisement de terres agricoles au titre du règlement (CE) no 1257/1999. |
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65.

Pour la période 1992-1999, le boisement de terres agricoles au titre du règlement (CEE) no 2080/92 a coûté 1 519 millions d'euros au budget de l'Union européenne. Pour la période 2000-2006, un montant supplémentaire de 2 380 millions d'euros a été affecté par le budget communautaire au boisement de terres agricoles au titre du règlement (CE) no 1257/1999.

| 66. | Dans le cas de terres agricoles appartenant à un particulier (le cas le plus fréquent), le coût du financement est constitué de trois éléments:






  a) | les coûts d'installation (préparation et plantation); |
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66.

Dans le cas de terres agricoles appartenant à un particulier (le cas le plus fréquent), le coût du financement est constitué de trois éléments:

a)

les coûts d'installation (préparation et plantation);

| b) | une prime annuelle par hectare boisé destinée à couvrir les coûts d'entretien pendant une période de cinq ans; |
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b)

une prime annuelle par hectare boisé destinée à couvrir les coûts d'entretien pendant une période de cinq ans;

| c) | une prime annuelle par hectare destinée à compenser, pendant une période maximale de vingt ans, les pertes de revenus découlant du boisement (45). |
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c)

une prime annuelle par hectare destinée à compenser, pendant une période maximale de vingt ans, les pertes de revenus découlant du boisement (45).

| 67. | La compensation de la perte de revenus constitue la majeure partie des dépenses encourues. Par exemple, les crédits accordés par l’Union européenne à un projet de boisement contrôlé par la Cour s'élevaient à un montant total de 847 487 euros (75 % du coût total) qui se décomposait de la manière suivante: coûts d'installation: 137 940 euros (16 %); coûts d'entretien pendant une période de cinq ans: 101 748 euros (12 %); coûts relatifs à la perte de revenus pendant une période de vingt ans: 607 799 euros (72 %). |
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67.

La compensation de la perte de revenus constitue la majeure partie des dépenses encourues. Par exemple, les crédits accordés par l’Union européenne à un projet de boisement contrôlé par la Cour s'élevaient à un montant total de 847 487 euros (75 % du coût total) qui se décomposait de la manière suivante: coûts d'installation: 137 940 euros (16 %); coûts d'entretien pendant une période de cinq ans: 101 748 euros (12 %); coûts relatifs à la perte de revenus pendant une période de vingt ans: 607 799 euros (72 %).

| 68. | Dans tous les projets audités, la compensation de la perte de revenus représentait plus de la moitié de l'ensemble des coûts. Les bénéficiaires considèrent cette compensation comme un revenu garanti. Celle-ci est ainsi devenue la principale motivation des demandes relatives à cette mesure. |
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68.

Dans tous les projets audités, la compensation de la perte de revenus représentait plus de la moitié de l'ensemble des coûts. Les bénéficiaires considèrent cette compensation comme un revenu garanti. Celle-ci est ainsi devenue la principale motivation des demandes relatives à cette mesure.

| 69. | Durant la période 1992-1999, régie par le règlement (CEE) no 2080/92, le boisement de terres agricoles était une mesure d'accompagnement de la PAC visant à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles. Depuis 2000, la mesure relève du règlement (CE) no 1257/1999 relatif à l'aide au développement rural qui vise une extension des surfaces boisées compatible avec l'environnement. Compte tenu de ce changement de priorité, l'affectation de la plupart des ressources à la compensation des pertes de revenus pendant une période de vingt ans (pour les terres agricoles appartenant à des particuliers) ne semble pas être l'option la plus économique pour atteindre l'objectif visé. Il conviendrait de la reconsidérer (voir également les points suivants). |
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69.

Durant la période 1992-1999, régie par le règlement (CEE) no 2080/92, le boisement de terres agricoles était une mesure d'accompagnement de la PAC visant à promouvoir une autre utilisation des terres agricoles. Depuis 2000, la mesure relève du règlement (CE) no 1257/1999 relatif à l'aide au développement rural qui vise une extension des surfaces boisées compatible avec l'environnement. Compte tenu de ce changement de priorité, l'affectation de la plupart des ressources à la compensation des pertes de revenus pendant une période de vingt ans (pour les terres agricoles appartenant à des particuliers) ne semble pas être l'option la plus économique pour atteindre l'objectif visé. Il conviendrait de la reconsidérer (voir également les points suivants).

Le taux de boisement n'est pas très significatif (efficacité)

| 70. | Selon le rapport final de l’évaluation officielle du règlement (CEE) no 2080/92, le coût du boisement s'est élevé à 1 519 millions d'euros. Cette évaluation précise que les plantations ainsi réalisées représentaient 0,92 % (1 041 589 hectares) de la surface boisée européenne de 1998. Dans sa conclusion, l'auteur indiquait: «Globalement, cette contribution nous paraît quantitativement peu significative.» L'incidence de cette mesure sur la réduction de la production agricole, qui était l'objectif du règlement, a été jugée très limitée. |
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70.

Selon le rapport final de l’évaluation officielle du règlement (CEE) no 2080/92, le coût du boisement s'est élevé à 1 519 millions d'euros. Cette évaluation précise que les plantations ainsi réalisées représentaient 0,92 % (1 041 589 hectares) de la surface boisée européenne de 1998. Dans sa conclusion, l'auteur indiquait: «Globalement, cette contribution nous paraît quantitativement peu significative.» L'incidence de cette mesure sur la réduction de la production agricole, qui était l'objectif du règlement, a été jugée très limitée.

| 71. | Un montant supplémentaire de 2 380 millions d'euros a été affecté au boisement de terres agricoles pour la période 2000-2006, au titre du règlement (CE) no 1257/1999. Si l'objectif était devenu l'extension des surfaces boisées, le mécanisme restait toutefois largement identique. C'est pourquoi il est probable que la contribution des mesures instaurées par le règlement (CE) no 1257/1999 en vue d'accroître les ressources forestières ne sera pas plus significative que celle résultant de l’application du règlement (CEE) no 2080/92. |
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71.

Un montant supplémentaire de 2 380 millions d'euros a été affecté au boisement de terres agricoles pour la période 2000-2006, au titre du règlement (CE) no 1257/1999. Si l'objectif était devenu l'extension des surfaces boisées, le mécanisme restait toutefois largement identique. C'est pourquoi il est probable que la contribution des mesures instaurées par le règlement (CE) no 1257/1999 en vue d'accroître les ressources forestières ne sera pas plus significative que celle résultant de l’application du règlement (CEE) no 2080/92.

| 72. | En 1995, l'adhésion de la Finlande, de la Suède et de l'Autriche a accru la surface forestière de l'Union européenne de quelque 57 millions d'hectares, la faisant passer de 79 millions à 136 millions d'hectares (+72 %). L'élargissement de 2004 conduira à une nouvelle extension des forêts de l’Union européenne de quelque 24 millions d'hectares, soit une augmentation de 136 à 160 millions d'hectares. |
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72.

En 1995, l'adhésion de la Finlande, de la Suède et de l'Autriche a accru la surface forestière de l'Union européenne de quelque 57 millions d'hectares, la faisant passer de 79 millions à 136 millions d'hectares (+72 %). L'élargissement de 2004 conduira à une nouvelle extension des forêts de l’Union européenne de quelque 24 millions d'hectares, soit une augmentation de 136 à 160 millions d'hectares.

| 73. | La question du boisement de terres agricoles a été examinée lors d'une conférence sur l'avenir du développement rural qui s'est tenue en novembre 2003 (46). L'évolution de la situation et les élargissements successifs ont cependant modifié les priorités qui, jusqu'à présent, n'ont pas suffisamment été prises en considération. |
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73.

La question du boisement de terres agricoles a été examinée lors d'une conférence sur l'avenir du développement rural qui s'est tenue en novembre 2003 (46). L'évolution de la situation et les élargissements successifs ont cependant modifié les priorités qui, jusqu'à présent, n'ont pas suffisamment été prises en considération.

| 74. | En 1997, le Comité économique et social émettait déjà des doutes quant à l'efficacité de la mesure de boisement (47): «Il faudrait également préciser s'il n'est pas plus rentable à long terme de développer les ressources de l'Union européenne pour faciliter l'écoulement du bois, y compris dans le secteur de l'énergie, au lieu d'avoir recours à des subventions directes. Les ressources financières de l'Union devraient être consacrées en priorité à la recherche, à la formation, à l'information, aux services de consultation ainsi qu'à l'assistance aux zones rurales, ce qui permettrait d'améliorer les conditions du secteur forestier à long terme. Les aides forestières communautaires devraient être consacrées soit à l'amélioration de la qualité des forêts — par exemple la lutte contre l'érosion, la protection des nappes phréatiques ou la prévention contre les risques d'incendie — soit au reboisement de zones dévastées par les incendies. Le financement prévu dans le cadre des politiques structurelle et régionale de l'Union devrait contribuer plus largement à une économie et à une industrie forestières rentables et respectueuses de l'environnement.» Un grand nombre de ces recommandations ont été prises en considération dans le règlement (CE) no 1257/1999; mais foncièrement, les dépenses concernent toujours le boisement. |
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74.

En 1997, le Comité économique et social émettait déjà des doutes quant à l'efficacité de la mesure de boisement (47): «Il faudrait également préciser s'il n'est pas plus rentable à long terme de développer les ressources de l'Union européenne pour faciliter l'écoulement du bois, y compris dans le secteur de l'énergie, au lieu d'avoir recours à des subventions directes. Les ressources financières de l'Union devraient être consacrées en priorité à la recherche, à la formation, à l'information, aux services de consultation ainsi qu'à l'assistance aux zones rurales, ce qui permettrait d'améliorer les conditions du secteur forestier à long terme. Les aides forestières communautaires devraient être consacrées soit à l'amélioration de la qualité des forêts — par exemple la lutte contre l'érosion, la protection des nappes phréatiques ou la prévention contre les risques d'incendie — soit au reboisement de zones dévastées par les incendies. Le financement prévu dans le cadre des politiques structurelle et régionale de l'Union devrait contribuer plus largement à une économie et à une industrie forestières rentables et respectueuses de l'environnement.» Un grand nombre de ces recommandations ont été prises en considération dans le règlement (CE) no 1257/1999; mais foncièrement, les dépenses concernent toujours le boisement.

Les mêmes résultats pourraient être obtenus de manière plus efficiente (efficience)

| 75. | S'agissant de l'objectif visant à étendre les surfaces boisées (voir point 8), d'autres types de terres auraient pu être boisés. Le règlement prévoit que «lorsque le soutien est accordé pour le boisement de terres agricoles détenues par des collectivités publiques, il ne couvre que les coûts d’installation» (48). Cela signifie qu’aucune aide n'est versée au titre de la compensation de la perte de revenus ou des coûts d'entretien, contrairement au boisement de terres détenue par des particuliers. Théoriquement, on pourrait donc faire valoir que, si l'objectif de la mesure est l'extension des surfaces boisées, il serait beaucoup plus efficace de la centrer sur les terres détenues par des collectivités publiques, ce qui permettrait de réaliser une économie non négligeable (aucun versement ne serait effectué au titre de la compensation des pertes de revenus). Avec les mêmes crédits, il serait donc possible de boiser une superficie sensiblement plus importante. |
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75.

S'agissant de l'objectif visant à étendre les surfaces boisées (voir point 8), d'autres types de terres auraient pu être boisés. Le règlement prévoit que «lorsque le soutien est accordé pour le boisement de terres agricoles détenues par des collectivités publiques, il ne couvre que les coûts d’installation» (48). Cela signifie qu’aucune aide n'est versée au titre de la compensation de la perte de revenus ou des coûts d'entretien, contrairement au boisement de terres détenue par des particuliers. Théoriquement, on pourrait donc faire valoir que, si l'objectif de la mesure est l'extension des surfaces boisées, il serait beaucoup plus efficace de la centrer sur les terres détenues par des collectivités publiques, ce qui permettrait de réaliser une économie non négligeable (aucun versement ne serait effectué au titre de la compensation des pertes de revenus). Avec les mêmes crédits, il serait donc possible de boiser une superficie sensiblement plus importante.

Son incidence est très diffuse

| 76. | En outre, l'incidence de la mesure de boisement a été très diffuse en raison, notamment, de son caractère volontaire, certains exploitants agricoles engageant les actions prévues, d'autres non. La mesure n’a donc pas fait l’objet d’une stratégie coordonnée et les projets ont été approuvés coup par coup. Dès lors, elle n'a souvent aucune incidence notable sur la région ou la localité visées. |
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76.

En outre, l'incidence de la mesure de boisement a été très diffuse en raison, notamment, de son caractère volontaire, certains exploitants agricoles engageant les actions prévues, d'autres non. La mesure n’a donc pas fait l’objet d’une stratégie coordonnée et les projets ont été approuvés coup par coup. Dès lors, elle n'a souvent aucune incidence notable sur la région ou la localité visées.

INCIDENCE DES AUTRES MESURES FORESTIÈRES

| 77. | Divers États membres (Danemark, Grèce, Italie et Portugal) ont indiqué que la mise en œuvre effective d'une politique forestière à l'échelle de l'Union européenne était affectée par la liste d'actions prévues aux articles 30 et 32, dont ils affirment qu'elle ressemble davantage à un cadre qu'à des actions ciblées. |
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77.

Divers États membres (Danemark, Grèce, Italie et Portugal) ont indiqué que la mise en œuvre effective d'une politique forestière à l'échelle de l'Union européenne était affectée par la liste d'actions prévues aux articles 30 et 32, dont ils affirment qu'elle ressemble davantage à un cadre qu'à des actions ciblées.

| 78. | Les mesures prévues à l'article 32 sont davantage centrées sur les avantages environnementaux. Cependant, la consommation des crédits a été extrêmement faible, apparemment parce que la prime maximale autorisée n'est pas jugée suffisamment attractive par les bénéficiaires potentiels (tous les États membres). La Commission devrait se pencher sur cette situation pour faire en sorte que ce volet de la stratégie fonctionne comme prévu. |
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78.

Les mesures prévues à l'article 32 sont davantage centrées sur les avantages environnementaux. Cependant, la consommation des crédits a été extrêmement faible, apparemment parce que la prime maximale autorisée n'est pas jugée suffisamment attractive par les bénéficiaires potentiels (tous les États membres). La Commission devrait se pencher sur cette situation pour faire en sorte que ce volet de la stratégie fonctionne comme prévu.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

| 79. | L’Union européenne soutient des actions dans le secteur forestier depuis 1964, bien qu'aucune disposition ne prévoie une politique forestière commune. Depuis 2000, ce soutien financier s’inscrit dans le cadre de la réglementation en matière de développement rural de l'Union européenne tout en étant fondé sur des engagements politiques internationaux. Les concepts sous-tendant ces engagements (caractère durable et multifonctionnalité) étant vagues, il est difficile d'évaluer la valeur ajoutée du soutien de l’Union européenne. Cette difficulté est accrue par le fait que les États membres définissent le terme «forêt» de différentes manières (voir points 14 à 18).






  — | La Commission devrait simplifier et rendre plus cohérente la base juridique de l'action forestière communautaire et œuvrer en faveur d'une compréhension et d'une interprétation communes de la notion de «forêt». |
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79.

L’Union européenne soutient des actions dans le secteur forestier depuis 1964, bien qu'aucune disposition ne prévoie une politique forestière commune. Depuis 2000, ce soutien financier s’inscrit dans le cadre de la réglementation en matière de développement rural de l'Union européenne tout en étant fondé sur des engagements politiques internationaux. Les concepts sous-tendant ces engagements (caractère durable et multifonctionnalité) étant vagues, il est difficile d'évaluer la valeur ajoutée du soutien de l’Union européenne. Cette difficulté est accrue par le fait que les États membres définissent le terme «forêt» de différentes manières (voir points 14 à 18).

—

La Commission devrait simplifier et rendre plus cohérente la base juridique de l'action forestière communautaire et œuvrer en faveur d'une compréhension et d'une interprétation communes de la notion de «forêt».

| 80. | Le partage des responsabilités dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie forestière n’est pas clair. En raison de ce manque de clarté, ni les États membres ni la Commission ne s'estiment tenus d'évaluer si un projet forestier a contribué à la mise en œuvre de la stratégie forestière de l'Union européenne (voir points 19 à 22).






  — | Lorsque l’Union européenne finance des mesures forestières dans le cadre de la mise en œuvre de sa stratégie forestière, la répartition des responsabilités entre les États membres et la Commission devrait être plus claire. |
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80.

Le partage des responsabilités dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie forestière n’est pas clair. En raison de ce manque de clarté, ni les États membres ni la Commission ne s'estiment tenus d'évaluer si un projet forestier a contribué à la mise en œuvre de la stratégie forestière de l'Union européenne (voir points 19 à 22).

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Lorsque l’Union européenne finance des mesures forestières dans le cadre de la mise en œuvre de sa stratégie forestière, la répartition des responsabilités entre les États membres et la Commission devrait être plus claire.

| 81. | La Commission fonde son soutien à la sylviculture sur l'existence de programmes nationaux ou subnationaux, ou d'instruments équivalents. Or, ces programmes sont rarement disponibles et, lorsque c'est le cas, leur qualité est très variable (voir points 23 à 26). |
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81.

La Commission fonde son soutien à la sylviculture sur l'existence de programmes nationaux ou subnationaux, ou d'instruments équivalents. Or, ces programmes sont rarement disponibles et, lorsque c'est le cas, leur qualité est très variable (voir points 23 à 26).

| 82. | S'agissant des instruments équivalents, constitués en général de plans de développement rural, l'évaluation qualitative des mesures forestières a été affectée par des impératifs de calendrier et de disponibilité du personnel, ou a souffert du manque d'informations de la Commission concernant les actions entreprises dans le secteur forestier au niveau des États membres (voir points 27 à 36).






  — | La Commission et les États membres devraient, en partenariat, veiller à l'élaboration de documents de planification stratégique susceptibles de constituer des outils efficaces de programmation des mesures et de l’aide dans le secteur forestier. |
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82.

S'agissant des instruments équivalents, constitués en général de plans de développement rural, l'évaluation qualitative des mesures forestières a été affectée par des impératifs de calendrier et de disponibilité du personnel, ou a souffert du manque d'informations de la Commission concernant les actions entreprises dans le secteur forestier au niveau des États membres (voir points 27 à 36).

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La Commission et les États membres devraient, en partenariat, veiller à l'élaboration de documents de planification stratégique susceptibles de constituer des outils efficaces de programmation des mesures et de l’aide dans le secteur forestier.

| — | La Commission devrait s'assurer que l'évaluation qualitative du volet forestier de chaque plan de développement rural est adéquate. |
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—

La Commission devrait s'assurer que l'évaluation qualitative du volet forestier de chaque plan de développement rural est adéquate.

| 83. | Les contrats de boisement passés avant 2000 pour une durée maximale de vingt ans ont consommé une part considérable des crédits prévus pour des opérations de boisement dans le cadre du développement rural. En outre, une période de programmation d'une durée de sept ans n'est pas adaptée à une planification à plus long terme (jusqu’à vingt ans) nécessaire aux actions forestières (voir points 37 à 39). |
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83.

Les contrats de boisement passés avant 2000 pour une durée maximale de vingt ans ont consommé une part considérable des crédits prévus pour des opérations de boisement dans le cadre du développement rural. En outre, une période de programmation d'une durée de sept ans n'est pas adaptée à une planification à plus long terme (jusqu’à vingt ans) nécessaire aux actions forestières (voir points 37 à 39).

| 84. | Le recours à divers mécanismes de financement (un mélange de FEOGA-Garantie et de FEOGA-Orientation) a engendré un mode opératoire complexe de la politique de développement rural (voir points 40 à 42).






  — | La Commission devrait examiner les mécanismes de financement en vue de les simplifier. |
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84.

Le recours à divers mécanismes de financement (un mélange de FEOGA-Garantie et de FEOGA-Orientation) a engendré un mode opératoire complexe de la politique de développement rural (voir points 40 à 42).

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La Commission devrait examiner les mécanismes de financement en vue de les simplifier.

| 85. | L'examen d'une sélection de projets a révélé un certain nombre d'insuffisances. Les priorités dans le choix des terres à boiser ont fait l'objet d'interprétations variées. Lorsque le montant des crédits demandés excédait les fonds disponibles, la sélection des projets ne s'est pas appuyée sur des critères précis (classement). En outre, l'utilisation antérieure de terres et la qualité d'exploitant agricole du bénéficiaire n'étaient pas établies avec certitude. Dans certains cas également, les systèmes de contrôle mis en œuvre par les États membres étaient médiocres et insuffisants (voir points 43 à 58 et 62 à 64).






  — | La Commission devrait, en collaboration avec les États membres, examiner le système de candidature et d'approbation des projets pour faire en sorte que les demandes de soutien les plus viables et les plus valables au regard des stratégies communautaire et nationales reçoivent une aide. |
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85.

L'examen d'une sélection de projets a révélé un certain nombre d'insuffisances. Les priorités dans le choix des terres à boiser ont fait l'objet d'interprétations variées. Lorsque le montant des crédits demandés excédait les fonds disponibles, la sélection des projets ne s'est pas appuyée sur des critères précis (classement). En outre, l'utilisation antérieure de terres et la qualité d'exploitant agricole du bénéficiaire n'étaient pas établies avec certitude. Dans certains cas également, les systèmes de contrôle mis en œuvre par les États membres étaient médiocres et insuffisants (voir points 43 à 58 et 62 à 64).

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La Commission devrait, en collaboration avec les États membres, examiner le système de candidature et d'approbation des projets pour faire en sorte que les demandes de soutien les plus viables et les plus valables au regard des stratégies communautaire et nationales reçoivent une aide.

| — | La Commission devrait examiner les contrôles effectués actuellement par les États membres afin de renforcer les systèmes administratifs et de contrôle, ainsi que de prendre les mesures appropriées en cas de non-conformité. |
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—

La Commission devrait examiner les contrôles effectués actuellement par les États membres afin de renforcer les systèmes administratifs et de contrôle, ainsi que de prendre les mesures appropriées en cas de non-conformité.

| 86. | Dans le cadre de l'actuel régime de soutien, le boisement effectué par les communes (collectivités locales) ne bénéficie d'aucune aide à l'entretien. Ces dernières pourraient ne pas disposer de crédits suffisants pour veiller à ce que les semis et les jeunes plantations soient correctement surveillés (entretien). Dès lors, des projets qui ont bénéficié de crédits communautaires et nationaux considérables risquent fortement d'échouer au cours des années ultérieures (voir points 59 à 61).






  — | La Commission devrait examiner les conditions entourant l'attribution de l'aide au boisement afin d'éviter qu'un soutien ne soit accordé dans des circonstances où la durabilité du projet ne peut être assurée. Le cas échéant, elle devrait proposer des modifications de la base juridique actuelle de l'octroi de l'aide. |
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86.

Dans le cadre de l'actuel régime de soutien, le boisement effectué par les communes (collectivités locales) ne bénéficie d'aucune aide à l'entretien. Ces dernières pourraient ne pas disposer de crédits suffisants pour veiller à ce que les semis et les jeunes plantations soient correctement surveillés (entretien). Dès lors, des projets qui ont bénéficié de crédits communautaires et nationaux considérables risquent fortement d'échouer au cours des années ultérieures (voir points 59 à 61).

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La Commission devrait examiner les conditions entourant l'attribution de l'aide au boisement afin d'éviter qu'un soutien ne soit accordé dans des circonstances où la durabilité du projet ne peut être assurée. Le cas échéant, elle devrait proposer des modifications de la base juridique actuelle de l'octroi de l'aide.

| 87. | L'incidence de la mesure de boisement de terres agricoles a été faible. Le taux de boisement n'est pas significatif et le même résultat aurait pu être obtenu à moindre coût. Les projets financés ont conduit à une mise en œuvre diffuse et non coordonnée dans les zones rurales. De manière générale, les actions en matière forestière ne sont pas suffisamment ciblées (voir points 65 à 78).






  — | La Commission devrait reconsidérer la mesure de boisement afin qu'elle soit mieux ciblée et mise en œuvre à un coût moindre pour le budget, tout en tenant compte de l'évolution des besoins du public et de la priorité accordée désormais par la réglementation communautaire aux avantages environnementaux. |
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87.

L'incidence de la mesure de boisement de terres agricoles a été faible. Le taux de boisement n'est pas significatif et le même résultat aurait pu être obtenu à moindre coût. Les projets financés ont conduit à une mise en œuvre diffuse et non coordonnée dans les zones rurales. De manière générale, les actions en matière forestière ne sont pas suffisamment ciblées (voir points 65 à 78).

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La Commission devrait reconsidérer la mesure de boisement afin qu'elle soit mieux ciblée et mise en œuvre à un coût moindre pour le budget, tout en tenant compte de l'évolution des besoins du public et de la priorité accordée désormais par la réglementation communautaire aux avantages environnementaux.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 14 octobre 2004.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Président

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(1)  Article 29 du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil (JO L 160 du 26.6.1999, p. 80).

1

o

(2)  COM(1998) 649 du 3.11.1998.

2

(3)  Résolution du Conseil du 15 décembre 1998 (JO C 56 du 26.2.1999, p. 1). La résolution du Conseil établit que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres et que les mesures communautaires doivent être fondées sur le principe de subsidiarité: «souligne [...] le principe de subsidiarité, compte tenu du fait que le traité instituant la Communauté européenne ne prévoit pas de politique commune spécifique en matière de sylviculture et que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres, étant donné toutefois que, conformément au principe de subsidiarité et au principe de la responsabilité partagée, la Communauté peut contribuer positivement à la mise en œuvre d'une gestion durable des forêts et de leur rôle multifonctionnel.»

3

(4)  Conférence ministérielle paneuropéenne d'Helsinki de 1993.

4

(5)  Source: Commission.

5

Source

(6)  COM(1998) 649.

6

(7)  Résolution du Conseil du 15 décembre 1998 (JO C 56 du 26.2.1999, p. 1).

7

(8)  Résolution du Conseil du 15 décembre 1998 (JO C 56 du 26.2.1999, p. 1). La résolution du Conseil établit que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres et que les mesures communautaires doivent être fondées sur le principe de subsidiarité: «souligne [...] le principe de subsidiarité, compte tenu du fait que le traité instituant la Communauté européenne ne prévoit pas de politique commune spécifique en matière de sylviculture et que la responsabilité de la politique forestière incombe aux États membres, étant donné toutefois que, conformément au principe de subsidiarité et au principe de la responsabilité partagée, la Communauté peut contribuer positivement à la mise en œuvre d'une gestion durable des forêts et de leur rôle multifonctionnel.»

8

(9)  Conférence ministérielle paneuropéenne d'Helsinki de 1993.

9

(10)  Source: Commission.

10

Source

(11)  Règlement (CE) no 1257/1999 établissant le règlement-cadre relatif au développement rural.

11

o

(12)  Voir glossaire.

12

(13)  Voir glossaire.

13

(14)  L'objectif no 1 des Fonds structurels vise à favoriser le développement et les ajustements structurels des régions moins développées.

14

o

(15)  Rapport spécial no 14/2000 (JO C 353 du 8.12.2000, p. 1).

15

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(16)  L'audit n'a pas porté sur d'autres fonds affectés au secteur forestier dans le budget de l'Union européenne, comme ceux de la recherche forestière, les volets «Forêts» de l'initiative Natura 2000 ou le programme Forest Focus.

16

(17)  La Commission [COM(1998) 649] explique l'importance de la sylviculture de la façon suivante:

17

| — | les forêts, avec leurs multiples fonctions, sont essentielles aux zones rurales et constituent l’un des fondements de la politique de développement rural intégré, en raison notamment de leur contribution au revenu et à l’emploi ainsi que de leur valeur écologique et sociale, |
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les forêts, avec leurs multiples fonctions, sont essentielles aux zones rurales et constituent l’un des fondements de la politique de développement rural intégré, en raison notamment de leur contribution au revenu et à l’emploi ainsi que de leur valeur écologique et sociale,

politique de développement rural

| — | les forêts et leur diversité sont un élément important de l’environnement naturel européen; leur protection et leur conservation sont incluses dans plusieurs politiques communautaires, et font notamment l’objet de questions environnementales spécifiques dans la stratégie de l’Union européenne pour la biodiversité, dans Natura 2000 et dans la mise en œuvre de la convention relative aux changements climatiques, |
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les forêts et leur diversité sont un élément important de l’environnement naturel européen; leur protection et leur conservation sont incluses dans plusieurs politiques communautaires, et font notamment l’objet de questions environnementales spécifiques dans la stratégie de l’Union européenne pour la biodiversité, dans Natura 2000 et dans la mise en œuvre de la convention relative aux changements climatiques,

environnement

| — | les règles du marché unique s’appliquent aux produits forestiers, notamment au bois (ainsi qu’au liège et aux résines), et incluent les règles de concurrence habituelles de l’Union européenne en matière d’aides d’État, de fusions et de concentrations. |
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—

les règles du marché unique s’appliquent aux produits forestiers, notamment au bois (ainsi qu’au liège et aux résines), et incluent les règles de concurrence habituelles de l’Union européenne en matière d’aides d’État, de fusions et de concentrations.

marché unique

(18)  Le rapport final sur l'évaluation des ressources forestières mondiales (FRA) de la FAO — Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture — publié en 1995 définit une «forêt» comme étant une surface dont la densité de couverture est de 20 % pour les pays industrialisés et de 10 % pour les pays en développement.

18

(19)  Étude sur le système européen d'information et de communication forestières (EFICS) de 1997.

19

(20)  Référence ONU/FAO, Rapport «Ressources forestières» pour 2000, p. 34.

20

(21)  La communication de la Commission a été établie sur la base d'une demande spécifique du Parlement européen (A4-0414/96, JO C 55 du 24.2.1997, p. 22).

21

(22)  Conformément à l'article 274 du traité CE, «La Commission exécute le budget, conformément aux dispositions des règlements pris en exécution de l'article 279, sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués, conformément au principe de la bonne gestion financière. Les États membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière».

22

(23)  Conformément à l'article 29 du règlement (CE) no 1257/1999, le soutien doit être «fondé sur les programmes sylvicoles nationaux et subnationaux ou les instruments équivalents qui devraient tenir compte des engagements souscrits lors des conférences ministérielles sur la protection des forêts en Europe».

23

o

(24)  Article 29 du règlement (CE) no 1257/1999.

24

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(25)  Source:«Programmes forestiers nationaux dans les pays européens: premier aperçu fondé sur une enquête succincte dans les pays participant à l'action COST E-19», p. 11.

25

Source:

(26)  Quatrième conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe (Vienne, avril 2003).

26

(27)  Article 29, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1257/1999.

27

o

(28)  Règlement (CE) no 1257/1999 et règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

28

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o

(29)  Quelque 69 programmes opérationnels pour les régions de l'objectif no 1 plus les compléments de programmation, 20 documents uniques de programmation concernant l'objectif no 2, y compris les mesures relevant du FEOGA-Garantie, 68 PDR au titre du FEOGA-Garantie et 73 programmes Leader +.

29

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(30)  Les principales directions générales concernées étant les directions générales «Agriculture», «Politique régionale» et «Environnement».

30

(31)  Avis du Comité économique et social sur «la situation et les problèmes de la sylviculture dans l'Union européenne et la potentialité de développement des politiques forestières» (JO C 206 du 7.7.1997, p. 128).

31

(32)  FEOGA-Garantie: l'article 69 du règlement (CE) no 817/2004 de la Commission (JO L 153 du 30.4.2004, p. 30) concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) précise que «les contrôles sur place portent chaque année sur au moins 5 % des bénéficiaires et couvrent l'ensemble des types de mesures de développement rural prévus dans les documents de programmation. Les contrôles sur place sont répartis sur l'année conformément à une analyse des risques présentés par chaque mesure de développement rural. Le contrôle porte sur la totalité des engagements et des obligations d'un bénéficiaire qu'il est possible de contrôler au moment de la visite. Ils s'effectuent conformément au titre III du règlement (CE) no 2419/2001».

32

o

o

FEOGA-Orientation: l'article 10 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission (JO L 63 du 3.3.2001, p. 21) (sur la gestion des Fonds structurels) précise que «les États membres organisent, sur la base d'un échantillon approprié, des contrôles des opérations en vue plus particulièrement: a) de vérifier le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle mis en place; b) d'examiner de manière sélective, sur la base d'une analyse des risques, les déclarations de dépenses établies aux différents niveaux concernés. Les contrôles effectués avant la clôture de chaque intervention portent sur 5 % au moins des dépenses totales éligibles et sont basés sur un échantillon représentatif des opérations approuvées, en tenant compte des dispositions du paragraphe 3. Les États membres veillent à étaler les contrôles de façon régulière sur toute la durée de la période concernée. Ils assurent une séparation adéquate des tâches entre ces contrôles et les procédures de mise en œuvre ou de paiement concernant les opérations».

o

(33)  La conférence européenne sur le développement rural, qui s'est tenue à Salzbourg en novembre 2003, s'est dite «préoccupée par la complexité du présent système de mise en œuvre de la politique communautaire de développement rural, qui prévoit des sources de financement et des procédures différentes selon que l'action est mise en œuvre à l'intérieur ou à l'extérieur des régions de l'objectif no 1».

33

o

(34)  Règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil du 27 novembre 1992 établissant un système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) relatif à certains régimes d'aides communautaires (JO L 355 du 5.12.1992, p. 1).

34

o

(35)  Le document d'orientations VI/10535/99 rev. 7 publié par les services de la Commission concernant la mise en œuvre des système de gestion, contrôle et sanctions des mesures de développement rural instaurées par le règlement (CE) no 1257/1999, point 3.5.

35

o

(36)  En particulier, le fait de ne réaliser qu'un seul appel à candidatures au lieu de procéder à des appels répétés, favorise la sélection des premiers projets soumis.

36

(37)  Voir également le document d'orientations VI/10535/99 rev. 7, point 3.7.

37

(38)  Règlement (CEE) no 3508/92.

38

o

(39)  Point 47 du rapport spécial no 14/2000 de la Cour sur la PAC et l'environnement: «Par exemple, en ce qui concerne l'agroenvironnement, les États membres doivent fournir des éléments probants précis pour justifier les niveaux d'aide proposés pour le programme; ces niveaux spécifiques sont ensuite approuvés par la Commission. À l'inverse, en matière de boisement, ces informations ne sont pas exigées des autorités nationales; la Commission approuve des niveaux d'aide maximaux à l'intérieur desquels les États membres sont libres de fixer les montants des aides, sans que la Commission ait à se prononcer».

39

o

(40)  L'article 31 du règlement (CE) no 1257/1999 prévoit qu'une prime annuelle par hectare peut être versée pour «compenser, pendant une période maximale de vingt ans, les pertes de revenu découlant du boisement encourues par des agriculteurs ou associations qui cultivaient les terres avant leur boisement ou par toute autre personne morale de droit privé».

40

o

(41)  Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen d'un bilan d'application du règlement (CEE) no 2080/92 [COM(1997) 630 du 28.11.1997].

41

o

(42)  Article 61 du règlement (CE) no 445/2002 de la Commission (JO L 74 du 15.3.2002, p. 1).

42

o

(43)  Article 29 du règlement (CE) no 1257/1999, modifié par le règlement (CE) no 1783/2003 (JO L 270 du 21.10.2003, p. 70).

43

o

o

(44)  Règlement (CE) no 1783/2003.

44

o

(45)  Les plans de développement rural fixent, pour la période des vingt années suivantes, le montant payable par hectare afin de compenser la perte de revenus. Ce montant varie en fonction de l'utilisation antérieure des terres boisées. Elle est d'autant plus élevée que cette utilisation est rémunératrice et que le bénéficiaire la perçoit en qualité d’exploitant agricole.

45

(46)  Dans ses conclusions, la conférence a estimé qu’il était opportun de «réorienter les mesures de boisement afin de renforcer leur multifonctionnalité et leur caractère durable (par exemple en matière de gestion du risque, en améliorant les bénéfices environnementaux et en réduisant les risques d'incendie)».

46

(47)  Avis du Comité économique et social sur «La situation et les problèmes de la sylviculture dans l'Union européenne et la potentialité de développement des politiques forestières» (JO C 206 du 7.7.1997, p. 128).

47

(48)  Article 31 du règlement (CE) no 1257/1999.

48

o

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ANNEXE I

ACTIONS COMMUNAUTAIRES RELATIVES À LA SYLVICULTURE DURANT LA PÉRIODE 1964-1999

1964-1988:

Jusqu'à 1988, la Communauté européenne a, pour développer le secteur forestier, pris certaines mesures, qui étaient toujours liées à la politique agricole commune, en particulier à la politique d'amélioration des structures agricoles. Les mesures portaient sur l'harmonisation de la réglementation, le développement des forêts et de la sylviculture, la protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies, ainsi que la recherche dans le secteur forestier.

1988-1992:

La Communauté a adopté une approche plus cohérente de ses projets forestiers. En septembre 1988, la Commission a présenté au Conseil un programme d'action forestière de la Communauté. Adopté par le Conseil en 1989, ce programme était centré sur cinq domaines:

| — | boisement de terres agricoles, |
| --- | --- |

—

boisement de terres agricoles,

| — | développement et utilisation optimale des forêts dans les zones rurales, |
| --- | --- |

—

développement et utilisation optimale des forêts dans les zones rurales,

| — | liège, |
| --- | --- |

—

liège,

| — | protection des forêts, |
| --- | --- |

—

protection des forêts,

| — | mesures d'accompagnement. |
| --- | --- |

—

mesures d'accompagnement.

1992-1999:

En 1992, la Communauté entre dans une phase de traitement plus ambitieux des problèmes forestiers par des décisions de deux ordres qui modifient fondamentalement le programme d'action de 1988:

| — | renforcement des mesures de protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies (1), |
| --- | --- |

—

renforcement des mesures de protection des forêts contre la pollution atmosphérique et les incendies (1),

| — | mesures relatives aux activités forestières des exploitations agricoles, à titre de mesures d’accompagnement de la réforme de la PAC (2), visant à soutenir le boisement de terres agricoles. |
| --- | --- |

—

mesures relatives aux activités forestières des exploitations agricoles, à titre de mesures d’accompagnement de la réforme de la PAC (2), visant à soutenir le boisement de terres agricoles.

Depuis 1992, figurent parmi les autres mesures communautaires dans le secteur sylvicole la création du système européen d'information et de communication forestières (EFICS) (3), ainsi que les activités de recherche relatives au secteur forestier cofinancées dans le cadre des programmes de recherche et de développement de l'Union européenne dans le domaine agronomique et environnemental.

Le débat mené dans les années 90 autour de la stratégie forestière européenne portait essentiellement sur la définition des principes de la sylviculture durable. Le concept de gestion durable des forêts a été défini par la conférence ministérielle paneuropéenne sur les forêts qui s'est tenue à Helsinki en 1993. Par gestion durable des forêts, on entend une combinaison équilibrée d'activités écologiques, économiques, sociales et culturelles. Le débat sur la stratégie forestière de l'Union européenne a été lancé suite, entre autres, au rapport du Parlement européen (4), à la communication de la Commission sur une stratégie forestière pour l'Union européenne (5) et à la résolution du Conseil établissant une stratégie forestière pour l'Union européenne (6). Ce débat a permis de réaffirmer en particulier les principes suivants: les forêts ont un rôle multifonctionnel; les règles de l'économie de marché doivent leur être appliquées; conformément au principe de subsidiarité, la stratégie doit être mise en œuvre au niveau le plus bas possible. Bien que ce principe soit d'application et que la stratégie forestière vise à améliorer la coordination au sein de la Communauté, des propositions concrètes visant à accroître la coopération font défaut.

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(1)  Règlements (CEE) no 2157/92 et (CEE) 2158/92 du 23 juillet 1992.

(2)  Règlement (CEE) no 2080/92.

(3)  Règlement (CE) no 400/94.

(4)  A4-0414/96; PE 213.578/fin («Rapport Thomas»).

(5)  COM(1998) 649 final.

(6)  Résolution du Conseil du 15 décembre 1998.

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ANNEXE II

DÉFINITION DU TERME «FORÊT» DANS LES DIFFÉRENTS ÉTATS MEMBRES

Définition du terme «forêt»: principaux critères et seuils utilisés dans chaque pays selon le système européen d'information et de communication forestières (EFICS)

| État membre | Minimum | Taille à l'âge adulte |
| --- | --- | --- |
| Largeur | Densité de couverture | Superficie | Production potentielle |
| Autriche | 10 m | 30 % | 0,05 ha | | |
| Belgique (Région wallonne) | 9 m | | 0,1 ha | | |
| Belgique (Région flamande) | 25 m | 20 % | 0,5 ha | | |
| Danemark | 20 m | | 0,5 ha | | 6 m |
| Finlande | | | 0,25 ha | 1 m3/ha/an | |
| France | 15 m | 10 % ou 500 arbres/ha avec circonférence à hauteur de poitrine < 24,5 cm | 0,05 ha | | |
| Allemagne | 10 m | | 0,1 ha | | |
| Grèce | 30 m | 10 % | 0,5 ha | | |
| Irlande | 40 m | 20 % | 0,5 ha | 4 m3/ha/an (conifères)
  2 m3/ha/an (feuillus) | |
| Italie | 20 m | 20 % | 0,2 ha | | |
| Luxembourg | néant | néant | néant | | |
| Portugal | 15 m | 10 % | 0,2 ha | | |
| Espagne | 20 m | 30 % | 0,25 ha | | |
| Suède | | | 0,25 ha | 1 m3/ha/an | |
| Pays-Bas | 30 m | 20 % | 0,5 ha | | |
| Royaume-Uni | 50 m | 20 % | 2 ha | | |
| Sources: CE 1997. Étude sur le système européen d'information et de communication forestières (EFICS).
  Rapports relatifs à l'inventaire forestier et aux systèmes d'enquête. Commission européenne. Luxembourg. |

État membre

Minimum

Taille à l'âge adulte

Largeur

Densité de couverture

Superficie

Production potentielle

Autriche

10 m

30 %

0,05 ha

Belgique (Région wallonne)

9 m

0,1 ha

Belgique (Région flamande)

25 m

20 %

0,5 ha

Danemark

20 m

0,5 ha

6 m

Finlande

0,25 ha

1 m3/ha/an

France

15 m

10 % ou 500 arbres/ha avec circonférence à hauteur de poitrine < 24,5 cm

0,05 ha

Allemagne

10 m

0,1 ha

Grèce

30 m

10 %

0,5 ha

Irlande

40 m

20 %

0,5 ha

4 m3/ha/an (conifères)

2 m3/ha/an (feuillus)

Italie

20 m

20 %

0,2 ha

Luxembourg

néant

néant

néant

Portugal

15 m

10 %

0,2 ha

Espagne

20 m

30 %

0,25 ha

Suède

0,25 ha

1 m3/ha/an

Pays-Bas

30 m

20 %

0,5 ha

Royaume-Uni

50 m

20 %

2 ha

Sources: CE 1997. Étude sur le système européen d'information et de communication forestières (EFICS).

Rapports relatifs à l'inventaire forestier et aux systèmes d'enquête. Commission européenne. Luxembourg.

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

SYNTHÈSE

| II. | La Commission se félicite du rapport, dont la présentation dans le délai prévu va permettre un examen en bonne et due forme dans la perspective de la prochaine révision de la stratégie forestière de l’Union européenne et du futur cadre de développement rural [COM(2004) 490 final].
  En ce qui concerne le principe de subsidiarité, la Commission estime qu’un certain nombre de décisions de mise en œuvre relèvent du pouvoir discrétionnaire des États membres, comme elle le formule en divers endroits de sa réponse au rapport. |
| --- | --- |

II.

La Commission se félicite du rapport, dont la présentation dans le délai prévu va permettre un examen en bonne et due forme dans la perspective de la prochaine révision de la stratégie forestière de l’Union européenne et du futur cadre de développement rural [COM(2004) 490 final].

En ce qui concerne le principe de subsidiarité, la Commission estime qu’un certain nombre de décisions de mise en œuvre relèvent du pouvoir discrétionnaire des États membres, comme elle le formule en divers endroits de sa réponse au rapport.

| V. | La gestion durable des forêts se fonde sur une intégration équilibrée des objectifs économiques, sociaux et environnementaux évaluant les différents aspects en jeu.
  La Commission considère que la qualité du suivi peut être assurée sans définition commune de la forêt. Les résultats de la politique peuvent être suivis au niveau de l’État membre puis à l’échelon de l’Union européenne. |
| --- | --- |

V.

La gestion durable des forêts se fonde sur une intégration équilibrée des objectifs économiques, sociaux et environnementaux évaluant les différents aspects en jeu.

La Commission considère que la qualité du suivi peut être assurée sans définition commune de la forêt. Les résultats de la politique peuvent être suivis au niveau de l’État membre puis à l’échelon de l’Union européenne.

| VI. | Le lien entre la stratégie forestière et les projets individuels cofinancés par les crédits du FEOGA est garanti par les programmes de développement rural (PDR). La Commission vérifie que les programmes correspondent à la stratégie forestière. Les autorités nationales ou régionales approuvent les projets individuels sur la base du PDR.
  Dans la proposition du futur cadre de développement rural, la Commission propose une distinction plus claire entre les responsabilités de la Commission et celles des États membres.
  La contribution à l’exécution de la stratégie forestière de l’Union européenne est évaluée pour chaque programme de développement rural dans les rapports d’évaluation préparés par les États membres et résumés par la Commission. En juillet 2004, la Commission a proposé [COM(2004) 490 final] de renforcer les exigences en matière d’évaluation en ce qui concerne le futur cadre de développement rural. |
| --- | --- |

VI.

Le lien entre la stratégie forestière et les projets individuels cofinancés par les crédits du FEOGA est garanti par les programmes de développement rural (PDR). La Commission vérifie que les programmes correspondent à la stratégie forestière. Les autorités nationales ou régionales approuvent les projets individuels sur la base du PDR.

Dans la proposition du futur cadre de développement rural, la Commission propose une distinction plus claire entre les responsabilités de la Commission et celles des États membres.

La contribution à l’exécution de la stratégie forestière de l’Union européenne est évaluée pour chaque programme de développement rural dans les rapports d’évaluation préparés par les États membres et résumés par la Commission. En juillet 2004, la Commission a proposé [COM(2004) 490 final] de renforcer les exigences en matière d’évaluation en ce qui concerne le futur cadre de développement rural.

| VII. | Les pays européens ont élaboré une approche commune des programmes forestiers nationaux dans le cadre des conférences ministérielles sur la protection des forêts en Europe (CMPFE) et des progrès substantiels ont été accomplis en matière de mise au point des programmes. Toutefois, lorsque ces programmes ne sont pas disponibles, l’acceptation des programmes de développement rural (PDR) ou des programmes opérationnels (PO) à titre d’équivalents apparaît comme une démarche justifiée pour ne pas entraver la mise en œuvre des mesures forestières des programmes.
  Afin de garantir la qualité des programmes approuvés, une analyse approfondie a été réalisée en coopération avec tous les services de la Commission associés et en contact étroit avec les États membres. Cette procédure a pris du temps. |
| --- | --- |

VII.

Les pays européens ont élaboré une approche commune des programmes forestiers nationaux dans le cadre des conférences ministérielles sur la protection des forêts en Europe (CMPFE) et des progrès substantiels ont été accomplis en matière de mise au point des programmes. Toutefois, lorsque ces programmes ne sont pas disponibles, l’acceptation des programmes de développement rural (PDR) ou des programmes opérationnels (PO) à titre d’équivalents apparaît comme une démarche justifiée pour ne pas entraver la mise en œuvre des mesures forestières des programmes.

Afin de garantir la qualité des programmes approuvés, une analyse approfondie a été réalisée en coopération avec tous les services de la Commission associés et en contact étroit avec les États membres. Cette procédure a pris du temps.

| VIII. | Des contacts dans la durée sont nécessaires pour assurer une application suffisante des mesures telles que le boisement de terres agricoles. Par nature, les mesures de ce type s’étendent sur plusieurs périodes de programmation.
  Pour ce qui est de la durée des contrats et des montants de l’aide, les propositions relatives au cadre de développement rural pour la période postérieure à 2006 contiennent un certain nombre de modifications visant à atténuer les problèmes, notamment la réduction de la durée et l’abaissement du plafond pour la compensation des pertes de revenu. |
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VIII.

Des contacts dans la durée sont nécessaires pour assurer une application suffisante des mesures telles que le boisement de terres agricoles. Par nature, les mesures de ce type s’étendent sur plusieurs périodes de programmation.

Pour ce qui est de la durée des contrats et des montants de l’aide, les propositions relatives au cadre de développement rural pour la période postérieure à 2006 contiennent un certain nombre de modifications visant à atténuer les problèmes, notamment la réduction de la durée et l’abaissement du plafond pour la compensation des pertes de revenu.

| IX. | La Commission est consciente de la complexité du système et a, de ce fait, d'ores et déjà introduit des simplifications et proposé d’autres mesures importantes pour le cadre de développement rural après 2006. L’une de ces simplifications est l’introduction d’un Fond unique pour le développement rural. |
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IX.

La Commission est consciente de la complexité du système et a, de ce fait, d'ores et déjà introduit des simplifications et proposé d’autres mesures importantes pour le cadre de développement rural après 2006. L’une de ces simplifications est l’introduction d’un Fond unique pour le développement rural.

| X. | — | La mise en œuvre des mesures forestières répond au principe de subsidiarité. La question du type de terres à boiser relève dans une large mesure de la décision des États membres en fonction de la situation et des besoins aux niveaux national et régional. La proposition relative à la politique de développement rural pour la période postérieure à 2006 contient plusieurs éléments visant à améliorer le ciblage environnemental pour la sélection des terres à boiser. |
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X.

—

La mise en œuvre des mesures forestières répond au principe de subsidiarité. La question du type de terres à boiser relève dans une large mesure de la décision des États membres en fonction de la situation et des besoins aux niveaux national et régional. La proposition relative à la politique de développement rural pour la période postérieure à 2006 contient plusieurs éléments visant à améliorer le ciblage environnemental pour la sélection des terres à boiser.

| — | La compatibilité avec l’environnement est une obligation légale. Les États membres mettent en œuvre cette obligation sur la base des conditions régionales. |
| --- | --- |

—

La compatibilité avec l’environnement est une obligation légale. Les États membres mettent en œuvre cette obligation sur la base des conditions régionales.

| — | La plupart des programmes comprennent des critères de sélection, mais c’est un fait que, dans certains cas, il peut être nécessaire d’en améliorer la définition.
  Les services d’audit de la Commission vérifient les systèmes de sélection sur la base d’orientations qu’ils ont publiées. L’absence de transparence ou d’objectivité lors de la sélection des projets entraîne la formulation de recommandations à l’adresse de l’État membre et peut également avoir pour conséquence des corrections financières dans les décisions d’apurement des comptes. |
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—

La plupart des programmes comprennent des critères de sélection, mais c’est un fait que, dans certains cas, il peut être nécessaire d’en améliorer la définition.

Les services d’audit de la Commission vérifient les systèmes de sélection sur la base d’orientations qu’ils ont publiées. L’absence de transparence ou d’objectivité lors de la sélection des projets entraîne la formulation de recommandations à l’adresse de l’État membre et peut également avoir pour conséquence des corrections financières dans les décisions d’apurement des comptes.

| — | La définition des termes de «terre agricole» et d’«agriculteur» incombe aux États membres et doit être indiquée dans les programmes nationaux ou régionaux. Il appartient aux États membres de procéder aux vérifications nécessaires conformément aux orientations publiées par la Commission.
  La Commission admet que d'autres améliorations sont possibles; pour la prochaine période de programmation, elle évaluera les exigences et fournira des orientations supplémentaires aux États membres à propos des aspects mentionnés par la Cour. |
| --- | --- |

—

La définition des termes de «terre agricole» et d’«agriculteur» incombe aux États membres et doit être indiquée dans les programmes nationaux ou régionaux. Il appartient aux États membres de procéder aux vérifications nécessaires conformément aux orientations publiées par la Commission.

La Commission admet que d'autres améliorations sont possibles; pour la prochaine période de programmation, elle évaluera les exigences et fournira des orientations supplémentaires aux États membres à propos des aspects mentionnés par la Cour.

| — | La Commission a également identifié des insuffisances analogues à celles mentionnées par la Cour et a imposé des corrections financières. Des mesures réglementaires ont été prises pour améliorer la vérification des demandes. |
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—

La Commission a également identifié des insuffisances analogues à celles mentionnées par la Cour et a imposé des corrections financières. Des mesures réglementaires ont été prises pour améliorer la vérification des demandes.

| — | Dans le cadre de leurs travaux, les services d’audit de la Commission accordent une attention particulière au respect de procédures de contrôle appropriées en matière d’appels d’offres publics pour toutes les mesures donnant droit à une aide au titre du développement rural à accorder aux organismes publics. |
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—

Dans le cadre de leurs travaux, les services d’audit de la Commission accordent une attention particulière au respect de procédures de contrôle appropriées en matière d’appels d’offres publics pour toutes les mesures donnant droit à une aide au titre du développement rural à accorder aux organismes publics.

| XI. | Une certaine responsabilité incombe aux communes en ce qui concerne l’entretien de leurs forêts. Les autorités qui approuvent les projets doivent exiger de la part des communes des preuves suffisantes attestant que les travaux d’entretien sont réalisés. |
| --- | --- |

XI.

Une certaine responsabilité incombe aux communes en ce qui concerne l’entretien de leurs forêts. Les autorités qui approuvent les projets doivent exiger de la part des communes des preuves suffisantes attestant que les travaux d’entretien sont réalisés.

| XII. | Une compensation de longue durée est nécessaire pour que le boisement de terres agricoles soit une solution attractive pour les agriculteurs. Néanmoins, les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 prévoient de limiter à dix ans la compensation des pertes de revenu. Outre l’incidence globale, il y a lieu de prendre en considération l’effet notable dans certaines régions particulières. |
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XII.

Une compensation de longue durée est nécessaire pour que le boisement de terres agricoles soit une solution attractive pour les agriculteurs. Néanmoins, les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 prévoient de limiter à dix ans la compensation des pertes de revenu. Outre l’incidence globale, il y a lieu de prendre en considération l’effet notable dans certaines régions particulières.

| XIII. | La subsidiarité est déjà un principe fondamental du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil. Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 répondent également à cette recommandation en ciblant le boisement plus explicitement sur les objectifs environnementaux et en exigeant la désignation de zones propices (et donc limitées) au boisement au regard de considérations environnementales. |
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XIII.

La subsidiarité est déjà un principe fondamental du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil. Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 répondent également à cette recommandation en ciblant le boisement plus explicitement sur les objectifs environnementaux et en exigeant la désignation de zones propices (et donc limitées) au boisement au regard de considérations environnementales.

INTRODUCTION

| 4. | La résolution du Conseil relative à une stratégie forestière pour l'Union européenne a fourni un cadre de référence pour les activités liées aux forêts dans l’Union européenne. Il importe de noter que la stratégie confirme le principe de subsidiarité appliqué au domaine forestier. |
| --- | --- |

4.

La résolution du Conseil relative à une stratégie forestière pour l'Union européenne a fourni un cadre de référence pour les activités liées aux forêts dans l’Union européenne. Il importe de noter que la stratégie confirme le principe de subsidiarité appliqué au domaine forestier.

| 5. | En ce qui concerne le principe de subsidiarité, la Commission estime qu’un certain nombre de décisions de mise en œuvre relèvent du pouvoir discrétionnaire des États membres, comme elle le formule en divers endroits de sa réponse au rapport. |
| --- | --- |

5.

En ce qui concerne le principe de subsidiarité, la Commission estime qu’un certain nombre de décisions de mise en œuvre relèvent du pouvoir discrétionnaire des États membres, comme elle le formule en divers endroits de sa réponse au rapport.

| 10. | Le règlement relatif au développement rural se fonde sur le principe de subsidiarité et il incombe aux États membres d’établir leurs programmes de développement rural, compte tenu des priorités nationales et régionales. |
| --- | --- |

10.

Le règlement relatif au développement rural se fonde sur le principe de subsidiarité et il incombe aux États membres d’établir leurs programmes de développement rural, compte tenu des priorités nationales et régionales.

| 11. | La Commission a procédé à une évaluation du règlement (CEE) no 2080/92 du Conseil en 2001 et des orientations plus claires en matière de mesures de suivi ont été introduites par le règlement (CE) no 1257/1999. Ledit règlement introduit l’exigence d’une évaluation ex ante des programmes de développement rural (PDR) ainsi qu'une évaluation à mi-parcours approfondie de ces programmes, débouchant, le cas échéant, sur une adaptation des programmes concernés. |
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11.

La Commission a procédé à une évaluation du règlement (CEE) no 2080/92 du Conseil en 2001 et des orientations plus claires en matière de mesures de suivi ont été introduites par le règlement (CE) no 1257/1999. Ledit règlement introduit l’exigence d’une évaluation ex ante des programmes de développement rural (PDR) ainsi qu'une évaluation à mi-parcours approfondie de ces programmes, débouchant, le cas échéant, sur une adaptation des programmes concernés.

LA STRATÉGIE DE L'UNION EUROPÉENNE ET SA MISE EN ŒUVRE

| 15. | Le concept de développement durable concorde avec la notion introduite et définie par le «rapport Bruntland» de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement en 1987, qui s’applique désormais à tous les secteurs de l’économie et aux stratégies de développement durable élaborées dans le monde entier.
  La gestion durable des forêts se fonde sur une intégration équilibrée des objectifs économiques, sociaux et environnementaux. Il peut exister des conflits entre ces trois catégories d’objectifs, mais ces conflits doivent être considérés comme sains et donner lieu à une coopération entre les différents groupes d’intérêt ainsi qu’à une recherche constructive pour trouver la solution la meilleure. Les progrès accomplis pour l'établissement de critères et d'indicateurs d'une gestion durable des forêts ainsi que pour l'utilisation de régimes facultatifs visant à certifier les forêts gérées conformément au principe du développement rural dans l’Union européenne démontrent l’avancée réalisée au cours des dernières années dans le domaine de la gestion durable des forêts. |
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15.

Le concept de développement durable concorde avec la notion introduite et définie par le «rapport Bruntland» de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement en 1987, qui s’applique désormais à tous les secteurs de l’économie et aux stratégies de développement durable élaborées dans le monde entier.

La gestion durable des forêts se fonde sur une intégration équilibrée des objectifs économiques, sociaux et environnementaux. Il peut exister des conflits entre ces trois catégories d’objectifs, mais ces conflits doivent être considérés comme sains et donner lieu à une coopération entre les différents groupes d’intérêt ainsi qu’à une recherche constructive pour trouver la solution la meilleure. Les progrès accomplis pour l'établissement de critères et d'indicateurs d'une gestion durable des forêts ainsi que pour l'utilisation de régimes facultatifs visant à certifier les forêts gérées conformément au principe du développement rural dans l’Union européenne démontrent l’avancée réalisée au cours des dernières années dans le domaine de la gestion durable des forêts.

| 16. | La gestion durable des forêts nécessite une approche participative et l'implication de toutes les parties prenantes afin d'établir un consensus et de trouver des solutions satisfaisantes. Les pays élaborent des mécanismes et des structures appropriés pour la participation des intervenants à la formulation de la politique forestière et aux processus de mise en œuvre, notamment dans le cadre de leurs programmes forestiers nationaux.
  Dans les États membres qui, pour des raisons socio-économiques, ont mis l’accent par le passé davantage sur le développement économique du secteur, considèrent et élaborent peu à peu des stratégies de diversification qui intègrent les objectifs sociaux et environnementaux. Le développement durable ne définit pas un état de stabilité statique, mais plutôt un processus dynamique de changement dont le but est une amélioration constante. |
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16.

La gestion durable des forêts nécessite une approche participative et l'implication de toutes les parties prenantes afin d'établir un consensus et de trouver des solutions satisfaisantes. Les pays élaborent des mécanismes et des structures appropriés pour la participation des intervenants à la formulation de la politique forestière et aux processus de mise en œuvre, notamment dans le cadre de leurs programmes forestiers nationaux.

Dans les États membres qui, pour des raisons socio-économiques, ont mis l’accent par le passé davantage sur le développement économique du secteur, considèrent et élaborent peu à peu des stratégies de diversification qui intègrent les objectifs sociaux et environnementaux. Le développement durable ne définit pas un état de stabilité statique, mais plutôt un processus dynamique de changement dont le but est une amélioration constante.

| 17. | La définition de la forêt incombe aux États membres. Les différences dans ce domaine s’expliquent par les conditions historiques, sociales, juridiques et écologiques de ces pays. Toutefois, à des fins statistiques, les États membres adaptent les données en fonction d’une méthode commune élaborée dans le cadre du questionnaire conjoint FAO/CEE-ONU/Eurostat/OIBT pour la collecte des statistiques forestières. De cette façon, les données forestières deviennent comparables quant à la superficie forestière et au bois sur pied. |
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17.

La définition de la forêt incombe aux États membres. Les différences dans ce domaine s’expliquent par les conditions historiques, sociales, juridiques et écologiques de ces pays. Toutefois, à des fins statistiques, les États membres adaptent les données en fonction d’une méthode commune élaborée dans le cadre du questionnaire conjoint FAO/CEE-ONU/Eurostat/OIBT pour la collecte des statistiques forestières. De cette façon, les données forestières deviennent comparables quant à la superficie forestière et au bois sur pied.

| 18. | La Commission considère que la qualité du suivi peut être assurée sans définition commune de la forêt. Les résultats de la politique peuvent être suivis au niveau de l’État membre par rapport aux objectifs fixés dans les PDR, ce qui permet ensuite une évaluation à l’échelon de l’Union européenne (par exemple dans le cadre des évaluations ex post). Comme indiqué au point 17, les données relatives aux forêts sont rendues comparables entre pays.
  Les rapports réguliers des États membres, fondés sur des indicateurs de suivi convenus, permettent de mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des PDR. |
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18.

La Commission considère que la qualité du suivi peut être assurée sans définition commune de la forêt. Les résultats de la politique peuvent être suivis au niveau de l’État membre par rapport aux objectifs fixés dans les PDR, ce qui permet ensuite une évaluation à l’échelon de l’Union européenne (par exemple dans le cadre des évaluations ex post). Comme indiqué au point 17, les données relatives aux forêts sont rendues comparables entre pays.

Les rapports réguliers des États membres, fondés sur des indicateurs de suivi convenus, permettent de mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des PDR.

| 19. | La gestion partagée et les responsabilités de la Commission pour la mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne ont été établies par le Conseil dans sa résolution relative à une stratégie forestière pour l'Union européenne du 15 décembre 1998. Il convient de noter que l’évaluation fait partie intégrante de la gestion du programme et mesure le degré de réalisation des objectifs du programme. |
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19.

La gestion partagée et les responsabilités de la Commission pour la mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne ont été établies par le Conseil dans sa résolution relative à une stratégie forestière pour l'Union européenne du 15 décembre 1998. Il convient de noter que l’évaluation fait partie intégrante de la gestion du programme et mesure le degré de réalisation des objectifs du programme.

| 20. | Relevant de la PAC, les mesures forestières sont mises en œuvre dans le cadre de la gestion partagée et la Commission considère de ce fait qu’un certain nombre de décisions de mise en œuvre sont du ressort des États membres. Il appartient à la Commission d’évaluer la conformité des programmes avec les objectifs et la législation communautaires. La mise en œuvre des programmes approuvés est déléguée aux États membres. Cela comprend, notamment, tous les contacts avec les bénéficiaires, de l’évaluation du projet au paiement final. La Commission supervise la mise en œuvre des programmes au moyen du suivi et de l’évaluation. Elle contrôle la conformité de la mise en œuvre avec les programmes approuvés et avec les règles communautaires pertinentes afin d’évaluer tout risque éventuel pour les Fonds et d’assumer la responsabilité finale de l’exécution du budget communautaire.
  Si les contrôles de la Commission révèlent des insuffisances des systèmes de gestion et de contrôle des États membres et/ou la non-conformité avec les règles communautaires dans la mise en œuvre des projets, des corrections financières peuvent être proposées dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes de la Commission. |
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20.

Relevant de la PAC, les mesures forestières sont mises en œuvre dans le cadre de la gestion partagée et la Commission considère de ce fait qu’un certain nombre de décisions de mise en œuvre sont du ressort des États membres. Il appartient à la Commission d’évaluer la conformité des programmes avec les objectifs et la législation communautaires. La mise en œuvre des programmes approuvés est déléguée aux États membres. Cela comprend, notamment, tous les contacts avec les bénéficiaires, de l’évaluation du projet au paiement final. La Commission supervise la mise en œuvre des programmes au moyen du suivi et de l’évaluation. Elle contrôle la conformité de la mise en œuvre avec les programmes approuvés et avec les règles communautaires pertinentes afin d’évaluer tout risque éventuel pour les Fonds et d’assumer la responsabilité finale de l’exécution du budget communautaire.

Si les contrôles de la Commission révèlent des insuffisances des systèmes de gestion et de contrôle des États membres et/ou la non-conformité avec les règles communautaires dans la mise en œuvre des projets, des corrections financières peuvent être proposées dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes de la Commission.

| 21. et 22. | La stratégie forestière fournit un cadre de référence pour les activités liées à la forêt dans l’Union européenne. Les mesures incluses dans les programmes doivent être conformes aux objectifs de l’Union européenne, ci-après dénommés «stratégie forestière». La raison d’être de l’approbation des programmes de développement rural est notamment de confirmer ce point. Lors de la sélection des projets individuels, les autorités nationales ou régionales compétentes doivent s’assurer que les projets sélectionnés sont conformes au programme. Voir également la réponse au point 20.
  La proposition relative au cadre de développement rural après 2006 contient une distinction plus claire entre les responsabilités et de la Commission et des États membres. En ce qui concerne la mise en œuvre des stratégies de l’Union européenne (y compris la stratégie forestière), la proposition prévoit l’élaboration d’un plan stratégique de l’Union européenne pour le développement rural devant être adopté par le Conseil et le Parlement européen.
  La contribution à l’exécution de la stratégie forestière de l’Union européenne est évaluée pour chaque programme de développement rural dans les rapports d’évaluation préparés par les États membres et résumés par la Commission. En juillet 2004, la Commission a proposé [COM(2004) 490 final] de renforcer les exigences en matière d’évaluation en ce qui concerne le futur cadre de développement rural. |
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21. et 22.

La stratégie forestière fournit un cadre de référence pour les activités liées à la forêt dans l’Union européenne. Les mesures incluses dans les programmes doivent être conformes aux objectifs de l’Union européenne, ci-après dénommés «stratégie forestière». La raison d’être de l’approbation des programmes de développement rural est notamment de confirmer ce point. Lors de la sélection des projets individuels, les autorités nationales ou régionales compétentes doivent s’assurer que les projets sélectionnés sont conformes au programme. Voir également la réponse au point 20.

La proposition relative au cadre de développement rural après 2006 contient une distinction plus claire entre les responsabilités et de la Commission et des États membres. En ce qui concerne la mise en œuvre des stratégies de l’Union européenne (y compris la stratégie forestière), la proposition prévoit l’élaboration d’un plan stratégique de l’Union européenne pour le développement rural devant être adopté par le Conseil et le Parlement européen.

La contribution à l’exécution de la stratégie forestière de l’Union européenne est évaluée pour chaque programme de développement rural dans les rapports d’évaluation préparés par les États membres et résumés par la Commission. En juillet 2004, la Commission a proposé [COM(2004) 490 final] de renforcer les exigences en matière d’évaluation en ce qui concerne le futur cadre de développement rural.

PROGRAMMES FORESTIERS NATIONAUX OU INSTRUMENTS ÉQUIVALENTS

| 24. | L’étude COST (coopération dans le domaine de la science et de la technologie) mentionnée par la Cour constituait un inventaire préparatoire de la situation dans les pays participant à l'action COST en vue de lancer la discussion.
  Au début de la présente période de programmation, seul un petit nombre d’États membres avait élaboré des programmes forestiers nationaux, mais des progrès ont été accomplis au cours des dernières années. Les États membres mettent au point dans une mesure variable des mécanismes et des approches du processus de prise de décision en matière forestière correspondant aux principes des programmes forestiers nationaux. |
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24.

L’étude COST (coopération dans le domaine de la science et de la technologie) mentionnée par la Cour constituait un inventaire préparatoire de la situation dans les pays participant à l'action COST en vue de lancer la discussion.

Au début de la présente période de programmation, seul un petit nombre d’États membres avait élaboré des programmes forestiers nationaux, mais des progrès ont été accomplis au cours des dernières années. Les États membres mettent au point dans une mesure variable des mécanismes et des approches du processus de prise de décision en matière forestière correspondant aux principes des programmes forestiers nationaux.

| 25. et 26. | Le concept de programme forestier national a évolué, au cours des vingt dernières années, au fil des processus intergouvernementaux. Aujourd’hui, le terme est devenu un concept important, doté d’un champ d’application étendu pour la réalisation de la gestion durable des forêts. Au niveau international, il existe un accord sur les principes généraux et les dimensions des programmes forestiers nationaux. Néanmoins, il n’existe pas de définition commune. En réponse à ce besoin, les pays européens ont élaboré une approche commune des programmes forestiers nationaux dans le cadre de la conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe (CMPFE). |
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25. et 26.

Le concept de programme forestier national a évolué, au cours des vingt dernières années, au fil des processus intergouvernementaux. Aujourd’hui, le terme est devenu un concept important, doté d’un champ d’application étendu pour la réalisation de la gestion durable des forêts. Au niveau international, il existe un accord sur les principes généraux et les dimensions des programmes forestiers nationaux. Néanmoins, il n’existe pas de définition commune. En réponse à ce besoin, les pays européens ont élaboré une approche commune des programmes forestiers nationaux dans le cadre de la conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe (CMPFE).

| 27. | En l’absence de plans forestiers nationaux dans certains États membres en 2000, il semblait justifié d’accepter des PDR ou des PO, possibilité prévue dans le règlement (CE) no 1257/1999 (article 29). Le cas échéant, au cours de l’évaluation ex ante des programmes, la Commission a demandé des informations supplémentaires concernant le lien entre les mesures forestières proposées et le respect des engagements contractés par la Communauté et les États membres au niveau international. |
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27.

En l’absence de plans forestiers nationaux dans certains États membres en 2000, il semblait justifié d’accepter des PDR ou des PO, possibilité prévue dans le règlement (CE) no 1257/1999 (article 29). Le cas échéant, au cours de l’évaluation ex ante des programmes, la Commission a demandé des informations supplémentaires concernant le lien entre les mesures forestières proposées et le respect des engagements contractés par la Communauté et les États membres au niveau international.

| 28. | Relevant de la politique agricole commune et doté d’une base juridique correspondante dans le traité, le développement rural est centré par nature sur le secteur agricole. Néanmoins, les forêts sont considérées comme partie intégrante et essentielle de l’économie rurale et du développement rural, ce qui se reflète dans le chapitre sur les forêts dans le règlement (CE) no 1257/1999. Les États membres peuvent intégrer leurs objectifs liés aux forêts dans les programmes de développement rural.
  La contribution essentielle des forêts au développement rural doit être renforcée conformément au cadre de développement rural après 2006: les forêts sont particulièrement concernées par les axes I et II; plusieurs mesures forestières doivent être mieux articulées et ciblées, et il faudrait, par exemple, tenir compte de l’importance des forêts pour la mise en œuvre de Natura 2000. |
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28.

Relevant de la politique agricole commune et doté d’une base juridique correspondante dans le traité, le développement rural est centré par nature sur le secteur agricole. Néanmoins, les forêts sont considérées comme partie intégrante et essentielle de l’économie rurale et du développement rural, ce qui se reflète dans le chapitre sur les forêts dans le règlement (CE) no 1257/1999. Les États membres peuvent intégrer leurs objectifs liés aux forêts dans les programmes de développement rural.

La contribution essentielle des forêts au développement rural doit être renforcée conformément au cadre de développement rural après 2006: les forêts sont particulièrement concernées par les axes I et II; plusieurs mesures forestières doivent être mieux articulées et ciblées, et il faudrait, par exemple, tenir compte de l’importance des forêts pour la mise en œuvre de Natura 2000.

| 29. et 30. | La Commission reconnaît le fait que la transition entre deux périodes de programmation crée une lourde charge de travail pour ses services. Cette situation résulte du fait que la Commission examine tous les programmes transmis par les États membres avant leur approbation. |
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29. et 30.

La Commission reconnaît le fait que la transition entre deux périodes de programmation crée une lourde charge de travail pour ses services. Cette situation résulte du fait que la Commission examine tous les programmes transmis par les États membres avant leur approbation.

| 31. | Les mesures forestières font partie intégrante des programmes de développement rural (voir également la réponse au point 28). La longueur du processus d’approbation fournit une indication du temps et des efforts investis par la Commission pour disposer de programmes corrects. Ces efforts comprennent, notamment, les contacts intensifs avec les États membres au cours du processus. |
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31.

Les mesures forestières font partie intégrante des programmes de développement rural (voir également la réponse au point 28). La longueur du processus d’approbation fournit une indication du temps et des efforts investis par la Commission pour disposer de programmes corrects. Ces efforts comprennent, notamment, les contacts intensifs avec les États membres au cours du processus.

| 32. | La participation de nombreuses autres unités/directions générales est liée au fait que les mesures de développement rural (y compris les mesures forestières) n’intéressent pas uniquement les questions agricoles, mais s’inscrivent dans un contexte plus large et peuvent avoir une incidence économique, sociale et environnementale. C’est pourquoi il convient de fonder l’approbation des mesures sur un accord aussi large que possible entre les services de la Commission, la direction générale «Agriculture» restant chef de file pour le boisement des terres agricoles. |
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32.

La participation de nombreuses autres unités/directions générales est liée au fait que les mesures de développement rural (y compris les mesures forestières) n’intéressent pas uniquement les questions agricoles, mais s’inscrivent dans un contexte plus large et peuvent avoir une incidence économique, sociale et environnementale. C’est pourquoi il convient de fonder l’approbation des mesures sur un accord aussi large que possible entre les services de la Commission, la direction générale «Agriculture» restant chef de file pour le boisement des terres agricoles.

| 33. | En mars 2002, la Commission a créé un groupe interservices sur les forêts afin de renforcer la coordination des questions forestières entre les services responsables des différentes politiques communautaires. Le groupe interservices, présidé par la direction générale «Agriculture», a réuni des responsables et des gestionnaires de dix directions générales. |
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33.

En mars 2002, la Commission a créé un groupe interservices sur les forêts afin de renforcer la coordination des questions forestières entre les services responsables des différentes politiques communautaires. Le groupe interservices, présidé par la direction générale «Agriculture», a réuni des responsables et des gestionnaires de dix directions générales.

| 34. | Les programmes de développement rural fournissent des informations sur le lien entre les mesures proposées et les programmes forestiers nationaux/subnationaux ou des instruments équivalents [règlement (CE) no 817/2004, annexe II, point 9.3.X] afin de permettre à la Commission de vérifier leur cohérence. En outre, le règlement (CE) no 1257/1999 oblige chaque État membre à transmettre, en tant que partie intégrante du programme de développement rural, les informations requises pour permettre un contrôle de compatibilité avec les règles en matière de concurrence. |
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34.

Les programmes de développement rural fournissent des informations sur le lien entre les mesures proposées et les programmes forestiers nationaux/subnationaux ou des instruments équivalents [règlement (CE) no 817/2004, annexe II, point 9.3.X] afin de permettre à la Commission de vérifier leur cohérence. En outre, le règlement (CE) no 1257/1999 oblige chaque État membre à transmettre, en tant que partie intégrante du programme de développement rural, les informations requises pour permettre un contrôle de compatibilité avec les règles en matière de concurrence.

| 35. | Il est exact qu’aucun inventaire spécifique des décisions en matière d’aides d’État relatives aux forêts n’est réalisé. Toutefois, toutes les décisions adoptées par la Commission en matière d’aides d’État, et par conséquent également les décisions relatives aux aides d’État dans le secteur forestier, sont publiées in extenso sur le site internet du secrétariat général de la Commission. En outre, un bref résumé de chaque mesure d’aide d’État concernant les forêts est publié dans le Journal officiel, série C. |
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35.

Il est exact qu’aucun inventaire spécifique des décisions en matière d’aides d’État relatives aux forêts n’est réalisé. Toutefois, toutes les décisions adoptées par la Commission en matière d’aides d’État, et par conséquent également les décisions relatives aux aides d’État dans le secteur forestier, sont publiées in extenso sur le site internet du secrétariat général de la Commission. En outre, un bref résumé de chaque mesure d’aide d’État concernant les forêts est publié dans le Journal officiel, série C.

| 36. | La Commission a proposé de sélectionner pour financement le projet dans le cadre du programme spécifique «Qualité de vie au titre du programme-cadre de recherche (1998-2002)». Le but du projet est d'évaluer les effets de différents instruments financiers dans le secteur forestier. La Commission attache beaucoup d’importance aux résultats du projet pour apprendre les bonnes pratiques et tirer des conclusions. Toutefois, le projet ne fournira pas une vue complète des instruments financiers, étant donné qu'il se limite à certains pays.
  La Commission est également en train d’analyser les évaluations à mi-parcours des programmes de développement rural au titre du règlement (CE) no 1257/1999, ce qui inclura l'évaluation des mesures forestières dans un certain nombre de pays. |
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36.

La Commission a proposé de sélectionner pour financement le projet dans le cadre du programme spécifique «Qualité de vie au titre du programme-cadre de recherche (1998-2002)». Le but du projet est d'évaluer les effets de différents instruments financiers dans le secteur forestier. La Commission attache beaucoup d’importance aux résultats du projet pour apprendre les bonnes pratiques et tirer des conclusions. Toutefois, le projet ne fournira pas une vue complète des instruments financiers, étant donné qu'il se limite à certains pays.

La Commission est également en train d’analyser les évaluations à mi-parcours des programmes de développement rural au titre du règlement (CE) no 1257/1999, ce qui inclura l'évaluation des mesures forestières dans un certain nombre de pays.

ABSORPTION MASSIVE DE FONDS RELEVANT DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION PRÉCÉDENTE

| 37. à 39. | Il y a lieu d’assurer la continuité du développement rural. Là où les règlements (CEE) no 2080/92 et (CE) no 1257/1999 prévoient une compensation de longue durée (jusqu’à vingt ans) des pertes de revenu, cela affecte évidemment plusieurs périodes de programmation.
  La compensation de longue durée des pertes de revenu est un élément essentiel pour faire du boisement des terres agricoles (plus ou moins) productives une solution attractive pour les agriculteurs; la seule solution de rechange consisterait à verser une aide unique capitalisée ou un paiement (en fin de compte plus élevé) sur une période plus courte avec tous les problèmes qui en résultent pour le contrôle de l’engagement sur une période plus longue.
  Toutefois, au moyen de ses propositions relatives au développement rural pour la période postérieure à 2006 [COM(2004) 490 final], la Commission envisage d’atténuer le problème en accordant une compensation des pertes de revenu jusqu’à dix ans seulement et en réduisant le plafond pour la compensation des pertes de revenu.
  En ce qui concerne le ciblage environnemental du boisement, il sera renforcé dans la proposition relative au développement rural après 2006. Le considérant 37 de la proposition énonce en première position la protection de l’environnement en tant qu’objectif du boisement, et précise que «toute opération de premier boisement [doit] être adaptée aux conditions locales, compatible avec l'environnement et avoir pour effet d'améliorer la biodiversité». En outre, les États membres devront désigner les zones propices au reboisement au regard de considérations environnementales (article 47, paragraphe 5). |
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37. à 39.

Il y a lieu d’assurer la continuité du développement rural. Là où les règlements (CEE) no 2080/92 et (CE) no 1257/1999 prévoient une compensation de longue durée (jusqu’à vingt ans) des pertes de revenu, cela affecte évidemment plusieurs périodes de programmation.

La compensation de longue durée des pertes de revenu est un élément essentiel pour faire du boisement des terres agricoles (plus ou moins) productives une solution attractive pour les agriculteurs; la seule solution de rechange consisterait à verser une aide unique capitalisée ou un paiement (en fin de compte plus élevé) sur une période plus courte avec tous les problèmes qui en résultent pour le contrôle de l’engagement sur une période plus longue.

Toutefois, au moyen de ses propositions relatives au développement rural pour la période postérieure à 2006 [COM(2004) 490 final], la Commission envisage d’atténuer le problème en accordant une compensation des pertes de revenu jusqu’à dix ans seulement et en réduisant le plafond pour la compensation des pertes de revenu.

En ce qui concerne le ciblage environnemental du boisement, il sera renforcé dans la proposition relative au développement rural après 2006. Le considérant 37 de la proposition énonce en première position la protection de l’environnement en tant qu’objectif du boisement, et précise que «toute opération de premier boisement [doit] être adaptée aux conditions locales, compatible avec l'environnement et avoir pour effet d'améliorer la biodiversité». En outre, les États membres devront désigner les zones propices au reboisement au regard de considérations environnementales (article 47, paragraphe 5).

UN SYSTÈME COMPLEXE

| 40. | La Commission est elle aussi d’avis que les mécanismes de financement en vigueur sont complexes et devraient être simplifiés. Dans le document présenté à Salzbourg par la Commission, cette question est abordée. Elle a été traitée dans la proposition de la Commission pour le cadre de développement rural après 2006, qui prévoit un Fonds unique doté d’un système de mise en œuvre unique notablement simplifié. |
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40.

La Commission est elle aussi d’avis que les mécanismes de financement en vigueur sont complexes et devraient être simplifiés. Dans le document présenté à Salzbourg par la Commission, cette question est abordée. Elle a été traitée dans la proposition de la Commission pour le cadre de développement rural après 2006, qui prévoit un Fonds unique doté d’un système de mise en œuvre unique notablement simplifié.

| 41. | Le cadre réglementaire a été modifié dans un esprit de simplification et d’adaptation à la situation réelle ainsi qu’aux bonnes pratiques en usage. L’application de coûts unitaires standard dans le secteur des forêts se justifie par la nature particulière des projets soutenus. Il s’agit également d’une méthode mesurable (les autorités nationales sont tenues d’établir a priori un système de tarification fondé sur des critères objectifs) simplifiant effectivement les procédures administratives. En ce qui concerne le système de sanction pour les mesures forestières autres que le boisement de terres agricoles, étant donné que celles-ci ne sont généralement pas liées à la mesure des surfaces, les sanctions fondées sur les règles du SIGC ne sont pas appropriées. Les sanctions à appliquer sont par conséquent celles établies à l’article 64 du règlement (CE) no 445/2002, remplacées par l’article 73 du règlement (CE) no 817/2004, libellé comme suit: «Les États membres établissent les règles concernant les sanctions applicables aux violations des dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer leur application. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives». Cet élément est pris en compte lors des contrôles de la Commission. |
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41.

Le cadre réglementaire a été modifié dans un esprit de simplification et d’adaptation à la situation réelle ainsi qu’aux bonnes pratiques en usage. L’application de coûts unitaires standard dans le secteur des forêts se justifie par la nature particulière des projets soutenus. Il s’agit également d’une méthode mesurable (les autorités nationales sont tenues d’établir a priori un système de tarification fondé sur des critères objectifs) simplifiant effectivement les procédures administratives. En ce qui concerne le système de sanction pour les mesures forestières autres que le boisement de terres agricoles, étant donné que celles-ci ne sont généralement pas liées à la mesure des surfaces, les sanctions fondées sur les règles du SIGC ne sont pas appropriées. Les sanctions à appliquer sont par conséquent celles établies à l’article 64 du règlement (CE) no 445/2002, remplacées par l’article 73 du règlement (CE) no 817/2004, libellé comme suit: «Les États membres établissent les règles concernant les sanctions applicables aux violations des dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer leur application. Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives». Cet élément est pris en compte lors des contrôles de la Commission.

| 42. | Les procédures relatives aux demandes sont établies essentiellement par les États membres en fonction de leur organisation administrative. Le nombre de documents requis pour demander une aide au titre d’une mesure dépend dans une large mesure des critères d’éligibilité fixés dans le document de programmation et des exigences nationales relatives aux documents d’accompagnement. L’assistance de consultants externes peut améliorer la qualité des projets. |
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42.

Les procédures relatives aux demandes sont établies essentiellement par les États membres en fonction de leur organisation administrative. Le nombre de documents requis pour demander une aide au titre d’une mesure dépend dans une large mesure des critères d’éligibilité fixés dans le document de programmation et des exigences nationales relatives aux documents d’accompagnement. L’assistance de consultants externes peut améliorer la qualité des projets.

MISE EN ŒUVRE DES MESURES FORESTIÈRES

| 46. | Les stratégies de boisement sont définies par les États membres soit au niveau national, soit au niveau régional. Les États membres indiquent dans leurs programmes de développement rural le type de terre à boiser, les priorités spécifiques à respecter et la compatibilité avec l’environnement des actions proposées. Les services de la Commission examinent ces questions lors de la procédure d’approbation des programmes de développement rural.
  Lorsque les contrôles systématiques de la compatibilité avec l’environnement n’ont pas été réalisés, la Commission a déjà engagé des procédures à l’encontre des États membres et n’hésitera pas à poursuivre la même approche si nécessaire.
  Les propositions relatives au développement rural pour la période postérieure à 2006 devraient améliorer substantiellement le ciblage et la compatibilité sur le plan environnemental. Ces deux aspects sont notablement renforcés de telle sorte que les États membres doivent prendre clairement en considération la dimension environnementale






  a) | quant à la conception de la mesure, et |
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46.

Les stratégies de boisement sont définies par les États membres soit au niveau national, soit au niveau régional. Les États membres indiquent dans leurs programmes de développement rural le type de terre à boiser, les priorités spécifiques à respecter et la compatibilité avec l’environnement des actions proposées. Les services de la Commission examinent ces questions lors de la procédure d’approbation des programmes de développement rural.

Lorsque les contrôles systématiques de la compatibilité avec l’environnement n’ont pas été réalisés, la Commission a déjà engagé des procédures à l’encontre des États membres et n’hésitera pas à poursuivre la même approche si nécessaire.

Les propositions relatives au développement rural pour la période postérieure à 2006 devraient améliorer substantiellement le ciblage et la compatibilité sur le plan environnemental. Ces deux aspects sont notablement renforcés de telle sorte que les États membres doivent prendre clairement en considération la dimension environnementale

a)

quant à la conception de la mesure, et

| b) | quant à la mise en œuvre de la mesure. |
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b)

quant à la mise en œuvre de la mesure.

L’instrument principal de vérification ex post est le suivi et l’évaluation renforcés des résultats obtenus, également sur le plan de la mise en œuvre environnementale.

| 47. | Les services de contrôle de la direction générale «Agriculture» appliquent de manière systématique l'approche décrite dans le document d’orientation fourni aux États membres à toutes les mesures de développement rural impliquant une sélection parmi des demandes éligibles au financement en raison du caractère limité des crédits disponibles. Lorsque au cours des contrôles, des cas de non-transparence ou de non-objectivité des systèmes de sélection sont relevés, des recommandations sont formulées et des corrections financières peuvent être imposées.
  En général, les programmes de développement rural contiennent des critères de sélection, mais la Commission admet que, dans certains cas, des améliorations sont possibles. La question de l’absence d’enregistrement des projets refusés concerne principalement le règlement (CEE) no 2080/92. Cet aspect a été amélioré pour la présente période de programmation. |
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47.

Les services de contrôle de la direction générale «Agriculture» appliquent de manière systématique l'approche décrite dans le document d’orientation fourni aux États membres à toutes les mesures de développement rural impliquant une sélection parmi des demandes éligibles au financement en raison du caractère limité des crédits disponibles. Lorsque au cours des contrôles, des cas de non-transparence ou de non-objectivité des systèmes de sélection sont relevés, des recommandations sont formulées et des corrections financières peuvent être imposées.

En général, les programmes de développement rural contiennent des critères de sélection, mais la Commission admet que, dans certains cas, des améliorations sont possibles. La question de l’absence d’enregistrement des projets refusés concerne principalement le règlement (CEE) no 2080/92. Cet aspect a été amélioré pour la présente période de programmation.

| 48. | La définition nationale/régionale de la «terre agricole» doit figurer dans le programme de développement rural. |
| --- | --- |

48.

La définition nationale/régionale de la «terre agricole» doit figurer dans le programme de développement rural.

| 49. | La direction générale «Agriculture» a recommandé des contrôles croisés avec le SIGC ou, le cas échéant, avec une autre base de données fiable, et s'est efforcée de garantir le respect de cette recommandation. |
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49.

La direction générale «Agriculture» a recommandé des contrôles croisés avec le SIGC ou, le cas échéant, avec une autre base de données fiable, et s'est efforcée de garantir le respect de cette recommandation.

| 50. et 51. | La vérification de l’utilisation agricole antérieure et de l’intensité de cette utilisation incombe aux États membres. La seule disposition communautaire en la matière figure à l’article 32 du règlement (CE) no 817/2004 («sont déterminées par l'État membre lorsque l'activité agricole est pratiquée de manière régulière»). Pour la prochaine période de programmation, la Commission a l’intention de préciser les conditions dans les modalités d’application. De plus, un projet de recherche doit être lancé à propos de méthodes harmonisées et appropriées pour le calcul des primes liées à la surface, incluant notamment la compensation des pertes de revenu (dont le niveau doit être déterminé en fonction de l’utilisation réelle antérieure) et les coûts d’entretien. En outre, la désignation des zones propices au boisement (proposition de développement rural après 2006 — voir point 38) contribuera à limiter les abus éventuels. |
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50. et 51.

La vérification de l’utilisation agricole antérieure et de l’intensité de cette utilisation incombe aux États membres. La seule disposition communautaire en la matière figure à l’article 32 du règlement (CE) no 817/2004 («sont déterminées par l'État membre lorsque l'activité agricole est pratiquée de manière régulière»). Pour la prochaine période de programmation, la Commission a l’intention de préciser les conditions dans les modalités d’application. De plus, un projet de recherche doit être lancé à propos de méthodes harmonisées et appropriées pour le calcul des primes liées à la surface, incluant notamment la compensation des pertes de revenu (dont le niveau doit être déterminé en fonction de l’utilisation réelle antérieure) et les coûts d’entretien. En outre, la désignation des zones propices au boisement (proposition de développement rural après 2006 — voir point 38) contribuera à limiter les abus éventuels.

| 52. | Pour la prochaine période de programmation, la Commission a l’intention de revoir le calcul des niveaux de paiement (voir également points 50 et 51). |
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52.

Pour la prochaine période de programmation, la Commission a l’intention de revoir le calcul des niveaux de paiement (voir également points 50 et 51).

| 53. | Compte tenu de la grande diversité des systèmes fiscaux, des droits de propriété, etc., dans les États membres, il est difficile de disposer d’une définition de l’«agriculteur» à l'échelon communautaire. En l’absence de définition communautaire, la Commission accepte les définitions nationales de l’«agriculteur»; sa définition nationale/régionale doit figurer dans les programmes de développement rural. Toutefois, la vérification de ce statut incombe à l’État membre. Une vérification objective est difficile. Pour la prochaine période de programmation, il est envisagé de fournir des orientations communautaires supplémentaires (par exemple l’exigence d’une preuve au moyen de documents officiels, documents enregistrés, déclaration fiscale, demandes de paiement direct, etc.). |
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53.

Compte tenu de la grande diversité des systèmes fiscaux, des droits de propriété, etc., dans les États membres, il est difficile de disposer d’une définition de l’«agriculteur» à l'échelon communautaire. En l’absence de définition communautaire, la Commission accepte les définitions nationales de l’«agriculteur»; sa définition nationale/régionale doit figurer dans les programmes de développement rural. Toutefois, la vérification de ce statut incombe à l’État membre. Une vérification objective est difficile. Pour la prochaine période de programmation, il est envisagé de fournir des orientations communautaires supplémentaires (par exemple l’exigence d’une preuve au moyen de documents officiels, documents enregistrés, déclaration fiscale, demandes de paiement direct, etc.).

| 54. | La définition du statut d’«agriculteur» aux fins des mesures de boisement doit être fournie par l’État membre conformément à des critères détaillés [article 33 du règlement (CE) no 817/2004]. L’État membre est tenu de définir des critères de contrôle appropriés pour vérifier le respect de la définition donnée. Généralement, le contrôle se fait sur la base de documents officiels (par exemple déclaration de revenus, versement au système de santé/sécurité sociale de catégories d’agriculteurs, inscription au registre des agriculteurs). Voir également la réponse au point 53. |
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54.

La définition du statut d’«agriculteur» aux fins des mesures de boisement doit être fournie par l’État membre conformément à des critères détaillés [article 33 du règlement (CE) no 817/2004]. L’État membre est tenu de définir des critères de contrôle appropriés pour vérifier le respect de la définition donnée. Généralement, le contrôle se fait sur la base de documents officiels (par exemple déclaration de revenus, versement au système de santé/sécurité sociale de catégories d’agriculteurs, inscription au registre des agriculteurs). Voir également la réponse au point 53.

| 55. | Le point important pour la Commission est que les définitions des critères d'éligibilité établis dans les programmes des États membres correspondent aux objectifs du règlement. Il est impossible d’éviter totalement les tentatives individuelles de contourner les dispositions. Les États membres doivent contrôler les demandes pour parer à ce risque et, en cas de doute, prendre les mesures appropriées. Lorsque les services de la Commission, lors des contrôles dans les États membres, constatent des insuffisances dans les systèmes de contrôle, ils formulent des recommandations et des corrections financières peuvent également être imposées. |
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55.

Le point important pour la Commission est que les définitions des critères d'éligibilité établis dans les programmes des États membres correspondent aux objectifs du règlement. Il est impossible d’éviter totalement les tentatives individuelles de contourner les dispositions. Les États membres doivent contrôler les demandes pour parer à ce risque et, en cas de doute, prendre les mesures appropriées. Lorsque les services de la Commission, lors des contrôles dans les États membres, constatent des insuffisances dans les systèmes de contrôle, ils formulent des recommandations et des corrections financières peuvent également être imposées.

| 57. | La Commission a appliqué des corrections financières sur la base, notamment, de ces résultats, et a adressé des recommandations aux États membres contrôlés qui n’étaient pas en conformité.
  La défaillance «vérifications peu satisfaisantes des dépenses encourues» a été traitée avec l’introduction par le règlement (CE) no 963/2003 de la dérogation pour les barèmes dans le secteur forestier lorsque l’existence de systèmes adéquats de barèmes s’est avérée. |
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57.

La Commission a appliqué des corrections financières sur la base, notamment, de ces résultats, et a adressé des recommandations aux États membres contrôlés qui n’étaient pas en conformité.

La défaillance «vérifications peu satisfaisantes des dépenses encourues» a été traitée avec l’introduction par le règlement (CE) no 963/2003 de la dérogation pour les barèmes dans le secteur forestier lorsque l’existence de systèmes adéquats de barèmes s’est avérée.

| 60. | L’objectif du boisement de terres agricoles au titre du règlement (CEE) no 2080/92 était à la fois de réduire le potentiel de production agricole et d’accroître la production sylvicole. Pour atteindre ces deux objectifs avec un budget global limité pour le développement rural, un certain ciblage sur les propriétaires privés et sur les communes semblait approprié. Il convient de noter que le règlement (CE) no 1783/2003 introduit la mesure visant à améliorer la valeur écologique et sociale des forêts détenues par les collectivités publiques. Le boisement de terres agricoles détenues par des collectivités publiques sera éligible conformément aux propositions relatives au développement rural après 2006.
  Dans le cas de l’Irlande, la Commission a considéré que les montants payés à l’organisme concerné étaient inéligibles et a recouvré tous les montants versés dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes. Depuis que la Commission a entamé cette action (confirmée récemment pas la Cour de justice), les autorités irlandaises n’ont plus versé de crédits communautaires à l’organisme. |
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60.

L’objectif du boisement de terres agricoles au titre du règlement (CEE) no 2080/92 était à la fois de réduire le potentiel de production agricole et d’accroître la production sylvicole. Pour atteindre ces deux objectifs avec un budget global limité pour le développement rural, un certain ciblage sur les propriétaires privés et sur les communes semblait approprié. Il convient de noter que le règlement (CE) no 1783/2003 introduit la mesure visant à améliorer la valeur écologique et sociale des forêts détenues par les collectivités publiques. Le boisement de terres agricoles détenues par des collectivités publiques sera éligible conformément aux propositions relatives au développement rural après 2006.

Dans le cas de l’Irlande, la Commission a considéré que les montants payés à l’organisme concerné étaient inéligibles et a recouvré tous les montants versés dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes. Depuis que la Commission a entamé cette action (confirmée récemment pas la Cour de justice), les autorités irlandaises n’ont plus versé de crédits communautaires à l’organisme.

| 61. | En ce qui concerne le ciblage, voir la réponse au point 60. Une certaine responsabilité incombe aux communes en ce qui concerne l’entretien de leurs forêts. Les autorités qui approuvent les projets doivent exiger de la part des communes des preuves suffisantes attestant que les travaux d’entretien sont réalisés. |
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61.

En ce qui concerne le ciblage, voir la réponse au point 60. Une certaine responsabilité incombe aux communes en ce qui concerne l’entretien de leurs forêts. Les autorités qui approuvent les projets doivent exiger de la part des communes des preuves suffisantes attestant que les travaux d’entretien sont réalisés.

| 62. | Ces événements majeurs imprévisibles ont eu des conséquences énormes sur les ressources forestières et doivent donner lieu à une analyse appropriée et, si nécessaire, à une adaptation de la stratégie. Les États membres peuvent choisir des approches différentes pour faire face aux problèmes qui surviennent soudainement.
  Vu la gravité des dommages en France, le choix des autorités nationales de réaffecter des crédits à la réhabilitation/prévention semble justifié. Cette approche peut être considérée comme parfaitement légitime d’un point de vue environnemental, étant donné que, dans de nombreux cas, les activités de réhabilitation ont été utilisées comme une occasion de conversion vers des forêts axées davantage sur les préoccupations écologiques, ce qui correspond aux éléments de la stratégie forestière concernant la biodiversité. |
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62.

Ces événements majeurs imprévisibles ont eu des conséquences énormes sur les ressources forestières et doivent donner lieu à une analyse appropriée et, si nécessaire, à une adaptation de la stratégie. Les États membres peuvent choisir des approches différentes pour faire face aux problèmes qui surviennent soudainement.

Vu la gravité des dommages en France, le choix des autorités nationales de réaffecter des crédits à la réhabilitation/prévention semble justifié. Cette approche peut être considérée comme parfaitement légitime d’un point de vue environnemental, étant donné que, dans de nombreux cas, les activités de réhabilitation ont été utilisées comme une occasion de conversion vers des forêts axées davantage sur les préoccupations écologiques, ce qui correspond aux éléments de la stratégie forestière concernant la biodiversité.

| 63. | Il existe plusieurs techniques de constitution et de gestion des forêts qui peuvent — dans une mesure limitée — réduire le nombre de chablis en augmentant la stabilité des forêts (par exemple en ce qui concerne la plantation aux lisières ou le mélange des essences et des âges). Ces investissements sont éligibles au titre du développement rural. Toutefois, les actions de ce type ne peuvent avoir qu’une incidence limitée.
  Les tempêtes et leur puissance destructrice ne peuvent pas être influencées par les techniques appliquées. Toutefois, comme pour les autres types de catastrophes naturelles (inondations et incendies de forêts), la Commission met en œuvre une série d’initiatives pour réduire le risque et atténuer les effets.
  La Commission, dans le cadre du compromis de Luxembourg de la présidence en juin 2003 relatif à la réforme de la PAC, s’est engagée à analyser les mesures liées à la gestion des crises et des risques dans l’agriculture. Dans le cadre de cet exercice, une attention sera accordée aux aspects de la gestion des risques liés aux catastrophes naturelles en ce qui concerne les forêts. |
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63.

Il existe plusieurs techniques de constitution et de gestion des forêts qui peuvent — dans une mesure limitée — réduire le nombre de chablis en augmentant la stabilité des forêts (par exemple en ce qui concerne la plantation aux lisières ou le mélange des essences et des âges). Ces investissements sont éligibles au titre du développement rural. Toutefois, les actions de ce type ne peuvent avoir qu’une incidence limitée.

Les tempêtes et leur puissance destructrice ne peuvent pas être influencées par les techniques appliquées. Toutefois, comme pour les autres types de catastrophes naturelles (inondations et incendies de forêts), la Commission met en œuvre une série d’initiatives pour réduire le risque et atténuer les effets.

La Commission, dans le cadre du compromis de Luxembourg de la présidence en juin 2003 relatif à la réforme de la PAC, s’est engagée à analyser les mesures liées à la gestion des crises et des risques dans l’agriculture. Dans le cadre de cet exercice, une attention sera accordée aux aspects de la gestion des risques liés aux catastrophes naturelles en ce qui concerne les forêts.

| 64. | Dans le cadre de leurs travaux, les services d’audit de la Commission accordent une attention particulière au respect de procédures de contrôle appropriées en matière d’appels d’offres publics pour toutes les mesures donnant droit à une aide au titre du développement rural à accorder aux organismes publics. |
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64.

Dans le cadre de leurs travaux, les services d’audit de la Commission accordent une attention particulière au respect de procédures de contrôle appropriées en matière d’appels d’offres publics pour toutes les mesures donnant droit à une aide au titre du développement rural à accorder aux organismes publics.

INCIDENCE DE LA MESURE DE BOISEMENT DE TERRES AGRICOLES

| 67. | L’exemple mentionné par la Cour souligne l’importance de la compensation de pertes de revenu dans le cadre du boisement de terres agricoles, du fait de la nécessité d’une longue période de versement de la compensation pour rendre la mesure attractive. |
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67.

L’exemple mentionné par la Cour souligne l’importance de la compensation de pertes de revenu dans le cadre du boisement de terres agricoles, du fait de la nécessité d’une longue période de versement de la compensation pour rendre la mesure attractive.

| 68. | Les pertes de revenu sur un grand nombre d’années résultant du boisement de terres représentent effectivement le coût le plus important auquel est exposé l’agriculteur participant au régime. |
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68.

Les pertes de revenu sur un grand nombre d’années résultant du boisement de terres représentent effectivement le coût le plus important auquel est exposé l’agriculteur participant au régime.

| 69. | Le boisement apparaît en effet coûteux, mais il peut être justifié en tant qu’investissement à long terme dans la stabilité écologique et les ressources naturelles renouvelables.
  Voir la réponse à la question 70. |
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69.

Le boisement apparaît en effet coûteux, mais il peut être justifié en tant qu’investissement à long terme dans la stabilité écologique et les ressources naturelles renouvelables.

Voir la réponse à la question 70.

| 70. | Il est à noter que le rapport d’évaluation du règlement (CEE) no 2080/92 indique également qu’en ce qui concerne la contribution du règlement au développement rural, «globalement, cette contribution nous paraît significative et positive, et le règlement (CEE) no 2080/92 a tout à fait joué son rôle attendu d’accompagnement de la réforme de la politique agricole commune». Outre l’incidence globale, il y a lieu de prendre en considération l’effet notable dans certaines régions particulières (telle la plantation de 100 000 hectares de chênes-lièges en Espagne et au Portugal). |
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70.

Il est à noter que le rapport d’évaluation du règlement (CEE) no 2080/92 indique également qu’en ce qui concerne la contribution du règlement au développement rural, «globalement, cette contribution nous paraît significative et positive, et le règlement (CEE) no 2080/92 a tout à fait joué son rôle attendu d’accompagnement de la réforme de la politique agricole commune». Outre l’incidence globale, il y a lieu de prendre en considération l’effet notable dans certaines régions particulières (telle la plantation de 100 000 hectares de chênes-lièges en Espagne et au Portugal).

| 71. | Une étude récente réalisée par les services de la Commission dans le cadre de la préparation du rapport de mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne indique que les mesures forestières cofinancées au titre du règlement (CE) no 1257/1999 ont produit des résultats positifs en termes de contribution au renforcement des ressources forestières.
  De plus, les bénéfices de l’extension des zones boisées ne sont pas limités à l’accroissement des ressources forestières. L’extension des zones boisées stimule la diversification des activités dans les zones rurales ainsi que la protection de l’environnement. Cette mesure peut avoir des effets très positifs dans certaines régions ou zones particulières. |
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71.

Une étude récente réalisée par les services de la Commission dans le cadre de la préparation du rapport de mise en œuvre de la stratégie forestière de l’Union européenne indique que les mesures forestières cofinancées au titre du règlement (CE) no 1257/1999 ont produit des résultats positifs en termes de contribution au renforcement des ressources forestières.

De plus, les bénéfices de l’extension des zones boisées ne sont pas limités à l’accroissement des ressources forestières. L’extension des zones boisées stimule la diversification des activités dans les zones rurales ainsi que la protection de l’environnement. Cette mesure peut avoir des effets très positifs dans certaines régions ou zones particulières.

| 73. | Dans leurs documents de travail distribués à la conférence de Salzbourg, les services de la Commission ont soulevé la question du recentrage explicite de la politique de boisement sur les objectifs environnementaux.
  Les conclusions de la conférence de Salzbourg ont été utilisées pour alimenter l’évaluation d’incidence approfondie sur le développement rural qui accompagnait la proposition de la Commission relative à un nouveau règlement pour la prochaine période de programmation. Les propositions législatives elles-mêmes reflètent ce recentrage (considérant 37, article 47, paragraphe 5, prévoyant l’exigence de désigner les zones propices au reboisement au regard de considérations environnementales). |
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73.

Dans leurs documents de travail distribués à la conférence de Salzbourg, les services de la Commission ont soulevé la question du recentrage explicite de la politique de boisement sur les objectifs environnementaux.

Les conclusions de la conférence de Salzbourg ont été utilisées pour alimenter l’évaluation d’incidence approfondie sur le développement rural qui accompagnait la proposition de la Commission relative à un nouveau règlement pour la prochaine période de programmation. Les propositions législatives elles-mêmes reflètent ce recentrage (considérant 37, article 47, paragraphe 5, prévoyant l’exigence de désigner les zones propices au reboisement au regard de considérations environnementales).

| 74. | Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 prévoient un meilleur ciblage et une meilleure articulation de l’ensemble des mesures forestières. L’article 32 du règlement (CE) no 1257/1999 doit être scindé. Les aides à l’investissement sont mieux spécifiées.
  En outre, les niveaux de cofinancement doivent être réduits pour le boisement (pertes de revenu) et augmentés pour les ayants droit de l’article 32.
  De plus, les orientations stratégiques de l’Union européenne envisagées articuleront l'ensemble des objectifs pour le secteur forestier. |
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74.

Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 prévoient un meilleur ciblage et une meilleure articulation de l’ensemble des mesures forestières. L’article 32 du règlement (CE) no 1257/1999 doit être scindé. Les aides à l’investissement sont mieux spécifiées.

En outre, les niveaux de cofinancement doivent être réduits pour le boisement (pertes de revenu) et augmentés pour les ayants droit de l’article 32.

De plus, les orientations stratégiques de l’Union européenne envisagées articuleront l'ensemble des objectifs pour le secteur forestier.

| 75. | L’objectif visant à renforcer les ressources forestières, avec un ciblage renforcé sur les questions environnementales comme proposé pour la période après 2006, ne peut être totalement isolé de l’objectif général de la politique de développement rural, qui est d’accompagner la politique agricole commune; par conséquent, la communauté agricole reste le groupe cible principal de cette politique. L’importance du boisement de terres agricoles reflète cet état de fait.
  Néanmoins, les propositions relatives au cadre du développement rural après 2006 n’excluent pas la possibilité pour les États membres de se concentrer sur le boisement des terres agricoles détenues pas les collectivités publiques. En outre, le boisement des terres autres qu'agricoles doit continuer d’être éligible (propriétaires privés et communes, ainsi que leurs associations respectives).
  La proposition prévoit de surcroît la désignation des zones propices au boisement au regard de considérations environnementales. Celles-ci seront indépendantes du type de propriété. |
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75.

L’objectif visant à renforcer les ressources forestières, avec un ciblage renforcé sur les questions environnementales comme proposé pour la période après 2006, ne peut être totalement isolé de l’objectif général de la politique de développement rural, qui est d’accompagner la politique agricole commune; par conséquent, la communauté agricole reste le groupe cible principal de cette politique. L’importance du boisement de terres agricoles reflète cet état de fait.

Néanmoins, les propositions relatives au cadre du développement rural après 2006 n’excluent pas la possibilité pour les États membres de se concentrer sur le boisement des terres agricoles détenues pas les collectivités publiques. En outre, le boisement des terres autres qu'agricoles doit continuer d’être éligible (propriétaires privés et communes, ainsi que leurs associations respectives).

La proposition prévoit de surcroît la désignation des zones propices au boisement au regard de considérations environnementales. Celles-ci seront indépendantes du type de propriété.

| 76. | Plusieurs facteurs intrinsèques expliquent cette incidence très variable, qui résulte également du fait que, conformément au principe de subsidiarité, les décisions de mise en œuvre sont prises, dans une large mesure, par les États membres. En premier lieu, tout dépend largement de la situation individuelle (structure de l’exploitation, âge de l’agriculteur, préférences personnelles, etc.). Le boisement de terres affermées est généralement difficile. Dans plusieurs régions, la part des terres affermées dans la superficie agricole utilisée (SAU) des exploitations est relativement élevée.
  Deuxièmement, il y a lieu de prendre en considération, dans ce contexte, le fait que la mesure s’inscrit dans la durée. Les surfaces agricoles boisées sont définitivement retirées de la production agricole pour des décennies. Par conséquent, de telles décisions sont considérées avec beaucoup de prudence, voire de réticence par l’agriculteur.
  Dans certaines régions et certains pays, la mesure est également conditionnée par la taille moyenne très réduite des exploitations et par la nécessité de ne pas discriminer les petits exploitants.
  Pour ce qui est de l’incidence de la mesure, il convient de noter que les programmes ne sont qu’à mi-chemin de leur mise en œuvre, et qu’il est donc difficile de tirer des conclusions à ce stade. Les derniers rapports transmis par les États membres font apparaître dans certains pays un accroissement progressif de la mise en œuvre de la mesure au cours des dernières années, par exemple en Espagne. |
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76.

Plusieurs facteurs intrinsèques expliquent cette incidence très variable, qui résulte également du fait que, conformément au principe de subsidiarité, les décisions de mise en œuvre sont prises, dans une large mesure, par les États membres. En premier lieu, tout dépend largement de la situation individuelle (structure de l’exploitation, âge de l’agriculteur, préférences personnelles, etc.). Le boisement de terres affermées est généralement difficile. Dans plusieurs régions, la part des terres affermées dans la superficie agricole utilisée (SAU) des exploitations est relativement élevée.

Deuxièmement, il y a lieu de prendre en considération, dans ce contexte, le fait que la mesure s’inscrit dans la durée. Les surfaces agricoles boisées sont définitivement retirées de la production agricole pour des décennies. Par conséquent, de telles décisions sont considérées avec beaucoup de prudence, voire de réticence par l’agriculteur.

Dans certaines régions et certains pays, la mesure est également conditionnée par la taille moyenne très réduite des exploitations et par la nécessité de ne pas discriminer les petits exploitants.

Pour ce qui est de l’incidence de la mesure, il convient de noter que les programmes ne sont qu’à mi-chemin de leur mise en œuvre, et qu’il est donc difficile de tirer des conclusions à ce stade. Les derniers rapports transmis par les États membres font apparaître dans certains pays un accroissement progressif de la mise en œuvre de la mesure au cours des dernières années, par exemple en Espagne.

INCIDENCE DES AUTRES MESURES FORESTIÈRES

| 77. | Certains pays, cependant, ont considéré l’éventail des mesures éligibles comme satisfaisant eu égard à leur valeur ajoutée (Autriche, Irlande, Espagne, Royaume-Uni). D’autres auraient préféré que l’éventail des mesures ou le type des activités soient étendus (Belgique, France, Allemagne). |
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77.

Certains pays, cependant, ont considéré l’éventail des mesures éligibles comme satisfaisant eu égard à leur valeur ajoutée (Autriche, Irlande, Espagne, Royaume-Uni). D’autres auraient préféré que l’éventail des mesures ou le type des activités soient étendus (Belgique, France, Allemagne).

| 78. | L’article 32 du règlement (CE) no 1257/1999 s’est révélé difficile à appliquer. Néanmoins, le soutien du maintien du rôle écologique des forêts continue d’être justifié aux fins de l’intérêt général. C’est pourquoi les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 contiennent une révision de l’approche, plus ciblée, des mesures de l’article 32. La distinction sera clairement établie entre les obligations faisant l’objet de compensations (paiements «Natura 2000») et les engagements volontaires (de manière analogue aux mesures agro-environnementales). Les plafonds du cofinancement doivent également être relevés pour faciliter l’acceptation. |
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78.

L’article 32 du règlement (CE) no 1257/1999 s’est révélé difficile à appliquer. Néanmoins, le soutien du maintien du rôle écologique des forêts continue d’être justifié aux fins de l’intérêt général. C’est pourquoi les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 contiennent une révision de l’approche, plus ciblée, des mesures de l’article 32. La distinction sera clairement établie entre les obligations faisant l’objet de compensations (paiements «Natura 2000») et les engagements volontaires (de manière analogue aux mesures agro-environnementales). Les plafonds du cofinancement doivent également être relevés pour faciliter l’acceptation.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

| 79. | L’approche adoptée depuis 2000 à la suite du règlement (CE) no 1257/1999 relatif au développement rural concorde avec la stratégie forestière de l’Union européenne, qui fournit le cadre de référence global pour les actions forestières dans l’Union européenne. Les principes généraux de la stratégie forestière de l’Union européenne (développement durable et multifonctionnalité) se reflètent dans la politique de développement rural, qui vise à transformer les trois dimensions (économique, sociale et environnementale) du développement durable en un ensemble cohérent de mesures. Ces mesures facilitent et soutiennent la mise en œuvre des programmes forestiers nationaux ou d’instruments équivalents dans les zones où il existe une synergie avec les objectifs du développement rural.






  — | La base juridique de l'action de l’Union européenne dans le domaine forestier résulte du traité. La stratégie forestière de l’Union européenne fournit le cadre de référence pour les actions forestières au niveau de l’Union européenne, y compris, mais pas uniquement, le développement rural. La définition des forêts incombe aux États membres. Au niveau de l’Union européenne, les données forestières sont rendues comparables quant à la superficie forestière et au bois sur pied. |
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79.

L’approche adoptée depuis 2000 à la suite du règlement (CE) no 1257/1999 relatif au développement rural concorde avec la stratégie forestière de l’Union européenne, qui fournit le cadre de référence global pour les actions forestières dans l’Union européenne. Les principes généraux de la stratégie forestière de l’Union européenne (développement durable et multifonctionnalité) se reflètent dans la politique de développement rural, qui vise à transformer les trois dimensions (économique, sociale et environnementale) du développement durable en un ensemble cohérent de mesures. Ces mesures facilitent et soutiennent la mise en œuvre des programmes forestiers nationaux ou d’instruments équivalents dans les zones où il existe une synergie avec les objectifs du développement rural.

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La base juridique de l'action de l’Union européenne dans le domaine forestier résulte du traité. La stratégie forestière de l’Union européenne fournit le cadre de référence pour les actions forestières au niveau de l’Union européenne, y compris, mais pas uniquement, le développement rural. La définition des forêts incombe aux États membres. Au niveau de l’Union européenne, les données forestières sont rendues comparables quant à la superficie forestière et au bois sur pied.

| 80. | Le lien entre la stratégie forestière et les projets individuels cofinancés par les crédits du FEOGA est garanti par les programmes de développement rural. La Commission vérifie que les programmes correspondent à la stratégie forestière. Les autorités nationales ou régionales approuvent les projets individuels sur la base du programme.






  — | La Commission prévoit dans la proposition du futur cadre de développement rural une distinction plus claire entre les responsabilités et de la Commission et des États membres. |
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80.

Le lien entre la stratégie forestière et les projets individuels cofinancés par les crédits du FEOGA est garanti par les programmes de développement rural. La Commission vérifie que les programmes correspondent à la stratégie forestière. Les autorités nationales ou régionales approuvent les projets individuels sur la base du programme.

—

La Commission prévoit dans la proposition du futur cadre de développement rural une distinction plus claire entre les responsabilités et de la Commission et des États membres.

| 81. | Au début de la présente période de programmation, seul un petit nombre d’États membres avait élaboré des programmes forestiers nationaux. En l’absence de tels programmes, il semblait justifié d’accepter des PDR ou des PO en tant qu’instruments équivalents, possibilité prévue dans le règlement (CE) no 1257/1999. Toutefois, les États membres ont fait des progrès au cours des dernières années dans la formulation et la mise en œuvre de leurs programmes forestiers nationaux. |
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81.

Au début de la présente période de programmation, seul un petit nombre d’États membres avait élaboré des programmes forestiers nationaux. En l’absence de tels programmes, il semblait justifié d’accepter des PDR ou des PO en tant qu’instruments équivalents, possibilité prévue dans le règlement (CE) no 1257/1999. Toutefois, les États membres ont fait des progrès au cours des dernières années dans la formulation et la mise en œuvre de leurs programmes forestiers nationaux.

| 82. | Au début de la période de programmation, toutes les propositions de programmes ont été transmises aux services de la Commission dans un bref délai. Les États membres attendent une approbation rapide de la Commission pour lancer la mise en œuvre des programmes. La Commission a procédé à un examen approfondi de toutes les propositions le plus rapidement possible. Néanmoins, l’analyse devait comprendre toutes les informations disponibles sur les actions forestières ainsi que l’évaluation ex ante et a impliqué un grand nombre de services de la Commission, la direction générale «Agriculture» étant le service chef de file.






  — | Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 contiennent un élément central, à savoir l’exigence d’une planification et d’un suivi stratégiques. La Commission proposera les orientations stratégiques de l’Union européenne, qui seront adoptées par le Conseil. Les plans stratégiques nationaux seront élaborés sur cette base. Les plans de développement rural mettront en œuvre les mesures afin de réaliser les objectifs des stratégies.
  La stratégie forestière de l’Union européenne constituera une partie intégrante de ces stratégies.
  La fixation des objectifs plus claire et les stratégies bien définies associant les objectifs et les moyens de les atteindre permettront une meilleure évaluation des résultats de la politique et de l’efficacité des crédits communautaires utilisés. |
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82.

Au début de la période de programmation, toutes les propositions de programmes ont été transmises aux services de la Commission dans un bref délai. Les États membres attendent une approbation rapide de la Commission pour lancer la mise en œuvre des programmes. La Commission a procédé à un examen approfondi de toutes les propositions le plus rapidement possible. Néanmoins, l’analyse devait comprendre toutes les informations disponibles sur les actions forestières ainsi que l’évaluation ex ante et a impliqué un grand nombre de services de la Commission, la direction générale «Agriculture» étant le service chef de file.

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Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 contiennent un élément central, à savoir l’exigence d’une planification et d’un suivi stratégiques. La Commission proposera les orientations stratégiques de l’Union européenne, qui seront adoptées par le Conseil. Les plans stratégiques nationaux seront élaborés sur cette base. Les plans de développement rural mettront en œuvre les mesures afin de réaliser les objectifs des stratégies.

La stratégie forestière de l’Union européenne constituera une partie intégrante de ces stratégies.

La fixation des objectifs plus claire et les stratégies bien définies associant les objectifs et les moyens de les atteindre permettront une meilleure évaluation des résultats de la politique et de l’efficacité des crédits communautaires utilisés.

| — | L’évaluation qualitative se fonde actuellement sur les diverses évaluations (y compris l’évaluation ex ante) et sur les données fournies par les États membres.
  Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 mettront l’accent sur l’aspect stratégique de cette évaluation (y compris en ce qui concerne les forêts), renforceront l’évaluation et se concentreront clairement sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs stratégiques. |
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L’évaluation qualitative se fonde actuellement sur les diverses évaluations (y compris l’évaluation ex ante) et sur les données fournies par les États membres.

Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 mettront l’accent sur l’aspect stratégique de cette évaluation (y compris en ce qui concerne les forêts), renforceront l’évaluation et se concentreront clairement sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs stratégiques.

| 83. | Une compensation de longue durée est nécessaire pour que le boisement de terres agricoles soit une solution attractive pour les agriculteurs; cette compensation s’étendra inévitablement sur plusieurs périodes de programmation. Néanmoins, les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 prévoient de limiter à dix ans la compensation des pertes de revenu et de réduire le plafond de l’aide. |
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83.

Une compensation de longue durée est nécessaire pour que le boisement de terres agricoles soit une solution attractive pour les agriculteurs; cette compensation s’étendra inévitablement sur plusieurs périodes de programmation. Néanmoins, les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 prévoient de limiter à dix ans la compensation des pertes de revenu et de réduire le plafond de l’aide.

| 84. | La Commission partage l’avis selon lequel les mécanismes de financement actuels sont complexes.






  — | Pour la période après 2006, des simplifications importantes sont proposées. Un système unique de financement et de programmation supprimera la nécessité de se conformer à des règles différentes pour des Fonds différents. Les responsabilités des États membres et de la Commission seront définies plus clairement. |
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84.

La Commission partage l’avis selon lequel les mécanismes de financement actuels sont complexes.

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Pour la période après 2006, des simplifications importantes sont proposées. Un système unique de financement et de programmation supprimera la nécessité de se conformer à des règles différentes pour des Fonds différents. Les responsabilités des États membres et de la Commission seront définies plus clairement.

| 85. | Les États membres indiquent dans leurs programmes les terres à boiser et les priorités spécifiques à respecter. Ces informations font l’objet d’un examen de la part des services de la Commission.
  La non-transparence ou la non-objectivité des systèmes de sélection font l’objet de recommandations et peuvent être prises en considération dans la proposition de corrections financières.
  La législation actuelle prévoit que la définition des «terres éligibles» et de l’«agriculteur» est fournie par l’État membre.
  Pour la prochaine période de programmation, la Commission a l’intention de fournir des modalités d’application et/ou des orientations plus spécifiques.
  Lorsque les contrôles des services de la Commission détectent des faiblesses et des insuffisances dans les systèmes de contrôle, des corrections financières sont appliquées.






  — | La mise en œuvre de l’approche stratégique, axée sur les résultats pour la période après 2006 contribuera à la sélection rigoureuse de projets individuels sur la base de critères d’efficacité. |
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85.

Les États membres indiquent dans leurs programmes les terres à boiser et les priorités spécifiques à respecter. Ces informations font l’objet d’un examen de la part des services de la Commission.

La non-transparence ou la non-objectivité des systèmes de sélection font l’objet de recommandations et peuvent être prises en considération dans la proposition de corrections financières.

La législation actuelle prévoit que la définition des «terres éligibles» et de l’«agriculteur» est fournie par l’État membre.

Pour la prochaine période de programmation, la Commission a l’intention de fournir des modalités d’application et/ou des orientations plus spécifiques.

Lorsque les contrôles des services de la Commission détectent des faiblesses et des insuffisances dans les systèmes de contrôle, des corrections financières sont appliquées.

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La mise en œuvre de l’approche stratégique, axée sur les résultats pour la période après 2006 contribuera à la sélection rigoureuse de projets individuels sur la base de critères d’efficacité.

| — | La Commission tiendra compte des observations de la Cour dans les analyses de risque concernant tous les régimes d’aide de la PAC et débouchant sur son programme de travail en matière de contrôle. Lorsque le non-respect de la réglementation communautaire est établi, des corrections financières seront imposées. |
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La Commission tiendra compte des observations de la Cour dans les analyses de risque concernant tous les régimes d’aide de la PAC et débouchant sur son programme de travail en matière de contrôle. Lorsque le non-respect de la réglementation communautaire est établi, des corrections financières seront imposées.

| 86. | Une certaine responsabilité incombe aux communes en ce qui concerne l’entretien de leurs forêts. Les autorités qui approuvent les projets doivent exiger de la part des communes des preuves suffisantes attestant que les travaux d’entretien sont réalisés.






  — | Sur la base, en particulier, des évaluations à mi-parcours des programmes de développement rural, les services de la Commission analyseront l’étendue des projets non soutenus et les raisons motivant cette absence de soutien et proposeront, le cas échéant, des actions appropriées. |
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86.

Une certaine responsabilité incombe aux communes en ce qui concerne l’entretien de leurs forêts. Les autorités qui approuvent les projets doivent exiger de la part des communes des preuves suffisantes attestant que les travaux d’entretien sont réalisés.

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Sur la base, en particulier, des évaluations à mi-parcours des programmes de développement rural, les services de la Commission analyseront l’étendue des projets non soutenus et les raisons motivant cette absence de soutien et proposeront, le cas échéant, des actions appropriées.

| 87. | Il est à noter que le rapport d’évaluation du règlement (CEE) no 2080/92 indique également que, en ce qui concerne la contribution du règlement au développement rural, «globalement, cette contribution nous paraît significative et positive».
  La communauté agricole est le principal groupe cible du développement rural. La mise en œuvre de mesures volontaires dépend également de la situation personnelle de l’agriculteur. Dans ce contexte, les résultats obtenus peuvent être considérés comme raisonnables. Toutefois, plusieurs éléments des objectifs et de la conception actuels de la mesure devraient être améliorés.






  — | Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 contiennent plusieurs dispositions visant à mieux cibler la mesure (par exemple: stratégie, désignation de zones) et à améliorer le rapport coût-efficacité (par exemple: réduction du plafond d’aide, raccourcissement de la durée). |
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87.

Il est à noter que le rapport d’évaluation du règlement (CEE) no 2080/92 indique également que, en ce qui concerne la contribution du règlement au développement rural, «globalement, cette contribution nous paraît significative et positive».

La communauté agricole est le principal groupe cible du développement rural. La mise en œuvre de mesures volontaires dépend également de la situation personnelle de l’agriculteur. Dans ce contexte, les résultats obtenus peuvent être considérés comme raisonnables. Toutefois, plusieurs éléments des objectifs et de la conception actuels de la mesure devraient être améliorés.

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Les propositions relatives au cadre de développement rural après 2006 contiennent plusieurs dispositions visant à mieux cibler la mesure (par exemple: stratégie, désignation de zones) et à améliorer le rapport coût-efficacité (par exemple: réduction du plafond d’aide, raccourcissement de la durée).

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