# Diario Oficial C 15/2005

| | ISSN 1725-244X |
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| Diario Oficial
  de la Unión Europea | C 15 |
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| Edición en lengua española | Comunicaciones e informaciones | 48o año20 de enero de 2005 |

ISSN 1725-244X

Diario Oficial

de la Unión Europea

C 15

Edición en lengua española

Comunicaciones e informaciones

48o año20 de enero de 2005

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| Número de información | Sumario | Página |
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| | I   Comunicaciones |
| | Tribunal de Cuentas |
| 2005/C 015/1 | Informe Especial no 5/2004 sobre la asistencia Phare para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales acompañado de las respuestas de la Comisión | 1 |

Número de información

Sumario

Página

I   Comunicaciones

Tribunal de Cuentas

2005/C 015/1

Informe Especial no 5/2004 sobre la asistencia Phare para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales acompañado de las respuestas de la Comisión

o

1

| ES | |
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ES

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I Comunicaciones

Tribunal de Cuentas

| 20.1.2005 | ES | Diario Oficial de la Unión Europea | C 15/1 |
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20.1.2005

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 15/1

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INFORME ESPECIAL N
  o 5/2004

sobre la asistencia Phare para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2005/C 15/01)

ÍNDICE

| I-VII | RESUMEN |
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I-VII

| 1-14 | INTRODUCCIÓN |
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1-14

| 1-10 | Asistencia Phare a la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales |
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1-10

| 11-14 | La fiscalización del Tribunal |
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11-14

| 15-28 | ENFOQUE GLOBAL DE LA UTILIZACIÓN DEL PROGRAMA PHARE PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A LA GESTIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES |
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15-28

| 15-17 | La elección de Phare dificultó la preparación de los países candidatos para el FEDER y el FSE |
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15-17

| 18-26 | La concepción de los programas de Cohesión Económica y Social de Phare difería de los enfoques del objetivo no 1 de los Fondos Estructurales |
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18-26

| 27-28 | Limitaciones que afectan a la estrategia de utilizar Phare como preparación al FEDER y al FSE |
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27-28

| 29-36 | PROCEDIMIENTOS PHARE |
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29-36

| 30-33 | Retrasos en el establecimiento del Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado |
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30-33

| 34-36 | No se introdujo la programación plurianual |
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34-36

| 37-55 | FINANCIACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS PHARE PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A GESTIONAR LOS FONDOS ESTRUCTURALES |
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37-55

| 37-41 | La asignación de los fondos a la mayoría de países fue menor de lo que estaba previsto |
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37-41

| 42-45 | Dificultades experimentadas en la preparación de programas similares a los del objetivo no 1 de los Fondos Estructurales |
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42-45

| 46-55 | Retrasos en la ejecución de los programas |
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46-55

| 56-62 | RESULTADOS DE LOS PROYECTOS DE REFUERZO DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A LA GESTIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES |
| --- | --- |

56-62

| 63-67 | CONCLUSIONES |
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63-67

| 63 | Dificultades en el enfoque global sobre la utilización del programa Phare para preparar a los países candidatos a la gestión de Fondos Estructurales |
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63

| 64 | Limitados avances en la adecuación de Phare a los Fondos Estructurales |
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64

| 65 | Dotaciones variables y retrasos en la aplicación de los programas de Cohesión Económica y Social |
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65

| 66 | Logros sólo parciales de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales |
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66

| 67 | Conclusión global |
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67

| 68-71 | RECOMENDACIONES |
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68-71

Respuestas de la Comisión

ABREVIATURAS

| CES | Cohesión Económica y Social |
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| DUP | Documento Único de Programación |
| FEDER | Fondo Europeo de Desarrollo Regional |
| FEOGA | Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola |
| FSE | Fondo Social Europeo |
| IPP | Instrumento de Preparación de Proyectos |
| ISPA | Instrumento para las políticas estructurales de preadhesión |
| MCA | Marco Comunitario de Apoyo |
| PCT | Programa de Cooperación Transfronteriza |
| PDN | Plan de Desarrollo Nacional |
| PDNP | Plan de Desarrollo Nacional Preliminar |
| Phare | El principal instrumento de preadhesión |
| PPE | Programa Preparatorio Especial |
| Sapard | Instrumento de preadhesión para las medidas de desarrollo agrícola y rural |
| SEDA | Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado |

CES

Cohesión Económica y Social

DUP

Documento Único de Programación

FEDER

Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FEOGA

Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola

FSE

Fondo Social Europeo

IPP

Instrumento de Preparación de Proyectos

ISPA

Instrumento para las políticas estructurales de preadhesión

MCA

Marco Comunitario de Apoyo

PCT

Programa de Cooperación Transfronteriza

PDN

Plan de Desarrollo Nacional

PDNP

Plan de Desarrollo Nacional Preliminar

Phare

El principal instrumento de preadhesión

PPE

Programa Preparatorio Especial

Sapard

Instrumento de preadhesión para las medidas de desarrollo agrícola y rural

SEDA

Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado

RESUMEN

| I. | La fiscalización examinó la eficacia del programa Phare, el primero de los tres instrumentos de preadhesión puestos en funcionamiento por la Comisión, como ayuda a la preparación de los países candidatos para la gestión de los dos principales Fondos Estructurales, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). La fiscalización abarcó el período a partir de 1998, año en que se produjo la reorientación de Phare hacia la adhesión, hasta 2002, y se centró en el Programa Preparatorio Especial (PPE) de 1998 y en el programa de Cohesión Económica y Social (CES), cuya puesta en marcha se inició en 2000. La Comisión atribuyó una prioridad cada vez mayor al objetivo de ayudar a los países candidatos a prepararse para los Fondos Estructurales, con el fin de garantizar que los países en cuestión pudieran beneficiarse plenamente de los cuantiosos fondos puestos a su disposición tras la adhesión. |
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I.

La fiscalización examinó la eficacia del programa Phare, el primero de los tres instrumentos de preadhesión puestos en funcionamiento por la Comisión, como ayuda a la preparación de los países candidatos para la gestión de los dos principales Fondos Estructurales, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). La fiscalización abarcó el período a partir de 1998, año en que se produjo la reorientación de Phare hacia la adhesión, hasta 2002, y se centró en el Programa Preparatorio Especial (PPE) de 1998 y en el programa de Cohesión Económica y Social (CES), cuya puesta en marcha se inició en 2000. La Comisión atribuyó una prioridad cada vez mayor al objetivo de ayudar a los países candidatos a prepararse para los Fondos Estructurales, con el fin de garantizar que los países en cuestión pudieran beneficiarse plenamente de los cuantiosos fondos puestos a su disposición tras la adhesión.

Enfoque global de la utilización del programa Phare para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales

| II. | El hecho de que no se estableciera un nuevo instrumento para contribuir a la preparación de los países candidatos al FEDER y el FSE hizo que resultase más difícil familiarizar a los países candidatos con los procedimientos de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 16 y 17). Además, el enfoque inicial que la Comisión instaba a seguir a los países candidatos en el establecimiento de programas de CES difería del enfoque de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 18 a 24). No todas las regiones que podían acogerse a los Fondos Estructurales adquirieron experiencia en la gestión de los programas de CES antes de la adhesión, y las estructuras de aplicación de Phare no correspondían a las de los Fondos Estructurales. La eficacia de los programas de CES se vio además afectada por el hecho de que también pretendían influir en la cohesión, lo cual no siempre era compatible con el objetivo de preparación a los Fondos Estructurales (véase el apartado 27). |
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II.

El hecho de que no se estableciera un nuevo instrumento para contribuir a la preparación de los países candidatos al FEDER y el FSE hizo que resultase más difícil familiarizar a los países candidatos con los procedimientos de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 16 y 17). Además, el enfoque inicial que la Comisión instaba a seguir a los países candidatos en el establecimiento de programas de CES difería del enfoque de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 18 a 24). No todas las regiones que podían acogerse a los Fondos Estructurales adquirieron experiencia en la gestión de los programas de CES antes de la adhesión, y las estructuras de aplicación de Phare no correspondían a las de los Fondos Estructurales. La eficacia de los programas de CES se vio además afectada por el hecho de que también pretendían influir en la cohesión, lo cual no siempre era compatible con el objetivo de preparación a los Fondos Estructurales (véase el apartado 27).

Procedimientos de Phare

| III. | Aunque en un principio, la Comisión pretendía que los países candidatos aprendieran a gestionar estos programas, limitando su propia intervención a la realización de controles a posteriori, como sucedería en la gestión de los Fondos Estructurales, al final el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA), gracias al cual sería posible este objetivo, no se aplicó antes de la adhesión (véanse los apartados 30 a 32). Los retrasos que se presentaron al introducir un sistema de control a posteriori también hicieron más difícil la utilización de los programas de subvenciones, el principal mecanismo de aplicación de los Fondos Estructurales (véase el apartado 33). La introducción de un procedimiento suplementario empleado en el marco de los Fondos Estructurales, la programación plurianual, experimentó escasos avances (véanse los apartados 34 y 35). |
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III.

Aunque en un principio, la Comisión pretendía que los países candidatos aprendieran a gestionar estos programas, limitando su propia intervención a la realización de controles a posteriori, como sucedería en la gestión de los Fondos Estructurales, al final el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA), gracias al cual sería posible este objetivo, no se aplicó antes de la adhesión (véanse los apartados 30 a 32). Los retrasos que se presentaron al introducir un sistema de control a posteriori también hicieron más difícil la utilización de los programas de subvenciones, el principal mecanismo de aplicación de los Fondos Estructurales (véase el apartado 33). La introducción de un procedimiento suplementario empleado en el marco de los Fondos Estructurales, la programación plurianual, experimentó escasos avances (véanse los apartados 34 y 35).

Dotaciones y ejecución de los programas de preparación a los Fondos Estructurales

| IV. | Aunque globalmente alrededor del 35 % del programa Phare se asignó a los programas de CES, la mayor parte de los países asignaron algo menos de este porcentaje que constituía su objetivo, debido principalmente a una capacidad de absorción insuficiente y a unas prioridades opuestas (véanse los apartados 39 a 41). Por consiguiente, resultó difícil a los países elaborar los programas y no se dedicaron fondos suficientes a la preparación de los futuros proyectos de CES y de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 43 a 45). También experimentaron dificultades importantes en la contratación de fondos antes de que se cumplieran los plazos (véanse los apartados 46 a 52). Estos problemas en la capacidad de absorción reflejan ampliamente la falta de experiencia y el insuficiente desarrollo institucional de los ministerios responsables de la gestión de los programas de CES (véanse los apartados 54 y 55). |
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IV.

Aunque globalmente alrededor del 35 % del programa Phare se asignó a los programas de CES, la mayor parte de los países asignaron algo menos de este porcentaje que constituía su objetivo, debido principalmente a una capacidad de absorción insuficiente y a unas prioridades opuestas (véanse los apartados 39 a 41). Por consiguiente, resultó difícil a los países elaborar los programas y no se dedicaron fondos suficientes a la preparación de los futuros proyectos de CES y de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 43 a 45). También experimentaron dificultades importantes en la contratación de fondos antes de que se cumplieran los plazos (véanse los apartados 46 a 52). Estos problemas en la capacidad de absorción reflejan ampliamente la falta de experiencia y el insuficiente desarrollo institucional de los ministerios responsables de la gestión de los programas de CES (véanse los apartados 54 y 55).

Resultados de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional para preparar a los países candidatos a gestionar los Fondos Estructurales

| V. | Este insuficiente desarrollo institucional, aunado a la incertidumbre sobre los organismos que serían designados como futuras autoridades de gestión y de pago, redujo el impacto de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional (véanse los apartados 58 y 59). El refuerzo de las instituciones a nivel regional se vio obstaculizado por los retrasos de algunos países en el establecimiento de los organismos regionales necesarios y por los cambios en las competencias atribuidas a los organismos regionales en materia de gestión de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 60 a 62). |
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V.

Este insuficiente desarrollo institucional, aunado a la incertidumbre sobre los organismos que serían designados como futuras autoridades de gestión y de pago, redujo el impacto de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional (véanse los apartados 58 y 59). El refuerzo de las instituciones a nivel regional se vio obstaculizado por los retrasos de algunos países en el establecimiento de los organismos regionales necesarios y por los cambios en las competencias atribuidas a los organismos regionales en materia de gestión de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 60 a 62).

Conclusión general

| VI. | A pesar de que es encomiable que la Comisión comenzase ya en 1998 a recurrir al programa Phare como ayuda en la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, en el momento de la adhesión, dicho programa tuvo un impacto más limitado en la preparación de los países candidatos al FEDER y al FSE de lo que se había previsto en los documentos de base de la Comisión, especialmente en su Revisión Phare 2000 (véase el apartado 67). Ello fue en parte debido a la inexperiencia y al insuficiente desarrollo institucional de las autoridades competentes de los países candidatos. No fue posible solventar estas deficiencias en los plazos disponibles. |
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VI.

A pesar de que es encomiable que la Comisión comenzase ya en 1998 a recurrir al programa Phare como ayuda en la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, en el momento de la adhesión, dicho programa tuvo un impacto más limitado en la preparación de los países candidatos al FEDER y al FSE de lo que se había previsto en los documentos de base de la Comisión, especialmente en su Revisión Phare 2000 (véase el apartado 67). Ello fue en parte debido a la inexperiencia y al insuficiente desarrollo institucional de las autoridades competentes de los países candidatos. No fue posible solventar estas deficiencias en los plazos disponibles.

Recomendaciones

| VII. | Realmente se precisa un mayor refuerzo de la capacidad institucional en los ámbitos de gestión de los Fondos Estructurales tras la adhesión (véase el apartado 68); deberían dedicarse unos recursos considerables al control a posteriori de las operaciones de los Fondos Estructurales en los nuevos Estados miembros (véase el apartado 69) y sería necesario establecer una estrategia clara que permitiese identificar las distintas medidas que todavía es preciso tomar para preparar a los actuales y futuros países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales (véase el apartado 70). La Comisión debería incrementar sus esfuerzos para adecuar Phare a los Fondos Estructurales atribuyendo a las futuras autoridades de gestión competencias de agencias de ejecución de Phare, prestando la asistencia necesaria a las mismas para la puesta en práctica de Phare en el marco de un sistema de control a posteriori y estableciendo una programación plurianual basada en planes de desarrollo nacionales (véase el apartado 71). |
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VII.

Realmente se precisa un mayor refuerzo de la capacidad institucional en los ámbitos de gestión de los Fondos Estructurales tras la adhesión (véase el apartado 68); deberían dedicarse unos recursos considerables al control a posteriori de las operaciones de los Fondos Estructurales en los nuevos Estados miembros (véase el apartado 69) y sería necesario establecer una estrategia clara que permitiese identificar las distintas medidas que todavía es preciso tomar para preparar a los actuales y futuros países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales (véase el apartado 70). La Comisión debería incrementar sus esfuerzos para adecuar Phare a los Fondos Estructurales atribuyendo a las futuras autoridades de gestión competencias de agencias de ejecución de Phare, prestando la asistencia necesaria a las mismas para la puesta en práctica de Phare en el marco de un sistema de control a posteriori y estableciendo una programación plurianual basada en planes de desarrollo nacionales (véase el apartado 71).

INTRODUCCIÓN

Asistencia Phare a la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales

| 1. | Una cuestión clave a la que se ve confrontada la Unión Europea de cara a la ampliación de 2004 es la gran disparidad existente entre la renta media de los Estados miembros actuales y de los nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental (1). En la configuración actual de la Unión el 22 % de la población vive en regiones con menos del 75 % del producto interior bruto per capita medio actual, pero tras la ampliación el 93 % de la población de estos nuevos Estados miembros vivirá en regiones en las que el producto interior bruto per capita será inferior al 75 % de la nueva media comunitaria. Con el fin de contribuir a superar estas disparidades, casi todas las regiones de estos países podrán acogerse al objetivo no 1 (2) de los tres principales Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA-sección de Orientación) (3). Además, los países en cuestión podrán beneficiarse del Fondo de Cohesión (4). |
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1.

Una cuestión clave a la que se ve confrontada la Unión Europea de cara a la ampliación de 2004 es la gran disparidad existente entre la renta media de los Estados miembros actuales y de los nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental (1). En la configuración actual de la Unión el 22 % de la población vive en regiones con menos del 75 % del producto interior bruto per capita medio actual, pero tras la ampliación el 93 % de la población de estos nuevos Estados miembros vivirá en regiones en las que el producto interior bruto per capita será inferior al 75 % de la nueva media comunitaria. Con el fin de contribuir a superar estas disparidades, casi todas las regiones de estos países podrán acogerse al objetivo no 1 (2) de los tres principales Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA-sección de Orientación) (3). Además, los países en cuestión podrán beneficiarse del Fondo de Cohesión (4).

| 2. | Durante el período 2004-2006, se asignaron alrededor de 13 178 millones de euros a la ayuda del objetivo no 1 en el marco de los Fondos Estructurales a estos países, así como 7 523 millones de euros suplementarios para el Fondo de Cohesión. Sin embargo, con el fin de beneficiarse adecuadamente de esta financiación, los nuevos Estados miembros deben poder identificar, elaborar y llevar a cabo programas y proyectos prioritarios en los plazos establecidos. |
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2.

Durante el período 2004-2006, se asignaron alrededor de 13 178 millones de euros a la ayuda del objetivo no 1 en el marco de los Fondos Estructurales a estos países, así como 7 523 millones de euros suplementarios para el Fondo de Cohesión. Sin embargo, con el fin de beneficiarse adecuadamente de esta financiación, los nuevos Estados miembros deben poder identificar, elaborar y llevar a cabo programas y proyectos prioritarios en los plazos establecidos.

| 3. | En marzo de 1997, la Comisión propuso una reorientación del programa Phare para que estuviera plenamente centrado en la preparación de los países candidatos a su adhesión a la Unión Europea (5)
   (6) y en virtud de la misma se decidió asignar en principio el presupuesto Phare (1 500 millones de euros anuales aproximadamente) a la creación de instituciones (30 %) y al apoyo a la inversión (70 %). En lo que respecta al refuerzo de la capacidad institucional, entre los ámbitos específicos en los que, a petición de la Comisión, se centró la financiación, se encontraba el desarrollo regional. En este sentido, indicó la necesidad de la introducción, en cuanto sea posible, de los objetivos y procedimientos de los Fondos Estructurales; lo que constituye la mejor forma de garantizar que estos países serán capaces, a su debido tiempo, de aplicar las normas de los Fondos Estructurales y de administrar sus primeros pagos (7). |
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3.

En marzo de 1997, la Comisión propuso una reorientación del programa Phare para que estuviera plenamente centrado en la preparación de los países candidatos a su adhesión a la Unión Europea (5)
   (6) y en virtud de la misma se decidió asignar en principio el presupuesto Phare (1 500 millones de euros anuales aproximadamente) a la creación de instituciones (30 %) y al apoyo a la inversión (70 %). En lo que respecta al refuerzo de la capacidad institucional, entre los ámbitos específicos en los que, a petición de la Comisión, se centró la financiación, se encontraba el desarrollo regional. En este sentido, indicó la necesidad de la introducción, en cuanto sea posible, de los objetivos y procedimientos de los Fondos Estructurales; lo que constituye la mejor forma de garantizar que estos países serán capaces, a su debido tiempo, de aplicar las normas de los Fondos Estructurales y de administrar sus primeros pagos (7).

| 4. | Así pues, un PPE para la preparación de cada uno de los países candidatos a las políticas estructurales comunitarias se financió a partir del programa Phare de 1998 por un total de 60 millones de euros. Mediante el mismo se proporcionaron fondos a proyectos de refuerzo de la capacidad institucional y a pequeños proyectos piloto de inversión del mismo tipo que los financiados por los Fondos Estructurales, con el fin de proporcionar a los países candidatos experiencia operativa en procedimientos del objetivo no 1. |
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4.

Así pues, un PPE para la preparación de cada uno de los países candidatos a las políticas estructurales comunitarias se financió a partir del programa Phare de 1998 por un total de 60 millones de euros. Mediante el mismo se proporcionaron fondos a proyectos de refuerzo de la capacidad institucional y a pequeños proyectos piloto de inversión del mismo tipo que los financiados por los Fondos Estructurales, con el fin de proporcionar a los países candidatos experiencia operativa en procedimientos del objetivo no 1.

| 5. | El marco financiero fijado en Berlín en marzo de 1999 subrayó el carácter urgente de la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, y quedó establecida la posibilidad de que seis nuevos países (República Checa, Estonia, Hungría, Polonia, Eslovenia y Chipre) pasasen a formar parte de la Unión Europea ya en 2002 (8). |
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5.

El marco financiero fijado en Berlín en marzo de 1999 subrayó el carácter urgente de la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, y quedó establecida la posibilidad de que seis nuevos países (República Checa, Estonia, Hungría, Polonia, Eslovenia y Chipre) pasasen a formar parte de la Unión Europea ya en 2002 (8).

| 6. | En 2000, se crearon dos nuevos instrumentos de preadhesión: ISPA (9) (presupuesto anual: 1 000 millones de euros), cuyos objetivos y procedimientos eran similares a los del Fondo de Cohesión; y Sapard (10) (presupuesto anual: 500 millones de euros), que tenía como fin contribuir a la aplicación del acervo comunitario en la política agrícola común y resolver los problemas prioritarios y específicos para la adaptación sostenible del sector agrícola y de las zonas rurales. La aplicación de este instrumento, en virtud del reglamento relativo al mismo, presentó algunas semejanzas con los Fondos Estructurales y el FEOGA (véase el apartado 17). A pesar de que la ayuda del FEDER y del FSE correspondía, respectivamente, a alrededor del triple y el doble que la del Fondo Estructural FEOGA (11), no se crearon nuevos instrumentos con relación a estos dos Fondos Estructurales. |
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6.

En 2000, se crearon dos nuevos instrumentos de preadhesión: ISPA (9) (presupuesto anual: 1 000 millones de euros), cuyos objetivos y procedimientos eran similares a los del Fondo de Cohesión; y Sapard (10) (presupuesto anual: 500 millones de euros), que tenía como fin contribuir a la aplicación del acervo comunitario en la política agrícola común y resolver los problemas prioritarios y específicos para la adaptación sostenible del sector agrícola y de las zonas rurales. La aplicación de este instrumento, en virtud del reglamento relativo al mismo, presentó algunas semejanzas con los Fondos Estructurales y el FEOGA (véase el apartado 17). A pesar de que la ayuda del FEDER y del FSE correspondía, respectivamente, a alrededor del triple y el doble que la del Fondo Estructural FEOGA (11), no se crearon nuevos instrumentos con relación a estos dos Fondos Estructurales.

| 7. | En su lugar, las nuevas Directrices Phare para el período entre 2000 y 2006 fijaron el establecimiento en cada país de programas de inversión de CES que recibirían la financiación de Phare (12). Dichos programas se ejecutarían mediante medidas similares a las financiadas por estos dos Fondos Estructurales, en los ámbitos de la inversión en el sector productivo, el desarrollo de los recursos humanos y las infraestructuras empresariales. Estos programas constituyen uno de los dos ámbitos que se financiarán a partir del 70 % de los fondos Phare asignados a la inversión (13). Las Directrices también establecieron que las actividades de Phare de refuerzo de la capacidad institucional (el 30 % restante de los fondos Phare) reflejarían especialmente la importancia de estos programas de CES al centrarse en las debilidades de las administraciones a nivel central, regional y local con responsabilidades en este ámbito (14). |
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7.

En su lugar, las nuevas Directrices Phare para el período entre 2000 y 2006 fijaron el establecimiento en cada país de programas de inversión de CES que recibirían la financiación de Phare (12). Dichos programas se ejecutarían mediante medidas similares a las financiadas por estos dos Fondos Estructurales, en los ámbitos de la inversión en el sector productivo, el desarrollo de los recursos humanos y las infraestructuras empresariales. Estos programas constituyen uno de los dos ámbitos que se financiarán a partir del 70 % de los fondos Phare asignados a la inversión (13). Las Directrices también establecieron que las actividades de Phare de refuerzo de la capacidad institucional (el 30 % restante de los fondos Phare) reflejarían especialmente la importancia de estos programas de CES al centrarse en las debilidades de las administraciones a nivel central, regional y local con responsabilidades en este ámbito (14).

| 8. | Además de estas Directrices, la Comisión publicó una revisión del programa Phare en octubre de 2000 titulada «Revisión de Phare 2000: refuerzo de la preparación para la adhesión» (15). Dicho documento concluía que la denominada «transición hacia el uso de los Fondos Estructurales» constituía uno de los dos desafíos para Phare que la Comisión deberá afrontar durante el período 2000-2006. Esta revisión estableció dos objetivos para Phare en este ámbito:






  a) | preparar para la aplicación de los Fondos Estructurales en los países candidatos mediante el establecimiento de las estructuras administrativas y presupuestarias necesarias; |
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8.

Además de estas Directrices, la Comisión publicó una revisión del programa Phare en octubre de 2000 titulada «Revisión de Phare 2000: refuerzo de la preparación para la adhesión» (15). Dicho documento concluía que la denominada «transición hacia el uso de los Fondos Estructurales» constituía uno de los dos desafíos para Phare que la Comisión deberá afrontar durante el período 2000-2006. Esta revisión estableció dos objetivos para Phare en este ámbito:

a)

preparar para la aplicación de los Fondos Estructurales en los países candidatos mediante el establecimiento de las estructuras administrativas y presupuestarias necesarias;

| b) | permitir a estos países beneficiarse de una primera generación de programas de desarrollo regional integrados de tipo objetivo no 1 (Fondo Estructural) que contribuyan a su cohesión económica y social. |
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b)

permitir a estos países beneficiarse de una primera generación de programas de desarrollo regional integrados de tipo objetivo no 1 (Fondo Estructural) que contribuyan a su cohesión económica y social.

| 9. | La Revisión hizo hincapié en la importancia de los preparativos para los Fondos Estructurales, indicando que Phare no sólo puede ayudar a los países candidatos a solventar las grandes disparidades de desarrollo existentes respecto de los países miembros actuales, sino que también debe contribuir a que se familiaricen con las estructuras y procedimientos que necesitarán para la utilización de los Fondos Estructurales con eficiencia y eficacia tras la adhesión. Efectivamente, dado el muy limitado efecto en la cohesión que los programas de CES de Phare podían lograr comparados con los Fondos Estructurales debido a sus presupuestos mucho más reducidos, las Directrices de programación internas establecidas en 2000 por la Dirección General de Ampliación para la elaboración de los programas de CES de 2001 expusieron que el efecto deseado en la cohesión económica y social consiste en ayudar a la elaboración de las estructuras y estrategias necesarias para aplicar los Fondos Estructurales tras la adhesión. Cabe prever que el impacto en la reducción de las disparidades de desarrollo generales sea limitado. |
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9.

La Revisión hizo hincapié en la importancia de los preparativos para los Fondos Estructurales, indicando que Phare no sólo puede ayudar a los países candidatos a solventar las grandes disparidades de desarrollo existentes respecto de los países miembros actuales, sino que también debe contribuir a que se familiaricen con las estructuras y procedimientos que necesitarán para la utilización de los Fondos Estructurales con eficiencia y eficacia tras la adhesión. Efectivamente, dado el muy limitado efecto en la cohesión que los programas de CES de Phare podían lograr comparados con los Fondos Estructurales debido a sus presupuestos mucho más reducidos, las Directrices de programación internas establecidas en 2000 por la Dirección General de Ampliación para la elaboración de los programas de CES de 2001 expusieron que el efecto deseado en la cohesión económica y social consiste en ayudar a la elaboración de las estructuras y estrategias necesarias para aplicar los Fondos Estructurales tras la adhesión. Cabe prever que el impacto en la reducción de las disparidades de desarrollo generales sea limitado.

| 10. | Los cambios más importantes previstos en la Revisión relativos al objetivo de «adecuarse a los Fondos Estructurales» fueron:






  a) | reforzar progresivamente los enfoques y procedimientos de los Fondos Estructurales en el apoyo a la CES de Phare; |
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10.

Los cambios más importantes previstos en la Revisión relativos al objetivo de «adecuarse a los Fondos Estructurales» fueron:

a)

reforzar progresivamente los enfoques y procedimientos de los Fondos Estructurales en el apoyo a la CES de Phare;

| b) | adoptar la programación plurianual para los programas nacionales Phare de forma diferenciada para todo el apoyo, incluido el refuerzo de la capacidad institucional; |
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b)

adoptar la programación plurianual para los programas nacionales Phare de forma diferenciada para todo el apoyo, incluido el refuerzo de la capacidad institucional;

| c) | ampliar la descentralización, con el fin de que los países candidatos se familiaricen con los principios de responsabilidad conjunta en los que se basa la aplicación de los Fondos Estructurales; |
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c)

ampliar la descentralización, con el fin de que los países candidatos se familiaricen con los principios de responsabilidad conjunta en los que se basa la aplicación de los Fondos Estructurales;

| d) | reforzar el apoyo, junto con los propios esfuerzos de los países candidatos, a las autoridades encargadas de la ejecución (es decir, las autoridades de gestión en el sentido del artículo 34 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales) que han sido aceptadas por el país candidato y la Comisión conforme a lo dispuesto en el Reglamento financiero. |
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d)

reforzar el apoyo, junto con los propios esfuerzos de los países candidatos, a las autoridades encargadas de la ejecución (es decir, las autoridades de gestión en el sentido del artículo 34 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales) que han sido aceptadas por el país candidato y la Comisión conforme a lo dispuesto en el Reglamento financiero.

El fin consistía en dedicar aproximadamente el 35 % de los programas nacionales de los países al apoyo a la inversión para la CES.

La fiscalización del Tribunal

| 11. | El objetivo de la fiscalización del Tribunal era evaluar la eficacia del programa Phare en la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales. Con este fin, el Tribunal:






  a) | examinó en qué medida el enfoque global adoptado por la Comisión proporcionaba una base adecuada para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 15 a 28); |
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11.

El objetivo de la fiscalización del Tribunal era evaluar la eficacia del programa Phare en la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales. Con este fin, el Tribunal:

a)

examinó en qué medida el enfoque global adoptado por la Comisión proporcionaba una base adecuada para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 15 a 28);

| b) | comprobó hasta qué punto Phare facilitaba una preparación apropiada para las estructuras y procedimientos de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 29 a 36); |
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b)

comprobó hasta qué punto Phare facilitaba una preparación apropiada para las estructuras y procedimientos de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 29 a 36);

| c) | verificó si la financiación Phare estaba asignada como se había previsto y si se estaba utilizando de forma eficiente (véanse los apartados 37 a 55); |
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c)

verificó si la financiación Phare estaba asignada como se había previsto y si se estaba utilizando de forma eficiente (véanse los apartados 37 a 55);

| d) | estudió la eficacia de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional en el logro de su objetivo de preparar a los países beneficiarios a la gestión de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 56 a 62). |
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d)

estudió la eficacia de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional en el logro de su objetivo de preparar a los países beneficiarios a la gestión de los Fondos Estructurales (véanse los apartados 56 a 62).

| 12. | El Tribunal eligió esta fiscalización dada la creciente relevancia concedida por la Comisión desde 1997 a la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, y en relación con el FEDER y el FSE, los importantes recursos que se prevé que sean asignados del programa Phare para cumplir este objetivo a partir de 2000 (16). La fiscalización no estimó la legalidad y regularidad de los gastos en cuestión, ni evaluó la capacidad de los países candidatos de gestionar los Fondos Estructurales, ya que esta responsabilidad incumbe a la propia Comisión que la asume mediante sus informes anuales sobre la preparación global de los países candidatos para la adhesión (17). Por su parte, la fiscalización del Tribunal examina el programa Phare con el fin de evaluar si los fondos que proporciona son correctamente utilizados para ayudar a los países candidatos a prepararse para la gestión de los Fondos Estructurales. |
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12.

El Tribunal eligió esta fiscalización dada la creciente relevancia concedida por la Comisión desde 1997 a la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, y en relación con el FEDER y el FSE, los importantes recursos que se prevé que sean asignados del programa Phare para cumplir este objetivo a partir de 2000 (16). La fiscalización no estimó la legalidad y regularidad de los gastos en cuestión, ni evaluó la capacidad de los países candidatos de gestionar los Fondos Estructurales, ya que esta responsabilidad incumbe a la propia Comisión que la asume mediante sus informes anuales sobre la preparación global de los países candidatos para la adhesión (17). Por su parte, la fiscalización del Tribunal examina el programa Phare con el fin de evaluar si los fondos que proporciona son correctamente utilizados para ayudar a los países candidatos a prepararse para la gestión de los Fondos Estructurales.

| 13. | La fiscalización abarcó la programación y ejecución de los compromisos realizados durante el período 1998-2002, pero no los compromisos contraídos en 2003, que sólo podrían haber tenido un impacto limitado antes del 1 de mayo de 2004 dados los plazos que se precisaban para ejecutar los compromisos. Ésta se centró en los dos principales instrumentos empleados, el PPE de 1998 y los programas de CES que se iniciaron en 2000. El cuadro 1 presenta los compromisos por país vinculados a estos programas (18). En 2002 se realizaron visitas de fiscalización a siete países candidatos (Bulgaria, la República Checa, Hungría, Letonia, Polonia, Rumanía y Eslovaquia). Además, las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Lituania y Eslovenia efectuaron fiscalizaciones sobre este tema en sus países, en cooperación con el Tribunal, y utilizando su metodología; estos dos controles arrojaron resultados que fueron tenidos en cuenta al preparar el Informe Especial del Tribunal. |
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13.

La fiscalización abarcó la programación y ejecución de los compromisos realizados durante el período 1998-2002, pero no los compromisos contraídos en 2003, que sólo podrían haber tenido un impacto limitado antes del 1 de mayo de 2004 dados los plazos que se precisaban para ejecutar los compromisos. Ésta se centró en los dos principales instrumentos empleados, el PPE de 1998 y los programas de CES que se iniciaron en 2000. El cuadro 1 presenta los compromisos por país vinculados a estos programas (18). En 2002 se realizaron visitas de fiscalización a siete países candidatos (Bulgaria, la República Checa, Hungría, Letonia, Polonia, Rumanía y Eslovaquia). Además, las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Lituania y Eslovenia efectuaron fiscalizaciones sobre este tema en sus países, en cooperación con el Tribunal, y utilizando su metodología; estos dos controles arrojaron resultados que fueron tenidos en cuenta al preparar el Informe Especial del Tribunal.

Cuadro 1

Compromisos del Programa Preparatorio Especial y del programa de Cohesión Económica y Social

| (en millones de euros) |
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| País | PPE 1998 | CES 2000 | CES 2001 | CES 2002 | Total |
| República Checa | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Estonia | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Letonia | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Lituania | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Hungría | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Polonia | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Eslovenia | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Eslovaquia | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bulgaria | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Rumanía | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| Total | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo. |

(en millones de euros)

País

PPE 1998

CES 2000

CES 2001

CES 2002

Total

República Checa

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Estonia

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Letonia

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Lituania

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Hungría

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Polonia

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Eslovenia

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Eslovaquia

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bulgaria

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Rumanía

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

Total

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo.

| 14. | Dado que los programas de CES financiados a cargo del presupuesto de 2000 no se contrataron hasta el final de 2002, los proyectos de inversión que debían financiarse a partir del programa de CES prácticamente todavía no habían tenido repercusiones sobre el terreno. Por lo tanto, la fiscalización del Tribunal no abarcó el segundo objetivo de los programas de CES: tener un impacto en la cohesión (véase el apartado 9). |
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14.

Dado que los programas de CES financiados a cargo del presupuesto de 2000 no se contrataron hasta el final de 2002, los proyectos de inversión que debían financiarse a partir del programa de CES prácticamente todavía no habían tenido repercusiones sobre el terreno. Por lo tanto, la fiscalización del Tribunal no abarcó el segundo objetivo de los programas de CES: tener un impacto en la cohesión (véase el apartado 9).

ENFOQUE GLOBAL DE LA UTILIZACIÓN DEL PROGRAMA PHARE PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A LA GESTIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

La elección de Phare dificultó la preparación de los países candidatos para el FEDER y el FSE

| 15. | El programa Phare ha contribuido de dos formas a la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales:






  a) | mediante la financiación de proyectos de hermanamiento, en los que los expertos en el ámbito de los Fondos Estructurales de las administraciones de los Estados miembros son destinados a los ministerios competentes de los países candidatos; y, en menor medida, a través también de la financiación de la asistencia técnica de las empresas de asesoría; |
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15.

El programa Phare ha contribuido de dos formas a la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales:

a)

mediante la financiación de proyectos de hermanamiento, en los que los expertos en el ámbito de los Fondos Estructurales de las administraciones de los Estados miembros son destinados a los ministerios competentes de los países candidatos; y, en menor medida, a través también de la financiación de la asistencia técnica de las empresas de asesoría;

| b) | al permitir a los países candidatos «aprender de manera práctica» familiarizándose con procedimientos que, según la Comisión, deberían adecuarse cada vez más a los de los Fondos Estructurales. Los fondos se asignaron a inversiones que permiten experimentar los instrumentos y estructuras que se utilizarán tras la adhesión y demuestran su valor. |
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b)

al permitir a los países candidatos «aprender de manera práctica» familiarizándose con procedimientos que, según la Comisión, deberían adecuarse cada vez más a los de los Fondos Estructurales. Los fondos se asignaron a inversiones que permiten experimentar los instrumentos y estructuras que se utilizarán tras la adhesión y demuestran su valor.

| 16. | El apoyo al refuerzo de la capacidad institucional para la gestión de los Fondos Estructurales a través del hermanamiento y la asistencia técnica reflejó lo que había sido el papel principal del programa Phare desde sus inicios: proporcionar un personal experimentado para asistir a los países candidatos en la transición a unas economías de mercado eficaces y su eventual adhesión a la Unión Europea. Sin embargo, el uso de Phare para el enfoque «aprender de manera práctica» con el fin de reforzar la capacidad institucional en el caso de los Fondos Estructurales era más problemático. La Comisión optó por no proponer un instrumento y reglamento nuevos para preparar a los países candidatos a la gestión del FEDER y del FSE. Debido a ello, dadas las diferencias significativas entre Phare y los Fondos Estructurales en cuanto a las estructuras de ejecución, la programación, los procedimientos, los mecanismos de ejecución y los sistemas de control, el programa Phare no podía utilizarse de forma tan eficaz para familiarizar a los países candidatos con los procedimientos de los Fondos Estructurales. |
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16.

El apoyo al refuerzo de la capacidad institucional para la gestión de los Fondos Estructurales a través del hermanamiento y la asistencia técnica reflejó lo que había sido el papel principal del programa Phare desde sus inicios: proporcionar un personal experimentado para asistir a los países candidatos en la transición a unas economías de mercado eficaces y su eventual adhesión a la Unión Europea. Sin embargo, el uso de Phare para el enfoque «aprender de manera práctica» con el fin de reforzar la capacidad institucional en el caso de los Fondos Estructurales era más problemático. La Comisión optó por no proponer un instrumento y reglamento nuevos para preparar a los países candidatos a la gestión del FEDER y del FSE. Debido a ello, dadas las diferencias significativas entre Phare y los Fondos Estructurales en cuanto a las estructuras de ejecución, la programación, los procedimientos, los mecanismos de ejecución y los sistemas de control, el programa Phare no podía utilizarse de forma tan eficaz para familiarizar a los países candidatos con los procedimientos de los Fondos Estructurales.

| 17. | El enfoque adoptado para preparar a los países candidatos a la gestión del FEDER y FSE era muy diferente del seguido con respecto al Fondo de Cohesión y al FEOGA. Como se observa en el apartado 6, la Comisión estableció unos instrumentos de preadhesión completamente nuevos en relación con estos Fondos: se trataba de ISPA y Sapard, administrados por la Dirección General de Política Regional y por la Dirección General de Agricultura respectivamente. Sapard tiene como principal objetivo contribuir a la aplicación del acervo comunitario en el ámbito de la política agrícola común y la adaptación del sector agrícola y las zonas rurales. El Reglamento relativo a Sapard establece la programación plurianual de los Fondos Estructurales y los procedimientos de control financiero del FEOGA. La gestión de Sapard se basaba, primero, en la programación plurianual y, segundo, en la ejecución mediante la descentralización de funciones a los países beneficiarios con sólo controles a posteriori por parte de la Comisión. Phare sirvió como complemento de estos nuevos instrumentos al cumplir su papel tradicional de refuerzo de la capacidad institucional financiando la intervención de expertos en hermanamiento de los Estados miembros, familiarizados con el Fondo de Cohesión y el FEOGA. |
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17.

El enfoque adoptado para preparar a los países candidatos a la gestión del FEDER y FSE era muy diferente del seguido con respecto al Fondo de Cohesión y al FEOGA. Como se observa en el apartado 6, la Comisión estableció unos instrumentos de preadhesión completamente nuevos en relación con estos Fondos: se trataba de ISPA y Sapard, administrados por la Dirección General de Política Regional y por la Dirección General de Agricultura respectivamente. Sapard tiene como principal objetivo contribuir a la aplicación del acervo comunitario en el ámbito de la política agrícola común y la adaptación del sector agrícola y las zonas rurales. El Reglamento relativo a Sapard establece la programación plurianual de los Fondos Estructurales y los procedimientos de control financiero del FEOGA. La gestión de Sapard se basaba, primero, en la programación plurianual y, segundo, en la ejecución mediante la descentralización de funciones a los países beneficiarios con sólo controles a posteriori por parte de la Comisión. Phare sirvió como complemento de estos nuevos instrumentos al cumplir su papel tradicional de refuerzo de la capacidad institucional financiando la intervención de expertos en hermanamiento de los Estados miembros, familiarizados con el Fondo de Cohesión y el FEOGA.

La concepción de los programas de CES de Phare difería de los enfoques del objetivo no 1 de los Fondos Estructurales

| 18. | Dado que Phare era el instrumento seleccionado para financiar programas del tipo objetivo no 1 en los países candidatos, la responsabilidad de dichos programas correspondía a la Dirección General de Ampliación, que gestiona el programa Phare en su globalidad, y que también se encargaba de los correspondientes proyectos de refuerzo de la capacidad institucional, y ello pese a que las competencias en materia de FEDER y de FSE recaían principalmente en las Direcciones Generales de Política Regional y de Empleo. Por lo tanto, con el fin de que Phare permitiese preparar eficazmente a los países candidatos para la gestión de los Fondos Estructurales, era necesario que la Comisión estableciese un alto grado de coordinación entre la Dirección General de Ampliación y estas dos Direcciones Generales. Sin embargo, aunque inicialmente existía una buena cooperación entre ambas en el establecimiento del PPE, el enfoque adoptado en 1999 para preparar los programas de CES a la financiación en 2000 difería significativamente del preconizado por la Dirección General de Política Regional. |
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18.

Dado que Phare era el instrumento seleccionado para financiar programas del tipo objetivo no 1 en los países candidatos, la responsabilidad de dichos programas correspondía a la Dirección General de Ampliación, que gestiona el programa Phare en su globalidad, y que también se encargaba de los correspondientes proyectos de refuerzo de la capacidad institucional, y ello pese a que las competencias en materia de FEDER y de FSE recaían principalmente en las Direcciones Generales de Política Regional y de Empleo. Por lo tanto, con el fin de que Phare permitiese preparar eficazmente a los países candidatos para la gestión de los Fondos Estructurales, era necesario que la Comisión estableciese un alto grado de coordinación entre la Dirección General de Ampliación y estas dos Direcciones Generales. Sin embargo, aunque inicialmente existía una buena cooperación entre ambas en el establecimiento del PPE, el enfoque adoptado en 1999 para preparar los programas de CES a la financiación en 2000 difería significativamente del preconizado por la Dirección General de Política Regional.

| 19. | En este sentido, la Dirección General de Ampliación hizo hincapié en el «enfoque regional» para los Fondos Estructurales, insistiendo en que todos los países candidatos concentrasen los fondos en un pequeño número de regiones, utilizando los planes de desarrollo regional elaborados para ellas. Al concentrar la financiación de este modo, la Dirección General tenía como fin incrementar el impacto de los limitados fondos Phare disponibles. Sin embargo, este enfoque no contempló dos aspectos clave de los mecanismos de ejecución de los Fondos Estructurales. |
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19.

En este sentido, la Dirección General de Ampliación hizo hincapié en el «enfoque regional» para los Fondos Estructurales, insistiendo en que todos los países candidatos concentrasen los fondos en un pequeño número de regiones, utilizando los planes de desarrollo regional elaborados para ellas. Al concentrar la financiación de este modo, la Dirección General tenía como fin incrementar el impacto de los limitados fondos Phare disponibles. Sin embargo, este enfoque no contempló dos aspectos clave de los mecanismos de ejecución de los Fondos Estructurales.

| 20. | En primer lugar, no se tuvo en cuenta el marco de planificación regional específico de los Fondos Estructurales (19):






  a) | en países que constan de más de una región NUTS 2, los Fondos Estructurales deben ejecutarse mediante un Marco Comunitario de Apoyo (20) que abarca varios programas sectoriales y regionales, siendo éstos últimos administrados por los organismos regionales; |
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20.

En primer lugar, no se tuvo en cuenta el marco de planificación regional específico de los Fondos Estructurales (19):

a)

en países que constan de más de una región NUTS 2, los Fondos Estructurales deben ejecutarse mediante un Marco Comunitario de Apoyo (20) que abarca varios programas sectoriales y regionales, siendo éstos últimos administrados por los organismos regionales;

| b) | en países en los que la totalidad del mismo constituye una región NUTS 2, los Fondos Estructurales deben ejecutarse mediante un Documento Único de Programación (DUP) gestionado por los ministerios nacionales. Cuatro de los ocho países candidatos de Europa Central y Oriental pertenecen a esta categoría (Estonia, Letonia, Lituania y Eslovenia). |
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b)

en países en los que la totalidad del mismo constituye una región NUTS 2, los Fondos Estructurales deben ejecutarse mediante un Documento Único de Programación (DUP) gestionado por los ministerios nacionales. Cuatro de los ocho países candidatos de Europa Central y Oriental pertenecen a esta categoría (Estonia, Letonia, Lituania y Eslovenia).

| 21. | Al privilegiarse los programas centrados a nivel regional incluso en los países más pequeños, las administraciones de nivel inferior tuvieron que gestionar los fondos Phare a pesar de que carecían de las capacidades para hacerlo y de que nunca se verían obligadas a desempeñar tal función en el marco de los Fondos Estructurales tras la adhesión. Por lo tanto, la Dirección General de Política Regional expuso en 2001 que se había producido una gran confusión en lo que respecta al papel de las regiones en cuanto a la programación y ejecución de los Fondos Estructurales. El enfoque de la región como objetivo ha contribuido a este malentendido básico al iniciar un proceso de programación y creación de agencias de desarrollo regional a un nivel subregional (21).

  La Comisión solicitó a Letonia, en el marco del programa de CES de 2000, que concentrase los fondos en una o dos regiones objetivo. Las autoridades letonas decidieron pues concentrarlos en dos de las cinco zonas de nivel provincial de Letonia, Latgale y Zemgale, y ello a pesar de la reducida capacidad de programación y ejecución existente en ambas regiones. En 2001, la Comisión, que reconoció estas debilidades, y consciente de la urgente necesidad de mejorar las competencias en la administración central, optó por programas sectoriales administrados a nivel nacional. |
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21.

Al privilegiarse los programas centrados a nivel regional incluso en los países más pequeños, las administraciones de nivel inferior tuvieron que gestionar los fondos Phare a pesar de que carecían de las capacidades para hacerlo y de que nunca se verían obligadas a desempeñar tal función en el marco de los Fondos Estructurales tras la adhesión. Por lo tanto, la Dirección General de Política Regional expuso en 2001 que se había producido una gran confusión en lo que respecta al papel de las regiones en cuanto a la programación y ejecución de los Fondos Estructurales. El enfoque de la región como objetivo ha contribuido a este malentendido básico al iniciar un proceso de programación y creación de agencias de desarrollo regional a un nivel subregional (21).

La Comisión solicitó a Letonia, en el marco del programa de CES de 2000, que concentrase los fondos en una o dos regiones objetivo. Las autoridades letonas decidieron pues concentrarlos en dos de las cinco zonas de nivel provincial de Letonia, Latgale y Zemgale, y ello a pesar de la reducida capacidad de programación y ejecución existente en ambas regiones. En 2001, la Comisión, que reconoció estas debilidades, y consciente de la urgente necesidad de mejorar las competencias en la administración central, optó por programas sectoriales administrados a nivel nacional.

| 22. | En segundo lugar, tres de los cuatro Estados miembros (Grecia, Irlanda y Portugal) que trabajaban con los MCA, y se beneficiaban del Fondo de Cohesión, habían en gran parte ejecutado sus dotaciones de Fondos Estructurales durante el período de programación 1994-1999 mediante programas operativos sectoriales en vez de regionales (22). Así, la Dirección General de Política Regional llegó a la conclusión de que debería haberse adoptado un enfoque sectorial similar, al menos en el caso de los países candidatos de tamaño parecido a los de estos Estados miembros (Bulgaria, la República Checa, Hungría, Eslovaquia), que tendrían MCA y serían beneficiarios del Fondo de Cohesión al concebir programas de CES. Un enfoque sectorial era también el enfoque más realista que podía seguirse dadas las estructuras administrativas centralizadas de estos países. |
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22.

En segundo lugar, tres de los cuatro Estados miembros (Grecia, Irlanda y Portugal) que trabajaban con los MCA, y se beneficiaban del Fondo de Cohesión, habían en gran parte ejecutado sus dotaciones de Fondos Estructurales durante el período de programación 1994-1999 mediante programas operativos sectoriales en vez de regionales (22). Así, la Dirección General de Política Regional llegó a la conclusión de que debería haberse adoptado un enfoque sectorial similar, al menos en el caso de los países candidatos de tamaño parecido a los de estos Estados miembros (Bulgaria, la República Checa, Hungría, Eslovaquia), que tendrían MCA y serían beneficiarios del Fondo de Cohesión al concebir programas de CES. Un enfoque sectorial era también el enfoque más realista que podía seguirse dadas las estructuras administrativas centralizadas de estos países.

| 23. | Asimismo, cualquier ampliación que se produjese entre 2002 y 2006 tendría ciertamente como consecuencia un período más corto para la programación y ejecución de los Fondos Estructurales por los países candidatos, por lo que resultaba necesario, especialmente dada la limitada capacidad de estos países, simplificar la programación tanto como fuese posible. Así pues, el enfoque adoptado por la Dirección General de Política Regional, cuando en 2001 tuvo que negociar con los países candidatos sobre el número y tipo de programas operativos que deberían elaborarse para aplicar el objetivo no 1, consistía en que cada nuevo Estado miembro tuviese un único programa operativo regional que abarcase todo el país, en vez de programas operativos regionales individuales para cada zona subvencionable, enfoque en el que la Dirección General de Ampliación había basado la elaboración del programa Phare de CES para 2000. |
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23.

Asimismo, cualquier ampliación que se produjese entre 2002 y 2006 tendría ciertamente como consecuencia un período más corto para la programación y ejecución de los Fondos Estructurales por los países candidatos, por lo que resultaba necesario, especialmente dada la limitada capacidad de estos países, simplificar la programación tanto como fuese posible. Así pues, el enfoque adoptado por la Dirección General de Política Regional, cuando en 2001 tuvo que negociar con los países candidatos sobre el número y tipo de programas operativos que deberían elaborarse para aplicar el objetivo no 1, consistía en que cada nuevo Estado miembro tuviese un único programa operativo regional que abarcase todo el país, en vez de programas operativos regionales individuales para cada zona subvencionable, enfoque en el que la Dirección General de Ampliación había basado la elaboración del programa Phare de CES para 2000.

| 24. | Hasta la segunda mitad de 2000, en el contexto de la elaboración de los programas de CES de 2001, la Dirección General de Ampliación no ajustó sus Directrices de programación anual para las inversiones de CES con el fin de reflejar mejor los enfoques de la Dirección General de Política Regional (23). A pesar de ello, una parte importante de la financiación correspondiente a los programas de CES de 2001 siguió asignándose a programas de carácter principalmente regional más que sectorial. |
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24.

Hasta la segunda mitad de 2000, en el contexto de la elaboración de los programas de CES de 2001, la Dirección General de Ampliación no ajustó sus Directrices de programación anual para las inversiones de CES con el fin de reflejar mejor los enfoques de la Dirección General de Política Regional (23). A pesar de ello, una parte importante de la financiación correspondiente a los programas de CES de 2001 siguió asignándose a programas de carácter principalmente regional más que sectorial.

| 25. | Dado que estos programas regionales continuaban concentrándose en un número limitado de regiones objetivo, pese a que casi todas las regiones de los países candidatos podrán optar al apoyo del objetivo no 1 en el marco de los Fondos Estructurales, las regiones que no se beneficiasen de tales programas no estarían tan bien preparadas para los Fondos Estructurales. Aunque los ministerios centrales actuarán como autoridades de gestión en los países candidatos durante el período 2004-2006, los organismos regionales seguirán teniendo como mínimo un papel limitado en su ejecución como órganos intermedios. |
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25.

Dado que estos programas regionales continuaban concentrándose en un número limitado de regiones objetivo, pese a que casi todas las regiones de los países candidatos podrán optar al apoyo del objetivo no 1 en el marco de los Fondos Estructurales, las regiones que no se beneficiasen de tales programas no estarían tan bien preparadas para los Fondos Estructurales. Aunque los ministerios centrales actuarán como autoridades de gestión en los países candidatos durante el período 2004-2006, los organismos regionales seguirán teniendo como mínimo un papel limitado en su ejecución como órganos intermedios.

| 26. | En el marco de su política de limitar al mínimo el número de autoridades de ejecución, la Comisión alentó a los países candidatos a disponer en los ministerios, a nivel central, de una única agencia de ejecución responsable de la gestión de los programas de CES. Así pues, la Revisión Phare expuso que el objetivo consistiría en contar con [...] una agencia de ejecución para la CES. Uno de los resultados de este enfoque fue que se vieron reducidas las posibilidades para algunos ministerios centrales, especialmente los responsables del Fondo Social Europeo, de obtener mayor experiencia en la gestión de los programas de CES y, por consiguiente, de prepararse para los Fondos Estructurales. |
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26.

En el marco de su política de limitar al mínimo el número de autoridades de ejecución, la Comisión alentó a los países candidatos a disponer en los ministerios, a nivel central, de una única agencia de ejecución responsable de la gestión de los programas de CES. Así pues, la Revisión Phare expuso que el objetivo consistiría en contar con [...] una agencia de ejecución para la CES. Uno de los resultados de este enfoque fue que se vieron reducidas las posibilidades para algunos ministerios centrales, especialmente los responsables del Fondo Social Europeo, de obtener mayor experiencia en la gestión de los programas de CES y, por consiguiente, de prepararse para los Fondos Estructurales.

Limitaciones que afectan a la estrategia de utilizar Phare como preparación al FEDER y al FSE

| 27. | La estrategia de recurrir al programa Phare para prepararse para el FEDER y el FSE se vio limitada por el hecho de que la Comisión también intentaba lograr que los programas tuviesen una incidencia en la cohesión, y estimaba que la mejor forma de conseguirlo era concentrar los fondos en un número limitado de regiones (véase el apartado 19). Este objetivo de cohesión dificultó que todas las organizaciones vinculadas a la gestión del FEDER y el FSE obtuvieran experiencia en los programas Phare de CES para familiarizarse con los Fondos Estructurales. |
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27.

La estrategia de recurrir al programa Phare para prepararse para el FEDER y el FSE se vio limitada por el hecho de que la Comisión también intentaba lograr que los programas tuviesen una incidencia en la cohesión, y estimaba que la mejor forma de conseguirlo era concentrar los fondos en un número limitado de regiones (véase el apartado 19). Este objetivo de cohesión dificultó que todas las organizaciones vinculadas a la gestión del FEDER y el FSE obtuvieran experiencia en los programas Phare de CES para familiarizarse con los Fondos Estructurales.

| 28. | En términos generales, la utilización del programa Phare por la Comisión para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales se vio afectada por la falta de una estrategia más amplia que permitiese identificar tanto los requisitos que los países candidatos debían cumplir en el ámbito de la política regional antes de la adhesión, como el enfoque que estos países debían seguir en la gestión de los Fondos Estructurales tras su incorporación. Una estrategia de este tipo debería haberse desarrollado una vez tomada la decisión de entablar negociaciones con los países candidatos. Por otro lado, fue difícil establecer un calendario preciso para dicha estrategia debido a que hasta el final de 2000 no se contó con unas fechas claras para la adhesión (véase el apartado 5). |
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28.

En términos generales, la utilización del programa Phare por la Comisión para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales se vio afectada por la falta de una estrategia más amplia que permitiese identificar tanto los requisitos que los países candidatos debían cumplir en el ámbito de la política regional antes de la adhesión, como el enfoque que estos países debían seguir en la gestión de los Fondos Estructurales tras su incorporación. Una estrategia de este tipo debería haberse desarrollado una vez tomada la decisión de entablar negociaciones con los países candidatos. Por otro lado, fue difícil establecer un calendario preciso para dicha estrategia debido a que hasta el final de 2000 no se contó con unas fechas claras para la adhesión (véase el apartado 5).

PROCEDIMIENTOS PHARE

| 29. | Aunque la Comisión optó por no establecer un nuevo instrumento de preadhesión en lo que respecta al FEDER y al FSE (véase el apartado 17), intentó adecuar los procedimientos Phare a los de los Fondos Estructurales, en particular mediante un mayor recurso a los controles a posteriori, la introducción de más medidas del tipo objetivo no 1 y el establecimiento de una programación plurianual (véase el apartado 10). |
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29.

Aunque la Comisión optó por no establecer un nuevo instrumento de preadhesión en lo que respecta al FEDER y al FSE (véase el apartado 17), intentó adecuar los procedimientos Phare a los de los Fondos Estructurales, en particular mediante un mayor recurso a los controles a posteriori, la introducción de más medidas del tipo objetivo no 1 y el establecimiento de una programación plurianual (véase el apartado 10).

Retrasos en el establecimiento del Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado

| 30. | En cuanto a la adecuación de los procedimientos de ejecución de Phare a los de los Fondos Estructurales, la medida más importante que la Comisión podría haber tomado era una mayor descentralización de la gestión financiera del programa Phare a los países candidatos tal y como estaba previsto en la Revisión Phare 2000. Además de insistir en que en los Estados miembros los Fondos Estructurales se basaban en controles a posteriori realizados por la Comisión y, en el marco de Phare, los controles de la Comisión eran previos, la Revisión Phare exponía que cuando los países candidatos pasaran a ser nuevos Estados miembros, tendrían grandes dificultades en cambiar directamente del enfoque actual Phare a la delegación financiera completa en el marco de los Fondos Estructurales. Así pues, la Revisión adoptó la posición de que antes de la adhesión los países candidatos deberán contar con varios años de experiencia, corriendo a su cargo la total responsabilidad de la ejecución. Por lo tanto, la Comisión previó dar a los países candidatos experiencia operativa en la gestión de medidas del tipo objetivo no 1 en un entorno de control a posteriori mediante la introducción de lo que denominó un Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA), con arreglo al cual los controles previos llevados a cabo por las delegaciones de la Comisión sobre los procedimientos de contratación se verían sustituidos por controles a posteriori. El fundamento jurídico de un cambio tan significativo en las responsabilidades fue establecido por el Reglamento de junio de 1999 (24) relativo a la coordinación de Phare, Ispa y Sapard, que también definió las condiciones que los países candidatos deberían cumplir antes de la introducción de los nuevos procedimientos. La Revisión Phare previó descentralizar la responsabilidad de ejecución a los países candidatos a partir de 2002 cuando se hubieran cumplido las estrictas condiciones. Sin embargo, pese a la importancia fundamental de SEDA para la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, la Comisión inicialmente les dejó decidir si deseaban tomar las medidas necesarias para el eventual establecimiento de este sistema (25). |
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30.

En cuanto a la adecuación de los procedimientos de ejecución de Phare a los de los Fondos Estructurales, la medida más importante que la Comisión podría haber tomado era una mayor descentralización de la gestión financiera del programa Phare a los países candidatos tal y como estaba previsto en la Revisión Phare 2000. Además de insistir en que en los Estados miembros los Fondos Estructurales se basaban en controles a posteriori realizados por la Comisión y, en el marco de Phare, los controles de la Comisión eran previos, la Revisión Phare exponía que cuando los países candidatos pasaran a ser nuevos Estados miembros, tendrían grandes dificultades en cambiar directamente del enfoque actual Phare a la delegación financiera completa en el marco de los Fondos Estructurales. Así pues, la Revisión adoptó la posición de que antes de la adhesión los países candidatos deberán contar con varios años de experiencia, corriendo a su cargo la total responsabilidad de la ejecución. Por lo tanto, la Comisión previó dar a los países candidatos experiencia operativa en la gestión de medidas del tipo objetivo no 1 en un entorno de control a posteriori mediante la introducción de lo que denominó un Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA), con arreglo al cual los controles previos llevados a cabo por las delegaciones de la Comisión sobre los procedimientos de contratación se verían sustituidos por controles a posteriori. El fundamento jurídico de un cambio tan significativo en las responsabilidades fue establecido por el Reglamento de junio de 1999 (24) relativo a la coordinación de Phare, Ispa y Sapard, que también definió las condiciones que los países candidatos deberían cumplir antes de la introducción de los nuevos procedimientos. La Revisión Phare previó descentralizar la responsabilidad de ejecución a los países candidatos a partir de 2002 cuando se hubieran cumplido las estrictas condiciones. Sin embargo, pese a la importancia fundamental de SEDA para la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales, la Comisión inicialmente les dejó decidir si deseaban tomar las medidas necesarias para el eventual establecimiento de este sistema (25).

| 31. | En la práctica, los países candidatos no iniciaron los preparativos para el establecimiento de SEDA, a menudo debido a prioridades opuestas en la preparación de la adhesión y a que les bastaba con ampararse en el sistema de controles previos proporcionado por las delegaciones de la Comisión. Hasta finales de 2001, la Comisión no comenzó a insistir para que los países candidatos introdujeran SEDA antes de la adhesión, en concreto al crear en 2002 en cada país beneficiario lo que denominó «grupos de trabajo de alto nivel» formados por representantes de la Comisión y representantes nacionales para supervisar el establecimiento de este sistema. Los esfuerzos de la Comisión para introducir SEDA en el marco de Phare se iniciaron con posterioridad al caso de ISPA, mientras que Sapard desde el principio se basó en controles a posteriori, lo que permitió a las instituciones beneficiarias contar con más experiencia para desempeñar sus funciones tras la adhesión. |
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31.

En la práctica, los países candidatos no iniciaron los preparativos para el establecimiento de SEDA, a menudo debido a prioridades opuestas en la preparación de la adhesión y a que les bastaba con ampararse en el sistema de controles previos proporcionado por las delegaciones de la Comisión. Hasta finales de 2001, la Comisión no comenzó a insistir para que los países candidatos introdujeran SEDA antes de la adhesión, en concreto al crear en 2002 en cada país beneficiario lo que denominó «grupos de trabajo de alto nivel» formados por representantes de la Comisión y representantes nacionales para supervisar el establecimiento de este sistema. Los esfuerzos de la Comisión para introducir SEDA en el marco de Phare se iniciaron con posterioridad al caso de ISPA, mientras que Sapard desde el principio se basó en controles a posteriori, lo que permitió a las instituciones beneficiarias contar con más experiencia para desempeñar sus funciones tras la adhesión.

| 32. | El plan de gestión anual de 2003 de la Dirección General de Ampliación seguía previendo decisiones de la Comisión relativas a la autorización de países para la introducción de SEDA en la segunda mitad de 2003, pero hasta la adhesión del 1 de mayo de 2004 no se introdujo SEDA para la gestión de los fondos Phare en ninguno de los países candidatos (26). Éstos iban a convertirse en Estados miembros peor preparados para la gestión financiera del FEDER y del FSE de lo que la Comisión había previsto en la Revisión Phare 2000. |
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32.

El plan de gestión anual de 2003 de la Dirección General de Ampliación seguía previendo decisiones de la Comisión relativas a la autorización de países para la introducción de SEDA en la segunda mitad de 2003, pero hasta la adhesión del 1 de mayo de 2004 no se introdujo SEDA para la gestión de los fondos Phare en ninguno de los países candidatos (26). Éstos iban a convertirse en Estados miembros peor preparados para la gestión financiera del FEDER y del FSE de lo que la Comisión había previsto en la Revisión Phare 2000.

| 33. | Los retrasos en la introducción de SEDA también dificultaron la utilización por la Comisión de programas de subvenciones para aplicar los programas Phare de CES. Si bien es cierto que el establecimiento de programas de subvenciones en el marco de programas Phare de CES constituyó un importante avance hacia un enfoque de ejecución más cercano al de los Fondos Estructurales, en un contexto de control previo la capacidad de supervisión de la Comisión era limitada. Efectivamente, se consideró que los programas de subvenciones presentaban un riesgo elevado e implicaban un gran número de pequeños proyectos, por lo que las delegaciones de la Comisión tenían que llevar a cabo unos controles que requerían mucho tiempo, tanto sobre los mecanismos propuestos por las autoridades beneficiarias para la ejecución de cada programa de subvenciones como sobre la evaluación de las solicitudes de proyectos presentadas para obtener financiación. Ello supuso mucho más trabajo para las delegaciones de la Comisión respecto de los mecanismos de ejecución de Phare, que eran más tradicionales (principalmente contratos de obras, servicios y suministros). |
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33.

Los retrasos en la introducción de SEDA también dificultaron la utilización por la Comisión de programas de subvenciones para aplicar los programas Phare de CES. Si bien es cierto que el establecimiento de programas de subvenciones en el marco de programas Phare de CES constituyó un importante avance hacia un enfoque de ejecución más cercano al de los Fondos Estructurales, en un contexto de control previo la capacidad de supervisión de la Comisión era limitada. Efectivamente, se consideró que los programas de subvenciones presentaban un riesgo elevado e implicaban un gran número de pequeños proyectos, por lo que las delegaciones de la Comisión tenían que llevar a cabo unos controles que requerían mucho tiempo, tanto sobre los mecanismos propuestos por las autoridades beneficiarias para la ejecución de cada programa de subvenciones como sobre la evaluación de las solicitudes de proyectos presentadas para obtener financiación. Ello supuso mucho más trabajo para las delegaciones de la Comisión respecto de los mecanismos de ejecución de Phare, que eran más tradicionales (principalmente contratos de obras, servicios y suministros).

No se introdujo la programación plurianual

| 34. | Para servir de base a la introducción de una programación plurianual a semejanza de la utilizada para los Fondos Estructurales, a principios de 1999 la Comisión anunció que cada país debería elaborar un proyecto de Plan de Desarrollo Nacional Preliminar (PDNP) antes de septiembre de 1999. La mayor parte de los países no estaban habituados a esta forma de planificación y a menudo se mostraban escépticos sobre sus beneficios dada su experiencia en materia de economías planificadas antes de 1989. En cualquier caso, los países generalmente encargaron a sus limitados recursos humanos en los ministerios que identificasen los proyectos de CES para la ronda de financiación anual en vez de establecer una planificación a largo plazo. En los casos en que se atribuyó la responsabilidad global de la elaboración del plan a un único ministerio, frecuentemente no se produjo una coordinación eficaz con otros ministerios cuya consulta era necesaria. El limitado plazo permitido por la Comisión para la presentación del PNDP también dificultó en gran medida la elaboración de una documentación adecuada e imposibilitó el establecimiento de un enfoque de cooperación apropiado para la planificación, en concertación con las autoridades regionales y locales y las ONG. |
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34.

Para servir de base a la introducción de una programación plurianual a semejanza de la utilizada para los Fondos Estructurales, a principios de 1999 la Comisión anunció que cada país debería elaborar un proyecto de Plan de Desarrollo Nacional Preliminar (PDNP) antes de septiembre de 1999. La mayor parte de los países no estaban habituados a esta forma de planificación y a menudo se mostraban escépticos sobre sus beneficios dada su experiencia en materia de economías planificadas antes de 1989. En cualquier caso, los países generalmente encargaron a sus limitados recursos humanos en los ministerios que identificasen los proyectos de CES para la ronda de financiación anual en vez de establecer una planificación a largo plazo. En los casos en que se atribuyó la responsabilidad global de la elaboración del plan a un único ministerio, frecuentemente no se produjo una coordinación eficaz con otros ministerios cuya consulta era necesaria. El limitado plazo permitido por la Comisión para la presentación del PNDP también dificultó en gran medida la elaboración de una documentación adecuada e imposibilitó el establecimiento de un enfoque de cooperación apropiado para la planificación, en concertación con las autoridades regionales y locales y las ONG.

| 35. | La debilidad de los PDNP y las posteriores versiones del DNP fueron un motivo por el que la Comisión no adoptó la programación plurianual cuya introducción estaba prevista por la Revisión Phare en 2002. Así, Hungría fue el único país que estableció un programa por un período superior a un año (2002-2003). Sin embargo, los problemas vinculados a estos documentos de planificación no explican por sí solos la falta de avance en la programación plurianual. Por ejemplo, aun no existiendo un plan de desarrollo global en el programa Phare de Cooperación Transfronteriza (PCT), inspirado en la iniciativa comunitaria Interreg de los Fondos Estructurales, ya en 1994 la Comisión introdujo un enfoque plurianual que abarcaba el período hasta 1998. Además, a partir de 2000 tales programas resultaron cada vez más complejos a medida que el PCT se basaba en mayor medida en las prácticas Interreg. En el marco del instrumento Sapard, se establecieron programas para el período de programación de los Fondos Estructurales entre 2000 y 2006 del mismo modo que para los Estados miembros. |
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35.

La debilidad de los PDNP y las posteriores versiones del DNP fueron un motivo por el que la Comisión no adoptó la programación plurianual cuya introducción estaba prevista por la Revisión Phare en 2002. Así, Hungría fue el único país que estableció un programa por un período superior a un año (2002-2003). Sin embargo, los problemas vinculados a estos documentos de planificación no explican por sí solos la falta de avance en la programación plurianual. Por ejemplo, aun no existiendo un plan de desarrollo global en el programa Phare de Cooperación Transfronteriza (PCT), inspirado en la iniciativa comunitaria Interreg de los Fondos Estructurales, ya en 1994 la Comisión introdujo un enfoque plurianual que abarcaba el período hasta 1998. Además, a partir de 2000 tales programas resultaron cada vez más complejos a medida que el PCT se basaba en mayor medida en las prácticas Interreg. En el marco del instrumento Sapard, se establecieron programas para el período de programación de los Fondos Estructurales entre 2000 y 2006 del mismo modo que para los Estados miembros.

| 36. | La Revisión Phare previó la elaboración de programas plurianuales que indicasen la cofinanciación nacional y otras fuentes de financiación. Al no existir estos programas, no se trató adecuadamente la cuestión clave de la cofinanciación, complementaria a la financiación de la Unión Europea, que revestiría todavía mayor importancia en el marco de los Fondos Estructurales (27). |
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36.

La Revisión Phare previó la elaboración de programas plurianuales que indicasen la cofinanciación nacional y otras fuentes de financiación. Al no existir estos programas, no se trató adecuadamente la cuestión clave de la cofinanciación, complementaria a la financiación de la Unión Europea, que revestiría todavía mayor importancia en el marco de los Fondos Estructurales (27).

FINANCIACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS PHARE PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A GESTIONAR LOS FONDOS ESTRUCTURALES

La asignación de los fondos a la mayoría de países fue menor de lo que estaba previsto

| 37. | El PPE de 1998 fue el primer programa financiado en todos los países candidatos Phare con el fin de prepararlos específicamente a la gestión de los Fondos Estructurales. Sin embargo, en 1999 la Comisión no financió ningún programa similar como continuación de estos programas iniciales. |
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37.

El PPE de 1998 fue el primer programa financiado en todos los países candidatos Phare con el fin de prepararlos específicamente a la gestión de los Fondos Estructurales. Sin embargo, en 1999 la Comisión no financió ningún programa similar como continuación de estos programas iniciales.

| 38. | En 2000 la Comisión emprendió los programas de CES en cada país candidato. La Revisión Phare 2000 indicaba que alrededor del 35 % de los fondos destinados a los programas nacionales Phare deberían asignarse a los programas de CES. En términos generales puede afirmarse que la Comisión logró realizar este objetivo, como refleja el cuadro 2. Así, durante el período 2000-2002, el porcentaje medio de los fondos relativos a los programas nacionales comprometidos para estas actividades era del 36,8 %. |
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38.

En 2000 la Comisión emprendió los programas de CES en cada país candidato. La Revisión Phare 2000 indicaba que alrededor del 35 % de los fondos destinados a los programas nacionales Phare deberían asignarse a los programas de CES. En términos generales puede afirmarse que la Comisión logró realizar este objetivo, como refleja el cuadro 2. Así, durante el período 2000-2002, el porcentaje medio de los fondos relativos a los programas nacionales comprometidos para estas actividades era del 36,8 %.

Cuadro 2

Compromisos CES como porcentaje de los programas nacionales Phare 2000-2002

| (en millones de euros) |
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| | 2000 | 2001 | 2002 | Total (2000-2002) |
| País | Compromisos CES | CES como % del programa nacional | Compromisos CES | CES como % del programa nacional | Compromisos CES | CES como % del programa nacional | Compro-misos CES | CES como % del programa nacional |
| República Checa | 17,5 | 29,7 % | 13,6 | 20,8 % | 6,3 | 7,4 % | 37,4 | 17,9 % |
| Estonia | 10,1 | 42,6 % | 6,0 | 22,8 % | 3,7 | 12,2 % | 19,8 | 24,6 % |
| Letonia | 10,5 | 42,4 % | 9,0 | 28,7 % | 4,5 | 14,0 % | 24,0 | 27,2 % |
| Lituania | 14,0 | 36,6 % | 15,6 | 34,3 % | 1,6 | 2,6 % | 31,2 | 21,4 % |
| Hungría | 27,0 | 41,5 % | 31,0 | 34,5 % | 41,5 | 37,2 % | 99,5 | 37,3 % |
| Polonia | 137,0 | 43,8 % | 170,0 | 41,4 % | 197,6 | 50,2 % | 504,6 | 45,1 % |
| Eslovenia | 5,0 | 31,8 % | 3,0 | 14,1 % | 5,8 | 18,5 % | 13,8 | 20,2 % |
| Eslovaquia | 6,3 | 22,5 % | 18,4 | 42,3 % | 16,5 | 28,9 % | 41,2 | 32,0 % |
| Bulgaria | 15,0 | 22,8 % | 37,1 | 44,8 % | 14,0 | 14,8 % | 66,1 | 27,2 % |
| Rumanía | 88,0 | 40,9 % | 109,0 | 39,8 % | 106,6 | 40,2 % | 303,6 | 40,3 % |
| Total | 330,4 | 39,0 % | 412,7 | 37,8 % | 398,1 | 34,2 % | 1 141,2 | 36,8 % |
| Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo. |

(en millones de euros)

2000

2001

2002

Total (2000-2002)

País

Compromisos CES

CES como % del programa nacional

Compromisos CES

CES como % del programa nacional

Compromisos CES

CES como % del programa nacional

Compro-misos CES

CES como % del programa nacional

República Checa

17,5

29,7 %

13,6

20,8 %

6,3

7,4 %

37,4

17,9 %

Estonia

10,1

42,6 %

6,0

22,8 %

3,7

12,2 %

19,8

24,6 %

Letonia

10,5

42,4 %

9,0

28,7 %

4,5

14,0 %

24,0

27,2 %

Lituania

14,0

36,6 %

15,6

34,3 %

1,6

2,6 %

31,2

21,4 %

Hungría

27,0

41,5 %

31,0

34,5 %

41,5

37,2 %

99,5

37,3 %

Polonia

137,0

43,8 %

170,0

41,4 %

197,6

50,2 %

504,6

45,1 %

Eslovenia

5,0

31,8 %

3,0

14,1 %

5,8

18,5 %

13,8

20,2 %

Eslovaquia

6,3

22,5 %

18,4

42,3 %

16,5

28,9 %

41,2

32,0 %

Bulgaria

15,0

22,8 %

37,1

44,8 %

14,0

14,8 %

66,1

27,2 %

Rumanía

88,0

40,9 %

109,0

39,8 %

106,6

40,2 %

303,6

40,3 %

Total

330,4

39,0 %

412,7

37,8 %

398,1

34,2 %

1 141,2

36,8 %

Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo.

| 39. | No obstante, esta cifra media global se alcanzó en gran medida dado el porcentaje de sus programas nacionales, significativamente más elevado que la media, destinado a la CES por los dos mayores países beneficiarios Phare, Polonia (45,1 %) y Rumanía (40,3 %) durante el período 2000-2002 (28). Todos los países restantes, con la excepción de Hungría, experimentaron dificultades para comprometer en favor de este objetivo el 35 % necesario de sus programas nacionales. |
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39.

No obstante, esta cifra media global se alcanzó en gran medida dado el porcentaje de sus programas nacionales, significativamente más elevado que la media, destinado a la CES por los dos mayores países beneficiarios Phare, Polonia (45,1 %) y Rumanía (40,3 %) durante el período 2000-2002 (28). Todos los países restantes, con la excepción de Hungría, experimentaron dificultades para comprometer en favor de este objetivo el 35 % necesario de sus programas nacionales.

| 40. | A pesar de que cabía suponer que el porcentaje de fondos comprometidos para la CES aumentase de año en año paralelamente al incremento de la capacidad de absorción ante la inminencia de la adhesión, este aumento no ha tenido lugar. En cuatro países (República Checa, Estonia, Letonia y Lituania) el porcentaje de los fondos asignados a los programas de CES se vio progresivamente reducido entre 2000 y 2002. El principal motivo fueron las dificultades en la absorción de los fondos comprometidos en 2000. En Bulgaria, se comprometieron importantes créditos en 2001 pese a las considerables dificultades de ejecución del compromiso relativamente reducido del programa de 2000, aunque posteriormente el compromiso de 2002 fue inferior al de 2000. |
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40.

A pesar de que cabía suponer que el porcentaje de fondos comprometidos para la CES aumentase de año en año paralelamente al incremento de la capacidad de absorción ante la inminencia de la adhesión, este aumento no ha tenido lugar. En cuatro países (República Checa, Estonia, Letonia y Lituania) el porcentaje de los fondos asignados a los programas de CES se vio progresivamente reducido entre 2000 y 2002. El principal motivo fueron las dificultades en la absorción de los fondos comprometidos en 2000. En Bulgaria, se comprometieron importantes créditos en 2001 pese a las considerables dificultades de ejecución del compromiso relativamente reducido del programa de 2000, aunque posteriormente el compromiso de 2002 fue inferior al de 2000.

| 41. | Los reducidos compromisos vinculados a los proyectos de inversión en 2002 reflejaban en parte la gran importancia concedida por la Comisión ese año a la mejora de la capacidad administrativa antes de la adhesión. Anteriormente, no se había mantenido el enfoque sistemático al refuerzo de la capacidad institucional para la gestión de los Fondos Estructurales en todos los países, que la Comisión inició en 1998 en el marco del PPE. A pesar de la mayor importancia concedida al apoyo de los programas de inversión en la CES y a la preparación para los Fondos Estructurales, la Comisión no garantizó que los países candidatos financiasen sistemáticamente los proyectos de hermanamiento en este ámbito en 2000 para apoyar las estructuras nacionales. Por lo tanto, los principales proyectos de hermanamiento financiados se encontraban en Hungría, Polonia y Rumanía, pero éstos se centraban esencialmente en el nivel regional, con muy pocas iniciativas a nivel nacional. Incluso en 2001 sólo cinco de los diez países contaban con proyectos de hermanamiento en el ámbito de la preparación a los Fondos Estructurales. |
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41.

Los reducidos compromisos vinculados a los proyectos de inversión en 2002 reflejaban en parte la gran importancia concedida por la Comisión ese año a la mejora de la capacidad administrativa antes de la adhesión. Anteriormente, no se había mantenido el enfoque sistemático al refuerzo de la capacidad institucional para la gestión de los Fondos Estructurales en todos los países, que la Comisión inició en 1998 en el marco del PPE. A pesar de la mayor importancia concedida al apoyo de los programas de inversión en la CES y a la preparación para los Fondos Estructurales, la Comisión no garantizó que los países candidatos financiasen sistemáticamente los proyectos de hermanamiento en este ámbito en 2000 para apoyar las estructuras nacionales. Por lo tanto, los principales proyectos de hermanamiento financiados se encontraban en Hungría, Polonia y Rumanía, pero éstos se centraban esencialmente en el nivel regional, con muy pocas iniciativas a nivel nacional. Incluso en 2001 sólo cinco de los diez países contaban con proyectos de hermanamiento en el ámbito de la preparación a los Fondos Estructurales.

Dificultades experimentadas en la preparación de programas similares a los del objetivo no 1 de los Fondos Estructurales

| 42. | En la mayoría de países los fondos CES no se programaron de forma coherente de año en año, lo cual reflejaba en gran medida el cambio en el enfoquede la Comisión, de programas en los que los fondos se asignaban a las distintas regiones en 2000, a programas más sectoriales a partir de 2001. Posteriormente, en 2002, se hizo mayor hincapié en los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional frente a los proyectos de inversiones. |
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42.

En la mayoría de países los fondos CES no se programaron de forma coherente de año en año, lo cual reflejaba en gran medida el cambio en el enfoquede la Comisión, de programas en los que los fondos se asignaban a las distintas regiones en 2000, a programas más sectoriales a partir de 2001. Posteriormente, en 2002, se hizo mayor hincapié en los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional frente a los proyectos de inversiones.

| 43. | En muchos casos los países experimentaban dificultades en la elaboración de fichas de proyectos de calidad aceptable para los programas de CES y recurrían a la asistencia de las delegaciones de la Comisión y de empresas asesoras. De hecho, un gran número de los proyectos aprobados a menudo no estaban totalmente preparados o presentaban deficiencias en su concepción que retrasaban su ejecución y por lo tanto redujeron su impacto en la preparación antes de la adhesión. Aunque Bulgaria debía incorporarse a la Unión Europea posteriormente a otros países candidatos, sus programas de CES presentaban una de las mayores complejidades de concepción de todos los programas Phare de CES, lo que aumentó las dificultades de ejecución en el mismo. Habría sido pues conveniente llevar a cabo unos mecanismos de ejecución más simples en los primeros años de los programas de CES en Bulgaria. |
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43.

En muchos casos los países experimentaban dificultades en la elaboración de fichas de proyectos de calidad aceptable para los programas de CES y recurrían a la asistencia de las delegaciones de la Comisión y de empresas asesoras. De hecho, un gran número de los proyectos aprobados a menudo no estaban totalmente preparados o presentaban deficiencias en su concepción que retrasaban su ejecución y por lo tanto redujeron su impacto en la preparación antes de la adhesión. Aunque Bulgaria debía incorporarse a la Unión Europea posteriormente a otros países candidatos, sus programas de CES presentaban una de las mayores complejidades de concepción de todos los programas Phare de CES, lo que aumentó las dificultades de ejecución en el mismo. Habría sido pues conveniente llevar a cabo unos mecanismos de ejecución más simples en los primeros años de los programas de CES en Bulgaria.

| 44. | Aunque en principio los proyectos de infraestructuras financiados en el marco de la CES debían estar relacionados con las empresas, en Polonia en 2000 y 2001, con el fin de absorber los fondos, aproximadamente el 35 % de la financiación se asignó a proyectos de infraestructuras de carreteras que a menudo sólo presentaban una reducida conexión con el desarrollo empresarial. En la República Checa y Rumanía se financiaron varios parques industriales pese a que estos países no habían elaborado una estrategia global que permitiese clasificar los emplazamientos según las prioridades y evitar una oferta excesiva de tales parques.

  En el marco del programa de CES de 2000, se previó el 12,7 % de la dotación de Polonia para una carretera de acceso al aeropuerto de Katowice de 17,5 millones de euros, aunque todos los proyectos de infraestructuras de transporte y medioambientales superiores a los cinco millones de euros debían ser financiados por ISPA. Además, otros diez proyectos de carreteras en las regiones beneficiarias se financiaron por un valor de 28,4 millones de euros, pese a que no se centraban específicamente en la promoción de empresas sino que en realidad formaban parte de proyectos más amplios de carreteras de periferia o de circunvalación de la ciudad. También fue así en el caso de 13 proyectos de carreteras financiados en el marco del CES de 2001 por un total de 59,3 millones de euros (34,9 % del presupuesto). |
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44.

Aunque en principio los proyectos de infraestructuras financiados en el marco de la CES debían estar relacionados con las empresas, en Polonia en 2000 y 2001, con el fin de absorber los fondos, aproximadamente el 35 % de la financiación se asignó a proyectos de infraestructuras de carreteras que a menudo sólo presentaban una reducida conexión con el desarrollo empresarial. En la República Checa y Rumanía se financiaron varios parques industriales pese a que estos países no habían elaborado una estrategia global que permitiese clasificar los emplazamientos según las prioridades y evitar una oferta excesiva de tales parques.

En el marco del programa de CES de 2000, se previó el 12,7 % de la dotación de Polonia para una carretera de acceso al aeropuerto de Katowice de 17,5 millones de euros, aunque todos los proyectos de infraestructuras de transporte y medioambientales superiores a los cinco millones de euros debían ser financiados por ISPA. Además, otros diez proyectos de carreteras en las regiones beneficiarias se financiaron por un valor de 28,4 millones de euros, pese a que no se centraban específicamente en la promoción de empresas sino que en realidad formaban parte de proyectos más amplios de carreteras de periferia o de circunvalación de la ciudad. También fue así en el caso de 13 proyectos de carreteras financiados en el marco del CES de 2001 por un total de 59,3 millones de euros (34,9 % del presupuesto).

| 45. | Aunque en 1999 la Comisión financió un Instrumento de Preparación de Proyectos (IPP), de entre 2 y 3 millones de euros para cada país candidato, con el fin de proporcionar asistencia técnica para mejorar la continuidad de los proyectos que podían ser financiados con cargo a fondos CES en 2000 y 2001, la mayor parte de los países experimentaron dificultades en la utilización eficaz de este instrumento. A menudo los beneficiarios, tanto a nivel nacional como local, no se coordinaron lo suficiente con los asesores que preparan los proyectos, lo que en algunos casos redujo la calidad de los proyectos preparados. Exceptuando este IPP de 1999, la Comisión no estableció ningún otro programa horizontal que abarcase todos los países para la preparación de posteriores programas de CES y, más importante todavía, que desarrollase una continuidad de proyectos para la financiación con cargo a los Fondos Estructurales. Además, la mayor parte de los países candidatos no asignaron recursos, o sólo muy pocos, al desarrollo de la continuidad de proyectos para los Fondos Estructurales a partir de sus programas nacionales Phare. |
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45.

Aunque en 1999 la Comisión financió un Instrumento de Preparación de Proyectos (IPP), de entre 2 y 3 millones de euros para cada país candidato, con el fin de proporcionar asistencia técnica para mejorar la continuidad de los proyectos que podían ser financiados con cargo a fondos CES en 2000 y 2001, la mayor parte de los países experimentaron dificultades en la utilización eficaz de este instrumento. A menudo los beneficiarios, tanto a nivel nacional como local, no se coordinaron lo suficiente con los asesores que preparan los proyectos, lo que en algunos casos redujo la calidad de los proyectos preparados. Exceptuando este IPP de 1999, la Comisión no estableció ningún otro programa horizontal que abarcase todos los países para la preparación de posteriores programas de CES y, más importante todavía, que desarrollase una continuidad de proyectos para la financiación con cargo a los Fondos Estructurales. Además, la mayor parte de los países candidatos no asignaron recursos, o sólo muy pocos, al desarrollo de la continuidad de proyectos para los Fondos Estructurales a partir de sus programas nacionales Phare.

Retrasos en la ejecución de los programas

| 46. | Todos los países experimentaron retrasos significativos en la ejecución de los programas de CES con relación a los plazos originalmente previstos. Si bien las normas de Phare establecen que los programas pueden ser totalmente ejecutados y desembolsados en el transcurso de tres años tras el compromiso de los fondos (marco temporal del ciclo del proyecto «n+3»), el porcentaje de desembolso de los compromisos de CES realizado en 2000 era sólo del 71,7 %, incluidos los anticipos, al final de 2003 (véase el cuadro 3). Ello frenó los esfuerzos para mejorar la capacidad administrativa en la preparación para el FEDER y el FSE y también puso de manifiesto las debilidades en este ámbito y la necesidad de una mayor asistencia. |
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46.

Todos los países experimentaron retrasos significativos en la ejecución de los programas de CES con relación a los plazos originalmente previstos. Si bien las normas de Phare establecen que los programas pueden ser totalmente ejecutados y desembolsados en el transcurso de tres años tras el compromiso de los fondos (marco temporal del ciclo del proyecto «n+3»), el porcentaje de desembolso de los compromisos de CES realizado en 2000 era sólo del 71,7 %, incluidos los anticipos, al final de 2003 (véase el cuadro 3). Ello frenó los esfuerzos para mejorar la capacidad administrativa en la preparación para el FEDER y el FSE y también puso de manifiesto las debilidades en este ámbito y la necesidad de una mayor asistencia.

| 47. | El componente de hermanamiento del PPE de 1998 no se puso en marcha hasta el final de 1999, de modo que, por lo general, no tuvo un impacto hasta la primera mitad de 2001. Aunque fue necesario recurrir a los socios de hermanamiento para la elaboración de los Planes de Desarrollo Nacional (PDN) preliminares, siempre entraron en función tras la fecha límite de presentación del anteproyecto, es decir, septiembre de 1999. Estos retrasos fueron por un lado debidos a que el hermanamiento constituía un nuevo instrumento, y, por otro, a las debilidades de las administraciones de los países candidatos. Sin embargo, en la mayor parte de los casos los contratos de asistencia técnica en el marco del PPE sólo se firmaron en la segunda mitad de 1999. |
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47.

El componente de hermanamiento del PPE de 1998 no se puso en marcha hasta el final de 1999, de modo que, por lo general, no tuvo un impacto hasta la primera mitad de 2001. Aunque fue necesario recurrir a los socios de hermanamiento para la elaboración de los Planes de Desarrollo Nacional (PDN) preliminares, siempre entraron en función tras la fecha límite de presentación del anteproyecto, es decir, septiembre de 1999. Estos retrasos fueron por un lado debidos a que el hermanamiento constituía un nuevo instrumento, y, por otro, a las debilidades de las administraciones de los países candidatos. Sin embargo, en la mayor parte de los casos los contratos de asistencia técnica en el marco del PPE sólo se firmaron en la segunda mitad de 1999.

Cuadro 3

Aplicación de los programas de CES 2000-2002 (31.12.2003)

| (en millones de euros) |
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| | 2000 | 2001 | 2002 | Total (2000-2002) |
| País | Compromisos CES | Pagos CES | Compromisos CES | Pagos CES | Compromisos CES | Pagos CES | Compromisos CES | Pagos CES |
| República Checa | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Estonia | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Letonia | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Lituania | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Hungría | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Polonia | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Eslovenia | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Eslovaquia | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bulgaria | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Rumanía | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| Total | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Fuente:Comisión Europea. |

(en millones de euros)

2000

2001

2002

Total (2000-2002)

País

Compromisos CES

Pagos CES

Compromisos CES

Pagos CES

Compromisos CES

Pagos CES

Compromisos CES

Pagos CES

República Checa

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Estonia

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Letonia

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Lituania

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Hungría

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Polonia

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Eslovenia

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Eslovaquia

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bulgaria

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Rumanía

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

Total

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Fuente:Comisión Europea.

| 48. | La ejecución de los proyectos piloto de inversiones en el marco del PPE fue particularmente lenta, ya que sólo una vez iniciado el PPE la Comisión intentó clarificar hasta qué punto podrían modificarse los procedimientos Phare existentes relativos a la ejecución de estos proyectos para adecuarlos más a los procedimientos de los Fondos Estructurales. |
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48.

La ejecución de los proyectos piloto de inversiones en el marco del PPE fue particularmente lenta, ya que sólo una vez iniciado el PPE la Comisión intentó clarificar hasta qué punto podrían modificarse los procedimientos Phare existentes relativos a la ejecución de estos proyectos para adecuarlos más a los procedimientos de los Fondos Estructurales.

| 49. | La mayor parte de los países sólo concluyeron contratos relativos al Instrumento de Preparación de Proyectos (IPP) de 1999 poco antes del plazo límite de diciembre de 2001, aunque la mayor parte de los contratos que debían financiarse en el marco del IPP concernían a servicios y estudios relativamente poco importantes. Debido a los retrasos, en sólo algunos casos se utilizó el IPP en el marco del programa de CES de 2000, que se utilizó principalmente en los programas de CES de 2001 y 2002. Varios países no pudieron utilizar por completo su dotación antes del plazo de contratación. En Letonia, la Comisión hizo una importante excepción en los procedimientos de licitación para que pudieran concluirse contratos antes del plazo. Así, el plazo de licitación para un contrato de 2,0 millones de euros relativo a la realización de varios estudios se redujo de un mínimo de 50 días a sólo 28 días, lo que repercutió negativamente en el número y calidad de las ofertas recibidas y afectó también a la posterior ejecución. |
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49.

La mayor parte de los países sólo concluyeron contratos relativos al Instrumento de Preparación de Proyectos (IPP) de 1999 poco antes del plazo límite de diciembre de 2001, aunque la mayor parte de los contratos que debían financiarse en el marco del IPP concernían a servicios y estudios relativamente poco importantes. Debido a los retrasos, en sólo algunos casos se utilizó el IPP en el marco del programa de CES de 2000, que se utilizó principalmente en los programas de CES de 2001 y 2002. Varios países no pudieron utilizar por completo su dotación antes del plazo de contratación. En Letonia, la Comisión hizo una importante excepción en los procedimientos de licitación para que pudieran concluirse contratos antes del plazo. Así, el plazo de licitación para un contrato de 2,0 millones de euros relativo a la realización de varios estudios se redujo de un mínimo de 50 días a sólo 28 días, lo que repercutió negativamente en el número y calidad de las ofertas recibidas y afectó también a la posterior ejecución.

| 50. | A pesar del hecho de que los procedimientos de hermanamiento no se utilizaban por vez primera, los proyectos de hermanamiento en el marco del CES de 2000 y 2001 sufrieron retrasos considerables tanto en la selección del Estado miembro que proporcionaría los socios de hermanamiento, como en la posterior elaboración del convenio correspondiente. |
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50.

A pesar del hecho de que los procedimientos de hermanamiento no se utilizaban por vez primera, los proyectos de hermanamiento en el marco del CES de 2000 y 2001 sufrieron retrasos considerables tanto en la selección del Estado miembro que proporcionaría los socios de hermanamiento, como en la posterior elaboración del convenio correspondiente.

| 51. | Los programas de inversión en materia de CES para 2000 también padecieron retrasos similares debido a las dificultades a las que se habían visto confrontados los países candidatos al establecer las Directrices operativas que rigen la ejecución de los programas de subvenciones. Éstas deberían ser aprobadas por la Comisión antes del lanzamiento de convocatorias de propuestas de proyectos, pero a menudo fueron necesarias varias versiones antes de alcanzar un nivel satisfactorio. En la mayoría de los países, la mayor parte de los fondos no fueron objeto de contratos hasta los dos últimos meses antes del plazo de contratación, aproximadamente con un retraso de entre seis y doce meses respecto de los calendarios de ejecución establecidos en las fichas de los proyectos. De hecho, el plazo para que los países beneficiarios concluyan los contratos relativos al programa tuvo que ampliarse en Bulgaria y Estonia, así como el período de pago en Hungría y Polonia. |
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51.

Los programas de inversión en materia de CES para 2000 también padecieron retrasos similares debido a las dificultades a las que se habían visto confrontados los países candidatos al establecer las Directrices operativas que rigen la ejecución de los programas de subvenciones. Éstas deberían ser aprobadas por la Comisión antes del lanzamiento de convocatorias de propuestas de proyectos, pero a menudo fueron necesarias varias versiones antes de alcanzar un nivel satisfactorio. En la mayoría de los países, la mayor parte de los fondos no fueron objeto de contratos hasta los dos últimos meses antes del plazo de contratación, aproximadamente con un retraso de entre seis y doce meses respecto de los calendarios de ejecución establecidos en las fichas de los proyectos. De hecho, el plazo para que los países beneficiarios concluyan los contratos relativos al programa tuvo que ampliarse en Bulgaria y Estonia, así como el período de pago en Hungría y Polonia.

| 52. | Los programas de CES para 2001 también sufrieron retrasos considerables. A pesar de que la Comisión intentó garantizar que sólo se financiasen aquellos proyectos que se encontraban lo suficientemente avanzados para concluirse contratos en un plazo de seis meses tras la decisión de financiación de la Comisión (29), en la práctica casi ningún proyecto de CES cumplía esta condición. |
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52.

Los programas de CES para 2001 también sufrieron retrasos considerables. A pesar de que la Comisión intentó garantizar que sólo se financiasen aquellos proyectos que se encontraban lo suficientemente avanzados para concluirse contratos en un plazo de seis meses tras la decisión de financiación de la Comisión (29), en la práctica casi ningún proyecto de CES cumplía esta condición.

| 53. | Los problemas que se presentaron a los países candidatos en la programación de las dotaciones de CES suscitan dudas sobre su capacidad de absorber las mucho mayores dotaciones previstas en el marco de los Fondos Estructurales (véase el cuadro 4), especialmente dado el nuevo calendario más ajustado para el desembolso de los Fondos Estructurales que se introdujo durante el período 2000-2006 (la denominada norma «n+2») (30). De hecho, los fondos de CES para 2000 a 2002 sólo representaron aproximadamente el 6 % de las dotaciones de los Fondos Estructurales para 2004-2006 en el objetivo no 1 (31). |
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53.

Los problemas que se presentaron a los países candidatos en la programación de las dotaciones de CES suscitan dudas sobre su capacidad de absorber las mucho mayores dotaciones previstas en el marco de los Fondos Estructurales (véase el cuadro 4), especialmente dado el nuevo calendario más ajustado para el desembolso de los Fondos Estructurales que se introdujo durante el período 2000-2006 (la denominada norma «n+2») (30). De hecho, los fondos de CES para 2000 a 2002 sólo representaron aproximadamente el 6 % de las dotaciones de los Fondos Estructurales para 2004-2006 en el objetivo no 1 (31).

Cuadro 4

Compromisos CES 2000-2002 en relación con las dotaciones de los Fondos Estructurales para 2004-2006

| (en millones de euros) |
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| País | CES 2000-2002 | FS 2004-2006 Obj 1 | CES como % del FS |
| República Checa | 37,4 | 1 286 | 2,9 % |
| Estonia | 19,8 | 329 | 6,0 % |
| Letonia | 24,0 | 554 | 4,3 % |
| Lituania | 31,2 | 792 | 3,9 % |
| Hungría | 99,5 | 1 765 | 5,6 % |
| Polonia | 504,6 | 7 321 | 6,9 % |
| Eslovenia | 13,8 | 210 | 6,6 % |
| Eslovaquia | 41,2 | 921 | 4,5 % |
| Total | 771,5 | 13 178 | 5,9 % |
| Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo. |

(en millones de euros)

País

CES 2000-2002

FS 2004-2006 Obj 1

CES como % del FS

República Checa

37,4

1 286

2,9 %

Estonia

19,8

329

6,0 %

Letonia

24,0

554

4,3 %

Lituania

31,2

792

3,9 %

Hungría

99,5

1 765

5,6 %

Polonia

504,6

7 321

6,9 %

Eslovenia

13,8

210

6,6 %

Eslovaquia

41,2

921

4,5 %

Total

771,5

13 178

5,9 %

Fuente:Tribunal de Cuentas Europeo.

| 54. | Un motivo fundamental de los retrasos en todos los programas han sido las debilidades administrativas de los países candidatos. En cada país, la política regional representa un nuevo ámbito de acción y para la mayoría fue muy difícil establecer estructuras estables que permitiesen gestionar el volumen, incluso relativamente reducido, de los fondos afectados a la CES. Además, el carácter novedoso y las debilidades de los ministerios afectados redujo su capacidad para establecer la coordinación necesaria con otros ministerios con el fin de garantizar una programación y ejecución eficaces. Por otro lado, la canalización de todos los fondos por mediación de una única autoridad de ejecución también creó cuellos de botella que frenaron la ejecución global y, al mismo tiempo, el impacto de los programas (véase el apartado 25). |
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54.

Un motivo fundamental de los retrasos en todos los programas han sido las debilidades administrativas de los países candidatos. En cada país, la política regional representa un nuevo ámbito de acción y para la mayoría fue muy difícil establecer estructuras estables que permitiesen gestionar el volumen, incluso relativamente reducido, de los fondos afectados a la CES. Además, el carácter novedoso y las debilidades de los ministerios afectados redujo su capacidad para establecer la coordinación necesaria con otros ministerios con el fin de garantizar una programación y ejecución eficaces. Por otro lado, la canalización de todos los fondos por mediación de una única autoridad de ejecución también creó cuellos de botella que frenaron la ejecución global y, al mismo tiempo, el impacto de los programas (véase el apartado 25).

| 55. | Así, en Polonia, se creó un Ministerio de Desarrollo Regional y Construcción en junio de 2000 que fue disuelto poco más tarde, en enero de 2002, a raíz de un cambio de gobierno. A mediados de 2002, la autoridad polaca de ejecución de los programas de CES se vio obligada a transferir, a otra autoridad de ejecución, sus responsabilidades en materia de gestión de los proyectos de infraestructuras de CES debido a su incapacidad de llevar a cabo esta tarea. Del mismo modo, en Lituania, el Ministerio de Reforma de la Administración Pública y de las Autoridades Locales fue suprimido en enero de 2001 y sus funciones se transfirieron al Ministerio del Interior. En 2002, la gestión inadecuada por parte de las autoridades letonas que se encargaban inicialmente del programa de CES también condujo a que estas competencias fuesen transferidas al Ministerio de Finanzas. En Eslovaquia y Rumanía, los ministerios responsables del desarrollo regional no empezaron a ser operativos hasta 2000 y carecían de personal experimentado. En Bulgaria, se efectuaron varias reorganizaciones en el Ministerio de Desarrollo Regional y Obras Públicas y se produjo una rotación de personal especialmente elevada a raíz de los cambios en las responsabilidades políticas. Los Ministerios de Desarrollo Regional en la República Checa y Hungría también sufrieron una pérdida de personal clave en 2000 por motivos similares. |
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55.

Así, en Polonia, se creó un Ministerio de Desarrollo Regional y Construcción en junio de 2000 que fue disuelto poco más tarde, en enero de 2002, a raíz de un cambio de gobierno. A mediados de 2002, la autoridad polaca de ejecución de los programas de CES se vio obligada a transferir, a otra autoridad de ejecución, sus responsabilidades en materia de gestión de los proyectos de infraestructuras de CES debido a su incapacidad de llevar a cabo esta tarea. Del mismo modo, en Lituania, el Ministerio de Reforma de la Administración Pública y de las Autoridades Locales fue suprimido en enero de 2001 y sus funciones se transfirieron al Ministerio del Interior. En 2002, la gestión inadecuada por parte de las autoridades letonas que se encargaban inicialmente del programa de CES también condujo a que estas competencias fuesen transferidas al Ministerio de Finanzas. En Eslovaquia y Rumanía, los ministerios responsables del desarrollo regional no empezaron a ser operativos hasta 2000 y carecían de personal experimentado. En Bulgaria, se efectuaron varias reorganizaciones en el Ministerio de Desarrollo Regional y Obras Públicas y se produjo una rotación de personal especialmente elevada a raíz de los cambios en las responsabilidades políticas. Los Ministerios de Desarrollo Regional en la República Checa y Hungría también sufrieron una pérdida de personal clave en 2000 por motivos similares.

RESULTADOS DE LOS PROYECTOS DE REFUERZO DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A LA GESTIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

| 56. | Los proyectos de hermanamiento en el marco del PPE de 1998 generalmente permitieron realizar algunos progresos iniciales, a mediados de 2001, en la preparación a los Fondos Estructurales. Sin embargo, los resultados de los proyectos rara vez tuvieron el alcance que se había esperado al inicio. En el caso más problemático, en Bulgaria, se abandonó el proyecto cuando sólo se había utilizado el 30 % de los fondos aproximadamente debido a las difíciles relaciones entre los socios de hermanamiento y sus homólogos. Por lo general, los proyectos de PPE tuvieron menos éxito en la contribución a la elaboración de los PDN y al establecimiento de sistemas de seguimiento para los Fondos Estructurales, principalmente debido a la complejidad de estas tareas y a los plazos relativamente cortos de los convenios de hermanamiento. |
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56.

Los proyectos de hermanamiento en el marco del PPE de 1998 generalmente permitieron realizar algunos progresos iniciales, a mediados de 2001, en la preparación a los Fondos Estructurales. Sin embargo, los resultados de los proyectos rara vez tuvieron el alcance que se había esperado al inicio. En el caso más problemático, en Bulgaria, se abandonó el proyecto cuando sólo se había utilizado el 30 % de los fondos aproximadamente debido a las difíciles relaciones entre los socios de hermanamiento y sus homólogos. Por lo general, los proyectos de PPE tuvieron menos éxito en la contribución a la elaboración de los PDN y al establecimiento de sistemas de seguimiento para los Fondos Estructurales, principalmente debido a la complejidad de estas tareas y a los plazos relativamente cortos de los convenios de hermanamiento.

| 57. | El PPE de cada país contaba también con un componente de asistencia técnica para el refuerzo de la capacidad institucional. Sin embargo, los respectivos papeles de los socios de hermanamiento y de los asesores no siempre estaban claramente definidos, lo que provocó un cierto solapamiento, por ejemplo en la contribución a los PDN. |
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57.

El PPE de cada país contaba también con un componente de asistencia técnica para el refuerzo de la capacidad institucional. Sin embargo, los respectivos papeles de los socios de hermanamiento y de los asesores no siempre estaban claramente definidos, lo que provocó un cierto solapamiento, por ejemplo en la contribución a los PDN.

| 58. | La forma en que los cambios en las responsabilidades entre los ministerios, la reestructuración interna de los mismos (véase el apartado 55), y la elevada rotación del personal redujeron la incidencia a largo plazo del PPE es particularmente preocupante. Incluso en los programas de CES de 2000 y 2001 seguía existiendo un riesgo similar de fondos asignados a ministerios que, en definitiva, no serían designados para gestionar los Fondos Estructurales. Finalmente, este problema no fue resuelto hasta 2002 cuando los países candidatos, en el contexto de las negociaciones relativas al capítulo 21 del Tratado de Adhesión, tuvieron que designar a sus autoridades de gestión y pagadoras. Con el fin de garantizar una preparación más eficaz, habría sido conveniente que la Comisión solicitase a los países candidatos en una fase anterior que designasen a estas autoridades. |
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58.

La forma en que los cambios en las responsabilidades entre los ministerios, la reestructuración interna de los mismos (véase el apartado 55), y la elevada rotación del personal redujeron la incidencia a largo plazo del PPE es particularmente preocupante. Incluso en los programas de CES de 2000 y 2001 seguía existiendo un riesgo similar de fondos asignados a ministerios que, en definitiva, no serían designados para gestionar los Fondos Estructurales. Finalmente, este problema no fue resuelto hasta 2002 cuando los países candidatos, en el contexto de las negociaciones relativas al capítulo 21 del Tratado de Adhesión, tuvieron que designar a sus autoridades de gestión y pagadoras. Con el fin de garantizar una preparación más eficaz, habría sido conveniente que la Comisión solicitase a los países candidatos en una fase anterior que designasen a estas autoridades.

| 59. | Incluso tras la designación de las autoridades de gestión y pagadoras, la identificación de proyectos eficaces en materia de refuerzo de la capacidad institucional se vio obstaculizada por la incertidumbre sobre las funciones precisas de los servicios de los ministerios, así como por el hecho de que la identidad y papel de los órganos intermedios tampoco estuviesen claros todavía. |
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59.

Incluso tras la designación de las autoridades de gestión y pagadoras, la identificación de proyectos eficaces en materia de refuerzo de la capacidad institucional se vio obstaculizada por la incertidumbre sobre las funciones precisas de los servicios de los ministerios, así como por el hecho de que la identidad y papel de los órganos intermedios tampoco estuviesen claros todavía.

| 60. | La tarea de Phare relativa al refuerzo de la capacidad institucional a nivel regional era especialmente difícil. La mayor parte de los países sólo empezaron a establecer estructuras administrativas a nivel regional (32) con el fin de administrar los Fondos Estructurales. A menudo la delimitación de las nuevas regiones no correspondía a unas fronteras históricas o geográficas, y carecían de organismos políticos ya que éstos solían encontrarse establecidos a nivel provincial (33). En varios países, por ejemplo Bulgaria, la República Checa y Eslovaquia, las estructuras regionales para la gestión de los Fondos Estructurales no se crearon hasta el final de 2001; es decir, que en estos países los proyectos de hermanamiento no pudieron establecerse a nivel regional antes de esta fecha.

  En la República Checa la ayuda destinada al hermanamiento proporcionada a las regiones en el marco del PPE era claramente menos importante de lo que se había previsto, debido en parte a la creación de nuevas estructuras regionales durante la primera mitad de 2001. En virtud del convenio de hermanamiento financiado a partir del programa de CES de 2000, se previó compensar durante 2001 y 2002 las reducidas contribuciones realizadas a nivel regional en el marco del proyecto de 1998. No obstante, debido a la incertidumbre persistente, especialmente sobre la función de las unidades ejecutivas regionales y de las secretarías regionales ()
  en materia de ejecución de los Fondos Estructurales, también en este caso los socios de hermanamiento dedicaron menos tiempo al trabajo a nivel regional. |
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60.

La tarea de Phare relativa al refuerzo de la capacidad institucional a nivel regional era especialmente difícil. La mayor parte de los países sólo empezaron a establecer estructuras administrativas a nivel regional (32) con el fin de administrar los Fondos Estructurales. A menudo la delimitación de las nuevas regiones no correspondía a unas fronteras históricas o geográficas, y carecían de organismos políticos ya que éstos solían encontrarse establecidos a nivel provincial (33). En varios países, por ejemplo Bulgaria, la República Checa y Eslovaquia, las estructuras regionales para la gestión de los Fondos Estructurales no se crearon hasta el final de 2001; es decir, que en estos países los proyectos de hermanamiento no pudieron establecerse a nivel regional antes de esta fecha.

En la República Checa la ayuda destinada al hermanamiento proporcionada a las regiones en el marco del PPE era claramente menos importante de lo que se había previsto, debido en parte a la creación de nuevas estructuras regionales durante la primera mitad de 2001. En virtud del convenio de hermanamiento financiado a partir del programa de CES de 2000, se previó compensar durante 2001 y 2002 las reducidas contribuciones realizadas a nivel regional en el marco del proyecto de 1998. No obstante, debido a la incertidumbre persistente, especialmente sobre la función de las unidades ejecutivas regionales y de las secretarías regionales ()
  en materia de ejecución de los Fondos Estructurales, también en este caso los socios de hermanamiento dedicaron menos tiempo al trabajo a nivel regional.

| 61. | En otros países, en los que las estructuras regionales se habían establecido anteriormente, se llevaron a cabo grandes proyectos de hermanamiento en la mayor parte o en todas las regiones del país en el marco del programa de CES de 2000. Sin embargo, en la mitad de las regiones de Hungría y Rumanía, y en todas las regiones que se beneficiaban de una ayuda en Polonia, no se asignaron fondos a proyectos de inversión en el marco de la CES, lo que redujo el alcance de la formación práctica que los socios de hermanamiento podían facilitar en materia de gestión de los fondos comunitarios. Asimismo, en Rumanía, ninguna de las ocho agencias de desarrollo regional () a las que estaban destinados los socios de hermanamiento contaba con un presupuesto del gobierno central que cubriese sus gastos de explotación, lo que también dificultó la tarea de los socios de hermanamiento. De hecho, la incertidumbre sobre los presupuestos futuros y el estatuto jurídico de las agencias podía debilitar el impacto a largo plazo de la ayuda Phare al refuerzo de la capacidad institucional a nivel regional en Rumanía. |
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61.

En otros países, en los que las estructuras regionales se habían establecido anteriormente, se llevaron a cabo grandes proyectos de hermanamiento en la mayor parte o en todas las regiones del país en el marco del programa de CES de 2000. Sin embargo, en la mitad de las regiones de Hungría y Rumanía, y en todas las regiones que se beneficiaban de una ayuda en Polonia, no se asignaron fondos a proyectos de inversión en el marco de la CES, lo que redujo el alcance de la formación práctica que los socios de hermanamiento podían facilitar en materia de gestión de los fondos comunitarios. Asimismo, en Rumanía, ninguna de las ocho agencias de desarrollo regional () a las que estaban destinados los socios de hermanamiento contaba con un presupuesto del gobierno central que cubriese sus gastos de explotación, lo que también dificultó la tarea de los socios de hermanamiento. De hecho, la incertidumbre sobre los presupuestos futuros y el estatuto jurídico de las agencias podía debilitar el impacto a largo plazo de la ayuda Phare al refuerzo de la capacidad institucional a nivel regional en Rumanía.

| 62. | En el marco de los convenios de hermanamiento de 2000, una de las principales tareas tanto a nivel regional como nacional consistía en contribuir a la elaboración de programas operativos regionales para cada región (). La decisión tomada en 2001 por la Dirección General de Política Regional de permitir un único programa operativo regional por país hizo necesaria la ulterior modificación de los convenios. |
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62.

En el marco de los convenios de hermanamiento de 2000, una de las principales tareas tanto a nivel regional como nacional consistía en contribuir a la elaboración de programas operativos regionales para cada región (). La decisión tomada en 2001 por la Dirección General de Política Regional de permitir un único programa operativo regional por país hizo necesaria la ulterior modificación de los convenios.

CONCLUSIONES

Dificultades en el enfoque global sobre la utilización del programa Phare para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales

| 63. | El enfoque global de la Comisión consistente en recurrir al programa Phare para la gestión de los Fondos Estructurales se vio confrontado a diversas dificultades. Se trataba del instrumento utilizado en el marco de la preparación al FEDER y al FSE, aunque ya estaba claro que los procedimientos de los Fondos Estructurales no podrían repetirse del mismo modo en el marco de Phare. Dada la falta de disposiciones análogas a las de Sapard e Ispa, fue más difícil obtener una experiencia práctica de la gestión y control de gastos del tipo de los del FSE y FEDER (véanse los apartados 16 y 17). El enfoque para la programación seguido inicialmente por Phare no reflejaba las prácticas utilizadas en los Fondos Estructurales (véanse los apartados 18 a 24). Esta situación se vio en parte originada por la tensión entre los dos objetivos de los programas Phare de CES: por un lado, utilizarlos para la preparación a los Fondos Estructurales y, por otro, que permitiesen lograr inmediatamente un impacto de cohesión (véase el apartado 27). Además, la utilización del programa Phare no estaba vinculada a una estrategia global que definiese las necesidades anteriores y posteriores a la adhesión de los países candidatos en cuanto a la preparación a los Fondos Estructurales y su posterior utilización (véase el apartado 28). |
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63.

El enfoque global de la Comisión consistente en recurrir al programa Phare para la gestión de los Fondos Estructurales se vio confrontado a diversas dificultades. Se trataba del instrumento utilizado en el marco de la preparación al FEDER y al FSE, aunque ya estaba claro que los procedimientos de los Fondos Estructurales no podrían repetirse del mismo modo en el marco de Phare. Dada la falta de disposiciones análogas a las de Sapard e Ispa, fue más difícil obtener una experiencia práctica de la gestión y control de gastos del tipo de los del FSE y FEDER (véanse los apartados 16 y 17). El enfoque para la programación seguido inicialmente por Phare no reflejaba las prácticas utilizadas en los Fondos Estructurales (véanse los apartados 18 a 24). Esta situación se vio en parte originada por la tensión entre los dos objetivos de los programas Phare de CES: por un lado, utilizarlos para la preparación a los Fondos Estructurales y, por otro, que permitiesen lograr inmediatamente un impacto de cohesión (véase el apartado 27). Además, la utilización del programa Phare no estaba vinculada a una estrategia global que definiese las necesidades anteriores y posteriores a la adhesión de los países candidatos en cuanto a la preparación a los Fondos Estructurales y su posterior utilización (véase el apartado 28).

Limitados avances en la adecuación de Phare a los Fondos Estructurales

| 64. | A pesar de que una parte importante de la estrategia de la Comisión de utilizar Phare para preparar a los países candidatos a la gestión del FEDER y del FSE consistía en modificar los procedimientos Phare para que fuesen más semejantes a los de los Fondos Estructurales, sólo se realizaron avances limitados en este sentido. En concreto, aunque la introducción de SEDA en el marco de Phare hubiese debido constituir un paso importante en la transición hacia los Fondos Estructurales, de hecho SEDA no fue introducido antes de la adhesión. Por consiguiente, los países candidatos no pudieron obtener experiencia en la gestión de programas similares al FEDER y al FSE en un marco de controles a posteriori antes de la adhesión, como había previsto la Comisión inicialmente (véanse los apartados 30 a 32). Además, los retrasos en la introducción de SEDA han dificultado la afectación de los fondos mediante programas de subvenciones, pese a que éstos constituyen los principales instrumentos para la ejecución de los Fondos Estructurales (véase el apartado 33). Por otro lado, la Comisión no introdujo la programación plurianual prevista (véanse los apartados 34 y 35). |
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64.

A pesar de que una parte importante de la estrategia de la Comisión de utilizar Phare para preparar a los países candidatos a la gestión del FEDER y del FSE consistía en modificar los procedimientos Phare para que fuesen más semejantes a los de los Fondos Estructurales, sólo se realizaron avances limitados en este sentido. En concreto, aunque la introducción de SEDA en el marco de Phare hubiese debido constituir un paso importante en la transición hacia los Fondos Estructurales, de hecho SEDA no fue introducido antes de la adhesión. Por consiguiente, los países candidatos no pudieron obtener experiencia en la gestión de programas similares al FEDER y al FSE en un marco de controles a posteriori antes de la adhesión, como había previsto la Comisión inicialmente (véanse los apartados 30 a 32). Además, los retrasos en la introducción de SEDA han dificultado la afectación de los fondos mediante programas de subvenciones, pese a que éstos constituyen los principales instrumentos para la ejecución de los Fondos Estructurales (véase el apartado 33). Por otro lado, la Comisión no introdujo la programación plurianual prevista (véanse los apartados 34 y 35).

Dotaciones variables y retrasos en la aplicación de los programas de CES

| 65. | Aunque en el conjunto de los programas nacionales Phare, la Comisión logró su objetivo de asignar alrededor del 35 % de los fondos a la CES, en la mayor parte de los países la cantidad del programa nacional asignada a tal efecto fue algo menor, por lo que el impacto del programa Phare en su preparación para los Fondos Estructurales se vio reducido (véanse los apartados 38 a 44). Además, de la dotación total disponible, se han asignado unos fondos insuficientes a la preparación de las futuras medidas relativas a los Fondos Estructurales (véase el apartado 45). La ejecución efectiva del programa se ha visto sometida a importantes retrasos (véanse los apartados 46 a 52). Las dificultades que se presentaron reflejan en gran medida las debilidades administrativas de los ministerios responsables del desarrollo regional en los países candidatos (véanse los apartados 54 y 55). |
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65.

Aunque en el conjunto de los programas nacionales Phare, la Comisión logró su objetivo de asignar alrededor del 35 % de los fondos a la CES, en la mayor parte de los países la cantidad del programa nacional asignada a tal efecto fue algo menor, por lo que el impacto del programa Phare en su preparación para los Fondos Estructurales se vio reducido (véanse los apartados 38 a 44). Además, de la dotación total disponible, se han asignado unos fondos insuficientes a la preparación de las futuras medidas relativas a los Fondos Estructurales (véase el apartado 45). La ejecución efectiva del programa se ha visto sometida a importantes retrasos (véanse los apartados 46 a 52). Las dificultades que se presentaron reflejan en gran medida las debilidades administrativas de los ministerios responsables del desarrollo regional en los países candidatos (véanse los apartados 54 y 55).

Logros sólo parciales en los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales

| 66. | El impacto de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional se ha visto particularmente afectado por los cambios en las competencias de desarrollo regional entre los ministerios de los países beneficiarios. Los retrasos en la designación de las autoridades de gestión y pagadoras, así como la atribución a las mismas de funciones y responsabilidades específicas, ha comprometido todavía más los esfuerzos de refuerzo de la capacidad institucional (véanse los apartados 58 y 59). La lentitud en el establecimiento de las estructuras regionales ha restringido el alcance del apoyo al refuerzo de la capacidad institucional a este nivel en varios países (véase el apartado 60). |
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66.

El impacto de los proyectos de refuerzo de la capacidad institucional se ha visto particularmente afectado por los cambios en las competencias de desarrollo regional entre los ministerios de los países beneficiarios. Los retrasos en la designación de las autoridades de gestión y pagadoras, así como la atribución a las mismas de funciones y responsabilidades específicas, ha comprometido todavía más los esfuerzos de refuerzo de la capacidad institucional (véanse los apartados 58 y 59). La lentitud en el establecimiento de las estructuras regionales ha restringido el alcance del apoyo al refuerzo de la capacidad institucional a este nivel en varios países (véase el apartado 60).

Conclusión global

| 67. | Resulta encomiable que la Comisión, ya en 1998, comenzase a emplear el programa Phare como ayuda para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales. No obstante, a pesar de que el programa Phare continuó proporcionando un apoyo importante en este ámbito durante el período 1998-2002, en el momento de la adhesión tuvo un impacto menor de lo que se esperaba en la preparación de los países candidatos al FEDER y al FSE en la medida prevista por la Comisión en sus documentos estratégicos, especialmente en la Revisión Phare 2000. Uno de los motivos lo constituye la inexperiencia y el insuficiente desarrollo institucional de las autoridades competentes en los países candidatos. No fue posible solventar estas deficiencias en los plazos disponibles. La utilización eficaz de los Fondos Estructurales representará un gran desafío para los nuevos Estados miembros, especialmente dado el reducido período de programación y de ejecución que abarca desde 2004 hasta 2006. |
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67.

Resulta encomiable que la Comisión, ya en 1998, comenzase a emplear el programa Phare como ayuda para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales. No obstante, a pesar de que el programa Phare continuó proporcionando un apoyo importante en este ámbito durante el período 1998-2002, en el momento de la adhesión tuvo un impacto menor de lo que se esperaba en la preparación de los países candidatos al FEDER y al FSE en la medida prevista por la Comisión en sus documentos estratégicos, especialmente en la Revisión Phare 2000. Uno de los motivos lo constituye la inexperiencia y el insuficiente desarrollo institucional de las autoridades competentes en los países candidatos. No fue posible solventar estas deficiencias en los plazos disponibles. La utilización eficaz de los Fondos Estructurales representará un gran desafío para los nuevos Estados miembros, especialmente dado el reducido período de programación y de ejecución que abarca desde 2004 hasta 2006.

RECOMENDACIONES

| 68. | El aumento del apoyo al refuerzo de la capacidad institucional en el ámbito de gestión de los Fondos Estructurales tras la adhesión resulta muy necesario. |
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68.

El aumento del apoyo al refuerzo de la capacidad institucional en el ámbito de gestión de los Fondos Estructurales tras la adhesión resulta muy necesario.

| 69. | Deberían asignarse unos recursos considerables al control a posteriori de las operaciones de los Fondos Estructurales en los nuevos Estados miembros. |
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69.

Deberían asignarse unos recursos considerables al control a posteriori de las operaciones de los Fondos Estructurales en los nuevos Estados miembros.

| 70. | Sería preciso establecer una estrategia clara que permitiese determinar las distintas medidas que todavía es necesario tomar para preparar a los países candidatos actuales y futuros a la gestión de los Fondos Estructurales. |
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70.

Sería preciso establecer una estrategia clara que permitiese determinar las distintas medidas que todavía es necesario tomar para preparar a los países candidatos actuales y futuros a la gestión de los Fondos Estructurales.

| 71. | La Comisión tendría que incrementar sus esfuerzos para adecuar Phare a los Fondos Estructurales mediante:






  — | la atribución a las futuras autoridades de gestión de competencias de agencias de ejecución del programa Phare, |
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71.

La Comisión tendría que incrementar sus esfuerzos para adecuar Phare a los Fondos Estructurales mediante:

—

la atribución a las futuras autoridades de gestión de competencias de agencias de ejecución del programa Phare,

| — | el suministro de la asistencia necesaria a las agencias de ejecución para permitirles poner en funcionamiento el programa Phare en el marco de un sistema de control a posteriori, |
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—

el suministro de la asistencia necesaria a las agencias de ejecución para permitirles poner en funcionamiento el programa Phare en el marco de un sistema de control a posteriori,

| — | la introducción de una programación plurianual basada en PDN. |
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—

la introducción de una programación plurianual basada en PDN.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de los días 7 y 8 de julio de 2004.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Presidente

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(1)  La República Checa, Estonia, Hungría, Lituania, Letonia, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia.

1

(2)  Los fondos del objetivo no 1 están destinados a las regiones comunitarias menos desarrolladas debido a tener un producto interior bruto per capita inferior al 75 % de la media comunitaria. Aproximadamente dos terceras partes de los Fondos Estructurales se asignan a este objetivo.

2

o

per capita

(3)  El principal objetivo del FEDER consiste en promover la cohesión económica y social en la Unión Europea mediante la reducción de las desigualdades entre las regiones o los grupos sociales. El FSE es el principal instrumento financiero que permite a la Unión realizar los objetivos estratégicos de su política de empleo. El FEOGA contribuye a la reforma estructural del sector agrícola y al desarrollo de las zonas rurales. En el período de programación 1994-1999 de los Fondos Estructurales, el 52 % de los fondos se utilizaron mediante el FEDER, el 30 % mediante el FSE y el 16 % por medio del FEOGA. El 2 % restante fue utilizado a través del cuarto Fondo Estructural, el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).

3

(4)  El Fondo de Cohesión financia proyectos medioambientales y de infraestructuras de transporte en países cuyo PNB per capita es inferior al 90 % de la media comunitaria (son actualmente países beneficiarios España, Grecia, Irlanda y Portugal).

4

per capita

(5)  Las nuevas orientaciones aprobadas se expusieron en una Comunicación a la Comisión por el comisario Van den Broek: «Nuevas orientaciones para el programa Phare en el marco de la asistencia de preadhesión» [COM(97) 112/8, Bruselas, 18 de marzo de 1997].

5

(6)  Además de los países citados en la nota 1 a pie de página, que se unirán a la Unión Europea en mayo de 2004, el programa Phare también proporciona ayuda a Bulgaria y Rumanía cuya integración está prevista ulteriormente.

6

(7)  COM(97) 112/8, Bruselas, 18 de marzo de 1997.

7

(8)  En la cumbre del Consejo Europeo celebrada en Helsinki en diciembre de 1999 se acordó la posibilidad de adhesión de otros seis países (Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Rumanía y Eslovaquia). Posteriormente, el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000 estableció 2004 como la fecha objetivo para la adhesión. En el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001, se comunicó el carácter irreversible de la adhesión y la conveniencia de que estos diez países estuviesen preparados en 2004.

8

(9)  Reglamento (CE) no 1267/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se crea un instrumento de política estructural de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999, p. 73).

9

o

(10)  Reglamento (CE) no 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999, p. 87).

10

o

(11)  Basándose en la asistencia del Fondo Estructural en 1994-1999: FEDER 75 000 millones de euros; FSE 43 400 millones de euros; FEOGA 23 500 millones de euros.

11

(12)  «Directrices para la ejecución del programa Phare en los países candidatos para el período 2000-2006 en aplicación del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 3906/89». Decisión de la Comisión: SEC(1999) 1596 final, Bruselas, 13 de octubre de 1999.

12

o

(13)  El segundo ámbito que recibió financiación en el marco de la inversión fue la «adecuación a las normas y reglamentaciones de la Unión Europea» que consistió principalmente en proporcionar equipos a las instituciones clave para el control y cumplimiento del acervo.

13

(14)  Véase la sección 3 «refuerzo de la capacidad institucional» de las Directrices 2000-2006.

14

(15)  Dirección General de Ampliación, C(2000) 3103/2, 27 de octubre de 2000.

15

(16)  El Tribunal está llevando a cabo una fiscalización específica sobre la gestión del instrumento de preadhesión Sapard en relación con el FEOGA, el tercer Fondo Estructural más importante. Asimismo, el Tribunal examinó diversos aspectos de la gestión de ISPA en su Informe Especial no 5/2003 sobre la financiación con fondos Phare e ISPA de proyectos medioambientales en los países candidatos (DO C 167 de 17.7.2003).

16

o

(17)  «Durante» el período 1998-2003, la Comisión publicó anualmente unos«informes regulares» sobre el nivel de preparación de los países candidatos para integrar la UE. Tras la finalización de las negociaciones de adhesión, al final de 2002, con ocho de los diez países candidatos de Europa Central y Oriental, la Comisión publicó en noviembre de 2003 un «informe de seguimiento exhaustivo» sobre los avances en la preparación para su incorporación.

17

(18)  La mayor parte de los compromisos de CES englobaban un componente de hermanamiento. En un número limitado de casos, se realizó un compromiso separado para un proyecto de hermanamiento relacionado con el CES. Estos proyectos, que figuran en el cuadro 1, también fueron examinados por el Tribunal.

18

cuadro 1

(19)  La «Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas» (NUTS) divide a los países en los niveles NUTS 1 (nacional), NUTS 2 (regional) y NUTS 3 (provincial). En los países más grandes que cuentan con más de una región NUTS 2, en general es éste el nivel para el que se establecen los programas operativos regionales de los Fondos Estructurales. Sin embargo, según esta clasificación, en los países pequeños todo el territorio puede corresponder a un nivel NUTS 2 únicamente.

19

(20)  Los marcos comunitarios de apoyo son los documentos estratégicos, establecidos por el Reglamento del Fondo Estructural, concebidos para coordinar la asistencia estructural comunitaria en las regiones concernidas.

20

(21)  Documento de síntesis del seminario de hermanamiento sobre los preparativos para los Fondos Estructurales en los países candidatos celebrado en Bruselas el 15 y 16 de marzo de 2001.

21

(22)  En Irlanda, durante el período de programación 1994-1999 se utilizó el 100 % de los Fondos mediante programas sectoriales en industria, infraestructuras necesarias para la economía, recursos humanos, servicios medioambientales, turismo, transporte, agricultura y desarrollo rural, desarrollo local, pesca y asistencia técnica. El 78 % de los Fondos en Portugal y el 68 % en Grecia se utilizaron mediante programas operativos sectoriales (Fuente: undécimo Informe Anual de la Comisión sobre los Fondos Estructurales (1999), anexo 7 del volumen II, COM(2000) 698 final, Bruselas, 13 de noviembre de 2000).

22

industria, infraestructuras necesarias para la economía, recursos humanos, servicios medioambientales, turismo, transporte, agricultura y desarrollo rural, desarrollo local, pesca y asistencia técnica.

Fuente:

(23)  En junio de 2000, el Director General de Política Regional escribió a los Directores Generales de Ampliación, Empleo, Pesca y Agricultura que, en la medida en que estos países podrían acogerse al objetivo no 1 de los Fondos Estructurales, le parecía necesario hacer hincapié en la preparación a dicho objetivo, que en cuanto se produzca la adhesión movilizará recursos financieros importantes y que precisará adaptaciones en relación al enfoque actual de Phare [Carta de 6 de junio de 2000, ref. D(2000) JFD.A.1 001 01111].

23

o

(24)  Reglamento (CE) no 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999, p. 68).

24

o

(25)  En una circular enviada por los Directores Generales de Ampliación y Política Regional a los coordinadores nacionales de la ayuda en diciembre de 2000 se planteó que los esfuerzos preparatorios nacionales deberían empezar tan pronto como fuese posible en aquellos países interesados en adoptar SEDA.

25

(26)  Hungría constituyó la única excepción ya que SEDA fue introducido simbólicamente el 30 de abril de 2004.

26

(27)  Apartados 8.10 y 8.11 del Informe Anual relativo a 2002 (DO C 286 de 28.11.2003).

27

(28)  La dotación media anual para el programa nacional Phare durante el período 2000-2002 en el caso de Polonia era de 373 millones de euros y en el de Rumanía, de 251 millones de euros. En los ocho países restantes la dotación media anual durante el mismo período era de 51 millones de euros.

28

(29)  Apartado 5 e) de la Guía de programación de Phare de 2001.

29

(30)  El Reglamento (CE) no 1260/1999 sobre los Fondos Estructurales, en su apartado 2 del artículo 31, prevé que «la Comisión liberará de oficio la parte de un compromiso que no haya sido pagada a cuenta o para la cual no se haya presentado ninguna solicitud de pago admisible [...] al término del segundo año siguiente al del compromiso».

30

o

(31)  A pesar de la inminencia de la adhesión, el «informe de seguimiento exhaustivo» de la Comisión de noviembre de 2003 puso de manifiesto las debilidades continuadas en la capacidad de los países candidatos para gestionar los Fondos Estructurales. Los países precisaban realizar lo que la Comisión denominó esfuerzos renovados en sus preparativos para la adhesión.

31

(32)  Nivel NUTS 2.

32

(33)  Nivel NUTS 3.

33

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RESUMEN

| I. | Phare fue creado en 1989 y, en aquel momento, la asistencia para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales no formaba parte de su mandato. En 1997, Phare se reorientó hacia la adhesión con el objetivo de preparar a los países candidatos en los 31 capítulos del «acervo comunitario». Los primeros proyectos preparatorios para los Fondos Estructurales y los capítulos relativos a la negociación se referían al refuerzo de la capacidad institucional y se iniciaron en 1998. Phare no puso en marcha hasta el año 2000 proyectos de inversiones en el marco de la Cohesión Económica y Social (CES), que tenía un doble objetivo: ayudar a preparar la gestión de los Fondos Estructurales y empezar a incidir en las diferencias de desarrollo. A partir de 2001, se fijó como objetivo indicativo destinar a la cohesión económica y social el 35 % de los programas nacionales anuales. El plazo para la ampliación y para la preparación correspondiente se estimó en torno a los cinco/seis años. |
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I.

Phare fue creado en 1989 y, en aquel momento, la asistencia para preparar a los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales no formaba parte de su mandato. En 1997, Phare se reorientó hacia la adhesión con el objetivo de preparar a los países candidatos en los 31 capítulos del «acervo comunitario». Los primeros proyectos preparatorios para los Fondos Estructurales y los capítulos relativos a la negociación se referían al refuerzo de la capacidad institucional y se iniciaron en 1998. Phare no puso en marcha hasta el año 2000 proyectos de inversiones en el marco de la Cohesión Económica y Social (CES), que tenía un doble objetivo: ayudar a preparar la gestión de los Fondos Estructurales y empezar a incidir en las diferencias de desarrollo. A partir de 2001, se fijó como objetivo indicativo destinar a la cohesión económica y social el 35 % de los programas nacionales anuales. El plazo para la ampliación y para la preparación correspondiente se estimó en torno a los cinco/seis años.

| II. | Ninguna ampliación anterior tuvo preparativos tan intensos para los Fondos Estructurales mediante tres instrumentos de preadhesión. A través de Phare, se fomentó la planificación como requisito previo y se instauró la capacidad de planificación global, de foma que, ya a principios de 2003, estos países pudieron presentar proyectos de Planes de Desarrollo de los Fondos Estructurales, garantizando así la pronta aprobación y puesta en marcha en 2004 de los Documentos de Programación de los Fondos Estructurales para el período 2004-2006. Nunca antes se había conseguido esto. Aunque no todas las primeras ambiciones se hicieron realidad en un plazo que quedó recortado ante la fuerte aceleración de las negociaciones, la iniciativa CES, entre otras, tuvo un impacto muy importante en las propias negociaciones y en el desarrollo institucional. Como resultado de ello, el Consejo pudo cerrar en 2002 las negociaciones sobre los principales Fondos Estructurales relativos al capítulo 21, sobre la base de la adaptación legislativa y la designación de estructuras. El segundo objetivo de la CES era empezar a incidir en las diferencias de desarrollo orientando y concentrando los recursos. Cualquier estrategia intencionadamente difusa habría representado un modelo de aprendizaje muy poco útil, tal como se expuso claramente desde el principio: «No es viable ni acertado probar con carácter experimental todas las estructuras e instrumentos que se desarrollarán...» (Revisión Phare 2000). |
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II.

Ninguna ampliación anterior tuvo preparativos tan intensos para los Fondos Estructurales mediante tres instrumentos de preadhesión. A través de Phare, se fomentó la planificación como requisito previo y se instauró la capacidad de planificación global, de foma que, ya a principios de 2003, estos países pudieron presentar proyectos de Planes de Desarrollo de los Fondos Estructurales, garantizando así la pronta aprobación y puesta en marcha en 2004 de los Documentos de Programación de los Fondos Estructurales para el período 2004-2006. Nunca antes se había conseguido esto. Aunque no todas las primeras ambiciones se hicieron realidad en un plazo que quedó recortado ante la fuerte aceleración de las negociaciones, la iniciativa CES, entre otras, tuvo un impacto muy importante en las propias negociaciones y en el desarrollo institucional. Como resultado de ello, el Consejo pudo cerrar en 2002 las negociaciones sobre los principales Fondos Estructurales relativos al capítulo 21, sobre la base de la adaptación legislativa y la designación de estructuras. El segundo objetivo de la CES era empezar a incidir en las diferencias de desarrollo orientando y concentrando los recursos. Cualquier estrategia intencionadamente difusa habría representado un modelo de aprendizaje muy poco útil, tal como se expuso claramente desde el principio: «No es viable ni acertado probar con carácter experimental todas las estructuras e instrumentos que se desarrollarán...» (Revisión Phare 2000).

| III. | Desde el principio, se consideró que el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada (SEDA) y la programación plurianual no podrían empezar a aplicarse hasta 2002 como muy pronto (Revisión Phare 2000). Pero 2002 fue el año en que se cerró la negociación y, por consiguiente, los plazos se redujeron. El sistema SEDA es un proceso complejo y laborioso y no un acontecimiento puntual, y los países han estado trabajando en este proceso durante varios años. El factor determinante para empezar a aplicar controles a posteriori es básicamente la «propiedad» de los países adherentes del proceso de creación de sus propios sistemas seguros de control y gestión. Las dificultades encontradas en los programas de subvenciones se derivaron principalmente de la curva de aprendizaje que tuvieron que seguir los países, y no del tipo de control de la Comisión (previo o a posteriori). |
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III.

Desde el principio, se consideró que el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada (SEDA) y la programación plurianual no podrían empezar a aplicarse hasta 2002 como muy pronto (Revisión Phare 2000). Pero 2002 fue el año en que se cerró la negociación y, por consiguiente, los plazos se redujeron. El sistema SEDA es un proceso complejo y laborioso y no un acontecimiento puntual, y los países han estado trabajando en este proceso durante varios años. El factor determinante para empezar a aplicar controles a posteriori es básicamente la «propiedad» de los países adherentes del proceso de creación de sus propios sistemas seguros de control y gestión. Las dificultades encontradas en los programas de subvenciones se derivaron principalmente de la curva de aprendizaje que tuvieron que seguir los países, y no del tipo de control de la Comisión (previo o a posteriori).

| IV. | Aunque el objetivo de asignar aproximadamente el 35 % de los programas nacionales Phare a los programas CES era sólo de carácter indicativo y debía aplicarse con flexibilidad, país por país (Decisión de 1999 relativa a las Directrices Phare), las cifras correspondientes a 2001-2003 indican que se ha mantenido la media en torno al 35 %. El leve descenso en términos porcentuales en 2002 debido a los Planes de Acción relativos a la Capacidad Administrativa y Judicial se compensaron con creces en las dotaciones de 2003. Además, otros capítulos horizontales incluyeron dotaciones para inversiones y desarrollo institucional que tuvieron una incidencia indirecta en la preparación para la gestión de los Fondos Estructurales. En 2003, ya después del período auditado, se decidió reorientar los fondos hacia la CES. Algunos países destinaron bastante más del 35 % de sus fondos de 2003 a inversiones en CES. La media se situó en el 39 %. |
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IV.

Aunque el objetivo de asignar aproximadamente el 35 % de los programas nacionales Phare a los programas CES era sólo de carácter indicativo y debía aplicarse con flexibilidad, país por país (Decisión de 1999 relativa a las Directrices Phare), las cifras correspondientes a 2001-2003 indican que se ha mantenido la media en torno al 35 %. El leve descenso en términos porcentuales en 2002 debido a los Planes de Acción relativos a la Capacidad Administrativa y Judicial se compensaron con creces en las dotaciones de 2003. Además, otros capítulos horizontales incluyeron dotaciones para inversiones y desarrollo institucional que tuvieron una incidencia indirecta en la preparación para la gestión de los Fondos Estructurales. En 2003, ya después del período auditado, se decidió reorientar los fondos hacia la CES. Algunos países destinaron bastante más del 35 % de sus fondos de 2003 a inversiones en CES. La media se situó en el 39 %.

| V. | La Comisión se comprometió a estimular el desarrollo institucional y se pusieron en marcha proyectos de hermanamiento Phare y programas de CES mucho antes de que se adoptaran las decisiones definitivas sobre los requisitos para cerrar las negociaciones sobre política regional, por ejemplo, la designación de las autoridades de pago y de gestión. Este proceso implicó un intenso debate político en los países y Phare contribuyó a acelerar los acuerdos sobre soluciones básicas para el éxito de las negociaciones y, entre ellos, sobre la preparación de cara a los Fondos Estructurales. |
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V.

La Comisión se comprometió a estimular el desarrollo institucional y se pusieron en marcha proyectos de hermanamiento Phare y programas de CES mucho antes de que se adoptaran las decisiones definitivas sobre los requisitos para cerrar las negociaciones sobre política regional, por ejemplo, la designación de las autoridades de pago y de gestión. Este proceso implicó un intenso debate político en los países y Phare contribuyó a acelerar los acuerdos sobre soluciones básicas para el éxito de las negociaciones y, entre ellos, sobre la preparación de cara a los Fondos Estructurales.

| VI. | Pese a que no todas las ambiciones iniciales se hicieron realidad en un plazo de tiempo que quedó reducido por la fuerte aceleración de las negociaciones, ello se debió principalmente a las dificultades inherentes y a los retrasos en la designación de las futuras instituciones responsables de la gestión de los Fondos Estructurales. En algunos casos, la insuficiente estabilidad de algunas instituciones impidió que la ayuda de preadhesión tuviera un impacto importante. No obstante, se puede afirmar que nunca antes se habían alcanzado en esta medida los principales objetivos, tal como se refleja en las propias negociaciones y en los informes de seguimiento, así como en todos los avances posteriores en cuanto a programación. |
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VI.

Pese a que no todas las ambiciones iniciales se hicieron realidad en un plazo de tiempo que quedó reducido por la fuerte aceleración de las negociaciones, ello se debió principalmente a las dificultades inherentes y a los retrasos en la designación de las futuras instituciones responsables de la gestión de los Fondos Estructurales. En algunos casos, la insuficiente estabilidad de algunas instituciones impidió que la ayuda de preadhesión tuviera un impacto importante. No obstante, se puede afirmar que nunca antes se habían alcanzado en esta medida los principales objetivos, tal como se refleja en las propias negociaciones y en los informes de seguimiento, así como en todos los avances posteriores en cuanto a programación.

| VII. | Tras la adhesión, los nuevos Estados miembros seguirán contando con la importante ayuda directa de las Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales para gestionar con eficacia los programas, como ya sucedió a la hora de elaborar los programas y concebir los sistemas de entrega y gestión. La experiencia adquirida se está teniendo en cuenta y los planes de trabajo para Bulgaria y Rumania, junto con las Directrices revisadas Phare de 2003, configuran la estrategia en curso. Respecto a las agencias de ejecución, al adoptar los controles a posteriori, el proceso es inverso. Con el fin de aprovechar la experiencia adquirida, las agencias Phare deberían convertirse (o integrarse) en los organismos de ejecución y gestión de los Fondos Estructurales. Es lo que ocurre en la mayoría de los nuevos Estados miembros cuando la estructura, o al menos el personal, se ha transferido a las agencias de pago y de gestión. Sobre la base de la positiva experiencia piloto de 2003, se han revisado las Directrices Phare y la Guía de programación para 2004, a fin de introducir la planificación plurianual para los programas de CES, y siempre que sea adecuado y viable, también para los de desarrollo institucional. |
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VII.

Tras la adhesión, los nuevos Estados miembros seguirán contando con la importante ayuda directa de las Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales para gestionar con eficacia los programas, como ya sucedió a la hora de elaborar los programas y concebir los sistemas de entrega y gestión. La experiencia adquirida se está teniendo en cuenta y los planes de trabajo para Bulgaria y Rumania, junto con las Directrices revisadas Phare de 2003, configuran la estrategia en curso. Respecto a las agencias de ejecución, al adoptar los controles a posteriori, el proceso es inverso. Con el fin de aprovechar la experiencia adquirida, las agencias Phare deberían convertirse (o integrarse) en los organismos de ejecución y gestión de los Fondos Estructurales. Es lo que ocurre en la mayoría de los nuevos Estados miembros cuando la estructura, o al menos el personal, se ha transferido a las agencias de pago y de gestión. Sobre la base de la positiva experiencia piloto de 2003, se han revisado las Directrices Phare y la Guía de programación para 2004, a fin de introducir la planificación plurianual para los programas de CES, y siempre que sea adecuado y viable, también para los de desarrollo institucional.

INTRODUCCIÓN

| 4. | En 1997-98, se concibió en un principio un Programa Preparatorio Especial como programa horizontal por valor de 60 millones de euros. Posteriormente, se añadieron fondos considerables y se ejecutaron en el marco de Programas Nacionales, en línea con la política general de sustituir la programación multinacional/horizontal por una programación nacional. |
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4.

En 1997-98, se concibió en un principio un Programa Preparatorio Especial como programa horizontal por valor de 60 millones de euros. Posteriormente, se añadieron fondos considerables y se ejecutaron en el marco de Programas Nacionales, en línea con la política general de sustituir la programación multinacional/horizontal por una programación nacional.

| 7. | La Decisión de 1999 sobre las Directrices Phare establecía que «la distribución de alrededor del 30 % para el desarrollo institucional y aproximadamente un 70 % para inversiones es meramente indicativa. Esas proporciones se aplicarán con flexibilidad, país por país, y dando prioridad a las necesidades que surjan en el ámbito del desarrollo institucional». Por consiguiente, la flexibilidad se estableció por ley. |
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7.

La Decisión de 1999 sobre las Directrices Phare establecía que «la distribución de alrededor del 30 % para el desarrollo institucional y aproximadamente un 70 % para inversiones es meramente indicativa. Esas proporciones se aplicarán con flexibilidad, país por país, y dando prioridad a las necesidades que surjan en el ámbito del desarrollo institucional». Por consiguiente, la flexibilidad se estableció por ley.

| 8. | En la Revisión de 2000 también se mencionaba «la transición hacia el uso de los Fondos Estructurales» como enorme desafío al que todos los componentes de Phare deberían contribuir. Así pues, aunque importante, la CES era sólo una de las diversas líneas de enfoque. |
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8.

En la Revisión de 2000 también se mencionaba «la transición hacia el uso de los Fondos Estructurales» como enorme desafío al que todos los componentes de Phare deberían contribuir. Así pues, aunque importante, la CES era sólo una de las diversas líneas de enfoque.

| 9. | La Revisión de Phare (apartado 5.1.1) establecía los siguientes objetivos para la CES: 1) reforzar las capacidades administrativas y de programación de los países mediante el apoyo al desarrollo institucional en todo su territorio nacional, para permitirles absorber los Fondos Estructurales tras la adhesión; 2) recurrir a inversiones para apoyar el desarrollo institucional y, en estrecha coordinación con lo anterior, empezar a actuar sobre las disparidades de desarrollo y permitir la experimentación de programas de desarrollo integrado similares a los previstos por el Objetivo 1 y por las Iniciativas Comunitarias a escala nacional y/o regional. En lo que respecta al apoyo a la inversión, la Revisión y los documentos de programación recomendaban orientar y concentrar los recursos para garantizar el impacto. Aun reconociendo el efecto limitado en la reducción de las enormes disparidades de desarrollo, estos documentos no establecían una jerarquía de objetivos. |
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9.

La Revisión de Phare (apartado 5.1.1) establecía los siguientes objetivos para la CES: 1) reforzar las capacidades administrativas y de programación de los países mediante el apoyo al desarrollo institucional en todo su territorio nacional, para permitirles absorber los Fondos Estructurales tras la adhesión; 2) recurrir a inversiones para apoyar el desarrollo institucional y, en estrecha coordinación con lo anterior, empezar a actuar sobre las disparidades de desarrollo y permitir la experimentación de programas de desarrollo integrado similares a los previstos por el Objetivo 1 y por las Iniciativas Comunitarias a escala nacional y/o regional. En lo que respecta al apoyo a la inversión, la Revisión y los documentos de programación recomendaban orientar y concentrar los recursos para garantizar el impacto. Aun reconociendo el efecto limitado en la reducción de las enormes disparidades de desarrollo, estos documentos no establecían una jerarquía de objetivos.

| 10. | Según la Revisión Phare, este programa procura maximizar el impacto de su presupuesto de ayuda a la inversión en este ámbito. El objetivo era destinar aproximadamente el 35 % de la ayuda a la inversión prevista en los programas nacionales a la cohesión económica y social. Así, este objetivo se relacionaba directamente con el otro objetivo «impacto» de la Revisión Phare y no con el objetivo de «la transición hacia el uso de los Fondos Estructurales» como tal. |
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10.

Según la Revisión Phare, este programa procura maximizar el impacto de su presupuesto de ayuda a la inversión en este ámbito. El objetivo era destinar aproximadamente el 35 % de la ayuda a la inversión prevista en los programas nacionales a la cohesión económica y social. Así, este objetivo se relacionaba directamente con el otro objetivo «impacto» de la Revisión Phare y no con el objetivo de «la transición hacia el uso de los Fondos Estructurales» como tal.

ENFOQUE GLOBAL DE LA UTILIZACIÓN DEL PROGRAMA PHARE PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A LA GESTIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

| 15. | En relación con el doble objetivo de los programas CES de Phare, véase la respuesta al apartado 9.
  Dado que los Fondos Estructurales funcionan con gestión compartida y Phare se ejecuta de forma descentralizada, los procedimientos jurídicos y financieros son diferentes, lo que dificulta el aprendizaje mediante la práctica. Por este motivo, en la Revisión Phare se aludía explícitamente a la necesidad de probar con carácter experimental las medidas del tipo Fondos Estructurales. Así, aunque las modalidades de concepción podrían adaptarse, la ejecución debería cumplir de todas formas los requisitos del Reglamento financiero relativos a la ayuda exterior. |
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15.

En relación con el doble objetivo de los programas CES de Phare, véase la respuesta al apartado 9.

Dado que los Fondos Estructurales funcionan con gestión compartida y Phare se ejecuta de forma descentralizada, los procedimientos jurídicos y financieros son diferentes, lo que dificulta el aprendizaje mediante la práctica. Por este motivo, en la Revisión Phare se aludía explícitamente a la necesidad de probar con carácter experimental las medidas del tipo Fondos Estructurales. Así, aunque las modalidades de concepción podrían adaptarse, la ejecución debería cumplir de todas formas los requisitos del Reglamento financiero relativos a la ayuda exterior.

| 16. | Fuera de los límites mencionados en el apartado 15, la utilización del desarrollo institucional de Phare para la preparación de cara a los Fondos Estructurales no resultó problemática. Phare es un instrumento general y flexible de ayuda exterior, en el marco del cual es posible la combinación de medidas de inversión y desarrollo institucional, así como la adaptación parcial a otros instrumentos. En aras de la buena gestión financiera, era prudente seguir aplicando el enfoque progresivo elegido para Phare, que implica la sustitución controlada y gradual de los sistemas de gestión centralizada por sistemas de gestión plenamente descentralizada, pasando por una gestión descentralizada con controles previos. |
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16.

Fuera de los límites mencionados en el apartado 15, la utilización del desarrollo institucional de Phare para la preparación de cara a los Fondos Estructurales no resultó problemática. Phare es un instrumento general y flexible de ayuda exterior, en el marco del cual es posible la combinación de medidas de inversión y desarrollo institucional, así como la adaptación parcial a otros instrumentos. En aras de la buena gestión financiera, era prudente seguir aplicando el enfoque progresivo elegido para Phare, que implica la sustitución controlada y gradual de los sistemas de gestión centralizada por sistemas de gestión plenamente descentralizada, pasando por una gestión descentralizada con controles previos.

| 17. | A finales de la década de los 90, la decisión de crear únicamente dos nuevos instrumentos de preadhesión contó con un consenso absoluto y fue plenamente respaldada por el Parlamento Europeo y el Consejo. En 1999 era evidente la magnitud de los preparativos necesarios y el nivel de exigencia a las administraciones de los países candidatos. Sin embargo, éstas no fueron capaces de asumir el reto de un complejo ejercicio de planificación plurianual, combinado con unas medidas de ejecución complicadas, ni de apoyar el cambio que suponía la adopción de medidas de control a posteriori, como las previstas en el Reglamento de los Fondos Estructurales. Por tanto, resultó más prudente optar por un enfoque más progresivo dentro de Phare para evitar sobrecargar los limitados recursos de los países candidatos y una posible interrupción del flujo de la ayuda de preadhesión. |
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17.

A finales de la década de los 90, la decisión de crear únicamente dos nuevos instrumentos de preadhesión contó con un consenso absoluto y fue plenamente respaldada por el Parlamento Europeo y el Consejo. En 1999 era evidente la magnitud de los preparativos necesarios y el nivel de exigencia a las administraciones de los países candidatos. Sin embargo, éstas no fueron capaces de asumir el reto de un complejo ejercicio de planificación plurianual, combinado con unas medidas de ejecución complicadas, ni de apoyar el cambio que suponía la adopción de medidas de control a posteriori, como las previstas en el Reglamento de los Fondos Estructurales. Por tanto, resultó más prudente optar por un enfoque más progresivo dentro de Phare para evitar sobrecargar los limitados recursos de los países candidatos y una posible interrupción del flujo de la ayuda de preadhesión.

| 18. | Se consideró que sólo el componente CES (aproximadamente el 35 % de los programas nacionales Phare) podía ayudar a proyectos del tipo objetivo no 1 del FEDER y el FSE. La Dirección General de Ampliación ha sido responsable de la ejecución de Phare y de la coordinación de toda la asistencia de preadhesión. No obstante, tal como se prevé en la Comunicación COM(97) 112, desde 1998 se estableció una cooperación más estrecha con los servicios de la Comisión responsables de las políticas estructurales regionales. La participación de las Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales en la elaboración de programas de CES ha sido sustancial. Desde la inauguración de los Planes de Desarrollo Nacional Preliminares (PDNP), preparados por los países candidatos a finales de 1999, todos los servicios implicados contribuyeron a su evaluación y ejecución. En particular, la Dirección General de Política Regional intervino sistemáticamente en la programación anual de la CES y en las misiones de programación. En las negociaciones sobre política regional (capítulo 21) y en el contexto del Reglamento del Consejo de 1999 sobre coordinación se garantizó un alto grado de coordinación entre todos los servicios. |
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18.

Se consideró que sólo el componente CES (aproximadamente el 35 % de los programas nacionales Phare) podía ayudar a proyectos del tipo objetivo no 1 del FEDER y el FSE. La Dirección General de Ampliación ha sido responsable de la ejecución de Phare y de la coordinación de toda la asistencia de preadhesión. No obstante, tal como se prevé en la Comunicación COM(97) 112, desde 1998 se estableció una cooperación más estrecha con los servicios de la Comisión responsables de las políticas estructurales regionales. La participación de las Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales en la elaboración de programas de CES ha sido sustancial. Desde la inauguración de los Planes de Desarrollo Nacional Preliminares (PDNP), preparados por los países candidatos a finales de 1999, todos los servicios implicados contribuyeron a su evaluación y ejecución. En particular, la Dirección General de Política Regional intervino sistemáticamente en la programación anual de la CES y en las misiones de programación. En las negociaciones sobre política regional (capítulo 21) y en el contexto del Reglamento del Consejo de 1999 sobre coordinación se garantizó un alto grado de coordinación entre todos los servicios.

| 19. | En relación con el doble objetivo de la CES, véase el apartado 9. El método seguido pretendía introducir gradualmente la programación efectiva de CES para adoptar progresivamente el enfoque aplicado en el objetivo no 1. En este contexto, cabe subrayar el impacto dinámico de las negociaciones. En 1999, lo que se pretendía era aprovechar la mayor parte del período 2000-2006 para avanzar progresivamente hacia el enfoque de los Fondos Estructurales. Esta perspectiva fue modificada por los Consejos Europeos de Niza y Laeken. |
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19.

En relación con el doble objetivo de la CES, véase el apartado 9. El método seguido pretendía introducir gradualmente la programación efectiva de CES para adoptar progresivamente el enfoque aplicado en el objetivo no 1. En este contexto, cabe subrayar el impacto dinámico de las negociaciones. En 1999, lo que se pretendía era aprovechar la mayor parte del período 2000-2006 para avanzar progresivamente hacia el enfoque de los Fondos Estructurales. Esta perspectiva fue modificada por los Consejos Europeos de Niza y Laeken.

| 20. | El Reglamento (CE) no 1260/1999 sobre los Fondos Estructurales establece que en caso de que la asignación comunitaria sea inferior a mil millones de euros, los Estados miembros presentarán, independientemente de su estructura regional, un proyecto de Documento Único de Programación (DUP). Para las asignaciones comunitarias superiores a este umbral, los Estados miembros podrán decidir entre presentar Programas Operativos/Marcos Comunitarios de Apoyo o un Documento Único de Programación. Además, en 1999 en la mayoría de los países candidatos todavía no se había introducido la clasificación NUTS. Y ese mismo año ninguno conocía la configuración geográfica que se utilizaría para los Fondos Estructurales tras la adhesión ni cuándo se empezaría a aplicar. |
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20.

El Reglamento (CE) no 1260/1999 sobre los Fondos Estructurales establece que en caso de que la asignación comunitaria sea inferior a mil millones de euros, los Estados miembros presentarán, independientemente de su estructura regional, un proyecto de Documento Único de Programación (DUP). Para las asignaciones comunitarias superiores a este umbral, los Estados miembros podrán decidir entre presentar Programas Operativos/Marcos Comunitarios de Apoyo o un Documento Único de Programación. Además, en 1999 en la mayoría de los países candidatos todavía no se había introducido la clasificación NUTS. Y ese mismo año ninguno conocía la configuración geográfica que se utilizaría para los Fondos Estructurales tras la adhesión ni cuándo se empezaría a aplicar.

| 21. | Para facilitar la introducción de la CES y de acuerdo con los principios de enfoque, concentración e impacto (véase la respuesta al apartado 9), el apoyo a la inversión en programas de CES se limitó a determinadas regiones, mientras que el apoyo al desarrollo institucional abarcaba todo el país. Este enfoque regional no se aplicó hasta el año 2000 (el primer año de programación CES). En el contexto de la transición progresiva hacia el objetivo o 1, este enfoque se amplió en la programación CES de 2001 (véase la Revisión Phare), año en que se introdujo la posibilidad de contar con programas sectoriales a escala nacional. Concretamente, los países más pequeños tenían la posibilidad de ejecutar únicamente programas sectoriales a escala nacional. Si bien las zonas de nivel provincial probablemente no iban a ejercer funciones de autoridad de gestión de los Fondos Estructurales, casi con toda seguridad ejercerían las de organismo intermediario (véase el apartado 25). De esta forma, no se perdería la experiencia adquirida en la ejecución de medidas de CES. |
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21.

Para facilitar la introducción de la CES y de acuerdo con los principios de enfoque, concentración e impacto (véase la respuesta al apartado 9), el apoyo a la inversión en programas de CES se limitó a determinadas regiones, mientras que el apoyo al desarrollo institucional abarcaba todo el país. Este enfoque regional no se aplicó hasta el año 2000 (el primer año de programación CES). En el contexto de la transición progresiva hacia el objetivo o 1, este enfoque se amplió en la programación CES de 2001 (véase la Revisión Phare), año en que se introdujo la posibilidad de contar con programas sectoriales a escala nacional. Concretamente, los países más pequeños tenían la posibilidad de ejecutar únicamente programas sectoriales a escala nacional. Si bien las zonas de nivel provincial probablemente no iban a ejercer funciones de autoridad de gestión de los Fondos Estructurales, casi con toda seguridad ejercerían las de organismo intermediario (véase el apartado 25). De esta forma, no se perdería la experiencia adquirida en la ejecución de medidas de CES.

| 22. | Sobre la base de la experiencia adquirida entre 1994 y 1999, en el período 2000-2006 los Estados miembros ampliaron sustancialmente el porcentaje de programas regionales en detrimento de los programas sectoriales (nacionales). Esta tendencia predominó en los países más grandes con una estructura regionalizada. A pesar de su estructura administrativa básicamente centralizada, el 47 % de los Fondos Estructurales 2000-2006 de Portugal y el 34 % de los de Grecia se ejecutan a través de programas regionales. Irlanda constituye un caso especial. En 1994-99 Irlanda contaba todavía con una estructura administrativa plenamente centralizada, por lo que el 100 % de los Fondos Estructurales se ejecutaba a nivel central. Para el período 2000-2006 se crearon dos nuevas regiones y el 31 % de los Fondos Estructurales se ejecutará a través de programas regionales. En el caso de los países adherentes, el enfoque de la Comisión de recomendar programas sectoriales venía determinado principalmente por el objetivo de simplificar un período de programación muy breve (inferior a tres años) para los Fondos Estructurales (véase el apartado 23). |
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22.

Sobre la base de la experiencia adquirida entre 1994 y 1999, en el período 2000-2006 los Estados miembros ampliaron sustancialmente el porcentaje de programas regionales en detrimento de los programas sectoriales (nacionales). Esta tendencia predominó en los países más grandes con una estructura regionalizada. A pesar de su estructura administrativa básicamente centralizada, el 47 % de los Fondos Estructurales 2000-2006 de Portugal y el 34 % de los de Grecia se ejecutan a través de programas regionales. Irlanda constituye un caso especial. En 1994-99 Irlanda contaba todavía con una estructura administrativa plenamente centralizada, por lo que el 100 % de los Fondos Estructurales se ejecutaba a nivel central. Para el período 2000-2006 se crearon dos nuevas regiones y el 31 % de los Fondos Estructurales se ejecutará a través de programas regionales. En el caso de los países adherentes, el enfoque de la Comisión de recomendar programas sectoriales venía determinado principalmente por el objetivo de simplificar un período de programación muy breve (inferior a tres años) para los Fondos Estructurales (véase el apartado 23).

| 23. | Sólo en 2001, cuando quedó claro que el período de programación de los Fondos Estructurales iba a ser muy breve (3 años), la Dirección General de Política Regional propuso a los países que en lugar de programas operativos regionales (contrariamente a lo que era habitual en los Estados miembros) tuvieran un único programa operativo integrado (IROP) de nivel regional que abarcara todas las regiones. Así, por ejemplo, el IROP de Polonia abarca sus 16 regiones. Se llegó finalmente a un acuerdo con los países para gestionar los IROP de forma centralizada, aunque las autoridades regionales competentes se centrarían en las medidas aplicables en cada región. |
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23.

Sólo en 2001, cuando quedó claro que el período de programación de los Fondos Estructurales iba a ser muy breve (3 años), la Dirección General de Política Regional propuso a los países que en lugar de programas operativos regionales (contrariamente a lo que era habitual en los Estados miembros) tuvieran un único programa operativo integrado (IROP) de nivel regional que abarcara todas las regiones. Así, por ejemplo, el IROP de Polonia abarca sus 16 regiones. Se llegó finalmente a un acuerdo con los países para gestionar los IROP de forma centralizada, aunque las autoridades regionales competentes se centrarían en las medidas aplicables en cada región.

| 24. | Tras un primer año (2000) en el que la inversión en CES se concentró en «regiones objetivo» (para facilitar su introducción), tal como se indica en el apartado 21, la Dirección General de Ampliación introdujo programas sectoriales de CES a escala nacional en los países pequeños (NUTS 2). En los países de mayor tamaño y «regionalizados», los programas sectoriales podían coexistir con el enfoque regional (véase la Revisión Phare 2000). Tal como se indica en el apartado 21, se trató de una evolución paulatina hasta la introducción de un enfoque similar al del Objetivo 1. |
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24.

Tras un primer año (2000) en el que la inversión en CES se concentró en «regiones objetivo» (para facilitar su introducción), tal como se indica en el apartado 21, la Dirección General de Ampliación introdujo programas sectoriales de CES a escala nacional en los países pequeños (NUTS 2). En los países de mayor tamaño y «regionalizados», los programas sectoriales podían coexistir con el enfoque regional (véase la Revisión Phare 2000). Tal como se indica en el apartado 21, se trató de una evolución paulatina hasta la introducción de un enfoque similar al del Objetivo 1.

| 25. | La experiencia muestra que incluso en el caso de los programas operativos gestionados centralmente, los organismos regionales desempeñan un papel en su ejecución. Así, las medidas de desarrollo institucional Phare para reforzar la capacidad administrativa y de programación se ejecutaron tanto a nivel central como regional. Por otro lado (tal como se explica en el apartado 9), los principios de buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia) obligaban a orientar y concentrar el apoyo a la inversión en programas de CES para garantizar su impacto. Y tal como se destaca en la Revisión Phare, no resultaba viable ni acertado probar con carácter experimental todas las estructuras regionales, dispersando los recursos limitados en múltiples programas. |
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25.

La experiencia muestra que incluso en el caso de los programas operativos gestionados centralmente, los organismos regionales desempeñan un papel en su ejecución. Así, las medidas de desarrollo institucional Phare para reforzar la capacidad administrativa y de programación se ejecutaron tanto a nivel central como regional. Por otro lado (tal como se explica en el apartado 9), los principios de buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia) obligaban a orientar y concentrar el apoyo a la inversión en programas de CES para garantizar su impacto. Y tal como se destaca en la Revisión Phare, no resultaba viable ni acertado probar con carácter experimental todas las estructuras regionales, dispersando los recursos limitados en múltiples programas.

| 26. | Según la Decisión de 1999 relativa a las Directrices, la selección y la supervisión de los proyectos seguirían siendo responsabilidad de los ministerios o administraciones beneficiarios directos de la asistencia y, en la medida de lo posible, de instituciones sostenibles que serían responsables de la gestión y ejecución de los programas financiados con fondos comunitarios tras la adhesión, en especial, los Fondos Estructurales. Así, siempre que existía capacidad, se crearon organismos de ejecución (OE) para desarrollo regional, FSE, PYME y CTF (por ejemplo, en Polonia). Asimismo, conviene señalar que, de acuerdo con las Directrices, las actividades de desarrollo institucional tendrían que centrarse en las deficiencias detectadas a nivel central, regional y local en razón, sobre todo, de la importancia cada vez mayor que se iba a conceder a la cohesión económica y social. |
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26.

Según la Decisión de 1999 relativa a las Directrices, la selección y la supervisión de los proyectos seguirían siendo responsabilidad de los ministerios o administraciones beneficiarios directos de la asistencia y, en la medida de lo posible, de instituciones sostenibles que serían responsables de la gestión y ejecución de los programas financiados con fondos comunitarios tras la adhesión, en especial, los Fondos Estructurales. Así, siempre que existía capacidad, se crearon organismos de ejecución (OE) para desarrollo regional, FSE, PYME y CTF (por ejemplo, en Polonia). Asimismo, conviene señalar que, de acuerdo con las Directrices, las actividades de desarrollo institucional tendrían que centrarse en las deficiencias detectadas a nivel central, regional y local en razón, sobre todo, de la importancia cada vez mayor que se iba a conceder a la cohesión económica y social.

| 27. | Los objetivos de CES (véase el apartado 9) no eran opuestos y, tal como se indica en el apartado 24, el enfoque de «regiones objetivo» para las inversiones se siguió únicamente el primer año de programación de la CES (2000). Si bien las ayudas para el desarrollo institucional con vistas a la preparación para la gestión de los Fondos Estructurales abarcaban todo el país (tanto a nivel central como regional), el apoyo a la inversión en CES tuvo que concentrarse, debido a lo limitado de sus recursos, en una serie de prioridades, a fin de obtener una cierta repercusión y de garantizar el cumplimiento de los principios de buena gestión financiera. Ello sirvió de ejemplo para las estructuras de programación nacientes y de complemento vital para la preparación de cara a los objetivos de los Fondos Estructurales. |
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27.

Los objetivos de CES (véase el apartado 9) no eran opuestos y, tal como se indica en el apartado 24, el enfoque de «regiones objetivo» para las inversiones se siguió únicamente el primer año de programación de la CES (2000). Si bien las ayudas para el desarrollo institucional con vistas a la preparación para la gestión de los Fondos Estructurales abarcaban todo el país (tanto a nivel central como regional), el apoyo a la inversión en CES tuvo que concentrarse, debido a lo limitado de sus recursos, en una serie de prioridades, a fin de obtener una cierta repercusión y de garantizar el cumplimiento de los principios de buena gestión financiera. Ello sirvió de ejemplo para las estructuras de programación nacientes y de complemento vital para la preparación de cara a los objetivos de los Fondos Estructurales.

| 28. | El proceso de preparación no era estático, sino dinámico y venía determinado por la estrategia general de las negociaciones de política regional (incluidos los documentos sobre posiciones comunes). Esta estrategia incluía el marco político sensible y evolutivo de los informes periódicos y de las consiguientes prioridades de la asociación para la adhesión en las que se basó la decisión de la Comisión de ofrecer inversiones CES de Phare en una situación caracterizada por la lentitud a la hora de designar las estructuras de gestión y por la insuficiente estabilidad institucional. No obstante, este enfoque se justificó por los resultados de las negociaciones desde el punto de vista de resultados concretos y calendario. |
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28.

El proceso de preparación no era estático, sino dinámico y venía determinado por la estrategia general de las negociaciones de política regional (incluidos los documentos sobre posiciones comunes). Esta estrategia incluía el marco político sensible y evolutivo de los informes periódicos y de las consiguientes prioridades de la asociación para la adhesión en las que se basó la decisión de la Comisión de ofrecer inversiones CES de Phare en una situación caracterizada por la lentitud a la hora de designar las estructuras de gestión y por la insuficiente estabilidad institucional. No obstante, este enfoque se justificó por los resultados de las negociaciones desde el punto de vista de resultados concretos y calendario.

PROCEDIMIENTOS PHARE

| 29. | Véase la respuesta al apartado 17. |
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29.

Véase la respuesta al apartado 17.

| 30. | El Reglamento de coordinación de 1999 establecía que conviene garantizar la instauración progresiva de una gestión descentralizada de la ayuda de preadhesión, teniendo en cuenta las capacidades de gestión y control financiero. Este enfoque implicó en un primer momento el Sistema de Ejecución Descentralizada (SED) y, posteriormente, el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada (SEDA), que facilita, por un lado, la supresión progresiva de Phare, tal como se indicaba en la Comunicación de 2002, y, por otro lado, permite a los países funcionar con controles a posteriori.
  Aunque el Reglamento de coordinación de 1999 no obligaba a los países a aplicar este procedimiento, ya en 2000 la Comisión elaboró directrices relativas a la preparación para el SEDA (véase el documento de trabajo de la Comisión «Preparación para la descentralización ampliada de los programas Phare e ISPA»). Este documento de trabajo, que incluye listas de control sobre los niveles de control que deben alcanzarse para el SEDA, se distribuyó a todos los países en 2000. En 2001, se preparó y envió a los países el documento «Road map to EDIS for ISPA and Phare» (Plan de trabajo del SEDA para ISPA y Phare), que incluía las etapas para la realización de las condiciones establecidas en el Reglamento de coordinación. Estos documentos se enviaron mediante cartas conjuntas de las Direcciones Generales de Política Regional y Ampliación, para corroborar el marcado enfoque coordinado mantenido para los programas Phare e ISPA. En la Revisión Phare se afirmaba que la descentralización podría iniciarse como muy pronto en 2002 y que sólo se aplicaría si se cumplían las condiciones previas y se disponía de los recursos financieros y humanos necesarios. Así, aunque habría sido deseable implantar antes el sistema SEDA, ello no fue posible debido al escaso tiempo disponible. |
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30.

El Reglamento de coordinación de 1999 establecía que conviene garantizar la instauración progresiva de una gestión descentralizada de la ayuda de preadhesión, teniendo en cuenta las capacidades de gestión y control financiero. Este enfoque implicó en un primer momento el Sistema de Ejecución Descentralizada (SED) y, posteriormente, el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliada (SEDA), que facilita, por un lado, la supresión progresiva de Phare, tal como se indicaba en la Comunicación de 2002, y, por otro lado, permite a los países funcionar con controles a posteriori.

Aunque el Reglamento de coordinación de 1999 no obligaba a los países a aplicar este procedimiento, ya en 2000 la Comisión elaboró directrices relativas a la preparación para el SEDA (véase el documento de trabajo de la Comisión «Preparación para la descentralización ampliada de los programas Phare e ISPA»). Este documento de trabajo, que incluye listas de control sobre los niveles de control que deben alcanzarse para el SEDA, se distribuyó a todos los países en 2000. En 2001, se preparó y envió a los países el documento «Road map to EDIS for ISPA and Phare» (Plan de trabajo del SEDA para ISPA y Phare), que incluía las etapas para la realización de las condiciones establecidas en el Reglamento de coordinación. Estos documentos se enviaron mediante cartas conjuntas de las Direcciones Generales de Política Regional y Ampliación, para corroborar el marcado enfoque coordinado mantenido para los programas Phare e ISPA. En la Revisión Phare se afirmaba que la descentralización podría iniciarse como muy pronto en 2002 y que sólo se aplicaría si se cumplían las condiciones previas y se disponía de los recursos financieros y humanos necesarios. Así, aunque habría sido deseable implantar antes el sistema SEDA, ello no fue posible debido al escaso tiempo disponible.

| 31. | En 2001, se presionó considerablemente a los países en relación con la necesidad de adoptar el sistema SEDA, lo que culminó en un seminario a nivel ministerial en febrero de 2002 en el que participó el Comisario y el Director General responsable de la Ampliación, así como altos cargos de las Direcciones Generales de Política Regional y Agricultura. Durante 2002, después de que se fijaran en el Consejo Europeo de Laeken las fechas límite para la adhesión, se incluyó en el Acta de Adhesión un requisito formal en relación con el SEDA y se aceleraron las medidas ya emprendidas. Los Grupos de trabajo de alto nivel representaron únicamente un instrumento suplementario para la Comisión y los países. Paralelamente, se siguieron impartiendo directrices por escrito y durante los seminarios conjuntos organizados por las Direcciones Generales de Política Regional y Ampliación. Por consiguiente, no existió en la práctica desfase temporal entre Phare e ISPA en la introducción de la descentralización ampliada. |
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31.

En 2001, se presionó considerablemente a los países en relación con la necesidad de adoptar el sistema SEDA, lo que culminó en un seminario a nivel ministerial en febrero de 2002 en el que participó el Comisario y el Director General responsable de la Ampliación, así como altos cargos de las Direcciones Generales de Política Regional y Agricultura. Durante 2002, después de que se fijaran en el Consejo Europeo de Laeken las fechas límite para la adhesión, se incluyó en el Acta de Adhesión un requisito formal en relación con el SEDA y se aceleraron las medidas ya emprendidas. Los Grupos de trabajo de alto nivel representaron únicamente un instrumento suplementario para la Comisión y los países. Paralelamente, se siguieron impartiendo directrices por escrito y durante los seminarios conjuntos organizados por las Direcciones Generales de Política Regional y Ampliación. Por consiguiente, no existió en la práctica desfase temporal entre Phare e ISPA en la introducción de la descentralización ampliada.

| 33. | La Comisión reconoce que la introducción del nuevo instrumento CES en 2000 dio pie a una ejecución lenta pero progresiva, aunque no existe relación entre la introducción del SEDA, que debía ponerse en marcha como muy pronto en 2002, y las dificultades iniciales para ejecutar los programas de subvenciones de CES, introducidos dos años antes. Las dificultades iniciales se debieron principalmente a la curva de aprendizaje seguida por los organismos de ejecución, que carecían de experiencia en el nuevo mecanismo de «medidas». Aunque los programas de subvenciones representaron una mayor carga de trabajo para las delegaciones (aprobación previa de la convocatoria de propuestas y directrices para los solicitantes), según las disposiciones aplicables a la ayuda exterior (descentralizada), la evaluación de las solicitudes presentadas de financiación de proyectos no es tarea de las delegaciones, sino de las autoridades nacionales. Las delegaciones no aprueban cada contrato individual, sino que aprueban globalmente los informes de evaluación y la lista definitiva de propuestas de adjudicación preparados por las autoridades nacionales.
  La dificultades iniciales se debieron principalmente a la curva de aprendizaje de los países, que tuvieron que aplicar este nuevo mecanismo de «medidas». |
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33.

La Comisión reconoce que la introducción del nuevo instrumento CES en 2000 dio pie a una ejecución lenta pero progresiva, aunque no existe relación entre la introducción del SEDA, que debía ponerse en marcha como muy pronto en 2002, y las dificultades iniciales para ejecutar los programas de subvenciones de CES, introducidos dos años antes. Las dificultades iniciales se debieron principalmente a la curva de aprendizaje seguida por los organismos de ejecución, que carecían de experiencia en el nuevo mecanismo de «medidas». Aunque los programas de subvenciones representaron una mayor carga de trabajo para las delegaciones (aprobación previa de la convocatoria de propuestas y directrices para los solicitantes), según las disposiciones aplicables a la ayuda exterior (descentralizada), la evaluación de las solicitudes presentadas de financiación de proyectos no es tarea de las delegaciones, sino de las autoridades nacionales. Las delegaciones no aprueban cada contrato individual, sino que aprueban globalmente los informes de evaluación y la lista definitiva de propuestas de adjudicación preparados por las autoridades nacionales.

La dificultades iniciales se debieron principalmente a la curva de aprendizaje de los países, que tuvieron que aplicar este nuevo mecanismo de «medidas».

| 34. | Las deficiencias administrativas y la falta de coordinación interministerial eran una realidad en 1999. Por tanto, los requisitos del Plan de Desarrollo Nacional Preliminar (cuyo proyecto debía presentarse antes de octubre de 1999), aunque se inspiraban en los requisitos del Objetivo no 1, incluido el enfoque de asociación, eran relativamente claros. Los Planes de Desarrollo Nacional Preliminares (PDNP) se idearon como primer paso de un proceso continuo que con el tiempo se convertiría en el tipo de PDN necesario para los Fondos Estructurales dentro de la UE. Los PDNP cumplían un doble papel: por un lado, constituían documentos estratégicos clave para la programación de las inversiones destinadas a la cohesión económica y social, y, al mismo tiempo, eran los precursores de los futuros planes de desarrollo de los Fondos Estructurales. A finales de 2000, se pidió a los países que revisaran y desarrollaran sus PDNP antes de que finalizara 2001, para tener en cuenta las observaciones de la Comisión sobre la primera generación de PDNP y para incorporar las lecciones aprendidas con el ejercicio de programación CES 2000. Los PDNP revisados, que fueron evaluados conjuntamente por la Dirección General de Ampliación y las Direcciones Generales responsables de los Fondos Estructurales, prepararon el camino para los planes de desarrollo y los documentos de programación de los Fondos Estructurales, que elaboraron posteriormente los países adherentes durante 2002-2003. |
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34.

Las deficiencias administrativas y la falta de coordinación interministerial eran una realidad en 1999. Por tanto, los requisitos del Plan de Desarrollo Nacional Preliminar (cuyo proyecto debía presentarse antes de octubre de 1999), aunque se inspiraban en los requisitos del Objetivo no 1, incluido el enfoque de asociación, eran relativamente claros. Los Planes de Desarrollo Nacional Preliminares (PDNP) se idearon como primer paso de un proceso continuo que con el tiempo se convertiría en el tipo de PDN necesario para los Fondos Estructurales dentro de la UE. Los PDNP cumplían un doble papel: por un lado, constituían documentos estratégicos clave para la programación de las inversiones destinadas a la cohesión económica y social, y, al mismo tiempo, eran los precursores de los futuros planes de desarrollo de los Fondos Estructurales. A finales de 2000, se pidió a los países que revisaran y desarrollaran sus PDNP antes de que finalizara 2001, para tener en cuenta las observaciones de la Comisión sobre la primera generación de PDNP y para incorporar las lecciones aprendidas con el ejercicio de programación CES 2000. Los PDNP revisados, que fueron evaluados conjuntamente por la Dirección General de Ampliación y las Direcciones Generales responsables de los Fondos Estructurales, prepararon el camino para los planes de desarrollo y los documentos de programación de los Fondos Estructurales, que elaboraron posteriormente los países adherentes durante 2002-2003.

| 35. | En la Revisión Phare se señaló la programación plurianual (sobre la base de los programas nacionales reforzados para la adopción del acervo y los PDNP) como una tarea a medio plazo que, en determinadas condiciones, podría haber sido operativa a partir de 2002. Un enfoque plurianual en el contexto del programa Phare de cooperación transfronteriza (PCT) fue más fácil de implantar debido al alcance limitado del programa y a su carácter complementario, ya que desde el principio fue concebido para funcionar con Interreg (un programa con una programación plurianual) en las fronteras UE-países candidatos. Desde 1999, el basarse en mayor medida en Interreg significó la adopción de documentos conjuntos de programación con una perspectiva plurianual (aunque sólo de carácter indicativo: en el caso de Phare las dotaciones deben decidirse sobre una base anual), para cubrir el período 2000-2002, documentos que se revisaron en 2003. |
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35.

En la Revisión Phare se señaló la programación plurianual (sobre la base de los programas nacionales reforzados para la adopción del acervo y los PDNP) como una tarea a medio plazo que, en determinadas condiciones, podría haber sido operativa a partir de 2002. Un enfoque plurianual en el contexto del programa Phare de cooperación transfronteriza (PCT) fue más fácil de implantar debido al alcance limitado del programa y a su carácter complementario, ya que desde el principio fue concebido para funcionar con Interreg (un programa con una programación plurianual) en las fronteras UE-países candidatos. Desde 1999, el basarse en mayor medida en Interreg significó la adopción de documentos conjuntos de programación con una perspectiva plurianual (aunque sólo de carácter indicativo: en el caso de Phare las dotaciones deben decidirse sobre una base anual), para cubrir el período 2000-2002, documentos que se revisaron en 2003.

| 36. | Los requisitos de cofinanciación se encuentran en todas las fichas de proyectos de inversión Phare desde 2000. Dado que los preparativos para la adhesión impusieron a los países candidatos una considerable carga financiera, en el marco de Phare se permitió tanto la cofinanciación conjunta como la paralela. Aunque Phare está sujeto a decisiones anuales de financiación, ambas formas de cofinanciación exigen claramente una planificación presupuestaria plurianual de cofinanciación por parte de los países. |
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36.

Los requisitos de cofinanciación se encuentran en todas las fichas de proyectos de inversión Phare desde 2000. Dado que los preparativos para la adhesión impusieron a los países candidatos una considerable carga financiera, en el marco de Phare se permitió tanto la cofinanciación conjunta como la paralela. Aunque Phare está sujeto a decisiones anuales de financiación, ambas formas de cofinanciación exigen claramente una planificación presupuestaria plurianual de cofinanciación por parte de los países.

FINANCIACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS PHARE PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A GESTIONAR LOS FONDOS ESTRUCTURALES

| 37. | Aunque el Programa Preparatorio Especial (PPE) se concibió en un primer momento como programa plurinacional horizontal, en 1998 se empezó a suprimir progresivamente, en línea con la política general de reducir las medidas horizontales. Desde 1999, se incorporaron a los programas nacionales actividades comparables al PPE, principalmente a través de la ayuda al desarrollo institucional. |
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37.

Aunque el Programa Preparatorio Especial (PPE) se concibió en un primer momento como programa plurinacional horizontal, en 1998 se empezó a suprimir progresivamente, en línea con la política general de reducir las medidas horizontales. Desde 1999, se incorporaron a los programas nacionales actividades comparables al PPE, principalmente a través de la ayuda al desarrollo institucional.

| 39. | El objetivo indicativo de asignar aproximadamente un 35 % de los programas nacionales Phare a la CES debía aplicarse con flexibilidad, país por país (Decisión de 1999 sobre las Directrices Phare). En 2003 hubo una reorientación deliberada hacia la CES para compensar la necesidad de concentrarse en 2002 en el desarrollo de la capacidad administrativa y judicial. Algunos países destinaron bastante más del 35 % de sus fondos de 2003 a la inversión en CES. El promedio fue del 39 %. |
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39.

El objetivo indicativo de asignar aproximadamente un 35 % de los programas nacionales Phare a la CES debía aplicarse con flexibilidad, país por país (Decisión de 1999 sobre las Directrices Phare). En 2003 hubo una reorientación deliberada hacia la CES para compensar la necesidad de concentrarse en 2002 en el desarrollo de la capacidad administrativa y judicial. Algunos países destinaron bastante más del 35 % de sus fondos de 2003 a la inversión en CES. El promedio fue del 39 %.

| 40. | En Bulgaria, el programa de 2000 se comprometió a finales de 2000 y el plazo de contratación concluía a finales de 2002. Asimismo, el programa de 2001 se comprometió a finales de 2001. En los últimos meses de este año, la tasa de contratación de los programas de CES 2000 era escasa, ya que las autoridades se enfrentaban a un nuevo instrumento, incluidos los programas de subvenciones. En ese momento, no habían surgido las dificultades de ejecución mencionadas, por lo que no había motivo para reducir las dotaciones CES. Cuando en 2002 surgieron dificultades, la Comisión actuó con responsabilidad reduciendo las dotaciones correspondientes a dicho año. Pese a las dificultades señaladas, las pérdidas de contratación en 2000 y 2001 fueron limitadas. El año 2000 fue el primero de la CES y el importe total destinado a estos programas representó un 23 % del programa nacional. En 2000, el porcentaje de CES sobre el total ascendió al 45 %. En 2002 y 2003, dada la capacidad limitada, la asignación se redujo para permitir la contratación de compromisos anteriores y se situó en el 15 % y el 12 %, respectivamente. En cualquier caso, es mucho más pertinente considerar estas cifras sobre una base plurianual que fijarse en las variaciones anuales. En general, desde la introducción de los programas de CES, el 23 % del programa nacional se ha destinado a este capítulo, un porcentaje inferior al objetivo indicativo del 30 %, lo cual resulta razonable para un país más alejado de la adhesión que la mayoría de los demás beneficiarios y que todavía está desarrollando su capacidad. |
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40.

En Bulgaria, el programa de 2000 se comprometió a finales de 2000 y el plazo de contratación concluía a finales de 2002. Asimismo, el programa de 2001 se comprometió a finales de 2001. En los últimos meses de este año, la tasa de contratación de los programas de CES 2000 era escasa, ya que las autoridades se enfrentaban a un nuevo instrumento, incluidos los programas de subvenciones. En ese momento, no habían surgido las dificultades de ejecución mencionadas, por lo que no había motivo para reducir las dotaciones CES. Cuando en 2002 surgieron dificultades, la Comisión actuó con responsabilidad reduciendo las dotaciones correspondientes a dicho año. Pese a las dificultades señaladas, las pérdidas de contratación en 2000 y 2001 fueron limitadas. El año 2000 fue el primero de la CES y el importe total destinado a estos programas representó un 23 % del programa nacional. En 2000, el porcentaje de CES sobre el total ascendió al 45 %. En 2002 y 2003, dada la capacidad limitada, la asignación se redujo para permitir la contratación de compromisos anteriores y se situó en el 15 % y el 12 %, respectivamente. En cualquier caso, es mucho más pertinente considerar estas cifras sobre una base plurianual que fijarse en las variaciones anuales. En general, desde la introducción de los programas de CES, el 23 % del programa nacional se ha destinado a este capítulo, un porcentaje inferior al objetivo indicativo del 30 %, lo cual resulta razonable para un país más alejado de la adhesión que la mayoría de los demás beneficiarios y que todavía está desarrollando su capacidad.

| 41. | Hasta 2002, todavía no se habían designado la mayoría de las estructuras nacionales de los Fondos Estructurales. Por consiguiente, era difícil prestarles ayuda. En 2000 y 2001, la Comisión hizo lo posible por avanzar, adoptando decisiones sobre inversión en CES en condiciones de grave incertidumbre institucional. No obstante, este enfoque emprendedor se vio al final justificado por los resultados de las negociaciones, tanto en términos de resultados concretos como de calendario. Al final, el plazo se redujo aproximadamente a la mitad, pero todavía quedaba tiempo disponible para la ejecución de la CES. Sin embargo, para el desarrollo institucional un enfoque de este tipo es más difícil de aplicar y las medidas se centraron en ámbitos en los que existía una menor incertidumbre. |
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41.

Hasta 2002, todavía no se habían designado la mayoría de las estructuras nacionales de los Fondos Estructurales. Por consiguiente, era difícil prestarles ayuda. En 2000 y 2001, la Comisión hizo lo posible por avanzar, adoptando decisiones sobre inversión en CES en condiciones de grave incertidumbre institucional. No obstante, este enfoque emprendedor se vio al final justificado por los resultados de las negociaciones, tanto en términos de resultados concretos como de calendario. Al final, el plazo se redujo aproximadamente a la mitad, pero todavía quedaba tiempo disponible para la ejecución de la CES. Sin embargo, para el desarrollo institucional un enfoque de este tipo es más difícil de aplicar y las medidas se centraron en ámbitos en los que existía una menor incertidumbre.

| 42. | Un enfoque progresivo no es incoherente. El enfoque de programación seguido en 2000 fue de carácter progresivo para el período de preadhesión, y evolucionó lo más rápido posible hacia el enfoque de los Fondos Estructurales (es decir, programas temáticos y regionales que abarcaban todo el territorio nacional). En relación con el enfoque regional frente al enfoque sectorial, véanse las respuestas a los apartados 9, 21 y 24. Tras la designación de las autoridades responsables de los Fondos Estructurales, al final del proceso (2002), se produjeron cambios en los ministerios responsables de elaborar los PDNP y posteriormente los PDN. |
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42.

Un enfoque progresivo no es incoherente. El enfoque de programación seguido en 2000 fue de carácter progresivo para el período de preadhesión, y evolucionó lo más rápido posible hacia el enfoque de los Fondos Estructurales (es decir, programas temáticos y regionales que abarcaban todo el territorio nacional). En relación con el enfoque regional frente al enfoque sectorial, véanse las respuestas a los apartados 9, 21 y 24. Tras la designación de las autoridades responsables de los Fondos Estructurales, al final del proceso (2002), se produjeron cambios en los ministerios responsables de elaborar los PDNP y posteriormente los PDN.

| 43. | Tal como se ha señalado en la respuesta al apartado 33, los países no estaban familiarizados con los proyectos CES y, en particular, con su herramienta de ejecución: los programas de subvenciones CES. Era necesario un proceso de aprendizaje que, pese a causar retrasos en su ejecución, constituía un componente esencial y valioso para la futura aplicación de los Fondos Estructurales. Por lo que respecta a Bulgaria, la Comisión aceptó las observaciones del Tribunal de septiembre de 2002 y se adoptaron medidas correctoras. |
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43.

Tal como se ha señalado en la respuesta al apartado 33, los países no estaban familiarizados con los proyectos CES y, en particular, con su herramienta de ejecución: los programas de subvenciones CES. Era necesario un proceso de aprendizaje que, pese a causar retrasos en su ejecución, constituía un componente esencial y valioso para la futura aplicación de los Fondos Estructurales. Por lo que respecta a Bulgaria, la Comisión aceptó las observaciones del Tribunal de septiembre de 2002 y se adoptaron medidas correctoras.

| 44. | Habida cuenta de su objetivo de preparación para los Fondos Estructurales, las inversiones en el ámbito de la CES seguían de cerca las inversiones del tipo FSE y FEDER. En el marco de estos Fondos, las inversiones en infraestructura económica básica son plenamente subvencionables si contribuyen a incrementar el potencial económico de las regiones y apoyan de esta forma el entorno productivo. En otras palabras, mejorar el nivel de las infraestructuras constituye una condición indispensable para el desarrollo económico y social. |
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44.

Habida cuenta de su objetivo de preparación para los Fondos Estructurales, las inversiones en el ámbito de la CES seguían de cerca las inversiones del tipo FSE y FEDER. En el marco de estos Fondos, las inversiones en infraestructura económica básica son plenamente subvencionables si contribuyen a incrementar el potencial económico de las regiones y apoyan de esta forma el entorno productivo. En otras palabras, mejorar el nivel de las infraestructuras constituye una condición indispensable para el desarrollo económico y social.

| 45. | El Instrumento de Preparación de Proyectos de 1999 (IPP) fue el único programa plurinacional horizontal de este tipo. En línea con la política general de pasar de una programación horizontal/plurinacional a una programación nacional, se instó a los países candidatos a elaborar IPP dentro de sus programas nacionales (entre otras cosas, para constituir una reserva de proyectos para los Fondos Estructurales). No obstante, los países candidatos tienen la prerrogativa de decidir si se ha invertido suficientemente en la creación de una reserva de proyectos. |
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45.

El Instrumento de Preparación de Proyectos de 1999 (IPP) fue el único programa plurinacional horizontal de este tipo. En línea con la política general de pasar de una programación horizontal/plurinacional a una programación nacional, se instó a los países candidatos a elaborar IPP dentro de sus programas nacionales (entre otras cosas, para constituir una reserva de proyectos para los Fondos Estructurales). No obstante, los países candidatos tienen la prerrogativa de decidir si se ha invertido suficientemente en la creación de una reserva de proyectos.

| 46. | Véanse también las respuestas a los apartados 33 y 43. La Comisión considera que los datos iniciales, que indican una tasa de desembolso de casi el 72 % para 2000, primer año del nuevo instrumento CES, a finales de 2003, pueden calificarse en este contexto de positivos. Lógicamente, las dificultades iniciales revelaban de hecho las limitaciones de la capacidad administrativa. No obstante, ello no frenó los esfuerzos destinados a mejorar la capacidad, sino que, por el contrario, contribuyó a acelerarlos, tal como se reflejó en las prioridades de las Asociaciones para la Adhesión de 2002 y en los Planes de Acción para la Capacidad Administrativa, incluido el desarrollo institucional de CES, que por término medio representaban el 6 % de los programas nacionales. Por consiguiente, durante el período de fiscalización la mayoría de los países asignaron un mayor porcentaje de sus programas al desarrollo institucional. |
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46.

Véanse también las respuestas a los apartados 33 y 43. La Comisión considera que los datos iniciales, que indican una tasa de desembolso de casi el 72 % para 2000, primer año del nuevo instrumento CES, a finales de 2003, pueden calificarse en este contexto de positivos. Lógicamente, las dificultades iniciales revelaban de hecho las limitaciones de la capacidad administrativa. No obstante, ello no frenó los esfuerzos destinados a mejorar la capacidad, sino que, por el contrario, contribuyó a acelerarlos, tal como se reflejó en las prioridades de las Asociaciones para la Adhesión de 2002 y en los Planes de Acción para la Capacidad Administrativa, incluido el desarrollo institucional de CES, que por término medio representaban el 6 % de los programas nacionales. Por consiguiente, durante el período de fiscalización la mayoría de los países asignaron un mayor porcentaje de sus programas al desarrollo institucional.

| 47. | Los proyectos de PDNP de primera generación debían presentarse a la Comisión para finales de octubre de 1999, con o sin asistencia de hermanamiento, para facilitar la elaboración de programas de CES en 2000. Sin embargo, el hermanamiento tuvo un impacto significativo en los PDNP (segunda generación) revisados presentados en 2001 (véase el apartado 34). |
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47.

Los proyectos de PDNP de primera generación debían presentarse a la Comisión para finales de octubre de 1999, con o sin asistencia de hermanamiento, para facilitar la elaboración de programas de CES en 2000. Sin embargo, el hermanamiento tuvo un impacto significativo en los PDNP (segunda generación) revisados presentados en 2001 (véase el apartado 34).

| 48. | Las repercusiones de la clarificación o modificación de los procedimientos en la ejecución de los proyectos piloto fueron bastante marginales si se comparan con otros factores fundamentales señalados en el informe, por ejemplo, la incertidumbre institucional y las deficiencias de las administraciones, tal como se comenta en las observaciones 51-60. |
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48.

Las repercusiones de la clarificación o modificación de los procedimientos en la ejecución de los proyectos piloto fueron bastante marginales si se comparan con otros factores fundamentales señalados en el informe, por ejemplo, la incertidumbre institucional y las deficiencias de las administraciones, tal como se comenta en las observaciones 51-60.

| 49. | Los problemas iniciales resultan casi inevitables en cualquier iniciativa nueva. Y es lo que sucedió también con el mecanismo IPP. De hecho, debido a la escasa capacidad administrativa de un país, el Jefe de la Delegación decidió introducir una excepción en el plazo previsto de licitación. Sin embargo, no se «vulneraron» las normas de adjudicación en el sentido de que se cometieran irregularidades. Los motivos de la excepción eran justificables y se documentaron. |
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49.

Los problemas iniciales resultan casi inevitables en cualquier iniciativa nueva. Y es lo que sucedió también con el mecanismo IPP. De hecho, debido a la escasa capacidad administrativa de un país, el Jefe de la Delegación decidió introducir una excepción en el plazo previsto de licitación. Sin embargo, no se «vulneraron» las normas de adjudicación en el sentido de que se cometieran irregularidades. Los motivos de la excepción eran justificables y se documentaron.

| 50. | Los retrasos en los procedimientos de hermanamiento, concretamente en la selección de socios de los Estados miembros, se debió siempre a la lentitud a la hora de determinar las responsabilidades del organismo de ejecución y el ministerio, lo cual únicamente se consiguió con la presión de las negociaciones. La Comisión no podía interferir en los procesos políticos internos de los países candidatos mientras estas cuestiones se estaban resolviendo. Tanto en sus decisiones de inversión en CES como en las medidas de desarrollo institucional, la Comisión actuó al límite de lo que era viable y posible. |
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50.

Los retrasos en los procedimientos de hermanamiento, concretamente en la selección de socios de los Estados miembros, se debió siempre a la lentitud a la hora de determinar las responsabilidades del organismo de ejecución y el ministerio, lo cual únicamente se consiguió con la presión de las negociaciones. La Comisión no podía interferir en los procesos políticos internos de los países candidatos mientras estas cuestiones se estaban resolviendo. Tanto en sus decisiones de inversión en CES como en las medidas de desarrollo institucional, la Comisión actuó al límite de lo que era viable y posible.

| 51. | Véanse las respuestas a los apartados 33 y 43. Las delegaciones de la Comisión desempeñaron un importante papel en la mejora de la calidad y validez de los procedimientos y documentos relacionados con los programas de subvenciones, contribuyendo así al necesario proceso de aprendizaje de los países candidatos. |
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51.

Véanse las respuestas a los apartados 33 y 43. Las delegaciones de la Comisión desempeñaron un importante papel en la mejora de la calidad y validez de los procedimientos y documentos relacionados con los programas de subvenciones, contribuyendo así al necesario proceso de aprendizaje de los países candidatos.

| 52. | Dado que sólo está finalizando la ejecución de los proyectos del primer año de CES (2000), es difícil, con los datos disponibles, expresar dudas razonables, teniendo también en cuenta el hecho de que los países tenían prioridades opuestas en sus preparativos para la adhesión. |
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52.

Dado que sólo está finalizando la ejecución de los proyectos del primer año de CES (2000), es difícil, con los datos disponibles, expresar dudas razonables, teniendo también en cuenta el hecho de que los países tenían prioridades opuestas en sus preparativos para la adhesión.

RESULTADOS DE LOS PROYECTOS DE REFUERZO DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA PREPARAR A LOS PAÍSES CANDIDATOS A LA GESTIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES

| 56. | Tal como se expuso en el Informe Especial del Tribunal relativo al hermanamiento, este instrumento mejoró significativamente tras su fase inicial y no pueden extraerse conclusiones generales de las dificultades en esta fase antes de que la Comisión proceda a su propia evaluación del instrumento y de las medidas correctivas adoptadas. |
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56.

Tal como se expuso en el Informe Especial del Tribunal relativo al hermanamiento, este instrumento mejoró significativamente tras su fase inicial y no pueden extraerse conclusiones generales de las dificultades en esta fase antes de que la Comisión proceda a su propia evaluación del instrumento y de las medidas correctivas adoptadas.

| 57. | En la limitada medida en que los papeles respectivos de los asesores y consejeros de preadhesión de los proyectos de hermanamiento no estaban definidos, se trataba de un problema operativo de la gestión de los proyectos que afectaba por igual a las administraciones de los países (principalmente) y a los directores de los proyectos de los Estados miembros responsables de dichos proyectos (y se aborda en las diversas respuestas a los informes del Tribunal sobre hermanamientos). |
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57.

En la limitada medida en que los papeles respectivos de los asesores y consejeros de preadhesión de los proyectos de hermanamiento no estaban definidos, se trataba de un problema operativo de la gestión de los proyectos que afectaba por igual a las administraciones de los países (principalmente) y a los directores de los proyectos de los Estados miembros responsables de dichos proyectos (y se aborda en las diversas respuestas a los informes del Tribunal sobre hermanamientos).

| 58. | En repetidas ocasiones se solicitó a los países candidatos que designaran cuanto antes a las autoridades, pero dificultades políticas internas les impidieron hacerlo. La cuestión no se resolvió hasta las fases finales de las negociaciones, tal como indica el Tribunal en diversas observaciones anteriores. No obstante, gracias también al enfoque CES de Phare (PDNP) se instauró una capacidad de planificación global y los países candidatos pudieron presentar sus proyectos de planes de desarrollo de los Fondos Estructurales a principios de 2003 (con el fin de no retrasar la aprobación y puesta en marcha en 2004 de los MCA+PO y DUP). Estos planes también se aprobaron en 2003, lo que constituyó un logro sin precedentes. |
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58.

En repetidas ocasiones se solicitó a los países candidatos que designaran cuanto antes a las autoridades, pero dificultades políticas internas les impidieron hacerlo. La cuestión no se resolvió hasta las fases finales de las negociaciones, tal como indica el Tribunal en diversas observaciones anteriores. No obstante, gracias también al enfoque CES de Phare (PDNP) se instauró una capacidad de planificación global y los países candidatos pudieron presentar sus proyectos de planes de desarrollo de los Fondos Estructurales a principios de 2003 (con el fin de no retrasar la aprobación y puesta en marcha en 2004 de los MCA+PO y DUP). Estos planes también se aprobaron en 2003, lo que constituyó un logro sin precedentes.

| 61. | Tal como se indica en las respuestas a los apartados 9, 25 y 27, el desarrollo institucional se utilizó en todo el territorio, a nivel central y regional, para preparar las estructuras que debían gestionar los proyectos de CES. Por otro lado, tal como se exponía en la Revisión Phare, para que la ayuda a la inversión en CES del programa Phare tenga un impacto, debe centrarse en un número reducido de prioridades. No es viable ni acertado probar con carácter experimental todas las estructuras e instrumentos que vayan a desarrollarse en el marco del refuerzo de las capacidades institucionales. Esta concentración exige disciplina en la programación para garantizar que los recursos no queden desperdigados en una multitud de programas. Esta idea concuerda con los principios de buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia). |
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61.

Tal como se indica en las respuestas a los apartados 9, 25 y 27, el desarrollo institucional se utilizó en todo el territorio, a nivel central y regional, para preparar las estructuras que debían gestionar los proyectos de CES. Por otro lado, tal como se exponía en la Revisión Phare, para que la ayuda a la inversión en CES del programa Phare tenga un impacto, debe centrarse en un número reducido de prioridades. No es viable ni acertado probar con carácter experimental todas las estructuras e instrumentos que vayan a desarrollarse en el marco del refuerzo de las capacidades institucionales. Esta concentración exige disciplina en la programación para garantizar que los recursos no queden desperdigados en una multitud de programas. Esta idea concuerda con los principios de buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia).

CONCLUSIONES

| 63. | Dado que la asistencia para la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales era sólo uno de los fines de la CES y que la Comisión ha cumplido el objetivo de destinar en torno al 35 % de la financiación total de los programas nacionales a inversiones en CES, complementada por un importante desarrollo de la capacidad institucional, los resultados son coherentes con los plazos originales. Es cuestionable si medidas similares a Sapard e ISPA (un cuarto instrumento) habrían sido más útiles. Tampoco está muy claro si los países, sometidos a la enorme presión que suponían los preparativos a la adhesión, habrían podido soportar un segundo proceso completo de descentralización sin alterar de forma importante la entrega de la ayuda. Se consiguieron importantes avances en el contexto de un calendario apretado, marcado por el ritmo de las negociaciones y no definido al principio. Se instauró la capacidad de planificación global, que permitió que estos países presentaran sus proyectos de planes de desarrollo a principios de 2003 (aprobación en 2003), algo que no se había conseguido antes. Las normas de enfoque, concentración e impacto de los programas de CES nunca entraron en conflicto con el objetivo de los Fondos Estructurales. Una utilización más dispersa de los recursos limitados habría constituido un mal ejemplo de gestión de fondos comunitarios. La Comisión considera que ya existía una estrategia progresiva general (informes periódicos y asociaciones para la adhesión resultantes) en la que se basaba el programa Phare, incluidos los programas de CES. Gran parte de la contribución de CES a esta estrategia general sigue vigente, ya que la mayoría de las inversiones en CES se están ejecutando después del período de fiscalización. |
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63.

Dado que la asistencia para la preparación de los países candidatos a la gestión de los Fondos Estructurales era sólo uno de los fines de la CES y que la Comisión ha cumplido el objetivo de destinar en torno al 35 % de la financiación total de los programas nacionales a inversiones en CES, complementada por un importante desarrollo de la capacidad institucional, los resultados son coherentes con los plazos originales. Es cuestionable si medidas similares a Sapard e ISPA (un cuarto instrumento) habrían sido más útiles. Tampoco está muy claro si los países, sometidos a la enorme presión que suponían los preparativos a la adhesión, habrían podido soportar un segundo proceso completo de descentralización sin alterar de forma importante la entrega de la ayuda. Se consiguieron importantes avances en el contexto de un calendario apretado, marcado por el ritmo de las negociaciones y no definido al principio. Se instauró la capacidad de planificación global, que permitió que estos países presentaran sus proyectos de planes de desarrollo a principios de 2003 (aprobación en 2003), algo que no se había conseguido antes. Las normas de enfoque, concentración e impacto de los programas de CES nunca entraron en conflicto con el objetivo de los Fondos Estructurales. Una utilización más dispersa de los recursos limitados habría constituido un mal ejemplo de gestión de fondos comunitarios. La Comisión considera que ya existía una estrategia progresiva general (informes periódicos y asociaciones para la adhesión resultantes) en la que se basaba el programa Phare, incluidos los programas de CES. Gran parte de la contribución de CES a esta estrategia general sigue vigente, ya que la mayoría de las inversiones en CES se están ejecutando después del período de fiscalización.

| 64. | Los procedimientos Phare revisados se inspiraron en las medidas FSE y FEDER dentro de los límites permitidos por las disposiciones aplicables a la ayuda exterior del Reglamento financiero. Era imposible ir más allá de los límites legales impuestos. Respecto al sistema SEDA, la revisión Phare sostenía que la descentralización sólo podía empezar como muy pronto en 2002 debido a los preparativos necesarios para garantizar la implantación y el correcto funcionamiento de sistemas adecuados de control financiero y de gestión. La obligación legal de introducir el sistema SEDA emana únicamente del Acta de adhesión, después de que se redujeran los plazos al acelerarse las negociaciones. Además, no existe relación jurídica ni procesal entre la implantación del SEDA, prevista como muy pronto para principios de 2002, y las dificultades iniciales que surgieron a la hora de introducir los programas de subvenciones en 2000. Estas dificultades iniciales se debieron principalmente a la curva de aprendizaje que siguieron los países con este nuevo mecanismo similar a las medidas FSE/FEDER (véanse también las respuestas a los apartados 28 a 36). |
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64.

Los procedimientos Phare revisados se inspiraron en las medidas FSE y FEDER dentro de los límites permitidos por las disposiciones aplicables a la ayuda exterior del Reglamento financiero. Era imposible ir más allá de los límites legales impuestos. Respecto al sistema SEDA, la revisión Phare sostenía que la descentralización sólo podía empezar como muy pronto en 2002 debido a los preparativos necesarios para garantizar la implantación y el correcto funcionamiento de sistemas adecuados de control financiero y de gestión. La obligación legal de introducir el sistema SEDA emana únicamente del Acta de adhesión, después de que se redujeran los plazos al acelerarse las negociaciones. Además, no existe relación jurídica ni procesal entre la implantación del SEDA, prevista como muy pronto para principios de 2002, y las dificultades iniciales que surgieron a la hora de introducir los programas de subvenciones en 2000. Estas dificultades iniciales se debieron principalmente a la curva de aprendizaje que siguieron los países con este nuevo mecanismo similar a las medidas FSE/FEDER (véanse también las respuestas a los apartados 28 a 36).

| 65. | Habida cuenta de la flexibilidad jurídica de las Directrices Phare, las asignaciones eran relativamente elevadas. En 2001-2002, la inversión en CES representaba, por término medio, casi el 37 % de la financiación de los programas nacionales (véase 38), en línea con el objetivo de la Revisión Phare de 2000. La asignación indicativa (es decir, orientativa, al no tratarse de un requisito mínimo) a CES del 35 % debía aplicarse con flexibilidad, país por país (Decisión de 1999 relativa a las Directrices Phare). Por consiguiente, siete de los diez países decidieron asignar menos del 35 % a los programas de CES y, como resultado de ello, un porcentaje superior a otras prioridades de la asociación para la adhesión. Tres grandes países asignaron un porcentaje sustancialmente superior a la CES, lo que elevó la media al 37 %. Además, el desarrollo institucional de la CES ha representado en torno al 6 % de la financiación de los programas nacionales, por término medio, durante el mismo período, lo que supone en total una asignación media de más del 40 % anual. Por tanto, nada permite afirmar que las dotaciones CES hayan sido insuficientes en determinados países o en términos globales. |
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Habida cuenta de la flexibilidad jurídica de las Directrices Phare, las asignaciones eran relativamente elevadas. En 2001-2002, la inversión en CES representaba, por término medio, casi el 37 % de la financiación de los programas nacionales (véase 38), en línea con el objetivo de la Revisión Phare de 2000. La asignación indicativa (es decir, orientativa, al no tratarse de un requisito mínimo) a CES del 35 % debía aplicarse con flexibilidad, país por país (Decisión de 1999 relativa a las Directrices Phare). Por consiguiente, siete de los diez países decidieron asignar menos del 35 % a los programas de CES y, como resultado de ello, un porcentaje superior a otras prioridades de la asociación para la adhesión. Tres grandes países asignaron un porcentaje sustancialmente superior a la CES, lo que elevó la media al 37 %. Además, el desarrollo institucional de la CES ha representado en torno al 6 % de la financiación de los programas nacionales, por término medio, durante el mismo período, lo que supone en total una asignación media de más del 40 % anual. Por tanto, nada permite afirmar que las dotaciones CES hayan sido insuficientes en determinados países o en términos globales.

| 67. | Aunque no todas las ambiciones iniciales se hicieron realidad en un plazo que se vio recortado por la aceleración súbita de las negociaciones, ello se debió principalmente a las dificultades inherentes y a los retrasos en la designación de las futuras instituciones responsables de gestionar los Fondos Estructurales. En algunos casos, la escasa estabilidad de algunas instituciones impidió que la ayuda de preadhesión tuviera un impacto importante. Sin embargo, ahora puede afirmarse que nunca antes se habían alcanzado en esta medida los principales objetivos, tal como se refleja en las propias negociaciones y en los informes de seguimiento, así como en todos los avances posteriores en cuanto a programación. Mientras tanto, la mayoría de los programas de desarrollo institucional y de CES siguen prestando asistencia después del período de fiscalización y el pronóstico para los Fondos Estructurales es positivo. |
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67.

Aunque no todas las ambiciones iniciales se hicieron realidad en un plazo que se vio recortado por la aceleración súbita de las negociaciones, ello se debió principalmente a las dificultades inherentes y a los retrasos en la designación de las futuras instituciones responsables de gestionar los Fondos Estructurales. En algunos casos, la escasa estabilidad de algunas instituciones impidió que la ayuda de preadhesión tuviera un impacto importante. Sin embargo, ahora puede afirmarse que nunca antes se habían alcanzado en esta medida los principales objetivos, tal como se refleja en las propias negociaciones y en los informes de seguimiento, así como en todos los avances posteriores en cuanto a programación. Mientras tanto, la mayoría de los programas de desarrollo institucional y de CES siguen prestando asistencia después del período de fiscalización y el pronóstico para los Fondos Estructurales es positivo.

RECOMENDACIONES

| 68. | Tras la adhesión, los nuevos Estados miembros seguirán contando con la importante ayuda directa de las Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales para gestionar con eficacia los programas, como ya sucedió a la hora de elaborar los programas y concebir los sistemas de entrega y gestión. |
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68.

Tras la adhesión, los nuevos Estados miembros seguirán contando con la importante ayuda directa de las Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales para gestionar con eficacia los programas, como ya sucedió a la hora de elaborar los programas y concebir los sistemas de entrega y gestión.

| 69. | Todos los nuevos Estados miembros han creado servicios de auditoría para cumplir los requisitos de control financiero establecidos en el Reglamento (CE) no 438/2001; la Comisión se asegurará de que estos mecanismos empiecen a funcionar de forma inmediata y controlará y someterá a prueba estos sistemas. |
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69.

Todos los nuevos Estados miembros han creado servicios de auditoría para cumplir los requisitos de control financiero establecidos en el Reglamento (CE) no 438/2001; la Comisión se asegurará de que estos mecanismos empiecen a funcionar de forma inmediata y controlará y someterá a prueba estos sistemas.

| 70. | La experiencia anterior ya se está teniendo en cuenta y los planes de trabajo para Bulgaria y Rumanía, junto con las Directrices revisadas, configuran la estrategia en curso. |
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70.

La experiencia anterior ya se está teniendo en cuenta y los planes de trabajo para Bulgaria y Rumanía, junto con las Directrices revisadas, configuran la estrategia en curso.

| 71. | Corresponde a los países candidatos designar a los organismos de ejecución y la Comisión no puede influir en esta decisión. De hecho, en el desarrollo del reconocimiento del SEDA, el proceso es inverso. Los organismos de ejecución de Phare deberían convertirse (o integrarse) en los organismos de ejecución y gestión de los Fondos Estructurales, a fin de aprovechar la experiencia adquirida. En el contexto de los planes de trabajo para Bulgaria y Rumanía y a la luz de los fondos, considerablemente más cuantiosos, de que se dispondrá, se invita a ambos países a introducir el sistema SEDA dos años antes de la adhesión. Para ello se realizará un seguimiento a través del Grupo de trabajo de alto nivel y todos los proyectos de los programas nacionales de 2004 están siendo concebidos para aplicarse en el marco del SEDA. Se han revisado las Directrices Phare, al igual que la Guía de programación para 2004, a fin de introducir la planificación plurianual para los programas de CES y, siempre que resulte adecuado y viable, para los de desarrollo institucional. |
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71.

Corresponde a los países candidatos designar a los organismos de ejecución y la Comisión no puede influir en esta decisión. De hecho, en el desarrollo del reconocimiento del SEDA, el proceso es inverso. Los organismos de ejecución de Phare deberían convertirse (o integrarse) en los organismos de ejecución y gestión de los Fondos Estructurales, a fin de aprovechar la experiencia adquirida. En el contexto de los planes de trabajo para Bulgaria y Rumanía y a la luz de los fondos, considerablemente más cuantiosos, de que se dispondrá, se invita a ambos países a introducir el sistema SEDA dos años antes de la adhesión. Para ello se realizará un seguimiento a través del Grupo de trabajo de alto nivel y todos los proyectos de los programas nacionales de 2004 están siendo concebidos para aplicarse en el marco del SEDA. Se han revisado las Directrices Phare, al igual que la Guía de programación para 2004, a fin de introducir la planificación plurianual para los programas de CES y, siempre que resulte adecuado y viable, para los de desarrollo institucional.

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