# Uradni list C 15/20.

| | ISSN 1725-5244 |
| --- | --- |
| Uradni list
  Evropske unije | C 15 |
| | |
| Slovenska izdaja | Informacije in objave | Zvezek 4820. januar 2005 |

ISSN 1725-5244

Uradni list

Evropske unije

C 15

Slovenska izdaja

Informacije in objave

Zvezek 4820. januar 2005

---

| Obvestilo št. | Vsebina | Stran |
| --- | --- | --- |
| | I   Informacije |
| | Računsko sodišče |
| 2005/C 015/1 | Posebno poročilo št. 5/2004 v zvezi s pomočjo iz programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov z odgovori Komisije | 1 |

Obvestilo št.

Vsebina

Stran

I   Informacije

Računsko sodišče

2005/C 015/1

Posebno poročilo št. 5/2004 v zvezi s pomočjo iz programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov z odgovori Komisije

1

| SL | |
| --- | --- |

SL

---

I Informacije

Računsko sodišče

| 20.1.2005 | SL | Uradni list Evropske unije | C 15/1 |
| --- | --- | --- | --- |

20.1.2005

SL

Uradni list Evropske unije

C 15/1

---

POSEBNO POROČILO št. 5/2004

v zvezi s pomočjo iz programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov z odgovori Komisije

(v skladu z odstavkom 4(2) člena 248 Pogodbe ES)

(2005/C 15/01)

VSEBINA

| I–VII | POVZETEK |
| --- | --- |

I–VII

| 1–14 | UVOD |
| --- | --- |

1–14

| 1–10 | Pomoč iz programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov |
| --- | --- |

1–10

| 11–14 | Revizija Sodišča |
| --- | --- |

11–14

| 15–28 | SPLOŠNI PRISTOP K UPORABI PROGRAMA PHARE ZA PRIPRAVO DRŽAV KANDIDATK NA UPRAVLJANJE STRUKTURNIH SKLADOV |
| --- | --- |

15–28

| 15–17 | Izbira programa Phare je otežila pripravo držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS |
| --- | --- |

15–17

| 18–26 | Določitev programov Phare za ekonomsko in socialno kohezijo se je razlikovala od pristopov Cilja 1 strukturnih skladov |
| --- | --- |

18–26

| 27–28 | Omejitve, ki so vplivale na strategijo uporabe programa Phare za pripravo na ESRR in ESS |
| --- | --- |

27–28

| 29–36 | POSTOPKI PROGRAMA PHARE |
| --- | --- |

29–36

| 30–33 | Zamude pri vzpostavljanju razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema |
| --- | --- |

30–33

| 34–36 | Večletno programiranje ni bilo uvedeno |
| --- | --- |

34–36

| 37–55 | FINANCIRANJE IN IZVAJANJE PROGRAMOV PHARE ZA PRIPRAVO DRŽAV KANDIDATK NA UPRAVLJANJE STRUKTURNIH SKLADOV |
| --- | --- |

37–55

| 37–41 | Dodelitev sredstev večini držav je bila manjša od predvidene |
| --- | --- |

37–41

| 42–45 | Težave pri pripravi programov, ki so podobni programom Cilja 1 strukturnih skladov |
| --- | --- |

42–45

| 46–55 | Zamude pri izvajanju programa |
| --- | --- |

46–55

| 56–62 | REZULTATI PROJEKTOV INSTITUCIONALNEGA RAZVOJA ZA PRIPRAVO DRŽAV KANDIDATK NA UPRAVLJANJE STRUKTURNIH SKLADOV |
| --- | --- |

56–62

| 63–67 | SKLEPNE UGOTOVITVE |
| --- | --- |

63–67

| 63 | Težave pri splošnem pristopu k uporabi programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov |
| --- | --- |

63

| 64 | Omejen napredek pri približevanju programa Phare strukturnim skladom |
| --- | --- |

64

| 65 | Spremenljivi zneski dodeljenih sredstev za programe ekonomske in socialne kohezije ter zamude pri izvajanju teh programov |
| --- | --- |

65

| 66 | Le delno doseženi cilji projektov institucionalnega razvoja za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov |
| --- | --- |

66

| 67 | Splošni zaključek |
| --- | --- |

67

| 68–71 | PRIPOROČILA |
| --- | --- |

68–71

Odgovori Komisije

SEZNAM KRATIC

| DRP | Državni razvojni program |
| --- | --- |
| EDIS | Razširjeni decentralizirani izvajalski sistem |
| EKUJS | Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad |
| ESRR | Evropski sklad za regionalni razvoj |
| ESK | Ekonomska in socialna kohezija |
| ESS | Evropski socialni sklad |
| ISPA | Inštrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju |
| PDRP | Predhodni državni razvojni program |
| Phare | Osnovni predpristopni inštrument |
| PPP | Posebni pripravljalni program za strukturne sklade |
| Sapard | Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja |

DRP

Državni razvojni program

EDIS

Razširjeni decentralizirani izvajalski sistem

EKUJS

Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad

ESRR

Evropski sklad za regionalni razvoj

ESK

Ekonomska in socialna kohezija

ESS

Evropski socialni sklad

ISPA

Inštrument strukturnih politik v predpristopnem obdobju

PDRP

Predhodni državni razvojni program

Phare

Osnovni predpristopni inštrument

PPP

Posebni pripravljalni program za strukturne sklade

Sapard

Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja

POVZETEK

| I. | Sodišče je opravilo pregled uspešnosti programa Phare, prvega od treh predpristopnih inštrumentov, ki jih je uvedla Komisija za pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje dveh glavnih strukturnih skladov, Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Evropskega socialnega sklada (ESS). Revizija je zajela obdobje od leta 1998, ko je bil program Phare preusmerjen na pristop, do leta 2002 ter se osredotočila ne posebni pripravljalni program iz leta 1998 in na programe ekonomske in socialne kohezije, ki so bili uvedeni leta 2000. Komisija je dajala vedno večjo prednost cilju pomagati državam kandidatkam pri pripravi na upravljanje strukturnih skladov, ker je želela zagotoviti, da bodo zadevne države lahko v celoti izkoristile veliko količino sredstev, ki jim bodo po pristopu dostopna. |
| --- | --- |

I.

Sodišče je opravilo pregled uspešnosti programa Phare, prvega od treh predpristopnih inštrumentov, ki jih je uvedla Komisija za pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje dveh glavnih strukturnih skladov, Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Evropskega socialnega sklada (ESS). Revizija je zajela obdobje od leta 1998, ko je bil program Phare preusmerjen na pristop, do leta 2002 ter se osredotočila ne posebni pripravljalni program iz leta 1998 in na programe ekonomske in socialne kohezije, ki so bili uvedeni leta 2000. Komisija je dajala vedno večjo prednost cilju pomagati državam kandidatkam pri pripravi na upravljanje strukturnih skladov, ker je želela zagotoviti, da bodo zadevne države lahko v celoti izkoristile veliko količino sredstev, ki jim bodo po pristopu dostopna.

Splošni pristop k uporabi programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov

| II. | Dejstvo, da novi inštrument ni bil uveden za pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS, je otežilo seznanjanje držav kandidatk s postopki strukturnih skladov (glej odstavka 16 in 17). Poleg tega se je prvotni pristop, uporabo katerega je Komisija zahtevala od držav kandidatk pri vzpostavljanju programov ekonomske in socialne kohezije, razlikoval od pristopa strukturnih skladov (glej odstavke 18–24). Vse regije, upravičene do strukturnih skladov, niso pridobile izkušenj z upravljanjem programov ekonomske in socialne kohezije pred pristopom, medtem ko se strukture za izvajanje programa Phare in tiste strukturnih skladov niso ujemale. Programi ekonomske in socialne kohezije so bili manj uspešni zaradi dejstva, da se je tudi pri njih skušalo doseči kohezivni učinek, to pa ni bilo vedno skladno s ciljem priprave na strukturne sklade (glej odstavek 27). |
| --- | --- |

II.

Dejstvo, da novi inštrument ni bil uveden za pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS, je otežilo seznanjanje držav kandidatk s postopki strukturnih skladov (glej odstavka 16 in 17). Poleg tega se je prvotni pristop, uporabo katerega je Komisija zahtevala od držav kandidatk pri vzpostavljanju programov ekonomske in socialne kohezije, razlikoval od pristopa strukturnih skladov (glej odstavke 18–24). Vse regije, upravičene do strukturnih skladov, niso pridobile izkušenj z upravljanjem programov ekonomske in socialne kohezije pred pristopom, medtem ko se strukture za izvajanje programa Phare in tiste strukturnih skladov niso ujemale. Programi ekonomske in socialne kohezije so bili manj uspešni zaradi dejstva, da se je tudi pri njih skušalo doseči kohezivni učinek, to pa ni bilo vedno skladno s ciljem priprave na strukturne sklade (glej odstavek 27).

Postopki programa Phare

| III. | Komisija je želela, da bi se države kandidatke naučile upravljati te programe tako, da bi Komisija izvajala le naknadne kontrole, kar bi veljalo tudi za upravljanje strukturnih skladov, vendar pa razširjeni decentralizirani izvajalski sistem, ki naj bi to omogočil, ni bil uveden pred pristopom (glej odstavke 30–32). Nastala zamuda pri uvajanju sistema naknadne kontrole je otežila tudi uporabo shem subvencij, glavnega mehanizma za izvajanje strukturnih skladov (glej odstavek 33). Pri uvajanju večletnega programiranja (dodatnega postopka, ki se uporablja pri strukturnih skladih), je bil dosežen zelo majhen napredek (glej odstavka 34 in 35). |
| --- | --- |

III.

Komisija je želela, da bi se države kandidatke naučile upravljati te programe tako, da bi Komisija izvajala le naknadne kontrole, kar bi veljalo tudi za upravljanje strukturnih skladov, vendar pa razširjeni decentralizirani izvajalski sistem, ki naj bi to omogočil, ni bil uveden pred pristopom (glej odstavke 30–32). Nastala zamuda pri uvajanju sistema naknadne kontrole je otežila tudi uporabo shem subvencij, glavnega mehanizma za izvajanje strukturnih skladov (glej odstavek 33). Pri uvajanju večletnega programiranja (dodatnega postopka, ki se uporablja pri strukturnih skladih), je bil dosežen zelo majhen napredek (glej odstavka 34 in 35).

Dodelitev in izvajanje programov za pripravo na strukturne sklade

| IV. | Čeprav je bilo v celoti približno 35 % sredstev iz programa Phare dodeljenih za programe ekonomske in socialne kohezije, pa je večina držav za to vrednostjo nekoliko zaostala, v glavnem zaradi nezadostne absorpcijske sposobnosti in konkurenčnih prednosti (glej odstavke 39–41). Tako so si države prizadevale oblikovati programe, niso pa namenile dovolj sredstev za pripravo prihodnjih projektov ekonomske in socialne kohezije ter strukturnih skladov (glej odstavke 43–45). Poleg tega so imele precejšnje težave pri dodeljevanju sredstev pred iztekom rokov (glej odstavke 46–52). Težave, povezane z absorpcijsko sposobnostjo, so v veliki meri odrazile neizkušenost in nezadostni institucionalni razvoj ministrstev, odgovornih za upravljanje programov ekonomske in socialne kohezije (glej odstavka 54 in 55). |
| --- | --- |

IV.

Čeprav je bilo v celoti približno 35 % sredstev iz programa Phare dodeljenih za programe ekonomske in socialne kohezije, pa je večina držav za to vrednostjo nekoliko zaostala, v glavnem zaradi nezadostne absorpcijske sposobnosti in konkurenčnih prednosti (glej odstavke 39–41). Tako so si države prizadevale oblikovati programe, niso pa namenile dovolj sredstev za pripravo prihodnjih projektov ekonomske in socialne kohezije ter strukturnih skladov (glej odstavke 43–45). Poleg tega so imele precejšnje težave pri dodeljevanju sredstev pred iztekom rokov (glej odstavke 46–52). Težave, povezane z absorpcijsko sposobnostjo, so v veliki meri odrazile neizkušenost in nezadostni institucionalni razvoj ministrstev, odgovornih za upravljanje programov ekonomske in socialne kohezije (glej odstavka 54 in 55).

Rezultati projektov institucionalnega razvoja za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov

| V. | Ta nezadostni institucionalni razvoj, kot tudi negotovost glede tega, kateri organi bodo imenovani za upravne in plačilne organe, sta zmanjšala učinek projektov institucionalnega razvoja (glej odstavka 58 in 59). Institucionalni razvoj na regionalni ravni so v nekaterih državah zavirale zamude pri ustanavljanju zadevnih regionalnih teles in predvidene spremembe vloge regionalnih teles pri upravljanju strukturnih skladov (glej odstavke 60–62). |
| --- | --- |

V.

Ta nezadostni institucionalni razvoj, kot tudi negotovost glede tega, kateri organi bodo imenovani za upravne in plačilne organe, sta zmanjšala učinek projektov institucionalnega razvoja (glej odstavka 58 in 59). Institucionalni razvoj na regionalni ravni so v nekaterih državah zavirale zamude pri ustanavljanju zadevnih regionalnih teles in predvidene spremembe vloge regionalnih teles pri upravljanju strukturnih skladov (glej odstavke 60–62).

Splošni zaključek

| VI. | Komisija si zasluži pohvale za to, da je že leta 1998 začela izvajati program Phare za pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje s strukturnimi skladi, vendar pa je imel program Phare v času pristopa novih članic precej bolj omejen vpliv na pripravo držav kandidatk na ESRR in ESS, kot je Komisija načrtovala v svojih usmeritvenih dokumentih, predvsem v oceni programa Phare 2000 (glej odstavek 67). Deloma je bilo to posledica neizkušenosti in nezadostnega institucionalnega razvoja zadevnih organov v državah kandidatkah. Teh pomanjkljivosti ni bilo mogoče odpraviti v razpoložljivem času. |
| --- | --- |

VI.

Komisija si zasluži pohvale za to, da je že leta 1998 začela izvajati program Phare za pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje s strukturnimi skladi, vendar pa je imel program Phare v času pristopa novih članic precej bolj omejen vpliv na pripravo držav kandidatk na ESRR in ESS, kot je Komisija načrtovala v svojih usmeritvenih dokumentih, predvsem v oceni programa Phare 2000 (glej odstavek 67). Deloma je bilo to posledica neizkušenosti in nezadostnega institucionalnega razvoja zadevnih organov v državah kandidatkah. Teh pomanjkljivosti ni bilo mogoče odpraviti v razpoložljivem času.

Priporočila

| VII. | Obstaja velika potreba po večji podpori institucionalnega razvoja na področjih upravljanja strukturnih skladov po širitvi (glej odstavek 68). Naknadni kontroli transakcij strukturnih skladov v novih državah članicah bi bilo treba nameniti precejšnja sredstva (glej odstavek 69). Treba bi bilo uvesti jasno strategijo, ki bi določila, katere ukrepe je še treba sprejeti za pripravo sedanjih in bodočih držav članic na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavek 70). Komisija si mora bolj prizadevati za približanje programa Phare strukturnim skladom, in sicer tako, da prihodnjim upravnim organom dodeli status agencij za izvajanje programa Phare, da agencijam za izvajanje zagotovi potrebno pomoč, s čimer jim bo omogočila izvajanje programa Phare v okviru naknadnega kontrolnega sistema, in da uvede večletno načrtovanje, ki temelji na nacionalnih razvojnih načrtih (glej odstavek 71). |
| --- | --- |

VII.

Obstaja velika potreba po večji podpori institucionalnega razvoja na področjih upravljanja strukturnih skladov po širitvi (glej odstavek 68). Naknadni kontroli transakcij strukturnih skladov v novih državah članicah bi bilo treba nameniti precejšnja sredstva (glej odstavek 69). Treba bi bilo uvesti jasno strategijo, ki bi določila, katere ukrepe je še treba sprejeti za pripravo sedanjih in bodočih držav članic na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavek 70). Komisija si mora bolj prizadevati za približanje programa Phare strukturnim skladom, in sicer tako, da prihodnjim upravnim organom dodeli status agencij za izvajanje programa Phare, da agencijam za izvajanje zagotovi potrebno pomoč, s čimer jim bo omogočila izvajanje programa Phare v okviru naknadnega kontrolnega sistema, in da uvede večletno načrtovanje, ki temelji na nacionalnih razvojnih načrtih (glej odstavek 71).

UVOD

Pomoč iz programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov

| 1. | Ključna težava, pred katero se je znašla Evropska unija pri širitvi leta 2004, je veliko neskladje med povprečnimi prihodki sedanjih držav članic in novih držav članic iz Srednje in Vzhodne Evrope (1). Medtem ko 22 % prebivalstva sedanje Unije živi v regijah z manj kot 75 % trenutnega bruto domačega proizvoda na prebivalca, bo po širitvi 93 % prebivalstva teh novih držav članic živelo v regijah, kjer je bruto domači proizvod na prebivalca manjši od 75 % povprečja razširjene EU. Za odpravo teh neskladij bodo skoraj vse regije teh novih držav članic kot regije „Cilja 1“ (2) upravičene do podpore iz treh glavnih strukturnih skladov: Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Evropskega socialnega sklada (ESS) in Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS – Usmerjevalni oddelek) (3). Vse zadevne države bodo upravičene tudi do sredstev iz Kohezijskega sklada (4). |
| --- | --- |

1.

Ključna težava, pred katero se je znašla Evropska unija pri širitvi leta 2004, je veliko neskladje med povprečnimi prihodki sedanjih držav članic in novih držav članic iz Srednje in Vzhodne Evrope (1). Medtem ko 22 % prebivalstva sedanje Unije živi v regijah z manj kot 75 % trenutnega bruto domačega proizvoda na prebivalca, bo po širitvi 93 % prebivalstva teh novih držav članic živelo v regijah, kjer je bruto domači proizvod na prebivalca manjši od 75 % povprečja razširjene EU. Za odpravo teh neskladij bodo skoraj vse regije teh novih držav članic kot regije „Cilja 1“ (2) upravičene do podpore iz treh glavnih strukturnih skladov: Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR), Evropskega socialnega sklada (ESS) in Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS – Usmerjevalni oddelek) (3). Vse zadevne države bodo upravičene tudi do sredstev iz Kohezijskega sklada (4).

| 2. | Za obdobje 2004–2006 je bilo tem državam kot podpora Cilju 1 dodeljenih približno 13 178 milijonov eurov iz strukturnih skladov in dodatnih 7 523 milijonov eurov iz Kohezijskega sklada. Države članice morajo biti za ustrezno črpanje teh sredstev usposobljene tako, da lahko v predvidenem roku določijo, pripravijo in izvedejo prednostne programe in projekte. |
| --- | --- |

2.

Za obdobje 2004–2006 je bilo tem državam kot podpora Cilju 1 dodeljenih približno 13 178 milijonov eurov iz strukturnih skladov in dodatnih 7 523 milijonov eurov iz Kohezijskega sklada. Države članice morajo biti za ustrezno črpanje teh sredstev usposobljene tako, da lahko v predvidenem roku določijo, pripravijo in izvedejo prednostne programe in projekte.

| 3. | V marcu 1997 je Komisija predlagala preusmeritev programa Phare z namenom, da bi se ga popolnoma osredotočilo na pripravo držav kandidatk na pridružitev Evropski uniji (5)
   (6). Od takrat bi se morala sredstva iz programa Phare (približno 1 500 milijonov eurov na leto) načeloma dodeljevati institucionalnemu razvoju (30 %) in investicijski podpori (70 %). V okviru institucionalnega razvoja je bil regionalni razvoj eno od posebnih področij, za katera je Komisija zahtevala, da se vanje usmeri denarna pomoč. Tako je navedla, da „jih je treba čimprej seznaniti s cilji in postopki strukturnih skladov. To je najboljši način za zagotovitev, da bodo te države pravočasno usposobljene za uporabo pravil strukturnih skladov in upravljanje prvih izplačil, ki jih bodo prejele iz njih“ (7). |
| --- | --- |

3.

V marcu 1997 je Komisija predlagala preusmeritev programa Phare z namenom, da bi se ga popolnoma osredotočilo na pripravo držav kandidatk na pridružitev Evropski uniji (5)
   (6). Od takrat bi se morala sredstva iz programa Phare (približno 1 500 milijonov eurov na leto) načeloma dodeljevati institucionalnemu razvoju (30 %) in investicijski podpori (70 %). V okviru institucionalnega razvoja je bil regionalni razvoj eno od posebnih področij, za katera je Komisija zahtevala, da se vanje usmeri denarna pomoč. Tako je navedla, da „jih je treba čimprej seznaniti s cilji in postopki strukturnih skladov. To je najboljši način za zagotovitev, da bodo te države pravočasno usposobljene za uporabo pravil strukturnih skladov in upravljanje prvih izplačil, ki jih bodo prejele iz njih“ (7).

| 4. | Zato so bila iz programa Phare za leto 1998 dana na voljo sredstva v skupni višini 60 milijonov eurov za financiranje „posebnega pripravljalnega programa za pripravo držav kandidatk na strukturno politiko EU“ (Special Preparatory Programme, SPP), v katerega so bile zajete vse države kandidatke. Iz tega programa so se financirali institucionalni razvoj in manjši pilotski investicijski projekti, ki se financirajo iz strukturnih skladov in ki naj bi omogočili državam kandidatkam pridobivanje prvih izkušenj pri izvajanju postopkov Cilja 1. |
| --- | --- |

4.

Zato so bila iz programa Phare za leto 1998 dana na voljo sredstva v skupni višini 60 milijonov eurov za financiranje „posebnega pripravljalnega programa za pripravo držav kandidatk na strukturno politiko EU“ (Special Preparatory Programme, SPP), v katerega so bile zajete vse države kandidatke. Iz tega programa so se financirali institucionalni razvoj in manjši pilotski investicijski projekti, ki se financirajo iz strukturnih skladov in ki naj bi omogočili državam kandidatkam pridobivanje prvih izkušenj pri izvajanju postopkov Cilja 1.

| 5. | Potreba po pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov je bila poudarjena v finančnem okviru, sprejetem na berlinskem vrhu marca 1999, kjer je bila predvidena možnost, da se šest novih držav (Češka, Estonija, Madžarska, Poljska, Slovenija in Ciper) pridruži Evropski uniji že leta 2002 (8). |
| --- | --- |

5.

Potreba po pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov je bila poudarjena v finančnem okviru, sprejetem na berlinskem vrhu marca 1999, kjer je bila predvidena možnost, da se šest novih držav (Češka, Estonija, Madžarska, Poljska, Slovenija in Ciper) pridruži Evropski uniji že leta 2002 (8).

| 6. | Leta 2000 sta bila oblikovana dva nova predpristopna inštrumenta. ISPA (9) (letni proračun: 1 000 milijonov eurov) je imel podobne cilje in postopke kot Kohezijski sklad. Sapard (10) (letni proračun: 500 milijonov eurov) je bil namenjen za pomoč pri izvajanju pravnega reda Skupnosti na področju skupne kmetijske politike ter reševanje prednostnih in posebnih vprašanj za trajnostno prilagoditev kmetijskega sektorja in podeželskih območij, njegovo izvajanje pa je v skladu z Uredbo Sapard potekalo podobno kot pri strukturnih skladih in EKUJS (glej odstavek 17). Čeprav sta bila ESRR in ESS približno trikrat oziroma dvakrat večja od strukturnega sklada EKUJS (11), za ta dva strukturna sklada niso bili sprejeti novi inštrumenti. |
| --- | --- |

6.

Leta 2000 sta bila oblikovana dva nova predpristopna inštrumenta. ISPA (9) (letni proračun: 1 000 milijonov eurov) je imel podobne cilje in postopke kot Kohezijski sklad. Sapard (10) (letni proračun: 500 milijonov eurov) je bil namenjen za pomoč pri izvajanju pravnega reda Skupnosti na področju skupne kmetijske politike ter reševanje prednostnih in posebnih vprašanj za trajnostno prilagoditev kmetijskega sektorja in podeželskih območij, njegovo izvajanje pa je v skladu z Uredbo Sapard potekalo podobno kot pri strukturnih skladih in EKUJS (glej odstavek 17). Čeprav sta bila ESRR in ESS približno trikrat oziroma dvakrat večja od strukturnega sklada EKUJS (11), za ta dva strukturna sklada niso bili sprejeti novi inštrumenti.

| 7. | Namesto tega je bilo v novih smernicah programa Phare za obdobje 2000–2006 predvideno, da se v vseh državah uvedejo investicijski programi za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije (ESK), ki se financirajo iz programov Phare (12). Programi ekonomske in socialne kohezije naj bi se izvajali z ukrepi, podobnim ukrepom, ki se financirajo iz teh dveh strukturnih skladov in se nanašajo na področje naložb v proizvodni sektor ter razvoj človeških virov in podjetniške infrastrukture. Ti programi naj bi bili eno od dveh področij, ki naj bi se financirali s 70 % sredstev Phare, namenjenih naložbam (13). V smernicah je bilo tudi navedeno, da bodo dejavnosti v zvezi z institucionalnim razvojem v okviru programa Phare (ki jim pripada preostalih 30 % sredstev Phare) odražale pomen teh programov ekonomske in socialne kohezije zlasti z odpravljanjem slabe usposobljenosti uprav na centralni, regionalni in lokalni ravni, odgovornih za to področje (14). |
| --- | --- |

7.

Namesto tega je bilo v novih smernicah programa Phare za obdobje 2000–2006 predvideno, da se v vseh državah uvedejo investicijski programi za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije (ESK), ki se financirajo iz programov Phare (12). Programi ekonomske in socialne kohezije naj bi se izvajali z ukrepi, podobnim ukrepom, ki se financirajo iz teh dveh strukturnih skladov in se nanašajo na področje naložb v proizvodni sektor ter razvoj človeških virov in podjetniške infrastrukture. Ti programi naj bi bili eno od dveh področij, ki naj bi se financirali s 70 % sredstev Phare, namenjenih naložbam (13). V smernicah je bilo tudi navedeno, da bodo dejavnosti v zvezi z institucionalnim razvojem v okviru programa Phare (ki jim pripada preostalih 30 % sredstev Phare) odražale pomen teh programov ekonomske in socialne kohezije zlasti z odpravljanjem slabe usposobljenosti uprav na centralni, regionalni in lokalni ravni, odgovornih za to področje (14).

| 8. | Poleg teh smernic je Komisija oktobra 2000 objavila poročilo o programu Phare z naslovom „Pregled programa Phare za leto 2000: Krepitev priprav na članstvo“ (15). Na koncu pregleda je bil naveden sklep, da je „približevanje strukturnim skladom “eden od dveh izzivov v okviru programa Phare, s katerima se mora spoprijeti Komisija v obdobju 2000–2006. V pregledu sta za program Phare na tem področju navedena dva cilja:






  (a) | „države kandidatke pripraviti na izvajanje strukturnih skladov z vzpostavitvijo potrebnih upravnih in proračunskih struktur“; in |
| --- | --- | --- |

8.

Poleg teh smernic je Komisija oktobra 2000 objavila poročilo o programu Phare z naslovom „Pregled programa Phare za leto 2000: Krepitev priprav na članstvo“ (15). Na koncu pregleda je bil naveden sklep, da je „približevanje strukturnim skladom “eden od dveh izzivov v okviru programa Phare, s katerima se mora spoprijeti Komisija v obdobju 2000–2006. V pregledu sta za program Phare na tem področju navedena dva cilja:

(a)

„države kandidatke pripraviti na izvajanje strukturnih skladov z vzpostavitvijo potrebnih upravnih in proračunskih struktur“; in

| (b) | „tem državam omogočiti vključitev v prvo generacijo integriranih regionalnih razvojnih programov v sklopu Cilja 1 (strukturnih skladov), ki spodbujajo njihovo ekonomsko in socialno kohezijo“. |
| --- | --- |

(b)

„tem državam omogočiti vključitev v prvo generacijo integriranih regionalnih razvojnih programov v sklopu Cilja 1 (strukturnih skladov), ki spodbujajo njihovo ekonomsko in socialno kohezijo“.

| 9. | V pregledu je bil poudarjen pomen priprav na strukturne sklade: „Program Phare ne sme samo pomagati državam prosilkam pri odpravljanju velikih razvojnih neskladij med njimi in sedanjimi državami članicami, temveč jih mora tudi seznaniti s strukturami in postopki, ki jih bodo potrebovale, če bodo želele po pristopu smotrno in učinkovito uporabljati strukturne sklade.“ Dejansko je bilo zaradi zelo omejenega kohezijskega vpliva, ki bi ga programi Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije lahko dosegli v primerjavi s strukturnimi skladi zaradi veliko manj razpoložljivih proračunskih sredstev, v smernicah za interno programiranje, ki jih je leta 2000 sprejel Generalni direktorat za širitev za sestavo programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001, navedeno: „želeni vpliv na ekonomsko in socialno kohezijo je treba razumeti kot pomoč pri pripravi struktur in strategij, potrebnih za izvajanje strukturnih skladov po pristopu. Pričakujemo lahko le majhen vpliv na zmanjševanje splošnih razvojnih neskladij.“ |
| --- | --- |

9.

V pregledu je bil poudarjen pomen priprav na strukturne sklade: „Program Phare ne sme samo pomagati državam prosilkam pri odpravljanju velikih razvojnih neskladij med njimi in sedanjimi državami članicami, temveč jih mora tudi seznaniti s strukturami in postopki, ki jih bodo potrebovale, če bodo želele po pristopu smotrno in učinkovito uporabljati strukturne sklade.“ Dejansko je bilo zaradi zelo omejenega kohezijskega vpliva, ki bi ga programi Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije lahko dosegli v primerjavi s strukturnimi skladi zaradi veliko manj razpoložljivih proračunskih sredstev, v smernicah za interno programiranje, ki jih je leta 2000 sprejel Generalni direktorat za širitev za sestavo programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001, navedeno: „želeni vpliv na ekonomsko in socialno kohezijo je treba razumeti kot pomoč pri pripravi struktur in strategij, potrebnih za izvajanje strukturnih skladov po pristopu. Pričakujemo lahko le majhen vpliv na zmanjševanje splošnih razvojnih neskladij.“

| 10. | Glede na pregled naj bi „približevanje strukturnim skladom“ predvidoma potekalo tako:






  (a) | postopna krepitev pristopov in postopkov strukturnih skladov v okviru podpore programa Phare ekonomski in socialni koheziji; |
| --- | --- | --- |

10.

Glede na pregled naj bi „približevanje strukturnim skladom“ predvidoma potekalo tako:

(a)

postopna krepitev pristopov in postopkov strukturnih skladov v okviru podpore programa Phare ekonomski in socialni koheziji;

| (b) | prehod od nacionalnih programov Phare na večletno programiranje celotne pomoči na diferencirani osnovi, vključno z institucionalnim razvojem; |
| --- | --- |

(b)

prehod od nacionalnih programov Phare na večletno programiranje celotne pomoči na diferencirani osnovi, vključno z institucionalnim razvojem;

| (c) | krepitev decentralizacije in s tem seznanjanje držav prosilk z načeli skupne odgovornosti, na katerih temelji izvajanje strukturnih skladov; |
| --- | --- |

(c)

krepitev decentralizacije in s tem seznanjanje držav prosilk z načeli skupne odgovornosti, na katerih temelji izvajanje strukturnih skladov;

| (d) | poleg prizadevanja samih držav kandidatk hkratna krepitev podpore izvajalskim organom (tj. organom upravljanja v smislu člena 34 Uredbe o strukturnih skladih), ki sta jih priznali država kandidatka in Komisija popolnoma v skladu s finančno uredbo. |
| --- | --- |

(d)

poleg prizadevanja samih držav kandidatk hkratna krepitev podpore izvajalskim organom (tj. organom upravljanja v smislu člena 34 Uredbe o strukturnih skladih), ki sta jih priznali država kandidatka in Komisija popolnoma v skladu s finančno uredbo.

Cilj je bil, da bi se približno 35 % nacionalnih programov posameznih držav namenilo investicijski podpori za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije.

Revizija Sodišča

| 11. | Cilj revizije Sodišča je bil oceniti učinkovitost programa Phare pri pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov. V ta namen je Sodišče preverilo:






  (a) | v kolikšni meri je splošni pristop, ki ga je uporabila Komisija, zagotovil učinkovito podlago za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavke 15–28); |
| --- | --- | --- |

11.

Cilj revizije Sodišča je bil oceniti učinkovitost programa Phare pri pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov. V ta namen je Sodišče preverilo:

(a)

v kolikšni meri je splošni pristop, ki ga je uporabila Komisija, zagotovil učinkovito podlago za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavke 15–28);

| (b) | v kolikšni meri je program Phare zagotovil ustrezno pripravo na strukture in postopke strukturnih skladov (glej odstavke 29–36); |
| --- | --- |

(b)

v kolikšni meri je program Phare zagotovil ustrezno pripravo na strukture in postopke strukturnih skladov (glej odstavke 29–36);

| (c) | ali so bila sredstva iz programa Phare dodeljena tako, kot je bilo predvideno za ta namen, in v kolikšni meri so bila učinkovito uporabljena (glej odstavke 37-–55); |
| --- | --- |

(c)

ali so bila sredstva iz programa Phare dodeljena tako, kot je bilo predvideno za ta namen, in v kolikšni meri so bila učinkovito uporabljena (glej odstavke 37-–55);

| (d) | učinkovitost projektov za institucionalni razvoj pri izpolnjevanju njihovih ciljev v zvezi s pripravo držav upravičenk na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavke 56–62). |
| --- | --- |

(d)

učinkovitost projektov za institucionalni razvoj pri izpolnjevanju njihovih ciljev v zvezi s pripravo držav upravičenk na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavke 56–62).

| 12. | Sodišče je izbralo to revizijo zaradi vse večjega pomena, ki ga Komisija od leta 1997 pripisuje pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov, in velikih sredstev iz programa Phare, ki naj bi se v zvezi z ESRR in ESS od leta 2000 predvidoma dodeljevala za izpolnitev tega cilja (16). V revizijo ni bila zajeta ocena zakonitosti in pravilnosti zadevnih odhodkov. Prav tako ni bila zajeta ocena sposobnosti držav kandidatk za upravljanje strukturnih skladov, ker je to v pristojnosti same Komisije, ki jo uresniči v svojih letnih poročilih o splošni pripravljenosti držav kandidatk na pristop (17). Revizija Sodišča je bila bolj usmerjena v preverjanje programa Phare in oceno, kako se porabljajo sredstva, ki so na voljo v njegovem okviru, za pomoč državam kandidatkam pri pripravi na upravljanje strukturnih skladov. |
| --- | --- |

12.

Sodišče je izbralo to revizijo zaradi vse večjega pomena, ki ga Komisija od leta 1997 pripisuje pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov, in velikih sredstev iz programa Phare, ki naj bi se v zvezi z ESRR in ESS od leta 2000 predvidoma dodeljevala za izpolnitev tega cilja (16). V revizijo ni bila zajeta ocena zakonitosti in pravilnosti zadevnih odhodkov. Prav tako ni bila zajeta ocena sposobnosti držav kandidatk za upravljanje strukturnih skladov, ker je to v pristojnosti same Komisije, ki jo uresniči v svojih letnih poročilih o splošni pripravljenosti držav kandidatk na pristop (17). Revizija Sodišča je bila bolj usmerjena v preverjanje programa Phare in oceno, kako se porabljajo sredstva, ki so na voljo v njegovem okviru, za pomoč državam kandidatkam pri pripravi na upravljanje strukturnih skladov.

| 13. | Revizija je zajela programiranje in izvajanje obveznosti, prevzetih v obdobju 1998–2002. Ni pa zajela obveznosti, prevzetih leta 2003, ki bi lahko glede na čas, potreben za njihovo izvršitev, pred 1. majem 2004 imele samo omejen vpliv. V središču njene pozornosti sta bila dva glavna uporabljena inštrumenta, in sicer Posebni pripravljalni program (PPP) za strukturne sklade za leto 1998 in programi za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije (ESK), uvedeni leta 2000. Obveznosti posameznih držav v zvezi s temi programi so navedene v Tabeli 1
   (18). Leta 2002 je bila opravljena revizija na kraju samem v sedmih državah kandidatkah (v Bolgariji, Češki, Madžarski, Latviji, na Poljskem, v Romuniji in na Slovaškem). Poleg tega sta vrhovni revizijski instituciji Litve in Slovenije v sodelovanju s Sodiščem in po njegovi metodologiji opravili revizijo tega področja v svoji državi. Ugotovitve teh dveh revizij so bile upoštevane pri pripravi posebnega poročila Sodišča. |
| --- | --- |

13.

Revizija je zajela programiranje in izvajanje obveznosti, prevzetih v obdobju 1998–2002. Ni pa zajela obveznosti, prevzetih leta 2003, ki bi lahko glede na čas, potreben za njihovo izvršitev, pred 1. majem 2004 imele samo omejen vpliv. V središču njene pozornosti sta bila dva glavna uporabljena inštrumenta, in sicer Posebni pripravljalni program (PPP) za strukturne sklade za leto 1998 in programi za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije (ESK), uvedeni leta 2000. Obveznosti posameznih držav v zvezi s temi programi so navedene v Tabeli 1
   (18). Leta 2002 je bila opravljena revizija na kraju samem v sedmih državah kandidatkah (v Bolgariji, Češki, Madžarski, Latviji, na Poljskem, v Romuniji in na Slovaškem). Poleg tega sta vrhovni revizijski instituciji Litve in Slovenije v sodelovanju s Sodiščem in po njegovi metodologiji opravili revizijo tega področja v svoji državi. Ugotovitve teh dveh revizij so bile upoštevane pri pripravi posebnega poročila Sodišča.

Tabela 1

Obveznosti iz posebnega pripravljalnega programa (PPP) in programa za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije (ESK)

| (v milijonih eurov) |
| --- |
| Država | PPP 1998 | ESK 2000 | ESK 2001 | ESK 2002 | Skupaj |
| Češka | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Estonija | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Latvija | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Litva | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Madžarska | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Poljska | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Slovenija | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Slovaška | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bolgarija | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Romunija | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| Skupaj | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Vir: Evropsko računsko sodišče. |

(v milijonih eurov)

Država

PPP 1998

ESK 2000

ESK 2001

ESK 2002

Skupaj

Češka

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Estonija

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Latvija

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Litva

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Madžarska

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Poljska

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Slovenija

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Slovaška

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bolgarija

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Romunija

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

Skupaj

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Vir: Evropsko računsko sodišče.

| 14. | Ker so se programi spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, ki so se financirali iz proračuna za leto 2000, po pogodbi izvajali šele proti koncu leta 2002, investicijski projekti, ki naj bi se financirali iz programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, med revizijo v bistvu še niso imeli nobenega dejanskega vpliva. Zato v revizijo Sodišča ni bil vključen drugi cilj programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, in sicer uresničitev kohezijskega vpliva (glej odstavek 9). |
| --- | --- |

14.

Ker so se programi spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, ki so se financirali iz proračuna za leto 2000, po pogodbi izvajali šele proti koncu leta 2002, investicijski projekti, ki naj bi se financirali iz programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, med revizijo v bistvu še niso imeli nobenega dejanskega vpliva. Zato v revizijo Sodišča ni bil vključen drugi cilj programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, in sicer uresničitev kohezijskega vpliva (glej odstavek 9).

SPLOŠNI PRISTOP K UPORABI PROGRAMA PHARE ZA PRIPRAVO DRŽAV KANDIDATK NA UPRAVLJANJE STRUKTURNIH SKLADOV

Izbira programa Phare je otežila pripravo držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS

| 15. | Program Phare je prispeval k pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov na dva načina:






  (a) | s financiranjem projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, pri katerih strokovnjaki s področja strukturnih skladov iz uprav držav članic delajo na pristojnih ministrstvih držav kandidatk. V manjšem obsegu se je financirala tudi tehnična pomoč svetovalnih podjetij; |
| --- | --- | --- |

15.

Program Phare je prispeval k pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov na dva načina:

(a)

s financiranjem projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, pri katerih strokovnjaki s področja strukturnih skladov iz uprav držav članic delajo na pristojnih ministrstvih držav kandidatk. V manjšem obsegu se je financirala tudi tehnična pomoč svetovalnih podjetij;

| (b) | omogočiti državam kandidatkam, da se učijo po metodi „učenje z delom“ (learn by doing) na podlagi spoznavanja postopkov, za katere je Komisija predvidela, da bodo postajali vse bolj podobni postopkom strukturnih skladov. Sredstva so bila usmerjena v naložbe, s katerimi se je pilotsko preskušalo in predstavljalo inštrumente in strukture, ki naj bi se uporabljali po pristopu. |
| --- | --- |

(b)

omogočiti državam kandidatkam, da se učijo po metodi „učenje z delom“ (learn by doing) na podlagi spoznavanja postopkov, za katere je Komisija predvidela, da bodo postajali vse bolj podobni postopkom strukturnih skladov. Sredstva so bila usmerjena v naložbe, s katerimi se je pilotsko preskušalo in predstavljalo inštrumente in strukture, ki naj bi se uporabljali po pristopu.

| 16. | Podpora institucionalnemu razvoju za upravljanje strukturnih skladov na podlagi tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in tehnične pomoči je odražala prednostno vlogo programa Phare, ki jo je imel ta od samega začetka: zagotavljanje strokovnega znanja in izkušenj s področja človeških virov, ki bodo državam pomagali pri prehodu v učinkovito tržno gospodarstvo in jih pripravili na prihodnje članstvo v Evropski uniji. Vendar pa je bila uporaba programa Phare za učenje v skladu s pristopom „učenje z delom“ pri institucionalnem razvoju v okviru strukturnih skladov zahtevnejša. Komisija se je odločila, da za pripravo držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS ne bo predlagala novega inštrumenta in uredbe. Zaradi tega se programa Phare, ker se je le-ta po svojih strukturah za izvajanje, programiranju, postopkih, izvajalnih mehanizmih in nadzornih sistemih bistveno razlikoval od strukturnih skladov, ni dalo tako učinkovito uporabiti pri seznanjanju držav kandidatk s postopki strukturnih skladov. |
| --- | --- |

16.

Podpora institucionalnemu razvoju za upravljanje strukturnih skladov na podlagi tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in tehnične pomoči je odražala prednostno vlogo programa Phare, ki jo je imel ta od samega začetka: zagotavljanje strokovnega znanja in izkušenj s področja človeških virov, ki bodo državam pomagali pri prehodu v učinkovito tržno gospodarstvo in jih pripravili na prihodnje članstvo v Evropski uniji. Vendar pa je bila uporaba programa Phare za učenje v skladu s pristopom „učenje z delom“ pri institucionalnem razvoju v okviru strukturnih skladov zahtevnejša. Komisija se je odločila, da za pripravo držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS ne bo predlagala novega inštrumenta in uredbe. Zaradi tega se programa Phare, ker se je le-ta po svojih strukturah za izvajanje, programiranju, postopkih, izvajalnih mehanizmih in nadzornih sistemih bistveno razlikoval od strukturnih skladov, ni dalo tako učinkovito uporabiti pri seznanjanju držav kandidatk s postopki strukturnih skladov.

| 17. | Pristop, uporabljen pri pripravi držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS, se je zelo razlikoval od pristopa, uporabljenega za Kohezijski sklad in EKUJS. Komisija je, kot je navedeno v odstavku 6, za ta dva sklada vzpostavila popolnoma nova predpristopna inštrumenta, ISPA, ki ga upravlja Generalni direktorat za regionalno politiko, in Sapard, ki ga upravlja Generalni direktorat za kmetijstvo. Osnovni cilj Saparda je spodbujanje izvajanja pravnega reda Skupnosti na področju skupne kmetijske politike ter prilagoditev kmetijskega sektorja in podeželskih območij. Uredba Sapard za strukturni sklad predvideva večletno programiranje in postopke finančnega nadzora EKUJS. Upravljanje Saparda je temeljilo, prvič, na večletnem programiranju in, drugič, na prenosu pristojnosti na države upravičenke, pri čemer je Komisija izvajala samo naknadni nadzor. Program Phare je dopolnil ta dva nova inštrumenta v okviru izvajanja svoje tradicionalne vloge pri institucionalnem razvoju s financiranjem tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in s tem pridobljenega znanja in izkušenj iz držav članic, ki so se dobro seznalile s Kohezijskim skladom in EKUJS. |
| --- | --- |

17.

Pristop, uporabljen pri pripravi držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS, se je zelo razlikoval od pristopa, uporabljenega za Kohezijski sklad in EKUJS. Komisija je, kot je navedeno v odstavku 6, za ta dva sklada vzpostavila popolnoma nova predpristopna inštrumenta, ISPA, ki ga upravlja Generalni direktorat za regionalno politiko, in Sapard, ki ga upravlja Generalni direktorat za kmetijstvo. Osnovni cilj Saparda je spodbujanje izvajanja pravnega reda Skupnosti na področju skupne kmetijske politike ter prilagoditev kmetijskega sektorja in podeželskih območij. Uredba Sapard za strukturni sklad predvideva večletno programiranje in postopke finančnega nadzora EKUJS. Upravljanje Saparda je temeljilo, prvič, na večletnem programiranju in, drugič, na prenosu pristojnosti na države upravičenke, pri čemer je Komisija izvajala samo naknadni nadzor. Program Phare je dopolnil ta dva nova inštrumenta v okviru izvajanja svoje tradicionalne vloge pri institucionalnem razvoju s financiranjem tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in s tem pridobljenega znanja in izkušenj iz držav članic, ki so se dobro seznalile s Kohezijskim skladom in EKUJS.

Določitev programov Phare za ekonomsko in socialno kohezijo se je razlikovala od pristopov Cilja 1 strukturnih skladov

| 18. | Ker je bil program Phare inštrument, ki je bil izbran za financiranje programov vrste Cilja 1 v državah kandidatkah, je bil za te programe in z njimi povezane projekte institucionalnega razvoja pristojen Generalni direktorat za širitev, ki upravlja program Phare kot celoto. In to kljub dejstvu, da sta imela znanje in izkušnje o ESRR in ESS predvsem Generalni direktorat za regionalno politiko in Generalni direktorat za zaposlovanje. Zato je morala Komisija za zagotovitev učinkovitosti programa Phare pri pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov vzpostaviti visoko stopnjo usklajevanja med Generalnim direktoratom za širitev in tema dvema generalnima direktoratoma. Medtem ko je bilo njihovo sodelovanje pri vzpostavitvi posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade sprva dobro, pa se je pristop, uporabljen leta 1999 pri pripravi programov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, ki so bili financirani leta 2000, bistveno razlikoval od pristopa, ki ga je izbral Generalni direktorat za regionalno politiko. |
| --- | --- |

18.

Ker je bil program Phare inštrument, ki je bil izbran za financiranje programov vrste Cilja 1 v državah kandidatkah, je bil za te programe in z njimi povezane projekte institucionalnega razvoja pristojen Generalni direktorat za širitev, ki upravlja program Phare kot celoto. In to kljub dejstvu, da sta imela znanje in izkušnje o ESRR in ESS predvsem Generalni direktorat za regionalno politiko in Generalni direktorat za zaposlovanje. Zato je morala Komisija za zagotovitev učinkovitosti programa Phare pri pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov vzpostaviti visoko stopnjo usklajevanja med Generalnim direktoratom za širitev in tema dvema generalnima direktoratoma. Medtem ko je bilo njihovo sodelovanje pri vzpostavitvi posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade sprva dobro, pa se je pristop, uporabljen leta 1999 pri pripravi programov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, ki so bili financirani leta 2000, bistveno razlikoval od pristopa, ki ga je izbral Generalni direktorat za regionalno politiko.

| 19. | Tako je Generalni direktorat za širitev poudarjal „regionalni pristop“ k strukturnim skladom in vztrajal, da vse države članice usmerijo sredstva k manjšemu številu regij in uporabijo regionalne razvojne programe, pripravljene za te regije. Generalni direktorat je želel s takšno koncentracijo sredstev povečati vpliv omejenih sredstev iz programa Phare, ki so bila na voljo. Ta pristop pa ni upošteval dveh ključnih vidikov izvajalnih mehanizmov strukturnih skladov. |
| --- | --- |

19.

Tako je Generalni direktorat za širitev poudarjal „regionalni pristop“ k strukturnim skladom in vztrajal, da vse države članice usmerijo sredstva k manjšemu številu regij in uporabijo regionalne razvojne programe, pripravljene za te regije. Generalni direktorat je želel s takšno koncentracijo sredstev povečati vpliv omejenih sredstev iz programa Phare, ki so bila na voljo. Ta pristop pa ni upošteval dveh ključnih vidikov izvajalnih mehanizmov strukturnih skladov.

| 20. | Prvič, ni upošteval posebnega regionalnega okvira za načrtovanje strukturnih skladov (19):






  (a) | v državah, ki jih sestavlja več kot ena regija NUTS II, se morajo strukturni skladi izvajati preko okvira podpore Skupnosti (20), ki vključuje več sektorskih in regionalnih programov; slednje upravljajo regionalni organi; in |
| --- | --- | --- |

20.

Prvič, ni upošteval posebnega regionalnega okvira za načrtovanje strukturnih skladov (19):

(a)

v državah, ki jih sestavlja več kot ena regija NUTS II, se morajo strukturni skladi izvajati preko okvira podpore Skupnosti (20), ki vključuje več sektorskih in regionalnih programov; slednje upravljajo regionalni organi; in

| (b) | v državah, kjer celotna država ustreza eni regiji NUTS II, se morajo strukturni skladi izvajati z enotnim programskim dokumentom, ki ga upravljajo nacionalna ministrstva. V to skupino sodijo štiri od osmih pristopnih držav iz Srednje in Vzhodne Evrope (Estonija, Latvija, Litva in Slovenija). |
| --- | --- |

(b)

v državah, kjer celotna država ustreza eni regiji NUTS II, se morajo strukturni skladi izvajati z enotnim programskim dokumentom, ki ga upravljajo nacionalna ministrstva. V to skupino sodijo štiri od osmih pristopnih držav iz Srednje in Vzhodne Evrope (Estonija, Latvija, Litva in Slovenija).

| 21. | Z vztrajanjem pri regionalno usmerjenih programih tudi v manjših državah bi bili v upravljanje sredstev iz programa Phare vključeni organi oblasti na nižji ravni, čeprav za to nimajo potrebnih zmogljivosti in se od njih po pristopu nikakor ne bo zahtevalo, da izvajajo takšno nalogo na področju strukturnih skladov. Zato je Generalni direktorat za regionalno politiko leta 2001 izjavil naslednje: „Veliko je bilo nejasnosti glede vloge regij pri programiranju in izvajanju strukturnih skladov. Pristop ‚ciljne regije’ je to osnovno nerazumevanje še poglobil z uvedbo postopka programiranja in ustanovitvijo agencij za regionalni razvoj na podregionalni ravni“ (21).

  Komisija je od Latvije v zvezi s programom spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000 zahtevala, da sredstva usmeri k eni ali dvema ciljnima regijama. Latvijski organi oblasti so se zato odločili, da sredstva usmerijo k dvema od petih regij na ravni okrožja v Latviji, to sta Latgale in Zemgale. In to kljub majhnim zmogljivostim za programiranje in izvajanje v obeh regijah. Leta 2001 se je Komisija ob spoznanju teh pomanjkljivosti ter ob upoštevanju nujne potrebe po izboljšanju zmogljivosti centralne uprave preusmerila k sektorskim programom, ki se upravljajo na nacionalni ravni. |
| --- | --- |

21.

Z vztrajanjem pri regionalno usmerjenih programih tudi v manjših državah bi bili v upravljanje sredstev iz programa Phare vključeni organi oblasti na nižji ravni, čeprav za to nimajo potrebnih zmogljivosti in se od njih po pristopu nikakor ne bo zahtevalo, da izvajajo takšno nalogo na področju strukturnih skladov. Zato je Generalni direktorat za regionalno politiko leta 2001 izjavil naslednje: „Veliko je bilo nejasnosti glede vloge regij pri programiranju in izvajanju strukturnih skladov. Pristop ‚ciljne regije’ je to osnovno nerazumevanje še poglobil z uvedbo postopka programiranja in ustanovitvijo agencij za regionalni razvoj na podregionalni ravni“ (21).

Komisija je od Latvije v zvezi s programom spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000 zahtevala, da sredstva usmeri k eni ali dvema ciljnima regijama. Latvijski organi oblasti so se zato odločili, da sredstva usmerijo k dvema od petih regij na ravni okrožja v Latviji, to sta Latgale in Zemgale. In to kljub majhnim zmogljivostim za programiranje in izvajanje v obeh regijah. Leta 2001 se je Komisija ob spoznanju teh pomanjkljivosti ter ob upoštevanju nujne potrebe po izboljšanju zmogljivosti centralne uprave preusmerila k sektorskim programom, ki se upravljajo na nacionalni ravni.

| 22. | Drugič, tri od štirih držav članic (Grčija, Irska in Portugalska), ki so delovale na podlagi okvira podpore Skupnosti in bile upravičenke Kohezijskega sklada, so v programskem obdobju 1994–1999 sredstva iz strukturnih skladov dodelile v glavnem preko sektorskih operativnih programov in ne preko regionalnih operativnih programov (22). Zato je Generalni direktorat za regionalno politiko sklenil, da je treba pri pripravi programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije podoben sektorski pristop sprejeti vsaj še za približno tako velike države kandidatke, kot so navedene države članice (kar velja za Bolgarijo, Češko, Madžarsko in Slovaško), ki bodo imele izdelane okvire podpore Skupnosti in bodo upravičenke Kohezijskega sklada. Glede na centralizirani upravni ustroj teh držav je bila uporaba sektorskega pristopa tudi najbolj stvarna. |
| --- | --- |

22.

Drugič, tri od štirih držav članic (Grčija, Irska in Portugalska), ki so delovale na podlagi okvira podpore Skupnosti in bile upravičenke Kohezijskega sklada, so v programskem obdobju 1994–1999 sredstva iz strukturnih skladov dodelile v glavnem preko sektorskih operativnih programov in ne preko regionalnih operativnih programov (22). Zato je Generalni direktorat za regionalno politiko sklenil, da je treba pri pripravi programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije podoben sektorski pristop sprejeti vsaj še za približno tako velike države kandidatke, kot so navedene države članice (kar velja za Bolgarijo, Češko, Madžarsko in Slovaško), ki bodo imele izdelane okvire podpore Skupnosti in bodo upravičenke Kohezijskega sklada. Glede na centralizirani upravni ustroj teh držav je bila uporaba sektorskega pristopa tudi najbolj stvarna.

| 23. | Poleg tega je bilo jasno, da bi imela vsaka širitev med letoma 2002 in 2006 za posledico krajše obdobje, ki bi ga imele države kandidatke na voljo za programiranje in izvajanje strukturnih skladov. To je pomenilo, da je bilo treba zlasti glede na omejene zmogljivosti držav kandidatk čim bolj poenostaviti programiranje. Zato bi morala imeti glede na pristop, ki ga je uporabil Generalni direktorat za regionalno politiko, ko so se leta 2001 začela pogajanja z državami kandidatkami o številu in vrsti operativnih programov, ki se bodo pripravili za izvajanje Cilja 1, vsaka nova država članica samo en regionalni operativni program, v katerega bi bila zajeta vsa država. To je bilo v nasprotju s predpostavko o posameznih regionalnih operativnih programih za posamezna upravičena območja, na kateri je Generalni direktorat za širitev utemeljil svoje programiranje sredstev iz programa Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za leto 2000. |
| --- | --- |

23.

Poleg tega je bilo jasno, da bi imela vsaka širitev med letoma 2002 in 2006 za posledico krajše obdobje, ki bi ga imele države kandidatke na voljo za programiranje in izvajanje strukturnih skladov. To je pomenilo, da je bilo treba zlasti glede na omejene zmogljivosti držav kandidatk čim bolj poenostaviti programiranje. Zato bi morala imeti glede na pristop, ki ga je uporabil Generalni direktorat za regionalno politiko, ko so se leta 2001 začela pogajanja z državami kandidatkami o številu in vrsti operativnih programov, ki se bodo pripravili za izvajanje Cilja 1, vsaka nova država članica samo en regionalni operativni program, v katerega bi bila zajeta vsa država. To je bilo v nasprotju s predpostavko o posameznih regionalnih operativnih programih za posamezna upravičena območja, na kateri je Generalni direktorat za širitev utemeljil svoje programiranje sredstev iz programa Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za leto 2000.

| 24. | Generalni direktorat za širitev je v okviru pripravljanja programov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za leto 2001 šele v drugi polovici leta 2000 svoje letne smernice za programiranje naložb ekonomske in socialne kohezije prilagodil tako, da bolje odražajo pristope Generalnega direktorata za regionalno politiko (23). Kljub temu se je velik del sredstev iz programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001 še vedno namenil programom, ki so bili usmerjeni bolj regionalno kot sektorsko. |
| --- | --- |

24.

Generalni direktorat za širitev je v okviru pripravljanja programov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za leto 2001 šele v drugi polovici leta 2000 svoje letne smernice za programiranje naložb ekonomske in socialne kohezije prilagodil tako, da bolje odražajo pristope Generalnega direktorata za regionalno politiko (23). Kljub temu se je velik del sredstev iz programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001 še vedno namenil programom, ki so bili usmerjeni bolj regionalno kot sektorsko.

| 25. | Ker so bili ti regionalni programi še naprej usmerjeni k omejenemu številu ciljnih regij, so se regije, ki niso bile vključene v takšne programe, slabše pripravile na upravljanje strukturnih skladov, in to kljub temu, da bodo v državah kandidatkah skoraj vse regije upravičene do sredstev iz strukturnih skladov za Cilj 1. Tudi če bodo v obdobju 2004–2006 v državah kandidatkah organi za upravljanje osrednja ministrstva, bodo regionalni organi še vedno igrali vlogo posredniških organov četudi v omejenem obsegu. |
| --- | --- |

25.

Ker so bili ti regionalni programi še naprej usmerjeni k omejenemu številu ciljnih regij, so se regije, ki niso bile vključene v takšne programe, slabše pripravile na upravljanje strukturnih skladov, in to kljub temu, da bodo v državah kandidatkah skoraj vse regije upravičene do sredstev iz strukturnih skladov za Cilj 1. Tudi če bodo v obdobju 2004–2006 v državah kandidatkah organi za upravljanje osrednja ministrstva, bodo regionalni organi še vedno igrali vlogo posredniških organov četudi v omejenem obsegu.

| 26. | Komisija na ravni osrednjih ministrstev v okviru svoje politike ohranjanja čim manjšega števila izvajalskih organov spodbuja države kandidatke, da za upravljanje programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije pooblastijo samo en izvajalski organ. Tako je bilo v Pregledu programa Phare navedeno, da „bo cilj (...) samo ena izvajalska agencija za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije“. Zaradi takšnega pristopa so imela nekatera osrednja ministrstva, zlasti tista, ki bodo pristojna za Evropski socialni sklad, med drugim manjše možnosti za pridobitev izkušenj pri upravljanju programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije in s tem za pripravo na upravljanje strukturnih skladov. |
| --- | --- |

26.

Komisija na ravni osrednjih ministrstev v okviru svoje politike ohranjanja čim manjšega števila izvajalskih organov spodbuja države kandidatke, da za upravljanje programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije pooblastijo samo en izvajalski organ. Tako je bilo v Pregledu programa Phare navedeno, da „bo cilj (...) samo ena izvajalska agencija za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije“. Zaradi takšnega pristopa so imela nekatera osrednja ministrstva, zlasti tista, ki bodo pristojna za Evropski socialni sklad, med drugim manjše možnosti za pridobitev izkušenj pri upravljanju programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije in s tem za pripravo na upravljanje strukturnih skladov.

Omejitve, ki so vplivale na strategijo uporabe programa Phare za pripravo na ESRR in ESS

| 27. | Na strategijo uporabe programa Phare za pripravo na upravljanje ESRR in ESS je vplivala omejitev, ki se je kazala v tem, da je Komisija skušala s programi doseči tudi kohezijski vpliv, za katerega je menila, da bi se lahko najbolje dosegel z usmeritvijo vseh sredstev k omejenemu številu regij (glej odstavek 19). Ta kohezijski cilj je vsem organizacijam, ki bodo vključene v upravljanje ESRR in ESS, otežil pridobivanje izkušenj na področju izvajanja programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v okviru programa Phare, pri čemer bi se seznanile s strukturnimi skladi. |
| --- | --- |

27.

Na strategijo uporabe programa Phare za pripravo na upravljanje ESRR in ESS je vplivala omejitev, ki se je kazala v tem, da je Komisija skušala s programi doseči tudi kohezijski vpliv, za katerega je menila, da bi se lahko najbolje dosegel z usmeritvijo vseh sredstev k omejenemu številu regij (glej odstavek 19). Ta kohezijski cilj je vsem organizacijam, ki bodo vključene v upravljanje ESRR in ESS, otežil pridobivanje izkušenj na področju izvajanja programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v okviru programa Phare, pri čemer bi se seznanile s strukturnimi skladi.

| 28. | Na splošno Komisija v zvezi z uporabo programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov ni izdelala širše strategije, v kateri bi določila zahteve, ki jih morajo države kandidatke izpolniti na področju regionalne politike pred pristopom, ter pristop, ki ga morajo te države upoštevati pri upravljanju strukturnih skladov po pristopu. Takšno strategijo bi bilo treba sestaviti po sprejetju odločitve o začetku pogajanj z državami kandidatkami. Po drugi strani pa je bila vzpostavitev jasnega časovnega okvira za takšno strategijo bistveno težja, ker je bil jasen časovni okvir za pristop znan šele konec leta 2000 (glej odstavek 5). |
| --- | --- |

28.

Na splošno Komisija v zvezi z uporabo programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov ni izdelala širše strategije, v kateri bi določila zahteve, ki jih morajo države kandidatke izpolniti na področju regionalne politike pred pristopom, ter pristop, ki ga morajo te države upoštevati pri upravljanju strukturnih skladov po pristopu. Takšno strategijo bi bilo treba sestaviti po sprejetju odločitve o začetku pogajanj z državami kandidatkami. Po drugi strani pa je bila vzpostavitev jasnega časovnega okvira za takšno strategijo bistveno težja, ker je bil jasen časovni okvir za pristop znan šele konec leta 2000 (glej odstavek 5).

POSTOPKI PROGRAMA PHARE

| 29. | Medtem ko se je Komisija odločila, da za ESRR in ESS ne vzpostavi novega predpristopnega inštrumenta (glej odstavek 17), je bil njen cilj približati postopke programa Phare postopkom strukturnih skladov, zlasti z večjo uporabo naknadnega nadzora ter uvedbo več ukrepov vrste Cilja 1 in večletnega programiranja (glej odstavek 10). |
| --- | --- |

29.

Medtem ko se je Komisija odločila, da za ESRR in ESS ne vzpostavi novega predpristopnega inštrumenta (glej odstavek 17), je bil njen cilj približati postopke programa Phare postopkom strukturnih skladov, zlasti z večjo uporabo naknadnega nadzora ter uvedbo več ukrepov vrste Cilja 1 in večletnega programiranja (glej odstavek 10).

Zamude pri vzpostavljanju razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema

| 30. | V smislu približevanja izvajalskih postopkov programa Phare postopkom strukturnih skladov je bil največji posamezni ukrep, ki ga je Komisija lahko sprejela, nadaljnji prenos finančnega upravljanja programa Phare na posamezne države kandidatke, kot to predvideva Pregled programa Phare za leto 2000. Medtem ko temelji izvajanje strukturnih skladov v državah članicah na nadzoru, ki ga opravlja Komisija naknadno, je nadzor Komisije v okviru programa Phare predhoden. V Pregledu programa Phare je navedeno: „Zato bodo imele države kandidatke velike težave, ko bodo morale kot nove države članice preiti neposredno od sedanjega pristopa programa Phare k prevzemu popolnega finančnega upravljanja strukturnih skladov.“ Zato je bilo v pregledu zavzeto stališče, da „morajo države prosilke pred pristopom pridobiti večletne izkušnje na področju popolne odgovornosti za izvajanje“. Zato je Komisija nameravala državam kandidatkam zagotoviti praktične izkušnje pri upravljanju ukrepov vrste Cilja 1 v okolju naknadnega nadzora z uvedbo tako imenovanega „razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema“ (EDIS). V okviru tega sistema naj bi predhodni nadzor, ki so ga izvajale delegacije Komisije za postopke sklepanja pogodb, nadomestil naknadni nadzor. Pravna podlaga tega zelo pomembnega prenosa odgovornosti je bila določena v usklajevalni uredbi iz junija 1999 (24) za programe Phare, ISPA in Sapard, ki je določila tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati države kandidatke pred uvedbo novih postopkov. V Pregledu programa Phare je bilo tako načrtovano, da „se leta 2002 odgovornost za izvajanje prenese na države kandidatke, če so izpolnjeni strogi pogoji“. Kljub temeljnemu pomenu, ki ga je imel razširjeni decentralizirani izvajalski sistem za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov, je Komisija državam kandidatkam sprva prepuščala odločitev, ali želijo sprejeti ustrezne ukrepe za uvedbo razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema ali ne (25). |
| --- | --- |

30.

V smislu približevanja izvajalskih postopkov programa Phare postopkom strukturnih skladov je bil največji posamezni ukrep, ki ga je Komisija lahko sprejela, nadaljnji prenos finančnega upravljanja programa Phare na posamezne države kandidatke, kot to predvideva Pregled programa Phare za leto 2000. Medtem ko temelji izvajanje strukturnih skladov v državah članicah na nadzoru, ki ga opravlja Komisija naknadno, je nadzor Komisije v okviru programa Phare predhoden. V Pregledu programa Phare je navedeno: „Zato bodo imele države kandidatke velike težave, ko bodo morale kot nove države članice preiti neposredno od sedanjega pristopa programa Phare k prevzemu popolnega finančnega upravljanja strukturnih skladov.“ Zato je bilo v pregledu zavzeto stališče, da „morajo države prosilke pred pristopom pridobiti večletne izkušnje na področju popolne odgovornosti za izvajanje“. Zato je Komisija nameravala državam kandidatkam zagotoviti praktične izkušnje pri upravljanju ukrepov vrste Cilja 1 v okolju naknadnega nadzora z uvedbo tako imenovanega „razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema“ (EDIS). V okviru tega sistema naj bi predhodni nadzor, ki so ga izvajale delegacije Komisije za postopke sklepanja pogodb, nadomestil naknadni nadzor. Pravna podlaga tega zelo pomembnega prenosa odgovornosti je bila določena v usklajevalni uredbi iz junija 1999 (24) za programe Phare, ISPA in Sapard, ki je določila tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati države kandidatke pred uvedbo novih postopkov. V Pregledu programa Phare je bilo tako načrtovano, da „se leta 2002 odgovornost za izvajanje prenese na države kandidatke, če so izpolnjeni strogi pogoji“. Kljub temeljnemu pomenu, ki ga je imel razširjeni decentralizirani izvajalski sistem za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov, je Komisija državam kandidatkam sprva prepuščala odločitev, ali želijo sprejeti ustrezne ukrepe za uvedbo razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema ali ne (25).

| 31. | Dejansko pa se države kandidatke niso začele pripravljati na razširjeni decentralizirani izvajalski sistem, pogosto zaradi konkurenčnih prednostnih nalog pri pripravi na pristop in ker so bile zadovoljne s tem, da so imele varovalni sistem predhodnega nadzora, ki so ga izvajale delegacije Komisije. Komisija je začela šele konec leta 2001 izvajati potrebni pritisk na države kandidatke glede vzpostavitve razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema še pred pristopom; zlasti leta 2002 z ustanavljanjem tako imenovanih „delovnih skupin na visoki ravni“ v vseh državah upravičenkah, ki so bile sestavljene iz predstavnikov Komisije in nacionalnih predstavnikov, njihova naloga pa je bil nadzor nad uvajanjem tega sistema. Prizadevanja Komisije za uvedbo razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema v okviru programa Phare so se začela pozneje kot pri ISPA, medtem ko je Sapard od samega začetka potekal na podlagi naknadnega nadzora, kar je zagotovilo institucijam upravičenkam več izkušenj za izvajanje njihovih odgovornosti po pristopu. |
| --- | --- |

31.

Dejansko pa se države kandidatke niso začele pripravljati na razširjeni decentralizirani izvajalski sistem, pogosto zaradi konkurenčnih prednostnih nalog pri pripravi na pristop in ker so bile zadovoljne s tem, da so imele varovalni sistem predhodnega nadzora, ki so ga izvajale delegacije Komisije. Komisija je začela šele konec leta 2001 izvajati potrebni pritisk na države kandidatke glede vzpostavitve razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema še pred pristopom; zlasti leta 2002 z ustanavljanjem tako imenovanih „delovnih skupin na visoki ravni“ v vseh državah upravičenkah, ki so bile sestavljene iz predstavnikov Komisije in nacionalnih predstavnikov, njihova naloga pa je bil nadzor nad uvajanjem tega sistema. Prizadevanja Komisije za uvedbo razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema v okviru programa Phare so se začela pozneje kot pri ISPA, medtem ko je Sapard od samega začetka potekal na podlagi naknadnega nadzora, kar je zagotovilo institucijam upravičenkam več izkušenj za izvajanje njihovih odgovornosti po pristopu.

| 32. | Medtem ko je bilo v letnem upravljalskem načrtu Generalnega direktorata za širitev za leto 2003 še vedno predvideno, da Komisija odloča o akreditaciji držav za uvedbo razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema v drugi polovici leta 2003, razširjeni decentralizirani izvajalski sistem za upravljanje sredstev iz programa Phare pred pristopom 1. maja 2004 ni bil uveden v nobeni državi kandidatki (26). To je pomenilo, da bodo države kandidatke postale države članice, ki so slabše pripravljene na finančno upravljanje ESRR in ESS, kot je načrtovala Komisija v Pregledu programa Phare za leto 2000. |
| --- | --- |

32.

Medtem ko je bilo v letnem upravljalskem načrtu Generalnega direktorata za širitev za leto 2003 še vedno predvideno, da Komisija odloča o akreditaciji držav za uvedbo razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema v drugi polovici leta 2003, razširjeni decentralizirani izvajalski sistem za upravljanje sredstev iz programa Phare pred pristopom 1. maja 2004 ni bil uveden v nobeni državi kandidatki (26). To je pomenilo, da bodo države kandidatke postale države članice, ki so slabše pripravljene na finančno upravljanje ESRR in ESS, kot je načrtovala Komisija v Pregledu programa Phare za leto 2000.

| 33. | Zaradi zamud pri uvajanju razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema je Komisija pri izvajanju programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije tudi težje uporabljala subvencijske sheme. Medtem ko je bila vzpostavitev subvencijskih shem v okviru programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije pomemben premik k pristopu, ki je bil bolj podoben pristopu izvajanja strukturnih skladov, pa je imela Komisija zaradi sistema predhodnega nadzora omejene možnosti za nadzor teh shem. To pa zato, ker so subvencijske sheme veljale za zelo tvegano področje, ki vključuje veliko manjših projektov. Zato so morale delegacije Komisije izvajati zelo dolgotrajna preverjanja v zvezi z mehanizmi, ki so jih predlagali upravičeni organi oblasti za izvajanje posameznih subvencijskih shem, in ocenjevanjem vlog za projekte, predloženih za financiranje. To je pomenilo za delegacije Komisije veliko več dela v primerjavi z bolj tradicionalnimi mehanizmi za izvajanje programa Phare (v glavnem naročila gradenj, sklepanje pogodb o nudenju storitev in javna naročila blaga). |
| --- | --- |

33.

Zaradi zamud pri uvajanju razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema je Komisija pri izvajanju programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije tudi težje uporabljala subvencijske sheme. Medtem ko je bila vzpostavitev subvencijskih shem v okviru programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije pomemben premik k pristopu, ki je bil bolj podoben pristopu izvajanja strukturnih skladov, pa je imela Komisija zaradi sistema predhodnega nadzora omejene možnosti za nadzor teh shem. To pa zato, ker so subvencijske sheme veljale za zelo tvegano področje, ki vključuje veliko manjših projektov. Zato so morale delegacije Komisije izvajati zelo dolgotrajna preverjanja v zvezi z mehanizmi, ki so jih predlagali upravičeni organi oblasti za izvajanje posameznih subvencijskih shem, in ocenjevanjem vlog za projekte, predloženih za financiranje. To je pomenilo za delegacije Komisije veliko več dela v primerjavi z bolj tradicionalnimi mehanizmi za izvajanje programa Phare (v glavnem naročila gradenj, sklepanje pogodb o nudenju storitev in javna naročila blaga).

Večletno programiranje ni bilo uvedeno

| 34. | Na začetku leta 1999 je Komisija sporočila, da mora vsaka država do septembra 1999 za pripravo na uvedbo večletnega programiranja po zgledu strukturnih skladov sestaviti osnutek predhodnega državnega razvojnega programa (PDRP). Večina držav te oblike načrtovanja ni poznala in je pogosto dvomila o prednostih načrtovanja zaradi svojih izkušenj, pridobljenih v zvezi s planskim gospodarstvom pred letom 1989. Vsekakor so države svoje omejene človeške vire na ministrstvih na splošno bolj usmerile v letno financiranje projektov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije kot pa v dolgoročno načrtovanje. Če so bila za pripravo načrta v celoti odgovorna posamezna ministrstva, se pogosto niso učinkovito uskladila z drugimi ministrstvi, s katerimi bi se morala posvetovati. Kratek čas, ki ga je Komisija dala na voljo za predložitev predhodnega državnega razvojnega programa, je tudi zelo otežil pripravo ustrezne dokumentacije in onemogočil vzpostavitev ustreznega partnerskega pristopa do načrtovanja, ki bi vključeval posvetovanje z regionalnimi in lokalnimi organi oblasti ter nevladnimi organizacijami. |
| --- | --- |

34.

Na začetku leta 1999 je Komisija sporočila, da mora vsaka država do septembra 1999 za pripravo na uvedbo večletnega programiranja po zgledu strukturnih skladov sestaviti osnutek predhodnega državnega razvojnega programa (PDRP). Večina držav te oblike načrtovanja ni poznala in je pogosto dvomila o prednostih načrtovanja zaradi svojih izkušenj, pridobljenih v zvezi s planskim gospodarstvom pred letom 1989. Vsekakor so države svoje omejene človeške vire na ministrstvih na splošno bolj usmerile v letno financiranje projektov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije kot pa v dolgoročno načrtovanje. Če so bila za pripravo načrta v celoti odgovorna posamezna ministrstva, se pogosto niso učinkovito uskladila z drugimi ministrstvi, s katerimi bi se morala posvetovati. Kratek čas, ki ga je Komisija dala na voljo za predložitev predhodnega državnega razvojnega programa, je tudi zelo otežil pripravo ustrezne dokumentacije in onemogočil vzpostavitev ustreznega partnerskega pristopa do načrtovanja, ki bi vključeval posvetovanje z regionalnimi in lokalnimi organi oblasti ter nevladnimi organizacijami.

| 35. | Slabi predhodni državni razvojni programi in osnutki državnih razvojnih programov (DRP), ki so sledili, so bili eden od razlogov, zakaj Komisija leta 2002 ni uvedla večletnega programiranja, kot je bilo predvideno v Pregledu programa Phare. Tako je bila Madžarska edina država, ki je pripravila program za več kot eno leto (2002–2003). Vendar pa težave s temi načrtovalnimi dokumenti ne pojasnjujejo v celoti, zakaj ni bilo napredka pri večletnem programiranju. Komisija je na primer tudi brez splošnega razvojnega programa v okviru programa Phare o čezmejnem sodelovanju (Cross Border Cooperation, CBC), ki je bil narejen po vzoru pobude Skupnosti za strukturne sklade „Interreg“, že leta 1994 uvedla večletni pristop, ki je zajemal obdobje do leta 1998. Dejansko pa so takšni programi po letu 2000 vse bolj zahtevni, saj je program Phare CBC vse bolj usklajen z običajnimi postopki v okviru Interrega. Za inštrument Sapard so bili programi za programsko obdobje strukturnih skladov 2000–2006 vzpostavljeni enako kot za države članice. |
| --- | --- |

35.

Slabi predhodni državni razvojni programi in osnutki državnih razvojnih programov (DRP), ki so sledili, so bili eden od razlogov, zakaj Komisija leta 2002 ni uvedla večletnega programiranja, kot je bilo predvideno v Pregledu programa Phare. Tako je bila Madžarska edina država, ki je pripravila program za več kot eno leto (2002–2003). Vendar pa težave s temi načrtovalnimi dokumenti ne pojasnjujejo v celoti, zakaj ni bilo napredka pri večletnem programiranju. Komisija je na primer tudi brez splošnega razvojnega programa v okviru programa Phare o čezmejnem sodelovanju (Cross Border Cooperation, CBC), ki je bil narejen po vzoru pobude Skupnosti za strukturne sklade „Interreg“, že leta 1994 uvedla večletni pristop, ki je zajemal obdobje do leta 1998. Dejansko pa so takšni programi po letu 2000 vse bolj zahtevni, saj je program Phare CBC vse bolj usklajen z običajnimi postopki v okviru Interrega. Za inštrument Sapard so bili programi za programsko obdobje strukturnih skladov 2000–2006 vzpostavljeni enako kot za države članice.

| 36. | V Pregledu programa Phare je bilo predvideno, da bodo večletni programi, ki naj bi se vzpostavili, določili tudi sofinanciranje države in druge vire financiranja. Ključno vprašanje sofinanciranja, ki naj bi spremljalo financiranje Evropske unije, kar postaja za strukturne sklade vse pomembnejše, ob neobstoju teh programov ni bilo ustrezno rešeno (27). |
| --- | --- |

36.

V Pregledu programa Phare je bilo predvideno, da bodo večletni programi, ki naj bi se vzpostavili, določili tudi sofinanciranje države in druge vire financiranja. Ključno vprašanje sofinanciranja, ki naj bi spremljalo financiranje Evropske unije, kar postaja za strukturne sklade vse pomembnejše, ob neobstoju teh programov ni bilo ustrezno rešeno (27).

FINANCIRANJE IN IZVAJANJE PROGRAMOV PHARE ZA PRIPRAVO DRŽAV KANDIDATK NA UPRAVLJANJE STRUKTURNIH SKLADOV

Dodelitev sredstev večini držav je bila manjša od predvidene

| 37. | Posebni pripravljalni program (PPP) za leto 1998 je bil prvi program, ki se je v vseh državah kandidatkah Phare financiral posebej za njihovo pripravo na upravljanje strukturnih skladov. Vendar leta 1999 Komisija ni financirala nobenega podobnega programa, ki bi gradil na teh uvodnih programih. |
| --- | --- |

37.

Posebni pripravljalni program (PPP) za leto 1998 je bil prvi program, ki se je v vseh državah kandidatkah Phare financiral posebej za njihovo pripravo na upravljanje strukturnih skladov. Vendar leta 1999 Komisija ni financirala nobenega podobnega programa, ki bi gradil na teh uvodnih programih.

| 38. | Leta 2000 je Komisija uvedla programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v vseh državah kandidatkah. V Pregledu programa Phare za leto 2000 je bilo navedeno, da je treba iz nacionalnih programov Phare za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije nameniti približno 35 % sredstev. Na splošno je Komisiji ta cilj uspelo izpolniti, kot je prikazano v Tabeli 2. Tako je za obdobje 2000–2002 znašal delež sredstev iz nacionalnih programov, namenjenih tem dejavnostim, povprečno 36,8 %. |
| --- | --- |

38.

Leta 2000 je Komisija uvedla programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v vseh državah kandidatkah. V Pregledu programa Phare za leto 2000 je bilo navedeno, da je treba iz nacionalnih programov Phare za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije nameniti približno 35 % sredstev. Na splošno je Komisiji ta cilj uspelo izpolniti, kot je prikazano v Tabeli 2. Tako je za obdobje 2000–2002 znašal delež sredstev iz nacionalnih programov, namenjenih tem dejavnostim, povprečno 36,8 %.

Tabela 2

Obveznosti za ESK kot odstotek nacionalnih programov Phare v obdobju 2000–2002

| (v milijonih eurov) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Skupaj (2000–2002) |
| Država | Obveznosti ESK | ESK kot % nac. programa | Obveznosti ESK | ESK kot % nac. programa | Obveznosti ESK | ESK kot % nac. programa | Obveznosti ESK | ESK kot % nac. programa |
| Češka rep. | 17,5 | 29,7 % | 13,6 | 20,8 % | 6,3 | 7,4 % | 37,4 | 17,9 % |
| Estonija | 10,1 | 42,6 % | 6,0 | 22,8 % | 3,7 | 12,2 % | 19,8 | 24,6 % |
| Latvija | 10,5 | 42,4 % | 9,0 | 28,7 % | 4,5 | 14,0 % | 24,0 | 27,2 % |
| Litva | 14,0 | 36,6 % | 15,6 | 34,3 % | 1,6 | 2,6 % | 31,2 | 21,4 % |
| Madžarska | 27,0 | 41,5 % | 31,0 | 34,5 % | 41,5 | 37,2 % | 99,5 | 37,3 % |
| Poljska | 137,0 | 43,8 % | 170,0 | 41,4 % | 197,6 | 50,2 % | 504,6 | 45,1 % |
| Slovenija | 5,0 | 31,8 % | 3,0 | 14,1 % | 5,8 | 18,5 % | 13,8 | 20,2 % |
| Slovaška | 6,3 | 22,5 % | 18,4 | 42,3 % | 16,5 | 28,9 % | 41,2 | 32,0 % |
| Bolgarija | 15,0 | 22,8 % | 37,1 | 44,8 % | 14,0 | 14,8 % | 66,1 | 27,2 % |
| Romunija | 88,0 | 40,9 % | 109,0 | 39,8 % | 106,6 | 40,2 % | 303,6 | 40,3 % |
| Skupaj | 330,4 | 39,0 % | 412,7 | 37,8 % | 398,1 | 34,2 % | 1 141,2 | 36,8 % |
| Vir: Evropsko računsko sodišče. |

(v milijonih eurov)

2000

2001

2002

Skupaj (2000–2002)

Država

Obveznosti ESK

ESK kot % nac. programa

Obveznosti ESK

ESK kot % nac. programa

Obveznosti ESK

ESK kot % nac. programa

Obveznosti ESK

ESK kot % nac. programa

Češka rep.

17,5

29,7 %

13,6

20,8 %

6,3

7,4 %

37,4

17,9 %

Estonija

10,1

42,6 %

6,0

22,8 %

3,7

12,2 %

19,8

24,6 %

Latvija

10,5

42,4 %

9,0

28,7 %

4,5

14,0 %

24,0

27,2 %

Litva

14,0

36,6 %

15,6

34,3 %

1,6

2,6 %

31,2

21,4 %

Madžarska

27,0

41,5 %

31,0

34,5 %

41,5

37,2 %

99,5

37,3 %

Poljska

137,0

43,8 %

170,0

41,4 %

197,6

50,2 %

504,6

45,1 %

Slovenija

5,0

31,8 %

3,0

14,1 %

5,8

18,5 %

13,8

20,2 %

Slovaška

6,3

22,5 %

18,4

42,3 %

16,5

28,9 %

41,2

32,0 %

Bolgarija

15,0

22,8 %

37,1

44,8 %

14,0

14,8 %

66,1

27,2 %

Romunija

88,0

40,9 %

109,0

39,8 %

106,6

40,2 %

303,6

40,3 %

Skupaj

330,4

39,0 %

412,7

37,8 %

398,1

34,2 %

1 141,2

36,8 %

Vir: Evropsko računsko sodišče.

| 39. | To povprečje je bilo doseženo predvsem zato, ker sta dve največji državi upravičenki programa Phare, Poljska (45,1 %) in Romunija (40,3 %), za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije namenili bistveno višji delež svojih nacionalnih programov od povprečnega v obdobju 2000–2002 (28). Vse druge države, razen Madžarske, so imele težave pri dodelitvi zahtevanih 35 % sredstev svojih nacionalnih programov temu cilju. |
| --- | --- |

39.

To povprečje je bilo doseženo predvsem zato, ker sta dve največji državi upravičenki programa Phare, Poljska (45,1 %) in Romunija (40,3 %), za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije namenili bistveno višji delež svojih nacionalnih programov od povprečnega v obdobju 2000–2002 (28). Vse druge države, razen Madžarske, so imele težave pri dodelitvi zahtevanih 35 % sredstev svojih nacionalnih programov temu cilju.

| 40. | Pričakovalo bi se, da bo delež sredstev, namenjenih spodbujanju ekonomske in socialne kohezije, iz leta v leto večji, saj se je s približevanjem pristopa povečevala absorpcijska sposobnost, vendar ni bilo tako. V štirih državah (Češki, Estoniji, Latviji in Litvi) se je delež programskih sredstev, namenjenih programom spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, od leta 2000 do 2002 postopno zmanjševal. Glavni razlog za to so bile težave pri črpanju sredstev, namenjenih za leto 2000. V Bolgariji je bila leta 2001 sprejeta velika obveznost kljub velikim težavam pri izvajanju sorazmerno majhnih obveznosti, sprejetih v okviru programa za leto 2000, zato so bile obveznosti za leto 2002 zmanjšane na raven, ki je bila nižja kot za leto 2000. |
| --- | --- |

40.

Pričakovalo bi se, da bo delež sredstev, namenjenih spodbujanju ekonomske in socialne kohezije, iz leta v leto večji, saj se je s približevanjem pristopa povečevala absorpcijska sposobnost, vendar ni bilo tako. V štirih državah (Češki, Estoniji, Latviji in Litvi) se je delež programskih sredstev, namenjenih programom spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, od leta 2000 do 2002 postopno zmanjševal. Glavni razlog za to so bile težave pri črpanju sredstev, namenjenih za leto 2000. V Bolgariji je bila leta 2001 sprejeta velika obveznost kljub velikim težavam pri izvajanju sorazmerno majhnih obveznosti, sprejetih v okviru programa za leto 2000, zato so bile obveznosti za leto 2002 zmanjšane na raven, ki je bila nižja kot za leto 2000.

| 41. | Eden od razlogov za manjše obveznosti v zvezi z investicijskimi projekti za leto 2002 je bil, da je Komisija v tem letu namenila veliko pozornosti poskusu izboljšati upravne zmogljivosti še pred pristopom. Sistematični pristop do institucionalnega razvoja za upravljanje strukturnih skladov, ki ga je Komisija leta 1998 v okviru posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade uvedla v vseh državah, se dotlej ni ohranil. Komisija kljub večjemu pomenu, ki ga je pripisovala podpori investicijskih programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije in pripravi na upravljanje strukturnih skladov, ni zagotovila, da bi leta 2000 države kandidatke sistematično financirale projekte tesnega medinstitucionalnega sodelovanja na tem področju v podporo nacionalnim strukturam. Tako so se najpomembnejši projekti tesnega medinstitucionalnega sodelovanja financirali na Madžarskem, Poljskem in v Romuniji, vendar so bili usmerjeni predvsem na regionalno raven; pobud na nacionalni ravni je bilo zelo malo. Še leta 2001 je imelo projekte tesnega medinstitucionalnega sodelovanja na področju priprave na upravljanje strukturnih skladov samo pet od desetih držav. |
| --- | --- |

41.

Eden od razlogov za manjše obveznosti v zvezi z investicijskimi projekti za leto 2002 je bil, da je Komisija v tem letu namenila veliko pozornosti poskusu izboljšati upravne zmogljivosti še pred pristopom. Sistematični pristop do institucionalnega razvoja za upravljanje strukturnih skladov, ki ga je Komisija leta 1998 v okviru posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade uvedla v vseh državah, se dotlej ni ohranil. Komisija kljub večjemu pomenu, ki ga je pripisovala podpori investicijskih programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije in pripravi na upravljanje strukturnih skladov, ni zagotovila, da bi leta 2000 države kandidatke sistematično financirale projekte tesnega medinstitucionalnega sodelovanja na tem področju v podporo nacionalnim strukturam. Tako so se najpomembnejši projekti tesnega medinstitucionalnega sodelovanja financirali na Madžarskem, Poljskem in v Romuniji, vendar so bili usmerjeni predvsem na regionalno raven; pobud na nacionalni ravni je bilo zelo malo. Še leta 2001 je imelo projekte tesnega medinstitucionalnega sodelovanja na področju priprave na upravljanje strukturnih skladov samo pet od desetih držav.

Težave pri pripravi programov, ki so podobni programom Cilja 1 strukturnih skladov

| 42. | V večini držav načrtovanje sredstev za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije ni bilo dosledno skozi vsa leta. To je v glavnem odsevalo dejstvo, da je Komisija svoj regionalni pristop do programov iz leta 2000, po katerem so se sredstva dodeljevala različnim regijam, leta 2001 nadomestila s sektorsko utemeljenim pristopom. Zato se je leta 2002 dajala prednost projektom institucionalnega razvoja pred investicijskimi projekti. |
| --- | --- |

42.

V večini držav načrtovanje sredstev za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije ni bilo dosledno skozi vsa leta. To je v glavnem odsevalo dejstvo, da je Komisija svoj regionalni pristop do programov iz leta 2000, po katerem so se sredstva dodeljevala različnim regijam, leta 2001 nadomestila s sektorsko utemeljenim pristopom. Zato se je leta 2002 dajala prednost projektom institucionalnega razvoja pred investicijskimi projekti.

| 43. | Države so imele večinoma težave pri pripravi projektnih listov za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, ki bi bile sprejemljive kakovosti, zato so poiskale pomoč pri delegacijah Komisije in svetovalnih podjetjih. Dejansko veliko odobrenih projektov pogosto ni bilo popolnoma pripravljenih in/ali pa so bili pomanjkljivo zasnovani, kar je povzročalo zamude pri izvajanju in tako zmanjšalo njihov vpliv na pripravo pred pristopom. Čeprav naj bi se Bolgarija pridružila Evropski uniji kasneje kot druge države kandidatke, so bili njeni programi spodbujanja ekonomske in socialne kohezije med najzahtevnejšimi od vseh programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, kar je povečalo težave pri izvajanju v tej državi. V tej državi bi morali v prvih letih izvajanja programov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije uporabljati enostavnejše mehanizme za izvajanje. |
| --- | --- |

43.

Države so imele večinoma težave pri pripravi projektnih listov za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, ki bi bile sprejemljive kakovosti, zato so poiskale pomoč pri delegacijah Komisije in svetovalnih podjetjih. Dejansko veliko odobrenih projektov pogosto ni bilo popolnoma pripravljenih in/ali pa so bili pomanjkljivo zasnovani, kar je povzročalo zamude pri izvajanju in tako zmanjšalo njihov vpliv na pripravo pred pristopom. Čeprav naj bi se Bolgarija pridružila Evropski uniji kasneje kot druge države kandidatke, so bili njeni programi spodbujanja ekonomske in socialne kohezije med najzahtevnejšimi od vseh programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, kar je povečalo težave pri izvajanju v tej državi. V tej državi bi morali v prvih letih izvajanja programov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije uporabljati enostavnejše mehanizme za izvajanje.

| 44. | Čeprav naj bi se infrastrukturni projekti, financirani v okviru spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, nanašali na razvoj podjetništva, je bilo na Poljskem leta 2000 in 2001 zaradi tega, da bi zagotovili porabo sredstev, približno 35 % sredstev dodeljenih projektom cestne infrastrukture, ki so bili pogosto le malo povezani z razvojem podjetništva. V Češki in Romuniji se je financiralo več industrijskih con, ne da bi državi imeli splošno strategijo za določitev prednostnih lokacij in preprečitev prevelikega obsega takšnih con.

  V okviru programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000 je bilo 12,7 % sredstev, ki so bila namenjena Poljski, predvidenih za 17,5 milijona eurov vredno dovozno cesto do letališča Katowice, čeprav bi se morali vsi prometni in okoljski infrastrukturni projekti, ki stanejo več kot pet milijonov eurov, financirati iz ISPA. Poleg tega se je v upravičenih regijah 28,4 milijona eurov porabilo za financiranje dodatnih desetih cestnih projektov, ki niso bili posebej usmerjeni h krepitvi podjetništva, temveč so bili najbolj pogosto sestavni del širših projektov mestnih obvoznic. To velja tudi za 13 cestnih projektov, financiranih v okviru programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001, za katere je bilo skupaj porabljenih 59,3 milijona eurov (34,9 % proračuna). |
| --- | --- |

44.

Čeprav naj bi se infrastrukturni projekti, financirani v okviru spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, nanašali na razvoj podjetništva, je bilo na Poljskem leta 2000 in 2001 zaradi tega, da bi zagotovili porabo sredstev, približno 35 % sredstev dodeljenih projektom cestne infrastrukture, ki so bili pogosto le malo povezani z razvojem podjetništva. V Češki in Romuniji se je financiralo več industrijskih con, ne da bi državi imeli splošno strategijo za določitev prednostnih lokacij in preprečitev prevelikega obsega takšnih con.

V okviru programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000 je bilo 12,7 % sredstev, ki so bila namenjena Poljski, predvidenih za 17,5 milijona eurov vredno dovozno cesto do letališča Katowice, čeprav bi se morali vsi prometni in okoljski infrastrukturni projekti, ki stanejo več kot pet milijonov eurov, financirati iz ISPA. Poleg tega se je v upravičenih regijah 28,4 milijona eurov porabilo za financiranje dodatnih desetih cestnih projektov, ki niso bili posebej usmerjeni h krepitvi podjetništva, temveč so bili najbolj pogosto sestavni del širših projektov mestnih obvoznic. To velja tudi za 13 cestnih projektov, financiranih v okviru programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001, za katere je bilo skupaj porabljenih 59,3 milijona eurov (34,9 % proračuna).

| 45. | Medtem ko je Komisija leta 1999 financirala zmogljivosti za pripravo načrtov (Project Preparation Facilitiy, PPF) z dvema do tremi milijoni eurov za zagotovitev tehnične pomoči vsaki državi kandidatki, da bi spodbudila pripravo projektov za financiranje v okviru spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v letih 2000 in 2001, je imela večina držav težave pri učinkoviti uporabi tega inštrumenta. Upravičenci na nacionalni in na lokalni ravni se pogosto niso dovolj dobro uskladili s svetovalci, ki so pripravljali projekte, kar je v nekaterih primerih zmanjšalo kakovost pripravljenih projektov. Komisija ni razen programa zmogljivosti za pripravo projektov iz leta 1999 uvedla nobenega drugega horizontalnega programa, ki bi zajemal vse države in bi bil namenjen pripravi kasnejših programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije in, kar je še pomembneje, razvoju novih projektov za financiranje iz strukturnih skladov. Poleg tega večina držav kandidatk ni namenila nič ali le malo sredstev za razvoj novih projektov za strukturne sklade iz svojih nacionalnih programov Phare. |
| --- | --- |

45.

Medtem ko je Komisija leta 1999 financirala zmogljivosti za pripravo načrtov (Project Preparation Facilitiy, PPF) z dvema do tremi milijoni eurov za zagotovitev tehnične pomoči vsaki državi kandidatki, da bi spodbudila pripravo projektov za financiranje v okviru spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v letih 2000 in 2001, je imela večina držav težave pri učinkoviti uporabi tega inštrumenta. Upravičenci na nacionalni in na lokalni ravni se pogosto niso dovolj dobro uskladili s svetovalci, ki so pripravljali projekte, kar je v nekaterih primerih zmanjšalo kakovost pripravljenih projektov. Komisija ni razen programa zmogljivosti za pripravo projektov iz leta 1999 uvedla nobenega drugega horizontalnega programa, ki bi zajemal vse države in bi bil namenjen pripravi kasnejših programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije in, kar je še pomembneje, razvoju novih projektov za financiranje iz strukturnih skladov. Poleg tega večina držav kandidatk ni namenila nič ali le malo sredstev za razvoj novih projektov za strukturne sklade iz svojih nacionalnih programov Phare.

Zamude pri izvajanju programa

| 46. | Vse države so bile pri izvajanju programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v veliki zamudi glede na prvotno predvideno časovno razporeditev. Čeprav pravila programa Phare dopuščajo, da se programi v celoti izvedejo in izplačajo v treh letih po prevzemu obveznosti zanje (časovni okvir projektnega ciklusa „n+3“), je bila stopnja črpanja sredstev za obveznosti za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, sprejete leta 2000, samo 71,7 %, vključno s predplačili na koncu leta 2003 (glej Tabelo 3). To je upočasnilo prizadevanja za izboljšanje upravnih zmogljivosti pri pripravi na upravljanje ESRR in ESS. Opozorilo je tudi na pomanjkljivosti upravnih zmogljivosti in potrebo po dodatni pomoči. |
| --- | --- |

46.

Vse države so bile pri izvajanju programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije v veliki zamudi glede na prvotno predvideno časovno razporeditev. Čeprav pravila programa Phare dopuščajo, da se programi v celoti izvedejo in izplačajo v treh letih po prevzemu obveznosti zanje (časovni okvir projektnega ciklusa „n+3“), je bila stopnja črpanja sredstev za obveznosti za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, sprejete leta 2000, samo 71,7 %, vključno s predplačili na koncu leta 2003 (glej Tabelo 3). To je upočasnilo prizadevanja za izboljšanje upravnih zmogljivosti pri pripravi na upravljanje ESRR in ESS. Opozorilo je tudi na pomanjkljivosti upravnih zmogljivosti in potrebo po dodatni pomoči.

| 47. | Element tesnega medinstitucionalnega sodelovanja Posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade za leto 1998 se je začel uresničevati šele konec leta 1999 in tako se njegovega vpliva na splošno ni občutilo vse do prve polovice leta 2001. Čeprav je bila pri pripravi predhodnih državnih razvojnih programov potrebna pomoč partnerjev tesnega medsebojnega sodelovanja, so ti vedno začeli delovati šele po preteku roka za predložitev prvega osnutka, ki je bil september 1999. Vzrok za zamude je bil deloma v tem, da je bilo tesno medinstitucionalno sodelovanje nov inštrument, deloma pa v pomanjkljivostih uprav držav kandidatk. Pogodbe o tehnični pomoči pri posebnem pripravljalnem programu za strukturne sklade so bile večinoma podpisane šele v drugi polovici leta 1999. |
| --- | --- |

47.

Element tesnega medinstitucionalnega sodelovanja Posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade za leto 1998 se je začel uresničevati šele konec leta 1999 in tako se njegovega vpliva na splošno ni občutilo vse do prve polovice leta 2001. Čeprav je bila pri pripravi predhodnih državnih razvojnih programov potrebna pomoč partnerjev tesnega medsebojnega sodelovanja, so ti vedno začeli delovati šele po preteku roka za predložitev prvega osnutka, ki je bil september 1999. Vzrok za zamude je bil deloma v tem, da je bilo tesno medinstitucionalno sodelovanje nov inštrument, deloma pa v pomanjkljivostih uprav držav kandidatk. Pogodbe o tehnični pomoči pri posebnem pripravljalnem programu za strukturne sklade so bile večinoma podpisane šele v drugi polovici leta 1999.

Tabela 3

Izvajanje programov ESK v obdobju 2000–2002 (31. 12. 2003)

| (v milijonih eurov) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Skupaj (2000–2002) |
| Država | Obveznosti ESK | Plačila ESK | Obveznosti ESK | Plačila ESK | Obveznosti ESK | Plačila ESK | Obveznosti ESK | Plačila ESK |
| Češka rep. | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Estonija | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Latvija | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Litva | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Madžarska | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Poljska | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Slovenija | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Slovaška | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bolgarija | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Romunija | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| Skupaj | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Vir: Evropska komisija. |

(v milijonih eurov)

2000

2001

2002

Skupaj (2000–2002)

Država

Obveznosti ESK

Plačila ESK

Obveznosti ESK

Plačila ESK

Obveznosti ESK

Plačila ESK

Obveznosti ESK

Plačila ESK

Češka rep.

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Estonija

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Latvija

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Litva

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Madžarska

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Poljska

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Slovenija

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Slovaška

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bolgarija

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Romunija

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

Skupaj

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Vir: Evropska komisija.

| 48. | Še zlasti počasi so potekali pilotski investicijski projekti posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade, ker je Komisija šele po začetku njegovega izvajanja skušala pojasniti, v kolikšni meri se obstoječi postopki Phare za izvajanje teh projektov lahko prilagodijo, da bi bili bolj podobni postopkom strukturnih skladov. |
| --- | --- |

48.

Še zlasti počasi so potekali pilotski investicijski projekti posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade, ker je Komisija šele po začetku njegovega izvajanja skušala pojasniti, v kolikšni meri se obstoječi postopki Phare za izvajanje teh projektov lahko prilagodijo, da bi bili bolj podobni postopkom strukturnih skladov.

| 49. | Večina držav je sklenila pogodbe za sredstva, ki so bila na voljo v okviru zmogljivosti za pripravo načrtov za leto 1999, malo pred rokom, ki je bil december 2001, čeprav se je večina pogodb, ki naj bi se financirale v tem okviru, nanašala na majhne storitve in študije. Zaradi zamud so se zmogljivosti za pripravo načrtov uporabile samo pri nekaj pripravah projektov programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000, uporabljale so se namreč predvsem za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leti 2001 in 2002. Več držav ni moglo v celoti porabiti dodeljenih sredstev pred iztekom dogovorjenega roka. Pri Latviji je Komisija opazno odstopila od razpisnih postopkov, da je omogočila sklenitev pogodb za sredstva pred iztekom roka. Tako je bil čas za oddajo javnega naročila za 2 milijona eurov za izdelavo več študij skrajšan z najmanj 50 na samo 28 dni. To je neugodno vplivalo na število in kakovost prejetih ponudb in tako tudi na naknadno izvajanje. |
| --- | --- |

49.

Večina držav je sklenila pogodbe za sredstva, ki so bila na voljo v okviru zmogljivosti za pripravo načrtov za leto 1999, malo pred rokom, ki je bil december 2001, čeprav se je večina pogodb, ki naj bi se financirale v tem okviru, nanašala na majhne storitve in študije. Zaradi zamud so se zmogljivosti za pripravo načrtov uporabile samo pri nekaj pripravah projektov programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000, uporabljale so se namreč predvsem za programe spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leti 2001 in 2002. Več držav ni moglo v celoti porabiti dodeljenih sredstev pred iztekom dogovorjenega roka. Pri Latviji je Komisija opazno odstopila od razpisnih postopkov, da je omogočila sklenitev pogodb za sredstva pred iztekom roka. Tako je bil čas za oddajo javnega naročila za 2 milijona eurov za izdelavo več študij skrajšan z najmanj 50 na samo 28 dni. To je neugodno vplivalo na število in kakovost prejetih ponudb in tako tudi na naknadno izvajanje.

| 50. | Ne glede na dejstvo, da se postopki tesnega medinstitucionalnega sodelovanja niso uporabljali prvič, je potekalo izvajanje projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja v okviru spodbujanja ekonomske in socialne kohezije leta 2000 in 2001 s precejšnjimi zamudami tako pri izbiri države članice, ki naj bi zagotovila partnerje tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, kot pri pripravi osnutkov sporazumov o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju. |
| --- | --- |

50.

Ne glede na dejstvo, da se postopki tesnega medinstitucionalnega sodelovanja niso uporabljali prvič, je potekalo izvajanje projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja v okviru spodbujanja ekonomske in socialne kohezije leta 2000 in 2001 s precejšnjimi zamudami tako pri izbiri države članice, ki naj bi zagotovila partnerje tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, kot pri pripravi osnutkov sporazumov o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju.

| 51. | Tudi investicijski del programa za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije v letu 2000 je bil zaradi težav, ki so jih imele države kandidatke pri sestavi operativnih smernic za urejanje izvajanja subvencijskih shem, v podobni zamudi. Te smernice je morala Komisija odobriti pred objavo razpisa za predloge projektov in večkrat je bilo treba pripraviti več osnutkov, preden so ustrezali zahtevanim merilom. V večini držav so se pogodbe za veliko večino sredstev sklenile šele v zadnjih dveh mesecih pred iztekom roka, to je približno šest do dvanajst mesecev kasneje, kot je bilo predvideno v časovnih razporedih za izvajanje v projektnih listih. V Bolgariji in Estoniji je bilo treba rok za države upravičenke za sklenitev pogodb za program podaljšati, podobno kot rok za izplačilo na Madžarskem in Poljskem. |
| --- | --- |

51.

Tudi investicijski del programa za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije v letu 2000 je bil zaradi težav, ki so jih imele države kandidatke pri sestavi operativnih smernic za urejanje izvajanja subvencijskih shem, v podobni zamudi. Te smernice je morala Komisija odobriti pred objavo razpisa za predloge projektov in večkrat je bilo treba pripraviti več osnutkov, preden so ustrezali zahtevanim merilom. V večini držav so se pogodbe za veliko večino sredstev sklenile šele v zadnjih dveh mesecih pred iztekom roka, to je približno šest do dvanajst mesecev kasneje, kot je bilo predvideno v časovnih razporedih za izvajanje v projektnih listih. V Bolgariji in Estoniji je bilo treba rok za države upravičenke za sklenitev pogodb za program podaljšati, podobno kot rok za izplačilo na Madžarskem in Poljskem.

| 52. | S precejšnjo zamudo so se izvajali tudi programi spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001. Čeprav je Komisija skušala zagotoviti financiranje samo za projekte, katerih izdelava je že toliko napredovala, da bi se zanje lahko sklenile pogodbe v šestih mesecih po sprejetju sklepa Komisije o financiranju (29), dejansko tega merila ni izpolnjeval v bistvu noben projekt spodbujanja ekonomske in socialne kohezije. |
| --- | --- |

52.

S precejšnjo zamudo so se izvajali tudi programi spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2001. Čeprav je Komisija skušala zagotoviti financiranje samo za projekte, katerih izdelava je že toliko napredovala, da bi se zanje lahko sklenile pogodbe v šestih mesecih po sprejetju sklepa Komisije o financiranju (29), dejansko tega merila ni izpolnjeval v bistvu noben projekt spodbujanja ekonomske in socialne kohezije.

| 53. | Težave, na katere so naletele države kandidatke pri programiranju dodeljenih sredstev za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, so vzbudile dvome, ali bodo te države sposobne absorbirati predvidoma veliko večji obseg dodeljenih sredstev iz strukturnih skladov (glej Tabelo 4), zlasti zaradi novega, tesnejšega časovnega okvira za črpanje sredstev iz strukturnih skladov, uvedenega za obdobje 2000-2006 (tako imenovano pravilo „n+2“) (30). Dejansko so sredstva za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za obdobje 2000-2002 predstavljala samo približno 6 % sredstev, dodeljenih iz strukturnih skladov za Cilj 1 za obdobje 2004–2006 (31). |
| --- | --- |

53.

Težave, na katere so naletele države kandidatke pri programiranju dodeljenih sredstev za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, so vzbudile dvome, ali bodo te države sposobne absorbirati predvidoma veliko večji obseg dodeljenih sredstev iz strukturnih skladov (glej Tabelo 4), zlasti zaradi novega, tesnejšega časovnega okvira za črpanje sredstev iz strukturnih skladov, uvedenega za obdobje 2000-2006 (tako imenovano pravilo „n+2“) (30). Dejansko so sredstva za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za obdobje 2000-2002 predstavljala samo približno 6 % sredstev, dodeljenih iz strukturnih skladov za Cilj 1 za obdobje 2004–2006 (31).

Tabela 4

Obveznosti za ESK za obdobje 2000–2002 v primerjavi z dodeljenimi sredstvi iz strukturnih skladov za obdobje 2004–2006

| (v milijonih eurov) |
| --- |
| Država | ESK 2000–2002 | Strukturni skladi 2004–2006 Cilj 1 | ESK kot % strukturnih skladov |
| Češka | 37,4 | 1 286 | 2,9 % |
| Estonija | 19,8 | 329 | 6,0 % |
| Latvija | 24,0 | 554 | 4,3 % |
| Litva | 31,2 | 792 | 3,9 % |
| Madžarska | 99,5 | 1 765 | 5,6 % |
| Poljska | 504,6 | 7 321 | 6,9 % |
| Slovenija | 13,8 | 210 | 6,6 % |
| Slovaška | 41,2 | 921 | 4,5 % |
| Skupaj | 771,5 | 13 178 | 5,9 % |
| Vir: Evropsko računsko sodišče. |

(v milijonih eurov)

Država

ESK 2000–2002

Strukturni skladi 2004–2006 Cilj 1

ESK kot % strukturnih skladov

Češka

37,4

1 286

2,9 %

Estonija

19,8

329

6,0 %

Latvija

24,0

554

4,3 %

Litva

31,2

792

3,9 %

Madžarska

99,5

1 765

5,6 %

Poljska

504,6

7 321

6,9 %

Slovenija

13,8

210

6,6 %

Slovaška

41,2

921

4,5 %

Skupaj

771,5

13 178

5,9 %

Vir: Evropsko računsko sodišče.

| 54. | Osnovni razlog za zamude pri vseh programih so bile nezadostne upravne zmogljivosti držav kandidatk. V vseh državah je bila regionalna politika novo področje delovanja in večina si jih je prizadevala vzpostaviti trdne strukture, ki bi bile sposobne upravljati tudi sorazmerno majhen znesek sredstev, dodeljenih spodbujanju ekonomske in socialne kohezije. Tudi dejstvo, da so bila pristojna ministrstva na novo ustanovljena in da so imela nezadostne zmogljivosti, je zmanjševalo njihove možnosti za vzpostavitev potrebnega usklajevanja z drugimi ministrstvi za zagotovitev učinkovitega programiranja in izvajanja. Poleg tega je usmeritev vseh sredstev preko enega samega organa za izvajanje ustvarjala ozka grla, ki so upočasnila celotno izvajanje in vpliv programov (glej odstavek 26). |
| --- | --- |

54.

Osnovni razlog za zamude pri vseh programih so bile nezadostne upravne zmogljivosti držav kandidatk. V vseh državah je bila regionalna politika novo področje delovanja in večina si jih je prizadevala vzpostaviti trdne strukture, ki bi bile sposobne upravljati tudi sorazmerno majhen znesek sredstev, dodeljenih spodbujanju ekonomske in socialne kohezije. Tudi dejstvo, da so bila pristojna ministrstva na novo ustanovljena in da so imela nezadostne zmogljivosti, je zmanjševalo njihove možnosti za vzpostavitev potrebnega usklajevanja z drugimi ministrstvi za zagotovitev učinkovitega programiranja in izvajanja. Poleg tega je usmeritev vseh sredstev preko enega samega organa za izvajanje ustvarjala ozka grla, ki so upočasnila celotno izvajanje in vpliv programov (glej odstavek 26).

| 55. | Tako so na Poljskem junija 2000 ustanovili Ministrstvo za regionalni razvoj in obnovo, ki so ga po zamenjavi vlade januarja 2002 ukinili. Sredi leta 2002 je bilo treba na Poljskem prenesti pristojnost za upravljanje infrastrukturnih projektov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije s pristojnega izvajalskega organa za izvajanje programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije na drug izvajalski organ, ker prvi ni bil sposoben izvajati te naloge. Podobno so v Litvi januarja 2001 ukinili Ministrstvo za reformo javne uprave in lokalne organe oblasti, njegove naloge pa prenesli na Ministrstvo za notranje zadeve. Tudi v Latviji niso bili organi, ki so bili najprej pristojni za upravljanje programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, dovolj uspešni, zato so bile te pristojnosti leta 2002 prenesene na Ministrstvo za finance. Na Slovaškem in v Romuniji sta ministrstvi, pristojni za regionalni razvoj, začeli delovati šele leta 2000; poleg tega nista imeli dovolj izkušenega osebja. V Bolgariji je potekala reorganizacija Ministrstva za regionalni razvoj in javna naročila, spremembam na področju političnih pristojnosti pa je sledila visoka stopnja fluktuacije zaposlenih. Iz podobnih razlogov je izgubilo ključne sodelavce tudi Ministrstvo za regionalni razvoj v Češki in na Madžarskem. |
| --- | --- |

55.

Tako so na Poljskem junija 2000 ustanovili Ministrstvo za regionalni razvoj in obnovo, ki so ga po zamenjavi vlade januarja 2002 ukinili. Sredi leta 2002 je bilo treba na Poljskem prenesti pristojnost za upravljanje infrastrukturnih projektov za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije s pristojnega izvajalskega organa za izvajanje programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije na drug izvajalski organ, ker prvi ni bil sposoben izvajati te naloge. Podobno so v Litvi januarja 2001 ukinili Ministrstvo za reformo javne uprave in lokalne organe oblasti, njegove naloge pa prenesli na Ministrstvo za notranje zadeve. Tudi v Latviji niso bili organi, ki so bili najprej pristojni za upravljanje programov spodbujanja ekonomske in socialne kohezije, dovolj uspešni, zato so bile te pristojnosti leta 2002 prenesene na Ministrstvo za finance. Na Slovaškem in v Romuniji sta ministrstvi, pristojni za regionalni razvoj, začeli delovati šele leta 2000; poleg tega nista imeli dovolj izkušenega osebja. V Bolgariji je potekala reorganizacija Ministrstva za regionalni razvoj in javna naročila, spremembam na področju političnih pristojnosti pa je sledila visoka stopnja fluktuacije zaposlenih. Iz podobnih razlogov je izgubilo ključne sodelavce tudi Ministrstvo za regionalni razvoj v Češki in na Madžarskem.

REZULTATI PROJEKTOV INSTITUCIONALNEGA RAZVOJA ZA PRIPRAVO DRŽAV KANDIDATK NA UPRAVLJANJE STRUKTURNIH SKLADOV

| 56. | V okviru projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade za leto 1998 je bil do srede leta 2001 pri pripravi na upravljanje strukturnih skladov na splošno dosežen začetni napredek. Vendar pa dosežki projektov v glavnem niso bili tako daljnosežni, kot je bilo predvideno na njihovem začetku. Najtežji je bil položaj v Bolgariji, kjer so morali projekt zaradi težavnih odnosov med partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja opustiti, ko je bilo porabljenih šele približno 30 % sredstev. Na splošno so projekti posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade najmanj prispevali k pripravi državnih razvojnih programov in vzpostavitvi sistemov spremljanja za strukturne sklade, predvsem zaradi zahtevnosti teh nalog in sorazmerno kratkega časovnega okvira sporazumov o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju. |
| --- | --- |

56.

V okviru projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade za leto 1998 je bil do srede leta 2001 pri pripravi na upravljanje strukturnih skladov na splošno dosežen začetni napredek. Vendar pa dosežki projektov v glavnem niso bili tako daljnosežni, kot je bilo predvideno na njihovem začetku. Najtežji je bil položaj v Bolgariji, kjer so morali projekt zaradi težavnih odnosov med partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja opustiti, ko je bilo porabljenih šele približno 30 % sredstev. Na splošno so projekti posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade najmanj prispevali k pripravi državnih razvojnih programov in vzpostavitvi sistemov spremljanja za strukturne sklade, predvsem zaradi zahtevnosti teh nalog in sorazmerno kratkega časovnega okvira sporazumov o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju.

| 57. | Posebni pripravljalni program za strukturne sklade je za vsako državo vključeval tudi element tehnične pomoči pri institucionalnem razvoju. Vendar pa zadevne vloge partnerjev tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in svetovalcev niso bile vedno jasno določene, kar je povzročilo določeno stopnjo prekrivanja, na primer pri prispevku k izdelavi državnih razvojnih programov. |
| --- | --- |

57.

Posebni pripravljalni program za strukturne sklade je za vsako državo vključeval tudi element tehnične pomoči pri institucionalnem razvoju. Vendar pa zadevne vloge partnerjev tesnega medinstitucionalnega sodelovanja in svetovalcev niso bile vedno jasno določene, kar je povzročilo določeno stopnjo prekrivanja, na primer pri prispevku k izdelavi državnih razvojnih programov.

| 58. | Posebej zaskrbljujoče je, da so spremenjene odgovornosti posameznih ministrstev in njihovo notranje prestrukturiranje (glej odstavek 55) ter visoka stopnja fluktuacije posameznih zaposlenih zmanjšali trajni vpliv posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade. Tudi za programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leti 2000 in 2001 je še vedno obstajala nevarnost, da sredstva ne bodo dodeljena ministrstvom, ki bodo na koncu določena za upravljanje strukturnih skladov. Ta težava je bila dokončno rešena šele leta 2002, ko so morale države kandidatke v okviru pogajanj o poglavju 21 Pristopne pogodbe določiti svoje upravljalske in plačilne organe. Za zagotovitev učinkovitejše priprave bi bilo zaželeno, da bi Komisija od držav kandidatk že prej zahtevala določitev teh organov. |
| --- | --- |

58.

Posebej zaskrbljujoče je, da so spremenjene odgovornosti posameznih ministrstev in njihovo notranje prestrukturiranje (glej odstavek 55) ter visoka stopnja fluktuacije posameznih zaposlenih zmanjšali trajni vpliv posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade. Tudi za programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leti 2000 in 2001 je še vedno obstajala nevarnost, da sredstva ne bodo dodeljena ministrstvom, ki bodo na koncu določena za upravljanje strukturnih skladov. Ta težava je bila dokončno rešena šele leta 2002, ko so morale države kandidatke v okviru pogajanj o poglavju 21 Pristopne pogodbe določiti svoje upravljalske in plačilne organe. Za zagotovitev učinkovitejše priprave bi bilo zaželeno, da bi Komisija od držav kandidatk že prej zahtevala določitev teh organov.

| 59. | Po določitvi upravljalskih in plačilnih organov sta opredelitev učinkovitih projektov institucionalnega razvoja še vedno ovirala negotovost glede tega, kateri oddelek bo pristojen za posamezno nalogo v okviru ministrstev, in dejstvo, da tudi posredniški organi in njihove vloge še niso bili jasno določeni. |
| --- | --- |

59.

Po določitvi upravljalskih in plačilnih organov sta opredelitev učinkovitih projektov institucionalnega razvoja še vedno ovirala negotovost glede tega, kateri oddelek bo pristojen za posamezno nalogo v okviru ministrstev, in dejstvo, da tudi posredniški organi in njihove vloge še niso bili jasno določeni.

| 60. | V okviru programa Phare je bila zlasti zahtevna naloga institucionalnega razvoja na regionalni ravni. Večina držav je šele začela vzpostavljati upravne strukture na regionalni ravni za upravljanje strukturnih skladov (32). Meje na novo ustanovljenih regij pogosto niso odražale dejanskih zgodovinskih ali zemljepisnih meja, na tej ravni pa tudi ni bilo političnih organov, kakršni so bili na ravni okrožij (33). V več državah, kot so na primer Bolgarija, Češka in Slovaška, so regionalne strukture za upravljanje strukturnih skladov vzpostavili šele konec leta 2001. To je pomenilo, da pred tem v teh državah na regionalni ravni niso mogli izvajati projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja.

  V Češki je bila pomoč regijam, zagotovljena v okviru tesnega medinstitucionalnega sodelovanja posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade, bistveno manjša od predvidene. Eden od vzrokov za to je bila vzpostavitev novih regionalnih struktur v prvi polovici leta 2001. V skladu s sporazumom o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju, ki se je financiral iz programa za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za leto 2000, naj bi se v letih 2001 in 2002 nadomestil zaostanek, ki so ga povzročila omejena prizadevanja pri izvajanju projekta za leto 1998 na regionalni ravni. Vendar so zaradi dodatne negotovosti predvsem glede vloge regionalnih izvršnih enot in regionalnih sekretariatov (32) pri izvajanju strukturnih skladov tudi v tem primeru partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja za delo na regionalni ravni porabili manj časa. |
| --- | --- |

60.

V okviru programa Phare je bila zlasti zahtevna naloga institucionalnega razvoja na regionalni ravni. Večina držav je šele začela vzpostavljati upravne strukture na regionalni ravni za upravljanje strukturnih skladov (32). Meje na novo ustanovljenih regij pogosto niso odražale dejanskih zgodovinskih ali zemljepisnih meja, na tej ravni pa tudi ni bilo političnih organov, kakršni so bili na ravni okrožij (33). V več državah, kot so na primer Bolgarija, Češka in Slovaška, so regionalne strukture za upravljanje strukturnih skladov vzpostavili šele konec leta 2001. To je pomenilo, da pred tem v teh državah na regionalni ravni niso mogli izvajati projektov tesnega medinstitucionalnega sodelovanja.

V Češki je bila pomoč regijam, zagotovljena v okviru tesnega medinstitucionalnega sodelovanja posebnega pripravljalnega programa za strukturne sklade, bistveno manjša od predvidene. Eden od vzrokov za to je bila vzpostavitev novih regionalnih struktur v prvi polovici leta 2001. V skladu s sporazumom o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju, ki se je financiral iz programa za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije za leto 2000, naj bi se v letih 2001 in 2002 nadomestil zaostanek, ki so ga povzročila omejena prizadevanja pri izvajanju projekta za leto 1998 na regionalni ravni. Vendar so zaradi dodatne negotovosti predvsem glede vloge regionalnih izvršnih enot in regionalnih sekretariatov (32) pri izvajanju strukturnih skladov tudi v tem primeru partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja za delo na regionalni ravni porabili manj časa.

| 61. | V nekaterih drugih državah, kjer so bile regionalne strukture prej vzpostavljene, so potekali v okviru programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000 obsežni projekti tesnega medinstitucionalnega sodelovanja v vseh ali vsaj v večini regij. Vendar pa v polovici regij na Madžarskem in v Romuniji ter v vseh regijah, ki prejemajo podporo na Poljskem, ni bilo investicijskim projektom za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije dodeljenih nič sredstev za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije. To je zmanjšalo obseg praktičnega usposabljanja, ki bi ga lahko zagotovili partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja za upravljanje skladov EU. Poleg tega v Romuniji nobena od osmih agencij za regionalni razvoj (32), kjer so bili nameščeni partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, ni dobila od centralne vlade sredstev za pokritje svojih tekočih stroškov, kar je še dodatno otežilo delo partnerjev tesnega medinstitucionalnega sodelovanja. V Romuniji je dejansko obstajala nevarnost, da bo negotovost glede prihodnjega proračuna in pravnega položaja agencij na regionalni ravni oslabila dolgoročni vpliv ukrepov programa Phare na področju institucionalnega razvoja. |
| --- | --- |

61.

V nekaterih drugih državah, kjer so bile regionalne strukture prej vzpostavljene, so potekali v okviru programa spodbujanja ekonomske in socialne kohezije za leto 2000 obsežni projekti tesnega medinstitucionalnega sodelovanja v vseh ali vsaj v večini regij. Vendar pa v polovici regij na Madžarskem in v Romuniji ter v vseh regijah, ki prejemajo podporo na Poljskem, ni bilo investicijskim projektom za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije dodeljenih nič sredstev za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije. To je zmanjšalo obseg praktičnega usposabljanja, ki bi ga lahko zagotovili partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja za upravljanje skladov EU. Poleg tega v Romuniji nobena od osmih agencij za regionalni razvoj (32), kjer so bili nameščeni partnerji tesnega medinstitucionalnega sodelovanja, ni dobila od centralne vlade sredstev za pokritje svojih tekočih stroškov, kar je še dodatno otežilo delo partnerjev tesnega medinstitucionalnega sodelovanja. V Romuniji je dejansko obstajala nevarnost, da bo negotovost glede prihodnjega proračuna in pravnega položaja agencij na regionalni ravni oslabila dolgoročni vpliv ukrepov programa Phare na področju institucionalnega razvoja.

| 62. | V skladu s sporazumi o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju za leto 2000 je bila ena od najpomembnejših nalog na regionalni in nacionalni ravni pomoč pri izdelavi regionalnih operativnih programov za vse regije (32). Sklep Generalnega direktorata za regionalno politiko iz leta 2001, da dovoli samo en regionalni operativni program na državo, je pomenil, da je bilo treba sporazume naknadno spremeniti. |
| --- | --- |

62.

V skladu s sporazumi o tesnem medinstitucionalnem sodelovanju za leto 2000 je bila ena od najpomembnejših nalog na regionalni in nacionalni ravni pomoč pri izdelavi regionalnih operativnih programov za vse regije (32). Sklep Generalnega direktorata za regionalno politiko iz leta 2001, da dovoli samo en regionalni operativni program na državo, je pomenil, da je bilo treba sporazume naknadno spremeniti.

SKLEPNE UGOTOVITVE

Težave pri splošnem pristopu k uporabi programa Phare za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov

| 63. | V zvezi s splošnim pristopom Komisije k uporabi programa Phare za pripravo na upravljanje strukturnih skladov je bilo več težav. To je bil inštrument, ki se je uporabljal v okviru priprave na ESRR in ESS, čeprav je bilo že vnaprej jasno, da se lahko postopki strukturnih skladov v okviru programa Phare povzamejo samo v omejenem obsegu. Ker program Phare ni imel postopkov, podobnih postopkom Sapard in ISPA, je bilo teže pridobivati praktične izkušnje pri upravljanju in nadzorovanju odhodkov vrste ESS in ESRR (glej odstavka 16–17). Pristop do programiranja, ki se je na začetku uporabljal v okviru programa Phare, ni odražal dejanskih postopkov pri strukturnih skladih (glej odstavke 18–24). Eden od vzrokov za takšen položaj je bila napetost med obema ciljema programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije: po eni strani naj bi se uporabili za pripravo na strukturne sklade, po drugi pa naj bi se z njimi dosegel takojšnji kohezijski vpliv (glej odstavek 27). Na splošno uporaba programa Phare ni bila povezana s splošno strategijo opredelitve potreb držav kandidatk pred pristopom in po njem v smislu priprave na strukturne sklade in na njihovo poznejšo uporabo (glej odstavek 28). |
| --- | --- |

63.

V zvezi s splošnim pristopom Komisije k uporabi programa Phare za pripravo na upravljanje strukturnih skladov je bilo več težav. To je bil inštrument, ki se je uporabljal v okviru priprave na ESRR in ESS, čeprav je bilo že vnaprej jasno, da se lahko postopki strukturnih skladov v okviru programa Phare povzamejo samo v omejenem obsegu. Ker program Phare ni imel postopkov, podobnih postopkom Sapard in ISPA, je bilo teže pridobivati praktične izkušnje pri upravljanju in nadzorovanju odhodkov vrste ESS in ESRR (glej odstavka 16–17). Pristop do programiranja, ki se je na začetku uporabljal v okviru programa Phare, ni odražal dejanskih postopkov pri strukturnih skladih (glej odstavke 18–24). Eden od vzrokov za takšen položaj je bila napetost med obema ciljema programov Phare za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije: po eni strani naj bi se uporabili za pripravo na strukturne sklade, po drugi pa naj bi se z njimi dosegel takojšnji kohezijski vpliv (glej odstavek 27). Na splošno uporaba programa Phare ni bila povezana s splošno strategijo opredelitve potreb držav kandidatk pred pristopom in po njem v smislu priprave na strukturne sklade in na njihovo poznejšo uporabo (glej odstavek 28).

Omejen napredek pri približevanju programa Phare strukturnim skladom

| 64. | Čeprav je bil pomemben sestavni del strategije Komisije za uporabo programa Phare pri pripravi držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS prilagoditev postopkov programa Phare tako, da bodo bolj podobni postopkom strukturnih skladov, je bil v tej smeri dosežen le omejen napredek. Čeprav naj bi bila uvedba razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema (EDIS) v okviru programa Phare eden od najpomembnejših korakov pri približevanju strukturnim skladom, ta sistem pred pristopom dejansko ni bil uveden. Zato države kandidatke pred pristopom niso dobile izkušenj pri upravljanju programov, podobnih programom ESRR in ESS, v okolju naknadnega nadzora, kot je prvotno načrtovala Komisija (glej odstavke 30–32). Poleg tega je bilo zaradi zamud pri uvajanju razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema teže usmeriti sredstva preko subvencijskih shem, čeprav so te najpomembnejši inštrument izvajanja strukturnih skladov (glej odstavek 33). Komisija tudi ni uvedla večletnega programiranja, kot je bilo predvideno (glej odstavka 34–35). |
| --- | --- |

64.

Čeprav je bil pomemben sestavni del strategije Komisije za uporabo programa Phare pri pripravi držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS prilagoditev postopkov programa Phare tako, da bodo bolj podobni postopkom strukturnih skladov, je bil v tej smeri dosežen le omejen napredek. Čeprav naj bi bila uvedba razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema (EDIS) v okviru programa Phare eden od najpomembnejših korakov pri približevanju strukturnim skladom, ta sistem pred pristopom dejansko ni bil uveden. Zato države kandidatke pred pristopom niso dobile izkušenj pri upravljanju programov, podobnih programom ESRR in ESS, v okolju naknadnega nadzora, kot je prvotno načrtovala Komisija (glej odstavke 30–32). Poleg tega je bilo zaradi zamud pri uvajanju razširjenega decentraliziranega izvajalskega sistema teže usmeriti sredstva preko subvencijskih shem, čeprav so te najpomembnejši inštrument izvajanja strukturnih skladov (glej odstavek 33). Komisija tudi ni uvedla večletnega programiranja, kot je bilo predvideno (glej odstavka 34–35).

Spremenljivi zneski dodeljenih sredstev za programe ekonomske in socialne kohezije ter zamude pri izvajanju teh programov

| 65. | Čeprav je Komisija pri nacionalnih programih Phare kot celoti dosegla svoj cilj, da se približno 35 % sredstev nameni za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, je bil v večini držav znesek, dodeljen temu cilju iz nacionalnega programa, nekoliko nižji, kar je zmanjšalo vpliv programa Phare na prispevek k njihovi pripravi na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavke 38–44). Od skupno dodeljenih sredstev, ki so bila na voljo, ni bilo dovolj sredstev namenjenih pripravi prihodnjih ukrepov strukturnih skladov (glej odstavek 45). Pri izvajanju programov je prihajalo do velikih zamud (glej odstavke 46–52). Težave so se pojavljale predvsem zaradi nezadostnih upravnih zmogljivosti ministrstev, pristojnih za regionalni razvoj v državah kandidatkah (glej odstavka 54 in 55). |
| --- | --- |

65.

Čeprav je Komisija pri nacionalnih programih Phare kot celoti dosegla svoj cilj, da se približno 35 % sredstev nameni za spodbujanje ekonomske in socialne kohezije, je bil v večini držav znesek, dodeljen temu cilju iz nacionalnega programa, nekoliko nižji, kar je zmanjšalo vpliv programa Phare na prispevek k njihovi pripravi na upravljanje strukturnih skladov (glej odstavke 38–44). Od skupno dodeljenih sredstev, ki so bila na voljo, ni bilo dovolj sredstev namenjenih pripravi prihodnjih ukrepov strukturnih skladov (glej odstavek 45). Pri izvajanju programov je prihajalo do velikih zamud (glej odstavke 46–52). Težave so se pojavljale predvsem zaradi nezadostnih upravnih zmogljivosti ministrstev, pristojnih za regionalni razvoj v državah kandidatkah (glej odstavka 54 in 55).

Le delno doseženi cilji projektov institucionalnega razvoja za pripravo držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov

| 66. | Na vpliv projektov institucionalnega razvoja so zlasti neugodno vplivale spremembe v pristojnostih za regionalni razvoj ministrstev v državah upravičenkah. Zamude pri imenovanju upravljalskih in plačilnih organov ter določitvi njihovih vlog in odgovornosti so še dodatno oteževale prizadevanja za institucionalni razvoj (glej odstavka 58 in 59). Počasno vzpostavljanje regionalnih struktur v nekaterih državah je omejilo obseg pomoči institucionalnemu razvoju na tej ravni (glej odstavek 60). |
| --- | --- |

66.

Na vpliv projektov institucionalnega razvoja so zlasti neugodno vplivale spremembe v pristojnostih za regionalni razvoj ministrstev v državah upravičenkah. Zamude pri imenovanju upravljalskih in plačilnih organov ter določitvi njihovih vlog in odgovornosti so še dodatno oteževale prizadevanja za institucionalni razvoj (glej odstavka 58 in 59). Počasno vzpostavljanje regionalnih struktur v nekaterih državah je omejilo obseg pomoči institucionalnemu razvoju na tej ravni (glej odstavek 60).

Splošni zaključek

| 67. | Komisija si zasluži javno pohvalo, ker je že leta 1998 začela uporabljati program Phare kot pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov. Medtem ko je program Phare v obdobju 1998–2002 na tem področju še naprej zagotavljal pomembno podporo, pa je imel ta program med pristopom manjši vpliv na pripravo držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS, kot je načrtovala Komisija v svojih usmeritvenih dokumentih, zlasti v Pregledu programa Phare za leto 2000. Med razlogi za to sta bila neizkušenost in nezadostni institucionalni razvoj pristojnih organov v državah kandidatkah. V času, ki je bil na voljo, teh pomanjkljivosti ni bilo mogoče odpraviti. Učinkovita uporaba strukturnih skladov bo za nove države članice velik izziv, zlasti glede na krajše obdobje za programiranje in izvajanje, to je od 2004 do 2006. |
| --- | --- |

67.

Komisija si zasluži javno pohvalo, ker je že leta 1998 začela uporabljati program Phare kot pomoč pri pripravi držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov. Medtem ko je program Phare v obdobju 1998–2002 na tem področju še naprej zagotavljal pomembno podporo, pa je imel ta program med pristopom manjši vpliv na pripravo držav kandidatk na upravljanje ESRR in ESS, kot je načrtovala Komisija v svojih usmeritvenih dokumentih, zlasti v Pregledu programa Phare za leto 2000. Med razlogi za to sta bila neizkušenost in nezadostni institucionalni razvoj pristojnih organov v državah kandidatkah. V času, ki je bil na voljo, teh pomanjkljivosti ni bilo mogoče odpraviti. Učinkovita uporaba strukturnih skladov bo za nove države članice velik izziv, zlasti glede na krajše obdobje za programiranje in izvajanje, to je od 2004 do 2006.

PRIPOROČILA

| 68. | Po pristopu je treba bistveno več podpore nameniti institucionalnemu razvoju na področju upravljanja strukturnih skladov. |
| --- | --- |

68.

Po pristopu je treba bistveno več podpore nameniti institucionalnemu razvoju na področju upravljanja strukturnih skladov.

| 69. | Naknadni kontroli izvajanja strukturnih skladov v novih državah članicah je treba nameniti obsežne vire. |
| --- | --- |

69.

Naknadni kontroli izvajanja strukturnih skladov v novih državah članicah je treba nameniti obsežne vire.

| 70. | Izdelati je treba jasno strategijo, v kateri bodo določeni razni ukrepi, ki jih je treba še sprejeti za pripravo sedanjih in prihodnjih držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov. |
| --- | --- |

70.

Izdelati je treba jasno strategijo, v kateri bodo določeni razni ukrepi, ki jih je treba še sprejeti za pripravo sedanjih in prihodnjih držav kandidatk na upravljanje strukturnih skladov.

| 71. | Komisija mora povečati svoja prizadevanja za približanje programa Phare strukturnim skladom, s tem da:






  — | organom, ki bodo v prihodnje pristojni za upravljanje, prizna status izvajalskih agencij programa Phare, |
| --- | --- | --- |

71.

Komisija mora povečati svoja prizadevanja za približanje programa Phare strukturnim skladom, s tem da:

—

organom, ki bodo v prihodnje pristojni za upravljanje, prizna status izvajalskih agencij programa Phare,

| — | izvajalskim agencijam zagotovi potrebno pomoč, da bodo usposobljene za izvajanje programa Phare v okviru sistema naknadne kontrole, |
| --- | --- |

—

izvajalskim agencijam zagotovi potrebno pomoč, da bodo usposobljene za izvajanje programa Phare v okviru sistema naknadne kontrole,

| — | uvede večletno načrtovanje na podlagi državnih razvojnih programov. |
| --- | --- |

—

uvede večletno načrtovanje na podlagi državnih razvojnih programov.

To poročilo je sprejelo Računsko sodišče v Luxembourgu na zasedanju 7. in 8. julija 2004.

Za Računsko sodišče

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Predsednik

---

(1)  Češka, Estonija, Madžarska, Litva, Latvija, Poljska, Slovenija in Slovaška.

1

(2)  Sredstva Cilja 1 se dodelijo regijam EU, opredeljenim kot regije, ki zaostajajo v razvoju, na podlagi dejstva, da je njihov bruto domači proizvod na prebivalca nižji od 75 % povprečja EU. Temu cilju se dodelita približno dve tretjini strukturnih skladov.

2

(3)  Glavni cilj ESRR je spodbujati ekonomsko in socialno kohezijo v Evropski uniji z zmanjšanjem neuravnoteženosti med regijami ali socialnimi skupinami. ESS je glavni finančni inštrument, ki Uniji omogoča uresničevanje strateških ciljev njene politike zaposlovanja. Namen ustanovitve EKUJS je bil prispevati k strukturni reformi kmetijskega sektorja in razvoju podeželskih območij. V programskem obdobju strukturnih skladov 1994–1999 je bilo 52 % sredstev porabljenih prek ESRR, 30 % prek ESS in 16 % prek EKUJS. Preostala 2 % sta bila porabljena prek četrtega strukturnega sklada, Finančnega inštrumenta za usmerjanje ribištva (FIUR).

3

(4)  Iz Kohezijskega sklada se financirajo okoljski in prometni infrastrukturni projekti v državah, kjer je BNP na prebivalca nižji od 90 % povprečja EU (trenutne prejemnice so Grčija, Španija, Irska in Portugalska).

4

(5)  No novo dogovorjena usmeritev je bila opisana v sporočilu komisarja van den Broeka Komisiji: Nove usmeritve programa Phare v okviru predpristopne pomoči (COM(97) 112/8, Bruselj, 18. marec 1997).

5

(6)  Pomoč v okviru programa Phare se poleg držav iz opombe 1, ki se bodo Evropski uniji pridružile maja 2004, zagotavlja tudi Bolgariji in Romuniji, ki naj bi se Evropski uniji pridružili predvidoma kasneje.

6

(7)  COM(97) 112/8, Bruselj, 18. marec 1997.

7

(8)  Evropski svet je na vrhu v Helsinkih decembra 1999 odprl možnost pristopa dodatnim šestim državam (Bolgariji, Latviji, Litvi, Malti, Romuniji in Slovaški). Nato je Evropski svet v Nici decembra 2000 določil za ciljni datum pristopa leto 2004. Evropski svet v Laeknu decembra 2001 je objavil, da je pristop nepovraten in da bi moralo biti teh deset držav pripravljenih do leta 2004.

8

(9)  Uredba Sveta (ES) št. 1267/1999 z dne 21. junija 1999 o vzpostavitvi inštrumenta strukturne politike v predpristopnem obdobju (UL L 161, 26.6.1999, str. 73).

9

(10)  Uredba Sveta (ES) št. 1268/1999 z dne 21. junija 1999 o podpori Skupnosti za predpristopne ukrepe za kmetijstvo in razvoj podeželja v državah prosilkah Srednje in Vzhodne Evrope v predpristopnem obdobju (UL L 161, 26.6.1999, str. 87).

10

(11)  Na podlagi pomoči iz strukturnih skladov za obdobje 1994–1999: ESRR 75,0 milijarde eurov; ESS 43,4 milijarde eurov; EKUJS 23,5 milijarde eurov.

11

(12)  „Smernice za izvajanje programa Phare v državah kandidatkah za obdobje 2000–2006 ob uporabi člena 8 Uredbe (EGS) št. 3906/89“. Sklep Komisije: SEK(1999) 1596, konč., Bruselj, 13. oktober 1999.

12

(13)  Drugo področje, ki naj bi se financiralo s sredstvi, namenjenimi naložbam, je bilo „usklajevanje z normativi in standardi EU“, kamor sodi predvsem zagotovitev opreme za spremljanje in izvajanje pravnega reda ključnim institucijam.

13

(14)  Glej oddelek 3 „Institucionalni razvoj“ smernic 2000–2006.

14

(15)  Generalni direktorat za širitev, C(2000) 3103/2, 27. oktober 2000.

15

(16)  Sodišče izvaja ločeno revizijo upravljanja predpristopnega inštrumenta Sapard, ki je povezan s tretjim najpomembnejšim strukturnim skladom, EKUJS. Sodišče je preučilo tudi vidike upravljanja inštrumenta ISPA v svojem posebnem poročilu št. 5/2003 „Financiranje okoljskih projektov v državah kandidatkah v okviru programa Phare in ISPA“, UL C 167, 17.7.2003.

16

(17)  Med letoma 1998 in 2003 je Komisija vsako leto objavila „redno poročilo“ o stopnji pripravljenosti držav kandidatk na članstvo v EU. Po koncu pristopnih pogajanj z osmimi od desetih držav kandidatk iz Srednje in Vzhodne Evrope konec leta 2002 je Komisija novembra 2003 objavila „izčrpno spremljevalno poročilo“ o njihovem napredku pri pripravi na članstvo.

17

(18)  Večina obveznosti za spodbujanje ESK je vključevala element tesnega medinstitucionalnega sodelovanja. V omejenem številu primerov je bila v zvezi z ESK ločeno od tega prevzeta obveznost za projekt tesnega medinstitucionalnega sodelovanja. Sodišče je preučilo tudi te projekte, ki so vključeni v Tabelo 1.

18

Tabelo 1

(19)  V „nomenklaturi statističnih teritorialnih enot“ (NUTS) so države razdeljene na raven NUTS I (nacionalno), NUTS II (regionalno) in NUTS III (okrožno). V večjih državah z več kot eno regijo NUTS II se regionalni operativni programi strukturnih skladov ponavadi pripravijo za raven NUTS II. V manjših državah pa lahko v skladu s to razvrstitvijo ustreza ravni NUTS II samo vsa država.

19

(20)  Okviri podpore Skupnosti so strateški dokumenti, ki jih zahteva Uredba o strukturnih skladih, in so zasnovani tako, da zagotavljajo uskladitev celotne strukturne pomoči Skupnosti v zadevnih regijah.

20

(21)  Sintezni dokument seminarja za partnerje tesnega medinstitucionalnega sodelovanja z naslovom „Priprave na upravljanje strukturnih skladov v državah kandidatkah“, ki je potekal 15. in 16. marca 2001 v Bruslju.

21

(22)  Na Irskem je bilo za programsko obdobje 1994–1999 100 % sredstev uporabljenih preko sektorskih programov na področju industrije, gospodarske infrastrukture, človeških virov, okoljskih storitev, turizma, prometa, kmetijstva in razvoja podeželja ter lokalnega razvoja, ribištva in tehnične pomoči. Na Portugalskem je bilo preko sektorskih operativnih programov porabljenih 78 %, v Grčiji pa 68 % sredstev. (Vir: Poročilo Komisije: 11. letno poročilo o strukturnih skladih (1999), Zvezek II, Priloga 7, COM(2000) 698 konč., Bruselj, 13. november 2000).

22

industrije, gospodarske infrastrukture, človeških virov, okoljskih storitev, turizma, prometa, kmetijstva in razvoja podeželja ter lokalnega razvoja, ribištva in tehnične pomoči

(23)  Junija 2000 je Generalni direktorat za regionalno politiko v pismu Generalnim direktoratom za širitev, zaposlovanje, ribištvo in kmetijstvo sporočil naslednje: „Dans la mesure ou ces pays sont potentiellement éligibles à l'objectif no. 1 des Fonds structurels, il me parait nécessaire de mettre l'accent sur la préparation a cette objectif, qui mobilisera des ressources financières importantes des leur adhésion et nécessitera des adaptations par rapport a l'approche actuelle de Phare.“ (V kolikor te države potencialno izpolnjujejo pogoje Cilja 1 strukturnih skladov, se mi zdi potrebno poudariti priprave na ta cilj, kar bo pomagalo zbrati pomembna finančna sredstva od trenutka pridružitve, in kar bo zahtevalo prilagoditve v zvezi z obstoječim pristopom Phare.) (Pismo z dne 6. junija 2000, ref. D(2000) JFD.A.1 001 01111).

23

(24)  Uredba Sveta (ES) št. 1266/1999 z dne 21. junija o usklajevanju pomoči državam prosilkam v okviru predpristopne strategije (UL L 161, 26.6.1999, str. 68).

24

(25)  V okrožnici, ki sta jo decembra 2000 poslala Generalni direktorat za širitev in Generalni direktorat za regionalno politiko nacionalnim koordinatorjem pomoči, je bilo navedeno, da „morajo države, ki se zanimajo za prehod v razširjeni decentralizirani izvajalski sistem, čimprej začeti priprave na nacionalni ravni“.

25

(26)  Edina izjema je bila Madžarska, kjer je bil razširjeni decentralizirani izvajalski sistem simbolično uveden 30. aprila 2004.

26

(27)  Glede vprašanja sofinanciranja glej tudi ugotovitve Sodišča v njegovem Letnem poročilu za leto 2002, odstavka 8.10 in 8.11 (UL C 286, 28.11.2003).

27

(28)  Poljska je v obdobju 2000–2002 dodelila nacionalnemu programu Phare povprečno 373 milijonov eurov na leto, Romunija pa 251 milijonov eurov. Za ostalih osem držav je znašala povprečna letna dodelitev za isto obdobje 51 milijonov eurov.

28

(29)  Smernica za programiranje Phare 2001, odstavek 5(e).

29

(30)  Člen 31(2) Uredbe o strukturnih skladih (ES) št. 1260/1999 predvideva, da „Komisija samodejno odstopi od katerega koli dela prevzete obveznosti, ki ni poravnan s predplačilom ali za katerega ne prejme ustreznega zahtevka za plačilo ... do konca drugega leta, ki sledi letu prevzema obveznosti“.

30

(31)  Komisija je ne glede na bližnji pristop v svojem izčrpnem spremljevalnem poročilu novembra 2003 opozorila na nadaljevanje pomanjkljivosti v zvezi z zmogljivostmi držav kandidatk za upravljanje strukturnih skladov. Države bi morale, kot je to imenovala Komisija, „okrepiti prizadevanja“ za pripravo na pristop.

31

(32)  Raven NUTS II.

32

(33)  Raven NUTS III.

33

---

ODGOVORI KOMISIJE

POVZETEK

| I. | Phare je bil ustanovljen leta 1989 in v tistem času pomoč državam kandidatkam za pripravo na strukturne sklade ni bila del njegovega delovnega področja. Leta 1997 se je Phare usmeril k pristopnemu ciklusu, s ciljem pripraviti države kandidatke na članstvo skozi 31 poglavij „acquis communautaire“. Prvi pripravljalni projekti za strukturne sklade in povezana pogajalska poglavja so bili izgradnja institucij, z začetkom v letu 1998. Šele leta 2000 je Phare začel z investicijskimi projekti pod naslovom Ekonomska in socialna kohezija (ESK), ki je imela dve plati: pomoč pri pripravi na strukturne sklade in začetni učinek na razvojne razlike. Postavljen cilj Ekonomske in socialne kohezije je bilo 35 % nacionalnih programov od 2001 naprej. Časovni okvir za širitev, in s tem povezani časovni okvir za pripravo, je bil ocenjen na pet do šest let. |
| --- | --- |

I.

Phare je bil ustanovljen leta 1989 in v tistem času pomoč državam kandidatkam za pripravo na strukturne sklade ni bila del njegovega delovnega področja. Leta 1997 se je Phare usmeril k pristopnemu ciklusu, s ciljem pripraviti države kandidatke na članstvo skozi 31 poglavij „acquis communautaire“. Prvi pripravljalni projekti za strukturne sklade in povezana pogajalska poglavja so bili izgradnja institucij, z začetkom v letu 1998. Šele leta 2000 je Phare začel z investicijskimi projekti pod naslovom Ekonomska in socialna kohezija (ESK), ki je imela dve plati: pomoč pri pripravi na strukturne sklade in začetni učinek na razvojne razlike. Postavljen cilj Ekonomske in socialne kohezije je bilo 35 % nacionalnih programov od 2001 naprej. Časovni okvir za širitev, in s tem povezani časovni okvir za pripravo, je bil ocenjen na pet do šest let.

| II. | Pri nobeni od prejšnjih širitev ni bilo tako obsežnih priprav na strukturne sklade, z uporabo treh predpristopnih instrumentov. Preko Phare so bili predhodno sproženi potrebni postopki planiranja in vzpostavljena je bila celotna planska kapaciteta. Te države so lahko predložile osnutek razvojnih načrtov strukturnih skladov že v začetku leta 2003, s čimer je bila zagotovljena zgodnja odobritev in sprejetje programskih dokumentov strukturnih skladov za obdobje 2004–06. To prej še nikoli ni bilo doseženo. Čeprav v časovnem okviru, zgoščenem zaradi pospešenih pogajanj, niso bila uresničena vsa pričakovanja, je imela pobuda ESK, med drugim, pomemben vpliv na sama pogajanja in na institucionalni razvoj. Posledično je Svet lahko zaprl glavno poglavje, povezano s strukturnimi skladi (21) v letu 2002, na podlagi zakonodajne povezave in določitve struktur. Drugi cilj ESK je bil „učinkovati na razvojne razlike“ skozi osredotočenje in koncentracijo. Kakršen koli namerno razpršen pristop bi bil zelo slab učni model, kar je bilo na začetku jasno izraženo kot „ni niti izvedljivo niti pametno poskusno testirati vseh struktur in instrumentov, ki bodo razviti ...“ (Phare pregled 2000). |
| --- | --- |

II.

Pri nobeni od prejšnjih širitev ni bilo tako obsežnih priprav na strukturne sklade, z uporabo treh predpristopnih instrumentov. Preko Phare so bili predhodno sproženi potrebni postopki planiranja in vzpostavljena je bila celotna planska kapaciteta. Te države so lahko predložile osnutek razvojnih načrtov strukturnih skladov že v začetku leta 2003, s čimer je bila zagotovljena zgodnja odobritev in sprejetje programskih dokumentov strukturnih skladov za obdobje 2004–06. To prej še nikoli ni bilo doseženo. Čeprav v časovnem okviru, zgoščenem zaradi pospešenih pogajanj, niso bila uresničena vsa pričakovanja, je imela pobuda ESK, med drugim, pomemben vpliv na sama pogajanja in na institucionalni razvoj. Posledično je Svet lahko zaprl glavno poglavje, povezano s strukturnimi skladi (21) v letu 2002, na podlagi zakonodajne povezave in določitve struktur. Drugi cilj ESK je bil „učinkovati na razvojne razlike“ skozi osredotočenje in koncentracijo. Kakršen koli namerno razpršen pristop bi bil zelo slab učni model, kar je bilo na začetku jasno izraženo kot „ni niti izvedljivo niti pametno poskusno testirati vseh struktur in instrumentov, ki bodo razviti ...“ (Phare pregled 2000).

| III. | Že na začetku je bilo predvideno, da z razširitvijo decentraliziranega upravljanja (EDIS) in večletnim planiranjem „ne bo mogoče začeti najmanj do 2002“ (Phare pregled 2000). Izkazalo se je, da je bilo leto 2002 leto, ko so se pogajanja zaključila, zaradi česar je prišlo do časovnega pritiska. EDIS je kompleksen in dolgotrajen proces in ne enkratni dogodek in države so v tem procesu sodelovale več let. Odločilni dejavnik za prehod k naknadnemu nadzoru je „lastništvo“ držav pristopnic nad procesom za vzpostavitev lastnega varnega upravljanja in nadzornih sistemov. Težave pri shemah podpor so se v glavnem pojavile zaradi znanja, ki so ga morale države šele pridobiti. Zato niso bile povezane z vrsto nadzora Komisije (predhodni ali naknadni). |
| --- | --- |

III.

Že na začetku je bilo predvideno, da z razširitvijo decentraliziranega upravljanja (EDIS) in večletnim planiranjem „ne bo mogoče začeti najmanj do 2002“ (Phare pregled 2000). Izkazalo se je, da je bilo leto 2002 leto, ko so se pogajanja zaključila, zaradi česar je prišlo do časovnega pritiska. EDIS je kompleksen in dolgotrajen proces in ne enkratni dogodek in države so v tem procesu sodelovale več let. Odločilni dejavnik za prehod k naknadnemu nadzoru je „lastništvo“ držav pristopnic nad procesom za vzpostavitev lastnega varnega upravljanja in nadzornih sistemov. Težave pri shemah podpor so se v glavnem pojavile zaradi znanja, ki so ga morale države šele pridobiti. Zato niso bile povezane z vrsto nadzora Komisije (predhodni ali naknadni).

| IV. | Čeprav je bilo za cilj porazdelitve 35 % Phare nacionalnih programov na ESK rečeno, da „se uporabi fleksibilno ob upoštevanju vsake posamezne države“ (Phare sklep o smernicah 1999), številke iz 2001 do 2003 nakazujejo, da je bilo ohranjeno povprečje okoli 35 %. Nepomembno znižanje v odstotkih zaradi akcijskih načrtov o upravni in sodni kapaciteti je bilo v celoti nadoknadeno v porazdelitvah 2003. Poleg tega sta imeli tako porazdelitev investicij kot porazdelitev izgradnje institucij v drugih horizontalnih poglavjih neposredni vpliv na pripravo za upravljanje s strukturnimi skladi. V letu 2003, po revizijskem obdobju, je šlo za namerno usmeritev k ESK. Nekaj držav je namenilo precej več kot 35 % svojih 2003 sredstev za investiranje v ESK. Povprečje je bilo 39 %. |
| --- | --- |

IV.

Čeprav je bilo za cilj porazdelitve 35 % Phare nacionalnih programov na ESK rečeno, da „se uporabi fleksibilno ob upoštevanju vsake posamezne države“ (Phare sklep o smernicah 1999), številke iz 2001 do 2003 nakazujejo, da je bilo ohranjeno povprečje okoli 35 %. Nepomembno znižanje v odstotkih zaradi akcijskih načrtov o upravni in sodni kapaciteti je bilo v celoti nadoknadeno v porazdelitvah 2003. Poleg tega sta imeli tako porazdelitev investicij kot porazdelitev izgradnje institucij v drugih horizontalnih poglavjih neposredni vpliv na pripravo za upravljanje s strukturnimi skladi. V letu 2003, po revizijskem obdobju, je šlo za namerno usmeritev k ESK. Nekaj držav je namenilo precej več kot 35 % svojih 2003 sredstev za investiranje v ESK. Povprečje je bilo 39 %.

| V. | Komisija si je prizadevala vzpodbuditi institucionalni napredek in sprožene so bile dejavnosti Phare Twinning in ESK, veliko pred končnimi odločitvami o zahtevah za zaključek pogajanj o regionalni politiki, na primer določitev plačilnih in upravljalnih oblasti. Ta proces je vključeval obsežne politične razprave v državah in Phare je pomagal pospešiti sporazume o rešitvah, bistvenih za uspeh pogajanj in nenazadnje o pripravi za strukturne sklade. |
| --- | --- |

V.

Komisija si je prizadevala vzpodbuditi institucionalni napredek in sprožene so bile dejavnosti Phare Twinning in ESK, veliko pred končnimi odločitvami o zahtevah za zaključek pogajanj o regionalni politiki, na primer določitev plačilnih in upravljalnih oblasti. Ta proces je vključeval obsežne politične razprave v državah in Phare je pomagal pospešiti sporazume o rešitvah, bistvenih za uspeh pogajanj in nenazadnje o pripravi za strukturne sklade.

| VI. | Čeprav niso bila izpolnjena vsa pričakovanja v časovnem okviru, zmanjšanem zaradi hitrega napredka pogajanj, je bil vzrok prvenstveno v težavah in zamudah pri določitvi bodočih institucij, pristojnih za upravljanje strukturnih skladov. V nekaterih primerih je nezadostna stabilnost določenih institucij močno zmanjšala vpliv pripravljalne predpristopne pomoči. Ne glede na to je razvidno, da so bili glavni cilji uresničeni do mere, ki ni bila še nikoli prej dosežena, kar izhaja iz samih pogajanj in nadaljnjih spremljevalnih poročil in vseh nadaljnjih programskih razvojev. |
| --- | --- |

VI.

Čeprav niso bila izpolnjena vsa pričakovanja v časovnem okviru, zmanjšanem zaradi hitrega napredka pogajanj, je bil vzrok prvenstveno v težavah in zamudah pri določitvi bodočih institucij, pristojnih za upravljanje strukturnih skladov. V nekaterih primerih je nezadostna stabilnost določenih institucij močno zmanjšala vpliv pripravljalne predpristopne pomoči. Ne glede na to je razvidno, da so bili glavni cilji uresničeni do mere, ki ni bila še nikoli prej dosežena, kar izhaja iz samih pogajanj in nadaljnjih spremljevalnih poročil in vseh nadaljnjih programskih razvojev.

| VII. | Po pristopu bodo nove države članice še naprej dobivale precej neposredno pomoč od generalnih direktoratov za strukturne sklade, za učinkovito upravljanje programov, tako kot pri oblikovanju programov in oblikovanju njihove uresničitve in upravljalnih sistemov. Pridobljene izkušnje se že upoštevajo in načrti Bolgarije in Romunije, skupaj s spremenjenimi smernicami Phare 2003, že sproti oblikujejo strategijo. Glede izvajalskih agencij in prehodov k naknadnemu nadzoru je postopek obrnjen. Phare agencije bi morale postati (ali se vključiti v) upravljalni in izvršilni organ strukturnih skladov, da ne bi izgubile pridobljeno znanje. V večini novih držav članic postane to realnost, ko se struktura ali vsaj osebje premesti k upravljalnim in plačilnim agencijam. Na podlagi pozitivne izkušnje poskusa iz 2003 so bile Phare smernice spremenjene in Programska vodila za 2004 so bila spremenjena zaradi uvedbe večletnega načrtovanja za ESK in, kjer je primerno in izvršljivo, tudi za izgradnjo institucij. |
| --- | --- |

VII.

Po pristopu bodo nove države članice še naprej dobivale precej neposredno pomoč od generalnih direktoratov za strukturne sklade, za učinkovito upravljanje programov, tako kot pri oblikovanju programov in oblikovanju njihove uresničitve in upravljalnih sistemov. Pridobljene izkušnje se že upoštevajo in načrti Bolgarije in Romunije, skupaj s spremenjenimi smernicami Phare 2003, že sproti oblikujejo strategijo. Glede izvajalskih agencij in prehodov k naknadnemu nadzoru je postopek obrnjen. Phare agencije bi morale postati (ali se vključiti v) upravljalni in izvršilni organ strukturnih skladov, da ne bi izgubile pridobljeno znanje. V večini novih držav članic postane to realnost, ko se struktura ali vsaj osebje premesti k upravljalnim in plačilnim agencijam. Na podlagi pozitivne izkušnje poskusa iz 2003 so bile Phare smernice spremenjene in Programska vodila za 2004 so bila spremenjena zaradi uvedbe večletnega načrtovanja za ESK in, kjer je primerno in izvršljivo, tudi za izgradnjo institucij.

INTRODUCTION

| 4. | In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming. |
| --- | --- |

4.

In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming.

| 7. | The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that „the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building“. Consequently this flexibility was established under law. |
| --- | --- |

7.

The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that „the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building“. Consequently this flexibility was established under law.

| 8. | „Moving to Structural Funds“ was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach. |
| --- | --- |

8.

„Moving to Structural Funds“ was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach.

| 9. | The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: „(1) to strengthen the countries' programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (...)“ Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives. |
| --- | --- |

9.

The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: „(1) to strengthen the countries' programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (...)“ Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives.

| 10. | The Phare Review stated: „Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area...“ consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries' Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other „impact“ objective in the Phare Review and not to the objective of „moving to Structural Funds“ as such. |
| --- | --- |

10.

The Phare Review stated: „Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area...“ consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries' Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other „impact“ objective in the Phare Review and not to the objective of „moving to Structural Funds“ as such.

THE OVERALL APPROACH OF USING THE PHARE PROGRAMME TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 15. | Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.
  As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and „learning by doing“ would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to „pilot testing“ of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements. |
| --- | --- |

15.

Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.

As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and „learning by doing“ would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to „pilot testing“ of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements.

| 16. | Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems. |
| --- | --- |

16.

Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems.

| 17. | In the late 1990s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery. |
| --- | --- |

17.

In the late 1990s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery.

| 18. | Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999. |
| --- | --- |

18.

Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999.

| 19. | Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils. |
| --- | --- |

19.

Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils.

| 20. | The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen. |
| --- | --- |

20.

The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen.

| 21. | To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate body’s functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost. |
| --- | --- |

21.

To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate body’s functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost.

| 22. | Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) programmes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure, thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23). |
| --- | --- |

22.

Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) programmes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure, thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23).

| 23. | Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities. |
| --- | --- |

23.

Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities.

| 24. | After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger „regionalised“ countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach. |
| --- | --- |

24.

After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger „regionalised“ countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach.

| 25. | Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes. |
| --- | --- |

25.

Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes.

| 26. | The 1999 Guidelines Decision stipulated that: „project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance“ and „as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds“. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated „institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion“. |
| --- | --- |

26.

The 1999 Guidelines Decision stipulated that: „project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance“ and „as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds“. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated „institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion“.

| 27. | ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the „target region“ approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives. |
| --- | --- |

27.

ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the „target region“ approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives.

| 28. | The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. |
| --- | --- |

28.

The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing.

PHARE PROCEDURES

| 29. | See reply to paragraph 17. |
| --- | --- |

29.

See reply to paragraph 17.

| 30. | The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.
  Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that „decentralisation cannot start before 2002 at the earliest“ and it will not be implemented „unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place“. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible. |
| --- | --- |

30.

The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.

Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that „decentralisation cannot start before 2002 at the earliest“ and it will not be implemented „unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place“. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible.

| 31. | In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA. |
| --- | --- |

31.

In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA.

| 33. | The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start „at the earliest in 2002“, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new „measure“ mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.
  Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new „measure“ mechanism. |
| --- | --- |

33.

The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start „at the earliest in 2002“, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new „measure“ mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.

Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new „measure“ mechanism.

| 34. | Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003. |
| --- | --- |

34.

Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003.

| 35. | The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003. |
| --- | --- |

35.

The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003.

| 36. | Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries. |
| --- | --- |

36.

Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries.

FUNDING AND IMPLEMENTATION OF PHARE PROGRAMMES TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 37. | The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support. |
| --- | --- |

37.

The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support.

| 39. | The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %. |
| --- | --- |

39.

The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %.

| 40. | In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited. 2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity. |
| --- | --- |

40.

In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited. 2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity.

| 41. | Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed. |
| --- | --- |

41.

Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed.

| 42. | An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002). |
| --- | --- |

42.

An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002).

| 43. | As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken. |
| --- | --- |

43.

As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken.

| 44. | In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development. |
| --- | --- |

44.

In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development.

| 45. | The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative. |
| --- | --- |

45.

The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative.

| 46. | See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disbursement rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revealed administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Partnerships priorities and Action Plans for Administrative Capacity, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to institution building. |
| --- | --- |

46.

See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disbursement rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revealed administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Partnerships priorities and Action Plans for Administrative Capacity, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to institution building.

| 47. | The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Twinning had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34). |
| --- | --- |

47.

The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Twinning had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34).

| 48. | Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60. |
| --- | --- |

48.

Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60.

| 49. | Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were „broken“ in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented. |
| --- | --- |

49.

Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were „broken“ in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented.

| 50. | Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible. |
| --- | --- |

50.

Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible.

| 51. | See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through. |
| --- | --- |

51.

See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through.

| 52. | Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession. |
| --- | --- |

52.

Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession.

RESULTS OF INSTITUTION-BUILDING PROJECTS TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 56. | As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken. |
| --- | --- |

56.

As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken.

| 57. | To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports). |
| --- | --- |

57.

To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports).

| 58. | Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement. |
| --- | --- |

58.

Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement.

| 61. | As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: „Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes“. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness. |
| --- | --- |

61.

As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: „Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes“. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness.

CONCLUSIONS

| 63. | Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period. |
| --- | --- |

63.

Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period.

| 64. | Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000. These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36). |
| --- | --- |

64.

Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000. These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36).

| 65. | Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms. |
| --- | --- |

65.

Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms.

| 67. | Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive. |
| --- | --- |

67.

Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive.

RECOMMENDATIONS

| 68. | After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems. |
| --- | --- |

68.

After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems.

| 69. | The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems. |
| --- | --- |

69.

The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems.

| 70. | The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway. |
| --- | --- |

70.

The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway.

| 71. | Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building. |
| --- | --- |

71.

Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building.

---