----

----

I Mededelingen

Rekenkamer

----

SPECIAAL VERSLAG Nr. 9/2004

over bosbouwmaatregelen in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2005/C 67/01)

INHOUD

BIJLAGE I — Communautaire acties met betrekking tot de bosbouw in de periode 1964-1999

BIJLAGE II — Het begrip „bos” in de lidstaten

Antwoorden van de Commissie

LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN

Bebossing van landbouwgrond: aanleg van nieuwe bossen en bosgebieden op landbouwgrond (dit bebossingsbeleid werd oorspronkelijk gevoerd in het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van 1992 en maakte deel uit van een aantal beleidslijnen waarbij minder landbouwgrond voor de voedselproductie zou worden bestemd).

Bosareaal: in het eindrapport van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN (FRA: Forest Ressources Assessment) van 1995 wordt bosareaal gedefinieerd als gebied met een kroonsluiting van 20 % in geïndustrialiseerde landen of 10 % in ontwikkelingslanden.

Bosbeleid: bebossing en andere bosbouwmaatregelen.

Bosbouwmaatregelen: maatregelen i) om de multifunctionele aard van bossen en bosgebieden beter tot zijn recht te laten komen en om bossen te beschermen tegen natuurrampen (brand, overstromingen, windschade enz.) of daarna het herstel ervan te bevorderen, ii) om de ecologische stabiliteit van bossen te behouden en te verbeteren wanneer de beschermende en ecologische rol ervan van openbaar belang is en iii) om niet-landbouwgrond te bebossen.

Bosbouwprogramma's: de steun voor bosbeheer in de EU is gebaseerd op nationale of subnationale bosbeheerprogramma's (of gelijkwaardige instrumenten)  (1). Deze programma's bieden een kader voor duurzaam bosbeheer. Ze vormen instrumenten voor de planning en uitvoering van en het toezicht op activiteiten die deel uitmaken van of verband houden met de bosbouw en voorzien in regels voor de gezamenlijke en gecoördineerde uitvoering van programma's en activiteiten door alle betrokken partijen op basis van onderling overeengekomen doelstellingen en strategieën  (2).

Bosgebied: in het eindrapport van de FAO (Global Forest Resources Assessment) van 1995 wordt dit voor ontwikkelde landen gedefinieerd als gebied dat een aantal kenmerken van bos vertoont maar geen bos is. Er groeit houtgewas met een hoogte van meer dan 50 cm en minder dan 7 m, dat meer dan circa 20 % van de oppervlakte beslaat.

DG: directoraat-generaal.

Duurzaam bosbeheer: een gangbare definitie luidt: „ontwikkeling die in de huidige behoeften voorziet zonder het vermogen van toekomstige generaties aan te tasten om in hun eigen behoeften te voorzien.” Duurzaam bosbeheer betekent dus voor de huidige en de toekomstige generaties het juiste evenwicht vinden tussen economische, milieu- en sociale aspecten.

EOGFL: Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw.

EU: Europese Unie.

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Kroonsluiting: door de verticale projectie van de boomkronen ingenomen gedeelte van de oppervlakte.

OP: operationeel programma.

Star-comité: Comité van de Commissie voor landbouwstructuren en plattelandsontwikkeling.

Structurele maatregelen voor de bosbouw: maatregelen ter ontwikkeling van bossen en bosbouw, ter bescherming van de bossen tegen luchtverontreiniging en brand en voor bosbouwkundig onderzoek.

SAMENVATTING

INLEIDING

Bossen in de EU: basisgegevens

EU-steun voor bosbouw en de bosbouwstrategie van de EU

Financiële steun van de EU voor bosbouw

De controle van de Rekenkamer

DE STRATEGIE VAN DE EU EN DE UITVOERING ERVAN

Rechtsvoorschriften

Duurzaamheid in de praktijk

De lidstaten definiëren de term „bos” verschillend

Het gedeelde beheer van de uitvoering van de bosbouwstrategie is niet duidelijk geregeld

NATIONALE BOSBOUWPROGRAMMA'S (NBP'S) OF GELIJKWAARDIGE INSTRUMENTEN

De informatie van de Commissie over bosbouwmaatregelen op het niveau van de lidstaten is nog onvolledig

VEEL MIDDELEN VLOEIEN NAAR MAATREGELEN UIT DE VOORGAANDE PROGRAMMERINGSPERIODE

EEN INGEWIKKELD SYSTEEM

Moeilijk voor de beheersautoriteiten en de begunstigden

UITVOERING VAN DE BOSBOUWMAATREGELEN

Bebossing van landbouwgrond

Milieuvriendelijke uitbreiding van bosgebieden

Administratieve uitvoering (onduidelijke criteria voor de selectie van projecten)

Ontoereikende verificatie van het voorafgaande gebruik van de grond

Berekening van de compensatie van inkomensderving

Geen verifieerbaarheid bij de criteria om als landbouwer te worden aangemerkt

Gebrekkige controles ter plaatse door de nationale instantie

Andere bosbouwmaatregelen

Subsidiabiliteit van grond in overheidsbezit

Veel middelen besteed aan herstel van schade door natuurrampen

Naleving van aanbestedingsprocedures

EFFECT VAN DE MAATREGEL BEBOSSING VAN LANDBOUWGROND

De bebossing van landbouwgrond is zeer duur, voornamelijk wegens de compensatie van inkomensderving gedurende 20 jaar (spaarzaamheid)

Geen zeer grote toename van het bosbestand (doeltreffendheid)

Er zijn betere manieren om resultaat te bereiken (doelmatigheid)

Het effect is zeer versnipperd

EFFECT VAN ANDERE BOSBOUWMAATREGELEN

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 14 oktober 2004.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel FABRA VALLÉS

President

----

(1)  Artikel 29 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 80).

(2)  COM(1998) 649 van 3.11.1998.

(3)  Resolutie van de Raad van 15 december 1998 (PB C 56 van 26.2.1999, blz. 1). Volgens de Resolutie van de Raad berust de verantwoordelijkheid voor bosbeleid bij de lidstaten en zijn de acties van de Gemeenschap gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel: „noemt het subsidiariteitsbeginsel, indachtig het feit dat het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap niet voorziet in een specifiek gemeenschappelijk bosbouwbeleid en de verantwoordelijkheid voor het bosbouwbeleid bij de lidstaten berust, evenwel in aanmerking nemend dat de Gemeenschap volgens het subsidiariteitsbeginsel en het concept van gedeelde verantwoordelijkheid, een positieve bijdrage kan leveren tot het voeren van een duurzaam bosbeheer en tot de multifunctionele rol van bossen”.

(4)  Pan-Europese ministeriële conferentie 1993 te Helsinki.

(5)Bron: Commissie.

(6)  COM(1998) 649.

(7)  Resolutie van de Raad van 15 december 1998.

(8)  Resolutie van de Raad van 15 december 1998. Volgens de Resolutie van de Raad berust de verantwoordelijkheid voor bosbeleid bij de lidstaten en zijn de acties van de Gemeenschap gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel: „noemt het subsidiariteitsbeginsel, indachtig het feit dat het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap niet voorziet in een specifiek gemeenschappelijk bosbouwbeleid en de verantwoordelijkheid voor het bosbouwbeleid bij de lidstaten berust, evenwel in aanmerking nemend dat de Gemeenschap volgens het subsidiariteitsbeginsel en het concept van gedeelde verantwoordelijkheid, een positieve bijdrage kan leveren tot het voeren van een duurzaam bosbeheer en tot de multifunctionele rol van bossen”.

(9)  Pan-Europese ministeriële conferentie 1993 te Helsinki.

(10)Bron: Commissie.

(11)  Verordening (EG) nr. 1257/1999, de kaderverordening inzake steun voor plattelandsontwikkeling.

(12)  Zie lijst van gebruikte termen.

(13)  Zie lijst van gebruikte termen.

(14)  Doelstelling 1 van de Structuurfondsen bestaat in de bevordering van de ontwikkeling en structurele aanpassing van gebieden met een ontwikkelingsachterstand.

(15)  Speciaal verslag nr. 14/2000 (PB C 353 van 8.12.2000, blz. 1).

(16)  De reikwijdte van de controle omvatte niet de overige steunverlening aan de bosbouw ten laste van de EU-begroting, zoals Bosbouwonderzoek, Forest Natura 2000, Forest Focus.

(17)  De Commissie (COM(1998) 649) schetst het belang van de bosbouw als volgt:

(18)  In het eindrapport van de FAO (Global Forest Resources Assessment) van 1995 wordt bosareaal gedefinieerd als gebied met een kroonsluiting van 20 % in geïndustrialiseerde landen of 10 % in ontwikkelingslanden.

(19)  Studie over het Europees informatie- en communicatiesysteem voor de bosbouw (EFICS), 1997.

(20)  Referentie VN/FAO-verslag „Forest Resources” jaar 2000, blz. 34.

(21)  Met haar mededeling gaf de Commissie gevolg aan een desbetreffend verzoek van het Europees Parlement (A4-0414/96, PB C 55 van 24.2.1997, blz. 22).

(22)  Artikel 274 van het EG-Verdrag: „De Commissie voert de begroting overeenkomstig de bepalingen van het ter uitvoering van artikel 279 vastgestelde reglement uit onder haar eigen verantwoordelijkheid, binnen de grenzen der toegekende kredieten en met het beginsel van goed financieel beheer. De lidstaten werken met de Commissie samen om te verzekeren dat de toegekende begrotingsmiddelen volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt”.

(23)  Overeenkomstig artikel 29 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 wordt de steun „gebaseerd op de nationale of subnationale bosplannen of gelijkwaardige instrumenten waarin rekening wordt gehouden met de verbintenissen die zijn aangegaan tijdens de ministeriële conferenties over de bescherming van de bossen in Europa”.

(24)  Artikel 29 van Verordening (EG) nr. 1257/1999.

(25)Bron: „National forest programmes in European countries: an initial overview based on a quick survey in countries participating in the COST E-19 Action”, blz. 11.

(26)  Vierde ministeriële conferentie over de bescherming van bossen in Europa (Wenen, april 2003).

(27)  Artikel 29, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1257/1999.

(28)  Verordening (EG) nr. 1257/1999 en Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1).

(29)  69 operationele programma's voor doelstelling 1-regio's plus de programmacomplementen, 20 enige programmeringsdocumenten voor doelstelling 2, inclusief maatregelen van het EOGFL-Garantie, 68 PPO's van het EOGFL-Garantie en 73 programma's van LEADER Plus.

(30)  De voornaamste DG's zijn het DG Landbouw, het DG Regionaal beleid en het DG Milieu.

(31)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de „Situatie en problemen van de bosbouw in de Europese Unie en mogelijkheden voor ontwikkeling van het bosbeleid” (PB C 206 van 7.7.1997, blz. 128).

(32)  EOGFL-Garantie: Artikel 69 van Verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) (PB L 153 van 30.4.2004, blz. 30) bepaalt: „De controles ter plaatse worden uitgevoerd overeenkomstig titel III van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Zij betreffen elk jaar een steekproef van ten minste 5 % van de begunstigden, welke steekproef alle verschillende soorten maatregelen voor plattelandsontwikkeling bestrijkt die in de programmeringsdocumenten zijn vastgesteld. De controles ter plaatse worden gespreid over het jaar uitgevoerd overeenkomstig een analyse van de risico's voor elke maatregel voor plattelandsontwikkeling. Alle verbintenissen en verplichtingen van een begunstigde die op het ogenblik van de controle ter plaatse kunnen worden gecontroleerd, moeten in de controle worden opgenomen.”

EOGFL-Oriëntatie: artikel 10 van Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie (in verband met het beheer van de Structuurfondsen) (PB L 63 van 3.3.2001, blz. 21) bepaalt: „Controles van de verrichtingen worden door de lidstaten uitgevoerd op grond van een passende steekproef, die met name erop gericht is: a) de effectiviteit van de bestaande beheers- en controlesystemen te verifiëren; b) selectief, op basis van een risicoanalyse, de op de verschillende betrokken niveaus gedane aangiften van uitgaven te verifiëren. De vóór de afsluiting van elk bijstandspakket verrichte controles betreffen ten minste 5 % van de totale voor subsidie in aanmerking komende uitgaven en zijn gebaseerd op een representatieve steekproef van goedgekeurde verrichtingen, waarbij met de in lid 3 gestelde eisen rekening wordt gehouden. De lidstaten streven ernaar de uitvoering van de controles gelijkmatig over de betrokken periode te spreiden. Zij waarborgen een passende scheiding tussen taken met betrekking tot dergelijke controles en taken met betrekking tot de uitvoerings- of betalingsprocedures betreffende de verrichtingen.”

(33)  In de conclusies van de Europese conferentie over plattelandsontwikkeling van november 2003 in Salzburg werd bezorgdheid geuit over de complexiteit van het huidige systeem voor de uitvoering van het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU, met zijn verschillende financieringsbronnen en -procedures naargelang een actie in of buiten doelstelling 1-regio's wordt uitgevoerd.

(34)  Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355 van 5.12.1992, blz. 1).

(35)  Richtsnoeren VI/10535/99 rev. 7 van de diensten van de Commissie voor de uitvoering van het beheer, de controles en sancties met betrekking tot maatregelen voor plattelandsontwikkeling in het kader van Verordening (EG) nr. 1257/1999, punt 3.5.

(36)  Vooral wanneer slechts eenmaal, en niet herhaaldelijk, een uitnodiging tot inschrijving plaatsvindt, worden gemakkelijk de projecten goedgekeurd die het eerst zijn ingediend.

(37)  Zie ook richtsnoeren VI/10535/99 rev. 7, punt 3.7.

(38)  Verordening (EEG) nr. 3508/92.

(39)  Speciaal verslag nr. 14/2000 „over de maatregelen voor een milieuvriendelijker gemeenschappelijk landbouwbeleid”, paragraaf 47: „(Zo) moeten de lidstaten met betrekking tot ML (milieuvriendelijke landbouw) gedetailleerde bewijzen overleggen tot staving van de voorgestelde steuntarieven voor de programma's; deze specifieke tarieven worden vervolgens goedgekeurd door de Commissie. Voor bebossing wordt dergelijke informatie daarentegen niet van de nationale autoriteiten verlangd; de Commissie keurt de maximale steuntarieven goed, en het staat de lidstaten vrij om tot deze grens steunbedragen vast te stellen, zonder dat de Commissie deze behoeft goed te keuren.”

(40)  Artikel 31 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 bepaalt dat de jaarlijkse premie per hectare kan worden betaald „ter dekking van de door de bebossing gederfde inkomsten gedurende een periode van maximaal 20 jaar voor de landbouwers of verenigingen van landbouwers die de grond vóór de bebossing ervan bewerkten, of voor welke andere privaatrechtelijke persoon ook”.

(41)  Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de toepassing van Verordening (EEG) nr. 2080/92 (COM(1997) 630 van 28.11.1997).

(42)  Artikel 61 van Verordening (EG) nr. 445/2002 van de Commissie (PB L 74 van 15.3.2002, blz. 1).

(43)  Artikel 29 van Verordening (EG) nr. 1257/1999, gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1783/2003 van de Raad (PB L 270 van 21.10.2003, blz. 70).

(44)  Verordening (EG) nr. 1783/2003.

(45)  In de PPO's wordt het bedrag per hectare vastgelegd dat voor de volgende 20 jaar wordt betaald ter compensatie van gederfde inkomsten. De compensatie voor inkomensderving varieert naar gelang van het voorafgaande gebruik van de beboste grond en is hoger in geval van winstgevender gebruik en indien de begunstigde als landbouwer wordt aangemerkt.

(46)  De conclusie van de conferentie luidde dat het wenselijk was de bebossingsmaatregelen te heroriënteren om de multifunctionaliteit en duurzaamheid te versterken (bijvoorbeeld risicobeheer, vergroting van voordelen voor het milieu en vermindering van brandrisico's).

(47)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de „Situatie en problemen van de bosbouw in de Europese Unie en mogelijkheden voor ontwikkeling van het bosbeleid”.

(48)  Artikel 31 van Verordening (EG) nr. 1257/1999.

----

BIJLAGE I

COMMUNAUTAIRE ACTIES MET BETREKKING TOT DE BOSBOUW IN DE PERIODE 1964-1999

1964-1988:

Tot 1998 nam de Europese Gemeenschap enige maatregelen ter ontwikkeling van de bosbouwsector die altijd rechtstreeks gekoppeld waren aan het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name het beleid ter verbetering van de landbouwstructuur. De maatregelen betroffen harmonisatie van de wetgeving, ontwikkeling van bossen en bosbouw, bescherming van bossen tegen luchtverontreiniging en brand, en bosbouwonderzoek.

1988-1992:

De Gemeenschap ging over tot een samenhangendere aanpak van haar bosbouwprojecten. In september 1988 legde de Commissie de Raad een communautair actieprogramma voor de bosbouw voor. Dit werd door de Raad in 1989 vastgesteld en was gericht op vijf hoofdterreinen:

1992-1999:

In 1992 ging voor de communautaire maatregelen in de bosbouwsector een ambitieuzere fase in. Door besluiten op twee hoofdterreinen werd het actieprogramma van 1988 fundamenteel gewijzigd:

Andere communautaire maatregelen in de bosbouwsector, vanaf 1992, hadden betrekking op het Europees informatie- en communicatiesysteem voor de bosbouw (EFICS)  (3) en bosbouwonderzoek, gecofinancierd in het kader van de programma's voor onderzoek en ontwikkeling van de EU op het gebied van landbouw en milieu.

In de jaren'90 was de Europese discussie over de bosbouw toegespitst op de omschrijving en uitvoering van de beginselen van duurzame bosbouw. Het concept duurzaam bosbeheer werd in 1993 gedefinieerd op de pan-Europese ministeriële conferentie van Helsinki over de bescherming van de bossen in Europa. Duurzaam bosbeheer bestaat in een evenwichtige combinatie van ecologische, economische, sociale en culturele activiteiten. De discussie over de bosbouwstrategie van de EU ontspon zich onder meer na een verslag van het Europees Parlement  (4), de mededeling van de Commissie over een bosbouwstrategie voor de Europese Unie  (5) en een resolutie van de Raad over een bosbouwstrategie voor de Europese Unie  (6). De discussie bekrachtigde met name de beginselen dat bossen multifunctioneel zijn, dat de regels van de markteconomie erop van toepassing moeten zijn en dat de strategie, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, op een zo laag mogelijk niveau moet worden uitgevoerd. Hoewel het subsidiariteitsbeginsel moet gelden en met de bosbouwstrategie wordt beoogd de coördinatie binnen de Gemeenschap te verbeteren, ontbreekt het aan concrete voorstellen ter verbetering van de samenwerking.

----

(1)  Verordening (EEG) nr. 2157/92 en Verordening (EEG) nr. 2158/92 van 23 juli 1992.

(2)  Verordening (EEG) nr. 2080/92 van 30 juli 1992.

(3)  Verordening (EG) nr. 400/94.

(4)  A4-0414/96; PE 213.578/def. (het „verslag Thomas”).

(5)  COM(1998) 649 def.

(6)  Resolutie van de Raad van 15 december 1998.

----

BIJLAGE II

HET BEGRIP „BOS” IN DE LIDSTATEN

Definitie van bos: voornaamste gehanteerde criteria en minima per land volgens het Europees informatie- en communicatiesysteem voor de bosbouw (EFICS)

----

ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING

INLEIDING

DE STRATEGIE VAN DE EU EN DE UITVOERING ERVAN

NATIONALE BOSBOUWPROGRAMMA'S (NBP'S) OF GELIJKWAARDIGE INSTRUMENTEN

VEEL MIDDELEN VLOEIEN NAAR MAATREGELEN UIT DE VOORGAANDE PROGRAMMERINGSPERIODE

EEN INGEWIKKELD SYSTEEM

UITVOERING VAN DE BOSBOUWMAATREGELEN

EFFECT VAN DE MAATREGEL BEBOSSING VAN LANDBOUWGROND

EFFECT VAN ANDERE BOSBOUWMAATREGELEN

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

----