# Europeiska unionens C 15/2005

| | ISSN 1725-2504 |
| --- | --- |
| Europeiska unionens
  officiella tidning | C 15 |
| | |
| Svensk utgåva | Meddelanden och upplysningar | 48 årgången20 januari 2005 |

ISSN 1725-2504

Europeiska unionens

officiella tidning

C 15

Svensk utgåva

Meddelanden och upplysningar

48 årgången20 januari 2005

---

| Informationsnummer | Innehållsförteckning | Sida |
| --- | --- | --- |
| | I   Meddelanden |
| | Revisionsrätten |
| 2005/C 015/1 | Särskild rapport nr 5/2004 om Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna | 1 |

Informationsnummer

Innehållsförteckning

Sida

I   Meddelanden

Revisionsrätten

2005/C 015/1

Särskild rapport nr 5/2004 om Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

1

| SV | |
| --- | --- |

SV

---

I Meddelanden

Revisionsrätten

| 20.1.2005 | SV | Europeiska unionens officiella tidning | C 15/1 |
| --- | --- | --- | --- |

20.1.2005

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 15/1

---

SÄRSKILD RAPPORT nr 5/2004

om Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2005/C 15/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

| I–VII | SAMMANFATTNING |
| --- | --- |

I–VII

| 1–14 | INLEDNING |
| --- | --- |

1–14

| 1–10 | Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna |
| --- | --- |

1–10

| 11–14 | Revisionsrättens granskning |
| --- | --- |

11–14

| 15–28 | DEN ÖVERGRIPANDE STRATEGIN ATT ANVÄNDA PHARE-PROGRAMMET FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA |
| --- | --- |

15–28

| 15–17 | Valet av Phare gjorde det svårare att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF |
| --- | --- |

15–17

| 18–26 | Utformningen av Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning skilde sig från förfarandena för strukturfondernas mål 1 |
| --- | --- |

18–26

| 27–28 | Begränsningar i strategin att använda Phare för att förbereda för ERUF och ESF |
| --- | --- |

27–28

| 29–36 | FÖRFARANDEN FÖR PHARE |
| --- | --- |

29–36

| 30–33 | Förseningar i upprättandet av systemet för utvidgat decentraliserat genomförande |
| --- | --- |

30–33

| 34–36 | Flerårig programplanering har inte införts |
| --- | --- |

34–36

| 37–55 | FINANSIERING OCH GENOMFÖRANDE AV PHARE-PROGRAM FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA |
| --- | --- |

37–55

| 37–41 | Tilldelningen av anslag till de flesta länder var lägre än vad som förutsetts |
| --- | --- |

37–41

| 42–45 | Svårigheter med att förbereda program som liknar strukturfondernas mål 1-program |
| --- | --- |

42–45

| 46–55 | Förseningar i programgenomförandet |
| --- | --- |

46–55

| 56–62 | RESULTAT AV INSTITUTIONSUPPBYGGNADSPROJEKT FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA |
| --- | --- |

56–62

| 63–67 | SLUTSATSER |
| --- | --- |

63–67

| 63 | Svårigheter med den övergripande strategin att använda Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna |
| --- | --- |

63

| 64 | Begränsade framsteg med att göra Phare-programmet mer likt strukturfonderna |
| --- | --- |

64

| 65 | Varierande anslag till och försenat genomförande av programmen för ekonomisk och social sammanhållning |
| --- | --- |

65

| 66 | Institutionsuppbyggnadsprojekten för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna har endast delvis gett resultat |
| --- | --- |

66

| 67 | Allmän slutsats |
| --- | --- |

67

| 68–71 | REKOMMENDATIONER |
| --- | --- |

68–71

Kommissionens svar

FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR

| ERUF | Europeiska regionala utvecklingsfonden |
| --- | --- |
| ESF | Europeiska socialfonden |
| EUGFJ | Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket |
| Ispa | Strukturpolitiskt föranslutningsinstrument |
| Phare | Det främsta föranslutningsinstrumentet |
| Sapard | Föranslutningsinstrument för åtgärder för jordbruks- och landsbygdsutveckling |

ERUF

Europeiska regionala utvecklingsfonden

ESF

Europeiska socialfonden

EUGFJ

Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket

Ispa

Strukturpolitiskt föranslutningsinstrument

Phare

Det främsta föranslutningsinstrumentet

Sapard

Föranslutningsinstrument för åtgärder för jordbruks- och landsbygdsutveckling

SAMMANFATTNING

| I. | Vid granskningen undersöktes om Phare-programmet (det första av de tre föranslutningsinstrument som kommissionen inrättade) är ändamålsenligt när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av de två främsta strukturfonderna, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Granskningen omfattade perioden från 1998, det år då Phare började inriktas på anslutningen, till 2002, och inriktades på 1998 års särskilda förberedande program och program för ekonomisk och social sammanhållning som infördes först 2000. Målet att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för strukturfonderna gavs ökad prioritet av kommissionen eftersom den ville se till att de berörda länderna till fullo skulle kunna dra nytta av de mycket höga anslag som blir tillgängliga för dem efter anslutningen. |
| --- | --- |

I.

Vid granskningen undersöktes om Phare-programmet (det första av de tre föranslutningsinstrument som kommissionen inrättade) är ändamålsenligt när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av de två främsta strukturfonderna, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Granskningen omfattade perioden från 1998, det år då Phare började inriktas på anslutningen, till 2002, och inriktades på 1998 års särskilda förberedande program och program för ekonomisk och social sammanhållning som infördes först 2000. Målet att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för strukturfonderna gavs ökad prioritet av kommissionen eftersom den ville se till att de berörda länderna till fullo skulle kunna dra nytta av de mycket höga anslag som blir tillgängliga för dem efter anslutningen.

Den övergripande strategin att använda Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

| II. | Genom att det inte inrättades något nytt instrument för att hjälpa kandidatländerna med förberedelserna för ERUF och ESF blev det svårare att göra dessa länder förtrogna med strukturfondsförfaranden (se punkterna 16 och 17). Det ursprungliga förfarande som kommissionen krävde att kandidatländerna skulle använda när de inrättade program för ekonomisk och social sammanhållning skilde sig dessutom från strukturfondsförfarandena (se punkterna 18–24). Inte alla de regioner som är berättigade till strukturfondsstöd har fått erfarenhet av förvaltning av program för ekonomisk och social sammanhållning före anslutningen eftersom genomförandestrukturerna för Phare inte motsvarade genomförandestrukturerna för strukturfonderna. Ändamålsenligheten i programmen för ekonomisk och social sammanhållning försämrades ytterligare av att programmen även syftade till att nå en sammanhållningseffekt, vilket inte alltid var förenligt med målet att förbereda för strukturfonderna (se punkt 27). |
| --- | --- |

II.

Genom att det inte inrättades något nytt instrument för att hjälpa kandidatländerna med förberedelserna för ERUF och ESF blev det svårare att göra dessa länder förtrogna med strukturfondsförfaranden (se punkterna 16 och 17). Det ursprungliga förfarande som kommissionen krävde att kandidatländerna skulle använda när de inrättade program för ekonomisk och social sammanhållning skilde sig dessutom från strukturfondsförfarandena (se punkterna 18–24). Inte alla de regioner som är berättigade till strukturfondsstöd har fått erfarenhet av förvaltning av program för ekonomisk och social sammanhållning före anslutningen eftersom genomförandestrukturerna för Phare inte motsvarade genomförandestrukturerna för strukturfonderna. Ändamålsenligheten i programmen för ekonomisk och social sammanhållning försämrades ytterligare av att programmen även syftade till att nå en sammanhållningseffekt, vilket inte alltid var förenligt med målet att förbereda för strukturfonderna (se punkt 27).

Förfaranden för Phare

| III. | Kommissionens avsikt var att kandidatländerna skulle lära sig att förvalta dessa program och att kommissionen endast skulle göra efterhandskontroller, såsom vid förvaltningen av strukturfonderna, men systemet för utvidgat decentraliserat genomförande, som skulle göra detta möjligt, infördes inte före anslutningen (se punkterna 30–32). De förseningar som uppstod vid införandet av ett system med efterhandskontroller gjorde det också svårare att använda bidragssystem, den viktigaste mekanismen för genomförandet av strukturfonderna (se punkt 33). Mycket liten framgång nåddes med införandet av ytterligare ett förfarande som tillämpas inom strukturfonderna, nämligen flerårig programplanering (se punkterna 34 och 35). |
| --- | --- |

III.

Kommissionens avsikt var att kandidatländerna skulle lära sig att förvalta dessa program och att kommissionen endast skulle göra efterhandskontroller, såsom vid förvaltningen av strukturfonderna, men systemet för utvidgat decentraliserat genomförande, som skulle göra detta möjligt, infördes inte före anslutningen (se punkterna 30–32). De förseningar som uppstod vid införandet av ett system med efterhandskontroller gjorde det också svårare att använda bidragssystem, den viktigaste mekanismen för genomförandet av strukturfonderna (se punkt 33). Mycket liten framgång nåddes med införandet av ytterligare ett förfarande som tillämpas inom strukturfonderna, nämligen flerårig programplanering (se punkterna 34 och 35).

Tilldelning för och genomförande av program som skall förbereda för strukturfonderna

| IV. | Även om totalt sett omkring 35 % av Phare-programmet avsattes till program för ekonomisk och social sammanhållning avsatte de flesta länder något mindre än detta riktmärke, främst på grund av de inte hade tillräcklig förmåga att utnyttja stödet och på grund av konkurrerande prioriteringar (se punkterna 39–41). Länderna kämpade alltså med att utforma program och ägnade inte tillräckliga medel till att förbereda framtida projekt för ekonomisk och social sammanhållning och strukturfondsprojekt (se punkterna 43–45). De hade också stora svårigheter med att ingå åtaganden inom tidsramarna (se punkterna 46–52). Dessa svårigheter att utnyttja stödet var framför allt en följd av att de ministerier som skulle ha ansvar för förvaltningen av programmen för ekonomisk och social sammanhållning var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner (se punkterna 54 och 55). |
| --- | --- |

IV.

Även om totalt sett omkring 35 % av Phare-programmet avsattes till program för ekonomisk och social sammanhållning avsatte de flesta länder något mindre än detta riktmärke, främst på grund av de inte hade tillräcklig förmåga att utnyttja stödet och på grund av konkurrerande prioriteringar (se punkterna 39–41). Länderna kämpade alltså med att utforma program och ägnade inte tillräckliga medel till att förbereda framtida projekt för ekonomisk och social sammanhållning och strukturfondsprojekt (se punkterna 43–45). De hade också stora svårigheter med att ingå åtaganden inom tidsramarna (se punkterna 46–52). Dessa svårigheter att utnyttja stödet var framför allt en följd av att de ministerier som skulle ha ansvar för förvaltningen av programmen för ekonomisk och social sammanhållning var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner (se punkterna 54 och 55).

Resultat av institutionsuppbyggnadsprojekt för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

| V. | Eftersom institutionerna inte var tillräckligt utvecklade och det var osäkert vilka organ som skulle utses till framtida förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter minskade effekten av institutionsuppbyggnadsprojekten (se punkterna 58 och 59). Institutionsuppbyggnaden på regional nivå försvårades av förseningar i vissa länder när det gällde inrättandet av de avsedda regionala organen och förändringar i de roller som regionala organ förväntades ha i förvaltandet av strukturfonderna (se punkterna 60–62). |
| --- | --- |

V.

Eftersom institutionerna inte var tillräckligt utvecklade och det var osäkert vilka organ som skulle utses till framtida förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter minskade effekten av institutionsuppbyggnadsprojekten (se punkterna 58 och 59). Institutionsuppbyggnaden på regional nivå försvårades av förseningar i vissa länder när det gällde inrättandet av de avsedda regionala organen och förändringar i de roller som regionala organ förväntades ha i förvaltandet av strukturfonderna (se punkterna 60–62).

Allmän slutsats

| VI. | Även om kommissionen bör få beröm för att man startade så tidigt som 1998 med att använda Phare-programmet för att hjälpa till att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna, hade Phare-programmet vid tiden för anslutningen haft en mer begränsad inverkan när det gäller att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF än vad kommissionen hade planerat i policydokumenten, särskilt i Phare-översynen 2000 (se punkt 67). Detta berodde delvis på att de behöriga myndigheterna i kandidatländerna var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner. Det gick inte att åtgärda dessa brister under den tid man hade till sitt förfogande. |
| --- | --- |

VI.

Även om kommissionen bör få beröm för att man startade så tidigt som 1998 med att använda Phare-programmet för att hjälpa till att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna, hade Phare-programmet vid tiden för anslutningen haft en mer begränsad inverkan när det gäller att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF än vad kommissionen hade planerat i policydokumenten, särskilt i Phare-översynen 2000 (se punkt 67). Detta berodde delvis på att de behöriga myndigheterna i kandidatländerna var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner. Det gick inte att åtgärda dessa brister under den tid man hade till sitt förfogande.

Rekommendationer

| VII. | Det finns ett stort behov av ytterligare stöd till institutionsuppbyggnad när det gäller förvaltningen av strukturfonderna efter anslutningen (se punkt 68). Betydande resurser bör anslås till efterhandskontroller av strukturfondsverksamhet i de nya medlemsstaterna (se punkt 69). En tydlig strategi bör införas där man identifierar de olika åtgärder som ännu behöver vidtas för att förbereda de nuvarande och framtida kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna (se punkt 70). Kommissionen bör öka sina ansträngningar att göra Phare mer likt strukturfonderna genom att ge framtida förvaltningsmyndigheter status som genomförandeorgan för Phare, ge nödvändigt stöd till genomförandeorganen för att de skall kunna genomföra Phare i ett system med efterhandskontroller, samt införa flerårig planering grundad på nationella utvecklingsplaner (se punkt 71). |
| --- | --- |

VII.

Det finns ett stort behov av ytterligare stöd till institutionsuppbyggnad när det gäller förvaltningen av strukturfonderna efter anslutningen (se punkt 68). Betydande resurser bör anslås till efterhandskontroller av strukturfondsverksamhet i de nya medlemsstaterna (se punkt 69). En tydlig strategi bör införas där man identifierar de olika åtgärder som ännu behöver vidtas för att förbereda de nuvarande och framtida kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna (se punkt 70). Kommissionen bör öka sina ansträngningar att göra Phare mer likt strukturfonderna genom att ge framtida förvaltningsmyndigheter status som genomförandeorgan för Phare, ge nödvändigt stöd till genomförandeorganen för att de skall kunna genomföra Phare i ett system med efterhandskontroller, samt införa flerårig planering grundad på nationella utvecklingsplaner (se punkt 71).

INLEDNING

Phare-stöd för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

| 1. | En viktig fråga för Europeiska unionen vid utvidgningen 2004 är de stora olikheterna i medelinkomst mellan de nuvarande medlemsstaterna och de nya medlemsstaterna från Central- och Östeuropa (1). I den nuvarande unionen bor 22 % av befolkningen i regioner med mindre än 75 % av den nuvarande genomsnittliga bruttonationalprodukten per capita, men efter utvidgningen kommer 93 % av befolkningen i de nya medlemsstaterna att bo i regioner där bruttonationalprodukten per capita är mindre än 75 % av genomsnittet i det utvidgade Europa. För att överbrygga dessa skillnader kommer nästan alla regioner i de nya medlemsstaterna att såsom ”mål 1-regioner” (2) vara berättigade till stöd från de tre viktigaste strukturfonderna: Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ – utvecklingssektionen) (3). Dessutom kommer alla de berörda länderna att vara berättigade till stöd från sammanhållningsfonden (4). |
| --- | --- |

1.

En viktig fråga för Europeiska unionen vid utvidgningen 2004 är de stora olikheterna i medelinkomst mellan de nuvarande medlemsstaterna och de nya medlemsstaterna från Central- och Östeuropa (1). I den nuvarande unionen bor 22 % av befolkningen i regioner med mindre än 75 % av den nuvarande genomsnittliga bruttonationalprodukten per capita, men efter utvidgningen kommer 93 % av befolkningen i de nya medlemsstaterna att bo i regioner där bruttonationalprodukten per capita är mindre än 75 % av genomsnittet i det utvidgade Europa. För att överbrygga dessa skillnader kommer nästan alla regioner i de nya medlemsstaterna att såsom ”mål 1-regioner” (2) vara berättigade till stöd från de tre viktigaste strukturfonderna: Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ – utvecklingssektionen) (3). Dessutom kommer alla de berörda länderna att vara berättigade till stöd från sammanhållningsfonden (4).

| 2. | Under perioden 2004–2006 tilldelades omkring 13 178 miljoner euro som mål 1-stöd inom strukturfonderna till dessa länder, samt ytterligare 7 523 miljoner euro för sammanhållningsfonden. För att de nya medlemsstaterna skall dra nytta av dessa bidrag på rätt sätt måste de dock kunna identifiera, förbereda och genomföra prioriterade program och projekt inom de fastställda tidsramarna. |
| --- | --- |

2.

Under perioden 2004–2006 tilldelades omkring 13 178 miljoner euro som mål 1-stöd inom strukturfonderna till dessa länder, samt ytterligare 7 523 miljoner euro för sammanhållningsfonden. För att de nya medlemsstaterna skall dra nytta av dessa bidrag på rätt sätt måste de dock kunna identifiera, förbereda och genomföra prioriterade program och projekt inom de fastställda tidsramarna.

| 3. | I mars 1997 föreslog kommissionen att Phare-programmet skulle omorienteras så att det helt skulle kunna inriktas på att förbereda kandidatländerna för inträdet i europeiska unionen (5)
   (6). Därefter skulle Phare-budgeten (omkring 1 500 miljoner euro per år) användas i princip till institutionsuppbyggnad (30 %) och investeringsstöd (70 %). Ett av de särskilda områden som kommissionen begärde att medlen till institutionsuppbyggnad skulle inriktas på var regional utveckling. Kommissionen fastställde alltså att kandidatländerna så snart som möjligt behövde bli förtrogna med mål och förfaranden för strukturfonderna. Det skulle vara det bästa sättet att garantera att dessa länder har förmåga att, när den tiden kommer, tillämpa reglerna för strukturfonden och hantera de första utbetalningarna från dem (7). |
| --- | --- |

3.

I mars 1997 föreslog kommissionen att Phare-programmet skulle omorienteras så att det helt skulle kunna inriktas på att förbereda kandidatländerna för inträdet i europeiska unionen (5)
   (6). Därefter skulle Phare-budgeten (omkring 1 500 miljoner euro per år) användas i princip till institutionsuppbyggnad (30 %) och investeringsstöd (70 %). Ett av de särskilda områden som kommissionen begärde att medlen till institutionsuppbyggnad skulle inriktas på var regional utveckling. Kommissionen fastställde alltså att kandidatländerna så snart som möjligt behövde bli förtrogna med mål och förfaranden för strukturfonderna. Det skulle vara det bästa sättet att garantera att dessa länder har förmåga att, när den tiden kommer, tillämpa reglerna för strukturfonden och hantera de första utbetalningarna från dem (7).

| 4. | Ett ”särskilt förberedande program för att förbereda kandidatländerna för EU:s strukturpolitik” omfattande samtliga kandidatländer finansierades från 1998 års Phare-program med totalt 60 miljoner euro. Genom programmet finansierades institutionsuppbyggnad och små investeringar i pilotprojekt av det slag som finansieras av strukturfonderna för att ge kandidatländer inledande praktisk erfarenhet av mål 1-förfaranden. |
| --- | --- |

4.

Ett ”särskilt förberedande program för att förbereda kandidatländerna för EU:s strukturpolitik” omfattande samtliga kandidatländer finansierades från 1998 års Phare-program med totalt 60 miljoner euro. Genom programmet finansierades institutionsuppbyggnad och små investeringar i pilotprojekt av det slag som finansieras av strukturfonderna för att ge kandidatländer inledande praktisk erfarenhet av mål 1-förfaranden.

| 5. | Att man skyndsamt måste förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna var något som lyftes fram i de ekonomiska ramar som beslutades i Berlin i mars 1999 och som gav sex av de nya länderna (Tjeckien, Estland, Cypern, Ungern, Polen samt Slovenien) möjlighet att gå med i Europeiska unionen redan 2002 (8). |
| --- | --- |

5.

Att man skyndsamt måste förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna var något som lyftes fram i de ekonomiska ramar som beslutades i Berlin i mars 1999 och som gav sex av de nya länderna (Tjeckien, Estland, Cypern, Ungern, Polen samt Slovenien) möjlighet att gå med i Europeiska unionen redan 2002 (8).

| 6. | Under 2000 skapades två nya föranslutningsinstrument. Ispa (9) (årlig budget: 1 000 miljoner euro) hade liknande målsättningar och förfaranden som sammanhållningsfonden. Sapard (10) (årlig budget: 500 miljoner euro) skulle bidra till att gemenskapens regelverk tillämpas inom den gemensamma jordbrukspolitiken och lösa prioritetsproblem och särskilda problem med en hållbar anpassning av jordbrukssektorn och landsbygdsområden, och genomförandet hade, i enlighet med förordningen om Sapard, vissa likheter med strukturfonderna och EUGFJ (se punkt 17). Även om ERUF och ESF var omkring tre respektive två gånger större än strukturfonden EUGFJ (11), inrättades inga nya instrument för dessa två strukturfonder. |
| --- | --- |

6.

Under 2000 skapades två nya föranslutningsinstrument. Ispa (9) (årlig budget: 1 000 miljoner euro) hade liknande målsättningar och förfaranden som sammanhållningsfonden. Sapard (10) (årlig budget: 500 miljoner euro) skulle bidra till att gemenskapens regelverk tillämpas inom den gemensamma jordbrukspolitiken och lösa prioritetsproblem och särskilda problem med en hållbar anpassning av jordbrukssektorn och landsbygdsområden, och genomförandet hade, i enlighet med förordningen om Sapard, vissa likheter med strukturfonderna och EUGFJ (se punkt 17). Även om ERUF och ESF var omkring tre respektive två gånger större än strukturfonden EUGFJ (11), inrättades inga nya instrument för dessa två strukturfonder.

| 7. | I stället föreskrev de nya riktlinjerna för Phare 2000–2006 att det i varje land skall upprättas investeringsprogram för ekonomisk och social sammanhållning som skall finansieras genom Phare (12). Programmen för ekonomisk och social sammanhållning skall genomföras genom åtgärder liknande dem som finansieras av dessa två strukturfonder, inom områdena investering i produktionssektorn, utveckling av mänskliga resurser och affärsrelaterad infrastruktur. Dessa program skall vara ett av de två områden som skall finansieras genom de 70 % av Phare-medlen som tilldelas investeringar (13). I riktlinjerna fastställdes också att institutionsuppbyggnadsaktiviteter inom Phare (resterande 30 % av Phare-medlen) i synnerhet skall spegla betydelsen av dessa program för ekonomisk och social sammanhållning genom att vara inriktade på svagheter i de centrala, regionala och lokala administrationer som var ansvariga för detta område (14). |
| --- | --- |

7.

I stället föreskrev de nya riktlinjerna för Phare 2000–2006 att det i varje land skall upprättas investeringsprogram för ekonomisk och social sammanhållning som skall finansieras genom Phare (12). Programmen för ekonomisk och social sammanhållning skall genomföras genom åtgärder liknande dem som finansieras av dessa två strukturfonder, inom områdena investering i produktionssektorn, utveckling av mänskliga resurser och affärsrelaterad infrastruktur. Dessa program skall vara ett av de två områden som skall finansieras genom de 70 % av Phare-medlen som tilldelas investeringar (13). I riktlinjerna fastställdes också att institutionsuppbyggnadsaktiviteter inom Phare (resterande 30 % av Phare-medlen) i synnerhet skall spegla betydelsen av dessa program för ekonomisk och social sammanhållning genom att vara inriktade på svagheter i de centrala, regionala och lokala administrationer som var ansvariga för detta område (14).

| 8. | Åberopande dessa riktlinjer gjorde kommissionen en översyn av Phare-programmet i oktober 2000 med titeln ”Phare 2000 Review: Strengthening Preparations for Membership” (15). I översynen drogs slutsatsen att vad man kallade ”övergången till strukturfonderna” var en av de två utmaningarna för Phare som kommissionen måste hantera under perioden 2000–2006. I översynen fastställdes två mål för Phare inom detta område:






  a) | Att förbereda för genomförandet av strukturfonderna i kandidatländerna genom inrättandet av nödvändiga administrativa strukturer och budgetstrukturer. |
| --- | --- | --- |

8.

Åberopande dessa riktlinjer gjorde kommissionen en översyn av Phare-programmet i oktober 2000 med titeln ”Phare 2000 Review: Strengthening Preparations for Membership” (15). I översynen drogs slutsatsen att vad man kallade ”övergången till strukturfonderna” var en av de två utmaningarna för Phare som kommissionen måste hantera under perioden 2000–2006. I översynen fastställdes två mål för Phare inom detta område:

a)

Att förbereda för genomförandet av strukturfonderna i kandidatländerna genom inrättandet av nödvändiga administrativa strukturer och budgetstrukturer.

| b) | Att göra det möjligt för dessa länder att få stöd från en första omgång integrerade regionala utvecklingsprogram av strukturfondernas mål 1-typ som bidrar till ländernas ekonomiska och sociala sammanhållning. |
| --- | --- |

b)

Att göra det möjligt för dessa länder att få stöd från en första omgång integrerade regionala utvecklingsprogram av strukturfondernas mål 1-typ som bidrar till ländernas ekonomiska och sociala sammanhållning.

| 9. | I översynen betonades hur viktigt det är att länderna förbereder sig för strukturfonderna. Det fastställdes att Phare inte endast kan hjälpa ansökarländerna att göra något åt de stora utvecklingsskillnaderna mellan dem och de nuvarande medlemsstaterna, utan även måste göra dem förtrogna med de strukturer och förfaranden som de kommer att behöva om de skall använda strukturfonderna effektivt och ändamålsenligt efter anslutningen. Med tanke på den mycket begränsade sammanhållningseffekt som Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning kan tänkas nå jämfört med strukturfonderna på grund av de mycket mindre tillgängliga budgetarna, fastställdes det i de interna programriktlinjer som Generaldirektoratet för utvidgning upprättade år 2000 inför utarbetandet av programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 att det måste tydliggöras att den önskade sociala och ekonomiska sammanhållningseffekten underlättar förberedelsen av de strukturer och strategier som behövs för genomförandet av strukturfonderna efter anslutningen. Endast en begränsad effekt kan förväntas när det gäller att minska allmänna utvecklingsskillnader. |
| --- | --- |

9.

I översynen betonades hur viktigt det är att länderna förbereder sig för strukturfonderna. Det fastställdes att Phare inte endast kan hjälpa ansökarländerna att göra något åt de stora utvecklingsskillnaderna mellan dem och de nuvarande medlemsstaterna, utan även måste göra dem förtrogna med de strukturer och förfaranden som de kommer att behöva om de skall använda strukturfonderna effektivt och ändamålsenligt efter anslutningen. Med tanke på den mycket begränsade sammanhållningseffekt som Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning kan tänkas nå jämfört med strukturfonderna på grund av de mycket mindre tillgängliga budgetarna, fastställdes det i de interna programriktlinjer som Generaldirektoratet för utvidgning upprättade år 2000 inför utarbetandet av programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 att det måste tydliggöras att den önskade sociala och ekonomiska sammanhållningseffekten underlättar förberedelsen av de strukturer och strategier som behövs för genomförandet av strukturfonderna efter anslutningen. Endast en begränsad effekt kan förväntas när det gäller att minska allmänna utvecklingsskillnader.

| 10. | Enligt översynen skulle den viktigaste utvecklingen när det gäller målet ”övergången till strukturfonderna” vara följande:






  a) | Att progressivt förstärka inslaget av sådana arbetssätt och förfaranden som används för strukturfonderna i Phare-stödet till ekonomisk och social sammanhållning. |
| --- | --- | --- |

10.

Enligt översynen skulle den viktigaste utvecklingen när det gäller målet ”övergången till strukturfonderna” vara följande:

a)

Att progressivt förstärka inslaget av sådana arbetssätt och förfaranden som används för strukturfonderna i Phare-stödet till ekonomisk och social sammanhållning.

| b) | Att ändra de nationella Phare-programmen så att man får en flerårig programplanering på differentierad grund för allt stöd, inklusive institutionsuppbyggnad. |
| --- | --- |

b)

Att ändra de nationella Phare-programmen så att man får en flerårig programplanering på differentierad grund för allt stöd, inklusive institutionsuppbyggnad.

| c) | Att öka decentraliseringen och på så sätt göra kandidatländerna mer förtrogna med de principer om delat ansvar som ligger till grund för genomförandet av strukturfonderna. |
| --- | --- |

c)

Att öka decentraliseringen och på så sätt göra kandidatländerna mer förtrogna med de principer om delat ansvar som ligger till grund för genomförandet av strukturfonderna.

| d) | Att jämte kandidatländernas egna insatser öka stödet till de genomförande myndigheter (dvs. förvaltningsmyndigheter i den bemärkelse som avses i artikel 34 i förordningen om strukturfonderna) som har godkänts av kandidatlandet och kommissionen i enlighet med budgetförordningen. |
| --- | --- |

d)

Att jämte kandidatländernas egna insatser öka stödet till de genomförande myndigheter (dvs. förvaltningsmyndigheter i den bemärkelse som avses i artikel 34 i förordningen om strukturfonderna) som har godkänts av kandidatlandet och kommissionen i enlighet med budgetförordningen.

Målet var att ägna omkring 35 % av ländernas nationella program åt investeringsstöd för ekonomisk och social sammanhållning.

Revisionsrättens granskning

| 11. | Målet för revisionsrättens granskning var att bedöma hur ändamålsenligt Phare-programmet var när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna. För att göra detta har revisionsrätten






  a) | undersökt i vilken omfattning kommissionens övergripande strategi var en ändamålsenlig grund för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna (se punkterna 15–28), |
| --- | --- | --- |

11.

Målet för revisionsrättens granskning var att bedöma hur ändamålsenligt Phare-programmet var när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna. För att göra detta har revisionsrätten

a)

undersökt i vilken omfattning kommissionens övergripande strategi var en ändamålsenlig grund för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna (se punkterna 15–28),

| b) | undersökt hur väl Phare-programmet lämpade sig för förberedelse för strukturfondernas struktur och förfaranden (se punkterna 29–36), |
| --- | --- |

b)

undersökt hur väl Phare-programmet lämpade sig för förberedelse för strukturfondernas struktur och förfaranden (se punkterna 29–36),

| c) | undersökt om Phare-medel tilldelades så som avsetts för detta ändamål och hur effektivt dessa medel utnyttjades (se punkterna 37–55), |
| --- | --- |

c)

undersökt om Phare-medel tilldelades så som avsetts för detta ändamål och hur effektivt dessa medel utnyttjades (se punkterna 37–55),

| d) | undersökt hur ändamålsenliga institutionsuppbyggnadsprojekten var när det gäller att nå målet att förbereda mottagarländer för förvaltningen av strukturfonderna (se punkterna 56–62). |
| --- | --- |

d)

undersökt hur ändamålsenliga institutionsuppbyggnadsprojekten var när det gäller att nå målet att förbereda mottagarländer för förvaltningen av strukturfonderna (se punkterna 56–62).

| 12. | Revisionsrätten valde denna granskning med anledning av att kommissionen sedan 1997 har gett förberedandet av kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna allt större betydelse, och med anledning av de omfattande resurser som förväntas delas ut genom Phare-programmet från 2000 och framöver för att nå detta mål när det gäller ERUF och ESF (16). Vid granskningen gjordes ingen bedömning av de berörda utgifternas laglighet och korrekthet. Det gjordes heller ingen bedömning av kandidatländernas förmåga att förvalta strukturfonderna eftersom detta är kommissionens eget ansvar som den fullgör genom sina årliga rapporter om kandidatländernas allmänna förberedelse för anslutningen (17). Revisionsrätten granskade snarare Phare-programmet för att bedöma hur väl de tillgängliga medlen i programmet användes för att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för förvaltningen av strukturfonderna. |
| --- | --- |

12.

Revisionsrätten valde denna granskning med anledning av att kommissionen sedan 1997 har gett förberedandet av kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna allt större betydelse, och med anledning av de omfattande resurser som förväntas delas ut genom Phare-programmet från 2000 och framöver för att nå detta mål när det gäller ERUF och ESF (16). Vid granskningen gjordes ingen bedömning av de berörda utgifternas laglighet och korrekthet. Det gjordes heller ingen bedömning av kandidatländernas förmåga att förvalta strukturfonderna eftersom detta är kommissionens eget ansvar som den fullgör genom sina årliga rapporter om kandidatländernas allmänna förberedelse för anslutningen (17). Revisionsrätten granskade snarare Phare-programmet för att bedöma hur väl de tillgängliga medlen i programmet användes för att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för förvaltningen av strukturfonderna.

| 13. | Granskningen omfattade programplanering och genomförande av åtaganden gjorda under perioden 1998–2002. Den täckte inte åtaganden som gjorts 2003, vilka endast kunde ha haft begränsad inverkan före den 1 maj 2004 med tanke på den tid som krävs för att genomföra åtaganden. Granskningen koncentrerades på de två huvudinstrument som användes: 1998 års särskilda förberedande program och programmen för ekonomisk och social sammanhållning som startade 2000. Åtagandena för varje land när det gäller dessa program visas i tabell 1
   (18). 2002 genomfördes besök på plats i sju kandidatländer (Bulgarien, Lettland, Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Ungern). Dessutom gjordes granskningar av detta område i Litauen och Slovenien av de högre nationella revisionsorganen i samarbete med revisionsrätten och med revisionsrättens metodik. Resultaten av dessa två granskningar har tagits i beaktande vid utarbetandet av revisionsrättens särskilda rapport. |
| --- | --- |

13.

Granskningen omfattade programplanering och genomförande av åtaganden gjorda under perioden 1998–2002. Den täckte inte åtaganden som gjorts 2003, vilka endast kunde ha haft begränsad inverkan före den 1 maj 2004 med tanke på den tid som krävs för att genomföra åtaganden. Granskningen koncentrerades på de två huvudinstrument som användes: 1998 års särskilda förberedande program och programmen för ekonomisk och social sammanhållning som startade 2000. Åtagandena för varje land när det gäller dessa program visas i tabell 1
   (18). 2002 genomfördes besök på plats i sju kandidatländer (Bulgarien, Lettland, Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Ungern). Dessutom gjordes granskningar av detta område i Litauen och Slovenien av de högre nationella revisionsorganen i samarbete med revisionsrätten och med revisionsrättens metodik. Resultaten av dessa två granskningar har tagits i beaktande vid utarbetandet av revisionsrättens särskilda rapport.

Tabell 1

Åtaganden för det särskilda förberedande programmet (SPP) och programmen för ekonomisk och social sammanhållning (ESC)

| (miljoner euro) |
| --- |
| Land | SPP 1998 | ESC 2000 | ESC 2001 | ESC 2002 | Totalt |
| Tjeckien | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Estland | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Lettland | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Litauen | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Ungern | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Polen | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Slovenien | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Slovakien | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bulgarien | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Rumänien | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| Totalt | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Källa:Europeiska revisionsrätten. |

(miljoner euro)

Land

SPP 1998

ESC 2000

ESC 2001

ESC 2002

Totalt

Tjeckien

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Estland

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Lettland

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Litauen

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Ungern

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Polen

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Slovenien

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Slovakien

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bulgarien

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Rumänien

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

Totalt

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Källa:Europeiska revisionsrätten.

| 14. | Kontrakt tecknades för de program för ekonomisk och social sammanhållning som finansierades från budgeten för 2000 först mot slutet av 2002, vilket ledde till att de investeringsprojekt som skulle finansieras genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning ännu inte hade någon påtaglig effekt vid denna tidpunkt. Revisionsrättens granskning omfattade därför inte det andra målet för programmen för ekonomisk och social sammanhållning, det vill säga att nå en sammanhållningseffekt (se punkt 9). |
| --- | --- |

14.

Kontrakt tecknades för de program för ekonomisk och social sammanhållning som finansierades från budgeten för 2000 först mot slutet av 2002, vilket ledde till att de investeringsprojekt som skulle finansieras genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning ännu inte hade någon påtaglig effekt vid denna tidpunkt. Revisionsrättens granskning omfattade därför inte det andra målet för programmen för ekonomisk och social sammanhållning, det vill säga att nå en sammanhållningseffekt (se punkt 9).

DEN ÖVERGRIPANDE STRATEGIN ATT ANVÄNDA PHARE-PROGRAMMET FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

Valet av Phare gjorde det svårare att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF

| 15. | Phare-programmet har bidragit till att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna på två sätt:






  a) | Genom finansiering av partnersamverkansprojekt, där experter på strukturfonder från medlemsstaternas administrationer arbetar inom de berörda ministerierna i kandidatländerna. Dessutom har tekniskt stöd från konsultfirmor finansierats i mindre utsträckning. |
| --- | --- | --- |

15.

Phare-programmet har bidragit till att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna på två sätt:

a)

Genom finansiering av partnersamverkansprojekt, där experter på strukturfonder från medlemsstaternas administrationer arbetar inom de berörda ministerierna i kandidatländerna. Dessutom har tekniskt stöd från konsultfirmor finansierats i mindre utsträckning.

| b) | Genom att göra det möjligt för kandidatländerna att ”lära under arbetets gång” och göra dem förtrogna med förfaranden som kommissionen vill skall bli ännu mer lika förfarandena för strukturfonderna. Medel avsattes till investeringar som tjänade som pilotfall och demonstrerade de instrument och strukturer som skall användas efter anslutningen. |
| --- | --- |

b)

Genom att göra det möjligt för kandidatländerna att ”lära under arbetets gång” och göra dem förtrogna med förfaranden som kommissionen vill skall bli ännu mer lika förfarandena för strukturfonderna. Medel avsattes till investeringar som tjänade som pilotfall och demonstrerade de instrument och strukturer som skall användas efter anslutningen.

| 16. | Stödet till institutionsuppbyggnad för förvaltning av strukturfonderna genom partnersamverkan och tekniskt stöd speglade vad som varit Phares roll ända sedan dess inrättande: att tillhandahålla sakkunskap på området mänskliga resurser för att bistå länder i övergången till fungerande marknadsekonomier och slutligen medlemskap i Europeiska unionen. Att använda Phare för ”lärande under arbetets gång” när det gäller institutionsuppbyggnad för strukturfonderna var dock mer problematiskt. Kommissionen valde att inte föreslå ett nytt instrument och en ny förordning för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF och ESF. Eftersom Phare skilde sig kraftigt från strukturfonderna i fråga om genomförandestrukturer, programplanering, förfaranden, genomförandemekanismer och kontrollsystem, ledde detta till att Phare-programmet inte kunde användas så effektivt för att göra kandidatländerna förtrogna med förfarandena för strukturfonderna. |
| --- | --- |

16.

Stödet till institutionsuppbyggnad för förvaltning av strukturfonderna genom partnersamverkan och tekniskt stöd speglade vad som varit Phares roll ända sedan dess inrättande: att tillhandahålla sakkunskap på området mänskliga resurser för att bistå länder i övergången till fungerande marknadsekonomier och slutligen medlemskap i Europeiska unionen. Att använda Phare för ”lärande under arbetets gång” när det gäller institutionsuppbyggnad för strukturfonderna var dock mer problematiskt. Kommissionen valde att inte föreslå ett nytt instrument och en ny förordning för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF och ESF. Eftersom Phare skilde sig kraftigt från strukturfonderna i fråga om genomförandestrukturer, programplanering, förfaranden, genomförandemekanismer och kontrollsystem, ledde detta till att Phare-programmet inte kunde användas så effektivt för att göra kandidatländerna förtrogna med förfarandena för strukturfonderna.

| 17. | Den strategi som valts för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF and ESF skilde sig mycket från den som valts för sammanhållningsfonden och EUGFJ. Som nämnts i punkt 6 upprättade kommissionen helt nya föranslutningsinstrument för dessa fonder, Ispa, som förvaltas av Generaldirektoratet för regionalpolitik, och Sapard, som förvaltas av Generaldirektoratet för jordbruk. Sapard skall i första hand bidra till att gemenskapens regelverk tillämpas inom den gemensamma jordbrukspolitiken och anpassa jordbrukssektorn och landsbygdsområden. I förordningen om Sapard finns föreskrifter om flerårig programplanering såsom inom strukturfonderna och om förfaranden för finansiell kontroll såsom av EUGFJ. Förvaltningen av Sapard byggde dels på flerårig programplanering, dels på genomförande med decentralisering av verksamheter till mottagarländerna med endast efterhandskontroller gjorda av kommissionen. Phare kompletterar dessa nya instrument genom sitt traditionella institutionsuppbyggnadsarbete och finansieringen av experter på partnersamverkan från de medlemsstater som var insatta i sammanhållningsfonden och EUGFJ. |
| --- | --- |

17.

Den strategi som valts för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF and ESF skilde sig mycket från den som valts för sammanhållningsfonden och EUGFJ. Som nämnts i punkt 6 upprättade kommissionen helt nya föranslutningsinstrument för dessa fonder, Ispa, som förvaltas av Generaldirektoratet för regionalpolitik, och Sapard, som förvaltas av Generaldirektoratet för jordbruk. Sapard skall i första hand bidra till att gemenskapens regelverk tillämpas inom den gemensamma jordbrukspolitiken och anpassa jordbrukssektorn och landsbygdsområden. I förordningen om Sapard finns föreskrifter om flerårig programplanering såsom inom strukturfonderna och om förfaranden för finansiell kontroll såsom av EUGFJ. Förvaltningen av Sapard byggde dels på flerårig programplanering, dels på genomförande med decentralisering av verksamheter till mottagarländerna med endast efterhandskontroller gjorda av kommissionen. Phare kompletterar dessa nya instrument genom sitt traditionella institutionsuppbyggnadsarbete och finansieringen av experter på partnersamverkan från de medlemsstater som var insatta i sammanhållningsfonden och EUGFJ.

Utformningen av Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning skilde sig från förfarandena för strukturfondernas mål 1

| 18. | Eftersom Phare var det instrument som valts ut för att finansiera program av mål 1-typ i kandidatländerna var Generaldirektoratet för utvidgning, som förvaltar samtliga Phare-program, ansvarigt för såväl dessa program som för de institutionsbyggnadsprojekt som hörde samman med dem. Detta trots att experterna på ERUF och ESF främst finns hos Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för sysselsättning. För att Phare skulle vara ändamålsenligt för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna var det därför nödvändigt för kommissionen att i hög grad samordna Generaldirektoratet för utvidgning och dessa två generaldirektorat. I början, när det gällde att inrätta det särskilda förberedande programmet, var samarbetet mellan dem gott, men den strategi som valdes 1999 för att förbereda programmen för ekonomisk och social sammanhållning för finansiering år 2000 skilde sig betydligt från den strategi som Generaldirektoratet för regionalpolitik föredrog. |
| --- | --- |

18.

Eftersom Phare var det instrument som valts ut för att finansiera program av mål 1-typ i kandidatländerna var Generaldirektoratet för utvidgning, som förvaltar samtliga Phare-program, ansvarigt för såväl dessa program som för de institutionsbyggnadsprojekt som hörde samman med dem. Detta trots att experterna på ERUF och ESF främst finns hos Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för sysselsättning. För att Phare skulle vara ändamålsenligt för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna var det därför nödvändigt för kommissionen att i hög grad samordna Generaldirektoratet för utvidgning och dessa två generaldirektorat. I början, när det gällde att inrätta det särskilda förberedande programmet, var samarbetet mellan dem gott, men den strategi som valdes 1999 för att förbereda programmen för ekonomisk och social sammanhållning för finansiering år 2000 skilde sig betydligt från den strategi som Generaldirektoratet för regionalpolitik föredrog.

| 19. | Generaldirektoratet för utvidgning förespråkade en ”regional strategi” för strukturfonderna, och insisterade på att alla kandidatländer skulle inrikta medlen på ett litet antal regioner och använda regionala utvecklingsplaner som utarbetats för dessa regioner. Genom att koncentrera finansieringen på detta sätt ville generaldirektoratet öka effekten av de begränsade tillgängliga Phare-medlen. Med detta arbetssätt tog man dock inte hänsyn till två viktiga aspekter av mekanismerna för genomförande av strukturfonderna. |
| --- | --- |

19.

Generaldirektoratet för utvidgning förespråkade en ”regional strategi” för strukturfonderna, och insisterade på att alla kandidatländer skulle inrikta medlen på ett litet antal regioner och använda regionala utvecklingsplaner som utarbetats för dessa regioner. Genom att koncentrera finansieringen på detta sätt ville generaldirektoratet öka effekten av de begränsade tillgängliga Phare-medlen. Med detta arbetssätt tog man dock inte hänsyn till två viktiga aspekter av mekanismerna för genomförande av strukturfonderna.

| 20. | Först och främst tog man inte hänsyn till strukturfondernas specifika regionala ram för planering (19):






  a) | I länder som består av mer än en NUTS II-region skall strukturfonderna genomföras genom en gemenskapsstödram (20) vilket inbegriper ett antal sektorsvisa och regionala program, där de senare förvaltas av regionala organ. |
| --- | --- | --- |

20.

Först och främst tog man inte hänsyn till strukturfondernas specifika regionala ram för planering (19):

a)

I länder som består av mer än en NUTS II-region skall strukturfonderna genomföras genom en gemenskapsstödram (20) vilket inbegriper ett antal sektorsvisa och regionala program, där de senare förvaltas av regionala organ.

| b) | I länder där hela landet motsvarar en NUTS II-region skall strukturfonderna genomföras genom ett samlat programplaneringsdokument förvaltat av nationella ministerier. Fyra av de åtta anslutningsländerna från Central- och Östeuropa tillhör denna kategori (Estland, Lettland, Litauen och Slovenien). |
| --- | --- |

b)

I länder där hela landet motsvarar en NUTS II-region skall strukturfonderna genomföras genom ett samlat programplaneringsdokument förvaltat av nationella ministerier. Fyra av de åtta anslutningsländerna från Central- och Östeuropa tillhör denna kategori (Estland, Lettland, Litauen och Slovenien).

| 21. | Genom att man insisterade på att programmen skulle vara regionalt inriktade även i mindre länder, började Phare-medel förvaltas på lägre förvaltningsnivåer trots att man där saknade förmåga att göra det och trots att man under inga omständigheter skulle behöva fullgöra en sådan funktion inom strukturfonderna efter anslutningen. Generaldirektoratet för regionalpolitik fastställde alltså 2001 att det hade förekommit en hel del förvirring vad gäller regionernas roll i fråga om programplanering och genomförande av strukturfonderna. Strategin med ”målregioner” har bidragit till detta grundläggande missförstånd genom att man därigenom har inlett en process där man programplanerar och inrättar byråer för regional utveckling på nivån under den regionala (21).

  Kommissionen krävde att Lettland för 2000 års program för ekonomisk och social sammanhållning skulle rikta in medlen på en eller två målregioner. De lettiska myndigheterna beslutade då att satsa på två av Lettlands fem regioner på subregional nivå, Latgale och Zemgale. Detta gjordes trots den svaga förmågan när det gäller programplanering och genomförande i dessa båda regioner. Kommissionen, som erkände dessa svagheter och uppmärksammade att det fanns ett akut behov att förbättra förmågan i den centrala administrationen, gick 2001 över till nationellt förvaltade sektorsprogram. |
| --- | --- |

21.

Genom att man insisterade på att programmen skulle vara regionalt inriktade även i mindre länder, började Phare-medel förvaltas på lägre förvaltningsnivåer trots att man där saknade förmåga att göra det och trots att man under inga omständigheter skulle behöva fullgöra en sådan funktion inom strukturfonderna efter anslutningen. Generaldirektoratet för regionalpolitik fastställde alltså 2001 att det hade förekommit en hel del förvirring vad gäller regionernas roll i fråga om programplanering och genomförande av strukturfonderna. Strategin med ”målregioner” har bidragit till detta grundläggande missförstånd genom att man därigenom har inlett en process där man programplanerar och inrättar byråer för regional utveckling på nivån under den regionala (21).

Kommissionen krävde att Lettland för 2000 års program för ekonomisk och social sammanhållning skulle rikta in medlen på en eller två målregioner. De lettiska myndigheterna beslutade då att satsa på två av Lettlands fem regioner på subregional nivå, Latgale och Zemgale. Detta gjordes trots den svaga förmågan när det gäller programplanering och genomförande i dessa båda regioner. Kommissionen, som erkände dessa svagheter och uppmärksammade att det fanns ett akut behov att förbättra förmågan i den centrala administrationen, gick 2001 över till nationellt förvaltade sektorsprogram.

| 22. | För det andra hade tre av de fyra medlemsstater (Grekland, Irland, Portugal), som arbetade genom gemenskapsstödramar och mottog medel från sammanhållningsfonden, i stor utsträckning genomfört sina strukturfondsmedel över programperioden 1994–1999 genom verksamhetsprogram på sektorsnivå istället för verksamhetsprogram på regionnivå (22). Av detta drog Generaldirektoratet för regionalpolitik slutsatsen att man borde ha arbetat på sektorsnivå i åtminstone de kandidatländer (Bulgarien, Slovakien, Tjeckien, Ungern) som är storleksmässigt lika dessa medlemsstater och att de skulle ha gemenskapsstödramar och vara mottagare av stöd från sammanhållningsfonden när de planerade program för ekonomisk och social sammanhållning. Att arbeta på sektornivå var också det mest realistiska arbetssättet med tanke på den centraliserade administrativa strukturen i dessa länder. |
| --- | --- |

22.

För det andra hade tre av de fyra medlemsstater (Grekland, Irland, Portugal), som arbetade genom gemenskapsstödramar och mottog medel från sammanhållningsfonden, i stor utsträckning genomfört sina strukturfondsmedel över programperioden 1994–1999 genom verksamhetsprogram på sektorsnivå istället för verksamhetsprogram på regionnivå (22). Av detta drog Generaldirektoratet för regionalpolitik slutsatsen att man borde ha arbetat på sektorsnivå i åtminstone de kandidatländer (Bulgarien, Slovakien, Tjeckien, Ungern) som är storleksmässigt lika dessa medlemsstater och att de skulle ha gemenskapsstödramar och vara mottagare av stöd från sammanhållningsfonden när de planerade program för ekonomisk och social sammanhållning. Att arbeta på sektornivå var också det mest realistiska arbetssättet med tanke på den centraliserade administrativa strukturen i dessa länder.

| 23. | Dessutom var det tydligt att all utvidgning under åren 2002–2006 skulle resultera i att kandidatländerna fick kortare tid på sig för att programplanera och genomföra strukturfonderna. Detta betydde att det, särskilt med tanke på kandidatländernas begränsade kapacitet, fanns ett behov av att förenkla programplaneringen så mycket som möjligt. När Generaldirektoratet för regionalpolitik år 2001 kom att förhandla med kandidatländerna om hur många och vilket slags operativa program som skulle upprättas för genomförande av mål 1, arbetade man därför utifrån tanken att varje medlemsstat endast skulle ha ett regionalt operativt program som gällde hela landet. Detta gick stick i stäv med idén med ett individuellt regionalt operativt program för varje berört område, som Generaldirektoratet för utvidgning hade utgått från i sin programplanering av Phare-programmet för ekonomisk och social sammanhållning för 2000. |
| --- | --- |

23.

Dessutom var det tydligt att all utvidgning under åren 2002–2006 skulle resultera i att kandidatländerna fick kortare tid på sig för att programplanera och genomföra strukturfonderna. Detta betydde att det, särskilt med tanke på kandidatländernas begränsade kapacitet, fanns ett behov av att förenkla programplaneringen så mycket som möjligt. När Generaldirektoratet för regionalpolitik år 2001 kom att förhandla med kandidatländerna om hur många och vilket slags operativa program som skulle upprättas för genomförande av mål 1, arbetade man därför utifrån tanken att varje medlemsstat endast skulle ha ett regionalt operativt program som gällde hela landet. Detta gick stick i stäv med idén med ett individuellt regionalt operativt program för varje berört område, som Generaldirektoratet för utvidgning hade utgått från i sin programplanering av Phare-programmet för ekonomisk och social sammanhållning för 2000.

| 24. | Det var inte förrän under andra halvåret 2000, när Generaldirektoratet för utvidgning höll på att utforma 2001 års program för ekonomisk och social sammanhållning, som det ändrade sina riktlinjer för den årliga programplaneringen av investeringar i ekonomisk och social sammanhållning så att de bättre skulle återspegla de tillvägagångssätt som Generaldirektoratet för regionalpolitik använder (23). En betydande del av medlen i programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 fortsatte dock att ägnas åt program som var mer regionala än sektoriella. |
| --- | --- |

24.

Det var inte förrän under andra halvåret 2000, när Generaldirektoratet för utvidgning höll på att utforma 2001 års program för ekonomisk och social sammanhållning, som det ändrade sina riktlinjer för den årliga programplaneringen av investeringar i ekonomisk och social sammanhållning så att de bättre skulle återspegla de tillvägagångssätt som Generaldirektoratet för regionalpolitik använder (23). En betydande del av medlen i programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 fortsatte dock att ägnas åt program som var mer regionala än sektoriella.

| 25. | Eftersom dessa regionala program fortsatte att inriktas på ett begränsat antal målregioner, trots att nästan alla regioner i kandidatländerna kommer att vara berättigade till mål 1-stöd från strukturfonderna, var de regioner som inte hade några sådana program inte lika väl förberedda för strukturfonderna. Även om förvaltningsmyndigheterna i kandidatländerna för perioden 2004–2006 kommer att vara centrala ministerier, kommer ändå regionala organ att ha åtminstone en begränsad roll i genomförandet av strukturfonderna som förmedlande organ. |
| --- | --- |

25.

Eftersom dessa regionala program fortsatte att inriktas på ett begränsat antal målregioner, trots att nästan alla regioner i kandidatländerna kommer att vara berättigade till mål 1-stöd från strukturfonderna, var de regioner som inte hade några sådana program inte lika väl förberedda för strukturfonderna. Även om förvaltningsmyndigheterna i kandidatländerna för perioden 2004–2006 kommer att vara centrala ministerier, kommer ändå regionala organ att ha åtminstone en begränsad roll i genomförandet av strukturfonderna som förmedlande organ.

| 26. | I kommissionens policy att hålla nere antalet genomförande myndigheter till ett minimum ingick att uppmuntra kandidatländerna att på ministerienivå endast ha ett ansvarigt genomförandeorgan för förvaltningen av programmen för ekonomisk och social sammanhållning. I översynen av Phare fastställdes att målet kommer att vara att ha ett genomförandeorgan för de ekonomiska och sociala sammanhållningsprogrammen. Ett resultat av detta var att det begränsade möjligheterna för vissa centrala ministerier, i synnerhet de som skall vara ansvariga för Europeiska socialfonden, att få erfarenhet av att förvalta de ekonomiska och sociala sammanhållningsprogrammen och därmed förbereda för strukturfonderna. |
| --- | --- |

26.

I kommissionens policy att hålla nere antalet genomförande myndigheter till ett minimum ingick att uppmuntra kandidatländerna att på ministerienivå endast ha ett ansvarigt genomförandeorgan för förvaltningen av programmen för ekonomisk och social sammanhållning. I översynen av Phare fastställdes att målet kommer att vara att ha ett genomförandeorgan för de ekonomiska och sociala sammanhållningsprogrammen. Ett resultat av detta var att det begränsade möjligheterna för vissa centrala ministerier, i synnerhet de som skall vara ansvariga för Europeiska socialfonden, att få erfarenhet av att förvalta de ekonomiska och sociala sammanhållningsprogrammen och därmed förbereda för strukturfonderna.

Begränsningar i strategin att använda Phare för att förbereda för ERUF och ESF

| 27. | Strategin att använda Phare-programmet för att förbereda för ERUF och ESF begränsades av att kommissionen också ville uppnå en sammanhållningseffekt genom programmen, vilket den trodde bäst kunde uppnås om medlen koncentrerades till ett begränsat antal regioner (se punkt 19). Detta sammanhållningsmål gjorde det svårt att ge alla de organisationer som skulle vara inblandade i förvaltningen av ERUF och ESF erfarenhet av Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning för att de skulle bli förtrogna med strukturfonderna. |
| --- | --- |

27.

Strategin att använda Phare-programmet för att förbereda för ERUF och ESF begränsades av att kommissionen också ville uppnå en sammanhållningseffekt genom programmen, vilket den trodde bäst kunde uppnås om medlen koncentrerades till ett begränsat antal regioner (se punkt 19). Detta sammanhållningsmål gjorde det svårt att ge alla de organisationer som skulle vara inblandade i förvaltningen av ERUF och ESF erfarenhet av Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning för att de skulle bli förtrogna med strukturfonderna.

| 28. | När kommissionen har använt Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna har det saknats en bred strategi där man identifierar både de krav som kandidatländerna skall uppfylla när det gäller regionalpolitik före anslutningen och de förfaranden som dessa länder skall använda för strukturfonderna efter anslutningen. En sådan strategi borde ha utarbetats så snart beslutet att inleda förhandlingar med kandidatländerna hade fattats. Å andra sidan var det svårt att fastställa en tydlig tidsram för en sådan strategi eftersom det inte fanns någon tydlig tidsram för anslutningen förrän i slutet av 2000 (se punkt 5). |
| --- | --- |

28.

När kommissionen har använt Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna har det saknats en bred strategi där man identifierar både de krav som kandidatländerna skall uppfylla när det gäller regionalpolitik före anslutningen och de förfaranden som dessa länder skall använda för strukturfonderna efter anslutningen. En sådan strategi borde ha utarbetats så snart beslutet att inleda förhandlingar med kandidatländerna hade fattats. Å andra sidan var det svårt att fastställa en tydlig tidsram för en sådan strategi eftersom det inte fanns någon tydlig tidsram för anslutningen förrän i slutet av 2000 (se punkt 5).

FÖRFARANDEN FÖR PHARE

| 29. | Kommissionen valde att inte inrätta ett nytt föranslutningsinstrument för ERUF och ESF (se punkt 17), men ville att förfarandena för Phare skulle bli mer lika förfarandena för strukturfonderna, framför allt genom ökat användande av efterhandskontroller, införande av fler åtgärder av mål 1-typ och införande av flerårig programplanering (se punkt 10). |
| --- | --- |

29.

Kommissionen valde att inte inrätta ett nytt föranslutningsinstrument för ERUF och ESF (se punkt 17), men ville att förfarandena för Phare skulle bli mer lika förfarandena för strukturfonderna, framför allt genom ökat användande av efterhandskontroller, införande av fler åtgärder av mål 1-typ och införande av flerårig programplanering (se punkt 10).

Förseningar i upprättandet av systemet för utvidgat decentraliserat genomförande

| 30. | Den största enskilda åtgärden som kommissionen hade kunnat vidta för att göra förfarandena för genomförande av Phare mer lika förfarandena för strukturfonderna var att ytterligare decentralisera den finansiella förvaltningen av Phare-programmet till kandidatländerna, vilket förutsågs i översynen av Phare 2000. I översynen av Phare påpekades att kommissionen gjorde efterhandskontroller för strukturfonderna, men förhandskontroller för Phare. Det fastslogs vidare i översynen att det skulle vara mycket svårt för kandidatländerna att direkt gå över från sitt nuvarande sätt att arbeta med Phare till att ha fullständigt delegerade finansiella befogenheter för strukturfonderna när de blir medlemmar. Därför ansåg man i översynen att kandidatländerna före anslutningen skulle behöva flera års erfarenhet av att ha fullt ansvar för genomförandet. Kommissionen ville därför ge kandidatländerna praktisk erfarenhet av att förvalta mål 1-åtgärder i en efterhandskontrollmiljö genom att införa ett så kallat system för utvidgat decentraliserat genomförande (nedan även kallat EDIS). Inom EDIS skulle de förhandskontroller som utfördes av kommissionens delegationer när det gällde anbuds- och upphandlingsförfaranden ersättas av efterhandskontroller. Den rättsliga grunden för detta markanta skifte av ansvarsförhållanden fastställdes i juni 1999 i förordningen (24) om samordning av Phare, Ispa och Sapard, där man också definierade de villkor som kandidatländerna skall uppfylla innan de nya förfarandena kan införas. I översynen av Phare planerades alltså att ansvaret för genomförandet skulle decentraliseras till kandidatländerna från 2002 i de fall strikta villkor var uppfyllda. Trots EDIS stora betydelse när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna, lät kommissionen inledningsvis kandidatländerna själva besluta om de ville vidta nödvändiga åtgärder för att kunna införa EDIS eller inte (25). |
| --- | --- |

30.

Den största enskilda åtgärden som kommissionen hade kunnat vidta för att göra förfarandena för genomförande av Phare mer lika förfarandena för strukturfonderna var att ytterligare decentralisera den finansiella förvaltningen av Phare-programmet till kandidatländerna, vilket förutsågs i översynen av Phare 2000. I översynen av Phare påpekades att kommissionen gjorde efterhandskontroller för strukturfonderna, men förhandskontroller för Phare. Det fastslogs vidare i översynen att det skulle vara mycket svårt för kandidatländerna att direkt gå över från sitt nuvarande sätt att arbeta med Phare till att ha fullständigt delegerade finansiella befogenheter för strukturfonderna när de blir medlemmar. Därför ansåg man i översynen att kandidatländerna före anslutningen skulle behöva flera års erfarenhet av att ha fullt ansvar för genomförandet. Kommissionen ville därför ge kandidatländerna praktisk erfarenhet av att förvalta mål 1-åtgärder i en efterhandskontrollmiljö genom att införa ett så kallat system för utvidgat decentraliserat genomförande (nedan även kallat EDIS). Inom EDIS skulle de förhandskontroller som utfördes av kommissionens delegationer när det gällde anbuds- och upphandlingsförfaranden ersättas av efterhandskontroller. Den rättsliga grunden för detta markanta skifte av ansvarsförhållanden fastställdes i juni 1999 i förordningen (24) om samordning av Phare, Ispa och Sapard, där man också definierade de villkor som kandidatländerna skall uppfylla innan de nya förfarandena kan införas. I översynen av Phare planerades alltså att ansvaret för genomförandet skulle decentraliseras till kandidatländerna från 2002 i de fall strikta villkor var uppfyllda. Trots EDIS stora betydelse när det gäller att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna, lät kommissionen inledningsvis kandidatländerna själva besluta om de ville vidta nödvändiga åtgärder för att kunna införa EDIS eller inte (25).

| 31. | I praktiken gjorde kandidatländerna inga förberedelser för EDIS, ofta på grund av att det fanns konkurrerande prioriteringar under förberedelserna för anslutningen och för att de var nöjda med den trygghet som systemet med förhandskontroller utförda av kommissionens delegationer innebar. Inte förrän mot slutet av 2001 började kommissionen sätta nödvändig press på kandidatländerna för att de skulle införa EDIS före anslutningen, framför allt genom att 2002 upprätta vad man kallade ”arbetsgrupper på hög nivå”, med företrädare för kommissionen och nationella företrädare i varje mottagarland, för att övervaka införandet. Kommissionens satsning på att införa EDIS inom ramen för Phare inleddes senare än för Ispa, medan Sapard redan från början inrättades med efterhandskontroller, vilket gav mottagarinstitutionerna mer erfarenhet inför axlandet av ansvaret efter anslutningen. |
| --- | --- |

31.

I praktiken gjorde kandidatländerna inga förberedelser för EDIS, ofta på grund av att det fanns konkurrerande prioriteringar under förberedelserna för anslutningen och för att de var nöjda med den trygghet som systemet med förhandskontroller utförda av kommissionens delegationer innebar. Inte förrän mot slutet av 2001 började kommissionen sätta nödvändig press på kandidatländerna för att de skulle införa EDIS före anslutningen, framför allt genom att 2002 upprätta vad man kallade ”arbetsgrupper på hög nivå”, med företrädare för kommissionen och nationella företrädare i varje mottagarland, för att övervaka införandet. Kommissionens satsning på att införa EDIS inom ramen för Phare inleddes senare än för Ispa, medan Sapard redan från början inrättades med efterhandskontroller, vilket gav mottagarinstitutionerna mer erfarenhet inför axlandet av ansvaret efter anslutningen.

| 32. | Även om det ännu i den årliga förvaltningsplanen 2003 för Generaldirektoratet för utvidgning planerades att kommissionen skulle fatta beslut om att godkänna ländernas införande av EDIS under andra halvåret 2003, infördes inte EDIS för förvaltningen av Phare-medlen i något av kandidatländerna före anslutningen den 1 maj 2004 (26). Detta betydde att kandidatländerna skulle vara sämre förberedda för den finansiella förvaltningen av ERUF och ESF när de blev medlemsstater än vad kommissionen hade avsett i översynen av Phare 2000. |
| --- | --- |

32.

Även om det ännu i den årliga förvaltningsplanen 2003 för Generaldirektoratet för utvidgning planerades att kommissionen skulle fatta beslut om att godkänna ländernas införande av EDIS under andra halvåret 2003, infördes inte EDIS för förvaltningen av Phare-medlen i något av kandidatländerna före anslutningen den 1 maj 2004 (26). Detta betydde att kandidatländerna skulle vara sämre förberedda för den finansiella förvaltningen av ERUF och ESF när de blev medlemsstater än vad kommissionen hade avsett i översynen av Phare 2000.

| 33. | Förseningarna i införandet av EDIS gjorde det också svårare för kommissionen att använda bidragssystem för att genomföra Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning. Även om införandet av bidragssystem för Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning var ett viktigt steg mot att göra genomförandet mer likt arbetssättet för strukturfonderna, begränsades kommissionens möjlighet att övervaka dem med hjälp av efterhandskontroller. Detta berodde på att bidragssystemen ansågs vara ett högriskområde med ett stort antal små projekt. Kommissionens delegationer fick därför göra mycket tidskrävande kontroller, både av de mekanismer som föreslogs av mottagarmyndigheterna för att genomföra varje bidragssystem och av utvärderingen av de inlämnade ansökningarna om stöd till projekt. Detta innebar väsentligt ökat arbete för kommissionens delegationer jämfört med mer traditionella mekanismer för genomförande av Phare (främst kontrakt om arbeten, tjänster och leveranser). |
| --- | --- |

33.

Förseningarna i införandet av EDIS gjorde det också svårare för kommissionen att använda bidragssystem för att genomföra Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning. Även om införandet av bidragssystem för Phare-programmen för ekonomisk och social sammanhållning var ett viktigt steg mot att göra genomförandet mer likt arbetssättet för strukturfonderna, begränsades kommissionens möjlighet att övervaka dem med hjälp av efterhandskontroller. Detta berodde på att bidragssystemen ansågs vara ett högriskområde med ett stort antal små projekt. Kommissionens delegationer fick därför göra mycket tidskrävande kontroller, både av de mekanismer som föreslogs av mottagarmyndigheterna för att genomföra varje bidragssystem och av utvärderingen av de inlämnade ansökningarna om stöd till projekt. Detta innebar väsentligt ökat arbete för kommissionens delegationer jämfört med mer traditionella mekanismer för genomförande av Phare (främst kontrakt om arbeten, tjänster och leveranser).

Flerårig programplanering har inte införts

| 34. | Tidigt 1999 meddelade kommissionen att varje land skulle upprätta en preliminär nationell utvecklingsplan till september 1999. Den skulle ligga till grund för införandet av flerårig programplanering, vilket användes för strukturfonderna. Denna form av planering var främmande för de flesta länder och de var ofta skeptiska till fördelarna med planering på grund av sin erfarenhet av planekonomi före 1989. Hur som helst riktade länderna i allmänhet in sin begränsade personalstyrka inom ministerierna på att identifiera projekt för ekonomisk och social sammanhållning för den årliga finansieringsrundan hellre än på långsiktig planering. I de fall där enstaka ministerier gavs det övergripande ansvaret för att utforma planen, förekom ofta ingen effektiv samordning med andra ministerier som skulle tillfrågas. På grund av den korta tid som kommissionen gav för inlämnandet av de preliminära nationella utvecklingsplanerna var det också mycket svårt att utforma lämplig dokumentation och omöjligt att arbeta med partnerskap vid planeringen, vilket skulle inbegripa rådfrågning av regionala och lokala myndigheter och frivilligorganisationer. |
| --- | --- |

34.

Tidigt 1999 meddelade kommissionen att varje land skulle upprätta en preliminär nationell utvecklingsplan till september 1999. Den skulle ligga till grund för införandet av flerårig programplanering, vilket användes för strukturfonderna. Denna form av planering var främmande för de flesta länder och de var ofta skeptiska till fördelarna med planering på grund av sin erfarenhet av planekonomi före 1989. Hur som helst riktade länderna i allmänhet in sin begränsade personalstyrka inom ministerierna på att identifiera projekt för ekonomisk och social sammanhållning för den årliga finansieringsrundan hellre än på långsiktig planering. I de fall där enstaka ministerier gavs det övergripande ansvaret för att utforma planen, förekom ofta ingen effektiv samordning med andra ministerier som skulle tillfrågas. På grund av den korta tid som kommissionen gav för inlämnandet av de preliminära nationella utvecklingsplanerna var det också mycket svårt att utforma lämplig dokumentation och omöjligt att arbeta med partnerskap vid planeringen, vilket skulle inbegripa rådfrågning av regionala och lokala myndigheter och frivilligorganisationer.

| 35. | De bristfälliga preliminära nationella utvecklingsplanerna och de påföljande utkasten till nationella utvecklingsplaner var en anledning till att kommissionen inte gick över till den fleråriga programplaneringen som i enlighet med översynen av Phare skulle införas 2002. Ungern var alltså det enda land som inrättade ett program för mer än ett år (2002–2003). Problemen med dessa programplaneringsdokument är dock inte hela förklaringen till bristen på framsteg med flerårig programplanering. Till exempel införde kommissionen så tidigt som 1994 ett flerårigt förfarande för perioden fram till 1998 inom Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete, som bygger på samma modell som strukturfondsinitiativet ”Interreg”, trots att det inte fanns någon allmän utvecklingsplan. Från och med 2000 blev den sortens program alltmer komplicerade allteftersom Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete närmade sig Interreg-förfarandena. Inom instrumentet Sapard inrättades program för strukturfondernas programplaneringsperiod 2000–2006 på samma sätt som för medlemsstater. |
| --- | --- |

35.

De bristfälliga preliminära nationella utvecklingsplanerna och de påföljande utkasten till nationella utvecklingsplaner var en anledning till att kommissionen inte gick över till den fleråriga programplaneringen som i enlighet med översynen av Phare skulle införas 2002. Ungern var alltså det enda land som inrättade ett program för mer än ett år (2002–2003). Problemen med dessa programplaneringsdokument är dock inte hela förklaringen till bristen på framsteg med flerårig programplanering. Till exempel införde kommissionen så tidigt som 1994 ett flerårigt förfarande för perioden fram till 1998 inom Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete, som bygger på samma modell som strukturfondsinitiativet ”Interreg”, trots att det inte fanns någon allmän utvecklingsplan. Från och med 2000 blev den sortens program alltmer komplicerade allteftersom Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete närmade sig Interreg-förfarandena. Inom instrumentet Sapard inrättades program för strukturfondernas programplaneringsperiod 2000–2006 på samma sätt som för medlemsstater.

| 36. | I översynen av Phare slogs det fast att man i de fleråriga programplaneringarna som skulle inrättas också skulle specificera nationell medfinansiering och andra finansieringskällor. Då dessa program inte fanns tog man inte på allvar itu med den viktiga frågan om medfinansiering till Europeiska unionens finansiering, en fråga som skulle bli ännu viktigare inom strukturfonderna (27). |
| --- | --- |

36.

I översynen av Phare slogs det fast att man i de fleråriga programplaneringarna som skulle inrättas också skulle specificera nationell medfinansiering och andra finansieringskällor. Då dessa program inte fanns tog man inte på allvar itu med den viktiga frågan om medfinansiering till Europeiska unionens finansiering, en fråga som skulle bli ännu viktigare inom strukturfonderna (27).

FINANSIERING OCH GENOMFÖRANDE AV PHARE-PROGRAM FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

Tilldelningen av anslag till de flesta länder var lägre än vad som förutsetts

| 37. | Det särskilda förberedande programmet 1998 var det första program som finansierades i alla de kandidatländer som var berättigade till Phare-stöd i det särskilda syftet att förbereda länderna för förvaltningen av strukturfonderna. Kommissionen finansierade dock inga liknande program 1999 för att bygga vidare på dessa första program. |
| --- | --- |

37.

Det särskilda förberedande programmet 1998 var det första program som finansierades i alla de kandidatländer som var berättigade till Phare-stöd i det särskilda syftet att förbereda länderna för förvaltningen av strukturfonderna. Kommissionen finansierade dock inga liknande program 1999 för att bygga vidare på dessa första program.

| 38. | År 2000 inledde kommissionen program för ekonomisk och social sammanhållning i alla kandidatländerna. I översynen av Phare 2000 konstaterades att omkring 35 % av medlen i Phares nationella program skulle ägnas åt program för ekonomisk och social sammanhållning. På det stora hela lyckades kommissionen nå detta mål, vilket framgår av tabell 2. För perioden 2000–2002 hade i genomsnitt 36,8 % av anslagen till nationella program använts till åtaganden för denna typ av åtgärder. |
| --- | --- |

38.

År 2000 inledde kommissionen program för ekonomisk och social sammanhållning i alla kandidatländerna. I översynen av Phare 2000 konstaterades att omkring 35 % av medlen i Phares nationella program skulle ägnas åt program för ekonomisk och social sammanhållning. På det stora hela lyckades kommissionen nå detta mål, vilket framgår av tabell 2. För perioden 2000–2002 hade i genomsnitt 36,8 % av anslagen till nationella program använts till åtaganden för denna typ av åtgärder.

Tabell 2

Åtagande för program för ekonomisk och social sammanhållning (ESC) i procent av Phares nationella program 2000–2002

| (miljoner euro) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Totalt (2000–2002) |
| Land | ESC åtaganden | ESC i % av nationella program | ESC åtaganden | ESC i % av nationella program | ESC åtaganden | ESC i % av nationella program | ESC åtaganden | ESC i % av nationella program |
| Tjeckien | 17,5 | 29,7 | 13,6 | 20,8 | 6,3 | 7,4 | 37,4 | 17,9 |
| Estland | 10,1 | 42,6 | 6,0 | 22,8 | 3,7 | 12,2 | 19,8 | 24,6 |
| Lettland | 10,5 | 42,4 | 9,0 | 28,7 | 4,5 | 14,0 | 24,0 | 27,2 |
| Litauen | 14,0 | 36,6 | 15,6 | 34,3 | 1,6 | 2,6 | 31,2 | 21,4 |
| Ungern | 27,0 | 41,5 | 31,0 | 34,5 | 41,5 | 37,2 | 99,5 | 37,3 |
| Polen | 137,0 | 43,8 | 170,0 | 41,4 | 197,6 | 50,2 | 504,6 | 45,1 |
| Slovenien | 5,0 | 31,8 | 3,0 | 14,1 | 5,8 | 18,5 | 13,8 | 20,2 |
| Slovakien | 6,3 | 22,5 | 18,4 | 42,3 | 16,5 | 28,9 | 41,2 | 32,0 |
| Bulgarien | 15,0 | 22,8 | 37,1 | 44,8 | 14,0 | 14,8 | 66,1 | 27,2 |
| Rumänien | 88,0 | 40,9 | 109,0 | 39,8 | 106,6 | 40,2 | 303,6 | 40,3 |
| Totalt | 330,4 | 39,0 | 412,7 | 37,8 | 398,1 | 34,2 | 1 141,2 | 36,8 |
| Källa:Europeiska revisionsrätten. |

(miljoner euro)

2000

2001

2002

Totalt (2000–2002)

Land

ESC åtaganden

ESC i % av nationella program

ESC åtaganden

ESC i % av nationella program

ESC åtaganden

ESC i % av nationella program

ESC åtaganden

ESC i % av nationella program

Tjeckien

17,5

29,7

13,6

20,8

6,3

7,4

37,4

17,9

Estland

10,1

42,6

6,0

22,8

3,7

12,2

19,8

24,6

Lettland

10,5

42,4

9,0

28,7

4,5

14,0

24,0

27,2

Litauen

14,0

36,6

15,6

34,3

1,6

2,6

31,2

21,4

Ungern

27,0

41,5

31,0

34,5

41,5

37,2

99,5

37,3

Polen

137,0

43,8

170,0

41,4

197,6

50,2

504,6

45,1

Slovenien

5,0

31,8

3,0

14,1

5,8

18,5

13,8

20,2

Slovakien

6,3

22,5

18,4

42,3

16,5

28,9

41,2

32,0

Bulgarien

15,0

22,8

37,1

44,8

14,0

14,8

66,1

27,2

Rumänien

88,0

40,9

109,0

39,8

106,6

40,2

303,6

40,3

Totalt

330,4

39,0

412,7

37,8

398,1

34,2

1 141,2

36,8

Källa:Europeiska revisionsrätten.

| 39. | Detta medeltal uppnåddes dock till stor del på grund av att i två av de största mottagarländerna av Phare-stöd, Polen (45,1 %) och Rumänien (40,3 %), var procentandelen av de nationella program som använts för ekonomisk och social sammanhållning under perioden 2000–2002 betydligt högre än genomsnittet (28). Alla de andra länderna, förutom Ungern, hade svårigheter med att uppfylla kravet på att använda 35 % av sitt nationella program för detta mål. |
| --- | --- |

39.

Detta medeltal uppnåddes dock till stor del på grund av att i två av de största mottagarländerna av Phare-stöd, Polen (45,1 %) och Rumänien (40,3 %), var procentandelen av de nationella program som använts för ekonomisk och social sammanhållning under perioden 2000–2002 betydligt högre än genomsnittet (28). Alla de andra länderna, förutom Ungern, hade svårigheter med att uppfylla kravet på att använda 35 % av sitt nationella program för detta mål.

| 40. | Även om man kunde förvänta sig att den procentuella andel av medlen som använts för ekonomisk och social sammanhållning skulle öka från år till år eftersom förmågan att utnyttja stödet ökade och allteftersom anslutningen närmade sig, var så inte fallet. I fyra länder (Estland, Lettland, Litauen och Tjeckien) minskade den procentuella andel av programmet som anslogs till program för ekonomisk och social sammanhållning alltmer från 2000 till 2002. Den främsta orsaken till detta var svårigheter med att utnyttja medel för vilka åtaganden gjorts under 2000. I Bulgarien gjordes ett stort åtagande 2001 trots att man hade stora svårigheter med att genomföra det relativt låga åtagande som gjordes i 2000 års program, men åtagandet 2002 minskades så att det blev mindre än det som gjordes år 2000. |
| --- | --- |

40.

Även om man kunde förvänta sig att den procentuella andel av medlen som använts för ekonomisk och social sammanhållning skulle öka från år till år eftersom förmågan att utnyttja stödet ökade och allteftersom anslutningen närmade sig, var så inte fallet. I fyra länder (Estland, Lettland, Litauen och Tjeckien) minskade den procentuella andel av programmet som anslogs till program för ekonomisk och social sammanhållning alltmer från 2000 till 2002. Den främsta orsaken till detta var svårigheter med att utnyttja medel för vilka åtaganden gjorts under 2000. I Bulgarien gjordes ett stort åtagande 2001 trots att man hade stora svårigheter med att genomföra det relativt låga åtagande som gjordes i 2000 års program, men åtagandet 2002 minskades så att det blev mindre än det som gjordes år 2000.

| 41. | De begränsade åtagandena för investeringsprojekt 2002 berodde delvis på att kommissionen det året lade stor vikt vid att försöka höja den administrativa förmågan före anslutningen. Innan dess hade man inte fortsatt med det systematiska arbetssätt för institutionsuppbyggande inför strukturfondsförvaltningen i samtliga länder som kommissionen införde 1998 inom det särskilda förberedande programmet. Trots den ökade betydelse som gavs åt stöd till investeringsprogram för ekonomisk och social sammanhållning och förberedelser för strukturfonderna, såg inte kommissionen till att kandidatländerna systematiskt finansierade partnersamverkansprojekt på detta område år 2000 för att stödja nationella organisationer. De flesta partnersamverkansprojekten finansierades alltså i Ungern, Polen och Rumänien, men de var tydligt regionalt inriktade, och endast några få initiativ var på nationell nivå. Även 2001 hade endast fem av de tio länderna partnersamverkansprojekt som hade att göra med förberedelser för strukturfonderna. |
| --- | --- |

41.

De begränsade åtagandena för investeringsprojekt 2002 berodde delvis på att kommissionen det året lade stor vikt vid att försöka höja den administrativa förmågan före anslutningen. Innan dess hade man inte fortsatt med det systematiska arbetssätt för institutionsuppbyggande inför strukturfondsförvaltningen i samtliga länder som kommissionen införde 1998 inom det särskilda förberedande programmet. Trots den ökade betydelse som gavs åt stöd till investeringsprogram för ekonomisk och social sammanhållning och förberedelser för strukturfonderna, såg inte kommissionen till att kandidatländerna systematiskt finansierade partnersamverkansprojekt på detta område år 2000 för att stödja nationella organisationer. De flesta partnersamverkansprojekten finansierades alltså i Ungern, Polen och Rumänien, men de var tydligt regionalt inriktade, och endast några få initiativ var på nationell nivå. Även 2001 hade endast fem av de tio länderna partnersamverkansprojekt som hade att göra med förberedelser för strukturfonderna.

Svårigheter med att förbereda program som liknar strukturfondernas mål 1-program

| 42. | I de flesta av länderna programplanerades inte medlen för ekonomisk och social sammanhållning konsekvent från år till år. Detta speglade tydligt kommissionens övergång från program där anslag tilldelades olika regioner 2000 till mer sektorbaserade program med början 2001. Efter detta följde en tydlig betoning på institutionsuppbyggnadsprojekt snarare än på investeringsprojekt 2002. |
| --- | --- |

42.

I de flesta av länderna programplanerades inte medlen för ekonomisk och social sammanhållning konsekvent från år till år. Detta speglade tydligt kommissionens övergång från program där anslag tilldelades olika regioner 2000 till mer sektorbaserade program med början 2001. Efter detta följde en tydlig betoning på institutionsuppbyggnadsprojekt snarare än på investeringsprojekt 2002.

| 43. | I de flesta fall hade länderna svårigheter med att utarbeta projektformulär av acceptabel kvalitet för programmen för ekonomisk och social sammanhållning och anlitade hjälp från kommissionens delegationer och konsultfirmor. En betydande del av de projekt som godkändes var i själva verket ofta inte helt förberedda och/eller brast i utformningen, vilket försenade genomförandet och därför begränsade deras inverkan på förberedelserna inför anslutningen. Även om Bulgarien inte kommer att ansluta sig till Europeiska unionen förrän efter de andra kandidatländerna var utformningen av dess program för ekonomisk och social sammanhållning bland de mest komplexa av alla Phare-program för ekonomisk och social sammanhållning, vilket ledde till ökade svårigheter med genomförandet i Bulgarien. Man borde ha följt enklare genomförandemekanismer under de första åren med program för ekonomisk och social sammanhållning. |
| --- | --- |

43.

I de flesta fall hade länderna svårigheter med att utarbeta projektformulär av acceptabel kvalitet för programmen för ekonomisk och social sammanhållning och anlitade hjälp från kommissionens delegationer och konsultfirmor. En betydande del av de projekt som godkändes var i själva verket ofta inte helt förberedda och/eller brast i utformningen, vilket försenade genomförandet och därför begränsade deras inverkan på förberedelserna inför anslutningen. Även om Bulgarien inte kommer att ansluta sig till Europeiska unionen förrän efter de andra kandidatländerna var utformningen av dess program för ekonomisk och social sammanhållning bland de mest komplexa av alla Phare-program för ekonomisk och social sammanhållning, vilket ledde till ökade svårigheter med genomförandet i Bulgarien. Man borde ha följt enklare genomförandemekanismer under de första åren med program för ekonomisk och social sammanhållning.

| 44. | Även om det var meningen att infrastrukturprojekt som finansierades genom program för ekonomisk och social sammanhållning skulle vara företagsrelaterade, tilldelade man i Polen år 2000 och 2001, för att få tillgång till medel, omkring 35 % av medlen till väginfrastrukturprojekt, ofta med endast otydliga kopplingar till företagsutveckling. I Tjeckien och Rumänien finansierades ett antal industriparker utan att länderna hade någon övergripande strategi för att prioritera lokaliseringen och undvika ett överdrivet stort antal sådana parker.

  Inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000 hade 12,7 % av Polens anslag planerats att användas till en tillfartsväg till Katowices flygplats för 17,5 miljoner euro, trots att alla infrastrukturprojekt gällande transport och miljö över 5 miljoner euro skulle finansieras genom Ispa. Dessutom finansierades ytterligare tio vägprojekt i de stödmottagande regionerna för 28,4 miljoner euro som inte var specifikt inriktade på företagsfrämjande utan oftast var en del av större projekt för förbifartsleder/ringleder runt städer. Detta var också fallet med de 13 vägprojekt som finansierades genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2001 för totalt 59,3 miljoner euro (34,9 % av budgeten). |
| --- | --- |

44.

Även om det var meningen att infrastrukturprojekt som finansierades genom program för ekonomisk och social sammanhållning skulle vara företagsrelaterade, tilldelade man i Polen år 2000 och 2001, för att få tillgång till medel, omkring 35 % av medlen till väginfrastrukturprojekt, ofta med endast otydliga kopplingar till företagsutveckling. I Tjeckien och Rumänien finansierades ett antal industriparker utan att länderna hade någon övergripande strategi för att prioritera lokaliseringen och undvika ett överdrivet stort antal sådana parker.

Inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000 hade 12,7 % av Polens anslag planerats att användas till en tillfartsväg till Katowices flygplats för 17,5 miljoner euro, trots att alla infrastrukturprojekt gällande transport och miljö över 5 miljoner euro skulle finansieras genom Ispa. Dessutom finansierades ytterligare tio vägprojekt i de stödmottagande regionerna för 28,4 miljoner euro som inte var specifikt inriktade på företagsfrämjande utan oftast var en del av större projekt för förbifartsleder/ringleder runt städer. Detta var också fallet med de 13 vägprojekt som finansierades genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2001 för totalt 59,3 miljoner euro (34,9 % av budgeten).

| 45. | Medan kommissionen finansierade en projektberedningsfond 1999 om mellan 2 och 3 miljoner euro för varje kandidatland för att ge tekniskt stöd för att förbättra kanaliseringen av projekt som skulle finansieras av programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001, kämpade de flesta länderna för att använda detta instrument effektivt. Mottagare både på nationell och lokal nivå samordnade ofta inte tillräckligt med de konsulter som förberedde projekten, vilket i vissa fall försämrade kvaliteten på de förberedda projekten. Förutom projektberedningsfonden 1999 införde kommissionen inget övergripande program som gällde alla länderna för att förbereda senare program för ekonomisk och social sammanhållning och, ännu viktigare, utveckla en kanal för projekt som skall finansieras genom strukturfonder. Dessutom anslog de flesta kandidatländerna få eller inga resurser till att utveckla projektkanaler för strukturfonderna från sina nationella Phare-program. |
| --- | --- |

45.

Medan kommissionen finansierade en projektberedningsfond 1999 om mellan 2 och 3 miljoner euro för varje kandidatland för att ge tekniskt stöd för att förbättra kanaliseringen av projekt som skulle finansieras av programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001, kämpade de flesta länderna för att använda detta instrument effektivt. Mottagare både på nationell och lokal nivå samordnade ofta inte tillräckligt med de konsulter som förberedde projekten, vilket i vissa fall försämrade kvaliteten på de förberedda projekten. Förutom projektberedningsfonden 1999 införde kommissionen inget övergripande program som gällde alla länderna för att förbereda senare program för ekonomisk och social sammanhållning och, ännu viktigare, utveckla en kanal för projekt som skall finansieras genom strukturfonder. Dessutom anslog de flesta kandidatländerna få eller inga resurser till att utveckla projektkanaler för strukturfonderna från sina nationella Phare-program.

Förseningar i programgenomförandet

| 46. | Genomförandet av program för ekonomisk och social sammanhållning har varit kraftigt försenat i alla länder jämfört med den ursprungliga tidtabellen. Enligt reglerna för Phare är det tillåtet att fullt ut genomföra program och ta emot utbetalningar för dem tre år efter åtagandet av medlen (tidsram för projektcykler ”n+3”), men i slutet av 2003 nådde utbetalningar för åtaganden för ekonomisk och social sammanhållning som ingåtts 2000 endast upp till 71,7 %, inklusive förskottsbetalningar (se tabell 3). Detta har bromsat ansträngningarna att förbättra den administrativa förmågan när det gäller förberedelserna för ERUF och ESF. Det visade också på den svaga administrativa förmågan och behovet av ytterligare stöd. |
| --- | --- |

46.

Genomförandet av program för ekonomisk och social sammanhållning har varit kraftigt försenat i alla länder jämfört med den ursprungliga tidtabellen. Enligt reglerna för Phare är det tillåtet att fullt ut genomföra program och ta emot utbetalningar för dem tre år efter åtagandet av medlen (tidsram för projektcykler ”n+3”), men i slutet av 2003 nådde utbetalningar för åtaganden för ekonomisk och social sammanhållning som ingåtts 2000 endast upp till 71,7 %, inklusive förskottsbetalningar (se tabell 3). Detta har bromsat ansträngningarna att förbättra den administrativa förmågan när det gäller förberedelserna för ERUF och ESF. Det visade också på den svaga administrativa förmågan och behovet av ytterligare stöd.

| 47. | Partnersamverkansdelen i det särskilda förberedande programmet 1998 kom inte igång förrän mot slutet av 1999 och hade därför allmänt inte någon effekt förrän första halvåret 2001. Även om samverkanspartnerna hade behövts i utarbetandet av de preliminära nationella utvecklingsplanerna tillträdde de i samtliga fall efter sista inlämningsdatum för det första utkastet i september 1999. Dessa förseningar berodde delvis på att partnersamverkan var ett nytt instrument och delvis på svagheter i kandidatländernas administration. Kontrakten om tekniskt stöd inom det särskilda förberedande programmet tecknades dock i de flesta fall inte förrän andra halvåret 1999. |
| --- | --- |

47.

Partnersamverkansdelen i det särskilda förberedande programmet 1998 kom inte igång förrän mot slutet av 1999 och hade därför allmänt inte någon effekt förrän första halvåret 2001. Även om samverkanspartnerna hade behövts i utarbetandet av de preliminära nationella utvecklingsplanerna tillträdde de i samtliga fall efter sista inlämningsdatum för det första utkastet i september 1999. Dessa förseningar berodde delvis på att partnersamverkan var ett nytt instrument och delvis på svagheter i kandidatländernas administration. Kontrakten om tekniskt stöd inom det särskilda förberedande programmet tecknades dock i de flesta fall inte förrän andra halvåret 1999.

Tabell 3

Genomförande av programmen för ekonomisk och social sammanhållning (ESC) 2000–2002 (31.12.2003)

| (miljoner euro) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Totalt (2000–2002) |
| Land | ESC åtaganden | ESC betalningar | ESC åtaganden | ESC betalningar | ESC åtaganden | ESC betalningar | ESC åtaganden | ESC betalningar |
| Tjeckien | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Estland | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Lettland | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Litauen | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Ungern | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Polen | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Slovenien | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Slovakien | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bulgarien | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Rumänien | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| Totalt | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Källa:Europeiska kommissionen. |

(miljoner euro)

2000

2001

2002

Totalt (2000–2002)

Land

ESC åtaganden

ESC betalningar

ESC åtaganden

ESC betalningar

ESC åtaganden

ESC betalningar

ESC åtaganden

ESC betalningar

Tjeckien

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Estland

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Lettland

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Litauen

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Ungern

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Polen

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Slovenien

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Slovakien

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bulgarien

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Rumänien

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

Totalt

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Källa:Europeiska kommissionen.

| 48. | Vad gäller investeringar i pilotprojekt inom det särskilda förberedande programmet var genomförandet särskilt långsamt eftersom det var först när det förberedande programmet hade inletts som kommissionen försökte klargöra hur de befintliga Phare-förfarandena för genomförande av dessa projekt kunde anpassas så att de blev mer lika förfarandena för strukturfonderna. |
| --- | --- |

48.

Vad gäller investeringar i pilotprojekt inom det särskilda förberedande programmet var genomförandet särskilt långsamt eftersom det var först när det förberedande programmet hade inletts som kommissionen försökte klargöra hur de befintliga Phare-förfarandena för genomförande av dessa projekt kunde anpassas så att de blev mer lika förfarandena för strukturfonderna.

| 49. | De flesta länderna tecknade inga kontrakt för 1999 års projektberedningsfond förrän kort tid före slutdatum i december 2001, även om de flesta av de kontrakt som skulle finansieras genom projektberedningsfonden gällde relativt små tjänste- och undersökningsuppdrag. På grund av förseningar användes projektberedningsfonden endast i få fall för förberedelse av projekt inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000, och användes istället mestadels för programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 och 2002. Flera länder kunde inte till fullo använda sina anslag före sista datum för att teckna kontrakt. I Lettland avvek kommissionen tydligt från upphandlingsförfarandena för att man före slutdatum skulle kunna teckna kontrakt för anslagen. Minimitidsfristen på 50 dagar för upphandling av ett kontrakt om 2,0 miljoner euro för ett antal undersökningar minskades till endast 28 dagar. Detta hade en negativ effekt på antalet mottagna bud och kvaliteten på dem, vilket också senare påverkade genomförandet. |
| --- | --- |

49.

De flesta länderna tecknade inga kontrakt för 1999 års projektberedningsfond förrän kort tid före slutdatum i december 2001, även om de flesta av de kontrakt som skulle finansieras genom projektberedningsfonden gällde relativt små tjänste- och undersökningsuppdrag. På grund av förseningar användes projektberedningsfonden endast i få fall för förberedelse av projekt inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000, och användes istället mestadels för programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 och 2002. Flera länder kunde inte till fullo använda sina anslag före sista datum för att teckna kontrakt. I Lettland avvek kommissionen tydligt från upphandlingsförfarandena för att man före slutdatum skulle kunna teckna kontrakt för anslagen. Minimitidsfristen på 50 dagar för upphandling av ett kontrakt om 2,0 miljoner euro för ett antal undersökningar minskades till endast 28 dagar. Detta hade en negativ effekt på antalet mottagna bud och kvaliteten på dem, vilket också senare påverkade genomförandet.

| 50. | Trots att det inte var första gången förfarandena för partnersamverkan användes blev partnersamverkansprojekten inom ramen för programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001 kraftigt försenade både vad gäller val av medlemsstat som skulle stå för samverkanspartner och vad gäller utarbetandet av partnersamverkansavtalet. |
| --- | --- |

50.

Trots att det inte var första gången förfarandena för partnersamverkan användes blev partnersamverkansprojekten inom ramen för programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001 kraftigt försenade både vad gäller val av medlemsstat som skulle stå för samverkanspartner och vad gäller utarbetandet av partnersamverkansavtalet.

| 51. | Investeringsprogrammen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 blev även de försenade på grund av kandidatländernas svårigheter med att upprätta de praktiska riktlinjerna för genomförandet av bidragssystem. Dessa måste godkännas av kommissionen innan man kunde göra en anbudsinfordran och krävde ofta flera omarbetningar innan de var i godtagbart skick. I de flesta länder tecknades kontrakt för större delen av medlen inte förrän två månader före sista dagen för att teckna kontrakt, omkring 6–12 månader senare än den tidsplan för genomförande som angavs i projektformuläret. I själva verket fick man i Bulgarien och Estland förlänga tiden som mottagarländerna hade på sig att teckna kontrakt för resterande anslag inom programmet, och i Ungern och Polen fick man förlänga utbetalningsperioden. |
| --- | --- |

51.

Investeringsprogrammen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 blev även de försenade på grund av kandidatländernas svårigheter med att upprätta de praktiska riktlinjerna för genomförandet av bidragssystem. Dessa måste godkännas av kommissionen innan man kunde göra en anbudsinfordran och krävde ofta flera omarbetningar innan de var i godtagbart skick. I de flesta länder tecknades kontrakt för större delen av medlen inte förrän två månader före sista dagen för att teckna kontrakt, omkring 6–12 månader senare än den tidsplan för genomförande som angavs i projektformuläret. I själva verket fick man i Bulgarien och Estland förlänga tiden som mottagarländerna hade på sig att teckna kontrakt för resterande anslag inom programmet, och i Ungern och Polen fick man förlänga utbetalningsperioden.

| 52. | Även programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 blev kraftigt försenade. Trots att kommissionen försökte se till att finansiering endast skulle ges till projekt som var tillräckligt väl förberedda för att kontrakt skulle kunna tecknas inom sex månader efter kommissionens finansieringsbeslut (29), uppfyllde i praktiken nästan inget projekt för ekonomisk och social sammanhållning detta kriterium. |
| --- | --- |

52.

Även programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2001 blev kraftigt försenade. Trots att kommissionen försökte se till att finansiering endast skulle ges till projekt som var tillräckligt väl förberedda för att kontrakt skulle kunna tecknas inom sex månader efter kommissionens finansieringsbeslut (29), uppfyllde i praktiken nästan inget projekt för ekonomisk och social sammanhållning detta kriterium.

| 53. | De problem som kandidatländerna hade med programplaneringen av anslag till ekonomisk och social sammanhållning väcker tvivel om deras förmåga att utnyttja de mycket större anslag som planeras under strukturfonderna (se tabell 4), i synnerhet med tanke på den nya snävare tidsram för strukturfondsutbetalningar som infördes för perioden 2000–2006 (den så kallade ”n+2”-regeln) (30). Medlen för ekonomisk och social sammanhållning för 2000–2002 utgjorde i själva verket endast omkring 6 % av strukturfondsanslagen för 2004–2006 för mål 1 (31). |
| --- | --- |

53.

De problem som kandidatländerna hade med programplaneringen av anslag till ekonomisk och social sammanhållning väcker tvivel om deras förmåga att utnyttja de mycket större anslag som planeras under strukturfonderna (se tabell 4), i synnerhet med tanke på den nya snävare tidsram för strukturfondsutbetalningar som infördes för perioden 2000–2006 (den så kallade ”n+2”-regeln) (30). Medlen för ekonomisk och social sammanhållning för 2000–2002 utgjorde i själva verket endast omkring 6 % av strukturfondsanslagen för 2004–2006 för mål 1 (31).

Tabell 4

Åtaganden inom ekonomisk och social sammanhållning (ESC) 2000–2002 jämfört med strukturfondsanslag (SF) 2004–2006

| (miljoner euro) |
| --- |
| Land | ESC 2000–2002 | SF 2004–2006: mål 1 | ESC i % av SF |
| Tjeckien | 37,4 | 1 286 | 2,9 |
| Estland | 19,8 | 329 | 6,0 |
| Lettland | 24,0 | 554 | 4,3 |
| Litauen | 31,2 | 792 | 3,9 |
| Ungern | 99,5 | 1 765 | 5,6 |
| Polen | 504,6 | 7 321 | 6,9 |
| Slovenien | 13,8 | 210 | 6,6 |
| Slovakien | 41,2 | 921 | 4,5 |
| Totalt | 771,5 | 13 178 | 5,9 |
| Källa:Europeiska revisionsrätten. |

(miljoner euro)

Land

ESC 2000–2002

SF 2004–2006: mål 1

ESC i % av SF

Tjeckien

37,4

1 286

2,9

Estland

19,8

329

6,0

Lettland

24,0

554

4,3

Litauen

31,2

792

3,9

Ungern

99,5

1 765

5,6

Polen

504,6

7 321

6,9

Slovenien

13,8

210

6,6

Slovakien

41,2

921

4,5

Totalt

771,5

13 178

5,9

Källa:Europeiska revisionsrätten.

| 54. | En kraftigt bidragande orsak till förseningarna i alla programmen var administrativa brister i kandidatländerna. I samtliga länder är regionalpolitik ett nytt verksamhetsfält och de flesta länder kämpade för att upprätta stabila strukturer som skulle klara av att förvalta även den relativt lilla summa som anslogs till ekonomisk och social sammanhållning. På grund av att ministerierna var så nyinrättade och svaga begränsades deras förmåga att upprätta den nödvändiga samordningen med andra ministerier för att garantera att programmen planerades och genomfördes ändamålsenligt. Det skapades dessutom flaskhalsar genom att medlen kanaliserades genom en enda genomförande myndighet, vilket försenade genomförandet och därmed också programmens effekt (se punkt 25). |
| --- | --- |

54.

En kraftigt bidragande orsak till förseningarna i alla programmen var administrativa brister i kandidatländerna. I samtliga länder är regionalpolitik ett nytt verksamhetsfält och de flesta länder kämpade för att upprätta stabila strukturer som skulle klara av att förvalta även den relativt lilla summa som anslogs till ekonomisk och social sammanhållning. På grund av att ministerierna var så nyinrättade och svaga begränsades deras förmåga att upprätta den nödvändiga samordningen med andra ministerier för att garantera att programmen planerades och genomfördes ändamålsenligt. Det skapades dessutom flaskhalsar genom att medlen kanaliserades genom en enda genomförande myndighet, vilket försenade genomförandet och därmed också programmens effekt (se punkt 25).

| 55. | I Polen inrättades ett ministerium för regional utveckling och uppbyggnad i juni 2000 men det lades ned redan i januari 2002 till följd av ett regeringsskifte. Efter första halvåret 2002 blev man i Polen tvungen att flytta över ansvaret för förvaltningen av infrastrukturprojekten för ekonomisk och social sammanhållning från den dåvarande genomförande myndigheten till en annan myndighet eftersom den förra inte klarade av att utföra uppgiften. I Litauen lades ministeriet för reform av offentlig förvaltning och för lokala myndigheter ner i januari 2001 och dess verksamhet överfördes till inrikesministeriet. De lettiska myndigheter som ursprungligen förvaltade programmet för ekonomisk och social sammanhållning fullgjorde inte sin uppgift tillfredsställande, vilket ledde till att dessa ansvarsområden flyttades över till finansministeriet 2002. I Slovakien och Rumänien började ministerierna som var ansvariga för regional utveckling och offentliga arbeten inte fungera förrän år 2000 och de saknade erfaren personal. I Bulgarien omorganiserades ministeriet för regional utveckling, och efter förändringar i det politiska ansvaret följde en synnerligen hög personalomsättning. Ministerierna för regional utveckling i Tjeckien och Ungern förlorade också nyckelpersoner i personalen år 2000 av liknande skäl. |
| --- | --- |

55.

I Polen inrättades ett ministerium för regional utveckling och uppbyggnad i juni 2000 men det lades ned redan i januari 2002 till följd av ett regeringsskifte. Efter första halvåret 2002 blev man i Polen tvungen att flytta över ansvaret för förvaltningen av infrastrukturprojekten för ekonomisk och social sammanhållning från den dåvarande genomförande myndigheten till en annan myndighet eftersom den förra inte klarade av att utföra uppgiften. I Litauen lades ministeriet för reform av offentlig förvaltning och för lokala myndigheter ner i januari 2001 och dess verksamhet överfördes till inrikesministeriet. De lettiska myndigheter som ursprungligen förvaltade programmet för ekonomisk och social sammanhållning fullgjorde inte sin uppgift tillfredsställande, vilket ledde till att dessa ansvarsområden flyttades över till finansministeriet 2002. I Slovakien och Rumänien började ministerierna som var ansvariga för regional utveckling och offentliga arbeten inte fungera förrän år 2000 och de saknade erfaren personal. I Bulgarien omorganiserades ministeriet för regional utveckling, och efter förändringar i det politiska ansvaret följde en synnerligen hög personalomsättning. Ministerierna för regional utveckling i Tjeckien och Ungern förlorade också nyckelpersoner i personalen år 2000 av liknande skäl.

RESULTAT AV INSTITUTIONSUPPBYGGNADSPROJEKT FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

| 56. | Tack vare samverkansprojekten inom det särskilda förberedande programmet 1998 gjordes vissa inledande framsteg fram till mitten av 2001 när det gäller förberedelserna för strukturfonderna. Resultaten av projekten var dock ofta inte så genomgripande som man hade avsett när projekten inleddes. I det mest problematiska fallet, i Bulgarien, övergav man projektet när endast 30 % av medlen hade använts på grund av svårigheter i relationerna mellan samverkanspartnerna och deras motparter. I allmänhet nåddes minst framgångar i projekten inom det särskilda förberedande programmet när det gällde att medverka till att utarbeta nationella utvecklingsplaner och inrätta övervakningssystem för strukturfonderna, främst på grund av att dessa uppgifter är så komplexa och att tidsramen i avtalen om partnersamverkan är relativt kort. |
| --- | --- |

56.

Tack vare samverkansprojekten inom det särskilda förberedande programmet 1998 gjordes vissa inledande framsteg fram till mitten av 2001 när det gäller förberedelserna för strukturfonderna. Resultaten av projekten var dock ofta inte så genomgripande som man hade avsett när projekten inleddes. I det mest problematiska fallet, i Bulgarien, övergav man projektet när endast 30 % av medlen hade använts på grund av svårigheter i relationerna mellan samverkanspartnerna och deras motparter. I allmänhet nåddes minst framgångar i projekten inom det särskilda förberedande programmet när det gällde att medverka till att utarbeta nationella utvecklingsplaner och inrätta övervakningssystem för strukturfonderna, främst på grund av att dessa uppgifter är så komplexa och att tidsramen i avtalen om partnersamverkan är relativt kort.

| 57. | Varje lands särskilda förberedande program omfattade också tekniskt stöd och institutionsuppbyggnad. Samverkanspartnernas och konsulternas olika roller var dock inte alltid tydligt definierade, vilket ledde till en viss överlappning till exempel när det gällde medverkande till de nationella utvecklingsplanerna. |
| --- | --- |

57.

Varje lands särskilda förberedande program omfattade också tekniskt stöd och institutionsuppbyggnad. Samverkanspartnernas och konsulternas olika roller var dock inte alltid tydligt definierade, vilket ledde till en viss överlappning till exempel när det gällde medverkande till de nationella utvecklingsplanerna.

| 58. | Särskilt oroande är det att förändringar i ansvarsförhållandena mellan ministerier och den interna omstruktureringen av ministerierna (se punkt 55) liksom den höga personalomsättningen minskade den varaktiga effekten av det särskilda förberedande programmet. Även för programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001 fanns det en liknande risk för att medlen tilldelades ministerier som i slutändan inte skulle utses att förvalta strukturfonderna. Detta problem löstes slutgiltigt först 2002 när kandidatländerna under förhandlingarna om kapitel 21 i anslutningsfördraget var tvungna att fatta beslut om sina förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter. För att garantera en mer ändamålsenlig förberedelse borde kommissionen i ett tidigare skede ha begärt att kandidatländerna skulle utse dessa myndigheter. |
| --- | --- |

58.

Särskilt oroande är det att förändringar i ansvarsförhållandena mellan ministerier och den interna omstruktureringen av ministerierna (se punkt 55) liksom den höga personalomsättningen minskade den varaktiga effekten av det särskilda förberedande programmet. Även för programmen för ekonomisk och social sammanhållning 2000 och 2001 fanns det en liknande risk för att medlen tilldelades ministerier som i slutändan inte skulle utses att förvalta strukturfonderna. Detta problem löstes slutgiltigt först 2002 när kandidatländerna under förhandlingarna om kapitel 21 i anslutningsfördraget var tvungna att fatta beslut om sina förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter. För att garantera en mer ändamålsenlig förberedelse borde kommissionen i ett tidigare skede ha begärt att kandidatländerna skulle utse dessa myndigheter.

| 59. | Även efter det att förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter hade utsetts hindrades identifieringen av ändamålsenliga institutionsuppbyggnadsprojekt av osäkerhet kring vilka roller de olika avdelningarna inom ministerierna skulle ha, och det var heller inte klart vilka de förmedlande organen var och vilken roll de hade. |
| --- | --- |

59.

Även efter det att förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter hade utsetts hindrades identifieringen av ändamålsenliga institutionsuppbyggnadsprojekt av osäkerhet kring vilka roller de olika avdelningarna inom ministerierna skulle ha, och det var heller inte klart vilka de förmedlande organen var och vilken roll de hade.

| 60. | Phares uppgift när det gäller institutionsuppbyggnad var särskilt svår på regional nivå. De flesta länderna började inrätta administrativa strukturer på regional nivå (32) endast i syfte att förvalta strukturfonderna. Ofta hade de nyligen inrättade regionernas gränser inga naturliga historiska eller geografiska grunder och det fanns inga regionala politiska organ, då dessa oftare fanns på subregional nivå (33). I flera länder, till exempel Bulgarien, Tjeckien och Slovakien inrättades inte regionala strukturer för förvaltning av strukturfonderna förrän i slutet av 2001. Detta betydde att partnersamverkansprojekt inte kunde inledas på regional nivå i dessa länder före detta datum.

  I Tjeckien var det partnersamverkansbistånd som genomfördes genom det särskilda förberedande programmet till regionerna betydligt lägre än planerat. Detta berodde delvis på att nya regionala strukturer inrättades under första halvåret 2001. Det var meningen att den begränsade insatsen på regional nivå som gjordes under projektet 1998 skulle kompenseras under loppet av 2001 och 2002 genom avtalet om partnersamverkan som finansierades genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000. Fortsatt osäkerhet om de regionala verkställande enheternas och de regionala sekretariatens (32) roll i genomförandet av strukturfonderna betydde att samverkanspartnerna även i detta fall begränsade den tid de lade ner på arbete på regional nivå. |
| --- | --- |

60.

Phares uppgift när det gäller institutionsuppbyggnad var särskilt svår på regional nivå. De flesta länderna började inrätta administrativa strukturer på regional nivå (32) endast i syfte att förvalta strukturfonderna. Ofta hade de nyligen inrättade regionernas gränser inga naturliga historiska eller geografiska grunder och det fanns inga regionala politiska organ, då dessa oftare fanns på subregional nivå (33). I flera länder, till exempel Bulgarien, Tjeckien och Slovakien inrättades inte regionala strukturer för förvaltning av strukturfonderna förrän i slutet av 2001. Detta betydde att partnersamverkansprojekt inte kunde inledas på regional nivå i dessa länder före detta datum.

I Tjeckien var det partnersamverkansbistånd som genomfördes genom det särskilda förberedande programmet till regionerna betydligt lägre än planerat. Detta berodde delvis på att nya regionala strukturer inrättades under första halvåret 2001. Det var meningen att den begränsade insatsen på regional nivå som gjordes under projektet 1998 skulle kompenseras under loppet av 2001 och 2002 genom avtalet om partnersamverkan som finansierades genom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000. Fortsatt osäkerhet om de regionala verkställande enheternas och de regionala sekretariatens (32) roll i genomförandet av strukturfonderna betydde att samverkanspartnerna även i detta fall begränsade den tid de lade ner på arbete på regional nivå.

| 61. | I vissa andra länder där regionala strukturer hade inrättats tidigare genomfördes stora partnersamverkansprojekt i de flesta eller alla regioner i landet inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000. I hälften av regionerna i Ungern och Rumänien och i alla understödda regioner i Polen gavs emellertid inga medel för ekonomisk och social sammanhållning till investeringsprojekt för ekonomisk och social sammanhållning. I och med detta begränsades samverkanspartnernas möjligheter att ge praktisk erfarenhet av förvaltning av EU-medel. I Rumänien hade dessutom ingen av de åtta regionala utvecklingsbyråer (32) där samverkanspartnerna fanns en budget från den centrala regeringen för att täcka de löpande kostnaderna, vilket också försvårade samverkanspartnernas arbete. Osäkerhet vad gäller framtida budgetar och byråernas rättsliga status hotade att undergräva den långvariga effekten av Pharestödet till institutionsuppbyggnad på regional nivå i Rumänien. |
| --- | --- |

61.

I vissa andra länder där regionala strukturer hade inrättats tidigare genomfördes stora partnersamverkansprojekt i de flesta eller alla regioner i landet inom programmet för ekonomisk och social sammanhållning 2000. I hälften av regionerna i Ungern och Rumänien och i alla understödda regioner i Polen gavs emellertid inga medel för ekonomisk och social sammanhållning till investeringsprojekt för ekonomisk och social sammanhållning. I och med detta begränsades samverkanspartnernas möjligheter att ge praktisk erfarenhet av förvaltning av EU-medel. I Rumänien hade dessutom ingen av de åtta regionala utvecklingsbyråer (32) där samverkanspartnerna fanns en budget från den centrala regeringen för att täcka de löpande kostnaderna, vilket också försvårade samverkanspartnernas arbete. Osäkerhet vad gäller framtida budgetar och byråernas rättsliga status hotade att undergräva den långvariga effekten av Pharestödet till institutionsuppbyggnad på regional nivå i Rumänien.

| 62. | I partnersamverkansavtalen för 2000 var en av huvuduppgifterna både på regional och nationell nivå att hjälpa till med utarbetandet av regionala operativa program för varje region (32). Det beslut som fattades 2001 av Generaldirektoratet för regionalpolitik att endast tillåta ett regionalt operativt program per land betydde att avtalen behövde förändras. |
| --- | --- |

62.

I partnersamverkansavtalen för 2000 var en av huvuduppgifterna både på regional och nationell nivå att hjälpa till med utarbetandet av regionala operativa program för varje region (32). Det beslut som fattades 2001 av Generaldirektoratet för regionalpolitik att endast tillåta ett regionalt operativt program per land betydde att avtalen behövde förändras.

SLUTSATSER

Svårigheter med den övergripande strategin att använda Phare-programmet för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna

| 63. | Det fanns flera svårigheter med kommissionens övergripande strategi att använda Phare-programmet för att förvalta strukturfonderna. Phare var det instrument som användes när det gällde att förbereda för ERUF och ESF även om det stod klart redan i förväg att det fanns gränser för hur långt strukturfondsförfarandena kunde kopieras inom Phare. Eftersom det inte fanns arrangemang liknande dem som fanns för Sapard och Ispa, var det svårare att få praktisk erfarenhet av att förvalta och kontrollera utgifterna av typerna ESF och ERUF (se punkterna 16 och 17). Det förfarande för programplanering som ursprungligen användes inom Phare speglade inte det verkliga arbetssättet för strukturfonderna (se punkterna 18–24). Denna situation uppstod delvis på grund av spänningarna mellan de två målen för Phares program för ekonomisk och social sammanhållning. Å ena sidan skulle de användas för förberedelsen för strukturfonderna, å andra sidan för att nå en sammanhållningseffekt redan genom dessa program (se punkt 27). Mer allmänt var användandet av Phare-programmet inte kopplat till en övergripande strategi som definierade kandidatländernas behov före och efter anslutningen när det gäller förberedelser för och användandet av strukturfonderna (se punkt 28). |
| --- | --- |

63.

Det fanns flera svårigheter med kommissionens övergripande strategi att använda Phare-programmet för att förvalta strukturfonderna. Phare var det instrument som användes när det gällde att förbereda för ERUF och ESF även om det stod klart redan i förväg att det fanns gränser för hur långt strukturfondsförfarandena kunde kopieras inom Phare. Eftersom det inte fanns arrangemang liknande dem som fanns för Sapard och Ispa, var det svårare att få praktisk erfarenhet av att förvalta och kontrollera utgifterna av typerna ESF och ERUF (se punkterna 16 och 17). Det förfarande för programplanering som ursprungligen användes inom Phare speglade inte det verkliga arbetssättet för strukturfonderna (se punkterna 18–24). Denna situation uppstod delvis på grund av spänningarna mellan de två målen för Phares program för ekonomisk och social sammanhållning. Å ena sidan skulle de användas för förberedelsen för strukturfonderna, å andra sidan för att nå en sammanhållningseffekt redan genom dessa program (se punkt 27). Mer allmänt var användandet av Phare-programmet inte kopplat till en övergripande strategi som definierade kandidatländernas behov före och efter anslutningen när det gäller förberedelser för och användandet av strukturfonderna (se punkt 28).

Begränsade framsteg med att göra Phare-programmet mer likt strukturfonderna

| 64. | Även om en viktig del i kommissionens strategi att använda Phare för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF och ESF var att förändra förfarandena för Phare så att de skulle bli mer lika förfarandena för strukturfonderna, gjordes endast begränsade framsteg på detta område. Även om införandet av systemet för decentraliserat genomförande (EDIS) inom Phare skulle innebära ett stort steg mot att göra Phare mer likt strukturfonderna, infördes EDIS inte före anslutningen. Detta innebär att kandidatländerna inte kommer att ha fått erfarenhet av att förvalta program liknande ERUF och ESF med efterhandskontroller före anslutningen, vilket var vad kommissionen ursprungligen hade planerat (se punkterna 30–32). Dessutom har förseningar i införandet av systemet för decentraliserat genomförande gjort det svårare att kanalisera medlen genom bidragssystem, trots att dessa är det huvudsakliga instrumentet för genomförandet av strukturfonderna (se punkt 33). Kommissionen har heller inte genomfört flerårig programplanering såsom planerat (se punkterna 34 och 35). |
| --- | --- |

64.

Även om en viktig del i kommissionens strategi att använda Phare för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av ERUF och ESF var att förändra förfarandena för Phare så att de skulle bli mer lika förfarandena för strukturfonderna, gjordes endast begränsade framsteg på detta område. Även om införandet av systemet för decentraliserat genomförande (EDIS) inom Phare skulle innebära ett stort steg mot att göra Phare mer likt strukturfonderna, infördes EDIS inte före anslutningen. Detta innebär att kandidatländerna inte kommer att ha fått erfarenhet av att förvalta program liknande ERUF och ESF med efterhandskontroller före anslutningen, vilket var vad kommissionen ursprungligen hade planerat (se punkterna 30–32). Dessutom har förseningar i införandet av systemet för decentraliserat genomförande gjort det svårare att kanalisera medlen genom bidragssystem, trots att dessa är det huvudsakliga instrumentet för genomförandet av strukturfonderna (se punkt 33). Kommissionen har heller inte genomfört flerårig programplanering såsom planerat (se punkterna 34 och 35).

Varierande anslag till och försenat genomförande av programmen för ekonomisk och social sammanhållning

| 65. | Även om kommissionen sammantaget för de nationella Phare-programmen nådde sitt mål att anslå omkring 35 % av medlen till ekonomisk och social sammanhållning anslog de flesta länder ett något lägre belopp i det nationella programmet för detta syfte, vilket begränsade effekten av Phare-programmets bidrag till ländernas förberedelser för strukturfonderna (se punkterna 38–44). Inom de totala tillgängliga anslagen har dessutom otillräckliga medel anslagits till förberedelser av framtida strukturfondsåtgärder (se punkt 45). Det faktiska programgenomförandet har blivit kraftigt försenat (se punkterna 46–52). De påträffade svårigheterna speglar i stor utsträckning de administrativa bristerna i de ministerier som är ansvariga för regional utveckling i kandidatländerna (se punkterna 54 och 55). |
| --- | --- |

65.

Även om kommissionen sammantaget för de nationella Phare-programmen nådde sitt mål att anslå omkring 35 % av medlen till ekonomisk och social sammanhållning anslog de flesta länder ett något lägre belopp i det nationella programmet för detta syfte, vilket begränsade effekten av Phare-programmets bidrag till ländernas förberedelser för strukturfonderna (se punkterna 38–44). Inom de totala tillgängliga anslagen har dessutom otillräckliga medel anslagits till förberedelser av framtida strukturfondsåtgärder (se punkt 45). Det faktiska programgenomförandet har blivit kraftigt försenat (se punkterna 46–52). De påträffade svårigheterna speglar i stor utsträckning de administrativa bristerna i de ministerier som är ansvariga för regional utveckling i kandidatländerna (se punkterna 54 och 55).

Institutionsuppbyggnadsprojekten för att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna har endast delvis gett resultat

| 66. | Effekten av institutionsuppbyggnadsprojekten har delvis försvagats på grund av att ansvaret för regional utveckling har flyttats mellan ministerierna i de stödmottagande länderna. Arbetet med att utse förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter och att definiera roller och ansvarsområden inom dessa myndigheter har ytterligare hindrat satsningar på institutionsuppbyggnad (se punkterna 58 och 59). Det långsamma inrättandet av regionala strukturer har lett till att möjligheten att stödja institutionsuppbyggnad på denna nivå har begränsats i vissa länder (se punkt 60). |
| --- | --- |

66.

Effekten av institutionsuppbyggnadsprojekten har delvis försvagats på grund av att ansvaret för regional utveckling har flyttats mellan ministerierna i de stödmottagande länderna. Arbetet med att utse förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter och att definiera roller och ansvarsområden inom dessa myndigheter har ytterligare hindrat satsningar på institutionsuppbyggnad (se punkterna 58 och 59). Det långsamma inrättandet av regionala strukturer har lett till att möjligheten att stödja institutionsuppbyggnad på denna nivå har begränsats i vissa länder (se punkt 60).

Allmän slutsats

| 67. | Kommissionen bör få beröm för att man började så tidigt som 1998 med att använda Phare-programmet för att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för förvaltningen av strukturfonderna. Även om detta arbete gavs fortsatt stöd från Phare under perioden 1998–2002 hade Phare-programmet vid tidpunkten för anslutningen mindre inverkan än förväntat när det gällde att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF i den utsträckning som kommissionen hade planerat i sina policydokument, särskilt i översynen av Phare 2000. Detta berodde delvis på att de behöriga myndigheterna i kandidatländerna var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner. Det gick inte att åtgärda dessa brister under den tid man hade till sitt förfogande. Att använda strukturfonderna effektivt kommer att vara en stor utmaning för de nya medlemsstaterna, särskilt med tanke på att perioden för programplanering och genomförande (2004–2006) har förkortats. |
| --- | --- |

67.

Kommissionen bör få beröm för att man började så tidigt som 1998 med att använda Phare-programmet för att hjälpa kandidatländerna att förbereda sig för förvaltningen av strukturfonderna. Även om detta arbete gavs fortsatt stöd från Phare under perioden 1998–2002 hade Phare-programmet vid tidpunkten för anslutningen mindre inverkan än förväntat när det gällde att förbereda kandidatländerna för ERUF och ESF i den utsträckning som kommissionen hade planerat i sina policydokument, särskilt i översynen av Phare 2000. Detta berodde delvis på att de behöriga myndigheterna i kandidatländerna var oerfarna och inte tillräckligt utvecklade som institutioner. Det gick inte att åtgärda dessa brister under den tid man hade till sitt förfogande. Att använda strukturfonderna effektivt kommer att vara en stor utmaning för de nya medlemsstaterna, särskilt med tanke på att perioden för programplanering och genomförande (2004–2006) har förkortats.

REKOMMENDATIONER

| 68. | Det finns ett stort behov av ytterligare stöd till uppbyggnad av institutioner för förvaltningen av strukturfonderna efter anslutningen. |
| --- | --- |

68.

Det finns ett stort behov av ytterligare stöd till uppbyggnad av institutioner för förvaltningen av strukturfonderna efter anslutningen.

| 69. | Ansenliga resurser bör avsättas till efterhandskontroller av strukturfondsverksamhet i de nya medlemsstaterna. |
| --- | --- |

69.

Ansenliga resurser bör avsättas till efterhandskontroller av strukturfondsverksamhet i de nya medlemsstaterna.

| 70. | Det bör finnas en tydlig strategi som definierar vilka ytterligare steg som behövs för att förbereda de nuvarande och framtida kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna. |
| --- | --- |

70.

Det bör finnas en tydlig strategi som definierar vilka ytterligare steg som behövs för att förbereda de nuvarande och framtida kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna.

| 71. | Kommissionen bör öka sina ansträngningar att göra Phare mer likt strukturfonderna genom att






  — | ge framtida förvaltningsmyndigheter status som genomförandeorgan för Phare, |
| --- | --- | --- |

71.

Kommissionen bör öka sina ansträngningar att göra Phare mer likt strukturfonderna genom att

—

ge framtida förvaltningsmyndigheter status som genomförandeorgan för Phare,

| — | ge genomförandeorganen det stöd de behöver för att kunna genomföra Phare inom ramen för ett efterhandskontrollsystem, och |
| --- | --- |

—

ge genomförandeorganen det stöd de behöver för att kunna genomföra Phare inom ramen för ett efterhandskontrollsystem, och

| — | införa flerårig planering utifrån nationella utvecklingsplaner. |
| --- | --- |

—

införa flerårig planering utifrån nationella utvecklingsplaner.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 och 8 juli 2004.

För revisionsrätten

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Ordförande

---

(1)  Tjeckien, Estland, Lettland, Litauen, Ungern, Polen, Slovenien och Slovakien.

1

(2)  Mål 1-medel ges till EU-regioner som bedöms ligga efter i utvecklingen eftersom deras bruttonationalprodukt per capita är under 75 % av medeltalet inom EU. Omkring två tredjedelar av strukturfonderna tilldelas detta mål.

2

(3)  Det främsta målet för ERUF är att verka för ekonomisk och social sammanhållning inom Europeiska unionen genom att minska obalanser mellan regioner och samhällsgrupper. ESF är unionens viktigaste finansiella instrument när det gäller att förverkliga de strategiska målen för unionens sysselsättningspolitik. EUGFJ har utformats för att bidra till den strukturella reformen av jordbrukssektorn och för utveckling av landsbygdsområden. För strukturfondernas programplaneringsperiod 1994–1999 genomfördes 52 % av medlen genom ERUF, 30 % genom ESF och 16 % genom EUGFJ. Återstående 2 % genomfördes genom den fjärde strukturfonden, Fonden för fiskets utveckling (FFU).

3

(4)  Sammanhållningsfonden finansierar projekt inom miljö och transportinfrastruktur i länder vars BNP per capita är lägre än 90 % av genomsnittet i EU (för närvarande är Grekland, Spanien, Irland och Portugal mottagare).

4

(5)  Den nya inriktning som beslutades lades fram i ett meddelande till kommissionen från kommissionär van den Broek: New Orientations for the PHARE Programme in the Context of Pre-Accession Assistance (KOM(97) 112/8, Bryssel, 18 mars 1997).

5

(6)  Förutom de länder som nämns i fotnot 1 och som kommer att bli medlemmar i EU i maj 2004 ger Phare-programmet också stöd till Bulgarien och Rumänien som planeras ansluta sig till Europeiska unionen vid ett senare datum.

6

(7)  KOM(97) 112/8, Bryssel, 18 mars 1997.

7

(8)  Europeiska rådets toppmöte i Helsingfors i december 1999 öppnade möjligheter för ytterligare sex länder att ansluta sig (Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien och Slovakien). Därefter beslutade Europeiska rådet i Nice i december 2000 att sätta 2004 som måldatum för anslutningen. Europeiska rådet i Laeken i december 2001 förklarade att anslutningen var oåterkallelig och att dessa tio stater skulle vara klara för anslutning 2004.

8

(9)  Rådets förordning (EG) nr 1267/1999 av den 21 juni 1999 om upprättande av ett strukturpolitiskt föranslutningsinstrument (EGT L 161, 26.6.1999, s. 73).

9

(10)  Rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling i kandidatländerna i Central- och Östeuropa under föranslutningsperioden (EGT L 161, 26.6.1999, s. 87).

10

(11)  Baserat på strukturfondsstöd 1994–1999: ERUF 75,0 miljarder euro; ESF 43,4 miljarder euro; EUGFJ 23,5 miljarder euro.

11

(12)  ”Riktlinjer för genomförandet av Phare-programmet i kandidatländerna under 2000–2006 i enlighet med artikel 8 i förordning (EEG) nr 3906/89”. Kommissionens beslut SEK(1999) 1596 slutlig, Bryssel, 13 oktober 1999.

12

(13)  Det andra området som skall finansieras under investeringar är ”anpassning till EU-normer och standarder” vilket främst gäller att ge utrustning till viktiga institutioner för att de skall kunna övervaka och stärka regelverket.

13

(14)  Se avsnitt 3 ”Institutionsuppbyggnad” i riktlinjerna för 2000–2006.

14

(15)  Generaldirektoratet för utvidgning, C(2000) 3103/2, 27 oktober 2000.

15

(16)  Revisionsrätten genomför en särskild granskning av förvaltningen av föranslutningsinstrumentet Sapard som är kopplat till den tredje viktigaste strukturfonden, EUGFJ. Dessutom granskade revisionsrätten aspekter av förvaltningen av Ispa i sin särskilda rapport nr 5/2003 om finansiering av miljöprojekt i kandidatländerna genom Phare och Ispa (EUT C 167, 17.7.2003).

16

(17)  Från 1998 till 2003 gav kommissionen årligen ut återkommande rapporter (Regular Reports) om hur förberedda kandidatländerna var för EU-medlemskapet. Efter att anslutningsförhandlingarna med åtta av de tio kandidatländerna från Centraleuropa och Östeuropa hade avslutats i slutet av 2002, offentliggjorde kommissionen i november 2003 en ”heltäckande övervakningsrapport” om hur långt de hade kommit i förberedelserna för medlemskapet.

17

(18)  De flesta av åtagandena för programmen för ekonomisk och social sammanhållning inbegrep en partnersamverkansdel. I några få fall gjordes ett separat åtagande för ett partnersamverkansprojekt som hade att göra med ekonomisk och social sammanhållning. Dessa projekt granskades också av revisionsrätten och finns med i tabell 1.

18

tabell 1

(19)  ”Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter” (NUTS) delar upp länder i nivåerna NUTS I (nationell), NUTS II (regional) och NUTS III (subregional). I större länder med mer än en NUTS II-region, är NUTS II-nivån vanligtvis den nivå för vilken strukturfondernas regionala operativa program upprättas. I små länder kan dock hela landet enligt denna klassificering motsvara en NUTS II-nivå.

19

(20)  Gemenskapens stödramar är de strategiska dokument som krävs enligt förordningen om strukturfonderna och utformas för samordning av alla gemenskapens strukturstöd i de berörda regionerna.

20

(21)  Sammanfattande dokument från seminarium för samverkanspartner, ”Preparations for the Structural Funds in the Candidate Countries”, som hölls den 15–16 mars 2001 i Bryssel.

21

(22)  För programperioden 1994–1999 genomfördes i Irland 100 % av medlen genom sektorprogram inom industri, ekonomisk infrastruktur, mänskliga resurser, miljötjänster, turism, transporter, jordbruk och landsbygdsutveckling, lokal utveckling, fiske och tekniskt stöd. I Portugal genomfördes 78 % och i Grekland 68 % av medlen genom sektoriella operativa program. (Källa: Rapport från kommissionen: Strukturfonderna 1999 – Elfte årsrapporten, Volym II, Bilaga 7, KOM(2000) 698 slutlig, Bryssel, 13 november 2000).

22

industri, ekonomisk infrastruktur, mänskliga resurser, miljötjänster, turism, transporter, jordbruk och landsbygdsutveckling, lokal utveckling, fiske och tekniskt stöd.

Källa

(23)  I juni 2000 skrev generaldirektören för regionalpolitik till generaldirektörerna för utvidgning, sysselsättning, fiske och jordbruk att han, eftersom dessa länder kan komma att vara berättigade till strukturfondernas mål 1, ansåg det vara nödvändigt att lägga tyngdpunkten på att förbereda detta mål, som kommer att ta betydande ekonomiska resurser i anspråk så snart länderna har anslutit sig och som kommer att behöva anpassas till det aktuella förfarandet för Phare. (Brev av den 6 juni 2000, ref. D (2000) JFD.A.1 001 01111).

23

(24)  Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin (EGT L 161, 26.6.1999, s. 68).

24

(25)  I ett cirkulär som generaldirektörerna för utvidgning och regionalpolitik skickade till de nationella stödsamordnarna i december 2000 fastslogs det att nationella förberedande insatser skulle inledas så snart som möjligt i de länder som var intresserade av att gå över till EDIS.

25

(26)  Det enda undantaget var Ungern där EDIS symboliskt infördes den 30 april 2004.

26

(27)  När det gäller medfinansiering se även revisionsrättens iakttagelser i årsrapporten för 2002, punkterna 8.10 och 8.11 (EUT C 286, 28.11.2003).

27

(28)  Den årliga genomsnittliga tilldelningen till det nationella Phare-programmet under perioden 2000–2002 i Polen var 373 miljoner euro och i Rumänien 251 miljoner euro. För de övriga åtta länderna var den genomsnittliga årliga tilldelningen under samma period 51 miljoner euro.

28

(29)  Phare Programming Guide 2001, punkt 5 e.

29

(30)  I artikel 31.2 i strukturfondsförordningen (EG) nr 1260/1999 fastställs det att ”kommissionen skall automatiskt återta den del av ett åtagande som inte har omfattats av förskottsbetalningen eller för vilken det inte har kommit in någon (...) godtagbar ansökan om utbetalning till kommissionen senast vid utgången av andra året efter det år då åtagandet ingicks”.

30

(31)  Trots att anslutningen närmade sig pekade kommissionens ”heltäckande övervakningsrapport” i november 2003 på bestående brister i kandidatländernas förmåga att förvalta strukturfonderna. Kommissionen ansåg att länderna behövde göra ”ökade ansträngningar” för att förbereda sig inför anslutningen.

31

(32)  NUTS II-nivå.

32

(33)  NUTS III-nivå.

33

---

KOMMISSIONENS SVAR

SAMMANFATTNING

| I. | Phare inrättades 1989 och att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna ingick vid dåvarande tidpunkt inte i dess ansvarsområde. Under 1997 blev Phare anslutningsorienterat med målsättning att förbereda kandidatländerna för medlemskap över alla 31 kapitlen i ”gemenskapens regelverk”. De första projekten för förberedande inför strukturfonderna och därtill kopplade förhandlingskapitel inleddes 1998 och hade en institutionsuppbyggande karaktär. Det var först under år 2000 som Phares investeringsprojekt inleddes under rubriken ekonomisk och social sammanhållning (ESS), med dubbla målsättningar: stöd för förberedelser inför strukturfonderna och en begynnande påverkan på utvecklingsskillnaderna. Det vägledande målet för den ekonomiska och sociala sammanhållningen var 35 % av de årliga nationella programmen från 2001. Tidsramen för utvidgningen och följaktligen också tidsramen för förberedelserna beräknades till ungefär fem–sex år. |
| --- | --- |

I.

Phare inrättades 1989 och att förbereda kandidatländerna för förvaltningen av strukturfonderna ingick vid dåvarande tidpunkt inte i dess ansvarsområde. Under 1997 blev Phare anslutningsorienterat med målsättning att förbereda kandidatländerna för medlemskap över alla 31 kapitlen i ”gemenskapens regelverk”. De första projekten för förberedande inför strukturfonderna och därtill kopplade förhandlingskapitel inleddes 1998 och hade en institutionsuppbyggande karaktär. Det var först under år 2000 som Phares investeringsprojekt inleddes under rubriken ekonomisk och social sammanhållning (ESS), med dubbla målsättningar: stöd för förberedelser inför strukturfonderna och en begynnande påverkan på utvecklingsskillnaderna. Det vägledande målet för den ekonomiska och sociala sammanhållningen var 35 % av de årliga nationella programmen från 2001. Tidsramen för utvidgningen och följaktligen också tidsramen för förberedelserna beräknades till ungefär fem–sex år.

| II. | Ingen tidigare utvidgning har inbegripit så omfattande förberedelser inför strukturfonderna genom att använda tre föranslutningsinstrument. Genom Phare stimulerades nödvändiga planeringsprocesser och man införde övergripande planeringskapacitet. Dessa länder kunde redan i början på 2003 lämna utkast till strukturfondsutvecklingsplaner, och därigenom säkerställa ett snabbt godkännande under 2004 av strukturfondernas programdokument för perioden 2004–2006. Ett sådant resultat har aldrig tidigare uppnåtts. Även om alla tidiga ambitioner inte förverkligades inom den tidsram som förkortades genom påskyndade förhandlingar fick bland annat initiativet om ekonomisk och social sammanhållning ett mycket stort inflytande på själva förhandlingarna och på den institutionella utvecklingen. Därmed kunde rådet under 2002 avsluta förhandlingarna om det viktigaste strukturfondsrelaterade kapitlet (21) på grundval av en anpassning av lagstiftningen och val av strukturer. Den andra målsättningen för ekonomisk och social sammanhållning var att genom inriktning och koncentration ”börja påverka utvecklingsskillnaderna”. Varje strategi som avsiktligt spreds skulle ha varit en dålig inlärningsmodell och det angavs klart att det varken var genomförbart eller klokt att pilottesta alla strukturer och instrument som skulle utvecklas... (översyn av Phareprogrammet år 2000). |
| --- | --- |

II.

Ingen tidigare utvidgning har inbegripit så omfattande förberedelser inför strukturfonderna genom att använda tre föranslutningsinstrument. Genom Phare stimulerades nödvändiga planeringsprocesser och man införde övergripande planeringskapacitet. Dessa länder kunde redan i början på 2003 lämna utkast till strukturfondsutvecklingsplaner, och därigenom säkerställa ett snabbt godkännande under 2004 av strukturfondernas programdokument för perioden 2004–2006. Ett sådant resultat har aldrig tidigare uppnåtts. Även om alla tidiga ambitioner inte förverkligades inom den tidsram som förkortades genom påskyndade förhandlingar fick bland annat initiativet om ekonomisk och social sammanhållning ett mycket stort inflytande på själva förhandlingarna och på den institutionella utvecklingen. Därmed kunde rådet under 2002 avsluta förhandlingarna om det viktigaste strukturfondsrelaterade kapitlet (21) på grundval av en anpassning av lagstiftningen och val av strukturer. Den andra målsättningen för ekonomisk och social sammanhållning var att genom inriktning och koncentration ”börja påverka utvecklingsskillnaderna”. Varje strategi som avsiktligt spreds skulle ha varit en dålig inlärningsmodell och det angavs klart att det varken var genomförbart eller klokt att pilottesta alla strukturer och instrument som skulle utvecklas... (översyn av Phareprogrammet år 2000).

| III. | Redan från början förväntades utvidgningen av decentraliseringen (EDIS) och den fleråriga programplaneringen ”inte kunna inledas förrän tidigast 2002” (översynen av Phareprogrammet år 2000). 2002 blev det år då förhandlingarna avslutades och följaktligen har en förkortning av tidsramen genomförts. EDIS är en komplicerad och långsiktig process, inte någon enstaka händelse, och länderna har arbetat med denna process i åratal. Den avgörande faktorn bakom övergången till kontroller i efterhand är i övervägande grad de anslutande ländernas ”äganderätt” över processen att införa egna säkra förvaltnings- och kontrollsystem. De svårigheter man stötte på i bidragsprogrammen berodde huvudsakligen på den inlärningskurva länderna skulle följa. De var inte kopplade till kommissionens kontroller (på förhand eller i efterhand). |
| --- | --- |

III.

Redan från början förväntades utvidgningen av decentraliseringen (EDIS) och den fleråriga programplaneringen ”inte kunna inledas förrän tidigast 2002” (översynen av Phareprogrammet år 2000). 2002 blev det år då förhandlingarna avslutades och följaktligen har en förkortning av tidsramen genomförts. EDIS är en komplicerad och långsiktig process, inte någon enstaka händelse, och länderna har arbetat med denna process i åratal. Den avgörande faktorn bakom övergången till kontroller i efterhand är i övervägande grad de anslutande ländernas ”äganderätt” över processen att införa egna säkra förvaltnings- och kontrollsystem. De svårigheter man stötte på i bidragsprogrammen berodde huvudsakligen på den inlärningskurva länderna skulle följa. De var inte kopplade till kommissionens kontroller (på förhand eller i efterhand).

| IV. | Även om målsättningen med att tilldela ungefär 35 % av de nationella Phareprogrammen till ekonomisk och social sammanhållning bara var vägledande och man kunde visa ”flexibilitet vid användningen.... för varje land” (1999 års beslut om riktlinjer för Phare) visar siffrorna för 2001–2003 att genomsnittet på ungefär 35 % har upprätthållits. Den obetydliga nedgången i procentenheter under 2002 till följd av handlingsplanerna för den offentliga förvaltningens och rättsväsendets förmåga kompenserades helt genom 2003 års anslag. Dessutom fanns anslag för både investeringar och institutionsuppbyggnad i andra övergripande kapitel som indirekt påverkade förberedelserna inför förvaltningen av strukturfonderna. Under 2003, dvs. efter den period som revisionen omfattar, inriktade man sig på ekonomisk och social sammanhållning. Flera länder använde över 35 % av 2003 års anslag till investeringar i ekonomisk och social sammanhållning. Genomsnittet låg på 39 %. |
| --- | --- |

IV.

Även om målsättningen med att tilldela ungefär 35 % av de nationella Phareprogrammen till ekonomisk och social sammanhållning bara var vägledande och man kunde visa ”flexibilitet vid användningen.... för varje land” (1999 års beslut om riktlinjer för Phare) visar siffrorna för 2001–2003 att genomsnittet på ungefär 35 % har upprätthållits. Den obetydliga nedgången i procentenheter under 2002 till följd av handlingsplanerna för den offentliga förvaltningens och rättsväsendets förmåga kompenserades helt genom 2003 års anslag. Dessutom fanns anslag för både investeringar och institutionsuppbyggnad i andra övergripande kapitel som indirekt påverkade förberedelserna inför förvaltningen av strukturfonderna. Under 2003, dvs. efter den period som revisionen omfattar, inriktade man sig på ekonomisk och social sammanhållning. Flera länder använde över 35 % av 2003 års anslag till investeringar i ekonomisk och social sammanhållning. Genomsnittet låg på 39 %.

| V. | Kommissionen strävade efter att stimulera institutionella framsteg och man inledde Phareprogrammet för partnersamverkan och ekonomiska och sociala sammanhållningsåtgärder långt före det slutliga beslutet om villkoren för avslutning av förhandlingarna om regionalpolitiken, dvs. för att utse utbetalningsorgan och förvaltningsmyndigheter. Denna process gav upphov till långa politiska diskussioner i länderna och Phare hjälpte till att påskynda uppgörelserna för att förhandlingarna skulle bli framgångsrika och inte minst med förberedelserna för förvaltningen av strukturfonderna. |
| --- | --- |

V.

Kommissionen strävade efter att stimulera institutionella framsteg och man inledde Phareprogrammet för partnersamverkan och ekonomiska och sociala sammanhållningsåtgärder långt före det slutliga beslutet om villkoren för avslutning av förhandlingarna om regionalpolitiken, dvs. för att utse utbetalningsorgan och förvaltningsmyndigheter. Denna process gav upphov till långa politiska diskussioner i länderna och Phare hjälpte till att påskynda uppgörelserna för att förhandlingarna skulle bli framgångsrika och inte minst med förberedelserna för förvaltningen av strukturfonderna.

| VI. | Även om inte alla ursprungliga målsättningar genomfördes inom den tidsram som förkortades genom påskyndade förhandlingar, berodde det främst på svårigheterna och förseningarna i samband med att utse de institutioner som i framtiden skulle bli ansvariga för förvaltningen av strukturfonderna. I vissa fall bromsade vissa institutioners otillräckliga stabilitet kraftigt upp effekterna av det förberedande föranslutningsstödet. Trots detta kan man idag visa att de huvudsakliga målsättningarna faktiskt genomfördes vilket visades i själva förhandlingarna och de uppföljande övervakningsrapporterna och i all efterföljande programutveckling i en utsträckning som aldrig tidigare nåtts. |
| --- | --- |

VI.

Även om inte alla ursprungliga målsättningar genomfördes inom den tidsram som förkortades genom påskyndade förhandlingar, berodde det främst på svårigheterna och förseningarna i samband med att utse de institutioner som i framtiden skulle bli ansvariga för förvaltningen av strukturfonderna. I vissa fall bromsade vissa institutioners otillräckliga stabilitet kraftigt upp effekterna av det förberedande föranslutningsstödet. Trots detta kan man idag visa att de huvudsakliga målsättningarna faktiskt genomfördes vilket visades i själva förhandlingarna och de uppföljande övervakningsrapporterna och i all efterföljande programutveckling i en utsträckning som aldrig tidigare nåtts.

| VII. | Efter anslutningen kommer de nya medlemsstaterna att fortsätta att ta emot en stor andel direkt stöd från generaldirektoraten med ansvar för strukturfonder för att hjälpa dem att förvalta programmen effektivt, precis som de gjort vid utformningen av programmen och deras system för tillhandahållande och förvaltning. Man tar hänsyn till erfarenheterna och Bulgariens och Rumäniens färdplaner tillsammans med revideringen av 2003 års översyn av riktlinjerna för Phare och utformar redan den strategi som håller på att växa fram. För genomförandeorganen blir processen den omvända genom att man övergår till kontroller i efterhand. Phareorgan bör, för att inte tappa de expertkunskaper de förvärvat, bli (eller integreras i) strukturfondernas förvaltnings- och genomförandeorgan. I flertalet nya medlemsstater är detta en realitet eftersom organet eller åtminstone personalen, har överförts till förvaltnings- och utbetalningsorganen. På grundval av positiva erfarenheter från pilotprojekt från 2003 har riktlinjerna för Phare och 2004 års handbok för programplanering setts över för att införa en flerårig planering för ekonomisk och social sammanhållning och, när det är lämpligt och genomförbart, också vad gäller institutionsuppbyggnaden. |
| --- | --- |

VII.

Efter anslutningen kommer de nya medlemsstaterna att fortsätta att ta emot en stor andel direkt stöd från generaldirektoraten med ansvar för strukturfonder för att hjälpa dem att förvalta programmen effektivt, precis som de gjort vid utformningen av programmen och deras system för tillhandahållande och förvaltning. Man tar hänsyn till erfarenheterna och Bulgariens och Rumäniens färdplaner tillsammans med revideringen av 2003 års översyn av riktlinjerna för Phare och utformar redan den strategi som håller på att växa fram. För genomförandeorganen blir processen den omvända genom att man övergår till kontroller i efterhand. Phareorgan bör, för att inte tappa de expertkunskaper de förvärvat, bli (eller integreras i) strukturfondernas förvaltnings- och genomförandeorgan. I flertalet nya medlemsstater är detta en realitet eftersom organet eller åtminstone personalen, har överförts till förvaltnings- och utbetalningsorganen. På grundval av positiva erfarenheter från pilotprojekt från 2003 har riktlinjerna för Phare och 2004 års handbok för programplanering setts över för att införa en flerårig planering för ekonomisk och social sammanhållning och, när det är lämpligt och genomförbart, också vad gäller institutionsuppbyggnaden.

INLEDNING

| 4. | Under 1997–1998 var ett särskilt förberedelseprogram ursprungligen planerat som ett övergripande program med anslag på 60 miljoner euro. Därmed gjordes betydande kompletterande medel tillgängliga och genomfördes genom de nationella programmen, i enlighet med den allmänna politiken att övergå från många mottagarländer/övergripande programplanering till nationell programplanering. |
| --- | --- |

4.

Under 1997–1998 var ett särskilt förberedelseprogram ursprungligen planerat som ett övergripande program med anslag på 60 miljoner euro. Därmed gjordes betydande kompletterande medel tillgängliga och genomfördes genom de nationella programmen, i enlighet med den allmänna politiken att övergå från många mottagarländer/övergripande programplanering till nationell programplanering.

| 7. | I 1999 års beslut om riktlinjer för Phare anges att uppdelningen på 30 % för institutionsuppbyggnad och 70 % för investeringsstöd bara är vägledande. Dessa andelar var avsedda att användas med flexibilitet från land till land, med prioritering av de behov som uppstod på området institutionsuppbyggnad. Denna flexibilitet fastställdes följaktligen genom lagstiftning. |
| --- | --- |

7.

I 1999 års beslut om riktlinjer för Phare anges att uppdelningen på 30 % för institutionsuppbyggnad och 70 % för investeringsstöd bara är vägledande. Dessa andelar var avsedda att användas med flexibilitet från land till land, med prioritering av de behov som uppstod på området institutionsuppbyggnad. Denna flexibilitet fastställdes följaktligen genom lagstiftning.

| 8. | I 2000 års översyn angavs också övergången till strukturfonderna vara en vittomfattande utmaning som alla delarna i Phare måste bidra till. Därmed var ekonomisk och social sammanhållning ett viktigt, men ändock bara ett av flera, tillvägagångssätt. |
| --- | --- |

8.

I 2000 års översyn angavs också övergången till strukturfonderna vara en vittomfattande utmaning som alla delarna i Phare måste bidra till. Därmed var ekonomisk och social sammanhållning ett viktigt, men ändock bara ett av flera, tillvägagångssätt.

| 9. | I punkt 5.1.1 i översikten av Phare anges målsättningarna för den ekonomiska och sociala sammanhållningen: ”(1) att stärka ländernas planeringskapacitet och administrativa kapacitet genom stöd för institutionsuppbyggnad till deras nationella territorier så att de kan genomföra strukturfonderna efter anslutningen, (2) använda investeringar för att stödja institutionsuppbyggnad och i nära samordning med det, för att börja påverka utvecklingsskillnader och möjliggöra pilotstudier av integrerade utvecklingsprogram liknande mål 1 och gemenskapsinitiativ på nationell och/eller regional nivå (...).” (Icke-officiell svensk översättning). Beträffande investeringsstöd infördes i översynen och programdokumenten inriktning och koncentration för att säkerställa effekt. Medan det i dokumenten medgavs att det fanns begränsningar för att minska de omfattande utvecklingsskillnaderna, fastställdes ingen hierarki för målsättningarna. |
| --- | --- |

9.

I punkt 5.1.1 i översikten av Phare anges målsättningarna för den ekonomiska och sociala sammanhållningen: ”(1) att stärka ländernas planeringskapacitet och administrativa kapacitet genom stöd för institutionsuppbyggnad till deras nationella territorier så att de kan genomföra strukturfonderna efter anslutningen, (2) använda investeringar för att stödja institutionsuppbyggnad och i nära samordning med det, för att börja påverka utvecklingsskillnader och möjliggöra pilotstudier av integrerade utvecklingsprogram liknande mål 1 och gemenskapsinitiativ på nationell och/eller regional nivå (...).” (Icke-officiell svensk översättning). Beträffande investeringsstöd infördes i översynen och programdokumenten inriktning och koncentration för att säkerställa effekt. Medan det i dokumenten medgavs att det fanns begränsningar för att minska de omfattande utvecklingsskillnaderna, fastställdes ingen hierarki för målsättningarna.

| 10. | I översikten av Phare anges att ”Phare strävar efter maximal effekt av sin investeringsstödsbudget på detta område.... därav följer att” syftet var att avsätta ungefär 35 % av ländernas nationella Phareprogram för stöd till ekonomisk och social sammanhållning. Denna målsättning var därmed direkt kopplad till den andra ”påverkande” målsättningen i översikten av Phare och inte till målsättningen att ”övergå till strukturfonderna” som sådan. |
| --- | --- |

10.

I översikten av Phare anges att ”Phare strävar efter maximal effekt av sin investeringsstödsbudget på detta område.... därav följer att” syftet var att avsätta ungefär 35 % av ländernas nationella Phareprogram för stöd till ekonomisk och social sammanhållning. Denna målsättning var därmed direkt kopplad till den andra ”påverkande” målsättningen i översikten av Phare och inte till målsättningen att ”övergå till strukturfonderna” som sådan.

DEN ÖVERGRIPANDE STRATEGIN ATT ANVÄNDA PHARE-PROGRAMMET FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

| 15. | Beträffande de dubbla målsättningarna för Phares verksamheter för ekonomisk och social sammanhållning, se svaret på punkt 9.
  Eftersom strukturfonderna drivs genom delad förvaltning och Phare genom decentraliserat genomförande, är de rättsliga och finansiella förfarandena olika och ”inlärningen under arbetets gång” skulle därmed begränsas. Det är därför som det i översynen av Phare särskilt hänvisas till ”pilotstudier” av strukturfondsåtgärder. Även om bestämmelserna för utformningen skulle kunna anpassas, måste genomförandet vara förenligt med budgetförordningens bestämmelser om bistånd till tredje länder. |
| --- | --- |

15.

Beträffande de dubbla målsättningarna för Phares verksamheter för ekonomisk och social sammanhållning, se svaret på punkt 9.

Eftersom strukturfonderna drivs genom delad förvaltning och Phare genom decentraliserat genomförande, är de rättsliga och finansiella förfarandena olika och ”inlärningen under arbetets gång” skulle därmed begränsas. Det är därför som det i översynen av Phare särskilt hänvisas till ”pilotstudier” av strukturfondsåtgärder. Även om bestämmelserna för utformningen skulle kunna anpassas, måste genomförandet vara förenligt med budgetförordningens bestämmelser om bistånd till tredje länder.

| 16. | Utöver de gränser som nämns i punkt 15 var inte användningen av Phares institutionsuppbyggnad för förberedelse av förvaltningen av strukturfonder problematisk. Phare är ett flexibelt, generellt instrument för bistånd till tredje land, inom vilket det är möjligt att kombinera investeringar och institutionsuppbyggnadsåtgärder med delvis anpassning till andra instrument. För att föra en sund ekonomisk förvaltning ansågs det vara försiktigt att fortsätta föra den utvecklingsstrategi som fastställts för Phare och som inbegrep en gradvis och kontrollerad utveckling från centralisering till decentralisering med kontroller i efterhand, till helt decentraliserade förvaltningssystem. |
| --- | --- |

16.

Utöver de gränser som nämns i punkt 15 var inte användningen av Phares institutionsuppbyggnad för förberedelse av förvaltningen av strukturfonder problematisk. Phare är ett flexibelt, generellt instrument för bistånd till tredje land, inom vilket det är möjligt att kombinera investeringar och institutionsuppbyggnadsåtgärder med delvis anpassning till andra instrument. För att föra en sund ekonomisk förvaltning ansågs det vara försiktigt att fortsätta föra den utvecklingsstrategi som fastställts för Phare och som inbegrep en gradvis och kontrollerad utveckling från centralisering till decentralisering med kontroller i efterhand, till helt decentraliserade förvaltningssystem.

| 17. | Under slutet på 1990-talet byggde beslutet att bara införa två nya föranslutningsinstrument på fullständig enhällighet och stöddes till fullo av Europaparlamentet och rådet. Det var under 1999 uppenbart att omfattningen på de förberedelser som krävdes var enorma och kraven på kandidatländernas administrationer var betydande. De var oförmögna att ta på sig uppgiften med sofistikerad flerårig planering tillsammans med komplexa genomförandeåtgärder samt stödja en andra övergång till de kontroller i efterhand som tillämpas enligt strukturfondsförordningen. Det var därför klokt att välja en försiktig strategi i flera faser under Phare för att undvika att överbelasta kandidatländernas begränsade resurser och undvika ett eventuellt avbrott i tillhandahållandet av föranslutningsstödet. |
| --- | --- |

17.

Under slutet på 1990-talet byggde beslutet att bara införa två nya föranslutningsinstrument på fullständig enhällighet och stöddes till fullo av Europaparlamentet och rådet. Det var under 1999 uppenbart att omfattningen på de förberedelser som krävdes var enorma och kraven på kandidatländernas administrationer var betydande. De var oförmögna att ta på sig uppgiften med sofistikerad flerårig planering tillsammans med komplexa genomförandeåtgärder samt stödja en andra övergång till de kontroller i efterhand som tillämpas enligt strukturfondsförordningen. Det var därför klokt att välja en försiktig strategi i flera faser under Phare för att undvika att överbelasta kandidatländernas begränsade resurser och undvika ett eventuellt avbrott i tillhandahållandet av föranslutningsstödet.

| 18. | Bara ekonomisk och social sammanhållning (ungefär 35 % av Phares nationella program) avsattes för att stödja mål 1 i projekt av typen ERUF och ESF. Generaldirektoratet för utvidgning har haft ansvar för genomförandet av Phare och samordningen av allt stöd inför anslutningen. Dock infördes från 1998, vilket nämns i meddelandet KOM(97) 112, närmare samordning med de av kommissionens avdelningar som har ansvar för regional strukturpolitik. Generaldirektoraten med ansvar för strukturfonderna har deltagit i stor omfattning i programplaneringen av den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Sedan de preliminära nationella utvecklingsplanerna utarbetades av kandidatländerna under slutet av 1999, och infördes, bidrog alla berörda avdelningar till deras utvärdering och genomförande. Särskilt deltog Generaldirektoratet för regionalpolitik fortlöpande i den årliga programplaneringen av ekonomisk och social sammanhållning och i planeringsuppdrag. En hög grad av samordning mellan alla avdelningarna säkerställdes vid förhandlingarna om regionalpolitik (kapitel 21) och i anslutning till rådets samordningsförordning från 1999. |
| --- | --- |

18.

Bara ekonomisk och social sammanhållning (ungefär 35 % av Phares nationella program) avsattes för att stödja mål 1 i projekt av typen ERUF och ESF. Generaldirektoratet för utvidgning har haft ansvar för genomförandet av Phare och samordningen av allt stöd inför anslutningen. Dock infördes från 1998, vilket nämns i meddelandet KOM(97) 112, närmare samordning med de av kommissionens avdelningar som har ansvar för regional strukturpolitik. Generaldirektoraten med ansvar för strukturfonderna har deltagit i stor omfattning i programplaneringen av den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Sedan de preliminära nationella utvecklingsplanerna utarbetades av kandidatländerna under slutet av 1999, och infördes, bidrog alla berörda avdelningar till deras utvärdering och genomförande. Särskilt deltog Generaldirektoratet för regionalpolitik fortlöpande i den årliga programplaneringen av ekonomisk och social sammanhållning och i planeringsuppdrag. En hög grad av samordning mellan alla avdelningarna säkerställdes vid förhandlingarna om regionalpolitik (kapitel 21) och i anslutning till rådets samordningsförordning från 1999.

| 19. | Beträffande den dubbla målsättningen för ekonomisk och social sammanhållning, se punkt 9. Den metod som följdes syftade till att etappvis få en effektiv planering av ekonomisk och social sammanhållning att gradvis övergå till den fullständiga strategi som användes i mål 1. I detta sammanhang skall förhandlingarnas dynamiska effekt understrykas. Under 1999 var perspektivet att använda merparten av perioden 2000–2006 för att gradvis övergå till en strukturfondsstrategi. Detta ändrades vid Europeiska rådets möten i Nice och Laeken. |
| --- | --- |

19.

Beträffande den dubbla målsättningen för ekonomisk och social sammanhållning, se punkt 9. Den metod som följdes syftade till att etappvis få en effektiv planering av ekonomisk och social sammanhållning att gradvis övergå till den fullständiga strategi som användes i mål 1. I detta sammanhang skall förhandlingarnas dynamiska effekt understrykas. Under 1999 var perspektivet att använda merparten av perioden 2000–2006 för att gradvis övergå till en strukturfondsstrategi. Detta ändrades vid Europeiska rådets möten i Nice och Laeken.

| 20. | I strukturfondsförordningen (EG) nr 1260/1999 föreskrivs att medlemsstaterna, oberoende av deras regionala struktur, skall lägga fram ett utkast till ett samlat programdokument när gemenskapens anslag understiger 1 000 miljoner euro. För gemenskapsanslag över denna tröskel är valet mellan gemenskapsstödram/operativa program eller samlade programdokument i stor utsträckning lämnat till medlemsstaten. Vidare hade NUTS-nomenklaturen ännu inte införts i merparten av ansökarländerna under 1999. Under 1999 visste ingen vilken geografisk uppdelning som skulle komma att införas för strukturfonderna efter anslutningen och när det skulle göras. |
| --- | --- |

20.

I strukturfondsförordningen (EG) nr 1260/1999 föreskrivs att medlemsstaterna, oberoende av deras regionala struktur, skall lägga fram ett utkast till ett samlat programdokument när gemenskapens anslag understiger 1 000 miljoner euro. För gemenskapsanslag över denna tröskel är valet mellan gemenskapsstödram/operativa program eller samlade programdokument i stor utsträckning lämnat till medlemsstaten. Vidare hade NUTS-nomenklaturen ännu inte införts i merparten av ansökarländerna under 1999. Under 1999 visste ingen vilken geografisk uppdelning som skulle komma att införas för strukturfonderna efter anslutningen och när det skulle göras.

| 21. | För att underlätta införandet av ekonomisk och social sammanhållning och i enlighet med principerna om inriktning, koncentration och effekt (se svaret på punkt 9), begränsades investeringsstödet för ekonomisk och social sammanhållning till målregioner medan stödet för institutionsuppbyggnad omfattade hela landet. Denna regionalt inriktade strategi genomfördes först under 2000 (det första året med programplanering för ekonomisk och social sammanhållning). Mot bakgrund av den gradvisa övergången till mål 1, vidgades denna strategi under 2001 till att omfatta programplanering för ekonomisk och social sammanhållning (se översikten av Phare) där möjligheten till sektorstöd på nationell nivå infördes. Särskilt mindre länder hade valet att enbart genomföra sektorstöd på nationell nivå. Även om det inte var sannolikt att regioner på länsnivå skulle komma att utföra strukturfondsförvaltande funktioner, skulle de nästan säkert utföra strukturfondsförmedlande organs uppgifter (se punkt 25). Därmed skulle inte de erfarenheter som förvärvades vid genomförandet av ekonomiska och sociala sammanhållningsåtgärder gå förlorade. |
| --- | --- |

21.

För att underlätta införandet av ekonomisk och social sammanhållning och i enlighet med principerna om inriktning, koncentration och effekt (se svaret på punkt 9), begränsades investeringsstödet för ekonomisk och social sammanhållning till målregioner medan stödet för institutionsuppbyggnad omfattade hela landet. Denna regionalt inriktade strategi genomfördes först under 2000 (det första året med programplanering för ekonomisk och social sammanhållning). Mot bakgrund av den gradvisa övergången till mål 1, vidgades denna strategi under 2001 till att omfatta programplanering för ekonomisk och social sammanhållning (se översikten av Phare) där möjligheten till sektorstöd på nationell nivå infördes. Särskilt mindre länder hade valet att enbart genomföra sektorstöd på nationell nivå. Även om det inte var sannolikt att regioner på länsnivå skulle komma att utföra strukturfondsförvaltande funktioner, skulle de nästan säkert utföra strukturfondsförmedlande organs uppgifter (se punkt 25). Därmed skulle inte de erfarenheter som förvärvades vid genomförandet av ekonomiska och sociala sammanhållningsåtgärder gå förlorade.

| 22. | På grundval av de erfarenheter som förvärvades mellan 1994 och 1999, utvidgade medlemsstaterna under perioden 2000–2006 betydligt andelen regionala program i förhållande till sektors- (nationella) program. Denna utveckling var massiv i större länder med en regional uppbyggnad. Trots deras i huvudsak centraliserade administrativa struktur genomförs 47 % av strukturfonderna för 2000–2006 i Portugal genom regionala program och 34 % i Grekland. Irland är ett specialfall. Under 1994–1999 hade Irland fortfarande en helt centraliserad administrativ uppbyggnad, alltså genomfördes 100 % av strukturfonderna centralt. För perioden 2000–2006 bildades två nya regioner och 31 % av strukturfonderna kommer att genomföras genom regionala program. Beträffande anslutningsländerna styrdes kommissionens strategi att rekommendera sektorsprogrammen huvudsakligen av syftet att förenkla en mycket kort (mindre än tre år) programperiod för strukturfonderna (se punkt 23). |
| --- | --- |

22.

På grundval av de erfarenheter som förvärvades mellan 1994 och 1999, utvidgade medlemsstaterna under perioden 2000–2006 betydligt andelen regionala program i förhållande till sektors- (nationella) program. Denna utveckling var massiv i större länder med en regional uppbyggnad. Trots deras i huvudsak centraliserade administrativa struktur genomförs 47 % av strukturfonderna för 2000–2006 i Portugal genom regionala program och 34 % i Grekland. Irland är ett specialfall. Under 1994–1999 hade Irland fortfarande en helt centraliserad administrativ uppbyggnad, alltså genomfördes 100 % av strukturfonderna centralt. För perioden 2000–2006 bildades två nya regioner och 31 % av strukturfonderna kommer att genomföras genom regionala program. Beträffande anslutningsländerna styrdes kommissionens strategi att rekommendera sektorsprogrammen huvudsakligen av syftet att förenkla en mycket kort (mindre än tre år) programperiod för strukturfonderna (se punkt 23).

| 23. | Först under 2001, när det blev klart att programperioden för strukturfonderna skulle komma att bli mycket kort (tre år), föreslog Generaldirektoratet för regionalpolitik att länderna inte skulle ha enskilda regionala operativa program (i motsats till nuvarande praxis i medlemsstaterna) utan ett integrerat regionalt operativt program (IROP) som omfattade alla regioner. Exempelvis täcker det integrerade regionala operativa programmet i Polen alla 16 regionerna. Kommissionen enades slutligen med länderna om att de integrerade regionala operativa programmen skulle förvaltas centralt, men inriktas på åtgärder som skulle genomföras i enskilda regioner av berörda regionala myndigheter. |
| --- | --- |

23.

Först under 2001, när det blev klart att programperioden för strukturfonderna skulle komma att bli mycket kort (tre år), föreslog Generaldirektoratet för regionalpolitik att länderna inte skulle ha enskilda regionala operativa program (i motsats till nuvarande praxis i medlemsstaterna) utan ett integrerat regionalt operativt program (IROP) som omfattade alla regioner. Exempelvis täcker det integrerade regionala operativa programmet i Polen alla 16 regionerna. Kommissionen enades slutligen med länderna om att de integrerade regionala operativa programmen skulle förvaltas centralt, men inriktas på åtgärder som skulle genomföras i enskilda regioner av berörda regionala myndigheter.

| 24. | Efter det första året (2000) där investeringarna för ekonomisk och social sammanhållning begränsades till målregionerna (för att underlätta dess införande), såsom anges i punkt 21, införde Generaldirektoratet för utvidgning sektorstöd för ekonomisk och social sammanhållning på nationell nivå för små (NUTS II-nivå) länder. För större ”regionaluppbyggda” länder kunde sektorstödet samexistera med den regionala strategin (se 2000 års översyn av Phare). Såsom anges i punkt 21 var det en gradvis övergång mot införandet av en mål 1-strategi. |
| --- | --- |

24.

Efter det första året (2000) där investeringarna för ekonomisk och social sammanhållning begränsades till målregionerna (för att underlätta dess införande), såsom anges i punkt 21, införde Generaldirektoratet för utvidgning sektorstöd för ekonomisk och social sammanhållning på nationell nivå för små (NUTS II-nivå) länder. För större ”regionaluppbyggda” länder kunde sektorstödet samexistera med den regionala strategin (se 2000 års översyn av Phare). Såsom anges i punkt 21 var det en gradvis övergång mot införandet av en mål 1-strategi.

| 25. | Erfarenheterna visar att även när operativa program förvaltas centralt har regionala organ fortfarande en uppgift vad gäller genomförandet. Därmed gjordes Phares institutionsuppbyggnad för att förstärka programplanering och administrativ förmåga både på central och regional nivå. Å andra sidan (vilket förklaras i punkt 9) krävde principerna om sund ekonomisk förvaltning (ekonomi, effektivitet, ändamålsenlighet) att investeringsstödet för ekonomisk och social sammanhållning skulle vara inriktat och koncentrerat för att säkerställa effekt. Och såsom belyses i översynen av Phare var det varken genomförbart eller klokt att pilottesta alla regionala strukturer genom att sprida begränsade resurser på alltför många program. |
| --- | --- |

25.

Erfarenheterna visar att även när operativa program förvaltas centralt har regionala organ fortfarande en uppgift vad gäller genomförandet. Därmed gjordes Phares institutionsuppbyggnad för att förstärka programplanering och administrativ förmåga både på central och regional nivå. Å andra sidan (vilket förklaras i punkt 9) krävde principerna om sund ekonomisk förvaltning (ekonomi, effektivitet, ändamålsenlighet) att investeringsstödet för ekonomisk och social sammanhållning skulle vara inriktat och koncentrerat för att säkerställa effekt. Och såsom belyses i översynen av Phare var det varken genomförbart eller klokt att pilottesta alla regionala strukturer genom att sprida begränsade resurser på alltför många program.

| 26. | I 1999 års beslut om riktlinjer anges att ”ansvaret för projekturval och övervakning fortsätter att åligga de ministerier/administrationer som direkt gynnas av stöd” och ”i så stor utsträckning som möjligt av hållbara institutioner som kommer att bli ansvariga för förvaltningen och genomförandet av gemenskapens medel efter anslutningen, särskilt strukturfonderna”. Där man hade förmåga fanns en byrå var för regional utveckling, ESF, små och medelstora företag och gränsöverskridande samarbete (t.ex. i Polen). Det skall också nämnas att det i riktlinjerna anges att ”genomförandeorganens verksamheter kommer att inriktas på de brister som identifierats på central, regional och lokal nivå, särskilt mot bakgrund av den ökade vikt som skall ges ekonomisk och social sammanhållning”. (Icke-officiell svensk översättning.) |
| --- | --- |

26.

I 1999 års beslut om riktlinjer anges att ”ansvaret för projekturval och övervakning fortsätter att åligga de ministerier/administrationer som direkt gynnas av stöd” och ”i så stor utsträckning som möjligt av hållbara institutioner som kommer att bli ansvariga för förvaltningen och genomförandet av gemenskapens medel efter anslutningen, särskilt strukturfonderna”. Där man hade förmåga fanns en byrå var för regional utveckling, ESF, små och medelstora företag och gränsöverskridande samarbete (t.ex. i Polen). Det skall också nämnas att det i riktlinjerna anges att ”genomförandeorganens verksamheter kommer att inriktas på de brister som identifierats på central, regional och lokal nivå, särskilt mot bakgrund av den ökade vikt som skall ges ekonomisk och social sammanhållning”. (Icke-officiell svensk översättning.)

| 27. | Målsättningarna för ekonomisk och social sammanhållning (se punkt 9) var inte motstridiga och, såsom anges i punkt 24, följdes strategin med ”målregion” för investeringar bara under första året av programplaneringen för ekonomisk och social sammanhållning (2000). Medan stödet för institutionsuppbyggnad för att förbereda för förvaltningen av strukturfonderna omfattade hela landet (både på central och regional nivå), måste investeringsstödet för ekonomisk och social sammanhållning, med tanke på dess begränsade resurser, koncentreras till ett fåtal prioriteringar för att få effekt samt säkerställa att det överensstämmer med sunda ekonomiska förvaltningsprinciper. Det var en viktig erfarenhet för den begynnande programplaneringsuppbyggnaden och var ett grundläggande inslag i förberedelserna för strukturfondernas målsättningar. |
| --- | --- |

27.

Målsättningarna för ekonomisk och social sammanhållning (se punkt 9) var inte motstridiga och, såsom anges i punkt 24, följdes strategin med ”målregion” för investeringar bara under första året av programplaneringen för ekonomisk och social sammanhållning (2000). Medan stödet för institutionsuppbyggnad för att förbereda för förvaltningen av strukturfonderna omfattade hela landet (både på central och regional nivå), måste investeringsstödet för ekonomisk och social sammanhållning, med tanke på dess begränsade resurser, koncentreras till ett fåtal prioriteringar för att få effekt samt säkerställa att det överensstämmer med sunda ekonomiska förvaltningsprinciper. Det var en viktig erfarenhet för den begynnande programplaneringsuppbyggnaden och var ett grundläggande inslag i förberedelserna för strukturfondernas målsättningar.

| 28. | Den förberedande processen var inte statisk utan dynamisk och fastställdes genom den mer omfattande regionalpolitikens förhandlingsstrategi (inklusive dokument om gemensamma ståndpunkter). Denna strategi inkluderade den lyhörda och föränderliga politiska ramen för de lägesrapporter och prioriteringar som var ett resultat av partnerskapet för anslutning och som låg till grund för kommissionens beslut att göra Phares investeringsstöd för ekonomisk och social sammanhållning tillgängligt under förhållanden när det tar lång tid att utse förvaltningsstrukturer och den institutionella stabiliteten är otillräcklig. Denna strategi berättigades av förhandlingarnas resultat, både vad gällde det faktiska resultatet och tidsaspekten. |
| --- | --- |

28.

Den förberedande processen var inte statisk utan dynamisk och fastställdes genom den mer omfattande regionalpolitikens förhandlingsstrategi (inklusive dokument om gemensamma ståndpunkter). Denna strategi inkluderade den lyhörda och föränderliga politiska ramen för de lägesrapporter och prioriteringar som var ett resultat av partnerskapet för anslutning och som låg till grund för kommissionens beslut att göra Phares investeringsstöd för ekonomisk och social sammanhållning tillgängligt under förhållanden när det tar lång tid att utse förvaltningsstrukturer och den institutionella stabiliteten är otillräcklig. Denna strategi berättigades av förhandlingarnas resultat, både vad gällde det faktiska resultatet och tidsaspekten.

FÖRFARANDEN FÖR PHARE

| 29. | Se svaret på punkt 17. |
| --- | --- |

29.

Se svaret på punkt 17.

| 30. | I 1999 års samordningsförordning anges att förvaltningen av föranslutningsstödet är avsett att gradvis decentraliseras, med hänsyn tagen till förvaltnings- och kontrollkapacitet. Denna strategi inbegrep först systemet för decentraliserat genomförande (DIS) och därefter systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS) som underlättar både den gradvisa avvecklingen av Phare som nämns i meddelandet från 2002 och ger länderna möjlighet att använda kontroller i efterhand.
  Även om samordningsförordningen från 1999 inte gjorde processen obligatorisk för länderna utarbetade kommissionen redan under 2000 riktlinjer för förberedelserna inför systemet för ett utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS) (se kommissionens arbetsdokument ”Att förbereda en utvidgad decentralisering av programmen Phare och ISPA”). Detta arbetsdokument, som omfattade avprickningslistor för de kontrollnormer som förväntas uppnås för EDIS distribuerades till alla länderna redan under 2000. Under 2001 hade färdplanen till EDIS för Ispa och Phare utarbetats och sänts till länderna, med en steg-för-steg-metod för att förverkliga villkoren i samordningsförordningen. Både arbetsdokumenten och färdplanen sändes genom gemensamma skrivelser från Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för utvidgning, och understödde den starkt samordnade strategi som upprätthölls för Phare- och Ispa-programmen. I översikten av Phare bekräftades att ”decentraliseringen tidigast kan inledas 2002” och den inte kommer att genomföras ”om inte villkoren har uppfyllts och de nödvändiga finansiella och mänskliga resurserna finns”. Även om det hade varit önskvärt att införa EDIS tidigare visade det sig inte vara genomförbart på grund av den förkortade tidsramen. |
| --- | --- |

30.

I 1999 års samordningsförordning anges att förvaltningen av föranslutningsstödet är avsett att gradvis decentraliseras, med hänsyn tagen till förvaltnings- och kontrollkapacitet. Denna strategi inbegrep först systemet för decentraliserat genomförande (DIS) och därefter systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS) som underlättar både den gradvisa avvecklingen av Phare som nämns i meddelandet från 2002 och ger länderna möjlighet att använda kontroller i efterhand.

Även om samordningsförordningen från 1999 inte gjorde processen obligatorisk för länderna utarbetade kommissionen redan under 2000 riktlinjer för förberedelserna inför systemet för ett utvidgat decentraliserat genomförande (EDIS) (se kommissionens arbetsdokument ”Att förbereda en utvidgad decentralisering av programmen Phare och ISPA”). Detta arbetsdokument, som omfattade avprickningslistor för de kontrollnormer som förväntas uppnås för EDIS distribuerades till alla länderna redan under 2000. Under 2001 hade färdplanen till EDIS för Ispa och Phare utarbetats och sänts till länderna, med en steg-för-steg-metod för att förverkliga villkoren i samordningsförordningen. Både arbetsdokumenten och färdplanen sändes genom gemensamma skrivelser från Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för utvidgning, och understödde den starkt samordnade strategi som upprätthölls för Phare- och Ispa-programmen. I översikten av Phare bekräftades att ”decentraliseringen tidigast kan inledas 2002” och den inte kommer att genomföras ”om inte villkoren har uppfyllts och de nödvändiga finansiella och mänskliga resurserna finns”. Även om det hade varit önskvärt att införa EDIS tidigare visade det sig inte vara genomförbart på grund av den förkortade tidsramen.

| 31. | Under 2001 lades en betydande press på länderna på att övergå till EDIS, som ledde till att ett seminarium på ministernivå hölls i februari 2002 med både kommissionsledamoten och generaldirektören med ansvar för utvidgningen samt erfarna tjänstemän från Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för jordbruk. Under 2002, efter det att datumet för anslutningen hade fastställts under Europeiska rådets möte i Laeken, föreskrevs ett formellt krav som reglerar EDIS, i anslutningsakten och de åtgärder som redan inletts påskyndades. Arbetsgrupper på hög nivå var bara ett kompletterande redskap för kommissionen och länderna. Samtidigt gavs kontinuerlig vägledning skriftligt och vid gemensamma seminarier som organiserades av Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för utvidgning. Därmed fanns ingen väsentlig tidsskillnad vid inledandet av den utvidgade decentraliseringen för Phare jämfört med ISPA. |
| --- | --- |

31.

Under 2001 lades en betydande press på länderna på att övergå till EDIS, som ledde till att ett seminarium på ministernivå hölls i februari 2002 med både kommissionsledamoten och generaldirektören med ansvar för utvidgningen samt erfarna tjänstemän från Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för jordbruk. Under 2002, efter det att datumet för anslutningen hade fastställts under Europeiska rådets möte i Laeken, föreskrevs ett formellt krav som reglerar EDIS, i anslutningsakten och de åtgärder som redan inletts påskyndades. Arbetsgrupper på hög nivå var bara ett kompletterande redskap för kommissionen och länderna. Samtidigt gavs kontinuerlig vägledning skriftligt och vid gemensamma seminarier som organiserades av Generaldirektoratet för regionalpolitik och Generaldirektoratet för utvidgning. Därmed fanns ingen väsentlig tidsskillnad vid inledandet av den utvidgade decentraliseringen för Phare jämfört med ISPA.

| 33. | Kommissionen medger att införandet av det nya instrumentet för ekonomisk och social sammanhållning under 2000 resulterade i ett långsamt men framgångsrikt genomförande men det finns ingen koppling mellan att införa EDIS, på grund av en start ”tidigast 2002” och de inledande svårigheterna vid genomförandet av stödordningarna för ekonomisk och social sammanhållning som infördes två år tidigare. De inledande svårigheterna berodde huvudsakligen på de oerfarna organens inlärningskurva för den nya ”åtgärds”-mekanismen. Även om stödordningarna innebar ökat arbete för delegationerna (förhandsgodkännande av förslagsomgångar och ansökningshandledningar) i enlighet med reglerna för bistånd till tredje land (decentralisering), görs inte bedömningen av de projektansökningar som lämnats för finansiering av delegationerna utan av nationella myndigheter. Delegationerna godkänner utvärderingsrapporten i sin helhet och den slutliga förteckning, som de nationella myndigheterna utarbetat, över förslag till kontrakt som skall godkännas, inte ett godkännande för varje enskilt kontrakt.
  De ursprungliga svårigheterna berodde huvudsakligen på den inlärningskurva dessa länder måste gå igenom med denna nya ”åtgärds”-mekanism. |
| --- | --- |

33.

Kommissionen medger att införandet av det nya instrumentet för ekonomisk och social sammanhållning under 2000 resulterade i ett långsamt men framgångsrikt genomförande men det finns ingen koppling mellan att införa EDIS, på grund av en start ”tidigast 2002” och de inledande svårigheterna vid genomförandet av stödordningarna för ekonomisk och social sammanhållning som infördes två år tidigare. De inledande svårigheterna berodde huvudsakligen på de oerfarna organens inlärningskurva för den nya ”åtgärds”-mekanismen. Även om stödordningarna innebar ökat arbete för delegationerna (förhandsgodkännande av förslagsomgångar och ansökningshandledningar) i enlighet med reglerna för bistånd till tredje land (decentralisering), görs inte bedömningen av de projektansökningar som lämnats för finansiering av delegationerna utan av nationella myndigheter. Delegationerna godkänner utvärderingsrapporten i sin helhet och den slutliga förteckning, som de nationella myndigheterna utarbetat, över förslag till kontrakt som skall godkännas, inte ett godkännande för varje enskilt kontrakt.

De ursprungliga svårigheterna berodde huvudsakligen på den inlärningskurva dessa länder måste gå igenom med denna nya ”åtgärds”-mekanism.

| 34. | Under 1999 blev de administrativa svagheterna och bristen på samordning mellan ministerierna en realitet. Därför var kraven för de preliminära nationella utvecklingsplanerna (för vilka utkasten skulle inlämnas senast i oktober 1999), som skulle spegla mål 1-kraven, inklusive partnerskapsstrategin, relativt lättfattliga. Den preliminära nationella utvecklingsplanen utarbetades som ett första steg i en pågående process som över tiden skulle komma att utvecklas till den typ av nationell utvecklingsplan som krävs för strukturfonder inom EU. De nationella utvecklingsplanerna uppfyllde en dubbel roll genom att utgöra de centrala styrdokumenten för planeringen av ekonomisk och social sammanhållning och samtidigt utgöra föregångare för strukturfondernas utvecklingsplaner. Under slutet av 2000 uppmanades länderna att se över och utveckla sina nationella utvecklingsplaner fram till slutet av 2001, att ta hänsyn till kommissionens synpunkter på den första generationen nationella utvecklingsplaner och att införliva erfarenheterna från 2000 års planering av ekonomisk och social sammanhållning. De reviderade nationella utvecklingsplaner som utvärderades av Generaldirektoratet för utvidgning och generaldirektoraten med ansvar för strukturfonderna banade väg för strukturfondernas utvecklingsplaner och de programplaneringsdokument som kandidatländerna därefter utarbetade under loppet av 2002–2003. |
| --- | --- |

34.

Under 1999 blev de administrativa svagheterna och bristen på samordning mellan ministerierna en realitet. Därför var kraven för de preliminära nationella utvecklingsplanerna (för vilka utkasten skulle inlämnas senast i oktober 1999), som skulle spegla mål 1-kraven, inklusive partnerskapsstrategin, relativt lättfattliga. Den preliminära nationella utvecklingsplanen utarbetades som ett första steg i en pågående process som över tiden skulle komma att utvecklas till den typ av nationell utvecklingsplan som krävs för strukturfonder inom EU. De nationella utvecklingsplanerna uppfyllde en dubbel roll genom att utgöra de centrala styrdokumenten för planeringen av ekonomisk och social sammanhållning och samtidigt utgöra föregångare för strukturfondernas utvecklingsplaner. Under slutet av 2000 uppmanades länderna att se över och utveckla sina nationella utvecklingsplaner fram till slutet av 2001, att ta hänsyn till kommissionens synpunkter på den första generationen nationella utvecklingsplaner och att införliva erfarenheterna från 2000 års planering av ekonomisk och social sammanhållning. De reviderade nationella utvecklingsplaner som utvärderades av Generaldirektoratet för utvidgning och generaldirektoraten med ansvar för strukturfonderna banade väg för strukturfondernas utvecklingsplaner och de programplaneringsdokument som kandidatländerna därefter utarbetade under loppet av 2002–2003.

| 35. | I översynen av Phare fastställdes flerårig programplanering (på grundval av förstärkta nationella program för antagandet av gemenskapens regelverk och preliminära nationella utvecklingsplaner) som en uppgift på medellång sikt som, under vissa förhållanden, kunde ha varit operationella från och med 2002. Det var lättare att införa en flerårig strategi i samband med Phareprogrammet för gränsöverskridande samarbete med tanke på programmets begränsade omfattning och dess komplementaritet som ett program som utarbetats för att, allt sedan utformningen, fungera med Interreg (ett program med flerårig programplanering) i gränsregionerna mellan EU och kandidatländerna. Sedan 1999 innebar den fortsatta anpassningen till Interreg att gemensamma programplaneringsdokument i ett flerårigt perspektiv (även om de bara var vägledande: för Phare beslutas dessa anslag på årlig basis) antogs för perioden 2000–2002 och sågs över under 2003). |
| --- | --- |

35.

I översynen av Phare fastställdes flerårig programplanering (på grundval av förstärkta nationella program för antagandet av gemenskapens regelverk och preliminära nationella utvecklingsplaner) som en uppgift på medellång sikt som, under vissa förhållanden, kunde ha varit operationella från och med 2002. Det var lättare att införa en flerårig strategi i samband med Phareprogrammet för gränsöverskridande samarbete med tanke på programmets begränsade omfattning och dess komplementaritet som ett program som utarbetats för att, allt sedan utformningen, fungera med Interreg (ett program med flerårig programplanering) i gränsregionerna mellan EU och kandidatländerna. Sedan 1999 innebar den fortsatta anpassningen till Interreg att gemensamma programplaneringsdokument i ett flerårigt perspektiv (även om de bara var vägledande: för Phare beslutas dessa anslag på årlig basis) antogs för perioden 2000–2002 och sågs över under 2003).

| 36. | Kraven på samfinansiering finns sedan år 2000 i alla Phares investeringsprojektbeskrivningar. Då förberedelserna inför anslutningen lade en betydande finansiell börda på kandidatländerna, tilläts både gemensam och parallell samfinansiering under Phare. Även om Phare omfattas av årliga finansiella beslut kräver båda samfinansieringsformerna klart en flerårig budgetplanering för ländernas samfinansiering. |
| --- | --- |

36.

Kraven på samfinansiering finns sedan år 2000 i alla Phares investeringsprojektbeskrivningar. Då förberedelserna inför anslutningen lade en betydande finansiell börda på kandidatländerna, tilläts både gemensam och parallell samfinansiering under Phare. Även om Phare omfattas av årliga finansiella beslut kräver båda samfinansieringsformerna klart en flerårig budgetplanering för ländernas samfinansiering.

FINANSIERING OCH GENOMFÖRANDE AV PHARE-PROGRAM FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

| 37. | Det särskilda förberedande programmet utformades ursprungligen som ett övergripande program med flera mottagarländer, men under 1998 avvecklades det i linje med den allmänna politiken för att minska övergripande åtgärder. Från 1999 infördes verksamheter jämförbara med det särskilda förberedande programmet i de nationella programmen, främst genom stöd för institutionsuppbyggnad. |
| --- | --- |

37.

Det särskilda förberedande programmet utformades ursprungligen som ett övergripande program med flera mottagarländer, men under 1998 avvecklades det i linje med den allmänna politiken för att minska övergripande åtgärder. Från 1999 infördes verksamheter jämförbara med det särskilda förberedande programmet i de nationella programmen, främst genom stöd för institutionsuppbyggnad.

| 39. | Den vägledande målsättningen att anslå ungefär 35 % av Phares nationella program till ekonomisk och social sammanhållning skulle ”tillämpas med flexibilitet för varje land” (1999 års beslut om riktlinjer för Phare). Under 2003 gjordes en avsiktlig inriktning på ekonomisk och social sammanhållning för att kompensera för behovet av inriktning på uppbyggnad av administrativ och rättslig förmåga under 2002. Flera länder anslog mer än 35 % av sina anslag för 2003 för investeringar i ekonomisk och social sammanhållning. Genomsnittet låg på 39 %. |
| --- | --- |

39.

Den vägledande målsättningen att anslå ungefär 35 % av Phares nationella program till ekonomisk och social sammanhållning skulle ”tillämpas med flexibilitet för varje land” (1999 års beslut om riktlinjer för Phare). Under 2003 gjordes en avsiktlig inriktning på ekonomisk och social sammanhållning för att kompensera för behovet av inriktning på uppbyggnad av administrativ och rättslig förmåga under 2002. Flera länder anslog mer än 35 % av sina anslag för 2003 för investeringar i ekonomisk och social sammanhållning. Genomsnittet låg på 39 %.

| 40. | I Bulgarien ingicks åtagandena för 2000 års program under slutet av 2000 med en tidsfrist för att sluta kontrakt som löpte ut i slutet av 2002. På liknande sätt ingicks åtaganden för 2001 års program under slutet på 2001. Vid utgången av 2001 hade få kontrakt ingåtts för 2000 års ekonomiska och sociala sammanhållning när myndigheterna tog över det nya instrumentet inklusive stödordningar. I detta skede hade de svårigheter med genomförandet som nämns ännu inte uppstått och det fanns därför ingen orsak att minska anslagen för ekonomisk och social sammanhållning. När svårigheterna uppstod under 2002 agerade kommissionen ansvarsfullt genom att minska anslagen för året i fråga. Trots svårigheterna var kontraktsförlusterna för 2000 och 2001 begränsade. År 2000 var det första året med ekonomisk och social sammanhållning och det totala anslaget för ekonomisk och social sammanhållning uppgick till 23 % av det nationella programmet. Under 2000 uppgick andelen för ekonomisk och social sammanhållning till 45 %. Under 2002 och 2003 minskade anslagen, på grund av begränsad förmåga, för att göra det möjligt att sluta kontrakt för de åtaganden som tidigare ingåtts. De uppgick till totalt 15 % respektive 12 %. Det är dock mer meningsfullt att titta på flera år än att inrikta sig på årliga skillnader. Sedan ekonomisk och social sammanhållning infördes har 23 % av de nationella programmen gått till ekonomisk och social sammanhållning, under det vägledande målet på 30 %, men det är rimligt för ett land som är längre bort från anslutning än de flesta andra mottagare och som fortfarande håller på att utveckla sin kapacitet. |
| --- | --- |

40.

I Bulgarien ingicks åtagandena för 2000 års program under slutet av 2000 med en tidsfrist för att sluta kontrakt som löpte ut i slutet av 2002. På liknande sätt ingicks åtaganden för 2001 års program under slutet på 2001. Vid utgången av 2001 hade få kontrakt ingåtts för 2000 års ekonomiska och sociala sammanhållning när myndigheterna tog över det nya instrumentet inklusive stödordningar. I detta skede hade de svårigheter med genomförandet som nämns ännu inte uppstått och det fanns därför ingen orsak att minska anslagen för ekonomisk och social sammanhållning. När svårigheterna uppstod under 2002 agerade kommissionen ansvarsfullt genom att minska anslagen för året i fråga. Trots svårigheterna var kontraktsförlusterna för 2000 och 2001 begränsade. År 2000 var det första året med ekonomisk och social sammanhållning och det totala anslaget för ekonomisk och social sammanhållning uppgick till 23 % av det nationella programmet. Under 2000 uppgick andelen för ekonomisk och social sammanhållning till 45 %. Under 2002 och 2003 minskade anslagen, på grund av begränsad förmåga, för att göra det möjligt att sluta kontrakt för de åtaganden som tidigare ingåtts. De uppgick till totalt 15 % respektive 12 %. Det är dock mer meningsfullt att titta på flera år än att inrikta sig på årliga skillnader. Sedan ekonomisk och social sammanhållning infördes har 23 % av de nationella programmen gått till ekonomisk och social sammanhållning, under det vägledande målet på 30 %, men det är rimligt för ett land som är längre bort från anslutning än de flesta andra mottagare och som fortfarande håller på att utveckla sin kapacitet.

| 41. | Fram till 2002 hade merparten av strukturfondernas nationella uppbyggnad ännu inte utformats. Det var följaktligen svårt att stödja dem. Redan under 2000 och 2001 tryckte kommissionen på för framsteg genom att fatta investeringsbeslut om Phares ekonomiska och sociala sammanhållning under förhållanden med akut institutionell osäkerhet. Denna aktiva strategi visade sig dock i slutändan vara riktig i resultatet av förhandlingarna både vad gäller faktiska resultat och tidpunkt. Tidsramen så gott som halverades, men det fanns fortfarande tid tillgänglig för det faktiska genomförandet av den ekonomiska och sociala sammanhållningen. För institutionsuppbyggnad är en sådan strategi svårare och åtgärderna inriktades på områden där det fanns lägst osäkerhet. |
| --- | --- |

41.

Fram till 2002 hade merparten av strukturfondernas nationella uppbyggnad ännu inte utformats. Det var följaktligen svårt att stödja dem. Redan under 2000 och 2001 tryckte kommissionen på för framsteg genom att fatta investeringsbeslut om Phares ekonomiska och sociala sammanhållning under förhållanden med akut institutionell osäkerhet. Denna aktiva strategi visade sig dock i slutändan vara riktig i resultatet av förhandlingarna både vad gäller faktiska resultat och tidpunkt. Tidsramen så gott som halverades, men det fanns fortfarande tid tillgänglig för det faktiska genomförandet av den ekonomiska och sociala sammanhållningen. För institutionsuppbyggnad är en sådan strategi svårare och åtgärderna inriktades på områden där det fanns lägst osäkerhet.

| 42. | En utvecklingsstrategi är inte inkonsekvent. Den planeringsstrategi som följdes under 2000 var utvecklande under föranslutningsperioden, och gick i riktning mot en fullständig strukturfondsstrategi (dvs. tematiska och regionala program täcker hela det nationella territoriet) så snabbt som det var genomförbart. Beträffande verksamhetsprogrammen på regionnivå i förhållande till programmen på sektorsnivå, se svaren på punkterna 9, 21 och 24. Ändringen av vilka ministerier som är ansvariga för utarbetandet av preliminära nationella utvecklingsprogram och därefter nationella utvecklingsprogram följde efter det att man hade utsett de myndigheter som skulle ansvara för strukturfonderna, vilket ägde rum i ett sent skede i processen (2002). |
| --- | --- |

42.

En utvecklingsstrategi är inte inkonsekvent. Den planeringsstrategi som följdes under 2000 var utvecklande under föranslutningsperioden, och gick i riktning mot en fullständig strukturfondsstrategi (dvs. tematiska och regionala program täcker hela det nationella territoriet) så snabbt som det var genomförbart. Beträffande verksamhetsprogrammen på regionnivå i förhållande till programmen på sektorsnivå, se svaren på punkterna 9, 21 och 24. Ändringen av vilka ministerier som är ansvariga för utarbetandet av preliminära nationella utvecklingsprogram och därefter nationella utvecklingsprogram följde efter det att man hade utsett de myndigheter som skulle ansvara för strukturfonderna, vilket ägde rum i ett sent skede i processen (2002).

| 43. | Som visas i svaret på punkt 33 hade inte länderna någon erfarenhet av ekonomiska och sociala sammanhållningsprojekt, och framför allt redskapen för genomförande: stödordningar för ekonomisk och social sammanhållning. Detta krävde en inlärningsprocess som, även om den förorsakade förseningar vid genomförandet, utgjorde en värdefull grund för det framtida genomförandet av strukturfonderna. Beträffande Bulgarien instämde kommissionen i revisionsrättens synpunkter från september 2002 och korrigeringsåtgärder vidtogs. |
| --- | --- |

43.

Som visas i svaret på punkt 33 hade inte länderna någon erfarenhet av ekonomiska och sociala sammanhållningsprojekt, och framför allt redskapen för genomförande: stödordningar för ekonomisk och social sammanhållning. Detta krävde en inlärningsprocess som, även om den förorsakade förseningar vid genomförandet, utgjorde en värdefull grund för det framtida genomförandet av strukturfonderna. Beträffande Bulgarien instämde kommissionen i revisionsrättens synpunkter från september 2002 och korrigeringsåtgärder vidtogs.

| 44. | För att hålla sig till sin målsättning att förbereda för strukturfonderna speglade Phareprogrammets investeringar i ekonomisk och social sammanhållning investeringar av typen EUF and ERUF. Enligt den sistnämnda är investeringar i grundläggande ekonomisk infrastruktur helt berättigade om de hjälper till att öka regionernas ekonomiska potential, och därmed att stödja den produktiva miljön. Med andra ord är en förbättrad nivå på infrastrukturen ett grundläggande villkor för varje ekonomisk och social utveckling. |
| --- | --- |

44.

För att hålla sig till sin målsättning att förbereda för strukturfonderna speglade Phareprogrammets investeringar i ekonomisk och social sammanhållning investeringar av typen EUF and ERUF. Enligt den sistnämnda är investeringar i grundläggande ekonomisk infrastruktur helt berättigade om de hjälper till att öka regionernas ekonomiska potential, och därmed att stödja den produktiva miljön. Med andra ord är en förbättrad nivå på infrastrukturen ett grundläggande villkor för varje ekonomisk och social utveckling.

| 45. | 1999 års ordning för projektförberedelser var det enda övergripande programmet av denna typ som riktade sig till flera mottagarländer. I linje med den allmänna politiken om att övergå från programplanering med övergripande/flera mottagarländer till nationell programplanering, uppmanades kandidatländerna att införa ordningar för projektförberedelser inom sina nationella program (inklusive för att utveckla väntande projekt för strukturfonderna). Om kandidatländerna beslutar att tillräckliga investeringar för att bygga upp väntande projekt har gjorts har det rätt att göra det. |
| --- | --- |

45.

1999 års ordning för projektförberedelser var det enda övergripande programmet av denna typ som riktade sig till flera mottagarländer. I linje med den allmänna politiken om att övergå från programplanering med övergripande/flera mottagarländer till nationell programplanering, uppmanades kandidatländerna att införa ordningar för projektförberedelser inom sina nationella program (inklusive för att utveckla väntande projekt för strukturfonderna). Om kandidatländerna beslutar att tillräckliga investeringar för att bygga upp väntande projekt har gjorts har det rätt att göra det.

| 46. | Se också svaren på punkterna 33 och 45. Kommissionen anser att de ursprungliga uppgifternas utbetalningsnivå vid utgången av 2003 på så gott som 72 % för 2000, det första året för det nya instrumentet för ekonomisk och social sammanhållning, mot bakgrund av omständigheterna är ett bra resultat. Inte överraskande visade svårigheterna vid starten på en begränsad administrativ kapacitet. Det bromsade dock inte upp insatserna för att förbättra kapaciteten, utan bidrog till att påskynda dem. Det blev uppenbart vid prioriteringarna för 2002 års anslutningspartnerskap och handlingsplaner för förvaltningens kapacitet, inklusive institutionsuppbyggnaden av ekonomisk och social sammanhållning, som i genomsnitt uppgick till ungefär 6 % av de nationella programmen. Därav följer att länderna under revisionsperioden anslog mer av sina program till institutionsuppbyggnad. |
| --- | --- |

46.

Se också svaren på punkterna 33 och 45. Kommissionen anser att de ursprungliga uppgifternas utbetalningsnivå vid utgången av 2003 på så gott som 72 % för 2000, det första året för det nya instrumentet för ekonomisk och social sammanhållning, mot bakgrund av omständigheterna är ett bra resultat. Inte överraskande visade svårigheterna vid starten på en begränsad administrativ kapacitet. Det bromsade dock inte upp insatserna för att förbättra kapaciteten, utan bidrog till att påskynda dem. Det blev uppenbart vid prioriteringarna för 2002 års anslutningspartnerskap och handlingsplaner för förvaltningens kapacitet, inklusive institutionsuppbyggnaden av ekonomisk och social sammanhållning, som i genomsnitt uppgick till ungefär 6 % av de nationella programmen. Därav följer att länderna under revisionsperioden anslog mer av sina program till institutionsuppbyggnad.

| 47. | Utkasten till den första generationen preliminära nationella utvecklingsplaner skulle ha inlämnats till kommissionen senast i slutet av oktober 1999 med eller utan stöd för partnersamverkan för att underlätta programplaneringen för ekonomisk och social sammanhållning under 2000. Partnersamverkan hade dock en betydande inverkan på de reviderade (andra generationen) preliminära nationella utvecklingsplaner som inlämnades under 2001 (se punkt 34). |
| --- | --- |

47.

Utkasten till den första generationen preliminära nationella utvecklingsplaner skulle ha inlämnats till kommissionen senast i slutet av oktober 1999 med eller utan stöd för partnersamverkan för att underlätta programplaneringen för ekonomisk och social sammanhållning under 2000. Partnersamverkan hade dock en betydande inverkan på de reviderade (andra generationen) preliminära nationella utvecklingsplaner som inlämnades under 2001 (se punkt 34).

| 48. | Eventuella effekter till följd av genomförandet av pilotprojekt avseende klargörandet eller ändrade förfaranden var ganska marginella jämfört med andra grundläggande faktorer som identifierats i rapporten, dvs. institutionell osäkerhet och administrativa brister som skisseras i synpunkterna på punkterna 51–60. |
| --- | --- |

48.

Eventuella effekter till följd av genomförandet av pilotprojekt avseende klargörandet eller ändrade förfaranden var ganska marginella jämfört med andra grundläggande faktorer som identifierats i rapporten, dvs. institutionell osäkerhet och administrativa brister som skisseras i synpunkterna på punkterna 51–60.

| 49. | Problem i startskedet är så gott som oundvikliga när det gäller nya initiativ. Det var också fallet med ordningen för projektförberedelser. På grund av den låga administrativa kapaciteten i ett land, beslutade chefen för delegationen om ett undantag från den normala anbudsperioden. Inga regler om anbudsförfaranden ”överträddes” dock enligt innebörden för en oegentlighet. Orsakerna till undantaget var berättigade och dokumenterade. |
| --- | --- |

49.

Problem i startskedet är så gott som oundvikliga när det gäller nya initiativ. Det var också fallet med ordningen för projektförberedelser. På grund av den låga administrativa kapaciteten i ett land, beslutade chefen för delegationen om ett undantag från den normala anbudsperioden. Inga regler om anbudsförfaranden ”överträddes” dock enligt innebörden för en oegentlighet. Orsakerna till undantaget var berättigade och dokumenterade.

| 50. | Förseningar i samband med partnersamverkan, vid ett särskilt urval av medlemsstatspartner berodde på att det tog så lång tid att utse ansvariga ministerier och genomförandeorgan som gjordes först efter påtryckningar under förhandlingarna. Kommissionen kunde inte ingripa i kandidatländernas interna politiska processer medan dessa frågor höll på att lösas. Både vad gäller investeringsbesluten för ekonomisk och social sammanhållning och institutionsuppbyggnadsåtgärder töjde kommissionen på gränserna för vad som var genomförbart och möjligt. |
| --- | --- |

50.

Förseningar i samband med partnersamverkan, vid ett särskilt urval av medlemsstatspartner berodde på att det tog så lång tid att utse ansvariga ministerier och genomförandeorgan som gjordes först efter påtryckningar under förhandlingarna. Kommissionen kunde inte ingripa i kandidatländernas interna politiska processer medan dessa frågor höll på att lösas. Både vad gäller investeringsbesluten för ekonomisk och social sammanhållning och institutionsuppbyggnadsåtgärder töjde kommissionen på gränserna för vad som var genomförbart och möjligt.

| 51. | Se svaren på punkterna 33 och 45. Kommissionens delegationer spelade en viktig roll för att förbättra kvaliteten och sundheten i de dokument och förfaranden som var kopplade till stödordningar och bidrog därigenom till den inlärningsprocess som kandidatländerna var tvungna att gå igenom. |
| --- | --- |

51.

Se svaren på punkterna 33 och 45. Kommissionens delegationer spelade en viktig roll för att förbättra kvaliteten och sundheten i de dokument och förfaranden som var kopplade till stödordningar och bidrog därigenom till den inlärningsprocess som kandidatländerna var tvungna att gå igenom.

| 52. | Med tanke på att bara det första året med ekonomisk och social sammanhållning (2000 års projekt) håller på att avslutas, gör de bevis som finns tillgängliga det svårt att basera rimliga tvivel utifrån så begränsade uppgifter samt ta hänsyn till det faktum att länderna hade konkurrerande prioriteringar vid sina förberedelser inför anslutningen. |
| --- | --- |

52.

Med tanke på att bara det första året med ekonomisk och social sammanhållning (2000 års projekt) håller på att avslutas, gör de bevis som finns tillgängliga det svårt att basera rimliga tvivel utifrån så begränsade uppgifter samt ta hänsyn till det faktum att länderna hade konkurrerande prioriteringar vid sina förberedelser inför anslutningen.

RESULTAT AV INSTITUTIONSUPPBYGGNADSPROJEKT FÖR ATT FÖRBEREDA KANDIDATLÄNDERNA FÖR FÖRVALTNINGEN AV STRUKTURFONDERNA

| 56. | Såsom fastställdes i revisionsrättens särskilda rapport om partnersamverkan förbättrades detta instrument betydligt efter inledningsfasen och några generella slutsatser kan inte dras från svårigheterna vid inledningsfasen innan kommissionens egen utvärdering av instrumentet och de åtgärder som vidtogs för att lösa dem finns tillgänglig. |
| --- | --- |

56.

Såsom fastställdes i revisionsrättens särskilda rapport om partnersamverkan förbättrades detta instrument betydligt efter inledningsfasen och några generella slutsatser kan inte dras från svårigheterna vid inledningsfasen innan kommissionens egen utvärdering av instrumentet och de åtgärder som vidtogs för att lösa dem finns tillgänglig.

| 57. | I den begränsade utsträckning rådgivarnas och konsulternas olika roller i partnersamverkan inför anslutningen inte var tydligt definierade, var det ett operativt problem för projektledaren som delades med ländernas administrationer (huvudsakligen) och medlemsstaternas projektledare med ansvar för dessa projekt (och tas upp i de olika svaren på revisionsrättens rapporter om partnersamverkan). |
| --- | --- |

57.

I den begränsade utsträckning rådgivarnas och konsulternas olika roller i partnersamverkan inför anslutningen inte var tydligt definierade, var det ett operativt problem för projektledaren som delades med ländernas administrationer (huvudsakligen) och medlemsstaternas projektledare med ansvar för dessa projekt (och tas upp i de olika svaren på revisionsrättens rapporter om partnersamverkan).

| 58. | Kandidatländerna uppmanades vid upprepade tillfällen att utse myndigheter i ett tidigare skede men internpolitiska begränsningar hindrade dem från detta, vilket löstes först i slutskedet av förhandlingarna som revisionsrätten nämner i flera av sina iakttagelser ovan. Emellertid infördes tack vare Phareprogrammets strategi för ekonomisk och social sammanhållning (preliminära nationella utvecklingsplaner), den övergripande planeringsförmågan och gjorde det möjligt för kandidatländerna att lämna sina utkast till strukturfondernas utvecklingsplaner i ett tidigt skede under 2003 (för att i tid säkerställa godkännande och lansering under 2004 av ramar för gemenskapsstöd, operativa program och samlade programdokument). Dessa planer godkändes också under 2003 vilket aldrig tidigare har uppnåtts. |
| --- | --- |

58.

Kandidatländerna uppmanades vid upprepade tillfällen att utse myndigheter i ett tidigare skede men internpolitiska begränsningar hindrade dem från detta, vilket löstes först i slutskedet av förhandlingarna som revisionsrätten nämner i flera av sina iakttagelser ovan. Emellertid infördes tack vare Phareprogrammets strategi för ekonomisk och social sammanhållning (preliminära nationella utvecklingsplaner), den övergripande planeringsförmågan och gjorde det möjligt för kandidatländerna att lämna sina utkast till strukturfondernas utvecklingsplaner i ett tidigt skede under 2003 (för att i tid säkerställa godkännande och lansering under 2004 av ramar för gemenskapsstöd, operativa program och samlade programdokument). Dessa planer godkändes också under 2003 vilket aldrig tidigare har uppnåtts.

| 61. | Som visas i svaren på punkterna 9, 25 och 27 användes genomförandeorgan på hela territoriet, på central och regional nivå, för att förbereda strukturerna för förvaltningen av ekonomisk och social sammanhållning. I översikten av Phare anges att ”Phares investeringsstöd i ekonomisk och social sammanhållning måste inriktas på ett fåtal prioriteringar om det skall få någon effekt. Det är varken genomförbart eller klokt att pilottesta alla strukturer och instrument som kommer att utvecklas genom genomförandeorganen. Denna koncentration kräver disciplin vid programplaneringen för att säkerställa att inte för få resurser sprids på för många program”. (Icke-officiell svensk översättning.) Detta överensstämde med strukturfondernas förvaltningsprinciper om ekonomi, effektivitet och ändamålsenlighet. |
| --- | --- |

61.

Som visas i svaren på punkterna 9, 25 och 27 användes genomförandeorgan på hela territoriet, på central och regional nivå, för att förbereda strukturerna för förvaltningen av ekonomisk och social sammanhållning. I översikten av Phare anges att ”Phares investeringsstöd i ekonomisk och social sammanhållning måste inriktas på ett fåtal prioriteringar om det skall få någon effekt. Det är varken genomförbart eller klokt att pilottesta alla strukturer och instrument som kommer att utvecklas genom genomförandeorganen. Denna koncentration kräver disciplin vid programplaneringen för att säkerställa att inte för få resurser sprids på för många program”. (Icke-officiell svensk översättning.) Detta överensstämde med strukturfondernas förvaltningsprinciper om ekonomi, effektivitet och ändamålsenlighet.

SLUTSATSER

| 63. | Mot bakgrund av att stödet för förberedelserna för strukturfonderna hela tiden bara varit en av målsättningarna med ekonomisk och social sammanhållning och att kommissionen uppfyllt målet att tillhandahålla ungefär 35 % av den totala finansieringen för nationella program i form av investeringar i ekonomisk och social sammanhållning, tillsammans med betydande relaterad institutionsuppbyggnad, överensstämmer resultaten med den ursprungliga tidsramen. Det är tvivelaktigt huruvida arrangemang liknande Sapard och ISPA (i praktiken ett fjärde instrument) skulle ha varit bättre lämpade. Det är också högst tvivelaktigt huruvida länderna, som ansträngde sina förberedelser till vad som var möjligt inför anslutningen, kunde ha klarat en andra fullständig decentraliseringsprocess utan större avbrott i tillhandahållandet av stödet. Stora framsteg gjordes för att förkorta den tidsram som fastställdes efter takten i förhandlingarna och inte från när förhandlingarna inleddes. Övergripande planeringsförmåga infördes och gjorde det möjligt för länderna att lämna sina utkast till utvecklingsplaner för strukturfonderna i början av 2003 (som godkändes under 2003). Detta har aldrig tidigare uppnåtts. Den ekonomiska och sociala sammanhållningens inriktning, koncentration och effekt stod aldrig i strid med strukturfondernas målsättning. En större spridning av de begränsade resurserna skulle ha utgjort ett exempel på dålig förvaltning av gemenskapens medel. Kommissionen anser att en övergripande utvecklingsstrategi förelåg (rapporter om framstegen på vägen mot anslutning som resulterar i anslutningspartnerskap) på vilken Phareprogrammet och ekonomisk och social sammanhållning baserades. Merparten av ekonomisk och social sammanhållnings bidrag till denna övergripande strategi fortsätter, eftersom det mesta av investeringarna i ekonomisk och social sammanhållning inte tillhandahålls under revisionsperioden. |
| --- | --- |

63.

Mot bakgrund av att stödet för förberedelserna för strukturfonderna hela tiden bara varit en av målsättningarna med ekonomisk och social sammanhållning och att kommissionen uppfyllt målet att tillhandahålla ungefär 35 % av den totala finansieringen för nationella program i form av investeringar i ekonomisk och social sammanhållning, tillsammans med betydande relaterad institutionsuppbyggnad, överensstämmer resultaten med den ursprungliga tidsramen. Det är tvivelaktigt huruvida arrangemang liknande Sapard och ISPA (i praktiken ett fjärde instrument) skulle ha varit bättre lämpade. Det är också högst tvivelaktigt huruvida länderna, som ansträngde sina förberedelser till vad som var möjligt inför anslutningen, kunde ha klarat en andra fullständig decentraliseringsprocess utan större avbrott i tillhandahållandet av stödet. Stora framsteg gjordes för att förkorta den tidsram som fastställdes efter takten i förhandlingarna och inte från när förhandlingarna inleddes. Övergripande planeringsförmåga infördes och gjorde det möjligt för länderna att lämna sina utkast till utvecklingsplaner för strukturfonderna i början av 2003 (som godkändes under 2003). Detta har aldrig tidigare uppnåtts. Den ekonomiska och sociala sammanhållningens inriktning, koncentration och effekt stod aldrig i strid med strukturfondernas målsättning. En större spridning av de begränsade resurserna skulle ha utgjort ett exempel på dålig förvaltning av gemenskapens medel. Kommissionen anser att en övergripande utvecklingsstrategi förelåg (rapporter om framstegen på vägen mot anslutning som resulterar i anslutningspartnerskap) på vilken Phareprogrammet och ekonomisk och social sammanhållning baserades. Merparten av ekonomisk och social sammanhållnings bidrag till denna övergripande strategi fortsätter, eftersom det mesta av investeringarna i ekonomisk och social sammanhållning inte tillhandahålls under revisionsperioden.

| 64. | Ändrade förfaranden för Phare speglade ERUF- och ESF-åtgärder i den största utsträckning som tilläts i bestämmelserna om bistånd till tredje land i budgetförordningen. De framsteg som sträckte sig utöver de rättsliga gränserna var därför inte möjliga att realisera. För EDIS anges i översikten av Phare att ”...decentraliseringen kan tidigast inledas först efter 2002 på grund av de förberedelser som behövs för att säkerställa att tillräckliga förvaltnings- och finansiella kontrollsystem finns på plats och fungerar”. Den rättsliga skyldigheten att övergå till EDIS uppstod först i anslutningsakten efter att tidsfristen förkortats till följd av de påskyndade förhandlingarna. Dessutom finns ingen rättslig eller annan procedurkoppling mellan införandet av EDIS tidigast under 2002 och de inledande svårigheterna vid genomförandet av stödordningarna under 2000. Dessa inledande svårigheter berodde huvudsakligen på den inlärningskurva länderna var tvungna att gå igenom med den nya mekanismen som liknade ERUF- och ESF-åtgärderna. (Se också svaren på punkterna 28–36.) |
| --- | --- |

64.

Ändrade förfaranden för Phare speglade ERUF- och ESF-åtgärder i den största utsträckning som tilläts i bestämmelserna om bistånd till tredje land i budgetförordningen. De framsteg som sträckte sig utöver de rättsliga gränserna var därför inte möjliga att realisera. För EDIS anges i översikten av Phare att ”...decentraliseringen kan tidigast inledas först efter 2002 på grund av de förberedelser som behövs för att säkerställa att tillräckliga förvaltnings- och finansiella kontrollsystem finns på plats och fungerar”. Den rättsliga skyldigheten att övergå till EDIS uppstod först i anslutningsakten efter att tidsfristen förkortats till följd av de påskyndade förhandlingarna. Dessutom finns ingen rättslig eller annan procedurkoppling mellan införandet av EDIS tidigast under 2002 och de inledande svårigheterna vid genomförandet av stödordningarna under 2000. Dessa inledande svårigheter berodde huvudsakligen på den inlärningskurva länderna var tvungna att gå igenom med den nya mekanismen som liknade ERUF- och ESF-åtgärderna. (Se också svaren på punkterna 28–36.)

| 65. | Mot bakgrund av den rättsliga flexibiliteten i riktlinjerna för Phare var anslagen relativt höga. Under 2001–2002 uppgick investeringarna för ekonomisk och social sammanhållning i genomsnitt till så gott som 37 % av de nationella programmens finansiering (se punkt 38), i linje med målsättningen i 2000 års översikt av Phare. Den vägledande (dvs. föreslagna, inget minsta krav) avsättningen på 35 % för ekonomisk och social sammanhållning var avsedd att ”användas med flexibilitet för varje land” (1999 års beslut om riktlinjerna för Phare). Följaktligen valde sju av tio länder att avsätta mindre än 35 % till ekonomisk och social sammanhållning och därmed mer till andra prioriteringar i anslutningspartnerskapet. Tre stora länder avsatte betydligt mer till ekonomisk och social sammanhållning och ökade därmed genomsnittet till 37 %. Vidare har ekonomisk och social sammanhållnings institutionsuppbyggnad i genomsnitt utgjort ungefär 6 % av hela det nationella programmets finansiering för samma period, vilket lett till att den totala genomsnittliga avsättningen uppgått till över 40 % per år. Det är därmed inte klart på vilket sätt avsättningarna till ekonomisk och social sammanhållning varit otillräckliga, varken i de enskilda länderna eller i övergripande bemärkelse. |
| --- | --- |

65.

Mot bakgrund av den rättsliga flexibiliteten i riktlinjerna för Phare var anslagen relativt höga. Under 2001–2002 uppgick investeringarna för ekonomisk och social sammanhållning i genomsnitt till så gott som 37 % av de nationella programmens finansiering (se punkt 38), i linje med målsättningen i 2000 års översikt av Phare. Den vägledande (dvs. föreslagna, inget minsta krav) avsättningen på 35 % för ekonomisk och social sammanhållning var avsedd att ”användas med flexibilitet för varje land” (1999 års beslut om riktlinjerna för Phare). Följaktligen valde sju av tio länder att avsätta mindre än 35 % till ekonomisk och social sammanhållning och därmed mer till andra prioriteringar i anslutningspartnerskapet. Tre stora länder avsatte betydligt mer till ekonomisk och social sammanhållning och ökade därmed genomsnittet till 37 %. Vidare har ekonomisk och social sammanhållnings institutionsuppbyggnad i genomsnitt utgjort ungefär 6 % av hela det nationella programmets finansiering för samma period, vilket lett till att den totala genomsnittliga avsättningen uppgått till över 40 % per år. Det är därmed inte klart på vilket sätt avsättningarna till ekonomisk och social sammanhållning varit otillräckliga, varken i de enskilda länderna eller i övergripande bemärkelse.

| 67. | Även om inte alla ursprungliga ambitioner förverkligades inom den tidsram som förkortades genom påskyndade förhandlingar, berodde det huvudsakligen på de svårigheter som var förknippade med dessa och på förseningarna i samband med att utse de framtida institutionerna med ansvar för förvaltningen av strukturfonderna. I vissa fall bromsade vissa institutioners otillräckliga stabilitet upp effekterna av stödet för förberedelserna inför anslutningen. Trots detta kan det påvisas att hittills har de huvudsakliga målsättningarna faktiskt förverkligats, vilket speglas i själva förhandlingarna och i uppföljnings- och kontrollrapporterna samt i all efterföljande utveckling av programplaneringen och i en omfattning som aldrig tidigare uppnåtts. Under tiden fortsätter majoriteten av programmen för ekonomisk och social sammanhållning och program i anslutning till genomförandeorganen att tillhandahålla stöd efter revisionsperioden och prognoserna för strukturfonderna är positiva. |
| --- | --- |

67.

Även om inte alla ursprungliga ambitioner förverkligades inom den tidsram som förkortades genom påskyndade förhandlingar, berodde det huvudsakligen på de svårigheter som var förknippade med dessa och på förseningarna i samband med att utse de framtida institutionerna med ansvar för förvaltningen av strukturfonderna. I vissa fall bromsade vissa institutioners otillräckliga stabilitet upp effekterna av stödet för förberedelserna inför anslutningen. Trots detta kan det påvisas att hittills har de huvudsakliga målsättningarna faktiskt förverkligats, vilket speglas i själva förhandlingarna och i uppföljnings- och kontrollrapporterna samt i all efterföljande utveckling av programplaneringen och i en omfattning som aldrig tidigare uppnåtts. Under tiden fortsätter majoriteten av programmen för ekonomisk och social sammanhållning och program i anslutning till genomförandeorganen att tillhandahålla stöd efter revisionsperioden och prognoserna för strukturfonderna är positiva.

REKOMMENDATIONER

| 68. | Efter anslutningen kommer de nya medlemsstaterna att fortsätta att ta emot en stor andel direkt stöd från generaldirektoraten med ansvar för strukturfonderna för att hjälpa dem att förvalta programmen effektivt, på samma sätt som vid utarbetandet av programmen och för att utforma deras system för tillhandahållande och förvaltning. |
| --- | --- |

68.

Efter anslutningen kommer de nya medlemsstaterna att fortsätta att ta emot en stor andel direkt stöd från generaldirektoraten med ansvar för strukturfonderna för att hjälpa dem att förvalta programmen effektivt, på samma sätt som vid utarbetandet av programmen och för att utforma deras system för tillhandahållande och förvaltning.

| 69. | Alla nya medlemsstater har inrättat revisionstjänster för att uppfylla de krav på finansiell kontroll som anges i förordning (EG) nr 438/2001 och kommissionen kommer att se till att dessa börjar arbeta omgående och den kommer själv att övervaka och testa dessa system. |
| --- | --- |

69.

Alla nya medlemsstater har inrättat revisionstjänster för att uppfylla de krav på finansiell kontroll som anges i förordning (EG) nr 438/2001 och kommissionen kommer att se till att dessa börjar arbeta omgående och den kommer själv att övervaka och testa dessa system.

| 70. | Hänsyn har redan tagits till erfarenheterna och färdplanerna för Bulgarien och Rumänien tillsammans med de reviderade riktlinjerna för Phare vid utformandet av den strategi som håller på att tas fram. |
| --- | --- |

70.

Hänsyn har redan tagits till erfarenheterna och färdplanerna för Bulgarien och Rumänien tillsammans med de reviderade riktlinjerna för Phare vid utformandet av den strategi som håller på att tas fram.

| 71. | Att utse genomförandeorgan är kandidatländernas egna suveräna beslut och kommissionen har ingen befogenhet att föreskriva ett sådant beslut. För närvarande är processen, under utvecklingen av ett EDIS-godkännande, den motsatta. Phares genomförandeorgan bör, för att inte förlora sina förvärvade erfarenheter, bli (eller integreras i) strukturfondernas förvaltnings- och genomförandeorgan. Mot bakgrund av Bulgariens och Rumäniens färdplaner och de betydligt större belopp som kommer att finnas tillgängliga, uppmanades båda länderna att genomföra EDIS två år före anslutningen och det har de också gått med på. Detta kommer att övervakas genom arbetsgruppen på hög nivå och alla projekt i 2004 års nationella program håller på att utformas för genomförande enligt EDIS. Riktlinjerna för Phare har setts över och 2004 års handbok för programplanering har redan reviderats för att införa flerårig planering för ekonomisk och social sammanhållning och, när det är lämpligt och genomförbart, också för institutionsuppbyggnad. |
| --- | --- |

71.

Att utse genomförandeorgan är kandidatländernas egna suveräna beslut och kommissionen har ingen befogenhet att föreskriva ett sådant beslut. För närvarande är processen, under utvecklingen av ett EDIS-godkännande, den motsatta. Phares genomförandeorgan bör, för att inte förlora sina förvärvade erfarenheter, bli (eller integreras i) strukturfondernas förvaltnings- och genomförandeorgan. Mot bakgrund av Bulgariens och Rumäniens färdplaner och de betydligt större belopp som kommer att finnas tillgängliga, uppmanades båda länderna att genomföra EDIS två år före anslutningen och det har de också gått med på. Detta kommer att övervakas genom arbetsgruppen på hög nivå och alla projekt i 2004 års nationella program håller på att utformas för genomförande enligt EDIS. Riktlinjerna för Phare har setts över och 2004 års handbok för programplanering har redan reviderats för att införa flerårig planering för ekonomisk och social sammanhållning och, när det är lämpligt och genomförbart, också för institutionsuppbyggnad.

---