# Gazzetta ufficiale C 15/2005

| | ISSN 1725-2466 |
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| Gazzetta ufficiale
  dell’Unione europea | C 15 |
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| Edizione in lingua italiana | Comunicazioni e informazioni | 48o anno20 gennaio 2005 |

ISSN 1725-2466

Gazzetta ufficiale

dell’Unione europea

C 15

Edizione in lingua italiana

Comunicazioni e informazioni

48o anno20 gennaio 2005

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| Numero d'informazione | Sommario | pagina |
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| | I   Comunicazioni |
| | Corte dei conti |
| 2005/C 015/1 | Relazione speciale n. 5/2004 sull'assistenza Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, corredata delle risposte della Commissione | 1 |

Numero d'informazione

Sommario

pagina

I   Comunicazioni

Corte dei conti

2005/C 015/1

Relazione speciale n. 5/2004 sull'assistenza Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, corredata delle risposte della Commissione

1

| IT | |
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IT

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I Comunicazioni

Corte dei conti

| 20.1.2005 | IT | Gazzetta ufficiale dell’Unione europea | C 15/1 |
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20.1.2005

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 15/1

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RELAZIONE SPECIALE N. 5/2004

sull'assistenza Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2005/C 15/01)

INDICE

| I-VII | SINTESI |
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I-VII

| 1-14 | INTRODUZIONE |
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1-14

| 1-10 | Assistenza Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali |
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1-10

| 11-14 | L'audit della Corte |
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11-14

| 15-28 | APPROCCIO GLOBALE CONSISTENTE NELL'UTILIZZARE IL PROGRAMMA PHARE PER PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI |
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15-28

| 15-17 | La scelta del programma Phare ha reso più difficile la preparazione dei paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE |
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15-17

| 18-26 | La concezione dei programmi CES di Phare differisce dagli approcci adottati per l'Obiettivo 1 dei Fondi strutturali |
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18-26

| 27-28 | Vincoli che incidono sulla strategia consistente nell'utilizzare il programma Phare per preparare i paesi candidati al FESR ed al FSE |
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27-28

| 29-36 | LE PROCEDURE PHARE |
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29-36

| 30-33 | Ritardi nell'avvio del sistema di attuazione decentrata esteso (EDIS) |
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30-33

| 34-36 | Mancata introduzione della programmazione pluriennale |
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34-36

| 37-55 | FINANZIAMENTO E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI PHARE PER PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI |
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37-55

| 37-41 | Nella maggior parte dei paesi, i finanziamenti assegnati sono stati inferiori al previsto |
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37-41

| 42-45 | Difficoltà incontrate nella preparazione di programmi simili a quelli dell'Obiettivo 1 dei Fondi strutturali |
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42-45

| 46-55 | Ritardi nell'attuazione dei programmi |
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46-55

| 56-62 | RISULTATI DEI PROGETTI DI POTENZIAMENTO DELLE ISTITUZIONI NEL PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI |
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56-62

| 63-67 | CONCLUSIONI |
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63-67

| 63 | Difficoltà nell'impostazione complessiva dell'uso del programma Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali |
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63

| 64 | I progressi compiuti nel rendere Phare più simile ai Fondi strutturali sono modesti |
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64

| 65 | Dotazioni variabili e ritardo nell'attuazione dei programmi CES |
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65

| 66 | Successo solo parziale per i progetti di rafforzamento istituzionale volti a preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali |
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66

| 67 | Conclusione generale |
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67

| 68-71 | RACCOMANDAZIONI |
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68-71

Risposte della Commissione

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

| CES | Coesione economica e sociale |
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| CTF | Cooperazione transfrontaliera |
| DOCUP | Documento unico di programmazione |
| EDIS | Sistema di attuazione decentrato esteso (Extended Decentralised Implementation System) |
| FEAOG | Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia |
| FESR | Fondo europeo di sviluppo regionale |
| FSE | Fondo sociale europeo |
| ISPA | Strumento per le politiche strutturali di preadesione |
| Phare | Principale strumento di preadesione |
| PPSN | Piano preliminare di sviluppo nazionale |
| PSN | Piano di sviluppo nazionale |
| PPS | Programma preparatorio speciale (ai Fondi strutturali) |
| QCS | Quadro comunitario di sostegno |
| Sapard | Strumento per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale |
| SPP | Strumento per la preparazione dei progetti |

CES

Coesione economica e sociale

CTF

Cooperazione transfrontaliera

DOCUP

Documento unico di programmazione

EDIS

Sistema di attuazione decentrato esteso (Extended Decentralised Implementation System)

FEAOG

Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia

FESR

Fondo europeo di sviluppo regionale

FSE

Fondo sociale europeo

ISPA

Strumento per le politiche strutturali di preadesione

Phare

Principale strumento di preadesione

PPSN

Piano preliminare di sviluppo nazionale

PSN

Piano di sviluppo nazionale

PPS

Programma preparatorio speciale (ai Fondi strutturali)

QCS

Quadro comunitario di sostegno

Sapard

Strumento per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale

SPP

Strumento per la preparazione dei progetti

SINTESI

| I. | L'audit della Corte ha esaminato l'efficacia del programma Phare, il primo dei tre strumenti di preadesione ad essere creato dalla Commissione, nel contribuire a preparare i paesi candidati alla gestione dei due principali Fondi strutturali, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) ed il Fondo sociale europeo (FSE). L'audit ha riguardato il periodo compreso tra il 1998, l'anno in cui Phare è stato riorientato in funzione dell'adesione, e il 2002, focalizzandosi sul Programma preparatorio speciale (PPS) del 1998 e sui programmi di coesione economica e sociale (CES), avviati per la prima volta nel 2000. La Commissione ha attribuito una priorità crescente all'obiettivo di aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali, in quanto desiderava che i paesi interessati potessero beneficiare pienamente delle ingenti risorse finanziarie messe a loro disposizione dopo l'adesione. |
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I.

L'audit della Corte ha esaminato l'efficacia del programma Phare, il primo dei tre strumenti di preadesione ad essere creato dalla Commissione, nel contribuire a preparare i paesi candidati alla gestione dei due principali Fondi strutturali, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) ed il Fondo sociale europeo (FSE). L'audit ha riguardato il periodo compreso tra il 1998, l'anno in cui Phare è stato riorientato in funzione dell'adesione, e il 2002, focalizzandosi sul Programma preparatorio speciale (PPS) del 1998 e sui programmi di coesione economica e sociale (CES), avviati per la prima volta nel 2000. La Commissione ha attribuito una priorità crescente all'obiettivo di aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali, in quanto desiderava che i paesi interessati potessero beneficiare pienamente delle ingenti risorse finanziarie messe a loro disposizione dopo l'adesione.

Approccio globale consistente nell'utilizzare il programma Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali

| II. | Non essendo stato creato un nuovo strumento per aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione del FESR e del FSE, è stato più difficile per tali paesi acquisire dimestichezza con le procedure dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 16-17). Inoltre, l'approccio che la Commissione ha inizialmente chiesto ai paesi candidati di seguire nel definire i programmi CES differiva da quello previsto per i Fondi strutturali (cfr. paragrafi 18-24). Non tutte le regioni che potevano beneficiare dei Fondi strutturali hanno acquisito esperienza nella gestione dei programmi CES prima dell'adesione e le strutture di attuazione utilizzate da Phare non rispecchiavano quelle dei Fondi strutturali. Il fatto che i programmi CES perseguissero anche un effetto di coesione, cosa non sempre compatibile con l'obiettivo consistente nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, ne ha ridotto l'efficacia (cfr. paragrafo 27). |
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II.

Non essendo stato creato un nuovo strumento per aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione del FESR e del FSE, è stato più difficile per tali paesi acquisire dimestichezza con le procedure dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 16-17). Inoltre, l'approccio che la Commissione ha inizialmente chiesto ai paesi candidati di seguire nel definire i programmi CES differiva da quello previsto per i Fondi strutturali (cfr. paragrafi 18-24). Non tutte le regioni che potevano beneficiare dei Fondi strutturali hanno acquisito esperienza nella gestione dei programmi CES prima dell'adesione e le strutture di attuazione utilizzate da Phare non rispecchiavano quelle dei Fondi strutturali. Il fatto che i programmi CES perseguissero anche un effetto di coesione, cosa non sempre compatibile con l'obiettivo consistente nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, ne ha ridotto l'efficacia (cfr. paragrafo 27).

Procedure del programma Phare

| III. | La Commissione aveva inizialmente previsto che i paesi candidati imparassero a gestire tali programmi riservandosi di effettuare solamente dei controlli ex post, come nel caso della gestione dei Fondi strutturali. Tuttavia, alla fine, il Sistema di attuazione decentrato esteso (EDIS), che avrebbe dovuto rendere possibile tutto ciò, non è stato introdotto prima dell'adesione (cfr. paragrafi 30-32). I ritardi verificatisi nell'introduzione di un sistema di controllo ex post hanno anche reso più difficile l'uso dei regimi di aiuto che rappresentano il principale meccanismo di attuazione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 33). Scarsi progressi sono stati realizzati anche nell'introduzione di un'altra delle procedure utilizzate per i Fondi strutturali, la programmazione pluriennale (cfr. paragrafi 34-35). |
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III.

La Commissione aveva inizialmente previsto che i paesi candidati imparassero a gestire tali programmi riservandosi di effettuare solamente dei controlli ex post, come nel caso della gestione dei Fondi strutturali. Tuttavia, alla fine, il Sistema di attuazione decentrato esteso (EDIS), che avrebbe dovuto rendere possibile tutto ciò, non è stato introdotto prima dell'adesione (cfr. paragrafi 30-32). I ritardi verificatisi nell'introduzione di un sistema di controllo ex post hanno anche reso più difficile l'uso dei regimi di aiuto che rappresentano il principale meccanismo di attuazione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 33). Scarsi progressi sono stati realizzati anche nell'introduzione di un'altra delle procedure utilizzate per i Fondi strutturali, la programmazione pluriennale (cfr. paragrafi 34-35).

Dotazioni e attuazione dei programmi per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali

| IV. | Sebbene, in generale, circa il 35 % del programma Phare sia stato destinato ai programmi CES, a causa soprattutto di una insufficiente capacità di assorbimento e di priorità concorrenti, la maggior parte dei paesi ha destinato a tali programmi un po' meno di tale cifra obiettivo (cfr. paragrafi 39-41). I paesi in questione hanno avuto difficoltà a definire i programmi e non hanno destinato fondi sufficienti alla preparazione di futuri progetti a titolo della coesione economica e sociale e dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 43-45). Essi hanno incontrato inoltre notevoli difficoltà nell'appaltare i finanziamenti prima delle scadenze (cfr. paragrafi 46-52). Tali problemi di capacità di assorbimento rispecchiano ampiamente l'inesperienza e l'insufficiente sviluppo istituzionale dei ministeri responsabili della gestione dei programmi CES (cfr. paragrafi 54-55). |
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IV.

Sebbene, in generale, circa il 35 % del programma Phare sia stato destinato ai programmi CES, a causa soprattutto di una insufficiente capacità di assorbimento e di priorità concorrenti, la maggior parte dei paesi ha destinato a tali programmi un po' meno di tale cifra obiettivo (cfr. paragrafi 39-41). I paesi in questione hanno avuto difficoltà a definire i programmi e non hanno destinato fondi sufficienti alla preparazione di futuri progetti a titolo della coesione economica e sociale e dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 43-45). Essi hanno incontrato inoltre notevoli difficoltà nell'appaltare i finanziamenti prima delle scadenze (cfr. paragrafi 46-52). Tali problemi di capacità di assorbimento rispecchiano ampiamente l'inesperienza e l'insufficiente sviluppo istituzionale dei ministeri responsabili della gestione dei programmi CES (cfr. paragrafi 54-55).

Risultati dei progetti di potenziamento delle istituzioni per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali

| V. | Questo insufficiente sviluppo istituzionale, unito all'incertezza riguardo agli organismi che sarebbero stati designati in futuro quali autorità di gestione e di pagamento, ha ridotto l'impatto dei progetti di potenziamento delle istituzioni (cfr. paragrafi 58-59). In alcuni paesi, il potenziamento delle istituzioni a livello regionale è stato ostacolato da ritardi nella creazione degli organismi regionali interessati e da cambiamenti nelle responsabilità assegnate agli organismi regionali in materia di gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 60-62). |
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V.

Questo insufficiente sviluppo istituzionale, unito all'incertezza riguardo agli organismi che sarebbero stati designati in futuro quali autorità di gestione e di pagamento, ha ridotto l'impatto dei progetti di potenziamento delle istituzioni (cfr. paragrafi 58-59). In alcuni paesi, il potenziamento delle istituzioni a livello regionale è stato ostacolato da ritardi nella creazione degli organismi regionali interessati e da cambiamenti nelle responsabilità assegnate agli organismi regionali in materia di gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 60-62).

Conclusione generale

| VI. | La Commissione ha certamente il merito di avere iniziato ad usare sin dal 1998 il programma Phare per aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali; al momento dell'adesione, tuttavia, il programma Phare ha avuto un impatto più limitato sulla preparazione dei paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE rispetto a quanto previsto nei documenti di base della Commissione, in particolare nella Revisione Phare 2000 (cfr. paragrafo 67). Ciò è riconducibile in parte all'inesperienza ed all'insufficiente sviluppo istituzionale delle autorità competenti nei paesi candidati. Non è stato possibile ovviare a tali carenze nell'arco di tempo a disposizione. |
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VI.

La Commissione ha certamente il merito di avere iniziato ad usare sin dal 1998 il programma Phare per aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali; al momento dell'adesione, tuttavia, il programma Phare ha avuto un impatto più limitato sulla preparazione dei paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE rispetto a quanto previsto nei documenti di base della Commissione, in particolare nella Revisione Phare 2000 (cfr. paragrafo 67). Ciò è riconducibile in parte all'inesperienza ed all'insufficiente sviluppo istituzionale delle autorità competenti nei paesi candidati. Non è stato possibile ovviare a tali carenze nell'arco di tempo a disposizione.

Raccomandazioni

| VII. | Dopo l'adesione, sarà assolutamente necessario incrementare il sostegno al potenziamento delle istituzioni nelle aree di gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 68). Risorse considerevoli dovrebbero essere destinate al controllo ex post degli interventi dei Fondi strutturali nei nuovi Stati membri (cfr. paragrafo 69). Dovrebbe essere definita una strategia chiara per individuare le diverse misure che ancora devono essere adottate per preparare gli attuali e i futuri paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 70). La Commissione dovrebbe compiere maggiori sforzi per rendere la gestione di Phare più simile a quella dei Fondi strutturali, conferendo alle future autorità di gestione lo status di agenzie esecutive di Phare, fornendo a queste ultime l'assistenza necessaria perché possano attuare Phare nel quadro di un sistema di controllo ex post ed introducendo una programmazione pluriennale basata sui Piani di sviluppo nazionali (PSN) (cfr. paragrafo 71). |
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VII.

Dopo l'adesione, sarà assolutamente necessario incrementare il sostegno al potenziamento delle istituzioni nelle aree di gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 68). Risorse considerevoli dovrebbero essere destinate al controllo ex post degli interventi dei Fondi strutturali nei nuovi Stati membri (cfr. paragrafo 69). Dovrebbe essere definita una strategia chiara per individuare le diverse misure che ancora devono essere adottate per preparare gli attuali e i futuri paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 70). La Commissione dovrebbe compiere maggiori sforzi per rendere la gestione di Phare più simile a quella dei Fondi strutturali, conferendo alle future autorità di gestione lo status di agenzie esecutive di Phare, fornendo a queste ultime l'assistenza necessaria perché possano attuare Phare nel quadro di un sistema di controllo ex post ed introducendo una programmazione pluriennale basata sui Piani di sviluppo nazionali (PSN) (cfr. paragrafo 71).

INTRODUZIONE

Assistenza Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali

| 1. | Nel contesto dell'allargamento 2004, la grande differenza dei redditi medi tra gli attuali Stati membri ed i nuovi Stati membri dell'Europa centrale ed orientale (1) rappresenta una questione fondamentale per l'Unione europea. Mentre attualmente il 22 % della popolazione dell'Unione vive in regioni con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media comunitaria attuale, dopo l'allargamento il 93 % della popolazione di questi nuovi Stati membri vivrà in regioni in cui il PIL pro capite è inferiore al 75 % della media comunitaria in un'Unione allargata. Per favorire il superamento di tali differenze, quasi tutte le regioni dei nuovi Stati membri saranno ammissibili, quali regioni «Obiettivo 1» (2), agli aiuti dei tre principali Fondi strutturali: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) ed il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG - sezione orientamento) (3). Inoltre, tutti i paesi interessati risulteranno ammissibili all'aiuto del Fondo di coesione (4). |
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1.

Nel contesto dell'allargamento 2004, la grande differenza dei redditi medi tra gli attuali Stati membri ed i nuovi Stati membri dell'Europa centrale ed orientale (1) rappresenta una questione fondamentale per l'Unione europea. Mentre attualmente il 22 % della popolazione dell'Unione vive in regioni con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media comunitaria attuale, dopo l'allargamento il 93 % della popolazione di questi nuovi Stati membri vivrà in regioni in cui il PIL pro capite è inferiore al 75 % della media comunitaria in un'Unione allargata. Per favorire il superamento di tali differenze, quasi tutte le regioni dei nuovi Stati membri saranno ammissibili, quali regioni «Obiettivo 1» (2), agli aiuti dei tre principali Fondi strutturali: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) ed il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG - sezione orientamento) (3). Inoltre, tutti i paesi interessati risulteranno ammissibili all'aiuto del Fondo di coesione (4).

| 2. | Per il periodo 2004-2006, circa 13 178 milioni di euro provenienti dai Fondi strutturali sono stati destinati agli aiuti dell'Obiettivo 1 per questi paesi, mentre altri 7 523 milioni di euro provengono dal Fondo di coesione. Per poter tuttavia beneficiare correttamente di tali finanziamenti, i nuovi Stati membri devono essere in grado di individuare, preparare ed attuare programmi e progetti prioritari nel rispetto dei tempi stabiliti. |
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2.

Per il periodo 2004-2006, circa 13 178 milioni di euro provenienti dai Fondi strutturali sono stati destinati agli aiuti dell'Obiettivo 1 per questi paesi, mentre altri 7 523 milioni di euro provengono dal Fondo di coesione. Per poter tuttavia beneficiare correttamente di tali finanziamenti, i nuovi Stati membri devono essere in grado di individuare, preparare ed attuare programmi e progetti prioritari nel rispetto dei tempi stabiliti.

| 3. | Nel marzo 1997, la Commissione ha proposto un riorientamento del programma Phare per incentrarlo completamente sulla preparazione dei paesi candidati all'adesione all'Unione europea (5)
   (6). Da allora, il bilancio Phare (circa 1 500 milioni di euro l'anno) deve essere destinato, in linea di principio, al potenziamento delle istituzioni (30 %) e al sostegno agli investimenti (70 %). Per quanto riguarda il potenziamento delle istituzioni, lo sviluppo regionale era una delle aree specifiche, tra quelle indicate dalla Commissione, su cui concentrare i finanziamenti. La Commissione indicava pertanto la necessità di fornire al più presto (ai paesi candidati) un'introduzione agli obiettivi ed alle procedure dei Fondi strutturali, poiché questo è il modo migliore per garantire che tali paesi siano in grado, a tempo debito, di applicare le norme dei Fondi strutturali e di gestirne i primi pagamenti (7). |
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3.

Nel marzo 1997, la Commissione ha proposto un riorientamento del programma Phare per incentrarlo completamente sulla preparazione dei paesi candidati all'adesione all'Unione europea (5)
   (6). Da allora, il bilancio Phare (circa 1 500 milioni di euro l'anno) deve essere destinato, in linea di principio, al potenziamento delle istituzioni (30 %) e al sostegno agli investimenti (70 %). Per quanto riguarda il potenziamento delle istituzioni, lo sviluppo regionale era una delle aree specifiche, tra quelle indicate dalla Commissione, su cui concentrare i finanziamenti. La Commissione indicava pertanto la necessità di fornire al più presto (ai paesi candidati) un'introduzione agli obiettivi ed alle procedure dei Fondi strutturali, poiché questo è il modo migliore per garantire che tali paesi siano in grado, a tempo debito, di applicare le norme dei Fondi strutturali e di gestirne i primi pagamenti (7).

| 4. | Di conseguenza, è stato finanziato attraverso il programma Phare 1998 un «Programma preparatorio speciale per la preparazione dei paesi candidati alla politica strutturale dell'UE» (PPS) che interessa ciascun paese candidato, per un importo totale di 60 milioni di euro. Affinché i paesi candidati comincino ad acquisire un'esperienza operativa nelle procedure dell'Obiettivo 1, il programma ha finanziato progetti per il potenziamento delle istituzioni e piccoli progetti pilota per investimenti simili a quelli finanziati dai Fondi strutturali. |
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4.

Di conseguenza, è stato finanziato attraverso il programma Phare 1998 un «Programma preparatorio speciale per la preparazione dei paesi candidati alla politica strutturale dell'UE» (PPS) che interessa ciascun paese candidato, per un importo totale di 60 milioni di euro. Affinché i paesi candidati comincino ad acquisire un'esperienza operativa nelle procedure dell'Obiettivo 1, il programma ha finanziato progetti per il potenziamento delle istituzioni e piccoli progetti pilota per investimenti simili a quelli finanziati dai Fondi strutturali.

| 5. | L'urgenza di preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali era stata sottolineata nel nuovo quadro finanziario deciso a Berlino nel marzo 1999 che prevedeva la possibilità per sei nuovi paesi (Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Polonia, Slovenia, assieme a Cipro) di aderire all'Unione europea già dal 2002 (8). |
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5.

L'urgenza di preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali era stata sottolineata nel nuovo quadro finanziario deciso a Berlino nel marzo 1999 che prevedeva la possibilità per sei nuovi paesi (Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Polonia, Slovenia, assieme a Cipro) di aderire all'Unione europea già dal 2002 (8).

| 6. | Nel 2000 sono stati creati due nuovi strumenti di preadesione. L'ISPA (9) (bilancio annuo: 1 000 milioni di euro) aveva obiettivi e procedure simili al Fondo di coesione. Il programma Sapard (10) (bilancio annuo: 500 milioni di euro) aveva la finalità di contribuire all'attuazione dell'acquis comunitario nella politica agricola comune e di risolvere problemi prioritari e specifici per un adeguamento sostenibile del settore agricolo e delle zone rurali; conformemente a quanto previsto dal regolamento di base, le modalità di attuazione di Sapard presentano alcune analogie con quelle dei Fondi strutturali e del FEAOG (cfr. paragrafo 17). Sebbene il FESR ed il FSE rappresentassero, rispettivamente, circa il triplo ed il doppio del Fondo strutturale FEAOG (11), non è stato creato alcun nuovo strumento relativamente a questi due Fondi strutturali. |
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6.

Nel 2000 sono stati creati due nuovi strumenti di preadesione. L'ISPA (9) (bilancio annuo: 1 000 milioni di euro) aveva obiettivi e procedure simili al Fondo di coesione. Il programma Sapard (10) (bilancio annuo: 500 milioni di euro) aveva la finalità di contribuire all'attuazione dell'acquis comunitario nella politica agricola comune e di risolvere problemi prioritari e specifici per un adeguamento sostenibile del settore agricolo e delle zone rurali; conformemente a quanto previsto dal regolamento di base, le modalità di attuazione di Sapard presentano alcune analogie con quelle dei Fondi strutturali e del FEAOG (cfr. paragrafo 17). Sebbene il FESR ed il FSE rappresentassero, rispettivamente, circa il triplo ed il doppio del Fondo strutturale FEAOG (11), non è stato creato alcun nuovo strumento relativamente a questi due Fondi strutturali.

| 7. | I nuovi orientamenti Phare per il periodo 2000-2006 prevedevano invece l'avvio in ogni paese di programmi di investimenti per la coesione economica e sociale (CES) finanziati da Phare (12). I programmi CES dovevano essere attuati mediante misure simili a quelle finanziate da questi due Fondi strutturali, nei seguenti settori: investimenti del settore produttivo, sviluppo delle risorse umane e infrastruttura necessaria alle imprese. Tali programmi costituivano una delle due aree da finanziare con il 70 % dei Fondi Phare destinati agli investimenti (13). Secondo gli orientamenti suddetti, le attività Phare relative al potenziamento delle istituzioni (il restante 30 % dei Fondi Phare) dovevano rispecchiare in maniera particolare l'importanza di tali programmi CES concentrandosi sulle carenze delle amministrazioni che hanno responsabilità in tale campo a livello centrale, regionale e locale (14). |
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7.

I nuovi orientamenti Phare per il periodo 2000-2006 prevedevano invece l'avvio in ogni paese di programmi di investimenti per la coesione economica e sociale (CES) finanziati da Phare (12). I programmi CES dovevano essere attuati mediante misure simili a quelle finanziate da questi due Fondi strutturali, nei seguenti settori: investimenti del settore produttivo, sviluppo delle risorse umane e infrastruttura necessaria alle imprese. Tali programmi costituivano una delle due aree da finanziare con il 70 % dei Fondi Phare destinati agli investimenti (13). Secondo gli orientamenti suddetti, le attività Phare relative al potenziamento delle istituzioni (il restante 30 % dei Fondi Phare) dovevano rispecchiare in maniera particolare l'importanza di tali programmi CES concentrandosi sulle carenze delle amministrazioni che hanno responsabilità in tale campo a livello centrale, regionale e locale (14).

| 8. | Facendo seguito a tali orientamenti, la Commissione ha pubblicato nell'ottobre 2000 una revisione del programma Phare intitolata «Revisione Phare 2000: Rafforzare la preparazione all'adesione» (15). Il documento concludeva che il cosiddetto «passaggio ai Fondi strutturali» costituiva una delle due sfide per Phare cui la Commissione doveva far fronte nel periodo 2000-2006. Al riguardo, il documento fissava due obiettivi per Phare:






  a) | predisporre l'attuazione dei Fondi strutturali nei paesi candidati creando le necessarie strutture amministrative e finanziarie; e |
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8.

Facendo seguito a tali orientamenti, la Commissione ha pubblicato nell'ottobre 2000 una revisione del programma Phare intitolata «Revisione Phare 2000: Rafforzare la preparazione all'adesione» (15). Il documento concludeva che il cosiddetto «passaggio ai Fondi strutturali» costituiva una delle due sfide per Phare cui la Commissione doveva far fronte nel periodo 2000-2006. Al riguardo, il documento fissava due obiettivi per Phare:

a)

predisporre l'attuazione dei Fondi strutturali nei paesi candidati creando le necessarie strutture amministrative e finanziarie; e

| b) | permettere a questi paesi di beneficiare di una prima generazione di programmi integrati di sviluppo regionale del tipo «Obiettivo 1» (Fondi strutturali) in grado di contribuire alla loro coesione economica e sociale. |
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b)

permettere a questi paesi di beneficiare di una prima generazione di programmi integrati di sviluppo regionale del tipo «Obiettivo 1» (Fondi strutturali) in grado di contribuire alla loro coesione economica e sociale.

| 9. | La Revisione sottolineava l'importanza della preparazione alla gestione dei Fondi strutturali, affermando che Phare non può soltanto aiutare i paesi candidati ad affrontare il problema delle grandi disparità di sviluppo esistenti tra essi e gli attuali Stati membri, ma deve anche prepararli alle strutture e alle procedure di cui avranno bisogno se vorranno utilizzare in maniera efficace ed efficiente, al momento dell'adesione, i Fondi strutturali. In realtà, considerando l'impatto molto limitato, in termini di coesione, che i programmi CES Phare potevano sperare di conseguire rispetto ai Fondi strutturali a causa delle risorse finanziarie disponibili, nettamente più limitate, le linee guida per la programmazione interna emanate nel 2000 dalla direzione generale Allargamento per l'elaborazione dei programmi CES 2001 affermavano che l'effetto desiderato in termini di coesione economica e sociale consiste nel contribuire alla preparazione delle strutture e delle strategie necessarie all'attuazione dei Fondi strutturali dopo l'adesione. L'impatto sulla riduzione delle disparità di sviluppo generali sarà, probabilmente, limitato. |
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9.

La Revisione sottolineava l'importanza della preparazione alla gestione dei Fondi strutturali, affermando che Phare non può soltanto aiutare i paesi candidati ad affrontare il problema delle grandi disparità di sviluppo esistenti tra essi e gli attuali Stati membri, ma deve anche prepararli alle strutture e alle procedure di cui avranno bisogno se vorranno utilizzare in maniera efficace ed efficiente, al momento dell'adesione, i Fondi strutturali. In realtà, considerando l'impatto molto limitato, in termini di coesione, che i programmi CES Phare potevano sperare di conseguire rispetto ai Fondi strutturali a causa delle risorse finanziarie disponibili, nettamente più limitate, le linee guida per la programmazione interna emanate nel 2000 dalla direzione generale Allargamento per l'elaborazione dei programmi CES 2001 affermavano che l'effetto desiderato in termini di coesione economica e sociale consiste nel contribuire alla preparazione delle strutture e delle strategie necessarie all'attuazione dei Fondi strutturali dopo l'adesione. L'impatto sulla riduzione delle disparità di sviluppo generali sarà, probabilmente, limitato.

| 10. | I principali sviluppi previsti nella Revisione per quanto concerne l'obiettivo «passaggio ai Fondi strutturali» erano:






  a) | il rafforzamento graduale degli approcci e delle procedure dei Fondi strutturali nell'ambito del sostegno Phare alla coesione economica e sociale; |
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10.

I principali sviluppi previsti nella Revisione per quanto concerne l'obiettivo «passaggio ai Fondi strutturali» erano:

a)

il rafforzamento graduale degli approcci e delle procedure dei Fondi strutturali nell'ambito del sostegno Phare alla coesione economica e sociale;

| b) | il passaggio dei programmi nazionali Phare ad una programmazione pluriennale su una base differenziata per ogni sostegno, compreso quello per il potenziamento delle istituzioni; |
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b)

il passaggio dei programmi nazionali Phare ad una programmazione pluriennale su una base differenziata per ogni sostegno, compreso quello per il potenziamento delle istituzioni;

| c) | l'ampliamento del decentramento, al fine di familiarizzare i paesi candidati con i principi della responsabilità congiunta che sono alla base dell'attuazione dei Fondi strutturali; |
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c)

l'ampliamento del decentramento, al fine di familiarizzare i paesi candidati con i principi della responsabilità congiunta che sono alla base dell'attuazione dei Fondi strutturali;

| d) | il rafforzamento del sostegno, unitamente agli sforzi degli stessi paesi candidati, alle autorità incaricate dell'esecuzione (cioè, le autorità incaricate della gestione nel senso dell'articolo 34 del regolamento sui Fondi strutturali) riconosciute dal paese candidato e dalla Commissione in conformità col regolamento finanziario. |
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d)

il rafforzamento del sostegno, unitamente agli sforzi degli stessi paesi candidati, alle autorità incaricate dell'esecuzione (cioè, le autorità incaricate della gestione nel senso dell'articolo 34 del regolamento sui Fondi strutturali) riconosciute dal paese candidato e dalla Commissione in conformità col regolamento finanziario.

L'obiettivo era quello di destinare il 35 % circa dei programmi nazionali di ogni paese al sostegno degli investimenti per la CES.

L'audit della Corte

| 11. | L'obiettivo dell'audit della Corte era di valutare l'efficacia del programma Phare nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali. A tale fine, la Corte ha esaminato:






  a) | in che misura l'approccio globale adottato dalla Commissione abbia fornito una base valida per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 15-28); |
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11.

L'obiettivo dell'audit della Corte era di valutare l'efficacia del programma Phare nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali. A tale fine, la Corte ha esaminato:

a)

in che misura l'approccio globale adottato dalla Commissione abbia fornito una base valida per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 15-28);

| b) | fino a che punto Phare abbia fornito un'adeguata preparazione alle strutture e alle procedure previste per i Fondi strutturali (cfr. paragrafi 29-36); |
| --- | --- |

b)

fino a che punto Phare abbia fornito un'adeguata preparazione alle strutture e alle procedure previste per i Fondi strutturali (cfr. paragrafi 29-36);

| c) | se i finanziamenti Phare siano stati assegnati come previsto a tale proposito ed in quale misura tali finanziamenti fossero utilizzati in maniera efficiente (cfr. paragrafi 37-55); |
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c)

se i finanziamenti Phare siano stati assegnati come previsto a tale proposito ed in quale misura tali finanziamenti fossero utilizzati in maniera efficiente (cfr. paragrafi 37-55);

| d) | l'efficacia dei progetti di rafforzamento istituzionale nel conseguire l'obiettivo di preparare i paesi beneficiari alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 56-62). |
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d)

l'efficacia dei progetti di rafforzamento istituzionale nel conseguire l'obiettivo di preparare i paesi beneficiari alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 56-62).

| 12. | La Corte ha scelto di procedere a questo audit in considerazione dell'importanza crescente attribuita dalla Commissione, a partire dal 1997, alla preparazione dei paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, e delle notevoli risorse che il programma Phare avrebbe messo a disposizione, dal 2000 in poi, per conseguire tale obiettivo relativamente al FESR e al FSE (16). L'audit non ha valutato la legittimità e la regolarità delle spese in causa, né ha effettuato una valutazione della capacità dei paesi candidati di gestire i Fondi strutturali, in quanto ciò rientra nelle responsabilità della Commissione, responsabilità cui essa adempie pubblicando relazioni annuali sul grado complessivo di preparazione all'adesione dei paesi candidati (17). L'audit della Corte esamina piuttosto il programma Phare per valutare in quale misura i finanziamenti messi a disposizione da quest'ultimo siano stati utilizzati, in maniera efficace, per assistere i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali. |
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12.

La Corte ha scelto di procedere a questo audit in considerazione dell'importanza crescente attribuita dalla Commissione, a partire dal 1997, alla preparazione dei paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, e delle notevoli risorse che il programma Phare avrebbe messo a disposizione, dal 2000 in poi, per conseguire tale obiettivo relativamente al FESR e al FSE (16). L'audit non ha valutato la legittimità e la regolarità delle spese in causa, né ha effettuato una valutazione della capacità dei paesi candidati di gestire i Fondi strutturali, in quanto ciò rientra nelle responsabilità della Commissione, responsabilità cui essa adempie pubblicando relazioni annuali sul grado complessivo di preparazione all'adesione dei paesi candidati (17). L'audit della Corte esamina piuttosto il programma Phare per valutare in quale misura i finanziamenti messi a disposizione da quest'ultimo siano stati utilizzati, in maniera efficace, per assistere i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali.

| 13. | L'audit ha riguardato la programmazione e l'utilizzo degli impegni contratti nel periodo 1998-2002. Esso non ha coperto gli impegni contratti nel 2003 ,che, prima del 1o maggio 2004, potevano solo avere un impatto limitato visti i tempi di esecuzione degli stessi, e si è concentrato sui due principali strumenti utilizzati, il PPS 1998 ed i programmi CES avviati nel 2000. Gli impegni relativi a tali programmi per ciascun paese sono elencati nella tabella 1
   (18). Nel 2002, sono state effettuate missioni in loco in sette paesi candidati (Bulgaria, Repubblici ceca, Ungheria, Lettonia, Polonia, Romania e Slovacchia). Le Istituzioni superiori di controllo della Lituania e della Slovenia hanno svolto, inoltre, nei rispettivi paesi, un audit su tale questione, in cooperazione con la Corte ed usando la metodologia adottata da quest'ultima. Nella preparazione della presente relazione speciale della Corte si è tenuto conto delle conclusioni di questi due audit. |
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13.

L'audit ha riguardato la programmazione e l'utilizzo degli impegni contratti nel periodo 1998-2002. Esso non ha coperto gli impegni contratti nel 2003 ,che, prima del 1o maggio 2004, potevano solo avere un impatto limitato visti i tempi di esecuzione degli stessi, e si è concentrato sui due principali strumenti utilizzati, il PPS 1998 ed i programmi CES avviati nel 2000. Gli impegni relativi a tali programmi per ciascun paese sono elencati nella tabella 1
   (18). Nel 2002, sono state effettuate missioni in loco in sette paesi candidati (Bulgaria, Repubblici ceca, Ungheria, Lettonia, Polonia, Romania e Slovacchia). Le Istituzioni superiori di controllo della Lituania e della Slovenia hanno svolto, inoltre, nei rispettivi paesi, un audit su tale questione, in cooperazione con la Corte ed usando la metodologia adottata da quest'ultima. Nella preparazione della presente relazione speciale della Corte si è tenuto conto delle conclusioni di questi due audit.

Tabella 1

Impegni del Programma preparatorio speciale e del programma relativo alla coesione economica e sociale

| (milioni di euro) |
| --- |
| Paese | PPS 1998 | CES 2000 | CES 2001 | CES 2002 | Totale |
| Republica ceca | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Estonia | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Lettonia | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Lituania | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Ungheria | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Polonia | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Slovenia | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Slovacchia | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bulgaria | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Romania | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| Totale | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Fonte:Corte dei conti europea. |

(milioni di euro)

Paese

PPS 1998

CES 2000

CES 2001

CES 2002

Totale

Republica ceca

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Estonia

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Lettonia

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Lituania

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Ungheria

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Polonia

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Slovenia

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Slovacchia

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bulgaria

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Romania

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

Totale

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Fonte:Corte dei conti europea.

| 14. | Poichè i programmi CES finanziati dal bilancio 2000 hanno formato oggetto di contratti solo verso la fine del 2002, i progetti d'investimento da finanziare mediante il programma CES non avevano ancora prodotto, a quella data, praticamente nessun effetto sul terreno. L'audit della Corte non ha pertanto riguardato il secondo obiettivo dei programmi CES, ossia quello di produrre effetti in termini di coesione (cfr. paragrafo 9). |
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14.

Poichè i programmi CES finanziati dal bilancio 2000 hanno formato oggetto di contratti solo verso la fine del 2002, i progetti d'investimento da finanziare mediante il programma CES non avevano ancora prodotto, a quella data, praticamente nessun effetto sul terreno. L'audit della Corte non ha pertanto riguardato il secondo obiettivo dei programmi CES, ossia quello di produrre effetti in termini di coesione (cfr. paragrafo 9).

APPROCCIO GLOBALE CONSISTENTE NELL'UTILIZZARE IL PROGRAMMA PHARE PER PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI

La scelta del programma Phare ha reso più difficile la preparazione dei paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE

| 15. | Il programma Phare ha contribuito in due modi a preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali:






  a) | finanziando progetti di gemellaggio, in cui esperti nel campo dei Fondi strutturali provenienti dalle amministrazioni degli Stati membri vengono distaccati presso i ministeri competenti dei paesi candidati. È stata finanziata, ma in misura minore, anche l'assistenza tecnica fornita da società di consulenza; |
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15.

Il programma Phare ha contribuito in due modi a preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali:

a)

finanziando progetti di gemellaggio, in cui esperti nel campo dei Fondi strutturali provenienti dalle amministrazioni degli Stati membri vengono distaccati presso i ministeri competenti dei paesi candidati. È stata finanziata, ma in misura minore, anche l'assistenza tecnica fornita da società di consulenza;

| b) | consentendo ai paesi candidati di «imparare attraverso la pratica», ossia aiutandoli ad acquisire dimestichezza con procedure che la Commissione voleva sempre più simili a quelle dei Fondi strutturali. I fondi sono stati orientati verso investimenti che permettano di esperimentare e dimostrare nella pratica gli strumenti e le strutture che dovranno essere utilizzate dopo l'adesione. |
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b)

consentendo ai paesi candidati di «imparare attraverso la pratica», ossia aiutandoli ad acquisire dimestichezza con procedure che la Commissione voleva sempre più simili a quelle dei Fondi strutturali. I fondi sono stati orientati verso investimenti che permettano di esperimentare e dimostrare nella pratica gli strumenti e le strutture che dovranno essere utilizzate dopo l'adesione.

| 16. | Il sostegno al potenziamento istituzionale per la gestione dei Fondi strutturali mediante il gemellaggio e l'assistenza tecnica rispecchiava quello che era stato, sin dall'inizio, il ruolo principale del programma Phare: la messa a disposizione delle competenze necessarie, a livello di risorse umane, per assistere i paesi nella transizione verso un'economia di mercato in grado di funzionare, in vista di una loro futura adesione all'Unione europea. Tuttavia, l'impiego di Phare con un approccio del tipo «imparare attraverso la pratica» nel campo del potenziamento delle istituzioni per i Fondi strutturali è stato più problematico. La Commissione scelse di non proporre un nuovo strumento e regolamento per preparare i paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE. Di conseguenza, poichè differiva notevolmente dai Fondi strutturali in termini di strutture di attuazione, programmazione, procedure, meccanismi di attuazione e sistemi di controllo, il programma Phare non ha potuto essere usato efficacemente per preparare i paesi candidati alle procedure dei Fondi strutturali. |
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16.

Il sostegno al potenziamento istituzionale per la gestione dei Fondi strutturali mediante il gemellaggio e l'assistenza tecnica rispecchiava quello che era stato, sin dall'inizio, il ruolo principale del programma Phare: la messa a disposizione delle competenze necessarie, a livello di risorse umane, per assistere i paesi nella transizione verso un'economia di mercato in grado di funzionare, in vista di una loro futura adesione all'Unione europea. Tuttavia, l'impiego di Phare con un approccio del tipo «imparare attraverso la pratica» nel campo del potenziamento delle istituzioni per i Fondi strutturali è stato più problematico. La Commissione scelse di non proporre un nuovo strumento e regolamento per preparare i paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE. Di conseguenza, poichè differiva notevolmente dai Fondi strutturali in termini di strutture di attuazione, programmazione, procedure, meccanismi di attuazione e sistemi di controllo, il programma Phare non ha potuto essere usato efficacemente per preparare i paesi candidati alle procedure dei Fondi strutturali.

| 17. | L'approccio seguito per preparare i paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE è stato molto diverso da quello adottato nel caso del Fondo di coesione e del FEAOG. La Commissione, come già menzionato al paragrafo 6, ha creato, sul modello del Fondo di coesione e del FEAOG, degli strumenti di preadesione completamente nuovi: ISPA, gestito dalla direzione generale Politica regionale, e Sapard, gestito dalla direzione generale Agricoltura. Sapard è destinato principalmente a contribuire alla realizzazione dell'acquis comunitario nel campo della politica agricola comune e all'adattamento del settore agricolo e delle zone rurali. Il regolamento Sapard prevede il ricorso alla programmazione pluriennale utilizzata per i Fondi strutturali e a procedure di controllo finanziario utilizzate nel quadro del FEAOG. La gestione di Sapard si è basata, in primo luogo, sulla programmazione pluriennale e, in secondo luogo, sull'esecuzione mediante un decentramento di funzioni a favore dei paesi beneficiari, riservando alla Commissione solo lo svolgimento di controlli ex post. Phare ha completato questi nuovi strumenti, svolgendo il suo tradizionale ruolo di potenziamento delle istituzioni attraverso il finanziamento di esperienze di gemellaggio con Stati membri già esperti nei meccanismi del Fondo di coesione e del FEAOG. |
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17.

L'approccio seguito per preparare i paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE è stato molto diverso da quello adottato nel caso del Fondo di coesione e del FEAOG. La Commissione, come già menzionato al paragrafo 6, ha creato, sul modello del Fondo di coesione e del FEAOG, degli strumenti di preadesione completamente nuovi: ISPA, gestito dalla direzione generale Politica regionale, e Sapard, gestito dalla direzione generale Agricoltura. Sapard è destinato principalmente a contribuire alla realizzazione dell'acquis comunitario nel campo della politica agricola comune e all'adattamento del settore agricolo e delle zone rurali. Il regolamento Sapard prevede il ricorso alla programmazione pluriennale utilizzata per i Fondi strutturali e a procedure di controllo finanziario utilizzate nel quadro del FEAOG. La gestione di Sapard si è basata, in primo luogo, sulla programmazione pluriennale e, in secondo luogo, sull'esecuzione mediante un decentramento di funzioni a favore dei paesi beneficiari, riservando alla Commissione solo lo svolgimento di controlli ex post. Phare ha completato questi nuovi strumenti, svolgendo il suo tradizionale ruolo di potenziamento delle istituzioni attraverso il finanziamento di esperienze di gemellaggio con Stati membri già esperti nei meccanismi del Fondo di coesione e del FEAOG.

La concezione dei programmi CES di Phare differisce dagli approcci adottati per l'Obiettivo 1 dei Fondi strutturali

| 18. | Essendo Phare lo strumento prescelto per finanziare programmi del tipo «Obiettivo 1» nei paesi candidati, la direzione generale Allargamento, che gestisce il programma Phare nel suo insieme, era responsabile di tali programmi e dei progetti correlati per il potenziamento delle istituzioni, benché in realtà siano le direzioni generali Politica regionale e Occupazione le più competenti in materia di FESR e FSE. Per garantire l'efficacia di Phare nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, era pertanto necessario che la Commissione stabilisse uno stretto coordinamento tra la direzione generale Allargamento e queste due direzioni generali. Tuttavia, benché all'inizio vi fosse tra esse un buon livello di cooperazione nella definizione dei PPS, l'approccio invece adottato nel 1999, nella preparazione dei programmi CES per il finanziamento 2000, differiva notevolmente da quello auspicato dalla direzione generale Politica regionale. |
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18.

Essendo Phare lo strumento prescelto per finanziare programmi del tipo «Obiettivo 1» nei paesi candidati, la direzione generale Allargamento, che gestisce il programma Phare nel suo insieme, era responsabile di tali programmi e dei progetti correlati per il potenziamento delle istituzioni, benché in realtà siano le direzioni generali Politica regionale e Occupazione le più competenti in materia di FESR e FSE. Per garantire l'efficacia di Phare nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, era pertanto necessario che la Commissione stabilisse uno stretto coordinamento tra la direzione generale Allargamento e queste due direzioni generali. Tuttavia, benché all'inizio vi fosse tra esse un buon livello di cooperazione nella definizione dei PPS, l'approccio invece adottato nel 1999, nella preparazione dei programmi CES per il finanziamento 2000, differiva notevolmente da quello auspicato dalla direzione generale Politica regionale.

| 19. | La direzione generale Allargamento preconizzava infatti un «approccio regionale» ai Fondi strutturali, insistendo affinché tutti i paesi candidati concentrassero i finanziamenti su un numero limitato di regioni, utilizzando i programmi di sviluppo regionale elaborati per queste ultime. La direzione generale, concentrando i finanziamenti in questo modo, mirava a potenziare gli effetti dei fondi limitati disponibili per Phare. Un tale approccio non ha tuttavia tenuto conto conto di due elementi chiave dei meccanismi di attuazione dei Fondi strutturali. |
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19.

La direzione generale Allargamento preconizzava infatti un «approccio regionale» ai Fondi strutturali, insistendo affinché tutti i paesi candidati concentrassero i finanziamenti su un numero limitato di regioni, utilizzando i programmi di sviluppo regionale elaborati per queste ultime. La direzione generale, concentrando i finanziamenti in questo modo, mirava a potenziare gli effetti dei fondi limitati disponibili per Phare. Un tale approccio non ha tuttavia tenuto conto conto di due elementi chiave dei meccanismi di attuazione dei Fondi strutturali.

| 20. | In primo luogo, non ha tenuto conto del quadro specifico di programmazione regionale dei Fondi strutturali (19):






  a) | nei paesi composti da più di una regione NUTS II, i Fondi strutturali devono essere attuati mediante Quadri comunitari di sostegno (20) che comportano un certo numero di programmi settoriali e regionali, questi ultimi gestiti da organismi regionali; e |
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20.

In primo luogo, non ha tenuto conto del quadro specifico di programmazione regionale dei Fondi strutturali (19):

a)

nei paesi composti da più di una regione NUTS II, i Fondi strutturali devono essere attuati mediante Quadri comunitari di sostegno (20) che comportano un certo numero di programmi settoriali e regionali, questi ultimi gestiti da organismi regionali; e

| b) | nei paesi in cui l'intero territorio nazionale corrisponde ad una regione NUTS II, i Fondi strutturali devono essere attuati mediante un documento unico di programmazione (DOCUP) gestito dai ministeri nazionali. Rientrano in tale gruppo quattro degli otto paesi aderenti dell'Europa centrale ed orientale (Estonia, Lettonia, Lituania e Slovenia). |
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b)

nei paesi in cui l'intero territorio nazionale corrisponde ad una regione NUTS II, i Fondi strutturali devono essere attuati mediante un documento unico di programmazione (DOCUP) gestito dai ministeri nazionali. Rientrano in tale gruppo quattro degli otto paesi aderenti dell'Europa centrale ed orientale (Estonia, Lettonia, Lituania e Slovenia).

| 21. | Insistendo, anche nei paesi più piccoli, su programmi focalizzati sulla dimensione regionale, delle amministrazioni locali si sono trovate a gestire i finanziamenti Phare pur mancando della capacità necessaria e non essendo, comunque, tenute a svolgere tale funzione per i Fondi strutturali dopo l'adesione. Nel 2001, la direzione generale Politica regionale ha quindi dichiarato che vi era stata molta confusione sul ruolo delle regioni nella programmazione e attuazione dei Fondi strutturali. L'approccio della «regione obiettivo» ha contribuito a tale equivoco di fondo avviando un processo di programmazione e di creazione di agenzie di sviluppo regionale a livello subregionale (21).

  Per il programma CES 2000, la Commissione ha chiesto alla Lettonia di concentrare i finanziamenti su una o due regioni-obiettivo. Le autorità lettoni hanno quindi deciso di concentrarli in due delle cinque regioni amministrative lettoni (della dimensione di una provincia), Latgale e Zemgale, nonostante la scarsa capacità di programmazione e di attuazione di entrambe. Nel 2001, la Commissione, riconoscendo tali carenze e conscia dell'urgente necessità di migliorare la capacità dell'amministrazione centrale, è passata a programmi settoriali gestiti a livello nazionale. |
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21.

Insistendo, anche nei paesi più piccoli, su programmi focalizzati sulla dimensione regionale, delle amministrazioni locali si sono trovate a gestire i finanziamenti Phare pur mancando della capacità necessaria e non essendo, comunque, tenute a svolgere tale funzione per i Fondi strutturali dopo l'adesione. Nel 2001, la direzione generale Politica regionale ha quindi dichiarato che vi era stata molta confusione sul ruolo delle regioni nella programmazione e attuazione dei Fondi strutturali. L'approccio della «regione obiettivo» ha contribuito a tale equivoco di fondo avviando un processo di programmazione e di creazione di agenzie di sviluppo regionale a livello subregionale (21).

Per il programma CES 2000, la Commissione ha chiesto alla Lettonia di concentrare i finanziamenti su una o due regioni-obiettivo. Le autorità lettoni hanno quindi deciso di concentrarli in due delle cinque regioni amministrative lettoni (della dimensione di una provincia), Latgale e Zemgale, nonostante la scarsa capacità di programmazione e di attuazione di entrambe. Nel 2001, la Commissione, riconoscendo tali carenze e conscia dell'urgente necessità di migliorare la capacità dell'amministrazione centrale, è passata a programmi settoriali gestiti a livello nazionale.

| 22. | In secondo luogo, tre dei quattro Stati membri (Grecia, Irlanda, Portogallo) che hanno operato attraverso QCS e che hanno beneficiato del Fondo di coesione avevano attuato i rispettivi stanziamenti dei Fondi strutturali nel corso del periodo di programmazione 1994-1999 ricorrendo ampiamente a programmi operativi di carattere settoriale anziché regionale (22). Ciò ha indotto la direzione generale Politica regionale a concludere che, almeno per i paesi candidati di dimensioni simili a quelle degli Stati membri suddetti (Bulgaria, Repubblica ceca, Ungheria, Slovacchia), che avranno dei QCS e beneficeranno del Fondo di coesione nel mettere a punto i rispettivi programmi CES, sarebbe stato opportuno adottare un analogo approccio settoriale. Data la struttura amministrativa centralizzata di questi paesi, l'approccio settoriale è anche quello più realistico da seguire. |
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22.

In secondo luogo, tre dei quattro Stati membri (Grecia, Irlanda, Portogallo) che hanno operato attraverso QCS e che hanno beneficiato del Fondo di coesione avevano attuato i rispettivi stanziamenti dei Fondi strutturali nel corso del periodo di programmazione 1994-1999 ricorrendo ampiamente a programmi operativi di carattere settoriale anziché regionale (22). Ciò ha indotto la direzione generale Politica regionale a concludere che, almeno per i paesi candidati di dimensioni simili a quelle degli Stati membri suddetti (Bulgaria, Repubblica ceca, Ungheria, Slovacchia), che avranno dei QCS e beneficeranno del Fondo di coesione nel mettere a punto i rispettivi programmi CES, sarebbe stato opportuno adottare un analogo approccio settoriale. Data la struttura amministrativa centralizzata di questi paesi, l'approccio settoriale è anche quello più realistico da seguire.

| 23. | Inoltre, è stato chiaro sin dall'inizio che qualsiasi allargamento effettuato tra il 2002 ed il 2006 avrebbe ridotto i tempi a disposizione dei paesi candidati per programmare ed attuare i Fondi strutturali. Ciò significa che, considerata in particolare la scarsa capacità nei paesi candidati, era necessario semplificare il più possibile la programmazione. Di conseguenza, in base all'approccio adottato nel 2001 dalla direzione generale Politica regionale, al momento di negoziare con i paesi candidati il numero ed il tipo di programmi operativi da definire per attuare l'Obiettivo 1, ciascuno Stato membro avrebbe avuto un solo programma operativo regionale a copertura dell'intero paese. Ciò era in contrasto con l'assunto su cui la direzione generale Allargamento aveva basato la programmazione Phare CES per il 2000, fondata su singoli programmi operativi regionali per ogni zona ammissibile. |
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23.

Inoltre, è stato chiaro sin dall'inizio che qualsiasi allargamento effettuato tra il 2002 ed il 2006 avrebbe ridotto i tempi a disposizione dei paesi candidati per programmare ed attuare i Fondi strutturali. Ciò significa che, considerata in particolare la scarsa capacità nei paesi candidati, era necessario semplificare il più possibile la programmazione. Di conseguenza, in base all'approccio adottato nel 2001 dalla direzione generale Politica regionale, al momento di negoziare con i paesi candidati il numero ed il tipo di programmi operativi da definire per attuare l'Obiettivo 1, ciascuno Stato membro avrebbe avuto un solo programma operativo regionale a copertura dell'intero paese. Ciò era in contrasto con l'assunto su cui la direzione generale Allargamento aveva basato la programmazione Phare CES per il 2000, fondata su singoli programmi operativi regionali per ogni zona ammissibile.

| 24. | Solo nella seconda metà del 2000, nel quadro della redazione dei programmi CES per il 2001, la direzione generale Allargamento ha modificato i propri orientamenti di programmazione annuale per gli investimenti CES al fine di rispecchiare meglio gli approcci adottati dalla direzione generale Politica regionale (23). Una quota significativa dei finanziamenti dei programmi CES 2001 ha tuttavia continuato ad essere destinata a programmi di carattere eminentemente regionale più che settoriale. |
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24.

Solo nella seconda metà del 2000, nel quadro della redazione dei programmi CES per il 2001, la direzione generale Allargamento ha modificato i propri orientamenti di programmazione annuale per gli investimenti CES al fine di rispecchiare meglio gli approcci adottati dalla direzione generale Politica regionale (23). Una quota significativa dei finanziamenti dei programmi CES 2001 ha tuttavia continuato ad essere destinata a programmi di carattere eminentemente regionale più che settoriale.

| 25. | Poiché tali programmi regionali hanno continuato a concentrarsi su un numero ridotto di regioni-obiettivo, anche se quasi tutte le regioni dei paesi candidati saranno ammissibili al sostegno «Obiettivo 1» dei Fondi strutturali, le regioni che non hanno beneficiato di tali programmi sono risultate meno ben preparate per i Fondi strutturali. Per il periodo 2004-2006 le autorità incaricate della gestione nei paesi candidati saranno i ministeri nazionali; tuttavia, gli organismi regionali, in quanto organismi intermedi, continueranno ad avere un ruolo, seppure limitato, da svolgere nell'attuazione dei Fondi strutturali. |
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25.

Poiché tali programmi regionali hanno continuato a concentrarsi su un numero ridotto di regioni-obiettivo, anche se quasi tutte le regioni dei paesi candidati saranno ammissibili al sostegno «Obiettivo 1» dei Fondi strutturali, le regioni che non hanno beneficiato di tali programmi sono risultate meno ben preparate per i Fondi strutturali. Per il periodo 2004-2006 le autorità incaricate della gestione nei paesi candidati saranno i ministeri nazionali; tuttavia, gli organismi regionali, in quanto organismi intermedi, continueranno ad avere un ruolo, seppure limitato, da svolgere nell'attuazione dei Fondi strutturali.

| 26. | La Commissione, nel quadro della sua politica tesa a contenere al massimo, a livello dei ministeri centrali, il numero delle autorità incaricate dell'attuazione, ha incoraggiato i paesi candidati ad avere una sola agenzia esecutiva responsabile per la gestione dei programmi CES. La Revisione Phare ha affermato pertanto che l'obiettivo sarà quello di avere un'agenzia esecutiva per la CES. Una conseguenza di tale approccio è stata quella di ridurre le possibilità per alcuni ministeri centrali, in particolare per quelli che avranno la responsabilità del Fondo sociale europeo, di acquisire esperienza nella gestione dei programmi CES e di prepararsi, quindi, per i Fondi strutturali. |
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26.

La Commissione, nel quadro della sua politica tesa a contenere al massimo, a livello dei ministeri centrali, il numero delle autorità incaricate dell'attuazione, ha incoraggiato i paesi candidati ad avere una sola agenzia esecutiva responsabile per la gestione dei programmi CES. La Revisione Phare ha affermato pertanto che l'obiettivo sarà quello di avere un'agenzia esecutiva per la CES. Una conseguenza di tale approccio è stata quella di ridurre le possibilità per alcuni ministeri centrali, in particolare per quelli che avranno la responsabilità del Fondo sociale europeo, di acquisire esperienza nella gestione dei programmi CES e di prepararsi, quindi, per i Fondi strutturali.

Vincoli che incidono sulla strategia consistente nell'utilizzare il programma Phare per preparare i paesi candidati al FESR ed al FSE

| 27. | La strategia che consiste nell'impiegare il programma Phare per preparare i paesi candidati al FESR ed al FSE ha risentito del fatto che la Commissione cercava di conseguire, con i programmi in causa, anche un effetto di coesione, ritenendo che il modo migliore per raggiungere tale obiettivo fosse quello di concentrare i finanziamenti in un ristretto numero di regioni (cfr. paragrafo 19). Tale obiettivo di coesione ha reso difficile fornire a tutte le organizzazioni che in seguito sarebbero state coinvolte nella gestione del FESR e del FSE quella esperienza dei programmi Phare CES utile per acquisire dimestichezza coi Fondi strutturali. |
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27.

La strategia che consiste nell'impiegare il programma Phare per preparare i paesi candidati al FESR ed al FSE ha risentito del fatto che la Commissione cercava di conseguire, con i programmi in causa, anche un effetto di coesione, ritenendo che il modo migliore per raggiungere tale obiettivo fosse quello di concentrare i finanziamenti in un ristretto numero di regioni (cfr. paragrafo 19). Tale obiettivo di coesione ha reso difficile fornire a tutte le organizzazioni che in seguito sarebbero state coinvolte nella gestione del FESR e del FSE quella esperienza dei programmi Phare CES utile per acquisire dimestichezza coi Fondi strutturali.

| 28. | Più in generale, l'uso da parte della Commissione del programma Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali ha risentito della mancanza di una strategia più ampia in grado di individuare sia i requisiti che i paesi candidati devono soddisfare in materia di politica regionale prima dell'adesione, sia l'approccio che tali paesi devono seguire per gestire i Fondi strutturali dopo l'adesione. Una tale strategia avrebbe dovuto essere sviluppata una volta presa la decisione di avviare i negoziati con i paesi candidati. D'altra parte, la definizione di un preciso calendario per tale strategia è stata resa difficile dal fatto che, sino alla fine del 2000, non è stato stabilito un calendario preciso per l'adesione (cfr. paragrafo 5). |
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28.

Più in generale, l'uso da parte della Commissione del programma Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali ha risentito della mancanza di una strategia più ampia in grado di individuare sia i requisiti che i paesi candidati devono soddisfare in materia di politica regionale prima dell'adesione, sia l'approccio che tali paesi devono seguire per gestire i Fondi strutturali dopo l'adesione. Una tale strategia avrebbe dovuto essere sviluppata una volta presa la decisione di avviare i negoziati con i paesi candidati. D'altra parte, la definizione di un preciso calendario per tale strategia è stata resa difficile dal fatto che, sino alla fine del 2000, non è stato stabilito un calendario preciso per l'adesione (cfr. paragrafo 5).

LE PROCEDURE PHARE

| 29. | Pur avendo deciso di non creare un nuovo strumento di preadesione relativo al FESR ed al FSE (cfr. paragrafo 17), la Commissione ha tuttavia inteso avvicinare le procedure Phare a quelle dei Fondi strutturali, in particolare utilizzando maggiormente i controlli ex post, introducendo più misure del tipo Obiettivo 1 e avviando la programmazione pluriennale (cfr. paragrafo 10). |
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29.

Pur avendo deciso di non creare un nuovo strumento di preadesione relativo al FESR ed al FSE (cfr. paragrafo 17), la Commissione ha tuttavia inteso avvicinare le procedure Phare a quelle dei Fondi strutturali, in particolare utilizzando maggiormente i controlli ex post, introducendo più misure del tipo Obiettivo 1 e avviando la programmazione pluriennale (cfr. paragrafo 10).

Ritardi nell'avvio del sistema di attuazione decentrata esteso (EDIS)

| 30. | Il provvedimento più importante che la Commissione avrebbe potuto adottare per rendere le procedure di attuazione Phare più simili a quelle dei Fondi strutturali sarebbe stato quello di decentrare maggiormente, come previsto nella Revisione Phare 2000, la gestione finanziaria del programma Phare verso i paesi candidati. Sottolineando come i Fondi strutturali negli Stati membri si basassero su controlli ex post da parte della Commissione mentre i controlli della Commissione per il programma Phare avvenissero invece ex ante, la Revisione Phare affermava che, per tale motivo, i paesi candidati avrebbero avuto grandi difficoltà a passare direttamente, una volta divenuti Stati membri, dall'attuale sistema di Phare alla piena delega finanziaria nel quadro dei Fondi strutturali. Il documento esprimeva pertanto il parere che, prima dell'adesione, i paesi candidati dovessero avere diversi anni di esperienza per quel che riguarda la responsabilità completa dell'attuazione. La Commissione aveva pertanto previsto di dare ai paesi candidati un'esperienza operativa nella gestione di misure del tipo «Obiettivo 1» in un ambiente di controllo ex post mediante l'introduzione del cosiddetto «sistema di attuazione decentrata esteso» (EDIS). Con l'EDIS, i controlli ex ante svolti dalle delegazioni della Commissione sulle procedure di appalto sarebbero stati sostituiti da controlli ex post. La base giuridica per tale importantissimo passaggio di competenze è costituita dal regolamento di coordinamento del giugno 1999 (24) per Phare, ISPA e Sapard, che definisce anche le condizioni che i paesi candidati devono soddisfare prima dell'applicazione delle nuove procedure. La Revisione Phare prevedeva pertanto che, nei casi in cui le condizioni fossero pienamente rispettate, la responsabilità dell'attuazione fosse decentrata ai paesi candidati a partire dal 2002. Tuttavia, nonostante la fondamentale importanza dell'EDIS nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, la Commissione ha inizialmente lasciato i paesi candidati liberi di scegliere se adottare o meno i provvedimenti necessari per l'introduzione dell'EDIS (25). |
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30.

Il provvedimento più importante che la Commissione avrebbe potuto adottare per rendere le procedure di attuazione Phare più simili a quelle dei Fondi strutturali sarebbe stato quello di decentrare maggiormente, come previsto nella Revisione Phare 2000, la gestione finanziaria del programma Phare verso i paesi candidati. Sottolineando come i Fondi strutturali negli Stati membri si basassero su controlli ex post da parte della Commissione mentre i controlli della Commissione per il programma Phare avvenissero invece ex ante, la Revisione Phare affermava che, per tale motivo, i paesi candidati avrebbero avuto grandi difficoltà a passare direttamente, una volta divenuti Stati membri, dall'attuale sistema di Phare alla piena delega finanziaria nel quadro dei Fondi strutturali. Il documento esprimeva pertanto il parere che, prima dell'adesione, i paesi candidati dovessero avere diversi anni di esperienza per quel che riguarda la responsabilità completa dell'attuazione. La Commissione aveva pertanto previsto di dare ai paesi candidati un'esperienza operativa nella gestione di misure del tipo «Obiettivo 1» in un ambiente di controllo ex post mediante l'introduzione del cosiddetto «sistema di attuazione decentrata esteso» (EDIS). Con l'EDIS, i controlli ex ante svolti dalle delegazioni della Commissione sulle procedure di appalto sarebbero stati sostituiti da controlli ex post. La base giuridica per tale importantissimo passaggio di competenze è costituita dal regolamento di coordinamento del giugno 1999 (24) per Phare, ISPA e Sapard, che definisce anche le condizioni che i paesi candidati devono soddisfare prima dell'applicazione delle nuove procedure. La Revisione Phare prevedeva pertanto che, nei casi in cui le condizioni fossero pienamente rispettate, la responsabilità dell'attuazione fosse decentrata ai paesi candidati a partire dal 2002. Tuttavia, nonostante la fondamentale importanza dell'EDIS nel preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali, la Commissione ha inizialmente lasciato i paesi candidati liberi di scegliere se adottare o meno i provvedimenti necessari per l'introduzione dell'EDIS (25).

| 31. | In realtà, i paesi candidati non hanno avviato i preparativi per l'EDIS, spesso a causa di priorità contrastanti nella preparazione per l'adesione e perché si accontentavano di essere tutelati dal sistema di controlli ex ante attuato dalle delegazioni della Commissione. Solamente verso la fine del 2001, la Commissione ha iniziato ad esercitare la necessaria pressione sui paesi candidati affinché avviassero l'EDIS prima dell'adesione, in particolare dando vita, in ciascun paese beneficiario, nel 2002, ai cosiddetti «gruppi di lavoro ad alto livello», composti da rappresentanti nazionali e della Commissione incaricati di supervisionare l'attuazione del sistema. Gli sforzi della Commissione per introdurre l'EDIS nel quadro di Phare sono iniziati più tardi rispetto a quanto avvenuto nel caso di ISPA, mentre Sapard si è basato sin dall'inizio su un sistema di controlli ex post, grazie al quale le istituzioni beneficiarie hanno acquisito maggiore esperienza per assolvere le proprie responsabilità dopo l'adesione. |
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31.

In realtà, i paesi candidati non hanno avviato i preparativi per l'EDIS, spesso a causa di priorità contrastanti nella preparazione per l'adesione e perché si accontentavano di essere tutelati dal sistema di controlli ex ante attuato dalle delegazioni della Commissione. Solamente verso la fine del 2001, la Commissione ha iniziato ad esercitare la necessaria pressione sui paesi candidati affinché avviassero l'EDIS prima dell'adesione, in particolare dando vita, in ciascun paese beneficiario, nel 2002, ai cosiddetti «gruppi di lavoro ad alto livello», composti da rappresentanti nazionali e della Commissione incaricati di supervisionare l'attuazione del sistema. Gli sforzi della Commissione per introdurre l'EDIS nel quadro di Phare sono iniziati più tardi rispetto a quanto avvenuto nel caso di ISPA, mentre Sapard si è basato sin dall'inizio su un sistema di controlli ex post, grazie al quale le istituzioni beneficiarie hanno acquisito maggiore esperienza per assolvere le proprie responsabilità dopo l'adesione.

| 32. | Benché il Programma annuale di gestione per il 2003 della direzione generale Allargamento prevedesse ancora le decisioni della Commissione sull'accreditamento dei paesi per l'introduzione dell'EDIS nella seconda metà del 2003, per quanto concerne la gestione dei fondi Phare, in nessuno dei paesi candidati l'EDIS è stato introdotto prima della data dell'adesione, ovvero del 1o maggio 2004 (26). Pertanto, i paesi candidati, una volta divenuti Stati membri, non avrebbero avuto il livello di preparazione alla gestione finanziaria del FESR e del FSE auspicato dalla Commissione nella Revisione Phare 2000. |
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32.

Benché il Programma annuale di gestione per il 2003 della direzione generale Allargamento prevedesse ancora le decisioni della Commissione sull'accreditamento dei paesi per l'introduzione dell'EDIS nella seconda metà del 2003, per quanto concerne la gestione dei fondi Phare, in nessuno dei paesi candidati l'EDIS è stato introdotto prima della data dell'adesione, ovvero del 1o maggio 2004 (26). Pertanto, i paesi candidati, una volta divenuti Stati membri, non avrebbero avuto il livello di preparazione alla gestione finanziaria del FESR e del FSE auspicato dalla Commissione nella Revisione Phare 2000.

| 33. | I ritardi nell'introduzione dell'EDIS hanno anche reso più difficile per la Commissione l'impiego dei regimi di aiuto per attuare i programmi Phare CES. Mentre la creazione di regimi di aiuto per i programmi Phare CES costituiva un passo importante verso il passaggio ad un approccio attuativo più simile a quello usato per i Fondi strutturali, in un contesto di controllo ex ante, la capacità della Commissione di monitorarli veniva limitata. Ciò è avvenuto perché i regimi di aiuto erano considerati un'area ad alto rischio che interessava un gran numero di progetti di entità modesta. Le delegazioni della Commissione dovevano pertanto svolgere controlli che richiedevano molto tempo e che riguardavano sia i meccanismi proposti dalle autorità beneficiarie per attuare ciascun regime di aiuto, sia la valutazione delle domande di progetto presentate per il finanziamento. Ciò ha comportato, per le delegazioni della Commissione, un notevole aumento della mole di lavoro rispetto ai meccanismi più tradizionali di attuazione del programma Phare (essenzialmente appalti di opere, servizi e forniture). |
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33.

I ritardi nell'introduzione dell'EDIS hanno anche reso più difficile per la Commissione l'impiego dei regimi di aiuto per attuare i programmi Phare CES. Mentre la creazione di regimi di aiuto per i programmi Phare CES costituiva un passo importante verso il passaggio ad un approccio attuativo più simile a quello usato per i Fondi strutturali, in un contesto di controllo ex ante, la capacità della Commissione di monitorarli veniva limitata. Ciò è avvenuto perché i regimi di aiuto erano considerati un'area ad alto rischio che interessava un gran numero di progetti di entità modesta. Le delegazioni della Commissione dovevano pertanto svolgere controlli che richiedevano molto tempo e che riguardavano sia i meccanismi proposti dalle autorità beneficiarie per attuare ciascun regime di aiuto, sia la valutazione delle domande di progetto presentate per il finanziamento. Ciò ha comportato, per le delegazioni della Commissione, un notevole aumento della mole di lavoro rispetto ai meccanismi più tradizionali di attuazione del programma Phare (essenzialmente appalti di opere, servizi e forniture).

Mancata introduzione della programmazione pluriennale

| 34. | All'inizio del 1999, la Commissione ha annunciato che ciascun paese doveva redigere, entro il mese di settembre, una bozza del Piano preliminare di sviluppo nazionale (PPSN) che potesse servire da base per l'introduzione di una programmazione pluriennale simile a quella utilizzata per i Fondi strutturali. La maggior parte dei paesi aveva scarsa dimestichezza con questo tipo di programmazione e, considerata la loro esperienza anteriore al 1989 con l'economia pianificata, erano spesso scettici riguardo ai benefici della programmazione. In ogni caso, i paesi hanno generalmente utilizzato le scarse risorse umane disponibili presso i ministeri per individuare i progetti CES ammissibili alla sessione annuale di finanziamenti, piuttosto che impiegarle per una programmazione a più lungo termine. Nei casi in cui la responsabilità complessiva per la redazione del programma era affidata a singoli ministeri, questi, spesso, non si sono coordinati in maniera efficace con gli altri ministeri che dovevano essere consultati. Le scadenze ravvicinate stabilite dalla Commissione per la presentazione dei PPSN hanno reso molto difficile la preparazione di un'adeguata documentazione, impedendo inoltre di stabilire, di concerto con le autorità regionali e locali e con le ONG, un approccio di partenariato adeguato in materia di pianificazione. |
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34.

All'inizio del 1999, la Commissione ha annunciato che ciascun paese doveva redigere, entro il mese di settembre, una bozza del Piano preliminare di sviluppo nazionale (PPSN) che potesse servire da base per l'introduzione di una programmazione pluriennale simile a quella utilizzata per i Fondi strutturali. La maggior parte dei paesi aveva scarsa dimestichezza con questo tipo di programmazione e, considerata la loro esperienza anteriore al 1989 con l'economia pianificata, erano spesso scettici riguardo ai benefici della programmazione. In ogni caso, i paesi hanno generalmente utilizzato le scarse risorse umane disponibili presso i ministeri per individuare i progetti CES ammissibili alla sessione annuale di finanziamenti, piuttosto che impiegarle per una programmazione a più lungo termine. Nei casi in cui la responsabilità complessiva per la redazione del programma era affidata a singoli ministeri, questi, spesso, non si sono coordinati in maniera efficace con gli altri ministeri che dovevano essere consultati. Le scadenze ravvicinate stabilite dalla Commissione per la presentazione dei PPSN hanno reso molto difficile la preparazione di un'adeguata documentazione, impedendo inoltre di stabilire, di concerto con le autorità regionali e locali e con le ONG, un approccio di partenariato adeguato in materia di pianificazione.

| 35. | Le carenze riscontrate nei PPSN e nelle versioni successive dei PSN rappresentano una ragione per cui la Commissione non è passata alla programmazione pluriennale che, come indicato nella Revisione Phare, doveva essere introdotta nel 2002. L'Ungheria è stata pertanto il solo paese a definire un programma che copre un periodo superiore ad un anno (2002-2003). Tuttavia, i problemi relativi a questi documenti di programmazione non bastano a spiegare completamente l'assenza di progressi nella programmazione pluriennale. Anche in mancanza di un piano globale di sviluppo, ad esempio nel caso del programma Phare CTF (cooperazione transfrontaliera), modellato sull'iniziativa comunitaria «Interreg» dei Fondi strutturali, la Commissione ha introdotto sin dal 1994 un approccio pluriennale che copre il periodo sino al 1998. In effetti, a partire dal 2000, nella misura in cui Phare CTF si adeguava più strettamente alle pratiche Interreg, tali programmi hanno assunto una forma sempre più sofisticata. Per quanto riguarda lo strumento Sapard, i programmi sono stati definiti per il periodo di programmazione 2000-2006 dei Fondi strutturali con le stesse modalità previste per gli Stati membri. |
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35.

Le carenze riscontrate nei PPSN e nelle versioni successive dei PSN rappresentano una ragione per cui la Commissione non è passata alla programmazione pluriennale che, come indicato nella Revisione Phare, doveva essere introdotta nel 2002. L'Ungheria è stata pertanto il solo paese a definire un programma che copre un periodo superiore ad un anno (2002-2003). Tuttavia, i problemi relativi a questi documenti di programmazione non bastano a spiegare completamente l'assenza di progressi nella programmazione pluriennale. Anche in mancanza di un piano globale di sviluppo, ad esempio nel caso del programma Phare CTF (cooperazione transfrontaliera), modellato sull'iniziativa comunitaria «Interreg» dei Fondi strutturali, la Commissione ha introdotto sin dal 1994 un approccio pluriennale che copre il periodo sino al 1998. In effetti, a partire dal 2000, nella misura in cui Phare CTF si adeguava più strettamente alle pratiche Interreg, tali programmi hanno assunto una forma sempre più sofisticata. Per quanto riguarda lo strumento Sapard, i programmi sono stati definiti per il periodo di programmazione 2000-2006 dei Fondi strutturali con le stesse modalità previste per gli Stati membri.

| 36. | La Revisione Phare prevedeva l'elaborazione di programmi pluriennali che specificassero anche il cofinanziamento nazionale e le altre fonti di finanziamento. In mancanza di tali programmi, non è stata affrontata in maniera adeguata una questione fondamentale, ossia il cofinanziamento complementare al finanziamento comunitario, questione che, con i Fondi strutturali, potrebbe divenire particolarmente cruciale (27). |
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36.

La Revisione Phare prevedeva l'elaborazione di programmi pluriennali che specificassero anche il cofinanziamento nazionale e le altre fonti di finanziamento. In mancanza di tali programmi, non è stata affrontata in maniera adeguata una questione fondamentale, ossia il cofinanziamento complementare al finanziamento comunitario, questione che, con i Fondi strutturali, potrebbe divenire particolarmente cruciale (27).

FINANZIAMENTO E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI PHARE PER PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI

Nella maggior parte dei paesi, i finanziamenti assegnati sono stati inferiori al previsto

| 37. | Il Programma preparatorio speciale (PPS) del 1998 è stato il primo programma finanziato da Phare nei paesi candidati per preparare specificamente la gestione dei Fondi strutturali. Nel 1999, tuttavia, la Commissione non ha finanziato alcun programma simile che avrebbe permesso di sfruttare l'esperienza acquisita con tali programmi iniziali. |
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37.

Il Programma preparatorio speciale (PPS) del 1998 è stato il primo programma finanziato da Phare nei paesi candidati per preparare specificamente la gestione dei Fondi strutturali. Nel 1999, tuttavia, la Commissione non ha finanziato alcun programma simile che avrebbe permesso di sfruttare l'esperienza acquisita con tali programmi iniziali.

| 38. | Nel 2000, la Commissione ha avviato i programmi CES in ciascun paese candidato. La Revisione Phare 2000 stabiliva che circa il 35 % dei finanziamenti per i programmi nazionali Phare avrebbe dovuto essere destinato a programmi CES. La Commissione, come indicato nella tabella 2, è riuscita nel complesso a realizzare tale obiettivo. Nel periodo 2000-2002, la percentuale media di programmi nazionali impegnati per tali attività è stata infatti del 36,8 %. |
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38.

Nel 2000, la Commissione ha avviato i programmi CES in ciascun paese candidato. La Revisione Phare 2000 stabiliva che circa il 35 % dei finanziamenti per i programmi nazionali Phare avrebbe dovuto essere destinato a programmi CES. La Commissione, come indicato nella tabella 2, è riuscita nel complesso a realizzare tale obiettivo. Nel periodo 2000-2002, la percentuale media di programmi nazionali impegnati per tali attività è stata infatti del 36,8 %.

Tabella 2

Impegni CES espressi in percentuale dei programmi nazionali Phare 2000-2002

| (milioni di euro) |
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| | 2000 | 2001 | 2002 | Totale (2000-2002) |
| Paese | Impegni CES | % CES del programma nazionale | Impegni CES | % CES del programma nazionale | Impegni CES | % CES del programma nazionale | Impegni CES | % CES del programma nazionale |
| Repubblica ceca | 17,5 | 29,7 | 13,6 | 20,8 | 6,3 | 7,4 | 37,4 | 17,9 |
| Estonia | 10,1 | 42,6 | 6,0 | 22,8 | 3,7 | 12,2 | 19,8 | 24,6 |
| Lettonia | 10,5 | 42,4 | 9,0 | 28,7 | 4,5 | 14,0 | 24,0 | 27,2 |
| Lituania | 14,0 | 36,6 | 15,6 | 34,3 | 1,6 | 2,6 | 31,2 | 21,4 |
| Ungheria | 27,0 | 41,5 | 31,0 | 34,5 | 41,5 | 37,2 | 99,5 | 37,3 |
| Polonia | 137,0 | 43,8 | 170,0 | 41,4 | 197,6 | 50,2 | 504,6 | 45,1 |
| Slovenia | 5,0 | 31,8 | 3,0 | 14,1 | 5,8 | 18,5 | 13,8 | 20,2 |
| Slovacchia | 6,3 | 22,5 | 18,4 | 42,3 | 16,5 | 28,9 | 41,2 | 32,0 |
| Bulgaria | 15,0 | 22,8 | 37,1 | 44,8 | 14,0 | 14,8 | 66,1 | 27,2 |
| Romania | 88,0 | 40,9 | 109,0 | 39,8 | 106,6 | 40,2 | 303,6 | 40,3 |
| Totale | 330,4 | 39,0 | 412,7 | 37,8 | 398,1 | 34,2 | 1 141,2 | 36,8 |
| Fonte:Corte dei conti europea. |

(milioni di euro)

2000

2001

2002

Totale (2000-2002)

Paese

Impegni CES

% CES del programma nazionale

Impegni CES

% CES del programma nazionale

Impegni CES

% CES del programma nazionale

Impegni CES

% CES del programma nazionale

Repubblica ceca

17,5

29,7

13,6

20,8

6,3

7,4

37,4

17,9

Estonia

10,1

42,6

6,0

22,8

3,7

12,2

19,8

24,6

Lettonia

10,5

42,4

9,0

28,7

4,5

14,0

24,0

27,2

Lituania

14,0

36,6

15,6

34,3

1,6

2,6

31,2

21,4

Ungheria

27,0

41,5

31,0

34,5

41,5

37,2

99,5

37,3

Polonia

137,0

43,8

170,0

41,4

197,6

50,2

504,6

45,1

Slovenia

5,0

31,8

3,0

14,1

5,8

18,5

13,8

20,2

Slovacchia

6,3

22,5

18,4

42,3

16,5

28,9

41,2

32,0

Bulgaria

15,0

22,8

37,1

44,8

14,0

14,8

66,1

27,2

Romania

88,0

40,9

109,0

39,8

106,6

40,2

303,6

40,3

Totale

330,4

39,0

412,7

37,8

398,1

34,2

1 141,2

36,8

Fonte:Corte dei conti europea.

| 39. | Questa media complessiva è stata tuttavia raggiunta grazie, in gran parte, alla percentuale dei rispettivi programmi nazionali, notevolmente più elevata della media, impegnata a favore di programmi CES, nel periodo 2000-2002, da parte dei due maggiori beneficiari di Phare, la Polonia (45,1 %) e la Romania (40,3 %) (28). Tutti gli altri paesi, ad eccezione dell'Ungheria, hanno avuto difficoltà nell'impegnare a favore di tale obiettivo il previsto 35 % dei rispettivi programmi nazionali. |
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39.

Questa media complessiva è stata tuttavia raggiunta grazie, in gran parte, alla percentuale dei rispettivi programmi nazionali, notevolmente più elevata della media, impegnata a favore di programmi CES, nel periodo 2000-2002, da parte dei due maggiori beneficiari di Phare, la Polonia (45,1 %) e la Romania (40,3 %) (28). Tutti gli altri paesi, ad eccezione dell'Ungheria, hanno avuto difficoltà nell'impegnare a favore di tale obiettivo il previsto 35 % dei rispettivi programmi nazionali.

| 40. | Secondo le previsioni, la percentuale di fondi impegnati a favore della CES sarebbe aumentata di anno in anno con l'incremento, all'approssimarsi dell'adesione, della capacità di assorbimento; in realtà non è stato così. In quattro paesi (Repubblica ceca, Estonia, Lettonia e Lituania) la percentuale dei fondi destinata ai programmi CES si è progressivamente ridotta tra il 2000 ed il 2002. La ragione principale sta nella difficoltà di assorbimento dei fondi impegnati nel 2000. Nel 2001, in Bulgaria, è stato contratto un impegno cospicuo nonostante le notevoli difficoltà di attuazione registrate con l'impegno relativamente modesto contratto nel programma 2000; nel 2002, tuttavia, l'impegno è stato poi ridotto ad un livello inferiore a quello del 2000. |
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40.

Secondo le previsioni, la percentuale di fondi impegnati a favore della CES sarebbe aumentata di anno in anno con l'incremento, all'approssimarsi dell'adesione, della capacità di assorbimento; in realtà non è stato così. In quattro paesi (Repubblica ceca, Estonia, Lettonia e Lituania) la percentuale dei fondi destinata ai programmi CES si è progressivamente ridotta tra il 2000 ed il 2002. La ragione principale sta nella difficoltà di assorbimento dei fondi impegnati nel 2000. Nel 2001, in Bulgaria, è stato contratto un impegno cospicuo nonostante le notevoli difficoltà di attuazione registrate con l'impegno relativamente modesto contratto nel programma 2000; nel 2002, tuttavia, l'impegno è stato poi ridotto ad un livello inferiore a quello del 2000.

| 41. | La riduzione, nel 2002, degli impegni per progetti d'investimento ha rispecchiato, almeno in parte, l'accento posto in tale anno dalla Commissione sulla necessità di accrescere la capacità amministrativa prima dell'adesione. Prima di tale data, l'approccio sistematico al rafforzamento amministrativo in tutti i paesi per prepararli a gestire i Fondi strutturali, avviato dalla Commissione nel 1998 con il PPS, non era più stato costante. Nonostante la maggiore importanza attribuita al sostegno dei programmi d'investimento CES e alla preparazione ai Fondi strutturali, la Commissione non ha fatto in modo che i paesi candidati finanziassero regolarmente, nel 2000, progetti di gemellaggio in questo campo per rafforzare le strutture nazionali. Pertanto, i principali progetti di gemellaggio, che sono stati finanziati in Ungheria, Polonia e Romania, si concentravano prevalentemente sul livello regionale, con pochissime iniziative a livello nazionale. Anche nel 2001, solamente cinque dei dieci paesi avevano intrapreso progetti di gemellaggio nel campo della preparazione per i Fondi strutturali. |
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41.

La riduzione, nel 2002, degli impegni per progetti d'investimento ha rispecchiato, almeno in parte, l'accento posto in tale anno dalla Commissione sulla necessità di accrescere la capacità amministrativa prima dell'adesione. Prima di tale data, l'approccio sistematico al rafforzamento amministrativo in tutti i paesi per prepararli a gestire i Fondi strutturali, avviato dalla Commissione nel 1998 con il PPS, non era più stato costante. Nonostante la maggiore importanza attribuita al sostegno dei programmi d'investimento CES e alla preparazione ai Fondi strutturali, la Commissione non ha fatto in modo che i paesi candidati finanziassero regolarmente, nel 2000, progetti di gemellaggio in questo campo per rafforzare le strutture nazionali. Pertanto, i principali progetti di gemellaggio, che sono stati finanziati in Ungheria, Polonia e Romania, si concentravano prevalentemente sul livello regionale, con pochissime iniziative a livello nazionale. Anche nel 2001, solamente cinque dei dieci paesi avevano intrapreso progetti di gemellaggio nel campo della preparazione per i Fondi strutturali.

Difficoltà incontrate nella preparazione di programmi simili a quelli dell'Obiettivo 1 dei Fondi strutturali

| 42. | Nella maggior parte dei paesi, i finanziamenti CES non sono stati programmati in maniera coerente di anno in anno. Ciò è riconducibile in gran parte al mutato approccio della Commissione, passato da programmi in cui i fondi venivano assegnati nel 2000 a diverse regioni a programmi che, a partire dal 2001, hanno piuttosto una base settoriale. A ciò ha fatto seguito, nel 2002, la priorità accordata a progetti di rafforzamento istituzionale anziché a progetti d'investimento. |
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42.

Nella maggior parte dei paesi, i finanziamenti CES non sono stati programmati in maniera coerente di anno in anno. Ciò è riconducibile in gran parte al mutato approccio della Commissione, passato da programmi in cui i fondi venivano assegnati nel 2000 a diverse regioni a programmi che, a partire dal 2001, hanno piuttosto una base settoriale. A ciò ha fatto seguito, nel 2002, la priorità accordata a progetti di rafforzamento istituzionale anziché a progetti d'investimento.

| 43. | Nella maggior parte dei casi, per i programmi CES, i paesi hanno avuto difficoltà a redigere schede per i progetti di qualità accettabile ed hanno dovuto fare ricorso all'assistenza delle delegazioni della Commissione e di società di consulenza. In effetti, un'elevata percentuale dei progetti che sono stati approvati spesso non erano veramente pronti e/o presentavano difetti di concezione che ne hanno ritardato l'applicazione, riducendone quindi gli effetti sulla preparazione prima dell'adesione. Sebbene la Bulgaria debba aderire all'Unione europea solamente dopo altri paesi candidati, la concezione dei suoi programmi CES è risultata tra le più complesse fra tutti i programmi Phare in questo settore, il che ne ha indubbiamente accresciuto le difficoltà di attuazione. In questo paese, per i primi anni di esecuzione dei programmi CES, sarebbe stato opportuno adottare meccanismi di attuazione più semplici. |
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43.

Nella maggior parte dei casi, per i programmi CES, i paesi hanno avuto difficoltà a redigere schede per i progetti di qualità accettabile ed hanno dovuto fare ricorso all'assistenza delle delegazioni della Commissione e di società di consulenza. In effetti, un'elevata percentuale dei progetti che sono stati approvati spesso non erano veramente pronti e/o presentavano difetti di concezione che ne hanno ritardato l'applicazione, riducendone quindi gli effetti sulla preparazione prima dell'adesione. Sebbene la Bulgaria debba aderire all'Unione europea solamente dopo altri paesi candidati, la concezione dei suoi programmi CES è risultata tra le più complesse fra tutti i programmi Phare in questo settore, il che ne ha indubbiamente accresciuto le difficoltà di attuazione. In questo paese, per i primi anni di esecuzione dei programmi CES, sarebbe stato opportuno adottare meccanismi di attuazione più semplici.

| 44. | In Polonia, nel 2000 e nel 2001, era previsto che i progetti infrastrutturali finanziati a titolo della CES fossero connessi alle imprese. Tuttavia, per poter assorbire i fondi, circa il 35 % dei finanziamenti sono stati invece assegnati a progetti di infrastrutture stradali che spesso avevano solo un tenue legame con lo sviluppo economico. Nella Repubblica ceca e in Romania, un certo numero di parchi industriali sono stati finanziati senza che i paesi in questione avessero definito una strategia globale riguardo a localizzazioni prioritarie e per evitare un'offerta eccessiva di parchi industriali.

  Nel programma CES 2000, il 12,7 % dei fondi assegnati alla Polonia era destinato ad una strada di accesso all'aeroporto di Katowice per un importo di 17,5 milioni di euro, anche se tutti i progetti di infrastrutture ambientali e di trasporto, di costo superiore ai 5 milioni di euro, dovevano essere finanziati da ISPA. Sono stati inoltre finanziati altri dieci progetti stradali nelle regioni beneficiarie, per 28,4 milioni di euro, che non erano specificamente finalizzati allo sviluppo di attività economiche, ma che facevano molto più semplicemente parte di progetti più ampi di viabilità per circonvallazioni e tangenziali urbane. Ciò vale anche per i 13 progetti stradali finanziati nel quadro del CES 2001, per un importo complessivo di 59,3 milioni di euro (34,9 % del bilancio). |
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44.

In Polonia, nel 2000 e nel 2001, era previsto che i progetti infrastrutturali finanziati a titolo della CES fossero connessi alle imprese. Tuttavia, per poter assorbire i fondi, circa il 35 % dei finanziamenti sono stati invece assegnati a progetti di infrastrutture stradali che spesso avevano solo un tenue legame con lo sviluppo economico. Nella Repubblica ceca e in Romania, un certo numero di parchi industriali sono stati finanziati senza che i paesi in questione avessero definito una strategia globale riguardo a localizzazioni prioritarie e per evitare un'offerta eccessiva di parchi industriali.

Nel programma CES 2000, il 12,7 % dei fondi assegnati alla Polonia era destinato ad una strada di accesso all'aeroporto di Katowice per un importo di 17,5 milioni di euro, anche se tutti i progetti di infrastrutture ambientali e di trasporto, di costo superiore ai 5 milioni di euro, dovevano essere finanziati da ISPA. Sono stati inoltre finanziati altri dieci progetti stradali nelle regioni beneficiarie, per 28,4 milioni di euro, che non erano specificamente finalizzati allo sviluppo di attività economiche, ma che facevano molto più semplicemente parte di progetti più ampi di viabilità per circonvallazioni e tangenziali urbane. Ciò vale anche per i 13 progetti stradali finanziati nel quadro del CES 2001, per un importo complessivo di 59,3 milioni di euro (34,9 % del bilancio).

| 45. | La Commissione ha finanziato nel 1999 uno strumento per la preparazione dei progetti (SPP) di 2-3 milioni di euro per ogni paese candidato, al fine di fornire assistenza tecnica per aumentare la riserva di progetti da finanziare a titolo del CES nel 2000 e nel 2001; la maggior parte dei paesi ha però avuto difficoltà ad usare efficacemente tale strumento. Spesso non vi è stato un coordinamento sufficiente fra i beneficiari, sia a livello nazionale che locale, e i consulenti che preparavano i progetti; in alcuni casi, ciò ha influito negativamente sulla qualità dei progetti predisposti. Ad eccezione di questo SPP del 1999, la Commissione non ha definito nessun altro programma orizzontale che copra tutti i paesi per preparare i successivi programmi CES e, cosa più importante, per creare una riserva di progetti da finanziare con i Fondi strutturali. La maggior parte dei paesi candidati, inoltre, non ha attinto affatto, se non in misura limitata, alle risorse dei rispettivi programmi nazionali Phare per finanziare lo sviluppo di una riserva di progetti per i Fondi strutturali. |
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45.

La Commissione ha finanziato nel 1999 uno strumento per la preparazione dei progetti (SPP) di 2-3 milioni di euro per ogni paese candidato, al fine di fornire assistenza tecnica per aumentare la riserva di progetti da finanziare a titolo del CES nel 2000 e nel 2001; la maggior parte dei paesi ha però avuto difficoltà ad usare efficacemente tale strumento. Spesso non vi è stato un coordinamento sufficiente fra i beneficiari, sia a livello nazionale che locale, e i consulenti che preparavano i progetti; in alcuni casi, ciò ha influito negativamente sulla qualità dei progetti predisposti. Ad eccezione di questo SPP del 1999, la Commissione non ha definito nessun altro programma orizzontale che copra tutti i paesi per preparare i successivi programmi CES e, cosa più importante, per creare una riserva di progetti da finanziare con i Fondi strutturali. La maggior parte dei paesi candidati, inoltre, non ha attinto affatto, se non in misura limitata, alle risorse dei rispettivi programmi nazionali Phare per finanziare lo sviluppo di una riserva di progetti per i Fondi strutturali.

Ritardi nell'attuazione dei programmi

| 46. | Tutti i paesi hanno registrato notevoli ritardi nell'attuazione dei programmi CES rispetto ai calendari inizialmente previsti. Le norme Phare concedono un periodo di tre anni dall'impegno dei fondi per la piena attuazione ed erogazione dei pagamenti per i programmi (regola del ciclo progettuale «n+3»); tuttavia, alla fine del 2003, il tasso di erogazione per gli impegni CES effettuati nel 2000 era solamente del 71,7 %, compresi i pagamenti anticipati (cfr. tabella 3). Ciò ha rallentato gli sforzi per migliorare la capacità amministrativa nell'ambito della preparazione alla gestione del FESR e del FSE, evidenziandone le carenze e la necessità di una maggiore assistenza. |
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46.

Tutti i paesi hanno registrato notevoli ritardi nell'attuazione dei programmi CES rispetto ai calendari inizialmente previsti. Le norme Phare concedono un periodo di tre anni dall'impegno dei fondi per la piena attuazione ed erogazione dei pagamenti per i programmi (regola del ciclo progettuale «n+3»); tuttavia, alla fine del 2003, il tasso di erogazione per gli impegni CES effettuati nel 2000 era solamente del 71,7 %, compresi i pagamenti anticipati (cfr. tabella 3). Ciò ha rallentato gli sforzi per migliorare la capacità amministrativa nell'ambito della preparazione alla gestione del FESR e del FSE, evidenziandone le carenze e la necessità di una maggiore assistenza.

| 47. | La componente «gemellaggio» del Programma preparatorio speciale del 1998 è stata avviata solamente verso la fine del 1999 e pertanto non ha avuto, in generale, alcun impatto sino alla prima metà del 2001. In tutti i casi, gli esperti provenienti dagli Stati membri hanno preso servizio dopo il termine previsto (settembre 1999) per la presentazione della prima stesura, mentre invece ci sarebbe stato bisogno del loro aiuto nella stesura dei programmi preliminari di sviluppo nazionale. Tali ritardi sono dovuti, almeno in parte, al fatto che il gemellaggio è uno strumento nuovo e alle carenze delle amministrazioni dei paesi candidati. Tuttavia, i contratti di assistenza tecnica per i PPS sono stati firmati, nella maggior parte dei casi, solamente nella seconda metà del 1999. |
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47.

La componente «gemellaggio» del Programma preparatorio speciale del 1998 è stata avviata solamente verso la fine del 1999 e pertanto non ha avuto, in generale, alcun impatto sino alla prima metà del 2001. In tutti i casi, gli esperti provenienti dagli Stati membri hanno preso servizio dopo il termine previsto (settembre 1999) per la presentazione della prima stesura, mentre invece ci sarebbe stato bisogno del loro aiuto nella stesura dei programmi preliminari di sviluppo nazionale. Tali ritardi sono dovuti, almeno in parte, al fatto che il gemellaggio è uno strumento nuovo e alle carenze delle amministrazioni dei paesi candidati. Tuttavia, i contratti di assistenza tecnica per i PPS sono stati firmati, nella maggior parte dei casi, solamente nella seconda metà del 1999.

Tabella 3

Attuazione dei programmi CES 2000-2002 (31.12.2003)

| (milioni di euro) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Totale (2000-2002) |
| Paese | Impegni CES | Pagamenti CES | Impegni CES | Pagamenti CES | Impegni CES | Pagamenti CES | Impegni CES | Pagamenti CES |
| Repubblica ceca | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Estonia | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Lettonia | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Lituania | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Ungheria | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Polonia | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Slovenia | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Slovacchia | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bulgaria | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Romania | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| Totale | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Fonte:Commissione europea. |

(milioni di euro)

2000

2001

2002

Totale (2000-2002)

Paese

Impegni CES

Pagamenti CES

Impegni CES

Pagamenti CES

Impegni CES

Pagamenti CES

Impegni CES

Pagamenti CES

Repubblica ceca

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Estonia

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Lettonia

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Lituania

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Ungheria

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Polonia

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Slovenia

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Slovacchia

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bulgaria

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Romania

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

Totale

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Fonte:Commissione europea.

| 48. | Nel caso dei progetti pilota d'investimento dei PPS, l'attuazione è stata particolarmente lenta in quanto la Commissione ha cercato di chiarire solamente dopo l'inizio del PPS in quale misura potessero essere modificate, per l'attuazione di tali progetti, le procedure già esistenti di Phare in modo da renderle più simili a quelle previste per i Fondi strutturali. |
| --- | --- |

48.

Nel caso dei progetti pilota d'investimento dei PPS, l'attuazione è stata particolarmente lenta in quanto la Commissione ha cercato di chiarire solamente dopo l'inizio del PPS in quale misura potessero essere modificate, per l'attuazione di tali progetti, le procedure già esistenti di Phare in modo da renderle più simili a quelle previste per i Fondi strutturali.

| 49. | La maggior parte dei paesi ha stipulato contratti relativi allo strumento di preparazione dei progetti del 1999 solamente poco prima della scadenza del dicembre 2001, anche se i contratti da finanziare attraverso tale strumento riguardavano per lo più input relativamente modesti per servizi e ricerche. A causa dei ritardi, solo in pochi casi lo strumento è stato usato per preparare progetti del programma CES 2000, mentre invece è stato prevalentemente usato per i programmi CES del 2001 e 2002. Diversi paesi non sono riusciti ad utilizzare completamente i fondi ad essi assegnati prima del termine previsto per la stipula dei contratti. In Lettonia, la Commissione ha derogato in maniera rilevante alle procedure di appalto per permettere che i finanziamenti venissero appaltati prima della scadenza. In tal caso, infatti, il tempo minimo per appaltare un contratto di 2,0 milioni di euro per lo svolgimento di una serie di studi è stato ridotto da 50 ad appena 28 giorni. Ciò ha influito negativamente sulla quantità e la qualità delle offerte ricevute, con ripercussioni anche sulla successiva attuazione. |
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49.

La maggior parte dei paesi ha stipulato contratti relativi allo strumento di preparazione dei progetti del 1999 solamente poco prima della scadenza del dicembre 2001, anche se i contratti da finanziare attraverso tale strumento riguardavano per lo più input relativamente modesti per servizi e ricerche. A causa dei ritardi, solo in pochi casi lo strumento è stato usato per preparare progetti del programma CES 2000, mentre invece è stato prevalentemente usato per i programmi CES del 2001 e 2002. Diversi paesi non sono riusciti ad utilizzare completamente i fondi ad essi assegnati prima del termine previsto per la stipula dei contratti. In Lettonia, la Commissione ha derogato in maniera rilevante alle procedure di appalto per permettere che i finanziamenti venissero appaltati prima della scadenza. In tal caso, infatti, il tempo minimo per appaltare un contratto di 2,0 milioni di euro per lo svolgimento di una serie di studi è stato ridotto da 50 ad appena 28 giorni. Ciò ha influito negativamente sulla quantità e la qualità delle offerte ricevute, con ripercussioni anche sulla successiva attuazione.

| 50. | Benché le procedure di gemellaggio non costituissero più una novità, i progetti di gemellaggio nell'ambito dei programmi CES 2000 e 2001 hanno subito anch'essi forti ritardi per quanto riguarda sia la scelta degli Stati membri incaricati di fornire gli esperti, sia la successiva stesura delle convenzioni di gemellaggio. |
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50.

Benché le procedure di gemellaggio non costituissero più una novità, i progetti di gemellaggio nell'ambito dei programmi CES 2000 e 2001 hanno subito anch'essi forti ritardi per quanto riguarda sia la scelta degli Stati membri incaricati di fornire gli esperti, sia la successiva stesura delle convenzioni di gemellaggio.

| 51. | In maniera analoga, i programmi d'investimento CES 2000 sono stati ritardati a causa delle difficoltà incontrate dai paesi candidati nel definire le linee guida operative per regolare l'attuazione dei regimi di aiuto. Tali linee guida, che dovevano essere approvate dalla Commissione prima di poter bandire gli inviti a presentare proposte di progetti, hanno spesso richiesto diverse stesure prima di poter essere considerate di qualità soddisfacente. Nella maggior parte dei paesi, la grande maggioranza dei finanziamenti sono stati appaltati solo negli ultimi due mesi precedenti il termine stabilito per la stipula dei contratti, cioè con un ritardo compreso tra i 6 e i 12 mesi rispetto alle tabelle di attuazione definite nelle schede dei progetti. In effetti, in Bulgaria e Estonia, il termine ultimo imposto ai paesi beneficiari per finalizzare l'appalto del programma ha dovuto essere prorogato, come del resto i tempi di esborso in Ungheria e Polonia. |
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51.

In maniera analoga, i programmi d'investimento CES 2000 sono stati ritardati a causa delle difficoltà incontrate dai paesi candidati nel definire le linee guida operative per regolare l'attuazione dei regimi di aiuto. Tali linee guida, che dovevano essere approvate dalla Commissione prima di poter bandire gli inviti a presentare proposte di progetti, hanno spesso richiesto diverse stesure prima di poter essere considerate di qualità soddisfacente. Nella maggior parte dei paesi, la grande maggioranza dei finanziamenti sono stati appaltati solo negli ultimi due mesi precedenti il termine stabilito per la stipula dei contratti, cioè con un ritardo compreso tra i 6 e i 12 mesi rispetto alle tabelle di attuazione definite nelle schede dei progetti. In effetti, in Bulgaria e Estonia, il termine ultimo imposto ai paesi beneficiari per finalizzare l'appalto del programma ha dovuto essere prorogato, come del resto i tempi di esborso in Ungheria e Polonia.

| 52. | Anche i programmi CES 2001 hanno registrato notevoli ritardi. La Commissione ha cercato di fare in modo che potessero essere finanziati solo quei progetti che erano in uno stadio sufficientemente avanzato di preparazione, tale da permetterne l'appalto entro sei mesi dalla decisione di finanziamento della Commissione (29); in realtà, però, quasi nessun progetto CES ha soddisfatto tale criterio. |
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52.

Anche i programmi CES 2001 hanno registrato notevoli ritardi. La Commissione ha cercato di fare in modo che potessero essere finanziati solo quei progetti che erano in uno stadio sufficientemente avanzato di preparazione, tale da permetterne l'appalto entro sei mesi dalla decisione di finanziamento della Commissione (29); in realtà, però, quasi nessun progetto CES ha soddisfatto tale criterio.

| 53. | I problemi incontrati dai paesi candidati nel programmare le dotazioni CES fanno sorgere dei dubbi sulla loro capacità di assorbimento degli assai più consistenti stanziamenti previsti per i Fondi strutturali (cfr. tabella 4), in particolar modo se si considera il nuovo e più rigido calendario per l'erogazione dei Fondi strutturali introdotto per il periodo 2000-2006 (la cosiddetta regola «n+2») (30). In effetti, i finanziamenti CES per il periodo 2000-2002 hanno rappresentato soltanto il 6 % circa delle dotazioni dei Fondi strutturali assegnate all'Obiettivo 1 per il 2004-2006 (31). |
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53.

I problemi incontrati dai paesi candidati nel programmare le dotazioni CES fanno sorgere dei dubbi sulla loro capacità di assorbimento degli assai più consistenti stanziamenti previsti per i Fondi strutturali (cfr. tabella 4), in particolar modo se si considera il nuovo e più rigido calendario per l'erogazione dei Fondi strutturali introdotto per il periodo 2000-2006 (la cosiddetta regola «n+2») (30). In effetti, i finanziamenti CES per il periodo 2000-2002 hanno rappresentato soltanto il 6 % circa delle dotazioni dei Fondi strutturali assegnate all'Obiettivo 1 per il 2004-2006 (31).

Tabella 4

Confronto tra gli impegni CES 2000-2002 e quelli dei Fondi strutturali 2004-2006

| (milioni di euro) |
| --- |
| Paese | CES 2000-2002 | FS 2004-2006: Obiettivo 1 | % CES dei FS |
| Republica ceca | 37,4 | 1 286 | 2,9 |
| Estonia | 19,8 | 329 | 6,0 |
| Lettonia | 24,0 | 554 | 4,3 |
| Lituania | 31,2 | 792 | 3,9 |
| Ungheria | 99,5 | 1 765 | 5,6 |
| Polonia | 504,6 | 7 321 | 6,9 |
| Slovenia | 13,8 | 210 | 6,6 |
| Slovacchia | 41,2 | 921 | 4,5 |
| Totale | 771,5 | 13 178 | 5,9 |
| Fonte:Corte dei conti europea. |

(milioni di euro)

Paese

CES 2000-2002

FS 2004-2006: Obiettivo 1

% CES dei FS

Republica ceca

37,4

1 286

2,9

Estonia

19,8

329

6,0

Lettonia

24,0

554

4,3

Lituania

31,2

792

3,9

Ungheria

99,5

1 765

5,6

Polonia

504,6

7 321

6,9

Slovenia

13,8

210

6,6

Slovacchia

41,2

921

4,5

Totale

771,5

13 178

5,9

Fonte:Corte dei conti europea.

| 54. | Le carenze amministrative nei paesi candidati sono state una causa fondamentale dei ritardi per tutti i programmi. La politica regionale costituisce per ciascuno di questi paesi un nuovo campo d'azione e la maggior parte dei paesi ha avuto difficoltà a creare strutture stabili che fossero in grado di gestire anche i finanziamenti relativamente modesti destinati alla CES. Il fatto che i ministeri interessati fossero stati creati di recente e non possedessero quindi strutture sufficientemente solide ne ha ridotto la capacità di coordinamento con gli altri ministeri, necessaria per garantire una programmazione ed un'attuazione efficaci. Il convogliamento di tutti i finanziamenti attraverso un'unica autorità incaricata dell'attuazione ha inoltre contribuito a creare delle strozzature che hanno rallentato l'attuazione nel suo complesso e, di conseguenza, l'impatto dei programmi (cfr. paragrafo 26). |
| --- | --- |

54.

Le carenze amministrative nei paesi candidati sono state una causa fondamentale dei ritardi per tutti i programmi. La politica regionale costituisce per ciascuno di questi paesi un nuovo campo d'azione e la maggior parte dei paesi ha avuto difficoltà a creare strutture stabili che fossero in grado di gestire anche i finanziamenti relativamente modesti destinati alla CES. Il fatto che i ministeri interessati fossero stati creati di recente e non possedessero quindi strutture sufficientemente solide ne ha ridotto la capacità di coordinamento con gli altri ministeri, necessaria per garantire una programmazione ed un'attuazione efficaci. Il convogliamento di tutti i finanziamenti attraverso un'unica autorità incaricata dell'attuazione ha inoltre contribuito a creare delle strozzature che hanno rallentato l'attuazione nel suo complesso e, di conseguenza, l'impatto dei programmi (cfr. paragrafo 26).

| 55. | In Polonia, ad esempio, il ministero per lo Sviluppo e la costruzione regionale, istituito nel giugno 2000, è stato poi abolito, a seguito di un cambio di governo, nel gennaio 2002. A metà del 2002, la responsabilità per la gestione dei progetti infrastrutturali CES ha dovuto essere trasferita dall'autorità polacca incaricata dell'attuazione CES, che non era in grado di assolvere a tale compito, ad un'altra autorità. In maniera analoga, in Lituania, nel gennaio 2001, è stato abolito il ministero per la Riforma della pubblica amministrazione e delle autorità locali e le sue funzioni sono state trasferite al ministero dell'Interno. In Lettonia, gli scarsi risultati conseguiti dalle autorità inizialmente responsabili della gestione del programma CES hanno determinato il trasferimento di tali competenze, nel 2002, al ministero delle Finanze. In Slovacchia e in Romania, i ministeri responsabili per lo sviluppo regionale sono divenuti operativi solo nel 2000 e mancano di personale esperto. In Bulgaria, il ministero per lo Sviluppo regionale ed i lavori pubblici ha subito una serie di riorganizzazioni ed ai cambiamenti di responsabilità politiche ha fatto seguito un livello di ricambio del personale particolarmente elevato. Per ragioni analoghe, anche i ministeri per lo Sviluppo regionale nella Repubblica ceca e in Ungheria hanno subito, nel 2000, una perdita di personale chiave. |
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55.

In Polonia, ad esempio, il ministero per lo Sviluppo e la costruzione regionale, istituito nel giugno 2000, è stato poi abolito, a seguito di un cambio di governo, nel gennaio 2002. A metà del 2002, la responsabilità per la gestione dei progetti infrastrutturali CES ha dovuto essere trasferita dall'autorità polacca incaricata dell'attuazione CES, che non era in grado di assolvere a tale compito, ad un'altra autorità. In maniera analoga, in Lituania, nel gennaio 2001, è stato abolito il ministero per la Riforma della pubblica amministrazione e delle autorità locali e le sue funzioni sono state trasferite al ministero dell'Interno. In Lettonia, gli scarsi risultati conseguiti dalle autorità inizialmente responsabili della gestione del programma CES hanno determinato il trasferimento di tali competenze, nel 2002, al ministero delle Finanze. In Slovacchia e in Romania, i ministeri responsabili per lo sviluppo regionale sono divenuti operativi solo nel 2000 e mancano di personale esperto. In Bulgaria, il ministero per lo Sviluppo regionale ed i lavori pubblici ha subito una serie di riorganizzazioni ed ai cambiamenti di responsabilità politiche ha fatto seguito un livello di ricambio del personale particolarmente elevato. Per ragioni analoghe, anche i ministeri per lo Sviluppo regionale nella Repubblica ceca e in Ungheria hanno subito, nel 2000, una perdita di personale chiave.

RISULTATI DEI PROGETTI DI POTENZIAMENTO DELLE ISTITUZIONI NEL PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI

| 56. | In generale, i progetti di gemellaggio PPS del 1998 hanno permesso di realizzare qualche progresso iniziale, verso la metà del 2001, nella preparazione per i Fondi strutturali. Nell'insieme, tuttavia, raramente i risultati dei progetti hanno raggiunto il livello inizialmente previsto. Nel caso più problematico, verificatosi in Bulgaria, il progetto è stato abbandonato, benché fosse stato utilizzato solo il 30 % dei finanziamenti, a causa dei difficili rapporti tra gli esperti provenienti dagli Stati membri e i loro omologhi locali. In generale, i risultati meno soddisfacenti dei progetti PPS riguardano il contributo alla stesura dei Piani di sviluppo nazionali ed alla creazione di sistemi di monitoraggio per i Fondi strutturali, sostanzialmente a causa della complessità di tali compiti e della durata relativamente breve degli accordi di gemellaggio. |
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56.

In generale, i progetti di gemellaggio PPS del 1998 hanno permesso di realizzare qualche progresso iniziale, verso la metà del 2001, nella preparazione per i Fondi strutturali. Nell'insieme, tuttavia, raramente i risultati dei progetti hanno raggiunto il livello inizialmente previsto. Nel caso più problematico, verificatosi in Bulgaria, il progetto è stato abbandonato, benché fosse stato utilizzato solo il 30 % dei finanziamenti, a causa dei difficili rapporti tra gli esperti provenienti dagli Stati membri e i loro omologhi locali. In generale, i risultati meno soddisfacenti dei progetti PPS riguardano il contributo alla stesura dei Piani di sviluppo nazionali ed alla creazione di sistemi di monitoraggio per i Fondi strutturali, sostanzialmente a causa della complessità di tali compiti e della durata relativamente breve degli accordi di gemellaggio.

| 57. | Per ogni paese, il PPS comprendeva anche una componente di assistenza tecnica per il rafforzamento delle istituzioni. I ruoli rispettivi degli esperti distaccati e dei consulenti non sono stati sempre definiti chiaramente e ciò ha determinato, ad esempio, un certo livello di sovrapposizione nel contribuito ai Programmi di sviluppo nazionali. |
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57.

Per ogni paese, il PPS comprendeva anche una componente di assistenza tecnica per il rafforzamento delle istituzioni. I ruoli rispettivi degli esperti distaccati e dei consulenti non sono stati sempre definiti chiaramente e ciò ha determinato, ad esempio, un certo livello di sovrapposizione nel contribuito ai Programmi di sviluppo nazionali.

| 58. | Particolarmente preoccupante è il modo in cui i cambiamenti di responsabilità tra i ministeri e la ristrutturazione interna degli stessi (cfr. paragrafo 55), oltre all'elevato turnover dei singoli dipendenti, hanno ridotto l'effetto duraturo del PPS. Anche per i programmi CES del 2000 e 2001 persisteva un rischio analogo, cioè che i fondi venissero assegnati a ministeri cui, in seguito, non sarebbe stata affidata la gestione dei Fondi strutturali. Tale problema è stato infine risolto solamente nel 2002, allorché i paesi candidati sono stati obbligati, nell'ambito dei negoziati sul capitolo 21 del trattato di adesione, a prendere una decisione in merito alle proprie autorità di gestione e di pagamento. Al fine di garantire una preparazione più efficace, sarebbe stato auspicabile che la Commissione avesse richiesto con maggiore anticipo ai paesi candidati di designare tali autorità. |
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58.

Particolarmente preoccupante è il modo in cui i cambiamenti di responsabilità tra i ministeri e la ristrutturazione interna degli stessi (cfr. paragrafo 55), oltre all'elevato turnover dei singoli dipendenti, hanno ridotto l'effetto duraturo del PPS. Anche per i programmi CES del 2000 e 2001 persisteva un rischio analogo, cioè che i fondi venissero assegnati a ministeri cui, in seguito, non sarebbe stata affidata la gestione dei Fondi strutturali. Tale problema è stato infine risolto solamente nel 2002, allorché i paesi candidati sono stati obbligati, nell'ambito dei negoziati sul capitolo 21 del trattato di adesione, a prendere una decisione in merito alle proprie autorità di gestione e di pagamento. Al fine di garantire una preparazione più efficace, sarebbe stato auspicabile che la Commissione avesse richiesto con maggiore anticipo ai paesi candidati di designare tali autorità.

| 59. | Anche dopo la designazione delle autorità di gestione e di pagamento, l'individuazione di progetti efficaci di rafforzamento istituzionale è stata ostacolata dall'incertezza esistente sull'identità dei dipartimenti e sul ruolo che avrebbero svolto all'interno dei ministeri e dal fatto che non fossero ancora chiari l'identità ed il ruolo degli organismi intermedi. |
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59.

Anche dopo la designazione delle autorità di gestione e di pagamento, l'individuazione di progetti efficaci di rafforzamento istituzionale è stata ostacolata dall'incertezza esistente sull'identità dei dipartimenti e sul ruolo che avrebbero svolto all'interno dei ministeri e dal fatto che non fossero ancora chiari l'identità ed il ruolo degli organismi intermedi.

| 60. | Il compito di Phare per quanto riguarda il rafforzamento della capacità amministrativa a livello regionale è stato particolarmente difficile. La maggior parte dei paesi ha avviato la creazione di strutture amministrative a livello regionale (32) con il solo fine di gestire i Fondi strutturali. Spesso i confini delle regioni di recente creazione non rispecchiavano i confini naturali, storici o geografici e non disponevano di organismi politici in quanto questi risiedevano prevalentemente a livello provinciale (33). In diversi paesi (ad esempio la Bulgaria, la Repubblica ceca e la Slovacchia), le strutture regionali per la gestione dei Fondi strutturali sono state costituite solamente alla fine del 2001. Per questa ragione, i progetti di gemellaggio a livello regionale non hanno potuto essere definiti in questi paesi prima di tale data.

  Nella Repubblica ceca, l'assistenza alle regioni basata sul gemellaggio prestata nel quadro del PPS è stata notevolmente inferiore al previsto. Ciò è riconducibile in parte all'istituzione di nuove strutture regionali nella prima metà del 2001. Il protocollo di gemellaggio finanziato dal programma CES 2000 cercava di compensare nel corso del 2001-2002 il modesto input a livello regionale fornito per il progetto del 1998. Tuttavia, anche in questo caso, il permanere dell'incertezza, in particolare sul ruolo delle unità esecutive regionali e dei segretariati regionali (32) nell'attuazione dei Fondi strutturali, ha indotto gli esperti a dedicare meno tempo al lavoro a livello regionale. |
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60.

Il compito di Phare per quanto riguarda il rafforzamento della capacità amministrativa a livello regionale è stato particolarmente difficile. La maggior parte dei paesi ha avviato la creazione di strutture amministrative a livello regionale (32) con il solo fine di gestire i Fondi strutturali. Spesso i confini delle regioni di recente creazione non rispecchiavano i confini naturali, storici o geografici e non disponevano di organismi politici in quanto questi risiedevano prevalentemente a livello provinciale (33). In diversi paesi (ad esempio la Bulgaria, la Repubblica ceca e la Slovacchia), le strutture regionali per la gestione dei Fondi strutturali sono state costituite solamente alla fine del 2001. Per questa ragione, i progetti di gemellaggio a livello regionale non hanno potuto essere definiti in questi paesi prima di tale data.

Nella Repubblica ceca, l'assistenza alle regioni basata sul gemellaggio prestata nel quadro del PPS è stata notevolmente inferiore al previsto. Ciò è riconducibile in parte all'istituzione di nuove strutture regionali nella prima metà del 2001. Il protocollo di gemellaggio finanziato dal programma CES 2000 cercava di compensare nel corso del 2001-2002 il modesto input a livello regionale fornito per il progetto del 1998. Tuttavia, anche in questo caso, il permanere dell'incertezza, in particolare sul ruolo delle unità esecutive regionali e dei segretariati regionali (32) nell'attuazione dei Fondi strutturali, ha indotto gli esperti a dedicare meno tempo al lavoro a livello regionale.

| 61. | In alcuni altri paesi, in cui le strutture regionali erano già state istituite in precedenza, sono stati realizzati, con il programma CES del 2000, grandi progetti di gemellaggio nella maggior parte o in tutte le regioni del paese. In metà delle regioni in Ungheria e Romania ed in tutte le regioni assistite in Polonia, non è stato tuttavia concesso nessun finanziamento CES a progetti d'investimento CES. Ciò ha ridotto le possibilità di formazione pratica che avrebbe potuto essere fornita dagli esperti degli Stati membri riguardo alla gestione dei fondi comunitari. In Romania inoltre, nessuna delle otto Agenzie di sviluppo regionale (32) in cui si trovavano gli esperti distaccati disponeva di un budget assegnato dal governo centrale per coprire i costi di gestione, rendendo in tal modo più difficile il lavoro degli esperti. In effetti, in Romania, l'incertezza sui bilanci futuri e sullo status giuridico delle agenzie ha rischiato di minare gli effetti a lungo termine del sostegno Phare al rafforzamento della capacità amministrativa a livello regionale. |
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61.

In alcuni altri paesi, in cui le strutture regionali erano già state istituite in precedenza, sono stati realizzati, con il programma CES del 2000, grandi progetti di gemellaggio nella maggior parte o in tutte le regioni del paese. In metà delle regioni in Ungheria e Romania ed in tutte le regioni assistite in Polonia, non è stato tuttavia concesso nessun finanziamento CES a progetti d'investimento CES. Ciò ha ridotto le possibilità di formazione pratica che avrebbe potuto essere fornita dagli esperti degli Stati membri riguardo alla gestione dei fondi comunitari. In Romania inoltre, nessuna delle otto Agenzie di sviluppo regionale (32) in cui si trovavano gli esperti distaccati disponeva di un budget assegnato dal governo centrale per coprire i costi di gestione, rendendo in tal modo più difficile il lavoro degli esperti. In effetti, in Romania, l'incertezza sui bilanci futuri e sullo status giuridico delle agenzie ha rischiato di minare gli effetti a lungo termine del sostegno Phare al rafforzamento della capacità amministrativa a livello regionale.

| 62. | Secondo le convenzioni di gemellaggio del 2000, uno dei compiti principali, sia a livello regionale che nazionale, era quello di fornire assistenza nella redazione dei programmi operativi regionali per ogni regione (32). La decisione del 2001 della direzione generale Politica regionale che autorizza soltanto un Programma operativo regionale per paese ha, di conseguenza, obbligato a modificare le convenzioni. |
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62.

Secondo le convenzioni di gemellaggio del 2000, uno dei compiti principali, sia a livello regionale che nazionale, era quello di fornire assistenza nella redazione dei programmi operativi regionali per ogni regione (32). La decisione del 2001 della direzione generale Politica regionale che autorizza soltanto un Programma operativo regionale per paese ha, di conseguenza, obbligato a modificare le convenzioni.

CONCLUSIONI

Difficoltà nell'impostazione complessiva dell'uso del programma Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali

| 63. | L'approccio globale adottato dalla Commissione riguardo all'uso del programma Phare per gestire i Fondi strutturali ha dovuto far fronte a diverse difficoltà. Questo strumento era stato utilizzato nel quadro della preparazione al FESR ed al FSE: era chiaro sin dall'inizio che vi erano dei limiti riguardo alla possibilità di applicare le procedure previste per i Fondi strutturali al programma Phare. In assenza di disposizioni simili a quelle previste in Sapard ed ISPA, era più difficile acquisire un'esperienza pratica nella gestione e nel controllo di spese simili a quelle del FSE e del FESR (cfr. paragrafi 16-17). L'approccio inizialmente adottato da Phare riguardo alla programmazione non ha rispecchiato la prassi effettivamente seguita per i Fondi strutturali (cfr. paragrafi 18-24). Tale situazione è dovuta in parte al contrasto esistente tra i due obiettivi dei programmi Phare CES, utilizzati, per un verso, per la preparazione ai Fondi strutturali e, per l'altro, per ottenere già, per il loro tramite, un effetto di coesione (cfr. paragrafo 27). Più in generale, l'uso del programma Phare non è stato associato ad una strategia complessiva che definisse i bisogni dei paesi candidati, prima e dopo l'adesione, per quanto riguarda la preparazione alla gestione dei Fondi strutturali ed il loro successivo utilizzo (cfr. paragrafo 28). |
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63.

L'approccio globale adottato dalla Commissione riguardo all'uso del programma Phare per gestire i Fondi strutturali ha dovuto far fronte a diverse difficoltà. Questo strumento era stato utilizzato nel quadro della preparazione al FESR ed al FSE: era chiaro sin dall'inizio che vi erano dei limiti riguardo alla possibilità di applicare le procedure previste per i Fondi strutturali al programma Phare. In assenza di disposizioni simili a quelle previste in Sapard ed ISPA, era più difficile acquisire un'esperienza pratica nella gestione e nel controllo di spese simili a quelle del FSE e del FESR (cfr. paragrafi 16-17). L'approccio inizialmente adottato da Phare riguardo alla programmazione non ha rispecchiato la prassi effettivamente seguita per i Fondi strutturali (cfr. paragrafi 18-24). Tale situazione è dovuta in parte al contrasto esistente tra i due obiettivi dei programmi Phare CES, utilizzati, per un verso, per la preparazione ai Fondi strutturali e, per l'altro, per ottenere già, per il loro tramite, un effetto di coesione (cfr. paragrafo 27). Più in generale, l'uso del programma Phare non è stato associato ad una strategia complessiva che definisse i bisogni dei paesi candidati, prima e dopo l'adesione, per quanto riguarda la preparazione alla gestione dei Fondi strutturali ed il loro successivo utilizzo (cfr. paragrafo 28).

I progressi compiuti nel rendere Phare più simile ai Fondi strutturali sono modesti

| 64. | Sebbene la modifica delle procedure Phare per renderle più simili a quelle dei Fondi strutturali abbia costituito un elemento importante della strategia adottata della Commissione consistente nell'utilizzare Phare per preparare i paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE, i progressi compiuti in questo campo sono modesti. In particolare, anche se l'introduzione di EDIS nel quadro di Phare doveva rappresentare un notevole passo avanti verso i Fondi strutturali, l'EDIS non è stato effettivamente introdotto prima dell'adesione. Di conseguenza, i paesi candidati non avranno acquisito, prima dell'adesione, quell'esperienza di gestione dei programmi simili al FESR e al FSE in un contesto di controlli ex post che la Commissione aveva originariamente previsto (cfr. paragrafi 30-32). Inoltre, i ritardi nell'introdurre l'EDIS hanno reso più difficile convogliare i finanziamenti tramite i regimi di aiuto, anche se questi sono i principali strumenti di attuazione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 33). La Commissione, inoltre, non ha introdotto la prevista programmazione pluriennale (cfr. paragrafi 34-35). |
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64.

Sebbene la modifica delle procedure Phare per renderle più simili a quelle dei Fondi strutturali abbia costituito un elemento importante della strategia adottata della Commissione consistente nell'utilizzare Phare per preparare i paesi candidati alla gestione del FESR e del FSE, i progressi compiuti in questo campo sono modesti. In particolare, anche se l'introduzione di EDIS nel quadro di Phare doveva rappresentare un notevole passo avanti verso i Fondi strutturali, l'EDIS non è stato effettivamente introdotto prima dell'adesione. Di conseguenza, i paesi candidati non avranno acquisito, prima dell'adesione, quell'esperienza di gestione dei programmi simili al FESR e al FSE in un contesto di controlli ex post che la Commissione aveva originariamente previsto (cfr. paragrafi 30-32). Inoltre, i ritardi nell'introdurre l'EDIS hanno reso più difficile convogliare i finanziamenti tramite i regimi di aiuto, anche se questi sono i principali strumenti di attuazione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafo 33). La Commissione, inoltre, non ha introdotto la prevista programmazione pluriennale (cfr. paragrafi 34-35).

Dotazioni variabili e ritardo nell'attuazione dei programmi CES

| 65. | Anche se per i programmi nazionali Phare nel loro insieme la Commissione è riuscita a realizzare l'obiettivo di destinare il 35 % circa dei fondi alla CES, nella maggior parte dei paesi l'importo del programma nazionale destinato a tale obiettivo è stato leggermente inferiore, riducendo in tal modo l'impatto del programma Phare riguardo alla loro preparazione alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 38-44). Inoltre, nell'ambito dei fondi complessivamente disponibili, i finanziamenti destinati alla preparazione alle future misure dei Fondi strutturali sono stati insufficienti (cfr. paragrafo 45). L'effettiva attuazione del programma ha subito seri ritardi (cfr. paragrafi 46-52). Le difficoltà incontrate rispecchiano ampiamente le carenze amministrative dei ministeri responsabili per lo sviluppo regionale nei paesi candidati (cfr. paragrafi 54-55). |
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65.

Anche se per i programmi nazionali Phare nel loro insieme la Commissione è riuscita a realizzare l'obiettivo di destinare il 35 % circa dei fondi alla CES, nella maggior parte dei paesi l'importo del programma nazionale destinato a tale obiettivo è stato leggermente inferiore, riducendo in tal modo l'impatto del programma Phare riguardo alla loro preparazione alla gestione dei Fondi strutturali (cfr. paragrafi 38-44). Inoltre, nell'ambito dei fondi complessivamente disponibili, i finanziamenti destinati alla preparazione alle future misure dei Fondi strutturali sono stati insufficienti (cfr. paragrafo 45). L'effettiva attuazione del programma ha subito seri ritardi (cfr. paragrafi 46-52). Le difficoltà incontrate rispecchiano ampiamente le carenze amministrative dei ministeri responsabili per lo sviluppo regionale nei paesi candidati (cfr. paragrafi 54-55).

Successo solo parziale per i progetti di rafforzamento istituzionale volti a preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali

| 66. | L'impatto dei progetti di rafforzamento delle istituzioni ha particolarmente risentito dei mutamenti di responsabilità in materia di sviluppo regionale tra i vari ministeri dei paesi beneficiari. I ritardi nella designazione delle autorità di gestione e di pagamento, nonché nella ripartizione tra di esse dei ruoli e delle responsabilità specifiche, hanno ulteriormente ostacolato gli sforzi tesi al rafforzamento istituzionale (cfr. paragrafi 58-59). La lentezza con cui sono state costituite le strutture regionali ha limitato, in alcuni paesi, le possibilità di sostenere il rafforzamento delle istituzioni a tale livello (cfr. paragrafo 60). |
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66.

L'impatto dei progetti di rafforzamento delle istituzioni ha particolarmente risentito dei mutamenti di responsabilità in materia di sviluppo regionale tra i vari ministeri dei paesi beneficiari. I ritardi nella designazione delle autorità di gestione e di pagamento, nonché nella ripartizione tra di esse dei ruoli e delle responsabilità specifiche, hanno ulteriormente ostacolato gli sforzi tesi al rafforzamento istituzionale (cfr. paragrafi 58-59). La lentezza con cui sono state costituite le strutture regionali ha limitato, in alcuni paesi, le possibilità di sostenere il rafforzamento delle istituzioni a tale livello (cfr. paragrafo 60).

Conclusione generale

| 67. | Il fatto che la Commissione abbia iniziato, sin dal 1998, ad utilizzare il programma Phare per aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali è encomiabile. Tuttavia, per quanto Phare abbia continuato a fornire un sostegno importante in tale ambito nel corso del periodo 1998-2002, al momento dell'adesione il programma Phare ha avuto un effetto più modesto sulla preparazione dei paesi candidati al FESR ed al FSE rispetto a quello previsto dalla Commissione nei suoi documenti strategici, in particolare nella Revisione Phare 2000. Ciò è stato determinato, in parte, dall'inesperienza e dall'insufficiente sviluppo istituzionale delle autorità competenti dei paesi candidati. Non è stato possibile ovviare a tali carenze nei tempi a disposizione. La capacità di usare efficacemente i Fondi strutturali rappresenterà una sfida importante per i nuovi Stati membri, considerando in particolare il periodo ridotto di programmazione ed attuazione 2004-2006. |
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67.

Il fatto che la Commissione abbia iniziato, sin dal 1998, ad utilizzare il programma Phare per aiutare i paesi candidati a prepararsi alla gestione dei Fondi strutturali è encomiabile. Tuttavia, per quanto Phare abbia continuato a fornire un sostegno importante in tale ambito nel corso del periodo 1998-2002, al momento dell'adesione il programma Phare ha avuto un effetto più modesto sulla preparazione dei paesi candidati al FESR ed al FSE rispetto a quello previsto dalla Commissione nei suoi documenti strategici, in particolare nella Revisione Phare 2000. Ciò è stato determinato, in parte, dall'inesperienza e dall'insufficiente sviluppo istituzionale delle autorità competenti dei paesi candidati. Non è stato possibile ovviare a tali carenze nei tempi a disposizione. La capacità di usare efficacemente i Fondi strutturali rappresenterà una sfida importante per i nuovi Stati membri, considerando in particolare il periodo ridotto di programmazione ed attuazione 2004-2006.

RACCOMANDAZIONI

| 68. | È assolutamente necessario sostenere maggiormente il rafforzamento delle istituzioni in vista della gestione dei Fondi strutturali dopo l'adesione. |
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68.

È assolutamente necessario sostenere maggiormente il rafforzamento delle istituzioni in vista della gestione dei Fondi strutturali dopo l'adesione.

| 69. | Risorse cospicue dovrebbero essere destinate al controllo ex post degli interventi dei Fondi strutturali nei nuovi Stati membri. |
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69.

Risorse cospicue dovrebbero essere destinate al controllo ex post degli interventi dei Fondi strutturali nei nuovi Stati membri.

| 70. | Dovrebbe essere definita una strategia chiara per individuare le diverse misure che devono ancora essere adottate per preparare gli attuali e i futuri paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali. |
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70.

Dovrebbe essere definita una strategia chiara per individuare le diverse misure che devono ancora essere adottate per preparare gli attuali e i futuri paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali.

| 71. | La Commissione dovrebbe accrescere i propri sforzi per adeguare Phare ai Fondi strutturali, in particolare:






  — | conferendo alle future autorità di gestione lo status di agenzie incaricate dell'attuazione di Phare, |
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71.

La Commissione dovrebbe accrescere i propri sforzi per adeguare Phare ai Fondi strutturali, in particolare:

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conferendo alle future autorità di gestione lo status di agenzie incaricate dell'attuazione di Phare,

| — | fornendo alle agenzie incaricate dell'attuazione la necessaria assistenza per consentire loro di attuare Phare nel quadro di un sistema di controlli ex post, |
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fornendo alle agenzie incaricate dell'attuazione la necessaria assistenza per consentire loro di attuare Phare nel quadro di un sistema di controlli ex post,

| — | introducendo una programmazione pluriennale basata sui Piani di sviluppo nazionale. |
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introducendo una programmazione pluriennale basata sui Piani di sviluppo nazionale.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 7 - 8 luglio 2004.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Presidente

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(1)  Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lituania, Lettonia, Polonia, Slovenia e Slovacchia.

1

(2)  I finanziamenti dell'Obiettivo 1 vengono concessi alle regioni dell'UE definite in ritardo di sviluppo a causa di un PIL pro capite inferiore al 75 % della media UE. I due terzi circa dei Fondi strutturali sono destinati a questo obiettivo.

2

(3)  Il principale obiettivo del FESR è di promuovere la coesione economica e sociale nell'Unione europea attraverso la riduzione degli squilibri tra le regioni o i gruppi sociali. Il FSE è il principale strumento finanziario che permette all'Unione di realizzare gli obiettivi strategici della sua politica in materia di occupazione. Il FEAOG è destinato a contribuire alla riforma strutturale del settore agricolo ed allo sviluppo delle zone rurali. Per il periodo di programmazione 1994-1999 dei Fondi strutturali, il 52 % dei finanziamenti sono stati utilizzati tramite il FESR, il 30 % attraverso il FSE ed il 16 % tramite il FEAOG. Il restante 2 % è stato posto in atto attraverso il quarto Fondo strutturale, lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).

3

(4)  Il Fondo di coesione finanzia progetti nel campo dell'ambiente e delle infrastrutture di trasporto nei paesi il cui PNL pro capite è inferiore al 90 % della media UE (gli attuali beneficiari sono la Grecia, la Spagna, l'Irlanda ed il Portogallo).

4

(5)  Il nuovo orientamento deciso è stato esposto in una comunicazione alla Commissione dal Commissario van den Broek: «nuovi orientamenti per il programma Phare nel quadro dell'assistenza di preadesione» [COM(97) 112/8, Bruxelles, 18 marzo 1997].

5

(6)  Oltre ai paesi elencati nella nota 1, che entreranno a far parte dell'Unione europea nel maggio 2004, il programma Phare fornisce assistenza anche alla Bulgaria e alla Romania, la cui adesione all'Unione europea è prevista per una data successiva.

6

(7)  COM(97) 112/8, Bruxelles, 18 marzo 1997.

7

(8)  Nel dicembre 1999, il vertice di Helsinki del Consiglio europeo diede la possibilità di aderire ad altri sei paesi (Bulgaria, Lettonia, Lituania, Malta, Romania e Slovacchia). Successivamente, il Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 ha fissato al 2004 la data obiettivo per l'adesione. Il Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001 ha dichiarato l'irreversibilità dell'allargamento indicando i dieci paesi che avrebbero dovuto essere pronti nel 2004.

8

(9)  Regolamento (CE) n. 1267/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, che istituisce uno strumento per le politiche strutturali di preadesione (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 73).

9

(10)  Regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente all'adesione (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 87).

10

(11)  In base all'assistenza fornita da parte dei Fondi strutturali per il periodo 1994-1999: FESR 75,0 miliardi di euro; FSE 43,4 miliardi di euro; FEAOG 23,5 miliardi di euro.

11

(12)  «Orientamenti per l'attuazione del programma Phare nei paesi candidati per il periodo 2000-2006 in applicazione dell'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 3906/89». Decisione della Commissione: SEC(1999) 1596 def., Bruxelles, 13 ottobre 1999.

12

(13)  La seconda area da finanziare con investimenti si riferiva all'«adeguamento alle norme ed agli standard UE»; ciò implicava in primo luogo la fornitura di attrezzature alle istituzioni chiave per il monitoraggio e l'applicazione dell'acquis.

13

(14)  Cfr. la sezione 3 «Potenziamento delle istituzioni» degli Orientamenti 2000-2006.

14

(15)  Direzione generale Allargamento, C(2000) 3103/2, 27 ottobre 2000.

15

(16)  La Corte sta effettuando un altro audit sulla gestione dello strumento di preadesione Sapard che è collegato al terzo principale Fondo strutturale, il FEAOG. La Corte ha inoltre esaminato degli aspetti della gestione del programma ISPA nella relazione speciale n. 5/2003 concernente il «finanziamento attraverso Phare e ISPA di progetti ambientali nei paesi candidati all'adesione» (GU C 167 del 17.7.2003).

16

(17)  Dal 1998 al 2003 la Commissione ha pubblicato annualmente delle «relazioni periodiche» sui progressi realizzati dai paesi candidati nel prepararsi all'adesione all'UE. Dopo la conclusione, avvenuta alla fine del 2002, dei negoziati sull'adesione con otto dei dieci paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale, la Commissione ha pubblicato nel novembre 2003 una «Relazione di valutazione globale» in merito ai progressi realizzati nel livello di preparazione all'adesione all'UE.

17

(18)  La maggior parte degli impegni per la CES includevano una componente «gemellaggio». Soltanto in un ridotto numero di casi è stato contratto un impegno distinto per un progetto di gemellaggio relativo alla CES. Anche questi progetti sono stati esaminati dalla Corte e figurano nella tabella 1.

18

tabella 1

(19)  La «nomenclatura delle unità territoriali per la statistica» (NUTS) suddivide il territorio nazionale in tre livelli: NUTS I (nazione), NUTS II (regione) e NUTS III (provincia). Nei paesi più grandi con più di una regione NUTS II, il livello NUTS II rappresenta di norma il livello per il quale vengono definiti i programmi regionali d'intervento dei Fondi strutturali. Nei paesi più piccoli, invece, l'intero paese, in base a tale classificazione, può corrispondere soltanto ad un livello NUTS II.

19

(20)  I Quadri comunitari di sostegno sono i documenti strategici richiesti dal regolamento sui Fondi strutturali e sono concepiti per fornire il coordinamento di tutta l'assistenza strutturale comunitaria nelle regioni interessate.

20

(21)  Documento di sintesi per il seminario sul gemellaggio «Preparazione per i Fondi strutturali nei paesi candidati» tenutosi a Bruxelles il 15-16 marzo 2001.

21

(22)  In Irlanda, per il periodo di programmazione 1994-1999, i finanziamenti sono stati interamente eseguiti mediante programmi settoriali per l'industria, le infrastrutture economiche, le risorse umane, i servizi ambientali, il turismo, i trasporti, l'agricoltura e lo sviluppo rurale, lo sviluppo locale, la pesca e l'assistenza tecnica. In Portogallo ed in Grecia, rispettivamente, il 78 % e il 68 % dei finanziamenti sono stati utilizzati nell'ambito di programmi operativi settoriali. [Fonte: relazione della Commissione: undicesima relazione annuale sui Fondi strutturali (1999), volume II, allegato 7, COM(2000) 698 def., Bruxelles, 13 novembre 2000].

22

l'industria, le infrastrutture economiche, le risorse umane, i servizi ambientali, il turismo, i trasporti, l'agricoltura e lo sviluppo rurale, lo sviluppo locale, la pesca e l'assistenza tecnica

(23)  Nel giugno 2000, il direttore generale della DG Politica regionale inviò una lettera ai direttori generali delle DG Allargamento, Occupazione, Agricoltura e pesca, in cui si affermava che «nella misura in cui tali paesi sono potenzialmente ammissibili all'Obiettivo 1 dei Fondi strutturali, mi sembra necessario porre l'accento sulla preparazione a tale obiettivo, che mobiliterà ingenti risorse finanziarie sin dal momento dell'adesione e che necessiterà di aggiustamenti rispetto all'attuale approccio di Phare». (Lettera del 6 giugno 2000, rif. D (2000) JFD.A.1 001 01111).

23

(24)  Regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, sul coordinamento dell'assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione (GU L 161 del 26.6.1999, pag. 68).

24

(25)  In una circolare, inviata nel dicembre 2000 dai direttori generali delle DG Allargamento e Politica regionale ai coordinatori dell'aiuto nazionale, si affermava che, in quei paesi interessati a passare all'EDIS, gli sforzi nazionali per la preparazione dovevano iniziare il più presto possibile.

25

(26)  L'Ungheria, ove l'EDIS è stato simbolicamente introdotto il 30 aprile 2004, ha costituito la sola eccezione.

26

(27)  Sulla questione del cofinanziamento, si vedano anche le osservazioni della Corte formulate nella Relazione annuale sull'esercizio finanziario 2002, paragrafi 8.10 e 8.11 (GU C 286 del 28.11.2003).

27

(28)  La dotazione annuale media del programma nazionale Phare nel periodo 2000-2002 era di 373 milioni di euro per la Polonia e di 251 milioni di euro per la Romania. Per gli altri otto paesi, lo stanziamento annuale medio, per lo stesso periodo, era di 51 milioni di euro.

28

(29)  Guida per la programmazione Phare 2001, paragrafo 5, lettera e).

29

(30)  L'articolo 31, paragrafo 2, del regolamento sui Fondi strutturali (CE) n. 1260/1999 prevede che «la quota di un impegno che non è stata liquidata mediante acconto o per la quale non è stata presentata alla Commissione una domanda di pagamento ammissibile, alla scadenza del secondo anno successivo a quello dell'impegno... è disimpegnata automaticamente dalla Commissione».

30

(31)  Nonostante l'imminenza dell'adesione, la «Relazione di valutazione globale» della Commissione del novembre 2003 sottolineava il permanere di carenze nella capacità di gestione dei Fondi strutturali da parte dei paesi candidati. Secondo la Commissione, per prepararsi all'adesione i paesi avrebbero dovuto compiere «ulteriori sforzi».

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(32)  Livello NUTS II.

32

(33)  Livello NUTS III.

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RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

SINTESI

| I. | Phare è stato istituito nel 1989 e all’epoca non forniva assistenza ai paesi candidati per prepararli alla gestione dei Fondi strutturali. Nel 1997 Phare è diventato uno strumento orientato all'adesione il cui obiettivo era preparare i paesi candidati all'adesione nell'ambito dei 31 capitoli dell’acquis comunitario. I primi progetti preparatori per i Fondi strutturali e i relativi capitoli di negoziato riguardavano il potenziamento delle istituzioni e sono stati avviati nel 1998. È soltanto nel 2000 che Phare ha iniziato a promuovere progetti di investimento, sotto il titolo della Coesione economica e sociale (CES), con un duplice obiettivo: preparare i paesi alla gestione dei Fondi strutturali e produrre un impatto iniziale sulle disparità di sviluppo. A partire dal 2001 la percentuale indicativa per la Coesione economica e sociale era pari al 35 % dei programmi nazionali annuali. I tempi necessari per l'allargamento e i relativi tempi di preparazione erano stimati a circa 5-6 anni. |
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I.

Phare è stato istituito nel 1989 e all’epoca non forniva assistenza ai paesi candidati per prepararli alla gestione dei Fondi strutturali. Nel 1997 Phare è diventato uno strumento orientato all'adesione il cui obiettivo era preparare i paesi candidati all'adesione nell'ambito dei 31 capitoli dell’acquis comunitario. I primi progetti preparatori per i Fondi strutturali e i relativi capitoli di negoziato riguardavano il potenziamento delle istituzioni e sono stati avviati nel 1998. È soltanto nel 2000 che Phare ha iniziato a promuovere progetti di investimento, sotto il titolo della Coesione economica e sociale (CES), con un duplice obiettivo: preparare i paesi alla gestione dei Fondi strutturali e produrre un impatto iniziale sulle disparità di sviluppo. A partire dal 2001 la percentuale indicativa per la Coesione economica e sociale era pari al 35 % dei programmi nazionali annuali. I tempi necessari per l'allargamento e i relativi tempi di preparazione erano stimati a circa 5-6 anni.

| II. | Nessun allargamento precedente ha comportato dei preparativi così imponenti per la gestione dei Fondi strutturali con l’impiego di tre strumenti di preadesione. Attraverso Phare, sono stati promossi i necessari processi di pianificazione ed è stata creata una capacità generale di pianificazione. Inoltre, i paesi in questione sono stati in grado di presentare dei progetti di piano di sviluppo per i Fondi strutturali all'inizio del 2003, garantendo in tal modo la rapida approvazione e l’avvio, nel 2004, dei documenti di programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2004-2006. Si tratta di un risultato senza precedenti. Sebbene non tutti gli obiettivi iniziali siano stati realizzati a causa della compressione dei tempi legata alla rapida accelerazione dei negoziati, l’iniziativa CES ha prodotto, tra l’altro, un impatto particolarmente significativo sugli stessi negoziati e sugli sviluppi istituzionali. Di conseguenza, il Consiglio è stato in grado di chiudere i negoziati nel 2002 sul principale capitolo (21) relativo ai Fondi strutturali sulla base dell'allineamento legislativo e della designazione delle strutture. Il secondo obiettivo della CES consisteva nel «cominciare a produrre un impatto sulle disparità di sviluppo» attraverso la pertinenza e la concentrazione. Qualsiasi approccio volutamente diffuso sarebbe stato un modello di apprendimento insufficiente, come dichiarato chiaramente all'inizio: «Non sarebbe né fattibile né sensato sperimentare tutte le strutture e tutti gli strumenti che saranno sviluppati» (Revisione Phare 2000). |
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II.

Nessun allargamento precedente ha comportato dei preparativi così imponenti per la gestione dei Fondi strutturali con l’impiego di tre strumenti di preadesione. Attraverso Phare, sono stati promossi i necessari processi di pianificazione ed è stata creata una capacità generale di pianificazione. Inoltre, i paesi in questione sono stati in grado di presentare dei progetti di piano di sviluppo per i Fondi strutturali all'inizio del 2003, garantendo in tal modo la rapida approvazione e l’avvio, nel 2004, dei documenti di programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2004-2006. Si tratta di un risultato senza precedenti. Sebbene non tutti gli obiettivi iniziali siano stati realizzati a causa della compressione dei tempi legata alla rapida accelerazione dei negoziati, l’iniziativa CES ha prodotto, tra l’altro, un impatto particolarmente significativo sugli stessi negoziati e sugli sviluppi istituzionali. Di conseguenza, il Consiglio è stato in grado di chiudere i negoziati nel 2002 sul principale capitolo (21) relativo ai Fondi strutturali sulla base dell'allineamento legislativo e della designazione delle strutture. Il secondo obiettivo della CES consisteva nel «cominciare a produrre un impatto sulle disparità di sviluppo» attraverso la pertinenza e la concentrazione. Qualsiasi approccio volutamente diffuso sarebbe stato un modello di apprendimento insufficiente, come dichiarato chiaramente all'inizio: «Non sarebbe né fattibile né sensato sperimentare tutte le strutture e tutti gli strumenti che saranno sviluppati» (Revisione Phare 2000).

| III. | Sin dall'inizio era previsto che l'estensione della gestione decentrata (EDIS) e la programmazione pluriennale non sarebbero potute iniziare prima del 2002 (Revisione Phare 2000). È emerso che il 2002 è stato l'anno di chiusura dei negoziati e, di conseguenza, si è verificata una compressione dei tempi. L’EDIS rappresenta un processo lungo e complesso, non un evento puntuale, e i paesi hanno lavorato a tale processo per diversi anni. Il fattore determinante per l'introduzione dei controlli ex post è costituito nella maggior parte dei casi dal «diretto controllo», esercitato dai paesi aderenti, sulla creazione di propri sistemi di gestione di controllo sicuri. Le difficoltà incontrate in relazione ai regimi di sovvenzionamento erano dovute principalmente alla fase di apprendimento che i paesi hanno dovuto attraversare. Pertanto, esse non erano legate al tipo di controllo da parte della Commissione (ex ante o ex post). |
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III.

Sin dall'inizio era previsto che l'estensione della gestione decentrata (EDIS) e la programmazione pluriennale non sarebbero potute iniziare prima del 2002 (Revisione Phare 2000). È emerso che il 2002 è stato l'anno di chiusura dei negoziati e, di conseguenza, si è verificata una compressione dei tempi. L’EDIS rappresenta un processo lungo e complesso, non un evento puntuale, e i paesi hanno lavorato a tale processo per diversi anni. Il fattore determinante per l'introduzione dei controlli ex post è costituito nella maggior parte dei casi dal «diretto controllo», esercitato dai paesi aderenti, sulla creazione di propri sistemi di gestione di controllo sicuri. Le difficoltà incontrate in relazione ai regimi di sovvenzionamento erano dovute principalmente alla fase di apprendimento che i paesi hanno dovuto attraversare. Pertanto, esse non erano legate al tipo di controllo da parte della Commissione (ex ante o ex post).

| IV. | Sebbene l'obiettivo di destinare circa il 35 % dei programmi nazionali Phare alla CES fosse soltanto indicativo e dovesse essere «applicato con una certa flessibilità paese per paese» (decisione sugli orientamenti Phare del 1999), le cifre per il periodo 2001-2003 indicano che la media del 35 % è stata mantenuta. Il lieve calo in termini percentuali registrato nel 2002, a causa dei piani di azione per la capacità amministrativa e giudiziaria, è stato pienamente compensato con gli stanziamenti del 2003. Inoltre, negli altri capitoli orizzontali figuravano degli stanziamenti per gli investimenti e il potenziamento delle istituzioni che hanno influito in maniera indiretta sui preparativi per la gestione dei Fondi strutturali. Nel 2003, ossia dopo il periodo dell’audit, è stato posto deliberatamente l'accento sulla CES. Diversi paesi hanno destinato ben oltre il 35 % delle loro risorse del 2003 agli investimenti nella CES. La media era pari al 39 %. |
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IV.

Sebbene l'obiettivo di destinare circa il 35 % dei programmi nazionali Phare alla CES fosse soltanto indicativo e dovesse essere «applicato con una certa flessibilità paese per paese» (decisione sugli orientamenti Phare del 1999), le cifre per il periodo 2001-2003 indicano che la media del 35 % è stata mantenuta. Il lieve calo in termini percentuali registrato nel 2002, a causa dei piani di azione per la capacità amministrativa e giudiziaria, è stato pienamente compensato con gli stanziamenti del 2003. Inoltre, negli altri capitoli orizzontali figuravano degli stanziamenti per gli investimenti e il potenziamento delle istituzioni che hanno influito in maniera indiretta sui preparativi per la gestione dei Fondi strutturali. Nel 2003, ossia dopo il periodo dell’audit, è stato posto deliberatamente l'accento sulla CES. Diversi paesi hanno destinato ben oltre il 35 % delle loro risorse del 2003 agli investimenti nella CES. La media era pari al 39 %.

| V. | La Commissione si è impegnata a promuovere il progresso istituzionale e i gemellaggi Phare e le azioni CES sono state avviate con largo anticipo rispetto alle decisioni finali relative ai requisiti per la chiusura dei negoziati in materia di politica regionale, ad esempio la designazione delle autorità preposte ai pagamenti e alla gestione. Tale processo ha comportato lunghe discussioni politiche all'interno dei paesi e Phare ha contribuito ad accelerare gli accordi sulle soluzioni ritenute essenziali per il successo finale dei negoziati e, non ultimi, sui preparativi per la gestione dei Fondi strutturali. |
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V.

La Commissione si è impegnata a promuovere il progresso istituzionale e i gemellaggi Phare e le azioni CES sono state avviate con largo anticipo rispetto alle decisioni finali relative ai requisiti per la chiusura dei negoziati in materia di politica regionale, ad esempio la designazione delle autorità preposte ai pagamenti e alla gestione. Tale processo ha comportato lunghe discussioni politiche all'interno dei paesi e Phare ha contribuito ad accelerare gli accordi sulle soluzioni ritenute essenziali per il successo finale dei negoziati e, non ultimi, sui preparativi per la gestione dei Fondi strutturali.

| VI. | Non tutti gli obiettivi iniziali sono stati realizzati nell’arco di tempo ridotto dalla rapida accelerazione dei negoziati. Ciò è dovuto tuttavia principalmente alle difficoltà intrinseche e ai ritardi nella designazione delle future istituzioni responsabili della gestione dei Fondi strutturali. — In taluni casi, l'insufficiente stabilità di alcune istituzioni ha effettivamente attenuato in maniera significativa l’impatto dell'assistenza preparatoria di preadesione. — Ciononostante, ad oggi è dimostrato che i principali obiettivi sono stati effettivamente realizzati, con risultati mai raggiunti prima d’ora, come appare dagli stessi negoziati, dalle successive relazioni di controllo e da tutti gli sviluppi verificatisi in seguito sul fronte della programmazione. |
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VI.

Non tutti gli obiettivi iniziali sono stati realizzati nell’arco di tempo ridotto dalla rapida accelerazione dei negoziati. Ciò è dovuto tuttavia principalmente alle difficoltà intrinseche e ai ritardi nella designazione delle future istituzioni responsabili della gestione dei Fondi strutturali. — In taluni casi, l'insufficiente stabilità di alcune istituzioni ha effettivamente attenuato in maniera significativa l’impatto dell'assistenza preparatoria di preadesione. — Ciononostante, ad oggi è dimostrato che i principali obiettivi sono stati effettivamente realizzati, con risultati mai raggiunti prima d’ora, come appare dagli stessi negoziati, dalle successive relazioni di controllo e da tutti gli sviluppi verificatisi in seguito sul fronte della programmazione.

| VII. | Dopo l'adesione, i nuovi Stati membri continueranno a ricevere una notevole quantità di sostegno diretto dalle direzioni generali responsabili dei Fondi strutturali affinché possano gestire i programmi in maniera efficiente, così come è accaduto per la definizione dei programmi e l'elaborazione dei relativi sistemi di esecuzione e gestione. Le lezioni tratte vengono già prese in considerazione e le tabelle di marcia per la Bulgaria e la Romania, insieme agli orientamenti Phare 2003 riveduti, già delineano la strategia in corso. Per quanto riguarda le agenzie esecutive e il passaggio ai controlli ex post, il processo è inverso. Per non perdere l'esperienza acquisita, le agenzie Phare dovrebbero essere trasformate (o integrate) in organi preposti alla gestione e attuazione dei Fondi strutturali. Nella maggior parte dei nuovi Stati membri ciò si è verificato quando la struttura, o perlomeno il personale, sono stati trasferiti alle agenzie di gestione e pagamento. Sulla base della proficua esperienza pilota del 2003, gli orientamenti Phare sono stati riveduti e la guida alla programmazione per il 2004 è stata rivista al fine di applicare la pianificazione pluriennale alla CES e, ove opportuno e fattibile, anche al potenziamento delle istituzioni. |
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VII.

Dopo l'adesione, i nuovi Stati membri continueranno a ricevere una notevole quantità di sostegno diretto dalle direzioni generali responsabili dei Fondi strutturali affinché possano gestire i programmi in maniera efficiente, così come è accaduto per la definizione dei programmi e l'elaborazione dei relativi sistemi di esecuzione e gestione. Le lezioni tratte vengono già prese in considerazione e le tabelle di marcia per la Bulgaria e la Romania, insieme agli orientamenti Phare 2003 riveduti, già delineano la strategia in corso. Per quanto riguarda le agenzie esecutive e il passaggio ai controlli ex post, il processo è inverso. Per non perdere l'esperienza acquisita, le agenzie Phare dovrebbero essere trasformate (o integrate) in organi preposti alla gestione e attuazione dei Fondi strutturali. Nella maggior parte dei nuovi Stati membri ciò si è verificato quando la struttura, o perlomeno il personale, sono stati trasferiti alle agenzie di gestione e pagamento. Sulla base della proficua esperienza pilota del 2003, gli orientamenti Phare sono stati riveduti e la guida alla programmazione per il 2004 è stata rivista al fine di applicare la pianificazione pluriennale alla CES e, ove opportuno e fattibile, anche al potenziamento delle istituzioni.

INTRODUZIONE

| 4. | Nel 1997-1998 è stato creato un programma preparatorio speciale, concepito originariamente come un programma orizzontale da 60 milioni di euro. Successivamente sono state rese disponibili e attuate nell'ambito dei programmi nazionali ingenti risorse supplementari, in linea con la politica generale di transizione da una programmazione multinazionale/orizzontale a una programmazione nazionale. |
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4.

Nel 1997-1998 è stato creato un programma preparatorio speciale, concepito originariamente come un programma orizzontale da 60 milioni di euro. Successivamente sono state rese disponibili e attuate nell'ambito dei programmi nazionali ingenti risorse supplementari, in linea con la politica generale di transizione da una programmazione multinazionale/orizzontale a una programmazione nazionale.

| 7. | La decisione sugli orientamenti Phare del 1999 stabiliva quanto segue: «La ripartizione delle risorse tra un 30 % per lo sviluppo istituzionale e un 70 % per l'investimento è puramente indicativa. Tali proporzioni si applicheranno con una certa flessibilità paese per paese, dando la priorità alle esigenze che emergeranno nel campo dello sviluppo istituzionale». Di conseguenza, tale flessibilità è stata stabilita per legge. |
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7.

La decisione sugli orientamenti Phare del 1999 stabiliva quanto segue: «La ripartizione delle risorse tra un 30 % per lo sviluppo istituzionale e un 70 % per l'investimento è puramente indicativa. Tali proporzioni si applicheranno con una certa flessibilità paese per paese, dando la priorità alle esigenze che emergeranno nel campo dello sviluppo istituzionale». Di conseguenza, tale flessibilità è stata stabilita per legge.

| 8. | Anche il «passaggio ai Fondi strutturali» veniva indicato nella Revisione del 2000 come una grande sfida alla quale tutte le componenti di Phare dovrebbero contribuire. Di conseguenza, per quanto importante, la CES ha rappresentato soltanto una delle tante strategie. |
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8.

Anche il «passaggio ai Fondi strutturali» veniva indicato nella Revisione del 2000 come una grande sfida alla quale tutte le componenti di Phare dovrebbero contribuire. Di conseguenza, per quanto importante, la CES ha rappresentato soltanto una delle tante strategie.

| 9. | La Revisione Phare (cfr. paragrafo 5.1.1) fissava i seguenti obiettivi per la CES: 1) rafforzare la capacità amministrativa e di programmazione dei paesi attraverso il sostegno al potenziamento delle istituzioni in tutto il loro territorio nazionale, affinché possano assorbire i Fondi strutturali al momento dell'adesione; 2) utilizzare gli investimenti a sostegno del potenziamento delle istituzioni e, in stretto coordinamento con tale intervento, iniziare a produrre un impatto sulle disparità di sviluppo e consentire la sperimentazione di programmi di sviluppo integrato simili alle iniziative dell’Obiettivo 1 e alle iniziative comunitarie a livello nazionale e/o regionale. Per quanto riguarda il sostegno agli investimenti, la Revisione e i documenti di programmazione prescrivevano la pertinenza e la concentrazione al fine di garantire l'impatto. Pur riconoscendo i limiti delle misure volte a ridurre le ampie disparità di sviluppo, tali documenti non hanno stabilito una gerarchia di obiettivi. |
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9.

La Revisione Phare (cfr. paragrafo 5.1.1) fissava i seguenti obiettivi per la CES: 1) rafforzare la capacità amministrativa e di programmazione dei paesi attraverso il sostegno al potenziamento delle istituzioni in tutto il loro territorio nazionale, affinché possano assorbire i Fondi strutturali al momento dell'adesione; 2) utilizzare gli investimenti a sostegno del potenziamento delle istituzioni e, in stretto coordinamento con tale intervento, iniziare a produrre un impatto sulle disparità di sviluppo e consentire la sperimentazione di programmi di sviluppo integrato simili alle iniziative dell’Obiettivo 1 e alle iniziative comunitarie a livello nazionale e/o regionale. Per quanto riguarda il sostegno agli investimenti, la Revisione e i documenti di programmazione prescrivevano la pertinenza e la concentrazione al fine di garantire l'impatto. Pur riconoscendo i limiti delle misure volte a ridurre le ampie disparità di sviluppo, tali documenti non hanno stabilito una gerarchia di obiettivi.

| 10. | La Revisione Phare affermava che Phare punta ad ottenere il massimo impatto in questo settore attraverso il suo bilancio di sostegno agli investimenti. Di conseguenza, l’obiettivo era quello di destinare circa il 35 % dei programmi nazionali Phare dei singoli paesi al sostegno alla coesione economica e sociale. Pertanto, questo obiettivo era direttamente collegato all'altro obiettivo riguardante «l'impatto», citato nella Revisione Phare, e non all'obiettivo del «passaggio ai Fondi strutturali» in quanto tale. |
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10.

La Revisione Phare affermava che Phare punta ad ottenere il massimo impatto in questo settore attraverso il suo bilancio di sostegno agli investimenti. Di conseguenza, l’obiettivo era quello di destinare circa il 35 % dei programmi nazionali Phare dei singoli paesi al sostegno alla coesione economica e sociale. Pertanto, questo obiettivo era direttamente collegato all'altro obiettivo riguardante «l'impatto», citato nella Revisione Phare, e non all'obiettivo del «passaggio ai Fondi strutturali» in quanto tale.

APPROCCIO GLOBALE CONSISTENTE NELL'UTILIZZARE IL PROGRAMMA PHARE PER PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI

| 15. | Per quanto riguarda il duplice obiettivo della CES Phare, cfr. la risposta al punto 9.
  Poiché i Fondi strutturali sono sottoposti a una gestione comune, mentre per Phare si applica l'attuazione decentrata, le procedure giuridiche e finanziarie sono differenti e l'approccio noto come «imparare attraverso la pratica» risulterebbe pertanto limitato. Ciò spiega perché la Revisione Phare si riferisce specificatamente alla «sperimentazione» delle misure del tipo Fondi strutturali. Pertanto, anche se si potessero allineare le modalità di progettazione, l’attuazione dovrebbe sempre conformarsi ai requisiti del regolamento finanziario sugli aiuti esterni. |
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15.

Per quanto riguarda il duplice obiettivo della CES Phare, cfr. la risposta al punto 9.

Poiché i Fondi strutturali sono sottoposti a una gestione comune, mentre per Phare si applica l'attuazione decentrata, le procedure giuridiche e finanziarie sono differenti e l'approccio noto come «imparare attraverso la pratica» risulterebbe pertanto limitato. Ciò spiega perché la Revisione Phare si riferisce specificatamente alla «sperimentazione» delle misure del tipo Fondi strutturali. Pertanto, anche se si potessero allineare le modalità di progettazione, l’attuazione dovrebbe sempre conformarsi ai requisiti del regolamento finanziario sugli aiuti esterni.

| 16. | Al di là dei limiti di cui al punto 15, l'impiego della componente Phare «potenziamento delle istituzioni» per preparare i paesi alla gestione dei Fondi strutturali non è stato problematico. Phare è uno strumento flessibile di assistenza esterna generale, all'interno del quale è possibile unire gli investimenti con gli interventi di potenziamento delle istituzioni e operare un parziale allineamento con altri strumenti. Nell'interesse di una sana gestione finanziaria, è apparso prudente rimanere nell'ambito dell'approccio evolutivo di Phare, basato sulla transizione graduale e controllata da sistemi centralizzati a sistemi decentrati con controlli ex ante, per poi giungere a sistemi di gestione completamente decentrati. |
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16.

Al di là dei limiti di cui al punto 15, l'impiego della componente Phare «potenziamento delle istituzioni» per preparare i paesi alla gestione dei Fondi strutturali non è stato problematico. Phare è uno strumento flessibile di assistenza esterna generale, all'interno del quale è possibile unire gli investimenti con gli interventi di potenziamento delle istituzioni e operare un parziale allineamento con altri strumenti. Nell'interesse di una sana gestione finanziaria, è apparso prudente rimanere nell'ambito dell'approccio evolutivo di Phare, basato sulla transizione graduale e controllata da sistemi centralizzati a sistemi decentrati con controlli ex ante, per poi giungere a sistemi di gestione completamente decentrati.

| 17. | Alla fine degli anni '90, la decisione di creare soltanto due nuovi strumenti di preadesione rifletteva l'esistenza di un consenso totale ed ha ricevuto il pieno appoggio del Parlamento europeo e del Consiglio. Nel 1999 è apparso con evidenza che l'entità dei preparativi necessari era enorme e che le amministrazioni dei paesi candidati dovevano far fronte a notevoli esigenze. Esse non erano in grado di affrontare il sofisticato esercizio di pianificazione pluriennale, unito a complessi accordi di attuazione, e sostenere nel contempo una seconda transizione verso le disposizioni di controllo ex post previste dal regolamento sui Fondi strutturali. Pertanto, è stato prudente optare per un approccio più graduale nell'ambito di Phare per evitare di esercitare un'eccessiva pressione sulle limitate risorse dei paesi candidati ed evitare la potenziale interruzione dell'assistenza di preadesione. |
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17.

Alla fine degli anni '90, la decisione di creare soltanto due nuovi strumenti di preadesione rifletteva l'esistenza di un consenso totale ed ha ricevuto il pieno appoggio del Parlamento europeo e del Consiglio. Nel 1999 è apparso con evidenza che l'entità dei preparativi necessari era enorme e che le amministrazioni dei paesi candidati dovevano far fronte a notevoli esigenze. Esse non erano in grado di affrontare il sofisticato esercizio di pianificazione pluriennale, unito a complessi accordi di attuazione, e sostenere nel contempo una seconda transizione verso le disposizioni di controllo ex post previste dal regolamento sui Fondi strutturali. Pertanto, è stato prudente optare per un approccio più graduale nell'ambito di Phare per evitare di esercitare un'eccessiva pressione sulle limitate risorse dei paesi candidati ed evitare la potenziale interruzione dell'assistenza di preadesione.

| 18. | Soltanto la componente CES (circa il 35 %) dei programmi nazionali Phare doveva fornire sostegno ai progetti del tipo FSE e FESR Obiettivo 1. L'attuazione di Phare e il coordinamento di tutta l'assistenza di preadesione erano di competenza della DG Allargamento. Tuttavia, come stabilito nella comunicazione COM(97) 112, dal 1998 è stata creata una più stretta collaborazione con i servizi della Commissione responsabili delle politiche strutturali regionali. La partecipazione delle direzioni generali responsabili dei Fondi strutturali alla programmazione della CES è stata significativa. Dall'inaugurazione dei piani preliminari di sviluppo nazionale (PPSN), preparati dai paesi candidati alla fine del 1999, tutti i servizi competenti hanno contribuito alla loro valutazione e attuazione. In particolare, la DG Politica regionale ha partecipato sistematicamente alla programmazione annuale della CES e alla programmazione delle missioni. Nei negoziati sulla politica regionale (capitolo 21) e nell'ambito del regolamento del Consiglio del 1999 sul coordinamento è stato garantito un elevato livello di coordinamento tra tutti i servizi. |
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18.

Soltanto la componente CES (circa il 35 %) dei programmi nazionali Phare doveva fornire sostegno ai progetti del tipo FSE e FESR Obiettivo 1. L'attuazione di Phare e il coordinamento di tutta l'assistenza di preadesione erano di competenza della DG Allargamento. Tuttavia, come stabilito nella comunicazione COM(97) 112, dal 1998 è stata creata una più stretta collaborazione con i servizi della Commissione responsabili delle politiche strutturali regionali. La partecipazione delle direzioni generali responsabili dei Fondi strutturali alla programmazione della CES è stata significativa. Dall'inaugurazione dei piani preliminari di sviluppo nazionale (PPSN), preparati dai paesi candidati alla fine del 1999, tutti i servizi competenti hanno contribuito alla loro valutazione e attuazione. In particolare, la DG Politica regionale ha partecipato sistematicamente alla programmazione annuale della CES e alla programmazione delle missioni. Nei negoziati sulla politica regionale (capitolo 21) e nell'ambito del regolamento del Consiglio del 1999 sul coordinamento è stato garantito un elevato livello di coordinamento tra tutti i servizi.

| 19. | Per quanto riguarda il duplice obiettivo della CES, si rimanda al punto 9. Il metodo applicato puntava ad introdurre, in maniera graduale, un'efficace programmazione della CES per passare progressivamente all'approccio integrale utilizzato per l’Obiettivo 1. In tale contesto, è opportuno sottolineare l'impatto dinamico dei negoziati. Nel 1999 la prospettiva consisteva nell'utilizzare gran parte del periodo 2000-2006 per passare gradualmente all'approccio Fondi strutturali. Tale prospettiva è stata modificata dai Consigli europei di Nizza e Laeken. |
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19.

Per quanto riguarda il duplice obiettivo della CES, si rimanda al punto 9. Il metodo applicato puntava ad introdurre, in maniera graduale, un'efficace programmazione della CES per passare progressivamente all'approccio integrale utilizzato per l’Obiettivo 1. In tale contesto, è opportuno sottolineare l'impatto dinamico dei negoziati. Nel 1999 la prospettiva consisteva nell'utilizzare gran parte del periodo 2000-2006 per passare gradualmente all'approccio Fondi strutturali. Tale prospettiva è stata modificata dai Consigli europei di Nizza e Laeken.

| 20. | Il regolamento (CE) n. 1260/1999 sui Fondi strutturali prevede che gli Stati membri, a prescindere dalla loro struttura regionale, inviino un progetto di documento unico di programmazione (DOCUP) qualora il finanziamento comunitario sia inferiore a un miliardo di euro. Per i finanziamenti comunitari che superano questa soglia la scelta tra quadro comunitario di sostegno/programmi operativi e documento unico di programmazione viene lasciata in gran parte allo Stato membro. Inoltre, nel 1999 nella maggior parte dei paesi candidati non esisteva ancora la classificazione NUTS e nessuno conosceva la ripartizione geografica dei Fondi strutturali in seguito all'adesione e i relativi tempi. |
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20.

Il regolamento (CE) n. 1260/1999 sui Fondi strutturali prevede che gli Stati membri, a prescindere dalla loro struttura regionale, inviino un progetto di documento unico di programmazione (DOCUP) qualora il finanziamento comunitario sia inferiore a un miliardo di euro. Per i finanziamenti comunitari che superano questa soglia la scelta tra quadro comunitario di sostegno/programmi operativi e documento unico di programmazione viene lasciata in gran parte allo Stato membro. Inoltre, nel 1999 nella maggior parte dei paesi candidati non esisteva ancora la classificazione NUTS e nessuno conosceva la ripartizione geografica dei Fondi strutturali in seguito all'adesione e i relativi tempi.

| 21. | Per facilitare l'introduzione della CES e conformemente ai principi di pertinenza, concentrazione e impatto (cfr. risposta al punto 9), il sostegno agli investimenti CES è stato limitato alle regioni-obiettivo, mentre il sostegno per il potenziamento delle istituzioni è stato esteso all’intero paese. Questo approccio focalizzato sulla dimensione regionale è stato attuato soltanto nel 2000 (il primo anno della programmazione CES). Nell'ambito del progressivo passaggio all’Obiettivo 1, esso è stato esteso nella programmazione CES 2001 (cfr. Revisione Phare) con l'introduzione della possibilità di attuare piani settoriali a livello nazionale. In particolare, i paesi più piccoli avevano la possibilità di attuare solamente i piani settoriali a livello nazionale. Gli enti territoriali a livello di provincia non avrebbero probabilmente svolto le funzioni di autorità di gestione dei Fondi strutturali. Tuttavia, essi eserciterebbero quasi certamente le funzioni di organo intermedio responsabile dei Fondi strutturali (cfr. punto 25). Pertanto, l'esperienza acquisita nell’attuazione delle misure di CES non andrebbe persa. |
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21.

Per facilitare l'introduzione della CES e conformemente ai principi di pertinenza, concentrazione e impatto (cfr. risposta al punto 9), il sostegno agli investimenti CES è stato limitato alle regioni-obiettivo, mentre il sostegno per il potenziamento delle istituzioni è stato esteso all’intero paese. Questo approccio focalizzato sulla dimensione regionale è stato attuato soltanto nel 2000 (il primo anno della programmazione CES). Nell'ambito del progressivo passaggio all’Obiettivo 1, esso è stato esteso nella programmazione CES 2001 (cfr. Revisione Phare) con l'introduzione della possibilità di attuare piani settoriali a livello nazionale. In particolare, i paesi più piccoli avevano la possibilità di attuare solamente i piani settoriali a livello nazionale. Gli enti territoriali a livello di provincia non avrebbero probabilmente svolto le funzioni di autorità di gestione dei Fondi strutturali. Tuttavia, essi eserciterebbero quasi certamente le funzioni di organo intermedio responsabile dei Fondi strutturali (cfr. punto 25). Pertanto, l'esperienza acquisita nell’attuazione delle misure di CES non andrebbe persa.

| 22. | Basandosi sulle lezioni tratte nel 1994-99, nel periodo 2000-06 gli Stati membri hanno ampliato in maniera sostanziale la percentuale dei programmi regionali rispetto ai programmi settoriali (nazionali). Questa tendenza si è rivelata particolarmente forte nei paesi più grandi con una struttura regionalizzata. Nonostante la struttura amministrativa essenzialmente centralizzata, in Portogallo il 47 % dei Fondi strutturali 2000-06 viene attuato attraverso i programmi regionali. In Grecia la percentuale è del 34 %. L'Irlanda rappresenta un caso a parte. Nel 1994-99 l'Irlanda aveva ancora una struttura amministrativa totalmente centralizzata. Di conseguenza, i Fondi strutturali venivano attuati per il 100 % a livello centrale. Per il periodo 2000-06 sono state create due nuove regioni e il 31 % dei Fondi strutturali verrà attuato attraverso programmi regionali. Per quanto riguarda i paesi aderenti, l'approccio della Commissione, che raccomandava programmi settoriali, era dettato principalmente dall'obiettivo di semplificare un periodo di programmazione per i Fondi strutturali (cfr. punto 23) molto breve (meno di tre anni). |
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22.

Basandosi sulle lezioni tratte nel 1994-99, nel periodo 2000-06 gli Stati membri hanno ampliato in maniera sostanziale la percentuale dei programmi regionali rispetto ai programmi settoriali (nazionali). Questa tendenza si è rivelata particolarmente forte nei paesi più grandi con una struttura regionalizzata. Nonostante la struttura amministrativa essenzialmente centralizzata, in Portogallo il 47 % dei Fondi strutturali 2000-06 viene attuato attraverso i programmi regionali. In Grecia la percentuale è del 34 %. L'Irlanda rappresenta un caso a parte. Nel 1994-99 l'Irlanda aveva ancora una struttura amministrativa totalmente centralizzata. Di conseguenza, i Fondi strutturali venivano attuati per il 100 % a livello centrale. Per il periodo 2000-06 sono state create due nuove regioni e il 31 % dei Fondi strutturali verrà attuato attraverso programmi regionali. Per quanto riguarda i paesi aderenti, l'approccio della Commissione, che raccomandava programmi settoriali, era dettato principalmente dall'obiettivo di semplificare un periodo di programmazione per i Fondi strutturali (cfr. punto 23) molto breve (meno di tre anni).

| 23. | Soltanto nel 2001, quando è emerso con evidenza che il periodo di programmazione per i Fondi strutturali sarebbe stato molto breve (tre anni), la DG Politica regionale ha proposto ai paesi di scegliere, al posto dei programmi operativi regionali individuali (contrariamente all'attuale pratica in vigore negli Stati membri), un programma operativo (PO) regionale integrato (PORI) per tutte le regioni. Pertanto, il PORI in Polonia copre ad esempio tutte le regioni (che sono 16). Alla fine è stato raggiunto un accordo con i paesi in base al quale il PORI sarebbe stato gestito a livello centrale, concentrandosi tuttavia sulle misure che le autorità regionali competenti avrebbero dovuto attuare nelle singole regioni. |
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23.

Soltanto nel 2001, quando è emerso con evidenza che il periodo di programmazione per i Fondi strutturali sarebbe stato molto breve (tre anni), la DG Politica regionale ha proposto ai paesi di scegliere, al posto dei programmi operativi regionali individuali (contrariamente all'attuale pratica in vigore negli Stati membri), un programma operativo (PO) regionale integrato (PORI) per tutte le regioni. Pertanto, il PORI in Polonia copre ad esempio tutte le regioni (che sono 16). Alla fine è stato raggiunto un accordo con i paesi in base al quale il PORI sarebbe stato gestito a livello centrale, concentrandosi tuttavia sulle misure che le autorità regionali competenti avrebbero dovuto attuare nelle singole regioni.

| 24. | Dopo un primo anno (2000) in cui gli investimenti CES erano limitati alle regioni-obiettivo (per facilitare la sua introduzione), come indicato al punto 21, la DG Allargamento ha introdotto i piani settoriali CES a livello nazionale per i paesi piccoli (NUTS II). Per i paesi «regionalizzati» di dimensioni maggiori, i piani settoriali potevano coesistere con l'approccio regionale (cfr. Revisione Phare 2000). Come indicato al punto 21, si è trattato di un passaggio graduale verso l'introduzione di un approccio «Obiettivo 1». |
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24.

Dopo un primo anno (2000) in cui gli investimenti CES erano limitati alle regioni-obiettivo (per facilitare la sua introduzione), come indicato al punto 21, la DG Allargamento ha introdotto i piani settoriali CES a livello nazionale per i paesi piccoli (NUTS II). Per i paesi «regionalizzati» di dimensioni maggiori, i piani settoriali potevano coesistere con l'approccio regionale (cfr. Revisione Phare 2000). Come indicato al punto 21, si è trattato di un passaggio graduale verso l'introduzione di un approccio «Obiettivo 1».

| 25. | L'esperienza dimostra che, anche nel caso dei programmi operativi gestiti a livello centrale, gli organi regionali hanno ancora un ruolo da svolgere in termini di attuazione. Pertanto, le misure Phare di potenziamento delle istituzioni, finalizzate a rafforzare la capacità amministrativa e di programmazione, sono state attuate sia a livello centrale che a livello regionale. D'altra parte (come spiegato al punto 9), i principi di una sana gestione finanziaria (economia, efficienza, efficacia) imponevano che la componente di sostegno agli investimenti del programma CES fosse pertinente e concentrata per garantire l'impatto. Come sottolineato nella Revisione Phare, non era né fattibile né sensato sperimentare tutte le strutture regionali ripartendo le limitate risorse tra un numero eccessivo di programmi. |
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25.

L'esperienza dimostra che, anche nel caso dei programmi operativi gestiti a livello centrale, gli organi regionali hanno ancora un ruolo da svolgere in termini di attuazione. Pertanto, le misure Phare di potenziamento delle istituzioni, finalizzate a rafforzare la capacità amministrativa e di programmazione, sono state attuate sia a livello centrale che a livello regionale. D'altra parte (come spiegato al punto 9), i principi di una sana gestione finanziaria (economia, efficienza, efficacia) imponevano che la componente di sostegno agli investimenti del programma CES fosse pertinente e concentrata per garantire l'impatto. Come sottolineato nella Revisione Phare, non era né fattibile né sensato sperimentare tutte le strutture regionali ripartendo le limitate risorse tra un numero eccessivo di programmi.

| 26. | La decisione del 1999 relativa agli orientamenti Phare stabiliva che «la selezione e il controllo dei progetti restano di competenza dei ministeri o delle amministrazioni cui è direttamente destinata l'assistenza» e, per quanto possibile, di istituzioni durevoli che saranno responsabili della gestione e attuazione delle risorse comunitarie in seguito all'adesione, in particolare dei Fondi strutturali. Pertanto, laddove esisteva la capacità, vi era un’autorità di attuazione rispettivamente per lo sviluppo regionale, il FSE, le PMI e la CTF (ad esempio in Polonia). Va ricordato inoltre che gli orientamenti prevedevano che le attività di sviluppo istituzionale avrebbero dovuto tener conto delle carenze rilevate non solo nell'amministrazione centrale, ma anche in quella regionale e locale, visto in particolare il maggior peso da dare alla coesione economica e sociale. |
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26.

La decisione del 1999 relativa agli orientamenti Phare stabiliva che «la selezione e il controllo dei progetti restano di competenza dei ministeri o delle amministrazioni cui è direttamente destinata l'assistenza» e, per quanto possibile, di istituzioni durevoli che saranno responsabili della gestione e attuazione delle risorse comunitarie in seguito all'adesione, in particolare dei Fondi strutturali. Pertanto, laddove esisteva la capacità, vi era un’autorità di attuazione rispettivamente per lo sviluppo regionale, il FSE, le PMI e la CTF (ad esempio in Polonia). Va ricordato inoltre che gli orientamenti prevedevano che le attività di sviluppo istituzionale avrebbero dovuto tener conto delle carenze rilevate non solo nell'amministrazione centrale, ma anche in quella regionale e locale, visto in particolare il maggior peso da dare alla coesione economica e sociale.

| 27. | Gli obiettivi CES (cfr. punto 9) non erano in contrasto e, come menzionato al punto 24, l’approccio della «regione-obiettivo» per gli investimenti è stato applicato soltanto nel primo anno della programmazione CES (2000). Mentre il sostegno al potenziamento delle istituzioni perché si preparassero a gestire i Fondi strutturali riguardava l'intero paese (sia a livello centrale che regionale), il sostegno agli investimenti del programma CES, a causa delle sue risorse limitate, doveva essere concentrato su un numero ridotto di priorità per produrre un impatto e per garantire il rispetto dei principi di sana gestione finanziaria. Questa lezione è stata fondamentale per le nuove strutture di programmazione ed ha contribuito in maniera essenziale alla preparazione in vista degli obiettivi dei Fondi strutturali. |
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27.

Gli obiettivi CES (cfr. punto 9) non erano in contrasto e, come menzionato al punto 24, l’approccio della «regione-obiettivo» per gli investimenti è stato applicato soltanto nel primo anno della programmazione CES (2000). Mentre il sostegno al potenziamento delle istituzioni perché si preparassero a gestire i Fondi strutturali riguardava l'intero paese (sia a livello centrale che regionale), il sostegno agli investimenti del programma CES, a causa delle sue risorse limitate, doveva essere concentrato su un numero ridotto di priorità per produrre un impatto e per garantire il rispetto dei principi di sana gestione finanziaria. Questa lezione è stata fondamentale per le nuove strutture di programmazione ed ha contribuito in maniera essenziale alla preparazione in vista degli obiettivi dei Fondi strutturali.

| 28. | Il processo preparatorio non è stato statico, bensì dinamico ed è scaturito dalla strategia generale per i negoziati sulla politica regionale (compresi i documenti di posizione comune), che comprendeva il quadro strategico flessibile e mutevole delle relazioni sullo stato di avanzamento e le risultanti priorità del partenariato di adesione, che erano alla base della decisione della Commissione di rendere disponibili gli investimenti CES di Phare in condizioni di lenta designazione delle strutture di gestione e di insufficiente stabilità istituzionale. Tuttavia, quest'approccio è stato giustificato dall'esito dei negoziati sia in termini di risultati effettivi che di tempi. |
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28.

Il processo preparatorio non è stato statico, bensì dinamico ed è scaturito dalla strategia generale per i negoziati sulla politica regionale (compresi i documenti di posizione comune), che comprendeva il quadro strategico flessibile e mutevole delle relazioni sullo stato di avanzamento e le risultanti priorità del partenariato di adesione, che erano alla base della decisione della Commissione di rendere disponibili gli investimenti CES di Phare in condizioni di lenta designazione delle strutture di gestione e di insufficiente stabilità istituzionale. Tuttavia, quest'approccio è stato giustificato dall'esito dei negoziati sia in termini di risultati effettivi che di tempi.

LE PROCEDURE PHARE

| 29. | Cfr. la risposta al punto 17. |
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29.

Cfr. la risposta al punto 17.

| 30. | Il regolamento del 1999 sul coordinamento stabiliva che la gestione dell'assistenza di preadesione sarebbe stata gradualmente decentrata, tenendo conto delle capacità di gestione e di controllo. Tale approccio comportava l'introduzione di un sistema di attuazione decentrato (DIS), seguito da un sistema di attuazione decentrato esteso (EDIS), che facilita la graduale eliminazione di Phare, come indicato nella comunicazione del 2002, e consente ai paesi di introdurre i controlli ex post.
  Sebbene il regolamento del 1999 sul coordinamento non abbia reso obbligatorio tale processo per i paesi interessati, già nel 2000 la Commissione ha elaborato degli orientamenti sui preparativi in vista dell’introduzione dell’EDIS (cfr. il documento del lavoro della Commissione intitolato «Preparazione al decentramento esteso dei programmi Phare e ISPA»). Il documento di lavoro, che comprendeva liste di controllo relative agli standard di controllo che dovevano essere raggiunti per l'introduzione dell’EDIS, è stato distribuito a tutti i paesi già nel 2000. Nel 2001 è stata predisposta e trasmessa ai paesi la tabella di marcia EDIS per ISPA e Phare, fornendo un metodo progressivo per la realizzazione delle condizioni fissate dal regolamento sul coordinamento. Sia i documenti di lavoro che la tabella di marcia sono stati inviati congiuntamente dalla DG Politica regionale e dalla DG Allargamento, rafforzando la strategia di stretto coordinamento mantenuta per i programmi Phare e ISPA. La Revisione Phare affermava che il decentramento non sarebbe iniziato prima del 2002 e che la sua attuazione era subordinata al soddisfacimento di condizioni preliminari chiare e alla presenza delle necessarie risorse umane e finanziarie. Pertanto, sebbene un’introduzione più anticipata dell’EDIS fosse stata auspicabile, essa si è rivelata impossibile a causa dei tempi troppo stretti. |
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30.

Il regolamento del 1999 sul coordinamento stabiliva che la gestione dell'assistenza di preadesione sarebbe stata gradualmente decentrata, tenendo conto delle capacità di gestione e di controllo. Tale approccio comportava l'introduzione di un sistema di attuazione decentrato (DIS), seguito da un sistema di attuazione decentrato esteso (EDIS), che facilita la graduale eliminazione di Phare, come indicato nella comunicazione del 2002, e consente ai paesi di introdurre i controlli ex post.

Sebbene il regolamento del 1999 sul coordinamento non abbia reso obbligatorio tale processo per i paesi interessati, già nel 2000 la Commissione ha elaborato degli orientamenti sui preparativi in vista dell’introduzione dell’EDIS (cfr. il documento del lavoro della Commissione intitolato «Preparazione al decentramento esteso dei programmi Phare e ISPA»). Il documento di lavoro, che comprendeva liste di controllo relative agli standard di controllo che dovevano essere raggiunti per l'introduzione dell’EDIS, è stato distribuito a tutti i paesi già nel 2000. Nel 2001 è stata predisposta e trasmessa ai paesi la tabella di marcia EDIS per ISPA e Phare, fornendo un metodo progressivo per la realizzazione delle condizioni fissate dal regolamento sul coordinamento. Sia i documenti di lavoro che la tabella di marcia sono stati inviati congiuntamente dalla DG Politica regionale e dalla DG Allargamento, rafforzando la strategia di stretto coordinamento mantenuta per i programmi Phare e ISPA. La Revisione Phare affermava che il decentramento non sarebbe iniziato prima del 2002 e che la sua attuazione era subordinata al soddisfacimento di condizioni preliminari chiare e alla presenza delle necessarie risorse umane e finanziarie. Pertanto, sebbene un’introduzione più anticipata dell’EDIS fosse stata auspicabile, essa si è rivelata impossibile a causa dei tempi troppo stretti.

| 31. | Nel 2001 è stata esercitata una notevole pressione sui paesi affinché passassero al sistema EDIS. Tale pressione è culminata in un seminario a livello ministeriale organizzato nel febbraio 2002 alla presenza del Commissario e del direttore generale responsabili dell'allargamento e degli alti funzionari delle DG Politica regionale e Agricoltura. Durante il 2002, dopo che il Consiglio europeo di Laeken aveva fissato le date di adesione, è stato introdotto nell'atto di adesione un requisito formale relativo all’EDIS e sono stati accelerati gli interventi già avviati. I gruppi di lavoro ad alto livello rappresentavano soltanto uno strumento aggiuntivo per la Commissione e per i paesi. Parallelamente, è stata fornita una continua assistenza per iscritto e durante i seminari congiunti organizzati dalle DG Politica regionale e Allargamento. Di conseguenza, rispetto ad ISPA non vi è stato alcuno scarto temporale significativo nell’avvio del decentramento esteso per Phare. |
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31.

Nel 2001 è stata esercitata una notevole pressione sui paesi affinché passassero al sistema EDIS. Tale pressione è culminata in un seminario a livello ministeriale organizzato nel febbraio 2002 alla presenza del Commissario e del direttore generale responsabili dell'allargamento e degli alti funzionari delle DG Politica regionale e Agricoltura. Durante il 2002, dopo che il Consiglio europeo di Laeken aveva fissato le date di adesione, è stato introdotto nell'atto di adesione un requisito formale relativo all’EDIS e sono stati accelerati gli interventi già avviati. I gruppi di lavoro ad alto livello rappresentavano soltanto uno strumento aggiuntivo per la Commissione e per i paesi. Parallelamente, è stata fornita una continua assistenza per iscritto e durante i seminari congiunti organizzati dalle DG Politica regionale e Allargamento. Di conseguenza, rispetto ad ISPA non vi è stato alcuno scarto temporale significativo nell’avvio del decentramento esteso per Phare.

| 33. | La Commissione riconosce che l'introduzione del nuovo strumento CES nel 2000 abbia prodotto una lenta ma progressiva attuazione. Tuttavia, non vi è alcun rapporto tra l'introduzione dell’EDIS, che doveva essere avviato al più presto nel 2002, e le iniziali difficoltà incontrate nell'attuazione dei regimi di sovvenzionamento CES introdotti due anni prima. Tali difficoltà erano dovute principalmente alla mancanza di esperienza delle agenzie, che hanno avuto bisogno di tempo per acquisire dimestichezza con il nuovo meccanismo di «misura». Sebbene i regimi di sovvenzionamento comportassero un aumento della mole di lavoro per le delegazioni (approvazione ex ante dell'invito a presentare proposte e orientamenti per i candidati), in base alle norme sugli aiuti esterni (decentrati), la valutazione dei progetti presentati ai fini del finanziamento non viene effettuata dalle delegazioni, bensì dalle autorità nazionali. Le delegazioni danno un'approvazione generale della relazione di valutazione e dell'elenco finale delle proposte di aggiudicazione preparate dalle autorità nazionali, ma non approvano i singoli contratti di sovvenzionamento.
  Le difficoltà iniziali erano dovute principalmente al tempo impiegato da tali paesi per familiarizzarsi con il nuovo meccanismo di «misura». |
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33.

La Commissione riconosce che l'introduzione del nuovo strumento CES nel 2000 abbia prodotto una lenta ma progressiva attuazione. Tuttavia, non vi è alcun rapporto tra l'introduzione dell’EDIS, che doveva essere avviato al più presto nel 2002, e le iniziali difficoltà incontrate nell'attuazione dei regimi di sovvenzionamento CES introdotti due anni prima. Tali difficoltà erano dovute principalmente alla mancanza di esperienza delle agenzie, che hanno avuto bisogno di tempo per acquisire dimestichezza con il nuovo meccanismo di «misura». Sebbene i regimi di sovvenzionamento comportassero un aumento della mole di lavoro per le delegazioni (approvazione ex ante dell'invito a presentare proposte e orientamenti per i candidati), in base alle norme sugli aiuti esterni (decentrati), la valutazione dei progetti presentati ai fini del finanziamento non viene effettuata dalle delegazioni, bensì dalle autorità nazionali. Le delegazioni danno un'approvazione generale della relazione di valutazione e dell'elenco finale delle proposte di aggiudicazione preparate dalle autorità nazionali, ma non approvano i singoli contratti di sovvenzionamento.

Le difficoltà iniziali erano dovute principalmente al tempo impiegato da tali paesi per familiarizzarsi con il nuovo meccanismo di «misura».

| 34. | Il 1999 è stato caratterizzato da carenze amministrative e dalla mancanza di coordinamento a livello interministeriale. Pertanto, sebbene riflettessero i requisiti dell'Obiettivo 1 (compreso l'approccio di partenariato), i requisiti per il piano preliminare di sviluppo nazionale (le cui bozze dovevano essere presentate entro ottobre 1999) erano relativamente lineari. Il piano preliminare di sviluppo nazionale (PPSN) era stato concepito come la prima tappa di un processo continuo che si sarebbe trasformato nel corso del tempo nel tipo di PSN necessario per gestire i Fondi strutturali all'interno dell’UE. I PPSN fungevano sia da principali documenti di riferimento per la programmazione della CES che da precursori dei piani di sviluppo per i Fondi strutturali. Alla fine del 2000, i paesi sono stati invitati a rivedere e sviluppare i propri PPSN entro la fine del 2001, per tener conto delle osservazioni della Commissione riguardo alla prima generazione di PPSN e integrare le lezioni tratte nel corso dell’esercizio di programmazione CES del 2000. I PPSN riveduti, che sono stati valutati congiuntamente dalla DG Allargamento e dalle DG responsabili dei Fondi strutturali, hanno spianato la strada ai piani di sviluppo per i Fondi strutturali e ai documenti di programmazione predisposti successivamente dai paesi aderenti nel corso del 2002-2003. |
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34.

Il 1999 è stato caratterizzato da carenze amministrative e dalla mancanza di coordinamento a livello interministeriale. Pertanto, sebbene riflettessero i requisiti dell'Obiettivo 1 (compreso l'approccio di partenariato), i requisiti per il piano preliminare di sviluppo nazionale (le cui bozze dovevano essere presentate entro ottobre 1999) erano relativamente lineari. Il piano preliminare di sviluppo nazionale (PPSN) era stato concepito come la prima tappa di un processo continuo che si sarebbe trasformato nel corso del tempo nel tipo di PSN necessario per gestire i Fondi strutturali all'interno dell’UE. I PPSN fungevano sia da principali documenti di riferimento per la programmazione della CES che da precursori dei piani di sviluppo per i Fondi strutturali. Alla fine del 2000, i paesi sono stati invitati a rivedere e sviluppare i propri PPSN entro la fine del 2001, per tener conto delle osservazioni della Commissione riguardo alla prima generazione di PPSN e integrare le lezioni tratte nel corso dell’esercizio di programmazione CES del 2000. I PPSN riveduti, che sono stati valutati congiuntamente dalla DG Allargamento e dalle DG responsabili dei Fondi strutturali, hanno spianato la strada ai piani di sviluppo per i Fondi strutturali e ai documenti di programmazione predisposti successivamente dai paesi aderenti nel corso del 2002-2003.

| 35. | La Revisione Phare individuava la programmazione pluriennale (sulla base di programmi nazionali rafforzati per l'adozione dell’acquis e dei PPSN) come una funzione di medio termine che, in determinate condizioni, poteva essere espletata a partire dal 2002. Un approccio pluriennale nell'ambito di Phare CTF era più facile da attuare, se si considera la portata limitata del programma e la sua complementarità, essendo stato concepito sin dall'inizio come un programma da attuare in maniera integrata con Interreg (basato su una programmazione pluriennale) lungo le frontiere UE-PC. A partire dal 1999, l'ulteriore allineamento con Interreg ha portato all'adozione di documenti comuni di programmazione in una prospettiva pluriennale (sebbene soltanto su base indicativa: per Phare tali stanziamenti devono essere decisi su base annuale) per il periodo 2000-2002, rivisti nel 2003. |
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35.

La Revisione Phare individuava la programmazione pluriennale (sulla base di programmi nazionali rafforzati per l'adozione dell’acquis e dei PPSN) come una funzione di medio termine che, in determinate condizioni, poteva essere espletata a partire dal 2002. Un approccio pluriennale nell'ambito di Phare CTF era più facile da attuare, se si considera la portata limitata del programma e la sua complementarità, essendo stato concepito sin dall'inizio come un programma da attuare in maniera integrata con Interreg (basato su una programmazione pluriennale) lungo le frontiere UE-PC. A partire dal 1999, l'ulteriore allineamento con Interreg ha portato all'adozione di documenti comuni di programmazione in una prospettiva pluriennale (sebbene soltanto su base indicativa: per Phare tali stanziamenti devono essere decisi su base annuale) per il periodo 2000-2002, rivisti nel 2003.

| 36. | Dal 2000 tutte le schede di progetto di investimento Phare contengono dei requisiti di cofinanziamento. Poiché i preparativi in vista dell'adesione hanno creato un notevole onere finanziario per i paesi candidati, nell'ambito di Phare è stato consentito sia il cofinanziamento comune che il cofinanziamento parallelo. Sebbene Phare debba tener conto delle decisioni di finanziamento annuali, entrambe le forme di cofinanziamento richiedono esplicitamente una pianificazione di bilancio pluriennale del cofinanziamento da parte dei paesi. |
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36.

Dal 2000 tutte le schede di progetto di investimento Phare contengono dei requisiti di cofinanziamento. Poiché i preparativi in vista dell'adesione hanno creato un notevole onere finanziario per i paesi candidati, nell'ambito di Phare è stato consentito sia il cofinanziamento comune che il cofinanziamento parallelo. Sebbene Phare debba tener conto delle decisioni di finanziamento annuali, entrambe le forme di cofinanziamento richiedono esplicitamente una pianificazione di bilancio pluriennale del cofinanziamento da parte dei paesi.

FINANZIAMENTO E ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI PHARE PER PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI

| 37. | Il Programma preparatorio speciale (PPS) è stato concepito originariamente come un programma orizzontale multinazionale. Tuttavia, nel 1998, in linea con la politica generale di riduzione delle azioni orizzontali, tale programma è stato gradualmente soppresso. A partire dal 1999 le attività paragonabili al PPS sono state incorporate nei programmi nazionali, ricorrendo principalmente al sostegno al potenziamento delle istituzioni. |
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37.

Il Programma preparatorio speciale (PPS) è stato concepito originariamente come un programma orizzontale multinazionale. Tuttavia, nel 1998, in linea con la politica generale di riduzione delle azioni orizzontali, tale programma è stato gradualmente soppresso. A partire dal 1999 le attività paragonabili al PPS sono state incorporate nei programmi nazionali, ricorrendo principalmente al sostegno al potenziamento delle istituzioni.

| 39. | L'obiettivo indicativo di assegnare circa il 35 % dei programmi nazionali Phare alla CES doveva essere «applicato con una certa flessibilità paese per paese» (decisione del 1999 sugli orientamenti Phare). Nel 2003 è stato posto deliberatamente l'accento sulla CES per compensare l'esigenza di concentrarsi sul potenziamento della capacità amministrativa e giudiziaria nel 2002. Diversi paesi hanno destinato ben oltre il 35 % delle loro risorse del 2003 agli investimenti per la CES. La media era del 39 %. |
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39.

L'obiettivo indicativo di assegnare circa il 35 % dei programmi nazionali Phare alla CES doveva essere «applicato con una certa flessibilità paese per paese» (decisione del 1999 sugli orientamenti Phare). Nel 2003 è stato posto deliberatamente l'accento sulla CES per compensare l'esigenza di concentrarsi sul potenziamento della capacità amministrativa e giudiziaria nel 2002. Diversi paesi hanno destinato ben oltre il 35 % delle loro risorse del 2003 agli investimenti per la CES. La media era del 39 %.

| 40. | In Bulgaria il programma del 2000 è stato impegnato alla fine del 2000 e la scadenza per l'assegnazione dei contratti è stata fissata alla fine del 2002. Analogamente, il programma del 2001 è stato impegnato alla fine del 2001. Alla fine del 2001 era stata assegnata una parte esigua dei contratti del programma CES 2000, poiché le autorità dovevano far fronte ai nuovi strumenti, ivi compresi i regimi di sovvenzionamento. In questa fase le difficoltà di attuazione non erano ancora emerse e quindi non vi era alcun motivo di ridurre gli stanziamenti CES. Quando sono sorte le prime difficoltà nel 2002, la Commissione ha agito in maniera responsabile riducendo gli stanziamenti per quell'anno. Nonostante tali difficoltà, le perdite nell'assegnazione dei contratti per il 2000 e il 2001 erano limitate. Il 2000 è stato il primo anno del programma CES e le risorse complessive destinate alla CES rappresentavano il 23 % del programma nazionale. Nel 2000 tale percentuale è salita al 45 %. Nel 2002 e nel 2003, a causa della capacità limitata, lo stanziamento è stato ridotto per consentire l'assegnazione dei contratti relativi ai primi impegni. Le percentuali complessive ammontavano rispettivamente al 15 % e al 12 %. È in ogni caso molto più significativo esaminare il quadro pluriennale, piuttosto che concentrarsi sulle variazioni annuali. Complessivamente, dall'introduzione del programma CES il 23 % dei programmi nazionali è stato destinato alla CES, a fronte di un obiettivo indicativo del 30 %. Si tratta tuttavia di un risultato ragionevole per un paese molto più lontano dall'adesione rispetto agli altri beneficiari e ancora impegnato a sviluppare la propria capacità. |
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40.

In Bulgaria il programma del 2000 è stato impegnato alla fine del 2000 e la scadenza per l'assegnazione dei contratti è stata fissata alla fine del 2002. Analogamente, il programma del 2001 è stato impegnato alla fine del 2001. Alla fine del 2001 era stata assegnata una parte esigua dei contratti del programma CES 2000, poiché le autorità dovevano far fronte ai nuovi strumenti, ivi compresi i regimi di sovvenzionamento. In questa fase le difficoltà di attuazione non erano ancora emerse e quindi non vi era alcun motivo di ridurre gli stanziamenti CES. Quando sono sorte le prime difficoltà nel 2002, la Commissione ha agito in maniera responsabile riducendo gli stanziamenti per quell'anno. Nonostante tali difficoltà, le perdite nell'assegnazione dei contratti per il 2000 e il 2001 erano limitate. Il 2000 è stato il primo anno del programma CES e le risorse complessive destinate alla CES rappresentavano il 23 % del programma nazionale. Nel 2000 tale percentuale è salita al 45 %. Nel 2002 e nel 2003, a causa della capacità limitata, lo stanziamento è stato ridotto per consentire l'assegnazione dei contratti relativi ai primi impegni. Le percentuali complessive ammontavano rispettivamente al 15 % e al 12 %. È in ogni caso molto più significativo esaminare il quadro pluriennale, piuttosto che concentrarsi sulle variazioni annuali. Complessivamente, dall'introduzione del programma CES il 23 % dei programmi nazionali è stato destinato alla CES, a fronte di un obiettivo indicativo del 30 %. Si tratta tuttavia di un risultato ragionevole per un paese molto più lontano dall'adesione rispetto agli altri beneficiari e ancora impegnato a sviluppare la propria capacità.

| 41. | Fino al 2002 la maggior parte delle strutture nazionali preposte ai Fondi strutturali non era ancora stata designata. Di conseguenza, era difficile fornire loro sostegno. Nel 2000 e nel 2001 la Commissione premeva già sull'acceleratore ed ha preso delle decisioni sugli investimenti CES di Phare in condizioni di incertezza istituzionale acuta. Tuttavia, questo approccio audace è stato premiato alla fine dall’esito dei negoziati, sia in termini di risultati concreti che di tempi. Come poi è emerso, i tempi sono stati quasi dimezzati, ma rimaneva ancora del tempo per l'effettiva attuazione della CES. Tuttavia, per il potenziamento delle istituzioni tale approccio risulta più difficile e le azioni si sono concentrate sui settori caratterizzati da un minore livello di incertezza. |
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41.

Fino al 2002 la maggior parte delle strutture nazionali preposte ai Fondi strutturali non era ancora stata designata. Di conseguenza, era difficile fornire loro sostegno. Nel 2000 e nel 2001 la Commissione premeva già sull'acceleratore ed ha preso delle decisioni sugli investimenti CES di Phare in condizioni di incertezza istituzionale acuta. Tuttavia, questo approccio audace è stato premiato alla fine dall’esito dei negoziati, sia in termini di risultati concreti che di tempi. Come poi è emerso, i tempi sono stati quasi dimezzati, ma rimaneva ancora del tempo per l'effettiva attuazione della CES. Tuttavia, per il potenziamento delle istituzioni tale approccio risulta più difficile e le azioni si sono concentrate sui settori caratterizzati da un minore livello di incertezza.

| 42. | Un approccio evolutivo non è un approccio incoerente. La strategia di programmazione adottata nel 2000 era evolutiva nel periodo di preadesione, per poi passare, non appena possibile, all'approccio integrale dei Fondi strutturali (ossia programmi tematici e regionali destinati all'intero territorio nazionale). Per quanto riguarda il rapporto tra approccio regionale e approccio settoriale, si rimanda alle risposte ai punti 9, 21 e 24. I cambiamenti nei ministeri responsabili dell'elaborazione dei PPSN e successivamente dei PSN sono legati alla designazione delle autorità responsabili dei Fondi strutturali, avvenuta in una fase avanzata del processo (2002). |
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42.

Un approccio evolutivo non è un approccio incoerente. La strategia di programmazione adottata nel 2000 era evolutiva nel periodo di preadesione, per poi passare, non appena possibile, all'approccio integrale dei Fondi strutturali (ossia programmi tematici e regionali destinati all'intero territorio nazionale). Per quanto riguarda il rapporto tra approccio regionale e approccio settoriale, si rimanda alle risposte ai punti 9, 21 e 24. I cambiamenti nei ministeri responsabili dell'elaborazione dei PPSN e successivamente dei PSN sono legati alla designazione delle autorità responsabili dei Fondi strutturali, avvenuta in una fase avanzata del processo (2002).

| 43. | Come sottolineato nella risposta al punto 33, i paesi non conoscevano i progetti CES e in particolare il loro strumento di attuazione: i regimi di sovvenzionamento CES. Ciò ha richiesto un processo di apprendimento che, pur avendo causato dei ritardi nell’attuazione, ha rappresentato un utile elemento per la futura attuazione dei Fondi strutturali. Per quanto riguarda la Bulgaria, la Commissione ha condiviso le osservazioni della Corte del settembre 2002 ed ha adottato misure correttive. |
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43.

Come sottolineato nella risposta al punto 33, i paesi non conoscevano i progetti CES e in particolare il loro strumento di attuazione: i regimi di sovvenzionamento CES. Ciò ha richiesto un processo di apprendimento che, pur avendo causato dei ritardi nell’attuazione, ha rappresentato un utile elemento per la futura attuazione dei Fondi strutturali. Per quanto riguarda la Bulgaria, la Commissione ha condiviso le osservazioni della Corte del settembre 2002 ed ha adottato misure correttive.

| 44. | Nel mantenere il loro obiettivo di preparare i paesi alla gestione dei Fondi strutturali, gli investimenti Phare CES sono apparsi molto simili agli investimenti del tipo FSE e FESR. Nell'ambito di quest'ultimo strumento, gli investimenti nelle infrastrutture economiche di base sono pienamente ammissibili se contribuiscono a rafforzare il potenziale economico delle regioni, fornendo in tal modo sostegno al contesto produttivo. In altre parole, il miglioramento del livello delle infrastrutture è una condizione essenziale per qualsiasi sviluppo economico e sociale. |
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44.

Nel mantenere il loro obiettivo di preparare i paesi alla gestione dei Fondi strutturali, gli investimenti Phare CES sono apparsi molto simili agli investimenti del tipo FSE e FESR. Nell'ambito di quest'ultimo strumento, gli investimenti nelle infrastrutture economiche di base sono pienamente ammissibili se contribuiscono a rafforzare il potenziale economico delle regioni, fornendo in tal modo sostegno al contesto produttivo. In altre parole, il miglioramento del livello delle infrastrutture è una condizione essenziale per qualsiasi sviluppo economico e sociale.

| 45. | Lo strumento per la preparazione dei progetti (SPP) del 1999 era l'unico programma orizzontale multinazionale del suo genere. In linea con la politica generale di passaggio dalla programmazione orizzontale/multinazionale alla programmazione nazionale, i paesi candidati sono stati esortati a creare dei SPP nell'ambito dei propri programmi nazionali (compreso lo sviluppo di una riserva di progetti per i Fondi strutturali). Tuttavia, spetta ai paesi candidati decidere se siano stati effettuati investimenti sufficienti per la creazione di una riserva di progetti. |
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45.

Lo strumento per la preparazione dei progetti (SPP) del 1999 era l'unico programma orizzontale multinazionale del suo genere. In linea con la politica generale di passaggio dalla programmazione orizzontale/multinazionale alla programmazione nazionale, i paesi candidati sono stati esortati a creare dei SPP nell'ambito dei propri programmi nazionali (compreso lo sviluppo di una riserva di progetti per i Fondi strutturali). Tuttavia, spetta ai paesi candidati decidere se siano stati effettuati investimenti sufficienti per la creazione di una riserva di progetti.

| 46. | Cfr. anche le risposte ai punti 33 e 43. La Commissione ritiene che i dati iniziali, che indicano un tasso di erogazione pari a quasi il 72 % nel 2000, il primo anno del nuovo strumento CES, rappresentino, alla fine del 2003, e considerate le circostanze, un buon risultato. Non sorprende che le difficoltà di avvio abbiano rivelato effettivamente dei limiti sul fronte della capacità amministrativa. Tuttavia, ciò non ha rallentato i tentativi finalizzati a migliorare la capacità, bensì ha contribuito ad accelerarli. Questo aspetto è emerso in maniera evidente nelle priorità del partenariato di adesione del 2002 e nei piani di azione per la capacità amministrativa (compresa la componente CES per il potenziamento delle istituzioni), che rappresentavano in media circa il 6 % dei programmi nazionali. Di conseguenza, durante il periodo di audit la maggior parte dei paesi ha destinato una parte maggiore dei propri programmi al potenziamento delle istituzioni. |
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46.

Cfr. anche le risposte ai punti 33 e 43. La Commissione ritiene che i dati iniziali, che indicano un tasso di erogazione pari a quasi il 72 % nel 2000, il primo anno del nuovo strumento CES, rappresentino, alla fine del 2003, e considerate le circostanze, un buon risultato. Non sorprende che le difficoltà di avvio abbiano rivelato effettivamente dei limiti sul fronte della capacità amministrativa. Tuttavia, ciò non ha rallentato i tentativi finalizzati a migliorare la capacità, bensì ha contribuito ad accelerarli. Questo aspetto è emerso in maniera evidente nelle priorità del partenariato di adesione del 2002 e nei piani di azione per la capacità amministrativa (compresa la componente CES per il potenziamento delle istituzioni), che rappresentavano in media circa il 6 % dei programmi nazionali. Di conseguenza, durante il periodo di audit la maggior parte dei paesi ha destinato una parte maggiore dei propri programmi al potenziamento delle istituzioni.

| 47. | Le bozze della prima generazione di PPSN dovevano essere presentate alla Commissione entro la fine dell'ottobre 1999, con o senza la componente «gemellaggio», al fine di facilitare la programmazione CES nel 2000. Tuttavia, il gemellaggio ha avuto un impatto significativo sui PPSN riveduti (seconda generazione) presentati nel 2001 (cfr. punto 34). |
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47.

Le bozze della prima generazione di PPSN dovevano essere presentate alla Commissione entro la fine dell'ottobre 1999, con o senza la componente «gemellaggio», al fine di facilitare la programmazione CES nel 2000. Tuttavia, il gemellaggio ha avuto un impatto significativo sui PPSN riveduti (seconda generazione) presentati nel 2001 (cfr. punto 34).

| 48. | L’eventuale impatto del chiarimento o della modifica delle procedure sull’attuazione dei progetti pilota è stato alquanto secondario rispetto agli altri fattori fondamentali individuati nella relazione, ossia l'incertezza istituzionale e le carenze da parte delle amministrazioni descritte ai punti 51-60. |
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48.

L’eventuale impatto del chiarimento o della modifica delle procedure sull’attuazione dei progetti pilota è stato alquanto secondario rispetto agli altri fattori fondamentali individuati nella relazione, ossia l'incertezza istituzionale e le carenze da parte delle amministrazioni descritte ai punti 51-60.

| 49. | Qualsiasi nuova iniziativa presenta generalmente dei problemi di avvio. Ciò è accaduto anche con lo strumento per la preparazione dei progetti (SPP). A causa della scarsa capacità amministrativa rilevata in un paese, il capodelegazione ha deciso di concedere una deroga al normale periodo di gara. Tuttavia, non è stata «violata» nessuna norma di gara, ossia non si è verificata alcuna irregolarità. I motivi alla base della deroga erano legittimi e documentati. |
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49.

Qualsiasi nuova iniziativa presenta generalmente dei problemi di avvio. Ciò è accaduto anche con lo strumento per la preparazione dei progetti (SPP). A causa della scarsa capacità amministrativa rilevata in un paese, il capodelegazione ha deciso di concedere una deroga al normale periodo di gara. Tuttavia, non è stata «violata» nessuna norma di gara, ossia non si è verificata alcuna irregolarità. I motivi alla base della deroga erano legittimi e documentati.

| 50. | I ritardi sul fronte del gemellaggio riscontrati in un particolare gruppo di Stati membri partner erano sempre dovuti alla lentezza che ha caratterizzato la definizione delle responsabilità dei ministeri e delle agenzie preposte all’attuazione, avvenuta soltanto in seguito alla pressione dei negoziati. La Commissione non poteva interferire nei processi politici interni dei paesi candidati mentre venivano affrontati tali problemi. Sia dal punto di vista delle sue decisioni sugli investimenti CES che delle azioni di potenziamento delle istituzioni, la Commissione esercitava pressioni nella misura in cui ciò era fattibile e possibile. |
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50.

I ritardi sul fronte del gemellaggio riscontrati in un particolare gruppo di Stati membri partner erano sempre dovuti alla lentezza che ha caratterizzato la definizione delle responsabilità dei ministeri e delle agenzie preposte all’attuazione, avvenuta soltanto in seguito alla pressione dei negoziati. La Commissione non poteva interferire nei processi politici interni dei paesi candidati mentre venivano affrontati tali problemi. Sia dal punto di vista delle sue decisioni sugli investimenti CES che delle azioni di potenziamento delle istituzioni, la Commissione esercitava pressioni nella misura in cui ciò era fattibile e possibile.

| 51. | Cfr. le risposte ai punti 33 e 43. Le delegazioni della Commissione hanno contribuito in maniera sostanziale a migliorare la qualità e la validità dei documenti e delle procedure riguardanti i regimi di sovvenzionamento, concorrendo in tal modo al processo di apprendimento cui si dovevano sottoporre necessariamente i paesi candidati. |
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51.

Cfr. le risposte ai punti 33 e 43. Le delegazioni della Commissione hanno contribuito in maniera sostanziale a migliorare la qualità e la validità dei documenti e delle procedure riguardanti i regimi di sovvenzionamento, concorrendo in tal modo al processo di apprendimento cui si dovevano sottoporre necessariamente i paesi candidati.

| 52. | Poiché soltanto i progetti del primo anno del programma CES (progetti del 2000) stanno completando l’iter di attuazione, le prove disponibili rendono difficile formulare dei dubbi fondati su dati così limitati, tenendo conto anche del fatto che i paesi avevano priorità contrastanti nei loro preparativi in vista dell’adesione. |
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52.

Poiché soltanto i progetti del primo anno del programma CES (progetti del 2000) stanno completando l’iter di attuazione, le prove disponibili rendono difficile formulare dei dubbi fondati su dati così limitati, tenendo conto anche del fatto che i paesi avevano priorità contrastanti nei loro preparativi in vista dell’adesione.

RISULTATI DEI PROGETTI DI POTENZIAMENTO DELLE ISTITUZIONI NEL PREPARARE I PAESI CANDIDATI ALLA GESTIONE DEI FONDI STRUTTURALI

| 56. | Come stabilito nella relazione speciale della Corte sul gemellaggio, questo strumento è migliorato in maniera significativa dopo la sua introduzione. Non si possono trarre delle conclusioni generali sulla base delle difficoltà incontrate nella fase di avvio ed è necessario attendere la valutazione della Commissione e l'adozione delle misure di rimedio. |
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56.

Come stabilito nella relazione speciale della Corte sul gemellaggio, questo strumento è migliorato in maniera significativa dopo la sua introduzione. Non si possono trarre delle conclusioni generali sulla base delle difficoltà incontrate nella fase di avvio ed è necessario attendere la valutazione della Commissione e l'adozione delle misure di rimedio.

| 57. | I rispettivi ruoli dei consiglieri e dei consulenti per le operazioni di gemellaggio nella fase di preadesione non sono stati definiti. Questo problema operativo riguardante la gestione dei progetti ha interessato (principalmente) le amministrazioni dei paesi e i rappresentanti dei singoli Stati membri responsabili di tali progetti (e viene affrontato nelle varie risposte alle relazioni della Corte sul gemellaggio). |
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57.

I rispettivi ruoli dei consiglieri e dei consulenti per le operazioni di gemellaggio nella fase di preadesione non sono stati definiti. Questo problema operativo riguardante la gestione dei progetti ha interessato (principalmente) le amministrazioni dei paesi e i rappresentanti dei singoli Stati membri responsabili di tali progetti (e viene affrontato nelle varie risposte alle relazioni della Corte sul gemellaggio).

| 58. | I paesi candidati sono stati esortati ripetutamente ad anticipare la designazione delle autorità, ma i vincoli politici interni hanno impedito loro di agire in tal senso. Il problema è stato risolto soltanto nella fase finale dei negoziati, come indicato dalla Corte in diverse osservazioni menzionate precedentemente. Tuttavia, grazie anche all'approccio CES di Phare (PPSN), è stata creata una capacità generale di pianificazione, consentendo ai paesi candidati di presentare i propri progetti di piano di sviluppo per i Fondi strutturali all'inizio del 2003 (al fine di garantire la tempestiva approvazione e l’avvio nel 2004 dei QCS+PO e DOCUP). Tali piani sono stati approvati anche nel 2003, il che rappresenta un risultato senza precedenti. |
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58.

I paesi candidati sono stati esortati ripetutamente ad anticipare la designazione delle autorità, ma i vincoli politici interni hanno impedito loro di agire in tal senso. Il problema è stato risolto soltanto nella fase finale dei negoziati, come indicato dalla Corte in diverse osservazioni menzionate precedentemente. Tuttavia, grazie anche all'approccio CES di Phare (PPSN), è stata creata una capacità generale di pianificazione, consentendo ai paesi candidati di presentare i propri progetti di piano di sviluppo per i Fondi strutturali all'inizio del 2003 (al fine di garantire la tempestiva approvazione e l’avvio nel 2004 dei QCS+PO e DOCUP). Tali piani sono stati approvati anche nel 2003, il che rappresenta un risultato senza precedenti.

| 61. | Come evidenziato nelle risposte ai punti 9, 25 e 27, il potenziamento delle istituzioni (PI) è stato attuato nell'intero territorio, a livello centrale e regionale, per preparare le strutture preposte alla gestione della CES, mentre la Revisione Phare stipulava che il sostegno agli investimenti Phare riguardante la CES debba concentrarsi su un numero limitato di priorità affinché possa produrre un impatto. Non è né fattibile né sensato sperimentare tutte le strutture e gli strumenti che verranno sviluppati attraverso il PI. Tale concentrazione richiede una disciplina in materia di programmazione per garantire che le risorse non vengano disperse destinandole ad un numero eccessivo di programmi. Questo approccio è conforme ai principi di economia, efficienza ed efficacia che sono alla base di una sana gestione finanziaria. |
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61.

Come evidenziato nelle risposte ai punti 9, 25 e 27, il potenziamento delle istituzioni (PI) è stato attuato nell'intero territorio, a livello centrale e regionale, per preparare le strutture preposte alla gestione della CES, mentre la Revisione Phare stipulava che il sostegno agli investimenti Phare riguardante la CES debba concentrarsi su un numero limitato di priorità affinché possa produrre un impatto. Non è né fattibile né sensato sperimentare tutte le strutture e gli strumenti che verranno sviluppati attraverso il PI. Tale concentrazione richiede una disciplina in materia di programmazione per garantire che le risorse non vengano disperse destinandole ad un numero eccessivo di programmi. Questo approccio è conforme ai principi di economia, efficienza ed efficacia che sono alla base di una sana gestione finanziaria.

CONCLUSIONI

| 63. | Considerando che l'assistenza relativa ai preparativi in vista della gestione dei Fondi strutturali ha sempre rappresentato uno degli obiettivi della CES e che la Commissione ha raggiunto l'obiettivo di erogare circa il 35 % dello stanziamento complessivo per i programmi nazionali sotto forma di investimenti a favore della CES, dando nel contempo un considerevole impulso alle relative attività di potenziamento delle istituzioni, è lecito affermare che i risultati sono in linea con il calendario fissato originariamente. Non è detto che un regime simile a Sapard e ISPA (tale da rappresentare a tutti gli effetti un quarto strumento) avrebbe funzionato meglio. Non è neanche sicuro che i paesi, già oberati dai preparativi in vista dell'adesione, avrebbero potuto sopportare un secondo processo di decentramento senza subire gravi problemi a livello di erogazione dell'assistenza. Sono stati compiuti progressi significativi in uno spazio temporale compresso dal ritmo dei negoziati e non delimitato all'inizio. È stata creata una capacità generale di pianificazione, consentendo ai paesi in questione di presentare i propri progetti di piano di sviluppo per i Fondi strutturali all'inizio del 2003 (e di approvarli nel 2003). Si tratta di un risultato senza precedenti. Le norme riguardanti la pertinenza, la concentrazione e l’impatto della CES non sono mai state in contrasto con l'obiettivo dei Fondi strutturali. Una ripartizione più dispersiva delle limitate risorse avrebbe fornito un cattivo esempio della gestione delle risorse comunitarie. La Commissione ritiene che il programma Phare, compresa la CES, poggiava su una strategia evolutiva (relazioni sullo stato di avanzamento e risultanti partenariati di adesione). La maggior parte del contributo CES a questa strategia generale prosegue in quanto gran parte degli investimenti CES viene effettuata al di là del periodo di audit. |
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63.

Considerando che l'assistenza relativa ai preparativi in vista della gestione dei Fondi strutturali ha sempre rappresentato uno degli obiettivi della CES e che la Commissione ha raggiunto l'obiettivo di erogare circa il 35 % dello stanziamento complessivo per i programmi nazionali sotto forma di investimenti a favore della CES, dando nel contempo un considerevole impulso alle relative attività di potenziamento delle istituzioni, è lecito affermare che i risultati sono in linea con il calendario fissato originariamente. Non è detto che un regime simile a Sapard e ISPA (tale da rappresentare a tutti gli effetti un quarto strumento) avrebbe funzionato meglio. Non è neanche sicuro che i paesi, già oberati dai preparativi in vista dell'adesione, avrebbero potuto sopportare un secondo processo di decentramento senza subire gravi problemi a livello di erogazione dell'assistenza. Sono stati compiuti progressi significativi in uno spazio temporale compresso dal ritmo dei negoziati e non delimitato all'inizio. È stata creata una capacità generale di pianificazione, consentendo ai paesi in questione di presentare i propri progetti di piano di sviluppo per i Fondi strutturali all'inizio del 2003 (e di approvarli nel 2003). Si tratta di un risultato senza precedenti. Le norme riguardanti la pertinenza, la concentrazione e l’impatto della CES non sono mai state in contrasto con l'obiettivo dei Fondi strutturali. Una ripartizione più dispersiva delle limitate risorse avrebbe fornito un cattivo esempio della gestione delle risorse comunitarie. La Commissione ritiene che il programma Phare, compresa la CES, poggiava su una strategia evolutiva (relazioni sullo stato di avanzamento e risultanti partenariati di adesione). La maggior parte del contributo CES a questa strategia generale prosegue in quanto gran parte degli investimenti CES viene effettuata al di là del periodo di audit.

| 64. | Le procedure Phare modificate rispecchiavano il più possibile le misure FESR e FSE, compatibilmente con le disposizioni sull'assistenza esterna contenute nei regolamenti finanziari. Al di là dei limiti giuridici imposti dalle procedure, era impossibile compiere ulteriori progressi. Per quanto riguarda l’EDIS, la Revisione Phare stipulava che il decentramento non può iniziare prima del 2002 a causa dei preparativi necessari per garantire la presenza di sistemi di gestione e controllo finanziario adeguati e funzionanti. L'obbligo giuridico di passare all’EDIS è emerso soltanto nell'atto di adesione con la compressione dei tempi dovuta all'accelerazione dei negoziati. Inoltre, non esiste alcun legame giuridico o procedurale tra l'introduzione dell’EDIS, prevista al più presto nel 2002, e le difficoltà iniziali incontrate nell’attuazione dei regimi di sovvenzionamento introdotti nel 2000. Tali difficoltà iniziali erano dovute principalmente al tempo richiesto dai paesi per acquisire dimestichezza con questo nuovo meccanismo simile alle misure FESR/FSE (cfr. anche le risposte ai punti 28-36). |
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64.

Le procedure Phare modificate rispecchiavano il più possibile le misure FESR e FSE, compatibilmente con le disposizioni sull'assistenza esterna contenute nei regolamenti finanziari. Al di là dei limiti giuridici imposti dalle procedure, era impossibile compiere ulteriori progressi. Per quanto riguarda l’EDIS, la Revisione Phare stipulava che il decentramento non può iniziare prima del 2002 a causa dei preparativi necessari per garantire la presenza di sistemi di gestione e controllo finanziario adeguati e funzionanti. L'obbligo giuridico di passare all’EDIS è emerso soltanto nell'atto di adesione con la compressione dei tempi dovuta all'accelerazione dei negoziati. Inoltre, non esiste alcun legame giuridico o procedurale tra l'introduzione dell’EDIS, prevista al più presto nel 2002, e le difficoltà iniziali incontrate nell’attuazione dei regimi di sovvenzionamento introdotti nel 2000. Tali difficoltà iniziali erano dovute principalmente al tempo richiesto dai paesi per acquisire dimestichezza con questo nuovo meccanismo simile alle misure FESR/FSE (cfr. anche le risposte ai punti 28-36).

| 65. | Considerando la flessibilità giuridica degli orientamenti Phare, gli stanziamenti erano relativamente cospicui. Nel periodo 2001-2002 gli investimenti CES rappresentavano in media quasi il 37 % dei finanziamenti per i programmi nazionali (cfr. punto 38), conformemente all’obiettivo stabilito nella Revisione Phare 2000. Lo stanziamento indicativo (ossia consigliato e quindi non un requisito minimo) CES pari al 35 % doveva «essere applicato con una certa flessibilità paese per paese» (decisione sugli orientamenti Phare del 1999). Di conseguenza, 7 paesi su 10 hanno deciso di stanziare meno del 35 % a favore della CES, destinando quindi una quota maggiore alle altre priorità del partenariato di adesione. Tre grandi paesi hanno destinato una quota di gran lunga superiore alla CES, innalzando in tal modo la media al 37 %. Inoltre, nel corso dello stesso periodo, la componente «potenziamento delle istituzioni» della CES ha rappresentato in media circa il 6 % dell'intero finanziamento per i programmi nazionali, portando la media complessiva annuale a ben oltre il 40 %. Di conseguenza, non è possibile stabilire in quale misura gli stanziamenti CES siano stati insufficienti nei singoli paesi o a livello globale. |
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65.

Considerando la flessibilità giuridica degli orientamenti Phare, gli stanziamenti erano relativamente cospicui. Nel periodo 2001-2002 gli investimenti CES rappresentavano in media quasi il 37 % dei finanziamenti per i programmi nazionali (cfr. punto 38), conformemente all’obiettivo stabilito nella Revisione Phare 2000. Lo stanziamento indicativo (ossia consigliato e quindi non un requisito minimo) CES pari al 35 % doveva «essere applicato con una certa flessibilità paese per paese» (decisione sugli orientamenti Phare del 1999). Di conseguenza, 7 paesi su 10 hanno deciso di stanziare meno del 35 % a favore della CES, destinando quindi una quota maggiore alle altre priorità del partenariato di adesione. Tre grandi paesi hanno destinato una quota di gran lunga superiore alla CES, innalzando in tal modo la media al 37 %. Inoltre, nel corso dello stesso periodo, la componente «potenziamento delle istituzioni» della CES ha rappresentato in media circa il 6 % dell'intero finanziamento per i programmi nazionali, portando la media complessiva annuale a ben oltre il 40 %. Di conseguenza, non è possibile stabilire in quale misura gli stanziamenti CES siano stati insufficienti nei singoli paesi o a livello globale.

| 67. | Non tutti gli obiettivi iniziali sono stati realizzati nell’arco di tempo ridotto dalla rapida accelerazione dei negoziati. Ciò è dovuto tuttavia principalmente alle difficoltà intrinseche e ai ritardi nella designazione delle future istituzioni responsabili della gestione dei Fondi strutturali. In taluni casi, l'insufficiente stabilità di alcune istituzioni ha effettivamente attenuato in maniera significativa l’impatto dell'assistenza preparatoria di preadesione. Ciononostante, ad oggi è dimostrato che i principali obiettivi sono stati effettivamente realizzati, con risultati mai raggiunti prima d’ora, come appare dagli stessi negoziati, dalle successive relazioni di controllo e da tutti gli sviluppi verificatisi in seguito sul fronte della programmazione. Nel frattempo, la maggior parte dei programmi CES e dei relativi programmi di PI continua a fornire assistenza al di là del periodo di audit e le previsioni per i Fondi strutturali sono positive. |
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67.

Non tutti gli obiettivi iniziali sono stati realizzati nell’arco di tempo ridotto dalla rapida accelerazione dei negoziati. Ciò è dovuto tuttavia principalmente alle difficoltà intrinseche e ai ritardi nella designazione delle future istituzioni responsabili della gestione dei Fondi strutturali. In taluni casi, l'insufficiente stabilità di alcune istituzioni ha effettivamente attenuato in maniera significativa l’impatto dell'assistenza preparatoria di preadesione. Ciononostante, ad oggi è dimostrato che i principali obiettivi sono stati effettivamente realizzati, con risultati mai raggiunti prima d’ora, come appare dagli stessi negoziati, dalle successive relazioni di controllo e da tutti gli sviluppi verificatisi in seguito sul fronte della programmazione. Nel frattempo, la maggior parte dei programmi CES e dei relativi programmi di PI continua a fornire assistenza al di là del periodo di audit e le previsioni per i Fondi strutturali sono positive.

RACCOMANDAZIONI

| 68. | In seguito all'adesione, i nuovi Stati membri continueranno a ricevere una notevole quantità di sostegno diretto dalle direzioni generali responsabili dei Fondi strutturali affinché possano gestire i programmi in maniera efficiente, così come è accaduto per la definizione dei programmi e l'elaborazione dei relativi sistemi di esecuzione e gestione. |
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68.

In seguito all'adesione, i nuovi Stati membri continueranno a ricevere una notevole quantità di sostegno diretto dalle direzioni generali responsabili dei Fondi strutturali affinché possano gestire i programmi in maniera efficiente, così come è accaduto per la definizione dei programmi e l'elaborazione dei relativi sistemi di esecuzione e gestione.

| 69. | Tutti i nuovi Stati membri hanno istituito dei servizi di audit per adempiere i requisiti di controllo finanziario stabiliti dal regolamento (CE) n. 438/2001 e la Commissione garantirà che tali servizi entrino in funzione immediatamente e provvederà essa stessa ai relativi interventi di controllo e di collaudo. |
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69.

Tutti i nuovi Stati membri hanno istituito dei servizi di audit per adempiere i requisiti di controllo finanziario stabiliti dal regolamento (CE) n. 438/2001 e la Commissione garantirà che tali servizi entrino in funzione immediatamente e provvederà essa stessa ai relativi interventi di controllo e di collaudo.

| 70. | Le lezioni tratte finora vengono già prese in considerazione e le tabelle di marcia per la Bulgaria e la Romania delineano fin da ora la strategia in corso, insieme agli orientamenti Phare. |
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70.

Le lezioni tratte finora vengono già prese in considerazione e le tabelle di marcia per la Bulgaria e la Romania delineano fin da ora la strategia in corso, insieme agli orientamenti Phare.

| 71. | La designazione delle agenzie preposte all’attuazione è una decisione sovrana dei paesi candidati e la Commissione non possiede alcun mandato per dettare tale decisione. Effettivamente, nell'ambito dell’accreditamento EDIS, il processo è inverso. Per non perdere l'esperienza acquisita, le agenzie di attuazione Phare dovrebbero essere trasformate in organi preposti alla gestione e attuazione dei Fondi strutturali (o essere integrate in tali organi). Nell'ambito delle tabelle di marcia per la Bulgaria e la Romania e alla luce degli importi notevolmente superiori che saranno disponibili, entrambi i paesi sono stati invitati (ed hanno espresso il loro consenso) ad attuare l’EDIS due anni prima dell'adesione. Tale impegno verrà controllato mediante il processo del gruppo di lavoro ad alto livello e tutti i progetti dei programmi nazionali del 2004 vengono impostati in maniera tale da poter essere attuati nell'ambito dell’EDIS. Gli orientamenti Phare sono stati riesaminati e la guida alla programmazione per il 2004 è già stata riveduta al fine di introdurre la pianificazione pluriennale per la CES e, ove opportuno e fattibile, anche per il potenziamento delle istituzioni. |
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71.

La designazione delle agenzie preposte all’attuazione è una decisione sovrana dei paesi candidati e la Commissione non possiede alcun mandato per dettare tale decisione. Effettivamente, nell'ambito dell’accreditamento EDIS, il processo è inverso. Per non perdere l'esperienza acquisita, le agenzie di attuazione Phare dovrebbero essere trasformate in organi preposti alla gestione e attuazione dei Fondi strutturali (o essere integrate in tali organi). Nell'ambito delle tabelle di marcia per la Bulgaria e la Romania e alla luce degli importi notevolmente superiori che saranno disponibili, entrambi i paesi sono stati invitati (ed hanno espresso il loro consenso) ad attuare l’EDIS due anni prima dell'adesione. Tale impegno verrà controllato mediante il processo del gruppo di lavoro ad alto livello e tutti i progetti dei programmi nazionali del 2004 vengono impostati in maniera tale da poter essere attuati nell'ambito dell’EDIS. Gli orientamenti Phare sono stati riesaminati e la guida alla programmazione per il 2004 è già stata riveduta al fine di introdurre la pianificazione pluriennale per la CES e, ove opportuno e fattibile, anche per il potenziamento delle istituzioni.

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