# Euroopan unionin C 15/2005

| | ISSN 1725-2490 |
| --- | --- |
| Euroopan unionin
  virallinen lehti | C 15 |
| | |
| Suomenkielinen laitos | Tiedonantoja ja ilmoituksia | 48. vuosikerta20. tammikuu 2005 |

ISSN 1725-2490

Euroopan unionin

virallinen lehti

C 15

Suomenkielinen laitos

Tiedonantoja ja ilmoituksia

48. vuosikerta20. tammikuu 2005

---

| Ilmoitusnumero | Sisältö | Sivu |
| --- | --- | --- |
| | I   Tiedonantoja |
| | Tilintarkastustuomioistuin |
| 2005/C 015/1 | Erityiskertomus nro 5/2004 ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmistelevasta Phare-tuesta sekä komission vastaukset | 1 |

Ilmoitusnumero

Sisältö

Sivu

I   Tiedonantoja

Tilintarkastustuomioistuin

2005/C 015/1

Erityiskertomus nro 5/2004 ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmistelevasta Phare-tuesta sekä komission vastaukset

1

| FI | |
| --- | --- |

FI

---

I Tiedonantoja

Tilintarkastustuomioistuin

| 20.1.2005 | FI | Euroopan unionin virallinen lehti | C 15/1 |
| --- | --- | --- | --- |

20.1.2005

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 15/1

---

ERITYISKERTOMUS nro 5/2004

ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmistelevasta Phare-tuesta sekä komission vastaukset

(annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

(2005/C 15/01)

SISÄLLYS

| I—VII | TIIVISTELMÄ |
| --- | --- |

I—VII

| 1—14 | JOHDANTO |
| --- | --- |

1—14

| 1—10 | Ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmisteleva Phare-tuki |
| --- | --- |

1—10

| 11—14 | Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus |
| --- | --- |

11—14

| 15—28 | PHARE-OHJELMAN YLEINEN KÄYTTÖ EHDOKASMAIDEN VALMISTELUSSA RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINTIIN |
| --- | --- |

15—28

| 15—17 | Phare-ohjelman valinnan vuoksi ehdokasmaiden valmistelu EAKR:a ja ESR:a varten vaikeampaa |
| --- | --- |

15—17

| 18—26 | Phare-ohjelman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien rakenne erosi rakennerahastoja koskevan tavoitteen 1 lähestymistavoista |
| --- | --- |

18—26

| 27—28 | Phare-ohjelman käytön rajoitteet EAKR:oon ja ESR:oon valmistelussa |
| --- | --- |

27—28

| 29—36 | PHARE-OHJELMAN MENETTELYT |
| --- | --- |

29—36

| 30—33 | Viivästyksiä laajennetun hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän laatimisessa |
| --- | --- |

30—33

| 34—36 | Monivuotista ohjelmatyötä ei otettu käyttöön |
| --- | --- |

34—36

| 37—55 | EHDOKASMAITA RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINTIIN VALMISTELEVIEN PHARE-OHJELMIEN RAHOITUS JA TOTEUTUS |
| --- | --- |

37—55

| 37—41 | Varoja oli jaettu useimmille maille suunniteltua vähemmän |
| --- | --- |

37—41

| 42—45 | Ohjelmien suunnittelussa havaittu samankaltaisia ongelmia kuin rakennerahastojen tavoitteen 1 ohjelmissa |
| --- | --- |

42—45

| 46—55 | Viivästyksiä ohjelmien täytäntöönpanossa |
| --- | --- |

46—55

| 56—62 | RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINNIN VALMISTELUUN TÄHTÄÄVIEN HALLINTORAKENTEIDEN KEHITTÄMISHANKKEIDEN TULOKSET |
| --- | --- |

56—62

| 63—67 | PÄÄTELMÄT |
| --- | --- |

63—67

| 63 | Vaikeuksia Phare-ohjelman käyttöön perustuvassa yleisessä lähestymistavassa ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin |
| --- | --- |

63

| 64 | Phare-ohjelman ja rakennerahastojen lähentäminen on edistynyt niukasti |
| --- | --- |

64

| 65 | Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien määrärahojen määrä vaihtelee ja täytäntöönpano on viivästynyt |
| --- | --- |

65

| 66 | Ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmistelevien hallintorakenteiden kehittämishankkeiden tulokset on saavutettu vain osittain |
| --- | --- |

66

| 67 | Yleinen päätelmä |
| --- | --- |

67

| 68—71 | SUOSITUKSET |
| --- | --- |

68—71

Komission vastaukset

LYHENNELUETTELO

| EMOTR | Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto |
| --- | --- |
| EDIS | Laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä |
| EAKR | Euroopan aluekehitysrahasto |
| ESR | Euroopan sosiaalirahasto |
| ISPA | Liittymistä valmisteleva rakennepolitiikan väline |
| Phare | Tärkein liittymistä valmisteleva väline |
| Sapard | Liittymistä valmisteleva väline maatalouden ja maaseudun kehittämisessä |
| YOA | Yhtenäinen ohjelma-asiakirja |

EMOTR

Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto

EDIS

Laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä

EAKR

Euroopan aluekehitysrahasto

ESR

Euroopan sosiaalirahasto

ISPA

Liittymistä valmisteleva rakennepolitiikan väline

Phare

Tärkein liittymistä valmisteleva väline

Sapard

Liittymistä valmisteleva väline maatalouden ja maaseudun kehittämisessä

YOA

Yhtenäinen ohjelma-asiakirja

TIIVISTELMÄ

| I | Tarkastuksessa tutkittiin komission kolmesta liittymistä valmistelevasta välineestä ensimmäisenä aloittaman Phare-ohjelman vaikuttavuutta ehdokasmaiden valmistelussa kahden tärkeimmän rakennerahaston, Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR), hallinnointiin. Tarkastus koski ajanjaksoa 1998–2002 ja se keskittyi vuoden 1998, jolloin Phare-ohjelma kohdennettiin uudelleen laajennusta koskeviin asioihin, erityiseen valmisteluohjelmaan ja vuonna 2000 aloitettuihin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin. Komissio piti ehdokasmaiden valmistelua rakennerahastojen hallinnointiin entistä keskeisempänä tavoitteena, koska komissio halusi varmistaa, että kyseiset maat voisivat saada täyden hyödyn niille liittymisen jälkeen myönnettävistä hyvin merkittävistä määrärahoista. |
| --- | --- |

I

Tarkastuksessa tutkittiin komission kolmesta liittymistä valmistelevasta välineestä ensimmäisenä aloittaman Phare-ohjelman vaikuttavuutta ehdokasmaiden valmistelussa kahden tärkeimmän rakennerahaston, Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR), hallinnointiin. Tarkastus koski ajanjaksoa 1998–2002 ja se keskittyi vuoden 1998, jolloin Phare-ohjelma kohdennettiin uudelleen laajennusta koskeviin asioihin, erityiseen valmisteluohjelmaan ja vuonna 2000 aloitettuihin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin. Komissio piti ehdokasmaiden valmistelua rakennerahastojen hallinnointiin entistä keskeisempänä tavoitteena, koska komissio halusi varmistaa, että kyseiset maat voisivat saada täyden hyödyn niille liittymisen jälkeen myönnettävistä hyvin merkittävistä määrärahoista.

Phare-ohjelman käyttöön perustuva yleinen lähestymistapa ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin

| II | Ehdokasmaiden valmisteluun EAKR- ja ESR-rahastoja varten ei ollut luotu uutta välinettä, mikä vaikeutti rakennerahastojen menettelyjen esittelyä ehdokasmaille (ks. kohdat 16–17). Lisäksi komission ehdokasmailta aluksi edellyttämä lähestymistapa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien perustamisessa poikkesi rakennerahastojen lähestymistavasta (ks. kohdat 18–24). Kaikille rakennerahastoista tukea saaville alueille ei kertynyt kokemusta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmista ennen liittymistä, koska Phare-ohjelman toteuttamisrakenteet eivät vastanneet rakennerahastojen toteuttamisrakenteita. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien vaikuttavuutta heikensi lisäksi se, että ne pyrkivät myös koheesiovaikutukseen ja tämä ei aina vastannut tavoitetta rakennerahastoihin valmistautumisesta (ks. kohta 27). |
| --- | --- |

II

Ehdokasmaiden valmisteluun EAKR- ja ESR-rahastoja varten ei ollut luotu uutta välinettä, mikä vaikeutti rakennerahastojen menettelyjen esittelyä ehdokasmaille (ks. kohdat 16–17). Lisäksi komission ehdokasmailta aluksi edellyttämä lähestymistapa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien perustamisessa poikkesi rakennerahastojen lähestymistavasta (ks. kohdat 18–24). Kaikille rakennerahastoista tukea saaville alueille ei kertynyt kokemusta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmista ennen liittymistä, koska Phare-ohjelman toteuttamisrakenteet eivät vastanneet rakennerahastojen toteuttamisrakenteita. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien vaikuttavuutta heikensi lisäksi se, että ne pyrkivät myös koheesiovaikutukseen ja tämä ei aina vastannut tavoitetta rakennerahastoihin valmistautumisesta (ks. kohta 27).

Phare-ohjelman menettelyt

| III | Komission tavoitteena oli, että ehdokasmaat oppisivat hallinnoimaan näitä ohjelmia rakennerahastojen hallinnoinnin tapaan siten, että komissio suorittaa ainoastaan jälkivalvontaa, mutta tähän tarkoitettua laajennettua hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää (EDIS) ei otettu käyttöön ennen laajentumista (ks. kohdat 30–32). Lisäksi jälkivalvontajärjestelmän luomisessa ilmenneet viiveet vaikeuttivat rakennerahastojen keskeisimmän toimintamuodon eli tukijärjestelmien käyttömahdollisuuksia (ks. kohta 33). Rakennerahastoja koskevan jatkomenettelyn eli monivuotisen ohjelmatyön aloitus ei juurikaan edistynyt (ks. kohdat 34–35). |
| --- | --- |

III

Komission tavoitteena oli, että ehdokasmaat oppisivat hallinnoimaan näitä ohjelmia rakennerahastojen hallinnoinnin tapaan siten, että komissio suorittaa ainoastaan jälkivalvontaa, mutta tähän tarkoitettua laajennettua hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää (EDIS) ei otettu käyttöön ennen laajentumista (ks. kohdat 30–32). Lisäksi jälkivalvontajärjestelmän luomisessa ilmenneet viiveet vaikeuttivat rakennerahastojen keskeisimmän toimintamuodon eli tukijärjestelmien käyttömahdollisuuksia (ks. kohta 33). Rakennerahastoja koskevan jatkomenettelyn eli monivuotisen ohjelmatyön aloitus ei juurikaan edistynyt (ks. kohdat 34–35).

Rakennerahastoihin valmistelevien ohjelmien määrärahat ja toteutus

| IV | Kaikkiaan noin 35 prosenttia Phare-ohjelman varoista myönnettiin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin, mutta useimmat maat jakoivat jonkin verran tätä tavoiteosuutta vähemmän määrärahoja. Tämä johtui lähinnä tuen riittämättömistä hyödyntämisvalmiuksista ja muista painopistealueista (ks. kohdat 39–41). Näin ollen kyseisillä mailla oli vaikeuksia ohjelmien suunnittelussa, eivätkä ne osoittaneet riittävästi rahoitusta tulevien taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja rakennerahastoja koskevien hankkeiden valmisteluun (ks. kohdat 43–45). Määrärahoja koskeva sopimuksenteko aikataulun mukaisesti osoittautui myös huomattavan vaikeaksi (ks. kohdat 46–52). Tuen hyödyntämisvalmiuteen liittyvät ongelmat johtuivat etupäässä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmista vastaavien ministeriöiden kokemattomuudesta ja riittämättömästä rakenteellisesta kehityksestä (ks. kohdat 54–55). |
| --- | --- |

IV

Kaikkiaan noin 35 prosenttia Phare-ohjelman varoista myönnettiin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin, mutta useimmat maat jakoivat jonkin verran tätä tavoiteosuutta vähemmän määrärahoja. Tämä johtui lähinnä tuen riittämättömistä hyödyntämisvalmiuksista ja muista painopistealueista (ks. kohdat 39–41). Näin ollen kyseisillä mailla oli vaikeuksia ohjelmien suunnittelussa, eivätkä ne osoittaneet riittävästi rahoitusta tulevien taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ja rakennerahastoja koskevien hankkeiden valmisteluun (ks. kohdat 43–45). Määrärahoja koskeva sopimuksenteko aikataulun mukaisesti osoittautui myös huomattavan vaikeaksi (ks. kohdat 46–52). Tuen hyödyntämisvalmiuteen liittyvät ongelmat johtuivat etupäässä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmista vastaavien ministeriöiden kokemattomuudesta ja riittämättömästä rakenteellisesta kehityksestä (ks. kohdat 54–55).

Tulokset hallinnon kehittämishankkeista ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin

| V | Riittämätön rakenteellinen kehitys sekä epävarmuus siitä, mitkä elimet nimitetään tuleviksi hallinto- ja maksuviranomaisiksi, heikensi hallinnon kehittämishankkeiden vaikutusta (ks. kohdat 58–59). Hallintorakenteiden kehittämistä alueellisella tasolla hidastivat joissakin maissa viiveet alueellisten elinten perustamisessa sekä alueellisille elimille suunnitellun rakennerahastojen hallinnointiroolin muutokset (ks. kohdat 60–62). |
| --- | --- |

V

Riittämätön rakenteellinen kehitys sekä epävarmuus siitä, mitkä elimet nimitetään tuleviksi hallinto- ja maksuviranomaisiksi, heikensi hallinnon kehittämishankkeiden vaikutusta (ks. kohdat 58–59). Hallintorakenteiden kehittämistä alueellisella tasolla hidastivat joissakin maissa viiveet alueellisten elinten perustamisessa sekä alueellisille elimille suunnitellun rakennerahastojen hallinnointiroolin muutokset (ks. kohdat 60–62).

Yleiset päätelmät

| VI | Vaikka komissiota tulisi kiittää siitä, että ehdokasmaita alettiin valmistella unioniin liittymisen aikaiseen rakennerahastojen hallinnointiin Phare-ohjelman avulla jo vuonna 1998, ohjelman vaikutus maiden valmisteluun EAKR:oon ja ESR:oon jäi komission toimintapolitiikkaa koskevissa asiakirjoissa — etenkin Phare 2000 -katsauksessa — suunniteltua vähäisemmäksi (ks. kohta 67). Tämä johtui osittain ehdokasmaiden asianomaisten viranomaisten kokemattomuudesta ja riittämättömästä rakenteellisesta kehityksestä. Puutteita ei voitu korjata käytettävissä olevan ajan puitteissa. |
| --- | --- |

VI

Vaikka komissiota tulisi kiittää siitä, että ehdokasmaita alettiin valmistella unioniin liittymisen aikaiseen rakennerahastojen hallinnointiin Phare-ohjelman avulla jo vuonna 1998, ohjelman vaikutus maiden valmisteluun EAKR:oon ja ESR:oon jäi komission toimintapolitiikkaa koskevissa asiakirjoissa — etenkin Phare 2000 -katsauksessa — suunniteltua vähäisemmäksi (ks. kohta 67). Tämä johtui osittain ehdokasmaiden asianomaisten viranomaisten kokemattomuudesta ja riittämättömästä rakenteellisesta kehityksestä. Puutteita ei voitu korjata käytettävissä olevan ajan puitteissa.

Suositukset

| VII | Hallintorakenteiden kehittämiseen on suunnattava huomattavasti enemmän tukea liittymisen jälkeisessä rakennerahastojen hallinnoinnissa (ks. kohta 68). Rakennerahastojen toiminnan jälkivalvontaan uusissa jäsenvaltioissa tulisi suunnata huomattavia varoja (ks. kohta 69). Nykyisten ja tulevien ehdokasmaiden valmisteluun rakennerahastojen hallinnointiin tulisi luoda selkeä strategia, jonka avulla määritettäisiin tarvittavat toimenpiteet (ks. kohta 70). Komission olisi pyrittävä tehokkaammin lähentämään Phare-ohjelmaa ja rakennerahastoja antamalla tulevien hallintoviranomaisten toteuttaa Phare-ohjelmaa ja antamalla täytäntöönpanovirastoille tarvittavaa tukea Phare-ohjelman toteuttamisessa jälkivalvontajärjestelmän avulla sekä soveltamalla kansallisiin kehittämissuunnitelmiin perustuvaa monivuotista suunnittelua (ks. kohta 71). |
| --- | --- |

VII

Hallintorakenteiden kehittämiseen on suunnattava huomattavasti enemmän tukea liittymisen jälkeisessä rakennerahastojen hallinnoinnissa (ks. kohta 68). Rakennerahastojen toiminnan jälkivalvontaan uusissa jäsenvaltioissa tulisi suunnata huomattavia varoja (ks. kohta 69). Nykyisten ja tulevien ehdokasmaiden valmisteluun rakennerahastojen hallinnointiin tulisi luoda selkeä strategia, jonka avulla määritettäisiin tarvittavat toimenpiteet (ks. kohta 70). Komission olisi pyrittävä tehokkaammin lähentämään Phare-ohjelmaa ja rakennerahastoja antamalla tulevien hallintoviranomaisten toteuttaa Phare-ohjelmaa ja antamalla täytäntöönpanovirastoille tarvittavaa tukea Phare-ohjelman toteuttamisessa jälkivalvontajärjestelmän avulla sekä soveltamalla kansallisiin kehittämissuunnitelmiin perustuvaa monivuotista suunnittelua (ks. kohta 71).

JOHDANTO

Ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmisteleva Phare-tuki

| 1. | Nykyisten jäsenvaltioiden ja uusien Keski- ja Itä-Euroopan jäsenvaltioiden väliset suuret tuloerot ovat keskeinen kysymys Euroopan unionin laajentuessa vuonna 2004 (1). Nykyisen unionin väestöstä 22 prosenttia asuu alueella, jonka bruttokansantuote henkeä kohden on alle 75 prosenttia nykyisestä keskiarvosta, mutta laajentumisen jälkeen 93 prosenttia uusien jäsenvaltioiden väestöstä asuu alueella, jonka bruttokansantuote henkeä kohden on alle 75 prosenttia laajentuneen EU:n keskiarvosta. Näiden erojen korjaamiseksi lähes kaikki uusien jäsenvaltioiden alueet ovat oikeutettuja tavoitteen 1 (2) tukeen kolmesta keskeisestä rakennerahastosta: Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto (EMOTR-ohjausosasto) (3). Kaikki kyseiset maat voivat lisäksi saada koheesiorahaston tukea (4). |
| --- | --- |

1.

Nykyisten jäsenvaltioiden ja uusien Keski- ja Itä-Euroopan jäsenvaltioiden väliset suuret tuloerot ovat keskeinen kysymys Euroopan unionin laajentuessa vuonna 2004 (1). Nykyisen unionin väestöstä 22 prosenttia asuu alueella, jonka bruttokansantuote henkeä kohden on alle 75 prosenttia nykyisestä keskiarvosta, mutta laajentumisen jälkeen 93 prosenttia uusien jäsenvaltioiden väestöstä asuu alueella, jonka bruttokansantuote henkeä kohden on alle 75 prosenttia laajentuneen EU:n keskiarvosta. Näiden erojen korjaamiseksi lähes kaikki uusien jäsenvaltioiden alueet ovat oikeutettuja tavoitteen 1 (2) tukeen kolmesta keskeisestä rakennerahastosta: Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR) ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto (EMOTR-ohjausosasto) (3). Kaikki kyseiset maat voivat lisäksi saada koheesiorahaston tukea (4).

| 2. | Kaudelle 2004–2006 näille maille on myönnetty noin 13 178 miljoonaa euroa tavoitteen 1 mukaista rakennerahastotukea sekä lisäksi 7 523 miljoonaa euroa koheesiorahastotukea. Uusien jäsenvaltioiden tulee kuitenkin yksilöidä, valmistella ja toteuttaa ensisijaisia ohjelmia ja hankkeita suunniteltujen aikataulujen mukaisesti, jotta ne voisivat saada riittävän hyödyn saamastaan rahoituksesta. |
| --- | --- |

2.

Kaudelle 2004–2006 näille maille on myönnetty noin 13 178 miljoonaa euroa tavoitteen 1 mukaista rakennerahastotukea sekä lisäksi 7 523 miljoonaa euroa koheesiorahastotukea. Uusien jäsenvaltioiden tulee kuitenkin yksilöidä, valmistella ja toteuttaa ensisijaisia ohjelmia ja hankkeita suunniteltujen aikataulujen mukaisesti, jotta ne voisivat saada riittävän hyödyn saamastaan rahoituksesta.

| 3. | Komissio ehdotti maaliskuussa 1997 Phare-ohjelmaan uutta toimintamallia, jotta ohjelman avulla voitaisiin valmistella ehdokasmaita täysipainoisesti Euroopan unioniin liittymistä varten (5)
   (6). Phare-ohjelman talousarvio (noin 1 500 miljoonaa euroa vuodessa) oli määrä kohdentaa pääasiassa hallintorakenteiden kehittämiseen (30 prosenttia) ja investointitukeen (70 prosenttia). Hallintorakenteiden kehittämisen suhteen komissio esitti eräänä erityisalueena rahoituksen kohdentamista alueelliseen kehittämiseen. Komissio totesi seuraavaa: ”rakennerahastoille on mahdollisimman nopeasti luotava omat tavoitteet ja menettelytavat. Näin voidaan parhaiten varmistaa, että kyseiset maat voivat ajoissa soveltaa rakennerahastojen sääntöjä ja käyttää ensimmäisiä rahastojen myöntämiä määrärahoja” (7). |
| --- | --- |

3.

Komissio ehdotti maaliskuussa 1997 Phare-ohjelmaan uutta toimintamallia, jotta ohjelman avulla voitaisiin valmistella ehdokasmaita täysipainoisesti Euroopan unioniin liittymistä varten (5)
   (6). Phare-ohjelman talousarvio (noin 1 500 miljoonaa euroa vuodessa) oli määrä kohdentaa pääasiassa hallintorakenteiden kehittämiseen (30 prosenttia) ja investointitukeen (70 prosenttia). Hallintorakenteiden kehittämisen suhteen komissio esitti eräänä erityisalueena rahoituksen kohdentamista alueelliseen kehittämiseen. Komissio totesi seuraavaa: ”rakennerahastoille on mahdollisimman nopeasti luotava omat tavoitteet ja menettelytavat. Näin voidaan parhaiten varmistaa, että kyseiset maat voivat ajoissa soveltaa rakennerahastojen sääntöjä ja käyttää ensimmäisiä rahastojen myöntämiä määrärahoja” (7).

| 4. | Vuoden 1998 Phare-ohjelman tuella rahoitettiin kaikkiaan 60 miljoonalla eurolla ehdokasmaita koskevia erityisiä valmisteluohjelmia, joiden avulla maita valmistellaan EU:n rakennepolitiikkaan. Ohjelmien avulla rahoitettiin hallintorakenteiden kehittämistä ja pieniä rakennerahastoista rahoitettavia kokeilevia investointihankkeita, jotta ehdokasmaat saisivat käytännön kokemusta tavoitteen 1 mukaisista menettelytavoista. |
| --- | --- |

4.

Vuoden 1998 Phare-ohjelman tuella rahoitettiin kaikkiaan 60 miljoonalla eurolla ehdokasmaita koskevia erityisiä valmisteluohjelmia, joiden avulla maita valmistellaan EU:n rakennepolitiikkaan. Ohjelmien avulla rahoitettiin hallintorakenteiden kehittämistä ja pieniä rakennerahastoista rahoitettavia kokeilevia investointihankkeita, jotta ehdokasmaat saisivat käytännön kokemusta tavoitteen 1 mukaisista menettelytavoista.

| 5. | Rakennerahastojen hallinnointia koskevan ehdokasmaiden valmistelun kiireellisyys korostui Berliinissä maaliskuussa 1999 laadituissa rahoituspuitteissa, joihin sisältyi kuuden uuden valtion mahdollisuus liittyä Euroopan unioniin (Tšekin tasavalta, Viro, Unkari, Puola, Slovenia ja Kypros) jo vuonna 2002 (8). |
| --- | --- |

5.

Rakennerahastojen hallinnointia koskevan ehdokasmaiden valmistelun kiireellisyys korostui Berliinissä maaliskuussa 1999 laadituissa rahoituspuitteissa, joihin sisältyi kuuden uuden valtion mahdollisuus liittyä Euroopan unioniin (Tšekin tasavalta, Viro, Unkari, Puola, Slovenia ja Kypros) jo vuonna 2002 (8).

| 6. | Vuonna 2000 luotiin kaksi uutta liittymistä valmistelevaa välinettä. ISPA-välineen (9) (vuotuinen talousarvio 1 000 miljoonaa euroa) ja koheesiorahaston tavoitteet ja menettelytavat olivat samankaltaisia. Sapard-välineen (10) (vuotuinen talousarvio 500 miljoonaa euroa) tarkoituksena oli edistää yhteisön säännöstön soveltamista yhteisen maatalouspolitiikan alalla ja ratkaista suurimpia erityisongelmia maatalousalan ja maaseudun kehittämiseksi kestävällä tavalla. Sapard-välinettä käytettiin Sapard-asetuksen mukaisesti osittain rakennerahastojen ja EMOTR:n tavoin (ks. kohta 17). Uusia EAKR:oon ja ESR:oon liittyviä välineitä ei luotu, vaikka EAKR on noin kolme ja ESR noin kaksi kertaa EMOTR:a (11) suurempi. |
| --- | --- |

6.

Vuonna 2000 luotiin kaksi uutta liittymistä valmistelevaa välinettä. ISPA-välineen (9) (vuotuinen talousarvio 1 000 miljoonaa euroa) ja koheesiorahaston tavoitteet ja menettelytavat olivat samankaltaisia. Sapard-välineen (10) (vuotuinen talousarvio 500 miljoonaa euroa) tarkoituksena oli edistää yhteisön säännöstön soveltamista yhteisen maatalouspolitiikan alalla ja ratkaista suurimpia erityisongelmia maatalousalan ja maaseudun kehittämiseksi kestävällä tavalla. Sapard-välinettä käytettiin Sapard-asetuksen mukaisesti osittain rakennerahastojen ja EMOTR:n tavoin (ks. kohta 17). Uusia EAKR:oon ja ESR:oon liittyviä välineitä ei luotu, vaikka EAKR on noin kolme ja ESR noin kaksi kertaa EMOTR:a (11) suurempi.

| 7. | Uudet Phare-ohjelman suuntaviivat kaudelle 2000–2006 kattoivat sen sijaan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden investointiohjelmien luomisen rahoituksen Phare-ohjelman (12) tuella kaikissa ohjelmiin osallistuvissa maissa. Ohjelmat oli määrä toteuttaa mainittujen kahden rakennerahaston rahoittamien toimien tapaan tuotantosektorin investointien, henkilöresurssien kehittämisen ja liiketoimintaan liittyvän infrastruktuurin kautta. Ohjelmien tuli muodostaa toinen niistä alueista, jotka rahoitetaan Phare-ohjelman (13) 70 prosentin suuruisesta investointeihin suunnatusta osuudesta. Suuntaviivoissa todettiin lisäksi, että Phare-ohjelman hallintorakenteiden kehittämistoimet (loput 30 prosenttia Phare-ohjelman varoista) kuvastavat erityisesti näiden taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien merkitystä osoittamalla hallinnollisia puutteita keskus-, alue- ja paikallishallintoelimissä, joiden vastuualueeseen kuuluu tämän alan toimia (14). |
| --- | --- |

7.

Uudet Phare-ohjelman suuntaviivat kaudelle 2000–2006 kattoivat sen sijaan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden investointiohjelmien luomisen rahoituksen Phare-ohjelman (12) tuella kaikissa ohjelmiin osallistuvissa maissa. Ohjelmat oli määrä toteuttaa mainittujen kahden rakennerahaston rahoittamien toimien tapaan tuotantosektorin investointien, henkilöresurssien kehittämisen ja liiketoimintaan liittyvän infrastruktuurin kautta. Ohjelmien tuli muodostaa toinen niistä alueista, jotka rahoitetaan Phare-ohjelman (13) 70 prosentin suuruisesta investointeihin suunnatusta osuudesta. Suuntaviivoissa todettiin lisäksi, että Phare-ohjelman hallintorakenteiden kehittämistoimet (loput 30 prosenttia Phare-ohjelman varoista) kuvastavat erityisesti näiden taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien merkitystä osoittamalla hallinnollisia puutteita keskus-, alue- ja paikallishallintoelimissä, joiden vastuualueeseen kuuluu tämän alan toimia (14).

| 8. | Mainittujen suuntaviivojen lisäksi julkaistiin lokakuussa 2000 komission selvitys Phare-ohjelmasta (”Phare 2000 -katsaus: Liittymistä koskevien valmistelujen lujittaminen”) (15). Katsauksessa todettiin, että rakennerahastoihin siirtyminen on toinen kahdesta Phare-ohjelmaan liittyvästä haasteesta, jotka komission täytyy selvittää kaudella 2000–2006. Katsauksessa asetettiin Phare-ohjelmalle kaksi tavoitetta tällä alalla:






  a) | Rakennerahastojen täytäntöönpanon valmistelu ehdokasmaissa tarvittavia hallinnollisia ja talousarvion rakenteita luomalla; |
| --- | --- | --- |

8.

Mainittujen suuntaviivojen lisäksi julkaistiin lokakuussa 2000 komission selvitys Phare-ohjelmasta (”Phare 2000 -katsaus: Liittymistä koskevien valmistelujen lujittaminen”) (15). Katsauksessa todettiin, että rakennerahastoihin siirtyminen on toinen kahdesta Phare-ohjelmaan liittyvästä haasteesta, jotka komission täytyy selvittää kaudella 2000–2006. Katsauksessa asetettiin Phare-ohjelmalle kaksi tavoitetta tällä alalla:

a)

Rakennerahastojen täytäntöönpanon valmistelu ehdokasmaissa tarvittavia hallinnollisia ja talousarvion rakenteita luomalla;

| b) | Ehdokasmaiden saama hyöty tavoitteen 1 mukaisten ja maiden taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta edistävien yhdennettyjen alueellisten kehitysohjelmien ensimmäisestä sukupolvesta (rakennerahasto). |
| --- | --- |

b)

Ehdokasmaiden saama hyöty tavoitteen 1 mukaisten ja maiden taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta edistävien yhdennettyjen alueellisten kehitysohjelmien ensimmäisestä sukupolvesta (rakennerahasto).

| 9. | Katsaus korosti rakennerahastoihin valmistautumisen merkitystä: Phare-ohjelma ei voi auttaa EU-jäsenyyttä hakeneita maita niiden ja nykyisten jäsenvaltioiden välisten suurten kehityseroavaisuuksien ratkaisemisessa, vaan hakijamaat on myös tutustutettava rakenteisiin ja menettelyihin, joita ne tarvitsevat rakennerahastojen vaikuttavaan ja tehokkaaseen käyttöön liittymisen yhteydessä. Phare-ohjelman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien koheesiovaikutuksen voidaan itse asiassa uskoa jäävän hyvin rajalliseksi rakennerahastoihin verrattuna paljon pienempien käytettävissä olevien määrärahojen takia. Laajentumisasioiden pääosaston vuonna 2000 laatimissa, vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmia koskevissa sisäisen ohjelmatyön suuntaviivoissa todettiin, että vaikutusta taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen on täsmennettävä, jotta liittymisen jälkeiseen rakennerahastojen toteuttamiseen tarvittavien rakenteiden ja menettelytapojen valmistelua voidaan helpottaa. Tällä asialla on oletettavasti vain vähäinen vaikutus yleisten kehityseroavaisuuksien pienenemiseen. |
| --- | --- |

9.

Katsaus korosti rakennerahastoihin valmistautumisen merkitystä: Phare-ohjelma ei voi auttaa EU-jäsenyyttä hakeneita maita niiden ja nykyisten jäsenvaltioiden välisten suurten kehityseroavaisuuksien ratkaisemisessa, vaan hakijamaat on myös tutustutettava rakenteisiin ja menettelyihin, joita ne tarvitsevat rakennerahastojen vaikuttavaan ja tehokkaaseen käyttöön liittymisen yhteydessä. Phare-ohjelman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien koheesiovaikutuksen voidaan itse asiassa uskoa jäävän hyvin rajalliseksi rakennerahastoihin verrattuna paljon pienempien käytettävissä olevien määrärahojen takia. Laajentumisasioiden pääosaston vuonna 2000 laatimissa, vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmia koskevissa sisäisen ohjelmatyön suuntaviivoissa todettiin, että vaikutusta taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen on täsmennettävä, jotta liittymisen jälkeiseen rakennerahastojen toteuttamiseen tarvittavien rakenteiden ja menettelytapojen valmistelua voidaan helpottaa. Tällä asialla on oletettavasti vain vähäinen vaikutus yleisten kehityseroavaisuuksien pienenemiseen.

| 10. | Katsauksessa mainittujen rakennerahastoihin siirtymiseen liittyvien tavoitteiden pääasialliset kehityskohdat olivat:






  a) | rakennerahaston lähestymistapojen ja menettelyjen asteittainen vahvistaminen Phare-ohjelman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmia koskevassa tuessa. |
| --- | --- | --- |

10.

Katsauksessa mainittujen rakennerahastoihin siirtymiseen liittyvien tavoitteiden pääasialliset kehityskohdat olivat:

a)

rakennerahaston lähestymistapojen ja menettelyjen asteittainen vahvistaminen Phare-ohjelman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmia koskevassa tuessa.

| b) | Kansallisten Phare-ohjelmien ohjelmasuunnittelun muuttaminen monivuotiseksi eriytetysti kaiken myönnettävän tuen osalta, mukaan lukien hallintorakenteiden kehittäminen. |
| --- | --- |

b)

Kansallisten Phare-ohjelmien ohjelmasuunnittelun muuttaminen monivuotiseksi eriytetysti kaiken myönnettävän tuen osalta, mukaan lukien hallintorakenteiden kehittäminen.

| c) | Hajauttamisen laajempi käyttö, jotta ehdokasmaat tutustuvat yhteisen vastuun periaatteisiin, jotka lujittavat rakennerahastojen täytäntöönpanoa. |
| --- | --- |

c)

Hajauttamisen laajempi käyttö, jotta ehdokasmaat tutustuvat yhteisen vastuun periaatteisiin, jotka lujittavat rakennerahastojen täytäntöönpanoa.

| d) | Tuen lisääminen — ehdokasmaiden omien toimien lisäksi — ehdokasmaan ja komission hyväksymille täytäntöönpanoviranomaisille (esimerkiksi rakennerahastoa koskevan asetuksen 34 artiklassa esitetyille hallintoviranomaisille) täysin varainhoitoasetuksen mukaisesti. |
| --- | --- |

d)

Tuen lisääminen — ehdokasmaiden omien toimien lisäksi — ehdokasmaan ja komission hyväksymille täytäntöönpanoviranomaisille (esimerkiksi rakennerahastoa koskevan asetuksen 34 artiklassa esitetyille hallintoviranomaisille) täysin varainhoitoasetuksen mukaisesti.

Tavoitteena oli suunnata keskimäärin 35 prosenttia maiden kansallisista ohjelmista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmia koskevaan investointitukeen.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus

| 11. | Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli arvioida Phare-ohjelman vaikuttavuutta ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki






  a) | komission noudattaman yleisen lähestymistavan tehokkuutta ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin (ks. kohdat 15–28). |
| --- | --- | --- |

11.

Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli arvioida Phare-ohjelman vaikuttavuutta ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki

a)

komission noudattaman yleisen lähestymistavan tehokkuutta ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin (ks. kohdat 15–28).

| b) | Phare-ohjelman riittävyyttä rakennerahastojen rakenteisiin ja menettelytapoihin valmistautumisessa (ks. kohdat 29–36). |
| --- | --- |

b)

Phare-ohjelman riittävyyttä rakennerahastojen rakenteisiin ja menettelytapoihin valmistautumisessa (ks. kohdat 29–36).

| c) | Phare-ohjelmasta tähän tarkoitukseen myönnetyn rahoituksen suunnitelmien mukaista kohdentamista ja rahoituksen täytäntöönpanon tehokkuutta (ks. kohdat 37–55). |
| --- | --- |

c)

Phare-ohjelmasta tähän tarkoitukseen myönnetyn rahoituksen suunnitelmien mukaista kohdentamista ja rahoituksen täytäntöönpanon tehokkuutta (ks. kohdat 37–55).

| d) | hallintorakenteiden kehittämishankkeiden vaikuttavuutta ja niille asetetun tavoitteen toteutumista edunsaajamaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin (ks. kohdat 56–62). |
| --- | --- |

d)

hallintorakenteiden kehittämishankkeiden vaikuttavuutta ja niille asetetun tavoitteen toteutumista edunsaajamaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin (ks. kohdat 56–62).

| 12. | Tilintarkastustuomioistuin valitsi tämän tarkastuksen, koska komissio on vuodesta 1997 asti kiinnittänyt etenevässä määrin huomiota ehdokasmaiden valmisteluun rakennerahastojen hallinnointiin ja koska Phare-ohjelmasta oli määrä myöntää vuodesta 2000 alkaen merkittävää rahoitusta mainitun tavoitteen saavuttamiseksi EAKR:n ja ESR:n kohdalla (16). Tarkastuksessa ei arvioitu kyseisten menojen laillisuutta ja asianmukaisuutta. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään arvioinut ehdokasmaiden valmiutta hallinnoida rakennerahastoja, koska vastuu tästä kuuluu komissiolle, joka julkaisee vuosikertomukset ehdokasmaiden yleisestä valmiudesta liittymiseen (17). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioidaan lähinnä, kuinka hyvin rahoitusta hyödynnettiin Phare-ohjelman kautta ehdokasmaiden tukemiseen rakennerahastojen hallinnoinnin valmistelussa. |
| --- | --- |

12.

Tilintarkastustuomioistuin valitsi tämän tarkastuksen, koska komissio on vuodesta 1997 asti kiinnittänyt etenevässä määrin huomiota ehdokasmaiden valmisteluun rakennerahastojen hallinnointiin ja koska Phare-ohjelmasta oli määrä myöntää vuodesta 2000 alkaen merkittävää rahoitusta mainitun tavoitteen saavuttamiseksi EAKR:n ja ESR:n kohdalla (16). Tarkastuksessa ei arvioitu kyseisten menojen laillisuutta ja asianmukaisuutta. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään arvioinut ehdokasmaiden valmiutta hallinnoida rakennerahastoja, koska vastuu tästä kuuluu komissiolle, joka julkaisee vuosikertomukset ehdokasmaiden yleisestä valmiudesta liittymiseen (17). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioidaan lähinnä, kuinka hyvin rahoitusta hyödynnettiin Phare-ohjelman kautta ehdokasmaiden tukemiseen rakennerahastojen hallinnoinnin valmistelussa.

| 13. | Tarkastus kattoi kaudella 1998–2002 tehtyjen maksusitoumusten suunnittelun ja täytäntöönpanon. Se ei kattanut vuonna 2003 tehtyjä sitoumuksia, joiden vaikutus ennen 1. toukokuuta 2004 olisi ollut vähäinen sitoumusten täytäntöönpanoon kuluvan ajan vuoksi. Tarkastus keskittyi kahteen keskeiseen välineeseen, vuoden 1998 erityiseen valmisteluohjelmaan ja vuonna 2000 käynnistettyihin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin. Näihin ohjelmiin liittyvät maakohtaiset maksusitoumukset on esitetty taulukossa 1 (18). Vuonna 2002 tehtiin tarkastusmatkoja seitsemään ehdokasmaahan (Bulgaria, Tšekin tasavalta, Unkari, Latvia, Puola, Romania ja Slovakia). Lisäksi Liettuan ja Slovenian ylimmät tarkastuselimet toimittivat maassaan tarkastuksen tästä aiheesta tilintarkastustuomioistuimen menetelmillä yhteistyössä tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Näiden tarkastusten havainnot otettiin huomioon tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen valmistelussa. |
| --- | --- |

13.

Tarkastus kattoi kaudella 1998–2002 tehtyjen maksusitoumusten suunnittelun ja täytäntöönpanon. Se ei kattanut vuonna 2003 tehtyjä sitoumuksia, joiden vaikutus ennen 1. toukokuuta 2004 olisi ollut vähäinen sitoumusten täytäntöönpanoon kuluvan ajan vuoksi. Tarkastus keskittyi kahteen keskeiseen välineeseen, vuoden 1998 erityiseen valmisteluohjelmaan ja vuonna 2000 käynnistettyihin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin. Näihin ohjelmiin liittyvät maakohtaiset maksusitoumukset on esitetty taulukossa 1 (18). Vuonna 2002 tehtiin tarkastusmatkoja seitsemään ehdokasmaahan (Bulgaria, Tšekin tasavalta, Unkari, Latvia, Puola, Romania ja Slovakia). Lisäksi Liettuan ja Slovenian ylimmät tarkastuselimet toimittivat maassaan tarkastuksen tästä aiheesta tilintarkastustuomioistuimen menetelmillä yhteistyössä tilintarkastustuomioistuimen kanssa. Näiden tarkastusten havainnot otettiin huomioon tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksen valmistelussa.

Taulukko 1

Erityisen valmisteluohjelman ja taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman maksusitoumukset

| (miljoonaa euroa) |
| --- |
| Maa | Erityinen valmisteluohjelma 1998 | Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelma 2000 | Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelma 2001 | Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelma 2002 | Yhteensä |
| Tšekin tasavalta | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Viro | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Latvia | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Liettua | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Unkari | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Puola | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Slovenia | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Slovakia | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bulgaria | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Romania | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| Yhteensä | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Lähde:Euroopan tilintarkastustuomioistuin. |

(miljoonaa euroa)

Maa

Erityinen valmisteluohjelma 1998

Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelma 2000

Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelma 2001

Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelma 2002

Yhteensä

Tšekin tasavalta

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Viro

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Latvia

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Liettua

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Unkari

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Puola

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Slovenia

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Slovakia

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bulgaria

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Romania

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

Yhteensä

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Lähde:Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

| 14. | Koska vuoden 2000 talousarviosta rahoitetuista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmista sovittiin vasta vuoden 2002 lopussa, ei taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasta rahoitettavilla investointihankkeilla ollut siihen mennessä käytännöllisesti katsoen mitään käytännön vaikutusta. Tämän takia tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus ei koskenut taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien toista tavoitetta eli koheesiovaikutuksen saavuttamista (ks. kohta 9). |
| --- | --- |

14.

Koska vuoden 2000 talousarviosta rahoitetuista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmista sovittiin vasta vuoden 2002 lopussa, ei taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasta rahoitettavilla investointihankkeilla ollut siihen mennessä käytännöllisesti katsoen mitään käytännön vaikutusta. Tämän takia tilintarkastustuomioistuimen toimittama tarkastus ei koskenut taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien toista tavoitetta eli koheesiovaikutuksen saavuttamista (ks. kohta 9).

PHARE-OHJELMAN YLEINEN KÄYTTÖ EHDOKASMAIDEN VALMISTELUSSA RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINTIIN

Phare-ohjelman valinnan vuoksi ehdokasmaiden valmistelu EAKR:a ja ESR:a varten vaikeampaa

| 15. | Phare-ohjelma on tukenut kahdella tapaa ehdokasmaiden valmistelua rakennerahastojen hallinnointiin:






  a) | Rahoittamalla twinning-hankkeita, joissa rakennerahastojen asiantuntijat jäsenvaltioiden hallinnoista työskentelevät ehdokasmaiden asianomaisissa ministeriöissä. Vähäisemmässä määrin on rahoitettu myös konsulttiyritysten teknistä tukea. |
| --- | --- | --- |

15.

Phare-ohjelma on tukenut kahdella tapaa ehdokasmaiden valmistelua rakennerahastojen hallinnointiin:

a)

Rahoittamalla twinning-hankkeita, joissa rakennerahastojen asiantuntijat jäsenvaltioiden hallinnoista työskentelevät ehdokasmaiden asianomaisissa ministeriöissä. Vähäisemmässä määrin on rahoitettu myös konsulttiyritysten teknistä tukea.

| b) | Antamalla ehdokasmaiden ”oppia työn kautta” ja tutustua menetelmiin, joiden komission mukaan tulisi olla entistä enemmän rakennerahastojen menetelmien kaltaisia. Varoja suunnattiin investointeihin, joilla testataan ennalta ja osoitetaan liittymisen jälkeen käytettäviä välineitä ja rakenteita. |
| --- | --- |

b)

Antamalla ehdokasmaiden ”oppia työn kautta” ja tutustua menetelmiin, joiden komission mukaan tulisi olla entistä enemmän rakennerahastojen menetelmien kaltaisia. Varoja suunnattiin investointeihin, joilla testataan ennalta ja osoitetaan liittymisen jälkeen käytettäviä välineitä ja rakenteita.

| 16. | Hallintorakenteiden kehittämistuki rakennerahastojen hallinnointia varten twinning-hankkeiden ja teknisen tuen kautta ilmensi Phare-ohjelman alkuperäistä päätehtävää: asiantuntija-avun tarjoaminen tuettaessa maita toimivaan markkinatalouteen ja lopulta Euroopan unionin jäsenyyteen siirtymisessä. Phare-ohjelman käyttö hallintorakenteiden kehittämiseen rakennerahastoja varten työn kautta oppimiseen perustuvan lähestymistavan avulla oli kuitenkin ongelmallisempaa. Komissio päätti olla ehdottamatta uutta välinettä ja asetusta ehdokasmaiden valmisteluun EAKR:a ja ESR:a varten. Tämän seurauksena Phare-ohjelma ei soveltunut ehdokasmaiden tehokkaaseen opastamiseen rakennerahastojen menettelytapoihin, koska se poikkesi huomattavasti rakennerahastojen toteuttamisrakenteista, ohjelmatyöstä, menettely- ja toteuttamistavoista sekä valvontajärjestelmistä. |
| --- | --- |

16.

Hallintorakenteiden kehittämistuki rakennerahastojen hallinnointia varten twinning-hankkeiden ja teknisen tuen kautta ilmensi Phare-ohjelman alkuperäistä päätehtävää: asiantuntija-avun tarjoaminen tuettaessa maita toimivaan markkinatalouteen ja lopulta Euroopan unionin jäsenyyteen siirtymisessä. Phare-ohjelman käyttö hallintorakenteiden kehittämiseen rakennerahastoja varten työn kautta oppimiseen perustuvan lähestymistavan avulla oli kuitenkin ongelmallisempaa. Komissio päätti olla ehdottamatta uutta välinettä ja asetusta ehdokasmaiden valmisteluun EAKR:a ja ESR:a varten. Tämän seurauksena Phare-ohjelma ei soveltunut ehdokasmaiden tehokkaaseen opastamiseen rakennerahastojen menettelytapoihin, koska se poikkesi huomattavasti rakennerahastojen toteuttamisrakenteista, ohjelmatyöstä, menettely- ja toteuttamistavoista sekä valvontajärjestelmistä.

| 17. | Ehdokasmaiden valmistelu EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin poikkesi merkittävästi koheesiorahastoa ja EMOTR:a varten valmistelusta. Kuten kohdasta 6 käy ilmi, komissio perusti täysin uudet liittymistä valmistelevat välineet koskien mainittuja rahastoja: aluepolitiikan pääosaston hallinnoiman ISPA-välineen ja maatalouden pääosaston hallinnoiman Sapard-välineen. Sapard-välineen ensisijaisena tarkoituksena on tukea yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa yhteisen maatalouspolitiikan alalla ja maatalousalan sekä maaseudun mukauttamista. Sapard-asetus kattaa rakennerahaston monivuotisen ohjelmatyön ja EMOTR:n varainhoidon valvontamenettelyt. Sapard-välineen hallinnointi perustui ensinnä monivuotiseen ohjelmatyöhön ja toiseksi tehtävien hajautukseen edunsaajamaille siten, että komissio suorittaa vain jälkivalvontaa. Phare-ohjelma täydensi näitä uusia välineitä täyttämällä perinteisen roolinsa hallintorakenteiden kehittämisessä rahoittamalla koheesiorahastoon ja EMOTR:oon perehtyneiden jäsenmaiden twinning-toimintaa. |
| --- | --- |

17.

Ehdokasmaiden valmistelu EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin poikkesi merkittävästi koheesiorahastoa ja EMOTR:a varten valmistelusta. Kuten kohdasta 6 käy ilmi, komissio perusti täysin uudet liittymistä valmistelevat välineet koskien mainittuja rahastoja: aluepolitiikan pääosaston hallinnoiman ISPA-välineen ja maatalouden pääosaston hallinnoiman Sapard-välineen. Sapard-välineen ensisijaisena tarkoituksena on tukea yhteisön säännöstön täytäntöönpanoa yhteisen maatalouspolitiikan alalla ja maatalousalan sekä maaseudun mukauttamista. Sapard-asetus kattaa rakennerahaston monivuotisen ohjelmatyön ja EMOTR:n varainhoidon valvontamenettelyt. Sapard-välineen hallinnointi perustui ensinnä monivuotiseen ohjelmatyöhön ja toiseksi tehtävien hajautukseen edunsaajamaille siten, että komissio suorittaa vain jälkivalvontaa. Phare-ohjelma täydensi näitä uusia välineitä täyttämällä perinteisen roolinsa hallintorakenteiden kehittämisessä rahoittamalla koheesiorahastoon ja EMOTR:oon perehtyneiden jäsenmaiden twinning-toimintaa.

Phare-ohjelman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien rakenne erosi rakennerahastoja koskevan tavoitteen 1 lähestymistavoista

| 18. | Phare-ohjelma valittiin tavoitteen 1 mukaisia ohjelmia rahoittavaksi välineeksi ehdokasmaissa, joten Phare-ohjelmaa hallinnoiva laajentumisasioiden pääosasto oli vastuussa näistä ohjelmista sekä niihin liittyvistä hallintorakenteiden kehittämishankkeista. Näin tapahtui siitä huolimatta, että erityisesti aluepolitiikan pääosasto ja työllisyyden pääosasto ovat EAKR:n ja ESR:n asiantuntijoita. Näin ollen komissio lisäsi laajentumisasioiden pääosaston ja kahden edellä mainitun pääosaston välistä koordinointia, jotta Phare-ohjelma olisi riittävän vaikuttava ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin. Aluksi pääosastojen välinen yhteistyö toimi hyvin erityisen valmisteluohjelman luomisessa, mutta vuonna 1999 valittu lähestymistapa, jonka yhteydessä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmia valmisteltiin rahoitettaviksi vuonna 2000, erosi huomattavasti aluepolitiikan pääosaston toimintatavasta. |
| --- | --- |

18.

Phare-ohjelma valittiin tavoitteen 1 mukaisia ohjelmia rahoittavaksi välineeksi ehdokasmaissa, joten Phare-ohjelmaa hallinnoiva laajentumisasioiden pääosasto oli vastuussa näistä ohjelmista sekä niihin liittyvistä hallintorakenteiden kehittämishankkeista. Näin tapahtui siitä huolimatta, että erityisesti aluepolitiikan pääosasto ja työllisyyden pääosasto ovat EAKR:n ja ESR:n asiantuntijoita. Näin ollen komissio lisäsi laajentumisasioiden pääosaston ja kahden edellä mainitun pääosaston välistä koordinointia, jotta Phare-ohjelma olisi riittävän vaikuttava ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin. Aluksi pääosastojen välinen yhteistyö toimi hyvin erityisen valmisteluohjelman luomisessa, mutta vuonna 1999 valittu lähestymistapa, jonka yhteydessä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmia valmisteltiin rahoitettaviksi vuonna 2000, erosi huomattavasti aluepolitiikan pääosaston toimintatavasta.

| 19. | Laajentumisasioiden pääosasto korosti rakennerahastojen kohdalla alueellista lähestymistapaa, ja vaati, että kaikki ehdokasmaat kohdistavat varoja vain muutamiin alueisiin, joilla on omat aluekehityssuunnitelmat. Pääosaston tavoitteena oli lisätä käytettävissä olevan rajallisen Phare-tuen vaikutusta keskittämällä rahoitusta. Näin ei kuitenkaan otettu kahta rakennerahaston täytäntöönpanomekanismin keskeistä näkökulmaa huomioon. |
| --- | --- |

19.

Laajentumisasioiden pääosasto korosti rakennerahastojen kohdalla alueellista lähestymistapaa, ja vaati, että kaikki ehdokasmaat kohdistavat varoja vain muutamiin alueisiin, joilla on omat aluekehityssuunnitelmat. Pääosaston tavoitteena oli lisätä käytettävissä olevan rajallisen Phare-tuen vaikutusta keskittämällä rahoitusta. Näin ei kuitenkaan otettu kahta rakennerahaston täytäntöönpanomekanismin keskeistä näkökulmaa huomioon.

| 20. | Rakennerahastojen (19) erityistä alueellista suunnittelua ei otettu lainkaan huomioon:






  a) | useammasta kuin yhdestä NUTS II -alueesta muodostuvissa maissa rakennerahastoja toteutetaan yhteisön tukikehyksen (20) avulla, ja siihen kuuluu useita alakohtaisia ja alueellisia ohjelmia; jälkimmäisten hallinnoinnista vastaavat alueelliset elimet; |
| --- | --- | --- |

20.

Rakennerahastojen (19) erityistä alueellista suunnittelua ei otettu lainkaan huomioon:

a)

useammasta kuin yhdestä NUTS II -alueesta muodostuvissa maissa rakennerahastoja toteutetaan yhteisön tukikehyksen (20) avulla, ja siihen kuuluu useita alakohtaisia ja alueellisia ohjelmia; jälkimmäisten hallinnoinnista vastaavat alueelliset elimet;

| b) | vain yhdestä NUTS II -alueesta muodostuvissa maissa rakennerahastoja toteutetaan kansallisten ministeriöiden hallinnoiman yhtenäisen ohjelma-asiakirjan avulla. Tällaisia maita on Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneista kahdeksasta Keski- ja Itä-Euroopan maasta neljä (Viro, Latvia, Liettua ja Slovenia). |
| --- | --- |

b)

vain yhdestä NUTS II -alueesta muodostuvissa maissa rakennerahastoja toteutetaan kansallisten ministeriöiden hallinnoiman yhtenäisen ohjelma-asiakirjan avulla. Tällaisia maita on Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneista kahdeksasta Keski- ja Itä-Euroopan maasta neljä (Viro, Latvia, Liettua ja Slovenia).

| 21. | Kun alueellisen tason ohjelmia vaadittiin myös pienempiin maihin, alemmat hallinnointitasot joutuivat hallinnoimaan Phare-ohjelman varoja, vaikka niillä ei ollut siihen valmiuksia eikä niiltä missään tapauksessa vaadita vastaavaa tehtävää rakennerahastojen suhteen liittymisen jälkeen. Näin ollen aluepolitiikan pääosasto totesi vuonna 2001: ”Alueiden asema rakennerahastoja koskevan suunnittelun ja täytäntöönpanon suhteen on ollut melko epäselvä. Kohdealueen käsite on vahvistanut tätä väärinkäsitystä, koska sen myötä on alettu suunnitella ja perustaa alueellisia kehitystoimistoja aluetta pienemmällä tasolla” (21).

  Komissio vaati, että Latvia keskittää vuotta 2000 koskevan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman yhteydessä varat yhteen tai kahteen kohdealueeseen. Latvian viranomaiset päättivät näin ollen keskittää varat kahteen Latvian viidestä maakunnasta, Latgaleen ja Zemgaleen. Päätös tehtiin kummankin alueen puutteellisesta suunnittelu- ja täytäntöönpanovalmiudesta huolimatta. Vuonna 2001 komissio totesi nämä puutteellisuudet ja siirtyi kansallistasolla hallinnoituihin alakohtaisiin ohjelmiin tietoisena pikaisesta keskushallinnon valmiuksien kehitystarpeesta. |
| --- | --- |

21.

Kun alueellisen tason ohjelmia vaadittiin myös pienempiin maihin, alemmat hallinnointitasot joutuivat hallinnoimaan Phare-ohjelman varoja, vaikka niillä ei ollut siihen valmiuksia eikä niiltä missään tapauksessa vaadita vastaavaa tehtävää rakennerahastojen suhteen liittymisen jälkeen. Näin ollen aluepolitiikan pääosasto totesi vuonna 2001: ”Alueiden asema rakennerahastoja koskevan suunnittelun ja täytäntöönpanon suhteen on ollut melko epäselvä. Kohdealueen käsite on vahvistanut tätä väärinkäsitystä, koska sen myötä on alettu suunnitella ja perustaa alueellisia kehitystoimistoja aluetta pienemmällä tasolla” (21).

Komissio vaati, että Latvia keskittää vuotta 2000 koskevan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman yhteydessä varat yhteen tai kahteen kohdealueeseen. Latvian viranomaiset päättivät näin ollen keskittää varat kahteen Latvian viidestä maakunnasta, Latgaleen ja Zemgaleen. Päätös tehtiin kummankin alueen puutteellisesta suunnittelu- ja täytäntöönpanovalmiudesta huolimatta. Vuonna 2001 komissio totesi nämä puutteellisuudet ja siirtyi kansallistasolla hallinnoituihin alakohtaisiin ohjelmiin tietoisena pikaisesta keskushallinnon valmiuksien kehitystarpeesta.

| 22. | Kolme neljästä jäsenmaasta (Kreikka, Irlanti ja Portugali), jotka sovelsivat yhteisön tukikehystä ja olivat koheesiorahaston edunsaajamaita, oli suunnannut rakennerahastojen määrärahoja ohjelmakaudella 1994–1999 pikemminkin alakohtaisiin kuin alueellisiin toimenpideohjelmiin (22). Tämän johdosta aluepolitiikan pääosasto totesi, että samanlaista alakohtaista lähestymistapaa olisi pitänyt soveltaa ainakin näiden jäsenvaltioiden kanssa samankokoisiin ehdokasmaihin (Bulgaria, Tšekin tasavalta, Unkari ja Slovakia), joilla on yhteisön tukikehykset ja jotka ovat koheesiorahaston edunsaajamaita taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien suunnitteluvaiheessa. Alakohtainen lähestymistapa oli myös kaikkein realistisin toimintatapa näiden maiden keskitetyt hallintorakenteet huomioon ottaen. |
| --- | --- |

22.

Kolme neljästä jäsenmaasta (Kreikka, Irlanti ja Portugali), jotka sovelsivat yhteisön tukikehystä ja olivat koheesiorahaston edunsaajamaita, oli suunnannut rakennerahastojen määrärahoja ohjelmakaudella 1994–1999 pikemminkin alakohtaisiin kuin alueellisiin toimenpideohjelmiin (22). Tämän johdosta aluepolitiikan pääosasto totesi, että samanlaista alakohtaista lähestymistapaa olisi pitänyt soveltaa ainakin näiden jäsenvaltioiden kanssa samankokoisiin ehdokasmaihin (Bulgaria, Tšekin tasavalta, Unkari ja Slovakia), joilla on yhteisön tukikehykset ja jotka ovat koheesiorahaston edunsaajamaita taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien suunnitteluvaiheessa. Alakohtainen lähestymistapa oli myös kaikkein realistisin toimintatapa näiden maiden keskitetyt hallintorakenteet huomioon ottaen.

| 23. | Lisäksi oli selvää, että kaikki vuosien 2002–2006 aikana tehtävät laajentumistoimet johtaisivat siihen, että ehdokasmailla on vähemmän aikaa rakennerahastoja koskevaan ohjelmatyöhön ja täytäntöönpanoon. Tämä osoitti, että ohjelmatyötä on tarpeen yksinkertaistaa mahdollisimman paljon erityisesti ehdokasmaiden puutteellisten valmiuksien takia. Neuvoteltuaan ehdokasmaiden kanssa vuonna 2001 tavoitteen 1 mukaisten toimenpideohjelmien määrästä ja tyypistä aluepolitiikan pääosasto päätti, että kullakin uudella jäsenvaltiolla pitäisi olla vain yksi, koko maan kattava alueellinen toimenpideohjelma. Tämä ei vastannut kunkin tukeen oikeutetun alueen yksilöllistä alueellista toimenpideohjelmaa; laajentumisasioiden pääosasto oli kuitenkin perustanut Pharen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmaa koskevan vuoden 2000 ohjelmatyönsä oletukseen ohjelmien vastaavuudesta. |
| --- | --- |

23.

Lisäksi oli selvää, että kaikki vuosien 2002–2006 aikana tehtävät laajentumistoimet johtaisivat siihen, että ehdokasmailla on vähemmän aikaa rakennerahastoja koskevaan ohjelmatyöhön ja täytäntöönpanoon. Tämä osoitti, että ohjelmatyötä on tarpeen yksinkertaistaa mahdollisimman paljon erityisesti ehdokasmaiden puutteellisten valmiuksien takia. Neuvoteltuaan ehdokasmaiden kanssa vuonna 2001 tavoitteen 1 mukaisten toimenpideohjelmien määrästä ja tyypistä aluepolitiikan pääosasto päätti, että kullakin uudella jäsenvaltiolla pitäisi olla vain yksi, koko maan kattava alueellinen toimenpideohjelma. Tämä ei vastannut kunkin tukeen oikeutetun alueen yksilöllistä alueellista toimenpideohjelmaa; laajentumisasioiden pääosasto oli kuitenkin perustanut Pharen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmaa koskevan vuoden 2000 ohjelmatyönsä oletukseen ohjelmien vastaavuudesta.

| 24. | Laajentumisasioiden pääosasto mukautti vuotuisia taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden alan investointeja koskevia ohjelmatyön suuntaviivojaan vasta vuoden 2000 jälkipuoliskolla vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien laatimisen yhteydessä, jotta ne vastaisivat enemmän aluepolitiikan pääosaston lähestymistapoja (23). Kuitenkin huomattava osuus vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien rahoituksesta suunnattiin edelleen ohjelmiin, jotka olivat pikemminkin alueellisia kuin alakohtaisia. |
| --- | --- |

24.

Laajentumisasioiden pääosasto mukautti vuotuisia taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden alan investointeja koskevia ohjelmatyön suuntaviivojaan vasta vuoden 2000 jälkipuoliskolla vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien laatimisen yhteydessä, jotta ne vastaisivat enemmän aluepolitiikan pääosaston lähestymistapoja (23). Kuitenkin huomattava osuus vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien rahoituksesta suunnattiin edelleen ohjelmiin, jotka olivat pikemminkin alueellisia kuin alakohtaisia.

| 25. | Koska alueellisissa ohjelmissa keskityttiin edelleen rajoitettuun kohdealueiden määrään, vaikka lähes kaikki ehdokasmaiden alueet täyttävät rakennerahastojen tavoitteen 1 tukea koskevat tukikelpoisuusedellytykset, alueet, jotka eivät hyötyneet näistä ohjelmista, olivat heikommin valmistautuneita rakennerahastoja varten. Vaikka ehdokasmaissa vastaava hallintoviranomainen jaksolla 2004–2006 on keskushallinto, alueellisilla elimillä on edelleen ainakin rajallinen asema rakennerahastotukien täytäntöönpanossa välittävinä eliminä. |
| --- | --- |

25.

Koska alueellisissa ohjelmissa keskityttiin edelleen rajoitettuun kohdealueiden määrään, vaikka lähes kaikki ehdokasmaiden alueet täyttävät rakennerahastojen tavoitteen 1 tukea koskevat tukikelpoisuusedellytykset, alueet, jotka eivät hyötyneet näistä ohjelmista, olivat heikommin valmistautuneita rakennerahastoja varten. Vaikka ehdokasmaissa vastaava hallintoviranomainen jaksolla 2004–2006 on keskushallinto, alueellisilla elimillä on edelleen ainakin rajallinen asema rakennerahastotukien täytäntöönpanossa välittävinä eliminä.

| 26. | Komission pyrkimyksenä oli pitää keskushallinnon tasolla täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten määrä mahdollisimman pienenä. Tämän vuoksi komissio kehottikin ehdokasmaita valitsemaan yhden viraston, joka vastaisi taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien hallinnoinnista. Näin ollen Phare-katsauksessa esitettiin tavoitteeksi yhtä täytäntöönpanovirastoa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmaa varten. Tämän lähestymistavan tuloksena oli esimerkiksi se, että eräiden keskushallinnon (varsinkin Euroopan sosiaalirahastosta vastaavien) tahojen osallistumismahdollisuudet taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien hallinnointiin ja siten rakennerahastojen hallinnoinnin valmisteluihin vähenivät. |
| --- | --- |

26.

Komission pyrkimyksenä oli pitää keskushallinnon tasolla täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten määrä mahdollisimman pienenä. Tämän vuoksi komissio kehottikin ehdokasmaita valitsemaan yhden viraston, joka vastaisi taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien hallinnoinnista. Näin ollen Phare-katsauksessa esitettiin tavoitteeksi yhtä täytäntöönpanovirastoa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmaa varten. Tämän lähestymistavan tuloksena oli esimerkiksi se, että eräiden keskushallinnon (varsinkin Euroopan sosiaalirahastosta vastaavien) tahojen osallistumismahdollisuudet taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien hallinnointiin ja siten rakennerahastojen hallinnoinnin valmisteluihin vähenivät.

Phare-ohjelman käytön rajoitteet EAKR:oon ja ESR:oon valmistelussa

| 27. | Phare-ohjelman käyttöä EAKR:oon ja ESR:oon valmistelussa rajoitti se, että komission tavoitteena oli myös ohjelmien koheesiovaikutus, mikä sen mukaan parhaiten saavutettaisiin keskittämällä varoja vain rajoitetulle määrälle alueita (ks. kohta 19). Tämän koheesiotavoitteen seurauksena oli vaikeampaa tarjota kaikille EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin osallistuville organisaatioille kokemusta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden Phare-ohjelmista ja tutustuttaa niitä näin rakennerahastoihin. |
| --- | --- |

27.

Phare-ohjelman käyttöä EAKR:oon ja ESR:oon valmistelussa rajoitti se, että komission tavoitteena oli myös ohjelmien koheesiovaikutus, mikä sen mukaan parhaiten saavutettaisiin keskittämällä varoja vain rajoitetulle määrälle alueita (ks. kohta 19). Tämän koheesiotavoitteen seurauksena oli vaikeampaa tarjota kaikille EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin osallistuville organisaatioille kokemusta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden Phare-ohjelmista ja tutustuttaa niitä näin rakennerahastoihin.

| 28. | Yleisesti ottaen komission tavasta valmistella ehdokasmaita Phare-ohjelman avulla rakennerahastojen hallinnointiin puuttui kokonaisvaltainen strategia, jolla yksilöitäisiin sekä ehdokasmaille ennen liittymistä asetettavat aluepoliittiset vaatimukset että rakennerahastojen hallinnointimenettely liittymisen jälkeen. Tällainen strategia olisi pitänyt luoda heti, kun jäsenyysneuvottelut ehdokasmaiden kanssa oli päätetty aloittaa. Selkeän aikataulun asettamista strategialle vaikeutti kuitenkin se, että varsinainen unioniin liittymisen aikataulu vahvistui vasta vuoden 2000 lopussa (ks. kohta 5). |
| --- | --- |

28.

Yleisesti ottaen komission tavasta valmistella ehdokasmaita Phare-ohjelman avulla rakennerahastojen hallinnointiin puuttui kokonaisvaltainen strategia, jolla yksilöitäisiin sekä ehdokasmaille ennen liittymistä asetettavat aluepoliittiset vaatimukset että rakennerahastojen hallinnointimenettely liittymisen jälkeen. Tällainen strategia olisi pitänyt luoda heti, kun jäsenyysneuvottelut ehdokasmaiden kanssa oli päätetty aloittaa. Selkeän aikataulun asettamista strategialle vaikeutti kuitenkin se, että varsinainen unioniin liittymisen aikataulu vahvistui vasta vuoden 2000 lopussa (ks. kohta 5).

PHARE-OHJELMAN MENETTELYT

| 29. | Vaikka komissio päätti olla luomatta uutta liittymistä edeltävää välinettä EAKR:lle ja ESR:lle (ks. kohta 17), se pyrki lähentämään Phare-menettelyitä kohti rakennerahastomenettelyitä. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi se lisäsi jälkivalvontaa ja tavoitteen 1 piiriin kuuluvia toimenpiteitä sekä käynnisti monivuotisen ohjelmatyön (ks. kohta 10). |
| --- | --- |

29.

Vaikka komissio päätti olla luomatta uutta liittymistä edeltävää välinettä EAKR:lle ja ESR:lle (ks. kohta 17), se pyrki lähentämään Phare-menettelyitä kohti rakennerahastomenettelyitä. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi se lisäsi jälkivalvontaa ja tavoitteen 1 piiriin kuuluvia toimenpiteitä sekä käynnisti monivuotisen ohjelmatyön (ks. kohta 10).

Viivästyksiä laajennetun hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän laatimisessa

| 30. | Suurin yksittäinen askel, jonka komissio olisi voinut ottaa Pharen toteuttamismenettelyiden lähentämiseksi kohti rakennerahastomenettelyitä, olisi ollut Phare-ohjelman varainhoidon hajauttaminen entistä enemmän ehdokasmaihin, kuten Phare 2000 -katsauksessa esitettiin. Katsauksessa korostettiin, että rakennerahastoja valvottiin jäsenvaltioissa komission toimittamalla jälkivalvonnalla, kun taas Phare-ohjelmia komissio valvoi ennakkovalvonnan avulla: Tällöin ehdokasmailla olisi suuria vaikeuksia siirtyä suoraan nykyisestä Phare-ohjelman lähestymistavasta vastaamaan uusina jäsenvaltioina kokonaan rakennerahastojen varainhoidosta. Tämän vuoksi katsauksessa todettiin, että ehdokasmailla on oltava usean vuoden kokemus täyden täytäntöönpanovastuun kantamisesta ennen liittymistä. Näin ollen komissio aikoi perehdyttää ehdokasmaita käytännössä tavoitteen 1 piiriin kuuluvien toimenpiteiden hallinnoinnin jälkivalvontaan ottamalla käyttöön laajennetun hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän (EDIS). EDIS-järjestelmän mukaisesti komission lähetystöjen toimittama hankintamenettelyitä koskeva ennakkovalvonta korvattaisiin jälkivalvonnalla. Oikeusperusta tälle merkittävälle vastuualueiden muutokselle laadittiin kesäkuussa 1999 Phare-ohjelman sekä Ispa- ja Sapard-välineiden yhteensovittamista koskevassa asetuksessa (24), missä määriteltiin lisäksi edellytykset, jotka ehdokasmaiden on täytettävä ennen uusien menettelyiden käyttöönottoa. Katsauksessa suunniteltiin, että vastuu täytäntöönpanosta hajautettaisiin ehdokasmaille vuodesta 2002, mikäli tiukat edellytykset täyttyvät. Siitä huolimatta, että EDIS on erittäin tärkeä järjestelmä perehdytettäessä ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin, komissio antoi alussa ehdokasmaiden tehtäväksi päättää, toteuttavatko nämä tarvittavat toimenpiteet EDIS-järjestelmän käyttöön ottamiseksi (25). |
| --- | --- |

30.

Suurin yksittäinen askel, jonka komissio olisi voinut ottaa Pharen toteuttamismenettelyiden lähentämiseksi kohti rakennerahastomenettelyitä, olisi ollut Phare-ohjelman varainhoidon hajauttaminen entistä enemmän ehdokasmaihin, kuten Phare 2000 -katsauksessa esitettiin. Katsauksessa korostettiin, että rakennerahastoja valvottiin jäsenvaltioissa komission toimittamalla jälkivalvonnalla, kun taas Phare-ohjelmia komissio valvoi ennakkovalvonnan avulla: Tällöin ehdokasmailla olisi suuria vaikeuksia siirtyä suoraan nykyisestä Phare-ohjelman lähestymistavasta vastaamaan uusina jäsenvaltioina kokonaan rakennerahastojen varainhoidosta. Tämän vuoksi katsauksessa todettiin, että ehdokasmailla on oltava usean vuoden kokemus täyden täytäntöönpanovastuun kantamisesta ennen liittymistä. Näin ollen komissio aikoi perehdyttää ehdokasmaita käytännössä tavoitteen 1 piiriin kuuluvien toimenpiteiden hallinnoinnin jälkivalvontaan ottamalla käyttöön laajennetun hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän (EDIS). EDIS-järjestelmän mukaisesti komission lähetystöjen toimittama hankintamenettelyitä koskeva ennakkovalvonta korvattaisiin jälkivalvonnalla. Oikeusperusta tälle merkittävälle vastuualueiden muutokselle laadittiin kesäkuussa 1999 Phare-ohjelman sekä Ispa- ja Sapard-välineiden yhteensovittamista koskevassa asetuksessa (24), missä määriteltiin lisäksi edellytykset, jotka ehdokasmaiden on täytettävä ennen uusien menettelyiden käyttöönottoa. Katsauksessa suunniteltiin, että vastuu täytäntöönpanosta hajautettaisiin ehdokasmaille vuodesta 2002, mikäli tiukat edellytykset täyttyvät. Siitä huolimatta, että EDIS on erittäin tärkeä järjestelmä perehdytettäessä ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin, komissio antoi alussa ehdokasmaiden tehtäväksi päättää, toteuttavatko nämä tarvittavat toimenpiteet EDIS-järjestelmän käyttöön ottamiseksi (25).

| 31. | Ehdokasmaat eivät käytännössä aloittaneet valmisteluja EDIS-järjestelmän käyttöön ottamiseksi, mikä johtui siitä, että mailla oli usein muita liittymiseen valmistautumista koskevia prioriteetteja ja koska ne olivat tyytyväisiä turvaan, jonka komission lähetystöjen toteuttama ennakkovalvontajärjestelmä niille takasi. Komissio alkoi vasta vuoden 2001 lopulla aiheellisesti kiirehtiä hakijamaita käynnistämään EDIS-järjestelmä ennen liittymistä. Tärkeä vaihe järjestelmän käynnistämiseksi oli komission ja kansallisten edustajien muodostamien, järjestelmän käyttöön ottamista valvovien korkean tason työryhmien perustaminen vuonna 2002 kussakin edunsaajamaassa. Komissio aloitti ponnistelut EDIS-järjestelmän käyttöön ottamiseksi Phare-ohjelmassa myöhemmin kuin Ispa-välineessä. Sapard-välineessä sitä vastoin sovellettiin alusta asti jälkivalvontaa, mikä antoi edunsaajaelimille vankempaa kokemusta liittymisen jälkeistä velvollisuuksien täyttämistä silmällä pitäen. |
| --- | --- |

31.

Ehdokasmaat eivät käytännössä aloittaneet valmisteluja EDIS-järjestelmän käyttöön ottamiseksi, mikä johtui siitä, että mailla oli usein muita liittymiseen valmistautumista koskevia prioriteetteja ja koska ne olivat tyytyväisiä turvaan, jonka komission lähetystöjen toteuttama ennakkovalvontajärjestelmä niille takasi. Komissio alkoi vasta vuoden 2001 lopulla aiheellisesti kiirehtiä hakijamaita käynnistämään EDIS-järjestelmä ennen liittymistä. Tärkeä vaihe järjestelmän käynnistämiseksi oli komission ja kansallisten edustajien muodostamien, järjestelmän käyttöön ottamista valvovien korkean tason työryhmien perustaminen vuonna 2002 kussakin edunsaajamaassa. Komissio aloitti ponnistelut EDIS-järjestelmän käyttöön ottamiseksi Phare-ohjelmassa myöhemmin kuin Ispa-välineessä. Sapard-välineessä sitä vastoin sovellettiin alusta asti jälkivalvontaa, mikä antoi edunsaajaelimille vankempaa kokemusta liittymisen jälkeistä velvollisuuksien täyttämistä silmällä pitäen.

| 32. | Vaikka laajentumisasioiden pääosaston vuoden 2003 vuotuisessa hallintosuunnitelmassa edellytettiin yhä komission päätöksiä maiden valtuuttamisesta EDIS-järjestelmän käyttöön vuoden 2003 toisella puoliskolla, EDIS-järjestelmää ei otettu käyttöön Phare-varojen hallinnoimiseksi yhdessäkään ehdokasmaassa ennen 1. toukokuuta 2004 tapahtunutta liittymistä (26). Tällä tavoin ehdokasmaat olivat jäsenvaltioiksi tullessaan huonommin valmistautuneita EAKR:n ja ESR:n varainhoitoon kuin komissio oli Phare 2000 -katsauksessa tarkoittanut. |
| --- | --- |

32.

Vaikka laajentumisasioiden pääosaston vuoden 2003 vuotuisessa hallintosuunnitelmassa edellytettiin yhä komission päätöksiä maiden valtuuttamisesta EDIS-järjestelmän käyttöön vuoden 2003 toisella puoliskolla, EDIS-järjestelmää ei otettu käyttöön Phare-varojen hallinnoimiseksi yhdessäkään ehdokasmaassa ennen 1. toukokuuta 2004 tapahtunutta liittymistä (26). Tällä tavoin ehdokasmaat olivat jäsenvaltioiksi tullessaan huonommin valmistautuneita EAKR:n ja ESR:n varainhoitoon kuin komissio oli Phare 2000 -katsauksessa tarkoittanut.

| 33. | Viivästykset EDIS-järjestelmän käyttöön ottamisessa vaikeuttivat myös komission mahdollisuuksia käyttää tukijärjestelmiä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvutta koskevien Phare-ohjelmien toteuttamiseksi. Vaikka taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien Phare-ohjelmien mukaisten tukijärjestelmien luominen oli merkittävä askel kohti rakennerahastojen kaltaista täytäntöönpanon lähestymistapaa, komissiolla ei ollut resursseja valvoa järjestelmiä riittävästi ennakkovalvonnan yhteydessä. Tukijärjestelmien katsottiin nimittäin sisältävän paljon riskejä, jotka koskevat useita pieniä hankkeita. Komission lähetystöjen olikin toteutettava hyvin aikaa vieviä tarkastuksia, jotka koskivat sekä edunsaajamaiden viranomaisten ehdottamia kaikkien tukijärjestelmien täytäntöönpanomenettelyitä että rahoitusta varten esitettyjen hankehakemusten arviointia. Tämä aiheutti selvästi enemmän työtä komission lähetystöille perinteisempiin Pharen täytäntöönpanomenettelyihin verrattuna (erityisesti urakoita, palveluita ja hankintoja koskevien sopimusten osalta). |
| --- | --- |

33.

Viivästykset EDIS-järjestelmän käyttöön ottamisessa vaikeuttivat myös komission mahdollisuuksia käyttää tukijärjestelmiä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvutta koskevien Phare-ohjelmien toteuttamiseksi. Vaikka taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien Phare-ohjelmien mukaisten tukijärjestelmien luominen oli merkittävä askel kohti rakennerahastojen kaltaista täytäntöönpanon lähestymistapaa, komissiolla ei ollut resursseja valvoa järjestelmiä riittävästi ennakkovalvonnan yhteydessä. Tukijärjestelmien katsottiin nimittäin sisältävän paljon riskejä, jotka koskevat useita pieniä hankkeita. Komission lähetystöjen olikin toteutettava hyvin aikaa vieviä tarkastuksia, jotka koskivat sekä edunsaajamaiden viranomaisten ehdottamia kaikkien tukijärjestelmien täytäntöönpanomenettelyitä että rahoitusta varten esitettyjen hankehakemusten arviointia. Tämä aiheutti selvästi enemmän työtä komission lähetystöille perinteisempiin Pharen täytäntöönpanomenettelyihin verrattuna (erityisesti urakoita, palveluita ja hankintoja koskevien sopimusten osalta).

Monivuotista ohjelmatyötä ei otettu käyttöön

| 34. | Komissio ilmoitti vuoden 1999 alussa, että jokaisen maan olisi laadittava syyskuuhun 1999 mennessä luonnos alustavaksi kansalliseksi kehittämissuunnitelmaksi, jota voitaisiin käyttää perustana monivuotisen ohjelmatyön käyttöönotossa rakennerahastojen suuntaviivojen mukaisesti. Useimmat maat eivät olleet perehtyneet tämän tyyppiseen suunnitteluun ja siksi ne suhtautuivatkin epäilevästi suunnittelusta saatavaan hyötyyn muistellen kokemuksiaan suunnitelmatalouden aikakaudelta ennen vuotta 1989. Maat keskittivät kuitenkin yleensä ministeriöidensä rajalliset henkilöresurssit taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien hankkeiden yksilöimiseen mieluummin vuosittaisen rahoituksen kuin pidemmän aikavälin suunnittelun pohjalta. Tapauksissa, joissa yleisvastuu suunnitelman laatimisesta oli annettu yhdelle ainoalle ministeriölle, ministeriöt eivät toimineet yhteistyössä niiden ministeriöiden kanssa, joiden kanssa olisi ollut tarpeen toimia. Komission alustavan kansallisen kehittämissuunnitelman toimittamiseksi myöntämä aika oli liian lyhyt, joten asianmukaisten asiakirjojen laatiminen oli vaikeata ja kumppanuuden luominen suunnittelun toteuttamiseksi yhteistyössä alueellisten ja paikallisten viranomaisten sekä valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa oli mahdotonta. |
| --- | --- |

34.

Komissio ilmoitti vuoden 1999 alussa, että jokaisen maan olisi laadittava syyskuuhun 1999 mennessä luonnos alustavaksi kansalliseksi kehittämissuunnitelmaksi, jota voitaisiin käyttää perustana monivuotisen ohjelmatyön käyttöönotossa rakennerahastojen suuntaviivojen mukaisesti. Useimmat maat eivät olleet perehtyneet tämän tyyppiseen suunnitteluun ja siksi ne suhtautuivatkin epäilevästi suunnittelusta saatavaan hyötyyn muistellen kokemuksiaan suunnitelmatalouden aikakaudelta ennen vuotta 1989. Maat keskittivät kuitenkin yleensä ministeriöidensä rajalliset henkilöresurssit taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien hankkeiden yksilöimiseen mieluummin vuosittaisen rahoituksen kuin pidemmän aikavälin suunnittelun pohjalta. Tapauksissa, joissa yleisvastuu suunnitelman laatimisesta oli annettu yhdelle ainoalle ministeriölle, ministeriöt eivät toimineet yhteistyössä niiden ministeriöiden kanssa, joiden kanssa olisi ollut tarpeen toimia. Komission alustavan kansallisen kehittämissuunnitelman toimittamiseksi myöntämä aika oli liian lyhyt, joten asianmukaisten asiakirjojen laatiminen oli vaikeata ja kumppanuuden luominen suunnittelun toteuttamiseksi yhteistyössä alueellisten ja paikallisten viranomaisten sekä valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa oli mahdotonta.

| 35. | Eräs syy siihen, miksi komissio ei ryhtynyt monivuotiseen ohjelmatyöhön, joka oli Phare-katsauksen mukaan tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2002, oli alustavien kansallisten kehittämissuunnitelmien ja niihin liittyvien luonnosten puutteet. Ainoastaan Unkari laati ohjelman, joka kattoi useamman kuin yhden vuoden (2002–2003). Suunnitteluasiakirjoihin liittyvät ongelmat eivät kuitenkaan yksinään selitä monivuotisen ohjelmatyön edistymisen kangertelua. Esimerkkinä mainittakoon, että komissio otti rakennerahastoihin kuuluvan Interreg-yhteisöaloitteen mallin mukaan laaditussa Pharen raja-alueyhteistyöohjelmassa käyttöön jo vuonna 1994 vuoteen 1998 ulottuvan monivuotisen lähestymistavan, vaikka yleistä kehityssuunnitelmaa ei ollut olemassa. Ohjelmista on vuodesta 2000 lähtien tullut itse asiassa muodoltaan yhä monimutkaisempia, sitä mukaa kuin raja-alueyhteistyötä koskeva Pharen osa läheni Interreg-ohjelman käytäntöjä. Sapard-välineen ohjelmat laadittiin rakennerahastojen ohjelmakaudella 2000–2006 samalla tavoin kuin jäsenvaltioille. |
| --- | --- |

35.

Eräs syy siihen, miksi komissio ei ryhtynyt monivuotiseen ohjelmatyöhön, joka oli Phare-katsauksen mukaan tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2002, oli alustavien kansallisten kehittämissuunnitelmien ja niihin liittyvien luonnosten puutteet. Ainoastaan Unkari laati ohjelman, joka kattoi useamman kuin yhden vuoden (2002–2003). Suunnitteluasiakirjoihin liittyvät ongelmat eivät kuitenkaan yksinään selitä monivuotisen ohjelmatyön edistymisen kangertelua. Esimerkkinä mainittakoon, että komissio otti rakennerahastoihin kuuluvan Interreg-yhteisöaloitteen mallin mukaan laaditussa Pharen raja-alueyhteistyöohjelmassa käyttöön jo vuonna 1994 vuoteen 1998 ulottuvan monivuotisen lähestymistavan, vaikka yleistä kehityssuunnitelmaa ei ollut olemassa. Ohjelmista on vuodesta 2000 lähtien tullut itse asiassa muodoltaan yhä monimutkaisempia, sitä mukaa kuin raja-alueyhteistyötä koskeva Pharen osa läheni Interreg-ohjelman käytäntöjä. Sapard-välineen ohjelmat laadittiin rakennerahastojen ohjelmakaudella 2000–2006 samalla tavoin kuin jäsenvaltioille.

| 36. | Phare-katsauksessa todettiin myös, että laadittavissa monivuotisissa ohjelmissa olisi eriteltävä myös kansallinen yhteisrahoitus ja muut rahoituslähteet. Näiden ohjelmien puuttuessa keskeistä kysymystä unionin rahoitusta täydentävästä yhteisrahoituksesta, jonka merkitys saattaa lisääntyä entisestään rakennerahastoissa, ei ratkaistu tyydyttävästi (27). |
| --- | --- |

36.

Phare-katsauksessa todettiin myös, että laadittavissa monivuotisissa ohjelmissa olisi eriteltävä myös kansallinen yhteisrahoitus ja muut rahoituslähteet. Näiden ohjelmien puuttuessa keskeistä kysymystä unionin rahoitusta täydentävästä yhteisrahoituksesta, jonka merkitys saattaa lisääntyä entisestään rakennerahastoissa, ei ratkaistu tyydyttävästi (27).

EHDOKASMAITA RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINTIIN VALMISTELEVIEN PHARE-OHJELMIEN RAHOITUS JA TOTEUTUS

Varoja oli jaettu useimmille maille suunniteltua vähemmän

| 37. | Vuoden 1998 erityinen valmisteleva ohjelma oli ensimmäinen kaikissa Phare-ehdokasmaissa rahoitettu ohjelma, jonka nimenomaisena tavoitteena oli näiden maiden perehdyttäminen rakennerahastojen hallinnointiin. Komissio ei kuitenkaan rahoittanut vuonna 1999 samankaltaisia ohjelmia, jotka olisivat perustuneet näihin ensimmäisiin ohjelmiin. |
| --- | --- |

37.

Vuoden 1998 erityinen valmisteleva ohjelma oli ensimmäinen kaikissa Phare-ehdokasmaissa rahoitettu ohjelma, jonka nimenomaisena tavoitteena oli näiden maiden perehdyttäminen rakennerahastojen hallinnointiin. Komissio ei kuitenkaan rahoittanut vuonna 1999 samankaltaisia ohjelmia, jotka olisivat perustuneet näihin ensimmäisiin ohjelmiin.

| 38. | Vuonna 2000 komissio käynnisti taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevia ohjelmia kussakin ehdokasmaassa. Phare 2000 -katsauksessa todettiin, että noin 35 prosenttia Pharen kansallisten ohjelmien varoista olisi suunnattava taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin ohjelmiin. Kuten taulukosta 2 käy ilmi, komissio onnistui yleisesti ottaen tämän tavoitteen toteuttamisessa. Näin ollen näihin toimiin jaksolla 2000–2002 osoitettujen kansallisia ohjelmia koskevien varojen osuus oli keskimäärin 36,8 prosenttia. |
| --- | --- |

38.

Vuonna 2000 komissio käynnisti taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevia ohjelmia kussakin ehdokasmaassa. Phare 2000 -katsauksessa todettiin, että noin 35 prosenttia Pharen kansallisten ohjelmien varoista olisi suunnattava taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin ohjelmiin. Kuten taulukosta 2 käy ilmi, komissio onnistui yleisesti ottaen tämän tavoitteen toteuttamisessa. Näin ollen näihin toimiin jaksolla 2000–2002 osoitettujen kansallisia ohjelmia koskevien varojen osuus oli keskimäärin 36,8 prosenttia.

Taulukko 2

Taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien sitoumusten osuus prosentteina Pharen kansallisista ohjelmista vuosina 2000–2002

| (miljoonaa euroa) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Yhteensä (2000–2002) |
| Maa | Tal. ja sos. yht.kuul. Sitoumukset | Tal. ja sos. yht.kuul. % kansall. ohjelmista | Tal. ja sos. yht.kuul. Sitoumukset | Tal ja sos. yht. kuul. % kansall. ohjelmista | Tal. ja sos. yht. kuul. Sitoumukset | Tal. ja sos. yht. kuul. % kansall. ohjelmista | Tal. ja sos. yht. kuul. Sitoumukset | Tal. ja sos. yht. kuul. % kansall. ohjelmista |
| Tšekin tasavalta | 17,5 | 29,7 | 13,6 | 20,8 | 6,3 | 7,4 | 37,4 | 17,9 |
| Viro | 10,1 | 42,6 | 6,0 | 22,8 | 3,7 | 12,2 | 19,8 | 24,6 |
| Latvia | 10,5 | 42,4 | 9,0 | 28,7 | 4,5 | 14,0 | 24,0 | 27,2 |
| Liettua | 14,0 | 36,6 | 15,6 | 34,3 | 1,6 | 2,6 | 31,2 | 21,4 |
| Unkari | 27,0 | 41,5 | 31,0 | 34,5 | 41,5 | 37,2 | 99,5 | 37,3 |
| Puola | 137,0 | 43,8 | 170,0 | 41,4 | 197,6 | 50,2 | 504,6 | 45,1 |
| Slovenia | 5,0 | 31,8 | 3,0 | 14,1 | 5,8 | 18,5 | 13,8 | 20,2 |
| Slovakia | 6,3 | 22,5 | 18,4 | 42,3 | 16,5 | 28,9 | 41,2 | 32,0 |
| Bulgaria | 15,0 | 22,8 | 37,1 | 44,8 | 14,0 | 14,8 | 66,1 | 27,2 |
| Romania | 88,0 | 40,9 | 109,0 | 39,8 | 106,6 | 40,2 | 303,6 | 40,3 |
| Yhteensä | 330,4 | 39,0 | 412,7 | 37,8 | 398,1 | 34,2 | 1 141,2 | 36,8 |
| Lähde:Euroopan tilintarkastustuomioistuin. |

(miljoonaa euroa)

2000

2001

2002

Yhteensä (2000–2002)

Maa

Tal. ja sos. yht.kuul. Sitoumukset

Tal. ja sos. yht.kuul. % kansall. ohjelmista

Tal. ja sos. yht.kuul. Sitoumukset

Tal ja sos. yht. kuul. % kansall. ohjelmista

Tal. ja sos. yht. kuul. Sitoumukset

Tal. ja sos. yht. kuul. % kansall. ohjelmista

Tal. ja sos. yht. kuul. Sitoumukset

Tal. ja sos. yht. kuul. % kansall. ohjelmista

Tšekin tasavalta

17,5

29,7

13,6

20,8

6,3

7,4

37,4

17,9

Viro

10,1

42,6

6,0

22,8

3,7

12,2

19,8

24,6

Latvia

10,5

42,4

9,0

28,7

4,5

14,0

24,0

27,2

Liettua

14,0

36,6

15,6

34,3

1,6

2,6

31,2

21,4

Unkari

27,0

41,5

31,0

34,5

41,5

37,2

99,5

37,3

Puola

137,0

43,8

170,0

41,4

197,6

50,2

504,6

45,1

Slovenia

5,0

31,8

3,0

14,1

5,8

18,5

13,8

20,2

Slovakia

6,3

22,5

18,4

42,3

16,5

28,9

41,2

32,0

Bulgaria

15,0

22,8

37,1

44,8

14,0

14,8

66,1

27,2

Romania

88,0

40,9

109,0

39,8

106,6

40,2

303,6

40,3

Yhteensä

330,4

39,0

412,7

37,8

398,1

34,2

1 141,2

36,8

Lähde:Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

| 39. | Yleinen keskiarvo saavutettiin useissa maissa, koska kahden suurimman Phare-edunsaajamaan (Puolan ja Romanian) taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien kansallisten ohjelmien osuus oli selvästi keskiarvoa suurempi vuosina 2000–2002. Puolan keskiarvo oli 45,1 ja Romanian 40,3 prosenttia (28). Unkaria lukuun ottamatta kaikilla muilla mailla oli vaikeuksia käyttää vaadittu 35 prosenttia kansallisten ohjelmien määrärahoista tähän tavoitteeseen. |
| --- | --- |

39.

Yleinen keskiarvo saavutettiin useissa maissa, koska kahden suurimman Phare-edunsaajamaan (Puolan ja Romanian) taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien kansallisten ohjelmien osuus oli selvästi keskiarvoa suurempi vuosina 2000–2002. Puolan keskiarvo oli 45,1 ja Romanian 40,3 prosenttia (28). Unkaria lukuun ottamatta kaikilla muilla mailla oli vaikeuksia käyttää vaadittu 35 prosenttia kansallisten ohjelmien määrärahoista tähän tavoitteeseen.

| 40. | Vaikka olisi voinut olettaa, että taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen suunnattavien varojen prosentuaalinen osuus olisi vuosien mittaan kasvanut rahoituksen hyödyntämiskyvyn lisääntyessä ja laajentumisen lähentyessä, näin ei kuitenkaan käynyt. Neljän maan (Tšekin tasavallan, Viron, Latvian ja Liettuan) taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyviin ohjelmiin myönnettyjen varojen prosentuaalinen osuus väheni asteittain vuosina 2000–2002. Suurin syy tähän oli vaikeus hyödyntää vuonna 2000 sidottuja varoja. Bulgariassa sidottiin vuonna 2001 huomattavia määrärahoja siitä huolimatta, että vuoden 2000 ohjelmaan tehdyn suhteellisen pienen sitoumuksen täytäntöönpanossa oli huomattavia ongelmia, mutta vuonna 2002 sidotut määrärahat olivat puolestaan pienempiä kuin vuonna 2000. |
| --- | --- |

40.

Vaikka olisi voinut olettaa, että taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen suunnattavien varojen prosentuaalinen osuus olisi vuosien mittaan kasvanut rahoituksen hyödyntämiskyvyn lisääntyessä ja laajentumisen lähentyessä, näin ei kuitenkaan käynyt. Neljän maan (Tšekin tasavallan, Viron, Latvian ja Liettuan) taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyviin ohjelmiin myönnettyjen varojen prosentuaalinen osuus väheni asteittain vuosina 2000–2002. Suurin syy tähän oli vaikeus hyödyntää vuonna 2000 sidottuja varoja. Bulgariassa sidottiin vuonna 2001 huomattavia määrärahoja siitä huolimatta, että vuoden 2000 ohjelmaan tehdyn suhteellisen pienen sitoumuksen täytäntöönpanossa oli huomattavia ongelmia, mutta vuonna 2002 sidotut määrärahat olivat puolestaan pienempiä kuin vuonna 2000.

| 41. | Vuonna 2002 investointihankkeisiin sidottujen määrien pieneneminen kuvastaa osittain komission tuolloin korostamaa pyrkimystä yrittää parantaa ehdokasmaiden hallinnollisia valmiuksia ennen niiden liittymistä. Aikaisempi järjestelmällinen lähestymistapa, jonka komissio otti käyttöön vuonna 1998 erityisen valmistelevan ohjelman yhteydessä rakennerahastojen hallinnointiin liittyvien hallintorakenteiden kehittämiseen jokaisessa maassa, ei ollut kestävä. Vaikka taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien investointihankkeiden tukemiseen ja rakennerahastojen hallinnointiin valmistautumiseen on kiinnitetty enemmän huomiota, komissio ei varmistanut sitä, että ehdokasmaat rahoittaisivat järjestelmällisesti twinning-hankkeita tällä alalla vuonna 2000 kansallisten rakenteiden tukemiseksi. Näin ollen tärkeimmät rahoitetut twinning-hankkeet toteutettiin Unkarissa, Puolassa ja Romaniassa, mutta ne kohdistettiin enimmäkseen alueelliselle tasolle ja kansallisen tason aloitteita toteutettiin hyvin vähän. Jopa vuonna 2001 kymmenestä maasta ainoastaan viidellä oli twinning-hankkeita rakennerahastojen hallinnointiin valmistautumisen alalla. |
| --- | --- |

41.

Vuonna 2002 investointihankkeisiin sidottujen määrien pieneneminen kuvastaa osittain komission tuolloin korostamaa pyrkimystä yrittää parantaa ehdokasmaiden hallinnollisia valmiuksia ennen niiden liittymistä. Aikaisempi järjestelmällinen lähestymistapa, jonka komissio otti käyttöön vuonna 1998 erityisen valmistelevan ohjelman yhteydessä rakennerahastojen hallinnointiin liittyvien hallintorakenteiden kehittämiseen jokaisessa maassa, ei ollut kestävä. Vaikka taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien investointihankkeiden tukemiseen ja rakennerahastojen hallinnointiin valmistautumiseen on kiinnitetty enemmän huomiota, komissio ei varmistanut sitä, että ehdokasmaat rahoittaisivat järjestelmällisesti twinning-hankkeita tällä alalla vuonna 2000 kansallisten rakenteiden tukemiseksi. Näin ollen tärkeimmät rahoitetut twinning-hankkeet toteutettiin Unkarissa, Puolassa ja Romaniassa, mutta ne kohdistettiin enimmäkseen alueelliselle tasolle ja kansallisen tason aloitteita toteutettiin hyvin vähän. Jopa vuonna 2001 kymmenestä maasta ainoastaan viidellä oli twinning-hankkeita rakennerahastojen hallinnointiin valmistautumisen alalla.

Ohjelmien suunnittelussa havaittu samankaltaisia ongelmia kuin rakennerahastojen tavoitteen 1 ohjelmissa

| 42. | Useimmissa maissa taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien hankkeiden rahoitusta ei ole suunniteltu eri vuosina yhdenmukaisesti. Tilanne kuvastaa selvästi komission lähestymistavan muuttumista ohjelmista, joissa varat myönnettiin eri alueille vuonna 2000, alakohtaisempiin ohjelmiin vuodesta 2001 alkaen. Hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvät hankkeet asetettiin vuonna 2002 selvästi etusijalle investointihankkeisiin nähden. |
| --- | --- |

42.

Useimmissa maissa taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien hankkeiden rahoitusta ei ole suunniteltu eri vuosina yhdenmukaisesti. Tilanne kuvastaa selvästi komission lähestymistavan muuttumista ohjelmista, joissa varat myönnettiin eri alueille vuonna 2000, alakohtaisempiin ohjelmiin vuodesta 2001 alkaen. Hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvät hankkeet asetettiin vuonna 2002 selvästi etusijalle investointihankkeisiin nähden.

| 43. | Mailla oli useimmiten vaikeuksia laatia kunnollisia taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien hankeselvityksiä ja niiden oli turvauduttava komission lähetystöjen ja konsulttiyritysten apuun. Merkittävä osa hyväksytyistä hankkeista oli itse asiassa valmisteltu puutteellisesti ja/tai niiden suunnittelussa oli puutteita, mikä viivästytti niiden täytäntöönpanoa heikentäen näin niiden vaikutusta liittymistä edeltävässä valmistelussa. Vaikka Bulgarian on tarkoitus liittyä Euroopan unioniin vasta muiden ehdokasmaiden jälkeen, sen taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien suunnittelu oli yksi monimutkaisimpia taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvistä Phare-ohjelmista, mikä vaikeutti entisestään täytäntöönpanoa kyseisessä maassa. Maassa olisi pitänyt soveltaa yksinkertaisempia toteuttamismekanismeja taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien täytäntöönpanon alkuvuosina. |
| --- | --- |

43.

Mailla oli useimmiten vaikeuksia laatia kunnollisia taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien hankeselvityksiä ja niiden oli turvauduttava komission lähetystöjen ja konsulttiyritysten apuun. Merkittävä osa hyväksytyistä hankkeista oli itse asiassa valmisteltu puutteellisesti ja/tai niiden suunnittelussa oli puutteita, mikä viivästytti niiden täytäntöönpanoa heikentäen näin niiden vaikutusta liittymistä edeltävässä valmistelussa. Vaikka Bulgarian on tarkoitus liittyä Euroopan unioniin vasta muiden ehdokasmaiden jälkeen, sen taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien suunnittelu oli yksi monimutkaisimpia taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvistä Phare-ohjelmista, mikä vaikeutti entisestään täytäntöönpanoa kyseisessä maassa. Maassa olisi pitänyt soveltaa yksinkertaisempia toteuttamismekanismeja taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien täytäntöönpanon alkuvuosina.

| 44. | Vaikka taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rahoitusta saaneiden infrastruktuurihankkeiden oli tarkoitus olla liiketoimintaan liittyviä, noin 35 prosenttia Puolan vuosina 2000 ja 2001 saamista varoista oli rahoituksen hyödyntämiseksi myönnetty tieinfrastruktuurihankkeille, joilla oli usein vain kaukainen yhteys liiketoiminnan kehittämiseen. Tšekin tasavallassa ja Romaniassa rahoitettiin useita teollisuusalueita ilman että maat olivat laatineet yleisstrategioita niiden sijaintien priorisoinnista ja liian monen teollisuusalueen synnyn estämisestä.

  Vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmassa Puolalle tarkoitetuista varoista 12,7 prosenttia myönnettiin kokonaiskustannuksiltaan 17,5 miljoonan euron suuruisen Katowicen lentokentälle johtavan tien rakentamiseen, vaikka kaikki yli 5 miljoonaa euroa maksavat liikenne- ja ympäristöinfrastruktuurihankkeet olisi rahoitettava ISPA-välineestä. Lisäksi kymmenelle muulle edunsaaja-alueiden tiehankkeelle myönnettiin 28,4 miljoonan euron rahoitus, vaikka hankkeita ei ollut kohdistettu erityisesti liiketoiminnan edistämiseen, vaan ne muodostivat useimmiten osan laajemmista kaupungin ohitustie/kehätiehankkeista. Näin tapahtui myös 13 tiehankkeen kohdalla, joita rahoitettiin vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasta yhteensä 59,3 miljoonan euron arvosta (34,9 prosenttia määrärahoista). |
| --- | --- |

44.

Vaikka taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rahoitusta saaneiden infrastruktuurihankkeiden oli tarkoitus olla liiketoimintaan liittyviä, noin 35 prosenttia Puolan vuosina 2000 ja 2001 saamista varoista oli rahoituksen hyödyntämiseksi myönnetty tieinfrastruktuurihankkeille, joilla oli usein vain kaukainen yhteys liiketoiminnan kehittämiseen. Tšekin tasavallassa ja Romaniassa rahoitettiin useita teollisuusalueita ilman että maat olivat laatineet yleisstrategioita niiden sijaintien priorisoinnista ja liian monen teollisuusalueen synnyn estämisestä.

Vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmassa Puolalle tarkoitetuista varoista 12,7 prosenttia myönnettiin kokonaiskustannuksiltaan 17,5 miljoonan euron suuruisen Katowicen lentokentälle johtavan tien rakentamiseen, vaikka kaikki yli 5 miljoonaa euroa maksavat liikenne- ja ympäristöinfrastruktuurihankkeet olisi rahoitettava ISPA-välineestä. Lisäksi kymmenelle muulle edunsaaja-alueiden tiehankkeelle myönnettiin 28,4 miljoonan euron rahoitus, vaikka hankkeita ei ollut kohdistettu erityisesti liiketoiminnan edistämiseen, vaan ne muodostivat useimmiten osan laajemmista kaupungin ohitustie/kehätiehankkeista. Näin tapahtui myös 13 tiehankkeen kohdalla, joita rahoitettiin vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasta yhteensä 59,3 miljoonan euron arvosta (34,9 prosenttia määrärahoista).

| 45. | Komissio rahoitti kullekin ehdokasmaalle vuonna 1999 noin 2–3 miljoonan euron suuruisen hankkeiden valmistelun rahoitusvälineen teknisen tuen antamiseksi näille maille, jotta ne voisivat lisätä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvästä ohjelmasta vuonna 2000 ja 2001 mahdollisesti rahoitettavia hankkeita. Useimmilla mailla oli vaikeuksia käyttää tätä välinettä tehokkaasti. Edunsaajat sekä kansallisella että paikallisella tasolla eivät toimineet riittävän tehokkaassa yhteistyössä hankkeita valmistelevien konsulttien kanssa, mikä heikensi valmisteltujen hankkeiden laatua joissakin tapauksissa. Tätä vuoden 1999 hankkeiden valmistelun rahoitusvälinettä lukuun ottamatta komissio ei laatinut muita horisontaalisia ohjelmia, jotka olisivat koskeneet kaikkia maita ja jotka olisi tarkoitettu myöhempien taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien valmisteluun sekä erityisesti määrittämään hankkeet, joita voitaisiin tarvittaessa rahoittaa rakennerahastojen varoista. Tämän lisäksi useimmat ehdokasmaat myönsivät kansallisista Phare-ohjelmistaan vähän tai eivät lainkaan varoja rakennerahastoista tarvittaessa rahoitettavien hankkeiden määrittämiseen. |
| --- | --- |

45.

Komissio rahoitti kullekin ehdokasmaalle vuonna 1999 noin 2–3 miljoonan euron suuruisen hankkeiden valmistelun rahoitusvälineen teknisen tuen antamiseksi näille maille, jotta ne voisivat lisätä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvästä ohjelmasta vuonna 2000 ja 2001 mahdollisesti rahoitettavia hankkeita. Useimmilla mailla oli vaikeuksia käyttää tätä välinettä tehokkaasti. Edunsaajat sekä kansallisella että paikallisella tasolla eivät toimineet riittävän tehokkaassa yhteistyössä hankkeita valmistelevien konsulttien kanssa, mikä heikensi valmisteltujen hankkeiden laatua joissakin tapauksissa. Tätä vuoden 1999 hankkeiden valmistelun rahoitusvälinettä lukuun ottamatta komissio ei laatinut muita horisontaalisia ohjelmia, jotka olisivat koskeneet kaikkia maita ja jotka olisi tarkoitettu myöhempien taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien valmisteluun sekä erityisesti määrittämään hankkeet, joita voitaisiin tarvittaessa rahoittaa rakennerahastojen varoista. Tämän lisäksi useimmat ehdokasmaat myönsivät kansallisista Phare-ohjelmistaan vähän tai eivät lainkaan varoja rakennerahastoista tarvittaessa rahoitettavien hankkeiden määrittämiseen.

Viivästyksiä ohjelmien täytäntöönpanossa

| 46. | Kaikkien maiden taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien täytäntöönpanossa on ollut huomattavia viivästyksiä alkuperäiseen aikatauluun verrattuna. Vaikka Phare-sääntöjen mukaan ohjelmia voidaan panna kokonaan täytäntöön ja niihin myönnettyjä määrärahoja maksaa täysimääräisesti kolmen vuoden kuluessa varojen sitomisen jälkeen (hankkeen elinkaari on n+3), vuonna 2000 tehtyjen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin liittyvien maksusitoumusten suoritusaste oli vuoden 2003 lopussa ainoastaan 71,7 prosenttia, ennakot mukaan lukien (ks. taulukko 3). Tämä hidasti pyrkimyksiä parantaa hallinnollisia valmiuksia EAKR:n ja ESR:n hallinnointia varten. Se toi esiin myös hallinnollisten valmiuksien puutteet sekä lisäavun tarpeen. |
| --- | --- |

46.

Kaikkien maiden taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien täytäntöönpanossa on ollut huomattavia viivästyksiä alkuperäiseen aikatauluun verrattuna. Vaikka Phare-sääntöjen mukaan ohjelmia voidaan panna kokonaan täytäntöön ja niihin myönnettyjä määrärahoja maksaa täysimääräisesti kolmen vuoden kuluessa varojen sitomisen jälkeen (hankkeen elinkaari on n+3), vuonna 2000 tehtyjen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin liittyvien maksusitoumusten suoritusaste oli vuoden 2003 lopussa ainoastaan 71,7 prosenttia, ennakot mukaan lukien (ks. taulukko 3). Tämä hidasti pyrkimyksiä parantaa hallinnollisia valmiuksia EAKR:n ja ESR:n hallinnointia varten. Se toi esiin myös hallinnollisten valmiuksien puutteet sekä lisäavun tarpeen.

| 47. | Vuoden 1998 erityisen valmistelevan ohjelman twinning-hankkeita koskevan osa-alueen täytäntöönpano aloitettiin vasta vuoden 1999 loppupuolella ja siksi sen vaikutukset olivat yleisesti näkyvissä vasta vuoden 2001 alkupuoliskolla. Vaikka twinning-hankkeiden osapuolia oli tarvittu auttamaan alustavien kansallisten kehittämissuunnitelmien laatimisessa, ne aloittivat tehtäviensä hoitamisen vasta syyskuun 1999 jälkeen, joka oli ensimmäisen luonnoksen määräaika. Viivästykset johtuivat osittain siitä, että twinning-toiminta oli uusi väline ja siitä, että ehdokasmaiden hallinto oli puutteellista. Erityisen valmistelevan ohjelman tekniseen tukeen liittyviä sopimuksia allekirjoitettiin useimmissa tapauksissa kuitenkin vasta vuoden 1999 jälkipuoliskolla. |
| --- | --- |

47.

Vuoden 1998 erityisen valmistelevan ohjelman twinning-hankkeita koskevan osa-alueen täytäntöönpano aloitettiin vasta vuoden 1999 loppupuolella ja siksi sen vaikutukset olivat yleisesti näkyvissä vasta vuoden 2001 alkupuoliskolla. Vaikka twinning-hankkeiden osapuolia oli tarvittu auttamaan alustavien kansallisten kehittämissuunnitelmien laatimisessa, ne aloittivat tehtäviensä hoitamisen vasta syyskuun 1999 jälkeen, joka oli ensimmäisen luonnoksen määräaika. Viivästykset johtuivat osittain siitä, että twinning-toiminta oli uusi väline ja siitä, että ehdokasmaiden hallinto oli puutteellista. Erityisen valmistelevan ohjelman tekniseen tukeen liittyviä sopimuksia allekirjoitettiin useimmissa tapauksissa kuitenkin vasta vuoden 1999 jälkipuoliskolla.

Taulukko 3

Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien täytäntöönpano vuosina 2000–2002 (tilanne 31.12.2003)

| (miljoonaa euroa) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Yhteensä (2000–2002) |
| Maa | Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset | Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut | Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset | Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut | Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset | Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut | Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset | Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut |
| Tšekin tasavalta | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Viro | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Latvia | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Liettua | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Unkari | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Puola | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Slovenia | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Slovakia | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bulgaria | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Romania | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| Yhteensä | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Lähde:Euroopan komissio. |

(miljoonaa euroa)

2000

2001

2002

Yhteensä (2000–2002)

Maa

Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset

Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut

Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset

Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut

Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset

Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut

Tal. ja sos. yht. kuuluvuus sitoumukset

Tal. ja sos. yht. kuuluvuusmaksut

Tšekin tasavalta

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Viro

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Latvia

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Liettua

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Unkari

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Puola

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Slovenia

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Slovakia

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bulgaria

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Romania

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

Yhteensä

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Lähde:Euroopan komissio.

| 48. | Erityiseen valmistelevaan ohjelmaan kuuluvien kokeilevien investointihankkeiden täytäntöönpano oli erityisen hidasta, sillä komissio pyrki selvittämään vasta erityisen valmistelevan ohjelman käynnistämisen jälkeen, kuinka paljon näiden hankkeiden täytäntöönpanoon liittyviä nykyisiä Phare-menettelyitä voitaisiin mukauttaa, jotta ne soveltuisivat paremmin rakennerahastomenettelyihin. |
| --- | --- |

48.

Erityiseen valmistelevaan ohjelmaan kuuluvien kokeilevien investointihankkeiden täytäntöönpano oli erityisen hidasta, sillä komissio pyrki selvittämään vasta erityisen valmistelevan ohjelman käynnistämisen jälkeen, kuinka paljon näiden hankkeiden täytäntöönpanoon liittyviä nykyisiä Phare-menettelyitä voitaisiin mukauttaa, jotta ne soveltuisivat paremmin rakennerahastomenettelyihin.

| 49. | Useimmat maat tekivät vuoden 1999 hankkeiden valmistelun rahoitusvälinettä koskevat sopimukset vasta hieman ennen joulukuun 2001 määräaikaa, vaikka useimmat hankkeiden valmistelun rahoitusvälineestä rahoitettavat sopimukset edellyttivät suhteellisen pientä selvitys- ja tutkimuspanosta. Viivästysten vuoksi rahoitusvälinettä käytettiin ainoastaan muutamissa tapauksissa hankkeiden valmisteluun vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman puitteissa; sitä käytettiin pääasiassa vuosien 2001 ja 2002 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin. Useat maat eivät voineet käyttää määrärahojaan täysimääräisesti ennen sopimuksen teolle asetetun määräajan umpeutumista. Latviassa komissio teki merkittävän poikkeuksen tarjouskilpailumenettelyissä, jotta sopimukset voitiin laatia ennen määräajan päättymistä. Näin ollen määräaikaa useita tutkimuksia koskevan 2,0 miljoonan euron sopimuksen teolle lyhennettiin 50 päivästä peräti 28 päivään. Tällä oli huono vaikutus saatujen tarjousten määrään ja laatuun, mikä vaikutti myös myöhempään täytäntöönpanoon. |
| --- | --- |

49.

Useimmat maat tekivät vuoden 1999 hankkeiden valmistelun rahoitusvälinettä koskevat sopimukset vasta hieman ennen joulukuun 2001 määräaikaa, vaikka useimmat hankkeiden valmistelun rahoitusvälineestä rahoitettavat sopimukset edellyttivät suhteellisen pientä selvitys- ja tutkimuspanosta. Viivästysten vuoksi rahoitusvälinettä käytettiin ainoastaan muutamissa tapauksissa hankkeiden valmisteluun vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman puitteissa; sitä käytettiin pääasiassa vuosien 2001 ja 2002 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin. Useat maat eivät voineet käyttää määrärahojaan täysimääräisesti ennen sopimuksen teolle asetetun määräajan umpeutumista. Latviassa komissio teki merkittävän poikkeuksen tarjouskilpailumenettelyissä, jotta sopimukset voitiin laatia ennen määräajan päättymistä. Näin ollen määräaikaa useita tutkimuksia koskevan 2,0 miljoonan euron sopimuksen teolle lyhennettiin 50 päivästä peräti 28 päivään. Tällä oli huono vaikutus saatujen tarjousten määrään ja laatuun, mikä vaikutti myös myöhempään täytäntöönpanoon.

| 50. | Vaikka twinning-hankkeita koskevat menettelyt eivät olleet käytössä ensimmäistä kertaa, vuosien 2000 ja 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin liittyvät twinning-hankkeet viivästyivät huomattavasti sekä kumppanuusosapuolet järjestävän jäsenvaltion valinnassa että twinning-sopimuksen laadinnassa sen jälkeen. |
| --- | --- |

50.

Vaikka twinning-hankkeita koskevat menettelyt eivät olleet käytössä ensimmäistä kertaa, vuosien 2000 ja 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmiin liittyvät twinning-hankkeet viivästyivät huomattavasti sekä kumppanuusosapuolet järjestävän jäsenvaltion valinnassa että twinning-sopimuksen laadinnassa sen jälkeen.

| 51. | Vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden investointiohjelmat viivästyivät samalla tavoin niiden ongelmien vuoksi, joita ehdokasmaat olivat kohdanneet laatiessaan tukijärjestelmien täytäntöönpanoa koskevia toimintasuuntaviivoja. Komission oli hyväksyttävä suuntaviivat ennen hanke-ehdotuksia koskevien tarjouskilpailuiden aloittamista. Suuntaviivoista oli laadittava monesti useampia luonnoksia, ennen kuin niiden laatu oli riittävän hyvä. Useimmissa maissa valtaosa varoista oli sidottu sopimuksin vasta kahden viimeisen kuukauden aikana ennen sopimuksenteolle asetetun määräajan päättymistä, eli noin 6–12 kuukautta jäljessä hankeselvityksissä esitetyistä täytäntöönpanoaikatauluista. Edunsaajamaille asetettua määräaikaa ohjelmaa koskevien sopimusten tekemiseksi oli jatkettu Bulgariassa ja Virossa, samoin kuin maksujen suorittamisen määräaikaa jatkettiin Unkarissa ja Puolassa. |
| --- | --- |

51.

Vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden investointiohjelmat viivästyivät samalla tavoin niiden ongelmien vuoksi, joita ehdokasmaat olivat kohdanneet laatiessaan tukijärjestelmien täytäntöönpanoa koskevia toimintasuuntaviivoja. Komission oli hyväksyttävä suuntaviivat ennen hanke-ehdotuksia koskevien tarjouskilpailuiden aloittamista. Suuntaviivoista oli laadittava monesti useampia luonnoksia, ennen kuin niiden laatu oli riittävän hyvä. Useimmissa maissa valtaosa varoista oli sidottu sopimuksin vasta kahden viimeisen kuukauden aikana ennen sopimuksenteolle asetetun määräajan päättymistä, eli noin 6–12 kuukautta jäljessä hankeselvityksissä esitetyistä täytäntöönpanoaikatauluista. Edunsaajamaille asetettua määräaikaa ohjelmaa koskevien sopimusten tekemiseksi oli jatkettu Bulgariassa ja Virossa, samoin kuin maksujen suorittamisen määräaikaa jatkettiin Unkarissa ja Puolassa.

| 52. | Vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmat viivästyivät niin ikään merkittävästi. Komissio pyrki varmistamaan, että ainoastaan sellaisia riittävän pitkälle valmisteltuja hankkeita rahoitettaisiin, joita koskevat sopimukset voitaisiin allekirjoittaa kuuden kuukauden kuluessa komission rahoituspäätöksestä (29). Siitä huolimatta käytännössä lähes yksikään taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden hanke ei täyttänyt tätä vaatimusta. |
| --- | --- |

52.

Vuoden 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmat viivästyivät niin ikään merkittävästi. Komissio pyrki varmistamaan, että ainoastaan sellaisia riittävän pitkälle valmisteltuja hankkeita rahoitettaisiin, joita koskevat sopimukset voitaisiin allekirjoittaa kuuden kuukauden kuluessa komission rahoituspäätöksestä (29). Siitä huolimatta käytännössä lähes yksikään taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden hanke ei täyttänyt tätä vaatimusta.

| 53. | Ehdokasmaiden ongelmat taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvän ohjelmatyön vaatimien varojen hallinnoinnissa herättävät epäilyksen niiden kyvyistä hyödyntää rakennerahastoista myönnettävää paljon merkittävämpää rahoitusta (ks. taulukko 4), varsinkin jaksoa 2000–2006 koskevalle rakennerahaston varojen maksamiselle vahvistetun tiukemman aikataulun vuoksi (niin kutsuttu n+2-sääntö) (30). Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rahoitusosuus vuosille 2000–2002 oli itse asiassa ainoastaan noin 6 prosenttia tavoitetta 1 koskevasta rakennerahaston rahoituksesta vuosille 2004–2006 (31). |
| --- | --- |

53.

Ehdokasmaiden ongelmat taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvän ohjelmatyön vaatimien varojen hallinnoinnissa herättävät epäilyksen niiden kyvyistä hyödyntää rakennerahastoista myönnettävää paljon merkittävämpää rahoitusta (ks. taulukko 4), varsinkin jaksoa 2000–2006 koskevalle rakennerahaston varojen maksamiselle vahvistetun tiukemman aikataulun vuoksi (niin kutsuttu n+2-sääntö) (30). Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rahoitusosuus vuosille 2000–2002 oli itse asiassa ainoastaan noin 6 prosenttia tavoitetta 1 koskevasta rakennerahaston rahoituksesta vuosille 2004–2006 (31).

Taulukko 4

Taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien maksusitoumukset vuosina 2000–2002 verrattuna rakennerahastojen rahoitukseen vuosina 2004–2006

| (miljoonaa euroa) |
| --- |
| Maa | Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus 2000–2002 | Rakennerahastot 2004–2006: tavoite 1 | Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden osuus rakennerahastoista % |
| Tšekin tasavalta | 37,4 | 1 286 | 2,9 |
| Viro | 19,8 | 329 | 6,0 |
| Latvia | 24,0 | 554 | 4,3 |
| Liettua | 31,2 | 792 | 3,9 |
| Unkari | 99,5 | 1 765 | 5,6 |
| Puola | 504,6 | 7 321 | 6,9 |
| Slovenia | 13,8 | 210 | 6,6 |
| Slovakia | 41,2 | 921 | 4,5 |
| Yhteensä | 771,5 | 13 178 | 5,9 |
| Lähde:Euroopan tilintarkastustuomioistuin. |

(miljoonaa euroa)

Maa

Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus 2000–2002

Rakennerahastot 2004–2006: tavoite 1

Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden osuus rakennerahastoista %

Tšekin tasavalta

37,4

1 286

2,9

Viro

19,8

329

6,0

Latvia

24,0

554

4,3

Liettua

31,2

792

3,9

Unkari

99,5

1 765

5,6

Puola

504,6

7 321

6,9

Slovenia

13,8

210

6,6

Slovakia

41,2

921

4,5

Yhteensä

771,5

13 178

5,9

Lähde:Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

| 54. | Perussyynä kaikkien ohjelmien viivästymisille ovat olleet ehdokasmaiden hallinnon puutteet. Aluepolitiikka on jokaiselle maalle uusi toiminta-ala ja useimmilla mailla on ollut ongelmia luoda vakaita rakenteita hallinnoimaan edes taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen osoitettuja suhteellisen pieniä määriä. Lisäksi asiaankuuluvien ministeriöiden kokemattomuus ja riittämättömyys heikensivät niiden ja muiden ministeriöiden välistä koordinaatiokykyä, jota tarvitaan tehokkaan ohjelmatyön ja täytäntöönpanon takaamiseksi. Kaikkien varojen kanavoiminen yhden ainoan täytäntöönpanoviranomaisen kautta aiheutti lisäksi pullonkauloja, jotka hidastivat yleistä täytäntöönpanoa ja sen seurauksena ohjelmien vaikutusta (ks. kohta 26). |
| --- | --- |

54.

Perussyynä kaikkien ohjelmien viivästymisille ovat olleet ehdokasmaiden hallinnon puutteet. Aluepolitiikka on jokaiselle maalle uusi toiminta-ala ja useimmilla mailla on ollut ongelmia luoda vakaita rakenteita hallinnoimaan edes taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen osoitettuja suhteellisen pieniä määriä. Lisäksi asiaankuuluvien ministeriöiden kokemattomuus ja riittämättömyys heikensivät niiden ja muiden ministeriöiden välistä koordinaatiokykyä, jota tarvitaan tehokkaan ohjelmatyön ja täytäntöönpanon takaamiseksi. Kaikkien varojen kanavoiminen yhden ainoan täytäntöönpanoviranomaisen kautta aiheutti lisäksi pullonkauloja, jotka hidastivat yleistä täytäntöönpanoa ja sen seurauksena ohjelmien vaikutusta (ks. kohta 26).

| 55. | Esimerkiksi Puolassa perustettiin kesäkuussa 2000 alueellisen kehittämisen ja rakentamisen ministeriö, joka lakkautettiin jo tammikuussa 2002 hallituksen vaihdoksen seurauksena. Vastuu taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden infrastruktuurihankkeiden hallinnoinnista oli siirrettävä vuoden 2002 puolivälissä Puolan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien täytäntöönpanoviranomaiselta toiselle täytäntöönpanoviranomaiselle, sillä ensin mainittu osoittautui kykenemättömäksi hoitamaan tätä tehtävää. Samoin Liettuan julkishallinnon uudistuksesta ja paikallisista viranomaisista vastaava ministeriö lakkautettiin tammikuussa 2001 ja sen tehtävät siirrettiin sisäasiainministeriölle. Myös Latviassa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman hallinnoinnista alun perin vastanneiden viranomaisten suoritusten riittämättömyys johti näiden tehtävien siirtämiseen valtionvarainministeriölle vuonna 2002. Alueellisesta kehittämisestä vastaavat ministeriöt aloittivat toimintansa Slovakiassa ja Romaniassa vasta vuonna 2000 ja niiltä puuttui kokenutta henkilöstöä. Bulgariassa alueellisen kehittämisen ja julkisten töiden ministeriössä tehtiin organisaatiomuutoksia ja poliittisten vastuualueiden muutosten seurauksena huomattavan suuri määrä henkilöstöstä vaihtui. Myös Tšekin tasavallan ja Unkarin alueellisen kehittämisen ministeriöistä poistui vuonna 2000 keskeisissä tehtävissä ollutta henkilöstöä vastaavista syistä. |
| --- | --- |

55.

Esimerkiksi Puolassa perustettiin kesäkuussa 2000 alueellisen kehittämisen ja rakentamisen ministeriö, joka lakkautettiin jo tammikuussa 2002 hallituksen vaihdoksen seurauksena. Vastuu taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden infrastruktuurihankkeiden hallinnoinnista oli siirrettävä vuoden 2002 puolivälissä Puolan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien täytäntöönpanoviranomaiselta toiselle täytäntöönpanoviranomaiselle, sillä ensin mainittu osoittautui kykenemättömäksi hoitamaan tätä tehtävää. Samoin Liettuan julkishallinnon uudistuksesta ja paikallisista viranomaisista vastaava ministeriö lakkautettiin tammikuussa 2001 ja sen tehtävät siirrettiin sisäasiainministeriölle. Myös Latviassa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman hallinnoinnista alun perin vastanneiden viranomaisten suoritusten riittämättömyys johti näiden tehtävien siirtämiseen valtionvarainministeriölle vuonna 2002. Alueellisesta kehittämisestä vastaavat ministeriöt aloittivat toimintansa Slovakiassa ja Romaniassa vasta vuonna 2000 ja niiltä puuttui kokenutta henkilöstöä. Bulgariassa alueellisen kehittämisen ja julkisten töiden ministeriössä tehtiin organisaatiomuutoksia ja poliittisten vastuualueiden muutosten seurauksena huomattavan suuri määrä henkilöstöstä vaihtui. Myös Tšekin tasavallan ja Unkarin alueellisen kehittämisen ministeriöistä poistui vuonna 2000 keskeisissä tehtävissä ollutta henkilöstöä vastaavista syistä.

RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINNIN VALMISTELUUN TÄHTÄÄVIEN HALLINTORAKENTEIDEN KEHITTÄMISHANKKEIDEN TULOKSET

| 56. | Vuoden 1998 erityisen valmistelevan ohjelman twinning-hankkeiden avulla rakennerahastojen hallinnoinnin valmistelun alalla kyettiin saamaan aikaan alustavaa edistystä vuoden 2001 puoliväliin mennessä. Hankkeiden tulokset olivat kuitenkin harvoin yhtä merkittäviä kuin hankkeita käynnistettäessä oli kaavailtu. Vaikeimmassa tapauksessa, Bulgariassa, hanke hylättiin kumppanuusosapuolten ja niiden yhteistyökumppaneiden välisten vaikeiden suhteiden vuoksi kun vasta noin 30 prosenttia varoista oli käytetty. Erityisen valmistelevan ohjelman hankkeet edistyivät yleisesti ottaen vähiten kansallisten kehittämissuunnitelmien laatimisessa ja rakennerahastojen valvontajärjestelmien luomisessa. Suurimpina syinä tähän olivat tehtävien vaativuus sekä Twinning-sopimusten melko lyhyet määräajat. |
| --- | --- |

56.

Vuoden 1998 erityisen valmistelevan ohjelman twinning-hankkeiden avulla rakennerahastojen hallinnoinnin valmistelun alalla kyettiin saamaan aikaan alustavaa edistystä vuoden 2001 puoliväliin mennessä. Hankkeiden tulokset olivat kuitenkin harvoin yhtä merkittäviä kuin hankkeita käynnistettäessä oli kaavailtu. Vaikeimmassa tapauksessa, Bulgariassa, hanke hylättiin kumppanuusosapuolten ja niiden yhteistyökumppaneiden välisten vaikeiden suhteiden vuoksi kun vasta noin 30 prosenttia varoista oli käytetty. Erityisen valmistelevan ohjelman hankkeet edistyivät yleisesti ottaen vähiten kansallisten kehittämissuunnitelmien laatimisessa ja rakennerahastojen valvontajärjestelmien luomisessa. Suurimpina syinä tähän olivat tehtävien vaativuus sekä Twinning-sopimusten melko lyhyet määräajat.

| 57. | Jokaisen maan erityinen valmisteleva ohjelma sisälsi myös hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvän teknisen avun osion. Kumppanuusosapuolten ja konsulttien tehtävät oli kuitenkin määritelty joskus epäselvästi, mikä johti toimien päällekkäisyyksiin esimerkiksi kansallisissa kehittämissuunnitelmissa. |
| --- | --- |

57.

Jokaisen maan erityinen valmisteleva ohjelma sisälsi myös hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvän teknisen avun osion. Kumppanuusosapuolten ja konsulttien tehtävät oli kuitenkin määritelty joskus epäselvästi, mikä johti toimien päällekkäisyyksiin esimerkiksi kansallisissa kehittämissuunnitelmissa.

| 58. | Erityisen huolestuttavaa on se, kuinka muutokset ministeriöiden välisissä vastuualueissa, ministeriöiden sisäiset uudelleenjärjestelyt (ks. kohta 55) ja henkilöstön suuri vaihtuvuus vähensivät erityisen valmistelevan ohjelman kestävää vaikutusta. Jopa vuosien 2000 ja 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien osalta oli edelleen olemassa vaara, että varoja myönnetään ministeriöille, joita ei lopulta nimitetä rakennerahastojen varojen hallinnoijiksi. Ongelma ratkaistiin lopullisesti vasta vuonna 2002, jolloin ehdokasmaiden oli liittymissopimuksen 21 lukua koskevien neuvotteluiden yhteydessä nimitettävä hallinto- ja maksajaviranomaiset. Komission olisi ollut suotavaa aikaisemmassa vaiheessa pyytää ehdokasmaita nimittämään viranomaiset, jotta valmistelu olisi ollut tehokkampaa. |
| --- | --- |

58.

Erityisen huolestuttavaa on se, kuinka muutokset ministeriöiden välisissä vastuualueissa, ministeriöiden sisäiset uudelleenjärjestelyt (ks. kohta 55) ja henkilöstön suuri vaihtuvuus vähensivät erityisen valmistelevan ohjelman kestävää vaikutusta. Jopa vuosien 2000 ja 2001 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien osalta oli edelleen olemassa vaara, että varoja myönnetään ministeriöille, joita ei lopulta nimitetä rakennerahastojen varojen hallinnoijiksi. Ongelma ratkaistiin lopullisesti vasta vuonna 2002, jolloin ehdokasmaiden oli liittymissopimuksen 21 lukua koskevien neuvotteluiden yhteydessä nimitettävä hallinto- ja maksajaviranomaiset. Komission olisi ollut suotavaa aikaisemmassa vaiheessa pyytää ehdokasmaita nimittämään viranomaiset, jotta valmistelu olisi ollut tehokkampaa.

| 59. | Hallinto- ja maksajaviranomaisten nimittämisen jälkeenkin vaikuttavien hallintorakenteiden kehittämishankkeiden tunnistamista haittasi epätietoisuus ministeriöiden osastojen tehtäväjaosta sekä välittäjänä toimivista elimistä ja niiden roolista. |
| --- | --- |

59.

Hallinto- ja maksajaviranomaisten nimittämisen jälkeenkin vaikuttavien hallintorakenteiden kehittämishankkeiden tunnistamista haittasi epätietoisuus ministeriöiden osastojen tehtäväjaosta sekä välittäjänä toimivista elimistä ja niiden roolista.

| 60. | Pharen tehtävä hallintorakenteiden kehittämisessä alueellisella tasolla oli erityisen vaikea. Useimmat maat aloittivat hallinnollisten rakenteiden luomisen alueellisella tasolla (32) vasta rakennerahastojen hallinnointia varten. Perustettujen uusien alueiden rajat eivät useinkaan vastanneet luonnollisia historiallisia tai maantieteellisiä rajoja eikä alueilla ollut poliittisia elimiä, sillä niitä oli yleensä maakuntien tasolla (33). Useissa maissa (esimerkiksi Bulgariassa, Tšekin tasavallassa ja Slovakiassa) rakennerahastojen hallinnointiin tarvittavat alueelliset rakenteet perustettiin vasta vuoden 2001 lopulla. Toisin sanoen twinning-hankkeita voitiin käynnistää alueellisella tasolla näissä maissa vasta mainitun ajankohdan jälkeen.

  Tšekin tasavallassa alueille annettiin erityisen valmistelevan ohjelman mukaista twinning-tukea huomattavasti suunniteltua vähemmän. Tämä johtui osittain uusien alueellisten rakenteiden luomisesta vuoden 2001 alkupuoliskolla. Vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasta rahoitetun twinning-sopimuksen mukaisesti vuosina 2001 ja 2002 oli tarkoitus korvata vuoden 1998 hankkeen aikana alueellisen tason panoksen vähäisyys. Jatkuva epävarmuus varsinkin alueellisten toteuttamisesta vastaavien yksiköiden ja alueellisten sihteeristöjen (32) roolista rakennerahastojen täytäntöönpanossa aiheutti myös tässä tapauksessa sen, että kumppanuusosapuolet käyttivät vähemmän aikaa alueellisella tasolla työskentelyyn. |
| --- | --- |

60.

Pharen tehtävä hallintorakenteiden kehittämisessä alueellisella tasolla oli erityisen vaikea. Useimmat maat aloittivat hallinnollisten rakenteiden luomisen alueellisella tasolla (32) vasta rakennerahastojen hallinnointia varten. Perustettujen uusien alueiden rajat eivät useinkaan vastanneet luonnollisia historiallisia tai maantieteellisiä rajoja eikä alueilla ollut poliittisia elimiä, sillä niitä oli yleensä maakuntien tasolla (33). Useissa maissa (esimerkiksi Bulgariassa, Tšekin tasavallassa ja Slovakiassa) rakennerahastojen hallinnointiin tarvittavat alueelliset rakenteet perustettiin vasta vuoden 2001 lopulla. Toisin sanoen twinning-hankkeita voitiin käynnistää alueellisella tasolla näissä maissa vasta mainitun ajankohdan jälkeen.

Tšekin tasavallassa alueille annettiin erityisen valmistelevan ohjelman mukaista twinning-tukea huomattavasti suunniteltua vähemmän. Tämä johtui osittain uusien alueellisten rakenteiden luomisesta vuoden 2001 alkupuoliskolla. Vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasta rahoitetun twinning-sopimuksen mukaisesti vuosina 2001 ja 2002 oli tarkoitus korvata vuoden 1998 hankkeen aikana alueellisen tason panoksen vähäisyys. Jatkuva epävarmuus varsinkin alueellisten toteuttamisesta vastaavien yksiköiden ja alueellisten sihteeristöjen (32) roolista rakennerahastojen täytäntöönpanossa aiheutti myös tässä tapauksessa sen, että kumppanuusosapuolet käyttivät vähemmän aikaa alueellisella tasolla työskentelyyn.

| 61. | Eräissä muissa maissa, joissa alueellisia rakenteita oli luotu aiemmin, vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman yhteydessä toteutettiin kattavia twinning-hankkeita kaikilla tai lähes kaikilla maan alueilla. Puolet Unkarin ja Romanian alueiden ja kaikki Puolan tukea saaneiden alueiden taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden investointihankkeista jäivät kuitenkin ilman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuudenrahoitusta. Tämä vähensi mahdollisuuksia käytännön harjoitteluun, jota kumppanuusosapuolet olisivat voineet tarjota EU:n varojen hallinnoinnissa. Lisäksi yhdellekään kahdeksasta Romanian aluekehityselimestä (32), joihin kumppanuusosapuolia sijoitettiin, ei ollut budjetoitu keskushallinnon varoja kattamaan juoksevia kuluja. Myös tämä seikka vaikeutti kumppanuusosapuolten työtä. Tulevien vuosien budjetteja ja elinten oikeudellista asemaa koskevat epävarmuustekijät uhkasivat itse asiassa heikentää hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitetun Phare-tuen pitkän aikavälin vaikutusta paikallisella tasolla Romaniassa. |
| --- | --- |

61.

Eräissä muissa maissa, joissa alueellisia rakenteita oli luotu aiemmin, vuoden 2000 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman yhteydessä toteutettiin kattavia twinning-hankkeita kaikilla tai lähes kaikilla maan alueilla. Puolet Unkarin ja Romanian alueiden ja kaikki Puolan tukea saaneiden alueiden taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden investointihankkeista jäivät kuitenkin ilman taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuudenrahoitusta. Tämä vähensi mahdollisuuksia käytännön harjoitteluun, jota kumppanuusosapuolet olisivat voineet tarjota EU:n varojen hallinnoinnissa. Lisäksi yhdellekään kahdeksasta Romanian aluekehityselimestä (32), joihin kumppanuusosapuolia sijoitettiin, ei ollut budjetoitu keskushallinnon varoja kattamaan juoksevia kuluja. Myös tämä seikka vaikeutti kumppanuusosapuolten työtä. Tulevien vuosien budjetteja ja elinten oikeudellista asemaa koskevat epävarmuustekijät uhkasivat itse asiassa heikentää hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitetun Phare-tuen pitkän aikavälin vaikutusta paikallisella tasolla Romaniassa.

| 62. | Yksi keskeisistä vuoden 2000 twinning-sopimuksissa määritellyistä tehtävistä niin alueellisella kuin kansallisella tasolla oli avustaa jokaisen alueellisen toimenpideohjelman (32) laatimisessa. Aluepolitiikan pääosaston vuonna 2001 tekemä päätös sallia ainoastaan yksi alueellinen toimenpideohjelma maata kohti aiheutti sen, että sopimuksia oli jälkeenpäin muutettava. |
| --- | --- |

62.

Yksi keskeisistä vuoden 2000 twinning-sopimuksissa määritellyistä tehtävistä niin alueellisella kuin kansallisella tasolla oli avustaa jokaisen alueellisen toimenpideohjelman (32) laatimisessa. Aluepolitiikan pääosaston vuonna 2001 tekemä päätös sallia ainoastaan yksi alueellinen toimenpideohjelma maata kohti aiheutti sen, että sopimuksia oli jälkeenpäin muutettava.

PÄÄTELMÄT

Vaikeuksia Phare-ohjelman käyttöön perustuvassa yleisessä lähestymistavassa ehdokasmaiden valmistelussa rakennerahastojen hallinnointiin

| 63. | Komission yleisessä lähestymistavassa käyttää Phare-ohjelmaa rakennerahastojen hallinnoinnissa oli paljon vaikeuksia. EAKR:n ja ESR:n hallinnoinnin valmistelun välineenä käytettiin Phare-ohjelmaa, vaikka olikin edeltä käsin selvää, että rakennerahastojen menettelyiden toteuttamiseen Phare-ohjelman puitteissa liittyy rajoituksia. Sapard- ja Ispa-välineisiin sisältyvien järjestelyjen kaltaisten järjestelyjen puuttuessa oli vaikeampaa kartuttaa käytännön kokemusta ESR:n ja EAKR:n kaltaisten menojen hallinnoinnista ja valvonnasta (ks. kohdat 16–17). Phare-ohjelman alussa noudatettu ohjelmatyön lähestymistapa ei vastannut rakennerahastojen todellista käytäntöä (ks. kohdat 18–24). Tilanne johtui osittain Pharen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien kahden tavoitteen välisestä ristiriidasta: toisaalta näitä ohjelmia käytetään valmistauduttaessa rakennerahastojen hallinnointiin ja toisaalta näiden ohjelmien avulla pyritään jo aikaansaamaan koheesiovaikutus (ks. kohta 27). Phare-ohjelman käyttöä ei ollut myöskään nivelletty yleiseen strategiaan, jolla yksilöitäisiin ehdokasmaiden liittymistä edeltävät ja liittymisen jälkeiset tarpeet rakennerahastojen hallinnointia ja hyödyntämistä silmällä pitäen (ks. kohta 28). |
| --- | --- |

63.

Komission yleisessä lähestymistavassa käyttää Phare-ohjelmaa rakennerahastojen hallinnoinnissa oli paljon vaikeuksia. EAKR:n ja ESR:n hallinnoinnin valmistelun välineenä käytettiin Phare-ohjelmaa, vaikka olikin edeltä käsin selvää, että rakennerahastojen menettelyiden toteuttamiseen Phare-ohjelman puitteissa liittyy rajoituksia. Sapard- ja Ispa-välineisiin sisältyvien järjestelyjen kaltaisten järjestelyjen puuttuessa oli vaikeampaa kartuttaa käytännön kokemusta ESR:n ja EAKR:n kaltaisten menojen hallinnoinnista ja valvonnasta (ks. kohdat 16–17). Phare-ohjelman alussa noudatettu ohjelmatyön lähestymistapa ei vastannut rakennerahastojen todellista käytäntöä (ks. kohdat 18–24). Tilanne johtui osittain Pharen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien kahden tavoitteen välisestä ristiriidasta: toisaalta näitä ohjelmia käytetään valmistauduttaessa rakennerahastojen hallinnointiin ja toisaalta näiden ohjelmien avulla pyritään jo aikaansaamaan koheesiovaikutus (ks. kohta 27). Phare-ohjelman käyttöä ei ollut myöskään nivelletty yleiseen strategiaan, jolla yksilöitäisiin ehdokasmaiden liittymistä edeltävät ja liittymisen jälkeiset tarpeet rakennerahastojen hallinnointia ja hyödyntämistä silmällä pitäen (ks. kohta 28).

Phare-ohjelman ja rakennerahastojen lähentäminen on edistynyt niukasti

| 64. | Merkittävä osa komission strategiaa, joka koski Pharen käyttöä ehdokasmaiden valmistautuessa EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin, oli Pharen menettelyjen muuttaminen enemmän rakennerahastojen menettelyjen kaltaisiksi. Tästä huolimatta asiassa edistyttiin hyvin vähän. EDIS-järjestelmän käyttöönoton Phare-ohjelmassa oli määrä olla ratkaiseva askel kohti rakennerahastoihin siirtymistä, mutta EDIS-järjestelmää ei itse asiassa otettu käyttöön ennen liittymistä. Tämän vuoksi ehdokasmaille ei kertynyt ennen liittymistä kokemusta EAKR:n ja ESR:n kaltaisten ohjelmien hallinnoinnista jälkivalvontajärjestelmää soveltaen, vaikka se oli komission alkuperäinen suunnitelma (ks. kohdat 30–32). Viivästykset EDIS-järjestelmän käyttöönotossa ovat vaikeuttaneet rahoituksen kanavointia tukijärjestelmien kautta, vaikka tukijärjestelmät ovat keskeiset rakennerahastojen toteuttamisen välineet (ks. kohta 33). Komissio ei ole myöskään ottanut käyttöön suunniteltua monivuotista ohjelmatyötä (ks. kohdat 34–35). |
| --- | --- |

64.

Merkittävä osa komission strategiaa, joka koski Pharen käyttöä ehdokasmaiden valmistautuessa EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin, oli Pharen menettelyjen muuttaminen enemmän rakennerahastojen menettelyjen kaltaisiksi. Tästä huolimatta asiassa edistyttiin hyvin vähän. EDIS-järjestelmän käyttöönoton Phare-ohjelmassa oli määrä olla ratkaiseva askel kohti rakennerahastoihin siirtymistä, mutta EDIS-järjestelmää ei itse asiassa otettu käyttöön ennen liittymistä. Tämän vuoksi ehdokasmaille ei kertynyt ennen liittymistä kokemusta EAKR:n ja ESR:n kaltaisten ohjelmien hallinnoinnista jälkivalvontajärjestelmää soveltaen, vaikka se oli komission alkuperäinen suunnitelma (ks. kohdat 30–32). Viivästykset EDIS-järjestelmän käyttöönotossa ovat vaikeuttaneet rahoituksen kanavointia tukijärjestelmien kautta, vaikka tukijärjestelmät ovat keskeiset rakennerahastojen toteuttamisen välineet (ks. kohta 33). Komissio ei ole myöskään ottanut käyttöön suunniteltua monivuotista ohjelmatyötä (ks. kohdat 34–35).

Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien määrärahojen määrä vaihtelee ja täytäntöönpano on viivästynyt

| 65. | Vaikka komissio saavuttikin Pharen kansallisia ohjelmia koskevan tavoitteensa myöntää noin 35 prosenttia varoista taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, tähän tarkoitukseen myönnetyt kansallisten ohjelmien määrärahat olivat useimmissa maissa jonkin verran pienemmät, mikä vähentää Phare-ohjelman vaikutusta valmisteltaessa maita rakennerahastojen hallinnointiin (ks. kohdat 38–44). Lisäksi tulevien rakennerahastomenettelyiden valmisteluun on myönnetty kokonaisuudessaan liian vähän rahoitusta (ks. kohta 45). Varsinaisessa ohjelmien toteutuksessa on ollut huomattavia viivästymisiä (ks. kohdat 46–52). Havaitut ongelmat johtuvat suurelta osin ehdokasmaiden alueellisesta kehittämisestä vastaavien ministeriöiden hallinnollisista puutteista (ks. kohdat 54 ja 55). |
| --- | --- |

65.

Vaikka komissio saavuttikin Pharen kansallisia ohjelmia koskevan tavoitteensa myöntää noin 35 prosenttia varoista taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, tähän tarkoitukseen myönnetyt kansallisten ohjelmien määrärahat olivat useimmissa maissa jonkin verran pienemmät, mikä vähentää Phare-ohjelman vaikutusta valmisteltaessa maita rakennerahastojen hallinnointiin (ks. kohdat 38–44). Lisäksi tulevien rakennerahastomenettelyiden valmisteluun on myönnetty kokonaisuudessaan liian vähän rahoitusta (ks. kohta 45). Varsinaisessa ohjelmien toteutuksessa on ollut huomattavia viivästymisiä (ks. kohdat 46–52). Havaitut ongelmat johtuvat suurelta osin ehdokasmaiden alueellisesta kehittämisestä vastaavien ministeriöiden hallinnollisista puutteista (ks. kohdat 54 ja 55).

Ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmistelevien hallintorakenteiden kehittämishankkeiden tulokset on saavutettu vain osittain

| 66. | Hallintorakenteiden kehittämishankkeiden vaikutuksia ovat heikentäneet erityisesti edunsaajamaiden alueellisesta kehittämisestä vastaavissa ministeriöissä tapahtuneet vastuualueiden muutokset. Viivästymiset hallinnoinnista vastaavien viranomaisten ja maksajaviranomaisten nimittämisessä sekä erityisten tehtävien ja vastuualueiden määrittelyssä niiden kesken ovat haitanneet hallintorakenteiden kehittämispyrkimyksiä entisestään (ks. kohdat 58 ja 59). Alueellisten rakenteiden luomisen hitaus on rajoittanut eräissä maissa hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitetun tuen soveltamisalaa aluetasolla (ks. kohta 60). |
| --- | --- |

66.

Hallintorakenteiden kehittämishankkeiden vaikutuksia ovat heikentäneet erityisesti edunsaajamaiden alueellisesta kehittämisestä vastaavissa ministeriöissä tapahtuneet vastuualueiden muutokset. Viivästymiset hallinnoinnista vastaavien viranomaisten ja maksajaviranomaisten nimittämisessä sekä erityisten tehtävien ja vastuualueiden määrittelyssä niiden kesken ovat haitanneet hallintorakenteiden kehittämispyrkimyksiä entisestään (ks. kohdat 58 ja 59). Alueellisten rakenteiden luomisen hitaus on rajoittanut eräissä maissa hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitetun tuen soveltamisalaa aluetasolla (ks. kohta 60).

Yleinen päätelmä

| 67. | Komissiota tulisi kiittää siitä, että se alkoi jo vuonna 1998 soveltaa Phare-ohjelmaa auttaakseen ehdokasmaita valmistautumaan rakennerahastojen hallinnointiin. Vaikka Phare tarjosi edelleenkin merkittävää tukea tällä alalla vuosina 1998–2002, liittymisen hetkellä Phare-ohjelmalla oli oletettua paljon rajallisempi vaikutus ehdokasmaiden valmistautumiseen EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin, kuin komission toimintapolitiikkaa koskevissa asiakirjoissa (erityisesti Phare 2000 -katsauksessa) oli esitetty. Tämä johtui osittain ehdokasmaiden asianomaisten viranomaisten kokemattomuudesta ja riittämättömästä rakenteellisesta kehityksestä. Näitä puutteita ei voitu korjata käytettävissä olevan ajan puitteissa. Rakennerahastojen käyttö vaikuttavalla tavalla tuleekin olemaan uusille jäsenvaltioille suuri haaste, erityisesti lyhennetyn ohjelmatyö- ja toteutusjakson vuoksi, joka kestää vuodesta 2004 vuoteen 2006. |
| --- | --- |

67.

Komissiota tulisi kiittää siitä, että se alkoi jo vuonna 1998 soveltaa Phare-ohjelmaa auttaakseen ehdokasmaita valmistautumaan rakennerahastojen hallinnointiin. Vaikka Phare tarjosi edelleenkin merkittävää tukea tällä alalla vuosina 1998–2002, liittymisen hetkellä Phare-ohjelmalla oli oletettua paljon rajallisempi vaikutus ehdokasmaiden valmistautumiseen EAKR:n ja ESR:n hallinnointiin, kuin komission toimintapolitiikkaa koskevissa asiakirjoissa (erityisesti Phare 2000 -katsauksessa) oli esitetty. Tämä johtui osittain ehdokasmaiden asianomaisten viranomaisten kokemattomuudesta ja riittämättömästä rakenteellisesta kehityksestä. Näitä puutteita ei voitu korjata käytettävissä olevan ajan puitteissa. Rakennerahastojen käyttö vaikuttavalla tavalla tuleekin olemaan uusille jäsenvaltioille suuri haaste, erityisesti lyhennetyn ohjelmatyö- ja toteutusjakson vuoksi, joka kestää vuodesta 2004 vuoteen 2006.

SUOSITUKSET

| 68. | Rakennerahastojen hallinnointi liittymisen jälkeen edellyttää selvästi enemmän hallintorakenteiden kehittämistukea. |
| --- | --- |

68.

Rakennerahastojen hallinnointi liittymisen jälkeen edellyttää selvästi enemmän hallintorakenteiden kehittämistukea.

| 69. | Rakennerahastotoimien jälkivalvontaan olisi osoitettava huomattavasti varoja uusissa jäsenvaltioissa. |
| --- | --- |

69.

Rakennerahastotoimien jälkivalvontaan olisi osoitettava huomattavasti varoja uusissa jäsenvaltioissa.

| 70. | Olisi luotava selkeä strategia niiden eri vaiheiden yksilöimiseksi, joita on vielä toteutettava valmisteltaessa nykyisiä ja tulevia ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin. |
| --- | --- |

70.

Olisi luotava selkeä strategia niiden eri vaiheiden yksilöimiseksi, joita on vielä toteutettava valmisteltaessa nykyisiä ja tulevia ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin.

| 71. | Komission olisi tehostettava toimiaan lähentääkseen Phare-ohjelmaa rakennerahastoihin seuraavin keinoin:






  — | antamalla tuleville hallinnoinnista vastaaville viranomaisille Pharen täytäntöönpanoviraston asema, |
| --- | --- | --- |

71.

Komission olisi tehostettava toimiaan lähentääkseen Phare-ohjelmaa rakennerahastoihin seuraavin keinoin:

—

antamalla tuleville hallinnoinnista vastaaville viranomaisille Pharen täytäntöönpanoviraston asema,

| — | antamalla täytäntöönpanovirastoille tarvittavaa tukea, jotta nämä voisivat toteuttaa Phare-ohjelmaa jälkivalvontajärjestelmää soveltaen, |
| --- | --- |

—

antamalla täytäntöönpanovirastoille tarvittavaa tukea, jotta nämä voisivat toteuttaa Phare-ohjelmaa jälkivalvontajärjestelmää soveltaen,

| — | ottamalla käyttöön kansallisiin kehittämissuunnitelmiin perustuva monivuotinen suunnittelu. |
| --- | --- |

—

ottamalla käyttöön kansallisiin kehittämissuunnitelmiin perustuva monivuotinen suunnittelu.

Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 7. ja 8. heinäkuuta 2004 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Presidentti

---

(1)  Tšekin tasavalta, Viro, Unkari, Liettua, Latvia, Puola, Slovenia ja Slovakia.

1

(2)  Tavoitteen 1 tukea myönnetään EU-alueille, joiden kehityksen katsotaan viivästyneen siksi, että niiden bruttokansantuote henkeä kohden on alle 75 prosenttia EU:n keskiarvosta. Noin kaksi kolmasosaa rakennerahastojen varoista käytetään tähän tavoitteeseen.

2

(3)  EAKR:n päätavoitteena on edistää taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionin alueella alueellisten ja sosiaalisten ryhmien välisiä eroavaisuuksia pienentämällä. ESR on unionin työllisyyspolitiikan strategisten tavoitteiden toteuttamisen tärkein rahoitusväline. EMOTR:n tarkoituksena on tukea maatalouden alan rakenneuudistusta ja maaseudun kehittämistä. Rakennerahaston ohjelmakaudella 1994–1999 varoista käytettiin 52 prosenttia EAKR:n, 30 prosenttia ESR:n ja 16 prosenttia EMOTR:n kautta. Loput kaksi prosenttia varoista käytettiin neljännen rakennerahaston, kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineen (KOR) kautta.

3

(4)  Koheesiorahasto rahoittaa ympäristöön ja liikenteen infrastruktuuriin liittyviä hankkeita maissa, joiden BKT henkeä kohden on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta (nykyisiä edunsaajamaita ovat Kreikka, Espanja, Irlanti ja Portugali).

4

(5)  Uusi sovittu toimintamalli perustuu komissaari van den Broekin komissiolle antamaan tiedoksiantoon: Phare-ohjelman liittymistä edeltävää tukea koskevat suuntaviivat (KOM(97) 112/8, Bryssel, 18. maaliskuuta 1997).

5

(6)  Alaviitteessä 1 mainittujen, Euroopan unioniin toukokuussa 2004 liittyvien maiden lisäksi Phare-ohjelmalla tuetaan myös Bulgariaa ja Romaniaa, joiden on tarkoitus liittyä Euroopan unioniin myöhemmin.

6

(7)  KOM(97) 112/8, Bryssel, 18. maaliskuuta 1997.

7

(8)  Helsingissä joulukuussa 1999 pidetyssä Eurooppa-neuvoston huippukokouksessa ehdotettiin kuuden uuden ehdokasmaan liittymistä Euroopan unioniin (Bulgaria, Latvia, Liettua, Malta, Romania ja Slovakia). Tämän jälkeen Nizzassa joulukuussa 2000 kokoontunut Eurooppa-neuvosto esitti vuotta 2004 unioniin liittymisvuodeksi. Laekenissa joulukuussa 2001 kokoontunut Eurooppa-neuvosto julisti unioniin liittymisen peruuttamattomaksi asiaksi ja että kymmenen ehdokasmaan pitäisi olla valmiita liittymään vuonna 2004.

8

(9)  Neuvoston asetus (EY) N:o 1267/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, liittymistä valmistelevan rakennepolitiikan välineen luomisesta (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 73).

9

(10)  Neuvoston asetus (EY) N:o 1268/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, yhteisön tuesta maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskeville liittymistä valmisteleville toimenpiteille jäsenyyttä hakeneissa Keski- ja Itä-Euroopan maissa liittymistä edeltävänä aikana (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 87).

10

(11)  Rakennerahaston tuen perusteella 1994–1999: EAKR 75,0 miljardia euroa; ESR 43,4 miljardia euroa; EMOTR 23,5 miljardia euroa.

11

(12)  Suuntaviivat Phare-ohjelman täytäntöönpanemiseksi jäsenyyttä hakeneissa valtioissa vuosina 2000–2006 asetuksen (ETY) N:o 3906/89 8 artiklan mukaisesti. Komission päätös: SEK (1999) 1 596 lopullinen, Bryssel, 13. lokakuuta 1999.

12

(13)  Toinen investointien kautta rahoitettava alue oli EU:n normien ja standardien soveltaminen, joka ensisijaisesti koski välineistön hankintaa keskeisiin hallinnollisiin elimiin yhteisön säännöstön valvomiseksi ja voimaansaattamiseksi.

13

(14)  Ks. vuosien 2000–2006 suuntaviivoista hallinnointirakenteiden kehittämistä käsittelevä jakso 3.

14

(15)  Laajentumisasioiden pääosasto, C(2000) 3103/2, 27. lokakuuta 2000.

15

(16)  Tilintarkastustuomioistuin toimittaa erillisen tarkastuksen liittymistä valmistelevan ja kolmanteen keskeisimpään rakennerahastoon, EMOTR-rahastoon, liittyvän Sapard-välineen hallinnoinnista. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tarkasteli ISPA-välineen hallinnoinnin osa-alueita erityiskertomuksessa nro 5/2003 Ehdokasmaiden ympäristöhankkeiden Phare- ja Ispa-rahoituksesta (EYVL C 167, 17.7.2003).

16

(17)  Komissio on antanut kaudesta 1998–2003 alkaen vuosittain kertomuksia ehdokasmaiden valmiudesta EU-jäsenyyteen. Kun jäsenyysneuvottelut oli saatu päätökseen vuoden 2002 lopussa kymmenestä Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasmaasta kahdeksan kanssa, komissio julkaisi marraskuussa 2003 kattavan seurantakertomuksen ehdokasmaiden tekemistä jäsenyyden lisävalmisteluista.

17

(18)  Valtaosaan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmien maksusitoumuksista kuului twinning-osuus. Muutamissa tapauksissa tehtiin erillinen, taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaan twinning-hankkeeseen liittyvä maksusitoumus. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi myös näihin hankkeisiin, ja ne on esitetty taulukossa 1.

18

(19)  Tilastollisen alueluokituksen (NUTS) mukaan valtiot jaetaan kansalliseen (NUTS I), alueelliseen (NUTS II) ja maakunnalliseen (NUTS III) tasoon. Useammasta kuin yhdestä NUTS II -alueesta muodostuvissa isommissa valtioissa luodaan rakennerahaston alueellisia toimenpideohjelmia tavallisesti juuri NUTS II -tason alueille. Pienissä valtioissa saattaa NUTS II -tason luokitus kuitenkin koskea koko valtiota.

19

(20)  Yhteisön tukikehykset ovat rakennerahastoja koskevassa asetuksessa edellytettyjä strategisia asiakirjoja ja niiden tarkoituksena on koordinoida kaikkia yhteisön rakenteellisia tukitoimia kyseessä olevilla alueilla.

20

(21)  Brysselissä 15.–16. maaliskuuta 2001 pidetyn twinning-toimintaa koskevan seminaarin (”Rakennerahastojen valmistelu ehdokasmaissa”) yhteenveto.

21

(22)  Ohjelmakaudella 1994–1999 Irlannissa suunnattiin 100 prosenttia varoista seuraaviin alakohtaisiin ohjelmiin: teollisuus, taloudellinen infrastruktuuri, henkilöstöresurssit, ympäristöpalvelut, turismi, liikenne, maatalous ja maaseudun kehittäminen, paikallinen kehittäminen, kalatalous, ja tekninen apu. Portugalissa 78 prosenttia ja Kreikassa 68 prosenttia varoista suunnattiin alakohtaisiin toimenpideohjelmiin. (Lähde: Komission kertomus: 11. vuosikertomus/Rakennerahastot (1999), Osa II, Liite 7, KOM(2000) 698 lopullinen, Bryssel, 13. marraskuuta 2000).

22

teollisuus, taloudellinen infrastruktuuri, henkilöstöresurssit, ympäristöpalvelut, turismi, liikenne, maatalous ja maaseudun kehittäminen, paikallinen kehittäminen, kalatalous, ja tekninen apu.

(23)  Kesäkuussa 2000 aluepolitiikan pääosaston pääjohtaja kirjoitti laajentumisasioiden, työllisyyden, kalastuksen ja maatalouden pääosastojen pääjohtajille: Näiden maiden mahdollisesta tukikelpoisuudesta rakennerahastoihin tavoitteen 1 osalta on mielestäni välttämätöntä painottaa tämän tavoitteen valmistelua, mikä vaatii huomattavan määrän taloudellisia resursseja maiden unioniin liittymisestä alkaen ja edellyttää tämänhetkisen Phare-ohjelman lähestymistavan mukautuksia (Kirje 6. kesäkuuta 2000, viite D (2000) JFD.A. 1 001 01111).

23

(24)  Neuvoston asetus (EY) N:o 1266/1999, annettu 21 päivänä kesäkuuta 1999, Euroopan unionin jäsenyyttä hakeneille valtioille osana liittymistä edeltävää strategiaa annettavan tuen yhteensovittamisesta (EYVL L 161, 26.6.1999, s. 68)

24

(25)  Laajentumisasioiden ja aluepolitiikan pääosastojen pääjohtajien kansallisille tukikoordinaattoreille joulukuussa 2000 lähettämä kiertokirje, jossa todettiin, että kansalliset valmistautumispyrkimykset olisi aloitettava mahdollisimman pian niissä maissa, jotka ovat halukkaita siirtymään EDIS-järjestelmään.

25

(26)  Ainoa poikkeus oli Unkari, jossa EDIS-järjestelmä otettiin muodollisesti käyttöön 30. huhtikuuta 2004.

26

(27)  Katso myös yhteisrahoitusta koskevat huomautukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksesta varainhoitovuodelta 2002, kohdat 8.10 ja 8.11 (EYVL C 286, 28.11.2003).

27

(28)  Pharen kansallisten ohjelmien keskimääräiset vuotuiset määrärahat olivat jaksolla 2000–2002 Puolassa 373 miljoonaa euroa ja Romaniassa 251 miljoonaa euroa. Kahdeksan muun maan vuotuiset määrärahat olivat saman jakson aikana keskimäärin 51 miljoonaa euroa.

28

(29)  Vuoden 2001 Phare-ohjelmasuunnitteluopas, 5 kohta, e alakohta.

29

(30)  Rakennerahastoja koskevan asetuksen (EY) N:o 1260/1999 31 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”komissio vapauttaa viran puolesta sen osan... maksusitoumuksesta, josta ei ole suoritettu ennakkomaksua tai jonka osalta komissiolle ei ole esitetty hyväksyttävää maksupyyntöä... hyväksymistä koskevan päätöksen päivämäärää seuraavan toisen vuoden loppuun mennessä”.

30

(31)  Lähestyvästä liittymisajankohdasta huolimatta komission marraskuussa 2003 julkaisemassa kattavassa seurantakertomuksessa viitattiin rakennerahastojen hallinnointivalmiuden jatkuviin puutteisiin ehdokasmaissa. Maiden olisi komission mukaan ”tehostettava toimia” liittymistä koskevissa valmisteluissa.

31

(32)  NUTS II -taso.

32

(33)  NUTS III -taso.

33

---

KOMISSION VASTAUKSET

TIIVISTELMÄ

| I | Phare perustettiin vuonna 1989. Sen tehtäviin ei tuolloin kuulunut auttaa ehdokasmaita valmistautumaan rakennerahastoja varten. Liittymisen valmistelu aloitettiin ohjelmasta vuonna 1997, ja tavoitteena oli, että ehdokasmaat olisivat sen tuloksena valmiita jäsenyyteen kaikkien yhteisön säännöstön 31 luvun osalta. Vuonna 1998 aloitetuilla ensimmäisillä rakennerahastoja ja niihin liittyviä neuvottelulukuja valmistelevilla hankkeilla pyrittiin kehittämään hallintorakenteita. Pharesta aloitettiin investointihankkeet vasta vuonna 2000. Ne liittyivät taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, ja niillä oli kaksi tarkoitusta: valmistella rakennerahastoihin liittymistä ja antaa alkusysäys kehityserojen kaventamiselle. Suuntaa antava tavoite taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien osuudeksi oli 35 prosenttia vuotuisista kansallisista ohjelmista vuodesta 2001 alkaen. Laajentumisen ja siten myös valmistelun aikatauluksi arvioitiin viidestä kuuteen vuotta. |
| --- | --- |

I

Phare perustettiin vuonna 1989. Sen tehtäviin ei tuolloin kuulunut auttaa ehdokasmaita valmistautumaan rakennerahastoja varten. Liittymisen valmistelu aloitettiin ohjelmasta vuonna 1997, ja tavoitteena oli, että ehdokasmaat olisivat sen tuloksena valmiita jäsenyyteen kaikkien yhteisön säännöstön 31 luvun osalta. Vuonna 1998 aloitetuilla ensimmäisillä rakennerahastoja ja niihin liittyviä neuvottelulukuja valmistelevilla hankkeilla pyrittiin kehittämään hallintorakenteita. Pharesta aloitettiin investointihankkeet vasta vuonna 2000. Ne liittyivät taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, ja niillä oli kaksi tarkoitusta: valmistella rakennerahastoihin liittymistä ja antaa alkusysäys kehityserojen kaventamiselle. Suuntaa antava tavoite taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvien ohjelmien osuudeksi oli 35 prosenttia vuotuisista kansallisista ohjelmista vuodesta 2001 alkaen. Laajentumisen ja siten myös valmistelun aikatauluksi arvioitiin viidestä kuuteen vuotta.

| II | Yhdenkään aikaisemman laajentumisen valmistelut rakennerahastoja varten eivät ole olleet yhtä laajat: käytössä oli kolme liittymistä valmistelevaa välinettä. Phare-ohjelmalla edistettiin suunnittelun kannalta välttämättömiä prosesseja ja luotiin kapasiteettia kokonaissuunnittelulle. Niinpä ehdokasmaat saattoivat toimittaa rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien luonnokset jo vuoden 2003 alussa, millä varmistettiin, että rakennerahastojen ohjelma-asiakirjat kaudeksi 2004–2006 hyväksyttiin ja otettiin käyttöön ajoissa vuonna 2004. Tätä ei ollut saavutettu koskaan aiemmin. Vaikka kaikkia alkuperäisiä kunnianhimoisia suunnitelmia ei toteutettu aikataulussa, joka tiukentui neuvotteluvauhdin kiihtyessä nopeasti, taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen tähtäävällä aloitteella oli mm. huomattava vaikutus itse neuvotteluihin ja institutionaaliseen kehitykseen. Näin ollen neuvosto pystyi saattamaan päätökseen neuvottelut tärkeimmästä rakennerahastoihin liittyvästä luvusta 21 vuonna 2002, sillä lainsäädäntö oli saatu mukautettua ja tarvittavat rakenteet nimettyä. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman toinen tavoite oli alkaa vaikuttaa kehityseroihin kohdentamisen ja keskittämisen kautta. Tarkoituksellisesti hajautettu lähestymistapa olisi toiminut huonosti oppimismallina. Lisäksi jo alussa todettiin selkeästi, ettei ole mahdollista tai järkevää testata kaikkia kehitettäviä rakenteita ja välineitä ennalta (Phare-tarkistus 2000). |
| --- | --- |

II

Yhdenkään aikaisemman laajentumisen valmistelut rakennerahastoja varten eivät ole olleet yhtä laajat: käytössä oli kolme liittymistä valmistelevaa välinettä. Phare-ohjelmalla edistettiin suunnittelun kannalta välttämättömiä prosesseja ja luotiin kapasiteettia kokonaissuunnittelulle. Niinpä ehdokasmaat saattoivat toimittaa rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien luonnokset jo vuoden 2003 alussa, millä varmistettiin, että rakennerahastojen ohjelma-asiakirjat kaudeksi 2004–2006 hyväksyttiin ja otettiin käyttöön ajoissa vuonna 2004. Tätä ei ollut saavutettu koskaan aiemmin. Vaikka kaikkia alkuperäisiä kunnianhimoisia suunnitelmia ei toteutettu aikataulussa, joka tiukentui neuvotteluvauhdin kiihtyessä nopeasti, taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen tähtäävällä aloitteella oli mm. huomattava vaikutus itse neuvotteluihin ja institutionaaliseen kehitykseen. Näin ollen neuvosto pystyi saattamaan päätökseen neuvottelut tärkeimmästä rakennerahastoihin liittyvästä luvusta 21 vuonna 2002, sillä lainsäädäntö oli saatu mukautettua ja tarvittavat rakenteet nimettyä. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelman toinen tavoite oli alkaa vaikuttaa kehityseroihin kohdentamisen ja keskittämisen kautta. Tarkoituksellisesti hajautettu lähestymistapa olisi toiminut huonosti oppimismallina. Lisäksi jo alussa todettiin selkeästi, ettei ole mahdollista tai järkevää testata kaikkia kehitettäviä rakenteita ja välineitä ennalta (Phare-tarkistus 2000).

| III | Jo alussa todettiin, että laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä (EDIS) ja monivuotinen ohjelmasuunnittelu voitaisiin ottaa käyttöön aikaisintaan vuonna 2002 (Phare-tarkistus 2000). Juuri vuonna 2002 neuvottelut saatiinkin päätökseen, joten aikataulu on tiukentunut. EDIS on monimutkainen ja pitkällinen prosessi, ei yksittäinen tapahtuma, ja maat ovat työskennelleet sen parissa useiden vuosien ajan. Jälkitarkastuksiin siirtyminen johtui ensisijaisesti siitä, että jäsenvaltiot saattoivat ottaa prosessin vastuulleen ja ottaa käyttöön omat varmat hallinta- ja valvontajärjestelmät. Avustusjärjestelmissä koetut ongelmat johtuivat suurimmaksi osaksi siitä, että maat opettelivat uutta asiaa. Ne eivät siis liittyneet komission tarkastusten tyyppiin (ennakko- tai jälkitarkastus). |
| --- | --- |

III

Jo alussa todettiin, että laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä (EDIS) ja monivuotinen ohjelmasuunnittelu voitaisiin ottaa käyttöön aikaisintaan vuonna 2002 (Phare-tarkistus 2000). Juuri vuonna 2002 neuvottelut saatiinkin päätökseen, joten aikataulu on tiukentunut. EDIS on monimutkainen ja pitkällinen prosessi, ei yksittäinen tapahtuma, ja maat ovat työskennelleet sen parissa useiden vuosien ajan. Jälkitarkastuksiin siirtyminen johtui ensisijaisesti siitä, että jäsenvaltiot saattoivat ottaa prosessin vastuulleen ja ottaa käyttöön omat varmat hallinta- ja valvontajärjestelmät. Avustusjärjestelmissä koetut ongelmat johtuivat suurimmaksi osaksi siitä, että maat opettelivat uutta asiaa. Ne eivät siis liittyneet komission tarkastusten tyyppiin (ennakko- tai jälkitarkastus).

| IV | Vaikka tavoite, jonka mukaan Pharen kansallisten ohjelmien määrärahoista noin 35 prosenttia käytetään taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseen, oli vain ohjeellinen ja sitä piti soveltaa joustavasti ja maakohtaisesti (Pharen suuntaviivoja koskeva päätös 1999), vuosien 2001–2003 luvuista käy ilmi, että keskimäärin 35 prosentin taso on säilytetty. Hallinnon ja oikeuslaitoksen valmiuksia koskevista toimintasuunnitelmista johtuva merkityksetön notkahdus tavoiteosuudesta vuonna 2002 korvautui täysin vuoden 2003 määrärahoissa. Lisäksi määrärahoja sekä investointeihin että hallintorakenteiden kehittämiseen oli muissa horisontaalisissa luvuissa, joilla oli välillinen vaikutus rakennerahastojen hallinnoinnin valmisteluun. Vuonna 2003, joka ei kuulunut tarkastuskauteen, keskityttiin nimenomaisesti taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, johon tähtäävien investointien osuus oli useissa maissa kyseisenä vuonna selvästi yli 35 prosenttia. Keskiarvo oli 39 prosenttia. |
| --- | --- |

IV

Vaikka tavoite, jonka mukaan Pharen kansallisten ohjelmien määrärahoista noin 35 prosenttia käytetään taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseen, oli vain ohjeellinen ja sitä piti soveltaa joustavasti ja maakohtaisesti (Pharen suuntaviivoja koskeva päätös 1999), vuosien 2001–2003 luvuista käy ilmi, että keskimäärin 35 prosentin taso on säilytetty. Hallinnon ja oikeuslaitoksen valmiuksia koskevista toimintasuunnitelmista johtuva merkityksetön notkahdus tavoiteosuudesta vuonna 2002 korvautui täysin vuoden 2003 määrärahoissa. Lisäksi määrärahoja sekä investointeihin että hallintorakenteiden kehittämiseen oli muissa horisontaalisissa luvuissa, joilla oli välillinen vaikutus rakennerahastojen hallinnoinnin valmisteluun. Vuonna 2003, joka ei kuulunut tarkastuskauteen, keskityttiin nimenomaisesti taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, johon tähtäävien investointien osuus oli useissa maissa kyseisenä vuonna selvästi yli 35 prosenttia. Keskiarvo oli 39 prosenttia.

| V | Komissio pyrki kannustamaan hallintorakenteiden kehittämistä, ja kummitoiminta (twinning) ja taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen tähtäävät toimet aloitettiin Phare-maissa huomattavasti ennen kuin tehtiin lopullisia päätöksiä aluepolitiikkaa koskevien neuvottelujen päättämiseen liittyvistä vaatimuksista ja esimerkiksi hallinto- ja maksuviranomaisten nimeämisestä. Tämä edellytti pitkällistä poliittista keskustelua Phare-maissa. Pharen avulla nopeutettiin näitä ratkaisuja, jotka olivat ensiarvoisen tärkeitä neuvottelujen onnistumiselle ja myös rakennerahastojen hallinnointiin valmistautumiselle. |
| --- | --- |

V

Komissio pyrki kannustamaan hallintorakenteiden kehittämistä, ja kummitoiminta (twinning) ja taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen tähtäävät toimet aloitettiin Phare-maissa huomattavasti ennen kuin tehtiin lopullisia päätöksiä aluepolitiikkaa koskevien neuvottelujen päättämiseen liittyvistä vaatimuksista ja esimerkiksi hallinto- ja maksuviranomaisten nimeämisestä. Tämä edellytti pitkällistä poliittista keskustelua Phare-maissa. Pharen avulla nopeutettiin näitä ratkaisuja, jotka olivat ensiarvoisen tärkeitä neuvottelujen onnistumiselle ja myös rakennerahastojen hallinnointiin valmistautumiselle.

| VI | Kaikki alkuperäiset suunnitelmat eivät tosin toteutuneet aikataulussa, jota tiukensi neuvottelujen nopea eteneminen. Suurimpana syynä tähän olivat kuitenkin vaikeudet ja viiveet, joita väistämättä liittyy rakennerahastojen hallinnoinnista vastaavien viranomaisten nimeämiseen. Joissakin tapauksissa hallintorakenteet eivät olleet tarpeeksi vakaita, mikä haittasi liittymistä valmistelevan tuen vaikutusta huomattavasti. Tämänhetkisten tietojen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että kaikki päätavoitteet saavutettiin itse neuvotteluissa, seurantaraporteissa ja ohjelmasuunnittelussa tarkoitetulla tavalla ja laajuudessa, jollaista ei ole aiemmin saavutettu. |
| --- | --- |

VI

Kaikki alkuperäiset suunnitelmat eivät tosin toteutuneet aikataulussa, jota tiukensi neuvottelujen nopea eteneminen. Suurimpana syynä tähän olivat kuitenkin vaikeudet ja viiveet, joita väistämättä liittyy rakennerahastojen hallinnoinnista vastaavien viranomaisten nimeämiseen. Joissakin tapauksissa hallintorakenteet eivät olleet tarpeeksi vakaita, mikä haittasi liittymistä valmistelevan tuen vaikutusta huomattavasti. Tämänhetkisten tietojen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että kaikki päätavoitteet saavutettiin itse neuvotteluissa, seurantaraporteissa ja ohjelmasuunnittelussa tarkoitetulla tavalla ja laajuudessa, jollaista ei ole aiemmin saavutettu.

| VII | Uudet jäsenvaltiot saavat liittymisensä jälkeenkin rakennerahastoja käsitteleviltä pääosastoilta huomattavasti suoraa tukea ohjelmien tehokkaaseen hallinnointiin samoin kuin ohjelmien kehittämiseen ja toteuttamis- ja hallintojärjestelmien suunnitteluun. Liittymisestä saadut kokemukset otetaan jo nyt huomioon ja uutta strategiaa hahmotellaan Bulgarian ja Romanian etenemissuunnitelmissa ja vuoden 2003 tarkistetuissa Phare-suuntaviivoissa. Täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten nimeämisessä ja jälkitarkastuksiin siirtymisessä olisi noudatettava päinvastaista menettelyä. Phare-viranomaisista olisi tehtävä rakennerahastojen hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta vastaavia elimiä (tai ne olisi liitettävä osaksi näitä elimiä), jottei hankittua asiantuntemusta menetetä. Useimmissa uusissa jäsenvaltioissa näin onkin tehty, kun rakenteet tai ainakin niiden henkilöstö on siirretty hallinnointi- ja maksajaelimiin. Phare-suuntaviivoja on tarkistettu kokeiluhankkeista vuonna 2003 saatujen myönteisten kokemusten perusteella. Vuoden 2004 ohjelmasuunnitteluopasta on muutettu siten, että siihen on sisällytetty taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin ohjelmiin ja, jos tarkoituksenmukaista, myös hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvä monivuotinen suunnittelu. |
| --- | --- |

VII

Uudet jäsenvaltiot saavat liittymisensä jälkeenkin rakennerahastoja käsitteleviltä pääosastoilta huomattavasti suoraa tukea ohjelmien tehokkaaseen hallinnointiin samoin kuin ohjelmien kehittämiseen ja toteuttamis- ja hallintojärjestelmien suunnitteluun. Liittymisestä saadut kokemukset otetaan jo nyt huomioon ja uutta strategiaa hahmotellaan Bulgarian ja Romanian etenemissuunnitelmissa ja vuoden 2003 tarkistetuissa Phare-suuntaviivoissa. Täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten nimeämisessä ja jälkitarkastuksiin siirtymisessä olisi noudatettava päinvastaista menettelyä. Phare-viranomaisista olisi tehtävä rakennerahastojen hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta vastaavia elimiä (tai ne olisi liitettävä osaksi näitä elimiä), jottei hankittua asiantuntemusta menetetä. Useimmissa uusissa jäsenvaltioissa näin onkin tehty, kun rakenteet tai ainakin niiden henkilöstö on siirretty hallinnointi- ja maksajaelimiin. Phare-suuntaviivoja on tarkistettu kokeiluhankkeista vuonna 2003 saatujen myönteisten kokemusten perusteella. Vuoden 2004 ohjelmasuunnitteluopasta on muutettu siten, että siihen on sisällytetty taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin ohjelmiin ja, jos tarkoituksenmukaista, myös hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvä monivuotinen suunnittelu.

JOHDANTO

| 4. | Vuosina 1997–98 suunniteltiin erityinen rakennerahastoja valmisteleva 60 miljoonan euron horisontaalinen ohjelma. Tämän jälkeen käyttöön saatiin huomattavia lisämäärärahoja, jotka toteutettiin kansallisin ohjelmin. Tämä oli yleisen politiikan mukaista: useita maita koskevista tai horisontaalisista ohjelmista siirryttiin kansallisiin ohjelmiin. |
| --- | --- |

4.

Vuosina 1997–98 suunniteltiin erityinen rakennerahastoja valmisteleva 60 miljoonan euron horisontaalinen ohjelma. Tämän jälkeen käyttöön saatiin huomattavia lisämäärärahoja, jotka toteutettiin kansallisin ohjelmin. Tämä oli yleisen politiikan mukaista: useita maita koskevista tai horisontaalisista ohjelmista siirryttiin kansallisiin ohjelmiin.

| 7. | Vuonna 1999 tehdyssä Pharen suuntaviivoja koskevassa päätöksessä todettiin, että jako, jonka mukaan määrärahoista noin 30 prosenttia käytetään hallintorakenteiden kehittämiseen ja noin 70 prosenttia investointeihin, on ainoastaan ohjeellinen. Osuuksia olisi sovellettava joustavasti ja maakohtaisesti, ja hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvät tarpeet ovat etusijalla. Tämä joustovara vahvistettiin lainsäädännössä. |
| --- | --- |

7.

Vuonna 1999 tehdyssä Pharen suuntaviivoja koskevassa päätöksessä todettiin, että jako, jonka mukaan määrärahoista noin 30 prosenttia käytetään hallintorakenteiden kehittämiseen ja noin 70 prosenttia investointeihin, on ainoastaan ohjeellinen. Osuuksia olisi sovellettava joustavasti ja maakohtaisesti, ja hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvät tarpeet ovat etusijalla. Tämä joustovara vahvistettiin lainsäädännössä.

| 8. | Siirtyminen rakennerahastoihin todettiin vuoden 2000 tarkistuksessa laajaksi haasteeksi, johon Pharen kaikilla eri osa-alueilla pyrittäisiin vastaamaan. Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus oli merkittävä osa-alue, mutta vain yksi monien joukossa. |
| --- | --- |

8.

Siirtyminen rakennerahastoihin todettiin vuoden 2000 tarkistuksessa laajaksi haasteeksi, johon Pharen kaikilla eri osa-alueilla pyrittäisiin vastaamaan. Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus oli merkittävä osa-alue, mutta vain yksi monien joukossa.

| 9. | Pharen tarkistuksessa (5.1.1 kohta) määriteltiin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet. Tavoitteena oli ensinnäkin maiden ohjelmasuunnittelu- ja hallintokapasiteetin vahvistaminen tukemalla hallintorakenteiden kehittämistä kaikkialla niiden alueella siten, että ne voivat liittyessään aloittaa rakennerahastojen hallinnoinnin. Muut tavoitteet olivat investointien käyttäminen hallintorakenteiden kehittämisen tukena ja sen kanssa yhteen sovitettuna, kehityserojen asteittainen tasoittaminen ja mahdollisuuden tarjoaminen tavoitteen 1 ja yhteisöaloitteiden kaltaisten yhdennettyjen kehitysohjelmien testaamiseen kansallisella ja/tai alueellisella tasolla. Tarkistuksessa ja ohjelma-asiakirjoissa todettiin, että investointitukien vaikutus varmistettaisiin kohdentamalla ja keskittämällä. Näissä asiakirjoissa tunnustettiin, että suurien kehityserojen kaventamisella oli rajansa, mutta niissä ei vahvistettu tavoitteiden tärkeysjärjestystä. |
| --- | --- |

9.

Pharen tarkistuksessa (5.1.1 kohta) määriteltiin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet. Tavoitteena oli ensinnäkin maiden ohjelmasuunnittelu- ja hallintokapasiteetin vahvistaminen tukemalla hallintorakenteiden kehittämistä kaikkialla niiden alueella siten, että ne voivat liittyessään aloittaa rakennerahastojen hallinnoinnin. Muut tavoitteet olivat investointien käyttäminen hallintorakenteiden kehittämisen tukena ja sen kanssa yhteen sovitettuna, kehityserojen asteittainen tasoittaminen ja mahdollisuuden tarjoaminen tavoitteen 1 ja yhteisöaloitteiden kaltaisten yhdennettyjen kehitysohjelmien testaamiseen kansallisella ja/tai alueellisella tasolla. Tarkistuksessa ja ohjelma-asiakirjoissa todettiin, että investointitukien vaikutus varmistettaisiin kohdentamalla ja keskittämällä. Näissä asiakirjoissa tunnustettiin, että suurien kehityserojen kaventamisella oli rajansa, mutta niissä ei vahvistettu tavoitteiden tärkeysjärjestystä.

| 10. | Pharen tarkistuksen mukaan Pharella pyritään siihen, että alan investointitukien vaikutus on mahdollisimman suuri ja että noin 35 prosenttia kansallisten Phare-ohjelmien määrärahoista suunnataan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseen. Näin ollen tavoite liittyi suoraan muihin Pharen tarkistuksessa määriteltyihin vaikuttavuutta koskeviin tavoitteisiin eikä sinänsä rakennerahastoihin siirtymiseen. |
| --- | --- |

10.

Pharen tarkistuksen mukaan Pharella pyritään siihen, että alan investointitukien vaikutus on mahdollisimman suuri ja että noin 35 prosenttia kansallisten Phare-ohjelmien määrärahoista suunnataan taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseen. Näin ollen tavoite liittyi suoraan muihin Pharen tarkistuksessa määriteltyihin vaikuttavuutta koskeviin tavoitteisiin eikä sinänsä rakennerahastoihin siirtymiseen.

PHARE-OHJELMAN YLEINEN KÄYTTÖ EHDOKASMAIDEN VALMISTELUSSA RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINTIIN

| 15. | Ks. kohtaan 9 annettu vastaus Pharen kaksitahoisesta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteesta.
  Rakennerahastoja hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, ja Pharella on hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä, joten oikeudelliset ja taloudelliset menettelyt ovat erilaisia. ”Työn kautta oppiminen” olisi siis ollut hankalaa. Tämän vuoksi Pharen tarkistuksessa viitattiin erityisesti rakennerahastotyyppisten toimenpiteiden testaukseen. Niinpä vaikka toimintamalli voitaisiin yhdenmukaistaa, täytäntöönpanon olisi silti oltava ulkopuolelle suuntautuvaa tukea koskevien varainhoitoasetuksen vaatimusten mukaista. |
| --- | --- |

15.

Ks. kohtaan 9 annettu vastaus Pharen kaksitahoisesta taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteesta.

Rakennerahastoja hallinnoidaan yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, ja Pharella on hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä, joten oikeudelliset ja taloudelliset menettelyt ovat erilaisia. ”Työn kautta oppiminen” olisi siis ollut hankalaa. Tämän vuoksi Pharen tarkistuksessa viitattiin erityisesti rakennerahastotyyppisten toimenpiteiden testaukseen. Niinpä vaikka toimintamalli voitaisiin yhdenmukaistaa, täytäntöönpanon olisi silti oltava ulkopuolelle suuntautuvaa tukea koskevien varainhoitoasetuksen vaatimusten mukaista.

| 16. | Pharen hallintorakenteiden kehittämistä koskevien ohjelmien käyttäminen rakennerahastoihin valmistautumiseen ei ollut kohdassa 15 mainittuja rajoituksia lukuun ottamatta ongelmallista. Phare on joustava ulkopuolelle suuntautuvan yleisen tuen väline, jonka sisällä on mahdollista yhdistää investointeihin ja hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitettuja toimia ja jota voidaan osittain yhdenmukaistaa muiden välineiden kanssa. Moitteettoman varainhoidon nimissä oli järkevää pitäytyä Pharen totutussa toimintamallissa ja edetä asteittain ja valvotusti keskitetystä järjestelmästä ennakkotarkastuksiin perustuvaan hajautettuun järjestelmään ja edelleen täysin hajautettuun hallintojärjestelmään. |
| --- | --- |

16.

Pharen hallintorakenteiden kehittämistä koskevien ohjelmien käyttäminen rakennerahastoihin valmistautumiseen ei ollut kohdassa 15 mainittuja rajoituksia lukuun ottamatta ongelmallista. Phare on joustava ulkopuolelle suuntautuvan yleisen tuen väline, jonka sisällä on mahdollista yhdistää investointeihin ja hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitettuja toimia ja jota voidaan osittain yhdenmukaistaa muiden välineiden kanssa. Moitteettoman varainhoidon nimissä oli järkevää pitäytyä Pharen totutussa toimintamallissa ja edetä asteittain ja valvotusti keskitetystä järjestelmästä ennakkotarkastuksiin perustuvaan hajautettuun järjestelmään ja edelleen täysin hajautettuun hallintojärjestelmään.

| 17. | Päätös perustaa vain kaksi liittymistä valmistelevaa välinettä tehtiin 1990-luvun lopulla täydellisessä yhteisymmärryksessä, ja Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät sen täysin. Vuonna 1999 oli käynyt selväksi, että valmistelutyö oli valtava ja että ehdokasmaiden hallintoviranomaisille asetetut vaatimukset olivat huomattavat. Ne eivät pystyneet vastaamaan pitkälle kehitetyn monivuotisen suunnittelun ja monimutkaisten täytäntöönpanojärjestelyjen tuomaan haasteeseen ja siirtymään samalla rakennerahastoasetuksen mukaisiin jälkitarkastuksiin. Phareen oli järkevämpää valita asteittaisempi lähestymistapa, jotta vältettiin ehdokasmaiden rajallisten voimavarojen liiallinen kuormittaminen ja mahdolliset häiriöt liittymistä valmistelevan tuen toimittamisessa. |
| --- | --- |

17.

Päätös perustaa vain kaksi liittymistä valmistelevaa välinettä tehtiin 1990-luvun lopulla täydellisessä yhteisymmärryksessä, ja Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät sen täysin. Vuonna 1999 oli käynyt selväksi, että valmistelutyö oli valtava ja että ehdokasmaiden hallintoviranomaisille asetetut vaatimukset olivat huomattavat. Ne eivät pystyneet vastaamaan pitkälle kehitetyn monivuotisen suunnittelun ja monimutkaisten täytäntöönpanojärjestelyjen tuomaan haasteeseen ja siirtymään samalla rakennerahastoasetuksen mukaisiin jälkitarkastuksiin. Phareen oli järkevämpää valita asteittaisempi lähestymistapa, jotta vältettiin ehdokasmaiden rajallisten voimavarojen liiallinen kuormittaminen ja mahdolliset häiriöt liittymistä valmistelevan tuen toimittamisessa.

| 18. | Pharen kansallisista ohjelmista vain taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevilla ohjelmilla (joiden osuus oli noin 35 prosenttia) katsottiin voitavan tukea tavoitteen 1 EAKR- ja ESR-tyyppisiä hankkeita. Pharen täytäntöönpano ja kaiken liittymistä valmistelevan tuen koordinointi ovat kuuluneet laajentumisasioiden pääosaston toimivaltaan. Yhteistyötä alueellisista rakennepolitiikoista vastaavien komission yksiköiden kanssa tiivistettiin kuitenkin vuodesta 1998 tiedonannon KOM(97) 112 mukaisesti. Rakennerahastoista vastaavien pääosastojen panos taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaan ohjelmasuunnitteluun on ollut merkittävä. Sen jälkeen, kun ehdokasmaiden vuoden 1999 lopussa laatimat alustavat kansalliset kehityssuunnitelmat otettiin käyttöön, kaikki asianomaiset yksiköt ovat olleet mukana niiden arvioinnissa ja täytäntöönpanossa. Erityisesti aluepolitiikan pääosasto oli järjestelmällisesti mukana taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien vuotuisessa suunnittelussa ja paikalle tehdyillä suunnittelumatkoilla. Kaikkien yksiköiden välinen tiivis koordinointi taattiin rakennerahastoja koskevissa neuvotteluissa (luku 21) ja yhteensovittamisesta vuonna 1999 annetussa neuvoston asetuksessa. |
| --- | --- |

18.

Pharen kansallisista ohjelmista vain taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevilla ohjelmilla (joiden osuus oli noin 35 prosenttia) katsottiin voitavan tukea tavoitteen 1 EAKR- ja ESR-tyyppisiä hankkeita. Pharen täytäntöönpano ja kaiken liittymistä valmistelevan tuen koordinointi ovat kuuluneet laajentumisasioiden pääosaston toimivaltaan. Yhteistyötä alueellisista rakennepolitiikoista vastaavien komission yksiköiden kanssa tiivistettiin kuitenkin vuodesta 1998 tiedonannon KOM(97) 112 mukaisesti. Rakennerahastoista vastaavien pääosastojen panos taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaan ohjelmasuunnitteluun on ollut merkittävä. Sen jälkeen, kun ehdokasmaiden vuoden 1999 lopussa laatimat alustavat kansalliset kehityssuunnitelmat otettiin käyttöön, kaikki asianomaiset yksiköt ovat olleet mukana niiden arvioinnissa ja täytäntöönpanossa. Erityisesti aluepolitiikan pääosasto oli järjestelmällisesti mukana taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien vuotuisessa suunnittelussa ja paikalle tehdyillä suunnittelumatkoilla. Kaikkien yksiköiden välinen tiivis koordinointi taattiin rakennerahastoja koskevissa neuvotteluissa (luku 21) ja yhteensovittamisesta vuonna 1999 annetussa neuvoston asetuksessa.

| 19. | Ks. kohta 9 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kaksitahoisesta tavoitteesta. Käytetyn menettelyn tavoitteena oli asteittain siirtyä tehokkaaseen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaan ohjelmasuunnitteluun ja samalla vähitellen täysin tavoitteessa 1 käytettävään lähestymistapaan. Neuvottelujen dynaamista vaikutusta on korostettava. Vuonna 1999 ajateltiin, että suurin osa ohjelmakaudesta 2000–2006 käytetään asteittaiseen siirtymiseen kohti rakennerahastojen lähestymistapaa. Näkemys muuttui Eurooppa-neuvoston Nizzan ja Laekenin kokousten myötä. |
| --- | --- |

19.

Ks. kohta 9 taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kaksitahoisesta tavoitteesta. Käytetyn menettelyn tavoitteena oli asteittain siirtyä tehokkaaseen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaan ohjelmasuunnitteluun ja samalla vähitellen täysin tavoitteessa 1 käytettävään lähestymistapaan. Neuvottelujen dynaamista vaikutusta on korostettava. Vuonna 1999 ajateltiin, että suurin osa ohjelmakaudesta 2000–2006 käytetään asteittaiseen siirtymiseen kohti rakennerahastojen lähestymistapaa. Näkemys muuttui Eurooppa-neuvoston Nizzan ja Laekenin kokousten myötä.

| 20. | Rakennerahastoasetuksessa (EY) N:o 1260/1999 säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava ehdotus yhtenäiseksi ohjelma-asiakirjaksi riippumatta niiden aluerakenteesta, jos yhteisön määrärahat ovat alle 1 miljardi euroa. Jos yhteisön määrärahat ylittävät tämän määrän, jäsenvaltio voi pitkälti itse tehdä valinnan yhteisön tukikehyksen/toimenpideohjelman tai yhtenäisen ohjelma-asiakirjan välillä. Lisäksi vuonna 1999 NUTS-nimikkeistö ei ollut käytössä suurimmassa osassa hakijamaita. Vuonna 1999 ei myöskään tiedetty, mitä maantieteellistä jakoa rakennerahastoihin sovellettaisiin liittymisen yhteydessä ja koska liittyminen tapahtuisi. |
| --- | --- |

20.

Rakennerahastoasetuksessa (EY) N:o 1260/1999 säädetään, että jäsenvaltioiden on toimitettava ehdotus yhtenäiseksi ohjelma-asiakirjaksi riippumatta niiden aluerakenteesta, jos yhteisön määrärahat ovat alle 1 miljardi euroa. Jos yhteisön määrärahat ylittävät tämän määrän, jäsenvaltio voi pitkälti itse tehdä valinnan yhteisön tukikehyksen/toimenpideohjelman tai yhtenäisen ohjelma-asiakirjan välillä. Lisäksi vuonna 1999 NUTS-nimikkeistö ei ollut käytössä suurimmassa osassa hakijamaita. Vuonna 1999 ei myöskään tiedetty, mitä maantieteellistä jakoa rakennerahastoihin sovellettaisiin liittymisen yhteydessä ja koska liittyminen tapahtuisi.

| 21. | Taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen suunnattu investointituki rajoitettiin kohdealueisiin, kun taas hallintorakenteiden kehittämiseen suunnattu tuki kattoi koko maan. Näin tehtiin taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien aloittamisen helpottamiseksi sekä kohdentamisen, keskittämisen ja vaikuttavuuden (ks. kohtaan 9 annettu vastaus) periaatteen noudattamiseksi. Aluejakoon perustuvaa lähentymistapaa sovellettiin vain vuonna 2000 (joka oli taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien ensimmäinen toteuttamisvuosi). Tätä lähestymistapaa laajennettiin taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan vuoden 2001 ohjelmasuunnittelun (eli Pharen tarkistuksen) yhteydessä siirryttäessä kohti tavoite 1:n mallia, kun käyttöön otettiin mahdollisuus alakohtaisiin suunnitelmiin kansallisella tasolla. Erityisesti pienillä mailla oli mahdollisuus toteuttaa vain alakohtaisia suunnitelmia kansallisella tasolla. Läänitason alueet eivät yleensä hoitaneet rakennerahastojen hallintoviranomaisen tehtäviä, mutta ne toimivat miltei aina välittävänä elimenä. (ks. kohta 25). Näin ollen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien toimenpiteiden täytäntöönpanosta saadut kokemukset eivät menneet hukkaan. |
| --- | --- |

21.

Taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen suunnattu investointituki rajoitettiin kohdealueisiin, kun taas hallintorakenteiden kehittämiseen suunnattu tuki kattoi koko maan. Näin tehtiin taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien aloittamisen helpottamiseksi sekä kohdentamisen, keskittämisen ja vaikuttavuuden (ks. kohtaan 9 annettu vastaus) periaatteen noudattamiseksi. Aluejakoon perustuvaa lähentymistapaa sovellettiin vain vuonna 2000 (joka oli taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien ensimmäinen toteuttamisvuosi). Tätä lähestymistapaa laajennettiin taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan vuoden 2001 ohjelmasuunnittelun (eli Pharen tarkistuksen) yhteydessä siirryttäessä kohti tavoite 1:n mallia, kun käyttöön otettiin mahdollisuus alakohtaisiin suunnitelmiin kansallisella tasolla. Erityisesti pienillä mailla oli mahdollisuus toteuttaa vain alakohtaisia suunnitelmia kansallisella tasolla. Läänitason alueet eivät yleensä hoitaneet rakennerahastojen hallintoviranomaisen tehtäviä, mutta ne toimivat miltei aina välittävänä elimenä. (ks. kohta 25). Näin ollen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien toimenpiteiden täytäntöönpanosta saadut kokemukset eivät menneet hukkaan.

| 22. | Ohjelmakaudesta 1994–1999 saamiensa kokemusten perusteella jäsenvaltiot lisäsivät kaudeksi 2000–2006 merkittävästi alueellisia ohjelmia verrattuna alakohtaisiin (kansallisiin) ohjelmiin. Tämä suuntaus oli huomattava isoissa maissa, joilla on alueisiin perustuva rakenne. Portugalille kaudella 2000–2006 rakennerahastoista osoitettavista määrärahoista 47 prosenttia pannaan täytäntöön alueellisten ohjelmien kautta, ja Kreikalla vastaava osuus 34 prosenttia, vaikka molemmilla mailla on pääosin keskitetty hallintorakenne. Irlanti on erityistapaus. Kaudella 1994–1999 sillä oli vielä kokonaan keskitetty hallintorakenne, ja kaikki sille rakennerahastoista osoitetut määrärahat pantiin täytäntöön keskitetysti. Kaudella 2000–2006 Irlannissa on kaksi äskettäin perustettua aluetta, ja 31 prosenttia rakennerahastoista osoitetuista määrärahoista pannaan täytäntöön alueellisten ohjelmien kautta. Komissio suositteli alakohtaisia ohjelmia liittymässä olleille maille pääosin siksi, että tavoitteena oli yksinkertaistaa hyvin lyhyitä (alle kolmivuotisia) rakennerahastojen ohjelmakausia (ks. kohta 23). |
| --- | --- |

22.

Ohjelmakaudesta 1994–1999 saamiensa kokemusten perusteella jäsenvaltiot lisäsivät kaudeksi 2000–2006 merkittävästi alueellisia ohjelmia verrattuna alakohtaisiin (kansallisiin) ohjelmiin. Tämä suuntaus oli huomattava isoissa maissa, joilla on alueisiin perustuva rakenne. Portugalille kaudella 2000–2006 rakennerahastoista osoitettavista määrärahoista 47 prosenttia pannaan täytäntöön alueellisten ohjelmien kautta, ja Kreikalla vastaava osuus 34 prosenttia, vaikka molemmilla mailla on pääosin keskitetty hallintorakenne. Irlanti on erityistapaus. Kaudella 1994–1999 sillä oli vielä kokonaan keskitetty hallintorakenne, ja kaikki sille rakennerahastoista osoitetut määrärahat pantiin täytäntöön keskitetysti. Kaudella 2000–2006 Irlannissa on kaksi äskettäin perustettua aluetta, ja 31 prosenttia rakennerahastoista osoitetuista määrärahoista pannaan täytäntöön alueellisten ohjelmien kautta. Komissio suositteli alakohtaisia ohjelmia liittymässä olleille maille pääosin siksi, että tavoitteena oli yksinkertaistaa hyvin lyhyitä (alle kolmivuotisia) rakennerahastojen ohjelmakausia (ks. kohta 23).

| 23. | Aluepolitiikan pääosasto ehdotti maille, etteivät ne ottaisi käyttöön erillisiä alueellisia toimenpideohjelmia (jäsenvaltioiden nykyisen käytännön vastaisesti), vasta vuonna 2001, kun kävi selväksi, että rakennerahastojen ohjelmakausi jäisi hyvin lyhyeksi (kolme vuotta). Sen sijaan mailla olisi yksi yhdennetty toimenpideohjelma, joka kattaisi kaikki alueet. Niinpä esimerkiksi Puolan toimenpideohjelma kattaa kaikki 16 aluetta. Lopulta maiden kanssa päätettiin, että yhdennettyjä toimenpideohjelmia hallinnoitaisiin keskitetysti, mutta keskittymällä asianmukaisten alueellisten viranomaisten yksittäisillä alueilla toteuttamiin toimenpiteisiin. |
| --- | --- |

23.

Aluepolitiikan pääosasto ehdotti maille, etteivät ne ottaisi käyttöön erillisiä alueellisia toimenpideohjelmia (jäsenvaltioiden nykyisen käytännön vastaisesti), vasta vuonna 2001, kun kävi selväksi, että rakennerahastojen ohjelmakausi jäisi hyvin lyhyeksi (kolme vuotta). Sen sijaan mailla olisi yksi yhdennetty toimenpideohjelma, joka kattaisi kaikki alueet. Niinpä esimerkiksi Puolan toimenpideohjelma kattaa kaikki 16 aluetta. Lopulta maiden kanssa päätettiin, että yhdennettyjä toimenpideohjelmia hallinnoitaisiin keskitetysti, mutta keskittymällä asianmukaisten alueellisten viranomaisten yksittäisillä alueilla toteuttamiin toimenpiteisiin.

| 24. | Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevat investoinnit rajoittuivat ensimmäisenä vuonna (2000) kohdealueisiin (käyttöönoton helpottamiseksi), kuten kohdassa 21 todetaan, mutta tämän jälkeen laajentumisasioiden pääosasto otti käyttöön taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevat alakohtaiset kansalliset järjestelmät pienissä jäsenvaltioissa (NUTS II). Isommissa alueisiin jaetuissa maissa alakohtaiset järjestelmät saattoivat olla käytössä alueellisen lähestymistavan rinnalla (vrt. Pharen tarkistus 2000). Kuten kohdassa 21 todettiin, tämä oli askel kohti tavoitteessa 1 käytetyn lähestymistavan käyttöön ottamista. |
| --- | --- |

24.

Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevat investoinnit rajoittuivat ensimmäisenä vuonna (2000) kohdealueisiin (käyttöönoton helpottamiseksi), kuten kohdassa 21 todetaan, mutta tämän jälkeen laajentumisasioiden pääosasto otti käyttöön taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevat alakohtaiset kansalliset järjestelmät pienissä jäsenvaltioissa (NUTS II). Isommissa alueisiin jaetuissa maissa alakohtaiset järjestelmät saattoivat olla käytössä alueellisen lähestymistavan rinnalla (vrt. Pharen tarkistus 2000). Kuten kohdassa 21 todettiin, tämä oli askel kohti tavoitteessa 1 käytetyn lähestymistavan käyttöön ottamista.

| 25. | Saatujen kokemusten perusteella voidaan todeta, että vaikka toimenpideohjelmia hallinnoitaisiin keskitetysti, alueellisilla elimillä on oma asemansa täytäntöönpanossa. Niinpä hallintorakenteita kehitettiin Pharen osana ohjelmasuunnittelu- ja hallintokapasiteetin vahvistamiseksi sekä keskus- että aluehallinnon tasolla. Toisaalta (kuten kohdassa 9 selostetaan) moitteettoman varainhoidon periaatteet (taloudellisuus, tehokkuus, vaikuttavuus) edellyttivät taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien investointitukien kohdentamista ja keskittämistä vaikutuksen varmistamiseksi. Kuten Pharen tarkistuksessa korostetaan, ei ollut mahdollista eikä järkevää testata ennalta kaikkia alueellisia rakenteita ja jakaa rajalliset voimavarat liian monen ohjelman kesken. |
| --- | --- |

25.

Saatujen kokemusten perusteella voidaan todeta, että vaikka toimenpideohjelmia hallinnoitaisiin keskitetysti, alueellisilla elimillä on oma asemansa täytäntöönpanossa. Niinpä hallintorakenteita kehitettiin Pharen osana ohjelmasuunnittelu- ja hallintokapasiteetin vahvistamiseksi sekä keskus- että aluehallinnon tasolla. Toisaalta (kuten kohdassa 9 selostetaan) moitteettoman varainhoidon periaatteet (taloudellisuus, tehokkuus, vaikuttavuus) edellyttivät taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien investointitukien kohdentamista ja keskittämistä vaikutuksen varmistamiseksi. Kuten Pharen tarkistuksessa korostetaan, ei ollut mahdollista eikä järkevää testata ennalta kaikkia alueellisia rakenteita ja jakaa rajalliset voimavarat liian monen ohjelman kesken.

| 26. | Vuonna 1999 tehdyn suuntaviivoja koskevan päätöksen mukaan hankkeiden valinta ja seuranta jäävät edelleen tukea suoraan saavien ministeriöiden/hallintoyksiköiden vastuulle ja niin pitkälti kuin mahdollista, sellaisten pysyvien viranomaisten vastuulle, jotka vastaavat yhteisön varojen ja erityisesti rakennerahastomäärärahojen hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta liittymisen jälkeen. Jos kapasiteettia oli, investointitukea saivat niin aluekehitys, ESR, pk-yritykset kuin rajaseutuyhteistyökin (esim. Puolassa). Suuntaviivojen mukaan hallintorakenteiden kehittäminen kohdistetaan keskushallinnossa sekä alue- ja paikallistasolla havaittuihin heikkouksiin erityisesti taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta korostaen. |
| --- | --- |

26.

Vuonna 1999 tehdyn suuntaviivoja koskevan päätöksen mukaan hankkeiden valinta ja seuranta jäävät edelleen tukea suoraan saavien ministeriöiden/hallintoyksiköiden vastuulle ja niin pitkälti kuin mahdollista, sellaisten pysyvien viranomaisten vastuulle, jotka vastaavat yhteisön varojen ja erityisesti rakennerahastomäärärahojen hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta liittymisen jälkeen. Jos kapasiteettia oli, investointitukea saivat niin aluekehitys, ESR, pk-yritykset kuin rajaseutuyhteistyökin (esim. Puolassa). Suuntaviivojen mukaan hallintorakenteiden kehittäminen kohdistetaan keskushallinnossa sekä alue- ja paikallistasolla havaittuihin heikkouksiin erityisesti taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta korostaen.

| 27. | Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet (ks. kohta 9) eivät olleet ristiriitaisia, ja kuten kohdassa 24 todetaan, kohdealueisiin perustuvaa lähestymistapaa noudatettiin investointitoiminnassa vain taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien ensimmäisenä toteuttamisvuonna (2000). Vaikka rakennerahastojen toimintaa valmistelevaan hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitettu tuki kattoi koko maan (sekä keskus- että aluehallinnon tasolla), taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevissa investoinneissa oli rajallisten voimavarojen vuoksi keskityttävä muutamaan painopistealueeseen, jotta varmistettiin sekä vaikutus että moitteettoman varainhoidon periaatteiden noudattaminen. Tämä oli tärkeä opetus syntymässä olevien ohjelmarakenteiden ja rakennerahastojen tavoitteisiin valmistautumisen kannalta. |
| --- | --- |

27.

Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteet (ks. kohta 9) eivät olleet ristiriitaisia, ja kuten kohdassa 24 todetaan, kohdealueisiin perustuvaa lähestymistapaa noudatettiin investointitoiminnassa vain taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien ensimmäisenä toteuttamisvuonna (2000). Vaikka rakennerahastojen toimintaa valmistelevaan hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitettu tuki kattoi koko maan (sekä keskus- että aluehallinnon tasolla), taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevissa investoinneissa oli rajallisten voimavarojen vuoksi keskityttävä muutamaan painopistealueeseen, jotta varmistettiin sekä vaikutus että moitteettoman varainhoidon periaatteiden noudattaminen. Tämä oli tärkeä opetus syntymässä olevien ohjelmarakenteiden ja rakennerahastojen tavoitteisiin valmistautumisen kannalta.

| 28. | Valmisteluprosessi ei ollut staattinen vaan dynaaminen, ja sen perustana oli laajempi aluepolitiikan neuvottelustrategia (myös yhteiset kannat). Strategiaan kuului joustava ja kehittyvä politiikan kehys, joka määriteltiin kehitysraporteissa ja jonka perusteella päätettiin liittymiskumppanuuksien painopistealueista. Nämä painopisteet olivat perustana komission päätökselle tarjota taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevia Phare-investointeja, vaikka hallintorakenteita nimettiin hitaasti eikä riittävää institutionaalista vakautta ollut vielä saavutettu. Lähestymistapa oli kuitenkin perusteltu, kuten sekä neuvottelujen varsinaiset tulokset että aikataulu osoittavat. |
| --- | --- |

28.

Valmisteluprosessi ei ollut staattinen vaan dynaaminen, ja sen perustana oli laajempi aluepolitiikan neuvottelustrategia (myös yhteiset kannat). Strategiaan kuului joustava ja kehittyvä politiikan kehys, joka määriteltiin kehitysraporteissa ja jonka perusteella päätettiin liittymiskumppanuuksien painopistealueista. Nämä painopisteet olivat perustana komission päätökselle tarjota taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevia Phare-investointeja, vaikka hallintorakenteita nimettiin hitaasti eikä riittävää institutionaalista vakautta ollut vielä saavutettu. Lähestymistapa oli kuitenkin perusteltu, kuten sekä neuvottelujen varsinaiset tulokset että aikataulu osoittavat.

PHARE-OHJELMAN MENETTELYT

| 29. | Ks. vastaus kohtaan 17. |
| --- | --- |

29.

Ks. vastaus kohtaan 17.

| 30. | Yhteensovittamisesta vuonna 1999 annetussa asetuksessa säädettiin, että liittymistä valmistelevan tuen hallinnointi hajautetaan asteittain hallinto- ja valvontakapasiteetin mukaan. Ensin otettiin käyttöön hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä ja sitten laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä (EDIS), joka helpottaa Pharen asteittaista lopettamista vuonna 2002 annetun tiedonannon mukaisesti ja antaa maille mahdollisuuden jälkitarkastuksiin perustuvan järjestelmän käyttämiseen.
  Vaikka yhteensovittamisesta vuonna 1999 annetussa asetuksessa ei tehty tätä menettelyä maille pakolliseksi, komissio laati jo vuonna 2000 suuntaviivat EDIS-järjestelmään valmistautumiseksi (ks. komission valmisteluasiakirja Phare- ja Ispa-ohjelmien laajennettuun hajauttamiseen valmistautumisesta). Tämä valmisteluasiakirja sisälsi tarkistusluetteloita EDIS-järjestelmässä valvonnalle asetetuista vaatimuksista, ja se toimitettiin kaikille maille jo vuonna 2000. Vuonna 2001 maille laadittiin ja lähetettiin Ispaa ja Pharea koskeva etenemissuunnitelma, jossa selostettiin kaikki yhteensovittamisesta annetussa asetuksessa säädettyjen edellytysten täyttämisvaiheet. Sekä valmisteluasiakirja että etenemissuunnitelma lähetettiin aluepolitiikan ja liittymisasioiden pääosastojen yhteisinä kirjeinä, mikä tuo esiin Pharen ja Ispan osalta omaksutun hyvin koordinoidun lähestymistavan. Pharen tarkistuksessa vahvistettiin, ettei hajauttaminen voisi alkaa ennen vuotta 2002 ja että se pantaisiin täytäntöön vasta, kun selkeät ennakkoedellytykset on täytetty ja tarvittavat varat ja henkilöstö ovat käytössä. Vaikka EDIS-järjestelmän aiempi käyttöönotto olisi ollut suotavaa, se ei osoittautunut nopeutetussa aikataulussa mahdolliseksi. |
| --- | --- |

30.

Yhteensovittamisesta vuonna 1999 annetussa asetuksessa säädettiin, että liittymistä valmistelevan tuen hallinnointi hajautetaan asteittain hallinto- ja valvontakapasiteetin mukaan. Ensin otettiin käyttöön hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä ja sitten laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä (EDIS), joka helpottaa Pharen asteittaista lopettamista vuonna 2002 annetun tiedonannon mukaisesti ja antaa maille mahdollisuuden jälkitarkastuksiin perustuvan järjestelmän käyttämiseen.

Vaikka yhteensovittamisesta vuonna 1999 annetussa asetuksessa ei tehty tätä menettelyä maille pakolliseksi, komissio laati jo vuonna 2000 suuntaviivat EDIS-järjestelmään valmistautumiseksi (ks. komission valmisteluasiakirja Phare- ja Ispa-ohjelmien laajennettuun hajauttamiseen valmistautumisesta). Tämä valmisteluasiakirja sisälsi tarkistusluetteloita EDIS-järjestelmässä valvonnalle asetetuista vaatimuksista, ja se toimitettiin kaikille maille jo vuonna 2000. Vuonna 2001 maille laadittiin ja lähetettiin Ispaa ja Pharea koskeva etenemissuunnitelma, jossa selostettiin kaikki yhteensovittamisesta annetussa asetuksessa säädettyjen edellytysten täyttämisvaiheet. Sekä valmisteluasiakirja että etenemissuunnitelma lähetettiin aluepolitiikan ja liittymisasioiden pääosastojen yhteisinä kirjeinä, mikä tuo esiin Pharen ja Ispan osalta omaksutun hyvin koordinoidun lähestymistavan. Pharen tarkistuksessa vahvistettiin, ettei hajauttaminen voisi alkaa ennen vuotta 2002 ja että se pantaisiin täytäntöön vasta, kun selkeät ennakkoedellytykset on täytetty ja tarvittavat varat ja henkilöstö ovat käytössä. Vaikka EDIS-järjestelmän aiempi käyttöönotto olisi ollut suotavaa, se ei osoittautunut nopeutetussa aikataulussa mahdolliseksi.

| 31. | Vuonna 2001 maille aiheutettiin painetta siirtyä kohti EDIS-järjestelmää. Tämä kulminoitui helmikuussa 2002 pidettyyn ministeritason seminaariin, johon osallistui laajentumisesta vastaava komissaari ja pääjohtaja sekä aluepolitiikan ja maatalouden pääosastojen ylintä johtoa. EDIS-järjestelmää koskeva vaatimus vahvistettiin liittymisasiakirjassa ja jo aloitettuja toimia nopeutettiin vuonna 2002, kun Laekenissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto oli vahvistanut liittymistä koskevat määräajat. Korkean tason työryhmät olivat vain yksi komission ja liittymässä olevien maiden toimintamuoto. Samalla annettiin jatkuvaa kirjallista ohjausta, ja aluepolitiikan ja laajentumisasioiden pääosastot järjestivät yhteisiä seminaareja. Tämän vuoksi Pharen ja Ispan laajennettu hajauttaminen aloitettiin käytännössä samaan aikaan. |
| --- | --- |

31.

Vuonna 2001 maille aiheutettiin painetta siirtyä kohti EDIS-järjestelmää. Tämä kulminoitui helmikuussa 2002 pidettyyn ministeritason seminaariin, johon osallistui laajentumisesta vastaava komissaari ja pääjohtaja sekä aluepolitiikan ja maatalouden pääosastojen ylintä johtoa. EDIS-järjestelmää koskeva vaatimus vahvistettiin liittymisasiakirjassa ja jo aloitettuja toimia nopeutettiin vuonna 2002, kun Laekenissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto oli vahvistanut liittymistä koskevat määräajat. Korkean tason työryhmät olivat vain yksi komission ja liittymässä olevien maiden toimintamuoto. Samalla annettiin jatkuvaa kirjallista ohjausta, ja aluepolitiikan ja laajentumisasioiden pääosastot järjestivät yhteisiä seminaareja. Tämän vuoksi Pharen ja Ispan laajennettu hajauttaminen aloitettiin käytännössä samaan aikaan.

| 33. | Komissio on samaa mieltä siitä, että sen jälkeen kun uusi taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden väline otettiin käyttöön vuonna 2000, täytäntöönpano oli hidasta mutta eteni koko ajan. EDIS-järjestelmän (jonka soveltaminen oli määräkin aloittaa ”aikaisintaan” vuonna 2002) käyttöönoton ja niiden alkuvaikeuksien välillä, jotka liittyivät taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemisessa kaksi vuotta aiemmin käyttöönotettujen avustusjärjestelmien täytäntöönpanoon, ei kuitenkaan ole mitään yhteyttä. Alkuvaikeudet johtuivat pääosin siitä, että kokemattomat viranomaiset vasta opettelivat uutta toimenpiteisiin perustuvaa menettelyä. Vaikka avustusjärjestelmät merkitsivät lähetystöille lisääntyvää työmäärää (ehdotuspyynnön ja hakijoiden ohjeiden ennakkohyväksyntä), rahoitusta varten jätettyjä hankehakemuksia eivät ulkopuolelle suuntautuvaa tukea koskevien sääntöjen mukaan arvioi (hajautetusti) lähetystöt vaan kansalliset viranomaiset. Lähetystöt antavat yleisen hyväksynnän kansallisten viranomaisten laatimalle arviointiraportille ja hyväksyttyjen hankkeiden lopulliselle luettelolle eivätkä yksittäisille avustussopimuksille.
  Alkuvaikeudet johtuivat etupäässä siitä, että kyseiset maat vasta opettelivat tätä uutta toimenpiteisiin perustuvaa järjestelyä. |
| --- | --- |

33.

Komissio on samaa mieltä siitä, että sen jälkeen kun uusi taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden väline otettiin käyttöön vuonna 2000, täytäntöönpano oli hidasta mutta eteni koko ajan. EDIS-järjestelmän (jonka soveltaminen oli määräkin aloittaa ”aikaisintaan” vuonna 2002) käyttöönoton ja niiden alkuvaikeuksien välillä, jotka liittyivät taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemisessa kaksi vuotta aiemmin käyttöönotettujen avustusjärjestelmien täytäntöönpanoon, ei kuitenkaan ole mitään yhteyttä. Alkuvaikeudet johtuivat pääosin siitä, että kokemattomat viranomaiset vasta opettelivat uutta toimenpiteisiin perustuvaa menettelyä. Vaikka avustusjärjestelmät merkitsivät lähetystöille lisääntyvää työmäärää (ehdotuspyynnön ja hakijoiden ohjeiden ennakkohyväksyntä), rahoitusta varten jätettyjä hankehakemuksia eivät ulkopuolelle suuntautuvaa tukea koskevien sääntöjen mukaan arvioi (hajautetusti) lähetystöt vaan kansalliset viranomaiset. Lähetystöt antavat yleisen hyväksynnän kansallisten viranomaisten laatimalle arviointiraportille ja hyväksyttyjen hankkeiden lopulliselle luettelolle eivätkä yksittäisille avustussopimuksille.

Alkuvaikeudet johtuivat etupäässä siitä, että kyseiset maat vasta opettelivat tätä uutta toimenpiteisiin perustuvaa järjestelyä.

| 34. | Vuonna 1999 tosiaan havaittiin hallinnollisia heikkouksia eikä ministeriötasolla ollut koordinointia. Alustaville kansallisille kehityssuunnitelmille (joiden luonnokset oli pitänyt jättää lokakuuhun 1999 mennessä) asetetut vaatimukset olivat tämän vuoksi varsin suoraviivaiset, vaikka ne vastasivatkin tavoitteen 1 vaatimuksia, kumppanuus mukaan luettuna. Alustavat kansalliset kehityssuunnitelmat nähtiin ensimmäisenä askeleena jatkuvassa prosessissa, jossa niistä ajan myötä kehittyisi EU:n rakennerahastoja varten vaadittavat kansalliset kehityssuunnitelmat. Alustavilla kansallisilla kehityssuunnitelmilla oli kaksi tehtävää: ne olivat tärkeitä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasuunnittelussa, ja samalla ne toimivat rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien edelläkävijöinä. Vuoden 2000 lopussa maita pyydettiin tarkistamaan ja kehittämään alustavia kansallisia kehityssuunnitelmiaan vuoden 2001 loppuun mennessä komission ensimmäisistä alustavista kansallisista kehityssuunnitelmista esittämien huomautusten ja taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vuoden 2000 ohjelmatyöstä saatujen kokemusten huomioon ottamiseksi. Laajentumisasioiden pääosaston ja rakennerahastoista vastaavien pääosastojen yhdessä arvioimat tarkistetut alustavat kansalliset kehityssuunnitelmat helpottivat niiden rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien ja ohjelma-asiakirjojen laatimista, jotka liittymässä olevat maat laativat vuosina 2002–2003. |
| --- | --- |

34.

Vuonna 1999 tosiaan havaittiin hallinnollisia heikkouksia eikä ministeriötasolla ollut koordinointia. Alustaville kansallisille kehityssuunnitelmille (joiden luonnokset oli pitänyt jättää lokakuuhun 1999 mennessä) asetetut vaatimukset olivat tämän vuoksi varsin suoraviivaiset, vaikka ne vastasivatkin tavoitteen 1 vaatimuksia, kumppanuus mukaan luettuna. Alustavat kansalliset kehityssuunnitelmat nähtiin ensimmäisenä askeleena jatkuvassa prosessissa, jossa niistä ajan myötä kehittyisi EU:n rakennerahastoja varten vaadittavat kansalliset kehityssuunnitelmat. Alustavilla kansallisilla kehityssuunnitelmilla oli kaksi tehtävää: ne olivat tärkeitä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjelmasuunnittelussa, ja samalla ne toimivat rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien edelläkävijöinä. Vuoden 2000 lopussa maita pyydettiin tarkistamaan ja kehittämään alustavia kansallisia kehityssuunnitelmiaan vuoden 2001 loppuun mennessä komission ensimmäisistä alustavista kansallisista kehityssuunnitelmista esittämien huomautusten ja taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vuoden 2000 ohjelmatyöstä saatujen kokemusten huomioon ottamiseksi. Laajentumisasioiden pääosaston ja rakennerahastoista vastaavien pääosastojen yhdessä arvioimat tarkistetut alustavat kansalliset kehityssuunnitelmat helpottivat niiden rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien ja ohjelma-asiakirjojen laatimista, jotka liittymässä olevat maat laativat vuosina 2002–2003.

| 35. | Pharen tarkistuksessa todettiin (yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevien tehostettujen kansallisten ohjelmien ja alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien perusteella), että monivuotinen ohjelmasuunnittelu oli toteutettava keskipitkällä aikavälillä ja että se olisi voinut tietyissä olosuhteissa olla käynnissä jo vuodesta 2002. Monivuotisuus oli helpompi toteuttaa Pharen rajaseutuyhteistyön yhteydessä, sillä ohjelma oli suppeampi ja alusta asti suunniteltu täydentämään Interreg-ohjelmaa (jonka ohjelmasuunnittelu on monivuotista) EU:n ja ehdokasvaltioiden rajoilla. Vuodesta 1999 rajaseutuyhteistyötä mukautettiin edelleen Interregin mukaiseksi ja niinpä yhteinen ohjelma-asiakirja hyväksyttiin monivuotisena kaudeksi 2000–2002 (vaikka vain ohjeellisesti; Pharessa määrärahat päätetään vuosittain) ja sitä tarkistettiin vuonna 2003. |
| --- | --- |

35.

Pharen tarkistuksessa todettiin (yhteisön säännöstön käyttöönottoa koskevien tehostettujen kansallisten ohjelmien ja alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien perusteella), että monivuotinen ohjelmasuunnittelu oli toteutettava keskipitkällä aikavälillä ja että se olisi voinut tietyissä olosuhteissa olla käynnissä jo vuodesta 2002. Monivuotisuus oli helpompi toteuttaa Pharen rajaseutuyhteistyön yhteydessä, sillä ohjelma oli suppeampi ja alusta asti suunniteltu täydentämään Interreg-ohjelmaa (jonka ohjelmasuunnittelu on monivuotista) EU:n ja ehdokasvaltioiden rajoilla. Vuodesta 1999 rajaseutuyhteistyötä mukautettiin edelleen Interregin mukaiseksi ja niinpä yhteinen ohjelma-asiakirja hyväksyttiin monivuotisena kaudeksi 2000–2002 (vaikka vain ohjeellisesti; Pharessa määrärahat päätetään vuosittain) ja sitä tarkistettiin vuonna 2003.

| 36. | Osarahoitusta koskevat vaatimukset ovat vuodesta 2000 sisältyneet kaikkiin Phare-investointeja koskeviin hankeasiakirjoihin. Liittymiseen valmistautuminen aiheutti ehdokasmaille huomattavan taloudellisen taakan, joten Pharessa sallittiin sekä yhteinen että rinnakkainen osarahoitus. Vaikka Pharea sitovat vuotuiset rahoituspäätökset, molemmat osarahoitusmuodot edellyttävät selkeästi mailta monivuotista osarahoituksen budjettisuunnittelua. |
| --- | --- |

36.

Osarahoitusta koskevat vaatimukset ovat vuodesta 2000 sisältyneet kaikkiin Phare-investointeja koskeviin hankeasiakirjoihin. Liittymiseen valmistautuminen aiheutti ehdokasmaille huomattavan taloudellisen taakan, joten Pharessa sallittiin sekä yhteinen että rinnakkainen osarahoitus. Vaikka Pharea sitovat vuotuiset rahoituspäätökset, molemmat osarahoitusmuodot edellyttävät selkeästi mailta monivuotista osarahoituksen budjettisuunnittelua.

EHDOKASMAITA RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINTIIN VALMISTELEVIEN PHARE-OHJELMIEN RAHOITUS JA TOTEUTUS

| 37. | Erityinen valmisteleva ohjelma suunniteltiin alun perin horisontaaliseksi, monta maata käsittäväksi ohjelmaksi, mutta tästä luovuttiin vuonna 1998, kun horisontaalisia toimia vähennettiin yleisen politiikan mukaisesti. Erityisiä valmistelevia ohjelmia vastaavat toimet sisällytettiin vuodesta 1999 alkaen kansallisiin ohjelmiin pääosin hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitettujen tukien kautta. |
| --- | --- |

37.

Erityinen valmisteleva ohjelma suunniteltiin alun perin horisontaaliseksi, monta maata käsittäväksi ohjelmaksi, mutta tästä luovuttiin vuonna 1998, kun horisontaalisia toimia vähennettiin yleisen politiikan mukaisesti. Erityisiä valmistelevia ohjelmia vastaavat toimet sisällytettiin vuodesta 1999 alkaen kansallisiin ohjelmiin pääosin hallintorakenteiden kehittämiseen tarkoitettujen tukien kautta.

| 39. | Ohjeellista tavoitetta käyttää noin 35 prosenttia Pharen kansallisten ohjelmien määrärahoista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseen oli tarkoitus soveltaa joustavasti ja maakohtaisesti (Pharen suuntaviivoja koskeva päätös 1999). Vuonna 2003 haluttiin nimenomaisesti keskittyä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, sillä vuonna 2002 oli pitänyt keskittyä hallinnollisen ja oikeudellisen kapasiteetin kasvattamiseen. Useat maat käyttivät selvästi yli 35 prosenttia vuoden 2003 määrärahoistaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin investointeihin. Keskiarvo oli 39 prosenttia. |
| --- | --- |

39.

Ohjeellista tavoitetta käyttää noin 35 prosenttia Pharen kansallisten ohjelmien määrärahoista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseen oli tarkoitus soveltaa joustavasti ja maakohtaisesti (Pharen suuntaviivoja koskeva päätös 1999). Vuonna 2003 haluttiin nimenomaisesti keskittyä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, sillä vuonna 2002 oli pitänyt keskittyä hallinnollisen ja oikeudellisen kapasiteetin kasvattamiseen. Useat maat käyttivät selvästi yli 35 prosenttia vuoden 2003 määrärahoistaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin investointeihin. Keskiarvo oli 39 prosenttia.

| 40. | Vuoden 2000 ohjelman määrärahat sidottiin vuoden 2000 lopussa, ja sopimusten tekemisen määräaika oli vuoden 2002 lopussa. Samoin vuoden 2001 ohjelman määrärahat sidottiin vuoden 2001 lopussa. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta varten vuodeksi 2000 osoitetuista määrärahoista vain pienestä osasta oli vuoden 2001 loppuun mennessä tehty sopimus, sillä viranomaiset vasta totuttelivat uuteen välineeseen, myös avustusjärjestelmiin. Mainitut ongelmat täytäntöönpanossa eivät tässä vaiheessa olleet vielä tulleet esiin, eikä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen tarkoitettuja määrärahoja näin ollen ollut syytä pienentää. Kun ongelmia ilmeni vuonna 2002, komissio toimi vastuuntuntoisesti ja vähensi kyseisen vuoden määrärahoja. Sopimuksiin liittyvät tappiot olivat mainituista ongelmista huolimatta vuosina 2000 ja 2001 vähäiset. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevia ohjelmia sovellettiin ensimmäistä kertaa vuonna 2000, ja niiden osuus kansallisesta ohjelmasta oli yhteensä 23 prosenttia. Vuonna 2000 osuus nousi 45 prosenttiin. Vuosina 2002 ja 2003 määrärahoja vähennettiin rajallisen kapasiteetin vuoksi, jotta aiempiin sitoumuksiin liittyvät sopimukset saatiin tehtyä. Osuus vuonna 2002 oli 15 prosenttia ja vuonna 2003 12 prosenttia. Joka tapauksessa on paljon hyödyllisempää tarkastella usean vuoden kokonaistilannetta kuin yksittäisten vuosien eroja. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan tavoitteen käyttöönoton jälkeen kaikkiaan 23 prosenttia kansallisen ohjelman määrärahoista on käytetty siihen. Tämä on vähemmän kuin 30 prosentin ohjeellinen tavoiteosuus, mikä on ymmärrettävää maassa, joka on paljon useimpia muita tuensaajia kauempana liittymisestä ja kehittää vielä kapasiteettiaan. |
| --- | --- |

40.

Vuoden 2000 ohjelman määrärahat sidottiin vuoden 2000 lopussa, ja sopimusten tekemisen määräaika oli vuoden 2002 lopussa. Samoin vuoden 2001 ohjelman määrärahat sidottiin vuoden 2001 lopussa. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta varten vuodeksi 2000 osoitetuista määrärahoista vain pienestä osasta oli vuoden 2001 loppuun mennessä tehty sopimus, sillä viranomaiset vasta totuttelivat uuteen välineeseen, myös avustusjärjestelmiin. Mainitut ongelmat täytäntöönpanossa eivät tässä vaiheessa olleet vielä tulleet esiin, eikä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen tarkoitettuja määrärahoja näin ollen ollut syytä pienentää. Kun ongelmia ilmeni vuonna 2002, komissio toimi vastuuntuntoisesti ja vähensi kyseisen vuoden määrärahoja. Sopimuksiin liittyvät tappiot olivat mainituista ongelmista huolimatta vuosina 2000 ja 2001 vähäiset. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevia ohjelmia sovellettiin ensimmäistä kertaa vuonna 2000, ja niiden osuus kansallisesta ohjelmasta oli yhteensä 23 prosenttia. Vuonna 2000 osuus nousi 45 prosenttiin. Vuosina 2002 ja 2003 määrärahoja vähennettiin rajallisen kapasiteetin vuoksi, jotta aiempiin sitoumuksiin liittyvät sopimukset saatiin tehtyä. Osuus vuonna 2002 oli 15 prosenttia ja vuonna 2003 12 prosenttia. Joka tapauksessa on paljon hyödyllisempää tarkastella usean vuoden kokonaistilannetta kuin yksittäisten vuosien eroja. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan tavoitteen käyttöönoton jälkeen kaikkiaan 23 prosenttia kansallisen ohjelman määrärahoista on käytetty siihen. Tämä on vähemmän kuin 30 prosentin ohjeellinen tavoiteosuus, mikä on ymmärrettävää maassa, joka on paljon useimpia muita tuensaajia kauempana liittymisestä ja kehittää vielä kapasiteettiaan.

| 41. | Useimpia rakennerahastojen kansallisia rakenteita ei ollut nimetty ennen vuotta 2002. Tämän vuoksi niitä oli vaikea tukea. Komissio ajoi vuosina 2000 ja 2001 kehitystä voimakkaasti eteenpäin ja teki Pharen osana toteutettaviin taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukeviin investointeihin liittyviä päätöksiä voimakkaan institutionaalisen epävarmuuden vallitessa. Lähestymistapa osoittautui lopulta kuitenkin onnistuneeksi ratkaisuksi, kuten sekä neuvottelujen varsinaiset tulokset että niiden aikataulu osoittavat. Aikatauluhan kaventui suurin piirtein puoleen mutta taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevien ohjelmien varsinaiseen täytäntöönpanoon jäi kuitenkin jonkin verran aikaa. Tällainen lähestymistapa toimii kuitenkin huonommin hallintorakenteiden kehittämisessä, ja toimet keskitettiin aloille, joilla oli vähiten epävarmuutta. |
| --- | --- |

41.

Useimpia rakennerahastojen kansallisia rakenteita ei ollut nimetty ennen vuotta 2002. Tämän vuoksi niitä oli vaikea tukea. Komissio ajoi vuosina 2000 ja 2001 kehitystä voimakkaasti eteenpäin ja teki Pharen osana toteutettaviin taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukeviin investointeihin liittyviä päätöksiä voimakkaan institutionaalisen epävarmuuden vallitessa. Lähestymistapa osoittautui lopulta kuitenkin onnistuneeksi ratkaisuksi, kuten sekä neuvottelujen varsinaiset tulokset että niiden aikataulu osoittavat. Aikatauluhan kaventui suurin piirtein puoleen mutta taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevien ohjelmien varsinaiseen täytäntöönpanoon jäi kuitenkin jonkin verran aikaa. Tällainen lähestymistapa toimii kuitenkin huonommin hallintorakenteiden kehittämisessä, ja toimet keskitettiin aloille, joilla oli vähiten epävarmuutta.

| 42. | Kehittämiseen perustuva lähestymistapa ei ole ollut epäjohdonmukainen. Vuonna 2000 ohjelmasuunnittelu perustui ensin liittymistä edeltävän ajan osalta kehittämiseen ja siirtyi varsinaiseen rakennerahastojen lähestymistapaan (eli koko maan alueen kattaviin alakohtaisiin ja alueellisiin ohjelmiin) mahdollisimman nopeasti. Alueellisen ja alakohtaisen lähestymistavan eroja selvitetään tarkemmin kohtiin 9, 21 ja 24 annetuissa vastauksissa. Ensin alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien ja sitten kansallisten kehityssuunnitelmien laatimisesta vastuussa olevat ministeriöt vaihtuivat sen jälkeen, kun rakennerahastoista vastaavat viranomaiset nimettiin varsin myöhäisessä vaiheessa prosessia (vuonna 2002). |
| --- | --- |

42.

Kehittämiseen perustuva lähestymistapa ei ole ollut epäjohdonmukainen. Vuonna 2000 ohjelmasuunnittelu perustui ensin liittymistä edeltävän ajan osalta kehittämiseen ja siirtyi varsinaiseen rakennerahastojen lähestymistapaan (eli koko maan alueen kattaviin alakohtaisiin ja alueellisiin ohjelmiin) mahdollisimman nopeasti. Alueellisen ja alakohtaisen lähestymistavan eroja selvitetään tarkemmin kohtiin 9, 21 ja 24 annetuissa vastauksissa. Ensin alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien ja sitten kansallisten kehityssuunnitelmien laatimisesta vastuussa olevat ministeriöt vaihtuivat sen jälkeen, kun rakennerahastoista vastaavat viranomaiset nimettiin varsin myöhäisessä vaiheessa prosessia (vuonna 2002).

| 43. | Kuten kohtaan 33 annetussa vastauksessa korostetaan, maissa ei tunnettu taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevia hankkeita eikä niiden täytäntöönpanossa käytettyä välinettä eli taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden avustusjärjestelmiä. Tarvittiin oppimisjakso, joka saattoi viivästyttää täytäntöönpanoa, mutta oli arvokas ja hyvin tärkeä rakennerahastojen tulevan täytäntöönpanon kannalta. Komissio yhtyi tilintarkastustuomioistuimen syyskuussa 2002 tekemiin Bulgariaa koskeviin huomioihin ja toteutti korjaavia toimenpiteitä. |
| --- | --- |

43.

Kuten kohtaan 33 annetussa vastauksessa korostetaan, maissa ei tunnettu taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevia hankkeita eikä niiden täytäntöönpanossa käytettyä välinettä eli taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden avustusjärjestelmiä. Tarvittiin oppimisjakso, joka saattoi viivästyttää täytäntöönpanoa, mutta oli arvokas ja hyvin tärkeä rakennerahastojen tulevan täytäntöönpanon kannalta. Komissio yhtyi tilintarkastustuomioistuimen syyskuussa 2002 tekemiin Bulgariaa koskeviin huomioihin ja toteutti korjaavia toimenpiteitä.

| 44. | Koska tavoitteena oli valmistautua rakennerahastojen käyttöönottoon, Pharen osana toteutetut taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevat investoinnit vastasivat tarkasti ESR- ja EAKR-tyyppisiä investointeja. EAKR:ssa hyväksytään investoinnit talouden perusinfrastruktuuriin, jos niillä edistetään alueiden taloudellisten voimavarojen kasvua ja tuetaan näin samalla tuottavuutta parantavia olosuhteita. Toisin sanoen infrastruktuurin parantaminen on perusedellytys kaikelle taloudelliselle ja sosiaaliselle kehitykselle. |
| --- | --- |

44.

Koska tavoitteena oli valmistautua rakennerahastojen käyttöönottoon, Pharen osana toteutetut taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevat investoinnit vastasivat tarkasti ESR- ja EAKR-tyyppisiä investointeja. EAKR:ssa hyväksytään investoinnit talouden perusinfrastruktuuriin, jos niillä edistetään alueiden taloudellisten voimavarojen kasvua ja tuetaan näin samalla tuottavuutta parantavia olosuhteita. Toisin sanoen infrastruktuurin parantaminen on perusedellytys kaikelle taloudelliselle ja sosiaaliselle kehitykselle.

| 45. | Vuoden 1999 hankkeita valmisteleva väline oli ainoa tämäntyyppinen horisontaalinen useaa maata koskeva ohjelma. Useita maita koskevista tai horisontaalisista ohjelmista siirryttiin yleisen politiikan mukaisesti kansallisiin ohjelmiin, joten ehdokasmaita kehotettiin luomaan hankkeita valmistelevat välineet osana kansallisia ohjelmiaan (ja kehittämään samalla hankkeiden suunnitelmat rakennerahastoja varten). On kuitenkin ehdokasmaiden oikeus päättää, milloin hankesuunnitteluun on investoitu tarpeeksi. |
| --- | --- |

45.

Vuoden 1999 hankkeita valmisteleva väline oli ainoa tämäntyyppinen horisontaalinen useaa maata koskeva ohjelma. Useita maita koskevista tai horisontaalisista ohjelmista siirryttiin yleisen politiikan mukaisesti kansallisiin ohjelmiin, joten ehdokasmaita kehotettiin luomaan hankkeita valmistelevat välineet osana kansallisia ohjelmiaan (ja kehittämään samalla hankkeiden suunnitelmat rakennerahastoja varten). On kuitenkin ehdokasmaiden oikeus päättää, milloin hankesuunnitteluun on investoitu tarpeeksi.

| 46. | Ks. vastaukset kohtiin 33 ja 43. Maksuista, jotka koskivat vuotta 2000 eli ensimmäistä vuotta, jona taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaa uutta välinettä toteutettiin, oli alustavien tietojen mukaan vuoden 2003 lopussa suoritettu miltei 72 prosenttia. Komissio katsoo, että se on näissä olosuhteissa hyvä suoritus. Ei ole yllättävää, että alussa paljastui hallintokapasiteettiin liittyviä ongelmia. Tämä ei kuitenkaan hidastanut vaan pikemminkin nopeutti osaltaan ponnisteluja kapasiteetin parantamiseksi. Tämä kävi ilmi vuoden 2002 liittymiskumppanuuksien painopistealueista ja hallinnollisen kapasiteetin toimintasuunnitelmista. Niihin sisältyy myös taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien hallintorakenteiden kehittäminen, jonka osuus kansallisista ohjelmista oli noin 6 prosenttia. Useimmat maat suuntasivat tarkastuskaudella ohjelmiaan hallintorakenteiden kehittämiseen. |
| --- | --- |

46.

Ks. vastaukset kohtiin 33 ja 43. Maksuista, jotka koskivat vuotta 2000 eli ensimmäistä vuotta, jona taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaa uutta välinettä toteutettiin, oli alustavien tietojen mukaan vuoden 2003 lopussa suoritettu miltei 72 prosenttia. Komissio katsoo, että se on näissä olosuhteissa hyvä suoritus. Ei ole yllättävää, että alussa paljastui hallintokapasiteettiin liittyviä ongelmia. Tämä ei kuitenkaan hidastanut vaan pikemminkin nopeutti osaltaan ponnisteluja kapasiteetin parantamiseksi. Tämä kävi ilmi vuoden 2002 liittymiskumppanuuksien painopistealueista ja hallinnollisen kapasiteetin toimintasuunnitelmista. Niihin sisältyy myös taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien hallintorakenteiden kehittäminen, jonka osuus kansallisista ohjelmista oli noin 6 prosenttia. Useimmat maat suuntasivat tarkastuskaudella ohjelmiaan hallintorakenteiden kehittämiseen.

| 47. | Riippumatta siitä, saatiinko kummitoiminta-apua (twinning) vai ei, ensimmäisten alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien luonnokset piti toimittaa komissiolle lokakuun 1999 loppuun mennessä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan vuoden 2000 ohjelmasuunnittelun helpottamiseksi. Kummitoiminnalla oli kuitenkin merkittävä vaikutus tarkistettuihin alustaviin kansallisiin kehityssuunnitelmiin, jotka jätettiin vuonna 2001 (ks. kohta 34). |
| --- | --- |

47.

Riippumatta siitä, saatiinko kummitoiminta-apua (twinning) vai ei, ensimmäisten alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien luonnokset piti toimittaa komissiolle lokakuun 1999 loppuun mennessä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan vuoden 2000 ohjelmasuunnittelun helpottamiseksi. Kummitoiminnalla oli kuitenkin merkittävä vaikutus tarkistettuihin alustaviin kansallisiin kehityssuunnitelmiin, jotka jätettiin vuonna 2001 (ks. kohta 34).

| 48. | Menettelyjen selkiyttäminen tai muuttaminen vaikutti pilottihankkeiden täytäntöönpanoon joka tapauksessa vain marginaalisesti verrattuna muihin raportissa esitettyihin perustekijöihin eli institutionaaliseen epävarmuuteen ja hallinnon heikkouksiin, kuten huomautuksissa 51–60 todetaan. |
| --- | --- |

48.

Menettelyjen selkiyttäminen tai muuttaminen vaikutti pilottihankkeiden täytäntöönpanoon joka tapauksessa vain marginaalisesti verrattuna muihin raportissa esitettyihin perustekijöihin eli institutionaaliseen epävarmuuteen ja hallinnon heikkouksiin, kuten huomautuksissa 51–60 todetaan.

| 49. | Alkuvaikeudet ovat miltei vääjäämättömiä uusissa aloitteissa, niin myös hankkeita valmistelevan välineen tapauksessa. On totta, että eräässä maassa lähetystön päällikkö päätti heikon hallintokapasiteetin vuoksi poiketa tavanomaisesta tarjouskilpailumenettelyn määräajasta. Tarjouskilpailusääntöjä ei kuitenkaan rikottu, eikä kyseessä ollut väärinkäytös. Poikkeuksen myöntäminen oli perusteltua, ja sen syyt on dokumentoitu hyvin. |
| --- | --- |

49.

Alkuvaikeudet ovat miltei vääjäämättömiä uusissa aloitteissa, niin myös hankkeita valmistelevan välineen tapauksessa. On totta, että eräässä maassa lähetystön päällikkö päätti heikon hallintokapasiteetin vuoksi poiketa tavanomaisesta tarjouskilpailumenettelyn määräajasta. Tarjouskilpailusääntöjä ei kuitenkaan rikottu, eikä kyseessä ollut väärinkäytös. Poikkeuksen myöntäminen oli perusteltua, ja sen syyt on dokumentoitu hyvin.

| 50. | Viiveet kummitoiminnassa ja erityisesti jäsenvaltioissa toimivien kumppaneiden valitsemisessa johtuivat poikkeuksetta ministeriöiden ja toimenpanosta vastaavien virastojen vastuualojen hitaasta nimeämisestä; vastuualat nimettiin vasta neuvottelupaineiden alla. Komissio ei voinut puuttua ehdokasmaiden sisäisiin poliittisiin menettelyihin näitä asioita ratkaistaessa. Komissio toimi sekä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyviä investointeja että hallintorakenteiden kehittämistä koskevien toimien yhteydessä mahdollisen rajoilla. |
| --- | --- |

50.

Viiveet kummitoiminnassa ja erityisesti jäsenvaltioissa toimivien kumppaneiden valitsemisessa johtuivat poikkeuksetta ministeriöiden ja toimenpanosta vastaavien virastojen vastuualojen hitaasta nimeämisestä; vastuualat nimettiin vasta neuvottelupaineiden alla. Komissio ei voinut puuttua ehdokasmaiden sisäisiin poliittisiin menettelyihin näitä asioita ratkaistaessa. Komissio toimi sekä taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyviä investointeja että hallintorakenteiden kehittämistä koskevien toimien yhteydessä mahdollisen rajoilla.

| 51. | Ks. vastaukset kohtiin 33 ja 43. Komission lähetystöillä oli tärkeä rooli avustusjärjestelmiin liittyvien asiakirjojen ja menettelyjen laadun ja perusteltavuuden parantamisessa ja samalla ehdokasmaiden välttämättömän oppimisprosessin edistymisessä. |
| --- | --- |

51.

Ks. vastaukset kohtiin 33 ja 43. Komission lähetystöillä oli tärkeä rooli avustusjärjestelmiin liittyvien asiakirjojen ja menettelyjen laadun ja perusteltavuuden parantamisessa ja samalla ehdokasmaiden välttämättömän oppimisprosessin edistymisessä.

| 52. | Koska taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevista hankkeista vasta ensimmäisen vuoden (2000) hankkeiden täytäntöönpano on päättymässä, saatavilla olevien rajallisten tietojen perusteella on vaikea esittää perusteltuja epäilyksiä etenkin, kun mailla oli liittymiseen valmistautuessaan muitakin ensiarvoisen tärkeitä tavoitteita. |
| --- | --- |

52.

Koska taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevista hankkeista vasta ensimmäisen vuoden (2000) hankkeiden täytäntöönpano on päättymässä, saatavilla olevien rajallisten tietojen perusteella on vaikea esittää perusteltuja epäilyksiä etenkin, kun mailla oli liittymiseen valmistautuessaan muitakin ensiarvoisen tärkeitä tavoitteita.

RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINNIN VALMISTELUUN TÄHTÄÄVIEN HALLINTORAKENTEIDEN KEHITTÄMISHANKKEIDEN TULOKSET

| 56. | Kuten tilintarkastustuomioistuimen kummitoimintaa (twinning) koskevassa erityiskertomuksessa todettiin, väline tehostui merkittävästi alkuvaiheen jälkeen. Alkuvaiheen vaikeuksista ei voi tehdä yleisiä päätelmiä, ennen kuin komissio on itse arvioinut välinettä ja toteutettuja korjaavia toimenpiteitä. |
| --- | --- |

56.

Kuten tilintarkastustuomioistuimen kummitoimintaa (twinning) koskevassa erityiskertomuksessa todettiin, väline tehostui merkittävästi alkuvaiheen jälkeen. Alkuvaiheen vaikeuksista ei voi tehdä yleisiä päätelmiä, ennen kuin komissio on itse arvioinut välinettä ja toteutettuja korjaavia toimenpiteitä.

| 57. | Tämä oli hankkeen hallinnointiin liittyvä toiminnallinen ongelma vain siltä osin kuin kummitoimintaan ennen liittymistä osallistuneiden neuvonantajien ja konsulttien roolit oli jätetty määrittelemättä. Ongelma koski sekä (pääosin) maiden hallintoviranomaisia että hankkeista jäsenvaltioissa vastuussa olleita projektipäälliköitä. (Kysymystä on käsitelty useissa vastauksissa kummitoimintaa käsitteleviin tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiin.) |
| --- | --- |

57.

Tämä oli hankkeen hallinnointiin liittyvä toiminnallinen ongelma vain siltä osin kuin kummitoimintaan ennen liittymistä osallistuneiden neuvonantajien ja konsulttien roolit oli jätetty määrittelemättä. Ongelma koski sekä (pääosin) maiden hallintoviranomaisia että hankkeista jäsenvaltioissa vastuussa olleita projektipäälliköitä. (Kysymystä on käsitelty useissa vastauksissa kummitoimintaa käsitteleviin tilintarkastustuomioistuimen kertomuksiin.)

| 58. | Ehdokasmaita pyydettiin toistuvasti nimeämään viranomaiset aikaisemmin, mutta nimeämisellä oli sisäisiä poliittisia esteitä. Tilanne ratkesi vasta neuvottelun loppuvaiheissa, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa useissa edellä olevissa huomioissa. Pharen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ulottuvuuden (alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien) ansiosta suunnittelun kokonaiskapasiteetti saatiin kuitenkin vahvistettua. Näin ehdokasvaltiot saattoivat jättää rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien luonnoksensa vuoden 2003 alussa (jotta varmistettiin yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjelmien sekä yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen hyväksyminen ajoissa ja käyttöön ottaminen vuonna 2004). Suunnitelmat myös hyväksyttiin vuonna 2003, mitä ei ollut aikaisemmin saavutettu. |
| --- | --- |

58.

Ehdokasmaita pyydettiin toistuvasti nimeämään viranomaiset aikaisemmin, mutta nimeämisellä oli sisäisiä poliittisia esteitä. Tilanne ratkesi vasta neuvottelun loppuvaiheissa, kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa useissa edellä olevissa huomioissa. Pharen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ulottuvuuden (alustavien kansallisten kehityssuunnitelmien) ansiosta suunnittelun kokonaiskapasiteetti saatiin kuitenkin vahvistettua. Näin ehdokasvaltiot saattoivat jättää rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien luonnoksensa vuoden 2003 alussa (jotta varmistettiin yhteisön tukikehysten ja toimenpideohjelmien sekä yhtenäisten ohjelma-asiakirjojen hyväksyminen ajoissa ja käyttöön ottaminen vuonna 2004). Suunnitelmat myös hyväksyttiin vuonna 2003, mitä ei ollut aikaisemmin saavutettu.

| 61. | Kuten vastauksissa kohtiin 9, 25 ja 27 todettiin, hallintorakenteita kehitettiin koko alueella, niin keskushallinnon kuin alueidenkin tasolla, taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien hallinnointiin valmistautumiseksi. Pharen tarkistuksessa todettiin, että taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevilla Pharen investointituilla on keskityttävä muutamiin painopistealueisiin, jotta tuilla olisi vaikutusta. Ei ole mahdollista eikä järkevää testata ennalta kaikkia hallintorakenteiden kehittämisen osana luotuja rakenteita ja välineitä. Keskittäminen edellyttää kurinalaisuutta ohjelmasuunnittelussa, jottei voimavaroja levitetä liian ohuelti liian monen ohjelman osalle. Näin noudatetaan rakennerahastojen hallintoperiaatteita eli taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta. |
| --- | --- |

61.

Kuten vastauksissa kohtiin 9, 25 ja 27 todettiin, hallintorakenteita kehitettiin koko alueella, niin keskushallinnon kuin alueidenkin tasolla, taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien hallinnointiin valmistautumiseksi. Pharen tarkistuksessa todettiin, että taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevilla Pharen investointituilla on keskityttävä muutamiin painopistealueisiin, jotta tuilla olisi vaikutusta. Ei ole mahdollista eikä järkevää testata ennalta kaikkia hallintorakenteiden kehittämisen osana luotuja rakenteita ja välineitä. Keskittäminen edellyttää kurinalaisuutta ohjelmasuunnittelussa, jottei voimavaroja levitetä liian ohuelti liian monen ohjelman osalle. Näin noudatetaan rakennerahastojen hallintoperiaatteita eli taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta.

PÄÄTELMÄT

| 63. | Rakennerahastoihin valmistautumisessa avustaminen oli aina vain yksi taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien tavoitteista. Lisäksi komissio saavutti tavoitteen, jonka mukaan 35 prosenttia kansallisten ohjelmien kokonaisrahoituksesta tuli käyttää taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin investointeihin ja niihin liittyvään hallintorakenteiden huomattavaan kehittämiseen. Näin ollen tulokset noudattavat alkuperäistä aikataulua. On kyseenalaista, olisivatko Sapardin tai Ispan (tosiasiallinen neljäs väline) kaltaiset järjestelyt toimineet paremmin. On myös syytä epäillä, olisivatko liittymisvalmistelujen vuoksi äärirajoillaan toimivat maat kestäneet toisen täydellisen hajauttamisprosessin ilman suuria häiriöitä tuen toteuttamisessa. Neuvotteluvauhdin määräämässä nopeutetussa aikataulussakin, jota ei ollut vahvistettu ennalta, saatiin aikaan suurta edistystä. Suunnittelun kokonaiskapasiteetti saatiin luotua, joten maat saattoivat jättää rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien luonnokset jo vuoden 2003 alussa (ja ne hyväksyttiin vuonna 2003). Tällaista ei ollut aikaisemmin saavutettu. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden periaatteet eli kohdentaminen, keskittäminen ja vaikuttavuus eivät olleet koskaan ristiriidassa rakennerahastojen tavoitteen kanssa. Rajallisten voimavarojen hajautetumpi hyväksikäyttö olisi antanut huonon esimerkin yhteisön varojen hallinnoinnista. Komissio katsoo, että kehittämisen kokonaisstrategia oli olemassa (kehitysraportit ja niiden tuloksena liittymiskumppanuudet), ja Phare-ohjelma, taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeva ohjelma mukaan luettuna, perustui sille. Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus säilyy osana kokonaisstrategiaa, sillä suurin osa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevasta investointitoiminnasta jatkuu tarkastuskauden jälkeenkin. |
| --- | --- |

63.

Rakennerahastoihin valmistautumisessa avustaminen oli aina vain yksi taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien ohjelmien tavoitteista. Lisäksi komissio saavutti tavoitteen, jonka mukaan 35 prosenttia kansallisten ohjelmien kokonaisrahoituksesta tuli käyttää taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin investointeihin ja niihin liittyvään hallintorakenteiden huomattavaan kehittämiseen. Näin ollen tulokset noudattavat alkuperäistä aikataulua. On kyseenalaista, olisivatko Sapardin tai Ispan (tosiasiallinen neljäs väline) kaltaiset järjestelyt toimineet paremmin. On myös syytä epäillä, olisivatko liittymisvalmistelujen vuoksi äärirajoillaan toimivat maat kestäneet toisen täydellisen hajauttamisprosessin ilman suuria häiriöitä tuen toteuttamisessa. Neuvotteluvauhdin määräämässä nopeutetussa aikataulussakin, jota ei ollut vahvistettu ennalta, saatiin aikaan suurta edistystä. Suunnittelun kokonaiskapasiteetti saatiin luotua, joten maat saattoivat jättää rakennerahastoista tuettavien kehittämissuunnitelmien luonnokset jo vuoden 2003 alussa (ja ne hyväksyttiin vuonna 2003). Tällaista ei ollut aikaisemmin saavutettu. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden periaatteet eli kohdentaminen, keskittäminen ja vaikuttavuus eivät olleet koskaan ristiriidassa rakennerahastojen tavoitteen kanssa. Rajallisten voimavarojen hajautetumpi hyväksikäyttö olisi antanut huonon esimerkin yhteisön varojen hallinnoinnista. Komissio katsoo, että kehittämisen kokonaisstrategia oli olemassa (kehitysraportit ja niiden tuloksena liittymiskumppanuudet), ja Phare-ohjelma, taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeva ohjelma mukaan luettuna, perustui sille. Taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus säilyy osana kokonaisstrategiaa, sillä suurin osa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta tukevasta investointitoiminnasta jatkuu tarkastuskauden jälkeenkin.

| 64. | Muutetut Phare-menettelyt vastasivat EAKR- ja ESR-toimenpiteitä niin pitkälti kuin ulkopuolelle suuntautuvaa tukea koskevien varainhoitoasetuksen säännösten mukaan oli mahdollista. Sääntelyn mukaisia rajoja ei voitu ylittää. Pharen tarkistuksessa todettiin EDIS-järjestelmästä, että hajauttaminen saattoi alkaa aikaisintaan vuonna 2002, sillä oli varmistettava, että riittävät hallintorakenteet ja talouden valvontajärjestelmät olivat käytössä ja toimintakunnossa. Vasta sen jälkeen, kun neuvottelujen nopeutuminen oli tiukentanut aikataulua, liittymisasiakirjassa asetettiin lakisääteinen velvoite siirtyä EDIS-järjestelmään. Lisäksi sillä, että EDIS-järjestelmä piti ottaa käyttöön aikaisintaan vuonna 2002, ei ole oikeudellista eikä muihinkaan menettelyihin perustuvaa yhteyttä vuonna 2002 käyttöön otettujen avustusjärjestelmien täytäntöönpanon alkuvaikeuksiin. Vaikeudet johtuivat etupäässä siitä, että kyseiset maat vasta opettelivat tätä uutta järjestelmää, joka toimi samoin kuin EAKR/ESR-toimenpiteet. (Ks. myös vastaukset kohtiin 28 ja 36.) |
| --- | --- |

64.

Muutetut Phare-menettelyt vastasivat EAKR- ja ESR-toimenpiteitä niin pitkälti kuin ulkopuolelle suuntautuvaa tukea koskevien varainhoitoasetuksen säännösten mukaan oli mahdollista. Sääntelyn mukaisia rajoja ei voitu ylittää. Pharen tarkistuksessa todettiin EDIS-järjestelmästä, että hajauttaminen saattoi alkaa aikaisintaan vuonna 2002, sillä oli varmistettava, että riittävät hallintorakenteet ja talouden valvontajärjestelmät olivat käytössä ja toimintakunnossa. Vasta sen jälkeen, kun neuvottelujen nopeutuminen oli tiukentanut aikataulua, liittymisasiakirjassa asetettiin lakisääteinen velvoite siirtyä EDIS-järjestelmään. Lisäksi sillä, että EDIS-järjestelmä piti ottaa käyttöön aikaisintaan vuonna 2002, ei ole oikeudellista eikä muihinkaan menettelyihin perustuvaa yhteyttä vuonna 2002 käyttöön otettujen avustusjärjestelmien täytäntöönpanon alkuvaikeuksiin. Vaikeudet johtuivat etupäässä siitä, että kyseiset maat vasta opettelivat tätä uutta järjestelmää, joka toimi samoin kuin EAKR/ESR-toimenpiteet. (Ks. myös vastaukset kohtiin 28 ja 36.)

| 65. | Määrärahat olivat varsin suuria ottaen huomioon, miten paljon Pharen suuntaviivoissa jätettiin lainsäädännöllistä joustovaraa. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien investointien osuus oli vuosina 2001–2002 keskimäärin miltei 37 prosenttia kansallisten ohjelmien rahoituksesta (ks. kohta 38), mikä vastasi vuoden 2000 Pharen tarkistuksessa asetettua tavoitetta. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjeellista 35 prosentin määrärahaosuutta (joka oli siis suositus, ei vähimmäisvaatimus) piti soveltaa joustavasti ja maakohtaisesti (Pharen suuntaviivoja koskeva päätös 1999). Niinpä seitsemän maata 10:stä käytti taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen alle 35 prosenttia ja enemmän muihin liittymiskumppanuuden painopistealueisiin. Kolme suurta maata sen sijaan käytti taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen huomattavasti enemmän, jolloin keskiarvo nousi 37 prosenttiin. Lisäksi taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien hallintorakenteiden kehittämisen osuus oli samana aikana noin kuusi prosenttia kansallisten ohjelmien koko rahoituksesta, jolloin kokonaismäärärahat olivat selvästi yli 40 prosenttia vuotta kohti. Ei siis ole aivan selvää niin yksittäisten maiden kuin kokonaistilanteenkaan kannalta, millä tavoin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden määrärahat ovat olleet riittämättömiä. |
| --- | --- |

65.

Määrärahat olivat varsin suuria ottaen huomioon, miten paljon Pharen suuntaviivoissa jätettiin lainsäädännöllistä joustovaraa. Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien investointien osuus oli vuosina 2001–2002 keskimäärin miltei 37 prosenttia kansallisten ohjelmien rahoituksesta (ks. kohta 38), mikä vastasi vuoden 2000 Pharen tarkistuksessa asetettua tavoitetta. Taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ohjeellista 35 prosentin määrärahaosuutta (joka oli siis suositus, ei vähimmäisvaatimus) piti soveltaa joustavasti ja maakohtaisesti (Pharen suuntaviivoja koskeva päätös 1999). Niinpä seitsemän maata 10:stä käytti taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen alle 35 prosenttia ja enemmän muihin liittymiskumppanuuden painopistealueisiin. Kolme suurta maata sen sijaan käytti taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen huomattavasti enemmän, jolloin keskiarvo nousi 37 prosenttiin. Lisäksi taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevien hallintorakenteiden kehittämisen osuus oli samana aikana noin kuusi prosenttia kansallisten ohjelmien koko rahoituksesta, jolloin kokonaismäärärahat olivat selvästi yli 40 prosenttia vuotta kohti. Ei siis ole aivan selvää niin yksittäisten maiden kuin kokonaistilanteenkaan kannalta, millä tavoin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden määrärahat ovat olleet riittämättömiä.

| 67. | Kaikki alkuperäiset suunnitelmat eivät tosin toteutuneet aikataulussa, jota tiukensi neuvottelujen nopea eteneminen. Suurimpana syynä tähän olivat kuitenkin vaikeudet ja viiveet, joita väistämättä liittyy rakennerahastojen hallinnoinnista vastaavien viranomaisten nimeämiseen. Joissakin tapauksissa hallintorakenteet eivät olleet tarpeeksi vakaita, mikä haittasi liittymistä valmistelevan tuen vaikutusta huomattavasti. Tämänhetkisten tietojen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että kaikki päätavoitteet saavutettiin itse neuvotteluissa, seurantaraporteissa ja ohjelmasuunnittelussa tarkoitetulla tavalla ja laajuudessa, jollaista ei ole aiemmin saavutettu. Suurimmasta osasta taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevista ohjelmista ja niihin liittyvistä hallintorakenteiden kehittämisohjelmista maksetaan edelleen tukia. Ennuste rakennerahastojen toimintaa varten on hyvä. |
| --- | --- |

67.

Kaikki alkuperäiset suunnitelmat eivät tosin toteutuneet aikataulussa, jota tiukensi neuvottelujen nopea eteneminen. Suurimpana syynä tähän olivat kuitenkin vaikeudet ja viiveet, joita väistämättä liittyy rakennerahastojen hallinnoinnista vastaavien viranomaisten nimeämiseen. Joissakin tapauksissa hallintorakenteet eivät olleet tarpeeksi vakaita, mikä haittasi liittymistä valmistelevan tuen vaikutusta huomattavasti. Tämänhetkisten tietojen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että kaikki päätavoitteet saavutettiin itse neuvotteluissa, seurantaraporteissa ja ohjelmasuunnittelussa tarkoitetulla tavalla ja laajuudessa, jollaista ei ole aiemmin saavutettu. Suurimmasta osasta taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevista ohjelmista ja niihin liittyvistä hallintorakenteiden kehittämisohjelmista maksetaan edelleen tukia. Ennuste rakennerahastojen toimintaa varten on hyvä.

SUOSITUKSET

| 68. | Uudet jäsenvaltiot saavat liittymisensä jälkeenkin edelleen huomattavasti suoraa tukea rakennerahastoja käsitteleviltä pääosastoilta ohjelmien tehokkaaseen hallinnointiin aivan kuin ohjelmien kehittämiseen ja toteuttamis- ja hallintojärjestelmien suunnitteluun. |
| --- | --- |

68.

Uudet jäsenvaltiot saavat liittymisensä jälkeenkin edelleen huomattavasti suoraa tukea rakennerahastoja käsitteleviltä pääosastoilta ohjelmien tehokkaaseen hallinnointiin aivan kuin ohjelmien kehittämiseen ja toteuttamis- ja hallintojärjestelmien suunnitteluun.

| 69. | Uudet jäsenvaltiot ovat perustaneet tilintarkastusyksiköitä täyttääkseen asetuksessa (EY) N:o 438/2001 säädetyt taloudellista valvontaa koskevat säännökset. Komissio varmistaa, että yksiköt aloittavat työnsä välittömästi, ja valvoo ja testaa järjestelmiä itse. |
| --- | --- |

69.

Uudet jäsenvaltiot ovat perustaneet tilintarkastusyksiköitä täyttääkseen asetuksessa (EY) N:o 438/2001 säädetyt taloudellista valvontaa koskevat säännökset. Komissio varmistaa, että yksiköt aloittavat työnsä välittömästi, ja valvoo ja testaa järjestelmiä itse.

| 70. | Liittymisestä saadut kokemukset otetaan jo nyt huomioon ja uutta strategiaa hahmotellaan Bulgarian ja Romanian etenemissuunnitelmissa ja tarkistetuissa Phare-suuntaviivoissa. |
| --- | --- |

70.

Liittymisestä saadut kokemukset otetaan jo nyt huomioon ja uutta strategiaa hahmotellaan Bulgarian ja Romanian etenemissuunnitelmissa ja tarkistetuissa Phare-suuntaviivoissa.

| 71. | Toimeenpanosta vastaavien virastojen nimeäminen kuuluu ehdokasmaiden päätäntävaltaan, eikä komissiolla ole toimivaltaa sanella tällaista päätöstä. Prosessi toimii itse asiassa juuri päinvastoin EDIS-järjestelmästä vastaavia viranomaisia nimettäessä. Pharen täytäntöönpanosta vastaavista viranomaisista olisi tehtävä rakennerahastojen hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta vastaavia elimiä (tai ne olisi liitettävä niihin), jottei saatua kokemusta menetetä. Kun otetaan huomioon Bulgarian ja Romanian etenemissuunnitelmat ja huomattavasti suuremmat saatavilla olevat määrät, molempia maita on pyydetty panemaan EDIS täytäntöön kaksi vuotta ennen liittymistä (ja ne ovat suostuneet tähän). Toimeenpanoa valvoo korkean tason työryhmä, ja kaikki vuoden 2004 kansallisten ohjelmien hankkeet on suunniteltu pantaviksi täytäntöön EDIS-järjestelmän mukaisesti. Phare-suuntaviivoja on tarkistettu ja vuoden 2004 ohjelmasuunnitteluopasta on jo muutettu siten, että siihen on sisällytetty taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin ohjelmiin ja, jos tarkoituksenmukaista, myös hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvä monivuotinen suunnittelu. |
| --- | --- |

71.

Toimeenpanosta vastaavien virastojen nimeäminen kuuluu ehdokasmaiden päätäntävaltaan, eikä komissiolla ole toimivaltaa sanella tällaista päätöstä. Prosessi toimii itse asiassa juuri päinvastoin EDIS-järjestelmästä vastaavia viranomaisia nimettäessä. Pharen täytäntöönpanosta vastaavista viranomaisista olisi tehtävä rakennerahastojen hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta vastaavia elimiä (tai ne olisi liitettävä niihin), jottei saatua kokemusta menetetä. Kun otetaan huomioon Bulgarian ja Romanian etenemissuunnitelmat ja huomattavasti suuremmat saatavilla olevat määrät, molempia maita on pyydetty panemaan EDIS täytäntöön kaksi vuotta ennen liittymistä (ja ne ovat suostuneet tähän). Toimeenpanoa valvoo korkean tason työryhmä, ja kaikki vuoden 2004 kansallisten ohjelmien hankkeet on suunniteltu pantaviksi täytäntöön EDIS-järjestelmän mukaisesti. Phare-suuntaviivoja on tarkistettu ja vuoden 2004 ohjelmasuunnitteluopasta on jo muutettu siten, että siihen on sisällytetty taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskeviin ohjelmiin ja, jos tarkoituksenmukaista, myös hallintorakenteiden kehittämiseen liittyvä monivuotinen suunnittelu.

---