# Europos Sąjungos C 15/2005

| | ISSN 1725-521X |
| --- | --- |
| Europos Sąjungos
  oficialusis leidinys | C 15 |
| | |
| Leidimas lietuvių kalba | Informacija ir prane_imai | 48 tomas2005m. sausio 20d. |

ISSN 1725-521X

Europos Sąjungos

oficialusis leidinys

C 15

Leidimas lietuvių kalba

Informacija ir prane_imai

48 tomas2005m. sausio 20d.

---

| Prane_imo Nr. | Turinys | Puslapis |
| --- | --- | --- |
| | I   Informacija |
| | Audito Rūmai |
| 2005/C 015/1 | Specialioji ataskaita Nr. 5/2004 apie PHARE paramos, kurios paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus, su Komisijos atsakymais | 1 |

Prane_imo Nr.

Turinys

Puslapis

I   Informacija

Audito Rūmai

2005/C 015/1

Specialioji ataskaita Nr. 5/2004 apie PHARE paramos, kurios paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus, su Komisijos atsakymais

1

| LT | |
| --- | --- |

LT

---

I Informacija

Audito Rūmai

| 20.1.2005 | LT | Europos Sąjungos oficialusis leidinys | C 15/1 |
| --- | --- | --- | --- |

20.1.2005

LT

Europos Sąjungos oficialusis leidinys

C 15/1

---

SPECIALIOJI ATASKAITA Nr. 5/2004

apie PHARE paramos, kurios paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus, su Komisijos atsakymais

(pagal EB sutarties 248 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

(2005/C 15/01)

TURINYS

| I – VII | SANTRAUKA |
| --- | --- |

I – VII

| 1 – 14 | ĮVADAS |
| --- | --- |

1 – 14

| 1 – 10 | Phare pagalba padedant šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus |
| --- | --- |

1 – 10

| 11 – 14 | Audito Rūmų auditas |
| --- | --- |

11 – 14

| 15 – 28 | BENDRAS POŽIŪRIS Į PHARE PROGRAMOS PANAUDOJIMĄ, SIEKIANT PARENGTI ŠALIS KANDIDATES VALDYTI STRUKTŪRINIUS FONDUS |
| --- | --- |

15 – 28

| 15 – 17 | Phare pasirinkimas apsunkino šalių kandidačių pasirengimą ERPF ir ESF |
| --- | --- |

15 – 17

| 18 – 26 | Phare ESS programų sandara skyrėsi nuo Struktūrinio fondo 1 tikslo metodų |
| --- | --- |

18 – 26

| 27 – 28 | Apribojimai, turėję įtakos Phare panaudojimo pasirengimui valdyti ERPF ir ESF strategiją |
| --- | --- |

27 – 28

| 29 – 36 | PHARE PROCEDŪROS |
| --- | --- |

29 – 36

| 30 – 33 | Uždelstas išplėstinės decentralizuotos įgyvendinimo sistemos sukūrimas |
| --- | --- |

30 – 33

| 34 – 36 | Neįdiegtas daugiašalis programavimas |
| --- | --- |

34 – 36

| 37 – 55 | PHARE PROGRAMŲ FINANSAVIMAS IR ĮGYVENDINIMAS, SIEKIANT PADĖTI ŠALIMS KANDIDATĖMS PASIRENGTI VALDYTI STRUKTŪRINIUS FONDUS |
| --- | --- |

37 – 55

| 37 – 41 | Daugeliui šalių paskirtos lėšos buvo mažesnės negu numatyta |
| --- | --- |

37 – 41

| 42 – 45 | Sunkumai, patirti rengiant programas, panašias į 1 tikslo struktūrinio fondo programas |
| --- | --- |

42 – 45

| 46 – 55 | Vėlavimas įgyvendinti programą |
| --- | --- |

46 – 55

| 56 – 62 | INSTITUCINĖS PLĖTROS REZULTATAI, PADEDANT ŠALIMS KANDIDATĖMS PASIRENGTI VALDYTI STRUKTŪRINIUS FONDUS |
| --- | --- |

56 – 62

| 63 – 67 | IŠVADOS |
| --- | --- |

63 – 67

| 63 | Phare programos panaudojimo padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus bendros taktikos sunkumai |
| --- | --- |

63

| 64 | Ribota pažanga, priartinant Phare prie struktūrinių fondų |
| --- | --- |

64

| 65 | Besikeičiantys asignavimai ESS programoms ir pavėluotas jų įgyvendinimas |
| --- | --- |

65

| 66 | Tik iš dalies pasiekti institucinės plėtros projektų rezultatai, siekiant parengti šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus |
| --- | --- |

66

| 67 | Bendra išvada |
| --- | --- |

67

| 68 – 71 | REKOMENDACIJOS |
| --- | --- |

68 – 71

Komisijos atsakymai

SANTRUMPŲ SĄRAŠAS

| TPB | Tarpvalstybinis pasienio bendradarbiavimas |
| --- | --- |
| BPS | Bendrijos paramos sistema |
| EŽŪOGF | Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondas |
| EDIS | Išplėstinė decentralizuota įgyvendinimo sistema |
| ERPF | Europos regioninis plėtros fondas |
| ESS | Ekonominė ir socialinė sanglauda |
| ESF | Europos socialinis fondas |
| ISPA | Pasirengimo narystei struktūrinės politikos instrumentas |
| NPF | Nacionalinis plėtros fondas |
| Phare | Pagrindinis pasirengimo narystei instrumentas |
| PNPP | Preliminarus nacionalinis plėtros planas |
| PPP | Projekto parengimo priemonė |
| Sapard | Pasirengimo narystei instrumentas žemės ūkio ir kaimo plėtros priemonėms |
| BPD | Bendrasis programavimo dokumentas |
| SPP | Specialioji parengiamoji programa |

TPB

Tarpvalstybinis pasienio bendradarbiavimas

BPS

Bendrijos paramos sistema

EŽŪOGF

Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondas

EDIS

Išplėstinė decentralizuota įgyvendinimo sistema

ERPF

Europos regioninis plėtros fondas

ESS

Ekonominė ir socialinė sanglauda

ESF

Europos socialinis fondas

ISPA

Pasirengimo narystei struktūrinės politikos instrumentas

NPF

Nacionalinis plėtros fondas

Phare

Pagrindinis pasirengimo narystei instrumentas

PNPP

Preliminarus nacionalinis plėtros planas

PPP

Projekto parengimo priemonė

Sapard

Pasirengimo narystei instrumentas žemės ūkio ir kaimo plėtros priemonėms

BPD

Bendrasis programavimo dokumentas

SPP

Specialioji parengiamoji programa

SANTRAUKA

| I. | Audito metu buvo vertinamas PHARE programos – pirmosios iš trijų Komisijos įsteigtų pasirengimo narystei ES priemonių, kurių paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti du pagrindinius struktūrinius fondus – Europos regioninės plėtros fondą (ERPF) ir Europos socialinį fondą (ESF), rezultatyvumas. Audito metu buvo analizuojamas laikotarpis nuo 1998 metų (t. y. kuomet buvo nuspręsta PHARE programą skirti pasirengimui narystei ES) iki 2002 metų. Daugiausiai dėmesio skirta 1998 metų Specialiajai pasirengimo programai (SPP) ir Ekonominės ir socialinės sanglaudos (ESS) programoms, kurios pradėtos įgyvendinti 2000 metais. Komisija šalių kandidačių pasirengimui valdyti struktūrinius fondus skyrė vis daugiau dėmesio, siekdama, kad šios šalys gebėtų tinkamai pasinaudoti dideliais asignavimais po įstojimo į ES. |
| --- | --- |

I.

Audito metu buvo vertinamas PHARE programos – pirmosios iš trijų Komisijos įsteigtų pasirengimo narystei ES priemonių, kurių paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti du pagrindinius struktūrinius fondus – Europos regioninės plėtros fondą (ERPF) ir Europos socialinį fondą (ESF), rezultatyvumas. Audito metu buvo analizuojamas laikotarpis nuo 1998 metų (t. y. kuomet buvo nuspręsta PHARE programą skirti pasirengimui narystei ES) iki 2002 metų. Daugiausiai dėmesio skirta 1998 metų Specialiajai pasirengimo programai (SPP) ir Ekonominės ir socialinės sanglaudos (ESS) programoms, kurios pradėtos įgyvendinti 2000 metais. Komisija šalių kandidačių pasirengimui valdyti struktūrinius fondus skyrė vis daugiau dėmesio, siekdama, kad šios šalys gebėtų tinkamai pasinaudoti dideliais asignavimais po įstojimo į ES.

Bendra PHARE programos įgyvendinimo metodika, siekiant padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus

| II. | Kadangi naujų priemonių, skirtų padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti ERPF ir ESF, nebuvo, supažindinti šias šalis su struktūrinių fondų procedūromis buvo žymiai sunkiau (žr. 16–17 dalis). Be to, metodika, kuria Komisijos nurodymu pradžioje turėjo vadovautis šalys kandidatės, rengdamos ESS programas, skyrėsi nuo struktūrinių fondų įgyvendinimo metodų (žr. 18–24 dalis). Ne visi regionai, atitinkantys reikalavimus gauti struktūrinius fondus, įgijo ESS programų valdymo patirties iki įstojimo į ES; be to, PHARE įgyvendinimo struktūros skyrėsi nuo struktūrinių fondų įgyvendinimo struktūrų. ESS programų rezultatyvumui taip pat pakenkė tai, kad jomis buvo siekiama įgyvendinti su sanglauda susijusius uždavinius, kadangi pastarieji ne visuomet buvo suderinami su pasirengimo valdyti struktūrinius fondus uždaviniais (žr. 27 dalį). |
| --- | --- |

II.

Kadangi naujų priemonių, skirtų padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti ERPF ir ESF, nebuvo, supažindinti šias šalis su struktūrinių fondų procedūromis buvo žymiai sunkiau (žr. 16–17 dalis). Be to, metodika, kuria Komisijos nurodymu pradžioje turėjo vadovautis šalys kandidatės, rengdamos ESS programas, skyrėsi nuo struktūrinių fondų įgyvendinimo metodų (žr. 18–24 dalis). Ne visi regionai, atitinkantys reikalavimus gauti struktūrinius fondus, įgijo ESS programų valdymo patirties iki įstojimo į ES; be to, PHARE įgyvendinimo struktūros skyrėsi nuo struktūrinių fondų įgyvendinimo struktūrų. ESS programų rezultatyvumui taip pat pakenkė tai, kad jomis buvo siekiama įgyvendinti su sanglauda susijusius uždavinius, kadangi pastarieji ne visuomet buvo suderinami su pasirengimo valdyti struktūrinius fondus uždaviniais (žr. 27 dalį).

PHARE procedūros

| III. | Komisija tikėjosi, kad šalys kandidatės turėtų išmokti valdyti šias programas, remdamosi Komisijos vykdomais ex-post patikrinimais, kaip yra struktūrinių fondu atveju; tačiau EDIS, turėjusi užtikrinti tokią tvarką, nebuvo įdiegta iki narystės ES. (žr. 30–32 dalis). Dėl uždelsto ex-post kontrolės įdiegimo buvo žymiai sunkiau pasinaudoti subsidijų sistemomis, kurios yra pagrindinis struktūrinių fondų įgyvendinimo mechanizmas (žr. 33 dalį). Nedaug pažangos pasiekta ir diegiant kitą struktūrinių fondų procedūrą – daugiamečių programų rengimą (žr. 34–35 dalis). |
| --- | --- |

III.

Komisija tikėjosi, kad šalys kandidatės turėtų išmokti valdyti šias programas, remdamosi Komisijos vykdomais ex-post patikrinimais, kaip yra struktūrinių fondu atveju; tačiau EDIS, turėjusi užtikrinti tokią tvarką, nebuvo įdiegta iki narystės ES. (žr. 30–32 dalis). Dėl uždelsto ex-post kontrolės įdiegimo buvo žymiai sunkiau pasinaudoti subsidijų sistemomis, kurios yra pagrindinis struktūrinių fondų įgyvendinimo mechanizmas (žr. 33 dalį). Nedaug pažangos pasiekta ir diegiant kitą struktūrinių fondų procedūrą – daugiamečių programų rengimą (žr. 34–35 dalis).

Asignavimai programoms, skirtoms pasirengti valdyti struktūrinius fondus ir šių programų įgyvendinimas

| IV. | Nors bendrai ESS programoms buvo skirta apytiksliai 35 % PHARE programos lėšų, daugumos šalių šiam tikslui skirti asignavimai yra šiek tiek mažesni nei numatyta suma – dažniausiai dėl nepakankamo gebėjimo panaudoti lėšas ir dėl prioritetų kitose srityse (žr. 39–41 dalis). Todėl šalys kandidatės daugiausiai pastangų skyrė programoms rengti, bet nepakankamai lėšų ateityje įgyvendintinų ESS ir struktūrinių fondų projektams parengti (žr. 43–45 dalis). Joms taip pat iškilo nemenkų sunkumų sudaryti sutartis iki nustatytų terminų (žr. 46–52 dalis). Šios problemos, susijusios su gebėjimu panaudoti lėšas, iš esmės rodo patirties stoką ir nepakankamą ministerijų, atsakingų už ESS programų valdymą, pasirengimą (žr. 54–55 dalis). |
| --- | --- |

IV.

Nors bendrai ESS programoms buvo skirta apytiksliai 35 % PHARE programos lėšų, daugumos šalių šiam tikslui skirti asignavimai yra šiek tiek mažesni nei numatyta suma – dažniausiai dėl nepakankamo gebėjimo panaudoti lėšas ir dėl prioritetų kitose srityse (žr. 39–41 dalis). Todėl šalys kandidatės daugiausiai pastangų skyrė programoms rengti, bet nepakankamai lėšų ateityje įgyvendintinų ESS ir struktūrinių fondų projektams parengti (žr. 43–45 dalis). Joms taip pat iškilo nemenkų sunkumų sudaryti sutartis iki nustatytų terminų (žr. 46–52 dalis). Šios problemos, susijusios su gebėjimu panaudoti lėšas, iš esmės rodo patirties stoką ir nepakankamą ministerijų, atsakingų už ESS programų valdymą, pasirengimą (žr. 54–55 dalis).

Institucinės plėtros projektų, kurių paskirtis – padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus, rezultatai

| V. | Institucinės plėtros projektų poveikį sumenkino minėtas nepakankamas institucijų pasirengimas ir tai, kad nebuvo aišku, kurios institucijos ateityje bus atsakingos už valdymą ir išmokėjimą (žr. 58–59 dalis). Kai kuriose šalyse institucinės plėtros projektų įgyvendinimą regionu lygiu apsunkino tai, kad vėluota įsteigti atsakingas regionines institucijas; be to, keitėsi šių institucijų uždaviniai struktūrinių fondų valdymo srityje (žr. 60–62 dalis). |
| --- | --- |

V.

Institucinės plėtros projektų poveikį sumenkino minėtas nepakankamas institucijų pasirengimas ir tai, kad nebuvo aišku, kurios institucijos ateityje bus atsakingos už valdymą ir išmokėjimą (žr. 58–59 dalis). Kai kuriose šalyse institucinės plėtros projektų įgyvendinimą regionu lygiu apsunkino tai, kad vėluota įsteigti atsakingas regionines institucijas; be to, keitėsi šių institucijų uždaviniai struktūrinių fondų valdymo srityje (žr. 60–62 dalis).

Bendra išvada

| VI. | Nors ir pagirtina tai, kad Komisija jau 1998 metais PHARE programą pradėjo naudoti tam, kad padėtų šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus, deja, pasirengimo narystei metu programos poveikis šalių kandidačių pasiruošimui valdyti ERPF ir ESF buvo žymiai mažesnis, nei planuota Komisijos politikos dokumentuose, ypač jos parengtoje PHARE 2000 apžvalgoje (žr. 67 dalį). Iš dalies tai lėmė patirties stoka ir nepakankamas programą įgyvendinusių institucijų šalyse kandidatėse pasirengimas. Per numatytą laiką šių trūkumų nebuvo įmanoma ištaisyti. |
| --- | --- |

VI.

Nors ir pagirtina tai, kad Komisija jau 1998 metais PHARE programą pradėjo naudoti tam, kad padėtų šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus, deja, pasirengimo narystei metu programos poveikis šalių kandidačių pasiruošimui valdyti ERPF ir ESF buvo žymiai mažesnis, nei planuota Komisijos politikos dokumentuose, ypač jos parengtoje PHARE 2000 apžvalgoje (žr. 67 dalį). Iš dalies tai lėmė patirties stoka ir nepakankamas programą įgyvendinusių institucijų šalyse kandidatėse pasirengimas. Per numatytą laiką šių trūkumų nebuvo įmanoma ištaisyti.

Rekomendacijos

| VII. | Akivaizdu, kad institucinei plėtrai struktūrinių fondų valdymo srityse po ES plėtros (žr. 68 dalį) reikia daugiau paramos. Nemažai resursų turėtų būti skirta struktūrinių fondų operacijų naujosiose valstybėse narėse ex-post kontrolei (žr. 69 dalį). Reikėtų parengti aiškią strategiją, numatančią priemones, kurių vis dar reikia imtis, siekiant padėti dabartinėms ir būsimoms šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus (žr. 70 dalį). Komisija turėtų skirti daugiau pastangų PHARE programos pritaikymui struktūrinių fondų struktūrai, suteikdama būsimoms už valdymą atsakingoms institucijoms PHARE įgyvendinimo agentūrų statusą, teikdama joms pagalbą, reikalingą vykdant PHARE programą pagal ex-post kontrolės sistemą, ir įdiegdama daugiamečių planų rengimą pagal nacionalinius plėtros planus (žr. 71 dalį). |
| --- | --- |

VII.

Akivaizdu, kad institucinei plėtrai struktūrinių fondų valdymo srityse po ES plėtros (žr. 68 dalį) reikia daugiau paramos. Nemažai resursų turėtų būti skirta struktūrinių fondų operacijų naujosiose valstybėse narėse ex-post kontrolei (žr. 69 dalį). Reikėtų parengti aiškią strategiją, numatančią priemones, kurių vis dar reikia imtis, siekiant padėti dabartinėms ir būsimoms šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus (žr. 70 dalį). Komisija turėtų skirti daugiau pastangų PHARE programos pritaikymui struktūrinių fondų struktūrai, suteikdama būsimoms už valdymą atsakingoms institucijoms PHARE įgyvendinimo agentūrų statusą, teikdama joms pagalbą, reikalingą vykdant PHARE programą pagal ex-post kontrolės sistemą, ir įdiegdama daugiamečių planų rengimą pagal nacionalinius plėtros planus (žr. 71 dalį).

ĮVADAS

Phare pagalba padedant šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus

| 1. | Pagrindinis po 2004 metų plėtros Europai iškylantis klausimas yra didelis dabartinių valstybių narių ir naujųjų Vidurio ir Rytų Europos valstybių narių vidutinių pajamų skirtumas (1). Nors 22 % dabartinės Sąjungos gyventojų gyvena regionuose, kuriems tenka mažiau negu 75 % vidutinio bendro vidaus produkto vienam gyventojui, po plėtros 93 % šių naujų valstybių narių gyventojų gyvens regionuose, kur bendras vidaus produktas vienam gyventojui sudaro mažiau negu 75 % išsiplėtusios ES vidurkio. Siekiant padėti įveikti šiuos skirtumus, beveik visi šių naujųjų valstybių narių regionai, kaip „1 tikslo“ (2) regionai, turės teisę gauti paramą iš trijų pagrindinių struktūrinių fondų: Europos regioninės plėtros fondo (ERPF), Europos socialinio fondo (ESF) ir Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF – Orientavimo skyrius) (3). Be to, visos atitinkamos šalys turės teisę gauti paramą iš Sanglaudos fondo (4). |
| --- | --- |

1.

Pagrindinis po 2004 metų plėtros Europai iškylantis klausimas yra didelis dabartinių valstybių narių ir naujųjų Vidurio ir Rytų Europos valstybių narių vidutinių pajamų skirtumas (1). Nors 22 % dabartinės Sąjungos gyventojų gyvena regionuose, kuriems tenka mažiau negu 75 % vidutinio bendro vidaus produkto vienam gyventojui, po plėtros 93 % šių naujų valstybių narių gyventojų gyvens regionuose, kur bendras vidaus produktas vienam gyventojui sudaro mažiau negu 75 % išsiplėtusios ES vidurkio. Siekiant padėti įveikti šiuos skirtumus, beveik visi šių naujųjų valstybių narių regionai, kaip „1 tikslo“ (2) regionai, turės teisę gauti paramą iš trijų pagrindinių struktūrinių fondų: Europos regioninės plėtros fondo (ERPF), Europos socialinio fondo (ESF) ir Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF – Orientavimo skyrius) (3). Be to, visos atitinkamos šalys turės teisę gauti paramą iš Sanglaudos fondo (4).

| 2. | 2004–2006 metų laikotarpiu pagal 1 tikslo paramą šioms šalims skirta apie 13 178 milijonų eurų iš struktūrinių fondų ir dar 7 523 milijonų eurų iš Sanglaudos fondo. Tačiau, kad galėtų tinkamai pasinaudoti šiais fondais, naujosios valstybės narės privalo per nustatytą laikotarpį nustatyti, parengti ir įgyvendinti prioriteto programas bei projektus. |
| --- | --- |

2.

2004–2006 metų laikotarpiu pagal 1 tikslo paramą šioms šalims skirta apie 13 178 milijonų eurų iš struktūrinių fondų ir dar 7 523 milijonų eurų iš Sanglaudos fondo. Tačiau, kad galėtų tinkamai pasinaudoti šiais fondais, naujosios valstybės narės privalo per nustatytą laikotarpį nustatyti, parengti ir įgyvendinti prioriteto programas bei projektus.

| 3. | 1997 m. kovą Komisija pasiūlė Phare programos reorientaciją, siekiant, kad ji būtų skirta tik šalims kandidatėms pasirengti stojimui į Europos Sąjungą (5)
   (6). Nuo šiol Phare biudžetas (apie 1 500 milijonų eurų per metus) turėjo būti iš principo skirtas institucinei plėtrai (30 %) ir investicinei paramai (70 %). Kiek tai susiję su institucine plėtra, regioninė plėtra buvo tarp tų konkrečių sričių, kurioms Komisija prašė skirti didžiausią finansavimą. Todėl ji konstatavo, kad „reikia kiek įmanoma greičiau įgyvendinti struktūrinių fondų tikslus ir procedūras“. „Tai yra geriausias būdas užtikrinti, kad šios šalys reikiamu laiku pajėgs taikyti struktūrinių fondų taisykles ir tvarkyti pirmas iš jų gautas išmokas (7)“. |
| --- | --- |

3.

1997 m. kovą Komisija pasiūlė Phare programos reorientaciją, siekiant, kad ji būtų skirta tik šalims kandidatėms pasirengti stojimui į Europos Sąjungą (5)
   (6). Nuo šiol Phare biudžetas (apie 1 500 milijonų eurų per metus) turėjo būti iš principo skirtas institucinei plėtrai (30 %) ir investicinei paramai (70 %). Kiek tai susiję su institucine plėtra, regioninė plėtra buvo tarp tų konkrečių sričių, kurioms Komisija prašė skirti didžiausią finansavimą. Todėl ji konstatavo, kad „reikia kiek įmanoma greičiau įgyvendinti struktūrinių fondų tikslus ir procedūras“. „Tai yra geriausias būdas užtikrinti, kad šios šalys reikiamu laiku pajėgs taikyti struktūrinių fondų taisykles ir tvarkyti pirmas iš jų gautas išmokas (7)“.

| 4. | Atitinkamai „Specialioji parengiamoji šalių kandidačių pasirengimo ES struktūrinei politikai (SPP) programa“, skirta kiekvienai šaliai kandidatei, buvo finansuota iš 1998 m. Phare programos už iš viso 60 milijonų eurų sumą. Programa finansavo institucinę plėtrą ir tokius nedidelius bandomuosius investicijų projektus, kokie yra finansuojami iš struktūrinių fondų, kad šalims kandidatėms būtų pradėta teikti veiklos patirtis 1 tikslo procedūrų srityje. |
| --- | --- |

4.

Atitinkamai „Specialioji parengiamoji šalių kandidačių pasirengimo ES struktūrinei politikai (SPP) programa“, skirta kiekvienai šaliai kandidatei, buvo finansuota iš 1998 m. Phare programos už iš viso 60 milijonų eurų sumą. Programa finansavo institucinę plėtrą ir tokius nedidelius bandomuosius investicijų projektus, kokie yra finansuojami iš struktūrinių fondų, kad šalims kandidatėms būtų pradėta teikti veiklos patirtis 1 tikslo procedūrų srityje.

| 5. | Šalių kandidačių parengimo valdyti struktūrinius fondus skuba buvo pabrėžta 1999 m. kovo mėn. Berlyno pagrindiniame finansiniame dokumente, kuris suteikė galimybę šešioms naujosioms šalims (Čekijos Respublikai, Estijai, Vengrijai, Lenkijai, Slovėnijai kartu su Kipru), įstoti į Europos Sąjungą jau 2002 m. (8) |
| --- | --- |

5.

Šalių kandidačių parengimo valdyti struktūrinius fondus skuba buvo pabrėžta 1999 m. kovo mėn. Berlyno pagrindiniame finansiniame dokumente, kuris suteikė galimybę šešioms naujosioms šalims (Čekijos Respublikai, Estijai, Vengrijai, Lenkijai, Slovėnijai kartu su Kipru), įstoti į Europos Sąjungą jau 2002 m. (8)

| 6. | 2000 m. buvo sukurtos naujos pasirengimo narystei priemonės. ISPA (9) (metinis biudžetas: 1 000 milijonų eurų) turėjo panašius tikslus ir procedūras kaip ir Sanglaudos fondas. Sapard (10) (metinis biudžetas: 500 milijonų eurų), skirtas padėti įgyvendinti acquis communautaire bendrojoje žemės ūkio politikoje ir išspręsti prioriteto bei konkrečias problemas siekiant subalansuoto žemės ūkio sektoriaus ir kaimo sričių adaptavimo, laikantis Sapard reglamento, buvo įgyvendintas su kai kuriais panašumais į struktūrinius fondus ir EŽŪOGF (žr. 17 dalį). Nors ERPF ir ESF buvo atitinkamai apie tris kartus ir du kartus didesni negu EŽŪOGF struktūrinis fondas (11), naujos priemonės šių dviejų struktūrinių fondų atžvilgiu įgyvendintos nebuvo. |
| --- | --- |

6.

2000 m. buvo sukurtos naujos pasirengimo narystei priemonės. ISPA (9) (metinis biudžetas: 1 000 milijonų eurų) turėjo panašius tikslus ir procedūras kaip ir Sanglaudos fondas. Sapard (10) (metinis biudžetas: 500 milijonų eurų), skirtas padėti įgyvendinti acquis communautaire bendrojoje žemės ūkio politikoje ir išspręsti prioriteto bei konkrečias problemas siekiant subalansuoto žemės ūkio sektoriaus ir kaimo sričių adaptavimo, laikantis Sapard reglamento, buvo įgyvendintas su kai kuriais panašumais į struktūrinius fondus ir EŽŪOGF (žr. 17 dalį). Nors ERPF ir ESF buvo atitinkamai apie tris kartus ir du kartus didesni negu EŽŪOGF struktūrinis fondas (11), naujos priemonės šių dviejų struktūrinių fondų atžvilgiu įgyvendintos nebuvo.

| 7. | Vietoj to naujose 2000–2006 metų laikotarpio Phare gairėse numatyta kiekvienoje šalyje sukurti Ekonominės ir socialinės sanglaudos (ESS) investicijų programas, finansuotinas iš Phare (12). ESS programa būtų įgyvendinta naudojant priemones, panašias į tas, kurias finansuoja šie du struktūriniai fondai gamybos sektoriaus investicijų, žmogiškųjų išteklių ir verslo srityse. Šios programos būtų viena iš dviejų sričių, kurios būtų finansuojamos iš 70 procentų investicijoms skirtų Phare fondų (13). Direktyvose taip pat nurodyta, kad Phare institucinės plėtros veikla (likę 30 % Phare lėšų) konkrečiai atspindėtų šių ESS programų reikšmę šalinant šioje srityje įsipareigojimų turinčių centrinio, regioninio ir vietos lygmens administracijų silpnąsias vietas (14). |
| --- | --- |

7.

Vietoj to naujose 2000–2006 metų laikotarpio Phare gairėse numatyta kiekvienoje šalyje sukurti Ekonominės ir socialinės sanglaudos (ESS) investicijų programas, finansuotinas iš Phare (12). ESS programa būtų įgyvendinta naudojant priemones, panašias į tas, kurias finansuoja šie du struktūriniai fondai gamybos sektoriaus investicijų, žmogiškųjų išteklių ir verslo srityse. Šios programos būtų viena iš dviejų sričių, kurios būtų finansuojamos iš 70 procentų investicijoms skirtų Phare fondų (13). Direktyvose taip pat nurodyta, kad Phare institucinės plėtros veikla (likę 30 % Phare lėšų) konkrečiai atspindėtų šių ESS programų reikšmę šalinant šioje srityje įsipareigojimų turinčių centrinio, regioninio ir vietos lygmens administracijų silpnąsias vietas (14).

| 8. | Be šių direktyvų 2000 metų spalį buvo išleista Komisijos Phare programos peržiūra, pavadinta „Phare 2000 metų peržiūra: pasirengimo narystei stiprinimas“ (15). Peržiūroje nurodyta, kad tai, kas joje vadinama „Judėjimu į struktūrinius fondus“, buvo vienas iš dviejų sunkių Phare uždavinių, kuriuos Komisija privalo išspręsti per 2000–2006 metų laikotarpį. Peržiūroje nustatyti du Phare tikslai šioje srityje:






  a) | „pasirengti struktūrinių fondų įgyvendinimui šalyse kandidatėse sukuriant būtinas administracines ir biudžetines struktūras“ ir |
| --- | --- | --- |

8.

Be šių direktyvų 2000 metų spalį buvo išleista Komisijos Phare programos peržiūra, pavadinta „Phare 2000 metų peržiūra: pasirengimo narystei stiprinimas“ (15). Peržiūroje nurodyta, kad tai, kas joje vadinama „Judėjimu į struktūrinius fondus“, buvo vienas iš dviejų sunkių Phare uždavinių, kuriuos Komisija privalo išspręsti per 2000–2006 metų laikotarpį. Peržiūroje nustatyti du Phare tikslai šioje srityje:

a)

„pasirengti struktūrinių fondų įgyvendinimui šalyse kandidatėse sukuriant būtinas administracines ir biudžetines struktūras“ ir

| b) | „leisti šioms šalims pasinaudoti 1 tikslo rūšies pirmos kartos regioninės plėtros programomis (struktūriniais fondais) prisidedant prie jų ekonominės ir socialinės sanglaudos“. |
| --- | --- |

b)

„leisti šioms šalims pasinaudoti 1 tikslo rūšies pirmos kartos regioninės plėtros programomis (struktūriniais fondais) prisidedant prie jų ekonominės ir socialinės sanglaudos“.

| 9. | Peržiūroje pabrėžta pasirengimo struktūriniams fondams svarba: „Phare ne tik gali padėti šalims pareiškėjoms šalinti tarp jų ir dabartinių valstybių narių egzistuojančius didelius vystymosi skirtumus, bet ir privalo supažindinti jas su struktūromis ir procedūromis, kurių joms reikės, jeigu stojimo metu jos norės produktyviai ir efektyviai pasinaudoti struktūriniais fondais“. Iš tikrųjų, atsižvelgiant į labai ribotą sanglaudos poveikį, kurį galima tikėtis pasiekti Phare ESS programos pagalba palyginus su struktūriniais fondais dėl daug mažesnių turimų biudžetų, Plėtros generalinio direktorato 2000 metais ESS 2001 metų programoms sudaryti nustatytoje vidaus programavimo direktyvoje pasakyta, kad: „pageidaujamas poveikis ekonominei ir socialinei sanglaudai privalo būti išaiškintas kaip pagalba parengiant struktūras ir strategijas, reikalingas struktūriniams fondams po įstojimo įgyvendinti. Mes galime tikėtis tik nedidelio poveikio bendriems plėtros skirtumams sumažinti“. |
| --- | --- |

9.

Peržiūroje pabrėžta pasirengimo struktūriniams fondams svarba: „Phare ne tik gali padėti šalims pareiškėjoms šalinti tarp jų ir dabartinių valstybių narių egzistuojančius didelius vystymosi skirtumus, bet ir privalo supažindinti jas su struktūromis ir procedūromis, kurių joms reikės, jeigu stojimo metu jos norės produktyviai ir efektyviai pasinaudoti struktūriniais fondais“. Iš tikrųjų, atsižvelgiant į labai ribotą sanglaudos poveikį, kurį galima tikėtis pasiekti Phare ESS programos pagalba palyginus su struktūriniais fondais dėl daug mažesnių turimų biudžetų, Plėtros generalinio direktorato 2000 metais ESS 2001 metų programoms sudaryti nustatytoje vidaus programavimo direktyvoje pasakyta, kad: „pageidaujamas poveikis ekonominei ir socialinei sanglaudai privalo būti išaiškintas kaip pagalba parengiant struktūras ir strategijas, reikalingas struktūriniams fondams po įstojimo įgyvendinti. Mes galime tikėtis tik nedidelio poveikio bendriems plėtros skirtumams sumažinti“.

| 10. | Pagrindiniai Peržiūroje numatyti „perėjimui prie struktūrinių fondų“ aktualūs tikslai buvo:






  a) | greitai sustiprinti struktūrinių fondų metodus ir procedūras Phare ESS paramos srityje; |
| --- | --- | --- |

10.

Pagrindiniai Peržiūroje numatyti „perėjimui prie struktūrinių fondų“ aktualūs tikslai buvo:

a)

greitai sustiprinti struktūrinių fondų metodus ir procedūras Phare ESS paramos srityje;

| b) | siekti, kad nacionalinės Phare programos virstų daugiamečiu programavimu remiantis diferencijuotu pagrindu visai paramai, įskaitant institucinę plėtrą; |
| --- | --- |

b)

siekti, kad nacionalinės Phare programos virstų daugiamečiu programavimu remiantis diferencijuotu pagrindu visai paramai, įskaitant institucinę plėtrą;

| c) | išplėsti decentralizaciją, tokiu būdu supažindinant šalis pareiškėjas su bendros atsakomybės principais, kuriais grindžiamas struktūrinių fondų įgyvendinimas; |
| --- | --- |

c)

išplėsti decentralizaciją, tokiu būdu supažindinant šalis pareiškėjas su bendros atsakomybės principais, kuriais grindžiamas struktūrinių fondų įgyvendinimas;

| d) | sustiprinti paramą, kartu naudojant ir šalių kandidačių pastangas, įgyvendinančioms institucijoms (t. y. administruojančioms institucijoms Struktūrinių fondų reglamento 34 straipsnio prasme), kurias šalys kandidatės ir Komisija patvirtino griežtai pagal Finansinį reglamentą. |
| --- | --- |

d)

sustiprinti paramą, kartu naudojant ir šalių kandidačių pastangas, įgyvendinančioms institucijoms (t. y. administruojančioms institucijoms Struktūrinių fondų reglamento 34 straipsnio prasme), kurias šalys kandidatės ir Komisija patvirtino griežtai pagal Finansinį reglamentą.

Tikslas buvo paskirti apie 35 % šalies nacionalinių programų investicinei ESS paramai.

Audito Rūmų auditas

| 11. | Audito Rūmų audito tikslas buvo įvertinti Phare programos efektyvumą parengiant šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus. Kad tai padarytų, Audito Rūmai:






  a) | patikrino, kokiu mastu Komisijos taikytas bendras požiūris suteikė efektyvų pagrindą parengiant šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus (žr. 15–28 dalis); |
| --- | --- | --- |

11.

Audito Rūmų audito tikslas buvo įvertinti Phare programos efektyvumą parengiant šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus. Kad tai padarytų, Audito Rūmai:

a)

patikrino, kokiu mastu Komisijos taikytas bendras požiūris suteikė efektyvų pagrindą parengiant šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus (žr. 15–28 dalis);

| b) | patikrino, kokiu mastu Phare padėjo tinkamai pasirengti struktūrinių fondų struktūroms ir procedūroms (žr. 29–36 dalis); |
| --- | --- |

b)

patikrino, kokiu mastu Phare padėjo tinkamai pasirengti struktūrinių fondų struktūroms ir procedūroms (žr. 29–36 dalis);

| c) | patikrino, ar Phare finansavimas buvo skirtas numatytam tikslui, ir kokiu mastu šis finansavimas buvo produktyviai įgyvendintas (žr. 37–55 dalis); |
| --- | --- |

c)

patikrino, ar Phare finansavimas buvo skirtas numatytam tikslui, ir kokiu mastu šis finansavimas buvo produktyviai įgyvendintas (žr. 37–55 dalis);

| d) | patikrino institucinės plėtros projektų efektyvumą įgyvendinant jų tikslą parengti paramos gavėjas valdyti struktūrinius fondus (žr. 56-62 dalis). |
| --- | --- |

d)

patikrino institucinės plėtros projektų efektyvumą įgyvendinant jų tikslą parengti paramos gavėjas valdyti struktūrinius fondus (žr. 56-62 dalis).

| 12. | Audito Rūmai pasirinko šį auditą atsižvelgdami į augančią svarbą, kurią Komisija nuo 1997 metų skiria šalių kandidačių parengimui valdyti struktūrinius fondus, ir į didelius išteklius, kurie, tikimasi, bus skirti iš Phare programos, pradedant siekti šio tikslo nuo 2000 m., ryšium su ERPF ir ESF (16). Audito metu neįvertintas atitinkamų išlaidų teisėtumas ir tvarkingumas. Jo metu taip pat nevertintas šalių kandidačių sugebėjimas valdyti struktūrinius fondus, nes tai yra pačios Komisijos atsakomybė, kurią ji įgyvendina pateikdama metines ataskaitas apie bendrą šalių kandidačių pasirengimą įstojimui (17). Audito Rūmų audito metu veikiau tikrinama Phare programa, kad būtų galima įvertinti, kaip tinkamai buvo naudojamos pagal ją gaunamos lėšos, siekiant padėti šalims kandidatėms pasirengti administruoti struktūrinius fondus. |
| --- | --- |

12.

Audito Rūmai pasirinko šį auditą atsižvelgdami į augančią svarbą, kurią Komisija nuo 1997 metų skiria šalių kandidačių parengimui valdyti struktūrinius fondus, ir į didelius išteklius, kurie, tikimasi, bus skirti iš Phare programos, pradedant siekti šio tikslo nuo 2000 m., ryšium su ERPF ir ESF (16). Audito metu neįvertintas atitinkamų išlaidų teisėtumas ir tvarkingumas. Jo metu taip pat nevertintas šalių kandidačių sugebėjimas valdyti struktūrinius fondus, nes tai yra pačios Komisijos atsakomybė, kurią ji įgyvendina pateikdama metines ataskaitas apie bendrą šalių kandidačių pasirengimą įstojimui (17). Audito Rūmų audito metu veikiau tikrinama Phare programa, kad būtų galima įvertinti, kaip tinkamai buvo naudojamos pagal ją gaunamos lėšos, siekiant padėti šalims kandidatėms pasirengti administruoti struktūrinius fondus.

| 13. | Auditas apėmė 1998–2002 metų laikotarpiu nustatytų įsipareigojimų programavimą ir įgyvendinimą. Jis neapėmė 2003 metais nustatytų įsipareigojimų, kurie galėjo turėti tik ribotą poveikį iki 2004 m. gegužės 1 d., atsižvelgiant į pirmaeilius terminus, reikalingus įsipareigojimams įgyvendinti. Pagrindinis dėmesys jo metu buvo skirtas dviems pagrindinėms naudotoms priemonėms, 1998 m. SPP ir ESS programoms, kurios buvo pradėtos 2000 metais. Su šiomis programomis susiję kiekvienos šalies įsipareigojimai yra pateikti 1 lentelėje
   (18). 2002 m. septyniose šalyse kandidatėse (Bulgarijoje, Čekijos Respublikoje, Vengrijoje, Latvijoje, Lenkijoje, Rumunijoje ir Slovakijoje) surengti neplanuoti vizitai. Taip pat aukščiausios Lietuvos ir Slovėnijos audito institucijos kartu su Audito Rūmais atliko šios srities auditą taip panaudodamos ir savo metodiką. Į šių dviejų auditų rezultatus buvo atsižvelgta rengiant Specialiąją Audito Rūmų ataskaitą. |
| --- | --- |

13.

Auditas apėmė 1998–2002 metų laikotarpiu nustatytų įsipareigojimų programavimą ir įgyvendinimą. Jis neapėmė 2003 metais nustatytų įsipareigojimų, kurie galėjo turėti tik ribotą poveikį iki 2004 m. gegužės 1 d., atsižvelgiant į pirmaeilius terminus, reikalingus įsipareigojimams įgyvendinti. Pagrindinis dėmesys jo metu buvo skirtas dviems pagrindinėms naudotoms priemonėms, 1998 m. SPP ir ESS programoms, kurios buvo pradėtos 2000 metais. Su šiomis programomis susiję kiekvienos šalies įsipareigojimai yra pateikti 1 lentelėje
   (18). 2002 m. septyniose šalyse kandidatėse (Bulgarijoje, Čekijos Respublikoje, Vengrijoje, Latvijoje, Lenkijoje, Rumunijoje ir Slovakijoje) surengti neplanuoti vizitai. Taip pat aukščiausios Lietuvos ir Slovėnijos audito institucijos kartu su Audito Rūmais atliko šios srities auditą taip panaudodamos ir savo metodiką. Į šių dviejų auditų rezultatus buvo atsižvelgta rengiant Specialiąją Audito Rūmų ataskaitą.

1 lentelė

Specialioji parengiamoji programa ir Ekonominės ir socialinės sanglaudos programos įsipareigojimai

| (milijonais EUR) |
| --- |
| Šalis | SPP 1998 | ESS 2000 | ESS 2001 | ESS 2002 | Iš viso |
| Čekijos Respublika | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Estija | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Latvija | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Lietuva | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Vengrija | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Lenkija | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Slovėnija | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Slovakija | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bulgarija | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Rumunija | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| Iš viso | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Šaltinis: Europos Audito Rūmai. |

(milijonais EUR)

Šalis

SPP 1998

ESS 2000

ESS 2001

ESS 2002

Iš viso

Čekijos Respublika

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Estija

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Latvija

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Lietuva

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Vengrija

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Lenkija

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Slovėnija

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Slovakija

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bulgarija

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Rumunija

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

Iš viso

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

| 14. | Kadangi sutartys dėl iš 2000 m. biudžeto finansuojamų ESS programų buvo pasirašytos tik 2002 m. pabaigoje, iš ESS fondų finansuotini investiciniai projektai iki to laiko realiai neturėjo jokio poveikio. Todėl Audito Rūmų auditas neapėmė antro ESS programų tikslo užtikrinti sanglaudos poveikį (žr. 9 dalį). |
| --- | --- |

14.

Kadangi sutartys dėl iš 2000 m. biudžeto finansuojamų ESS programų buvo pasirašytos tik 2002 m. pabaigoje, iš ESS fondų finansuotini investiciniai projektai iki to laiko realiai neturėjo jokio poveikio. Todėl Audito Rūmų auditas neapėmė antro ESS programų tikslo užtikrinti sanglaudos poveikį (žr. 9 dalį).

BENDRAS POŽIŪRIS Į PHARE PROGRAMOS PANAUDOJIMĄ, SIEKIANT PARENGTI ŠALIS KANDIDATES VALDYTI STRUKTŪRINIUS FONDUS

Phare pasirinkimas apsunkino šalių kandidačių pasirengimą ERPF ir ESF

| 15. | Prie šalių kandidačių parengimo valdyti struktūrinius fondus Phare programa prisidėjo dviem būdais:






  a) | finansuodama dvynių projektus, kai struktūrinių fondų ekspertai valstybėse narėse dirba šalių kandidačių atitinkamose ministerijose. Nors mažiau, bet finansuota buvo ir techninė konsultacinių firmų pagalba; |
| --- | --- | --- |

15.

Prie šalių kandidačių parengimo valdyti struktūrinius fondus Phare programa prisidėjo dviem būdais:

a)

finansuodama dvynių projektus, kai struktūrinių fondų ekspertai valstybėse narėse dirba šalių kandidačių atitinkamose ministerijose. Nors mažiau, bet finansuota buvo ir techninė konsultacinių firmų pagalba;

| b) | įgalindama šalis kandidates „mokytis dirbant“, kai jos susipažįsta su procedūromis, kurios, kaip numatė Komisija, turėtų vis daugiau būti panašios į struktūrinių fondų procedūras. Fondai buvo nukreipti į investicijas priemonėms bei struktūroms, kurie bus naudojami po įstojimo, išbandyti ir pademonstruoti. |
| --- | --- |

b)

įgalindama šalis kandidates „mokytis dirbant“, kai jos susipažįsta su procedūromis, kurios, kaip numatė Komisija, turėtų vis daugiau būti panašios į struktūrinių fondų procedūras. Fondai buvo nukreipti į investicijas priemonėms bei struktūroms, kurie bus naudojami po įstojimo, išbandyti ir pademonstruoti.

| 16. | Institucinių gebėjimų valdyti struktūrinius fondus stiprinimas naudojant Dvynių programą ir techninę pagalbą atspindėjo tai, koks buvo pirminis Phare programos vaidmuo iš pat pradžių: pagalba žmogiškųjų išteklių patirtimi, siekiant padėti šalims pereiti prie funkcionuojančios rinkos ekonomikos ir pasiekti faktinę narystę Europos Sąjungoje. Tačiau Phare panaudojimas instituciniams gebėjimams stiprinti taikant metodą „mokytis dirbant“, buvo sudėtingesnis. Komisija nutarė nesiūlyti naujos priemonės ir reglamento parengti šalis kandidates valdyti ERPF ir ESF. Rezultatas buvo tas, kad, kadangi struktūrų įgyvendinimu, programavimu, procedūromis, įgyvendinimo mechanizmais ir kontrolės sistemomis Phare labai skyrėsi nuo struktūrinių fondų, Phare programa negalėjo būti taip efektyviai panaudota, supažindinant šalis kandidates su struktūrinių fondų procedūromis. |
| --- | --- |

16.

Institucinių gebėjimų valdyti struktūrinius fondus stiprinimas naudojant Dvynių programą ir techninę pagalbą atspindėjo tai, koks buvo pirminis Phare programos vaidmuo iš pat pradžių: pagalba žmogiškųjų išteklių patirtimi, siekiant padėti šalims pereiti prie funkcionuojančios rinkos ekonomikos ir pasiekti faktinę narystę Europos Sąjungoje. Tačiau Phare panaudojimas instituciniams gebėjimams stiprinti taikant metodą „mokytis dirbant“, buvo sudėtingesnis. Komisija nutarė nesiūlyti naujos priemonės ir reglamento parengti šalis kandidates valdyti ERPF ir ESF. Rezultatas buvo tas, kad, kadangi struktūrų įgyvendinimu, programavimu, procedūromis, įgyvendinimo mechanizmais ir kontrolės sistemomis Phare labai skyrėsi nuo struktūrinių fondų, Phare programa negalėjo būti taip efektyviai panaudota, supažindinant šalis kandidates su struktūrinių fondų procedūromis.

| 17. | Šalių kandidačių parengimo valdyti ERPF ir ESF taktika labai skyrėsi nuo valstybių narių taktikos Sanglaudos fondo ir EŽŪOGF atžvilgiu. Kaip pastebėta 6 dalyje, Komisija įsteigė visiškai naujus įstojimo dokumentus šių fondų atžvilgiu, ISPA, valdomos Regioninės politikos generalinio direktorato, ir Sapard, valdomo Žemės ūkio generalinio direktorato, atžvilgiu. Sapard programa pirmiausia siekia prisidėti prie acquis communautaire įgyvendinimo žemės ūkio politikoje ir žemės ūkio sektoriaus bei kaimo regionų adaptacijos. Sapard reglamentas numato struktūrinio fondo daugiametį programavimą ir EŽŪOGF finansinės kontrolės procedūras. Pirma, Sapard valdymas buvo pagrįstas daugiamečiu programavimu ir, antra, funkcijų decentralizavimo būdų įgyvendinimu paramos gavėjoms taikant tik ex-post Komisijos kontrolę. Phare įvykdė šias naujas priemones, atlikdama savo tradicinį institucijų kūrimo vaidmenį, finansuodama Sanglaudos fondą ir EŽŪOGF išmanančių valstybių narių patirties perdavimą pagal Dvynių programą. |
| --- | --- |

17.

Šalių kandidačių parengimo valdyti ERPF ir ESF taktika labai skyrėsi nuo valstybių narių taktikos Sanglaudos fondo ir EŽŪOGF atžvilgiu. Kaip pastebėta 6 dalyje, Komisija įsteigė visiškai naujus įstojimo dokumentus šių fondų atžvilgiu, ISPA, valdomos Regioninės politikos generalinio direktorato, ir Sapard, valdomo Žemės ūkio generalinio direktorato, atžvilgiu. Sapard programa pirmiausia siekia prisidėti prie acquis communautaire įgyvendinimo žemės ūkio politikoje ir žemės ūkio sektoriaus bei kaimo regionų adaptacijos. Sapard reglamentas numato struktūrinio fondo daugiametį programavimą ir EŽŪOGF finansinės kontrolės procedūras. Pirma, Sapard valdymas buvo pagrįstas daugiamečiu programavimu ir, antra, funkcijų decentralizavimo būdų įgyvendinimu paramos gavėjoms taikant tik ex-post Komisijos kontrolę. Phare įvykdė šias naujas priemones, atlikdama savo tradicinį institucijų kūrimo vaidmenį, finansuodama Sanglaudos fondą ir EŽŪOGF išmanančių valstybių narių patirties perdavimą pagal Dvynių programą.

Phare ESS programų sandara skyrėsi nuo Struktūrinio fondo 1 tikslo metodų

| 18. | Kadangi Phare buvo priemonė, atrinkta 1 tikslo rūšies programoms finansuoti šalyse kandidatėse, Plėtros generalinis direktoratas, kuris valdo visą Phare programą, buvo atsakingas už šias programas, taip pat ir už susijusius institucinės plėtros projektus. Taip buvo nepaisant to, kad už ERPF ir ESF patirtį daugiausia atsakė Regioninės politikos generalinis direktoratas ir Užimtumo generalinis direktoratas. Todėl tam, kad Phare galėtų efektyviai rengti šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus, buvo būtina, kad Komisija sukurtų aukšto lygio koordinavimą tarp Plėtros generalinio direktorato ir šių dviejų generalinių direktoratų. Tačiau, nors iš pradžių jų bendradarbiavimas sudarant SPP buvo geras, 1999 metais ESS programų parengimo finansavimui 2000 metams priimta taktika labai skyrėsi nuo Regioninės politikos generalinio direktorato pasirinktos taktikos. |
| --- | --- |

18.

Kadangi Phare buvo priemonė, atrinkta 1 tikslo rūšies programoms finansuoti šalyse kandidatėse, Plėtros generalinis direktoratas, kuris valdo visą Phare programą, buvo atsakingas už šias programas, taip pat ir už susijusius institucinės plėtros projektus. Taip buvo nepaisant to, kad už ERPF ir ESF patirtį daugiausia atsakė Regioninės politikos generalinis direktoratas ir Užimtumo generalinis direktoratas. Todėl tam, kad Phare galėtų efektyviai rengti šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus, buvo būtina, kad Komisija sukurtų aukšto lygio koordinavimą tarp Plėtros generalinio direktorato ir šių dviejų generalinių direktoratų. Tačiau, nors iš pradžių jų bendradarbiavimas sudarant SPP buvo geras, 1999 metais ESS programų parengimo finansavimui 2000 metams priimta taktika labai skyrėsi nuo Regioninės politikos generalinio direktorato pasirinktos taktikos.

| 19. | Tokiu būdu Plėtros generalinis direktoratas pabrėžė struktūrinių fondų „regioninę taktiką“ primygtinai reikalaudamas, kad visos šalys kandidatės nukreiptų fondus nedideliam regionų skaičiui, naudodamos šiems regionams sudarytus regioninės plėtros planus. Telkdamas finansavimą tokiu būdu, Generalinis direktoratas siekė padidinti riboto Phare finansavimo poveikį. Tačiau šiuo požiūriu neatsižvelgta į du pagrindinius struktūrinio fondo įgyvendinimo mechanizmų aspektus. |
| --- | --- |

19.

Tokiu būdu Plėtros generalinis direktoratas pabrėžė struktūrinių fondų „regioninę taktiką“ primygtinai reikalaudamas, kad visos šalys kandidatės nukreiptų fondus nedideliam regionų skaičiui, naudodamos šiems regionams sudarytus regioninės plėtros planus. Telkdamas finansavimą tokiu būdu, Generalinis direktoratas siekė padidinti riboto Phare finansavimo poveikį. Tačiau šiuo požiūriu neatsižvelgta į du pagrindinius struktūrinio fondo įgyvendinimo mechanizmų aspektus.

| 20. | Pirma, nebuvo atsižvelgta į specifinius struktūrinių fondų regioninio planavimo rėmus (19):






  a) | šalyse, kurias sudaro daugiau kaip vienas NUTS II regionas, struktūriniai fondai yra įgyvendintini naudojant Bendrijos paramos pagrindą (20) įtraukiant nemažai sektorinių ir regioninių programų, pastarąsias valdant regioninėms institucijoms; ir |
| --- | --- | --- |

20.

Pirma, nebuvo atsižvelgta į specifinius struktūrinių fondų regioninio planavimo rėmus (19):

a)

šalyse, kurias sudaro daugiau kaip vienas NUTS II regionas, struktūriniai fondai yra įgyvendintini naudojant Bendrijos paramos pagrindą (20) įtraukiant nemažai sektorinių ir regioninių programų, pastarąsias valdant regioninėms institucijoms; ir

| b) | šalyse, kur visa šalis sudaro vieną NUTS II regioną, struktūriniai fondai yra įgyvendintini naudojant nacionalinių ministerijų valdomą Bendrąjį programavimo dokumentą (BPD). Į šią kategoriją patenka keturios iš aštuonių stojančiųjų Vidurio ir Rytų Europos šalių (Estija, Latvija, Lietuva ir Slovėnija). |
| --- | --- |

b)

šalyse, kur visa šalis sudaro vieną NUTS II regioną, struktūriniai fondai yra įgyvendintini naudojant nacionalinių ministerijų valdomą Bendrąjį programavimo dokumentą (BPD). Į šią kategoriją patenka keturios iš aštuonių stojančiųjų Vidurio ir Rytų Europos šalių (Estija, Latvija, Lietuva ir Slovėnija).

| 21. | Primygtinai reikalaujant įvesti į regionus orientuotas programas netgi nedidelėse šalyse, į Phare fondų valdymą buvo įtraukti žemesnieji vyriausybės lygiai, nors jie tam ir stokojo pajėgumo. Jokiu atveju nebus reikalaujama, kad jie tokią funkciją atliktų pagal struktūrinius fondus po įstojimo. Tokiu būdu Regioninės politikos generalinis direktoratas 2001 m. konstatavo: „Egzistuoja daug neaiškumų dėl regionų vaidmens struktūrinių fondų programavimo ir įgyvendinimo atžvilgiu. „Tikslinio regiono“ taktika prisidėjo prie šio elementaraus nesusipratimo inicijuodama programavimą ir įkurdama Regioninės plėtros agentūras subregioniniu lygiu“ (21).

  Komisija reikalavo, kad Latvija ESS 2000 m. programoje fondus sutelktų vienam arba dviem tiksliniams regionams. Latvijos valdžios institucijos atitinkamai nusprendė daugiausia juos skirti dviem iš penkių Latvijos apskrities lygio regionų, Latgalei ir Zemgalei. Taip buvo nepaisant silpno programavimo ir įgyvendinimo pajėgumo abiejuose regionuose. 2001 m. Komisija, pripažindama šiuos trūkumus ir žinodama apie skubų poreikį pagerinti centrinės administracijos pajėgumą, perėjo prie nacionaliniu lygiu valdomų sektorinių programų. |
| --- | --- |

21.

Primygtinai reikalaujant įvesti į regionus orientuotas programas netgi nedidelėse šalyse, į Phare fondų valdymą buvo įtraukti žemesnieji vyriausybės lygiai, nors jie tam ir stokojo pajėgumo. Jokiu atveju nebus reikalaujama, kad jie tokią funkciją atliktų pagal struktūrinius fondus po įstojimo. Tokiu būdu Regioninės politikos generalinis direktoratas 2001 m. konstatavo: „Egzistuoja daug neaiškumų dėl regionų vaidmens struktūrinių fondų programavimo ir įgyvendinimo atžvilgiu. „Tikslinio regiono“ taktika prisidėjo prie šio elementaraus nesusipratimo inicijuodama programavimą ir įkurdama Regioninės plėtros agentūras subregioniniu lygiu“ (21).

Komisija reikalavo, kad Latvija ESS 2000 m. programoje fondus sutelktų vienam arba dviem tiksliniams regionams. Latvijos valdžios institucijos atitinkamai nusprendė daugiausia juos skirti dviem iš penkių Latvijos apskrities lygio regionų, Latgalei ir Zemgalei. Taip buvo nepaisant silpno programavimo ir įgyvendinimo pajėgumo abiejuose regionuose. 2001 m. Komisija, pripažindama šiuos trūkumus ir žinodama apie skubų poreikį pagerinti centrinės administracijos pajėgumą, perėjo prie nacionaliniu lygiu valdomų sektorinių programų.

| 22. | Antra, trys iš keturių valstybių narių (Graikija, Airija, Portugalija), kurios dirbo pagal BPS ir buvo Sanglaudos fondo paramos gavėjos, įgyvendino didžiąją dalį savo struktūrinių fondų išmokų per 1994–1999 m. programavimo laikotarpį veikiau pagal sektorines veiklos programas nei regionines veiklos programas (22). Dėl to Regioninės politikos generalinis direktoratas nusprendė, kad panaši sektorinė taktika turėjo būti priimta bent jau panašaus kaip šios valstybės narės dydžio šalyse kandidatėse (Bulgarijoje, Čekijos Respublikoje, Vengrijoje, Slovakijoje), kurios turėtų BPS ir būtų Sanglaudos fondo gavėjos sudarant ESS programas. Sektorinė taktika taip pat buvo pati realistiškiausia, kuria reikėtų vadovautis atsižvelgiant į centralizuotą administracinę šių šalių struktūrą. |
| --- | --- |

22.

Antra, trys iš keturių valstybių narių (Graikija, Airija, Portugalija), kurios dirbo pagal BPS ir buvo Sanglaudos fondo paramos gavėjos, įgyvendino didžiąją dalį savo struktūrinių fondų išmokų per 1994–1999 m. programavimo laikotarpį veikiau pagal sektorines veiklos programas nei regionines veiklos programas (22). Dėl to Regioninės politikos generalinis direktoratas nusprendė, kad panaši sektorinė taktika turėjo būti priimta bent jau panašaus kaip šios valstybės narės dydžio šalyse kandidatėse (Bulgarijoje, Čekijos Respublikoje, Vengrijoje, Slovakijoje), kurios turėtų BPS ir būtų Sanglaudos fondo gavėjos sudarant ESS programas. Sektorinė taktika taip pat buvo pati realistiškiausia, kuria reikėtų vadovautis atsižvelgiant į centralizuotą administracinę šių šalių struktūrą.

| 23. | Taip pat buvo aišku, kad bet kokia plėtra, vykstanti tarp 2002 ir 2006 metų, lems trumpesnį šalių kandidačių struktūrinių fondų programavimo ir įgyvendinimo laikotarpį. Tai reiškė, kad reikia kiek įmanoma supaprastinti programavimą, ypač atsižvelgiant į šalių kandidačių ribotą pajėgumą. Dėl to 2001 m. Regioninės politikos generalinio direktorato derėjimasis dėl veiklos programų, kurios bus sudarytos 1 tikslui įgyvendinti, skaičiaus ir rūšies lėmė tai, kad kiekviena valstybė narė turėtų turėti tik vieną regioninę veiklos programą visai šaliai. Tai buvo kontrastas kiekvienos patvirtintos teritorijos atskiroms regioninėms veiklos programoms, prielaidai, kuria Plėtros generalinis direktoratas pagrindė savo 2000 m. Phare ESS programavimą. |
| --- | --- |

23.

Taip pat buvo aišku, kad bet kokia plėtra, vykstanti tarp 2002 ir 2006 metų, lems trumpesnį šalių kandidačių struktūrinių fondų programavimo ir įgyvendinimo laikotarpį. Tai reiškė, kad reikia kiek įmanoma supaprastinti programavimą, ypač atsižvelgiant į šalių kandidačių ribotą pajėgumą. Dėl to 2001 m. Regioninės politikos generalinio direktorato derėjimasis dėl veiklos programų, kurios bus sudarytos 1 tikslui įgyvendinti, skaičiaus ir rūšies lėmė tai, kad kiekviena valstybė narė turėtų turėti tik vieną regioninę veiklos programą visai šaliai. Tai buvo kontrastas kiekvienos patvirtintos teritorijos atskiroms regioninėms veiklos programoms, prielaidai, kuria Plėtros generalinis direktoratas pagrindė savo 2000 m. Phare ESS programavimą.

| 24. | Tik antroje 2000 m. pusėje, kai buvo sudaromos 2001 m. ESS programos, Plėtros generalinis direktoratas pakoregavo savo metines programavimo gaires ESS investicijoms, kad geriau atspindėtų Regioninės politikos generalinio direktorato taktikos kryptis (23). Vis dėlto, didelė finansavimo pagal 2001 m. ESS programas dalis ir toliau buvo skiriama programoms, kurios savo pobūdžiu buvo veikiau regioninės nei sektorinės. |
| --- | --- |

24.

Tik antroje 2000 m. pusėje, kai buvo sudaromos 2001 m. ESS programos, Plėtros generalinis direktoratas pakoregavo savo metines programavimo gaires ESS investicijoms, kad geriau atspindėtų Regioninės politikos generalinio direktorato taktikos kryptis (23). Vis dėlto, didelė finansavimo pagal 2001 m. ESS programas dalis ir toliau buvo skiriama programoms, kurios savo pobūdžiu buvo veikiau regioninės nei sektorinės.

| 25. | Kadangi šios regioninės programos ir toliau buvo skiriamos ribotam tikslinių regionų skaičiui, nors beveik visi regionai šalyse kandidatėse turės teisę gauti 1 tikslo paramą pagal struktūrinius fondus, tie regionai, kurie šiomis programomis nepasinaudojo, buvo silpniau pasirengę struktūriniams fondams. Netgi jei šalių kandidačių valdančiosios institucijos 2004–2006 m. laikotarpiu bus centrinės ministerijos, regioninės institucijos vis tiek dar turės bent jau ribotą tarpinių institucijų vaidmenį juos įgyvendinant. |
| --- | --- |

25.

Kadangi šios regioninės programos ir toliau buvo skiriamos ribotam tikslinių regionų skaičiui, nors beveik visi regionai šalyse kandidatėse turės teisę gauti 1 tikslo paramą pagal struktūrinius fondus, tie regionai, kurie šiomis programomis nepasinaudojo, buvo silpniau pasirengę struktūriniams fondams. Netgi jei šalių kandidačių valdančiosios institucijos 2004–2006 m. laikotarpiu bus centrinės ministerijos, regioninės institucijos vis tiek dar turės bent jau ribotą tarpinių institucijų vaidmenį juos įgyvendinant.

| 26. | Centrinių ministerijų lygiu, įgyvendindama dalį savo politikos išlaikyti minimalų įgyvendinančiųjų institucijų skaičių, Komisija paragino šalis kandidates turėti tik vieną įgyvendinančiąją instituciją, atsakingą už ESS programų valdymą. Tokiu būdu Phare peržiūroje konstatuojama, kad „tikslas bus turėti (...) vieną ESS įgyvendinančiąją instituciją“. Vienas šios taktikos rezultatas buvo sumažinti kai kurių centrinių ministerijų galimybes (ypač tų, kurios bus atsakingos už Europos socialinį fondą), įgyti patirties valdant ESS programas ir taip pasirengiant struktūriniams fondams. |
| --- | --- |

26.

Centrinių ministerijų lygiu, įgyvendindama dalį savo politikos išlaikyti minimalų įgyvendinančiųjų institucijų skaičių, Komisija paragino šalis kandidates turėti tik vieną įgyvendinančiąją instituciją, atsakingą už ESS programų valdymą. Tokiu būdu Phare peržiūroje konstatuojama, kad „tikslas bus turėti (...) vieną ESS įgyvendinančiąją instituciją“. Vienas šios taktikos rezultatas buvo sumažinti kai kurių centrinių ministerijų galimybes (ypač tų, kurios bus atsakingos už Europos socialinį fondą), įgyti patirties valdant ESS programas ir taip pasirengiant struktūriniams fondams.

Apribojimai, paveikę Phare panaudojimo pasirengimui valdyti ERPF ir ESF strategiją

| 27. | Phare programos panaudojimo ERPF ir ESF pasirengimui strategija nukentėjo dėl apribojimo, pasireiškusio tuo, kad Komisija taip pat siekė, jog programos turėtų sanglaudos poveikį, kuris, jos manymu, galėjo būti geriausiai pasiektas sutelkiant fondus ribotam regionų skaičiui (žr. 19 dalį). Dėl šio sanglaudos tikslo tapo sunkiau suteikti visoms organizacijoms, kurios būtų įtrauktos į ERPF ir ESF valdymą, jų supažindinimui su struktūriniais fondais reikalingą Phare ESS programų patirtį. |
| --- | --- |

27.

Phare programos panaudojimo ERPF ir ESF pasirengimui strategija nukentėjo dėl apribojimo, pasireiškusio tuo, kad Komisija taip pat siekė, jog programos turėtų sanglaudos poveikį, kuris, jos manymu, galėjo būti geriausiai pasiektas sutelkiant fondus ribotam regionų skaičiui (žr. 19 dalį). Dėl šio sanglaudos tikslo tapo sunkiau suteikti visoms organizacijoms, kurios būtų įtrauktos į ERPF ir ESF valdymą, jų supažindinimui su struktūriniais fondais reikalingą Phare ESS programų patirtį.

| 28. | Paprasčiau tariant, Komisijos veikla, panaudojant Phare programą šalių kandidačių pasirengimui valdyti struktūrinius fondus, nukentėjo dėl platesnės strategijos stokos, nustatant tiek šalių kandidačių įvykdytinus reikalavimus regioninės politikos srityje iki įstojimo, tiek ir taktiką, kurios šios šalys turėtų laikytis valdydamos struktūrinius fondus po įstojimo. Tokia strategija turėtų būti parengta priėmus sprendimą pradėti derybas su šalimis kandidatėmis. Kita vertus, tapo sunku nustatyti aiškų šios strategijos įgyvendinimo grafiką, nes įstojimo tvarkaraštis nebuvo aiškus iki 2000 m. pabaigos (žr. 5 dalį). |
| --- | --- |

28.

Paprasčiau tariant, Komisijos veikla, panaudojant Phare programą šalių kandidačių pasirengimui valdyti struktūrinius fondus, nukentėjo dėl platesnės strategijos stokos, nustatant tiek šalių kandidačių įvykdytinus reikalavimus regioninės politikos srityje iki įstojimo, tiek ir taktiką, kurios šios šalys turėtų laikytis valdydamos struktūrinius fondus po įstojimo. Tokia strategija turėtų būti parengta priėmus sprendimą pradėti derybas su šalimis kandidatėmis. Kita vertus, tapo sunku nustatyti aiškų šios strategijos įgyvendinimo grafiką, nes įstojimo tvarkaraštis nebuvo aiškus iki 2000 m. pabaigos (žr. 5 dalį).

PHARE PROCEDŪROS

| 29. | Nors Komisija nutarė nenustatyti naujos pasirengimo narystei priemonės ERPF ir ESF (žr. 17 dalį) atžvilgiu, ji siekė priartinti Phare procedūras prie struktūrinių fondų, ypač daugiau naudodama ex-post kontrolę, įdiegdama daugiau 1 tikslo priemonių ir pradėdama daugiašalį programavimą (žr. 10 dalį). |
| --- | --- |

29.

Nors Komisija nutarė nenustatyti naujos pasirengimo narystei priemonės ERPF ir ESF (žr. 17 dalį) atžvilgiu, ji siekė priartinti Phare procedūras prie struktūrinių fondų, ypač daugiau naudodama ex-post kontrolę, įdiegdama daugiau 1 tikslo priemonių ir pradėdama daugiašalį programavimą (žr. 10 dalį).

Uždelstas išplėstinės decentralizuotos įgyvendinimo sistemos sukūrimas

| 30. | Kalbant apie Phare įgyvendinimo procedūrų priartinimą prie struktūrinių fondų, vienas didžiausių žingsnių, kurį galėjo žengti Komisija, buvo toliau decentralizuoti šalių kandidačių Phare programos finansinį valdymą, kaip numatyta 2000 m. Phare peržiūroje. Pabrėžiant, kad struktūriniai fondai valstybėse kandidatėse buvo pagrįsti Komisijos ex-post kontrole, o pagal Phare Komisijos kontrolė buvo ex-ante, Phare peržiūroje konstatuota: „Tokios šalys kandidatės turėtų didelių sunkumų tiesiogiai pereidamos nuo dabartinės Phare taktikos prie visiško finansinio delegavimo pagal struktūrinius fondus kaip naujosios valstybės narės“. Todėl Peržiūroje nustatyta tokia pozicija, kad „Iki įstojimo šalys kandidatės įgyvendinimui privalo turėti kelerių metų visiškos atsakomybės patirtį“. Todėl Komisija planavo suteikti šalims kandidatėms veiklos patirties valdant 1 tikslo rūšies priemones ex-post kontrolės aplinkoje įdiegdama tai, ką ji vadina „Išplėstine decentralizavimo įgyvendinimo sistema“ (EDIS). Pagal EDIS, Komisijos delegacijų dėl sutarčių sudarymo procedūrų įvykdyta ex-ante kontrolė būtų pakeista ex-post kontrole. Teisinis šio labai svarbaus atsakomybės pasikeitimo pagrindas buvo nustatytas 1999 m. birželio mėnesio Phare, ISPA ir Sapard koordinavimo reglamente (24), kuris taip pat apibrėžė sąlygas, kurių turėtų laikytis šalys kandidatės iki tol, kol bus galima įdiegti naujas procedūras. Tokiu būdu Phare peržiūra planavo „decentralizuoti šalių kandidačių įgyvendinimo atsakomybę nuo 2002 m., jeigu bus laikomasi griežtų sąlygų“. Tačiau nepaisant pagrindinės EDIS svarbos parengiant šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus, Komisija iš pradžių leido šalims kandidatėms pačioms nuspręsti, ar jos norėjo žengti būtinus žingsnius įdiegti EDIS ar ne (25). |
| --- | --- |

30.

Kalbant apie Phare įgyvendinimo procedūrų priartinimą prie struktūrinių fondų, vienas didžiausių žingsnių, kurį galėjo žengti Komisija, buvo toliau decentralizuoti šalių kandidačių Phare programos finansinį valdymą, kaip numatyta 2000 m. Phare peržiūroje. Pabrėžiant, kad struktūriniai fondai valstybėse kandidatėse buvo pagrįsti Komisijos ex-post kontrole, o pagal Phare Komisijos kontrolė buvo ex-ante, Phare peržiūroje konstatuota: „Tokios šalys kandidatės turėtų didelių sunkumų tiesiogiai pereidamos nuo dabartinės Phare taktikos prie visiško finansinio delegavimo pagal struktūrinius fondus kaip naujosios valstybės narės“. Todėl Peržiūroje nustatyta tokia pozicija, kad „Iki įstojimo šalys kandidatės įgyvendinimui privalo turėti kelerių metų visiškos atsakomybės patirtį“. Todėl Komisija planavo suteikti šalims kandidatėms veiklos patirties valdant 1 tikslo rūšies priemones ex-post kontrolės aplinkoje įdiegdama tai, ką ji vadina „Išplėstine decentralizavimo įgyvendinimo sistema“ (EDIS). Pagal EDIS, Komisijos delegacijų dėl sutarčių sudarymo procedūrų įvykdyta ex-ante kontrolė būtų pakeista ex-post kontrole. Teisinis šio labai svarbaus atsakomybės pasikeitimo pagrindas buvo nustatytas 1999 m. birželio mėnesio Phare, ISPA ir Sapard koordinavimo reglamente (24), kuris taip pat apibrėžė sąlygas, kurių turėtų laikytis šalys kandidatės iki tol, kol bus galima įdiegti naujas procedūras. Tokiu būdu Phare peržiūra planavo „decentralizuoti šalių kandidačių įgyvendinimo atsakomybę nuo 2002 m., jeigu bus laikomasi griežtų sąlygų“. Tačiau nepaisant pagrindinės EDIS svarbos parengiant šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus, Komisija iš pradžių leido šalims kandidatėms pačioms nuspręsti, ar jos norėjo žengti būtinus žingsnius įdiegti EDIS ar ne (25).

| 31. | Praktiškai, šalys kandidatės neinicijavo pasirengimo EDIS, dažnai dėl konkuruojančių pasirengimo narystei prioritetų ir dėl to, kad joms buvo gerai turėti Komisijos delegacijų suteikiamą ex-ante patikrinimų sistemos apsaugą. Ir tik artėjant 2001 m. pabaigai, Komisija pradėjo taikyti šalims kandidatėms spaudimą įkurti EDIS iki įstojimo, ypač įsteigiant 2002 m. taip vadinamas „Aukšto lygio darbo grupes“, sudarytas iš Komisijos ir nacionalinių kiekvienos paramos gavėjos atstovų jos įdiegimui prižiūrėti. Komisijos pastangos įdiegti EDIS Phare rėmuose buvo inicijuotos vėliau negu ISPA programai, tuo tarpu Sapard iš pat pradžių buvo sukurtas ex-post kontrolės pagrindu, kas paramos gavėjoms suteikė daugiau patirties įgyvendinti savo įsipareigojimus po įstojimo. |
| --- | --- |

31.

Praktiškai, šalys kandidatės neinicijavo pasirengimo EDIS, dažnai dėl konkuruojančių pasirengimo narystei prioritetų ir dėl to, kad joms buvo gerai turėti Komisijos delegacijų suteikiamą ex-ante patikrinimų sistemos apsaugą. Ir tik artėjant 2001 m. pabaigai, Komisija pradėjo taikyti šalims kandidatėms spaudimą įkurti EDIS iki įstojimo, ypač įsteigiant 2002 m. taip vadinamas „Aukšto lygio darbo grupes“, sudarytas iš Komisijos ir nacionalinių kiekvienos paramos gavėjos atstovų jos įdiegimui prižiūrėti. Komisijos pastangos įdiegti EDIS Phare rėmuose buvo inicijuotos vėliau negu ISPA programai, tuo tarpu Sapard iš pat pradžių buvo sukurtas ex-post kontrolės pagrindu, kas paramos gavėjoms suteikė daugiau patirties įgyvendinti savo įsipareigojimus po įstojimo.

| 32. | Nors 2003 m. metinis Plėtros generalinio direktorato valdymo planas numatė Komisijos sprendimus dėl šalių akreditavimo įdiegiant EDIS antroje 2003 m. pusėje, EDIS nebuvo įdiegta Phare fondams valdyti nė vienoje šalyje kandidatėje iki įstojimo 2004 m. gegužės 1 d. (26) Tai reiškė, kad šalys kandidatės taptų prasčiau pasirengusiomis valdyti ERPF ir ESF finansinį aspektą valstybėmis narėmis, negu Komisija planavo 2000 m. Phare peržiūroje. |
| --- | --- |

32.

Nors 2003 m. metinis Plėtros generalinio direktorato valdymo planas numatė Komisijos sprendimus dėl šalių akreditavimo įdiegiant EDIS antroje 2003 m. pusėje, EDIS nebuvo įdiegta Phare fondams valdyti nė vienoje šalyje kandidatėje iki įstojimo 2004 m. gegužės 1 d. (26) Tai reiškė, kad šalys kandidatės taptų prasčiau pasirengusiomis valdyti ERPF ir ESF finansinį aspektą valstybėmis narėmis, negu Komisija planavo 2000 m. Phare peržiūroje.

| 33. | Dėl vėlavimų įdiegti EDIS Komisijai buvo sunkiau naudoti dotacijų schemas Phare ESS programoms įgyvendinti. Nors dotacijų schemų nustatymas pagal Phare ESS programas buvo svarbus žingsnis pereinant prie labiau į struktūrinių fondų įgyvendinimą orientuotos taktikos, ex-ante kontrolės kontekste Komisijos pajėgumas jas prižiūrėti buvo ribotas. Taip buvo todėl, kad dotacijų schemos buvo laikomos didelės rizikos sritimi, apimančia didelį skaičių nedidelių projektų. Todėl Komisijos delegacijos privalėjo atlikti labai daug laiko reikalaujančius tiek paramos gavėjų kiekvienai dotacijų schemai įgyvendinti pasiūlytų mechanizmų, tiek ir projektų finansavimui pateiktų projekto paraiškų įvertinimo patikrinimus. Tai reiškė žymiai daugiau darbo Komisijos delegacijoms, palyginus su labiau tradiciškais Phare įgyvendinimo mechanizmais (daugiausia darbų, paslaugų ir tiekimo sutartys). |
| --- | --- |

33.

Dėl vėlavimų įdiegti EDIS Komisijai buvo sunkiau naudoti dotacijų schemas Phare ESS programoms įgyvendinti. Nors dotacijų schemų nustatymas pagal Phare ESS programas buvo svarbus žingsnis pereinant prie labiau į struktūrinių fondų įgyvendinimą orientuotos taktikos, ex-ante kontrolės kontekste Komisijos pajėgumas jas prižiūrėti buvo ribotas. Taip buvo todėl, kad dotacijų schemos buvo laikomos didelės rizikos sritimi, apimančia didelį skaičių nedidelių projektų. Todėl Komisijos delegacijos privalėjo atlikti labai daug laiko reikalaujančius tiek paramos gavėjų kiekvienai dotacijų schemai įgyvendinti pasiūlytų mechanizmų, tiek ir projektų finansavimui pateiktų projekto paraiškų įvertinimo patikrinimus. Tai reiškė žymiai daugiau darbo Komisijos delegacijoms, palyginus su labiau tradiciškais Phare įgyvendinimo mechanizmais (daugiausia darbų, paslaugų ir tiekimo sutartys).

Neįdiegtas daugiašalis programavimas

| 34. | Kad būtų sukurtas daugiašalio programavimo pagrindas, panašus į struktūriniams fondams naudotą pagrindą, Komisija 1999 m. pradžioje paskelbė, kad kiekviena šalis iki 1999 m. rugsėjo turėjo sudaryti Preliminaraus nacionalinio plėtros plano (PNPP) projektą. Dauguma šalių nebuvo susipažinusios su šia planavimo forma ir dažnai skeptiškai vertino planavimo naudą, atsižvelgdamos į savo planinės ekonomikos patirtį iki 1989 metų. Bet kuriuo atveju, šalys bendrai buvo labiau linkusios skirti savo ministerijų ribotus žmogiškuosius išteklius ESS projektams nustatyti metiniam finansavimo laikotarpiui nei ilgalaikiam planavimui. Tais atvejais, kai pavienėms ministerijoms buvo suteikta atsakomybė sudaryti planą, jos dažnai neefektyviai koordinuodavo darbą su kitomis ministerijomis, kurias reikėjo konsultuoti. Trumpas laikotarpis, kurį Komisija nustatė PNPP pateikti, taip pat labai apsunkino atitinkamos dokumentacijos sudarymą ir padarė neįmanomu sukurti tinkamą partnerystės taktiką planavimo atžvilgiu, įtraukiant konsultavimąsi su regioninėmis ir vietos institucijomis bei nevyriausybinėmis organizacijomis. |
| --- | --- |

34.

Kad būtų sukurtas daugiašalio programavimo pagrindas, panašus į struktūriniams fondams naudotą pagrindą, Komisija 1999 m. pradžioje paskelbė, kad kiekviena šalis iki 1999 m. rugsėjo turėjo sudaryti Preliminaraus nacionalinio plėtros plano (PNPP) projektą. Dauguma šalių nebuvo susipažinusios su šia planavimo forma ir dažnai skeptiškai vertino planavimo naudą, atsižvelgdamos į savo planinės ekonomikos patirtį iki 1989 metų. Bet kuriuo atveju, šalys bendrai buvo labiau linkusios skirti savo ministerijų ribotus žmogiškuosius išteklius ESS projektams nustatyti metiniam finansavimo laikotarpiui nei ilgalaikiam planavimui. Tais atvejais, kai pavienėms ministerijoms buvo suteikta atsakomybė sudaryti planą, jos dažnai neefektyviai koordinuodavo darbą su kitomis ministerijomis, kurias reikėjo konsultuoti. Trumpas laikotarpis, kurį Komisija nustatė PNPP pateikti, taip pat labai apsunkino atitinkamos dokumentacijos sudarymą ir padarė neįmanomu sukurti tinkamą partnerystės taktiką planavimo atžvilgiu, įtraukiant konsultavimąsi su regioninėmis ir vietos institucijomis bei nevyriausybinėmis organizacijomis.

| 35. | PNPP silpnumas ir vėlesni NPF projektai buvo viena iš priežasčių, kodėl Komisija neperėjo prie daugiašalio programavimo, kurį Phare peržiūra numatė įdiegti iki 2002 m. Tokiu būdu Vengrija buvo vienintelė šalis, kuri sukūrė daugiau negu vienerius metus (2002–2003) apimančią programą. Vis dėlto, su šiais planavimo dokumentais susiję sunkumai iki galo nepaaiškina daugiašalio planavimo pažangos trūkumo. Pavyzdžiui, netgi nesant bendro plėtros plano, pagal Phare tarpvalstybinio pasienio bendradarbiavimo (TPB) programą, kuri sudaryta remiantis struktūrinių fondų Bendrijos iniciatyva „Interreg“, Komisija jau 1994 metais nustatė daugiametę taktiką laikotarpiui iki 1998 metų. Iš tikrųjų, nuo 2000 metų tokios programos pradėjo įgauti vis sudėtingesnę formą Phare TPB vis glaudžiau susiderinant su „Interreg“ praktika. Pagal Sapard priemonę programos buvo kuriamos struktūrinio fondo programavimo laikotarpiui nuo 2000 m. iki 2006 m. tuo pačiu būdu, kaip ir valstybėms narėms. |
| --- | --- |

35.

PNPP silpnumas ir vėlesni NPF projektai buvo viena iš priežasčių, kodėl Komisija neperėjo prie daugiašalio programavimo, kurį Phare peržiūra numatė įdiegti iki 2002 m. Tokiu būdu Vengrija buvo vienintelė šalis, kuri sukūrė daugiau negu vienerius metus (2002–2003) apimančią programą. Vis dėlto, su šiais planavimo dokumentais susiję sunkumai iki galo nepaaiškina daugiašalio planavimo pažangos trūkumo. Pavyzdžiui, netgi nesant bendro plėtros plano, pagal Phare tarpvalstybinio pasienio bendradarbiavimo (TPB) programą, kuri sudaryta remiantis struktūrinių fondų Bendrijos iniciatyva „Interreg“, Komisija jau 1994 metais nustatė daugiametę taktiką laikotarpiui iki 1998 metų. Iš tikrųjų, nuo 2000 metų tokios programos pradėjo įgauti vis sudėtingesnę formą Phare TPB vis glaudžiau susiderinant su „Interreg“ praktika. Pagal Sapard priemonę programos buvo kuriamos struktūrinio fondo programavimo laikotarpiui nuo 2000 m. iki 2006 m. tuo pačiu būdu, kaip ir valstybėms narėms.

| 36. | Phare peržiūra numatė, kad daugiašalės programos, kurios bus sukurtos, taip pat konkrečiai nustatytų nacionalinį papildomąjį finansavimą ir kitus finansavimo šaltinius. Be šių programų šis pagrindinis Europos Sąjungos finansavimą papildantis finansavimo klausimas, kuris pagal struktūrinius fondus taptų dar svarbesniu, tinkamai nebuvo išspręstas (27). |
| --- | --- |

36.

Phare peržiūra numatė, kad daugiašalės programos, kurios bus sukurtos, taip pat konkrečiai nustatytų nacionalinį papildomąjį finansavimą ir kitus finansavimo šaltinius. Be šių programų šis pagrindinis Europos Sąjungos finansavimą papildantis finansavimo klausimas, kuris pagal struktūrinius fondus taptų dar svarbesniu, tinkamai nebuvo išspręstas (27).

PHARE PROGRAMŲ FINANSAVIMAS IR ĮGYVENDINIMAS SIEKIANT PADĖTI ŠALIMS KANDIDATĖMS PASIRENGTI VALDYTI STRUKTŪRINIUS FONDUS

Daugeliui šalių paskirtos lėšos buvo mažesnės negu numatyta

| 37. | 1998 m. Specialioji parengiamoji programa (SPP) buvo pirmoji programa, finansuojama visose Phare šalyse kandidatėse, jas siekiant parengti valdyti struktūrinius fondus. Tačiau 1999 m. Komisija nefinansavo jokios kitos šių pradinių programų tęstinės programos. |
| --- | --- |

37.

1998 m. Specialioji parengiamoji programa (SPP) buvo pirmoji programa, finansuojama visose Phare šalyse kandidatėse, jas siekiant parengti valdyti struktūrinius fondus. Tačiau 1999 m. Komisija nefinansavo jokios kitos šių pradinių programų tęstinės programos.

| 38. | 2000 m. Komisija pradėjo įgyvendinti ESS programas kiekvienoje šalyje kandidatėje. Phare 2000 m. peržiūroje konstatuota, kad apie 35 % Phare nacionalinėms programoms skirtų fondų turėtų būti skirta ESS programoms. Globaline prasme Komisijai pavyko pasiekti šį tikslą, kaip parodyta 2 lentelėje. Taigi 2000–2002 metų laikotarpiu vidutinis šioms veikloms skirtų nacionalinių programų įvykdymo procentas buvo 36,8 % |
| --- | --- |

38.

2000 m. Komisija pradėjo įgyvendinti ESS programas kiekvienoje šalyje kandidatėje. Phare 2000 m. peržiūroje konstatuota, kad apie 35 % Phare nacionalinėms programoms skirtų fondų turėtų būti skirta ESS programoms. Globaline prasme Komisijai pavyko pasiekti šį tikslą, kaip parodyta 2 lentelėje. Taigi 2000–2002 metų laikotarpiu vidutinis šioms veikloms skirtų nacionalinių programų įvykdymo procentas buvo 36,8 %

2 lentelė

ESS įsipareigojimai (Phare 2000–2002 m. nacionalinių programų procentinė dalis)

| (milijonais EUR) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Iš viso (2000–2002) |
| Šalis | ESS įsipareigojimai | ESS, kaip nacion. progr. procentas | ESS įsipareigojimai | ESS, kaip nacion. progr. procentas | ESS įsipareigojimai | ESS, kaip nacion. progr. procentas | ESS įsipareigojimai | ESS, kaip nacion. progr. procentas |
| Čekijos Respublika | 17,5 | 29,7 | 13,6 | 20,8 | 6,3 | 7,4 | 37,4 | 17,9 |
| Estija | 10,1 | 42,6 | 6,0 | 22,8 | 3,7 | 12,2 | 19,8 | 24,6 |
| Latvija | 10,5 | 42,4 | 9,0 | 28,7 | 4,5 | 14,0 | 24,0 | 27,2 |
| Lietuva | 14,0 | 36,6 | 15,6 | 34,3 | 1,6 | 2,6 | 31,2 | 21,4 |
| Vengrija | 27,0 | 41,5 | 31,0 | 34,5 | 41,5 | 37,2 | 99,5 | 37,3 |
| Lenkija | 137,0 | 43,8 | 170,0 | 41,4 | 197,6 | 50,2 | 504,6 | 45,1 |
| Slovėnija | 5,0 | 31,8 | 3,0 | 14,1 | 5,8 | 18,5 | 13,8 | 20,2 |
| Slovakija | 6,3 | 22,5 | 18,4 | 42,3 | 16,5 | 28,9 | 41,2 | 32,0 |
| Bulgarija | 15,0 | 22,8 | 37,1 | 44,8 | 14,0 | 14,8 | 66,1 | 27,2 |
| Rumunija | 88,0 | 40,9 | 109,0 | 39,8 | 106,6 | 40,2 | 303,6 | 40,3 |
| Iš viso | 330,4 | 39,0 | 412,7 | 37,8 | 398,1 | 34,2 | 1 141,2 | 36,8 |
| Šaltinis: Europos Audito Rūmai. |

(milijonais EUR)

2000

2001

2002

Iš viso (2000–2002)

Šalis

ESS įsipareigojimai

ESS, kaip nacion. progr. procentas

ESS įsipareigojimai

ESS, kaip nacion. progr. procentas

ESS įsipareigojimai

ESS, kaip nacion. progr. procentas

ESS įsipareigojimai

ESS, kaip nacion. progr. procentas

Čekijos Respublika

17,5

29,7

13,6

20,8

6,3

7,4

37,4

17,9

Estija

10,1

42,6

6,0

22,8

3,7

12,2

19,8

24,6

Latvija

10,5

42,4

9,0

28,7

4,5

14,0

24,0

27,2

Lietuva

14,0

36,6

15,6

34,3

1,6

2,6

31,2

21,4

Vengrija

27,0

41,5

31,0

34,5

41,5

37,2

99,5

37,3

Lenkija

137,0

43,8

170,0

41,4

197,6

50,2

504,6

45,1

Slovėnija

5,0

31,8

3,0

14,1

5,8

18,5

13,8

20,2

Slovakija

6,3

22,5

18,4

42,3

16,5

28,9

41,2

32,0

Bulgarija

15,0

22,8

37,1

44,8

14,0

14,8

66,1

27,2

Rumunija

88,0

40,9

109,0

39,8

106,6

40,2

303,6

40,3

Iš viso

330,4

39,0

412,7

37,8

398,1

34,2

1 141,2

36,8

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

| 39. | Tačiau šis bendras vidutinis skaičius buvo daugiausia pasiektas dėl žymiai didesnio negu vidutinis ESS įsipareigojusių nacionalinių programų įvykdymo procento dviejose didžiausiose Phare paramos gavėjose, Lenkijoje (45,1 %) ir Rumunijoje (40,3 %) 2000–2002 m. laikotarpiu (28). Visos kitos šalys, išskyrus Vengriją, patyrė sunkumų įvykdant šiam tikslui pasiekti reikalaujamus savo nacionalinės programos 35 %. |
| --- | --- |

39.

Tačiau šis bendras vidutinis skaičius buvo daugiausia pasiektas dėl žymiai didesnio negu vidutinis ESS įsipareigojusių nacionalinių programų įvykdymo procento dviejose didžiausiose Phare paramos gavėjose, Lenkijoje (45,1 %) ir Rumunijoje (40,3 %) 2000–2002 m. laikotarpiu (28). Visos kitos šalys, išskyrus Vengriją, patyrė sunkumų įvykdant šiam tikslui pasiekti reikalaujamus savo nacionalinės programos 35 %.

| 40. | Nors buvo tikėtasi, kad ESS fondų įvykdymo procentas metams bėgant didės, didėjant įsisavinimo pajėgumui ir artinantis įstojimo momentui, taip neįvyko. Keturiose šalyse (Čekijos Respublikoje, Estijoje, Latvijoje ir Lietuvoje) ESS programoms skirtos programos procentas buvo progresyviai mažinamas nuo 2000 iki 2002 metų. Pagrindinė to priežastis buvo 2000 metams numatytų fondų įsisavinimo sunkumai. Bulgarijoje dideli įsipareigojimai buvo įvykdyti 2001 m., nepaisant žymių įgyvendinimo sunkumų esant santykinai mažiems 2000 m. programos įsipareigojimams, bet tuomet 2002 m. įsipareigojimai buvo sumažinti labiau negu 2000 metais. |
| --- | --- |

40.

Nors buvo tikėtasi, kad ESS fondų įvykdymo procentas metams bėgant didės, didėjant įsisavinimo pajėgumui ir artinantis įstojimo momentui, taip neįvyko. Keturiose šalyse (Čekijos Respublikoje, Estijoje, Latvijoje ir Lietuvoje) ESS programoms skirtos programos procentas buvo progresyviai mažinamas nuo 2000 iki 2002 metų. Pagrindinė to priežastis buvo 2000 metams numatytų fondų įsisavinimo sunkumai. Bulgarijoje dideli įsipareigojimai buvo įvykdyti 2001 m., nepaisant žymių įgyvendinimo sunkumų esant santykinai mažiems 2000 m. programos įsipareigojimams, bet tuomet 2002 m. įsipareigojimai buvo sumažinti labiau negu 2000 metais.

| 41. | 2002 m. investicinių projektų atžvilgiu sumažinti įsipareigojimai iš dalies atspindėjo svarbų tais metais Komisijos pabrėžtą siekimą stengtis iki įstojimo padidinti administracinį pajėgumą. Iki tol sistemingas požiūris į institucinę plėtrą valdyti struktūrinius fondus visose šalyse, kurį Komisija inicijavo 1998 m. pagal SPP, nebuvo išlaikytas. Nepaisant padidėjusios su ESS investicinių programų parama ir pasirengimu struktūriniams fondams susijusios svarbos, Komisija neužtikrino, kad šalys kandidatės reguliariai finansuotų Dvynių projektus šioje srityje 2000 metais nacionalinėms struktūroms paremti. Taigi, pagrindiniai Dvynių projektai buvo finansuoti Vengrijoje, Lenkijoje ir Rumunijoje, bet jie buvo daugiausia telkiami regionų lygiu su vos keliomis iniciatyvomis nacionaliniu lygiu. Netgi 2001 m. tik penkios iš dešimties šalių vykdė Dvynių projektus pasirengimo struktūriniams fondams srityje. |
| --- | --- |

41.

2002 m. investicinių projektų atžvilgiu sumažinti įsipareigojimai iš dalies atspindėjo svarbų tais metais Komisijos pabrėžtą siekimą stengtis iki įstojimo padidinti administracinį pajėgumą. Iki tol sistemingas požiūris į institucinę plėtrą valdyti struktūrinius fondus visose šalyse, kurį Komisija inicijavo 1998 m. pagal SPP, nebuvo išlaikytas. Nepaisant padidėjusios su ESS investicinių programų parama ir pasirengimu struktūriniams fondams susijusios svarbos, Komisija neužtikrino, kad šalys kandidatės reguliariai finansuotų Dvynių projektus šioje srityje 2000 metais nacionalinėms struktūroms paremti. Taigi, pagrindiniai Dvynių projektai buvo finansuoti Vengrijoje, Lenkijoje ir Rumunijoje, bet jie buvo daugiausia telkiami regionų lygiu su vos keliomis iniciatyvomis nacionaliniu lygiu. Netgi 2001 m. tik penkios iš dešimties šalių vykdė Dvynių projektus pasirengimo struktūriniams fondams srityje.

Sunkumai, patirti rengiant programas, panašias į 1 tikslo struktūrinio fondo programas

| 42. | Daugelyje šalių ESS finansavimas nebuvo programuojamas nuosekliai, metai po metų. Tai iš esmės atspindėjo Komisijos taktikos perkėlimą nuo programų, kuriose asignavimai buvo skirti įvairiems regionams 2000 metais, prie programų, kurios buvo parengtos daugiau remiantis sektoriniu pagrindu, pradedant nuo 2001 metų. Po to padidintas dėmesys buvo skiriamas veikiau institucinės plėtros, o ne investiciniams 2002 m. projektams. |
| --- | --- |

42.

Daugelyje šalių ESS finansavimas nebuvo programuojamas nuosekliai, metai po metų. Tai iš esmės atspindėjo Komisijos taktikos perkėlimą nuo programų, kuriose asignavimai buvo skirti įvairiems regionams 2000 metais, prie programų, kurios buvo parengtos daugiau remiantis sektoriniu pagrindu, pradedant nuo 2001 metų. Po to padidintas dėmesys buvo skiriamas veikiau institucinės plėtros, o ne investiciniams 2002 m. projektams.

| 43. | Šalys dažniausiai patirdavo sunkumus sudarydamos priimtinos kokybės projekto dokumentus ESS programoms ir turėjo galimybę kreiptis pagalbos į Komisijos delegacijas ir konsultacines firmas. Iš tikrųjų didelė dalis patvirtintų projektų faktiškai buvo tinkamai neparengti ir arba buvo netinkamos struktūros, dėl ko strigo jų įgyvendinimas ir sumažėjo jų poveikis pasirengimui iki įstojimo. Nors Bulgarija negalėjo įstoti į Europos Sąjungą neįstojus kitoms šalims kandidatėms, jos ESS programų sandara buvo viena sudėtingiausių iš visų Phare ESS programų, kas padidino įgyvendinimo sunkumus šioje šalyje. Šioje šalyje pirmaisiais ESS metais reikėjo taikyti paprastesnius įgyvendinimo mechanizmus. |
| --- | --- |

43.

Šalys dažniausiai patirdavo sunkumus sudarydamos priimtinos kokybės projekto dokumentus ESS programoms ir turėjo galimybę kreiptis pagalbos į Komisijos delegacijas ir konsultacines firmas. Iš tikrųjų didelė dalis patvirtintų projektų faktiškai buvo tinkamai neparengti ir arba buvo netinkamos struktūros, dėl ko strigo jų įgyvendinimas ir sumažėjo jų poveikis pasirengimui iki įstojimo. Nors Bulgarija negalėjo įstoti į Europos Sąjungą neįstojus kitoms šalims kandidatėms, jos ESS programų sandara buvo viena sudėtingiausių iš visų Phare ESS programų, kas padidino įgyvendinimo sunkumus šioje šalyje. Šioje šalyje pirmaisiais ESS metais reikėjo taikyti paprastesnius įgyvendinimo mechanizmus.

| 44. | Nors buvo manoma, kad pagal ESS finansuoti infrastruktūros projektai bus susiję su verslu, Lenkijoje 2000 ir 2001 metais, kad būtų įsisavinti fondai, apie 35 % lėšų buvo skirta kelių infrastruktūros projektams, dažnai menkai tesusijusiems su verslo plėtra. Čekijos Respublikoje ir Rumunijoje nemažai pramoninių parkų buvo finansuojama šalims neturint bendros strategijos, atrenkant prioritetines vietas ir vengiant tokių parkų pertekliaus.

  Pagal ESS 2000 m. programą, 12,7 % Lenkijos asignavimų buvo numatyta skirti 17,5 milijonų eurų vertės privažiavimo keliui Katovicų oro uoste, nors visi transporto ir aplinkos apsaugos infrastruktūros projektai, kainuojantys daugiau kaip 5 milijonus eurų, turėjo būti finansuoti pagal ISPA. Maža to, dar 10 kelių projektų paramą gaunančiose šalyse buvo finansuoti už 28,4 milijonus eurų, kurie konkrečiai nebuvo skirti verslui skatinti, bet dažniausiai sudarydavo didesnio miesto aplinkelio/žiedinio kelio projektų dalį. Taip atsitiko ir 13 kelių projektų, finansuotų pagal 2001 m. ESS, iš viso už 59,3 milijonus eurų (34,9 % biudžeto), atveju. |
| --- | --- |

44.

Nors buvo manoma, kad pagal ESS finansuoti infrastruktūros projektai bus susiję su verslu, Lenkijoje 2000 ir 2001 metais, kad būtų įsisavinti fondai, apie 35 % lėšų buvo skirta kelių infrastruktūros projektams, dažnai menkai tesusijusiems su verslo plėtra. Čekijos Respublikoje ir Rumunijoje nemažai pramoninių parkų buvo finansuojama šalims neturint bendros strategijos, atrenkant prioritetines vietas ir vengiant tokių parkų pertekliaus.

Pagal ESS 2000 m. programą, 12,7 % Lenkijos asignavimų buvo numatyta skirti 17,5 milijonų eurų vertės privažiavimo keliui Katovicų oro uoste, nors visi transporto ir aplinkos apsaugos infrastruktūros projektai, kainuojantys daugiau kaip 5 milijonus eurų, turėjo būti finansuoti pagal ISPA. Maža to, dar 10 kelių projektų paramą gaunančiose šalyse buvo finansuoti už 28,4 milijonus eurų, kurie konkrečiai nebuvo skirti verslui skatinti, bet dažniausiai sudarydavo didesnio miesto aplinkelio/žiedinio kelio projektų dalį. Taip atsitiko ir 13 kelių projektų, finansuotų pagal 2001 m. ESS, iš viso už 59,3 milijonus eurų (34,9 % biudžeto), atveju.

| 45. | Nors Komisija finansavo Projekto parengimo priemonę (PPP) 1999 metais, skirdama 2–3 milijonų eurų sumą kiekvienai šaliai kandidatei, kad suteiktų techninę pagalbą, siekiant pagerinti projektų ESS finansavimo 2000 ir 2001 metais srautą, daugumai šalių sunkiai sekėsi efektyviai pasinaudoti šia priemone. Paramos gavėjos nacionaliniu ir vietos lygiu dažnai nepakankamai koordinavo savo veiklą su projektus rengiančiais patarėjais, kas kai kuriais atvejais sumažino parengtų projektų kokybę. Be šios 1999 m. Projekto parengimo priemonės Komisija nesukūrė jokios kitos horizontalios visas šalis apimančios programos, kad būtų parengtos vėlesnės ESS programos ir, dar svarbiau, – kad būtų sukurtas projektų srautas iš struktūrinių fondų finansuoti. Maža to, dauguma šalių kandidačių iš savo nacionalinių Phare programų skyrė mažai arba iš viso neskyrė jokių išteklių projektų srautams struktūriniams fondams parengti. |
| --- | --- |

45.

Nors Komisija finansavo Projekto parengimo priemonę (PPP) 1999 metais, skirdama 2–3 milijonų eurų sumą kiekvienai šaliai kandidatei, kad suteiktų techninę pagalbą, siekiant pagerinti projektų ESS finansavimo 2000 ir 2001 metais srautą, daugumai šalių sunkiai sekėsi efektyviai pasinaudoti šia priemone. Paramos gavėjos nacionaliniu ir vietos lygiu dažnai nepakankamai koordinavo savo veiklą su projektus rengiančiais patarėjais, kas kai kuriais atvejais sumažino parengtų projektų kokybę. Be šios 1999 m. Projekto parengimo priemonės Komisija nesukūrė jokios kitos horizontalios visas šalis apimančios programos, kad būtų parengtos vėlesnės ESS programos ir, dar svarbiau, – kad būtų sukurtas projektų srautas iš struktūrinių fondų finansuoti. Maža to, dauguma šalių kandidačių iš savo nacionalinių Phare programų skyrė mažai arba iš viso neskyrė jokių išteklių projektų srautams struktūriniams fondams parengti.

Vėlavimas įgyvendinti programą

| 46. | Visos šalys ženkliai vėlavo įgyvendindamos ESS programas palyginus su iš pradžių numatytais laiko grafikais. Nors, pagal Phare taisykles, po fondų paskyrimo programoms jie gali būti įgyvendinti ir išmokėti per trejus metus („n+3“ projekto ciklo tvarkaraštis), 2000 m. prisiimtų įsipareigojimų išmokėjimo ESS suma 2003 m. pabaigoje sudarė tik 71,7 %, įskaitant avansines išmokas (žr. 3 lentelę). Tai sulėtino pastangas pagerinti administracinį pajėgumą pasirengti valdyti ERPF ir ESF. Tai taip pat išryškino nepakankamus administracinius pajėgumus ir poreikį gauti daugiau pagalbos. |
| --- | --- |

46.

Visos šalys ženkliai vėlavo įgyvendindamos ESS programas palyginus su iš pradžių numatytais laiko grafikais. Nors, pagal Phare taisykles, po fondų paskyrimo programoms jie gali būti įgyvendinti ir išmokėti per trejus metus („n+3“ projekto ciklo tvarkaraštis), 2000 m. prisiimtų įsipareigojimų išmokėjimo ESS suma 2003 m. pabaigoje sudarė tik 71,7 %, įskaitant avansines išmokas (žr. 3 lentelę). Tai sulėtino pastangas pagerinti administracinį pajėgumą pasirengti valdyti ERPF ir ESF. Tai taip pat išryškino nepakankamus administracinius pajėgumus ir poreikį gauti daugiau pagalbos.

| 47. | 1998 m. Specialiosios parengiamosios programos Dvynių komponentas įsibėgėjo tik artėjant 1999 m. pabaigai ir todėl bendrai neturėjo poveikio iki pirmos 2001 m. pusės. Nors Dvynių programų rengėjai buvo reikalingi, kad padėtų sudaryti preliminariuosius nacionalinius plėtros planus, visais atvejais jie savo pozicijas pirmam projektui parengti užėmė po 1999 m. rugsėjo termino. Šiuos vėlavimus iš dalies lėmė tai, kad Dvyniai buvo nauja priemonė, taip pat ir šalių kandidačių administracijų veiklos trūkumai. Tačiau SPP techninės pagalbos sutartys dažniausiai buvo pasirašomos tik antroje 1999 m. pusėje. |
| --- | --- |

47.

1998 m. Specialiosios parengiamosios programos Dvynių komponentas įsibėgėjo tik artėjant 1999 m. pabaigai ir todėl bendrai neturėjo poveikio iki pirmos 2001 m. pusės. Nors Dvynių programų rengėjai buvo reikalingi, kad padėtų sudaryti preliminariuosius nacionalinius plėtros planus, visais atvejais jie savo pozicijas pirmam projektui parengti užėmė po 1999 m. rugsėjo termino. Šiuos vėlavimus iš dalies lėmė tai, kad Dvyniai buvo nauja priemonė, taip pat ir šalių kandidačių administracijų veiklos trūkumai. Tačiau SPP techninės pagalbos sutartys dažniausiai buvo pasirašomos tik antroje 1999 m. pusėje.

3 lentelė

2000–2002 m. ESS programų įgyvendinimas (2003 12 31)

| (milijonais EUR) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Iš viso (2000–2002) |
| Šalis | ESS įsipareigojimai | ESS mokėjimai | ESS įsipareigojimai | ESS mokėjimai | ESS įsipareigojimai | ESS mokėjimai | ESS įsipareigojimai | ESS mokėjimai |
| Čekijos Respublika | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Estija | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Latvija | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Lietuva | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Vengrija | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Lenkija | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Slovėnija | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Slovakija | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bulgarija | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Rumunija | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| Iš viso | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Šaltinis: Europos Komisija. |

(milijonais EUR)

2000

2001

2002

Iš viso (2000–2002)

Šalis

ESS įsipareigojimai

ESS mokėjimai

ESS įsipareigojimai

ESS mokėjimai

ESS įsipareigojimai

ESS mokėjimai

ESS įsipareigojimai

ESS mokėjimai

Čekijos Respublika

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Estija

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Latvija

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Lietuva

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Vengrija

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Lenkija

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Slovėnija

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Slovakija

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bulgarija

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Rumunija

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

Iš viso

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Šaltinis: Europos Komisija.

| 48. | SPP bandomųjų investicinių projektų atvejais įgyvendinimas buvo ypač lėtas, nes tik po to, kai prasidėjo SPP, Komisija siekė išsiaiškinti, kiek galėtų būti pakeistos egzistuojančios Phare procedūros šiems projektams įgyvendinti, kad jos būtų priartintos prie struktūrinių fondų procedūrų. |
| --- | --- |

48.

SPP bandomųjų investicinių projektų atvejais įgyvendinimas buvo ypač lėtas, nes tik po to, kai prasidėjo SPP, Komisija siekė išsiaiškinti, kiek galėtų būti pakeistos egzistuojančios Phare procedūros šiems projektams įgyvendinti, kad jos būtų priartintos prie struktūrinių fondų procedūrų.

| 49. | Dauguma šalių sutartį dėl Projekto parengimo priemonės pasirašė likus nedaug laiko iki 2001 m. gruodžio mėnesio termino, nors dauguma pagal PPP finansuotinų sutarčių buvo susijusios su santykinai nedideliais paslaugų ir tyrimų poreikiais. Dėl vėlavimų Projektų parengimo pagal 2000 m. ESS programą priemonė buvo panaudota tik kelis kartus, daugiausia – 2001 ir 2002 metų ESS programose. Kelios šalys negalėjo visiškai panaudoti savo asignavimų iki sutarties galiojimo pabaigos. Komisija leido Latvijai labai nukrypti nuo konkurso procedūrų, kad būtų galima išnaudoti lėšas iki sutarties pabaigos. Tokiu būdu 2,0 milijonų eurų sutarties dėl įvairių studijų vykdymo konkurso laikas buvo sumažintas nuo ne mažiau kaip 50 dienų tik iki 28 dienų. Tai turėjo neigiamą poveikį gautų pasiūlymų skaičiui ir kokybei, kas taip pat turėjo poveikį vėlesniam įgyvendinimui. |
| --- | --- |

49.

Dauguma šalių sutartį dėl Projekto parengimo priemonės pasirašė likus nedaug laiko iki 2001 m. gruodžio mėnesio termino, nors dauguma pagal PPP finansuotinų sutarčių buvo susijusios su santykinai nedideliais paslaugų ir tyrimų poreikiais. Dėl vėlavimų Projektų parengimo pagal 2000 m. ESS programą priemonė buvo panaudota tik kelis kartus, daugiausia – 2001 ir 2002 metų ESS programose. Kelios šalys negalėjo visiškai panaudoti savo asignavimų iki sutarties galiojimo pabaigos. Komisija leido Latvijai labai nukrypti nuo konkurso procedūrų, kad būtų galima išnaudoti lėšas iki sutarties pabaigos. Tokiu būdu 2,0 milijonų eurų sutarties dėl įvairių studijų vykdymo konkurso laikas buvo sumažintas nuo ne mažiau kaip 50 dienų tik iki 28 dienų. Tai turėjo neigiamą poveikį gautų pasiūlymų skaičiui ir kokybei, kas taip pat turėjo poveikį vėlesniam įgyvendinimui.

| 50. | Nepaisant fakto, kad Dvynių procedūros buvo naudojamos ne pirmą kartą, Dvynių projektai pagal 2000 ir 2001 metų ESS patyrė didelius vėlavimus tiek atrenkant valstybę narę, kurioje būtų išrinktas Dvynių rengėjas, tiek ir sudarant Dvynių susitarimą. |
| --- | --- |

50.

Nepaisant fakto, kad Dvynių procedūros buvo naudojamos ne pirmą kartą, Dvynių projektai pagal 2000 ir 2001 metų ESS patyrė didelius vėlavimus tiek atrenkant valstybę narę, kurioje būtų išrinktas Dvynių rengėjas, tiek ir sudarant Dvynių susitarimą.

| 51. | Panašiai vėlavo ir 2000 m. ESS investicinės programos dėl sunkumų, su kuriais šalys kandidatės susidūrė nustatydamos savo veiklos gaires, reglamentuojančias dotacijų sistemų įgyvendinimą. Komisija turėjo jas patvirtinti iki tol, kol buvo pateikti kvietimai teikti projekto pasiūlymus, ir dažnai reikalavo kelių projektų, kol jie atitikdavo reikiamą standartą. Daugumoje šalių sutartys dėl didesnės fondų dalies buvo pasirašytos tik per paskutinius du mėnesius iki sutarties pasirašymo termino, apie 6–12 mėnesių vėliau negu buvo nustatyta pagal projekto aprašymo dokumentuose nustatytą įgyvendinimo tvarkaraštį. Faktiškai terminas paramos gavėjoms užbaigti sutarties dėl programos pasirašymą turėjo būti pratęstas Bulgarijai ir Estijai, kaip kad buvo išmokėjimo laikotarpiu Vengrijoje ir Lenkijoje. |
| --- | --- |

51.

Panašiai vėlavo ir 2000 m. ESS investicinės programos dėl sunkumų, su kuriais šalys kandidatės susidūrė nustatydamos savo veiklos gaires, reglamentuojančias dotacijų sistemų įgyvendinimą. Komisija turėjo jas patvirtinti iki tol, kol buvo pateikti kvietimai teikti projekto pasiūlymus, ir dažnai reikalavo kelių projektų, kol jie atitikdavo reikiamą standartą. Daugumoje šalių sutartys dėl didesnės fondų dalies buvo pasirašytos tik per paskutinius du mėnesius iki sutarties pasirašymo termino, apie 6–12 mėnesių vėliau negu buvo nustatyta pagal projekto aprašymo dokumentuose nustatytą įgyvendinimo tvarkaraštį. Faktiškai terminas paramos gavėjoms užbaigti sutarties dėl programos pasirašymą turėjo būti pratęstas Bulgarijai ir Estijai, kaip kad buvo išmokėjimo laikotarpiu Vengrijoje ir Lenkijoje.

| 52. | 2001 m. ESS programos taip pat buvo labai uždelstos. Nors Komisija siekė užtikrinti, kad būtų finansuojami tik tie projektai, kurių parengimas gerokai pažengė į priekį, kad sutartis dėl jų būtų galima pasirašyti per šešis Komisijos sprendimo dėl finansavimo mėnesius (29), praktiškai beveik nė vienas ESS projektas neįvykdė šios sąlygos. |
| --- | --- |

52.

2001 m. ESS programos taip pat buvo labai uždelstos. Nors Komisija siekė užtikrinti, kad būtų finansuojami tik tie projektai, kurių parengimas gerokai pažengė į priekį, kad sutartis dėl jų būtų galima pasirašyti per šešis Komisijos sprendimo dėl finansavimo mėnesius (29), praktiškai beveik nė vienas ESS projektas neįvykdė šios sąlygos.

| 53. | Problemos, su kuriomis šalys kandidatės susidūrė programuodamos ESS išmokas, sukėlė abejonių dėl jų pajėgumo įsisavinti daug didesnes, pagal struktūrinius fondus suplanuotas, išmokas (žr. 4 lentelę), ypač atsižvelgiant į griežtesnį laiko grafiką 2000–2006 metų laikotarpiui patvirtintiems struktūriniams fondams išmokėti (taip vadinama „n+2“ taisyklė) (30). Faktiškai, 2000–2002 m. ESS finansavimas atspindėjo apie tik 6 % struktūrinio fondo asignavimų 2004–2006 m. 1 tikslui (31). |
| --- | --- |

53.

Problemos, su kuriomis šalys kandidatės susidūrė programuodamos ESS išmokas, sukėlė abejonių dėl jų pajėgumo įsisavinti daug didesnes, pagal struktūrinius fondus suplanuotas, išmokas (žr. 4 lentelę), ypač atsižvelgiant į griežtesnį laiko grafiką 2000–2006 metų laikotarpiui patvirtintiems struktūriniams fondams išmokėti (taip vadinama „n+2“ taisyklė) (30). Faktiškai, 2000–2002 m. ESS finansavimas atspindėjo apie tik 6 % struktūrinio fondo asignavimų 2004–2006 m. 1 tikslui (31).

4 lentelė

2000–2002 m. ESS įsipareigojimai, palyginus su struktūrinių fondų asignavimais 2004–2006 metais

| (milijonais EUR) |
| --- |
| Šalis | ESS 2000–2002 | SF 2004–2006: 1 tikslas | ESS kaip SF % |
| Čekijos Respublika | 37,4 | 1 286 | 2,9 % |
| Estija | 19,8 | 329 | 6,0 % |
| Latvija | 24,0 | 554 | 4,3 % |
| Lietuva | 31,2 | 792 | 3,9 % |
| Vengrija | 99,5 | 1 765 | 5,6 % |
| Lenkija | 504,6 | 7 321 | 6,9 % |
| Slovėnija | 13,8 | 210 | 6,6 % |
| Slovakija | 41,2 | 921 | 4,5 % |
| Iš viso | 771,5 | 13 178 | 5,9 % |
| Šaltinis: Europos Audito Rūmai. |

(milijonais EUR)

Šalis

ESS 2000–2002

SF 2004–2006: 1 tikslas

ESS kaip SF %

Čekijos Respublika

37,4

1 286

2,9 %

Estija

19,8

329

6,0 %

Latvija

24,0

554

4,3 %

Lietuva

31,2

792

3,9 %

Vengrija

99,5

1 765

5,6 %

Lenkija

504,6

7 321

6,9 %

Slovėnija

13,8

210

6,6 %

Slovakija

41,2

921

4,5 %

Iš viso

771,5

13 178

5,9 %

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

| 54. | Pagrindinė visų programų vėlavimų priežastis buvo administraciniai šalių kandidačių trūkumai. Kiekvienoje šalyje regioninė politika atstovauja naujai veiklos sričiai, ir dauguma šalių sunkiai kūrė stabilias struktūras, pajėgias valdyti netgi santykinai nedidelę ESS paskirtą sumą. Dar daugiau, atitinkamų ministerijų naujumas ir silpnumas sumažino jų galimybę užtikrinti koordinavimą su kitomis ministerijomis, būtiną efektyviam programavimui ir įgyvendinimui užtikrinti. Be to, viso finansavimo nukreipimas per vieną įgyvendinančiąją instituciją taip pat sukūrė kliūtis, kurios sulėtino visą įgyvendinimą ir tuo pačiu ir programų poveikį (žr. 26 dalį). |
| --- | --- |

54.

Pagrindinė visų programų vėlavimų priežastis buvo administraciniai šalių kandidačių trūkumai. Kiekvienoje šalyje regioninė politika atstovauja naujai veiklos sričiai, ir dauguma šalių sunkiai kūrė stabilias struktūras, pajėgias valdyti netgi santykinai nedidelę ESS paskirtą sumą. Dar daugiau, atitinkamų ministerijų naujumas ir silpnumas sumažino jų galimybę užtikrinti koordinavimą su kitomis ministerijomis, būtiną efektyviam programavimui ir įgyvendinimui užtikrinti. Be to, viso finansavimo nukreipimas per vieną įgyvendinančiąją instituciją taip pat sukūrė kliūtis, kurios sulėtino visą įgyvendinimą ir tuo pačiu ir programų poveikį (žr. 26 dalį).

| 55. | Todėl 2000 m. birželį Lenkijoje buvo įkurta Regioninės plėtros ir statybų ministerija, kuri netrukus, 2002 m. sausį, buvo panaikinta po vyriausybės pakeitimo. 2002 m. viduryje atsakomybė už ESS infrastruktūros projektų valdymą turėjo būti perduota iš Lenkijos ESS įgyvendinančiosios institucijos kitai įgyvendinančiajai institucijai dėl jos nesugebėjimo įvykdyti šią užduotį. Panašiai ir Lietuvoje 2001 m. sausį buvo uždaryta Viešojo administravimo reformų ir vietos valdžios institucijų ministerija ir jos funkcijos perduotos Vidaus reikalų ministerijai. Nepakankamas Latvijos valdžios institucijų, iš pradžių valdžiusių ESS programą, našumas taip pat lėmė tai, kad 2002 m. ši atsakomybė buvo perduota Finansų ministerijai. Slovakijoje ir Rumunijoje už regioninę plėtrą atsakingos ministerijos pradėjo veikti tik 2000 metais ir joms trūko patyrusių darbuotojų. Bulgarijoje Regioninės plėtros ir viešųjų darbų ministerija buvo reorganizuota, ir po politinės atsakomybės pasikeitimų buvo ypač aukšto lygio darbuotojų kaita. Regioninės plėtros ministerijos Čekijos Respublikoje ir Vengrijoje dėl panašių priežasčių taip pat prarado svarbiausius darbuotojus 2000 metais. |
| --- | --- |

55.

Todėl 2000 m. birželį Lenkijoje buvo įkurta Regioninės plėtros ir statybų ministerija, kuri netrukus, 2002 m. sausį, buvo panaikinta po vyriausybės pakeitimo. 2002 m. viduryje atsakomybė už ESS infrastruktūros projektų valdymą turėjo būti perduota iš Lenkijos ESS įgyvendinančiosios institucijos kitai įgyvendinančiajai institucijai dėl jos nesugebėjimo įvykdyti šią užduotį. Panašiai ir Lietuvoje 2001 m. sausį buvo uždaryta Viešojo administravimo reformų ir vietos valdžios institucijų ministerija ir jos funkcijos perduotos Vidaus reikalų ministerijai. Nepakankamas Latvijos valdžios institucijų, iš pradžių valdžiusių ESS programą, našumas taip pat lėmė tai, kad 2002 m. ši atsakomybė buvo perduota Finansų ministerijai. Slovakijoje ir Rumunijoje už regioninę plėtrą atsakingos ministerijos pradėjo veikti tik 2000 metais ir joms trūko patyrusių darbuotojų. Bulgarijoje Regioninės plėtros ir viešųjų darbų ministerija buvo reorganizuota, ir po politinės atsakomybės pasikeitimų buvo ypač aukšto lygio darbuotojų kaita. Regioninės plėtros ministerijos Čekijos Respublikoje ir Vengrijoje dėl panašių priežasčių taip pat prarado svarbiausius darbuotojus 2000 metais.

INSTITUCINĖS PLĖTROS REZULTATAI PADEDANT ŠALIMS KANDIDATĖMS PASIRENGTI VALDYTI STRUKTŪRINIUS FONDUS

| 56. | 1998 m. SPP Dvynių projektai bendrai leido padaryti šiokią tokią pirminę pažangą iki 2001 metų vidurio, pasirengiant struktūriniams fondams. Tačiau projekto pasiekimai didele dalimi buvo ne tokie sėkmingi kaip buvo numatyta projektų pradžioje. Sudėtingiausias atvejis – Bulgarijoje projekto buvo atsisakyta išleidus tik apie 30 % lėšų dėl blogų santykių tarp Dvynių rengėjų ir jų kolegų. Iš esmės, dėl uždavinių sudėtingumo ir santykinai trumpo Dvynių sutarčių termino, SPP projektai, rengiant nacionalinius plėtros planus ir kuriant struktūrinių fondų stebėjimo sistemas, nepasiekė nustatytos pažangos. |
| --- | --- |

56.

1998 m. SPP Dvynių projektai bendrai leido padaryti šiokią tokią pirminę pažangą iki 2001 metų vidurio, pasirengiant struktūriniams fondams. Tačiau projekto pasiekimai didele dalimi buvo ne tokie sėkmingi kaip buvo numatyta projektų pradžioje. Sudėtingiausias atvejis – Bulgarijoje projekto buvo atsisakyta išleidus tik apie 30 % lėšų dėl blogų santykių tarp Dvynių rengėjų ir jų kolegų. Iš esmės, dėl uždavinių sudėtingumo ir santykinai trumpo Dvynių sutarčių termino, SPP projektai, rengiant nacionalinius plėtros planus ir kuriant struktūrinių fondų stebėjimo sistemas, nepasiekė nustatytos pažangos.

| 57. | Į kiekvienos šalies SPP taip pat įtrauktas techninės pagalbos institucinės plėtros komponentas. Tačiau atitinkami Dvynių rengėjų ir patarėjų vaidmenys nebuvo aiškiai apibrėžti, kas lėmė tam tikrus pasikartojimus, pavyzdžiui, nacionalinių plėtros planų atžvilgiu. |
| --- | --- |

57.

Į kiekvienos šalies SPP taip pat įtrauktas techninės pagalbos institucinės plėtros komponentas. Tačiau atitinkami Dvynių rengėjų ir patarėjų vaidmenys nebuvo aiškiai apibrėžti, kas lėmė tam tikrus pasikartojimus, pavyzdžiui, nacionalinių plėtros planų atžvilgiu.

| 58. | Ypatingą susirūpinimą kelia tai, kaip atsakomybės tarp ministerijų ir vidaus ministerijų restruktūrizavimo pasikeitimas (žr. 55 dalį), taip pat ir didelė atskirų darbuotojų kaita sumažino ilgalaikį SPP poveikį. Netgi ESS 2000 ir 2001 metų programose vis dar egzistavo rizika, panaši į fondų skyrimą ministerijoms, kurios galiausiai nebus paskirtos valdyti struktūrinius fondus. Ši problema buvo galutinai išspręsta 2002 m., kai šalys kandidatės jų derybų dėl Įstojimo sutarties 21 skyriaus kontekste privalėjo nuspręsti dėl savo valdymo ir mokėjimo institucijų. Siekiant užtikrinti efektyvesnį pasirengimą, būtų buvę pageidautina, kad Komisija būtų anksčiau pareikalavusi, jog šalys kandidatės paskirtų šias institucijas. |
| --- | --- |

58.

Ypatingą susirūpinimą kelia tai, kaip atsakomybės tarp ministerijų ir vidaus ministerijų restruktūrizavimo pasikeitimas (žr. 55 dalį), taip pat ir didelė atskirų darbuotojų kaita sumažino ilgalaikį SPP poveikį. Netgi ESS 2000 ir 2001 metų programose vis dar egzistavo rizika, panaši į fondų skyrimą ministerijoms, kurios galiausiai nebus paskirtos valdyti struktūrinius fondus. Ši problema buvo galutinai išspręsta 2002 m., kai šalys kandidatės jų derybų dėl Įstojimo sutarties 21 skyriaus kontekste privalėjo nuspręsti dėl savo valdymo ir mokėjimo institucijų. Siekiant užtikrinti efektyvesnį pasirengimą, būtų buvę pageidautina, kad Komisija būtų anksčiau pareikalavusi, jog šalys kandidatės paskirtų šias institucijas.

| 59. | Netgi paskyrus valdančiąsias ir mokėjimo institucijas, efektyviems institucinės plėtros projektams nustatyti trukdė netikrumas dėl ministerijų departamentų vykdomo vaidmens ir faktas, kad taip pat dar nebuvo aiškus tarpinių institucijų tapatumas ir vaidmuo. |
| --- | --- |

59.

Netgi paskyrus valdančiąsias ir mokėjimo institucijas, efektyviems institucinės plėtros projektams nustatyti trukdė netikrumas dėl ministerijų departamentų vykdomo vaidmens ir faktas, kad taip pat dar nebuvo aiškus tarpinių institucijų tapatumas ir vaidmuo.

| 60. | Phare uždavinys, susijęs su institucine plėtra regionų lygiu, buvo ypač sunkus. Dauguma šalių tik pradėjo steigti administracines struktūras regionų lygiu (32), skirtas struktūriniams fondams valdyti. Dažnai naujai sukurtų regionų ribos neatspindėjo natūralių istorinių ar geografinių ribų ir neturėjo politinių institucijų, nes jos veikė daugiau apskrities lygiu (33). Keliose šalyse, pavyzdžiui, Bulgarijoje, Čekijos Respublikoje ir Slovakijoje regioninės struktūrinių fondų valdymo struktūros buvo sukurtos tik 2001 m. pabaigoje. Tai reiškė, kad Dvynių projektai šiose šalyse iki šio laiko negalėjo būti sukurti.

  Čekijos Respublikoje pagal SPP regionams suteikta Dvynių pagalba buvo žymiai mažesnė negu buvo numatyta. Tai buvo iš dalies dėl naujų regioninių struktūrų įsteigimo pirmoje 2001 m. pusėje. Pagal Dvynių sutartį, finansuojamą iš 2000 m. ESS programos, 2001 ir 2002 metų eigoje buvo planuojama kompensuoti 1998 m. projekto metu skirtus ribotus indėlius regionų lygiu. Tačiau besitęsiantis netikrumas, ypač dėl regioninių vykdomųjų padalinių ir regioninių sekretoriatų (32) įgyvendinant struktūrinius fondus reiškė, kad ir šiuo atveju Dvynių rengėjai sumažino laiką, kurį jie skyrė darbui regionų lygiu. |
| --- | --- |

60.

Phare uždavinys, susijęs su institucine plėtra regionų lygiu, buvo ypač sunkus. Dauguma šalių tik pradėjo steigti administracines struktūras regionų lygiu (32), skirtas struktūriniams fondams valdyti. Dažnai naujai sukurtų regionų ribos neatspindėjo natūralių istorinių ar geografinių ribų ir neturėjo politinių institucijų, nes jos veikė daugiau apskrities lygiu (33). Keliose šalyse, pavyzdžiui, Bulgarijoje, Čekijos Respublikoje ir Slovakijoje regioninės struktūrinių fondų valdymo struktūros buvo sukurtos tik 2001 m. pabaigoje. Tai reiškė, kad Dvynių projektai šiose šalyse iki šio laiko negalėjo būti sukurti.

Čekijos Respublikoje pagal SPP regionams suteikta Dvynių pagalba buvo žymiai mažesnė negu buvo numatyta. Tai buvo iš dalies dėl naujų regioninių struktūrų įsteigimo pirmoje 2001 m. pusėje. Pagal Dvynių sutartį, finansuojamą iš 2000 m. ESS programos, 2001 ir 2002 metų eigoje buvo planuojama kompensuoti 1998 m. projekto metu skirtus ribotus indėlius regionų lygiu. Tačiau besitęsiantis netikrumas, ypač dėl regioninių vykdomųjų padalinių ir regioninių sekretoriatų (32) įgyvendinant struktūrinius fondus reiškė, kad ir šiuo atveju Dvynių rengėjai sumažino laiką, kurį jie skyrė darbui regionų lygiu.

| 61. | Tam tikrose kitose šalyse, kur regioninės struktūros buvo įsteigtos anksčiau, dideli Dvynių projektai buvo įvykdyti visuose arba beveik visuose šalies regionuose pagal 2000 m. ESS programą. Tačiau pusėje Vengrijos ir Rumunijos regionų ir visuose remiamuose Lenkijos regionuose ESS finansavimas ESS investiciniams projektams skirtas nebuvo. Tai sumažino praktinio mokymo, kurį ES fondų valdymo tema galėjo įgyvendinti Dvynių rengėjai, mastą. Be to, Rumunijoje nė viena iš aštuonių regioninės plėtros agentūrų (32), kur buvo įsikūrę Dvynių rengėjai, neturėjo iš centrinės vyriausybės biudžeto skiriamų lėšų savo einamosioms išlaidoms padengti, kas taip pat apsunkino Dvynių rengėjų darbą. Iš tikrųjų, netikrumas dėl būsimų biudžetų ir agentūros teisinio statuso grasino pakirsti ilgalaikį Phare institucinės plėtros paramos poveikį regionų lygiu Rumunijoje. |
| --- | --- |

61.

Tam tikrose kitose šalyse, kur regioninės struktūros buvo įsteigtos anksčiau, dideli Dvynių projektai buvo įvykdyti visuose arba beveik visuose šalies regionuose pagal 2000 m. ESS programą. Tačiau pusėje Vengrijos ir Rumunijos regionų ir visuose remiamuose Lenkijos regionuose ESS finansavimas ESS investiciniams projektams skirtas nebuvo. Tai sumažino praktinio mokymo, kurį ES fondų valdymo tema galėjo įgyvendinti Dvynių rengėjai, mastą. Be to, Rumunijoje nė viena iš aštuonių regioninės plėtros agentūrų (32), kur buvo įsikūrę Dvynių rengėjai, neturėjo iš centrinės vyriausybės biudžeto skiriamų lėšų savo einamosioms išlaidoms padengti, kas taip pat apsunkino Dvynių rengėjų darbą. Iš tikrųjų, netikrumas dėl būsimų biudžetų ir agentūros teisinio statuso grasino pakirsti ilgalaikį Phare institucinės plėtros paramos poveikį regionų lygiu Rumunijoje.

| 62. | Pagal 2000 m. Dvynių sutartis, vienas iš pagrindinių uždavinių regionuose ir šalyje buvo padėti sudaryti regionines veiklos programas kiekvienam regionui (32). 2001 m. Regioninės politikos generalinio direktorato sprendimas vienai šaliai leisti turėti tik vieną regioninę veiklos programą reiškė, kad sutartys turėjo būti atitinkamai pakeistos. |
| --- | --- |

62.

Pagal 2000 m. Dvynių sutartis, vienas iš pagrindinių uždavinių regionuose ir šalyje buvo padėti sudaryti regionines veiklos programas kiekvienam regionui (32). 2001 m. Regioninės politikos generalinio direktorato sprendimas vienai šaliai leisti turėti tik vieną regioninę veiklos programą reiškė, kad sutartys turėjo būti atitinkamai pakeistos.

IŠVADOS

Phare programos panaudojimo padėti šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus bendros taktikos sunkumai

| 63. | Buvo keli sunkumai, susiję su bendra Komisijos taktika naudojant Phare programą struktūriniams fondams valdyti. Tai buvo priemonė, naudota pasirengimo ERPF ir ESF kontekste, nors buvo iš anksto aišku, kad buvo apribojimų dėl to, kokia apimtimi struktūrinių fondų procedūros galėjo būti taikomos pagal Phare. Nesant susitarimų, panašių į tuos, kurie buvo sudaryti pagal Sapard ir ISPA programas, buvo sunkiau įgyti praktinės patirties valdyti ir kontroliuoti ESF ir ERPF rūšies išlaidas (žr. 16–17 dalis). Programavimo taktika, kuria iš pradžių vadovavosi Phare, neatspindėjo aktualios praktikos struktūriniuose fonduose (žr. 18–24 dalis). Ši situacija atsirado iš dalies dėl įtampos tarp dviejų Phare ESS programų tikslų: viena vertus, naudoti juos parengimui struktūriniams fondams ir, antra vertus, pasiekti sanglaudos poveikį per šias programas (žr. 27 dalį). Bendriau kalbant, Phare programos panaudojimas nebuvo susietas su bendra strategija, apibrėžiančia laikotarpio iki įstojimo ir po įstojimo šalių kandidačių poreikius, susijusius su pasirengimu struktūriniams fondams ir vėlesniu jų panaudojimu (žr. 28 dalį). |
| --- | --- |

63.

Buvo keli sunkumai, susiję su bendra Komisijos taktika naudojant Phare programą struktūriniams fondams valdyti. Tai buvo priemonė, naudota pasirengimo ERPF ir ESF kontekste, nors buvo iš anksto aišku, kad buvo apribojimų dėl to, kokia apimtimi struktūrinių fondų procedūros galėjo būti taikomos pagal Phare. Nesant susitarimų, panašių į tuos, kurie buvo sudaryti pagal Sapard ir ISPA programas, buvo sunkiau įgyti praktinės patirties valdyti ir kontroliuoti ESF ir ERPF rūšies išlaidas (žr. 16–17 dalis). Programavimo taktika, kuria iš pradžių vadovavosi Phare, neatspindėjo aktualios praktikos struktūriniuose fonduose (žr. 18–24 dalis). Ši situacija atsirado iš dalies dėl įtampos tarp dviejų Phare ESS programų tikslų: viena vertus, naudoti juos parengimui struktūriniams fondams ir, antra vertus, pasiekti sanglaudos poveikį per šias programas (žr. 27 dalį). Bendriau kalbant, Phare programos panaudojimas nebuvo susietas su bendra strategija, apibrėžiančia laikotarpio iki įstojimo ir po įstojimo šalių kandidačių poreikius, susijusius su pasirengimu struktūriniams fondams ir vėlesniu jų panaudojimu (žr. 28 dalį).

Ribota pažanga, priartinant Phare prie struktūrinių fondų

| 64. | Nors svarbi Komisijos strategijos parengiant šalis kandidates valdyti ERPF ir ESF dalis buvo pakeisti Phare procedūras, kad jos taptų artimesnės struktūrinių fondų procedūroms, šiuo atžvilgiu buvo pasiekta tik ribota pažanga. Nors EDIS įdiegimas pagal Phare buvo pagrindinis žingsnis struktūrinių fondų linkme, būtent EDIS iki įstojimo faktiškai nebuvo įdiegta. Dėl to šalys kandidatės nebūtų įgijusios į ERPF ir ESF programas panašių programų valdymo patirties ex-post kontrolės aplinkoje iki įstojimo, to, ką iš pradžių planavo Komisija (žr. 30–32 dalis). Be to, vėlavimai įdiegti EDIS apsunkino lėšų perdavimą per dotacijų schemas, nors tai yra pagrindinės priemonės struktūriniams fondams įgyvendinti (žr. 33 dalį). Komisija taip pat neįdiegė numatyto daugiamečio programavimo (žr. 34–35 dalis). |
| --- | --- |

64.

Nors svarbi Komisijos strategijos parengiant šalis kandidates valdyti ERPF ir ESF dalis buvo pakeisti Phare procedūras, kad jos taptų artimesnės struktūrinių fondų procedūroms, šiuo atžvilgiu buvo pasiekta tik ribota pažanga. Nors EDIS įdiegimas pagal Phare buvo pagrindinis žingsnis struktūrinių fondų linkme, būtent EDIS iki įstojimo faktiškai nebuvo įdiegta. Dėl to šalys kandidatės nebūtų įgijusios į ERPF ir ESF programas panašių programų valdymo patirties ex-post kontrolės aplinkoje iki įstojimo, to, ką iš pradžių planavo Komisija (žr. 30–32 dalis). Be to, vėlavimai įdiegti EDIS apsunkino lėšų perdavimą per dotacijų schemas, nors tai yra pagrindinės priemonės struktūriniams fondams įgyvendinti (žr. 33 dalį). Komisija taip pat neįdiegė numatyto daugiamečio programavimo (žr. 34–35 dalis).

Besikeičiantys asignavimai ESS programoms ir pavėluotas jų įgyvendinimas

| 65. | Nors įgyvendindama Phare nacionalines programas kaip visumą, Komisija savo tikslą skirti apie 35 % fondų ESS pasiekė, daugumoje šalių nacionalinių programų šiam tikslui skirta suma buvo šiek tiek mažesnė, tuo sumažinant Phare programos poveikį, prisidedant prie jų pasirengimo struktūriniams fondams (žr. 38–44 dalis). Be to, iš visų turimų asignavimų nepakankamas finansavimas buvo skirtas pasirengimui būsimoms struktūrinių fondų priemonėms (žr. 45 dalį). Faktinis programos įgyvendinimas labai vėlavo (žr. 46–52 dalis). Patirti sunkumai daugiausia atspindi administracinius ministerijų, atsakingų už regioninę plėtrą šalyse kandidatėse, trūkumus (žr. 54–55 dalis). |
| --- | --- |

65.

Nors įgyvendindama Phare nacionalines programas kaip visumą, Komisija savo tikslą skirti apie 35 % fondų ESS pasiekė, daugumoje šalių nacionalinių programų šiam tikslui skirta suma buvo šiek tiek mažesnė, tuo sumažinant Phare programos poveikį, prisidedant prie jų pasirengimo struktūriniams fondams (žr. 38–44 dalis). Be to, iš visų turimų asignavimų nepakankamas finansavimas buvo skirtas pasirengimui būsimoms struktūrinių fondų priemonėms (žr. 45 dalį). Faktinis programos įgyvendinimas labai vėlavo (žr. 46–52 dalis). Patirti sunkumai daugiausia atspindi administracinius ministerijų, atsakingų už regioninę plėtrą šalyse kandidatėse, trūkumus (žr. 54–55 dalis).

Tik iš dalies pasiekti institucinės plėtros projektų rezultatai siekiant parengti šalis kandidates valdyti struktūrinius fondus

| 66. | Institucinės plėtros projektų poveikis ypač nukentėjo dėl paramą gaunančių šalių ministerijose įvykusių pasikeitimų regioninės plėtros atsakomybės srityje. Vėlavimai paskirti valdančiąsias ir mokėjimo institucijas bei apibrėžti konkrečius vaidmenis ir atsakomybę jose toliau trukdė institucinės plėtros pastangoms (žr. 58–59 dalis). Lėtas regioninių struktūrų kūrimas apribojo šio lygio paramos institucinei plėtrai mastą kai kuriose šalyse (žr. 60 dalį). |
| --- | --- |

66.

Institucinės plėtros projektų poveikis ypač nukentėjo dėl paramą gaunančių šalių ministerijose įvykusių pasikeitimų regioninės plėtros atsakomybės srityje. Vėlavimai paskirti valdančiąsias ir mokėjimo institucijas bei apibrėžti konkrečius vaidmenis ir atsakomybę jose toliau trukdė institucinės plėtros pastangoms (žr. 58–59 dalis). Lėtas regioninių struktūrų kūrimas apribojo šio lygio paramos institucinei plėtrai mastą kai kuriose šalyse (žr. 60 dalį).

Bendra išvada

| 67. | Komisija turėtų būti įvertinta už tai, kad jau 1998 m. pradėjo naudoti Phare programą, kad padėtų šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus. Tačiau, nors Phare ir toliau teikė svarbią paramą šioje srityje per 1998–2002 m. laikotarpį, įstojimo metu Phare programa turėjo mažesnį negu tikėtasi poveikį, parengiant šalis kandidates ERPF ir ESF tokiu mastu, kurį Komisija buvo suplanavusi savo politikos dokumentuose, daugiausia – 2000 m. Phare peržiūroje. Taip buvo iš dalies dėl nepatyrimo ir nepakankamos kai kurių svarbių institucijų institucinės plėtros šalyse kandidatėse. Ištaisyti šiuos trūkumus per turimą laiką buvo neįmanoma. Efektyvus struktūrinių fondų panaudojimas bus pagrindinis naujųjų valstybių narių uždavinys, ypač atsižvelgiant į sutrumpintą 2004–2006 metų programavimo ir įgyvendinimo laikotarpį. |
| --- | --- |

67.

Komisija turėtų būti įvertinta už tai, kad jau 1998 m. pradėjo naudoti Phare programą, kad padėtų šalims kandidatėms pasirengti valdyti struktūrinius fondus. Tačiau, nors Phare ir toliau teikė svarbią paramą šioje srityje per 1998–2002 m. laikotarpį, įstojimo metu Phare programa turėjo mažesnį negu tikėtasi poveikį, parengiant šalis kandidates ERPF ir ESF tokiu mastu, kurį Komisija buvo suplanavusi savo politikos dokumentuose, daugiausia – 2000 m. Phare peržiūroje. Taip buvo iš dalies dėl nepatyrimo ir nepakankamos kai kurių svarbių institucijų institucinės plėtros šalyse kandidatėse. Ištaisyti šiuos trūkumus per turimą laiką buvo neįmanoma. Efektyvus struktūrinių fondų panaudojimas bus pagrindinis naujųjų valstybių narių uždavinys, ypač atsižvelgiant į sutrumpintą 2004–2006 metų programavimo ir įgyvendinimo laikotarpį.

REKOMENDACIJOS

| 68. | Yra didelis poreikis gauti didesnę institucinės plėtros paramą struktūrinių fondų valdymo srityje po įstojimo. |
| --- | --- |

68.

Yra didelis poreikis gauti didesnę institucinės plėtros paramą struktūrinių fondų valdymo srityje po įstojimo.

| 69. | Dideli ištekliai turėtų būti skirti struktūrinių fondų operacijų ex-post kontrolei naujose valstybėse narėse. |
| --- | --- |

69.

Dideli ištekliai turėtų būti skirti struktūrinių fondų operacijų ex-post kontrolei naujose valstybėse narėse.

| 70. | Turėtų būti sukurta aiški strategija, nustatanti skirtingus žingsnius, kuriuos vis dar reikia žengti parengiant dabartines ir būsimas šalis kandidates struktūriniams fondams valdyti. |
| --- | --- |

70.

Turėtų būti sukurta aiški strategija, nustatanti skirtingus žingsnius, kuriuos vis dar reikia žengti parengiant dabartines ir būsimas šalis kandidates struktūriniams fondams valdyti.

| 71. | Komisija turėtų padidinti savo pastangas, kad priartintų Phare prie struktūrinių fondų:






  — | suteikdama būsimoms valdančiosioms institucijoms Phare įgyvendinančiųjų institucijų statusą, |
| --- | --- | --- |

71.

Komisija turėtų padidinti savo pastangas, kad priartintų Phare prie struktūrinių fondų:

—

suteikdama būsimoms valdančiosioms institucijoms Phare įgyvendinančiųjų institucijų statusą,

| — | teikdama pagalbą, būtiną įgyvendinančioms institucijoms, kad jos galėtų įgyvendinti Phare pagal ex-post kontrolės sistemą, |
| --- | --- |

—

teikdama pagalbą, būtiną įgyvendinančioms institucijoms, kad jos galėtų įgyvendinti Phare pagal ex-post kontrolės sistemą,

| — | įdiegdama daugiametį planavimą, pagrįstą nacionaliniais plėtros planais. |
| --- | --- |

—

įdiegdama daugiametį planavimą, pagrįstą nacionaliniais plėtros planais.

Šią ataskaitą Audito Rūmai priėmė Liuksemburge, 2004 m. liepos 7–8 d. įvykusiame Audito Rūmų posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas

Juan Manuel FABRA VALLÉS

---

(1)  Čekijos Respublika, Estija, Vengrija, Lietuva, Latvija, Lenkija, Slovėnija ir Slovakija.

1

(2)  1 tikslo fondai yra skirti ES regionams, apibrėžtiems kaip atsilikusio vystymosi remiantis tuo, kad jų bendras vidaus produktas vienam gyventojui yra mažesnis negu 75 % ES vidurkio. Apie du trečdaliai šių struktūrinių fondų yra skirti šiam tikslui.

2

(3)  Pagrindinis ERPF tikslas yra skatinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje, mažinant skirtumus tarp regionų ar socialinių grupių. ESF yra pagrindinis finansinis instrumentas, leidžiantis Sąjungai realizuoti strateginius savo užimtumo politikos tikslus. EŽŪOGF yra sukurtas, kad prisidėtų prie žemės ūkio sektoriaus struktūrinės reformos ir kaimo sričių plėtros. Struktūrinių fondų 1994–1999 m. programavimo metu 52 % fondų buvo įgyvendinta per ERPF, 30 % – per ESF ir 16 % – per EŽŪOGF. Likę 2 % buvo įgyvendinti per ketvirtąjį struktūrinį fondą, Finansinį žuvininkystės orientavimo instrumentą (FIFG).

3

(4)  Sanglaudos fondas finansuoja aplinkos ir transporto infrastruktūros projektus šalyse, kurių bendras nacionalinis produktas vienam gyventojui yra mažesnis negu 90 % ES vidurkio (dabartinės gavėjos yra Graikija, Ispanija, Airija ir Portugalija).

4

(5)  Naujai sutarta orientacija buvo išdėstyta komisaro van den Broek pranešime Komisijai: Naujosios Phare programos orientacijos pasirengimo narystei pagalbos kontekste (KOM(97) 112/8, Briuselis, 1997 m. kovo 18 d.

5

(6)  Kaip ir 1 išnašoje nurodytoms šalims, kurios įstos į Europos Sąjungą 2004 m. gegužės mėnesį, Phare programa taip pat teikia pagalbą Bulgarijai ir Rumunijai, kurios, į Europos Sąjungą turėtų įstoti vėliau.

6

(7)  KOM(97) 112/8, Briuselis, 1997 m. kovo 18 d.

7

(8)  1999 metų gruodžio mėnesį Europa atvėrė galimybę prisijungti kitoms šešioms šalims (Bulgarijai, Latvijai, Lietuvai, Maltai, Rumunijai ir Slovakijai). Vėliau, 2000 m. gruodį, Nicos Europos Viršūnių Taryba nustatė, kad 2004 metai bus įstojimo data. 2001 m. gruodį Lakeno Europos Viršūnių Taryba pareiškė, kad prisijungimas yra neatšaukiamas ir kad šios 10 šalių turėtų būti pasirengusios 2004 metais.

8

(9)  1999 m. birželio 21 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1267/1999, nustatantis prisijungimo laikotarpio struktūrinės politikos instrumentą (OL L 161, 1999 6 26, p. 73).

9

(10)  1999 m. birželio 21 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1268/1999 dėl Bendrijos paramos, skiriant pasirengimo narystei priemones žemės ūkiui ir kaimo plėtrai Vidurio ir Rytų Europos šalyse pareiškėjose pasirengimo narystei laikotarpiu (OL L 161, 1999 6 26, p. 87).

10

(11)  Remiantis struktūrinių fondų pagalba 1994–1999 metais: ERPF –75,0 milijardai eurų; ESF –43,4 milijardai eurų; EŽŪOGF –23,5 milijardai eurų.

11

(12)  „Phare programos įgyvendinimo šalyse kandidatėse gairės 2000–2006 metų laikotarpiui taikant Reglamento (EEB) Nr. 3906/89 8 straipsnį“. Komisijos sprendimas: SEC(1999) 1596 galutinis, Briuselis, 1999 m. spalio 13 d.

12

(13)  Antra pagal investavimą finansuotina sritis buvo „Savo normų ir standartų suderinimas su ES normomis ir standartais“, kuri pirmiausia numatė įrangos skyrimą pagrindinėms institucijoms, kad jos prižiūrėtų ir įgyvendintų acquis.

13

acquis

(14)  Žr. 2000–2006 metų gairių „Institucinė plėtra“ 3 skyrių.

14

(15)  Plėtros generalinis direktoratas, C(2000) 3103/2, 2000 m. spalio 27 d.

15

(16)  Audito Rūmai atlieka atskirą Sapard pasirengimo narystei priemonės, kuri susijusi su trečiuoju pagrindiniu struktūriniu fondu, EŽŪOGF, administravimo auditą. Rūmai taip pat patikrino ISPA valdymo aspektus ir pateikė išvadas savo Specialiojoje ataskaitoje Nr. 5/2003 „Aplinkos apsaugos projektų šalyse kandidatėse finansavimas iš Phare ir ISPA lėšų“ (OL C 167, 2003 7 17).

16

(17)  Nuo 1998–2003 metų Komisija kasmet išleidžia „Reguliariąsias ataskaitas“ apie šalių kandidačių pasirengimo ES narystei lygį. 2002 m., pasibaigus deryboms dėl įstojimo su aštuoniomis iš dešimties Vidurio ir Rytų Europos šalių kandidačių, Komisija 2003 m. lapkričio mėnesį išleido „Išsamią stebėjimo ataskaitą“ dėl kitų pasirengimo narystei žingsnių įgyvendinimo masto.

17

(18)  Dvynių komponentas įėjo į daugumą ESS įsipareigojimų. Tam tikrais atvejais buvo nustatytas atskiras ESS įsipareigojimas Dvynių projektui. Šie projektai taip pat buvo Audito Rūmų patikrinti ir įtraukti į 1 lentelę.

18

1 lentelę

(19)  „Statistinių teritorinių vienetų nomenklatūra“ (NUTS) padalija šalis į NUTS I (nacionalinius), NUTS II (regioninius) ir NUTS III (šalies) lygius. Didesnėse šalyse su daugiau nei vienu NUTS II regionu, NUTS II lygis yra paprastai lygis, kuriam yra nustatytos struktūrinio fondo regioninės veiklos programos. Tačiau mažose šalyse visa šalis pagal šią klasifikaciją gali atitikti tik NUTS II lygį.

19

(20)  Bendrijos paramos pagrindai yra Struktūrinio fondo reglamento reikalaujami strateginiai dokumentai ir jie yra sudaryti siekiant užtikrinti visos Bendrijos struktūrinės pagalbos atitinkamuose regionuose koordinavimą.

20

(21)  Sintezės dokumentas, parengtas po Dvynių projekto seminaro „Pasirengimas struktūriniams fondams šalyse kandidatėse“, įvykusio 2001 m. kovo 15–16 d. Briuselyje.

21

(22)  Airijoje 1994–1999 m. programavimo laikotarpiu 100 % fondų buvo paskirstyta per pramonės, ekonomikos infrastruktūros, žmogiškųjų išteklių, aplinkos apsaugos paslaugų, turizmo, žemės ūkio ir kaimo plėtros, vietos plėtros, žuvininkystės ir techninės pagalbos sektorines programas. Portugalijoje 78 %, o Graikijoje 68 % fondų buvo įgyvendinta per sektorines veiklos programas. (Šaltinis: Komisijos ataskaita: 11 metinė struktūrinių fondų ataskaita (1999), II tomas, 7 priedas, KOM(2000) 698 galutinė, Briuselis, 2000 m. lapkričio 13 d.).

22

pramonės, ekonomikos infrastruktūros, žmogiškųjų išteklių, aplinkos apsaugos paslaugų, turizmo, žemės ūkio ir kaimo plėtros, vietos plėtros, žuvininkystės ir techninės pagalbos

(23)  2000 m. birželį Regioninės politikos generalinis direktoratas parašė Plėtros, Užimtumo, Žuvininkystės ir žemės ūkio generaliniams direktoriams, kad: „Dans la mesure ou ces pays sont potentiellement éligibles à l'objectif no. 1 des Fonds structurels, il me parait nécessaire de mettre l'accent sur la préparation a cette objectif, qui mobilisera des ressources financières importantes des leur adhésion et nécessitera des adaptations par rapport a l'approche actuelle de Phare.“ (2000 m. birželio 6 d. laiškas, nuor. D (2000) JFD.A.1 001 01111).

23

(24)  1999 m. birželio 21 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1266/1999 dėl paramos šalims pareiškėjoms koordinavimo pasirengimo narystei strategijos rėmuose (OL L 161, 1999 6 26, p. 68).

24

(25)  Plėtros ir Regioninės politikos generalinių direktorių nacionaliniams paramos koordinatoriams 2000 m. gruodį išsiųstame cirkuliare sakoma, kad „nacionalinės parengiamosios pastangos turėtų prasidėti kiek įmanoma greičiau tose šalyse, kurios yra suinteresuotos perėjimu prie EDIS“.

25

(26)  Vienintelė išimtis buvo Vengrija, kur EDIS buvo simboliškai įdiegta 2004 m. balandžio mėnesį.

26

(27)  Papildomojo finansavimo klausimu taip pat žr. Audito Rūmų pastabas jų 2002 m. metinėje ataskaitoje, 8.10 ir 8.11 dalys (OL C 286, 2003 11 28).

27

(28)  Vidutiniai metiniai asignavimai Phare nacionalinei programai 2000–2002 m. laikotarpiu buvo 373 milijonai eurų ir 251 milijonas eurų – Rumunijai. Vidutiniai metiniai asignavimai kitoms aštuonioms šalims per tą patį laikotarpį buvo 51 milijonas eurų.

28

(29)  Phare programavimo vadovas 2001, 5 e dalis.

29

(30)  Struktūrinių fondų reglamento (EB) Nr. 1260/1999 31.2 straipsnis numato, kad „Komisija automatiškai atšauks bet kurią įsipareigojimo dalį, kuri nebuvo įforminta mokėjimu į sąskaitą arba dėl kurios ji negavo priimtinos paraiškos apmokėjimui ... iki antrų po įsipareigojimo metų pabaigos“.

30

(31)  Nepaisant greito įstojimo, 2003 m. lapkričio mėnesio Komisijos išsamioje stebėjimo ataskaitoje nurodyti šalių kandidačių pajėgumo valdyti struktūrinius fondus trūkumai. Reikėjo, kad šalys pademonstruotų Komisijos taip vadinamas „sustiprintas pastangas“ įstojimui pasirengti.

31

(32)  NUTS II lygis.

32

(33)  NUTS III lygis.

33

---

KOMISIJOS ATSAKYMAI

SANTRAUKA

| I. | PHARE programa buvo sukurta 1989 metais, o pagalba šalims kandidatėms rengiantis struktūrinių fondų paramos administravimui tuo metu neįėjo į jos kompetencijos sritį. 1997 metais PHARE programa tapo orientuota į pasirengimą narystei siekiant, kad šalys kandidatės pasirengtų narystei ES pagal visus 31 acquis communautaire skyrius. Pirmieji pasirengimo struktūrinių fondų lėšų administravimui projektai ir susiję derybų skyriai apėmė praktinio institucijų kūrimo sritį ir prasidėjo 1998 metais. Tik 2000 metais pagal PHARE programą pradėti įgyvendinti investiciniai projektai ekonominės ir socialinės sanglaudos srityje, kuriais buvo siekiama dvigubų tikslų – teikti pagalbą rengiantis struktūrinių fondų lėšų administravimui ir pasiekti pirminių rezultatų šalinant vystymosi skirtumus. Iškeltas orientacinis tikslas, kad nuo 2001 metų ekonominei ir socialinei sanglaudai būtų skiriama 35 % metinių nacionalinių programų lėšų. Buvo planuojama, kad plėtrai skirto periodo trukmė ir susijęs pasiruošimo plėtrai laikotarpis bus maždaug penkeri – šešeri metai. |
| --- | --- |

I.

PHARE programa buvo sukurta 1989 metais, o pagalba šalims kandidatėms rengiantis struktūrinių fondų paramos administravimui tuo metu neįėjo į jos kompetencijos sritį. 1997 metais PHARE programa tapo orientuota į pasirengimą narystei siekiant, kad šalys kandidatės pasirengtų narystei ES pagal visus 31 acquis communautaire skyrius. Pirmieji pasirengimo struktūrinių fondų lėšų administravimui projektai ir susiję derybų skyriai apėmė praktinio institucijų kūrimo sritį ir prasidėjo 1998 metais. Tik 2000 metais pagal PHARE programą pradėti įgyvendinti investiciniai projektai ekonominės ir socialinės sanglaudos srityje, kuriais buvo siekiama dvigubų tikslų – teikti pagalbą rengiantis struktūrinių fondų lėšų administravimui ir pasiekti pirminių rezultatų šalinant vystymosi skirtumus. Iškeltas orientacinis tikslas, kad nuo 2001 metų ekonominei ir socialinei sanglaudai būtų skiriama 35 % metinių nacionalinių programų lėšų. Buvo planuojama, kad plėtrai skirto periodo trukmė ir susijęs pasiruošimo plėtrai laikotarpis bus maždaug penkeri – šešeri metai.

| II. | Jokiu kitu plėtros laikotarpiu nebuvo taip nuodugniai rengiamasi struktūrinių fondų lėšų įsisavinimui panaudojant tris pasirengimo narystei priemones. Įgyvendinant PHARE programą buvo paskatinti būtinieji planavimo procesai bei nustatyti bendrieji planavimo pajėgumai, o šios šalys struktūrinių fondų plėtros planų projektus galėjo pateikti jau 2003 metų pradžioje, taip užtikrinant ankstyvą 2004–2006 metų struktūrinių fondų programavimo dokumentų patvirtinimą ir įgyvendinimo pradžią 2004 metais. Iki šiol to nebuvo pavykę pasiekti. Nors ne visi iš pradžių iškelti siekiai buvo įgyvendinti per nustatytą laikotarpį, kuris sutrumpėjo dėl greičiau pasibaigusių derybų, ekonominės ir socialinės sanglaudos iniciatyva, kaip ir kitos iniciatyvos, turėjo didelę reikšmę pačių derybų eigai bei institucinei plėtrai. Dėl to Taryba galėjo pabaigti derybas dėl pagrindinio su struktūriniais fondais susijusio skyriaus (21) 2002 metais, kai buvo suvienodinti teisės aktai ir įvardytos struktūros. Kitas ekonominės ir socialinės sanglaudos tikslas buvo „pasiekti pirminių rezultatų šalinant vystymosi skirtumus“ skiriant šiai sričiai visą dėmesį ir vykdant sutelktą veiklą. Bet kokia specialiai propaguojama nuostata būtų tapusi labai prastu mokymosi modeliu, ir tai buvo labai aiškiai pasakyta iš pat pradžių: „Nėra nei tikslinga, nei įmanoma išbandyti visas struktūras ir priemones, kurios bus sukurtos ...“. (2000 m. PHARE programos apžvalga). |
| --- | --- |

II.

Jokiu kitu plėtros laikotarpiu nebuvo taip nuodugniai rengiamasi struktūrinių fondų lėšų įsisavinimui panaudojant tris pasirengimo narystei priemones. Įgyvendinant PHARE programą buvo paskatinti būtinieji planavimo procesai bei nustatyti bendrieji planavimo pajėgumai, o šios šalys struktūrinių fondų plėtros planų projektus galėjo pateikti jau 2003 metų pradžioje, taip užtikrinant ankstyvą 2004–2006 metų struktūrinių fondų programavimo dokumentų patvirtinimą ir įgyvendinimo pradžią 2004 metais. Iki šiol to nebuvo pavykę pasiekti. Nors ne visi iš pradžių iškelti siekiai buvo įgyvendinti per nustatytą laikotarpį, kuris sutrumpėjo dėl greičiau pasibaigusių derybų, ekonominės ir socialinės sanglaudos iniciatyva, kaip ir kitos iniciatyvos, turėjo didelę reikšmę pačių derybų eigai bei institucinei plėtrai. Dėl to Taryba galėjo pabaigti derybas dėl pagrindinio su struktūriniais fondais susijusio skyriaus (21) 2002 metais, kai buvo suvienodinti teisės aktai ir įvardytos struktūros. Kitas ekonominės ir socialinės sanglaudos tikslas buvo „pasiekti pirminių rezultatų šalinant vystymosi skirtumus“ skiriant šiai sričiai visą dėmesį ir vykdant sutelktą veiklą. Bet kokia specialiai propaguojama nuostata būtų tapusi labai prastu mokymosi modeliu, ir tai buvo labai aiškiai pasakyta iš pat pradžių: „Nėra nei tikslinga, nei įmanoma išbandyti visas struktūras ir priemones, kurios bus sukurtos ...“. (2000 m. PHARE programos apžvalga).

| III. | Iš pat pradžių buvo numatyta, kad decentralizuoto valdymo (EDIS) plėtimas ir daugiametis programavimas „negali prasidėti anksčiau kaip 2002 metais“ (2000 m. PHARE programos apžvalga). Paaiškėjo, kad 2002 metais derybos baigiasi, todėl sutrumpėjo ir numatytas laikotarpis. EDIS įgyvendinimas yra sudėtingas ir ilgai trunkantis procesas, o ne tikslus įvykis, ir šalių darbas dalyvaujant šiame procese truko kelerius metus. Lemiantis veiksnys, dėl ko buvo pereita prie ex-post kontrolės, iš esmės yra stojančiųjų šalių savininkiškas požiūris į šį procesą, diegiant nuosavas saugaus valdymo ir kontrolės sistemas. Su subsidijų schemomis susiję sunkumai daugiausia kilo dėl mokymosi proceso, kurį šalys turėjo išgyventi. Tačiau jie nebuvo susiję su jokia Komisijos vykdoma kontrole (ex-ante arba ex-post). |
| --- | --- |

III.

Iš pat pradžių buvo numatyta, kad decentralizuoto valdymo (EDIS) plėtimas ir daugiametis programavimas „negali prasidėti anksčiau kaip 2002 metais“ (2000 m. PHARE programos apžvalga). Paaiškėjo, kad 2002 metais derybos baigiasi, todėl sutrumpėjo ir numatytas laikotarpis. EDIS įgyvendinimas yra sudėtingas ir ilgai trunkantis procesas, o ne tikslus įvykis, ir šalių darbas dalyvaujant šiame procese truko kelerius metus. Lemiantis veiksnys, dėl ko buvo pereita prie ex-post kontrolės, iš esmės yra stojančiųjų šalių savininkiškas požiūris į šį procesą, diegiant nuosavas saugaus valdymo ir kontrolės sistemas. Su subsidijų schemomis susiję sunkumai daugiausia kilo dėl mokymosi proceso, kurį šalys turėjo išgyventi. Tačiau jie nebuvo susiję su jokia Komisijos vykdoma kontrole (ex-ante arba ex-post).

| IV. | Nors nurodytas tikslas skirti maždaug 35 % PHARE nacionalinių programų lėšų ekonominei ir socialinei sanglaudai turėjo būti orientacinis ir „taikomas lanksčiai kiekvienoje atskiroje šalyje“ (1999 m. PHARE rekomendacinis sprendimas), 2001–2003 metų skaičiavimai rodo, kad maždaug 35 % vidurkis buvo išlaikytas. Nežymus procentinis sumažėjimas 2002 metais dėl administracinių ir teismo pajėgumo veiksmų planų buvo visiškai kompensuotas 2003 metų asignavimais. Be to, taip pat buvo skirti asignavimai investicijoms ir institucijų kūrimui kituose horizontaliuose skyriuose, kurie buvo netiesiogiai susiję su pasirengimu struktūrinių fondų paramos administravimui. 2003 metais, kurie neįtraukti į audito laikotarpį, buvo skiriamas specialus dėmesys ekonominės ir socialinės sanglaudos klausimams. Kelios šalys paskyrė gerokai daugiau negu 35 % savo 2003 metų lėšų investicijoms į ekonominę ir socialinę sanglaudą. Vidutinis sumų dydis siekė 39 %. |
| --- | --- |

IV.

Nors nurodytas tikslas skirti maždaug 35 % PHARE nacionalinių programų lėšų ekonominei ir socialinei sanglaudai turėjo būti orientacinis ir „taikomas lanksčiai kiekvienoje atskiroje šalyje“ (1999 m. PHARE rekomendacinis sprendimas), 2001–2003 metų skaičiavimai rodo, kad maždaug 35 % vidurkis buvo išlaikytas. Nežymus procentinis sumažėjimas 2002 metais dėl administracinių ir teismo pajėgumo veiksmų planų buvo visiškai kompensuotas 2003 metų asignavimais. Be to, taip pat buvo skirti asignavimai investicijoms ir institucijų kūrimui kituose horizontaliuose skyriuose, kurie buvo netiesiogiai susiję su pasirengimu struktūrinių fondų paramos administravimui. 2003 metais, kurie neįtraukti į audito laikotarpį, buvo skiriamas specialus dėmesys ekonominės ir socialinės sanglaudos klausimams. Kelios šalys paskyrė gerokai daugiau negu 35 % savo 2003 metų lėšų investicijoms į ekonominę ir socialinę sanglaudą. Vidutinis sumų dydis siekė 39 %.

| V. | Komisija bandė skatinti institucinę pažangą, todėl PHARE Dvynių bei ekonominės ir socialinės sanglaudos programų veiksmai buvo pradėti taikyti daug anksčiau negu buvo priimti galutiniai sprendimai dėl reikalavimų užbaigti derybas dėl regioninės politikos, pvz., paskiriant mokėjimų ir valdymo institucijas. Šio proceso metu šalyse vyko ištęstos politinės diskusijos, o PHARE programa padėjo greičiau priimti susitarimus dėl sprendimų, kurie yra svarbūs siekiant galų gale sėkmingai baigti derybas ir pasirengti struktūrinių fondų paramos administravimui. |
| --- | --- |

V.

Komisija bandė skatinti institucinę pažangą, todėl PHARE Dvynių bei ekonominės ir socialinės sanglaudos programų veiksmai buvo pradėti taikyti daug anksčiau negu buvo priimti galutiniai sprendimai dėl reikalavimų užbaigti derybas dėl regioninės politikos, pvz., paskiriant mokėjimų ir valdymo institucijas. Šio proceso metu šalyse vyko ištęstos politinės diskusijos, o PHARE programa padėjo greičiau priimti susitarimus dėl sprendimų, kurie yra svarbūs siekiant galų gale sėkmingai baigti derybas ir pasirengti struktūrinių fondų paramos administravimui.

| VI. | Jei net ir nebuvo įgyvendinti visi pirminiai siekiai per numatytą laikotarpį, kuris smarkiai sutrumpėjo dėl greičiau pasibaigusių derybų, taip atsitiko visų pirma dėl neišvengiamų sunkumų ir vėlavimų skiriant būsimas institucijas, kurios bus atsakingos už struktūrinių fondų paramos administravimą. Tam tikrais atvejais nepakankamai stabili kai kurių institucijų veikla iš tikrųjų smarkiai kliudė įsisavinti parengiamąją pasiruošimo narystei pagalbą. Tačiau šiandien akivaizdu, kad pagrindiniai tikslai iš tikrųjų buvo įgyvendinti taip, kaip niekada anksčiau – tai atspindi ir pati derybų eiga, ir vėliau parengtos stebėjimo ataskaitos bei visi vėlesni programavimo procesai. |
| --- | --- |

VI.

Jei net ir nebuvo įgyvendinti visi pirminiai siekiai per numatytą laikotarpį, kuris smarkiai sutrumpėjo dėl greičiau pasibaigusių derybų, taip atsitiko visų pirma dėl neišvengiamų sunkumų ir vėlavimų skiriant būsimas institucijas, kurios bus atsakingos už struktūrinių fondų paramos administravimą. Tam tikrais atvejais nepakankamai stabili kai kurių institucijų veikla iš tikrųjų smarkiai kliudė įsisavinti parengiamąją pasiruošimo narystei pagalbą. Tačiau šiandien akivaizdu, kad pagrindiniai tikslai iš tikrųjų buvo įgyvendinti taip, kaip niekada anksčiau – tai atspindi ir pati derybų eiga, ir vėliau parengtos stebėjimo ataskaitos bei visi vėlesni programavimo procesai.

| VII. | Įstojusios į ES naujosios valstybės narės ir toliau gaus didelę dalį tiesioginės paramos iš struktūrinių fondų generalinių direktoratų, kad galėtų efektyviai vadovauti savo programoms lygiai taip, kaip ir kuriant programų rėmus ir planuojant jų įgyvendinimo ir valdymo sistemas. Yra atsižvelgiama į įgytą patirtį, tad Bulgarijos ir Rumunijos „Kelio žemėlapiai“ kartu su peržiūrėtomis PHARE rekomendacijomis jau padeda apibrėžti kuriamos strategijos ypatumus. Vykdomosiose institucijose pereinant prie ex-post kontrolės procesas vyksta atvirkščiai. Kad neprarastų įgytų įgūdžių, PHARE institucijos turėtų tapti (arba būti integruotos į) struktūrinių fondų paramos administravimo ir įgyvendinimo institucijomis. Daugelyje naujųjų valstybių narių atsitinka taip, kad organizacinė struktūra arba bent jau darbuotojai yra perkeliami į valdymo ar mokėjimų institucijas. Pasinaudojus teigiama bandomųjų projektų patirtimi, 2003 metais PHARE programos rekomendacijos buvo patikslintos, o 2004 m. programavimo vadovas buvo koreguotas, kad būtų galima įtraukti ekonominės ir socialinės sanglaudos bei, kai tikslinga ir įmanoma, institucijų kūrimo daugiametį planavimą. |
| --- | --- |

VII.

Įstojusios į ES naujosios valstybės narės ir toliau gaus didelę dalį tiesioginės paramos iš struktūrinių fondų generalinių direktoratų, kad galėtų efektyviai vadovauti savo programoms lygiai taip, kaip ir kuriant programų rėmus ir planuojant jų įgyvendinimo ir valdymo sistemas. Yra atsižvelgiama į įgytą patirtį, tad Bulgarijos ir Rumunijos „Kelio žemėlapiai“ kartu su peržiūrėtomis PHARE rekomendacijomis jau padeda apibrėžti kuriamos strategijos ypatumus. Vykdomosiose institucijose pereinant prie ex-post kontrolės procesas vyksta atvirkščiai. Kad neprarastų įgytų įgūdžių, PHARE institucijos turėtų tapti (arba būti integruotos į) struktūrinių fondų paramos administravimo ir įgyvendinimo institucijomis. Daugelyje naujųjų valstybių narių atsitinka taip, kad organizacinė struktūra arba bent jau darbuotojai yra perkeliami į valdymo ar mokėjimų institucijas. Pasinaudojus teigiama bandomųjų projektų patirtimi, 2003 metais PHARE programos rekomendacijos buvo patikslintos, o 2004 m. programavimo vadovas buvo koreguotas, kad būtų galima įtraukti ekonominės ir socialinės sanglaudos bei, kai tikslinga ir įmanoma, institucijų kūrimo daugiametį planavimą.

INTRODUCTION

| 4. | In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming. |
| --- | --- |

4.

In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming.

| 7. | The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that „the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building“. Consequently this flexibility was established under law. |
| --- | --- |

7.

The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that „the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building“. Consequently this flexibility was established under law.

| 8. | „Moving to Structural Funds“ was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach. |
| --- | --- |

8.

„Moving to Structural Funds“ was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach.

| 9. | The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: „(1) to strengthen the countries' programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (...)“ Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives. |
| --- | --- |

9.

The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: „(1) to strengthen the countries' programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (...)“ Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives.

| 10. | The Phare Review stated: „Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area...“ consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries' Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other „impact“ objective in the Phare Review and not to the objective of „moving to Structural Funds“ as such. |
| --- | --- |

10.

The Phare Review stated: „Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area...“ consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries' Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other „impact“ objective in the Phare Review and not to the objective of „moving to Structural Funds“ as such.

THE OVERALL APPROACH OF USING THE PHARE PROGRAMME TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 15. | Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.
  As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and „learning by doing“ would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to „pilot testing“ of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements. |
| --- | --- |

15.

Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.

As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and „learning by doing“ would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to „pilot testing“ of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements.

| 16. | Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems. |
| --- | --- |

16.

Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems.

| 17. | In the late 1990s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery. |
| --- | --- |

17.

In the late 1990s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery.

| 18. | Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999. |
| --- | --- |

18.

Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999.

| 19. | Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils. |
| --- | --- |

19.

Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils.

| 20. | The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen. |
| --- | --- |

20.

The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen.

| 21. | To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate body’s functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost. |
| --- | --- |

21.

To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate body’s functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost.

| 22. | Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) programmes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure, thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23). |
| --- | --- |

22.

Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) programmes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure, thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23).

| 23. | Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities. |
| --- | --- |

23.

Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities.

| 24. | After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger „regionalised“ countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach. |
| --- | --- |

24.

After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger „regionalised“ countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach.

| 25. | Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes. |
| --- | --- |

25.

Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes.

| 26. | The 1999 Guidelines Decision stipulated that: „project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance“ and „as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds“. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated „institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion“. |
| --- | --- |

26.

The 1999 Guidelines Decision stipulated that: „project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance“ and „as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds“. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated „institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion“.

| 27. | ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the „target region“ approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives. |
| --- | --- |

27.

ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the „target region“ approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives.

| 28. | The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. |
| --- | --- |

28.

The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing.

PHARE PROCEDURES

| 29. | See reply to paragraph 17. |
| --- | --- |

29.

See reply to paragraph 17.

| 30. | The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.
  Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that „decentralisation cannot start before 2002 at the earliest“ and it will not be implemented „unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place“. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible. |
| --- | --- |

30.

The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.

Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that „decentralisation cannot start before 2002 at the earliest“ and it will not be implemented „unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place“. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible.

| 31. | In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA. |
| --- | --- |

31.

In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA.

| 33. | The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start „at the earliest in 2002“, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new „measure“ mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.
  Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new „measure“ mechanism. |
| --- | --- |

33.

The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start „at the earliest in 2002“, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new „measure“ mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.

Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new „measure“ mechanism.

| 34. | Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003. |
| --- | --- |

34.

Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003.

| 35. | The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003. |
| --- | --- |

35.

The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003.

| 36. | Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries. |
| --- | --- |

36.

Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries.

FUNDING AND IMPLEMENTATION OF PHARE PROGRAMMES TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 37. | The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support. |
| --- | --- |

37.

The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support.

| 39. | The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %. |
| --- | --- |

39.

The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %.

| 40. | In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited. 2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity. |
| --- | --- |

40.

In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited. 2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity.

| 41. | Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed. |
| --- | --- |

41.

Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed.

| 42. | An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002). |
| --- | --- |

42.

An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002).

| 43. | As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken. |
| --- | --- |

43.

As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken.

| 44. | In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development. |
| --- | --- |

44.

In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development.

| 45. | The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative. |
| --- | --- |

45.

The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative.

| 46. | See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disbursement rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revealed administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Partnerships priorities and Action Plans for Administrative Capacity, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to institution building. |
| --- | --- |

46.

See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disbursement rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revealed administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Partnerships priorities and Action Plans for Administrative Capacity, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to institution building.

| 47. | The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Twinning had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34). |
| --- | --- |

47.

The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Twinning had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34).

| 48. | Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60. |
| --- | --- |

48.

Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60.

| 49. | Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were „broken“ in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented. |
| --- | --- |

49.

Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were „broken“ in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented.

| 50. | Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible. |
| --- | --- |

50.

Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible.

| 51. | See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through. |
| --- | --- |

51.

See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through.

| 52. | Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession. |
| --- | --- |

52.

Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession.

RESULTS OF INSTITUTION-BUILDING PROJECTS TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 56. | As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken. |
| --- | --- |

56.

As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken.

| 57. | To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports). |
| --- | --- |

57.

To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports).

| 58. | Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement. |
| --- | --- |

58.

Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement.

| 61. | As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: „Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes“. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness. |
| --- | --- |

61.

As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: „Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes“. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness.

CONCLUSIONS

| 63. | Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period. |
| --- | --- |

63.

Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period.

| 64. | Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000. These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36). |
| --- | --- |

64.

Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000. These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36).

| 65. | Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms. |
| --- | --- |

65.

Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms.

| 67. | Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive. |
| --- | --- |

67.

Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive.

RECOMMENDATIONS

| 68. | After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems. |
| --- | --- |

68.

After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems.

| 69. | The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems. |
| --- | --- |

69.

The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems.

| 70. | The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway. |
| --- | --- |

70.

The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway.

| 71. | Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building. |
| --- | --- |

71.

Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building.

---