# Den Europæiske Unions C 15/2005

| | ISSN 1725-2393 |
| --- | --- |
| Den Europæiske Unions
  Tidende | C 15 |
| | |
| Dansk udgave | Meddelelser og oplysninger | 48. årgang20. januar 2005 |

ISSN 1725-2393

Den Europæiske Unions

Tidende

C 15

Dansk udgave

Meddelelser og oplysninger

48. årgang20. januar 2005

---

| Informationsnummer | Indhold | Side |
| --- | --- | --- |
| | I   Meddelelser |
| | Revisionsretten |
| 2005/C 015/1 | Særberetning Nr. 5/2004 om Phare-programmet anvendt som støtte til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene, med Kommissionens svar | 1 |

Informationsnummer

Indhold

Side

I   Meddelelser

Revisionsretten

2005/C 015/1

Særberetning Nr. 5/2004 om Phare-programmet anvendt som støtte til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene, med Kommissionens svar

1

| DA | |
| --- | --- |

DA

---

I Meddelelser

Revisionsretten

| 20.1.2005 | DA | Den Europæiske Unions Tidende | C 15/1 |
| --- | --- | --- | --- |

20.1.2005

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 15/1

---

SÆRBERETNING Nr. 5/2004

om Phare-programmet anvendt som støtte til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene, med Kommissionens svar

(artikel 248, stk. 4, andet afsnit, EF)

(2005/C 15/01)

INDHOLD

| I-VII | RESUMÉ |
| --- | --- |

I-VII

| 1-14 | INDLEDNING |
| --- | --- |

1-14

| 1-10 | Phare-programmet anvendt som støtte til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene |
| --- | --- |

1-10

| 11-14 | Rettens revision |
| --- | --- |

11-14

| 15-28 | ANVENDELSEN AF PHARE-PROGRAMMET SOM GENEREL STRATEGI TIL AT FORBEREDE KANDIDATLANDENE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE |
| --- | --- |

15-28

| 15-17 | Valget af Phare-programmet gjorde det vanskeligere at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF |
| --- | --- |

15-17

| 18-26 | ØSS-programmerne under Phare var ikke designet i overensstemmelse med de metoder, der anvendes i forbindelse med strukturfondsprogrammerne under mål nr. 1 |
| --- | --- |

18-26

| 27-28 | Problemer, der påvirker anvendelsen af Phare til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF |
| --- | --- |

27-28

| 29-36 | PHARE-PROCEDURERNE |
| --- | --- |

29-36

| 30-33 | Forsinkelser i forbindelse med oprettelsen af det udvidede decentrale implementeringssystem |
| --- | --- |

30-33

| 34-36 | Der er ikke indført flerårig programmering |
| --- | --- |

34-36

| 37-55 | FINANSIERING OG GENNEMFØRELSE AF PHARE-PROGRAMMER, DER SKAL FORBEREDE KANDIDATLANDENE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE |
| --- | --- |

37-55

| 37-41 | De fleste af landene fik tildelt mindre støtte end planlagt |
| --- | --- |

37-41

| 42-45 | Vanskeligheder i forbindelse med forberedelsen af programmer af samme art som strukturfondsprogrammerne under mål nr. 1 |
| --- | --- |

42-45

| 46-55 | Forsinkelser i programgennemførelsen |
| --- | --- |

46-55

| 56-62 | RESULTATERNE AF INSTITUTIONSOPBYGNINGSPROJEKTERNE MED HENBLIK PÅ AT FORBEREDE MEDLEMSSTATERNE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE |
| --- | --- |

56-62

| 63-67 | KONKLUSION |
| --- | --- |

63-67

| 63 | Vanskeligheder forbundet med anvendelsen af Phare-programmet som overordnet strategi for at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene |
| --- | --- |

63

| 64 | Det er kun i begrænset omfang lykkedes at tilnærme Phare til strukturfondene |
| --- | --- |

64

| 65 | Det var forskelligt, hvor mange midler der blev afsat til ØSS, og gennemførelsen af ØSS-programmerne blev forsinket |
| --- | --- |

65

| 66 | Resultaterne af de institutionsopbygningsprojekter, der skulle forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene, har været begrænsede |
| --- | --- |

66

| 67 | Generel konklusion |
| --- | --- |

67

| 68-71 | ANBEFALINGER |
| --- | --- |

68-71

Kommissionens svar

FORKORTELSER

| CBC | Cross Border Co-operation — grænseoverskridende samarbejde |
| --- | --- |
| EDIS | Extended Decentralised Implementation System — det udvidede decentrale implementeringssystem |
| EFRU | Den Europæiske Fond for Regionaludvikling |
| EFSR | EF-støtteramme |
| EPD | Enhedsprogrammeringsdokument |
| ESF | Den Europæiske Socialfond |
| EUGFL | Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget |
| FNUP | Foreløbig national udviklingsplan |
| ISPA | Instrument for Structural Policies for Pre-Accession — strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument |
| NUP | National udviklingsplan |
| PFF | Projektforberedelsesfacilitet |
| Phare | Det vigtigste førtiltrædelsesinstrument |
| Sapard | Førtiltrædelsesinstrument vedrørende landbrug og udvikling af landdistrikter |
| SFP | Særligt forberedelsesprogram |
| ØSS | Økonomisk og social samhørighed |

CBC

Cross Border Co-operation — grænseoverskridende samarbejde

EDIS

Extended Decentralised Implementation System — det udvidede decentrale implementeringssystem

EFRU

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EFSR

EF-støtteramme

EPD

Enhedsprogrammeringsdokument

ESF

Den Europæiske Socialfond

EUGFL

Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget

FNUP

Foreløbig national udviklingsplan

ISPA

Instrument for Structural Policies for Pre-Accession — strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument

NUP

National udviklingsplan

PFF

Projektforberedelsesfacilitet

Phare

Det vigtigste førtiltrædelsesinstrument

Sapard

Førtiltrædelsesinstrument vedrørende landbrug og udvikling af landdistrikter

SFP

Særligt forberedelsesprogram

ØSS

Økonomisk og social samhørighed

RESUMÉ

| I. | Ved revisionen undersøgtes det, hvor effektivt Phare-programmet, der var det første af de tre førtiltrædelsesinstrumenter, Kommissionen oprettede, havde bidraget til at forberede kandidatlandene på at forvalte de to vigtigste strukturfonde, dvs. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF). Revisionen vedrørte perioden fra 1998, der var det år, hvor Phare blev ændret for at fokusere på tiltrædelsen, til 2002 og omfattede primært det særlige forberedelsesprogram (SFP) fra 1998 og programmerne til fremme af økonomisk og social samhørighed (ØSS-programmerne), der blev iværksat for første gang i 2000. Kommissionen prioriterede det stadigt højere at bistå kandidatlandene med at forberede sig på strukturfondene, da den ønskede at sikre, at kandidatlandene ville være i stand til at drage fuld nytte af de meget store støttebeløb, som vil være til deres rådighed efter tiltrædelsen. |
| --- | --- |

I.

Ved revisionen undersøgtes det, hvor effektivt Phare-programmet, der var det første af de tre førtiltrædelsesinstrumenter, Kommissionen oprettede, havde bidraget til at forberede kandidatlandene på at forvalte de to vigtigste strukturfonde, dvs. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF). Revisionen vedrørte perioden fra 1998, der var det år, hvor Phare blev ændret for at fokusere på tiltrædelsen, til 2002 og omfattede primært det særlige forberedelsesprogram (SFP) fra 1998 og programmerne til fremme af økonomisk og social samhørighed (ØSS-programmerne), der blev iværksat for første gang i 2000. Kommissionen prioriterede det stadigt højere at bistå kandidatlandene med at forberede sig på strukturfondene, da den ønskede at sikre, at kandidatlandene ville være i stand til at drage fuld nytte af de meget store støttebeløb, som vil være til deres rådighed efter tiltrædelsen.

Anvendelsen af Phare-programmet som generel strategi til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene

| II. | Der blev ikke oprettet et nyt instrument til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på EFRU og ESF, og derfor havde kandidatlandene sværere ved at sætte sig ind i strukturfondsprocedurerne (jf. punkt 16-17). Dertil kom, at den metode, som Kommissionen oprindeligt anmodede kandidatlandene om at følge, når de skulle fastlægge ØSS-programmer, var forskellig fra den metode, der anvendes i forbindelse med strukturfondene (jf. punkt 18-24). Ikke alle de regioner, der vil blive støtteberettigede under strukturfondene, fik erfaring i at forvalte ØSS-programmer inden tiltrædelsen, og Phares gennemførelsesstrukturer svarede ikke til strukturfondenes. ØSS-programmerne blev endvidere mindre effektive, fordi de også havde til formål at opnå en samhørighedseffekt, og det var ikke altid foreneligt med målet om at forberede kandidatlandene på strukturfondene (jf. punkt 27). |
| --- | --- |

II.

Der blev ikke oprettet et nyt instrument til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på EFRU og ESF, og derfor havde kandidatlandene sværere ved at sætte sig ind i strukturfondsprocedurerne (jf. punkt 16-17). Dertil kom, at den metode, som Kommissionen oprindeligt anmodede kandidatlandene om at følge, når de skulle fastlægge ØSS-programmer, var forskellig fra den metode, der anvendes i forbindelse med strukturfondene (jf. punkt 18-24). Ikke alle de regioner, der vil blive støtteberettigede under strukturfondene, fik erfaring i at forvalte ØSS-programmer inden tiltrædelsen, og Phares gennemførelsesstrukturer svarede ikke til strukturfondenes. ØSS-programmerne blev endvidere mindre effektive, fordi de også havde til formål at opnå en samhørighedseffekt, og det var ikke altid foreneligt med målet om at forberede kandidatlandene på strukturfondene (jf. punkt 27).

Phare-programmets procedurer

| III. | Det var Kommissionens hensigt, at kandidatlandene skulle lære at forvalte disse programmer, og at den selv kun skulle foretage efterfølgende kontrol, som det ville have været tilfældet, hvis det havde drejet sig om strukturfondene, men i sidste ende blev det udvidede decentrale implementeringssystem (EDIS), som skulle gøre det muligt, ikke indført inden tiltrædelsen (jf. punkt 30-32). Indførelsen af et system med efterfølgende kontrol blev forsinket, og det gjorde det vanskeligere at anvende støtteordninger, der er den vigtigste mekanisme til gennemførelse af strukturfondene (jf. punkt 33). Det gik meget langsomt med at få indført en anden procedure, der også anvendes under strukturfondene, nemlig flerårig programmering (jf. punkt 34-35). |
| --- | --- |

III.

Det var Kommissionens hensigt, at kandidatlandene skulle lære at forvalte disse programmer, og at den selv kun skulle foretage efterfølgende kontrol, som det ville have været tilfældet, hvis det havde drejet sig om strukturfondene, men i sidste ende blev det udvidede decentrale implementeringssystem (EDIS), som skulle gøre det muligt, ikke indført inden tiltrædelsen (jf. punkt 30-32). Indførelsen af et system med efterfølgende kontrol blev forsinket, og det gjorde det vanskeligere at anvende støtteordninger, der er den vigtigste mekanisme til gennemførelse af strukturfondene (jf. punkt 33). Det gik meget langsomt med at få indført en anden procedure, der også anvendes under strukturfondene, nemlig flerårig programmering (jf. punkt 34-35).

Bevillingerne til og gennemførelsen af programmerne til at forberede kandidatlandene på strukturfondene

| IV. | Selv om i alt ca. 35 % af midlerne til Phare-programmet skulle anvendes til ØSS-programmer, afsatte de fleste af landene noget færre midler hertil. Det skyldtes især utilstrækkelig absorptionskapacitet, og at kandidatlandene også prioriterede andre områder højt (jf. punkt 39-41). Kandidatlandene havde derfor besvær med at udtænke programmer, og de afsatte ikke midler nok til at forberede fremtidige ØSS- og strukturfondsprojekter (jf. punkt 43-45). De havde også store problemer med at indgå kontrakter inden for tidsfristerne (jf. punkt 46-52). Disse absorptionsproblemer skyldtes i høj grad mangel på erfaring og utilstrækkelig institutionel udvikling i de ministerier, der havde ansvaret for forvaltningen af ØSS-programmerne (jf. punkt 54 og 55). |
| --- | --- |

IV.

Selv om i alt ca. 35 % af midlerne til Phare-programmet skulle anvendes til ØSS-programmer, afsatte de fleste af landene noget færre midler hertil. Det skyldtes især utilstrækkelig absorptionskapacitet, og at kandidatlandene også prioriterede andre områder højt (jf. punkt 39-41). Kandidatlandene havde derfor besvær med at udtænke programmer, og de afsatte ikke midler nok til at forberede fremtidige ØSS- og strukturfondsprojekter (jf. punkt 43-45). De havde også store problemer med at indgå kontrakter inden for tidsfristerne (jf. punkt 46-52). Disse absorptionsproblemer skyldtes i høj grad mangel på erfaring og utilstrækkelig institutionel udvikling i de ministerier, der havde ansvaret for forvaltningen af ØSS-programmerne (jf. punkt 54 og 55).

Resultaterne af de institutionsopbygningsprojekter, der skulle forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene

| V. | Den utilstrækkelige institutionelle udvikling samt uvished om, hvilke organer der ville blive udpeget til forvaltnings- og betalingsmyndigheder, nedsatte institutionsopbygningsprojekternes effekt (jf. punkt 58 og 59). Institutionsopbygningen på regionalt niveau blev hæmmet af, at det i nogle lande tog lang tid at få oprettet de relevante regionale organer, og af, at den rolle, som de regionale organer til forvaltning af strukturfondene efter planen skulle have, blev ændret (jf. punkt 60-62). |
| --- | --- |

V.

Den utilstrækkelige institutionelle udvikling samt uvished om, hvilke organer der ville blive udpeget til forvaltnings- og betalingsmyndigheder, nedsatte institutionsopbygningsprojekternes effekt (jf. punkt 58 og 59). Institutionsopbygningen på regionalt niveau blev hæmmet af, at det i nogle lande tog lang tid at få oprettet de relevante regionale organer, og af, at den rolle, som de regionale organer til forvaltning af strukturfondene efter planen skulle have, blev ændret (jf. punkt 60-62).

Generel konklusion

| VI. | Kommissionen skal have ros for, at den allerede i 1998 begyndte at anvende Phare-programmet til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på at forvalte strukturfondene, men på tiltrædelsestidspunktet havde Phare-programmet haft væsentlig mindre effekt med hensyn til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF, end det var planlagt i Kommissionens strategidokumenter, navnlig i Phare Review 2000 (jf. punkt 67). Årsagen hertil var bl.a., at de relevante myndigheder i kandidatlandene ikke havde tilstrækkelig erfaring, og at deres institutioner ikke var tilstrækkeligt udviklede. Det var ikke muligt at afhjælpe disse mangler inden for den tid, man havde til rådighed. |
| --- | --- |

VI.

Kommissionen skal have ros for, at den allerede i 1998 begyndte at anvende Phare-programmet til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på at forvalte strukturfondene, men på tiltrædelsestidspunktet havde Phare-programmet haft væsentlig mindre effekt med hensyn til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF, end det var planlagt i Kommissionens strategidokumenter, navnlig i Phare Review 2000 (jf. punkt 67). Årsagen hertil var bl.a., at de relevante myndigheder i kandidatlandene ikke havde tilstrækkelig erfaring, og at deres institutioner ikke var tilstrækkeligt udviklede. Det var ikke muligt at afhjælpe disse mangler inden for den tid, man havde til rådighed.

Anbefalinger

| VII. | Der er et stort behov for mere støtte til institutionsopbygning med henblik på forvaltningen af strukturfondene efter tiltrædelsen (jf. punkt 68). Der bør i væsentligt omfang afsættes ressourcer til efterfølgende kontrol af strukturfondsforanstaltninger i de nye medlemsstater (jf. punkt 69). Der bør lægges en klar strategi med angivelse af de forskellige foranstaltninger, der stadig bør træffes for at forberede nuværende og fremtidige kandidatlande på at forvalte strukturfondene (jf. punkt 70). Kommissionen bør gøre en større indsats for at tilnærme Phare til strukturfondene ved at give fremtidige forvaltningsmyndigheder status som gennemførelseskontorer i forbindelse med Phare, yde den nødvendige bistand for at sikre, at gennemførelseskontorerne vil være i stand til at implementere Phare inden for rammerne af et system med efterfølgende kontrol og indføre flerårig programmering på grundlag af nationale udviklingsplaner (jf. punkt 71). |
| --- | --- |

VII.

Der er et stort behov for mere støtte til institutionsopbygning med henblik på forvaltningen af strukturfondene efter tiltrædelsen (jf. punkt 68). Der bør i væsentligt omfang afsættes ressourcer til efterfølgende kontrol af strukturfondsforanstaltninger i de nye medlemsstater (jf. punkt 69). Der bør lægges en klar strategi med angivelse af de forskellige foranstaltninger, der stadig bør træffes for at forberede nuværende og fremtidige kandidatlande på at forvalte strukturfondene (jf. punkt 70). Kommissionen bør gøre en større indsats for at tilnærme Phare til strukturfondene ved at give fremtidige forvaltningsmyndigheder status som gennemførelseskontorer i forbindelse med Phare, yde den nødvendige bistand for at sikre, at gennemførelseskontorerne vil være i stand til at implementere Phare inden for rammerne af et system med efterfølgende kontrol og indføre flerårig programmering på grundlag af nationale udviklingsplaner (jf. punkt 71).

INDLEDNING

Phare-programmet anvendt som støtte til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene

| 1. | Den store forskel på gennemsnitsindkomsten i de nuværende medlemsstater og gennemsnitsindkomsten i de nye central- og østeuropæiske medlemsstater (1) vil blive et centralt spørgsmål for Den Europæiske Union efter udvidelsen i 2004. Mens 22 % af befolkningen i Den Europæiske Union i dag lever i regioner, hvor bruttonationalproduktet pr. indbygger er lavere end 75 % af det nuværende gennemsnitlige bruttonationalprodukt, vil 93 % af befolkningen i de nye medlemsstater efter udvidelsen komme til at leve i regioner, hvor bruttonationalproduktet pr. indbygger er lavere end 75 % af gennemsnittet i det udvidede EU. For at bidrage til at udligne disse forskelle vil næsten alle regioner i disse nye medlemsstater være støtteberettigede som mål 1-regioner (2) under de tre vigtigste strukturfonde: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL, Udviklingssektionen) (3). Alle disse lande vil endvidere være støtteberettigede under Samhørighedsfonden (4). |
| --- | --- |

1.

Den store forskel på gennemsnitsindkomsten i de nuværende medlemsstater og gennemsnitsindkomsten i de nye central- og østeuropæiske medlemsstater (1) vil blive et centralt spørgsmål for Den Europæiske Union efter udvidelsen i 2004. Mens 22 % af befolkningen i Den Europæiske Union i dag lever i regioner, hvor bruttonationalproduktet pr. indbygger er lavere end 75 % af det nuværende gennemsnitlige bruttonationalprodukt, vil 93 % af befolkningen i de nye medlemsstater efter udvidelsen komme til at leve i regioner, hvor bruttonationalproduktet pr. indbygger er lavere end 75 % af gennemsnittet i det udvidede EU. For at bidrage til at udligne disse forskelle vil næsten alle regioner i disse nye medlemsstater være støtteberettigede som mål 1-regioner (2) under de tre vigtigste strukturfonde: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL, Udviklingssektionen) (3). Alle disse lande vil endvidere være støtteberettigede under Samhørighedsfonden (4).

| 2. | I perioden 2004-2006 er der til disse lande afsat ca. 13 178 millioner euro til mål nr. 1 under strukturfondene samt yderligere 7 523 millioner euro under Samhørighedsfonden. For at kunne udnytte disse midler bedst muligt er det imidlertid nødvendigt, at de nye medlemsstater er i stand til at definere, forberede og gennemføre højtprioriterede programmer og projekter inden for de fastsatte tidsrammer. |
| --- | --- |

2.

I perioden 2004-2006 er der til disse lande afsat ca. 13 178 millioner euro til mål nr. 1 under strukturfondene samt yderligere 7 523 millioner euro under Samhørighedsfonden. For at kunne udnytte disse midler bedst muligt er det imidlertid nødvendigt, at de nye medlemsstater er i stand til at definere, forberede og gennemføre højtprioriterede programmer og projekter inden for de fastsatte tidsrammer.

| 3. | I marts 1997 foreslog Kommissionen, at Phare-programmet skulle ændres, således at det fokuserede fuldstændigt på at forberede kandidatlandene på at tiltræde Den Europæiske Union (5)
   (6). Phare-budgettet (ca. 1 500 millioner euro om året) skulle i princippet fremover gå til institutionsopbygning (30 %) og investeringsstøtte (70 %). Regionaludvikling var et af de særlige områder, Kommissionen ønskede, at støtten til institutionsopbygning skulle koncentreres om. Kommissionen erklærede derfor, at det var nødvendigt, at landene hurtigst muligt fik kendskab til strukturfondenes mål og procedurer, og at det var den bedste måde, hvorpå man kunne sikre, at disse lande, når tiden var inde, ville være i stand til at anvende reglerne for strukturfondene og behandle de første betalinger fra disse fonde (7). |
| --- | --- |

3.

I marts 1997 foreslog Kommissionen, at Phare-programmet skulle ændres, således at det fokuserede fuldstændigt på at forberede kandidatlandene på at tiltræde Den Europæiske Union (5)
   (6). Phare-budgettet (ca. 1 500 millioner euro om året) skulle i princippet fremover gå til institutionsopbygning (30 %) og investeringsstøtte (70 %). Regionaludvikling var et af de særlige områder, Kommissionen ønskede, at støtten til institutionsopbygning skulle koncentreres om. Kommissionen erklærede derfor, at det var nødvendigt, at landene hurtigst muligt fik kendskab til strukturfondenes mål og procedurer, og at det var den bedste måde, hvorpå man kunne sikre, at disse lande, når tiden var inde, ville være i stand til at anvende reglerne for strukturfondene og behandle de første betalinger fra disse fonde (7).

| 4. | Over Phare-programmet for 1998 blev der derfor finansieret et særligt forberedelsesprogram (SFP) med en samlet tildeling på 60 millioner euro, der tog sigte på at forberede hvert enkelt kandidatland på at deltage i EU's strukturpolitik. Programmet finansierede institutionsopbygning og støtte til små pilotinvesteringsprojekter af samme type som dem, der finansieres af strukturfondene, således at kandidatlandene kunne begynde at få praktisk erfaring i, hvordan mål 1-procedurerne fungerer. |
| --- | --- |

4.

Over Phare-programmet for 1998 blev der derfor finansieret et særligt forberedelsesprogram (SFP) med en samlet tildeling på 60 millioner euro, der tog sigte på at forberede hvert enkelt kandidatland på at deltage i EU's strukturpolitik. Programmet finansierede institutionsopbygning og støtte til små pilotinvesteringsprojekter af samme type som dem, der finansieres af strukturfondene, således at kandidatlandene kunne begynde at få praktisk erfaring i, hvordan mål 1-procedurerne fungerer.

| 5. | Med den finansieringsramme, der blev vedtaget i Berlin i marts 1999, kom det endnu tydeligere frem, hvor meget det hastede med at forberede kandidatlandene, eftersom der her blev åbnet op for, at seks nye lande (Den Tjekkiske Republik, Estland, Ungarn, Polen, Slovenien og Cypern) ville kunne tiltræde Unionen allerede i 2002 (8) |
| --- | --- |

5.

Med den finansieringsramme, der blev vedtaget i Berlin i marts 1999, kom det endnu tydeligere frem, hvor meget det hastede med at forberede kandidatlandene, eftersom der her blev åbnet op for, at seks nye lande (Den Tjekkiske Republik, Estland, Ungarn, Polen, Slovenien og Cypern) ville kunne tiltræde Unionen allerede i 2002 (8)

| 6. | I 2000 blev der oprettet to nye førtiltrædelsesinstrumenter: ISPA (9) (årligt budget: 1 000 millioner euro), hvis mål og procedurer svarede til Samhørighedsfondens, og Sapard (10) (årligt budget: 500 millioner euro), som tog sigte på at bidrage til gennemførelsen af gældende fællesskabsret inden for den fælles landbrugspolitik og på at løse højt prioriterede og særlige problemer i forbindelse med den bæredygtige tilpasning af landbrugssektoren og landdistrikterne. Dette instrument blev i overensstemmelse med Sapard-forordningen gennemført på en måde, der på nogle punkter kunne sammenlignes med de gennemførelsesprocedurer, der anvendes for strukturfondene og EUGFL (jf. punkt 17). Selv om EFRU's og ESF's midler var henholdsvis ca. tre og to gange større end midlerne til strukturforanstaltninger under EUGFL, Udviklingssektionen (11), blev der ikke oprettet nye instrumenter i relation til disse to strukturfonde. |
| --- | --- |

6.

I 2000 blev der oprettet to nye førtiltrædelsesinstrumenter: ISPA (9) (årligt budget: 1 000 millioner euro), hvis mål og procedurer svarede til Samhørighedsfondens, og Sapard (10) (årligt budget: 500 millioner euro), som tog sigte på at bidrage til gennemførelsen af gældende fællesskabsret inden for den fælles landbrugspolitik og på at løse højt prioriterede og særlige problemer i forbindelse med den bæredygtige tilpasning af landbrugssektoren og landdistrikterne. Dette instrument blev i overensstemmelse med Sapard-forordningen gennemført på en måde, der på nogle punkter kunne sammenlignes med de gennemførelsesprocedurer, der anvendes for strukturfondene og EUGFL (jf. punkt 17). Selv om EFRU's og ESF's midler var henholdsvis ca. tre og to gange større end midlerne til strukturforanstaltninger under EUGFL, Udviklingssektionen (11), blev der ikke oprettet nye instrumenter i relation til disse to strukturfonde.

| 7. | I stedet er det fastsat i de nye Phare-retningslinjer for perioden 2000-2006, at der i hvert land skal oprettes investeringsprogrammer til fremme af økonomisk og social samhørighed (ØSS-programmer), og at disse programmer skal finansieres over Phare (12). ØSS-programmerne vil blive gennemført gennem investeringsforanstaltninger i produktionssektoren, udvikling af menneskelige ressourcer og erhvervsrelateret infrastruktur af samme slags som dem, der støttes af disse to strukturfonde. Disse programmer skal udgøre det ene af de to områder, der skal finansieres med de 70 % af Phare-midlerne, der blev afsat til investeringer (13). Det var også fastsat i retningslinjerne, at institutionsopbygningsaktiviteterne under Phare (de resterende 30 % af Phare-midlerne) især skulle fokusere på at afhjælpe svaghederne i de administrationer på centralt, regionalt og lokalt niveau, som havde ansvaret for dette område, og derved afspejle, hvor stor betydning disse ØSS-programmer har (14). |
| --- | --- |

7.

I stedet er det fastsat i de nye Phare-retningslinjer for perioden 2000-2006, at der i hvert land skal oprettes investeringsprogrammer til fremme af økonomisk og social samhørighed (ØSS-programmer), og at disse programmer skal finansieres over Phare (12). ØSS-programmerne vil blive gennemført gennem investeringsforanstaltninger i produktionssektoren, udvikling af menneskelige ressourcer og erhvervsrelateret infrastruktur af samme slags som dem, der støttes af disse to strukturfonde. Disse programmer skal udgøre det ene af de to områder, der skal finansieres med de 70 % af Phare-midlerne, der blev afsat til investeringer (13). Det var også fastsat i retningslinjerne, at institutionsopbygningsaktiviteterne under Phare (de resterende 30 % af Phare-midlerne) især skulle fokusere på at afhjælpe svaghederne i de administrationer på centralt, regionalt og lokalt niveau, som havde ansvaret for dette område, og derved afspejle, hvor stor betydning disse ØSS-programmer har (14).

| 8. | Ud over disse retningslinjer udsendte Kommissionen i oktober 2000 et strategidokument vedrørende Phare-programmet »Phare 2000 Review: Strengthening Preparations for Membership« (15) (herefter »Phare Review«). Konklusionen på Phare Review var, at »overgangen til strukturfondene« var en af de to nye udfordringer for Phare, som Kommissionen skal tage op i perioden 2000-2006. I Phare Review var der fastsat to mål for dette område:






  a) | at forberede strukturfondenes gennemførelse i kandidatlandene ved at indføre de nødvendige administrative og budgetmæssige strukturer og |
| --- | --- | --- |

8.

Ud over disse retningslinjer udsendte Kommissionen i oktober 2000 et strategidokument vedrørende Phare-programmet »Phare 2000 Review: Strengthening Preparations for Membership« (15) (herefter »Phare Review«). Konklusionen på Phare Review var, at »overgangen til strukturfondene« var en af de to nye udfordringer for Phare, som Kommissionen skal tage op i perioden 2000-2006. I Phare Review var der fastsat to mål for dette område:

a)

at forberede strukturfondenes gennemførelse i kandidatlandene ved at indføre de nødvendige administrative og budgetmæssige strukturer og

| b) | at gøre det muligt for disse lande at drage fordel af en række integrerede førstegenerationsprogrammer inden for regionaludvikling af samme type som strukturfondsprogrammerne under mål nr. 1 og derved bidrage til disse landes økonomiske og sociale samhørighed. |
| --- | --- |

b)

at gøre det muligt for disse lande at drage fordel af en række integrerede førstegenerationsprogrammer inden for regionaludvikling af samme type som strukturfondsprogrammerne under mål nr. 1 og derved bidrage til disse landes økonomiske og sociale samhørighed.

| 9. | I Phare Review, hvor det understreges, hvor vigtigt det er at forberede kandidatlandene på forvaltningen af strukturfondene, hedder det, at Phare ikke kun kan bistå kandidatlandene med at rette op på de store udviklingsskævheder mellem dem og de nuværende medlemsstater, men at Phare også skal give dem mulighed for at sætte sig ind i de strukturer og procedurer, som de vil få brug for, når de skal bruge strukturfondene effektivt og produktivt efter tiltrædelsen. Set i forhold til strukturfondenes effekt er den samordningseffekt, som man kan håbe på at opnå med ØSS-programmerne under Phare, meget begrænset, fordi der er meget mindre budgetter til rådighed. I de interne programmeringsretningslinjer for udformningen af ØSS-programmer for 2001, som Generaldirektoratet for Udvidelse udarbejdede i 2000, hed det derfor, at det bør gøres klart, at den ønskede effekt på den økonomiske og sociale samhørighed vil bestå i at lette forberedelsen af de strukturer og strategier, der er nødvendige for at forvalte strukturfondene efter tiltrædelsen, hvorimod man kun kan forvente en begrænset effekt med hensyn til at mindske de generelle udviklingsskævheder. |
| --- | --- |

9.

I Phare Review, hvor det understreges, hvor vigtigt det er at forberede kandidatlandene på forvaltningen af strukturfondene, hedder det, at Phare ikke kun kan bistå kandidatlandene med at rette op på de store udviklingsskævheder mellem dem og de nuværende medlemsstater, men at Phare også skal give dem mulighed for at sætte sig ind i de strukturer og procedurer, som de vil få brug for, når de skal bruge strukturfondene effektivt og produktivt efter tiltrædelsen. Set i forhold til strukturfondenes effekt er den samordningseffekt, som man kan håbe på at opnå med ØSS-programmerne under Phare, meget begrænset, fordi der er meget mindre budgetter til rådighed. I de interne programmeringsretningslinjer for udformningen af ØSS-programmer for 2001, som Generaldirektoratet for Udvidelse udarbejdede i 2000, hed det derfor, at det bør gøres klart, at den ønskede effekt på den økonomiske og sociale samhørighed vil bestå i at lette forberedelsen af de strukturer og strategier, der er nødvendige for at forvalte strukturfondene efter tiltrædelsen, hvorimod man kun kan forvente en begrænset effekt med hensyn til at mindske de generelle udviklingsskævheder.

| 10. | Ifølge Phare Review skulle der navnlig på følgende områder gøres en indsats med henblik på »overgangen til strukturfondene«:






  a) | Anvendelsen af strukturfondsmetoder og -procedurer i forbindelse med ØSS-støtte under Phare, bør gradvist styrkes. |
| --- | --- | --- |

10.

Ifølge Phare Review skulle der navnlig på følgende områder gøres en indsats med henblik på »overgangen til strukturfondene«:

a)

Anvendelsen af strukturfondsmetoder og -procedurer i forbindelse med ØSS-støtte under Phare, bør gradvist styrkes.

| b) | For de nationale Phare-programmers vedkommende bør der fremover anvendes flerårig programmering på et differentieret grundlag, for så vidt angår alle former for støtte, herunder institutionsopbygning. |
| --- | --- |

b)

For de nationale Phare-programmers vedkommende bør der fremover anvendes flerårig programmering på et differentieret grundlag, for så vidt angår alle former for støtte, herunder institutionsopbygning.

| c) | Decentraliseringen bør udvides, således at kandidatlandene kan blive fortrolige med de principper om fælles ansvar, som ligger til grund for gennemførelsen af strukturfondene. |
| --- | --- |

c)

Decentraliseringen bør udvides, således at kandidatlandene kan blive fortrolige med de principper om fælles ansvar, som ligger til grund for gennemførelsen af strukturfondene.

| d) | Samtidig med kandidatlandenes egen indsats på dette område bør støtten til de gennemførende myndigheder (dvs. forvaltningsmyndigheder i betydningen i artikel 34 i strukturfondsforordningen), som kandidatlandet og Kommissionen har godkendt, øges. |
| --- | --- |

d)

Samtidig med kandidatlandenes egen indsats på dette område bør støtten til de gennemførende myndigheder (dvs. forvaltningsmyndigheder i betydningen i artikel 34 i strukturfondsforordningen), som kandidatlandet og Kommissionen har godkendt, øges.

Målet var, at ca. 35 % af landenes nationale programmer skulle afsættes til investeringsstøtte til ØSS.

Rettens revision

| 11. | Sigtet med Rettens revision var at vurdere, hvor effektivt Phare-programmet var til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene. Med henblik herpå undersøgte Retten følgende:






  a) | i hvilket omfang Kommissionens generelle metode gav et effektivt grundlag for at forberede kandidatlandene på forvaltningen af strukturfondene (jf. punkt 15-28) |
| --- | --- | --- |

11.

Sigtet med Rettens revision var at vurdere, hvor effektivt Phare-programmet var til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene. Med henblik herpå undersøgte Retten følgende:

a)

i hvilket omfang Kommissionens generelle metode gav et effektivt grundlag for at forberede kandidatlandene på forvaltningen af strukturfondene (jf. punkt 15-28)

| b) | i hvor høj grad Phare-programmet forberedte kandidatlandene godt nok på strukturfondsstrukturerne og -procedurerne (jf. punkt 29-36) |
| --- | --- |

b)

i hvor høj grad Phare-programmet forberedte kandidatlandene godt nok på strukturfondsstrukturerne og -procedurerne (jf. punkt 29-36)

| c) | om Phare-midlerne som fastsat var blevet afsat til dette mål, og i hvilket omfang disse midler blev anvendt effektivt (jf. punkt 37-55) |
| --- | --- |

c)

om Phare-midlerne som fastsat var blevet afsat til dette mål, og i hvilket omfang disse midler blev anvendt effektivt (jf. punkt 37-55)

| d) | i hvilket omfang institutionsopbygningsprojekterne opfyldte målet om at forberede modtagerlandene på at forvalte strukturfondene (jf. punkt 56-62). |
| --- | --- |

d)

i hvilket omfang institutionsopbygningsprojekterne opfyldte målet om at forberede modtagerlandene på at forvalte strukturfondene (jf. punkt 56-62).

| 12. | Retten valgte at foretage denne revision, fordi Kommissionen siden 1997 har lagt stadigt større vægt på at forberede kandidatlandene på forvaltningen af strukturfondene, og på grund af de betydelige beløb fra Phare-programmet, som man forventer vil blive afsat til opfyldelsen af dette mål fra 2000 og fremover i forbindelse med EFRU og ESF (16). Revisionen gik ikke ud på at vurdere udgifternes lovlighed og formelle rigtighed, og den gik heller ikke ud på at vurdere, om kandidatlandene er i stand til at forvalte strukturfondene, for det skal Kommissionen selv gøre, og den udsender årsrapporter om, hvor forberedte kandidatlandene generelt er på tiltrædelsen (17). Ved Rettens revision er det i højere grad Phare-programmet, der undersøges, da Retten ønsker at vurdere, hvor godt de midler, der var til rådighed under dette program, blev udnyttet til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på at forvalte strukturfondene. |
| --- | --- |

12.

Retten valgte at foretage denne revision, fordi Kommissionen siden 1997 har lagt stadigt større vægt på at forberede kandidatlandene på forvaltningen af strukturfondene, og på grund af de betydelige beløb fra Phare-programmet, som man forventer vil blive afsat til opfyldelsen af dette mål fra 2000 og fremover i forbindelse med EFRU og ESF (16). Revisionen gik ikke ud på at vurdere udgifternes lovlighed og formelle rigtighed, og den gik heller ikke ud på at vurdere, om kandidatlandene er i stand til at forvalte strukturfondene, for det skal Kommissionen selv gøre, og den udsender årsrapporter om, hvor forberedte kandidatlandene generelt er på tiltrædelsen (17). Ved Rettens revision er det i højere grad Phare-programmet, der undersøges, da Retten ønsker at vurdere, hvor godt de midler, der var til rådighed under dette program, blev udnyttet til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på at forvalte strukturfondene.

| 13. | Revisionen omfattede indgåelse og afvikling af forpligtelser i perioden 1998-2002. Den omfattede ikke forpligtelser indgået i 2003, som kun kunne have haft begrænset effekt inden 1. maj 2004 i betragtning af den forberedelsestid, der er nødvendig for at afvikle dem. Retten fokuserede på de to mest brugte instrumenter, SFP fra 1998 og ØSS-programmerne, der blev igangsat i 2000. I tabel 1 vises forpligtelserne til disse programmer for hvert land (18). Retten foretog revision på stedet i syv kandidatlande (Bulgarien, Letland, Polen, Rumænien, Slovakiet, Den Tjekkiske Republik og Ungarn) i 2002. Endvidere reviderede de overordnede revisionsorganer i Litauen og Slovenien dette område som led i deres samarbejde med Retten og anvendte Rettens metodologi. Retten tog resultaterne af disse to revisioner i betragtning, da den udarbejdede sin særberetning. |
| --- | --- |

13.

Revisionen omfattede indgåelse og afvikling af forpligtelser i perioden 1998-2002. Den omfattede ikke forpligtelser indgået i 2003, som kun kunne have haft begrænset effekt inden 1. maj 2004 i betragtning af den forberedelsestid, der er nødvendig for at afvikle dem. Retten fokuserede på de to mest brugte instrumenter, SFP fra 1998 og ØSS-programmerne, der blev igangsat i 2000. I tabel 1 vises forpligtelserne til disse programmer for hvert land (18). Retten foretog revision på stedet i syv kandidatlande (Bulgarien, Letland, Polen, Rumænien, Slovakiet, Den Tjekkiske Republik og Ungarn) i 2002. Endvidere reviderede de overordnede revisionsorganer i Litauen og Slovenien dette område som led i deres samarbejde med Retten og anvendte Rettens metodologi. Retten tog resultaterne af disse to revisioner i betragtning, da den udarbejdede sin særberetning.

Tabel 1

Det særlige forberedelsesprogram og programmet til fremme af økonomisk og social samhørighed — forpligtelser

| (millioner euro) |
| --- |
| Land | SFP 1998 | ØSS 2000 | ØSS 2001 | ØSS 2002 | I alt |
| Den Tjekkiske Republik | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Estland | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Letland | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Litauen | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Ungarn | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Polen | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Slovenien | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Slovakiet | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bulgarien | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Rumænien | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| I alt | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Kilde:Revisionsretten. |

(millioner euro)

Land

SFP 1998

ØSS 2000

ØSS 2001

ØSS 2002

I alt

Den Tjekkiske Republik

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Estland

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Letland

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Litauen

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Ungarn

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Polen

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Slovenien

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Slovakiet

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bulgarien

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Rumænien

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

I alt

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Kilde:Revisionsretten.

| 14. | Da der først hen imod udgangen af 2002 blev indgået kontrakter vedrørende de ØSS-programmer, der blev finansieret over 2000-budgettet, havde de investeringsprojekter, der skulle finansieres under ØSS-programmet på det tidspunkt, så godt som ikke haft nogen effekt på stedet endnu. Rettens revision dækkede derfor ikke den opnåede samhørighedseffekt, som var det andet mål for ØSS-programmerne (jf. punkt 9). |
| --- | --- |

14.

Da der først hen imod udgangen af 2002 blev indgået kontrakter vedrørende de ØSS-programmer, der blev finansieret over 2000-budgettet, havde de investeringsprojekter, der skulle finansieres under ØSS-programmet på det tidspunkt, så godt som ikke haft nogen effekt på stedet endnu. Rettens revision dækkede derfor ikke den opnåede samhørighedseffekt, som var det andet mål for ØSS-programmerne (jf. punkt 9).

ANVENDELSEN AF PHARE-PROGRAMMET SOM GENEREL STRATEGI TIL AT FORBEREDE KANDIDATLANDENE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE

Valget af Phare-programmet gjorde det vanskeligere at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF

| 15. | Phare-programmet har bidraget til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene på to måder:






  a) | ved at finansiere twinningprojekter, hvor strukturfondseksperter fra medlemsstaternes administrationer arbejder i de relevante ministerier i kandidatlandene; i mindre omfang er der også blevet finansieret teknisk bistand fra konsulentfirmaer |
| --- | --- | --- |

15.

Phare-programmet har bidraget til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene på to måder:

a)

ved at finansiere twinningprojekter, hvor strukturfondseksperter fra medlemsstaternes administrationer arbejder i de relevante ministerier i kandidatlandene; i mindre omfang er der også blevet finansieret teknisk bistand fra konsulentfirmaer

| b) | ved gennem »learning by doing« at give kandidatlandene mulighed for at blive fortrolige med procedurerne, som det var Kommissionens hensigt i stigende grad skulle ligne dem, der anvendes i forbindelse med strukturfondene. Der blev ydet investeringsstøtte med henblik på pilotafprøvning og demonstration af de instrumenter og strukturer, der skal anvendes efter tiltrædelsen. |
| --- | --- |

b)

ved gennem »learning by doing« at give kandidatlandene mulighed for at blive fortrolige med procedurerne, som det var Kommissionens hensigt i stigende grad skulle ligne dem, der anvendes i forbindelse med strukturfondene. Der blev ydet investeringsstøtte med henblik på pilotafprøvning og demonstration af de instrumenter og strukturer, der skal anvendes efter tiltrædelsen.

| 16. | At støtten til institutionsopbygning med henblik på forvaltning af strukturfondene blev givet i form af twinning og teknisk bistand afspejlede, hvad der havde været Phare-programmets væsentligste opgave fra begyndelsen, nemlig at stille den ekspertise til rådighed, der er nødvendig for at bistå landene i deres overgang til fungerende markedsøkonomier og i sidste ende til medlemsskab af Den Europæiske Union. Det var imidlertid mere problematisk at anvende Phare som led i »learning by doing«-metoden til institutionsopbygning i forbindelse med strukturfondene. Kommissionen valgte ikke at foreslå et nyt instrument og en ny forordning med henblik på at forberede kandidatlandene på at forvalte EFRU og ESF. Da Phare-programmet var væsentligt forskelligt fra strukturfondene med hensyn til gennemførelsesstrukturer, programmering, procedurer, gennemførelsesmekanismer og kontrolsystemer, kunne det derfor ikke anvendes særlig effektivt til at gøre kandidatlandene fortrolige med strukturfondsprocedurerne. |
| --- | --- |

16.

At støtten til institutionsopbygning med henblik på forvaltning af strukturfondene blev givet i form af twinning og teknisk bistand afspejlede, hvad der havde været Phare-programmets væsentligste opgave fra begyndelsen, nemlig at stille den ekspertise til rådighed, der er nødvendig for at bistå landene i deres overgang til fungerende markedsøkonomier og i sidste ende til medlemsskab af Den Europæiske Union. Det var imidlertid mere problematisk at anvende Phare som led i »learning by doing«-metoden til institutionsopbygning i forbindelse med strukturfondene. Kommissionen valgte ikke at foreslå et nyt instrument og en ny forordning med henblik på at forberede kandidatlandene på at forvalte EFRU og ESF. Da Phare-programmet var væsentligt forskelligt fra strukturfondene med hensyn til gennemførelsesstrukturer, programmering, procedurer, gennemførelsesmekanismer og kontrolsystemer, kunne det derfor ikke anvendes særlig effektivt til at gøre kandidatlandene fortrolige med strukturfondsprocedurerne.

| 17. | Den metode, der blev valgt til at forberede kandidatlandene på at forvalte EFRU og ESF, var meget forskellig fra den, der blev valgt i forbindelse med Samhørighedsfonden og EUGFL. Som anført i punkt 6 oprettede Kommissionen helt nye førtiltrædelsesinstrumenter med hensyn til disse fonde, nemlig ISPA, der forvaltes af Generaldirektoratet for Regionalpolitik, og Sapard, der forvaltes af Generaldirektoratet for Landbrug. Sapard tager fortrinsvis sigte på at bidrage til gennemførelsen af gældende fællesskabsret vedrørende den fælles landbrugspolitik og tilpasning af landbrugssektoren og landdistrikterne. Bestemmelserne i Sapard-forordningen svarer til bestemmelserne i strukturfondsforordningen med hensyn til flerårig programmering og til EUGFL-forordningen med hensyn til finansiel kontrol. Forvaltningen af Sapard var for det første baseret på flerårig programmering og for det andet på, at gennemførelsesfunktionerne blev decentraliseret og lagt ud til modtagerlandene, så Kommissionen kun skulle foretage efterfølgende kontrol. Phare-programmet supplerede disse nye instrumenter ved at udfylde sin traditionelle rolle som yder af støtte til institutionsopbygning i form af twinningekspertise fra de medlemsstater, der havde erfaring med Samhørighedsfonden og EUGFL. |
| --- | --- |

17.

Den metode, der blev valgt til at forberede kandidatlandene på at forvalte EFRU og ESF, var meget forskellig fra den, der blev valgt i forbindelse med Samhørighedsfonden og EUGFL. Som anført i punkt 6 oprettede Kommissionen helt nye førtiltrædelsesinstrumenter med hensyn til disse fonde, nemlig ISPA, der forvaltes af Generaldirektoratet for Regionalpolitik, og Sapard, der forvaltes af Generaldirektoratet for Landbrug. Sapard tager fortrinsvis sigte på at bidrage til gennemførelsen af gældende fællesskabsret vedrørende den fælles landbrugspolitik og tilpasning af landbrugssektoren og landdistrikterne. Bestemmelserne i Sapard-forordningen svarer til bestemmelserne i strukturfondsforordningen med hensyn til flerårig programmering og til EUGFL-forordningen med hensyn til finansiel kontrol. Forvaltningen af Sapard var for det første baseret på flerårig programmering og for det andet på, at gennemførelsesfunktionerne blev decentraliseret og lagt ud til modtagerlandene, så Kommissionen kun skulle foretage efterfølgende kontrol. Phare-programmet supplerede disse nye instrumenter ved at udfylde sin traditionelle rolle som yder af støtte til institutionsopbygning i form af twinningekspertise fra de medlemsstater, der havde erfaring med Samhørighedsfonden og EUGFL.

ØSS-programmerne under Phare var ikke designet i overensstemmelse med de metoder, der anvendes i forbindelse med strukturfondsprogrammerne under mål nr. 1

| 18. | Phare blev valgt til at være det instrument, der skulle finansiere de programmer i kandidatlandene, der svarer til mål 1-programmer, og derfor var Generaldirektoratet for Udvidelse, der forvalter Phare-programmet i dets helhed, ansvarligt for disse programmer og for de dertilhørende institutionsopbygningsprojekter, selv om det var Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold, som lå inde med den største ekspertise i forbindelse med EFRU og ESF. For at Phare-programmet kunne forberede kandidatlandene effektivt på at forvalte strukturfondene, var Kommissionen derfor nødt til at sikre en snæver koordinering mellem Generaldirektoratet for Udvidelse og disse to generaldirektorater. I begyndelsen, da de skulle fastlægge SFP, samarbejdede de tre generaldirektorater godt, men den metode, der blev anvendt i 1999 til at forberede de ØSS-programmer, der skulle finansieres i 2000, var væsentligt forskellig fra den metode, som Generaldirektoratet for Regionalpolitik foretrak. |
| --- | --- |

18.

Phare blev valgt til at være det instrument, der skulle finansiere de programmer i kandidatlandene, der svarer til mål 1-programmer, og derfor var Generaldirektoratet for Udvidelse, der forvalter Phare-programmet i dets helhed, ansvarligt for disse programmer og for de dertilhørende institutionsopbygningsprojekter, selv om det var Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold, som lå inde med den største ekspertise i forbindelse med EFRU og ESF. For at Phare-programmet kunne forberede kandidatlandene effektivt på at forvalte strukturfondene, var Kommissionen derfor nødt til at sikre en snæver koordinering mellem Generaldirektoratet for Udvidelse og disse to generaldirektorater. I begyndelsen, da de skulle fastlægge SFP, samarbejdede de tre generaldirektorater godt, men den metode, der blev anvendt i 1999 til at forberede de ØSS-programmer, der skulle finansieres i 2000, var væsentligt forskellig fra den metode, som Generaldirektoratet for Regionalpolitik foretrak.

| 19. | Generaldirektoratet for Udvidelse lagde således vægt på en »regional tilgang« til strukturfondene og insisterede på, at alle kandidatlandene skulle målrette støtten mod et mindre antal regioner på grundlag af regionaludviklingsplaner for disse regioner. Ved at koncentrere støtten på denne måde var det Generaldirektoratets hensigt at højne effekten af de begrænsede Phare-midler, der var til rådighed, men denne metode tog ikke højde for to væsentlige aspekter ved de mekanismer, der anvendes til gennemførelse af strukturfondene. |
| --- | --- |

19.

Generaldirektoratet for Udvidelse lagde således vægt på en »regional tilgang« til strukturfondene og insisterede på, at alle kandidatlandene skulle målrette støtten mod et mindre antal regioner på grundlag af regionaludviklingsplaner for disse regioner. Ved at koncentrere støtten på denne måde var det Generaldirektoratets hensigt at højne effekten af de begrænsede Phare-midler, der var til rådighed, men denne metode tog ikke højde for to væsentlige aspekter ved de mekanismer, der anvendes til gennemførelse af strukturfondene.

| 20. | For det første tog den ikke hensyn til, at der i forbindelse med strukturfondene anvendes et særligt grundlag for regionalplanlægning (19):






  a) | i lande, der består af mere end en NUTS II-region, gennemføres strukturfondene gennem en EF-støtteramme (20), der omfatter en række sektorspecifikke og regionale programmer, hvoraf sidstnævnte forvaltes af regionale organer, og |
| --- | --- | --- |

20.

For det første tog den ikke hensyn til, at der i forbindelse med strukturfondene anvendes et særligt grundlag for regionalplanlægning (19):

a)

i lande, der består af mere end en NUTS II-region, gennemføres strukturfondene gennem en EF-støtteramme (20), der omfatter en række sektorspecifikke og regionale programmer, hvoraf sidstnævnte forvaltes af regionale organer, og

| b) | i lande, hvor hele landet svarer til en enkelt NUTS II-region, gennemføres strukturfondene gennem et enhedsprogrammeringsdokument (EPD), der forvaltes af nationale ministerier. Fire af de otte central- og østeuropæiske tiltrædende lande falder ind under denne kategori (Estland, Letland, Litauen og Slovenien). |
| --- | --- |

b)

i lande, hvor hele landet svarer til en enkelt NUTS II-region, gennemføres strukturfondene gennem et enhedsprogrammeringsdokument (EPD), der forvaltes af nationale ministerier. Fire af de otte central- og østeuropæiske tiltrædende lande falder ind under denne kategori (Estland, Letland, Litauen og Slovenien).

| 21. | Da man selv i mindre lande insisterede på, at programmerne skulle være regionalt fokuserede, blev regioner på et lavere administrationsniveau nødt til at forvalte Phare-midler, selv om de ikke havde kapacitet hertil, og selv om de under ingen omstændigheder ville komme til at varetage denne funktion i forbindelse med strukturfondene efter tiltrædelsen. Generaldirektoratet for Regionalpolitik erklærede derfor i 2001, at der havde været en del forvirring omkring den rolle, regionerne skulle spille i programmeringen og gennemførelsen af strukturfondene, og at »målregionsmetoden« havde bidraget til denne grundlæggende misforståelse, eftersom den havde medført, at man var begyndt at programmere og at oprette regionaludviklingskontorer på et lavere niveau end det regionale (21).

  I forbindelse med ØSS-programmet for 2000 krævede Kommissionen, at Letland koncentrerede midlerne på en eller to målregioner. De lettiske myndigheder valgte derfor at koncentrere midlerne i to af Letlands fem regioner på amtsniveau, Latgale og Zemgale, uden at de to regioners svage programmerings- og gennemførelseskapacitet blev taget i betragtning. I 2001 erkendte Kommissionen disse svagheder, og da den var klar over, at det var nødvendigt at forbedre centraladministrationens kapacitet hurtigt, gik den over til sektorspecifikke programmer, der blev forvaltet på nationalt plan. |
| --- | --- |

21.

Da man selv i mindre lande insisterede på, at programmerne skulle være regionalt fokuserede, blev regioner på et lavere administrationsniveau nødt til at forvalte Phare-midler, selv om de ikke havde kapacitet hertil, og selv om de under ingen omstændigheder ville komme til at varetage denne funktion i forbindelse med strukturfondene efter tiltrædelsen. Generaldirektoratet for Regionalpolitik erklærede derfor i 2001, at der havde været en del forvirring omkring den rolle, regionerne skulle spille i programmeringen og gennemførelsen af strukturfondene, og at »målregionsmetoden« havde bidraget til denne grundlæggende misforståelse, eftersom den havde medført, at man var begyndt at programmere og at oprette regionaludviklingskontorer på et lavere niveau end det regionale (21).

I forbindelse med ØSS-programmet for 2000 krævede Kommissionen, at Letland koncentrerede midlerne på en eller to målregioner. De lettiske myndigheder valgte derfor at koncentrere midlerne i to af Letlands fem regioner på amtsniveau, Latgale og Zemgale, uden at de to regioners svage programmerings- og gennemførelseskapacitet blev taget i betragtning. I 2001 erkendte Kommissionen disse svagheder, og da den var klar over, at det var nødvendigt at forbedre centraladministrationens kapacitet hurtigt, gik den over til sektorspecifikke programmer, der blev forvaltet på nationalt plan.

| 22. | For det andet havde tre af de fire medlemsstater (Grækenland, Irland og Portugal), der arbejdede inden for rammerne af en EFSR, og som modtog støtte fra Samhørighedsfonden, i vidt omfang implementeret deres strukturfondsstøtte i programmeringsperioden 1994-1999 gennem sektorspecifikke og ikke regionale operationelle programmer (22). Det fik Generaldirektoratet for Regionalpolitik til at konkludere, at en tilsvarende sektorspecifik metode burde have været valgt i det mindste for de kandidatlande, der var af samme størrelse som disse medlemsstater (Bulgarien, Slovakiet, Den Tjekkiske Republik og Ungarn), og som skal have en EFSR og vil modtage støtte fra Samhørighedsfonden, når de skal udforme ØSS-programmer. I betragtning af den centraliserede administrative struktur i disse lande ville det også her være mest realistisk at følge en sektorspecifik metode. |
| --- | --- |

22.

For det andet havde tre af de fire medlemsstater (Grækenland, Irland og Portugal), der arbejdede inden for rammerne af en EFSR, og som modtog støtte fra Samhørighedsfonden, i vidt omfang implementeret deres strukturfondsstøtte i programmeringsperioden 1994-1999 gennem sektorspecifikke og ikke regionale operationelle programmer (22). Det fik Generaldirektoratet for Regionalpolitik til at konkludere, at en tilsvarende sektorspecifik metode burde have været valgt i det mindste for de kandidatlande, der var af samme størrelse som disse medlemsstater (Bulgarien, Slovakiet, Den Tjekkiske Republik og Ungarn), og som skal have en EFSR og vil modtage støtte fra Samhørighedsfonden, når de skal udforme ØSS-programmer. I betragtning af den centraliserede administrative struktur i disse lande ville det også her være mest realistisk at følge en sektorspecifik metode.

| 23. | Det var endvidere klart, at enhver udvidelse, der ville finde sted mellem 2002 og 2006, ville medføre, at kandidatlandene ville få kortere tid til at programmere og implementere strukturfondene. Det betød, at der — navnlig på grund af den begrænsede kapacitet i kandidatlandene — var behov for at forenkle programmeringen mest muligt. Da der i 2001 skulle forhandles med kandidatlandene om, hvor mange og hvilken type operationelle programmer der skulle fastlægges med henblik på gennemførelse af mål nr. 1, besluttede Generaldirektoratet for Regionalpolitik derfor, at hver ny medlemsstat kun skulle have et regionalt operationelt program, der skulle dække hele landet, og ikke et regionalt operationelt program for hvert enkelt støtteberettiget område, som var den antagelse, Generaldirektoratet for Udvidelse havde baseret sin planlægning af ØSS-programmerne under Phare for 2000 på. |
| --- | --- |

23.

Det var endvidere klart, at enhver udvidelse, der ville finde sted mellem 2002 og 2006, ville medføre, at kandidatlandene ville få kortere tid til at programmere og implementere strukturfondene. Det betød, at der — navnlig på grund af den begrænsede kapacitet i kandidatlandene — var behov for at forenkle programmeringen mest muligt. Da der i 2001 skulle forhandles med kandidatlandene om, hvor mange og hvilken type operationelle programmer der skulle fastlægges med henblik på gennemførelse af mål nr. 1, besluttede Generaldirektoratet for Regionalpolitik derfor, at hver ny medlemsstat kun skulle have et regionalt operationelt program, der skulle dække hele landet, og ikke et regionalt operationelt program for hvert enkelt støtteberettiget område, som var den antagelse, Generaldirektoratet for Udvidelse havde baseret sin planlægning af ØSS-programmerne under Phare for 2000 på.

| 24. | Først i anden halvdel af 2000 i forbindelse med udformningen af ØSS-programmerne for 2001 tilpassede Generaldirektoratet for Udvidelse sine årlige programmeringsretningslinjer for ØSS-investeringer, således at de i højere grad var i overensstemmelse med de metoder, der anvendes af Generaldirektoratet for Regionalpolitik (23). Alligevel blev en væsentlig del af støtten under ØSS-programmerne for 2001 stadig ydet til programmer, der var mere regionale end sektorspecifikke. |
| --- | --- |

24.

Først i anden halvdel af 2000 i forbindelse med udformningen af ØSS-programmerne for 2001 tilpassede Generaldirektoratet for Udvidelse sine årlige programmeringsretningslinjer for ØSS-investeringer, således at de i højere grad var i overensstemmelse med de metoder, der anvendes af Generaldirektoratet for Regionalpolitik (23). Alligevel blev en væsentlig del af støtten under ØSS-programmerne for 2001 stadig ydet til programmer, der var mere regionale end sektorspecifikke.

| 25. | Eftersom disse regionale programmer fortsat var koncentreret om et begrænset antal målregioner, var de regioner, der ikke var omfattet af sådanne programmer mindre forberedt på strukturfondene, selv om næsten alle regioner i kandidatlandene vil være berettigede til strukturfondsstøtte under mål nr. 1. Selv hvis kandidatlandenes ministerier bliver forvaltningsmyndigheder i perioden 2004-2006, vil regionale organer også komme til at spille i det mindste en mindre rolle som formidlende organer i forbindelse med gennemførelsen af disse programmer. |
| --- | --- |

25.

Eftersom disse regionale programmer fortsat var koncentreret om et begrænset antal målregioner, var de regioner, der ikke var omfattet af sådanne programmer mindre forberedt på strukturfondene, selv om næsten alle regioner i kandidatlandene vil være berettigede til strukturfondsstøtte under mål nr. 1. Selv hvis kandidatlandenes ministerier bliver forvaltningsmyndigheder i perioden 2004-2006, vil regionale organer også komme til at spille i det mindste en mindre rolle som formidlende organer i forbindelse med gennemførelsen af disse programmer.

| 26. | Som et led i Kommissionens politik om at begrænse antallet af gennemførende myndigheder mest muligt opfordrede Kommissionen kandidatlandene til kun at oprette et gennemførelseskontor på centralt niveau, der skulle være ansvarligt for forvaltningen af ØSS-programmerne. I Phare Review hedder det således, at målet vil være at have ét gennemførelseskontor for ØSS. Denne metode medførte bl.a., at en række ministerier, navnlig de ministerier, som vil få ansvaret for Den Europæiske Socialfond, fik færre muligheder for at forvalte ØSS-programmerne og dermed færre muligheder for at forberede sig på at forvalte strukturfondene. |
| --- | --- |

26.

Som et led i Kommissionens politik om at begrænse antallet af gennemførende myndigheder mest muligt opfordrede Kommissionen kandidatlandene til kun at oprette et gennemførelseskontor på centralt niveau, der skulle være ansvarligt for forvaltningen af ØSS-programmerne. I Phare Review hedder det således, at målet vil være at have ét gennemførelseskontor for ØSS. Denne metode medførte bl.a., at en række ministerier, navnlig de ministerier, som vil få ansvaret for Den Europæiske Socialfond, fik færre muligheder for at forvalte ØSS-programmerne og dermed færre muligheder for at forberede sig på at forvalte strukturfondene.

Problemer, der påvirker anvendelsen af Phare til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF

| 27. | Strategien med at bruge Phare-programmet til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF var forbundet med det problem, at Kommissionen også forsøgte at opnå en samhørighedseffekt med programmerne, hvilket den troede, man bedst kunne opnå, hvis midlerne blev koncentreret på et begrænset antal regioner (jf. punkt 19). Dette samhørighedsmål gjorde det imidlertid vanskeligt at give alle de organer, der vil komme til at deltage i forvaltningen af EFRU og ESF, erfaring i at forvalte Phare-programmerne til fremme af økonomisk og social samhørighed, så de blev fortrolige med strukturfondene. |
| --- | --- |

27.

Strategien med at bruge Phare-programmet til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF var forbundet med det problem, at Kommissionen også forsøgte at opnå en samhørighedseffekt med programmerne, hvilket den troede, man bedst kunne opnå, hvis midlerne blev koncentreret på et begrænset antal regioner (jf. punkt 19). Dette samhørighedsmål gjorde det imidlertid vanskeligt at give alle de organer, der vil komme til at deltage i forvaltningen af EFRU og ESF, erfaring i at forvalte Phare-programmerne til fremme af økonomisk og social samhørighed, så de blev fortrolige med strukturfondene.

| 28. | Mere generelt led Kommissionens anvendelse af Phare-programmet til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene under, at man ikke havde en bredere strategi for, hvilke krav kandidatlandene skulle opfylde på regionalpolitikområdet inden tiltrædelsen, og hvilken metode disse lande skulle følge for at forvalte strukturfondene efter tiltrædelsen. En sådan strategi burde have været udviklet, så snart beslutningen om at begynde forhandlingerne med kandidatlandene blev truffet, men det var vanskeligt at fastsætte en præcis tidsramme herfor, eftersom der først i slutningen af 2000 blev fastsat en præcis tidsramme for selve tiltrædelsen (jf. punkt 5). |
| --- | --- |

28.

Mere generelt led Kommissionens anvendelse af Phare-programmet til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene under, at man ikke havde en bredere strategi for, hvilke krav kandidatlandene skulle opfylde på regionalpolitikområdet inden tiltrædelsen, og hvilken metode disse lande skulle følge for at forvalte strukturfondene efter tiltrædelsen. En sådan strategi burde have været udviklet, så snart beslutningen om at begynde forhandlingerne med kandidatlandene blev truffet, men det var vanskeligt at fastsætte en præcis tidsramme herfor, eftersom der først i slutningen af 2000 blev fastsat en præcis tidsramme for selve tiltrædelsen (jf. punkt 5).

PHARE-PROCEDURERNE

| 29. | Kommissionen valgte ikke at indføre et nyt førtiltrædelsesinstrument i forbindelse med EFRU og ESF (jf. punkt 17), men det var dens hensigt at tilnærme Phare-procedurerne til strukturfondsprocedurerne, navnlig ved i højere grad at foretage efterfølgende kontrol, indføre flere foranstaltninger af mål 1-typen og ved at indføre flerårig programmering (jf. punkt 10). |
| --- | --- |

29.

Kommissionen valgte ikke at indføre et nyt førtiltrædelsesinstrument i forbindelse med EFRU og ESF (jf. punkt 17), men det var dens hensigt at tilnærme Phare-procedurerne til strukturfondsprocedurerne, navnlig ved i højere grad at foretage efterfølgende kontrol, indføre flere foranstaltninger af mål 1-typen og ved at indføre flerårig programmering (jf. punkt 10).

Forsinkelser i forbindelse med oprettelsen af det udvidede decentrale implementeringssystem

| 30. | Den vigtigste foranstaltning, som Kommissionen kunne have truffet for at tilnærme implementeringsprocedurerne for Phare til dem for strukturfondene, ville have været at decentralisere en større del af den økonomiske forvaltning af Phare-programmet og lægge den ud til kandidatlandene, som det var planlagt i Phare Review 2000. Det blev understreget, at mens strukturfondene var baseret på Kommissionens efterfølgende kontrol i medlemsstaterne, var Kommissionens kontrol under Phare forudgående, og ifølge Phare Review ville det derfor være meget vanskeligt for kandidatlandene at gå direkte fra den nuværende Phare-metode og til at få delegeret det fulde finansielle ansvar, når de som nye medlemsstater vil skulle forvalte strukturfondene. Derfor var holdningen i Phare Review, at det var nødvendigt, at ansøgerlandene inden tiltrædelsen havde flere års erfaring i at have det fulde ansvar for gennemførelsen. Kommissionen planlagde derfor at give kandidatlandene praktisk erfaring i at forvalte foranstaltninger af mål 1-typen med efterfølgende kontrol og indførte et udvidet decentralt implementeringssystem (EDIS). Inden for rammerne af EDIS vil den forudgående kontrol, som Kommissionens delegationer foretager af procedurerne for indgåelse af aftaler, blive erstattet af efterfølgende kontrol. Retsgrundlaget for denne meget væsentlige ændring i ansvarsområderne er fastsat i samordningsforordningen for Phare, ISPA og Sapard fra juni 1999 (24), der også indeholder de betingelser, kandidatlandene vil skulle opfylde, inden de nye procedurer vil kunne indføres. I Phare Review var det således planlagt, at ansvaret for gennemførelsen blev overført til kandidatlandene fra 2002, når de havde opfyldt strenge krav. Kommissionen lod det imidlertid i begyndelsen være op til kandidatlandene selv, om de ville træffe de nødvendige foranstaltninger til at indføre EDIS (25), selv om EDIS var af grundlæggende betydning, når kandidatlandene skulle forberedes på at forvalte strukturfondene. |
| --- | --- |

30.

Den vigtigste foranstaltning, som Kommissionen kunne have truffet for at tilnærme implementeringsprocedurerne for Phare til dem for strukturfondene, ville have været at decentralisere en større del af den økonomiske forvaltning af Phare-programmet og lægge den ud til kandidatlandene, som det var planlagt i Phare Review 2000. Det blev understreget, at mens strukturfondene var baseret på Kommissionens efterfølgende kontrol i medlemsstaterne, var Kommissionens kontrol under Phare forudgående, og ifølge Phare Review ville det derfor være meget vanskeligt for kandidatlandene at gå direkte fra den nuværende Phare-metode og til at få delegeret det fulde finansielle ansvar, når de som nye medlemsstater vil skulle forvalte strukturfondene. Derfor var holdningen i Phare Review, at det var nødvendigt, at ansøgerlandene inden tiltrædelsen havde flere års erfaring i at have det fulde ansvar for gennemførelsen. Kommissionen planlagde derfor at give kandidatlandene praktisk erfaring i at forvalte foranstaltninger af mål 1-typen med efterfølgende kontrol og indførte et udvidet decentralt implementeringssystem (EDIS). Inden for rammerne af EDIS vil den forudgående kontrol, som Kommissionens delegationer foretager af procedurerne for indgåelse af aftaler, blive erstattet af efterfølgende kontrol. Retsgrundlaget for denne meget væsentlige ændring i ansvarsområderne er fastsat i samordningsforordningen for Phare, ISPA og Sapard fra juni 1999 (24), der også indeholder de betingelser, kandidatlandene vil skulle opfylde, inden de nye procedurer vil kunne indføres. I Phare Review var det således planlagt, at ansvaret for gennemførelsen blev overført til kandidatlandene fra 2002, når de havde opfyldt strenge krav. Kommissionen lod det imidlertid i begyndelsen være op til kandidatlandene selv, om de ville træffe de nødvendige foranstaltninger til at indføre EDIS (25), selv om EDIS var af grundlæggende betydning, når kandidatlandene skulle forberedes på at forvalte strukturfondene.

| 31. | I praksis begyndte kandidatlandene ikke at forberede indførelsen af EDIS, hvilket ofte skyldtes, at de også prioriterede andre områder højt, når de skulle forberede sig på tiltrædelsen, og at de var glade for at have det beskyttelsesnet, som et system med forudgående kontrol foretaget af Kommissionens delegationer gav dem. Først i slutningen af 2001 begyndte Kommissionen at lægge det nødvendige pres på kandidatlandene for at få indført EDIS inden tiltrædelsen, navnlig ved i 2002 at få hvert enkelt kandidatland til at oprette såkaldte »arbejdsgrupper på højt niveau« bestående af repræsentanter for Kommissionen og for hvert modtagerland, der skulle overvåge indførelsen af EDIS. Kommissionens indsats for at indføre EDIS inden for rammerne af Phare blev påbegyndt på et senere tidspunkt end for ISPA, mens Sapard lige fra begyndelsen byggede på efterfølgende kontrol, hvilket gav modtagerinstitutionerne mere erfaring i at opfylde deres forpligtelser efter tiltrædelsen. |
| --- | --- |

31.

I praksis begyndte kandidatlandene ikke at forberede indførelsen af EDIS, hvilket ofte skyldtes, at de også prioriterede andre områder højt, når de skulle forberede sig på tiltrædelsen, og at de var glade for at have det beskyttelsesnet, som et system med forudgående kontrol foretaget af Kommissionens delegationer gav dem. Først i slutningen af 2001 begyndte Kommissionen at lægge det nødvendige pres på kandidatlandene for at få indført EDIS inden tiltrædelsen, navnlig ved i 2002 at få hvert enkelt kandidatland til at oprette såkaldte »arbejdsgrupper på højt niveau« bestående af repræsentanter for Kommissionen og for hvert modtagerland, der skulle overvåge indførelsen af EDIS. Kommissionens indsats for at indføre EDIS inden for rammerne af Phare blev påbegyndt på et senere tidspunkt end for ISPA, mens Sapard lige fra begyndelsen byggede på efterfølgende kontrol, hvilket gav modtagerinstitutionerne mere erfaring i at opfylde deres forpligtelser efter tiltrædelsen.

| 32. | Selv om det stadig var fastsat i forvaltningsplanen for 2003 for Generaldirektoratet for Udvidelse, at Kommissionen skulle træffe beslutninger om at godkende landene med henblik på indførelse af EDIS i andet halvår af 2003, blev EDIS ikke indført til forvaltning af Phare-midler i noget kandidatland før tiltrædelsen den 1. maj 2004 (26). Det betød i virkeligheden, at kandidatlandene, når de blev medlemsstater, ville være dårligere forberedt på den økonomiske forvaltning af EFRU og ESF, end det havde været Kommissionens hensigt i Phare Review 2000. |
| --- | --- |

32.

Selv om det stadig var fastsat i forvaltningsplanen for 2003 for Generaldirektoratet for Udvidelse, at Kommissionen skulle træffe beslutninger om at godkende landene med henblik på indførelse af EDIS i andet halvår af 2003, blev EDIS ikke indført til forvaltning af Phare-midler i noget kandidatland før tiltrædelsen den 1. maj 2004 (26). Det betød i virkeligheden, at kandidatlandene, når de blev medlemsstater, ville være dårligere forberedt på den økonomiske forvaltning af EFRU og ESF, end det havde været Kommissionens hensigt i Phare Review 2000.

| 33. | Forsinkelserne i indførelsen af EDIS gjorde det også vanskeligere for Kommissionen at bruge støtteordninger til at gennemføre ØSS-programmer under Phare. Indførelsen af støtteordninger under ØSS-programmerne under Phare var et væsentligt trin i retning af en gennemførelsesmetode nærmere strukturfondenes, men da der er tale om et område med forudgående kontrol, var det begrænset, hvor stor kapacitet Kommissionen havde til at overvåge disse ordninger. Støtteordningerne blev nemlig anset for at være et højrisikoområde med et stort antal små projekter. Kommissionens delegationer var derfor nødt til at foretage meget tidskrævende kontrol både af de mekanismer, de modtagende myndigheder foreslog til gennemførelsen af hver enkelt støtteordning, og af bedømmelsen af de projekter, der var ansøgt om støtte til. Det medførte langt mere arbejde for Kommissionens delegationer end de mere traditionelle Phare-gennemførelsesmekanismer (fortrinsvis kontrakter vedrørende arbejder, tjenesteydelser og leveringer). |
| --- | --- |

33.

Forsinkelserne i indførelsen af EDIS gjorde det også vanskeligere for Kommissionen at bruge støtteordninger til at gennemføre ØSS-programmer under Phare. Indførelsen af støtteordninger under ØSS-programmerne under Phare var et væsentligt trin i retning af en gennemførelsesmetode nærmere strukturfondenes, men da der er tale om et område med forudgående kontrol, var det begrænset, hvor stor kapacitet Kommissionen havde til at overvåge disse ordninger. Støtteordningerne blev nemlig anset for at være et højrisikoområde med et stort antal små projekter. Kommissionens delegationer var derfor nødt til at foretage meget tidskrævende kontrol både af de mekanismer, de modtagende myndigheder foreslog til gennemførelsen af hver enkelt støtteordning, og af bedømmelsen af de projekter, der var ansøgt om støtte til. Det medførte langt mere arbejde for Kommissionens delegationer end de mere traditionelle Phare-gennemførelsesmekanismer (fortrinsvis kontrakter vedrørende arbejder, tjenesteydelser og leveringer).

Der er ikke indført flerårig programmering

| 34. | I begyndelsen af 1999 meddelte Kommissionen, at alle kandidatlandene skulle udarbejde en foreløbig national udviklingsplan (FNUP) senest i september 1999. Disse planer skulle danne grundlag for indførelsen af flerårig programmering i stil med den programmering, der anvendes for strukturfondene. De fleste lande var ikke fortrolige med denne form for planlægning, og på grund af deres erfaringer med planøkonomi fra før 1989 var de ofte skeptiske med hensyn til de fordele, som den skulle være forbundet med. Under alle omstændigheder anvendte landene generelt de begrænsede menneskelige ressourcer i ministerierne til at finde ØSS-projekter til den årlige finansieringsrunde og ikke til at lægge planer på længere sigt. Hvis et enkelt ministerium havde fået det samlede ansvar for at udforme planen, koordinerede det ofte ikke opgaven effektivt med andre ministerier, som skulle høres. Den korte tidsfrist, som Kommissionen havde fastsat for indgivelse af FNUP, gjorde det også meget vanskeligt at udarbejde fyldestgørende dokumentation og gjorde det umuligt at indføre en egentlig partnerskabsmetode for planlægning, der omfattede høring af regionale og lokale myndigheder samt ngo'er. |
| --- | --- |

34.

I begyndelsen af 1999 meddelte Kommissionen, at alle kandidatlandene skulle udarbejde en foreløbig national udviklingsplan (FNUP) senest i september 1999. Disse planer skulle danne grundlag for indførelsen af flerårig programmering i stil med den programmering, der anvendes for strukturfondene. De fleste lande var ikke fortrolige med denne form for planlægning, og på grund af deres erfaringer med planøkonomi fra før 1989 var de ofte skeptiske med hensyn til de fordele, som den skulle være forbundet med. Under alle omstændigheder anvendte landene generelt de begrænsede menneskelige ressourcer i ministerierne til at finde ØSS-projekter til den årlige finansieringsrunde og ikke til at lægge planer på længere sigt. Hvis et enkelt ministerium havde fået det samlede ansvar for at udforme planen, koordinerede det ofte ikke opgaven effektivt med andre ministerier, som skulle høres. Den korte tidsfrist, som Kommissionen havde fastsat for indgivelse af FNUP, gjorde det også meget vanskeligt at udarbejde fyldestgørende dokumentation og gjorde det umuligt at indføre en egentlig partnerskabsmetode for planlægning, der omfattede høring af regionale og lokale myndigheder samt ngo'er.

| 35. | Svaghederne ved de foreløbige nationale udviklingsplaner og senere udkast til nationale udviklingsplaner var en af grundene til, at Kommissionen ikke gik over til flerårig programmering, der i henhold til planen i Phare Review skulle have været indført i 2002. Ungarn var således det eneste land, der iværksatte et program, der vedrørte mere end et år (2002-2003). Problemerne med disse planlægningsdokumenter er dog ikke hele forklaringen på, at der ikke er sket fremskridt med hensyn til flerårig programmering. Selv om der f.eks. ikke er udarbejdet en samlet udviklingsplan under Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde (CBC), som strukturfondsinitiativet Interreg var model for, indførte Kommissionen allerede i 1994 flerårig programmering, der dækkede perioden frem til 1998. Fra 2000 blev sådanne programmer mere og mere komplekse, efterhånden som praksis i Phare CBC-programmet nærmede sig Interreg-praksis. Under Sapard-instrumentet blev der oprettet programmer for strukturfondsprogrammeringsperioden 2000-2006 på samme måde som for medlemsstaterne. |
| --- | --- |

35.

Svaghederne ved de foreløbige nationale udviklingsplaner og senere udkast til nationale udviklingsplaner var en af grundene til, at Kommissionen ikke gik over til flerårig programmering, der i henhold til planen i Phare Review skulle have været indført i 2002. Ungarn var således det eneste land, der iværksatte et program, der vedrørte mere end et år (2002-2003). Problemerne med disse planlægningsdokumenter er dog ikke hele forklaringen på, at der ikke er sket fremskridt med hensyn til flerårig programmering. Selv om der f.eks. ikke er udarbejdet en samlet udviklingsplan under Phare-programmet for grænseoverskridende samarbejde (CBC), som strukturfondsinitiativet Interreg var model for, indførte Kommissionen allerede i 1994 flerårig programmering, der dækkede perioden frem til 1998. Fra 2000 blev sådanne programmer mere og mere komplekse, efterhånden som praksis i Phare CBC-programmet nærmede sig Interreg-praksis. Under Sapard-instrumentet blev der oprettet programmer for strukturfondsprogrammeringsperioden 2000-2006 på samme måde som for medlemsstaterne.

| 36. | I Phare Review var det fastsat, at de flerårige programmer, der skulle oprettes, også skulle anføre national medfinansiering og andre finansieringskilder. Da disse programmer ikke blev oprettet, blev der ikke fundet en tilfredsstillende løsning på den centrale problemstilling vedrørende medfinansieringen af Den Europæiske Unions støtte, selv om der er risiko for, at dette problem vokser sig endnu større under strukturfondene (27). |
| --- | --- |

36.

I Phare Review var det fastsat, at de flerårige programmer, der skulle oprettes, også skulle anføre national medfinansiering og andre finansieringskilder. Da disse programmer ikke blev oprettet, blev der ikke fundet en tilfredsstillende løsning på den centrale problemstilling vedrørende medfinansieringen af Den Europæiske Unions støtte, selv om der er risiko for, at dette problem vokser sig endnu større under strukturfondene (27).

FINANSIERING OG GENNEMFØRELSE AF PHARE-PROGRAMMER, DER SKAL FORBEREDE KANDIDATLANDENE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE

De fleste af landene fik tildelt mindre støtte end planlagt

| 37. | Det særlige forberedelsesprogram (SFP) fra 1998 var det første program, som der blev ydet støtte til i alle Phare-kandidatlandene specielt med henblik på at forberede dem på forvaltningen af strukturfondene. Kommissionen ydede imidlertid ikke støtte til lignende programmer i 1999, der kunne bygge på de første programmer. |
| --- | --- |

37.

Det særlige forberedelsesprogram (SFP) fra 1998 var det første program, som der blev ydet støtte til i alle Phare-kandidatlandene specielt med henblik på at forberede dem på forvaltningen af strukturfondene. Kommissionen ydede imidlertid ikke støtte til lignende programmer i 1999, der kunne bygge på de første programmer.

| 38. | I 2000 påbegyndte Kommissionen ØSS-programmer i hvert enkelt kandidatland. Ifølge Phare Review for 2000 skulle ca. 35 % af midlerne til de nationale Phare-programmer anvendes til ØSS-programmer. Det lykkedes i det store og hele Kommissionen at opfylde dette mål, som det fremgår af tabel 2. I perioden 2000-2002 gik i gennemsnit 36,8 % af tildelingerne til de nationale programmer således til disse aktiviteter. |
| --- | --- |

38.

I 2000 påbegyndte Kommissionen ØSS-programmer i hvert enkelt kandidatland. Ifølge Phare Review for 2000 skulle ca. 35 % af midlerne til de nationale Phare-programmer anvendes til ØSS-programmer. Det lykkedes i det store og hele Kommissionen at opfylde dette mål, som det fremgår af tabel 2. I perioden 2000-2002 gik i gennemsnit 36,8 % af tildelingerne til de nationale programmer således til disse aktiviteter.

Tabel 2

ØSS-forpligtelser i procent af de nationale Phare-programmer 2000-2002

| (millioner euro) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | I alt (2000-2002) |
| Land | ØSS Forpligtelser | ØSS i % af nationalt program | ØSS Forpligtelser | ØSS i % af nationalt program | ØSS Forpligtelser | ØSS i % af nationalt program | ØSS Forpligtelser | ØSS i % af nationalt program |
| Den Tjekkiske Republik | 17,5 | 29,7 % | 13,6 | 20,8 % | 6,3 | 7,4 % | 37,4 | 17,9 % |
| Estland | 10,1 | 42,6 % | 6,0 | 22,8 % | 3,7 | 12,2 % | 19,8 | 24,6 % |
| Letland | 10,5 | 42,4 % | 9,0 | 28,7 % | 4,5 | 14,0 % | 24,0 | 27,2 % |
| Litauen | 14,0 | 36,6 % | 15,6 | 34,3 % | 1,6 | 2,6 % | 31,2 | 21,4 % |
| Ungarn | 27,0 | 41,5 % | 31,0 | 34,5 % | 41,5 | 37,2 % | 99,5 | 37,3 % |
| Polen | 137,0 | 43,8 % | 170,0 | 41,4 % | 197,6 | 50,2 % | 504,6 | 45,1 % |
| Slovenien | 5,0 | 31,8 % | 3,0 | 14,1 % | 5,8 | 18,5 % | 13,8 | 20,2 % |
| Slovakiet | 6,3 | 22,5 % | 18,4 | 42,3 % | 16,5 | 28,9 % | 41,2 | 32,0 % |
| Bulgarien | 15,0 | 22,8 % | 37,1 | 44,8 % | 14,0 | 14,8 % | 66,1 | 27,2 % |
| Rumænien | 88,0 | 40,9 % | 109,0 | 39,8 % | 106,6 | 40,2 % | 303,6 | 40,3 % |
| I alt | 330,4 | 39,0 % | 412,7 | 37,8 % | 398,1 | 34,2 % | 1 141,2 | 36,8 % |
| Kilde:Revisionsretten. |

(millioner euro)

2000

2001

2002

I alt (2000-2002)

Land

ØSS Forpligtelser

ØSS i % af nationalt program

ØSS Forpligtelser

ØSS i % af nationalt program

ØSS Forpligtelser

ØSS i % af nationalt program

ØSS Forpligtelser

ØSS i % af nationalt program

Den Tjekkiske Republik

17,5

29,7 %

13,6

20,8 %

6,3

7,4 %

37,4

17,9 %

Estland

10,1

42,6 %

6,0

22,8 %

3,7

12,2 %

19,8

24,6 %

Letland

10,5

42,4 %

9,0

28,7 %

4,5

14,0 %

24,0

27,2 %

Litauen

14,0

36,6 %

15,6

34,3 %

1,6

2,6 %

31,2

21,4 %

Ungarn

27,0

41,5 %

31,0

34,5 %

41,5

37,2 %

99,5

37,3 %

Polen

137,0

43,8 %

170,0

41,4 %

197,6

50,2 %

504,6

45,1 %

Slovenien

5,0

31,8 %

3,0

14,1 %

5,8

18,5 %

13,8

20,2 %

Slovakiet

6,3

22,5 %

18,4

42,3 %

16,5

28,9 %

41,2

32,0 %

Bulgarien

15,0

22,8 %

37,1

44,8 %

14,0

14,8 %

66,1

27,2 %

Rumænien

88,0

40,9 %

109,0

39,8 %

106,6

40,2 %

303,6

40,3 %

I alt

330,4

39,0 %

412,7

37,8 %

398,1

34,2 %

1 141,2

36,8 %

Kilde:Revisionsretten.

| 39. | Det samlede gennemsnit var imidlertid især blevet så højt, fordi de to største Phare-modtagerlande, Polen og Rumænien, i perioden 2000-2002 havde brugt en væsentligt større andel af tildelingerne til deres nationale programmer til ØSS end de andre kandidatlande (Polen: 45,1 % og Rumænien: 40,3 %) (28). Alle de andre lande, med undtagelse af Ungarn, havde svært ved at indgå forpligtelser til dette mål for de påkrævede 35 % af tildelingerne til deres nationale programmer. |
| --- | --- |

39.

Det samlede gennemsnit var imidlertid især blevet så højt, fordi de to største Phare-modtagerlande, Polen og Rumænien, i perioden 2000-2002 havde brugt en væsentligt større andel af tildelingerne til deres nationale programmer til ØSS end de andre kandidatlande (Polen: 45,1 % og Rumænien: 40,3 %) (28). Alle de andre lande, med undtagelse af Ungarn, havde svært ved at indgå forpligtelser til dette mål for de påkrævede 35 % af tildelingerne til deres nationale programmer.

| 40. | Man kunne have forventet, at procentsatsen af midler, der blev afsat til ØSS, ville stige fra år til år, efterhånden som absorptionskapaciteten blev større, og tiltrædelsen rykkede nærmere, men det har ikke været tilfældet. I fire lande (Estland, Letland, Litauen og Den Tjekkiske Republik) blev der fra 2000 til 2002 afsat en stadig mindre procentdel af programmet til ØSS-programmer. Det skyldtes navnlig, at landene havde svært ved at absorbere de midler, som var afsat til ØSS i 2000. I Bulgarien blev der indgået forpligtelser for et betydeligt beløb i 2001, selv om der var meget store gennemførelsesvanskeligheder i forbindelse med det relativt lave beløb, som der var indgået forpligtelser for i 2000-programmet, men det beløb, som der blev indgået forpligtelser for i 2002, blev derefter nedsat, så det var mindre end det beløb, som der var blevet indgået forpligtelser for i 2000. |
| --- | --- |

40.

Man kunne have forventet, at procentsatsen af midler, der blev afsat til ØSS, ville stige fra år til år, efterhånden som absorptionskapaciteten blev større, og tiltrædelsen rykkede nærmere, men det har ikke været tilfældet. I fire lande (Estland, Letland, Litauen og Den Tjekkiske Republik) blev der fra 2000 til 2002 afsat en stadig mindre procentdel af programmet til ØSS-programmer. Det skyldtes navnlig, at landene havde svært ved at absorbere de midler, som var afsat til ØSS i 2000. I Bulgarien blev der indgået forpligtelser for et betydeligt beløb i 2001, selv om der var meget store gennemførelsesvanskeligheder i forbindelse med det relativt lave beløb, som der var indgået forpligtelser for i 2000-programmet, men det beløb, som der blev indgået forpligtelser for i 2002, blev derefter nedsat, så det var mindre end det beløb, som der var blevet indgået forpligtelser for i 2000.

| 41. | En af årsagerne til, at der blev indgået færre forpligtelser til investeringsprojekter i 2002, var, at Kommissionen det år lagde stor vægt på, at den administrative kapacitet skulle forbedres inden tiltrædelsen. Indtil da var den systematiske metode til institutionsopbygning med henblik på strukturfondsforvaltning, som Kommissionen begyndte at anvende i alle landene i 1998 under det særlige forberedelsesprogram, ikke blevet fulgt. Selv om støtte til ØSS-investeringsprogrammer og forberedelse til strukturfondene fik tillagt større og større betydning, sikrede Kommissionen sig ikke, at kandidatlandene i 2000 systematisk finansierede twinningprojekter på dette område for at støtte de nationale strukturer. De vigtigste twinningprojekter blev således finansieret i Ungarn, Polen og Rumænien, men de var i vid udstrækning rettet mod det regionale niveau, og der var meget få initiativer på nationalt niveau. Selv i 2001 havde kun fem af de ti kandidatlande twinningprojekter, der vedrørte forberedelsen til strukturfondene. |
| --- | --- |

41.

En af årsagerne til, at der blev indgået færre forpligtelser til investeringsprojekter i 2002, var, at Kommissionen det år lagde stor vægt på, at den administrative kapacitet skulle forbedres inden tiltrædelsen. Indtil da var den systematiske metode til institutionsopbygning med henblik på strukturfondsforvaltning, som Kommissionen begyndte at anvende i alle landene i 1998 under det særlige forberedelsesprogram, ikke blevet fulgt. Selv om støtte til ØSS-investeringsprogrammer og forberedelse til strukturfondene fik tillagt større og større betydning, sikrede Kommissionen sig ikke, at kandidatlandene i 2000 systematisk finansierede twinningprojekter på dette område for at støtte de nationale strukturer. De vigtigste twinningprojekter blev således finansieret i Ungarn, Polen og Rumænien, men de var i vid udstrækning rettet mod det regionale niveau, og der var meget få initiativer på nationalt niveau. Selv i 2001 havde kun fem af de ti kandidatlande twinningprojekter, der vedrørte forberedelsen til strukturfondene.

Vanskeligheder i forbindelse med forberedelsen af programmer af samme art som strukturfondsprogrammerne under mål nr. 1

| 42. | I de fleste lande var der ingen konsekvens i programmeringen af ØSS-støtten fra et år til det næste. Det skyldtes navnlig, at Kommissionen i 2000 finansierede programmer, hvor midlerne blev ydet til forskellige regioner, og at den i 2001 gik over til at bruge en mere sektorspecifik metode. Derefter lagde den i 2002 meget vægt på institutionsopbygningsprojekter og mindre på investeringsprojekter. |
| --- | --- |

42.

I de fleste lande var der ingen konsekvens i programmeringen af ØSS-støtten fra et år til det næste. Det skyldtes navnlig, at Kommissionen i 2000 finansierede programmer, hvor midlerne blev ydet til forskellige regioner, og at den i 2001 gik over til at bruge en mere sektorspecifik metode. Derefter lagde den i 2002 meget vægt på institutionsopbygningsprojekter og mindre på investeringsprojekter.

| 43. | I de fleste tilfælde havde landene problemer med at udforme projektbeskrivelser af en acceptabel kvalitet med henblik på ØSS-programmerne, og de henvendte sig til Kommissionens delegationer og til konsulentfirmaer for at få hjælp. En stor del af de projekter, der blev godkendt, var i virkeligheden ikke forberedt til mindste detalje, og/eller deres udformning var mangelfuld, og det forsinkede gennemførelsen og medførte dermed, at de fik mindre effekt for forberedelsen før tiltrædelsen. Selv om Bulgarien ikke var blandt de første kandidatlande, der skal tiltræde Den Europæiske Union, var udformningen af Bulgariens ØSS-programmer blandt de mest komplekse af alle Phare-programmerne til fremme af økonomisk og social samhørighed, hvilket medførte flere gennemførelsesvanskeligheder i Bulgarien. I de første år, hvor der blev gennemført ØSS-programmer i Bulgarien, burde man have anvendt gennemførelsesmekanismer, der var lettere at have med at gøre. |
| --- | --- |

43.

I de fleste tilfælde havde landene problemer med at udforme projektbeskrivelser af en acceptabel kvalitet med henblik på ØSS-programmerne, og de henvendte sig til Kommissionens delegationer og til konsulentfirmaer for at få hjælp. En stor del af de projekter, der blev godkendt, var i virkeligheden ikke forberedt til mindste detalje, og/eller deres udformning var mangelfuld, og det forsinkede gennemførelsen og medførte dermed, at de fik mindre effekt for forberedelsen før tiltrædelsen. Selv om Bulgarien ikke var blandt de første kandidatlande, der skal tiltræde Den Europæiske Union, var udformningen af Bulgariens ØSS-programmer blandt de mest komplekse af alle Phare-programmerne til fremme af økonomisk og social samhørighed, hvilket medførte flere gennemførelsesvanskeligheder i Bulgarien. I de første år, hvor der blev gennemført ØSS-programmer i Bulgarien, burde man have anvendt gennemførelsesmekanismer, der var lettere at have med at gøre.

| 44. | Det var hensigten, at infrastrukturprojekter finansieret under ØSS skulle være erhvervsrelaterede, men for at få absorberet midlerne, blev ca. 35 % af støtten i Polen i 2000 og 2001 ydet til vejinfrastrukturprojekter, der ofte kun havde ganske lidt med erhvervsudvikling at gøre. I Den Tjekkiske Republik og Rumænien blev der finansieret en række industriparker, uden at landene havde en overordnet strategi for, hvilke geografiske områder der skulle prioriteres højest, og for, hvordan man skulle undgå, at der kom for mange af disse parker.

  I ØSS-programmet for 2000 var 17,5 millioner euro, eller 12,7 % af støtten til Polen, afsat til en forbindelsesvej til lufthavnen i Katowice, selv om det var meningen, at alle transport- og miljøinfrastrukturprojekter, der kostede over 5 millioner euro, skulle finansieres af ISPA. I modtagerregionerne var der endvidere ydet 28,4 millioner euro i støtte til yderligere 10 vejprojekter, som ikke specifikt vedrørte erhvervsudvikling, men almindeligvis var en del af større omfartsvejs- og ringvejsprojekter. Det var også tilfældet for de 13 vejprojekter, som der var blevet ydet 59,3 millioner euro (34,9 % af budgettet) i støtte til under ØSS-programmet for 2001. |
| --- | --- |

44.

Det var hensigten, at infrastrukturprojekter finansieret under ØSS skulle være erhvervsrelaterede, men for at få absorberet midlerne, blev ca. 35 % af støtten i Polen i 2000 og 2001 ydet til vejinfrastrukturprojekter, der ofte kun havde ganske lidt med erhvervsudvikling at gøre. I Den Tjekkiske Republik og Rumænien blev der finansieret en række industriparker, uden at landene havde en overordnet strategi for, hvilke geografiske områder der skulle prioriteres højest, og for, hvordan man skulle undgå, at der kom for mange af disse parker.

I ØSS-programmet for 2000 var 17,5 millioner euro, eller 12,7 % af støtten til Polen, afsat til en forbindelsesvej til lufthavnen i Katowice, selv om det var meningen, at alle transport- og miljøinfrastrukturprojekter, der kostede over 5 millioner euro, skulle finansieres af ISPA. I modtagerregionerne var der endvidere ydet 28,4 millioner euro i støtte til yderligere 10 vejprojekter, som ikke specifikt vedrørte erhvervsudvikling, men almindeligvis var en del af større omfartsvejs- og ringvejsprojekter. Det var også tilfældet for de 13 vejprojekter, som der var blevet ydet 59,3 millioner euro (34,9 % af budgettet) i støtte til under ØSS-programmet for 2001.

| 45. | I 1999 finansierede Kommissionen for hvert enkelt kandidatland en projektforberedelsesfacilitet (PFF) til mellem 2 og 3 millioner euro for at yde teknisk bistand til at forbedre den pipeline af projekter, der skulle absorbere ØSS-midlerne i 2000 og 2001, men de fleste lande havde vanskeligheder med at bruge dette instrument effektivt. Modtagerne på såvel nationalt som lokalt niveau koordinerede ofte ikke i tilstrækkelig grad arbejdet med de konsulenter, der forberedte projekterne, og det havde i nogle tilfælde en negativ indflydelse på kvaliteten af disse projekter. Bortset fra denne projektforberedelsesfacilitet fra 1999 oprettede Kommissionen ikke noget andet horisontalt program, der dækkede alle landene, med henblik på at forberede senere ØSS-programmer, og — hvad der er endnu vigtigere — med henblik på at udvikle en pipeline af projekter, der vil kunne absorbere strukturfondsstøtten. De fleste kandidatlande afsatte endvidere kun få eller slet ingen midler fra deres nationale Phare-programmer til at opbygge en projektpipeline med henblik på strukturfondene. |
| --- | --- |

45.

I 1999 finansierede Kommissionen for hvert enkelt kandidatland en projektforberedelsesfacilitet (PFF) til mellem 2 og 3 millioner euro for at yde teknisk bistand til at forbedre den pipeline af projekter, der skulle absorbere ØSS-midlerne i 2000 og 2001, men de fleste lande havde vanskeligheder med at bruge dette instrument effektivt. Modtagerne på såvel nationalt som lokalt niveau koordinerede ofte ikke i tilstrækkelig grad arbejdet med de konsulenter, der forberedte projekterne, og det havde i nogle tilfælde en negativ indflydelse på kvaliteten af disse projekter. Bortset fra denne projektforberedelsesfacilitet fra 1999 oprettede Kommissionen ikke noget andet horisontalt program, der dækkede alle landene, med henblik på at forberede senere ØSS-programmer, og — hvad der er endnu vigtigere — med henblik på at udvikle en pipeline af projekter, der vil kunne absorbere strukturfondsstøtten. De fleste kandidatlande afsatte endvidere kun få eller slet ingen midler fra deres nationale Phare-programmer til at opbygge en projektpipeline med henblik på strukturfondene.

Forsinkelser i programgennemførelsen

| 46. | I alle landene har gennemførelsen af ØSS-programmerne været væsentligt forsinket i forhold til de oprindelige tidsplaner. I henhold til Phare-reglerne kan der gå tre år, efter forpligtelserne er indgået, og til programmerne er fuldt gennemført, og alle midlerne er udbetalt (»n+3« tidsramme for projektcyclus), men ved udgangen af 2003 var udbetalingsprocenten for ØSS-forpligtelser indgået i 2000 kun på 71,7 % inklusive forskudsbetalinger (jf. tabel 3). Det forsinkede indsatsen for at forbedre den administrative kapacitet som forberedelse til EFRU og ESF. Det understregede også svaghederne ved den administrative kapacitet og behovet for mere bistand. |
| --- | --- |

46.

I alle landene har gennemførelsen af ØSS-programmerne været væsentligt forsinket i forhold til de oprindelige tidsplaner. I henhold til Phare-reglerne kan der gå tre år, efter forpligtelserne er indgået, og til programmerne er fuldt gennemført, og alle midlerne er udbetalt (»n+3« tidsramme for projektcyclus), men ved udgangen af 2003 var udbetalingsprocenten for ØSS-forpligtelser indgået i 2000 kun på 71,7 % inklusive forskudsbetalinger (jf. tabel 3). Det forsinkede indsatsen for at forbedre den administrative kapacitet som forberedelse til EFRU og ESF. Det understregede også svaghederne ved den administrative kapacitet og behovet for mere bistand.

| 47. | Twinningdelen af det særlige forberedelsesprogram fra 1998 kom først i gang hen imod slutningen af 1999, og derfor havde den generelt ingen effekt før første halvdel af 2001. Kandidatlandene havde brug for de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne (twinners) til at bistå dem med at udforme de foreløbige nationale udviklingsplaner, men ingen af disse twinners begyndte deres arbejde i kandidatlandene før efter september 1999, som var sidste frist for indgivelsen af det første udkast. Disse forsinkelser skyldtes dels, at twinning er et nyt instrument, dels svagheder i kandidatlandenes administrationer. Aftalerne om teknisk bistand under det særlige forberedelsesprogram blev imidlertid i de fleste tilfælde først undertegnet i anden halvdel af 1999. |
| --- | --- |

47.

Twinningdelen af det særlige forberedelsesprogram fra 1998 kom først i gang hen imod slutningen af 1999, og derfor havde den generelt ingen effekt før første halvdel af 2001. Kandidatlandene havde brug for de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne (twinners) til at bistå dem med at udforme de foreløbige nationale udviklingsplaner, men ingen af disse twinners begyndte deres arbejde i kandidatlandene før efter september 1999, som var sidste frist for indgivelsen af det første udkast. Disse forsinkelser skyldtes dels, at twinning er et nyt instrument, dels svagheder i kandidatlandenes administrationer. Aftalerne om teknisk bistand under det særlige forberedelsesprogram blev imidlertid i de fleste tilfælde først undertegnet i anden halvdel af 1999.

Tabel 3

Gennemførelse af ØSS-programmer 2000-2002 (pr. 31.12.2003)

| (millioner euro) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | I alt (2000-2002) |
| Land | ØSS Forpligtelser | ØSS Betalinger | ØSS Forpligtelser | ØSS Betalinger | ØSS Forpligtelser | ØSS Betalinger | ØSS Forpligtelser | ØSS Betalinger |
| Den Tjekkiske Republik | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Estland | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Letland | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Litauen | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Ungarn | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Polen | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Slovenien | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Slovakiet | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bulgarien | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Rumænien | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| I alt | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Kilde:Kommissionen. |

(millioner euro)

2000

2001

2002

I alt (2000-2002)

Land

ØSS Forpligtelser

ØSS Betalinger

ØSS Forpligtelser

ØSS Betalinger

ØSS Forpligtelser

ØSS Betalinger

ØSS Forpligtelser

ØSS Betalinger

Den Tjekkiske Republik

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Estland

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Letland

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Litauen

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Ungarn

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Polen

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Slovenien

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Slovakiet

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bulgarien

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Rumænien

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

I alt

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Kilde:Kommissionen.

| 48. | Pilotinvesteringsprojekterne under det særlige forberedelsesprogram blev iværksat særlig langsomt, fordi Kommissionen først, efter at SFP var begyndt, havde forsøgt at vurdere, hvor meget de eksisterende Phare-procedurer for gennemførelsen af disse projekter kunne ændres, således at de mere kom til at ligne de procedurer, der anvendes for strukturfondene. |
| --- | --- |

48.

Pilotinvesteringsprojekterne under det særlige forberedelsesprogram blev iværksat særlig langsomt, fordi Kommissionen først, efter at SFP var begyndt, havde forsøgt at vurdere, hvor meget de eksisterende Phare-procedurer for gennemførelsen af disse projekter kunne ændres, således at de mere kom til at ligne de procedurer, der anvendes for strukturfondene.

| 49. | De fleste lande indgik først aftale om projektforberedelsesfaciliteten fra 1999 kort inden sidste frist i december 2001, selv om de fleste af de kontrakter, der skulle finansieres under denne projektforberedelsesfacilitet, vedrørte relativt små tjenesteydelser og undersøgelser. På grund af forsinkelserne blev faciliteten kun i få tilfælde anvendt til at forberede projekter under ØSS-programmet for 2000, og den blev navnlig anvendt til ØSS-programmerne for 2001 og 2002. Flere lande var ikke i stand til at bruge hele deres tildeling inden udløbet af tidsfristen for indgåelse af kontrakter. I Letland gjorde Kommissionen en væsentlig afvigelse fra udbudsprocedurerne for at gøre det muligt at indgå kontrakter inden fristens udløb. Den korteste frist, der kunne gives, og som var 50 dage, blev således nedsat til bare 28 i forbindelse med et udbud vedrørende en kontrakt på 2,0 millioner euro om gennemførelse af en række undersøgelser. Det havde en negativ effekt på antallet og kvaliteten af de modtagne bud og påvirkede efterfølgende gennemførelsen. |
| --- | --- |

49.

De fleste lande indgik først aftale om projektforberedelsesfaciliteten fra 1999 kort inden sidste frist i december 2001, selv om de fleste af de kontrakter, der skulle finansieres under denne projektforberedelsesfacilitet, vedrørte relativt små tjenesteydelser og undersøgelser. På grund af forsinkelserne blev faciliteten kun i få tilfælde anvendt til at forberede projekter under ØSS-programmet for 2000, og den blev navnlig anvendt til ØSS-programmerne for 2001 og 2002. Flere lande var ikke i stand til at bruge hele deres tildeling inden udløbet af tidsfristen for indgåelse af kontrakter. I Letland gjorde Kommissionen en væsentlig afvigelse fra udbudsprocedurerne for at gøre det muligt at indgå kontrakter inden fristens udløb. Den korteste frist, der kunne gives, og som var 50 dage, blev således nedsat til bare 28 i forbindelse med et udbud vedrørende en kontrakt på 2,0 millioner euro om gennemførelse af en række undersøgelser. Det havde en negativ effekt på antallet og kvaliteten af de modtagne bud og påvirkede efterfølgende gennemførelsen.

| 50. | Selv om det ikke var første gang, at man brugte twinningprocedurer, var twinningprojekterne inden for rammerne af ØSS-programmerne for 2000 og 2001 væsentligt forsinkede både med hensyn til udvælgelsen af den medlemsstat, der skulle udstationere medarbejdere, og med hensyn til den efterfølgende udformning af twinningprojektaftalen. |
| --- | --- |

50.

Selv om det ikke var første gang, at man brugte twinningprocedurer, var twinningprojekterne inden for rammerne af ØSS-programmerne for 2000 og 2001 væsentligt forsinkede både med hensyn til udvælgelsen af den medlemsstat, der skulle udstationere medarbejdere, og med hensyn til den efterfølgende udformning af twinningprojektaftalen.

| 51. | ØSS-investeringsprogrammerne for 2000 blev tilsvarende forsinket, fordi kandidatlandene havde haft problemer med at fastsætte operationelle retningslinjer for gennemførelsen af støtteordningerne. Kommissionen skulle godkende disse retningslinjer, inden kandidatlandene kunne indkalde projektforslag, og ofte skulle der flere udkast til, før de var af en tilfredsstillende standard. I de fleste lande blev forpligtelserne for de fleste af midlerne først indgået i de sidste to måneder, inden fristen for indgåelse af kontrakter udløb, dvs. med en forsinkelse på mellem seks og 12 måneder i forhold til projektbeskrivelsernes tidsplan for gennemførelsen. Faktisk blev det nødvendigt at udsætte fristen for indgåelse af kontrakter i forbindelse med programmet i Bulgarien og Estland og at forlænge udbetalingsperioden i Ungarn og Polen. |
| --- | --- |

51.

ØSS-investeringsprogrammerne for 2000 blev tilsvarende forsinket, fordi kandidatlandene havde haft problemer med at fastsætte operationelle retningslinjer for gennemførelsen af støtteordningerne. Kommissionen skulle godkende disse retningslinjer, inden kandidatlandene kunne indkalde projektforslag, og ofte skulle der flere udkast til, før de var af en tilfredsstillende standard. I de fleste lande blev forpligtelserne for de fleste af midlerne først indgået i de sidste to måneder, inden fristen for indgåelse af kontrakter udløb, dvs. med en forsinkelse på mellem seks og 12 måneder i forhold til projektbeskrivelsernes tidsplan for gennemførelsen. Faktisk blev det nødvendigt at udsætte fristen for indgåelse af kontrakter i forbindelse med programmet i Bulgarien og Estland og at forlænge udbetalingsperioden i Ungarn og Polen.

| 52. | ØSS-programmerne for 2001 var også væsentligt forsinket. Kommissionen forsøgte at sikre, at der kun blev ydet støtte til de projekter, hvis forberedelse var så langt fremme, at der kunne indgås kontrakt inden for seks måneder at regne fra Kommissionens finansieringsafgørelse (29), men i praksis opfyldte så godt som ingen ØSS-projekter dette kriterium. |
| --- | --- |

52.

ØSS-programmerne for 2001 var også væsentligt forsinket. Kommissionen forsøgte at sikre, at der kun blev ydet støtte til de projekter, hvis forberedelse var så langt fremme, at der kunne indgås kontrakt inden for seks måneder at regne fra Kommissionens finansieringsafgørelse (29), men i praksis opfyldte så godt som ingen ØSS-projekter dette kriterium.

| 53. | Med de problemer, kandidatlandene har med at programmere ØSS-støtten, kan man godt være i tvivl om, hvorvidt de vil være i stand til at absorbere de meget større ydelser, som er planlagt under strukturfondene (jf. tabel 4), navnlig i betragtning af den nye, strammere tidsramme for udbetaling af strukturfondsmidler, som blev indført for perioden 2000-2006 (den såkaldte »n+2«-regel) (30). Mellem 2000 og 2002 udgjorde ØSS-støtten faktisk kun ca. 6 % af strukturfondsbevillingerne til mål nr. 1 i 2004-2006 (31). |
| --- | --- |

53.

Med de problemer, kandidatlandene har med at programmere ØSS-støtten, kan man godt være i tvivl om, hvorvidt de vil være i stand til at absorbere de meget større ydelser, som er planlagt under strukturfondene (jf. tabel 4), navnlig i betragtning af den nye, strammere tidsramme for udbetaling af strukturfondsmidler, som blev indført for perioden 2000-2006 (den såkaldte »n+2«-regel) (30). Mellem 2000 og 2002 udgjorde ØSS-støtten faktisk kun ca. 6 % af strukturfondsbevillingerne til mål nr. 1 i 2004-2006 (31).

Tabel 4

ØSS-forpligtelser 2000-2002 sammenlignet med strukturfondsbevillingerne 2004-2006

| (millioner euro) |
| --- |
| Land | ØSS 2000-2002 | SF 2004-2006: mål 1 | ØSS i % af SF |
| Den Tjekkiske Republik | 37,4 | 1 286 | 2,9 % |
| Estland | 19,8 | 329 | 6,0 % |
| Letland | 24,0 | 554 | 4,3 % |
| Litauen | 31,2 | 792 | 3,9 % |
| Ungarn | 99,5 | 1 765 | 5,6 % |
| Polen | 504,6 | 7 321 | 6,9 % |
| Slovenien | 13,8 | 210 | 6,6 % |
| Slovakiet | 41,2 | 921 | 4,5 % |
| I alt | 771,5 | 13 178 | 5,9 % |
| Kilde:Den Europæiske Revisionsret |

(millioner euro)

Land

ØSS 2000-2002

SF 2004-2006: mål 1

ØSS i % af SF

Den Tjekkiske Republik

37,4

1 286

2,9 %

Estland

19,8

329

6,0 %

Letland

24,0

554

4,3 %

Litauen

31,2

792

3,9 %

Ungarn

99,5

1 765

5,6 %

Polen

504,6

7 321

6,9 %

Slovenien

13,8

210

6,6 %

Slovakiet

41,2

921

4,5 %

I alt

771,5

13 178

5,9 %

Kilde:Den Europæiske Revisionsret

| 54. | Administrative svagheder i kandidatlandene har været en grundlæggende årsag til forsinkelser i alle programmerne. Regionalpolitik er et nyt aktionsområde i alle kandidatlandene, og de fleste af disse lande har haft problemer med at få oprettet stabile strukturer, der kunne sætte dem i stand til at forvalte selv de relativt små beløb, der var afsat til ØSS. De involverede ministerier var nye og svagt funderede, og det gjorde det vanskeligere for dem at sikre den nødvendige samordning med andre ministerier for at sikre effektiv programmering og gennemførelse. Det, at al støtten skulle udbetales gennem en enkelt gennemførende myndighed, skabte også flaskehalse, der gjorde den generelle gennemførelse langsommere, og programmerne kunne derfor først få effekt på et senere tidspunkt (jf. punkt 26). |
| --- | --- |

54.

Administrative svagheder i kandidatlandene har været en grundlæggende årsag til forsinkelser i alle programmerne. Regionalpolitik er et nyt aktionsområde i alle kandidatlandene, og de fleste af disse lande har haft problemer med at få oprettet stabile strukturer, der kunne sætte dem i stand til at forvalte selv de relativt små beløb, der var afsat til ØSS. De involverede ministerier var nye og svagt funderede, og det gjorde det vanskeligere for dem at sikre den nødvendige samordning med andre ministerier for at sikre effektiv programmering og gennemførelse. Det, at al støtten skulle udbetales gennem en enkelt gennemførende myndighed, skabte også flaskehalse, der gjorde den generelle gennemførelse langsommere, og programmerne kunne derfor først få effekt på et senere tidspunkt (jf. punkt 26).

| 55. | I Polen blev der således oprettet et ministerium for regionaludvikling og byggeri i juni 2000, men det blev nedlagt igen i januar 2002 efter et regeringsskift. I midten af 2002 var det nødvendigt at overføre ansvaret for forvaltningen af ØSS-infrastrukturprojekter fra den polske myndighed, der havde ansvaret for at gennemføre ØSS-programmerne, til en anden gennemførende myndighed, fordi den førstnævnte ikke var i stand til at udføre denne opgave. I Litauen blev ministeriet for reformen af den offentlige administration og de lokale myndigheder nedlagt i januar 2001, og dets funktioner blev overført til indenrigsministeriet. I Letland blev ansvaret for forvaltningen af ØSS-programmet overført til finansministeriet i 2002, da de myndigheder, der i første omgang havde fået overdraget denne opgave, ikke var i stand til at varetage den på en passende måde. I Slovakiet og Rumænien blev de ministerier, der var ansvarlige for regionaludvikling, først operationelle i 2000, og de manglede erfarent personale. I Bulgarien blev ministeriet for regionaludvikling og offentlige arbejder omorganiseret flere gange, og et meget stort antal ansatte skiftedes ud som følge af ændringer i det politiske ansvar. Ministerierne for regionaludvikling i Den Tjekkiske Republik og Ungarn mistede også nøgleansatte i 2000 af lignende årsager. |
| --- | --- |

55.

I Polen blev der således oprettet et ministerium for regionaludvikling og byggeri i juni 2000, men det blev nedlagt igen i januar 2002 efter et regeringsskift. I midten af 2002 var det nødvendigt at overføre ansvaret for forvaltningen af ØSS-infrastrukturprojekter fra den polske myndighed, der havde ansvaret for at gennemføre ØSS-programmerne, til en anden gennemførende myndighed, fordi den førstnævnte ikke var i stand til at udføre denne opgave. I Litauen blev ministeriet for reformen af den offentlige administration og de lokale myndigheder nedlagt i januar 2001, og dets funktioner blev overført til indenrigsministeriet. I Letland blev ansvaret for forvaltningen af ØSS-programmet overført til finansministeriet i 2002, da de myndigheder, der i første omgang havde fået overdraget denne opgave, ikke var i stand til at varetage den på en passende måde. I Slovakiet og Rumænien blev de ministerier, der var ansvarlige for regionaludvikling, først operationelle i 2000, og de manglede erfarent personale. I Bulgarien blev ministeriet for regionaludvikling og offentlige arbejder omorganiseret flere gange, og et meget stort antal ansatte skiftedes ud som følge af ændringer i det politiske ansvar. Ministerierne for regionaludvikling i Den Tjekkiske Republik og Ungarn mistede også nøgleansatte i 2000 af lignende årsager.

RESULTATERNE AF INSTITUTIONSOPBYGNINGSPROJEKTERNE MED HENBLIK PÅ AT FORBEREDE MEDLEMSSTATERNE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE

| 56. | De twinningprojekter, der blev gennemført inden for rammerne af det særlige forberedelsesprogram for 1998, begyndte generelt at give de første positive resultater med hensyn til forberedelsen til strukturfondene i midten af 2001. De opnåede resultater var imidlertid ikke nær så langtrækkende, som det havde været hensigten, da projekterne blev iværksat. I det mest problematiske tilfælde, i Bulgarien, blev projektet opgivet, efter at kun ca. 30 % af midlerne var blevet brugt, fordi de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne og deres bulgarske modparter i kandidatlandene havde et anstrengt forhold til hinanden. Der hvor SFP-projekterne generelt var mindst effektive var i forbindelse med udformningen af nationale udviklingsplaner og opbygningen af overvågningssystemer med henblik på strukturfondene, navnlig fordi disse opgaver var komplekse, og på grund af den relativt korte tidsramme for indgåelse af twinningkontrakter. |
| --- | --- |

56.

De twinningprojekter, der blev gennemført inden for rammerne af det særlige forberedelsesprogram for 1998, begyndte generelt at give de første positive resultater med hensyn til forberedelsen til strukturfondene i midten af 2001. De opnåede resultater var imidlertid ikke nær så langtrækkende, som det havde været hensigten, da projekterne blev iværksat. I det mest problematiske tilfælde, i Bulgarien, blev projektet opgivet, efter at kun ca. 30 % af midlerne var blevet brugt, fordi de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne og deres bulgarske modparter i kandidatlandene havde et anstrengt forhold til hinanden. Der hvor SFP-projekterne generelt var mindst effektive var i forbindelse med udformningen af nationale udviklingsplaner og opbygningen af overvågningssystemer med henblik på strukturfondene, navnlig fordi disse opgaver var komplekse, og på grund af den relativt korte tidsramme for indgåelse af twinningkontrakter.

| 57. | Det særlige forberedelsesprogram for hvert enkelt kandidatland omfattede også teknisk bistand til institutionsopbygning. Det var imidlertid ikke altid klart defineret, hvilken rolle de udsendte medarbejdere fra medlemsstaterne og konsulenterne skulle spille, og det medførte en vis grad af overlapning, f.eks. i bidragene til de nationale udviklingsplaner. |
| --- | --- |

57.

Det særlige forberedelsesprogram for hvert enkelt kandidatland omfattede også teknisk bistand til institutionsopbygning. Det var imidlertid ikke altid klart defineret, hvilken rolle de udsendte medarbejdere fra medlemsstaterne og konsulenterne skulle spille, og det medførte en vis grad af overlapning, f.eks. i bidragene til de nationale udviklingsplaner.

| 58. | Det er særlig foruroligende, at ændringen af ansvarsfordelingen mellem de forskellige ministerier og omstruktureringen af ministerierne (jf. punkt 55) samt den store personaleudskiftning i den grad har nedsat den varige effekt af SFP. Selv i forbindelse med ØSS-programmerne for 2000 og 2001 var der stadig risiko for, at midlerne blev tildelt ministerier, der i sidste ende ikke ville blive udpeget til at forvalte strukturfondene. Dette problem blev først løst i 2002, da kandidatlandene var nødt til at udpege deres forvaltnings- og betalingsmyndigheder i forbindelse med forhandlingerne om kapitel 21 i tiltrædelsestraktaten. Med henblik på at sikre en mere effektiv forberedelse ville det have været ønskeligt, om Kommissionen på et tidligere stadium havde krævet, at kandidatlandene udpegede disse myndigheder. |
| --- | --- |

58.

Det er særlig foruroligende, at ændringen af ansvarsfordelingen mellem de forskellige ministerier og omstruktureringen af ministerierne (jf. punkt 55) samt den store personaleudskiftning i den grad har nedsat den varige effekt af SFP. Selv i forbindelse med ØSS-programmerne for 2000 og 2001 var der stadig risiko for, at midlerne blev tildelt ministerier, der i sidste ende ikke ville blive udpeget til at forvalte strukturfondene. Dette problem blev først løst i 2002, da kandidatlandene var nødt til at udpege deres forvaltnings- og betalingsmyndigheder i forbindelse med forhandlingerne om kapitel 21 i tiltrædelsestraktaten. Med henblik på at sikre en mere effektiv forberedelse ville det have været ønskeligt, om Kommissionen på et tidligere stadium havde krævet, at kandidatlandene udpegede disse myndigheder.

| 59. | Selv efter at der var udpeget forvaltnings- og betalingsmyndigheder, blev udvælgelsen af virkningsfulde institutionsopbygningsprojekter besværliggjort af, at det var usikkert, hvilken rolle de forskellige afdelinger i ministerierne skulle spille, og af, at det heller ikke var afgjort, hvem der skulle være formidlende organer, og hvilken rolle disse organer skulle spille. |
| --- | --- |

59.

Selv efter at der var udpeget forvaltnings- og betalingsmyndigheder, blev udvælgelsen af virkningsfulde institutionsopbygningsprojekter besværliggjort af, at det var usikkert, hvilken rolle de forskellige afdelinger i ministerierne skulle spille, og af, at det heller ikke var afgjort, hvem der skulle være formidlende organer, og hvilken rolle disse organer skulle spille.

| 60. | Institutionsopbygning på regionalt plan var en særlig vanskelig opgave for Phare. De fleste lande var kun lige begyndt at etablere administrative strukturer på regionalt niveau (32) med henblik på at forvalte strukturfondene. Ofte svarede de nyoprettede regioner ikke til naturlige historiske eller geografiske enheder, og de havde ikke politiske organer, da de fleste af disse organer var organer på amtsligt niveau (33). I flere lande, f.eks. Bulgarien, Den Tjekkiske Republik og Slovakiet, blev der først oprettet regionale strukturer til forvaltning af strukturfondene ved udgangen af 2001. Det betød, at der først kunne oprettes regionale twinningprojekter i disse lande efter dette tidspunkt.

  I Den Tjekkiske Republik blev der ydet væsentlig mindre twinningbistand inden for rammerne af SFP, end det havde været planlagt. Det skyldtes til dels oprettelsen af nye regionale strukturer i første halvdel af 2001. Ifølge twinningprojektaftalen, der finansieredes over ØSS-programmet for 2000, var det hensigten i 2001 og 2002 at kompensere for den begrænsede indsats, der var gjort på regionalt niveau under 1998-projektet. Imidlertid betød den fortsatte usikkerhed, navnlig med hensyn til hvilken rolle de regionale gennemførende enheder og de regionale sekretariater (32) ville komme til at spille i gennemførelsen af strukturfondene, at de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne også i dette tilfælde brugte mindre tid på at arbejde på regionalt niveau. |
| --- | --- |

60.

Institutionsopbygning på regionalt plan var en særlig vanskelig opgave for Phare. De fleste lande var kun lige begyndt at etablere administrative strukturer på regionalt niveau (32) med henblik på at forvalte strukturfondene. Ofte svarede de nyoprettede regioner ikke til naturlige historiske eller geografiske enheder, og de havde ikke politiske organer, da de fleste af disse organer var organer på amtsligt niveau (33). I flere lande, f.eks. Bulgarien, Den Tjekkiske Republik og Slovakiet, blev der først oprettet regionale strukturer til forvaltning af strukturfondene ved udgangen af 2001. Det betød, at der først kunne oprettes regionale twinningprojekter i disse lande efter dette tidspunkt.

I Den Tjekkiske Republik blev der ydet væsentlig mindre twinningbistand inden for rammerne af SFP, end det havde været planlagt. Det skyldtes til dels oprettelsen af nye regionale strukturer i første halvdel af 2001. Ifølge twinningprojektaftalen, der finansieredes over ØSS-programmet for 2000, var det hensigten i 2001 og 2002 at kompensere for den begrænsede indsats, der var gjort på regionalt niveau under 1998-projektet. Imidlertid betød den fortsatte usikkerhed, navnlig med hensyn til hvilken rolle de regionale gennemførende enheder og de regionale sekretariater (32) ville komme til at spille i gennemførelsen af strukturfondene, at de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne også i dette tilfælde brugte mindre tid på at arbejde på regionalt niveau.

| 61. | I visse andre lande, hvor der var etableret regionale strukturer på et tidligere tidspunkt, blev der til gengæld gennemført store twinningprojekter i de fleste eller alle regioner i landet under ØSS-programmet for 2000. Imidlertid blev der ikke ydet støtte til investeringsprojekter med henblik på fremme af økonomisk og social samhørighed i halvdelen af regionerne i Ungarn og Rumænien og heller ikke i nogen af de regioner i Polen, som der ellers blev ydet støtte til. Det begrænsede de muligheder, som de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne havde for at tilbyde praktisk uddannelse i forvaltningen af EU-midler. I Rumænien havde endvidere ingen af de otte regionaludviklingskontorer (32), hvor twinningsmedarbejderne fra medlemsstaterne var udstationeret, et budget fra den centrale regering til at dække deres driftsomkostninger, og det gjorde det endnu vanskeligere for de udstationerede medarbejdere at udføre deres arbejde. Uvisheden om fremtidige budgetter og om kontorernes retlige status truede med at underminere langtidseffekten af Phare-støtten til institutionsopbygning på regionalt plan i Rumænien. |
| --- | --- |

61.

I visse andre lande, hvor der var etableret regionale strukturer på et tidligere tidspunkt, blev der til gengæld gennemført store twinningprojekter i de fleste eller alle regioner i landet under ØSS-programmet for 2000. Imidlertid blev der ikke ydet støtte til investeringsprojekter med henblik på fremme af økonomisk og social samhørighed i halvdelen af regionerne i Ungarn og Rumænien og heller ikke i nogen af de regioner i Polen, som der ellers blev ydet støtte til. Det begrænsede de muligheder, som de udstationerede medarbejdere fra medlemsstaterne havde for at tilbyde praktisk uddannelse i forvaltningen af EU-midler. I Rumænien havde endvidere ingen af de otte regionaludviklingskontorer (32), hvor twinningsmedarbejderne fra medlemsstaterne var udstationeret, et budget fra den centrale regering til at dække deres driftsomkostninger, og det gjorde det endnu vanskeligere for de udstationerede medarbejdere at udføre deres arbejde. Uvisheden om fremtidige budgetter og om kontorernes retlige status truede med at underminere langtidseffekten af Phare-støtten til institutionsopbygning på regionalt plan i Rumænien.

| 62. | I twinningprojektaftalerne fra 2000 var en af de vigtigste opgaver både på regionalt og på nationalt plan at bistå ved udarbejdelsen af regionale operationelle programmer for hver enkelt region (32). I 2001 vedtog Generaldirektoratet for Regionalpolitik, at det kun ville tillade et regionalt operationelt program pr. land, og det betød, at nogle af twinningprojektaftalerne måtte ændres på et senere tidspunkt. |
| --- | --- |

62.

I twinningprojektaftalerne fra 2000 var en af de vigtigste opgaver både på regionalt og på nationalt plan at bistå ved udarbejdelsen af regionale operationelle programmer for hver enkelt region (32). I 2001 vedtog Generaldirektoratet for Regionalpolitik, at det kun ville tillade et regionalt operationelt program pr. land, og det betød, at nogle af twinningprojektaftalerne måtte ændres på et senere tidspunkt.

KONKLUSION

Vanskeligheder forbundet med anvendelsen af Phare-programmet som overordnet strategi for at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene

| 63. | Der var flere vanskeligheder forbundet med Kommissionens overordnede strategi med at anvende Phare-programmet til at forvalte strukturfondene. Phare var det instrument, der blev anvendt til at forberede landene på at forvalte EFRU og ESF, selv om det på forhånd stod klart, at der var grænser for, hvor meget man kunne efterligne strukturfondsprocedurerne inden for rammerne af Phare. Da der på dette område ikke findes ordninger, der ligner ordningerne under Sapard og ISPA, var det vanskeligere at indhøste praktisk erfaring med at forvalte og kontrollere udgifter af samme type som under ESF og EFRU (jf. punkt 16-17). Den programmeringsmetode, der oprindeligt blev fulgt i forbindelse med Phare, afspejlede ikke praksis i strukturfondene (jf. punkt 18-1). Denne situation opstod til dels, fordi de to mål for ØSS-programmerne under Phare ikke var forenelige: på den ene side skulle disse programmer forberede kandidatlandene på strukturfondene, og på den anden side skulle der allerede opnås en samhørighedseffekt gennem disse programmer (jf. punkt 27). Mere generelt var anvendelsen af Phare-programmet ikke forbundet med en overordnet strategi, hvori kandidatlandenes behov, for så vidt angår forberedelse på strukturfondene før tiltrædelsen og efterfølgende anvendelse af dem efter tiltrædelsen, var defineret (jf. punkt 28). |
| --- | --- |

63.

Der var flere vanskeligheder forbundet med Kommissionens overordnede strategi med at anvende Phare-programmet til at forvalte strukturfondene. Phare var det instrument, der blev anvendt til at forberede landene på at forvalte EFRU og ESF, selv om det på forhånd stod klart, at der var grænser for, hvor meget man kunne efterligne strukturfondsprocedurerne inden for rammerne af Phare. Da der på dette område ikke findes ordninger, der ligner ordningerne under Sapard og ISPA, var det vanskeligere at indhøste praktisk erfaring med at forvalte og kontrollere udgifter af samme type som under ESF og EFRU (jf. punkt 16-17). Den programmeringsmetode, der oprindeligt blev fulgt i forbindelse med Phare, afspejlede ikke praksis i strukturfondene (jf. punkt 18-1). Denne situation opstod til dels, fordi de to mål for ØSS-programmerne under Phare ikke var forenelige: på den ene side skulle disse programmer forberede kandidatlandene på strukturfondene, og på den anden side skulle der allerede opnås en samhørighedseffekt gennem disse programmer (jf. punkt 27). Mere generelt var anvendelsen af Phare-programmet ikke forbundet med en overordnet strategi, hvori kandidatlandenes behov, for så vidt angår forberedelse på strukturfondene før tiltrædelsen og efterfølgende anvendelse af dem efter tiltrædelsen, var defineret (jf. punkt 28).

Det er kun i begrænset omfang lykkedes at tilnærme Phare til strukturfondene

| 64. | Ændring af Phare-procedurerne, så de i højere grad kom til at ligne de procedurer, der anvendes under EFRU og ESF, var et væsentlig led i Kommissionens strategi med at anvende Phare til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene, men det skete kun i begrænset omfang. Det var meningen, at indførelsen af EDIS under Phare skulle være et væsentligt trin i overgangen til strukturfondene, men EDIS blev ikke indført inden tiltrædelsen. Det betyder, at kandidatlandene ikke vil have indhøstet de nødvendige erfaringer i at forvalte programmer, med efterfølgende kontrol, der ligner EFRU og ESF, inden tiltrædelsen, som det oprindeligt havde været Kommissionens plan (jf. punkt 30-32). Dertil kommer, at forsinkelser i indførelsen af EDIS har gjort det vanskeligere at udbetale støtte gennem støtteordninger, selv om sådanne ordninger er de vigtigste instrumenter i forbindelse med strukturfondene (jf. punkt 33). Endvidere indførte Kommissionen ikke, som fastsat, flerårig programmering (jf. punkt 34-35). |
| --- | --- |

64.

Ændring af Phare-procedurerne, så de i højere grad kom til at ligne de procedurer, der anvendes under EFRU og ESF, var et væsentlig led i Kommissionens strategi med at anvende Phare til at forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene, men det skete kun i begrænset omfang. Det var meningen, at indførelsen af EDIS under Phare skulle være et væsentligt trin i overgangen til strukturfondene, men EDIS blev ikke indført inden tiltrædelsen. Det betyder, at kandidatlandene ikke vil have indhøstet de nødvendige erfaringer i at forvalte programmer, med efterfølgende kontrol, der ligner EFRU og ESF, inden tiltrædelsen, som det oprindeligt havde været Kommissionens plan (jf. punkt 30-32). Dertil kommer, at forsinkelser i indførelsen af EDIS har gjort det vanskeligere at udbetale støtte gennem støtteordninger, selv om sådanne ordninger er de vigtigste instrumenter i forbindelse med strukturfondene (jf. punkt 33). Endvidere indførte Kommissionen ikke, som fastsat, flerårig programmering (jf. punkt 34-35).

Det var forskelligt, hvor mange midler der blev afsat til ØSS, og gennemførelsen af ØSS-programmerne blev forsinket

| 65. | Selv om Kommissionen, for så vidt angår de nationale Phare-programmer taget under ét, nåede sit mål, som var, at cirka 35 % af midlerne skulle tildeles ØSS, var den del af det nationale program, der blev afsat til dette formål, noget mindre i de fleste lande, og dermed fik Phare-programmet mindre effekt på deres forberedelse til strukturfondene (jf. punkt 38-44). Dertil kommer, at en for lille del af de samlede disponible bevillinger gik til forberedelse af fremtidige strukturfondsforanstaltninger (jf. punkt 45-52). Programmerne er blevet gennemført med væsentlige forsinkelser (jf. punkt 46-52). De opståede problemer skyldes i høj grad administrative svagheder i de ministerier i kandidatlandene, der er ansvarlige for regionaludvikling (jf. punkt 54-55). |
| --- | --- |

65.

Selv om Kommissionen, for så vidt angår de nationale Phare-programmer taget under ét, nåede sit mål, som var, at cirka 35 % af midlerne skulle tildeles ØSS, var den del af det nationale program, der blev afsat til dette formål, noget mindre i de fleste lande, og dermed fik Phare-programmet mindre effekt på deres forberedelse til strukturfondene (jf. punkt 38-44). Dertil kommer, at en for lille del af de samlede disponible bevillinger gik til forberedelse af fremtidige strukturfondsforanstaltninger (jf. punkt 45-52). Programmerne er blevet gennemført med væsentlige forsinkelser (jf. punkt 46-52). De opståede problemer skyldes i høj grad administrative svagheder i de ministerier i kandidatlandene, der er ansvarlige for regionaludvikling (jf. punkt 54-55).

Resultaterne af de institutionsopbygningsprojekter, der skulle forberede kandidatlandene på at forvalte strukturfondene, har været begrænsede

| 66. | For institutionsopbygningsprojekternes vedkommende har det navnlig været et problem, at ansvaret for regionaludvikling i modtagerlandene skiftede fra et ministerium til et andet. Forsinkelser i udpegelsen af forvaltnings- og betalingsmyndigheder og i defineringen af disses specifikke funktioner og ansvarsområder har yderligere hindret institutionsopbygningen (jf. punkt 58-59). Det gik langsomt med at oprette de regionale strukturer, hvilket i nogle lande har begrænset mulighederne for at yde støtte til institutionsopbygning på regionalt niveau (jf. punkt 60). |
| --- | --- |

66.

For institutionsopbygningsprojekternes vedkommende har det navnlig været et problem, at ansvaret for regionaludvikling i modtagerlandene skiftede fra et ministerium til et andet. Forsinkelser i udpegelsen af forvaltnings- og betalingsmyndigheder og i defineringen af disses specifikke funktioner og ansvarsområder har yderligere hindret institutionsopbygningen (jf. punkt 58-59). Det gik langsomt med at oprette de regionale strukturer, hvilket i nogle lande har begrænset mulighederne for at yde støtte til institutionsopbygning på regionalt niveau (jf. punkt 60).

Generel konklusion

| 67. | Kommissionen skal have ros for, at den allerede i 1998 begyndte at bruge Phare-programmet til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på at forvalte strukturfondene. Men mens Phare fortsat ydede væsentlig støtte på dette område i perioden 1998-2002, så havde programmet på tiltrædelsestidpunktet haft en mere begrænset effekt end forventet med hensyn til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF i det omfang, som Kommissionen havde planlagt i sine strategidokumenter, navnlig i Phare Review 2000. Årsagen hertil var bl.a., at de relevante myndigheder i kandidatlandene ikke havde tilstrækkelig erfaring, og at deres institutioner ikke var tilstrækkeligt udviklede. Det var ikke muligt at afhjælpe disse mangler inden for den tid, man havde til rådighed. Det bliver derfor en stor udfordring for de nye medlemsstater at udnytte strukturfondene effektivt, navnlig i betragtning af, at programmerings- og gennemførelsesperioden kun løber fra 2004 til 2006. |
| --- | --- |

67.

Kommissionen skal have ros for, at den allerede i 1998 begyndte at bruge Phare-programmet til at bistå kandidatlandene med at forberede sig på at forvalte strukturfondene. Men mens Phare fortsat ydede væsentlig støtte på dette område i perioden 1998-2002, så havde programmet på tiltrædelsestidpunktet haft en mere begrænset effekt end forventet med hensyn til at forberede kandidatlandene på EFRU og ESF i det omfang, som Kommissionen havde planlagt i sine strategidokumenter, navnlig i Phare Review 2000. Årsagen hertil var bl.a., at de relevante myndigheder i kandidatlandene ikke havde tilstrækkelig erfaring, og at deres institutioner ikke var tilstrækkeligt udviklede. Det var ikke muligt at afhjælpe disse mangler inden for den tid, man havde til rådighed. Det bliver derfor en stor udfordring for de nye medlemsstater at udnytte strukturfondene effektivt, navnlig i betragtning af, at programmerings- og gennemførelsesperioden kun løber fra 2004 til 2006.

ANBEFALINGER

| 68. | Der er et stort behov for mere støtte til institutionsopbygning med henblik på forvaltningen af strukturfondene efter tiltrædelsen. |
| --- | --- |

68.

Der er et stort behov for mere støtte til institutionsopbygning med henblik på forvaltningen af strukturfondene efter tiltrædelsen.

| 69. | Der bør i væsentligt omfang afsættes ressourcer til efterfølgende kontrol af strukturfondsforanstaltninger i de nye medlemsstater. |
| --- | --- |

69.

Der bør i væsentligt omfang afsættes ressourcer til efterfølgende kontrol af strukturfondsforanstaltninger i de nye medlemsstater.

| 70. | Der bør lægges en klar strategi med angivelse af de forskellige foranstaltninger, der stadig bør træffes for at forberede nuværende og fremtidige kandidatlande på at forvalte strukturfondene. |
| --- | --- |

70.

Der bør lægges en klar strategi med angivelse af de forskellige foranstaltninger, der stadig bør træffes for at forberede nuværende og fremtidige kandidatlande på at forvalte strukturfondene.

| 71. | Kommissionen bør gøre en større indsats for at tilnærme Phare til strukturfondene ved at:






  — | give de fremtidige forvaltningsmyndigheder status som gennemførende organer i forbindelse med Phare |
| --- | --- | --- |

71.

Kommissionen bør gøre en større indsats for at tilnærme Phare til strukturfondene ved at:

—

give de fremtidige forvaltningsmyndigheder status som gennemførende organer i forbindelse med Phare

| — | yde den nødvendige bistand for at sikre, at gennemførelseskontorerne vil være i stand til at implementere Phare inden for rammerne af et system med efterfølgende kontrol |
| --- | --- |

—

yde den nødvendige bistand for at sikre, at gennemførelseskontorerne vil være i stand til at implementere Phare inden for rammerne af et system med efterfølgende kontrol

| — | indføre flerårig programmering på grundlag af nationale udviklingsplaner. |
| --- | --- |

—

indføre flerårig programmering på grundlag af nationale udviklingsplaner.

Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 7. og 8. juli 2004.

På Revisionsrettens vegne

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Formand

---

(1)  Estland, Letland, Litauen, Polen, Slovakiet, Slovenien, Den Tjekkiske Republik og Ungarn.

1

(2)  Der ydes støtte under mål nr. 1 til regioner i EU, der defineres som »regioner med udviklingsefterslæb«, fordi deres bruttonationalprodukt pr. indbygger er lavere end 75 % af EU-gennemsnittet. Ca. to tredjedele af strukturfondsmidlerne ydes til dette mål.

2

(3)  Det væsentligste mål for EFRU er at fremme økonomisk og social samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne skævheder mellem regioner eller socialgrupper. ESF er det vigtigste finansielle instrument, der gør det muligt for Den Europæiske Union at gennemføre de strategiske mål for dens beskæftigelsespolitik. Formålet med EUGFL er at bidrage til den strukturelle reform af landbrugssektoren og til udvikling af landdistrikter. I programmeringsperioden 1994-1999 blev 52 % af midlerne betalt over EFRU, 30 % over ESF og 16 % over EUGFL. De resterende 2 % blev betalt over den fjerde strukturfond, det finansielle instrument til udvikling af fiskeriet (FIUF).

3

(4)  Samhørighedsfonden finansierer miljø- og transportinfrastrukturprojekter i lande, hvis BNI pr. indbygger er lavere end 90 % af EU-gennemsnittet (i dag modtager Grækenland, Spanien, Irland og Portugal denne støtte).

4

(5)  De nye retningslinjer, som blev aftalt, blev fastsat i en meddelelse til Kommissionen fra Hans van den Broek, medlem af Kommissionen: New Orientations for the PHARE Programme in the Context of Pre-Accession Assistance, KOM(97) 112/8, Bruxelles, den 18. marts 1997.

5

(6)  Ud over de lande, der er nævnt i fodnote 1, og som tiltræder Den Europæiske Union i maj 2004, yder Phare-programmet også støtte til Bulgarien og Rumænien, som efter planen tiltræder Den Europæiske Union på en senere dato.

6

(7)  KOM(97) 112/8, Bruxelles, den 18. marts 1997.

7

(8)  På Det Europæiske Råds møde i Helsinki i december 1999 blev der åbnet op for, at yderligere seks lande kunne tiltræde (Bulgarien, Letland, Litauen, Malta, Rumænien og Slovakiet). På Det Europæiske Råds møde i Nice i december 2002 blev 2004 sat som måldato. På Det Europæiske Råds møde i Laeken i december 2001 erklæredes udvidelsen for irreversibel, og det erklæredes, at disse 10 lande ville være klar i 2004.

8

(9)  Rådets forordning (EF) nr. 1267/1999 af 21. juni 1999 om oprettelse af et strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 73).

9

(10)  Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 af 21. juni 1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 87).

10

(11)  Beregnet på grundlag af strukturfondsstøtten i 1994-1999: EFRU 75,0 milliarder euro, ESF 43,4 milliarder euro og EUGFL 23,5 milliarder euro.

11

(12)  »Retningslinjer for gennemførelsen af Phare-programmet i ansøgerlandene for perioden 2000-2006 i henhold til artikel 8 i forordning (EØF) nr. 3906/89«. Kommissionens afgørelse: SEK(1999) 1596 endelig udg., Bruxelles, den 13. oktober 1999.

12

(13)  Det andet af de områder, der skulle finansieres under investeringer, var overtagelse af EU's normer og standarder, hvilket navnlig indebar levering af udstyr til centrale institutioner med henblik på overvågning og gennemførelse af fællesskabsretten.

13

(14)  Jf. afsnit 3 om institutionsopbygning i retningslinjerne for 2000-2006

14

(15)  Generaldirektoratet for Udvidelse, C(2000) 3103/2, 27. oktober 2000.

15

(16)  Retten foretager særskilt revision af forvaltningen af førtiltrædelsesinstrumentet Sapard, der er knyttet til den tredje store strukturfond, EUGFL. Retten undersøgte endvidere aspekter af forvaltningen af ISPA i sin særberetning nr. 5/2003 »Phare- og ISPA-støtte til miljøprojekter i kandidatlandene« (EUT C 167 af 17.7.2003).

16

(17)  Fra 1998 til 2003 udsendte Kommissionen hvert år »periodiske rapporter« om, hvor forberedte kandidatlandene var på EU-medlemsskab. Efter at tiltrædelsesforhandlingerne med otte af de ti kandidatlande fra Central- og Østeuropa var afsluttet i slutningen af 2002, udgav Kommissionen i november 2003 en detaljeret overvågningsrapport »Comprehensive Monitoring Report« om, i hvilket omfang kandidatlandene havde forberedt sig yderligere på EU-medlemsskabet.

17

(18)  I de fleste forpligtelser til ØSS indgik en twinningdel. I et begrænset antal tilfælde blev der indgået en specifik forpligtelse til et twinningprojekt i forbindelse med ØSS. Disse projekter blev også undersøgt af Retten og er medtaget i tabel 1.

18

tabel 1

(19)  »Nomenklaturen for statistiske territoriale enheder« (NUTS) opdeler landene i tre niveauer: NUTS I (nationalt niveau), NUTS II (regionaltniveau) og NUTS III (amtsligt niveau). I større lande med mere end en NUTS II-region fastlægges de regionale operationelle strukturfondsprogrammer normalt på dette niveau. I mindre lande kan hele landet imidlertid ifølge denne opdeling svare til en enhed på NUTS II-niveau.

19

(20)  EF-støtterammer er de strategidokumenter, der skal udarbejdes i henhold til strukturfondsforordningen, og som skal sikre, at Fællesskabets samlede strukturstøtte i de berørte regioner, samordnes.

20

(21)  Referat af et twinningseminar »Preparations for the Structural Funds in the candidate countries«, der blev afholdt den 15.-16. marts 2001 i Bruxelles.

21

(22)  I Irland blev 100 % af midlerne i programmeringsperioden 1994-1999 udnyttet gennem sektorspecifikke programmer på følgende områder: industri, erhvervsinfrastrukturer, menneskelige ressourcer, miljøtjenester, turisme, transport, landbrug og udvikling af landdistrikter, udvikling af lokalområder, fiskeri og teknisk bistand. I Portugal blev 78 % og i Grækenland 68 % af midlerne anvendt gennem sektorspecifikke operationelle programmer. (Kilde: Beretning fra Kommissionen: Ellevte årsberetning om strukturfondene (1999), Bind II, Bilag 7, KOM(2000) 698 endelig, Bruxelles, den 13. november 2000).

22

industri, erhvervsinfrastrukturer, menneskelige ressourcer, miljøtjenester, turisme, transport, landbrug og udvikling af landdistrikter, udvikling af lokalområder, fiskeri og teknisk bistand

(23)  I juni 2000 skrev generaldirektøren for regionalpolitik til generaldirektørerne for udvidelse, beskæftigelse, fiskeri og landbrug, at da disse lande var potentielt berettigede til strukturfondsstøtte under mål nr. 1, var det nødvendigt at understrege vigtigheden af dette mål, der vil komme til at vedrøre store beløb straks efter tiltrædelsen, og som det vil være nødvendigt at tilpasse i forhold til de metoder, der på nuværende tidspunkt anvendes under Phare (brev af 6. juni 2000, ref. D (2000) JFD.A.1001 01111).

23

(24)  Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 af 21. juni om samordning af støtten til ansøgerlande som led i førtiltrædelsesstrategien (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 68).

24

(25)  En rundskrivelse fra generaldirektørerne for udvidelse og for regionalpolitik blev fremsendt til de nationale støttekoordinatorer i december 2000, hvori det hed, at de nationale forberedelser skulle starte hurtigst muligt i de lande, der var interesseret i at gå over til EDIS.

25

(26)  Den eneste undtagelse var Ungarn, hvor EDIS symbolsk blev indført pr. 30. april 2004.

26

(27)  Med hensyn til samfinansiering, jf. Rettens bemærkninger i årsberetningen for 2002, punkt 8.10 og 8.11 (EUT C 286 af 28.11.2003).

27

(28)  I 2000-2002 var den gennemsnitlige årlige tildeling til de nationale Phare-programmer i Polen på 373 millioner euro og på 251 millioner euro i Rumænien. Den årlige tildeling til de øvrige otte lande var i samme periode på 51 millioner euro i gennemsnit.

28

(29)  Phare Programming Guide 2001, punkt 5 e).

29

(30)  I henhold til artikel 31, stk. 2, i strukturfondsforordning (EF) nr. 1260/1999, frigøres »den del af en forpligtelse, som ikke er opfyldt ved et acontobeløb, eller som Kommissionen ikke har fået forelagt nogen gyldig betalingsanmodning for ved udgangen af det andet år efter forpligtelsesåret... ex officio af Kommissionen.«

30

(31)  Selv om tiltrædelsen var nært forestående, pegede Kommissionen i november 2003 i »Comprehensive monitoring report« på, at der fortsat var svagheder i kandidatlandenes kapacitet til at forvalte strukturfondene. Det var nødvendigt, at landene gjorde en øget indsats for at forberede tiltrædelsen.

31

(32)  NUTS II-niveau.

32

(33)  NUTS III-niveau.

33

---

KOMMISSIONENS SVAR

RESUMÉ

| I. | Phare blev oprettet i 1989, og bistand til at forberede kandidatlandene på strukturfondene indgik på det pågældende tidspunkt ikke blandt ordningens opgaver. I 1997 blev Phare tiltrædelsesorienteret, idet det fik til opgave at forberede kandidatlande på medlemskab over alle EU-rettens 31 kapitler. De første projekter til forberedelse til strukturfonde og dermed forbundne forhandlingskapitler omfattede konkret institutionsopbygning og blev indledt i 1998. Først i 2000 påbegyndte Phare investeringsprojekter under overskriften økonomisk og social samhørighed (ØSS), som havde et dobbelt formål: bistand til forberedelse til strukturfondene og en begyndende påvirkning af forskellene i udvikling. Det vejledende mål for den økonomiske og sociale samhørighed var 35 % af de årlige nationale programmer i 2001. Tidsrammen for udvidelsen og dermed tidsrammen for forberedelserne blev anslået til ca. 5-6 år. |
| --- | --- |

I.

Phare blev oprettet i 1989, og bistand til at forberede kandidatlandene på strukturfondene indgik på det pågældende tidspunkt ikke blandt ordningens opgaver. I 1997 blev Phare tiltrædelsesorienteret, idet det fik til opgave at forberede kandidatlande på medlemskab over alle EU-rettens 31 kapitler. De første projekter til forberedelse til strukturfonde og dermed forbundne forhandlingskapitler omfattede konkret institutionsopbygning og blev indledt i 1998. Først i 2000 påbegyndte Phare investeringsprojekter under overskriften økonomisk og social samhørighed (ØSS), som havde et dobbelt formål: bistand til forberedelse til strukturfondene og en begyndende påvirkning af forskellene i udvikling. Det vejledende mål for den økonomiske og sociale samhørighed var 35 % af de årlige nationale programmer i 2001. Tidsrammen for udvidelsen og dermed tidsrammen for forberedelserne blev anslået til ca. 5-6 år.

| II. | Ingen tidligere udvidelse har omfattet så store forberedelser til strukturfonde ved anvendelse af tre førtiltrædelsesinstrumenter. Via Phare blev der ansporet til fornødne planlægningsprocesser og skabt en overordnet planlægningskapacitet, og disse lande var allerede i begyndelsen af 2003 i stand til at fremlægge udkast til udviklingsplaner for strukturfondene, hvorved der kunne sikres en hurtig godkendelse og iværksættelse i 2004 af programmeringsdokumenter for strukturfondene for perioden 2004-06. Et sådant resultat er aldrig opnået før. Selv om ikke samtlige tidlige ambitioner blev indfriet inden for en tidsramme, der blev kortere som følge af hurtig acceleration i forhandlingerne, øvede blandt andet ØSS-initiativet særdeles stor indflydelse på selve forhandlingerne og på den institutionelle udvikling. Som følge heraf var Rådet i stand til at afslutte forhandlingerne om det vigtigste strukturfondsrelaterede kapitel 21 i 2002 på grundlag af en tilpasning til lovgivningen og en udpegelse af strukturer. Det andet mål med ØSS var »at begynde at påvirke forskellene i udvikling« ved fokusering og koncentration. Enhver bevidst spredt approach ville have været en meget ringe læringsmodel, og dette blev fremhævet lige fra starten: »Det er hverken gørligt eller klogt at pilotteste alle strukturer og instrumenter, der vil blive udviklet...« (Phare 2000 Review). |
| --- | --- |

II.

Ingen tidligere udvidelse har omfattet så store forberedelser til strukturfonde ved anvendelse af tre førtiltrædelsesinstrumenter. Via Phare blev der ansporet til fornødne planlægningsprocesser og skabt en overordnet planlægningskapacitet, og disse lande var allerede i begyndelsen af 2003 i stand til at fremlægge udkast til udviklingsplaner for strukturfondene, hvorved der kunne sikres en hurtig godkendelse og iværksættelse i 2004 af programmeringsdokumenter for strukturfondene for perioden 2004-06. Et sådant resultat er aldrig opnået før. Selv om ikke samtlige tidlige ambitioner blev indfriet inden for en tidsramme, der blev kortere som følge af hurtig acceleration i forhandlingerne, øvede blandt andet ØSS-initiativet særdeles stor indflydelse på selve forhandlingerne og på den institutionelle udvikling. Som følge heraf var Rådet i stand til at afslutte forhandlingerne om det vigtigste strukturfondsrelaterede kapitel 21 i 2002 på grundlag af en tilpasning til lovgivningen og en udpegelse af strukturer. Det andet mål med ØSS var »at begynde at påvirke forskellene i udvikling« ved fokusering og koncentration. Enhver bevidst spredt approach ville have været en meget ringe læringsmodel, og dette blev fremhævet lige fra starten: »Det er hverken gørligt eller klogt at pilotteste alle strukturer og instrumenter, der vil blive udviklet...« (Phare 2000 Review).

| III. | I starten forventede man, at udvidelsen af den decentraliserede forvaltning (EDIS) og den flerårige programmering »ikke kunne påbegyndes før tidligst i 2002« (Phare 2000 Review). Det viste sig, at 2002 blev det år, hvor forhandlingerne afsluttedes, og der var derfor tale om en afkortning af tidsrammen. EDIS er en kompliceret og langstrakt proces, ikke en enkeltstående begivenhed, og landene har arbejdet med denne proces i årevis. Den afgørende faktor bag overgangen til efterfølgende kontrol er aldeles overvejende de nye medlemsstaters »ejerskab« af processen til sikring af deres egen forvaltning og deres egne kontrolsystemer. Vanskelighederne med tilskudsordningerne skyldtes navnlig den læringskurve, som landene skulle følge. De havde således ingen forbindelse med særtrækkene ved Kommissionens kontrol (forudgående eller efterfølgende). |
| --- | --- |

III.

I starten forventede man, at udvidelsen af den decentraliserede forvaltning (EDIS) og den flerårige programmering »ikke kunne påbegyndes før tidligst i 2002« (Phare 2000 Review). Det viste sig, at 2002 blev det år, hvor forhandlingerne afsluttedes, og der var derfor tale om en afkortning af tidsrammen. EDIS er en kompliceret og langstrakt proces, ikke en enkeltstående begivenhed, og landene har arbejdet med denne proces i årevis. Den afgørende faktor bag overgangen til efterfølgende kontrol er aldeles overvejende de nye medlemsstaters »ejerskab« af processen til sikring af deres egen forvaltning og deres egne kontrolsystemer. Vanskelighederne med tilskudsordningerne skyldtes navnlig den læringskurve, som landene skulle følge. De havde således ingen forbindelse med særtrækkene ved Kommissionens kontrol (forudgående eller efterfølgende).

| IV. | Selv om målet om at afsætte rundt regnet 35 % af de nationale Phare-programmer til ØSS kun var vejledende, idet procentsatserne ville blive »anvendt fleksibelt på en land-til-land basis« (Phare-afgørelsen fra 1999 om retningslinjer), viser tallene for 2001-2003, at gennemsnittet på ca. 35 % er fastholdt. Den ubetydelige procentvise nedgang i 2002 som følge af handlingsplanen for administrativ og retlig kapacitet blev fuldt udlignet af tildelingerne i 2003. Desuden var der tildelinger under andre horisontale kapitler til såvel investeringer som institutionsopbygning, som indirekte havde indvirkning på forberedelserne til forvaltningen af strukturfondene. I 2003, som var senere end den af revisionen omfattede periode, blev der målrettet fokuseret på ØSS. Adskillige lande anvendte noget mere end 35 % af deres 2003-midler til investeringer i ØSS. Gennemsnittet var på 39 %. |
| --- | --- |

IV.

Selv om målet om at afsætte rundt regnet 35 % af de nationale Phare-programmer til ØSS kun var vejledende, idet procentsatserne ville blive »anvendt fleksibelt på en land-til-land basis« (Phare-afgørelsen fra 1999 om retningslinjer), viser tallene for 2001-2003, at gennemsnittet på ca. 35 % er fastholdt. Den ubetydelige procentvise nedgang i 2002 som følge af handlingsplanen for administrativ og retlig kapacitet blev fuldt udlignet af tildelingerne i 2003. Desuden var der tildelinger under andre horisontale kapitler til såvel investeringer som institutionsopbygning, som indirekte havde indvirkning på forberedelserne til forvaltningen af strukturfondene. I 2003, som var senere end den af revisionen omfattede periode, blev der målrettet fokuseret på ØSS. Adskillige lande anvendte noget mere end 35 % af deres 2003-midler til investeringer i ØSS. Gennemsnittet var på 39 %.

| V. | Kommissionen udfoldede store bestræbelser for at stimulere det institutionelle fremskridt, og der blev iværksat twinning i Phare-regi og ØSS-aktioner længe før de endelige afgørelser om kravene til afslutningen af forhandlingerne om regionalpolitikken, dvs. udpegelsen af betalings- og forvaltningsmyndighederne. Denne proces gav anledning til langtrukne politiske drøftelser i landene, og Phare bidrog til at fremskynde aftalerne om løsninger, der var vigtige for det efterfølgende vellykkede forhandlingsresultat og ikke mindst for forberedelserne til strukturfondene. |
| --- | --- |

V.

Kommissionen udfoldede store bestræbelser for at stimulere det institutionelle fremskridt, og der blev iværksat twinning i Phare-regi og ØSS-aktioner længe før de endelige afgørelser om kravene til afslutningen af forhandlingerne om regionalpolitikken, dvs. udpegelsen af betalings- og forvaltningsmyndighederne. Denne proces gav anledning til langtrukne politiske drøftelser i landene, og Phare bidrog til at fremskynde aftalerne om løsninger, der var vigtige for det efterfølgende vellykkede forhandlingsresultat og ikke mindst for forberedelserne til strukturfondene.

| VI. | Selv om ikke alle de oprindelige ambitioner blev indfriet inden for tidsrammen, der blev kortere som følge af den hurtige acceleration i forhandlingerne, skyldtes dette især de iboende vanskeligheder og forsinkelserne med udpegelsen af de institutioner, der i fremtiden skal være ansvarlige for forvaltningen af strukturfondene. I nogle tilfælde betød visse institutioners utilstrækkelige stabilitet faktisk, at virkningerne af den forberedende førtiltrædelsesbistand blev stærkt formindsket. Dog viser de hidtidige resultater, således som det fremgår af selve forhandlingerne, de opfølgende overvågningsrapporter og alle efterfølgende programmeringer, at hovedmålene rent faktisk blev ført ud i livet i et omfang, der aldrig tidligere er opnået. |
| --- | --- |

VI.

Selv om ikke alle de oprindelige ambitioner blev indfriet inden for tidsrammen, der blev kortere som følge af den hurtige acceleration i forhandlingerne, skyldtes dette især de iboende vanskeligheder og forsinkelserne med udpegelsen af de institutioner, der i fremtiden skal være ansvarlige for forvaltningen af strukturfondene. I nogle tilfælde betød visse institutioners utilstrækkelige stabilitet faktisk, at virkningerne af den forberedende førtiltrædelsesbistand blev stærkt formindsket. Dog viser de hidtidige resultater, således som det fremgår af selve forhandlingerne, de opfølgende overvågningsrapporter og alle efterfølgende programmeringer, at hovedmålene rent faktisk blev ført ud i livet i et omfang, der aldrig tidligere er opnået.

| VII. | Også efter tiltrædelsen vil generaldirektoraterne for strukturfondene yde betydelig direkte støtte til de nye medlemsstater for at bistå dem med at forvalte programmerne effektivt, ligesom de gjorde det ved fastsættelsen af rammebestemmelserne for programmerne og fastlæggelsen af gennemførelsen deraf samt forvaltningssystemerne. Der tages allerede nu hensyn til de indhøstede erfaringer, og den strategi, der er på vej, er allerede skitseret i køreplanerne for Bulgarien og Rumænien og de reviderede Phare-retningslinjer for 2003. Med hensyn til gennemførende myndigheder er processen ved overgangen til efterfølgende kontrol den omvendte. For ikke at miste den ekspertise, som de gennemførende Phare-myndigheder har erhvervet, bør disse gøres til (eller integreres i) strukturfondenes forvaltningsmyndigheder og gennemførende myndigheder. I de fleste nye medlemsstater er dette tilfældet, når strukturen eller i det mindste personalet er overført til forvaltningsmyndighederne og de udbetalende organer. På grundlag af de positive pilotforanstaltninger i 2003 er Phare-retningslinjerne og programmeringsvejledningen for 2004 blevet revideret med henblik på indførelse af flerårig planlægning for ØSS samt, hvor det er hensigtsmæssigt og gørligt, for institutionsopbygning. |
| --- | --- |

VII.

Også efter tiltrædelsen vil generaldirektoraterne for strukturfondene yde betydelig direkte støtte til de nye medlemsstater for at bistå dem med at forvalte programmerne effektivt, ligesom de gjorde det ved fastsættelsen af rammebestemmelserne for programmerne og fastlæggelsen af gennemførelsen deraf samt forvaltningssystemerne. Der tages allerede nu hensyn til de indhøstede erfaringer, og den strategi, der er på vej, er allerede skitseret i køreplanerne for Bulgarien og Rumænien og de reviderede Phare-retningslinjer for 2003. Med hensyn til gennemførende myndigheder er processen ved overgangen til efterfølgende kontrol den omvendte. For ikke at miste den ekspertise, som de gennemførende Phare-myndigheder har erhvervet, bør disse gøres til (eller integreres i) strukturfondenes forvaltningsmyndigheder og gennemførende myndigheder. I de fleste nye medlemsstater er dette tilfældet, når strukturen eller i det mindste personalet er overført til forvaltningsmyndighederne og de udbetalende organer. På grundlag af de positive pilotforanstaltninger i 2003 er Phare-retningslinjerne og programmeringsvejledningen for 2004 blevet revideret med henblik på indførelse af flerårig planlægning for ØSS samt, hvor det er hensigtsmæssigt og gørligt, for institutionsopbygning.

INDLEDNING

| 4. | I 1997-98 blev der oprindeligt planlagt et særligt horisontalt forberedelsesprogram til 60 mio. EUR. Derefter blev der stillet betydelige yderligere midler til rådighed, og disse blev anvendt i henhold til nationale programmer i overensstemmelse med den overordnede politik, der tog sigte på at skifte fra horisontal programmering for flere lande til national programmering. |
| --- | --- |

4.

I 1997-98 blev der oprindeligt planlagt et særligt horisontalt forberedelsesprogram til 60 mio. EUR. Derefter blev der stillet betydelige yderligere midler til rådighed, og disse blev anvendt i henhold til nationale programmer i overensstemmelse med den overordnede politik, der tog sigte på at skifte fra horisontal programmering for flere lande til national programmering.

| 7. | Afgørelsen fra 1999 om Phare-retningslinjer indeholdt en bestemmelse om, at »opdelingen med ca. 30 % til institutionel opbygning og 70 % til investeringer er vejledende. Procentsatserne vil blive anvendt fleksibelt på en land-til-land basis. Den institutionelle opbygning vil få førsteprioritet«. Denne fleksibilitet var derfor hjemlet i retsakten. |
| --- | --- |

7.

Afgørelsen fra 1999 om Phare-retningslinjer indeholdt en bestemmelse om, at »opdelingen med ca. 30 % til institutionel opbygning og 70 % til investeringer er vejledende. Procentsatserne vil blive anvendt fleksibelt på en land-til-land basis. Den institutionelle opbygning vil få førsteprioritet«. Denne fleksibilitet var derfor hjemlet i retsakten.

| 8. | »Overgang til strukturfonde« var også i 2000 Review anført som en generel opgave, hvortil alle komponenter af Phare skulle bidrage. ØSS var derfor en vigtig approach, men alligevel kun én af mange approacher. |
| --- | --- |

8.

»Overgang til strukturfonde« var også i 2000 Review anført som en generel opgave, hvortil alle komponenter af Phare skulle bidrage. ØSS var derfor en vigtig approach, men alligevel kun én af mange approacher.

| 9. | I Phare Review (punkt 5.1.1) er der fastsat følgende mål for ØSS: »(1) at styrke landenes programmering og administrative kapacitet ved støtte til institutionsopbygning overalt på deres nationale område, således at de kan absorbere strukturfondene efter tiltrædelsen (2) at anvende investeringerne til støtte for institutionsopbygning og omhyggeligt samordnet hermed, at begynde at påvirke udviklingsforskellene og at muliggøre pilottestning af integrerede udviklingsprogrammer svarende til mål 1 og EU-initiativerne på nationalt og/eller regionalt plan (...)«. Med hensyn til investeringsstøtte blev der både i Review og i programmeringsdokumenterne foreskrevet fokusering og koncentration med henblik på at opnå en virkning. Selv om grænserne for nedbringelsen af betydelige udviklingsforskelle blev anerkendt, blev der ikke i disse dokumenter fastlagt noget hierarki mellem målene. |
| --- | --- |

9.

I Phare Review (punkt 5.1.1) er der fastsat følgende mål for ØSS: »(1) at styrke landenes programmering og administrative kapacitet ved støtte til institutionsopbygning overalt på deres nationale område, således at de kan absorbere strukturfondene efter tiltrædelsen (2) at anvende investeringerne til støtte for institutionsopbygning og omhyggeligt samordnet hermed, at begynde at påvirke udviklingsforskellene og at muliggøre pilottestning af integrerede udviklingsprogrammer svarende til mål 1 og EU-initiativerne på nationalt og/eller regionalt plan (...)«. Med hensyn til investeringsstøtte blev der både i Review og i programmeringsdokumenterne foreskrevet fokusering og koncentration med henblik på at opnå en virkning. Selv om grænserne for nedbringelsen af betydelige udviklingsforskelle blev anerkendt, blev der ikke i disse dokumenter fastlagt noget hierarki mellem målene.

| 10. | Det blev i Phare Review anført, at, »Phare presser på for at opnå maksimal virkning af sit budget for investeringsstøtte på dette område....«, hvorfor »sigtet var at anvende ca. 35 % af landenes nationale Phare-programmer på støtte til økonomisk og social samhørighed«. Dette sigte havde således direkte sammenhæng med de øvrige mål om »virkning« i Phare Review og ikke med målet om »overgang til strukturfonde« som sådant. |
| --- | --- |

10.

Det blev i Phare Review anført, at, »Phare presser på for at opnå maksimal virkning af sit budget for investeringsstøtte på dette område....«, hvorfor »sigtet var at anvende ca. 35 % af landenes nationale Phare-programmer på støtte til økonomisk og social samhørighed«. Dette sigte havde således direkte sammenhæng med de øvrige mål om »virkning« i Phare Review og ikke med målet om »overgang til strukturfonde« som sådant.

ANVENDELSEN AF PHARE-PROGRAMMET SOM GENEREL STRATEGI TIL AT FORBEREDE KANDIDATLANDENE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE

| 15. | Hvad angår det dobbelte mål for Phare-ØSS, henvises til svaret i punkt 9.
  Da forvaltningen af strukturfondene er delt, og Phare forvaltes decentraliseret, er de retlige og finansielle procedurer forskellige, og »learning by doing« ville derved blive begrænset. Dette er årsagen til, at der i Phare Review specifikt blev henvist til »pilottestning« af foranstaltninger af strukturfondstypen. Selv om bestemmelserne om planlægning kunne tilpasses, ville gennemførelsen således stadig nødvendigvis skulle efterleve kravene i finansforordningen vedrørende ekstern bistand. |
| --- | --- |

15.

Hvad angår det dobbelte mål for Phare-ØSS, henvises til svaret i punkt 9.

Da forvaltningen af strukturfondene er delt, og Phare forvaltes decentraliseret, er de retlige og finansielle procedurer forskellige, og »learning by doing« ville derved blive begrænset. Dette er årsagen til, at der i Phare Review specifikt blev henvist til »pilottestning« af foranstaltninger af strukturfondstypen. Selv om bestemmelserne om planlægning kunne tilpasses, ville gennemførelsen således stadig nødvendigvis skulle efterleve kravene i finansforordningen vedrørende ekstern bistand.

| 16. | Uden for de i punkt 15 nævnte grænser var brugen af Phare-institutionsopbygning til forberedelse af strukturfondene ikke problematisk. Phare er et fleksibelt generelt instrument for ekstern bistand, inden for hvilket det er muligt at kombinere investeringer og institutionsopbygning samt partiel tilpasning til andre instrumenter. Af hensyn til den forsvarlige økonomiske forvaltning var det hensigtsmæssigt at forblive inden for den fastlagte evolutionære approach for Phare med gradvis og kontrolleret overgang fra centraliserede forvaltningssystemer via decentraliserede forvaltningssystemer med forudgående kontrol til fuldt decentraliserede forvaltningssystemer. |
| --- | --- |

16.

Uden for de i punkt 15 nævnte grænser var brugen af Phare-institutionsopbygning til forberedelse af strukturfondene ikke problematisk. Phare er et fleksibelt generelt instrument for ekstern bistand, inden for hvilket det er muligt at kombinere investeringer og institutionsopbygning samt partiel tilpasning til andre instrumenter. Af hensyn til den forsvarlige økonomiske forvaltning var det hensigtsmæssigt at forblive inden for den fastlagte evolutionære approach for Phare med gradvis og kontrolleret overgang fra centraliserede forvaltningssystemer via decentraliserede forvaltningssystemer med forudgående kontrol til fuldt decentraliserede forvaltningssystemer.

| 17. | I slutningen af 1990’erne afspejlede beslutningen om kun at oprette to nye førtiltrædelsesinstrumenter en komplet konsensus, og den fik Europa-Parlamentets og Rådets fulde opbakning. Det var i 1999 tydeligt, at de nødvendige forberedelser var af enormt omfang, og at kravene til kandidatlandenes forvaltninger var betydelige. De var ude af stand til at leve op til de udfordringer, der knyttede sig til en sofistikeret flerårig planlægning kombineret med komplekse gennemførelsesarrangementer, og til en yderligere udvikling hen imod en efterfølgende kontrol i henhold til strukturfondsforordningen. Det var derfor hensigtsmæssigt at vælge en approach i flere faser under Phare for at undgå at overbelaste kandidatlandenes knappe ressourcer og for at undgå en mulig afbrydelse af af førtiltrædelsesbistanden. |
| --- | --- |

17.

I slutningen af 1990’erne afspejlede beslutningen om kun at oprette to nye førtiltrædelsesinstrumenter en komplet konsensus, og den fik Europa-Parlamentets og Rådets fulde opbakning. Det var i 1999 tydeligt, at de nødvendige forberedelser var af enormt omfang, og at kravene til kandidatlandenes forvaltninger var betydelige. De var ude af stand til at leve op til de udfordringer, der knyttede sig til en sofistikeret flerårig planlægning kombineret med komplekse gennemførelsesarrangementer, og til en yderligere udvikling hen imod en efterfølgende kontrol i henhold til strukturfondsforordningen. Det var derfor hensigtsmæssigt at vælge en approach i flere faser under Phare for at undgå at overbelaste kandidatlandenes knappe ressourcer og for at undgå en mulig afbrydelse af af førtiltrædelsesbistanden.

| 18. | Kun ØSS-komponenten (ca. 35 %) af de nationale Phare-programmer skulle efter planen støtte projekter af EFRU- (mål 1) og ESF-typen. Gennemførelsen af Phare og koordinationen af al førtiltrædelsesbistand henhørte under GD ELARG’s kompetence. Dog har der i overensstemmelse med meddelelse KOM(97) 112 siden 1998 været et tættere samarbejde med de tjenestegrene i Kommissionen, der er ansvarlige for de regionale strukturpolitikker. Generaldirektoraterne for strukturfondene har været massivt inddraget. Siden ibrugtagningen af foreløbige nationale udviklingsplaner (FNUP), der blev udarbejdet af kandidatlandene sidst i 1999, har alle berørte tjenestegrene bidraget til vurderingen og gennemførelsen deraf. Navnlig blev GD REGIO systematisk inddraget i den årlige ØSS-programmering og i programmeringsmissioner. Der blev sikret en omfattende koordination mellem alle tjenestegrenene under forhandlingerne om regionalpolitikken (kapitel 21) og i forbindelse med Rådets koordinationsforordning af 1999. |
| --- | --- |

18.

Kun ØSS-komponenten (ca. 35 %) af de nationale Phare-programmer skulle efter planen støtte projekter af EFRU- (mål 1) og ESF-typen. Gennemførelsen af Phare og koordinationen af al førtiltrædelsesbistand henhørte under GD ELARG’s kompetence. Dog har der i overensstemmelse med meddelelse KOM(97) 112 siden 1998 været et tættere samarbejde med de tjenestegrene i Kommissionen, der er ansvarlige for de regionale strukturpolitikker. Generaldirektoraterne for strukturfondene har været massivt inddraget. Siden ibrugtagningen af foreløbige nationale udviklingsplaner (FNUP), der blev udarbejdet af kandidatlandene sidst i 1999, har alle berørte tjenestegrene bidraget til vurderingen og gennemførelsen deraf. Navnlig blev GD REGIO systematisk inddraget i den årlige ØSS-programmering og i programmeringsmissioner. Der blev sikret en omfattende koordination mellem alle tjenestegrenene under forhandlingerne om regionalpolitikken (kapitel 21) og i forbindelse med Rådets koordinationsforordning af 1999.

| 19. | Hvad angår det dobbelte mål for ØSS, henvises til punkt 9. Sigtet med den fulgte metode var i flere faser at indføre en effektiv ØSS-programmering ved gradvis overtagelse af den fuldstændige approach, der benyttes under mål 1. I denne sammenhæng skal den dynamiske virkning af forhandlingerne fremhæves. I 1999 var der en forventning om, at størstedelen af perioden 2000-06 ville blive anvendt til en gradvis indførelse af strukturfondsapproachen. Denne forventning blev ændret på Det Europæiske Råds møder i Nice og Laeken. |
| --- | --- |

19.

Hvad angår det dobbelte mål for ØSS, henvises til punkt 9. Sigtet med den fulgte metode var i flere faser at indføre en effektiv ØSS-programmering ved gradvis overtagelse af den fuldstændige approach, der benyttes under mål 1. I denne sammenhæng skal den dynamiske virkning af forhandlingerne fremhæves. I 1999 var der en forventning om, at størstedelen af perioden 2000-06 ville blive anvendt til en gradvis indførelse af strukturfondsapproachen. Denne forventning blev ændret på Det Europæiske Råds møder i Nice og Laeken.

| 20. | Det er i strukturfondsforordning (EF) nr. 1260/1999 fastsat, at medlemsstaterne uanset deres regionale struktur fremlægger et enhedsprogrammeringsdokument (EPD), når EU-tildelingen er på mindre end 1 000 mio. EUR. For EU-tildelinger over denne tærskel overlades valget mellem EU-støtteramme/operationelle programmer og enhedsprogrammeringsdokument i vid udstrækning til medlemsstaten. Desuden var NUTS-klassifikationen i 1999 endnu ikke indført i de fleste ansøgerlande. Og i 1999 vidste ingen, hvilken geografisk ordning der ville blive indført for strukturfondene efter tiltrædelsen, og hvornår dette ville ske. |
| --- | --- |

20.

Det er i strukturfondsforordning (EF) nr. 1260/1999 fastsat, at medlemsstaterne uanset deres regionale struktur fremlægger et enhedsprogrammeringsdokument (EPD), når EU-tildelingen er på mindre end 1 000 mio. EUR. For EU-tildelinger over denne tærskel overlades valget mellem EU-støtteramme/operationelle programmer og enhedsprogrammeringsdokument i vid udstrækning til medlemsstaten. Desuden var NUTS-klassifikationen i 1999 endnu ikke indført i de fleste ansøgerlande. Og i 1999 vidste ingen, hvilken geografisk ordning der ville blive indført for strukturfondene efter tiltrædelsen, og hvornår dette ville ske.

| 21. | For at lette indførelsen af ØSS og i overensstemmelse med principperne om fokusering, koncentration og virkning (der henvises til svaret i punkt 9) blev ØSS-investeringsstøtten begrænset til målregioner, medens støtten til institutionsopbygning dækkede hele landet. Denne regionalt fokuserede approach blev kun anvendt i 2000 (det første år med ØSS-programmering). I sammenhæng med den gradvise udvikling hen imod mål 1 blev denne approach udvidet under ØSS-programmeringen for 2001 (jf. Phare Review), hvor der blev indført en mulighed for at benytte sektorordninger på nationalt plan. Navnlig kunne mindre lande vælge kun at gennemføre sektorordninger på nationalt plan. Medens regionerne på amtsplan næppe ville påtage sig de arbejdsopgaver, der udføres af forvaltningsmyndigheden for strukturfondene, ville de næsten med sikkerhed påtage sig strukturfondenes mellemliggende organs arbejdsopgaver (der henvises til punkt 25). De indhøstede erfaringer med gennemførelsen af ØSS-foranstaltninger ville derfor ikke gå tabt. |
| --- | --- |

21.

For at lette indførelsen af ØSS og i overensstemmelse med principperne om fokusering, koncentration og virkning (der henvises til svaret i punkt 9) blev ØSS-investeringsstøtten begrænset til målregioner, medens støtten til institutionsopbygning dækkede hele landet. Denne regionalt fokuserede approach blev kun anvendt i 2000 (det første år med ØSS-programmering). I sammenhæng med den gradvise udvikling hen imod mål 1 blev denne approach udvidet under ØSS-programmeringen for 2001 (jf. Phare Review), hvor der blev indført en mulighed for at benytte sektorordninger på nationalt plan. Navnlig kunne mindre lande vælge kun at gennemføre sektorordninger på nationalt plan. Medens regionerne på amtsplan næppe ville påtage sig de arbejdsopgaver, der udføres af forvaltningsmyndigheden for strukturfondene, ville de næsten med sikkerhed påtage sig strukturfondenes mellemliggende organs arbejdsopgaver (der henvises til punkt 25). De indhøstede erfaringer med gennemførelsen af ØSS-foranstaltninger ville derfor ikke gå tabt.

| 22. | På grundlag af de erfaringer, der blev indhøstet i 1994-99, foretog medlemsstaterne i perioden 2000-06 en kraftig udvidelse af omfanget af regionale programmer i forhold til (nationale) sektorprogrammer. Denne trend var særligt udtalt i større lande med en regionaliseret struktur. På trods af den i alt væsentligt centraliserede administrative struktur udføres 47 % af arbejdet under strukturfondene i Portugal i 2000-06 via regionale programmer; det tilsvarende tal for Grækenland er 34 %. Irland er et særtilfælde. I 1994-99 havde Irland stadig en fuldt centraliseret administrativ struktur, således at 100 % af arbejdet under strukturfondene blev udført centralt. For tidsrummet 2000-06 er to regioner nyoprettede, og 31 % af arbejdet under strukturfondene vil blive udført via regionale programmer. For de tiltrædende landes vedkommende blev Kommissionens approach om at anbefale sektorprogrammer overvejende dikteret af ønsket om forenkling i en meget kort (under tre år) programmeringsperiode for strukturfondene (der henvises til punkt 23). |
| --- | --- |

22.

På grundlag af de erfaringer, der blev indhøstet i 1994-99, foretog medlemsstaterne i perioden 2000-06 en kraftig udvidelse af omfanget af regionale programmer i forhold til (nationale) sektorprogrammer. Denne trend var særligt udtalt i større lande med en regionaliseret struktur. På trods af den i alt væsentligt centraliserede administrative struktur udføres 47 % af arbejdet under strukturfondene i Portugal i 2000-06 via regionale programmer; det tilsvarende tal for Grækenland er 34 %. Irland er et særtilfælde. I 1994-99 havde Irland stadig en fuldt centraliseret administrativ struktur, således at 100 % af arbejdet under strukturfondene blev udført centralt. For tidsrummet 2000-06 er to regioner nyoprettede, og 31 % af arbejdet under strukturfondene vil blive udført via regionale programmer. For de tiltrædende landes vedkommende blev Kommissionens approach om at anbefale sektorprogrammer overvejende dikteret af ønsket om forenkling i en meget kort (under tre år) programmeringsperiode for strukturfondene (der henvises til punkt 23).

| 23. | Først i 2001, da det blev klart, at programmeringsperioden for strukturfondene ville blive meget kort (tre år), foreslog GD REGIO, at landene ikke benyttede individuelle regionale operationelle programmer (i modsætning til den nuværende praksis i medlemsstaterne), men ét integreret regionalt operationelt program (IROP), der dækkede alle regioner. Eksempelvis dækker IROP i Polen således alle 16 regioner. Efterhånden blev der opnået enighed med landene om, at IROP skulle forvaltes centralt, men med hovedvægten lagt på foranstaltninger, der skal gennemføres i individuelle regioner af relevante regionale myndigheder. |
| --- | --- |

23.

Først i 2001, da det blev klart, at programmeringsperioden for strukturfondene ville blive meget kort (tre år), foreslog GD REGIO, at landene ikke benyttede individuelle regionale operationelle programmer (i modsætning til den nuværende praksis i medlemsstaterne), men ét integreret regionalt operationelt program (IROP), der dækkede alle regioner. Eksempelvis dækker IROP i Polen således alle 16 regioner. Efterhånden blev der opnået enighed med landene om, at IROP skulle forvaltes centralt, men med hovedvægten lagt på foranstaltninger, der skal gennemføres i individuelle regioner af relevante regionale myndigheder.

| 24. | Efter et første år (2000), hvor ØSS-investeringerne som anført i punkt 21 var begrænset til målregioner (for at lette indførelsen deraf), indførte GD ELARG ØSS-sektorordninger på nationalt plan for små (NUTS II) lande. For større »regionaliserede« lande kunne sektorordningerne eksistere side om side med den regionale approach (jf. Phare 2000 Review). Som anført i punkt 21 var der tale om en udvikling i flere faser hen imod indførelsen af en mål 1-approach. |
| --- | --- |

24.

Efter et første år (2000), hvor ØSS-investeringerne som anført i punkt 21 var begrænset til målregioner (for at lette indførelsen deraf), indførte GD ELARG ØSS-sektorordninger på nationalt plan for små (NUTS II) lande. For større »regionaliserede« lande kunne sektorordningerne eksistere side om side med den regionale approach (jf. Phare 2000 Review). Som anført i punkt 21 var der tale om en udvikling i flere faser hen imod indførelsen af en mål 1-approach.

| 25. | Erfaringerne viser, at selv i tilfældet med centralt forvaltede operationelle programmer har de regionale organer stadig en vigtig gennemførende rolle at spille. Phare-institutionsopbygning for at styrke programmeringskapaciteten og den administrative kapacitet fandt således sted både på centralt og regionalt plan. På den anden side (som omhandlet i punkt 9) forudsatte principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (økonomi, efficiens, effektivitet), at støtten til ØSS-investeringer blev fokuseret og koncentreret med henblik på at sikre en virkning. Og som fremhævet i Phare Review var det hverken gørligt eller klogt at pilotteste alle regionale strukturer ved at sprede knappe ressourcer over for mange programmer. |
| --- | --- |

25.

Erfaringerne viser, at selv i tilfældet med centralt forvaltede operationelle programmer har de regionale organer stadig en vigtig gennemførende rolle at spille. Phare-institutionsopbygning for at styrke programmeringskapaciteten og den administrative kapacitet fandt således sted både på centralt og regionalt plan. På den anden side (som omhandlet i punkt 9) forudsatte principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (økonomi, efficiens, effektivitet), at støtten til ØSS-investeringer blev fokuseret og koncentreret med henblik på at sikre en virkning. Og som fremhævet i Phare Review var det hverken gørligt eller klogt at pilotteste alle regionale strukturer ved at sprede knappe ressourcer over for mange programmer.

| 26. | I 1999-afgørelsen om retningslinjer er det slået fast, at »ansvaret for programudvælgelsen og -forvaltningen vil stadig påhvile de ministerier eller øvrige myndigheder, der har direkte gavn af bistanden« og »så vidt muligt bæredygtige institutioner, der vil være ansvarlige for forvaltningen og gennemførelsen af EU-midlerne efter tiltrædelsen, navnlig strukturfondene.« Hvor der fandtes en kapacitet, var der derfor en gennemførende myndighed for hvert af områderne regionaludvikling, ESF, smv’er og grænseoverskridende samarbejde (f.eks. i Polen). Det er også værd at bemærke, at det i retningslinjerne er fremhævet, at »under den institutionelle opbygning vil der blive fokuseret på de svagheder, der afdækkes på centralt, regionalt og lokalt plan, især i lyset af den øgede vægt, der skal lægges på økonomisk og social samhørighed«. |
| --- | --- |

26.

I 1999-afgørelsen om retningslinjer er det slået fast, at »ansvaret for programudvælgelsen og -forvaltningen vil stadig påhvile de ministerier eller øvrige myndigheder, der har direkte gavn af bistanden« og »så vidt muligt bæredygtige institutioner, der vil være ansvarlige for forvaltningen og gennemførelsen af EU-midlerne efter tiltrædelsen, navnlig strukturfondene.« Hvor der fandtes en kapacitet, var der derfor en gennemførende myndighed for hvert af områderne regionaludvikling, ESF, smv’er og grænseoverskridende samarbejde (f.eks. i Polen). Det er også værd at bemærke, at det i retningslinjerne er fremhævet, at »under den institutionelle opbygning vil der blive fokuseret på de svagheder, der afdækkes på centralt, regionalt og lokalt plan, især i lyset af den øgede vægt, der skal lægges på økonomisk og social samhørighed«.

| 27. | ØSS-målene (der henvises til punkt 9) var ikke i indbyrdes modstrid, og som anført i punkt 24 blev approachen med en »målregion« for investeringer kun fulgt i det første år, hvor der fandt EØS-programmering sted (2000). Medens støtten til institutionsopbygning med henblik på forberedelse af strukturfondene dækkede hele landet (både på centralt og regionalt plan), måtte støtten til ØSS-investeringer som følge af de knappe ressourcer dertil koncentreres om nogle få højtprioriterede opgaver med betydelig virkning, samtidig med at principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning skulle efterleves. Dette var en vigtig lære for de programmeringsstrukturer, der var under opbygning, og et vitalt supplement til forberedelserne af strukturfondenes mål. |
| --- | --- |

27.

ØSS-målene (der henvises til punkt 9) var ikke i indbyrdes modstrid, og som anført i punkt 24 blev approachen med en »målregion« for investeringer kun fulgt i det første år, hvor der fandt EØS-programmering sted (2000). Medens støtten til institutionsopbygning med henblik på forberedelse af strukturfondene dækkede hele landet (både på centralt og regionalt plan), måtte støtten til ØSS-investeringer som følge af de knappe ressourcer dertil koncentreres om nogle få højtprioriterede opgaver med betydelig virkning, samtidig med at principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning skulle efterleves. Dette var en vigtig lære for de programmeringsstrukturer, der var under opbygning, og et vitalt supplement til forberedelserne af strukturfondenes mål.

| 28. | Den forberedende proces var ikke statisk, men dynamisk, og bestemtes af den bredere forhandlingsstrategi for regionalpolitikken (inkl. fælles holdninger). Denne strategi omfattede den responsive policy-ramme, der var under opbygning, vedrørende situationsrapporterne og den deraf følgende prioritering af tiltrædelsespartnerskabet, som lå til grund for Kommissionens afgørelse om at gøre Phare’s ØSS-investeringer disponible under forhold kendetegnet af langsom udpegelse af forvaltningsstrukturer og utilstrækkelig institutionel stabilitet. Denne approach var dog berettiget på baggrund af resultatet af forhandlingerne både med hensyn til faktiske resultater og timing. |
| --- | --- |

28.

Den forberedende proces var ikke statisk, men dynamisk, og bestemtes af den bredere forhandlingsstrategi for regionalpolitikken (inkl. fælles holdninger). Denne strategi omfattede den responsive policy-ramme, der var under opbygning, vedrørende situationsrapporterne og den deraf følgende prioritering af tiltrædelsespartnerskabet, som lå til grund for Kommissionens afgørelse om at gøre Phare’s ØSS-investeringer disponible under forhold kendetegnet af langsom udpegelse af forvaltningsstrukturer og utilstrækkelig institutionel stabilitet. Denne approach var dog berettiget på baggrund af resultatet af forhandlingerne både med hensyn til faktiske resultater og timing.

PHARE-PROCEDURERNE

| 29. | Der henvises til svaret i punkt 17. |
| --- | --- |

29.

Der henvises til svaret i punkt 17.

| 30. | Det er i koordinationsforordningen fra 1999 fastsat, at forvaltningen af førtiltrædelsesbistanden gradvis bør decentraliseres under hensyn til forvaltnings- og kontrolkapaciteten. Denne approach omfattede først det decentrale gennemførelsessystem (DIS) og derefter det udvidede decentrale gennemførelsessystem (EDIS), som både letter afviklingen af Phare som anført i meddelelsen fra 2002 og gør det muligt for landene at fungere med efterfølgende kontrol.
  Selv om koordinationsforordningen fra 1999 ikke gjorde processen obligatorisk for landene, udarbejdede Kommissionen allerede i 2000 retningslinjer for forberedelserne til EDIS (der henvises til Kommissionens arbejdsdokument om forberedelse til udvidet decentralisering af Phare- og Ispa-programmerne). Dette arbejdsdokument, der indeholdt checklister for de kontrolstandarder, der forventedes nået i EDIS’ regi, blev udsendt til alle landene endnu i 2000. I 2001 blev EDIS-køreplanen for Ispa og Phare med en trinvis metode til opfyldelse af de betingelser, der blev fastsat i koordinationsforordningen, udarbejdet og sendt til landene. Både arbejdsdokumenterne og køreplanen blev sendt ved breve fra GD REGIO og ELARG i fællesskab, hvilket understregede den stærkt koordinerede approach, der blev fastholdt for Phare- og Ispa-programmerne. I Phare Review blev det fremhævet, at »decentraliseringen tidligst kan indledes i 2002«, og at den ikke ville blive gennemført, »medmindre en række klare forhåndsbetingelser er opfyldt, og de nødvendige finansielle og menneskelige ressourcer er tilvejebragt«. Medens EDIS rent faktisk tidligere ville have været ønskeligt, viste det sig ikke at være gørligt inden for den afkortede tidsramme. |
| --- | --- |

30.

Det er i koordinationsforordningen fra 1999 fastsat, at forvaltningen af førtiltrædelsesbistanden gradvis bør decentraliseres under hensyn til forvaltnings- og kontrolkapaciteten. Denne approach omfattede først det decentrale gennemførelsessystem (DIS) og derefter det udvidede decentrale gennemførelsessystem (EDIS), som både letter afviklingen af Phare som anført i meddelelsen fra 2002 og gør det muligt for landene at fungere med efterfølgende kontrol.

Selv om koordinationsforordningen fra 1999 ikke gjorde processen obligatorisk for landene, udarbejdede Kommissionen allerede i 2000 retningslinjer for forberedelserne til EDIS (der henvises til Kommissionens arbejdsdokument om forberedelse til udvidet decentralisering af Phare- og Ispa-programmerne). Dette arbejdsdokument, der indeholdt checklister for de kontrolstandarder, der forventedes nået i EDIS’ regi, blev udsendt til alle landene endnu i 2000. I 2001 blev EDIS-køreplanen for Ispa og Phare med en trinvis metode til opfyldelse af de betingelser, der blev fastsat i koordinationsforordningen, udarbejdet og sendt til landene. Både arbejdsdokumenterne og køreplanen blev sendt ved breve fra GD REGIO og ELARG i fællesskab, hvilket understregede den stærkt koordinerede approach, der blev fastholdt for Phare- og Ispa-programmerne. I Phare Review blev det fremhævet, at »decentraliseringen tidligst kan indledes i 2002«, og at den ikke ville blive gennemført, »medmindre en række klare forhåndsbetingelser er opfyldt, og de nødvendige finansielle og menneskelige ressourcer er tilvejebragt«. Medens EDIS rent faktisk tidligere ville have været ønskeligt, viste det sig ikke at være gørligt inden for den afkortede tidsramme.

| 31. | I 2001 blev der lagt betydeligt pres på landene for at få dem til at sikre en udvikling hen imod EDIS, og dette kulminerede i et seminar i februar 2002 på ministerplan med deltagelse af både kommissæren og generaldirektøren for GD ELARG og ledende medarbejdere fra GD REGIO og AGRI. I løbet af 2002, efter at Det Europæiske Råd på mødet i Laeken havde fastsat måldatoen for tiltrædelsen, blev der i tiltrædelsesakten formelt fremsat krav vedrørende EDIS, og de allerede iværksatte foranstaltninger blev fremskyndet. Arbejdsgrupper på højt niveau var kun ét yderligere hjælpemiddel for Kommissionen og landene. Sideløbende blev der givet kontinuerlig vejledning skriftligt og på fælles seminarer tilrettelagt af GD REGIO og ELARG. Der var derfor ikke nogen væsentlig tidsforskel mellem Phare og Ispa med hensyn til indledningen af den udvidede decentralisering. |
| --- | --- |

31.

I 2001 blev der lagt betydeligt pres på landene for at få dem til at sikre en udvikling hen imod EDIS, og dette kulminerede i et seminar i februar 2002 på ministerplan med deltagelse af både kommissæren og generaldirektøren for GD ELARG og ledende medarbejdere fra GD REGIO og AGRI. I løbet af 2002, efter at Det Europæiske Råd på mødet i Laeken havde fastsat måldatoen for tiltrædelsen, blev der i tiltrædelsesakten formelt fremsat krav vedrørende EDIS, og de allerede iværksatte foranstaltninger blev fremskyndet. Arbejdsgrupper på højt niveau var kun ét yderligere hjælpemiddel for Kommissionen og landene. Sideløbende blev der givet kontinuerlig vejledning skriftligt og på fælles seminarer tilrettelagt af GD REGIO og ELARG. Der var derfor ikke nogen væsentlig tidsforskel mellem Phare og Ispa med hensyn til indledningen af den udvidede decentralisering.

| 33. | Kommissionen erkender, at indførelsen af det nye ØSS-instrument i 2000 førte til en langsom, men gradvis gennemførelse, men der er ingen forbindelse mellem indførelsen af EDIS, som skulle starte »tidligst i 2002«, og begyndervanskelighederne med gennemførelsen af ØSS-gavebistandsordningerne, der blev indført 2 år tidligere. Begyndervanskelighederne skyldtes navnlig de uerfarne organers indlæring af den nye »foranstaltnings-«mekanisme. Selv om gavebistandsordningerne var ensbetydende med en øget arbejdsbyrde for delegationerne (forudgående godkendelse af indkaldelser af forslag og retningslinjer for ansøgere), foretages den (decentraliserede) evaluering af projektansøgninger, der indgives med henblik på finansiering, i henhold til reglerne for ekstern bistand ikke af delegationerne, men af de nationale myndigheder. Delegationerne giver den af de nationale myndigheder udarbejdede evalueringsrapport og den endelige liste over forslag til, hvem der skal have kontrakten, en generel godkendelse, ikke en godkendelse af den enkelte kontrakt om gavebistand.
  Begyndervanskelighederne skyldtes navnlig den indlæringsproces, som de pågældende lande skulle gennemgå vedrørende denne nye »foranstaltnings«-mekanisme. |
| --- | --- |

33.

Kommissionen erkender, at indførelsen af det nye ØSS-instrument i 2000 førte til en langsom, men gradvis gennemførelse, men der er ingen forbindelse mellem indførelsen af EDIS, som skulle starte »tidligst i 2002«, og begyndervanskelighederne med gennemførelsen af ØSS-gavebistandsordningerne, der blev indført 2 år tidligere. Begyndervanskelighederne skyldtes navnlig de uerfarne organers indlæring af den nye »foranstaltnings-«mekanisme. Selv om gavebistandsordningerne var ensbetydende med en øget arbejdsbyrde for delegationerne (forudgående godkendelse af indkaldelser af forslag og retningslinjer for ansøgere), foretages den (decentraliserede) evaluering af projektansøgninger, der indgives med henblik på finansiering, i henhold til reglerne for ekstern bistand ikke af delegationerne, men af de nationale myndigheder. Delegationerne giver den af de nationale myndigheder udarbejdede evalueringsrapport og den endelige liste over forslag til, hvem der skal have kontrakten, en generel godkendelse, ikke en godkendelse af den enkelte kontrakt om gavebistand.

Begyndervanskelighederne skyldtes navnlig den indlæringsproces, som de pågældende lande skulle gennemgå vedrørende denne nye »foranstaltnings«-mekanisme.

| 34. | Administrative svagheder og mangel på tværministeriel koordination var en del af virkeligheden i 1999. Kravene til den foreløbige nationale udviklingsplan (som der blev fremlagt udkast til i oktober 1999) var derfor forholdsvis ukomplicerede og afspejlede mål 1-kravene, herunder partnerskabsapproachen. Den foreløbige nationale udviklingsplan (FNUP) var tænkt som et første skridt i en fortløbende proces, som efter planen med tiden vil udvikle sig til den type NUP, der er nødvendig for strukturfondene inden for EU. De forskellige FNUP spillede den dobbelte rolle, at de var centrale styringsdokumenter for ØSS-programmeringen og samtidig forløbere for udviklingsplanerne for strukturfondene. Sidst i 2000 blev landene anmodet om ved udgangen af 2001 at revidere og udbygge deres FNUP for at tage hensyn til Kommissionens bemærkninger om den første generation FNUP og til de indhøstede erfaringer ved ØSS-programmeringen i 2000. De reviderede FNUP, som blev vurderet af GD ELARG og generaldirektoraterne for strukturfondene i fællesskab, banede vej for udviklingsplanerne for strukturfondene og programmeringsdokumenterne, som de tiltrædende lande derefter udarbejdede i løbet af 2002-2003. |
| --- | --- |

34.

Administrative svagheder og mangel på tværministeriel koordination var en del af virkeligheden i 1999. Kravene til den foreløbige nationale udviklingsplan (som der blev fremlagt udkast til i oktober 1999) var derfor forholdsvis ukomplicerede og afspejlede mål 1-kravene, herunder partnerskabsapproachen. Den foreløbige nationale udviklingsplan (FNUP) var tænkt som et første skridt i en fortløbende proces, som efter planen med tiden vil udvikle sig til den type NUP, der er nødvendig for strukturfondene inden for EU. De forskellige FNUP spillede den dobbelte rolle, at de var centrale styringsdokumenter for ØSS-programmeringen og samtidig forløbere for udviklingsplanerne for strukturfondene. Sidst i 2000 blev landene anmodet om ved udgangen af 2001 at revidere og udbygge deres FNUP for at tage hensyn til Kommissionens bemærkninger om den første generation FNUP og til de indhøstede erfaringer ved ØSS-programmeringen i 2000. De reviderede FNUP, som blev vurderet af GD ELARG og generaldirektoraterne for strukturfondene i fællesskab, banede vej for udviklingsplanerne for strukturfondene og programmeringsdokumenterne, som de tiltrædende lande derefter udarbejdede i løbet af 2002-2003.

| 35. | I Phare Review blev flerårig programmering (på grundlag af udbyggede nationale programmer for gennemførelse af EU-retten og FNUP) fastlagt som en mellemfristet opgave, der på visse betingelser kunne have været operationel fra 2002. En flerårig approach i sammenhæng med grænseoverskridende Phare-samarbejde var lettere at gennemføre som følge af programmets begrænsede anvendelsesområde og dets komplementære særtræk som et program, der efter planen fra starten skulle arbejde sammen med Interreg (et program med flerårig programmering) vedrørende grænserne mellem EU og kandidatlandene. Fra 1999 var den yderligere tilpasning til Interreg ensbetydende med, at der i et flerårigt perspektiv for perioden 2000-2002 blev vedtaget fælles programmeringsdokumenter, som blev revideret i 2003 (om end kun vejledende: for Phare’s vedkommende skulle de pågældende tildelinger vedtages på et étårigt grundlag). |
| --- | --- |

35.

I Phare Review blev flerårig programmering (på grundlag af udbyggede nationale programmer for gennemførelse af EU-retten og FNUP) fastlagt som en mellemfristet opgave, der på visse betingelser kunne have været operationel fra 2002. En flerårig approach i sammenhæng med grænseoverskridende Phare-samarbejde var lettere at gennemføre som følge af programmets begrænsede anvendelsesområde og dets komplementære særtræk som et program, der efter planen fra starten skulle arbejde sammen med Interreg (et program med flerårig programmering) vedrørende grænserne mellem EU og kandidatlandene. Fra 1999 var den yderligere tilpasning til Interreg ensbetydende med, at der i et flerårigt perspektiv for perioden 2000-2002 blev vedtaget fælles programmeringsdokumenter, som blev revideret i 2003 (om end kun vejledende: for Phare’s vedkommende skulle de pågældende tildelinger vedtages på et étårigt grundlag).

| 36. | Der har siden 2000 optrådt samfinansieringskrav i alle Phare-filer vedrørende investeringsprojekter. Da forberedelserne til tiltrædelsen lagde en betydelig finansiel byrde på kandidatlandene, var både fælles og parallel samfinansiering tilladt under Phare. Selv om Phare styres af årlige finansieringsafgørelser, kræves der i begge samfinansieringsformer tydeligt flerårig budgetplanlægning af landenes medfinansiering. |
| --- | --- |

36.

Der har siden 2000 optrådt samfinansieringskrav i alle Phare-filer vedrørende investeringsprojekter. Da forberedelserne til tiltrædelsen lagde en betydelig finansiel byrde på kandidatlandene, var både fælles og parallel samfinansiering tilladt under Phare. Selv om Phare styres af årlige finansieringsafgørelser, kræves der i begge samfinansieringsformer tydeligt flerårig budgetplanlægning af landenes medfinansiering.

FINANSIERING OG GENNEMFØRELSE AF PHARE-PROGRAMMER, DER SKAL FORBEREDE KANDIDATLANDENE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE

| 37. | Det særlige forberedelsesprogram (SFP) var oprindeligt tænkt som et horisontalt program for flere lande, men i 1998 blev det afviklet i overensstemmelse med den overordnede politik, der gik ud på at formindske de horisontale foranstaltninger. Fra 1999 er der optaget SFP-lignende aktiviteter i de nationale programmer, overvejende via støtte til institutionsopbygning. |
| --- | --- |

37.

Det særlige forberedelsesprogram (SFP) var oprindeligt tænkt som et horisontalt program for flere lande, men i 1998 blev det afviklet i overensstemmelse med den overordnede politik, der gik ud på at formindske de horisontale foranstaltninger. Fra 1999 er der optaget SFP-lignende aktiviteter i de nationale programmer, overvejende via støtte til institutionsopbygning.

| 39. | Det vejledende mål om at afsætte rundt regnet 35 % af de nationale Phare-programmer til ØSS skulle »anvendes fleksibelt på en land-til-land basis« (Phare-afgørelsen fra 1999 om retningslinjer). I 2003 blev der bevidst fokuseret på ØSS for at opveje behovet for at koncentrere indsatsen om opbygning af administrativ og retlig kapacitet i 2002. Adskillige lande afsatte langt mere end 35 % af deres 2003-midler til investering i ØSS. Gennemsnittet var på 39 %. |
| --- | --- |

39.

Det vejledende mål om at afsætte rundt regnet 35 % af de nationale Phare-programmer til ØSS skulle »anvendes fleksibelt på en land-til-land basis« (Phare-afgørelsen fra 1999 om retningslinjer). I 2003 blev der bevidst fokuseret på ØSS for at opveje behovet for at koncentrere indsatsen om opbygning af administrativ og retlig kapacitet i 2002. Adskillige lande afsatte langt mere end 35 % af deres 2003-midler til investering i ØSS. Gennemsnittet var på 39 %.

| 40. | I Bulgarien blev forpligtelserne vedrørende 2000-programmet indgået sidst i 2000 med en sidste frist for indgåelse af kontrakter ved udgangen af 2002. Tilsvarende blev forpligtelserne vedrørende 2001-programmet indgået sidst i 2001. Sent i 2001 var der kun indgået kontrakter vedrørende en beskeden del af ØSS for 2000, fordi myndighederne kun gradvist tog det nye instrument inkl. gavebistandsordningerne til sig. På dette stadium var de nævnte gennemførelsesvanskeligheder ikke opstået, og der var derfor ingen grund til at nedsætte ØSS-tildelingerne. Da der rent faktisk opstod vanskeligheder i 2002, handlede Kommissionen ansvarligt ved at nedsætte tildelingerne for det pågældende år. På trods af de nævnte vanskeligheder var tabene i forbindelse med indgåelse af kontrakter vedrørende 2000 og 2001 begrænsede. 2000 var det første år med ØSS, og det samlede ØSS-beløb androg 23 % af det nationale program. I 2000 voksede ØSS-andelen af det samlede beløb til 45 %. I 2002 og 2003 blev tildelingen som følge af den begrænsede kapacitet nedsat for at gøre det muligt at indgå kontrakter vedrørende tidligere indgåede forpligtelser. De samlede beløb udgjorde henholdsvis 15 % og 12 %. Under alle omstændigheder giver det langt mere mening at se på tallene på et flerårigt grundlag frem for at fokusere på de årlige variationer. Siden indførelsen af ØSS er som helhed 23 % af det nationale program gået til ØSS, dvs. mindre end det vejledende mål på 30 %, men dette er rimeligt for et land, der er meget længere fra tiltrædelsen end de fleste andre modtagere og stadig udbygger sin kapacitet. |
| --- | --- |

40.

I Bulgarien blev forpligtelserne vedrørende 2000-programmet indgået sidst i 2000 med en sidste frist for indgåelse af kontrakter ved udgangen af 2002. Tilsvarende blev forpligtelserne vedrørende 2001-programmet indgået sidst i 2001. Sent i 2001 var der kun indgået kontrakter vedrørende en beskeden del af ØSS for 2000, fordi myndighederne kun gradvist tog det nye instrument inkl. gavebistandsordningerne til sig. På dette stadium var de nævnte gennemførelsesvanskeligheder ikke opstået, og der var derfor ingen grund til at nedsætte ØSS-tildelingerne. Da der rent faktisk opstod vanskeligheder i 2002, handlede Kommissionen ansvarligt ved at nedsætte tildelingerne for det pågældende år. På trods af de nævnte vanskeligheder var tabene i forbindelse med indgåelse af kontrakter vedrørende 2000 og 2001 begrænsede. 2000 var det første år med ØSS, og det samlede ØSS-beløb androg 23 % af det nationale program. I 2000 voksede ØSS-andelen af det samlede beløb til 45 %. I 2002 og 2003 blev tildelingen som følge af den begrænsede kapacitet nedsat for at gøre det muligt at indgå kontrakter vedrørende tidligere indgåede forpligtelser. De samlede beløb udgjorde henholdsvis 15 % og 12 %. Under alle omstændigheder giver det langt mere mening at se på tallene på et flerårigt grundlag frem for at fokusere på de årlige variationer. Siden indførelsen af ØSS er som helhed 23 % af det nationale program gået til ØSS, dvs. mindre end det vejledende mål på 30 %, men dette er rimeligt for et land, der er meget længere fra tiltrædelsen end de fleste andre modtagere og stadig udbygger sin kapacitet.

| 41. | Indtil 2002 var de fleste nationale strukturer for strukturfondene endnu ikke udpeget. Det var derfor vanskeligt at yde støtte til dem. I 2000 og 2001 pressede Kommissionen allerede på for at gøre fremskridt ved at træffe Phare-ØSS-investeringsafgørelser i en situation kendetegnet af akut institutionel uvished. Denne aktive approach blev imidlertid i sidste ende retfærdiggjort af resultatet af forhandlingerne med hensyn til såvel konkrete resultater som timing. Resultatet blev, at tidsrammen blev omtrent halveret, men der var alligevel nogen tid til rådighed til den faktiske gennemførelse af ØSS. For institutionsopbygning er en sådan approach imidlertid vanskeligere, og foranstaltningerne fokuserede på de områder, hvor uvisheden var lavest. |
| --- | --- |

41.

Indtil 2002 var de fleste nationale strukturer for strukturfondene endnu ikke udpeget. Det var derfor vanskeligt at yde støtte til dem. I 2000 og 2001 pressede Kommissionen allerede på for at gøre fremskridt ved at træffe Phare-ØSS-investeringsafgørelser i en situation kendetegnet af akut institutionel uvished. Denne aktive approach blev imidlertid i sidste ende retfærdiggjort af resultatet af forhandlingerne med hensyn til såvel konkrete resultater som timing. Resultatet blev, at tidsrammen blev omtrent halveret, men der var alligevel nogen tid til rådighed til den faktiske gennemførelse af ØSS. For institutionsopbygning er en sådan approach imidlertid vanskeligere, og foranstaltningerne fokuserede på de områder, hvor uvisheden var lavest.

| 42. | En evolutionær approach er ikke inkonsekvent. Den programmeringsapproach, der blev fulgt i 2000, var evolutionær for førtiltrædelsesperioden, idet den forberedte den fuldstændige strukturfondsapproach (dvs. tematiske og regionale programmer, der dækker hele det nationale område) så hurtigt, som det var gørligt. Hvad angår den regionale approach versus sektorapproachen, henvises til svarene i punkt 9, 21 og 24. Ændringen af de ministerier, der er ansvarlige for forberedelsen af FNUP og senere NUP, fulgte efter udpegelsen af de myndigheder, der er ansvarlige for strukturfondene, hvilket fandt sted sent i processen (2002). |
| --- | --- |

42.

En evolutionær approach er ikke inkonsekvent. Den programmeringsapproach, der blev fulgt i 2000, var evolutionær for førtiltrædelsesperioden, idet den forberedte den fuldstændige strukturfondsapproach (dvs. tematiske og regionale programmer, der dækker hele det nationale område) så hurtigt, som det var gørligt. Hvad angår den regionale approach versus sektorapproachen, henvises til svarene i punkt 9, 21 og 24. Ændringen af de ministerier, der er ansvarlige for forberedelsen af FNUP og senere NUP, fulgte efter udpegelsen af de myndigheder, der er ansvarlige for strukturfondene, hvilket fandt sted sent i processen (2002).

| 43. | Som fremhævet i svaret i punkt 33 var landene ikke fortrolige med ØSS-projekter og navnlig ikke med deres gennemførelsesværktøjer: ØSS-gavebistandsordningerne. Dette krævede en indlæringsproces, der var en værdifuld byggeblok, som er vigtig for den fremtidige gennemførelse af strukturfondene, selv om den skabte forsinkelser med gennemførelsen. For Bulgariens vedkommende kunne Kommissionen tilslutte sig Revisionsrettens bemærkninger fra september 2002, og der blev truffet korrigerende foranstaltninger. |
| --- | --- |

43.

Som fremhævet i svaret i punkt 33 var landene ikke fortrolige med ØSS-projekter og navnlig ikke med deres gennemførelsesværktøjer: ØSS-gavebistandsordningerne. Dette krævede en indlæringsproces, der var en værdifuld byggeblok, som er vigtig for den fremtidige gennemførelse af strukturfondene, selv om den skabte forsinkelser med gennemførelsen. For Bulgariens vedkommende kunne Kommissionen tilslutte sig Revisionsrettens bemærkninger fra september 2002, og der blev truffet korrigerende foranstaltninger.

| 44. | I fuld overensstemmelse med målet om at gøre forberedelser til strukturfondene var Phare-ØSS-investeringerne omhyggeligt udformet ligesom investeringerne af ESF- og EFRU-typen. Under EFRU er investeringer i grundlæggende økonomisk infrastruktur fuldt støtteberettigede, hvis de bidrager til at øge regionernes økonomiske potentiale, således at de fremmer produktionsmulighederne. Med andre ord er en forbedring af infrastrukturens standard en basal forhåndsbetingelse for enhver økonomisk og social udvikling. |
| --- | --- |

44.

I fuld overensstemmelse med målet om at gøre forberedelser til strukturfondene var Phare-ØSS-investeringerne omhyggeligt udformet ligesom investeringerne af ESF- og EFRU-typen. Under EFRU er investeringer i grundlæggende økonomisk infrastruktur fuldt støtteberettigede, hvis de bidrager til at øge regionernes økonomiske potentiale, således at de fremmer produktionsmulighederne. Med andre ord er en forbedring af infrastrukturens standard en basal forhåndsbetingelse for enhver økonomisk og social udvikling.

| 45. | Projektforberedelsesfaciliteten (PFF) for 1999 var det eneste horisontale program for flere lande af sin art. I overensstemmelse med det overordnede mål om at skifte fra horisontal programmering/programmering for flere lande til national programmering blev kandidatlandene ansporet til at oprette PFF inden for deres nationale programmer (også med henblik på opbygning af en pipeline af strukturfondsprojekter). Hvis kandidatlandene beslutter, at der er investeret tilstrækkeligt med midler i opbygning af en projektpipeline, er de imidlertid i deres gode ret dertil. |
| --- | --- |

45.

Projektforberedelsesfaciliteten (PFF) for 1999 var det eneste horisontale program for flere lande af sin art. I overensstemmelse med det overordnede mål om at skifte fra horisontal programmering/programmering for flere lande til national programmering blev kandidatlandene ansporet til at oprette PFF inden for deres nationale programmer (også med henblik på opbygning af en pipeline af strukturfondsprojekter). Hvis kandidatlandene beslutter, at der er investeret tilstrækkeligt med midler i opbygning af en projektpipeline, er de imidlertid i deres gode ret dertil.

| 46. | Der henvises desuden til svarene i punkt 33 og 43. Efter Kommissionens opfattelse er det forhold, at startdataene ved udgangen af 2003 udviser et udbetalingsomfang på næsten 72 % for 2000, der er det første år for det nye ØSS-instrument, under de foreliggende omstændigheder et godt resultat. Det er ikke overraskende, at startvanskelighederne afdækkede en utilstrækkelig administrativ kapacitet. Dette bremsede imidlertid ikke indsatsen for at forbedre kapaciteten, men bidrog rent faktisk til at fremskynde den. Dette kom tydeligt frem i 2002-tiltrædelsespartnerskabernes prioritering og handlingsplanerne for administrativ kapacitet, herunder ØSS-kapacitetsopbygningen, som gennemsnitligt tegnede sig for ca. 6 % af de nationale programmer. I den af revisionen omfattede periode afsatte de fleste lande derfor en større del af deres programmer til institutionsopbygning. |
| --- | --- |

46.

Der henvises desuden til svarene i punkt 33 og 43. Efter Kommissionens opfattelse er det forhold, at startdataene ved udgangen af 2003 udviser et udbetalingsomfang på næsten 72 % for 2000, der er det første år for det nye ØSS-instrument, under de foreliggende omstændigheder et godt resultat. Det er ikke overraskende, at startvanskelighederne afdækkede en utilstrækkelig administrativ kapacitet. Dette bremsede imidlertid ikke indsatsen for at forbedre kapaciteten, men bidrog rent faktisk til at fremskynde den. Dette kom tydeligt frem i 2002-tiltrædelsespartnerskabernes prioritering og handlingsplanerne for administrativ kapacitet, herunder ØSS-kapacitetsopbygningen, som gennemsnitligt tegnede sig for ca. 6 % af de nationale programmer. I den af revisionen omfattede periode afsatte de fleste lande derfor en større del af deres programmer til institutionsopbygning.

| 47. | Udkastene til den første generation af FNUP skulle efter planen forelægges Kommissionen ved udgangen af oktober 1999 med eller uden twinningbistand med henblik på at lette ØSS-programmeringen i 2000. Twinningen øvede imidlertid betydelig indflydelse på de reviderede FNUP (anden generation), der blev fremlagt i 2001 (der henvises til punkt 34). |
| --- | --- |

47.

Udkastene til den første generation af FNUP skulle efter planen forelægges Kommissionen ved udgangen af oktober 1999 med eller uden twinningbistand med henblik på at lette ØSS-programmeringen i 2000. Twinningen øvede imidlertid betydelig indflydelse på de reviderede FNUP (anden generation), der blev fremlagt i 2001 (der henvises til punkt 34).

| 48. | Enhver indflydelse, som klarlæggelsen eller ændringen af procedurer øvede på gennemførelsen af pilotprojekterne, var ubetydelig sammenlignet med andre grundlæggende faktorer, der er fastlagt i rapporten, dvs. institutionel uvished og svagheder ved administrationerne jf. bemærkning 51-60. |
| --- | --- |

48.

Enhver indflydelse, som klarlæggelsen eller ændringen af procedurer øvede på gennemførelsen af pilotprojekterne, var ubetydelig sammenlignet med andre grundlæggende faktorer, der er fastlagt i rapporten, dvs. institutionel uvished og svagheder ved administrationerne jf. bemærkning 51-60.

| 49. | Der knytter sig næsten uundgåeligt startproblemer til ethvert nyt initiativ. Dette var også tilfældet for PFF-faciliteten. Som følge af ringe forvaltningskapacitet i et land besluttede delegationschefen at fravige bestemmelsen om standardudbudsperiode. Der var dog ingen udbudsregler, som blev overtrådt ved uregelmæssighed. Bevæggrunden til fravigelsen var velbegrundet og veldokumenteret. |
| --- | --- |

49.

Der knytter sig næsten uundgåeligt startproblemer til ethvert nyt initiativ. Dette var også tilfældet for PFF-faciliteten. Som følge af ringe forvaltningskapacitet i et land besluttede delegationschefen at fravige bestemmelsen om standardudbudsperiode. Der var dog ingen udbudsregler, som blev overtrådt ved uregelmæssighed. Bevæggrunden til fravigelsen var velbegrundet og veldokumenteret.

| 50. | Twinningforsinkelsen i forbindelse med en særlig udvælgelse af partnere i medlemsstaterne skyldtes uundgåeligt langsom fastlæggelse af ministeriers og gennemførende myndigheders ansvar, som kun foregik under pres af forhandlingerne. Kommissionen kunne ikke gribe ind i de interne politiske processer i kandidatlandene, medens disse problemer blev løst. Både i forbindelse med sine ØSS-investeringsafgørelser og foranstaltningerne til institutionsopbygning skubbede Kommissionen grænserne for, hvad der var gørligt og muligt. |
| --- | --- |

50.

Twinningforsinkelsen i forbindelse med en særlig udvælgelse af partnere i medlemsstaterne skyldtes uundgåeligt langsom fastlæggelse af ministeriers og gennemførende myndigheders ansvar, som kun foregik under pres af forhandlingerne. Kommissionen kunne ikke gribe ind i de interne politiske processer i kandidatlandene, medens disse problemer blev løst. Både i forbindelse med sine ØSS-investeringsafgørelser og foranstaltningerne til institutionsopbygning skubbede Kommissionen grænserne for, hvad der var gørligt og muligt.

| 51. | Der henvises til svarene i punkt 33 og 43. Kommissionens delegationer spillede en stor rolle ved at bidrage til at forbedre de gavebistandsordningsrelaterede dokumenters og procedurers kvalitet og sundhed og bidrog derved til den indlæringsproces, som kandidatlandene uundgåeligt skal gennemgå. |
| --- | --- |

51.

Der henvises til svarene i punkt 33 og 43. Kommissionens delegationer spillede en stor rolle ved at bidrage til at forbedre de gavebistandsordningsrelaterede dokumenters og procedurers kvalitet og sundhed og bidrog derved til den indlæringsproces, som kandidatlandene uundgåeligt skal gennemgå.

| 52. | Da kun gennemførelsen af det første ØSS-år (2000-projekter) er ved at være afsluttet, er det på grundlag af det foreliggende materiale vanskeligt at basere en rimelig tvivl på sådanne begrænsede data og at tage hensyn til, at landene havde en konkurrerende prioritering i forbindelse med deres forberedelser til tiltrædelse. |
| --- | --- |

52.

Da kun gennemførelsen af det første ØSS-år (2000-projekter) er ved at være afsluttet, er det på grundlag af det foreliggende materiale vanskeligt at basere en rimelig tvivl på sådanne begrænsede data og at tage hensyn til, at landene havde en konkurrerende prioritering i forbindelse med deres forberedelser til tiltrædelse.

RESULTATERNE AF INSTITUTIONSOPBYGNINGSPROJEKTERNE MED HENBLIK PÅ AT FORBEREDE MEDLEMSSTATERNE PÅ AT FORVALTE STRUKTURFONDENE

| 56. | Som fastlagt i Revisionsrettens særberetning om twinning forbedredes dette instrument mærkbart efter startfasen, og der kan ikke drages generelle konklusioner af vanskelighederne i startfasen forud for Kommissionens egen evaluering af instrumentet og de trufne afhjælpende foranstaltninger. |
| --- | --- |

56.

Som fastlagt i Revisionsrettens særberetning om twinning forbedredes dette instrument mærkbart efter startfasen, og der kan ikke drages generelle konklusioner af vanskelighederne i startfasen forud for Kommissionens egen evaluering af instrumentet og de trufne afhjælpende foranstaltninger.

| 57. | I den begrænsede udstrækning twinningførtiltrædelsesrådgivernes og -konsulenternes respektive roller ikke var fastlagt, var dette et operationelt problem vedrørende projektforvaltningen, der deltes af landets administrationer (hovedsageligt) og medlemsstaternes projektledere, som havde ansvaret for disse projekter (omhandlet i de forskellige svar på Revisionsrettens twinningberetning). |
| --- | --- |

57.

I den begrænsede udstrækning twinningførtiltrædelsesrådgivernes og -konsulenternes respektive roller ikke var fastlagt, var dette et operationelt problem vedrørende projektforvaltningen, der deltes af landets administrationer (hovedsageligt) og medlemsstaternes projektledere, som havde ansvaret for disse projekter (omhandlet i de forskellige svar på Revisionsrettens twinningberetning).

| 58. | Kandidatlandene blev gentagne gange anmodet om at udpege myndigheder tidligere, men de var som følge af interne politiske begrænsninger forhindret i at gøre dette, således at problemet først blev løst på de sidste forhandlingstrin, således som Revisionsretten har anført det i adskillige bemærkninger ovenfor. Takket være bl.a. Phare-ØSS-approachen (FNUP) blev den samlede planlægningskapacitet imidlertid fastlagt, og dette gjorde det muligt for kandidatlandene at fremlægge deres udkast til udviklingsplaner for strukturfondene i begyndelsen af 2003 (for at muliggøre en hensigtsmæssig godkendelse og iværksættelse i 2004 af EF-støtterammer + operationelle programmer og enhedsprogrammeringsdokumenter). Disse planer blev også godkendt i 2003 og dette var et resultat uden fortilfælde. |
| --- | --- |

58.

Kandidatlandene blev gentagne gange anmodet om at udpege myndigheder tidligere, men de var som følge af interne politiske begrænsninger forhindret i at gøre dette, således at problemet først blev løst på de sidste forhandlingstrin, således som Revisionsretten har anført det i adskillige bemærkninger ovenfor. Takket være bl.a. Phare-ØSS-approachen (FNUP) blev den samlede planlægningskapacitet imidlertid fastlagt, og dette gjorde det muligt for kandidatlandene at fremlægge deres udkast til udviklingsplaner for strukturfondene i begyndelsen af 2003 (for at muliggøre en hensigtsmæssig godkendelse og iværksættelse i 2004 af EF-støtterammer + operationelle programmer og enhedsprogrammeringsdokumenter). Disse planer blev også godkendt i 2003 og dette var et resultat uden fortilfælde.

| 61. | Som fremhævet i svarene i punkt 9, 25 og 27 blev der foretaget institutionsopbygning i hele området på centralt og regionalt plan med henblik på at forberede de strukturer, der skulle forvalte ØSS. Der er dog i Phare Review anført følgende: »Phare-investeringsstøtte i forbindelse med ØSS skal fokusere på nogle få prioriterede opgaver, hvis den skal have nogen virkning. Det er hverken gørligt eller klogt at pilotteste alle strukturer og instrumenter, der vil blive udviklet via institutionsopbygningen. Denne koncentration kræver en programmeringsdisciplin, som sikrer, at ressourcerne ikke spredes for meget over for mange programmer«. Dette var i overensstemmelse med principperne for økonomi, efficiens og effektivitet med henblik på forsvarlig økonomisk forvaltning. |
| --- | --- |

61.

Som fremhævet i svarene i punkt 9, 25 og 27 blev der foretaget institutionsopbygning i hele området på centralt og regionalt plan med henblik på at forberede de strukturer, der skulle forvalte ØSS. Der er dog i Phare Review anført følgende: »Phare-investeringsstøtte i forbindelse med ØSS skal fokusere på nogle få prioriterede opgaver, hvis den skal have nogen virkning. Det er hverken gørligt eller klogt at pilotteste alle strukturer og instrumenter, der vil blive udviklet via institutionsopbygningen. Denne koncentration kræver en programmeringsdisciplin, som sikrer, at ressourcerne ikke spredes for meget over for mange programmer«. Dette var i overensstemmelse med principperne for økonomi, efficiens og effektivitet med henblik på forsvarlig økonomisk forvaltning.

KONKLUSION

| 63. | Da bistand med forberedelse til strukturfondene altid kun har været et af ØSS-målene, og da Kommissionen har opfyldt målet om, at rundt regnet 35 % af de samlede midler til nationale programmer skal ydes i form af investeringer i ØSS suppleret med betydelig dermed forbunden institutionsopbygning, er resultaterne i overensstemmelse med den oprindelige tidsramme. Det er et spørgsmål, om arrangementer svarende til Sapard og Ispa (rent faktisk et fjerde instrument) ville have været mere formålstjenlige. Det er også i høj grad et spørgsmål, om lande, der har strakt sig til grænsen med forberedelserne til tiltrædelsen, kunne have klaret en yderligere fuldstændig decentraliseringsproces uden en større afbrydelse af ydelsen af bistand. Der er opnået betydelige fremskridt i sammenhæng med en afkortet tidsramme, der blev bestemt af forhandlingstempoet og ikke fastlagt i starten. Den overordnede planlægningskapacitet blev fastlagt og gjorde det muligt for disse lande at fremlægge deres udkast til udviklingsplaner for strukturfondene i begyndelsen af 2003 (og få dem godkendt i 2003). Dette resultat er aldrig opnået før. Standarderne for ØSS’ fokusering, koncentration og virkning har aldrig været i strid med målene for strukturfondene. En mere diffus anvendelse af de knappe ressourcer ville have været et dårligt eksempel på forvaltning af EU-midler. Efter Kommissionens opfattelse fandtes der faktisk en generel evolutionær strategi (situationsrapporter og deraf følgende tiltrædelsespartnerskaber), som Phare-programmet inkl. ØSS blev baseret på. Størstedelen af ØSS-bidraget til denne generelle strategi fortsætter, fordi størstedelen af ØSS-investeringerne fortsætter efter den af revisionen omfattede periode. |
| --- | --- |

63.

Da bistand med forberedelse til strukturfondene altid kun har været et af ØSS-målene, og da Kommissionen har opfyldt målet om, at rundt regnet 35 % af de samlede midler til nationale programmer skal ydes i form af investeringer i ØSS suppleret med betydelig dermed forbunden institutionsopbygning, er resultaterne i overensstemmelse med den oprindelige tidsramme. Det er et spørgsmål, om arrangementer svarende til Sapard og Ispa (rent faktisk et fjerde instrument) ville have været mere formålstjenlige. Det er også i høj grad et spørgsmål, om lande, der har strakt sig til grænsen med forberedelserne til tiltrædelsen, kunne have klaret en yderligere fuldstændig decentraliseringsproces uden en større afbrydelse af ydelsen af bistand. Der er opnået betydelige fremskridt i sammenhæng med en afkortet tidsramme, der blev bestemt af forhandlingstempoet og ikke fastlagt i starten. Den overordnede planlægningskapacitet blev fastlagt og gjorde det muligt for disse lande at fremlægge deres udkast til udviklingsplaner for strukturfondene i begyndelsen af 2003 (og få dem godkendt i 2003). Dette resultat er aldrig opnået før. Standarderne for ØSS’ fokusering, koncentration og virkning har aldrig været i strid med målene for strukturfondene. En mere diffus anvendelse af de knappe ressourcer ville have været et dårligt eksempel på forvaltning af EU-midler. Efter Kommissionens opfattelse fandtes der faktisk en generel evolutionær strategi (situationsrapporter og deraf følgende tiltrædelsespartnerskaber), som Phare-programmet inkl. ØSS blev baseret på. Størstedelen af ØSS-bidraget til denne generelle strategi fortsætter, fordi størstedelen af ØSS-investeringerne fortsætter efter den af revisionen omfattede periode.

| 64. | De ændrede Phare-procedurer afspejlede EFRU- og ESF-foranstaltningerne i den udstrækning, det var tilladt i henhold til finansforordningernes bestemmelser om ekstern bistand. Det var ikke muligt at gøre fremskridt ud over de derved fastsatte retlige grænser. Med hensyn til EDIS er det i Phare Review fastsat, at »...decentraliseringen tidligst kan påbegyndes i 2002 som følge af de forberedelser, der er nødvendige til sikring af, at egnede forvaltnings- og finanskontrolsystemer er på plads og operationelle...«. Den retlige forpligtelse til at gå over til EDIS opstod først i tiltrædelsesakten, efter at tidsrammen var afkortet som følge af accelerationen i forhandlingerne. Desuden er der ingen retlig eller anden proceduremæssig forbindelse mellem indførelsen af EDIS, der tidligst startede i 2002, og de første vanskeligheder, der opstod for gennemførelsen af de i 2000 indførte gavebistandsordninger. Disse første vanskeligheder skyldtes især den indlæringskurve, som landene skulle gennemgå med denne nye mekanisme, der lignede EFRU/ESF-foranstaltninger (der henvises tillige til svarene i punkt 28 til 36). |
| --- | --- |

64.

De ændrede Phare-procedurer afspejlede EFRU- og ESF-foranstaltningerne i den udstrækning, det var tilladt i henhold til finansforordningernes bestemmelser om ekstern bistand. Det var ikke muligt at gøre fremskridt ud over de derved fastsatte retlige grænser. Med hensyn til EDIS er det i Phare Review fastsat, at »...decentraliseringen tidligst kan påbegyndes i 2002 som følge af de forberedelser, der er nødvendige til sikring af, at egnede forvaltnings- og finanskontrolsystemer er på plads og operationelle...«. Den retlige forpligtelse til at gå over til EDIS opstod først i tiltrædelsesakten, efter at tidsrammen var afkortet som følge af accelerationen i forhandlingerne. Desuden er der ingen retlig eller anden proceduremæssig forbindelse mellem indførelsen af EDIS, der tidligst startede i 2002, og de første vanskeligheder, der opstod for gennemførelsen af de i 2000 indførte gavebistandsordninger. Disse første vanskeligheder skyldtes især den indlæringskurve, som landene skulle gennemgå med denne nye mekanisme, der lignede EFRU/ESF-foranstaltninger (der henvises tillige til svarene i punkt 28 til 36).

| 65. | Som følge af Phare-retningslinjernes retlige fleksibilitet var tildelingerne forholdsvis store. I 2001-2002 tegnede ØSS-investeringerne sig i overensstemmelse med målene i 2000 Phare Review gennemsnitligt for næsten 37 % af finansieringen af nationale programmer (der henvises til punkt 38). Den vejledende (dvs. omtrentlige, idet der ikke var tale om noget mindstekrav) ØSS-tildeling på 35 % skulle »anvendes fleksibelt på en land-til-land basis« (Phare-afgørelsen fra 1999 om retningslinjer). 7 ud af 10 lande valgte derfor at afsætte mindre end 35 % til ØSS og som følge deraf mere til andre højtprioriterede opgaver under tiltrædelsespartnerskabet. Tre store lande afsatte betydeligt mere til ØSS, hvorved gennemsnittet kom op på 37 %. Desuden tegnede ØSS-institutionsopbygningen sig i samme periode gennemsnitligt for ca. 6 % af den samlede finansiering af nationale programmer, hvorved de samlede gennemsnitlige tildelinger kommer op på noget mere end 40 % årligt. Det er derfor ikke klart, hvorledes ØSS-tildelingerne har kunnet blive utilstrækkelige for et individuelt land eller generelt. |
| --- | --- |

65.

Som følge af Phare-retningslinjernes retlige fleksibilitet var tildelingerne forholdsvis store. I 2001-2002 tegnede ØSS-investeringerne sig i overensstemmelse med målene i 2000 Phare Review gennemsnitligt for næsten 37 % af finansieringen af nationale programmer (der henvises til punkt 38). Den vejledende (dvs. omtrentlige, idet der ikke var tale om noget mindstekrav) ØSS-tildeling på 35 % skulle »anvendes fleksibelt på en land-til-land basis« (Phare-afgørelsen fra 1999 om retningslinjer). 7 ud af 10 lande valgte derfor at afsætte mindre end 35 % til ØSS og som følge deraf mere til andre højtprioriterede opgaver under tiltrædelsespartnerskabet. Tre store lande afsatte betydeligt mere til ØSS, hvorved gennemsnittet kom op på 37 %. Desuden tegnede ØSS-institutionsopbygningen sig i samme periode gennemsnitligt for ca. 6 % af den samlede finansiering af nationale programmer, hvorved de samlede gennemsnitlige tildelinger kommer op på noget mere end 40 % årligt. Det er derfor ikke klart, hvorledes ØSS-tildelingerne har kunnet blive utilstrækkelige for et individuelt land eller generelt.

| 67. | Selv om ikke alle de oprindelige ambitioner blev indfriet inden for en tidsramme, der blev kortere som følge af hurtig acceleration i forhandlingerne, skyldtes dette navnlig de iboende vanskeligheder og forsinkelser med udpegelsen af de fremtidige institutioner, der skal være ansvarlige for forvaltningen af strukturfondene. I nogle tilfælde hæmmede visse institutioners utilstrækkelige stabilitet faktisk i væsentligt omfang den forberedende førtiltrædelsesbistands virkninger. Til dato ser det dog ud til, at hovedmålet blev ført ud i livet i en udstrækning, som aldrig er opnået før, således som det fremgår af selve forhandlingerne og de efterfølgende overvågningsrapporter samt alle efterfølgende programmeringer. I mellemtiden vedbliver de fleste ØSS- og dermed forbundne institutionsopbygningsprogrammer med at yde bistand ud over den af revisionen omfattede periode, og prognoserne for strukturfondene er positive. |
| --- | --- |

67.

Selv om ikke alle de oprindelige ambitioner blev indfriet inden for en tidsramme, der blev kortere som følge af hurtig acceleration i forhandlingerne, skyldtes dette navnlig de iboende vanskeligheder og forsinkelser med udpegelsen af de fremtidige institutioner, der skal være ansvarlige for forvaltningen af strukturfondene. I nogle tilfælde hæmmede visse institutioners utilstrækkelige stabilitet faktisk i væsentligt omfang den forberedende førtiltrædelsesbistands virkninger. Til dato ser det dog ud til, at hovedmålet blev ført ud i livet i en udstrækning, som aldrig er opnået før, således som det fremgår af selve forhandlingerne og de efterfølgende overvågningsrapporter samt alle efterfølgende programmeringer. I mellemtiden vedbliver de fleste ØSS- og dermed forbundne institutionsopbygningsprogrammer med at yde bistand ud over den af revisionen omfattede periode, og prognoserne for strukturfondene er positive.

ANBEFALINGER

| 68. | Efter tiltrædelsen vil de nye medlemsstater vedblive med at modtage betydelig direkte støtte fra generaldirektoraterne for strukturfondene med henblik på at bistå dem med at forvalte programmerne effektivt, ligesom de har gjort det med rammebestemmelserne for programmerne og forberedelsen af deres ydelses- og forvaltningssystemer. |
| --- | --- |

68.

Efter tiltrædelsen vil de nye medlemsstater vedblive med at modtage betydelig direkte støtte fra generaldirektoraterne for strukturfondene med henblik på at bistå dem med at forvalte programmerne effektivt, ligesom de har gjort det med rammebestemmelserne for programmerne og forberedelsen af deres ydelses- og forvaltningssystemer.

| 69. | Alle de nye medlemsstater har oprettet revisionstjenester til at efterkomme de krav om finanskontrol, der er fastsat i forordning (EF) nr. 438/2001, og Kommissionen vil påse, at disse omgående påbegynder arbejdet, og vil selv overvåge og efterprøve disse systemer. |
| --- | --- |

69.

Alle de nye medlemsstater har oprettet revisionstjenester til at efterkomme de krav om finanskontrol, der er fastsat i forordning (EF) nr. 438/2001, og Kommissionen vil påse, at disse omgående påbegynder arbejdet, og vil selv overvåge og efterprøve disse systemer.

| 70. | Der tages allerede nu hensyn til de indhøstede erfaringer, og den strategi, der er på vej, er allerede skitseret i køreplanerne for Bulgarien og Rumænien og de reviderede Phare-retningslinjer. |
| --- | --- |

70.

Der tages allerede nu hensyn til de indhøstede erfaringer, og den strategi, der er på vej, er allerede skitseret i køreplanerne for Bulgarien og Rumænien og de reviderede Phare-retningslinjer.

| 71. | Udpegelsen af gennemførende myndigheder er et anliggende, der suverænt afgøres af kandidatlandene selv, og Kommissionen har ikke noget mandat til at diktere en sådan afgørelse. I øjeblikket er processen den omvendte i forbindelse med udviklingen i EDIS-godkendelsen. De gennemførende Phare-myndigheder vil efter planen blive (eller blive integreret i) forvaltningsmyndigheder og gennemførende myndigheder for strukturfondene, for at de erfaringer, som de indhøster, ikke skal gå tabt. I sammenhæng med køreplanerne for Bulgarien og Rumænien og i lyset af de stærkt forhøjede beløb, der vil blive stillet til rådighed, blev begge lande opfordret til (og har accepteret) at gennemføre EDIS to år før tiltrædelsen. Dette vil blive overvåget ved hjælp af processen med en arbejdsgruppe på højt niveau, og alle projekter under de nationale programmer for 2004 udpeges til gennemførelse under EDIS. Phare-retningslinjerne er blevet revideret, og programmeringsvejledningen for 2004 er allerede revideret med henblik på at indføre flerårig planlægning af ØSS og — hvor det er muligt og gørligt — institutionsopbygning. |
| --- | --- |

71.

Udpegelsen af gennemførende myndigheder er et anliggende, der suverænt afgøres af kandidatlandene selv, og Kommissionen har ikke noget mandat til at diktere en sådan afgørelse. I øjeblikket er processen den omvendte i forbindelse med udviklingen i EDIS-godkendelsen. De gennemførende Phare-myndigheder vil efter planen blive (eller blive integreret i) forvaltningsmyndigheder og gennemførende myndigheder for strukturfondene, for at de erfaringer, som de indhøster, ikke skal gå tabt. I sammenhæng med køreplanerne for Bulgarien og Rumænien og i lyset af de stærkt forhøjede beløb, der vil blive stillet til rådighed, blev begge lande opfordret til (og har accepteret) at gennemføre EDIS to år før tiltrædelsen. Dette vil blive overvåget ved hjælp af processen med en arbejdsgruppe på højt niveau, og alle projekter under de nationale programmer for 2004 udpeges til gennemførelse under EDIS. Phare-retningslinjerne er blevet revideret, og programmeringsvejledningen for 2004 er allerede revideret med henblik på at indføre flerårig planlægning af ØSS og — hvor det er muligt og gørligt — institutionsopbygning.

---