# Euroopa Liidu C 15/20.

| | ISSN 1725-5171 |
| --- | --- |
| Euroopa Liidu
  Teataja | C 15 |
| | |
| Eestikeelne väljaanne | Teave ja teatised | 48. köide20. jaanuar 2005 |

ISSN 1725-5171

Euroopa Liidu

Teataja

C 15

Eestikeelne väljaanne

Teave ja teatised

48. köide20. jaanuar 2005

---

| Teatis nr | Sisukord | Lehekülg |
| --- | --- | --- |
| | I   Teave |
| | Kontrollikoda |
| 2005/C 015/1 | Eriaruanne nr 5/2004 seoses Phare abiga kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks koos komisjoni vastustega | 1 |

Teatis nr

Sisukord

Lehekülg

I   Teave

Kontrollikoda

2005/C 015/1

Eriaruanne nr 5/2004 seoses Phare abiga kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks koos komisjoni vastustega

1

| ET | |
| --- | --- |

ET

---

I Teave

Kontrollikoda

| 20.1.2005 | ET | Euroopa Liidu Teataja | C 15/1 |
| --- | --- | --- | --- |

20.1.2005

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 15/1

---

ERIARUANNE nr 5/2004

seoses Phare abiga kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks koos komisjoni vastustega

(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2005/C 15/01)

SISUKORD

| I–VII | KOKKUVÕTE |
| --- | --- |

I–VII

| 1–14 | SISSEJUHATUS |
| --- | --- |

1–14

| 1–10 | Phare abi kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks |
| --- | --- |

1–10

| 11–14 | Kontrollikoja audit |
| --- | --- |

11–14

| 15–28 | PHARE PROGRAMMI ÜLDINE LÄHENEMINE VALMISTAMAKS KANDIDAATRIIKE ETTE STRUKTUURIFONDIDE JUHTIMISEKS |
| --- | --- |

15–28

| 15–17 | Phare valik raskendas kandidaatriikide ettevalmistamist Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) jaoks |
| --- | --- |

15–17

| 18–26 | Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ülesehitus erines struktuurifondi eesmärgi 1 lähenemisviisist |
| --- | --- |

18–26

| 27–28 | Piirangud, mis mõjutavad Phare kasutamise strateegiat ERFiks ja ESFiks ettevalmistumisel |
| --- | --- |

27–28

| 29–36 | PHARE MENETLUSED |
| --- | --- |

29–36

| 30–33 | Viivitused laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi loomisel |
| --- | --- |

30–33

| 34–36 | Ei võetud kasutusele mitmeaastast programmitööd |
| --- | --- |

34–36

| 37–55 | KANDIDAATRIIKE STRUKTUURIFONDIDE JUHTIMISEKS ETTEVALMISTAVATE PHARE PROGRAMMIDE RAHASTAMINE JA RAKENDAMINE |
| --- | --- |

37–55

| 37–41 | Enamikule riikidele eraldati vahendeid ettenähtust vähem |
| --- | --- |

37–41

| 42–45 | Struktuurifondi eesmärgi 1 programmidega sarnaste programmide ettevalmistamisel esinenud raskused |
| --- | --- |

42–45

| 46–55 | Viivitused programmi rakendamisel |
| --- | --- |

46–55

| 56–62 | KANDIDAATRIIKIDE STRUKTUURIFONDIDE JUHTIMISEKS ETTEVALMISTAMISEKS MÕELDUD INSTITUTSIOONIDE VÄLJAARENDAMISE PROJEKTIDE TULEMUSED |
| --- | --- |

56–62

| 63–67 | JÄRELDUSED |
| --- | --- |

63–67

| 63 | Phare programmi kui kandidaatriike struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistava programmi üldise lähenemisviisiga seotud raskused |
| --- | --- |

63

| 64 | Vähesed edusammud Phare lähendamisel struktuurifondidele |
| --- | --- |

64

| 65 | Erinevad eraldised majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele ning viivitused programmide rakendamises |
| --- | --- |

65

| 66 | Institutsioonide väljaarendamise projektide osas, mis on mõeldud kandidaatriikide ettevalmistamiseks struktuurifondide juhtimiseks, on saavutatud vaid osalist edu |
| --- | --- |

66

| 67 | Üldine järeldus |
| --- | --- |

67

| 68–71 | SOOVITUSED |
| --- | --- |

68–71

Komisjoni vastused

LÜHENDITE LOETELU

| EAGGF | Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond |
| --- | --- |
| ERF | Euroopa Regionaalarengu Fond |
| ESC | majanduslik ja sotsiaalne ühtekuuluvus |
| ESF | Euroopa Sotsiaalfond |
| ISPA | kandidaatriikide ühinemiseelne keskkonna ja infrastruktuuride edendamise abiprogramm |
| Phare | peamine ühinemiseelne abiprogramm |
| PPF | struktuurifondide projektide ettevalmistusfond |
| Sapard | põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne abiprogramm |
| SPP | eriettevalmistusprogramm |

EAGGF

Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond

ERF

Euroopa Regionaalarengu Fond

ESC

majanduslik ja sotsiaalne ühtekuuluvus

ESF

Euroopa Sotsiaalfond

ISPA

kandidaatriikide ühinemiseelne keskkonna ja infrastruktuuride edendamise abiprogramm

Phare

peamine ühinemiseelne abiprogramm

PPF

struktuurifondide projektide ettevalmistusfond

Sapard

põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne abiprogramm

SPP

eriettevalmistusprogramm

KOKKUVÕTE

| I. | Auditis vaadeldi Phare programmi (esimene komisjoni kolmest ühinemiseelsest rahastamisvahendist) mõjusust kandidaatriikide ettevalmistamisel kahe peamise struktuurifondi – Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) – juhtimiseks. Audit hõlmas ajavahemikku aastast 1998, mil Phare korraldati ümber pööramaks põhitähelepanu ühinemisele, kuni aastani 2002. Auditis keskenduti 1998. aasta spetsiaalsele ettevalmistusprogrammile ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele, millega alustati esmakordselt 2000. aastal. Komisjon seadis kandidaatriikide struktuurifondideks ettevalmistamise eesmärgi endisest tähtsamale kohale, sest soovis kindlustada, et asjaosalised riigid oleksid võimelised täielikult osa saama pärast ühinemist nende kasutuses olevatest väga suuremahulistest eraldistest. |
| --- | --- |

I.

Auditis vaadeldi Phare programmi (esimene komisjoni kolmest ühinemiseelsest rahastamisvahendist) mõjusust kandidaatriikide ettevalmistamisel kahe peamise struktuurifondi – Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) – juhtimiseks. Audit hõlmas ajavahemikku aastast 1998, mil Phare korraldati ümber pööramaks põhitähelepanu ühinemisele, kuni aastani 2002. Auditis keskenduti 1998. aasta spetsiaalsele ettevalmistusprogrammile ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele, millega alustati esmakordselt 2000. aastal. Komisjon seadis kandidaatriikide struktuurifondideks ettevalmistamise eesmärgi endisest tähtsamale kohale, sest soovis kindlustada, et asjaosalised riigid oleksid võimelised täielikult osa saama pärast ühinemist nende kasutuses olevatest väga suuremahulistest eraldistest.

Phare programmi üldine kasutusviis kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks

| II. | Asjaolu, et kandidaatriikide ettevalmistamiseks ERFi ja ESFi jaoks ei loodud uut rahastamisvahendit, raskendas struktuurifondide menetluste tutvustamist kandidaatriikidele (vt punktid 16–17). Lisaks erines esialgne lähenemisviis, mille järgimist komisjon kandidaatriikidelt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rajamisel nõudis, struktuurifondide lähenemisviisist (vt punktid 18–24). Mitte kõik struktuurifondide abi saamiseks kõlblikud piirkonnad ei saanud enne ühinemist kogemusi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide juhtimise alal, Phare rakendusstruktuurid aga ei vastanud struktuurifondide omadele. Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide mõjusust vähendas ka asjaolu, et nendega püüti edendada ühtekuuluvust, see aga ei olnud alati ühildatav struktuurifondideks ettevalmistamise eesmärgiga (vt punkt 27). |
| --- | --- |

II.

Asjaolu, et kandidaatriikide ettevalmistamiseks ERFi ja ESFi jaoks ei loodud uut rahastamisvahendit, raskendas struktuurifondide menetluste tutvustamist kandidaatriikidele (vt punktid 16–17). Lisaks erines esialgne lähenemisviis, mille järgimist komisjon kandidaatriikidelt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rajamisel nõudis, struktuurifondide lähenemisviisist (vt punktid 18–24). Mitte kõik struktuurifondide abi saamiseks kõlblikud piirkonnad ei saanud enne ühinemist kogemusi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide juhtimise alal, Phare rakendusstruktuurid aga ei vastanud struktuurifondide omadele. Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide mõjusust vähendas ka asjaolu, et nendega püüti edendada ühtekuuluvust, see aga ei olnud alati ühildatav struktuurifondideks ettevalmistamise eesmärgiga (vt punkt 27).

Phare menetlused

| III. | Ehkki komisjoni kava nägi ette, et kandidaatriigid õpivad kõnealuseid programme juhtima nii, et komisjon teostab ainult järelkontrolli, nagu struktuurifondide puhul, ei esitatud enne ühinemist laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi, mis selle võimalikuks oleks teinud (vt punktid 30–32). Viivitused järelkontrolli süsteemi juurutamisel raskendasid ka toetusskeemide kasutamist, mis on struktuurifondide rakendamise peamine mehhanism (vt punkt 33). Väga vähest edu saavutati teise struktuurifondide puhul kasutatava menetluse – mitmeaastase programmitöö – osas (vt punktid 34–35). |
| --- | --- |

III.

Ehkki komisjoni kava nägi ette, et kandidaatriigid õpivad kõnealuseid programme juhtima nii, et komisjon teostab ainult järelkontrolli, nagu struktuurifondide puhul, ei esitatud enne ühinemist laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi, mis selle võimalikuks oleks teinud (vt punktid 30–32). Viivitused järelkontrolli süsteemi juurutamisel raskendasid ka toetusskeemide kasutamist, mis on struktuurifondide rakendamise peamine mehhanism (vt punkt 33). Väga vähest edu saavutati teise struktuurifondide puhul kasutatava menetluse – mitmeaastase programmitöö – osas (vt punktid 34–35).

Struktuurifondideks ettevalmistavate programmide eraldised ja rakendamine

| IV. | Kuigi kokku eraldati ligi 35 % Phare programmist majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele, jäid enamike riikide eraldised ettenähtud summast mõnevõrra väiksemaks tingituna peamiselt ebapiisavast suutlikkusest toetust vastu võtta ning erinevatest eelistustest (vt punktid 39–41). Seetõttu oli riikidel probleeme programmide kavandamisega ning nad ei eraldanud piisavalt vahendeid tulevaste majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse ja struktuurifondide projektide ettevalmistamiseks (vt punktid 43–45). Samuti oli neil tõsiseid raskusi rahastamisvahendeid puudutavate lepingute sõlmimisega määratud tähtajaks (vt punktid 46–52). Probleemid toetuse vastuvõtmise suutlikkuses kajastasid suures osas majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide juhtimise eest vastutavate ministeeriumide kogenematust ja ebapiisavat institutsionaalset arengut (vt punktid 54–55). |
| --- | --- |

IV.

Kuigi kokku eraldati ligi 35 % Phare programmist majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele, jäid enamike riikide eraldised ettenähtud summast mõnevõrra väiksemaks tingituna peamiselt ebapiisavast suutlikkusest toetust vastu võtta ning erinevatest eelistustest (vt punktid 39–41). Seetõttu oli riikidel probleeme programmide kavandamisega ning nad ei eraldanud piisavalt vahendeid tulevaste majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse ja struktuurifondide projektide ettevalmistamiseks (vt punktid 43–45). Samuti oli neil tõsiseid raskusi rahastamisvahendeid puudutavate lepingute sõlmimisega määratud tähtajaks (vt punktid 46–52). Probleemid toetuse vastuvõtmise suutlikkuses kajastasid suures osas majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide juhtimise eest vastutavate ministeeriumide kogenematust ja ebapiisavat institutsionaalset arengut (vt punktid 54–55).

Tulemused institutsioonide väljaarendamise projektide osas, mille abil valmistatakse kandidaatriike ette struktuurifondide juhtimiseks

| V. | Ebapiisav institutsionaalne areng, samuti ebakindlus selles osas, millistele asutustele antakse tulevikus juhtimis- ja maksmispädevus, vähendas institutsioonide väljaarendamise projektide mõju (vt punktid 58–59). Institutsioonide väljaarendamist piirkondlikul tasandil takistasid mõnedes riikides viivitused vastavate piirkondlike asutuste rajamisel ja muutused rollis, mis oli piirkondlikele asutustele struktuurifondide juhtimisel ette nähtud (vt punktid 60–62). |
| --- | --- |

V.

Ebapiisav institutsionaalne areng, samuti ebakindlus selles osas, millistele asutustele antakse tulevikus juhtimis- ja maksmispädevus, vähendas institutsioonide väljaarendamise projektide mõju (vt punktid 58–59). Institutsioonide väljaarendamist piirkondlikul tasandil takistasid mõnedes riikides viivitused vastavate piirkondlike asutuste rajamisel ja muutused rollis, mis oli piirkondlikele asutustele struktuurifondide juhtimisel ette nähtud (vt punktid 60–62).

Üldine järeldus

| VI. | Ehkki komisjonile tuleb avaldada tunnustust selle eest, et kandidaatriikide ettevalmistamist struktuurifondide juhtimiseks Phare programmi toel alustati juba 1998. aastal, oli Phare programm ühinemise ajaks kandidaatriikide ERFi ja ESFi jaoks ettevalmistamisele avaldanud piiratumat mõju, kui seda nähti ette komisjoni üldpõhimõtteid käsitlevates dokumentides, eelkõige Phare 2000 ülevaates (vt punkt 67). See tulenes osaliselt kandidaatriikide asjaomaste ametiasutuste kogenematusest ja ebapiisavast institutsionaalsest arengust. Olemasoleva aja piires polnud võimalik neid puudusi likvideerida. |
| --- | --- |

VI.

Ehkki komisjonile tuleb avaldada tunnustust selle eest, et kandidaatriikide ettevalmistamist struktuurifondide juhtimiseks Phare programmi toel alustati juba 1998. aastal, oli Phare programm ühinemise ajaks kandidaatriikide ERFi ja ESFi jaoks ettevalmistamisele avaldanud piiratumat mõju, kui seda nähti ette komisjoni üldpõhimõtteid käsitlevates dokumentides, eelkõige Phare 2000 ülevaates (vt punkt 67). See tulenes osaliselt kandidaatriikide asjaomaste ametiasutuste kogenematusest ja ebapiisavast institutsionaalsest arengust. Olemasoleva aja piires polnud võimalik neid puudusi likvideerida.

Soovitused

| VII. | Ühinemisjärgse struktuurifondide juhtimisega seonduvates valdkondades püsib märkimisväärne vajadus abi järele institutsioonide väljaarendamise osas (vt punkt 68). Uute liikmesriikide struktuurifonde puudutavate toimingute järelkontrollile tuleks eraldada olulisel määral vahendeid (vt punkt 69). Paika tuleks panna selge strateegia, mis määratleb vajalikud meetmed praeguste ja tulevaste kandidaatriikide struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamisel (vt punkt 70). Komisjon peaks tõhustama püüdlusi lähendada Pharet struktuurifondidele, omistades tulevastele korraldusasutustele Phare rakendusasutuse staatuse ning andes neile vajalikku abi Phare rakendamisel järelkontrollisüsteemi raames ja võttes kasutusele riiklikel arengukavadel põhinevad mitmeaastased kavad (vt punkt 71). |
| --- | --- |

VII.

Ühinemisjärgse struktuurifondide juhtimisega seonduvates valdkondades püsib märkimisväärne vajadus abi järele institutsioonide väljaarendamise osas (vt punkt 68). Uute liikmesriikide struktuurifonde puudutavate toimingute järelkontrollile tuleks eraldada olulisel määral vahendeid (vt punkt 69). Paika tuleks panna selge strateegia, mis määratleb vajalikud meetmed praeguste ja tulevaste kandidaatriikide struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamisel (vt punkt 70). Komisjon peaks tõhustama püüdlusi lähendada Pharet struktuurifondidele, omistades tulevastele korraldusasutustele Phare rakendusasutuse staatuse ning andes neile vajalikku abi Phare rakendamisel järelkontrollisüsteemi raames ja võttes kasutusele riiklikel arengukavadel põhinevad mitmeaastased kavad (vt punkt 71).

SISSEJUHATUS

Phare abi kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks

| 1. | Peamine probleem, millega Euroopa Liidul tuleb tegeleda seoses 2004. aastal toimuva laienemisega, on suur erinevus praeguste liikmesriikide ja uute Kesk- ja Ida-Euroopa liikmesriikide (1) keskmises sissetulekus. Kui senise liidu rahvastikust elab 22 % piirkonnas, kus sisemajanduse kogutoodang inimese kohta on alla 75 % praegusest keskmisest näitajast, siis pärast laienemist elab 93 % uute liikmesriikide rahvastikust piirkonnas, kus sisemajanduse kogutoodang inimese kohta on alla 75 % laienenud ELi keskmisest näitajast. Sissetulekutes erinevuste kaotamiseks on peaaegu kõik uute liikmesriikide piirkonnad eesmärgi 1 (2) piirkondadena kõlblikud saama abi kolmest peamisest struktuurifondist: Euroopa Regionaalarengu Fondist (ERF), Euroopa Sotsiaalfondist (ESF) ja Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondist (EAGGFi arendusrahastu) (3). Lisaks on kõik asjaomased riigid kõlblikud saama abi Ühtekuuluvusfondist (4). |
| --- | --- |

1.

Peamine probleem, millega Euroopa Liidul tuleb tegeleda seoses 2004. aastal toimuva laienemisega, on suur erinevus praeguste liikmesriikide ja uute Kesk- ja Ida-Euroopa liikmesriikide (1) keskmises sissetulekus. Kui senise liidu rahvastikust elab 22 % piirkonnas, kus sisemajanduse kogutoodang inimese kohta on alla 75 % praegusest keskmisest näitajast, siis pärast laienemist elab 93 % uute liikmesriikide rahvastikust piirkonnas, kus sisemajanduse kogutoodang inimese kohta on alla 75 % laienenud ELi keskmisest näitajast. Sissetulekutes erinevuste kaotamiseks on peaaegu kõik uute liikmesriikide piirkonnad eesmärgi 1 (2) piirkondadena kõlblikud saama abi kolmest peamisest struktuurifondist: Euroopa Regionaalarengu Fondist (ERF), Euroopa Sotsiaalfondist (ESF) ja Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondist (EAGGFi arendusrahastu) (3). Lisaks on kõik asjaomased riigid kõlblikud saama abi Ühtekuuluvusfondist (4).

| 2. | Aastateks 2004–2006 on struktuurifondidest uutele liikmesriikidele eesmärgi 1 sihtala toetuseks eraldatud ligikaudu 13 178 miljonit eurot ning lisaks 7 523 miljonit eurot Ühtekuuluvusfondile. Selleks, et rahastamisest korralikult osa saada, peavad uued liikmesriigid olema siiski suutelised ettenähtud aja jooksul eelisprogramme ja -projekte kindlaks määrama, ette valmistama ja rakendama. |
| --- | --- |

2.

Aastateks 2004–2006 on struktuurifondidest uutele liikmesriikidele eesmärgi 1 sihtala toetuseks eraldatud ligikaudu 13 178 miljonit eurot ning lisaks 7 523 miljonit eurot Ühtekuuluvusfondile. Selleks, et rahastamisest korralikult osa saada, peavad uued liikmesriigid olema siiski suutelised ettenähtud aja jooksul eelisprogramme ja -projekte kindlaks määrama, ette valmistama ja rakendama.

| 3. | 1997. aasta märtsis tegi komisjon ettepaneku Phare programm ümber korraldada, et suunata see täielikult kandidaatriikide ettevalmistamisele ühinemiseks Euroopa Liiduga (5)
   (6). Edaspidi tuleb Phare eelarve (ligikaudu 1 500 miljonit eurot aastas) põhimõtteliselt suunata institutsioonide väljaarendamisele (30 %) ja investeeringute toetamisele (70 %). Konkreetsete valdkondade seas, millele komisjon kutsus üles institutsioonide väljaarendamise raames rahastamist suunama, oli regionaalareng. Nii märkis komisjon, et “struktuurifondide eesmärke ja menetlusi on vaja võimalikult kiiresti tutvustada. Nii saab kõige paremini tagada, et kandidaatriigid suudavad õigeaegselt kohaldada struktuurifondide eeskirju ja käsitleda nendest saadud esimesi väljamakseid” (7). |
| --- | --- |

3.

1997. aasta märtsis tegi komisjon ettepaneku Phare programm ümber korraldada, et suunata see täielikult kandidaatriikide ettevalmistamisele ühinemiseks Euroopa Liiduga (5)
   (6). Edaspidi tuleb Phare eelarve (ligikaudu 1 500 miljonit eurot aastas) põhimõtteliselt suunata institutsioonide väljaarendamisele (30 %) ja investeeringute toetamisele (70 %). Konkreetsete valdkondade seas, millele komisjon kutsus üles institutsioonide väljaarendamise raames rahastamist suunama, oli regionaalareng. Nii märkis komisjon, et “struktuurifondide eesmärke ja menetlusi on vaja võimalikult kiiresti tutvustada. Nii saab kõige paremini tagada, et kandidaatriigid suudavad õigeaegselt kohaldada struktuurifondide eeskirju ja käsitleda nendest saadud esimesi väljamakseid” (7).

| 4. | 1998. aasta Phare programmist rahastati vastavalt 60 miljoni euro ulatuses kõiki kandidaatriike hõlmavat spetsiaalset ettevalmistusprogrammi kandidaatriikide ettevalmistamiseks ELi struktuuripoliitika jaoks (SPP). Kandidaatriikidele praktilise kogemuse andmiseks eesmärgi 1 sihtala menetluste osas rahastati spetsiaalsest ettevalmistusprogrammist struktuurifondidest finantseeritavatele projektidele sarnaseid institutsioonide väljaarendamise projekte ja väikeseid investeerimisalaseid pilootprojekte. |
| --- | --- |

4.

1998. aasta Phare programmist rahastati vastavalt 60 miljoni euro ulatuses kõiki kandidaatriike hõlmavat spetsiaalset ettevalmistusprogrammi kandidaatriikide ettevalmistamiseks ELi struktuuripoliitika jaoks (SPP). Kandidaatriikidele praktilise kogemuse andmiseks eesmärgi 1 sihtala menetluste osas rahastati spetsiaalsest ettevalmistusprogrammist struktuurifondidest finantseeritavatele projektidele sarnaseid institutsioonide väljaarendamise projekte ja väikeseid investeerimisalaseid pilootprojekte.

| 5. | Kandidaatriikide struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamise tungivat vajadust rõhutati 1999. aasta märtsi Berliini finantskokkuleppes, milles nähti ette kuue uue riigi (Tšehhi Vabariigi, Eesti, Ungari, Poola, Sloveenia ning Küprose) võimalik ühinemine Euroopa Liiduga juba 2002. aastal (8). |
| --- | --- |

5.

Kandidaatriikide struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamise tungivat vajadust rõhutati 1999. aasta märtsi Berliini finantskokkuleppes, milles nähti ette kuue uue riigi (Tšehhi Vabariigi, Eesti, Ungari, Poola, Sloveenia ning Küprose) võimalik ühinemine Euroopa Liiduga juba 2002. aastal (8).

| 6. | 2000. aastal loodi kaks uut ühinemiseelset rahastamisvahendit. ISPA-l (9) (aastaeelarvega 1 000 miljonit eurot) olid Ühtekuuluvusfondiga sarnased eesmärgid ja menetlused. Sapardi (10) (aastaeelarvega 500 miljonit eurot) eesmärgiks oli aidata kaasa acquis communautaire'i rakendamisele ühises põllumajanduspoliitikas ja prioriteetsete ning spetsiifiliste probleemide lahendamisele põllumajandussektori ja maapiirkondade säästvaks kohandamiseks. Sapardi määruse alusel rakendati seda mõneti sarnaselt struktuurifondidele ja EAGGFile (vt punkt 17). Kuigi ERF ja ESF olid EAGGFi struktuurifondist (11) vastavalt umbes kolm ja kaks korda suuremad, ei loodud nende kahe struktuurifondiga seoses ühtegi uut rahastamisvahendit. |
| --- | --- |

6.

2000. aastal loodi kaks uut ühinemiseelset rahastamisvahendit. ISPA-l (9) (aastaeelarvega 1 000 miljonit eurot) olid Ühtekuuluvusfondiga sarnased eesmärgid ja menetlused. Sapardi (10) (aastaeelarvega 500 miljonit eurot) eesmärgiks oli aidata kaasa acquis communautaire'i rakendamisele ühises põllumajanduspoliitikas ja prioriteetsete ning spetsiifiliste probleemide lahendamisele põllumajandussektori ja maapiirkondade säästvaks kohandamiseks. Sapardi määruse alusel rakendati seda mõneti sarnaselt struktuurifondidele ja EAGGFile (vt punkt 17). Kuigi ERF ja ESF olid EAGGFi struktuurifondist (11) vastavalt umbes kolm ja kaks korda suuremad, ei loodud nende kahe struktuurifondiga seoses ühtegi uut rahastamisvahendit.

| 7. | Selle asemel nähti uutes Phare suunistes aastateks 2000–2006 ette kõikides riikides majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide loomine, mida pidi rahastatama Phare vahenditest (12). Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programme pidi rakendatama nende kahe struktuurifondi rahastatavatele meetmetele sarnaste meetmete kaudu tootmissektori investeeringute, inimressursside arendamise ja äritegevusega seotud infrastruktuuride valdkondades. Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmid oleksid üks kahest valdkonnast, mida rahastataks 70 % ulatuses investeeringutele eraldatud Phare vahenditest (13). Suunistes märgiti ka, et Phare institutsioone väljaarendavad tegevused (ülejäänud 30 % Phare vahenditest) peegeldaksid eelkõige majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide tähtsust, kõrvaldamaks selles valdkonnas vastutavate kesk-, piirkondlike- ja kohaliku tasandi ametkondade puudusi (14). |
| --- | --- |

7.

Selle asemel nähti uutes Phare suunistes aastateks 2000–2006 ette kõikides riikides majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide loomine, mida pidi rahastatama Phare vahenditest (12). Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programme pidi rakendatama nende kahe struktuurifondi rahastatavatele meetmetele sarnaste meetmete kaudu tootmissektori investeeringute, inimressursside arendamise ja äritegevusega seotud infrastruktuuride valdkondades. Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmid oleksid üks kahest valdkonnast, mida rahastataks 70 % ulatuses investeeringutele eraldatud Phare vahenditest (13). Suunistes märgiti ka, et Phare institutsioone väljaarendavad tegevused (ülejäänud 30 % Phare vahenditest) peegeldaksid eelkõige majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide tähtsust, kõrvaldamaks selles valdkonnas vastutavate kesk-, piirkondlike- ja kohaliku tasandi ametkondade puudusi (14).

| 8. | Lisaks nendele suunistele avaldati 2000. aasta oktoobris komisjoni ülevaade Phare programmi kohta pealkirjaga “Phare 2000 ülevaade: liikmeks saamise ettevalmistuste hoogustamine” (15). Ülevaates jõuti järeldusele, et selles nimetatud “struktuurifondide kasutuselevõtmisele kaasaaitamine” on üks kahest Phare ees olevast väljakutsest, millega komisjon peab tegelema aastatel 2000–2006. Ülevaates nähti Pharele struktuurifondide kasutuselevõtmise valdkonnas ette kaks järgmist eesmärki:






  a) | “valmistada kandidaatriike ette vajalike haldus- ja eelarvestruktuuride loomisega struktuurifondide kasutuselevõtuks”ja |
| --- | --- | --- |

8.

Lisaks nendele suunistele avaldati 2000. aasta oktoobris komisjoni ülevaade Phare programmi kohta pealkirjaga “Phare 2000 ülevaade: liikmeks saamise ettevalmistuste hoogustamine” (15). Ülevaates jõuti järeldusele, et selles nimetatud “struktuurifondide kasutuselevõtmisele kaasaaitamine” on üks kahest Phare ees olevast väljakutsest, millega komisjon peab tegelema aastatel 2000–2006. Ülevaates nähti Pharele struktuurifondide kasutuselevõtmise valdkonnas ette kaks järgmist eesmärki:

a)

“valmistada kandidaatriike ette vajalike haldus- ja eelarvestruktuuride loomisega struktuurifondide kasutuselevõtuks”ja

| b) | “võimaldada kandidaatriikidel osa saada nende majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele kaasa aitavate (struktuurifondi) eesmärgi 1 tüüpi integreeritud regionaalarengu programmide esimesest põlvkonnast”. |
| --- | --- |

b)

“võimaldada kandidaatriikidel osa saada nende majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele kaasa aitavate (struktuurifondi) eesmärgi 1 tüüpi integreeritud regionaalarengu programmide esimesest põlvkonnast”.

| 9. | Ülevaates rõhutati struktuurifondide kasutuselevõtuks ettevalmistamise tähtsust: “Phare ei aita kandidaatriikidel üksnes kaotada nende ja praeguste liikmesriikide vahelisi erinevusi, vaid peab tutvustama ka struktuure ja menetlusi, mida kandidaatriigid vajavad, kui tahavad ühinemisel struktuurifonde mõjusalt ja tõhusalt kasutada”. Arvestades seda väga piiratud mõju, mida Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmid palju väiksema eelarve tõttu struktuurifondidega võrreldes suudavad ühtekuuluvusele avaldada, märgiti laienemise peadirektoraadi poolt 2000. aastal kehtestatud sisemistes programmisuunistes majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse 2001. aasta programmide koostamiseks, et “soovitud mõjuks majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele on pärast ühinemist struktuurifondide rakendamiseks vajalike struktuuride ja strateegiate ettevalmistamisele kaasaaitamine. Üldiste arenguerinevuste vähenemise osas võime loota vaid vähest mõju”. |
| --- | --- |

9.

Ülevaates rõhutati struktuurifondide kasutuselevõtuks ettevalmistamise tähtsust: “Phare ei aita kandidaatriikidel üksnes kaotada nende ja praeguste liikmesriikide vahelisi erinevusi, vaid peab tutvustama ka struktuure ja menetlusi, mida kandidaatriigid vajavad, kui tahavad ühinemisel struktuurifonde mõjusalt ja tõhusalt kasutada”. Arvestades seda väga piiratud mõju, mida Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmid palju väiksema eelarve tõttu struktuurifondidega võrreldes suudavad ühtekuuluvusele avaldada, märgiti laienemise peadirektoraadi poolt 2000. aastal kehtestatud sisemistes programmisuunistes majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse 2001. aasta programmide koostamiseks, et “soovitud mõjuks majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele on pärast ühinemist struktuurifondide rakendamiseks vajalike struktuuride ja strateegiate ettevalmistamisele kaasaaitamine. Üldiste arenguerinevuste vähenemise osas võime loota vaid vähest mõju”.

| 10. | Ülevaates rõhutatud “struktuurifondide kasutuselevõtmisele kaasaaitamise” eesmärgi jaoks olulised arengusuunad olid järgmised:






  a) | tugevdada Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse toetuses järk-järgult struktuurifondide lähenemisviise ja menetlusi; |
| --- | --- | --- |

10.

Ülevaates rõhutatud “struktuurifondide kasutuselevõtmisele kaasaaitamise” eesmärgi jaoks olulised arengusuunad olid järgmised:

a)

tugevdada Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse toetuses järk-järgult struktuurifondide lähenemisviise ja menetlusi;

| b) | viia riiklikud Phare programmid kogu toetuse, sealhulgas institutsioonide väljaarendamise osas diferentseeritud alusel üle mitmeaastasele programmitööle; |
| --- | --- |

b)

viia riiklikud Phare programmid kogu toetuse, sealhulgas institutsioonide väljaarendamise osas diferentseeritud alusel üle mitmeaastasele programmitööle;

| c) | suurendada detsentraliseerimist, tutvustades nii kandidaatriikidele struktuurifondide rakendamist toetavat ühise vastutuse põhimõtet; |
| --- | --- |

c)

suurendada detsentraliseerimist, tutvustades nii kandidaatriikidele struktuurifondide rakendamist toetavat ühise vastutuse põhimõtet;

| d) | kõrvuti kandidaatriikide endi püüdlustega tugevdada toetust kandidaatriigi ja komisjoni poolt vastavalt finantsmäärusele heaks kiidetud rakendusasutustele (st korraldusasutustele struktuurifondide määruse artikli 34 tähenduses). |
| --- | --- |

d)

kõrvuti kandidaatriikide endi püüdlustega tugevdada toetust kandidaatriigi ja komisjoni poolt vastavalt finantsmäärusele heaks kiidetud rakendusasutustele (st korraldusasutustele struktuurifondide määruse artikli 34 tähenduses).

Eesmärk oli suunata riiklikest programmidest ligikaudu 35 % majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeeringutoetustele.

Kontrollikoja audit

| 11. | Kontrollikoja auditi eesmärk oli hinnata Phare programmi mõjusust kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks. Selleks analüüsis kontrollikoda järgmist:






  a) | kuivõrd tulemuslik oli komisjoni järgitud lähenemisviis tervikuna kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks (vt punktid 15–28); |
| --- | --- | --- |

11.

Kontrollikoja auditi eesmärk oli hinnata Phare programmi mõjusust kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks. Selleks analüüsis kontrollikoda järgmist:

a)

kuivõrd tulemuslik oli komisjoni järgitud lähenemisviis tervikuna kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks (vt punktid 15–28);

| b) | kuivõrd tagas Phare küllaldase ettevalmistuse struktuurifondi struktuurideks ja menetlusteks (vt punktid 29–36); |
| --- | --- |

b)

kuivõrd tagas Phare küllaldase ettevalmistuse struktuurifondi struktuurideks ja menetlusteks (vt punktid 29–36);

| c) | kas Phare vahendid eraldati selleks ettenähtud eesmärgil ja kui tõhusalt rahastamist teostati (vt punktid 37–55); |
| --- | --- |

c)

kas Phare vahendid eraldati selleks ettenähtud eesmärgil ja kui tõhusalt rahastamist teostati (vt punktid 37–55);

| d) | kui tõhusalt täitsid institutsioonide väljaarendamise projektid oma eesmärki, milleks oli abisaavate riikide ettevalmistamine struktuurifondide juhtimiseks (vt punktid 56–62). |
| --- | --- |

d)

kui tõhusalt täitsid institutsioonide väljaarendamise projektid oma eesmärki, milleks oli abisaavate riikide ettevalmistamine struktuurifondide juhtimiseks (vt punktid 56–62).

| 12. | Kontrollikoda otsustas läbi viia käesoleva auditi, kuna komisjon on 1997. aastast alates pidanud üha olulisemaks kandidaatriikide ettevalmistamist struktuurifondide juhtimiseks ning arvestades vahendite suurust, mida Phare programmist tuleks nimetatud eesmärgi täitmiseks alates 2000. aastast eraldada võrreldes ERFi ja ESFiga. (16) Auditi käigus ei hinnatud vastavate kulutuste õiguspärasust ega korrektsust. Samuti ei hinnatud kandidaatriikide võimet struktuurifonde juhtida, kuna see on komisjoni enda kohustus, mida ta teostab aastaaruannete kaudu, kus käsitletakse kandidaatriikide üldist valmisolekut ühinemiseks. (17) Kontrollikoja auditis analüüsiti pigem Phare programmi, et hinnata, kui hästi on kasutatud selle raames eraldatud vahendeid kandidaatriikide abistamiseks struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamisel. |
| --- | --- |

12.

Kontrollikoda otsustas läbi viia käesoleva auditi, kuna komisjon on 1997. aastast alates pidanud üha olulisemaks kandidaatriikide ettevalmistamist struktuurifondide juhtimiseks ning arvestades vahendite suurust, mida Phare programmist tuleks nimetatud eesmärgi täitmiseks alates 2000. aastast eraldada võrreldes ERFi ja ESFiga. (16) Auditi käigus ei hinnatud vastavate kulutuste õiguspärasust ega korrektsust. Samuti ei hinnatud kandidaatriikide võimet struktuurifonde juhtida, kuna see on komisjoni enda kohustus, mida ta teostab aastaaruannete kaudu, kus käsitletakse kandidaatriikide üldist valmisolekut ühinemiseks. (17) Kontrollikoja auditis analüüsiti pigem Phare programmi, et hinnata, kui hästi on kasutatud selle raames eraldatud vahendeid kandidaatriikide abistamiseks struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamisel.

| 13. | Auditis käsitleti aastatel 1998–2002 kehtestatud kohustuste programmitööd ja rakendamist. Auditis ei käsitletud 2003. aastal kehtestatud kohustusi, millel võis kohustuste rakendamiseks vajalikku aega arvestades olla enne 2004. aasta 1. maid üksnes piiratud mõju. Keskenduti kahele peamisele kasutatud vahendile: 1998. aasta SPPle ning 2000. aastal käivitatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele. Nende programmidega seotud kohustused on riikide kaupa esitatud tabelis 1. (18) 2002. aastal korraldati kohapealsed missioonid seitsmesse kandidaatriiki (Bulgaaria, Läti, Poola, Rumeenia ja Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari). Lisaks auditeerisid Leedu ja Sloveenia kõrgeimad kontrolliasutused koostöös kontrollikojaga siseriiklikult nimetatud programmidega seotud kohustuste täitmist, kasutades tema metoodikat. Nende kahe auditi tulemusi võeti arvesse kontrollikoja eriaruande koostamisel. |
| --- | --- |

13.

Auditis käsitleti aastatel 1998–2002 kehtestatud kohustuste programmitööd ja rakendamist. Auditis ei käsitletud 2003. aastal kehtestatud kohustusi, millel võis kohustuste rakendamiseks vajalikku aega arvestades olla enne 2004. aasta 1. maid üksnes piiratud mõju. Keskenduti kahele peamisele kasutatud vahendile: 1998. aasta SPPle ning 2000. aastal käivitatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele. Nende programmidega seotud kohustused on riikide kaupa esitatud tabelis 1. (18) 2002. aastal korraldati kohapealsed missioonid seitsmesse kandidaatriiki (Bulgaaria, Läti, Poola, Rumeenia ja Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari). Lisaks auditeerisid Leedu ja Sloveenia kõrgeimad kontrolliasutused koostöös kontrollikojaga siseriiklikult nimetatud programmidega seotud kohustuste täitmist, kasutades tema metoodikat. Nende kahe auditi tulemusi võeti arvesse kontrollikoja eriaruande koostamisel.

Tabel 1

Spetsiaalse ettevalmistusprogrammi (SPP) ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse (ESC) programmi kohustused

| (miljonit eurot) |
| --- |
| Riik | SPP 1998 | ESC 2000 | ESC 2001 | ESC 2002 | Kokku |
| Tšehhi Vabariik | 7,0 | 17,5 | 13,6 | 6,3 | 44,4 |
| Eesti | 3,0 | 10,1 | 6,0 | 3,7 | 22,8 |
| Läti | 3,0 | 10,5 | 9,0 | 4,5 | 27,0 |
| Leedu | 3,0 | 14,0 | 15,6 | 1,6 | 34,2 |
| Ungari | 7,0 | 27,0 | 31,0 | 41,5 | 106,5 |
| Poola | 9,0 | 137,0 | 170,0 | 197,6 | 513,6 |
| Sloveenia | 3,0 | 5,0 | 3,0 | 5,8 | 16,8 |
| Slovakkia | 7,0 | 6,3 | 18,4 | 16,5 | 48,2 |
| Bulgaaria | 7,0 | 15,0 | 37,1 | 14,0 | 73,1 |
| Rumeenia | 7,0 | 88,0 | 109,0 | 106,6 | 310,6 |
| Kokku | 56,0 | 330,4 | 412,7 | 398,1 | 1 197,2 |
| Allikas: Euroopa Kontrollikoda. |

(miljonit eurot)

Riik

SPP 1998

ESC 2000

ESC 2001

ESC 2002

Kokku

Tšehhi Vabariik

7,0

17,5

13,6

6,3

44,4

Eesti

3,0

10,1

6,0

3,7

22,8

Läti

3,0

10,5

9,0

4,5

27,0

Leedu

3,0

14,0

15,6

1,6

34,2

Ungari

7,0

27,0

31,0

41,5

106,5

Poola

9,0

137,0

170,0

197,6

513,6

Sloveenia

3,0

5,0

3,0

5,8

16,8

Slovakkia

7,0

6,3

18,4

16,5

48,2

Bulgaaria

7,0

15,0

37,1

14,0

73,1

Rumeenia

7,0

88,0

109,0

106,6

310,6

Kokku

56,0

330,4

412,7

398,1

1 197,2

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

| 14. | Kuna 2000. aasta eelarvest rahastatavate majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide osas sõlmiti lepingud alles 2002. aasta lõpus, ei olnud nendest vahenditest rahastatavatel investeerimisprojektidel selleks ajaks olnud praktiliselt mingisugust mõju. Seetõttu ei käsitletud kontrollikoja auditis majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide teist eesmärki ehk siis mõju avaldamist ühtekuuluvusele (vt punkt 9). |
| --- | --- |

14.

Kuna 2000. aasta eelarvest rahastatavate majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide osas sõlmiti lepingud alles 2002. aasta lõpus, ei olnud nendest vahenditest rahastatavatel investeerimisprojektidel selleks ajaks olnud praktiliselt mingisugust mõju. Seetõttu ei käsitletud kontrollikoja auditis majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide teist eesmärki ehk siis mõju avaldamist ühtekuuluvusele (vt punkt 9).

PHARE PROGRAMMI ÜLDINE LÄHENEMINE VALMISTAMAKS KANDIDAATRIIKE ETTE STRUKTUURIFONDIDE JUHTIMISEKS

Phare valik raskendas kandidaatriikide ettevalmistamist Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) jaoks

| 15. | Phare programm aitas kandidaatriikide ettevalmistamisele struktuurifondide juhtimiseks kaasa kahel viisil:






  a) | rahastades mestimisprojekte, mille raames liikmesriikide ametkondade struktuurifondispetsialistid töötavad kandidaatriikide vastavates ministeeriumides. Väiksemal määral rahastati ka tehnilist abi konsultatsiooniteenust pakkuvatelt äriühingutelt; |
| --- | --- | --- |

15.

Phare programm aitas kandidaatriikide ettevalmistamisele struktuurifondide juhtimiseks kaasa kahel viisil:

a)

rahastades mestimisprojekte, mille raames liikmesriikide ametkondade struktuurifondispetsialistid töötavad kandidaatriikide vastavates ministeeriumides. Väiksemal määral rahastati ka tehnilist abi konsultatsiooniteenust pakkuvatelt äriühingutelt;

| b) | võimaldades kandidaatriikidel “õppida tööd tehes”, et tutvustada neile menetlusi, mis komisjoni kavatsuse järgi peaksid üha rohkem sarnanema struktuurifondide menetlustega. Vahendid suunati investeeringutesse, mis piloottestivad ja esitlevad vahendeid ning struktuure, mida tuleb kasutada pärast ühinemist. |
| --- | --- |

b)

võimaldades kandidaatriikidel “õppida tööd tehes”, et tutvustada neile menetlusi, mis komisjoni kavatsuse järgi peaksid üha rohkem sarnanema struktuurifondide menetlustega. Vahendid suunati investeeringutesse, mis piloottestivad ja esitlevad vahendeid ning struktuure, mida tuleb kasutada pärast ühinemist.

| 16. | Institutsioonide väljaarendamise toetus struktuurifondide juhtimiseks mestimise ja tehnilise abi kaudu peegeldas algusest peale Phare programmi peamist rolli: inimeste kogemuse jagamine, et aidata riikidel üle minna toimivale turumajandusele ja saada lõpptulemusena Euroopa Liidu liikmeks. Phare rakendamine “õppida tööd tehes”-meetodil struktuurifondide tarvis institutsioonide väljaarendamisel oli siiski problemaatilisem. Komisjon ei teinud uue rahastamisvahendi ja määruse ettepanekut kandidaatriikide ettevalmistamiseks ERFi ja ESFi juhtimiseks. Selle tulemusena ei saadud Phare programmi kandidaatriikidele struktuurifondide menetluste tutvustamiseks nii tõhusalt kasutada, sest Phare erines struktuurifondidest oluliselt nii rakendusstruktuuridelt, programmitöölt, menetlustelt, rakendusmehhanismidelt kui ka kontrollisüsteemidelt. |
| --- | --- |

16.

Institutsioonide väljaarendamise toetus struktuurifondide juhtimiseks mestimise ja tehnilise abi kaudu peegeldas algusest peale Phare programmi peamist rolli: inimeste kogemuse jagamine, et aidata riikidel üle minna toimivale turumajandusele ja saada lõpptulemusena Euroopa Liidu liikmeks. Phare rakendamine “õppida tööd tehes”-meetodil struktuurifondide tarvis institutsioonide väljaarendamisel oli siiski problemaatilisem. Komisjon ei teinud uue rahastamisvahendi ja määruse ettepanekut kandidaatriikide ettevalmistamiseks ERFi ja ESFi juhtimiseks. Selle tulemusena ei saadud Phare programmi kandidaatriikidele struktuurifondide menetluste tutvustamiseks nii tõhusalt kasutada, sest Phare erines struktuurifondidest oluliselt nii rakendusstruktuuridelt, programmitöölt, menetlustelt, rakendusmehhanismidelt kui ka kontrollisüsteemidelt.

| 17. | Võrreldes Ühtekuuluvusfondi ja EAGGFi kasutuselevõtuga läheneti kandidaatriikide ettevalmistamisele ERFi ja ESFi juhtimiseks täiesti erinevalt. Nagu punktis 6 märgitud, lõi komisjon nimetatud fondidega seoses täiesti uued ühinemiseelsed rahastamisvahendid – ISPA, mida juhib regionaalpoliitika peadirektoraat, ja Sapard, mida juhib põllumajanduse peadirektoraat. Sapardi peamine eesmärk on aidata kaasa acquis communautaire'i rakendamisele ühises põllumajanduspoliitikas ja põllumajandussektori ning maapiirkondade kohandamisele. Sapardi määrus näeb ette struktuurifondi mitmeaastase programmitöö ja EAGGFi finantskontrolli menetlused. Sapardi juhtimine põhines esmalt mitmeaastasel programmitööl ja seejärel detsentraliseerimise kaudu abisaajatele riikidele ülesannete täitmiseks andmisel, kusjuures komisjoni teostas üksnes järelkontrolli. Phare täiendas neid uusi vahendeid, täites oma traditsioonilist institutsioonide väljaarendamise rolli Ühtekuuluvusfondi ja EAGGFiga hästi kursis olevate liikmesriikide ekspertteadmiste mestimise rahastamisega. |
| --- | --- |

17.

Võrreldes Ühtekuuluvusfondi ja EAGGFi kasutuselevõtuga läheneti kandidaatriikide ettevalmistamisele ERFi ja ESFi juhtimiseks täiesti erinevalt. Nagu punktis 6 märgitud, lõi komisjon nimetatud fondidega seoses täiesti uued ühinemiseelsed rahastamisvahendid – ISPA, mida juhib regionaalpoliitika peadirektoraat, ja Sapard, mida juhib põllumajanduse peadirektoraat. Sapardi peamine eesmärk on aidata kaasa acquis communautaire'i rakendamisele ühises põllumajanduspoliitikas ja põllumajandussektori ning maapiirkondade kohandamisele. Sapardi määrus näeb ette struktuurifondi mitmeaastase programmitöö ja EAGGFi finantskontrolli menetlused. Sapardi juhtimine põhines esmalt mitmeaastasel programmitööl ja seejärel detsentraliseerimise kaudu abisaajatele riikidele ülesannete täitmiseks andmisel, kusjuures komisjoni teostas üksnes järelkontrolli. Phare täiendas neid uusi vahendeid, täites oma traditsioonilist institutsioonide väljaarendamise rolli Ühtekuuluvusfondi ja EAGGFiga hästi kursis olevate liikmesriikide ekspertteadmiste mestimise rahastamisega.

Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ülesehitus erines struktuurifondi eesmärgi 1 lähenemisviisist

| 18. | Kuna Phare oli vahendiks, mis valiti välja eesmärgi 1 sihtala programmide rahastamiseks kandidaatriikides, vastutas nii programmide kui ka nendega seotud institutsioonide väljaarendamise projektide eest Phare programmi tervikuna juhtiv laienemise peadirektoraat. Seda vaatamata asjaolule, et ERFi ja ESFi rakendamise ekspertteadmised on peamiselt regionaalpoliitika ja tööhõive peadirektoraatidel. Seetõttu pidi komisjon laienemise peadirektoraadi ja nimetatud kahe peadirektoraadi vahel tagama kõrgetasemelise koostöö, kujundamaks Pharest tõhusa vahendi kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks. Kuigi SPP loomise algusfaasis laabus koostöö regionaalpoliitika ja tööhõive peadirektoraatide vahel hästi, erines 2000. aasta rahastamiseks 1999. aastal majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ettevalmistamisel võetud lähenemisviis siiski oluliselt regionaalpoliitika peadirektoraadi eelistatud lähenemisviisist. |
| --- | --- |

18.

Kuna Phare oli vahendiks, mis valiti välja eesmärgi 1 sihtala programmide rahastamiseks kandidaatriikides, vastutas nii programmide kui ka nendega seotud institutsioonide väljaarendamise projektide eest Phare programmi tervikuna juhtiv laienemise peadirektoraat. Seda vaatamata asjaolule, et ERFi ja ESFi rakendamise ekspertteadmised on peamiselt regionaalpoliitika ja tööhõive peadirektoraatidel. Seetõttu pidi komisjon laienemise peadirektoraadi ja nimetatud kahe peadirektoraadi vahel tagama kõrgetasemelise koostöö, kujundamaks Pharest tõhusa vahendi kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks. Kuigi SPP loomise algusfaasis laabus koostöö regionaalpoliitika ja tööhõive peadirektoraatide vahel hästi, erines 2000. aasta rahastamiseks 1999. aastal majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ettevalmistamisel võetud lähenemisviis siiski oluliselt regionaalpoliitika peadirektoraadi eelistatud lähenemisviisist.

| 19. | Nii rõhutas laienemise peadirektoraat struktuurifondide “piirkondlikku lähenemist” nõudes, et kõik kandidaatriigid suunaksid vahendid väikesele arvule piirkondadele, mis kasutaksid nende jaoks koostatud regionaalarengu kavasid. Rahastamist sel viisil koondades püüdis peadirektoraat suurendada Phare piiratud vahendite mõju. See lähenemisviis ei arvestanud aga struktuurifondi rakendamismehhanismide kahte peamist aspekti. |
| --- | --- |

19.

Nii rõhutas laienemise peadirektoraat struktuurifondide “piirkondlikku lähenemist” nõudes, et kõik kandidaatriigid suunaksid vahendid väikesele arvule piirkondadele, mis kasutaksid nende jaoks koostatud regionaalarengu kavasid. Rahastamist sel viisil koondades püüdis peadirektoraat suurendada Phare piiratud vahendite mõju. See lähenemisviis ei arvestanud aga struktuurifondi rakendamismehhanismide kahte peamist aspekti.

| 20. | Esiteks ei võtnud nimetatud lähenemisviis arvesse struktuurifondide regionaalplaneerimise erikorda (19):






  a) | rohkem kui ühest NUTS II piirkonnast koosnevas riigis tuleb struktuurifonde rakendada ühenduse abi raamprogrammi (20) kaudu, mis hõlmab mitu valdkondlikku ja piirkondlikku programmi, kusjuures viimaseid juhivad piirkondlikud asutused; |
| --- | --- | --- |

20.

Esiteks ei võtnud nimetatud lähenemisviis arvesse struktuurifondide regionaalplaneerimise erikorda (19):

a)

rohkem kui ühest NUTS II piirkonnast koosnevas riigis tuleb struktuurifonde rakendada ühenduse abi raamprogrammi (20) kaudu, mis hõlmab mitu valdkondlikku ja piirkondlikku programmi, kusjuures viimaseid juhivad piirkondlikud asutused;

| b) | riigis, kus terve riik vastab ühele NUTS II piirkonnale, tuleb struktuurifonde rakendada ühtse programmdokumendi kaudu, mida juhivad siseriiklikud ministeeriumid. Siia kategooriasse kuuluvad kaheksast Kesk- ja Ida-Euroopa kandidaatriigist neli (Eesti, Leedu, Läti, ja Sloveenia). |
| --- | --- |

b)

riigis, kus terve riik vastab ühele NUTS II piirkonnale, tuleb struktuurifonde rakendada ühtse programmdokumendi kaudu, mida juhivad siseriiklikud ministeeriumid. Siia kategooriasse kuuluvad kaheksast Kesk- ja Ida-Euroopa kandidaatriigist neli (Eesti, Leedu, Läti, ja Sloveenia).

| 21. | Nõudes piirkondlikult suunatud programmide rakendamist isegi väiksemates riikides, kaasati Phare vahendite juhtimisse valitsuse madalamad tasandid, kuigi need ei olnud selleks suutelised ja igal juhul ei nõuta neilt pärast ühinemist juhtimisfunktsiooni täitmist struktuurifondide raames. Nii märkis regionaalpoliitika peadirektoraat 2001. aastal: “Piirkondade rolli osas on struktuurifondide programmitöö ja rakendamisega seoses olnud palju segadust. “Sihtpiirkonna” lähenemisviis aitas sellele arusaamatusele kaasa, algatades programmitöö protsessi ja luues regionaalarengu ametid allpiirkondlikul tasandil” (21).

  Komisjon nõudis Lätilt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse 2000. aasta programmi osas vahendite koondamist ühte või kahte sihtpiirkonda. Läti ametivõimud otsustasid sellele vastavalt koondada need kahte Läti viiest maakondlikust piirkonnast, Latgalesse ja Zemgalesse. Seda tehti vaatamata puudulikule programmitöö ja rakendussuutlikkusele mõlemas piirkonnas. Tunnistades nimetatud puudusi ja arvestades tungivat vajadust suurendada keskvõimu pädevust, läks komisjon 2001. aastal üle riiklikul tasandil juhitud valdkondlikele programmidele. |
| --- | --- |

21.

Nõudes piirkondlikult suunatud programmide rakendamist isegi väiksemates riikides, kaasati Phare vahendite juhtimisse valitsuse madalamad tasandid, kuigi need ei olnud selleks suutelised ja igal juhul ei nõuta neilt pärast ühinemist juhtimisfunktsiooni täitmist struktuurifondide raames. Nii märkis regionaalpoliitika peadirektoraat 2001. aastal: “Piirkondade rolli osas on struktuurifondide programmitöö ja rakendamisega seoses olnud palju segadust. “Sihtpiirkonna” lähenemisviis aitas sellele arusaamatusele kaasa, algatades programmitöö protsessi ja luues regionaalarengu ametid allpiirkondlikul tasandil” (21).

Komisjon nõudis Lätilt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse 2000. aasta programmi osas vahendite koondamist ühte või kahte sihtpiirkonda. Läti ametivõimud otsustasid sellele vastavalt koondada need kahte Läti viiest maakondlikust piirkonnast, Latgalesse ja Zemgalesse. Seda tehti vaatamata puudulikule programmitöö ja rakendussuutlikkusele mõlemas piirkonnas. Tunnistades nimetatud puudusi ja arvestades tungivat vajadust suurendada keskvõimu pädevust, läks komisjon 2001. aastal üle riiklikul tasandil juhitud valdkondlikele programmidele.

| 22. | Teiseks olid kolm neljast liikmesriigist (Iirimaa, Kreeka, Portugal), mis töötasid ühenduse abi raamprogrammi kaudu ja said abi Ühtekuuluvusfondist, rakendanud struktuurifondide eraldisi programmitöö ajavahemikus 1994–1999 suures osas pigem valdkondlike kui piirkondlike rakenduskavade kaudu (22). Sellest järeldas regionaalpoliitika peadirektoraat, et samasugust lähenemisviisi tuleks kohaldada vähemalt nende liikmesriikidega ühesuurustes kandidaatriikides (Bulgaaria, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari), kus toimiks ühenduse toetusraamistik ning kes saaksid majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide jaoks abi Ühtekuuluvusfondist. Arvestades nende riikide tsentraliseeritud haldusstruktuuri, oli valdkondlik lähenemine ka kõige realistlikum. |
| --- | --- |

22.

Teiseks olid kolm neljast liikmesriigist (Iirimaa, Kreeka, Portugal), mis töötasid ühenduse abi raamprogrammi kaudu ja said abi Ühtekuuluvusfondist, rakendanud struktuurifondide eraldisi programmitöö ajavahemikus 1994–1999 suures osas pigem valdkondlike kui piirkondlike rakenduskavade kaudu (22). Sellest järeldas regionaalpoliitika peadirektoraat, et samasugust lähenemisviisi tuleks kohaldada vähemalt nende liikmesriikidega ühesuurustes kandidaatriikides (Bulgaaria, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Ungari), kus toimiks ühenduse toetusraamistik ning kes saaksid majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide jaoks abi Ühtekuuluvusfondist. Arvestades nende riikide tsentraliseeritud haldusstruktuuri, oli valdkondlik lähenemine ka kõige realistlikum.

| 23. | Lisaks oli selge, et aastatel 2002–2006 toimuva laienemise korral jääb kandidaatriikidele struktuurifondide programmitööks ja rakendamiseks vähem aega. See tähendas, arvestades kandidaatriikide piiratud suutlikkust, et programmitööd tuleb võimalikult palju lihtsustada. Nimetatu tulemusena järgis regionaalpoliitika peadirektoraat 2001. aastal, kui ta alustas kandidaatriikidega läbirääkimisi eesmärgi 1 rakendamiseks koostatavate rakenduskavade arvu ning vormi üle, lähenemisviisi, et igas uues liikmesriigis peaks olema vaid üks kogu riiki hõlmav rakenduskava. See vastandus iga abikõlbliku piirkonna jaoks loodud individuaalse piirkondliku rakenduskava käsitlusele, millele laienemise peadirektoraat rajas oma Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmitöö aastaks 2000. |
| --- | --- |

23.

Lisaks oli selge, et aastatel 2002–2006 toimuva laienemise korral jääb kandidaatriikidele struktuurifondide programmitööks ja rakendamiseks vähem aega. See tähendas, arvestades kandidaatriikide piiratud suutlikkust, et programmitööd tuleb võimalikult palju lihtsustada. Nimetatu tulemusena järgis regionaalpoliitika peadirektoraat 2001. aastal, kui ta alustas kandidaatriikidega läbirääkimisi eesmärgi 1 rakendamiseks koostatavate rakenduskavade arvu ning vormi üle, lähenemisviisi, et igas uues liikmesriigis peaks olema vaid üks kogu riiki hõlmav rakenduskava. See vastandus iga abikõlbliku piirkonna jaoks loodud individuaalse piirkondliku rakenduskava käsitlusele, millele laienemise peadirektoraat rajas oma Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmitöö aastaks 2000.

| 24. | Laienemise peadirektoraat korrigeeris majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeeringute programmitöö suuniseid alles 2000. aasta teisel poolel seoses 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide koostamisega, et paremini peegeldada regionaalpoliitika peadirektoraadi lähenemisviisi (23). Sellele vaatamata jätkati 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide raames olulise osa vahendite suunamist oma laadilt pigem piirkondlikesse kui valdkondlikesse programmidesse. |
| --- | --- |

24.

Laienemise peadirektoraat korrigeeris majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeeringute programmitöö suuniseid alles 2000. aasta teisel poolel seoses 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide koostamisega, et paremini peegeldada regionaalpoliitika peadirektoraadi lähenemisviisi (23). Sellele vaatamata jätkati 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide raames olulise osa vahendite suunamist oma laadilt pigem piirkondlikesse kui valdkondlikesse programmidesse.

| 25. | Kuna need piirkondlikud programmid keskendusid jätkuvalt mõnele sihtalale – kuigi peaaegu kõik kandidaatriikide piirkonnad on kõlblikud saama eesmärgi 1 sihtala toetust struktuurifondidest –, olid piirkonnad, mis ei saanud sellistest programmidest abi, struktuurifondideks halvemini ette valmistatud. Isegi kui kandidaatriikides oleksid aastatel 2004–2006 korraldusasutusteks keskministeeriumid, peavad piirkondlikud asutused struktuurifondide rakendamisel etendama vahendusorganitena siiski teatud osa. |
| --- | --- |

25.

Kuna need piirkondlikud programmid keskendusid jätkuvalt mõnele sihtalale – kuigi peaaegu kõik kandidaatriikide piirkonnad on kõlblikud saama eesmärgi 1 sihtala toetust struktuurifondidest –, olid piirkonnad, mis ei saanud sellistest programmidest abi, struktuurifondideks halvemini ette valmistatud. Isegi kui kandidaatriikides oleksid aastatel 2004–2006 korraldusasutusteks keskministeeriumid, peavad piirkondlikud asutused struktuurifondide rakendamisel etendama vahendusorganitena siiski teatud osa.

| 26. | Rakendusasutuste arvu minimaalsena hoidmise poliitika osana kutsus komisjon kandidaatriike üles moodustama keskministeeriumide tasandil vaid ühe majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide eest vastutava rakendusasutuse. Nii märgiti Phare ülevaates, et “eesmärgiks on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi jaoks omada üht rakendusasutust.” Selle lähenemisviisi üheks tagajärjeks oli, et mõnede keskministeeriumide, eelkõige Euroopa Sotsiaalfondi eest vastutavate ministeeriumide, võimalused saada kogemusi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide juhtimisel, ja seega struktuurifondideks ettevalmistamisel, vähenesid. |
| --- | --- |

26.

Rakendusasutuste arvu minimaalsena hoidmise poliitika osana kutsus komisjon kandidaatriike üles moodustama keskministeeriumide tasandil vaid ühe majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide eest vastutava rakendusasutuse. Nii märgiti Phare ülevaates, et “eesmärgiks on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi jaoks omada üht rakendusasutust.” Selle lähenemisviisi üheks tagajärjeks oli, et mõnede keskministeeriumide, eelkõige Euroopa Sotsiaalfondi eest vastutavate ministeeriumide, võimalused saada kogemusi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide juhtimisel, ja seega struktuurifondideks ettevalmistamisel, vähenesid.

Piirangud, mis mõjutavad Phare kasutamise strateegiat ERFiks ja ESFiks ettevalmistumisel

| 27. | Phare programmi kasutamise strateegiat ERFiks ja ESFiks ettevalmistamisel piiras asjaolu, et komisjon püüdis programmide kaudu edendada ka ühtekuuluvust ja uskus, et seda saab kõige paremini saavutada vahendite koondamisega üksikutesse piirkondadesse (vt punkt 19). Eesmärk edendada ühtekuuluvust raskendas Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide alal kogemuste andmist kõikidele ERFi ja ESFi juhtimisega seotud organisatsioonidele, et tutvustada neile struktuurifonde. |
| --- | --- |

27.

Phare programmi kasutamise strateegiat ERFiks ja ESFiks ettevalmistamisel piiras asjaolu, et komisjon püüdis programmide kaudu edendada ka ühtekuuluvust ja uskus, et seda saab kõige paremini saavutada vahendite koondamisega üksikutesse piirkondadesse (vt punkt 19). Eesmärk edendada ühtekuuluvust raskendas Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide alal kogemuste andmist kõikidele ERFi ja ESFi juhtimisega seotud organisatsioonidele, et tutvustada neile struktuurifonde.

| 28. | Üldisemalt öeldes puudus komisjonil Phare programmi kasutamiseks kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondideks laiem strateegia, mis oleks kindlaks määranud nii nõuded, millele kandidaatriigid peaksid regionaalpoliitika osas enne ühinemist vastama kui ka lähenemisviisi, mida need riigid peaksid pärast ühinemist struktuurifondide juhtimisel järgima. Selline strateegia oleks tulnud välja töötada kohe pärast kandidaatriikidega läbirääkimiste alustamise otsuse vastu võtmist. Teisalt oli nimetatud strateegia jaoks raske määrata selget ajakava, kuna ühinemise ajakava ei olnud selge enne 2000. aasta lõppu (vt punkt 5). |
| --- | --- |

28.

Üldisemalt öeldes puudus komisjonil Phare programmi kasutamiseks kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondideks laiem strateegia, mis oleks kindlaks määranud nii nõuded, millele kandidaatriigid peaksid regionaalpoliitika osas enne ühinemist vastama kui ka lähenemisviisi, mida need riigid peaksid pärast ühinemist struktuurifondide juhtimisel järgima. Selline strateegia oleks tulnud välja töötada kohe pärast kandidaatriikidega läbirääkimiste alustamise otsuse vastu võtmist. Teisalt oli nimetatud strateegia jaoks raske määrata selget ajakava, kuna ühinemise ajakava ei olnud selge enne 2000. aasta lõppu (vt punkt 5).

PHARE MENETLUSED

| 29. | Kuna komisjon otsustas seoses ERFi ja ESFiga mitte luua uut ühinemiseelset rahastamisvahendit (vt punkt 17), seadis ta eesmärgiks lähendada Phare menetlusi struktuurifondide omadele, kasutades eelkõige rohkem järelkontrolle, kehtestades enam eesmärgi 1 tüüpi meetmeid ja algatades mitmeaastase programmitöö (vt punkt 10). |
| --- | --- |

29.

Kuna komisjon otsustas seoses ERFi ja ESFiga mitte luua uut ühinemiseelset rahastamisvahendit (vt punkt 17), seadis ta eesmärgiks lähendada Phare menetlusi struktuurifondide omadele, kasutades eelkõige rohkem järelkontrolle, kehtestades enam eesmärgi 1 tüüpi meetmeid ja algatades mitmeaastase programmitöö (vt punkt 10).

Viivitused laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi loomisel

| 30. | Peamiseks meetmeks, mida komisjon võinuks võtta muutmaks Phare rakendamise menetlused sarnasemaks struktuurifondide omadele, oli Phare programmi finantsjuhtimise üleandmine kandidaatriikidele, nagu nähti ette Phare 2000 ülevaates. Rõhutades, et kuna komisjon rakendas liikmesriikides struktuurifondidele järelkontrolle, Phare programmidele aga eelkontrolle, märgiti Phare ülevaates: “Kandidaatriikidel oleks praeguses olukorras uute liikmesriikidena väga raske otse üle minna käesolevalt Phare lähenemisviisilt täielikule finantsdelegeerimisele struktuurifondide osas.” Seetõttu võeti ülevaates seisukoht, et “enne ühinemist peab kandidaatriikidel olema rakendamise eest täielikult vastutamise osas mitmeaastane kogemus”. Komisjon kavatses seetõttu anda kandidaatriikidele praktilist kogemust eesmärgi 1 tüüpi meetmete juhtimises järelkontrolli keskkonnas, võttes kasutusele nn Phare programmi rakendamise laiendatud detsentraliseerimise süsteemi. Nimetatud süsteemi raames asendatakse komisjoni delegatsioonide läbiviidud lepingute sõlmimise menetluste eelkontrollid järelkontrollidega. Selle vastutuse osas äärmiselt olulise muudatuse õiguslik alus sätestati 1999. aasta juuni Pharet, ISPA-t ja Sapardit kooskõlastavas määruses (24), kus määratleti ka tingimused, millele kandidaatriigid peavad vastama enne, kui saab juurutada uued menetlused. Nii kavandati Phare ülevaates “anda rakendamisega seotud vastutus üle kandidaatriikidele alates 2002. aastast, kui on täidetud ranged tingimused”. Vaatamata laiendatud detsentraliseerimise süsteemi tähtsusele kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks, jättis komisjon siiski esialgu kandidaatriikide otsustada, kas nad soovivad võtta vajalikke meetmeid laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmiseks või mitte (25). |
| --- | --- |

30.

Peamiseks meetmeks, mida komisjon võinuks võtta muutmaks Phare rakendamise menetlused sarnasemaks struktuurifondide omadele, oli Phare programmi finantsjuhtimise üleandmine kandidaatriikidele, nagu nähti ette Phare 2000 ülevaates. Rõhutades, et kuna komisjon rakendas liikmesriikides struktuurifondidele järelkontrolle, Phare programmidele aga eelkontrolle, märgiti Phare ülevaates: “Kandidaatriikidel oleks praeguses olukorras uute liikmesriikidena väga raske otse üle minna käesolevalt Phare lähenemisviisilt täielikule finantsdelegeerimisele struktuurifondide osas.” Seetõttu võeti ülevaates seisukoht, et “enne ühinemist peab kandidaatriikidel olema rakendamise eest täielikult vastutamise osas mitmeaastane kogemus”. Komisjon kavatses seetõttu anda kandidaatriikidele praktilist kogemust eesmärgi 1 tüüpi meetmete juhtimises järelkontrolli keskkonnas, võttes kasutusele nn Phare programmi rakendamise laiendatud detsentraliseerimise süsteemi. Nimetatud süsteemi raames asendatakse komisjoni delegatsioonide läbiviidud lepingute sõlmimise menetluste eelkontrollid järelkontrollidega. Selle vastutuse osas äärmiselt olulise muudatuse õiguslik alus sätestati 1999. aasta juuni Pharet, ISPA-t ja Sapardit kooskõlastavas määruses (24), kus määratleti ka tingimused, millele kandidaatriigid peavad vastama enne, kui saab juurutada uued menetlused. Nii kavandati Phare ülevaates “anda rakendamisega seotud vastutus üle kandidaatriikidele alates 2002. aastast, kui on täidetud ranged tingimused”. Vaatamata laiendatud detsentraliseerimise süsteemi tähtsusele kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide juhtimiseks, jättis komisjon siiski esialgu kandidaatriikide otsustada, kas nad soovivad võtta vajalikke meetmeid laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmiseks või mitte (25).

| 31. | Tegelikkuses ei alustanud kandidaatriigid ettevalmistusi laiendatud detsentraliseeritud süsteemile üleminekuks, osalt teiste prioriteetide tõttu ühinemise ettevalmistamisel, ent ka põhjusel, et nad olid rahul komisjoni delegatsioonide läbiviidud eelkontrollide näol eksisteeriva ettevaatusabinõuga. Komisjon hakkas alles 2001. aasta lõpus avaldama kandidaatriikidele vajalikku survet laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtuks enne ühinemist, eelkõige luues 2002. aastal igas abisaavas riigis selle jälgimiseks komisjoni ja nn kõrgetasemelised töörühmad riigi esindajatest. Komisjon alustas laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmist Phare raames ISPAst hiljem, samas loodi Sapard juba algusest peale järelkontrollide põhiselt, andes seega abisaavatele institutsioonidele rohkem kogemusi ühinemisjärgsete kohustuste osas. |
| --- | --- |

31.

Tegelikkuses ei alustanud kandidaatriigid ettevalmistusi laiendatud detsentraliseeritud süsteemile üleminekuks, osalt teiste prioriteetide tõttu ühinemise ettevalmistamisel, ent ka põhjusel, et nad olid rahul komisjoni delegatsioonide läbiviidud eelkontrollide näol eksisteeriva ettevaatusabinõuga. Komisjon hakkas alles 2001. aasta lõpus avaldama kandidaatriikidele vajalikku survet laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtuks enne ühinemist, eelkõige luues 2002. aastal igas abisaavas riigis selle jälgimiseks komisjoni ja nn kõrgetasemelised töörühmad riigi esindajatest. Komisjon alustas laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmist Phare raames ISPAst hiljem, samas loodi Sapard juba algusest peale järelkontrollide põhiselt, andes seega abisaavatele institutsioonidele rohkem kogemusi ühinemisjärgsete kohustuste osas.

| 32. | Kuigi laienemise peadirektoraadi 2003. aasta majanduskavas nähti ikka veel ette komisjoni otsused riikide akrediteerimise kohta laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmiseks 2003. aasta teisel poolel, ei evitatud üheski kandidaatriigis Phare vahendite juhtimise süsteemi enne ühinemist 1. mail 2004. aastal (26). See tähendas, et kandidaatriigid olid liikmesriikideks saades ERFi ja ESFi finantsjuhtimiseks halvemini ettevalmistatud, kui komisjon oli seda Phare 2000 ülevaates kavandanud. |
| --- | --- |

32.

Kuigi laienemise peadirektoraadi 2003. aasta majanduskavas nähti ikka veel ette komisjoni otsused riikide akrediteerimise kohta laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmiseks 2003. aasta teisel poolel, ei evitatud üheski kandidaatriigis Phare vahendite juhtimise süsteemi enne ühinemist 1. mail 2004. aastal (26). See tähendas, et kandidaatriigid olid liikmesriikideks saades ERFi ja ESFi finantsjuhtimiseks halvemini ettevalmistatud, kui komisjon oli seda Phare 2000 ülevaates kavandanud.

| 33. | Viivitused laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmisel raskendasid ka komisjonil toetuskavade kasutamist Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rakendamiseks. Kui toetuskavade loomine Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide raames oli oluline samm nende rakendamisel struktuurifondide kasutusviisi poole liikumisel, siis komisjoni võime seoses eelkontrolliga nende üle järelevalvet teostada oli piiratud. Põhjus oli selles, et toetuskavu loeti riskantseks valdkonnaks, mis hõlmab hulgaliselt väikseid projekte. Seetõttu tuli komisjoni delegatsioonidel läbi viia väga aeganõudvaid kontrolle nii abisaavate asutuste poolt toetuskavade rakendamiseks kavandatud mehhanismide kui ka rahastamiseks esitatud projektitaotluste hindamiste üle. See tähendas komisjoni delegatsioonide jaoks oluliselt suuremat töömahtu võrreldes tavapärasemate Phare rakendusmehhanismidega (peamiselt töö-, teenuse osutamise ja tarnelepingud). |
| --- | --- |

33.

Viivitused laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmisel raskendasid ka komisjonil toetuskavade kasutamist Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rakendamiseks. Kui toetuskavade loomine Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide raames oli oluline samm nende rakendamisel struktuurifondide kasutusviisi poole liikumisel, siis komisjoni võime seoses eelkontrolliga nende üle järelevalvet teostada oli piiratud. Põhjus oli selles, et toetuskavu loeti riskantseks valdkonnaks, mis hõlmab hulgaliselt väikseid projekte. Seetõttu tuli komisjoni delegatsioonidel läbi viia väga aeganõudvaid kontrolle nii abisaavate asutuste poolt toetuskavade rakendamiseks kavandatud mehhanismide kui ka rahastamiseks esitatud projektitaotluste hindamiste üle. See tähendas komisjoni delegatsioonide jaoks oluliselt suuremat töömahtu võrreldes tavapärasemate Phare rakendusmehhanismidega (peamiselt töö-, teenuse osutamise ja tarnelepingud).

Ei võetud kasutusele mitmeaastast programmitööd

| 34. | Komisjon teatas 1999. aasta alguses, et 1999. aasta septembriks peavad kõik riigid visandama esialgsed riiklike arengukavade projektid, mis oleks aluseks mitmeaastase programmitöö kasutuselevõtmisel sarnaselt struktuurifondide jaoks kasutatutele. Enamikele riikidele oli selline planeerimisviis tundmatu ja oma plaanimajanduse kogemuste tõttu enne 1989. aastat kahtlesid nad tihti planeerimise kasulikkuses. Igal juhul suunasid riigid oma ministeeriumide piiratud inimressursid üldiselt pigem majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse projektide kindlaksmääramisele iga-aastase rahastamise jaoks kui pikaajalisele planeerimisele. Kui kava koostamise üldine kohustus anti mõnele ministeeriumile, ei teinud see sageli koostööd teiste ministeeriumidega, kellega oleks vaja olnud nõu pidada. Samuti muutis komisjoni poolt esialgsete riiklike arengukavade esitamiseks antud lühike tähtaeg nõuetekohaste dokumentide koostamise väga keeruliseks ja muutis võimatuks planeerimiseks asjakohase partnerluse loomise, mis hõlmanuks nõupidamist piirkondlike ja kohalike ametiasutustega ning valitsusväliste organisatsioonidega. |
| --- | --- |

34.

Komisjon teatas 1999. aasta alguses, et 1999. aasta septembriks peavad kõik riigid visandama esialgsed riiklike arengukavade projektid, mis oleks aluseks mitmeaastase programmitöö kasutuselevõtmisel sarnaselt struktuurifondide jaoks kasutatutele. Enamikele riikidele oli selline planeerimisviis tundmatu ja oma plaanimajanduse kogemuste tõttu enne 1989. aastat kahtlesid nad tihti planeerimise kasulikkuses. Igal juhul suunasid riigid oma ministeeriumide piiratud inimressursid üldiselt pigem majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse projektide kindlaksmääramisele iga-aastase rahastamise jaoks kui pikaajalisele planeerimisele. Kui kava koostamise üldine kohustus anti mõnele ministeeriumile, ei teinud see sageli koostööd teiste ministeeriumidega, kellega oleks vaja olnud nõu pidada. Samuti muutis komisjoni poolt esialgsete riiklike arengukavade esitamiseks antud lühike tähtaeg nõuetekohaste dokumentide koostamise väga keeruliseks ja muutis võimatuks planeerimiseks asjakohase partnerluse loomise, mis hõlmanuks nõupidamist piirkondlike ja kohalike ametiasutustega ning valitsusväliste organisatsioonidega.

| 35. | Esialgsete ja hilisemate riiklike arengukavade eelnõude nõrkus oli üks põhjustest, miks komisjon ei läinud üle mitmeaastasele programmitööle, mille kasutuselevõtmine nähti Phare ülevaates ette 2002. aastaks. Nii oli Ungari ainus riik, kus loodi mitut aastat (2002–2003) käsitlev programm. Probleemid nende planeerimisdokumentidega ei selgita siiski täielikult edusammude puudumist mitmeaastase programmitöö valdkonnas. Isegi üldise arengukava puududes juurutas komisjon struktuurifondi ühenduse algatuse INTERREG järgi kujundatud Phare piiriülese koostöö programmi raames juba 1994. aastal mitmeaastase kavandamise, käsitledes ajavahemikku 1998. aastani. Loomulikult muutusid sellised programmid 2000. aastast alates järjest keerulisemaks, kuna Phare piiriülene koostöö joondus üha rohkem INTERREGi järgi. Rahastamisvahendi Sapard raames loodi programmid struktuurifondi programmitöö perioodiks 2000–2006 samal viisil nagu liikmesriikide jaoks. |
| --- | --- |

35.

Esialgsete ja hilisemate riiklike arengukavade eelnõude nõrkus oli üks põhjustest, miks komisjon ei läinud üle mitmeaastasele programmitööle, mille kasutuselevõtmine nähti Phare ülevaates ette 2002. aastaks. Nii oli Ungari ainus riik, kus loodi mitut aastat (2002–2003) käsitlev programm. Probleemid nende planeerimisdokumentidega ei selgita siiski täielikult edusammude puudumist mitmeaastase programmitöö valdkonnas. Isegi üldise arengukava puududes juurutas komisjon struktuurifondi ühenduse algatuse INTERREG järgi kujundatud Phare piiriülese koostöö programmi raames juba 1994. aastal mitmeaastase kavandamise, käsitledes ajavahemikku 1998. aastani. Loomulikult muutusid sellised programmid 2000. aastast alates järjest keerulisemaks, kuna Phare piiriülene koostöö joondus üha rohkem INTERREGi järgi. Rahastamisvahendi Sapard raames loodi programmid struktuurifondi programmitöö perioodiks 2000–2006 samal viisil nagu liikmesriikide jaoks.

| 36. | Phare ülevaates nähti ette, et loodavates mitmeaastastes programmides täpsustatakse ka riiklik kaasfinantseerimine ja teised rahastamise allikad. Nende programmide puudumisel ei käsitletud piisavalt struktuurifondide puhul veelgi olulisemaks muutuvat võtmeküsimuseks olevat Euroopa Liidu poolset rahastamist täiendavat kaasfinantseerimist (27). |
| --- | --- |

36.

Phare ülevaates nähti ette, et loodavates mitmeaastastes programmides täpsustatakse ka riiklik kaasfinantseerimine ja teised rahastamise allikad. Nende programmide puudumisel ei käsitletud piisavalt struktuurifondide puhul veelgi olulisemaks muutuvat võtmeküsimuseks olevat Euroopa Liidu poolset rahastamist täiendavat kaasfinantseerimist (27).

KANDIDAATRIIKIDE STRUKTUURIFONDIDE JUHTIMISEKS ETTEVALMISTAVATE PHARE PROGRAMMIDE RAHASTAMINE JA RAKENDAMINE

Enamikule riikidele eraldati ettenähtust vähem vahendeid

| 37. | 1998. aasta eriettevalmistusprogramm oli esimene Phare kaudu rahastatud programm valmistamaks kandidaatriike ette struktuurifondide juhtimiseks. 1999. aastal ei rahastanud aga komisjon ühtegi sarnast programmi, mis oleks rajanenud nendel esialgsetel programmidel. |
| --- | --- |

37.

1998. aasta eriettevalmistusprogramm oli esimene Phare kaudu rahastatud programm valmistamaks kandidaatriike ette struktuurifondide juhtimiseks. 1999. aastal ei rahastanud aga komisjon ühtegi sarnast programmi, mis oleks rajanenud nendel esialgsetel programmidel.

| 38. | 2000. aastal algatas komisjon kõikides kandidaatriikides majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmid. Phare 2000. aasta ülevaates märgiti, et umbes 35 % Phare riiklike programmide vahenditest tuleks eraldada majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele. Üldiselt suutis komisjon neid eesmärke täita, mida näitab ka tabel 2. Nii moodustasid aastatel 2000–2002 majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse arendamisele suunatud riiklikud programmid keskmiselt 36,8 %. |
| --- | --- |

38.

2000. aastal algatas komisjon kõikides kandidaatriikides majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmid. Phare 2000. aasta ülevaates märgiti, et umbes 35 % Phare riiklike programmide vahenditest tuleks eraldada majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele. Üldiselt suutis komisjon neid eesmärke täita, mida näitab ka tabel 2. Nii moodustasid aastatel 2000–2002 majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse arendamisele suunatud riiklikud programmid keskmiselt 36,8 %.

Tabel 2

Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse (ESC) eraldised protsendina Phare riiklikest programmidest aastatel 2000–2002

| (miljonit eurot) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Kokku (2000–2002) |
| Riik | ESC kohustused | ESCi osa riiklikest programmidest | ESC kohustused | ESCi osa riiklikest programmidest | ESC kohustused | ESCi osa riiklikest programmidest | ESC kohustused | ESCi osa riiklikest programmidest |
| Tšehhi Vabariik | 17,5 | 29,7 % | 13,6 | 20,8 % | 6,3 | 7,4 % | 37,4 | 17,9 % |
| Eesti | 10,1 | 42,6 % | 6,0 | 22,8 % | 3,7 | 12,2 % | 19,8 | 24,6 % |
| Läti | 10,5 | 42,4 % | 9,0 | 28,7 % | 4,5 | 14,0 % | 24,0 | 27,2 % |
| Leedu | 14,0 | 36,6 % | 15,6 | 34,3 % | 1,6 | 2,6 % | 31,2 | 21,4 % |
| Ungari | 27,0 | 41,5 % | 31,0 | 34,5 % | 41,5 | 37,2 % | 99,5 | 37,3 % |
| Poola | 137,0 | 43,8 % | 170,0 | 41,4 % | 197,6 | 50,2 % | 504,6 | 45,1 % |
| Sloveenia | 5,0 | 31,8 % | 3,0 | 14,1 % | 5,8 | 18,5 % | 13,8 | 20,2 % |
| Slovakkia | 6,3 | 22,5 % | 18,4 | 42,3 % | 16,5 | 28,9 % | 41,2 | 32,0 % |
| Bulgaaria | 15,0 | 22,8 % | 37,1 | 44,8 % | 14,0 | 14,8 % | 66,1 | 27,2 % |
| Rumeenia | 88,0 | 40,9 % | 109,0 | 39,8 % | 106,6 | 40,2 % | 303,6 | 40,3 % |
| Kokku | 330,4 | 39,0 % | 412,7 | 37,8 % | 398,1 | 34,2 % | 1 141,2 | 36,8 % |
| Allikas: Euroopa Kontrollikoda. |

(miljonit eurot)

2000

2001

2002

Kokku (2000–2002)

Riik

ESC kohustused

ESCi osa riiklikest programmidest

ESC kohustused

ESCi osa riiklikest programmidest

ESC kohustused

ESCi osa riiklikest programmidest

ESC kohustused

ESCi osa riiklikest programmidest

Tšehhi Vabariik

17,5

29,7 %

13,6

20,8 %

6,3

7,4 %

37,4

17,9 %

Eesti

10,1

42,6 %

6,0

22,8 %

3,7

12,2 %

19,8

24,6 %

Läti

10,5

42,4 %

9,0

28,7 %

4,5

14,0 %

24,0

27,2 %

Leedu

14,0

36,6 %

15,6

34,3 %

1,6

2,6 %

31,2

21,4 %

Ungari

27,0

41,5 %

31,0

34,5 %

41,5

37,2 %

99,5

37,3 %

Poola

137,0

43,8 %

170,0

41,4 %

197,6

50,2 %

504,6

45,1 %

Sloveenia

5,0

31,8 %

3,0

14,1 %

5,8

18,5 %

13,8

20,2 %

Slovakkia

6,3

22,5 %

18,4

42,3 %

16,5

28,9 %

41,2

32,0 %

Bulgaaria

15,0

22,8 %

37,1

44,8 %

14,0

14,8 %

66,1

27,2 %

Rumeenia

88,0

40,9 %

109,0

39,8 %

106,6

40,2 %

303,6

40,3 %

Kokku

330,4

39,0 %

412,7

37,8 %

398,1

34,2 %

1 141,2

36,8 %

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

| 39. | Siiski saavutati see üldine keskmine näitaja suuresti tänu kahe suurema Phare abisaaja riigi, Poola ja Rumeenia, majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse riiklike programmide keskmisest oluliselt suuremale osakaalule (vastavalt 45,1 % ja 40,3 %) aastatel 2000–2002 (28). Kõikidel teistel riikidel, välja arvatud Ungaril, oli raskusi oma riiklikest programmidest nõutava 35 % eraldamisega selle eesmärgi täitmiseks. |
| --- | --- |

39.

Siiski saavutati see üldine keskmine näitaja suuresti tänu kahe suurema Phare abisaaja riigi, Poola ja Rumeenia, majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse riiklike programmide keskmisest oluliselt suuremale osakaalule (vastavalt 45,1 % ja 40,3 %) aastatel 2000–2002 (28). Kõikidel teistel riikidel, välja arvatud Ungaril, oli raskusi oma riiklikest programmidest nõutava 35 % eraldamisega selle eesmärgi täitmiseks.

| 40. | Kuigi oleks võinud oodata, et majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele eraldatud vahendite osa aastate lõikes suureneb, sest ühinemise lähenedes suutlikkus toetust vastu võtta kasvas, ei ole seda toimunud. Neljas riigis (Eesti, Leedu, Läti ja Tšehhi Vabariik) vähendati majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele eraldatud vahendite osa aastatel 2000–2002 järk-järgult. Selle peamiseks põhjuseks olid probleemid 2000. aastal eraldatud vahendite vastuvõtmise suutlikkusega. Bulgaarias eraldati 2001. aastal märkimisväärselt vahendeid, vaatamata 2000. aasta programmi suhteliselt väikesemahuliste eraldiste tõsistele rakendamisraskustele, kuid seejärel vähendati 2002. aastal eraldisi 2000. aastast madalamale tasemele. |
| --- | --- |

40.

Kuigi oleks võinud oodata, et majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele eraldatud vahendite osa aastate lõikes suureneb, sest ühinemise lähenedes suutlikkus toetust vastu võtta kasvas, ei ole seda toimunud. Neljas riigis (Eesti, Leedu, Läti ja Tšehhi Vabariik) vähendati majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele eraldatud vahendite osa aastatel 2000–2002 järk-järgult. Selle peamiseks põhjuseks olid probleemid 2000. aastal eraldatud vahendite vastuvõtmise suutlikkusega. Bulgaarias eraldati 2001. aastal märkimisväärselt vahendeid, vaatamata 2000. aasta programmi suhteliselt väikesemahuliste eraldiste tõsistele rakendamisraskustele, kuid seejärel vähendati 2002. aastal eraldisi 2000. aastast madalamale tasemele.

| 41. | 2002. aastal vähenenud investeerimisprojektidega seotud kohustused peegeldasid osaliselt suuremat tähelepanu, mida komisjon sel aastal pööras haldussuutlikkuse suurendamisele enne ühinemist. Enne seda puudus kõikides riikides süsteemne lähenemine institutsioonide väljaarendamisele struktuurifondide juhtimiseks, mille komisjon algatas 1998. aastal eriettevalmistusprogrammi raames. Vaatamata majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeerimisprogrammide toetamisele ja struktuurifondideks ettevalmistamisele endisest enam tähelepanu pööramisele ei taganud komisjon 2000. aastal siseriiklike struktuuride toetamiseks kandidaatriikide poolset süsteemset mestimisprojektide rahastamist selles valdkonnas. Nii rahastati põhilised mestimisprojektid Ungaris, Poolas ja Rumeenias, kuid need keskendusid peamiselt piirkondlikule tasandile ja riiklikul tasandil oli väga vähe algatusi. Isegi 2001. aastal toimusid vaid viies riigis kümnest struktuurifondideks ettevalmistamise mestimisprojektid. |
| --- | --- |

41.

2002. aastal vähenenud investeerimisprojektidega seotud kohustused peegeldasid osaliselt suuremat tähelepanu, mida komisjon sel aastal pööras haldussuutlikkuse suurendamisele enne ühinemist. Enne seda puudus kõikides riikides süsteemne lähenemine institutsioonide väljaarendamisele struktuurifondide juhtimiseks, mille komisjon algatas 1998. aastal eriettevalmistusprogrammi raames. Vaatamata majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeerimisprogrammide toetamisele ja struktuurifondideks ettevalmistamisele endisest enam tähelepanu pööramisele ei taganud komisjon 2000. aastal siseriiklike struktuuride toetamiseks kandidaatriikide poolset süsteemset mestimisprojektide rahastamist selles valdkonnas. Nii rahastati põhilised mestimisprojektid Ungaris, Poolas ja Rumeenias, kuid need keskendusid peamiselt piirkondlikule tasandile ja riiklikul tasandil oli väga vähe algatusi. Isegi 2001. aastal toimusid vaid viies riigis kümnest struktuurifondideks ettevalmistamise mestimisprojektid.

Struktuurifondi eesmärgi 1 programmidega sarnaste programmide ettevalmistamisel esinenud raskused

| 42. | Enamikes riikides ei kavandatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse vahendeid aastast aastasse ühetaoliselt. See peegeldas suuresti komisjoni üleminekut programmidelt, millest 2000. aastal eraldati vahendeid erinevatele piirkondadele, programmidele, millest alates 2001. aastast eraldati vahendeid eelkõige valdkonnapõhiselt. Sellele järgnes 2002. aastal rõhu asetamine pigem institutsioonide väljaarendamise kui investeerimise projektidele. |
| --- | --- |

42.

Enamikes riikides ei kavandatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse vahendeid aastast aastasse ühetaoliselt. See peegeldas suuresti komisjoni üleminekut programmidelt, millest 2000. aastal eraldati vahendeid erinevatele piirkondadele, programmidele, millest alates 2001. aastast eraldati vahendeid eelkõige valdkonnapõhiselt. Sellele järgnes 2002. aastal rõhu asetamine pigem institutsioonide väljaarendamise kui investeerimise projektidele.

| 43. | Riikidel oli enamikel juhtudel raskusi projektitaotluste koostamisel majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide jaoks vastuvõetava kvaliteediga ja nad pidid abi paluma komisjoni delegatsioonidelt ning nõustamisteenuseid osutavatelt äriühingutelt. Tegelikult ei olnud suur osa heakskiidetud projektidest piisavalt ette valmistatud ja/või oli nende ülesehituses puudusi, mis põhjustasid rakendamisel viivitusi ja seega vähendasid nende mõju ettevalmistusele enne ühinemist. Kuigi Bulgaaria liitumine Euroopa Liiduga oli ette nähtud alles pärast teisi kandidaatriike, oli tema programmide ülesehitus kõikidest Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidest üheks keerulisemaks, mis suurendas rakendamisprobleeme selles riigis. Bulgaarias tulnuks majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rakendamise esimestel aastatel järgida arusaadavamaid rakendusmehhanisme. |
| --- | --- |

43.

Riikidel oli enamikel juhtudel raskusi projektitaotluste koostamisel majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide jaoks vastuvõetava kvaliteediga ja nad pidid abi paluma komisjoni delegatsioonidelt ning nõustamisteenuseid osutavatelt äriühingutelt. Tegelikult ei olnud suur osa heakskiidetud projektidest piisavalt ette valmistatud ja/või oli nende ülesehituses puudusi, mis põhjustasid rakendamisel viivitusi ja seega vähendasid nende mõju ettevalmistusele enne ühinemist. Kuigi Bulgaaria liitumine Euroopa Liiduga oli ette nähtud alles pärast teisi kandidaatriike, oli tema programmide ülesehitus kõikidest Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidest üheks keerulisemaks, mis suurendas rakendamisprobleeme selles riigis. Bulgaarias tulnuks majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rakendamise esimestel aastatel järgida arusaadavamaid rakendusmehhanisme.

| 44. | Kuigi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames rahastatud infrastruktuuriprojektid pidid olema seotud äritegevusega, eraldati Poolas 2000. ja 2001. aastal toetuse vastuvõtmise suutlikkuse suurendamiseks ligikaudu 35 % vahenditest teede infrastruktuuriprojektidele, millel oli vaid nõrk side äritegevuse arendamisega. Tšehhi Vabariigis ja Rumeenias rahastati mitmeid tööstusparke, kusjuures riikidel ei olnud üldstrateegiat, leidmaks parkidele sobivaimat asukohta ja vältimaks nende liiga suurt hulka.

  2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames oli 12,7 % Poolas eraldatud vahenditest ette nähtud 17,5 miljoni eurot maksva Katowice lennujaama juurdepääsutee rajamiseks, kuigi kõiki üle miljoni euro maksvaid transpordi- ja keskkonnainfrastruktuuri projekte tuli rahastada ISPAst. Lisaks rahastati 28,4 miljoni euro ulatuses abisaavates piirkondades veel kümmet tee-ehituse projekti, mis ei olnud eriomaselt suunatud ettevõtluse edendamisele, vaid moodustasid harilikult osa laiematest linna ümbersõidu- või ringtee projektidest. Nii oli see ka 13 tee-ehitusprojekti puhul, mida rahastati 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames kokku 59,3 miljoni euro ulatuses (34,9 % eelarvest). |
| --- | --- |

44.

Kuigi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames rahastatud infrastruktuuriprojektid pidid olema seotud äritegevusega, eraldati Poolas 2000. ja 2001. aastal toetuse vastuvõtmise suutlikkuse suurendamiseks ligikaudu 35 % vahenditest teede infrastruktuuriprojektidele, millel oli vaid nõrk side äritegevuse arendamisega. Tšehhi Vabariigis ja Rumeenias rahastati mitmeid tööstusparke, kusjuures riikidel ei olnud üldstrateegiat, leidmaks parkidele sobivaimat asukohta ja vältimaks nende liiga suurt hulka.

2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames oli 12,7 % Poolas eraldatud vahenditest ette nähtud 17,5 miljoni eurot maksva Katowice lennujaama juurdepääsutee rajamiseks, kuigi kõiki üle miljoni euro maksvaid transpordi- ja keskkonnainfrastruktuuri projekte tuli rahastada ISPAst. Lisaks rahastati 28,4 miljoni euro ulatuses abisaavates piirkondades veel kümmet tee-ehituse projekti, mis ei olnud eriomaselt suunatud ettevõtluse edendamisele, vaid moodustasid harilikult osa laiematest linna ümbersõidu- või ringtee projektidest. Nii oli see ka 13 tee-ehitusprojekti puhul, mida rahastati 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames kokku 59,3 miljoni euro ulatuses (34,9 % eelarvest).

| 45. | Kuigi komisjon rahastas 1999. aastal struktuurifondide projektide ettevalmistusfondi (PPF) loomist igas kandidaatriigis 2–3 miljoni euro ulatuses, et anda 2000. ja 2001. aastal tehnilist abi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidest rahastatavate projektide täiustamiseks, oli enamikel riikidel raskusi selle vahendi tõhusa kasutamisega. Nii riikliku kui kohaliku tasandi abisaajad ei teinud piisavalt koostööd projekte ettevalmistavate nõustajatega ja seetõttu kannatas mõnel juhul ettevalmistatud projektide kvaliteet. Peale 1999. aasta struktuurifondide projektide ettevalmistusfondi ei loonud komisjon hilisemate majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ettevalmistamiseks ning, mis veelgi olulisem, struktuurifondidest rahastatavate projektide arendamiseks ühtegi teist horisontaalset, kõiki riike hõlmavat programmi. Pealegi eraldas enamik kandidaatriike oma riiklikest Phare programmidest liiga vähe vahendeid struktuurifondide projektide arendamiseks või ei eraldanud neid üldse. |
| --- | --- |

45.

Kuigi komisjon rahastas 1999. aastal struktuurifondide projektide ettevalmistusfondi (PPF) loomist igas kandidaatriigis 2–3 miljoni euro ulatuses, et anda 2000. ja 2001. aastal tehnilist abi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidest rahastatavate projektide täiustamiseks, oli enamikel riikidel raskusi selle vahendi tõhusa kasutamisega. Nii riikliku kui kohaliku tasandi abisaajad ei teinud piisavalt koostööd projekte ettevalmistavate nõustajatega ja seetõttu kannatas mõnel juhul ettevalmistatud projektide kvaliteet. Peale 1999. aasta struktuurifondide projektide ettevalmistusfondi ei loonud komisjon hilisemate majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ettevalmistamiseks ning, mis veelgi olulisem, struktuurifondidest rahastatavate projektide arendamiseks ühtegi teist horisontaalset, kõiki riike hõlmavat programmi. Pealegi eraldas enamik kandidaatriike oma riiklikest Phare programmidest liiga vähe vahendeid struktuurifondide projektide arendamiseks või ei eraldanud neid üldse.

Viivitused programmi rakendamisel

| 46. | Kõikides riikides esines majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rakendamisel olulisi viivitusi võrreldes esialgselt ettenähtud ajakavaga. Kuigi Phare eeskirjades on ette nähtud pärast vahendite eraldamist kolmeaastane tähtaeg programmide rakendamiseks ja väljamaksete tegemiseks (“n+3” projektitsükli ajakava), oli 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidest eraldatud vahendite, sealhulgas avansiliste maksete väljamaksmise määr 2003. aasta lõpus vaid 71,7 % (vt tabel 3). See pidurdas püüdlusi parandada haldussuutlikkust ERFi ja ESFi ettevalmistamisel. Samuti tõi nimetatu esile haldussuutlikkuse puudused ning edasise abi vajaduse. |
| --- | --- |

46.

Kõikides riikides esines majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide rakendamisel olulisi viivitusi võrreldes esialgselt ettenähtud ajakavaga. Kuigi Phare eeskirjades on ette nähtud pärast vahendite eraldamist kolmeaastane tähtaeg programmide rakendamiseks ja väljamaksete tegemiseks (“n+3” projektitsükli ajakava), oli 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidest eraldatud vahendite, sealhulgas avansiliste maksete väljamaksmise määr 2003. aasta lõpus vaid 71,7 % (vt tabel 3). See pidurdas püüdlusi parandada haldussuutlikkust ERFi ja ESFi ettevalmistamisel. Samuti tõi nimetatu esile haldussuutlikkuse puudused ning edasise abi vajaduse.

| 47. | 1998. aasta eriettevalmistusprogrammi raames tehtav koostöö oli 1999. aasta lõpul alles pooleli ning ei avaldanud üldiselt mingit mõju kuni 2001. aasta teise pooleni. Kuigi mestijate abi vajati esialgsete riiklike arengukavade koostamisel, kujundasid nad oma seisukohad kõikidel juhtudel pärast esimese projekti esitamistähtajaks ettenähtud 1999. aasta septembrit. Selle viivituse põhjustas osaliselt mestimise kui vahendi uudsus, teisalt samuti puudused kandidaatriikide juhtimises. Siiski kirjutati SPP tehnilise abi lepingud enamikul juhtudel alla alles 1999. aasta teisel poolel. |
| --- | --- |

47.

1998. aasta eriettevalmistusprogrammi raames tehtav koostöö oli 1999. aasta lõpul alles pooleli ning ei avaldanud üldiselt mingit mõju kuni 2001. aasta teise pooleni. Kuigi mestijate abi vajati esialgsete riiklike arengukavade koostamisel, kujundasid nad oma seisukohad kõikidel juhtudel pärast esimese projekti esitamistähtajaks ettenähtud 1999. aasta septembrit. Selle viivituse põhjustas osaliselt mestimise kui vahendi uudsus, teisalt samuti puudused kandidaatriikide juhtimises. Siiski kirjutati SPP tehnilise abi lepingud enamikul juhtudel alla alles 1999. aasta teisel poolel.

Tabel 3

Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse (ESC) programmide rakendamine aastatel 2000–2002 (31.12.2003)

| (miljonit eurot) |
| --- |
| | 2000 | 2001 | 2002 | Kokku (2000–2002) |
| Riik | ESC kohustused | ESC maksed | ESC kohustused | ESC maksed | ESC kohustu-sed | ESC maksed | ESC kohustu-sed | ESC maksed |
| Tšehhi Vabariik | 17,5 | 13,3 | 13,6 | 10,8 | 6,3 | 1,7 | 37,4 | 25,8 |
| Eesti | 10,1 | 9,7 | 6,0 | 2,0 | 3,7 | 0,6 | 19,8 | 12,3 |
| Läti | 10,5 | 8,8 | 9,0 | 0,6 | 4,5 | — | 24,0 | 9,4 |
| Leedu | 14,0 | 13,0 | 15,6 | 4,4 | 1,6 | — | 31,2 | 17,4 |
| Ungari | 27,0 | 18,5 | 31,0 | 7,5 | 41,5 | 0,4 | 99,5 | 26,4 |
| Poola | 137,0 | 103,7 | 170,0 | 32,4 | 197,6 | — | 504,6 | 136,1 |
| Sloveenia | 5,0 | 4,5 | 3,0 | 0,6 | 5,8 | 1,0 | 13,8 | 6,1 |
| Slovakkia | 6,3 | 6,1 | 18,4 | 3,8 | 16,5 | 1,3 | 41,2 | 11,2 |
| Bulgaaria | 15,0 | 5,3 | 37,1 | 10,0 | 14,0 | — | 66,1 | 15,3 |
| Rumeenia | 88,0 | 53,9 | 109,0 | 26,2 | 106,6 | 0,6 | 303,6 | 80,7 |
| Kokku | 330,4 | 236,8 | 412,7 | 98,3 | 398,1 | 5,6 | 1 141,2 | 340,7 |
| Allikas: Euroopa Komisjon. |

(miljonit eurot)

2000

2001

2002

Kokku (2000–2002)

Riik

ESC kohustused

ESC maksed

ESC kohustused

ESC maksed

ESC kohustu-sed

ESC maksed

ESC kohustu-sed

ESC maksed

Tšehhi Vabariik

17,5

13,3

13,6

10,8

6,3

1,7

37,4

25,8

Eesti

10,1

9,7

6,0

2,0

3,7

0,6

19,8

12,3

Läti

10,5

8,8

9,0

0,6

4,5

—

24,0

9,4

Leedu

14,0

13,0

15,6

4,4

1,6

—

31,2

17,4

Ungari

27,0

18,5

31,0

7,5

41,5

0,4

99,5

26,4

Poola

137,0

103,7

170,0

32,4

197,6

—

504,6

136,1

Sloveenia

5,0

4,5

3,0

0,6

5,8

1,0

13,8

6,1

Slovakkia

6,3

6,1

18,4

3,8

16,5

1,3

41,2

11,2

Bulgaaria

15,0

5,3

37,1

10,0

14,0

—

66,1

15,3

Rumeenia

88,0

53,9

109,0

26,2

106,6

0,6

303,6

80,7

Kokku

330,4

236,8

412,7

98,3

398,1

5,6

1 141,2

340,7

Allikas: Euroopa Komisjon.

| 48. | SPP investeerimise pilootprojektide rakendamine oli eriti aeglane, sest komisjon hakkas alles pärast SPP algust selgitama, kuivõrd saaks Phare menetlusi SPP projektide rakendamiseks muuta ning lähendada neid struktuurifondide menetlustele. |
| --- | --- |

48.

SPP investeerimise pilootprojektide rakendamine oli eriti aeglane, sest komisjon hakkas alles pärast SPP algust selgitama, kuivõrd saaks Phare menetlusi SPP projektide rakendamiseks muuta ning lähendada neid struktuurifondide menetlustele.

| 49. | Enamik riike sõlmis 1999. aasta struktuurifondide projektide ettevalmistusfondi lepingud alles vahetult enne tähtaega 2001. aasta detsembris, kuigi enamikes PPFi raames rahastatavates lepingutes käsitleti suhteliselt väikesemahulisi teenuseid ja uurimustöid. Viivituse tõttu sai ettevalmistusfondi 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ettevalmistamiseks kasutada vaid üksikutel juhtudel, peamiselt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse 2001. ja 2002. aasta programmide jaoks. Mitu riiki ei suutnud eraldatud summasid enne lepingute sõlmimise tähtaega täielikult ära kasutada. Lätis tegi komisjon pakkumismenetluses olulise möönduse tagamaks lepingute tähtajalise sõlmimise. Nii vähendati kaks miljonit eurot maksva, mitme uuringu teostamise lepingu pakkumismenetluse kestust minimaalselt 50 päevalt vaid 28 päevale. See mõjutas saadud pakkumiste arvu ja kvaliteeti negatiivselt, mõjutades seega ka järgnevat rakendamist. |
| --- | --- |

49.

Enamik riike sõlmis 1999. aasta struktuurifondide projektide ettevalmistusfondi lepingud alles vahetult enne tähtaega 2001. aasta detsembris, kuigi enamikes PPFi raames rahastatavates lepingutes käsitleti suhteliselt väikesemahulisi teenuseid ja uurimustöid. Viivituse tõttu sai ettevalmistusfondi 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide ettevalmistamiseks kasutada vaid üksikutel juhtudel, peamiselt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse 2001. ja 2002. aasta programmide jaoks. Mitu riiki ei suutnud eraldatud summasid enne lepingute sõlmimise tähtaega täielikult ära kasutada. Lätis tegi komisjon pakkumismenetluses olulise möönduse tagamaks lepingute tähtajalise sõlmimise. Nii vähendati kaks miljonit eurot maksva, mitme uuringu teostamise lepingu pakkumismenetluse kestust minimaalselt 50 päevalt vaid 28 päevale. See mõjutas saadud pakkumiste arvu ja kvaliteeti negatiivselt, mõjutades seega ka järgnevat rakendamist.

| 50. | Kuigi mestimismenetlusi ei kasutatud esimest korda, esines 2000. ja 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide raames läbiviidud mestimisprojektides märkimisväärseid viivitusi nii mestijaid pakkuva liikmesriigi valikul kui ka mestimislepingu projekti koostamisel. |
| --- | --- |

50.

Kuigi mestimismenetlusi ei kasutatud esimest korda, esines 2000. ja 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide raames läbiviidud mestimisprojektides märkimisväärseid viivitusi nii mestijaid pakkuva liikmesriigi valikul kui ka mestimislepingu projekti koostamisel.

| 51. | 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeerimisprogrammides esines samasuguseid viivitusi, sest kandidaatriikidel oli raskusi toetuskavade rakendamist reguleerivate tegevussuuniste kehtestamisega. Komisjon pidi suunised heaks kiitma enne projektikonkursi väljakuulutamist ja sageli tuli koostada mitmeid projekte, enne kui need vastasid nõutavale tasemele. Enamikes riikides sõlmiti suurema osa rahastamisvahendite osas lepingud viimase kahe kuu jooksul enne lepingute sõlmimise tähtpäeva, s.o projektitaotluste rakendusajakavades ettenähtust ligikaudu 6–12 kuud hiljem. Tegelikult tuli programmi lepingute sõlmimise tähtaega pikendada abisaavatest riikidest Bulgaarias ja Eestis ning väljamaksetähtaega Ungaris ja Poolas. |
| --- | --- |

51.

2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeerimisprogrammides esines samasuguseid viivitusi, sest kandidaatriikidel oli raskusi toetuskavade rakendamist reguleerivate tegevussuuniste kehtestamisega. Komisjon pidi suunised heaks kiitma enne projektikonkursi väljakuulutamist ja sageli tuli koostada mitmeid projekte, enne kui need vastasid nõutavale tasemele. Enamikes riikides sõlmiti suurema osa rahastamisvahendite osas lepingud viimase kahe kuu jooksul enne lepingute sõlmimise tähtpäeva, s.o projektitaotluste rakendusajakavades ettenähtust ligikaudu 6–12 kuud hiljem. Tegelikult tuli programmi lepingute sõlmimise tähtaega pikendada abisaavatest riikidest Bulgaarias ja Eestis ning väljamaksetähtaega Ungaris ja Poolas.

| 52. | 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmides esines samuti olulisi viivitusi. Kuigi komisjon püüdis tagada üksnes projektide rahastamist, mille ettevalmistus oli piisav, et kuue kuu jooksul komisjoni rahastamisotsuse (29) vastuvõtmisest saaks sõlmida lepingud, siis tegelikult ei vastanud peaaegu ükski majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse projekt sellele tingimusele. |
| --- | --- |

52.

2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmides esines samuti olulisi viivitusi. Kuigi komisjon püüdis tagada üksnes projektide rahastamist, mille ettevalmistus oli piisav, et kuue kuu jooksul komisjoni rahastamisotsuse (29) vastuvõtmisest saaks sõlmida lepingud, siis tegelikult ei vastanud peaaegu ükski majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse projekt sellele tingimusele.

| 53. | Probleemid, millega kandidaatriigid puutusid kokku majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse eraldiste kavandamisel, tekitavad kahtlust nende suutlikkuses võtta vastu struktuurifondide raames kavandatud palju suuremaid eraldisi (vt tabel 4), arvestades eelkõige struktuurifondide väljamaksete uut rangemat ajakava, mis kehtestati aastateks 2000–2006 (niinimetatud “n+2” reegel) (30). Tegelikult moodustasid aastatel 2000–2002 majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse vahendid vaid ligikaudu 6 % struktuurifondide eesmärgi 1 eraldistest aastateks 2004–2006 (31). |
| --- | --- |

53.

Probleemid, millega kandidaatriigid puutusid kokku majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse eraldiste kavandamisel, tekitavad kahtlust nende suutlikkuses võtta vastu struktuurifondide raames kavandatud palju suuremaid eraldisi (vt tabel 4), arvestades eelkõige struktuurifondide väljamaksete uut rangemat ajakava, mis kehtestati aastateks 2000–2006 (niinimetatud “n+2” reegel) (30). Tegelikult moodustasid aastatel 2000–2002 majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse vahendid vaid ligikaudu 6 % struktuurifondide eesmärgi 1 eraldistest aastateks 2004–2006 (31).

Tabel 4

Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse (ESC) eraldised aastatel 2000–2002 võrreldes struktuurifondide (SF) eraldistega aastatel 2004–2006

| (miljonit eurot) |
| --- |
| Riik | ESC 2000–2002 | SF 2004–2006: eesmärk 1 | ESC % SFdest |
| Tšehhi Vabariik | 37,4 | 1 286 | 2,9 % |
| Eesti | 19,8 | 329 | 6,0 % |
| Läti | 24,0 | 554 | 4,3 % |
| Leedu | 31,2 | 792 | 3,9 % |
| Ungari | 99,5 | 1 765 | 5,6 % |
| Poola | 504,6 | 7 321 | 6,9 % |
| Sloveenia | 13,8 | 210 | 6,6 % |
| Slovakkia | 41,2 | 921 | 4,5 % |
| Kokku | 771,5 | 13 178 | 5,9 % |
| Allikas: Euroopa Kontrollikoda. |

(miljonit eurot)

Riik

ESC 2000–2002

SF 2004–2006: eesmärk 1

ESC % SFdest

Tšehhi Vabariik

37,4

1 286

2,9 %

Eesti

19,8

329

6,0 %

Läti

24,0

554

4,3 %

Leedu

31,2

792

3,9 %

Ungari

99,5

1 765

5,6 %

Poola

504,6

7 321

6,9 %

Sloveenia

13,8

210

6,6 %

Slovakkia

41,2

921

4,5 %

Kokku

771,5

13 178

5,9 %

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

| 54. | Kõikide programmide puhul oli viivituste peamine põhjus kandidaatriikide haldussuutmatus. Regionaalpoliitika on kõikide riikide jaoks uus tegevusvaldkond ja enamikul riikidest oli raskusi stabiilsete struktuuride loomisega, mis oleksid olnud suutelised juhtima majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele eraldatud suhteliselt piiratud vahendeid. Pealegi vähendas asjakohaste ministeeriumide uudsus ja nõrkus nende võimet kooskõlastada oma tegevust teiste ministeeriumidega tõhusa programmitöö ja rakendamise tagamiseks. Lisaks oli kitsaskohaks kõikide vahendite suunamine ühe rakendusasutuse kaudu, mis pidurdas üldist rakendamist ning seetõttu programmide mõju (vt punkt 26). |
| --- | --- |

54.

Kõikide programmide puhul oli viivituste peamine põhjus kandidaatriikide haldussuutmatus. Regionaalpoliitika on kõikide riikide jaoks uus tegevusvaldkond ja enamikul riikidest oli raskusi stabiilsete struktuuride loomisega, mis oleksid olnud suutelised juhtima majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele eraldatud suhteliselt piiratud vahendeid. Pealegi vähendas asjakohaste ministeeriumide uudsus ja nõrkus nende võimet kooskõlastada oma tegevust teiste ministeeriumidega tõhusa programmitöö ja rakendamise tagamiseks. Lisaks oli kitsaskohaks kõikide vahendite suunamine ühe rakendusasutuse kaudu, mis pidurdas üldist rakendamist ning seetõttu programmide mõju (vt punkt 26).

| 55. | Nii loodi Poolas 2000. aasta juunis regionaalarengu ja ülesehituse ministeerium, mis likvideeriti 2002. aasta jaanuaris pärast valitsuse vahetumist. Suutmatuse tõttu oma ülesannet täita tuli 2002. aasta keskel vastutus majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse infrastruktuuriprojektide juhtimise eest üle anda ühelt Poola majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse rakendusasutuselt teisele. Leedus likvideeriti 2001. aasta jaanuaris avaliku halduse reformi ja kohalike omavalitsuste ministeerium ning selle funktsioonid anti üle siseministeeriumile. Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi esialgu juhtivate Läti ametiasutuste mitterahuldav tegutsemine põhjustas 2002. aastal samuti nende kohustuste üleandmise rahandusministeeriumile. Slovakkias ja Rumeenias alustasid regionaalarengu eest vastutavad ministeeriumid tegevust alles 2000. aastal ja neil puudusid kogenud töötajad. Bulgaarias korraldati regionaalarengu ja riiklike ehitustööde ministeerium ümber ja poliitiliste kohustuste muutumisele järgnes äärmiselt suur töötajate voolavus. Sarnastel põhjustel lahkusid olulised töötajad 2000. aastal regionaalarengu ministeeriumidest Tšehhi Vabariigis ja Ungaris. |
| --- | --- |

55.

Nii loodi Poolas 2000. aasta juunis regionaalarengu ja ülesehituse ministeerium, mis likvideeriti 2002. aasta jaanuaris pärast valitsuse vahetumist. Suutmatuse tõttu oma ülesannet täita tuli 2002. aasta keskel vastutus majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse infrastruktuuriprojektide juhtimise eest üle anda ühelt Poola majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse rakendusasutuselt teisele. Leedus likvideeriti 2001. aasta jaanuaris avaliku halduse reformi ja kohalike omavalitsuste ministeerium ning selle funktsioonid anti üle siseministeeriumile. Majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi esialgu juhtivate Läti ametiasutuste mitterahuldav tegutsemine põhjustas 2002. aastal samuti nende kohustuste üleandmise rahandusministeeriumile. Slovakkias ja Rumeenias alustasid regionaalarengu eest vastutavad ministeeriumid tegevust alles 2000. aastal ja neil puudusid kogenud töötajad. Bulgaarias korraldati regionaalarengu ja riiklike ehitustööde ministeerium ümber ja poliitiliste kohustuste muutumisele järgnes äärmiselt suur töötajate voolavus. Sarnastel põhjustel lahkusid olulised töötajad 2000. aastal regionaalarengu ministeeriumidest Tšehhi Vabariigis ja Ungaris.

KANDIDAATRIIKIDE STRUKTUURIFONDIDE JUHTIMISEKS ETTEVALMISTAMISEKS MÕELDUD INSTITUTSIOONIDE VÄLJAARENDAMISE PROJEKTIDE TULEMUSED

| 56. | 1998. aasta SPP mestimisprojektid võimaldasid 2001. aasta keskpaigaks teha mõningaid esialgseid edusamme struktuurifondideks ettevalmistamisel. Siiski ei olnud saavutused nii kaugeleulatuvad, kui oli kavandatud projekte algatades. Kõige keerulisem oli olukord Bulgaarias, kus vastuolude tõttu mestijate ja nende kolleegide vahelistes suhetes projekt katkestati, kusjuures kasutatud oli vaid ligikaudu 30 % vahenditest. Üldiselt saavutati SPP projektide rakendamisel kõige vähem tulemusi riiklike arengukavade väljatöötamisele ja struktuurifondide järelevalvesüsteemide loomisele kaasaaitamises, selle peamine põhjus oli nimetatud ülesannete keerukus ja mestimislepingute suhteliselt lühike kestus. |
| --- | --- |

56.

1998. aasta SPP mestimisprojektid võimaldasid 2001. aasta keskpaigaks teha mõningaid esialgseid edusamme struktuurifondideks ettevalmistamisel. Siiski ei olnud saavutused nii kaugeleulatuvad, kui oli kavandatud projekte algatades. Kõige keerulisem oli olukord Bulgaarias, kus vastuolude tõttu mestijate ja nende kolleegide vahelistes suhetes projekt katkestati, kusjuures kasutatud oli vaid ligikaudu 30 % vahenditest. Üldiselt saavutati SPP projektide rakendamisel kõige vähem tulemusi riiklike arengukavade väljatöötamisele ja struktuurifondide järelevalvesüsteemide loomisele kaasaaitamises, selle peamine põhjus oli nimetatud ülesannete keerukus ja mestimislepingute suhteliselt lühike kestus.

| 57. | Kõikides riikides oli SPP koostisosaks ka tehnilise abi institutsioonide väljaarendamine. Siiski ei olnud mestijate ja nõustajate vastavad kohustused alati selgelt määratletud ja see põhjustas ülesannete osalise kattumise, näiteks riiklike arengukavade väljatöötamisel. |
| --- | --- |

57.

Kõikides riikides oli SPP koostisosaks ka tehnilise abi institutsioonide väljaarendamine. Siiski ei olnud mestijate ja nõustajate vastavad kohustused alati selgelt määratletud ja see põhjustas ülesannete osalise kattumise, näiteks riiklike arengukavade väljatöötamisel.

| 58. | Eriti murettekitav on viis, kuidas muutused ministeeriumide kohustustes ja ministeeriumide sisemine ümberkorraldamine (vt punkt 55), samuti töötajate suur voolavus vähendas SPP mõju kestvust. Isegi 2000. ja 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide puhul valitses samasugune oht, et vahendid eraldatakse ministeeriumidele, mida lõpuks ei määratagi struktuurifonde juhtima. Probleem lahendati lõpuks alles 2002. aastal, kui kandidaatriigid olid ühinemislepingu 21. peatüki läbirääkimistega seoses kohustatud otsustama, millised on nende korraldus- ja makseasutused. Tõhusama ettevalmistuse tagamiseks oleks olnud soovitav, et komisjon oleks varakult nõudnud kandidaatriikidelt nende asutuste kindlaksmääramist. |
| --- | --- |

58.

Eriti murettekitav on viis, kuidas muutused ministeeriumide kohustustes ja ministeeriumide sisemine ümberkorraldamine (vt punkt 55), samuti töötajate suur voolavus vähendas SPP mõju kestvust. Isegi 2000. ja 2001. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide puhul valitses samasugune oht, et vahendid eraldatakse ministeeriumidele, mida lõpuks ei määratagi struktuurifonde juhtima. Probleem lahendati lõpuks alles 2002. aastal, kui kandidaatriigid olid ühinemislepingu 21. peatüki läbirääkimistega seoses kohustatud otsustama, millised on nende korraldus- ja makseasutused. Tõhusama ettevalmistuse tagamiseks oleks olnud soovitav, et komisjon oleks varakult nõudnud kandidaatriikidelt nende asutuste kindlaksmääramist.

| 59. | Isegi pärast korraldus- ja makseasutuste nimetamist takistas tõhusate institutsioonide väljaarendamise projektide kindlaksmääramist teadmatus, millised ministeeriumide osakonnad millist ülesannet täidavad ning asjaolu, et vahendusasutuste iseloom ja roll ei olnud samuti teada. |
| --- | --- |

59.

Isegi pärast korraldus- ja makseasutuste nimetamist takistas tõhusate institutsioonide väljaarendamise projektide kindlaksmääramist teadmatus, millised ministeeriumide osakonnad millist ülesannet täidavad ning asjaolu, et vahendusasutuste iseloom ja roll ei olnud samuti teada.

| 60. | Phare ülesanne oli eriti keeruline piirkondlikul tasandil institutsioonide väljaarendamisel. Enamik riike alles alustas struktuurifondide juhtimiseks haldusstruktuuride loomist piirkondlikul tasandil. (32) Sageli ei peegeldanud vastloodud piirkondade piirid looduslikke, ajaloolisi või geograafilisi piire ja neis puudusid poliitilised organid, mis olid tavaliselt loodud maakonna tasandil (33). Mitmes riigis, näiteks Bulgaarias, Slovakkias ja Tšehhi Vabariigis, loodi piirkondlikud struktuurid struktuurifondide juhtimiseks alles 2001. aasta lõpus. See tähendas, et enne ei saadud nimetatud riikides mestimisprojekte piirkondlikul tasandil algatada.

  Tšehhi Vabariigis oli SPP raames piirkondadele antud mestimisabi ettenähtust palju väiksem. Osalt oli see tingitud uute piirkondlike struktuuride loomisest 2001. aasta esimesel poolel. 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi rahastatud mestimislepingus kavatseti 2001. ja 2002. aasta jooksul korvata 1998. aasta projekti ajal piirkondlikul tasandil eraldatud vahendite nappus. Siiski tähendas pidev teadmatus eelkõige piirkondlike täidesaatvate üksuste ja piirkondlike sekretariaatide (32) rolli osas struktuurifondide rakendamisel seda, et ka siin kulutasid mestijad vähem aega piirkondlikul tasandil töötamiseks. |
| --- | --- |

60.

Phare ülesanne oli eriti keeruline piirkondlikul tasandil institutsioonide väljaarendamisel. Enamik riike alles alustas struktuurifondide juhtimiseks haldusstruktuuride loomist piirkondlikul tasandil. (32) Sageli ei peegeldanud vastloodud piirkondade piirid looduslikke, ajaloolisi või geograafilisi piire ja neis puudusid poliitilised organid, mis olid tavaliselt loodud maakonna tasandil (33). Mitmes riigis, näiteks Bulgaarias, Slovakkias ja Tšehhi Vabariigis, loodi piirkondlikud struktuurid struktuurifondide juhtimiseks alles 2001. aasta lõpus. See tähendas, et enne ei saadud nimetatud riikides mestimisprojekte piirkondlikul tasandil algatada.

Tšehhi Vabariigis oli SPP raames piirkondadele antud mestimisabi ettenähtust palju väiksem. Osalt oli see tingitud uute piirkondlike struktuuride loomisest 2001. aasta esimesel poolel. 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi rahastatud mestimislepingus kavatseti 2001. ja 2002. aasta jooksul korvata 1998. aasta projekti ajal piirkondlikul tasandil eraldatud vahendite nappus. Siiski tähendas pidev teadmatus eelkõige piirkondlike täidesaatvate üksuste ja piirkondlike sekretariaatide (32) rolli osas struktuurifondide rakendamisel seda, et ka siin kulutasid mestijad vähem aega piirkondlikul tasandil töötamiseks.

| 61. | Mõnedes teistes riikides, kus piirkondlikud struktuurid olid loodud varem, viidi 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames riigi enamikes või kõikides piirkondades läbi suuri mestimisprojekte. Siiski ei eraldatud pooltes Ungari ja Rumeenia piirkondades ning kõikides Poolas toetust saanud piirkondades majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeerimisprojektidele üldse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse vahendeid. See vähendas praktilise koolituse ulatust, mida mestijad oleksid saanud ELi vahendite juhtimise osas pakkuda. Lisaks ei saanud Rumeenias ükski kaheksast piirkondliku arengu asutusest (32), kus mestijad viibisid, keskvalitsuselt eelarvelisi vahendeid jooksvate kulude katteks, mis muutis mestijate töö veelgi raskemaks. Ebakindlus tulevaste eelarveliste vahendite ja asutuste õigusliku seisundi suhtes ähvardas Rumeenias kahjustada Phare institutsioonide väljaarendamise toetuse pikaajalist mõju piirkondlikul tasandil. |
| --- | --- |

61.

Mõnedes teistes riikides, kus piirkondlikud struktuurid olid loodud varem, viidi 2000. aasta majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmi raames riigi enamikes või kõikides piirkondades läbi suuri mestimisprojekte. Siiski ei eraldatud pooltes Ungari ja Rumeenia piirkondades ning kõikides Poolas toetust saanud piirkondades majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse investeerimisprojektidele üldse majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse vahendeid. See vähendas praktilise koolituse ulatust, mida mestijad oleksid saanud ELi vahendite juhtimise osas pakkuda. Lisaks ei saanud Rumeenias ükski kaheksast piirkondliku arengu asutusest (32), kus mestijad viibisid, keskvalitsuselt eelarvelisi vahendeid jooksvate kulude katteks, mis muutis mestijate töö veelgi raskemaks. Ebakindlus tulevaste eelarveliste vahendite ja asutuste õigusliku seisundi suhtes ähvardas Rumeenias kahjustada Phare institutsioonide väljaarendamise toetuse pikaajalist mõju piirkondlikul tasandil.

| 62. | 2000. aasta mestimislepingute järgi oli üks peamisi ülesandeid nii piirkondlikul kui ka riigi tasandil aidata igale piirkonnale koostada piirkondlik rakenduskava (32). Regionaalpoliitika peadirektoraadi 2001. aasta otsus lubada riigis vaid ühe piirkondliku rakenduskava koostamist tähendas, et mestimislepinguid tuli seejärel muuta. |
| --- | --- |

62.

2000. aasta mestimislepingute järgi oli üks peamisi ülesandeid nii piirkondlikul kui ka riigi tasandil aidata igale piirkonnale koostada piirkondlik rakenduskava (32). Regionaalpoliitika peadirektoraadi 2001. aasta otsus lubada riigis vaid ühe piirkondliku rakenduskava koostamist tähendas, et mestimislepinguid tuli seejärel muuta.

JÄRELDUSED

Phare programmi kui kandidaatriike struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistava programmi üldise lähenemisviisiga seotud raskused

| 63. | Komisjoni lähenemisviise kasutada struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamisel Phare programmi sisaldas tervikuna mitmeid küsitavusi. Pharet kasutati ERFiks ja ESFiks ettevalmistamiseks, kuigi juba eelnevalt oli selge, et struktuurifondide menetluste kordamisel Phare raames on teatud piirid. Sapardi ja ISPA puhul kasutatava sarnase korra puudumisel oli veelgi raskem saada praktilisi kogemusi ESFi ja ERFi tüüpi kulutuste juhtimises ja kontrollimises (vt punktid 16–17). Esialgne Phare programmitöö kavandamine ei peegeldanud struktuurifondide tegelikku praktikat (vt punktid 18–24). Selline olukord tekkis osalt pinge tõttu Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide kahe eesmärgi vahel: ühelt poolt tuli majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programme kasutada struktuurifondideks ettevalmistamiseks ja teisalt saavutada nende abil juba teatud ühtekuuluvus (vt punkt 27). Tervikuna ei olnud Phare programmi kasutamine seotud üldise strateegiaga, mis määratlenuks kandidaatriikide ühinemiseelsed ja -järgsed vajadused struktuurifondideks ettevalmistamisel ja seejärel nende kasutamisel (vt punkt 28). |
| --- | --- |

63.

Komisjoni lähenemisviise kasutada struktuurifondide juhtimiseks ettevalmistamisel Phare programmi sisaldas tervikuna mitmeid küsitavusi. Pharet kasutati ERFiks ja ESFiks ettevalmistamiseks, kuigi juba eelnevalt oli selge, et struktuurifondide menetluste kordamisel Phare raames on teatud piirid. Sapardi ja ISPA puhul kasutatava sarnase korra puudumisel oli veelgi raskem saada praktilisi kogemusi ESFi ja ERFi tüüpi kulutuste juhtimises ja kontrollimises (vt punktid 16–17). Esialgne Phare programmitöö kavandamine ei peegeldanud struktuurifondide tegelikku praktikat (vt punktid 18–24). Selline olukord tekkis osalt pinge tõttu Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide kahe eesmärgi vahel: ühelt poolt tuli majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programme kasutada struktuurifondideks ettevalmistamiseks ja teisalt saavutada nende abil juba teatud ühtekuuluvus (vt punkt 27). Tervikuna ei olnud Phare programmi kasutamine seotud üldise strateegiaga, mis määratlenuks kandidaatriikide ühinemiseelsed ja -järgsed vajadused struktuurifondideks ettevalmistamisel ja seejärel nende kasutamisel (vt punkt 28).

Vähesed edusammud Phare lähendamisel struktuurifondidele

| 64. | Kuigi suure osa komisjoni strateegiast kasutada Pharet kandidaatriikide ettevalmistamisel ERFi ja ESFi juhtimiseks moodustas Phare menetluste muutmine struktuurifondide omadele sarnasemaks, olid tulemused selles osas kasinad. Phare raames laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmine pidi olema küll suur samm menetluste lähendamisel struktuurifondidele, ent tegelikult seda enne ühinemist ei rakendatud. Selle tulemusena ei omandanud kandidaatriigid enne ühinemist ERFile ja ESFile sarnaste programmide järelkontrolli keskkonnas juhtimise kogemust, mida komisjon oli algselt kavandanud (vt punktid 30–32). Pealegi raskendasid viivitused laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmisel vahendite suunamist toetuskavade kaudu, kuigi need on peamised vahendid struktuurifondide rakendamiseks (vt punkt 33). Lisaks ei viinud komisjon ellu ettenähtud mitmeaastast programmitööd (vt punktid 34–35). |
| --- | --- |

64.

Kuigi suure osa komisjoni strateegiast kasutada Pharet kandidaatriikide ettevalmistamisel ERFi ja ESFi juhtimiseks moodustas Phare menetluste muutmine struktuurifondide omadele sarnasemaks, olid tulemused selles osas kasinad. Phare raames laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmine pidi olema küll suur samm menetluste lähendamisel struktuurifondidele, ent tegelikult seda enne ühinemist ei rakendatud. Selle tulemusena ei omandanud kandidaatriigid enne ühinemist ERFile ja ESFile sarnaste programmide järelkontrolli keskkonnas juhtimise kogemust, mida komisjon oli algselt kavandanud (vt punktid 30–32). Pealegi raskendasid viivitused laiendatud detsentraliseerimise süsteemi kasutuselevõtmisel vahendite suunamist toetuskavade kaudu, kuigi need on peamised vahendid struktuurifondide rakendamiseks (vt punkt 33). Lisaks ei viinud komisjon ellu ettenähtud mitmeaastast programmitööd (vt punktid 34–35).

Erinevad eraldised majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele ning viivitused programmide rakendamises

| 65. | Kuigi komisjon saavutas Phare riiklike programmide kui terviku osas oma eesmärgi eraldada ligikaudu 35 % vahenditest majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele, oli enamikes riikides sel eesmärgil eraldatud osa riiklikust programmist mõnevõrra väiksem, vähendades seega Phare programmi mõju struktuurifondideks ettevalmistamisel (vt punktid 38–44). Lisaks suunati eraldiste kogusummast ebapiisav osa tulevaste struktuurifondi meetmete ettevalmistamiseks (vt punkt 45). Programmi tegelik rakendamine toimus märkimisväärsete viivitustega (vt punktid 46–52). Kirjeldatud raskused peegeldavad suuresti kandidaatriikide regionaalarengu eest vastutavate ministeeriumide haldussuutmatust (vt punktid 54–55). |
| --- | --- |

65.

Kuigi komisjon saavutas Phare riiklike programmide kui terviku osas oma eesmärgi eraldada ligikaudu 35 % vahenditest majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmidele, oli enamikes riikides sel eesmärgil eraldatud osa riiklikust programmist mõnevõrra väiksem, vähendades seega Phare programmi mõju struktuurifondideks ettevalmistamisel (vt punktid 38–44). Lisaks suunati eraldiste kogusummast ebapiisav osa tulevaste struktuurifondi meetmete ettevalmistamiseks (vt punkt 45). Programmi tegelik rakendamine toimus märkimisväärsete viivitustega (vt punktid 46–52). Kirjeldatud raskused peegeldavad suuresti kandidaatriikide regionaalarengu eest vastutavate ministeeriumide haldussuutmatust (vt punktid 54–55).

Institutsioonide väljaarendamise projektide osas, mis on mõeldud valmistama kandidaatriike ette struktuurifondide juhtimiseks, on saavutatud vaid osalist edu

| 66. | Institutsioonide väljaarendamise projektide mõju vähendasid eelkõige muutused abisaavate riikide ministeeriumide kohustustes regionaalarengu valdkonnas. Institutsioonide väljaarendamise püüdlusi takistasid veelgi viivitused korraldus- ja makseasutuste nimetamisel ning nende konkreetsete ülesannete ja kohustuste määratlemisel (vt punktid 58–59). Piirkondlike struktuuride loomise pikk protsess vähendas mõnedes riikides toetuse ulatust institutsioonide väljaarendamiseks sellel tasandil (vt punkt 60). |
| --- | --- |

66.

Institutsioonide väljaarendamise projektide mõju vähendasid eelkõige muutused abisaavate riikide ministeeriumide kohustustes regionaalarengu valdkonnas. Institutsioonide väljaarendamise püüdlusi takistasid veelgi viivitused korraldus- ja makseasutuste nimetamisel ning nende konkreetsete ülesannete ja kohustuste määratlemisel (vt punktid 58–59). Piirkondlike struktuuride loomise pikk protsess vähendas mõnedes riikides toetuse ulatust institutsioonide väljaarendamiseks sellel tasandil (vt punkt 60).

Üldine järeldus

| 67. | Komisjoni tuleks tunnustada selle eest, et ta alustas juba 1998. aastal Phare programmi kasutamist, aitamaks kandidaatriike struktuurifondide juhtimiseks ette valmistada. Kuigi ajavahemikul 1998–2002 pakkus Phare selles valdkonnas olulist toetust, oli ühinemise ajal Phare programmil oodatust väiksem mõju kandidaatriikide ERFiks ja ESFiks ettevalmistamisel ulatuses, mida komisjon oli oma dokumentides, eriti Phare 2000 ülevaates, kavandanud. Selle põhjuseks oli osalt kandidaatriikide asjakohaste asutuste kogenematus ja ebapiisav institutsionaalne areng. Nimetatud puudusi ei olnud olemasoleva aja jooksul võimalik kõrvaldada. Struktuurifondide tõhus kasutamine on uute liikmesriikide jaoks suur väljakutse, arvestades eelkõige lühikest programmitöö- ja rakendusperioodi 2004–2006. |
| --- | --- |

67.

Komisjoni tuleks tunnustada selle eest, et ta alustas juba 1998. aastal Phare programmi kasutamist, aitamaks kandidaatriike struktuurifondide juhtimiseks ette valmistada. Kuigi ajavahemikul 1998–2002 pakkus Phare selles valdkonnas olulist toetust, oli ühinemise ajal Phare programmil oodatust väiksem mõju kandidaatriikide ERFiks ja ESFiks ettevalmistamisel ulatuses, mida komisjon oli oma dokumentides, eriti Phare 2000 ülevaates, kavandanud. Selle põhjuseks oli osalt kandidaatriikide asjakohaste asutuste kogenematus ja ebapiisav institutsionaalne areng. Nimetatud puudusi ei olnud olemasoleva aja jooksul võimalik kõrvaldada. Struktuurifondide tõhus kasutamine on uute liikmesriikide jaoks suur väljakutse, arvestades eelkõige lühikest programmitöö- ja rakendusperioodi 2004–2006.

SOOVITUSED

| 68. | Struktuurifondide juhtimise valdkonnas on pärast ühinemist suur vajadus täiendava institutsioone väljaarendava toetuse järele. |
| --- | --- |

68.

Struktuurifondide juhtimise valdkonnas on pärast ühinemist suur vajadus täiendava institutsioone väljaarendava toetuse järele.

| 69. | Märkimisväärseid vahendeid tuleks uutes liikmesriikides suunata struktuurifondide tegevuse järelkontrolliks. |
| --- | --- |

69.

Märkimisväärseid vahendeid tuleks uutes liikmesriikides suunata struktuurifondide tegevuse järelkontrolliks.

| 70. | Kujundada tuleks selge strateegia, mis määraks kindlaks mitmesugused meetmed, mida tuleb võtta valmistamaks praeguseid ja tulevasi kandidaatriike ette struktuurifondide juhtimiseks. |
| --- | --- |

70.

Kujundada tuleks selge strateegia, mis määraks kindlaks mitmesugused meetmed, mida tuleb võtta valmistamaks praeguseid ja tulevasi kandidaatriike ette struktuurifondide juhtimiseks.

| 71. | Komisjon peaks suurendama oma püüdlusi Phare muutmiseks struktuurifondidele sarnasemaks:






  — | andes tulevastele korraldusasutustele Phare rakendusasutuse staatuse, |
| --- | --- | --- |

71.

Komisjon peaks suurendama oma püüdlusi Phare muutmiseks struktuurifondidele sarnasemaks:

—

andes tulevastele korraldusasutustele Phare rakendusasutuse staatuse,

| — | andes rakendusasutustele vajalikku abi, et võimaldada neil Pharet rakendada järelkontrollisüsteemi raamistikus, |
| --- | --- |

—

andes rakendusasutustele vajalikku abi, et võimaldada neil Pharet rakendada järelkontrollisüsteemi raamistikus,

| — | viies sisse riiklikel arengukavadel põhineva mitmeaastase planeerimise. |
| --- | --- |

—

viies sisse riiklikel arengukavadel põhineva mitmeaastase planeerimise.

Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 7. ja 8. juuli 2004. aasta istungil Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president

Juan Manuel FABRA VALLÉS

---

(1)  Tšehhi Vabariik, Eesti, Ungari, Leedu, Läti, Poola, Sloveenia ja Slovakkia.

1

(2)  Eesmärgi 1 vahendid on eraldatud ELi piirkondadele, mida määratletakse arengus mahajäänutena, kuna nende sisemajanduse kogutoodang inimese kohta on alla 75 % ELi keskmisest näitajast. Sellele eesmärgile on eraldatud ligikaudu kaks kolmandikku struktuurifondidest.

2

(3)  ERFi peaeesmärk on edendada piirkondade ja sotsiaalsete rühmade vahel tasakaalu puudumise vähendamise kaudu majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust Euroopa Liidus. ESF on peamine rahastamisvahend, mis võimaldab liidul saavutada oma tööhõivepoliitika strateegilisi eesmärke. EAGGFi eesmärk on panustada põllumajandussektori struktuurireformi ja maapiirkondade arengusse. Struktuurifondi programmitöö ajavahemikus 1994–1999 rakendati 52 % vahenditest ERFi, 30 % ESFi ja 16 % EAGGFi kaudu. Ülejäänud 2 % vahenditest rakendati neljanda struktuurifondi, Kalanduse Arendusrahastu (FIFG) kaudu.

3

(4)  Ühtekuuluvusfond rahastab keskkonna ja transpordi infrastruktuuri projekte riikides, kus rahvuslik kogutoodang inimese kohta on alla 90 % ELi keskmisest näitajast (praegused abisaajad on Kreeka, Hispaania, Iirimaa ja Portugal).

4

(5)  Uus kokkulepitud korraldus esitati volinik van den Broeki teatises komisjonile “Phare programmi uus korraldus seoses ühinemiseelse abiga” (KOM(97) 112/8, Brüssel, 18. märts 1997).

5

(6)  Lisaks joonealuses märkuses 1 märgitud riikidele, mis liituvad Euroopa Liiduga 2004. aasta mais, antakse Phare programmist toetust ka Bulgaariale ja Rumeeniale, mille liitumine Euroopa Liiduga on ette nähtud hiljem.

6

(7)  KOM(97) 112/8, Brüssel, 18. märts 1997.

7

(8)  Euroopa Ülemkogu Helsingi tippkohtumine 1999. aasta detsembris avas ühinemisvõimaluse veel kuuele riigile (Bulgaaria, Läti, Leedu, Malta, Rumeenia ja Slovakkia). Seejärel määras 2000. aasta detsembris Nice'is toimunud Euroopa Ülemkogu ühinemise tähtajaks 2004. aasta. 2001. aasta detsembris Laekenis toimunud Euroopa Ülemkogu kuulutati, et ühinemine on pöördumatu ja et nimetatud 10 riiki peaksid olema selleks valmis 2004. aastaks.

8

(9)  Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1267/1999, millega luuakse ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 73).

9

(10)  Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1268/1999 ühenduse toetuse kohta ühinemiseelsetele meetmetele põllumajanduse ja maaelu arendamiseks Kesk- ja Ida-Euroopa kandidaatriikides ühinemiseelsel perioodil (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 87).

10

(11)  Vastavalt struktuurifondi toetustele aastatel 1994–1999: ERF 75,0 miljardit eurot; ESF 43,4 miljardit eurot; EAGGF 23,5 miljardit eurot.

11

(12)  “Suunised Phare programmi rakendamiseks kandidaatriikides aastatel 2000–2006 määruse (EMÜ) 3906/89 artikli 8 kohaldamisel”. Komisjoni otsus: SEK(1999) 1596 (lõplik), Brüssel, 13. oktoober 1999.

12

(13)  Teine valdkond, mida tuleb investeeringutest rahastada, on “Reguleeritus ELi normide ja standarditega”, milles käsitleti peamiselt võtmeinstitutsioonide varustamist seadmetega, et kontrollida ja jõustada acquis communautaire'i.

13

acquis communautaire

(14)  Vt 2003–2006. aasta suuniste osa 3 “Institutsioonide väljaarendamine”.

14

(15)  Laienemise peadirektoraat, C(2000) 3103/2, 27. oktoober 2000.

15

(16)  Kontrollikoda viib läbi eraldi auditit kolmanda struktuurifondi, EAGGFiga seotud Sapardi ühinemiseelse vahendi juhtimise kohta. Lisaks analüüsis kontrollikoda ISPA juhtimist oma eriaruandes 5/2003 “Phare ja ISPA keskkonnaprojektide rahastamine kandidaatriikides”, ELT C 167, 17.7.2003.

16

(17)  Ajavahemikul 1998–2003 avaldas komisjon kord aastas regulaarse aruande kandidaatriikide ELi liikmeks saamise valmisolekutaseme kohta. Pärast ühinemisläbirääkimiste lõpetamist kümne Kesk- ja Ida-Euroopa kandidaatriigiga 2002. aasta lõpus avaldas komisjon novembris 2003 eduaruande selle kohta, milliseid täiendavaid meetmeid olid need riigid võtnud liikmeks saamise ettevalmistamisel.

17

(18)  Enamik majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmide kohustusi sisaldasid mestimist. Mõnedel juhtudel võeti majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvusega seoses eraldi mestimisprojekti kohustus. Kontrollikoda analüüsis ka neid projekte ning need on toodud tabelis 1.

18

tabelis 1

(19)  Piirkondlike üksuste statistiline klassifikaator (NUTS) jagab riigid tasemetele NUTS I (riik), NUTS II (piirkond) ja NUTS III (maakond). Rohkem kui ühe NUTS II piirkonnaga suuremates riikides on NUTS II tase tavaliselt see tase, mille jaoks luuakse struktuurifondi piirkondlikud rakenduskavad. Siiski võib väikestes riikides kogu riik vastata selle klassifikatsiooni järgi NUTS II tasemele.

19

(20)  Ühenduse abi raamprogrammid on struktuurifondi määrusega ettenähtud strateegilised dokumendid, mille eesmärk on kooskõlastada asjaomastes piirkondades kogu ühenduse struktuuritoetusi.

20

(21)  Brüsselis 15.–16. märtsil 2001. aastal korraldatud mestimisseminaril “Struktuurifondideks ettevalmistamine kandidaatriikides” põhinev dokument.

21

(22)  Iirimaal rakendati programmitöö ajal aastatel 1994–1999 100 % vahenditest valdkondlike programmide kaudu, milleks olid tööstus, majanduslik infrastruktuur, inimressursid, keskkonnateenused, turism, transport, põllumajandus ja maaelu areng, kohalik areng, kalandus ja tehniline abi. Portugalis rakendati 78 % ja Kreekas 68 % vahenditest valdkondlike rakenduskavade kaudu. (Allikas: Komisjoni aruanne: 11. struktuurifondide aastaaruanne (1999), II köide, 7. lisa, KOM(2000) 698 (lõplik), Brüssel, 13. november 2000).

22

tööstus, majanduslik infrastruktuur, inimressursid, keskkonnateenused, turism, transport, põllumajandus ja maaelu areng, kohalik areng, kalandus ja tehniline abi

(23)  Juunis 2000. aastal kirjutas regionaalpoliitika peadirektor laienemise, tööhõive, kalanduse ja põllumajanduse peadirektoritele, et: “Dans la mesure ou ces pays sont potentiellement éligibles à l'objectif no. 1 des Fonds structurels, il me parait nécessaire de mettre l'accent sur la préparation a cette objectif, qui mobilisera des ressources financières importantes des leur adhésion et nécessitera des adaptations par rapport a l'approche actuelle de Phare.” (6. juuni 2000.a kiri, ref. D (2000) JFD.A.1 001 01111).

23

(24)  Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1266/1999 kandidaatriikidele ühinemiseelse strateegia raames antava abi kooskõlastamise kohta (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 68).

24

(25)  Laienemise ja regionaalpoliitika peadirektorite ringkirjas riiklikele abi koordinaatoritele detsembris 2000 märgiti, et “riiklikud ettevalmistused peaksid algama laiendatud detsentraliseerimise süsteemile üleminekust huvitatud riikides võimalikult kiiresti”.

25

(26)  Ainus erand oli Ungari, kus laiendatud detsentraliseerimise süsteem viidi sümboolselt sisse 30. aprillil 2004.

26

(27)  Kaasfinantseerimise teema käsitlemisel vt ka kontrollikoja tähelepanekuid oma 2002 aastaaruandes, punktid 8.10 ja 8.11 (ELT C 286, 28.11.2003).

27

(28)  Keskmine Phare riiklikele programmidele aastas eraldatud summa oli aastatel 2000–2002 Poolas 373 miljonit eurot ja Rumeenias 251 miljonit eurot. Ülejäänud kaheksas riigis eraldati samal ajavahemikul aastas keskmiselt 51 miljonit eurot.

28

(29)  2001. aasta Phare programmitöö suunised, lõige 5 punkt e.

29

(30)  Nõukogu määruses (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta, artikli 31 lõikes 2 sätestatakse: “Komisjon vabastab kohustustest automaatselt kohustuse selle osa suhtes, mille puhul ei ole tehtud ettemakset või mille kohta ta ei ole saanud... väljamaksetaotlust teise aasta lõpuks pärast kohustuse kehtestamise aastat”.

30

(31)  Hoolimata ühinemise lähenemisest mainiti komisjoni 2003. aasta novembri eduaruandes jätkuvaid puudusi kandidaatriikide võimes struktuurifonde juhtida. Komisjoni sõnul peavad riigid tegema oma ühinemisettevalmistustes suuremaid pingutusi.

31

(32)  NUTS II tasand.

32

(33)  NUTS III tasand.

33

---

KOMISJONI VASTUSED

KOKKUVÕTE

| I. | Phare loodi 1989. aastal ning tollal ei olnud selle ülesandeks abistada kandidaatriike struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisel. 1997. aastal seostus Phare liitumisega, soovides valmistada ette kandidaatriike Euroopa Liidu liikmelisuseks acquis communautaire' i kõigi 31 peatüki osas. Esimesed ettevalmistavad projektid struktuurifondide kasutuselevõtuks ja vastavad läbirääkimiste peatükid olid seotud institutsioonide väljaarendamisega ja need said alguse aastal 1998. Alles 2000. aastal alustas Phare investeeringuprojektidega majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse (ESC, Economic and Social Cohesion) nimetuse all, millel oli kahekordne eesmärk: kandidaatriikide abistamine struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisel ja arenguerinevuste vähendamine esialgsel tasandil. ESC soovituslik eesmärk oli 35 % riiklike tegevuskavade mahust 2001. aastast alates. Laienemise ettenähtud ajakava ja sellest tulenevalt ka ettevalmistusperioodi pikkuseks hinnati ligikaudu viis kuni kuus aastat. |
| --- | --- |

I.

Phare loodi 1989. aastal ning tollal ei olnud selle ülesandeks abistada kandidaatriike struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisel. 1997. aastal seostus Phare liitumisega, soovides valmistada ette kandidaatriike Euroopa Liidu liikmelisuseks acquis communautaire' i kõigi 31 peatüki osas. Esimesed ettevalmistavad projektid struktuurifondide kasutuselevõtuks ja vastavad läbirääkimiste peatükid olid seotud institutsioonide väljaarendamisega ja need said alguse aastal 1998. Alles 2000. aastal alustas Phare investeeringuprojektidega majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse (ESC, Economic and Social Cohesion) nimetuse all, millel oli kahekordne eesmärk: kandidaatriikide abistamine struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisel ja arenguerinevuste vähendamine esialgsel tasandil. ESC soovituslik eesmärk oli 35 % riiklike tegevuskavade mahust 2001. aastast alates. Laienemise ettenähtud ajakava ja sellest tulenevalt ka ettevalmistusperioodi pikkuseks hinnati ligikaudu viis kuni kuus aastat.

| II. | Ühegi varasema laienemise korral ei tehtud nii laialdasi ettevalmistusi struktuurifondide kasutamiseks, kasutades selleks liitumiseelse abi programme. Phare kaudu kiirendati liitumiseks vajalikke planeerimisprotsesse ja loodi üldine planeerimissuutlikkus ning riigid said esitada esialgseid struktuurifondide arengukavasid juba 2003. aasta alguses, millega kindlustati perioodi 2004–2006 struktuurifondide programmdokumentide varajane heakskiitmine ja rakendamine 2004. aastal. Seda ei ole varem kunagi saavutatud. Ehkki läbirääkimisprotsessi kiirenemise tõttu ei suudetud kõiki esialgseid plaane teostada, oli ESC algatusel siiski muuhulgas märkimisväärne mõju liitumisläbirääkimistele ja institutsionaalsetele arengutele. Selle tulemusel võis nõukogu lõpetada läbirääkimised peamise struktuurifondide-alase peatüki (nr 21) suhtes 2002. aastal seadusandluse ühtlustamise ja struktuuride määramise kohta. ESC teiseks eesmärgiks oli “arenguerinevuste vähendamine esialgsel tasandil” tähelepanu koondamise ja kontsentratsiooni kaudu. Mistahes teadlikult ebakonkreetne lähenemine oleks olnud halvaks eeskujuks ning seda väljendati selgelt juba algul: “Pole mõeldav ega ka arukas katsetada kõiki väljatöötatavaid struktuure ja vahendeid...” (Phare 2000. aasta tegevusaruanne). |
| --- | --- |

II.

Ühegi varasema laienemise korral ei tehtud nii laialdasi ettevalmistusi struktuurifondide kasutamiseks, kasutades selleks liitumiseelse abi programme. Phare kaudu kiirendati liitumiseks vajalikke planeerimisprotsesse ja loodi üldine planeerimissuutlikkus ning riigid said esitada esialgseid struktuurifondide arengukavasid juba 2003. aasta alguses, millega kindlustati perioodi 2004–2006 struktuurifondide programmdokumentide varajane heakskiitmine ja rakendamine 2004. aastal. Seda ei ole varem kunagi saavutatud. Ehkki läbirääkimisprotsessi kiirenemise tõttu ei suudetud kõiki esialgseid plaane teostada, oli ESC algatusel siiski muuhulgas märkimisväärne mõju liitumisläbirääkimistele ja institutsionaalsetele arengutele. Selle tulemusel võis nõukogu lõpetada läbirääkimised peamise struktuurifondide-alase peatüki (nr 21) suhtes 2002. aastal seadusandluse ühtlustamise ja struktuuride määramise kohta. ESC teiseks eesmärgiks oli “arenguerinevuste vähendamine esialgsel tasandil” tähelepanu koondamise ja kontsentratsiooni kaudu. Mistahes teadlikult ebakonkreetne lähenemine oleks olnud halvaks eeskujuks ning seda väljendati selgelt juba algul: “Pole mõeldav ega ka arukas katsetada kõiki väljatöötatavaid struktuure ja vahendeid...” (Phare 2000. aasta tegevusaruanne).

| III. | Algselt nähti ette, et EDIS-süsteemi (edasiarendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi) rakendamine ja mitmeaastane planeerimine “ei saa alata varem kui 2002” (Phare 2000. aasta tegevusaruanne). Juhtus nii, et 2002. aastal läbirääkimised lõpetati ja sellest tulenevalt on ajakava olnud kokkusurutud. EDIS-süsteemi rakendamine on keerukas ja pikaldane protsess, mitte hetkeliselt prognoositav sündmus, ning riigid on sellega töötanud juba mitu aastat. Määravaks faktoriks järelkontrollile üleminekul on valdavalt liituvate riikide “omaniku” roll antud protsessis kohapealsete pädevate juhtimis- ja kontrollsüsteemide loomisel. Põhilised raskused toetusskeemide puhul tulenesid peamiselt õpiajast, mis riikidel tuli läbida. Seetõttu ei olnud need seotud komisjoni poolt rakendatava kontrolliga (eel- või järelkontrolliga). |
| --- | --- |

III.

Algselt nähti ette, et EDIS-süsteemi (edasiarendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi) rakendamine ja mitmeaastane planeerimine “ei saa alata varem kui 2002” (Phare 2000. aasta tegevusaruanne). Juhtus nii, et 2002. aastal läbirääkimised lõpetati ja sellest tulenevalt on ajakava olnud kokkusurutud. EDIS-süsteemi rakendamine on keerukas ja pikaldane protsess, mitte hetkeliselt prognoositav sündmus, ning riigid on sellega töötanud juba mitu aastat. Määravaks faktoriks järelkontrollile üleminekul on valdavalt liituvate riikide “omaniku” roll antud protsessis kohapealsete pädevate juhtimis- ja kontrollsüsteemide loomisel. Põhilised raskused toetusskeemide puhul tulenesid peamiselt õpiajast, mis riikidel tuli läbida. Seetõttu ei olnud need seotud komisjoni poolt rakendatava kontrolliga (eel- või järelkontrolliga).

| IV. | Kuigi eesmärk suunata ligikaudu 35 % Phare riiklikest tegevuskavadest ESC valdkonda oli mõeldud vaid “paindlikuks rakendamiseks lähtuvalt riigist”, (Phare suunisotsus aastast 1999), näitavad 2001–2003 andmed, et ligikaudu 35 % on ka keskmine määr. Kerge langus 2002. aasta näitajates seoses haldus- ja justiitssuutlikkuse tõstmise tegevuskavadega kompenseeriti täielikult 2003. aasta eraldistega. Lisaks sellele eraldati vahendeid investeeringuteks ja institutsioonide väljaarendamiseks ka teistest horisontaalsetest peatükkidest lähtuvalt, millel oli struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisega kaudne seos. 2003. aastal, mis langes väljapoole auditeeritavat perioodi, oli tähelepanu koondatud teadlikult ESC-le. Mitmed riigid kasutasid tublisti üle 35 % oma 2003. aasta vahenditest ESC investeeringuteks. Keskmiseks protsendiks oli 39 %. |
| --- | --- |

IV.

Kuigi eesmärk suunata ligikaudu 35 % Phare riiklikest tegevuskavadest ESC valdkonda oli mõeldud vaid “paindlikuks rakendamiseks lähtuvalt riigist”, (Phare suunisotsus aastast 1999), näitavad 2001–2003 andmed, et ligikaudu 35 % on ka keskmine määr. Kerge langus 2002. aasta näitajates seoses haldus- ja justiitssuutlikkuse tõstmise tegevuskavadega kompenseeriti täielikult 2003. aasta eraldistega. Lisaks sellele eraldati vahendeid investeeringuteks ja institutsioonide väljaarendamiseks ka teistest horisontaalsetest peatükkidest lähtuvalt, millel oli struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisega kaudne seos. 2003. aastal, mis langes väljapoole auditeeritavat perioodi, oli tähelepanu koondatud teadlikult ESC-le. Mitmed riigid kasutasid tublisti üle 35 % oma 2003. aasta vahenditest ESC investeeringuteks. Keskmiseks protsendiks oli 39 %.

| V. | Komisjoni taotluseks oli institutsionaalse arengu kiirendamine ning Phare twinning ja ESC tegevuskavad lasti käiku tunduvalt varem kui jõuti lõppotsusteni läbirääkimiste lõpetamiseks regionaalpoliitika valdkonnas vajalike nõuete täitmise osas, nt makse- ja korraldusasutuste kindlaksmääramise suhtes. See protsess hõlmas pikemaajalist poliitilist diskussiooni riikides ning Phare aitas kiirendada kokkulepete sõlmimist läbirääkimise seisukohalt oluliste lahendite leidmisel ning samuti ka struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisel. |
| --- | --- |

V.

Komisjoni taotluseks oli institutsionaalse arengu kiirendamine ning Phare twinning ja ESC tegevuskavad lasti käiku tunduvalt varem kui jõuti lõppotsusteni läbirääkimiste lõpetamiseks regionaalpoliitika valdkonnas vajalike nõuete täitmise osas, nt makse- ja korraldusasutuste kindlaksmääramise suhtes. See protsess hõlmas pikemaajalist poliitilist diskussiooni riikides ning Phare aitas kiirendada kokkulepete sõlmimist läbirääkimise seisukohalt oluliste lahendite leidmisel ning samuti ka struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamisel.

| VI. | Ehkki kiirendatud läbirääkimistest tulenevalt ei suudetud kõiki esialgseid kavatsusi algse plaani kohaselt realiseerida, oli see nii peamiselt seetõttu, et kerkisid esile ootuspärased raskused ja viivitused tulevikus struktuurifondide haldamisega seotud institutsioonide määramisel. Teatud juhtudel vähendas osade institutsioonide ebapiisav stabiilsus märkimisväärselt liitumiseelse ettevalmistava abi ulatuvust. Sellele vaatamata võib tänaste andmete põhjal tunnistada, et peaeesmärgid tõepoolest saavutati, nii nagu seda näitasid läbirääkimised ja nendele järgnevad järelevalveraportid ning kogu järgnev programmiarendus, ning seda sellises ulatuses, mida varem ei ole kunagi saavutatud. |
| --- | --- |

VI.

Ehkki kiirendatud läbirääkimistest tulenevalt ei suudetud kõiki esialgseid kavatsusi algse plaani kohaselt realiseerida, oli see nii peamiselt seetõttu, et kerkisid esile ootuspärased raskused ja viivitused tulevikus struktuurifondide haldamisega seotud institutsioonide määramisel. Teatud juhtudel vähendas osade institutsioonide ebapiisav stabiilsus märkimisväärselt liitumiseelse ettevalmistava abi ulatuvust. Sellele vaatamata võib tänaste andmete põhjal tunnistada, et peaeesmärgid tõepoolest saavutati, nii nagu seda näitasid läbirääkimised ja nendele järgnevad järelevalveraportid ning kogu järgnev programmiarendus, ning seda sellises ulatuses, mida varem ei ole kunagi saavutatud.

| VII. | Liitumisjärgselt saavad uued liikmesriigid jätkuvalt suures ulatuses otsetoetusi struktuurifondidega seotud peadirektoraatidest, et aidata neil programme efektiivselt juhtida, nii nagu see on toimunud programmide kavandamisel ja nende rakendussüsteemi väljatöötamisel. Saadud kogemusi on juba arvestatud ning Bulgaaria ja Rumeenia suunised koos 2003. aasta Phare täiendatud suunistega annavad juba ülevaate kasutatavast strateegiast. Rakendusüksuste osas on järelkontrollile ülemineku protsess vastupidine. Et Phare üksused ei minetaks enda poolt omandatud kogemusi, peaksid neist saama struktuurifondide haldus- ja rakendusorganid (või tuleks need vastavate organitega integreerida). Enamikes uutest liikmesriikidest on see reaalsus, et kogu struktuur või vähemalt töötajad, on üle viidud juhtimis- ja makseüksustesse. Toetudes 2003. aasta positiivsetele pilootkogemustele on Phare suuniseid täiendatud ja 2004. aasta programmijuhendit on muudetud, viimaks sisse mitmeaastast planeerimist majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamiseks ning vajaduse ja võimaluse korral ka institutsioonide väljaarendamiseks. |
| --- | --- |

VII.

Liitumisjärgselt saavad uued liikmesriigid jätkuvalt suures ulatuses otsetoetusi struktuurifondidega seotud peadirektoraatidest, et aidata neil programme efektiivselt juhtida, nii nagu see on toimunud programmide kavandamisel ja nende rakendussüsteemi väljatöötamisel. Saadud kogemusi on juba arvestatud ning Bulgaaria ja Rumeenia suunised koos 2003. aasta Phare täiendatud suunistega annavad juba ülevaate kasutatavast strateegiast. Rakendusüksuste osas on järelkontrollile ülemineku protsess vastupidine. Et Phare üksused ei minetaks enda poolt omandatud kogemusi, peaksid neist saama struktuurifondide haldus- ja rakendusorganid (või tuleks need vastavate organitega integreerida). Enamikes uutest liikmesriikidest on see reaalsus, et kogu struktuur või vähemalt töötajad, on üle viidud juhtimis- ja makseüksustesse. Toetudes 2003. aasta positiivsetele pilootkogemustele on Phare suuniseid täiendatud ja 2004. aasta programmijuhendit on muudetud, viimaks sisse mitmeaastast planeerimist majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamiseks ning vajaduse ja võimaluse korral ka institutsioonide väljaarendamiseks.

INTRODUCTION

| 4. | In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming. |
| --- | --- |

4.

In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming.

| 7. | The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that “the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building”. Consequently this flexibility was established under law. |
| --- | --- |

7.

The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that “the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building”. Consequently this flexibility was established under law.

| 8. | “Moving to Structural Funds” was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach. |
| --- | --- |

8.

“Moving to Structural Funds” was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach.

| 9. | The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: “(1) to strengthen the countries' programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (...)” Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives. |
| --- | --- |

9.

The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: “(1) to strengthen the countries' programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (...)” Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives.

| 10. | The Phare Review stated: “Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area...” consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries' Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other “impact” objective in the Phare Review and not to the objective of “moving to Structural Funds” as such. |
| --- | --- |

10.

The Phare Review stated: “Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area...” consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries' Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other “impact” objective in the Phare Review and not to the objective of “moving to Structural Funds” as such.

THE OVERALL APPROACH OF USING THE PHARE PROGRAMME TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 15. | Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.
  As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and “learning by doing” would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to “pilot testing” of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements. |
| --- | --- |

15.

Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.

As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and “learning by doing” would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to “pilot testing” of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements.

| 16. | Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems. |
| --- | --- |

16.

Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems.

| 17. | In the late 1990s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery. |
| --- | --- |

17.

In the late 1990s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery.

| 18. | Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999. |
| --- | --- |

18.

Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999.

| 19. | Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils. |
| --- | --- |

19.

Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils.

| 20. | The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen. |
| --- | --- |

20.

The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen.

| 21. | To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate body’s functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost. |
| --- | --- |

21.

To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate body’s functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost.

| 22. | Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) programmes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure, thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23). |
| --- | --- |

22.

Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) programmes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure, thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23).

| 23. | Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities. |
| --- | --- |

23.

Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities.

| 24. | After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger “regionalised” countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach. |
| --- | --- |

24.

After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger “regionalised” countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach.

| 25. | Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes. |
| --- | --- |

25.

Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes.

| 26. | The 1999 Guidelines Decision stipulated that: “project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance” and “as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds”. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated “institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion”. |
| --- | --- |

26.

The 1999 Guidelines Decision stipulated that: “project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance” and “as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds”. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated “institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion”.

| 27. | ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the “target region” approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives. |
| --- | --- |

27.

ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the “target region” approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives.

| 28. | The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. |
| --- | --- |

28.

The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing.

PHARE PROCEDURES

| 29. | See reply to paragraph 17. |
| --- | --- |

29.

See reply to paragraph 17.

| 30. | The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.
  Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that “decentralisation cannot start before 2002 at the earliest” and it will not be implemented “unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place”. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible. |
| --- | --- |

30.

The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.

Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that “decentralisation cannot start before 2002 at the earliest” and it will not be implemented “unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place”. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible.

| 31. | In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA. |
| --- | --- |

31.

In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA.

| 33. | The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start “at the earliest in 2002”, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new “measure” mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.
  Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new “measure” mechanism. |
| --- | --- |

33.

The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start “at the earliest in 2002”, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new “measure” mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.

Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new “measure” mechanism.

| 34. | Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003. |
| --- | --- |

34.

Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003.

| 35. | The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003. |
| --- | --- |

35.

The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003.

| 36. | Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries. |
| --- | --- |

36.

Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries.

FUNDING AND IMPLEMENTATION OF PHARE PROGRAMMES TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 37. | The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support. |
| --- | --- |

37.

The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support.

| 39. | The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was “to be applied with flexibility on a country-by-country basis” (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %. |
| --- | --- |

39.

The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was “to be applied with flexibility on a country-by-country basis” (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %.

| 40. | In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited. 2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity. |
| --- | --- |

40.

In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited. 2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity.

| 41. | Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed. |
| --- | --- |

41.

Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed.

| 42. | An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002). |
| --- | --- |

42.

An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002).

| 43. | As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken. |
| --- | --- |

43.

As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken.

| 44. | In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development. |
| --- | --- |

44.

In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development.

| 45. | The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative. |
| --- | --- |

45.

The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative.

| 46. | See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disbursement rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revealed administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Partnerships priorities and Action Plans for Administrative Capacity, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to institution building. |
| --- | --- |

46.

See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disbursement rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revealed administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Partnerships priorities and Action Plans for Administrative Capacity, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to institution building.

| 47. | The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Twinning had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34). |
| --- | --- |

47.

The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Twinning had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34).

| 48. | Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60. |
| --- | --- |

48.

Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60.

| 49. | Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were “broken” in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented. |
| --- | --- |

49.

Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were “broken” in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented.

| 50. | Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible. |
| --- | --- |

50.

Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible.

| 51. | See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through. |
| --- | --- |

51.

See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through.

| 52. | Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession. |
| --- | --- |

52.

Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession.

RESULTS OF INSTITUTION-BUILDING PROJECTS TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

| 56. | As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken. |
| --- | --- |

56.

As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken.

| 57. | To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports). |
| --- | --- |

57.

To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports).

| 58. | Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement. |
| --- | --- |

58.

Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement.

| 61. | As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: “Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes”. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness. |
| --- | --- |

61.

As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: “Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes”. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness.

CONCLUSIONS

| 63. | Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period. |
| --- | --- |

63.

Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period.

| 64. | Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000. These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36). |
| --- | --- |

64.

Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000. These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36).

| 65. | Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was “to be applied with flexibility on a country-by-country basis” (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms. |
| --- | --- |

65.

Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was “to be applied with flexibility on a country-by-country basis” (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms.

| 67. | Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive. |
| --- | --- |

67.

Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive.

RECOMMENDATIONS

| 68. | After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems. |
| --- | --- |

68.

After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems.

| 69. | The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems. |
| --- | --- |

69.

The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems.

| 70. | The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway. |
| --- | --- |

70.

The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway.

| 71. | Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building. |
| --- | --- |

71.

Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building.

---