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I Communications

Cour des comptes

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RAPPORT SPÉCIAL No 5/2004

relatif à l'aide Phare visant à préparer les pays candidats à la gestion des Fonds structurels, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2005/C 15/01)

TABLE DES MATIÈRES

Réponses de la Commission

LISTE DES ABRÉVIATIONS

SYNTHÈSE

Approche globale consistant à utiliser le programme Phare pour préparer les pays candidats à la gestion des Fonds structurels

Procédures du programme Phare

Dotations et mise en œuvre des programmes visant à préparer les pays candidats à la gestion des Fonds structurels

Résultats des projets visant à renforcer les institutions pour préparer les pays candidats à la gestion des Fonds structurels

Conclusion générale

Recommandations

INTRODUCTION

Aide Phare pour la préparation des pays candidats à la gestion des Fonds structurels

Audit de la Cour

Tableau 1

Engagements au titre du programme préparatoire spécial (PPS) et des programmes de cohésion économique et sociale (CES)

APPROCHE GLOBALE CONSISTANT À UTILISER LE PROGRAMME PHARE POUR PRÉPARER LES PAYS CANDIDATS À LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

Le choix de Phare a rendu la préparation des pays candidats à la gestion du FEDER et du FSE plus difficile

La conception des programmes Phare de cohésion économique et sociale différait des approches suivies pour l'objectif no 1 des Fonds structurels

Limites de la stratégie consistant à employer le programme Phare pour aider les pays candidats à se préparer à la gestion du FEDER et du FSE

PROCÉDURES DE PHARE

Retards dans l'établissement d'un système de mise en œuvre décentralisée élargie

La programmation pluriannuelle n'a pas été introduite

FINANCEMENT ET MISE EN ŒUVRE DES PROGRAMMES PHARE VISANT À PRÉPARER LES PAYS CANDIDATS À LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

Le montant des fonds alloués à la plupart des pays candidats a été moins élevé que prévu

Tableau 2

Engagements de la CES en pourcentage des programmes nationaux Phare pour la période 2000-2002

Difficultés survenues dans le cadre de l'élaboration de programmes analogues à ceux de l'objectif no 1 des Fonds structurels

Retards dans la mise en œuvre des programmes

Tableau 3

Mise en œuvre des programmes de cohésion économique et sociale 2000-2002 (au 31 décembre 2002)

Tableau 4

Comparaison entre les engagements relevant de la cohésion économique et sociale pour 2000-2002 et les dotations relatives aux Fonds structurels pour 2004-2006

RÉSULTATS DES PROJETS VISANT À RENFORCER LES INSTITUTIONS POUR PRÉPARER LES PAYS CANDIDATS À LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

CONCLUSIONS

Difficultés concernant l'approche globale consistant à utiliser le programme Phare pour préparer les pays candidats à la gestion des Fonds structurels

Progrès limités en ce qui concerne l'alignement de Phare sur les Fonds structurels

Montant variable des fonds affectés aux programmes de cohésion économique et sociale et retards dans leur mise en œuvre

Succès seulement partiel des projets de renforcement des institutions pour préparer les pays candidats à la gestion des Fonds structurels

Conclusion générale

RECOMMANDATIONS

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 7 et 8 juillet 2004.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Président

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(1)  République tchèque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, Slovénie et Slovaquie.

(2)  Les fonds relevant de l'objectif no 1 sont alloués aux régions de l’Union européenne définies comme étant en retard de développement, c'est-à-dire ayant un produit intérieur brut par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Approximativement deux tiers des Fonds structurels sont alloués à cet objectif.

(3)  Le principal objectif du FEDER consiste à promouvoir la cohésion économique et sociale à l'intérieur de l'Union européenne en réduisant les déséquilibres entre les régions et les groupes sociaux. Le FSE est le principal instrument financier permettant à l'Union d'atteindre les objectifs stratégiques de sa politique en matière d'emploi. Le FEOGA contribue à la réforme structurelle du secteur agricole et au développement des zones rurales. Pour la période de programmation des Fonds structurels allant de 1994 à 1999, 52 % des ressources ont été mis en œuvre par le biais du FEDER, 30 % par celui du FSE et 16 % par celui du FEOGA. Les 2 % restants l'ont été par le biais du quatrième Fonds structurel, à savoir l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

(4)  Le Fonds de cohésion finance des projets dans le domaine de l'environnement et des infrastructures de transport dans les pays dont le produit national brut (PNB) par tête est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire (les bénéficiaires sont actuellement la Grèce, l'Espagne, l'Irlande et le Portugal).

(5)  La nouvelle orientation adoptée a été présentée dans une communication du commissaire van den Broek à la Commission, intitulée «Nouvelles orientations pour le programme Phare dans le contexte de l'assistance préadhésion» [COM(97) 112/8 du 18 mars 1997].

(6)  Outre les pays mentionnés à la note no 1, qui vont adhérer à l'Union européenne en mai 2004, le programme Phare fournit une aide à la Bulgarie et à la Roumanie, qui devraient adhérer à l'Union ultérieurement.

(7)  COM(97) 112/8 du 18 mars 1997.

(8)  Le Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999 a offert à six autres pays (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie) la possibilité d'adhérer à l'Union européenne. Par la suite, le Conseil européen de Nice de décembre 2000 a fixé la date butoir pour l'adhésion à 2004. Le Conseil européen de Laeken de décembre 2001 a déclaré que la procédure d'adhésion était irréversible et que ces dix pays devraient être prêts en 2004.

(9)  Règlement (CE) no 1267/1999 du Conseil du 21 juin 1999 établissant un instrument structurel de préadhésion (JO L 161 du 26.6.1999, p. 73).

(10)  Règlement (CE) no 1268/1999 du Conseil du 21 juin 1999 relatif à une aide communautaire à des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale, au cours de la période de préadhésion (JO L 161 du 26.6.1999, p. 87).

(11)  Calcul fondé sur l'aide versée au titre des différents Fonds structurels pour la période 1994-1999: FEDER: 75,0 milliards d'euros; FSE: 43,4 milliards d'euros, FEOGA: 23,5 milliards d'euros.

(12)  «Lignes directrices pour la mise en œuvre du programme Phare dans les pays candidats pour la période 2000-2006 en application de l'article 8 du règlement (CEE) no 3906/89». Décision de la Commission: SEC(1999) 1596 final du 13 octobre 1999.

(13)  Le second domaine financé au titre de l'investissement étant «l'alignement des pays candidats sur les règles et les normes de l'Union européenne», ce qui impliquait en premier lieu la fourniture d'équipement aux institutions clés pour contrôler et appliquer l'acquis communautaire.

(14)  Voir section 3 «Renforcement des capacités institutionnelles» des lignes directrices pour la période 2000-2006.

(15)  Direction générale de l'élargissement, C(2000) 3103/2 du 27 octobre 2000.

(16)  La Cour réalise actuellement un audit distinct consacré à la gestion de l'instrument de préadhésion Sapard, qui est lié au FEOGA, troisième Fonds structurel par ordre d'importance. Elle a, en outre, examiné les aspects relatifs à la gestion d'ISPA dans son rapport spécial no 5/2003 relatif au financement de projets environnementaux dans les pays candidats au titre des instruments de préadhésion Phare et ISPA (JO C 167 du 17.7.2003).

(17)  De 1998 à 2003, la Commission a publié chaque année des «rapports réguliers» sur le niveau de préparation des pays candidats à l'adhésion à l’Union européenne. À l'issue des négociations d'adhésion à la fin de 2002 avec huit des dix pays candidats d'Europe centrale et orientale, la Commission a publié en novembre 2003 des «rapports globaux de suivi» des préparatifs menés par les différents pays candidats en vue de leur adhésion.

(18)  La plupart des engagements pour la cohésion économique et sociale (CES) comportent un volet «jumelage». Dans un nombre limité de cas, un engagement distinct a été contracté pour un projet de jumelage en matière de CES. Les projets en question ont également été examinés par la Cour et figurent dans le tableau 1.

(19)  «La Nomenclature des unités territoriales statistiques» (NUTS) subdivise chaque pays en 3 niveaux: NUTS I (national), NUTS II (régional) et NUTS III (départemental). Dans les grands pays constitués de plusieurs régions NUTS II, les programmes opérationnels régionaux dans le cadre des Fonds structurels sont habituellement établis au niveau NUTS II. Cependant, pour les petits pays, le pays entier peut ne correspondre, selon cette classification, qu'au niveau NUTS II.

(20)  Les cadres communautaires d'appui sont les documents stratégiques requis par le règlement relatif aux Fonds structurels; ils sont conçus pour garantir la coordination de l'ensemble de l'aide structurelle de la Communauté dans les régions concernées.

(21)  Document de synthèse présenté à l'issue du séminaire pour agents détachés dans le cadre du jumelage «Préparation à la gestion des Fonds structurels dans les pays candidats» qui s'est tenu les 15 et 16 mars 2001 à Bruxelles.

(22)  En Irlande, au cours de la période de programmation 1994-1999, 100 % des fonds ont été mis en œuvre par le biais de programmes sectoriels dans les domaines suivants: industrie; infrastructures économiques; ressources humaines; services environnementaux; tourisme; transports; agriculture et développement rural; développement local; pêche; assistance technique. Au Portugal, 78 % et en Grèce 68 % des fonds ont été mis en œuvre par le biais de programmes opérationnels sectoriels [Source: Rapport de la Commission: 11e rapport annuel sur les Fonds structurels (1999), volume II, annexe 7, COM(2000) 698 final du 13 novembre 2000].

(23)  En juin 2000, le directeur général chargé de la politique régionale a écrit aux directeurs généraux chargés de l'élargissement, de l'emploi, de la pêche et de l'agriculture que: «dans la mesure où ces pays sont potentiellement éligibles à l'objectif no 1 des Fonds structurels, il me paraît nécessaire de mettre l'accent sur la préparation à cet objectif, qui mobilisera des ressources financières importantes dès leur adhésion et nécessitera des adaptations par rapport à l'approche actuelle de Phare». [Lettre du 6 juin 2000, réf. D(2000) JFD.A.1 001 01111].

(24)  Règlement (CE) no 1266/1999 du Conseil du 21 juin 1999 sur la coordination de l'assistance aux pays candidats dans le cadre de la stratégie de préadhésion (JO L 161 du 26.6.1999, p. 68).

(25)  Une circulaire adressée en décembre 2000 par les directeurs généraux chargés de l'élargissement et de la politique régionale aux coordinateurs de l'aide nationale indiquait que «les efforts de préparation au niveau national doivent démarrer dès que possible dans les pays souhaitant mettre en œuvre EDIS».

(26)  La seule exception a été la Hongrie, où EDIS a été symboliquement mis en place le 30 avril 2004.

(27)  En ce qui concerne le cofinancement, voir également les observations de la Cour aux points 8.10 et 8.11 de son rapport annuel relatif à l'exercice 2002 (JO C 286 du 28.11.2003).

(28)  Pour la période 2000-2002, la dotation moyenne annuelle pour les programmes nationaux Phare a été de 373 millions d’euros pour la Pologne et de 251 millions d’euros pour la Roumanie. En ce qui concerne les huit autres pays, la dotation moyenne annuelle pour la même période s'est élevée à 51 millions d’euros.

(29)  Guide de programmation Phare 2001, paragraphe 5, point e).

(30)  L'article 31, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1260/1999 sur les Fonds structurels prévoit que «la part d'un engagement qui n'a pas été réglée par l'acompte ou pour laquelle aucune demande de paiement recevable [...] n'a été présentée à la Commission à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement [...] est dégagée d'office par la Commission».

(31)  En dépit de la proximité de l'élargissement, les «rapports globaux de suivi», publiés en novembre 2003 par la Commission, ont mis en lumière des déficiences persistantes affectant la capacité des pays candidats à gérer les Fonds structurels. Selon la Commission, les pays devaient consentir des «efforts accrus» pour parachever les préparatifs d'adhésion.

(32)  Niveau NUTS II.

(33)  Niveau NUTS III.

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RÉPONSES DE LA COMMISSION

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

APPROCHE GLOBALE CONSISTANT À UTILISER LE PROGRAMME PHARE POUR PRÉPARER LES PAYS CANDIDATS À LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

PROCÉDURES DE PHARE

FINANCEMENT ET MISE EN ŒUVRE DES PROGRAMMES PHARE VISANT À PRÉPARER LES PAYS CANDIDATS À LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

RÉSULTATS DES PROJETS VISANT À RENFORCER LES INSTITUTIONS POUR PRÉPARER LES PAYS CANDIDATS À LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

CONCLUSIONS

RECOMMANDATIONS

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