### IN THE UNI TED STAT ES COURT OF APPEALS

FOR THE FIF TH CIRCU IT

N o

. 0 6

- 6 0 6 6 2

C O N O C O P H I L L I P S C O ; A N A D A R K O P E T R O L E U M C O R P ; S U R F R I D E R

F O U N D A T I O N ; E N V I R O N M E N T M A S S A C H U S E T T S ; R I V E R K E E P E R

I N C ; N A T U R A L R E S O U R C E S D E F E N S E C O U N C I L ; W A T E R K E E P E R

A L L I A N C E I N C ; S O U N D K E E P E R I N C ; D E L A W A R E R I V E R K E E P E R

N E T W O R K ; A M E R I C A N L I T T O R A L S O C I E T Y ; R A R I T A N B A Y K E E P E R

I N C

, d b a N Y / N J B A Y K E E P E R ; S A V E T H E B A Y

- P E O P L E F O R

N A R R A G A N S E T T B A Y ; F R I E N D S O F C A S C O B A Y ; S A N T A M O N I C A

B A Y K E E P E R

P e t i t i o n e r s

v

.

U N I T E D S T A T E S E N V I R O N M E N T A L P R O T E C T I O N A G E N C Y ;

S T E P H E N L J O H N S O N

, A D M I N I S T R A T O R

, U N I T E D S T A T E S

E N V I R O N M E N T A L P R O T E C T I O N A G E N C Y

, I N H I S O F F I C I A L

C A P A C I T Y A S A D M I N I S T R A T O R O F T H E U N I T E D S T A T E S E P A

R e s p o n d e n t s

P e t i t i o n s f

o r R e v i e w o f a n O r d e r o f t h e

E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y U n i te d S ta te s C o u rt o f A p p ea l s

F i ft h C i rc u i t



### F I L E D

July 23, 2 010

Lyle W . Cayce

Clerk

1 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 1 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

B e f o r e J O L L Y

, W I E N E R

, a n d B A R K S D A L E

, C i r c u i t J u d g e s

.

*

W I E N E R

, C i r c u i t J u d g e :

B e f o r e u s a r e v a r i o u s c o n s o l i d a t e d c h a l l e n g e s t o a F i n a l R u l e ( t h e “ R u l e ” )

p r o m u l g a t e d b y t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( t h e “ E P A ” ) p u r s u a n t t o

§ 3 1 6 ( b ) o f t h e C l e a n W a t e r A c t ( t h e “ A c t ” o r t h e “ C W A ” )

. T h e R u l e r e g u l a t e s t h e

u s e o f c o o l i n g w a t e r i n t a k e s t r u c t u r e s ( “ C W I S ” ) f o r b o t h e x i s t i n g a n d n e w

o f f s h o r e o i l a n d g a s e x t r a c t i o n f a c i l i t i e s

. O r i g i n a l l y

, t h e e n v i r o n m e n t a l

P e t i t i o n e r s ( c o l l e c t i v e l y “ R i v e r k e e p e r ” ) c h a l l e n g e d t h e R u l e a s i t a p p l i e s t o

e x i s t i n g f a c i l i t i e s

, a n d t h e i n d u s t r y P e t i t i o n e r s ( c o l l e c t i v e l y “ C o n o c o P h i l l i p s ” )

c h a l l e n g e d t h e R u l e a s i t a p p l i e s t o n e w f a c i l i t i e s

. I n l i g h t o f t h e S u p r e m e C o u r t ’ s

d e c i s i o n i n E n t e r g

y C o

. v

. R i v e r k e e

p e r

, h o w e v e r

, R i v e r k e e p e r a n d t h e E P A h a v e 1

n o w j o i n t l y m o v e d v o l u n t a r i l y t o r e m a n d t h e e x i s t i n g

- f a c i l i t i e s p o r t i o n o f t h e

R u l e f o r r e c o n s i d e r a t i o n ; I n t e r v e n o r A m e r i c a n P e t r o l e u m I n s t i t u t e ( “ I n t e r v e n o r

A P I ” ) o p p o s e s r e m a n d

.

W e g r a n t t h e j o i n t m o t i o n t o r e m a n d a n d a f f i r m t h e p o r t i o n o f t h e R u l e

t h a t r e g u l a t e s n e w o f f s h o r e f a c i l i t i e s

.

I

. F a c t s a n d P r o c e e d i n g s

A

. P r i o r R u l e M a k i n g u n d e r R u l e 3 1 6 ( b ) o f t h e C l e a n W

a t e r A c t

T h r o u g h t h e u s e o f C W I S

, i n d u s t r i a l f a c i l i t i e s

, s u c h a s o f f s h o r e o i l a n d g a s

e x t r a c t i o n v e s s e l s ( o r “ r i g s ” )

, w i t h d r a w a n d r e

- c i r c u l a t e

, i n t h e a g g r e g a t e

, 2

b i l l i o n s o f g a l l o n s o f w a t e r p e r d a y f r o m t h i s c o u n t r y ’ s s e a s

, l a k e s

, a n d r i v e r s

.

J udge J oll y concu rs in th e r esu lt

. *

129 S. Ct . 149 8 ( 2009 ). 1

For si m pli ci ty’s sake, we ado pt Conoc oPhi ll ips ’s con venti on o f r ef er ri ng to a ll of

fs hor e oi l a nd 2

gas dr il li ng and e xtr act ion fa ci li ti es as “f aci li ti es” or “r igs,” even t hough on ly off sho re m obi le dr il li ng

uni ts ar e c al le d “r igs,” as bot h an d f ixe d an d mobile uni ts employ CWI S.

2 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 2 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

T h i s e n o r m o u s i n t a k e o f w a t e r o f t e n r e s u l t s i n t h e i m p i n g e m e n t a n d

e n t r a i n m e n t o f

a q u a t i c b i o m a s s

. ( I m p i n g e m e n t i s t h e t r a p p i n g o f a n o r g a n i s m

a g a i n s t t h e i n t a k e s t r u c t u r e

, a n d e n t r a i n m e n t i s t h e u p t a k e o f a n o r g a n i s m i n t o

t h e c o o l i n g s y s t e m i t s e l f

. ) I m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t c a n s e r i o u s l y a f f e c t 3

n o t o n l y t h e p o p u l a t i o n a n d v i a b i l i t y o f a n a q u a t i c s p e c i e s

, b u t t h e h e a l t h o f

a q u a t i c e c o s y s t e m s a s w e l l

.

T h e p u r p o s e o f t h e C W A i s t o r e s t o r e a n d m a i n t a i n t h e c h e m i c a l

, p h y s i c a l

,

a n d b i o l o g i c a l i n t e g r i t y o f t h e n a t i o n ' s w a t e r s

. R e c o g n i z i n g t h e i m p a c t o f C W I S 4

o n t h e n a t i o n ’ s m a r i n e e n v i r o n m e n t s

, C o n g r e s s e m p o w e r e d t h e E P A t o r e g u l a t e

C W I S u n d e r t h e A c t

. S e c t i o n 3 1 6 ( b ) o f t h e A c t r e g u l a t e s C W I S b y r e q u i r i n g

t h a t :

A n y s t a n d a r d e s t a b l i s h e d p u r s u a n t t o s e c t i o n 1 3 1 1 o f t h i s t i t l e o r s e c t i o n

1 3 1 6 o f t h i s t i t l e a n d a p p l i c a b l e t o a p o i n t s o u r c e s h a l l r e q u i r e t h a t t h e

l o c a t i o n

, d e s i g n

, c o n s t r u c t i o n

, a n d c a p a c i t y o f c o o l i n g w a t e r i n t a k e

s t r u c t u r e s r e f

l e c t t h e b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f o r m i n i m i z i n g a d v e r s e

e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. 5

D e s p i t e t h e s e e m i n g l y s t r a i g h t f o r w a r d m a n d a t e o f § 3 1 6 ( b )

, s u c c e s s f u l a n d

e f f e c t i v e r u l e m a k i n g u n d e r t h i s s e c t i o n h a s b e e n e l u s i v e

. T h e f i r s t R u l e w a s

i s s u e d i n 1 9 7 6

, b u t

, b e f o r e b e i n g i m p l e m e n t e d

, i t w a s s u c c e s s f u l l y c h a l l e n g e d 6

a n d r e m a n d e d b y t h e F o u r t h C i r c u i t f o r p r o c e d u r a l d e f

e c t s t h a t v i o l a t e d t h e

Est abl is hin g Requir ements for Cool ing Wa te r Intake Str uct ure s a t Ph ase I I I Fac il it ie s, 7 1 Fe d. 3

Reg. 35,01 3 ( J une 16, 2006 ) ( cod if ie d at 40 C. F.R. pt s. 9 , 122 , 123 , 124 , an d 12 5).

33 U.S .C. 12 51( a)

. 4

Codi fi ed a t 3 3 U.S.C. § 13 26( b). 5

41 F ed. Reg. 17,38 7 ( Apr. 26, 1976 ). 6

3 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 3 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s A c t ( t h e “ A P A ” )

. T h e E P A w i t h d r e w t h e r e m a n d e d 7

p o r t i o n s o f t h e R u l e

, b u t l e f t i n t a c t t h o s e u n r e m a n d e d p o r t i o n s t h a t r e q u i r e d

e a c h N a t i o n a l P o l l u t a n t D i s c h a r g e E l i m i n a t i o n S y s t e m ( “ N P D E S ” ) p e r m i t t i n g

a u t h o r i t y t o u s e i t s “ b e s t p r o f e s s i o n a l j u d g m e n t ” t o d e t e r m i n e t h e “ b e s t

t e c h n o l o g y a v a i l a b l e ” f o r C W I S r e g u l a t i o n

. T h i s r e g u l a t o r y r e g i m e r e m a i n e d 8

i n e f f e c t u n t i l 1 9 9 5

, w h e n R i v e r k e e p e r a n d o t h e r p e t i t i o n e r s o b t a i n e d a c o n s e n t

d e c r e e f r o m t h e E P A i n w h i c h i t a g r e e d t o i s s u e p e r m a n e n t r e g u l a t i o n s u n d e r

§ 3 1 6 ( b )

. 9

U n d e r t h e c o n s e n t d e c r e e

, t h e E P A a g r e e d t o e s t a b l i s h t h r e e p h a s e s o f r u l e

m a k i n g : P h a s e I a p p l i e s t o a l l n e w C W I S f a c i l i t i e s a b o v e a p a r t i c u l a r i n t a k e

1 0

t h r e s h o l d s i z e

, e x c e p t n e w o f f s h o r e o i l r i g s ( t h e r e g u l a t i o n o f w h i c h w a s

p o s t p o n e d u n t i l P h a s e I I I ) ; P h a s e I I a p p l i e s t o e x i s t i n g l a r g e p o w e r p l a n t s t h a t 1 1

t a k e i n m o r e t h a n 5 0 m i l l i o n s g a l l o n s o f w a t e r a d a y ; a n d P h a s e I I I ( a t i s s u e 1 2

h e r e ) r e g u l a t e s ( 1 ) e x i s t i n g f a c i l i t i e s

, i n c l u d i n g p a p e r

, c h e m i c a l

, p e t r o l e u m

,

a l u m i n u m

, a n d s t e e l m a n u f a c t u r e r s

, s m a l l p o w e r p l a n t s

, a n d o t h e r f a c i l i t i e s

( c o l l e c t i v e l y “ e x i s t i n g f a c i l i t i e s ” )

, ( 2 ) n e w o f f s h o r e o i l a n d g a s e x t r a c t i o n f a c i l i t i e s

Appa lac hia n Powe r Co. v. T rai n , 566 F.2d 451 (4 th Cir . 197 7). 7

71 F ed. Reg. at 35,0 11. 8

71 F ed. Reg. at 35,0 11. 9

T he E PA ent er ed i nto a Se con d Am end ed Co nse nt Decr ee on November 25 , 200 2, modif ying 1 0

eac h ph ase ’s dea dli nes as es ta bli she d i n t he f ir st Cons ent Decr ee. Id. at 35,0 11.

Regula ti ons Addr ess ing Cool ing Wa te r Intake Str uct ure s f or New Fa ci li ti es, 66 F ed. Reg. 1 1

65,2 56 ( Dece m

ber 18, 2001 ) ( cod if

ie d at 40 C. F.R. pt s. 9 , 122 , 123 , 124 , an d 12 5). T he E PA m ade

m ino r c han ges to th is Fin al Rul e i n 67 Fed . Reg. 78,9 48 ( Dece m ber 26, 2002 ).

Fin al Regula ti ons to Est abl is h Req uir ements for Cool ing Wa te r Intake Str uct ure s a t Ph ase I I 1 2

Exi st ing Fac il it ie s, 6 9 Fe d. Re g. 41,576 (J uly 8, 2 004) (c odi fi ed a t 4 0 C.F.R. pts . 122 , 123 , 124 , an d

125)

.

4 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 4 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

( “ n e w o i l r i g s ” )

, ( 3 ) n e w o f f s h o r e l i q u i f

i e d n a t u r a l g a s f a c i l i t i e s

, a n d ( 4 ) n e w

s e a f o o d p r o c e s s i n g v e s s e l s

. 1 3

1

. F i n a l P h a s e I R u l e

A f t e r t h e F i n a l P h a s e I R u l e w a s p u b l i s h e d

, i t w a s c h a l l e n g e d b y b o t h

e n v i r o n m e n t a l a n d i n d u s t r y p e t i t i o n e r s

. T h e S e c o n d C i r c u i t r e v i e w e d t h e R u l e

a n d g e n e r a l l y u p h e l d i t i n R i v e r k e e p e r

, I n c

. v

. E P

A ( R i v e r k e e

p e r I )

. T h e P h a s e 1 4

I R u l e e s t a b l i s h e d t w o t r a c k s f o r r e g u l a t i n g C W I S f o r n e w f a c i l i t i e s

. T r a c k I

c r e a t e d a u n i f

o r m

, n a t i o n a l s y s t e m f o r i n t a k e a n d v e l o c i t y b a s e d o n c l o s e d

- c y c l e

c o o l i n g t e c h n o l o g y

. T h e E P A s t a t e d t h a t t h e c l o s e d

- c y c l e s y s t e m i s t h e “ b e s t 1 5

t e c h n o l o g y a v a i l a b l e ” f o r m i n i m i z i n g e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. T r a c k I I a l l o w e d 1 6

t h e u s e o f a n y t e c h n o l o g i c a l a p p r o a c h t h a t “ c a n s h o w

, i n d e m o n s t r a t i o n s t u d y

,

‘ t h a t t h e t e c h n o l o g i e s e m p l o y e d w i l l r e d u c e t h e l e v e l o f a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l

i m p a c t

. . . t o a c o m p a r a b l e l e v e l t o t h a t w h i c h ’ w o u l d b e a c h i e v e d a p p l y i n g T r a c k

I ’ s c a p a c i t y a n d v e l o c i t y r e q u i r e m e n t s

. ” T r a c k I I a l s o a l l o w e d f a c i l i t i e s t o 1 7

e m p l o y “ r e s t o r a t i o n m e a s u r e s ”

– s u c h a s r e s t o c k i n g

, r e c l a m a t i o n

, a n d m i g r a t i o n

b a r r i e r r e m o v a l

– a s p a r t o f i t s “ c o m p a r a b l e ” s t a n d a r d

, s o a s t o m a i n t a i n

w i l d l i f e l e v e l s i n a f

f e c t e d b o d i e s o f w a t e r

. 1 8

A l t h o u g h t h e S e c o n d C i r c u i t u p h e l d m o s t o f t h e P h a s e I R u l e

, i t d i d r u l e

t h a t t h e “ r e s t o r a t i o n m e a s u r e s ” p r o v i s i o n w a s i n c o n s i s t e n t w i t h § 3 1 6 ( b ) ’ s

71 F ed. Reg. 35,03 0. 1 3

358 F.3d 174 (2 d Ci r. 2 004)

. 1 4

Id. at 182

- 83. 1 5

Id. at 183

. 1 6

Id. (qu oti ng 40 C.F.R. § 125 .84( d)( 1))

. 1 7

Id. 1 8

5 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 5 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

r e q u i r e m e n t t h a t t h e E P A m i n i m i z e a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s b y

r e g u l a t i n g t h e l o c a t i o n

, d e s i g n

, c o n s t r u c t i o n

, a n d c a p a c i t y o f C W I S

. T h i s w a s

b e c a u s e t h e “ r e s t o r a t i o n m e a s u r e s ” h a d n o t h i n g t o d o w i t h l o c a t i o n

, d e s i g n

,

c o n s t r u c t i o n

, o r c a p a c i t y

. H o l d i n g t h a t t h e E P A e x c e e d e d i t s a u t h o r i t y b y 1 9

i n c l u d i n g t h e “ r e s t o r a t i o n m e a s u r e s ” i n t h e R u l e

, t h e S e c o n d C i r c u i t r e m a n d e d

t h a t p o r t i o n o f t h e R u l e t o t h e E P A

. 2 0

2

. F i n a l P h a s e I

I R u l e

T h e F i n a l P h a s e I I R u l e r e g u l a t e s C W I S a t l a r g e

, e x i s t i n g p o w e r p l a n t s

t h a t a r e “ p o i n t s o u r c e s ” a n d t h a t p r i m a r i l y g e n e r a t e e l e c t r i c p o w e r a n d e i t h e r

t r a n s m i t i t o r s e l l i t t o a n o t h e r e n t i t y f o r t r a n s m i s s i o n

, a n d w h o s e C W I S u s e a r e

p r o p o s e d t o u s e 5 0 m i l l i o n g a l l o n s o r m o r e o f w a t e r a d a y

. T h a t r u l e s e t f o r t h 2 1

f i v e c o m p l i a n c e a l t e r n a t i v e s f r o m w h i c h a f a c i l i t y c o u l d s e l e c t a n d i m p l e m e n t

“ ‘ f o r e s t a b l i s h i n g [ t h e ] b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f o r m i n i m i z i n g a d v e r s e

e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. ’ ” O n e o f t h e c o m p l i a n c e a l t e r n a t i v e s a v a i l a b l e t o 2 2

e x i s t i n g p o w e r p l a n t s w a s t o e m p l o y a c l o s e d

- c y c l e C W I S

, b u t s e l e c t i o n o f s u c h

a s y s t e m w a s n o t r e q u i r e d

. T h e r e m a i n i n g c o m p l i a n c e a l t e r n a t i v e s r e f e r e n c e d 2 3

n a t i o n a l p e r f

o r m a n c e s t a n d a r d s t h a t “ ‘ a r e b a s e d o n c o n s i d e r a t i o n o f a r a n g e o f

t e c h n o l o g i e s t h a t [ t h e ] E P A h a s d e t e r m i n e d t o b e c o m m e r c i a l l y a v a i l a b l e

. ’ ” T h e 2 4

Id. at 189

. 1 9

Id. 2 0

Riv erk eep er II , 475 F.3d 83, 92 ( 2d Ci r. 2 007) (c it ing 40 C. F.R. § 125. 91) rev ’d and rema nde d 2 1

by E nte rgy Corp . v. Riv erk eep er, In c. , 129 S.Ct . 149 8 ( 2009 ).

Id. (q uot ing 40 C. F.R. § 125. 94( a) ). 2 2

Id. at 93. 2 3

Id. (q uot ing 69 F ed. Reg. at 41,5 98- 99)

. 2 4

6 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 6 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

P h a s e I I R u l e a l s o c r e a t e d t w o s i t e

- s p e c i f i c c o m p l i a n c e v a r i a n c e s f r o m t h e

n a t i o n a l p e r f

o r m a n c e s t a n d a r d s

. T h e f i r s t c o m p l i a n c e v a r i a n c e

– t h e “ c o s t

c o m p l i a n c e a l t e r n a t i v e ”

– p r o v i d e s t h a t i f a f a c i l i t y d e m o n s t r a t e s t h a t t h e c o s t

o f c o m p l i a n c e w o u l d b e s i g n i f i c a n t l y g r e a t e r t h a n t h e p r o j e c t e d c o s t s b y t h e E P A

,

t h e l o c a l p e r m i t t i n g a u t h o r i t y h a d t o m a k e a s i t e

- s p e c i f i c d e t e r m i n a t i o n o f t h e

“ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e ” a s c l o s e t o t h e a p p l i c a b l e n a t i o n a l p e r f o r m a n c e

s t a n d a r d s a s p r a c t i c a b l e

, b u t w i t h o u t p r o d u c i n g c o s t s “ s i g n i f i c a n t l y g r e a t e r ”

t h a n t h o s e c o n s i d e r e d b y t h e E P A d u r i n g r u l e m a k i n g

. T h e s e c o n d c o m p l i a n c e 2 5

v a r i a n c e

– t h e “ c o s t

- b e n e f i t a l t e r n a t i v e ”

– p r o v i d e s t h a t

, i f a f a c i l i t y

d e m o n s t r a t e s t h a t t h e c o s t s o f c o m p l i a n c e w i t h t h e n a t i o n a l s t a n d a r d s i s

s i g n i f i c a n t l y g r e a t e r t h a n t h e b e n e f i t s o f c o m p l i a n c e

, t h e l o c a l p e r m i t t i n g

a u t h o r i t y c o u l d m a k e a s i t e

- s p e c i f i c d e t e r m i n a t i o n o f t h e “ b e s t t e c h n o l o g y

a v a i l a b l e ” t h a t i s a s c l o s e a s p r a c t i c a b l e t o t h e n a t i o n a l p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s

. 2 6

A f t e r v a r i o u s s t a t e s a n d e n v i r o n m e n t a l g r o u p s c h a l l e n g e d t h e F i n a l P h a s e

I I R u l e

, t h e S e c o n d C i r c u i t h e l d t h a t t h e E P A c o u l d c o n s i d e r c o s t s u n d e r § 3 1 6 ( b )

i n e i t h e r o f t w o w a y s

, v i z

. , i t c o u l d d e t e r m i n e ( 1 ) w h e t h e r t h e c o s t s o f

r e m e d i a t i o n c a n b e r e a s o n a b l y b o r n e b y t h e i n d u s t r y ; o r ( 2 ) w h i c h r e m e d i a l

t e c h n o l o g i e s a r e t h e m o s t c o s t

- e f f e c t i v e

. T h e S e c o n d C i r c u i t a l s o h e l d

, h o w e v e r

,

2 7

t h a t i t i s i m p e r m i s s i b l e u n d e r § 3 1 6 ( b ) t o c o n s i d e r a c o s t

- b e n e f i t a n a l y s i s t h a t

c o m p a r e s t h e c o s t s a n d b e n e f i t s o f v a r i o u s r e g u l a t o r y o p t i o n s a n d c h o o s e t h e

o p t i o n w i t h t h e b e s t n e t b e n e f i t s

. T h e c o u r t r e m a n d e d t h e R u l e t o t h e E P A f o r 2 8

Id. at 94 ( ci ti ng 40 C.F.R. § 125 .94( a) (5) (I ))

. 2 5

Id. (c it ing 40 C. F.R § 1 24.9 4(a )( 5)( ii ))

. 2 6

Id. at 98. 2 7

Id. 2 8

7 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 7 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

c l a r i f i c a t i o n w h e t h e r t h e n a t i o n a l p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s s e t o u t i n t h e P h a s e

I I R u l e i n c o r p o r a t e d a c o s t

- b e n e f i t a n a l y s i s

. O n r e m a n d

, t h e E P A s u s p e n d e d

2 9

o p e r a t i o n o f t h e R u l e p e n d i n g f u r t h e r r u l e m a k i n g

, a n d t h e S u p r e m e C o u r t

g r a n t e d c e r t i o r a r i l i m i t e d t o t h e q u e s t i o n w h e t h e r § 3 1 6 ( b ) “ a u t h o r i z e s t h e 3 0

[ E P A ] t o c o m p a r e c o s t s w i t h b e n e f i t s i n d e t e r m i n i n g t h e b e s t t e c h n o l o g y

a v a i l a b l e f

o r m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a t c o o l i n g w a t e r i n t a k e

s t r u c t u r e s

. ” 3 1

3

. E n t e r g

y C o r p

. v

. R i v e r k e e

p e r

I n E n t e r g

y C o r p

. t h e S u p r e m e C o u r t c o n s i d e r e d b o t h t h e p l a i n l a n g u a g e

o f t h e A c t a n d t h e s t r u c t u r e o f t h e A c t a s a w h o l e t o a d d r e s s w h e t h e r t h e A c t

p r e c l u d e s a c o s t

- b e n e f i t a n a l y s i s

. T h e C o u r t f i r s t c o n s i d e r e d t h e S e c o n d 3 2

C i r c u i t ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f § 3 1 6 ( b ) t h a t t h e p h r a s e “ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f o r

m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t ” m e a n s “ t e c h n o l o g y t h a t a c h i e v e s t h e

g r e a t e s t r e d u c t i o n i n a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s

. ” T h e C o u r t d e s c r i b e d 3 3

t h i s i n t e r p r e t a t i o n a s “ p l a u s i b l e

, ” b u t r e a s o n e d t h a t “ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e ”

c o u l d a l s o m e a n “ t e c h n o l o g y t h a t m o s t e f f i c i e n t l y p r o d u c e s s o m e g o o d

. ” T h e 3 4

C o u r t r e a d t h e s t a t u t e ’ s p h r a s e “ m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t ” a s

a l l o w i n g t h e E P A t o c o n s i d e r t h e d e g r e e o f a d v e r s e

- i m p a c t r e d u c t i o n r a t h e r t h a n

Id. at 104

- 105. 2 9

128 S. Ct . 186 7 ( 2008 ). 3 0

Id. at 186 7 ( int er nal quo ta ti on marks omitt ed)

. 3 1

129 S. Ct . at 150 5- 07. 3 2

Id. at 150 6 ( ci ti ng Riv erk eep er II , 475 F.3d at 88- 100)

. 3 3

Id. (e m pha si s or igina l)

. 3 4

8 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 8 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

m a n d a t i n g t h a t t h e “ g r e a t e s t p o s s i b l e r e d u c t i o n i n e n v i r o n m e n t a l h a r m ” b e

a c h i e v e d

. T h e C o u r t d e t e r m i n e d t h a t t h e s t a t u t e a f f o r d e d t h e E P A “ s o m e 3 5

d i s c r e t i o n t o d e t e r m i n e t h e e x t e n t o f r e d u c t i o n t h a t i s w a r r a n t e d u n d e r t h e

c i r c u m s t a n c e s ” a n d t h a t t h e p h r a s e “ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e ” d o e s n o t 3 6

p r e c l u d e c o s t

- b e n e f

i t a n a l y s i s

. 3 7

T h e C o u r t a l s o c o n s i d e r e d w h e t h e r § 3 1 6 ( b ) ’ s s i l e n c e a s t o c o s t

- b e n e f i t

a f f i r m a t i v e l y p r o h i b i t e d t h e a g e n c y f r o m e m p l o y i n g a c o s t

- b e n e f i t a n a l y s i s

. T h e

C o u r t r e j e c t e d s u c h a r e a d i n g

, h o l d i n g t h a t t h e s t a t u t e ’ s s i l e n c e “ i s m e a n t t o

c o n v e y n o t h i n g m o r e t h a n a r e f u s a l t o t i e a n a g e n c y ’ s h a n d s a s t o w h e t h e r c o s t

b e n e f i t a n a l y s i s s h o u l d b e u s e d

, a n d i f s o t o w h a t d e g r e e

. ” T h e C o u r t r e v e r s e d 3 8

t h e S e c o n d C i r c u i t ’ s r e m a n d o f t h e P h a s e I I R u l e t h a t r e s t e d o n t h a t c o u r t ’ s

r e a d i n g o f c o s t

- b e n e f i t p r e c l u s i o n

.

E n t e r g y C o r p

. l u c i d l y e s t a b l i s h e s t h a t t h e E P A m a y e m p l o y c o s t

- b e n e f i t

a n a l y s i s w h e n e f

f e c t i n g r e g u l a t i o n s t h a t r e f l e c t t h e “ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f o r

m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. ” T h e E n t e r g y C o r p

. C o u r t a l s o

e n d o r s e d t h e i d e a

, h o w e v e r

, t h a t

, a l t h o u g h i t m a y e m p l o y c o s t

- b e n e f i t s a n a l y s i s

i n r u l e m a k i n g

, t h e E P A i s n o t r e q u i r e d t o d o s o

, a n d i s a f f o r d e d d i s c r e t i o n t o

c o n s i d e r t o w h a t d e g r e e

, i f a n y

, c o s t s a n d b e n e f i t s s h o u l d b e w e i g h e d i n

d e t e r m i n i n g t h e “ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e t o m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l

i m p a c t

. ” 3 9

Id. 3 5

Id. 3 6

Id. 3 7

Id. at 150 7. 3 8

Id. at 150 6. 3 9

9 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 9 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

4

. T h e P h a s e I

I I R u l e

T h e f i n a l p h a s e o f C W I S r u l e m a k i n g c o m m e n c e d i n N o v e m b e r

, 2 0 0 4 w h e n

t h e E P A p u b l i s h e d a n d s o u g h t c o m m e n t o n i t s P h a s e I I I R u l e

. F o r e x i s t i n g 4 0

f a c i l i t i e s

, t h e E P A p r o p o s e d t h r e e c l a s s i f i c a t i o n s b a s e d o n d a i l y v o l u m e o f w a t e r

i n t a k e u s e : 5 0 m i l l i o n g a l l o n s ; b e t w e e n 1 0 0 a n d 2 0 0 m i l l i o n g a l l o n s ; a n d m o r e

t h a n 2 0 0 m i l l i o n g a l l o n s

. A d d i t i o n a l l y

, t h e E P A g a v e n o t i c e t h a t i t m i g h t 4 1

c o n t i n u e i t s c u r r e n t c a s e

- b y

- c a s e r e g u l a t i o n i n s t e a d o f i m p l e m e n t i n g a n a t i o n a l

c a t e g o r i c a l a p p r o a c h

. F o r n e w f a c i l i t i e s

, h o w e v e r

, t h e E P A p r o p o s e d n a t i o n a l 4 2

c a t e g o r i c a l s t a n d a r d s f o r C W I S r e g u l a t i o n

. O n N o v e m b e r 2 5

, 2 0 0 5

, t h e E P A 4 3

p u b l i s h e d a N o t i c e o f D a t a A v a i l a b i l i t y t h a t s u m m a r i z e d t h e d a t a t h a t t h e E P A

h a d r e c e i v e d a n d c o l l e c t e d s i n c e p u b l i s h i n g t h e P r o p o s e d R u l e ; o n J u n e 1 6

, 4 4

2 0 0 6

, t h e E P A p u b l i s h e d t h e F i n a l P h a s e I I I R u l e

. T h e E P A n o t e d t h a t i t 4 5

c o n s i d e r e d i n p u t f

r o m e n v i r o n m e n t a l

, i n d u s t r y

, e n g i n e e r i n g

, a n d g o v e r n m e n t a l

e n t i t i e s

, h e l d s y m p o s i a t o d i s c u s s r e s e a r c h a n d c o s t s o f p r o p o s e d t e c h n o l o g i e s

,

a n d c o n s i d e r e d t h e m a t e r i a l s f r o m t h e P h a s e I a n d I I r u l e m a k i n g s

. 4 6

A d d i t i o n a l l y

, t h e E P A c o n d u c t e d e n t r a i n m e n t s t u d i e s f o r e x i s t i n g P h a s e I I I

69 F ed. Reg. 68,44 4. 4 0

Id. 4 1

Id. at 68,4 67. 4 2

Id. at 68,4 44. 4 3

70 F ed. Reg. 71,05 7 ( Nov. 25, 20 05)

. 4 4

71 F ed. Reg. 35,00 6 ( cod if ie d i n 40 C.F.R. p ts . 9, 1 22, 1 23, 1 24, a nd 1 25)

. 4 5

Id. at 35,0 12/ 2- 3. 4 6

10 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 10 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

C W I S a n d c o l l e c t e d i n d u s t r y

- w i d e d a t a r e g a r d i n g n e w f a c i l i t i e s

. 4 7

F o r e x i s t i n g P h a s e I I I f a c i l i t i e s

, t h e E P A p e r f o r m e d c o s t

- b e n e f

i t a n a l y s e s

f o r e v a l u a t i n g t h e n a t i o n a l s o c i a l a n d e c o n o m i c c o s t s a n d b e n e f i t s o f t h e t h r e e

g a l l o n s

- p e r

- d a y c a t e g o r i e s o f s t r u c t u r e s

. I t c a l c u l a t e d s o c i a l c o s t s b y e v a l u a t i n g 4 8

c o m p l i a n c e a n d a d m i n i s t r a t i v e c o s t s t o t h e s t a t e a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t s

. T h e 4 9

e c o n o m i c c o s t s w e r e e v a l u a t e d b a s e d o n t h e f i n a n c i a l i m p a c t t h a t t h e n a t i o n a l

c a t e g o r i c a l s t a n d a r d s w o u l d h a v e o n t h e e x i s t i n g f a c i l i t i e s ’ f i r m s

. T h e n a t i o n a l

5 0

b e n e f i t s a s s e s s m e n t i n c l u d e d c o n s i d e r i n g u s e ( e c o n o m i c r e s o u r c e e x p l o i t a t i o n )

a n d n o n

- u s e ( r e s o u r c e u s e f o r o t h e r t h a n e c o n o m i c r e a s o n ) b e n e f i t s

. T h e E P A 5 1

a l s o c o m p a r e d t h e a n n u a l m o n e t i z e d s o c i a l c o s t s o f c o m p l i a n c e w i t h t h e a n n u a l

m o n e t i z e d e n v i r o n m e n t a l b e n e f i t s o f c o m p l i a n c e

. F o r t h e 5 0 m i l l i o n g a l l o n s p e r 5 2

d a y c a t e g o r y

, t h e E P A c o n c l u d e d t h a t t h e a n n u a l c o s t s o f c o m p l i a n c e w o u l d b e

b e t w e e n $ 3 8

. 3 m i l l i o n a n d $ 3 9 m i l l i o n a n d t h a t t h e a n n u a l m o n e t i z e d b e n e f i t s

w o u l d b e b e t w e e n $ 1

. 8 a n d $ 2

. 3 m i l l i o n

, w h i c h l e d t h e E P A t o c o n c l u d e t h a t t h e

c o s t s o f c o m p l i a n c e w e r e “ w h o l l y d i s p r o p o r t i o n a t e ” t o t h e b e n e f i t s

. T h e E P A 5 3

a l s o c o n c l u d e d t h a t t h e n o n

- m o n e t i z e d b e n e f i t s w e r e u n l i k e l y t o a l t e r t h e

Id. 4 7

Id. at 35,0 30- 32. 4 8

Id. at 35,0 31. 4 9

Id. at 35,0 32. 5 0

Id. at 35,0 32- 33. 5 1

Id. at 35,0 17. 5 2

Id. 5 3

11 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 11 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

m o n e t i z e d c o s t

- b e n e f i t r a t i o

. 5 4

F o r n e w P h a s e I I I f a c i l i t i e s

, t h e E P A c o n c l u d e d t h a t i t w a s i m p o s s i b l e t o 5 5

c o m p a r e t h e c o s t s i n c u r r e d b y i n d i v i d u a l f a c i l i t i e s t o t h e b e n e f i t s o f t h o s e

f a c i l i t i e s b e c a u s e t h o s e f a c i l i t i e s h a v e n o t y e t b e e n b u i l t

. I n s t e a d

, t h e E P A 5 6

c a l c u l a t e d t h e e x p e c t e d c o s t s o f c o m p l i a n c e u n d e r t h e n a t i o n a l u n i f o r m

s t a n d a r d s a n d d e t e r m i n e d w h e t h e r t h o s e c o s t s w o u l d r e s u l t i n a b a r r i e r t o e n t r y

f o r n e w o p e r a t i o n s a n d w h e t h e r t h o s e c o s t s c o u l d b e r e a s o n a b l y b o r n e b y t h e

i n d u s t r y

. 5 7

T h e E P A a l s o c o n d u c t e d a q u a l i t a t i v e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s t u d y t o

d e t e r m i n e t h e a d v e r s e e f f e c t s o f i m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t b y n e w C W I S

. 5 8

T h e E P A s t a t e d t h a t i t w a s r e l y i n g i n p a r t o n i n f o r m a t i o n t h a t h a d b e e n

g a t h e r e d s i n c e i t s P h a s e I r u l e m a k i n g

, i n c l u d i n g i n d u s t r y

- w i d e s u r v e y s o f

t e c h n i c a l a n d e c o n o m i c d a t a

. T h e E P A c a l c u l a t e d t h e t o t a l a n n u a l i z e d s o c i a l 5 9

c o s t o f c o m p l i a n c e t o b e b e t w e e n $ 3

. 2 m i l l i o n a n d $ 3

. 8 m i l l i o n

, t h a t t h e 6 0

e c o n o m i c i m p a c t w o u l d p o s e n o b a r r i e r t o e n t r y

, a n d t h a t t h e i n d u s t r y c o u l d

r e a s o n a b l y b e a r t h e c o s t s o f c o m p l i a n c e b e c a u s e n o n e w f a c i l i t i e s w o u l d b e

p r e v e n t e d f

r o m o p e r a t i n g a n d n o n e w o p e r a t i o n s w o u l d b e f o r c e d t o c e a s e

Id. 5 4

40 C. F.R. § 125. 130 et

se q. 5 5

71 F ed. Reg. 35,03 4. 5 6

Id. at 35,0 25- 29. 5 7

Id. at 35,0 13- 14/ 1, 35 ,016 /1. 5 8

Id. at 35,0 12. 5 9

Id. at 35,0 25. 6 0

12 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 12 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

o p e r a t i o n s b e c a u s e o f t h e c o s t s o f c o m p l i a n c e

. 6 1

T h e E P A ’ s e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a n a l y s i s f o c u s e d o n t h e G u l f

o f M e x i c o

,

w h e r e t h e m a j o r i t y o f n e w r i g c o n s t r u c t i o n w o u l d o c c u r o v e r t h e n e x t 2 0 y e a r s

. 6 2

T h e E P A c o u l d f

i n d n o s t u d i e s t h a t s p e c i f i c a l l y a d d r e s s e d e n t r a i n m e n t o r

i m p i n g e m e n t f

o r n e w r i g s

, s o i t r e l i e d o n t h e S o u t h e a s t A r e a M o n i t o r i n g a n d

A s s e s s m e n t P r o g r a m ( “ S E A M A P ” ) t o p r o v i d e i n f o r m a t i o n a b o u t i c t h y o p l a n k t o n

d e n s i t i e s i n t h e G u l f

, w h i c h

, i t o b s e r v e d

, w e r e t h e s a m e r a n g e o f d e n s i t i e s 6 3

o b s e r v e d i n t h e i n l a n d a n d c o a s t a l w a t e r s a d d r e s s e d i n t h e P h a s e I r u l e

m a k i n g

. T h e E P A a l s o t o o k i n t o a c c o u n t t h a t o f f s h o r e r i g s s e r v e a s m a r i n e 6 4

h a b i t a t s

, a t t r a c t i n g a n d c o n c e n t r a t i n g m a r i n e l i f e i n t h e i r v i c i n i t i e s

. 6 5

T h e P h a s e I I I R u l e f

o r e x i s t i n g f a c i l i t i e s s p e c i f i e s t h a t C W I S r e q u i r e m e n t s

a r e t o b e e s t a b l i s h e d o n a c a s e

- b y

- c a s e b a s i s u n d e r t h e N P D E S p r o g r a m

, i n

a c c o r d a n c e w i t h 4 0 C

. F

. R

. § 1 2 5

. 9 0 ( b )

. A c c o r d i n g l y

, i n d i v i d u a l p e r m i t w r i t e r s 6 6

a r e t o u s e t h e i r “ b e s t p r o f e s s i o n a l j u d g m e n t ” t o d e t e r m i n e

, o n a c a s e

- b y

- c a s e

b a s i s

, t h e r e q u i r e m e n t s t h a t e a c h f a c i l i t y m u s t m e e t t o a c h i e v e t h e b e s t

Id. at 35,0 27- 29. 6 1

Id. at 35,0 13. 6 2

T he S out hea st Are a M oni tor ing and Ass ess m ent Pro gram (SE AMAP) is a t wo de cad es-long 6 3

st udy (19 82- 2203 ) o f i ct hyopla nkton a nd f is h egg densi ty in the Gul f o f M exi co. See id

. at

35,0 13- 35,0 16. T he E PA re fe re nce d t his st udy in e valuat ing th e po te nti al envir onmenta l h ar m as soc ia te d

wit h CW I S. T he E PA us ed t his Gul f s tud y as a p rox y for a ll th e c ount ry’s wat er s, a s c om par is ons to

oth er pi npoi nt st udi es of spe ci fi c wat er s de m ons tr at ed s imila r t o ne ar ly uni for m le vels o f b iomass

den si ti es at cor re spo ndi ng dept hs. Id. at 35,0 13.

Id. at 35,0 13, 3 5,01 9. 6 4

Id. at 35,0 13 ( ci ti ng stu die s of m ar ine li fe den si ti es sur rou ndi ng Cali for nia and Ala ska of fs hor e 6 5

ri gs and i n t he Gu lf

).

Id. at 35,0 09. 6 6

13 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 13 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f o r m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a t t h a t

f a c i l i t y

. 6 7

F o r n e w o f

f s h o r e f i x e d a n d m o b i l e f a c i l i t i e s

, t h e R u l e a p p l i e s n a t i o n a l

p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s f o r a n y r i g t h a t i s a “ p o i n t s o u r c e ” a n d i s t h u s r e q u i r e d

t o h a v e a N P D E S p e r m i t

, h a s a C W I S t h a t u s e s a t l e a s t 2 5 % o f w a t e r i n t a k e f o r

c o o l i n g o n l y

, a n d w i t h d r a w s a t l e a s t 2 m i l l i o n g a l l o n s o f w a t e r p e r d a y

. T h i s 6 8

n a t i o n a l s t a n d a r d a p p l i e s t o a l l “ c o a s t a l ” o r “ o f f s h o r e ” o i l a n d g a s e x t r a c t i o n

f a c i l i t i e s ( t h e r e i s a n e x c e p t i o n t o t h e n a t i o n a l s t a n d a r d s f o r r i g s l o c a t e d i n t i d a l

r i v e r s o r e s t u a r i e s )

. 6 9

T h e P h a s e I I I R u l e f o r n e w f a c i l i t i e s c r e a t e s t w o c o m p l i a n c e o p t i o n s

.

F i r s t

, t h e R u l e d i s t i n g u i s h e s f a c i l i t i e s a s e i t h e r f i x e d o r n o n

- f

i x e d

, a n d f

i x e d

f a c i l i t i e s a r e f

u r t h e r d i s t i n g u i s h e d a s t h o s e p o s s e s s i n g a s e a c h e s t ( o p e n i n g s i n

t h e h u l l o f a v e s s e l f

o r w i t h d r a w i n g c o o l i n g w a t e r ) a n d t h o s e t h a t d o n o t

. F i x e d

f a c i l i t i e s m a y c h o o s e t o e m p l o y e i t h e r T r a c k I o r T r a c k I I

. M o b i l e u n i t s m a y o n l y

e m p l o y T r a c k I

, w h i c h r e q u i r e s t h e f a c i l i t y t o m i n i m i z e e n t r a i n m e n t b y r e d u c i n g

t h r o u g h

- s c r e e n v e l o c i t y t o 0

. 5 f / s o r l e s s

. F a c i l i t i e s t h a t u s e s e a c h e s t s n e e d n o t

e m p l o y f

i s h

- p r o t e c t i o n t e c h n o l o g i e s

, b u t f a c i l i t i e s w i t h o u t s e a c h e s t s m u s t

e m p l o y e n t r a i n m e n t p r o t e c t i o n

. M o b i l e u n i t s n e e d o n l y c o m p l y w i t h t h e

t h r o u g h

- s c r e e n v e l o c i t y l i m i t a n d a r e n o t r e q u i r e d t o e m p l o y e n t r a i n m e n t

c o n t r o l s

. T r a c k I I a l l o w s a f i x e d f a c i l i t y t o e m p l o y “ a l t e r n a t i v e t e c h n o l o g i e s ” 7 0

Id. at 35,0 15. 6 7

40 C. F.R. § 125. 131( a)

. 6 8

71 F ed. Reg. at 35,0 21. 6 9

T he Agenc y dete rmined tha t s uch con tr ols woul d co m pro m is e t he s eawo rt hin ess of th e mobil e 7 0

uni ts . 71 Fed . Reg. 35,0 14.

14 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 14 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

t o d e m o n s t r a t e i m p i n g e m e n t m i n i m i z a t i o n c o m p a r a b l e t o t h a t a f f o r d e d b y t h e

0

. 5 f / s t h r o u g h

- s c r e e n v e l o c i t y l i m i t

. L i k e T r a c k I

, T r a c k I I f i x e d f a c i l i t i e s m u s t

e i t h e r e m p l o y a s e a c h e s t o r e n t r a i n m e n t c o n t r o l

.

F i n a l l y

, a l l f a c i l i t i e s a r e s u b j e c t t o i m p i n g e m e n t

- m i n i m i z a t i o n c o n t r o l s i f

t h e p e r m i t t i n g a u t h o r i t y d e t e r m i n e s t h a t e n d a n g e r e d

, s p o r t

, c o m m e r c i a l

, o r

m i g r a t o r y s p e c i e s a r e t h r e a t e n e d

. F u r t h e r m o r e

, a n y o f f s h o r e f a c i l i t y m a y s e e k

a “ v a r i a n c e ” f

r o m t h e i m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t r e q u i r e m e n t s b y

d e m o n s t r a t i n g t h a t t h e r e q u i r e m e n t s w o u l d r e s u l t i n “ c o m p l i a n c e c o s t s w h o l l y

o u t o f p r o p o r t i o n t o t h e c o s t s t h e E P A c o n s i d e r e d i n e s t a b l i s h i n g t h e r e q u i r e m e n t

. . . o r w o u l d r e s u l t i n s i g n i f i c a n t a d v e r s e i m p a c t s o n l o c a l w a t e r r e s o u r c e s o t h e r

t h a n i m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t

, o r s i g n i f i c a n t a d v e r s e i m p a c t s o n e n e r g y

m a r k e t s

. ” 7 1

B

. P e t i t i o n e r s ’ C h a l l e n g e s

A f t e r t h e E P A p u b l i s h e d n o t i c e o f t h e F i n a l R u l e o n J u n e 1 6

, 2 0 0 6

c h a l l e n g e s t o i t w e r e f i l e d i n s e v e r a l c o u r t s o f a p p e a l s

. A s t h e s e c h a l l e n g e s t o

a g e n c y a c t i o n w e r e b r o u g h t u n d e r t h e “ o t h e r l i m i t a t i o n s ” p o r t i o n o f 3 3 U

. S

. C

. §

1 3 6 9 ( b ) ( 1 ) ( E )

, t h e c o u r t s o f a p p e a l h a v e e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n t o h e a r t h e m

.

T h e s e c h a l l e n g e s w e r e c o n s o l i d a t e d b y a m u l t i

- d i s t r i c t l i t i g a t i o n ( “ M D L ” ) p a n e l

a n d r a n d o m l y a s s i g n e d t o t h i s c o u r t

. R i v e r k e e p e r m o v e d f o r c h a n g e o f v e n u e t o

t h e S e c o n d C i r c u i t

, w h i c h w e d e n i e d

. R i v e r k e e p e r t h e n f i l e d a p a r a l l e l a c t i o n i n

t h e S o u t h e r n D i s t r i c t o f N e w Y o r k c h a l l e n g i n g t h e “ i n a c t i o n ” ( a s t h e y n o w t e r m

i t ) o f t h e E P A i n t h e R u l e f o r e x i s t i n g f a c i l i t i e s

. T h a t s u i t h a s b e e n s t a y e d

p e n d i n g o u r d e t e r m i n a t i o n o f j u r i s d i c t i o n

. A n d t h e n

, a f t e r t h e i n s t a n t c a s e w a s

f u l l y b r i e f e d

, i t w a s s t a y e d p e n d i n g t h e S u p r e m e C o u r t ’ s d e c i s i o n i n E n t e r g y

40 C. F.R. § 125. 135. 7 1

15 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 15 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

C o r p

. , w h i c h w a s h a n d e d d o w n o n A p r i l 1

, 2 0 0 9

. I t w a s i n l i g h t o f t h i s d e c i s i o n

t h a t R i v e r k e e p e r a n d t h e E P A f i l e d a m o t i o n f

o r v o l u n t a r y r e m a n d o f t h e

e x i s t i n g

- f a c i l i t i e s R u l e

, w h i c h m o t i o n I n t e r v e n o r A P I o p p o s e s

. W e o r d e r e d t h a t

m o t i o n t o b e c a r r i e d w i t h t h i s c a s e

.

C o n o c o P h i l l i p s a r g u e s t h a t t h e E P A a c t e d a r b i t r a r i l y a n d c a p r i c i o u s l y i n

p r o m u l g a t i n g n a t i o n a l c a t e g o r i c a l s t a n d a r d s f o r n e w f a c i l i t i e s b e c a u s e t h e s e

s t a n d a r d s d o n o t a k e i n t o a c c o u n t f a c i l i t y l o c a t i o n

. C o n o c o P h i l l i p s a l s o a s s e r t s

t h a t t h e E P A a c t e d a r b i t r a r i l y a n d c a p r i c i o u s l y b y f a i l i n g t o p e r f o r m t h e

r e q u i s i t e c o s t

- b e n e f

i t a n a l y s e s

, a n d b y r e l y i n g o n s o

- c a l l e d “ q u a l i t a t i v e ” r a t h e r

t h a n q u a n t i t a t i v e d a t a

. I n t h e a l t e r n a t i v e

, C o n o c o P h i l l i p s a l s o c o n t e n d s t h a t t h e

q u a l i t a t i v e d a t a d e m o n s t r a t e t h a t t h e E P A a c t e d a r b i t r a r i l y a n d c a p r i c i o u s l y i n

p r o m u l g a t i n g a u n i f

o r m n a t i o n a l s t a n d a r d

. F i n a l l y

, C o n o c o P h i l l i p s n o w a s s e r t s

i n i t s r e p l y b r i e f t h a t t h e E P A h a s v i o l a t e d § 5 5 3 ( b ) ’ s r e q u i r e d n o t i c e a n d

c o m m e n t p r o c e d u r e b y a d v a n c i n g i n i t s R e s p o n s e a “ l i t i g a t i n g p o s i t i o n ” t h a t

d i f f e r s f r o m i t s o r i g i n a l s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n o f § 3 1 6 ( b ) a s a r t i c u l a t e d i n t h e

P r o p o s e d a n d F i n a l R u l e s

.

I I

. S t a n d a r d o f R e v i e w

W e h a v e j u r i s d i c t i o n o v e r c h a l l e n g e s t o a n a g e n c y ’ s a c t i o n t h a t r e s u l t i n

“ o t h e r l i m i t a t i o n s ” u n d e r t h e C W A

, a n d c o o l a n t w a t e r i n t a k e r e g u l a t i o n s a r e 7 2

d e e m e d “ o t h e r l i m i t a t i o n s

. ” R e v i e w s o f a g e n c y i n t e r p r e t a t i o n s o f s t a t u t e s a r e 7 3

i n f o r m e d b y t h e S u p r e m e C o u r t ’ s d e c i s i o n i n C h e v r o n

, U

. S

. A

. v

. N a t i o n a l

R e s o u r c e D e f

e n s e C o u n s e l

. U n d e r C h e v r o n

, a r e v i e w i n g c o u r t m u s t f i r s t l o o k 7 4

33 U.S .C. § 1 369( b)( 1)( E). 7 2

E.g.

, Riv erk

eep er II , 358 F.3d at 183

- 84. 7 3

467 U.S. 83 7, 84 2- 43 ( 1984 ). 7 4

16 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 16 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

t o w h e t h e r C o n g r e s s h a s d i r e c t l y s p o k e n t o t h e p r e c i s e q u e s t i o n a t i s s u e

. I f t h e 7 5

c o u r t f i n d s t h a t c o n g r e s s i o n a l i n t e n t i s c l e a r

, t h e n t h a t i n t e r p r e t a t i o n c o n t r o l s

. 7 6

I f n o t

, h o w e v e r

, t h e q u e s t i o n f o r t h e r e v i e w i n g c o u r t i s w h e t h e r t h e a g e n c y ’ s

i n t e r p r e t a t i o n i s b a s e d o n a p e r m i s s i b l e c o n s t r u c t i o n o f t h e s t a t u t e

. A n 7 7

a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n i s p e r m i s s i b l e i f i t i s r e a s o n a b l e

. T h e q u e s t i o n o f

r e a s o n a b l e n e s s i s n o t w h e t h e r t h e a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n i s t h e o n l y p o s s i b l e

i n t e r p r e t a t i o n o r w h e t h e r i t i s t h e m o s t r e a s o n a b l e

, m e r e l y w h e t h e r i t i s

r e a s o n a b l e v e l n o n

. 7 8

I n t h e a b s e n c e o f a s p e c i f i e d m e c h a n i s m o f j u d i c i a l r e v i e w o f t h e a g e n c y

a c t i o n u n d e r j u d i c i a l r e v i e w

, t h e A P A g o v e r n s

. 5 U

. S

. C

. § 7 0 6 ( 2 ) ( A ) d i r e c t s t h a t 7 9

w h e n r e v i e w i n g a g e n c y “ a c t i o n

, f i n d i n g s

, a n d c o n c l u s i o n s ” t h e c o u r t s h a l l h o l d

t h e a c t i o n o f

t h e a g e n c y u n l a w f

u l o n l y i f

i t i s f o u n d t o b e “ a r b i t r a r y

, c a p r i c i o u s

,

a n a b u s e o f d i s c r e t i o n

, o r o t h e r w i s e n o t i n a c c o r d a n c e w i t h l a w

. ” “ U n d e r t h i s 8 0

h i g h l y d e f e r e n t i a l s t a n d a r d o f r e v i e w

, a r e v i e w i n g c o u r t h a s t h e l e a s t l a t i t u d e

i n f i n d i n g g r o u n d s f

o r r e v e r s a l

. C o u r t s m a y n o t u s e r e v i e w o f a n a g e n c y ’ s

e n v i r o n m e n t a l a n a l y s i s a s a g u i s e f o r s e c o n d

- g u e s s i n g s u b s t a n t i v e d e c i s i o n s

c o m m i t t e d t o t h e d i s c r e t i o n o f t h e a g e n c y

. ” “ A n a g e n c y r u l e i s a r b i t r a r y a n d 8 1

Id. at 842

. 7 5

Id. 7 6

Id. at 843

. 7 7

Riv erk eep er II I , 129 S. Ct . at 150 5. 7 8

5 U.S.C. § 70 3. 7 9

Id. at 706 (2) (A)

. 8 0

Cit y of Dal las v. Ha ll , 562 F.3d 712 , 717 (5 th Cir . 200 9) (i nte rna l c it at ion s omitt ed)

. 8 1

17 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 17 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

c a p r i c i o u s ‘ i f

t h e a g e n c y h a s r e l i e d o n f a c t o r s w h i c h C o n g r e s s h a s n o t i n t e n d e d

i t t o c o n s i d e r

, e n t i r e l y f a i l e d t o c o n s i d e r a n i m p o r t a n t a s p e c t o f t h e p r o b l e m

,

o f f e r e d a n e x p l a n a t i o n f o r i t s d e c i s i o n t h a t r u n s c o u n t e r t o t h e e v i d e n c e b e f o r e

t h e a g e n c y

, o r i s s o i m p l a u s i b l e t h a t i t c o u l d n o t b e a s c r i b e d t o a d i f f e r e n c e i n

v i e w o r t h e p r o d u c t o f a g e n c y e x p e r t i s e

. ’ ” T h e s c o p e o f t h e r e v i e w i n g c o u r t ’ s 8 2

i n q u i r y i s t o d e t e r m i n e i f t h e a g e n c y ’ s j u d g m e n t c o n f o r m s t o m i n i m u m s t a n d a r d s

o f r a t i o n a l i t y

, i

. e

. , w h e t h e r t h e a g e n c y a c t b e a r s a r a t i o n a l r e l a t i o n s h i p t o t h e

s t a t u t o r y p u r p o s e s

, a n d w h e t h e r t h e r e i s s u b s t a n t i a l e v i d e n c e i n t h e r e c o r d t o

s u p p o r t i t

. 8 3

I I I

. A n a l y s i s

A

. T h e E P A a n d R i v e r k e e

p e r ’ s Jo i n t M o t i o n t o R e m a n d

T h e E P A a n d R i v e r k e e p e r j o i n t l y f i l e d a m o t i o n t o r e m a n d t h e R u l e a s i t

a p p l i e s t o e x i s t i n g C W I S i n l i g h t o f t h e S u p r e m e C o u r t ’ s d e c i s i o n i n E n t e r g y

C o r p

. S p e c i f

i c a l l y

, t h e E P A s e e k s t o “ r e e v a l u a t e t h e P h a s e I I I R u l e ’ s e x i s t i n g

f a c i l i t i e s d e c i s i o n i n c o n j u n c t i o n w i t h t h e A g e n c y ’ s p r o c e e d i n g s o n r e m a n d o f t h e

‘ P h a s e I I R u l e ’ a t i s s u e i n [ R i v e r k e e p e r I I ]

. . . i n l i g h t o f t h e S u p r e m e C o u r t ’ s

r e c e n t d e c i s i o n i n [ E n t e r g y C o r p

. ]

. ”

E m b e d d e d i n a n a g e n c y ’ s p o w e r t o m a k e a d e c i s i o n i s i t s p o w e r t o

r e c o n s i d e r t h a t d e c i s i o n

. A n a g e n c y ’ s i n h e r e n t a u t h o r i t y t o r e c o n s i d e r i t s 8 4

d e c i s i o n s i s n o t w i t h o u t l i m i t s

, h o w e v e r

. “ A n a g e n c y m a y n o t r e c o n s i d e r i t s o w n 8 5

Tex as Oi l & Gas Ass 'n v . EPA , 161 F.3d 923 , 933 (5 th Cir .199 8) (c it ing Mo tor Veh ic le M

fr s. 8 2

Ass n. v . St ate Far m M

ut. , 463 U.S. 29 , 43, 103 S.Ct . 285 6, 77 L.Ed.2 d 44 3 ( 1983 ))

.

Loui si ana Envi ron ment al Act ion Net work v. E .P.A. , 382 F.3d 575 , 582 (5 th Cir . 200 4) (c it ing 8 3

Tex as Oi l & Gas Ass 'n , 161 F.3d at 934 ).

Truj il lo v. Ge ner al Ele c. Co

. , 621 F.2d 108 4. 10 86 ( 10t h Ci r. 1 980)

. 8 4

Ma ckt al v. Ch ao , 286 F.3d 822 , 825 (5 th Cir . 200 2). 8 5

18 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 18 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

d e c i s i o n i f t o d o s o w o u l d b e a r b i t r a r y

, c a p r i c i o u s

, o r a n a b u s e o f d i s c r e t i o n

. ” 8 6

F u r t h e r m o r e

, r e c o n s i d e r a t i o n a l s o m u s t o c c u r w i t h i n a r e a s o n a b l e t i m e a f t e r t h e

d e c i s i o n b e i n g r e c o n s i d e r e d w a s m a d e

, a n d n o t i c e o f t h e a g e n c y ’ s i n t e n t t o

r e c o n s i d e r m u s t b e g i v e n t o t h e p a r t i e s

. 8 7

W e c o n c l u d e t h a t t h e E P A ’ s j o i n t m o t i o n i s n o t a r b i t r a r y

, c a p r i c i o u s

, o r a n

a b u s e o f d i s c r e t i o n ; n e i t h e r d o w e f i n d t h a t i t w a s f

i l e d u n t i m e l y o r w i t h o u t v a l i d

n o t i c e t o a l l p a r t i e s

. T h e S u p r e m e C o u r t i n E n t e r g y C o r p

. h a s r e m a n d e d t h e

P h a s e I I R u l e f

o r e x i s t i n g f a c i l i t i e s t o t h e E P A

, a n d i t i s i m m i n e n t l y r e a s o n a b l e

t o a d d r e s s t o g e t h e r t h e s u b s t a n t i a l s i m i l a r i t i e s o f f a c t b e t w e e n t h a t a s p e c t o f t h e

P h a s e I I R u l e a n d t h e i n s t a n t P h a s e I I I R u l e i n l i g h t o f E n t e r g y C o r p

.

F u r t h e r m o r e

, r e m a n d w i l l w o r k n o p r e j u d i c e t o a n y a f f e c t e d e n t i t y b e c a u s e i t

m e r e l y m a i n t a i n s t h e s t a t u s q u o f o r e x i s t i n g f a c i l i t y r e g u l a t i o n

. P e n d i n g a n e w

R u l e

, t h e E P A ’ s § 3 1 6 ( b ) c a s e

- b y

- c a s e p e r m i t t i n g p r o c e d u r e

, w h i c h w a s i n p l a c e

b e f o r e t h e P h a s e I I I R u l e w a s p r o m u l g a t e d

, w i l l r e m a i n i n e f f e c t

. A c c o r d i n g l y

,

w e g r a n t t h e E P A ’ s j o i n t m o t i o n f o r r e m a n d o f j u s t t h e P h a s e I I I R u l e f o r

e x i s t i n g C W I S

.

B

. C o n o c o P h i l l i

p s ’ s C h a l l e n g e s t o t h e P h a s e I I I F i n a l R u l e f

o r N e w F

a c i l i t i e s

1

. E P A ’ s “ E c o n o m i c F

e a s a b i l i t y ” I

n t e r p r e t a t i o n o f § 3 1 6 (

b )

B e f o r e c o n s i d e r i n g C o n o c o P h i l l i p s ’ s s u b s t a n t i v e a r g u m e n t s

, w e f i r s t

a d d r e s s w h e t h e r t h e E P A ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f § 3 1 6 ( b )

, a s r e v i e w e d i n t h i s a p p e a l

,

i s s u f f i c i e n t l y d i f

f e r e n t f r o m t h e i n t e r p r e t a t i o n i t p r o f f e r e d i n t h e P r o p o s e d R u l e

t o c o n s t i t u t e a v i o l a t i o n o f t h e n o t i c e p r o v i s i o n f o r i n f o r m a l r u l e m a k i n g s e t f o r t h

Id. (c it ing 5 U.S. C. § 7 06( 2)( A))

. 8 6

Id. (c it ing Dun & Bra dst ree t Co rp. , 946 F.2d at 193 ; Book man v . Uni te d St ate s , 197 Ct.Cl . 108

, 8 7

453 F.2d 1263 , 126 5 ( 1972 ))

.

19 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 19 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

i n § 4 o f t h e A P A

. C o n o c o P h i l l i p s a s s e r t s t h a t ( 1 ) t h e E P A g a v e n o t i c e

, i n b o t h 8 8

t h e P r o p o s e d a n d F i n a l P h a s e I I I R u l e

, t h a t i t w a s e m p l o y i n g a c o s t

- b e n e f i t

a n a l y s i s i n i t s r u l e m a k i n g f o r n e w C W I S

, b u t ( 2 ) t h e E P A h a s a b a n d o n e d i t s

c o s t

- b e n e f

i t r a t i o n a l e a n d i n s t e a d a d o p t e d d u r i n g t h i s a p p e a l a n “ e c o n o m i c

a c h i e v a b i l i t y ” r a t i o n a l e f o r i t s r u l e m a k i n g

. C o n o c o P h i l l i p s a r g u e s t h a t t h i s p o s t

h o c r a t i o n a l i z a t i o n s h o u l d b e a f f o r d e d n o d e f e r e n c e u n d e r C h e v r o n a n d t h a t t h e

a g e n c y s h o u l d b e h e l d t o i t s o r i g i n a l b a s i s o f s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n

.

F o r a l m o s t s e v e n t y y e a r s

, t h e r u l e h a s b e e n t h a t “ ‘ t h e g r o u n d s u p o n w h i c h

a n a d m i n i s t r a t i v e o r d e r m u s t b e j u d g e d a r e t h o s e u p o n w h i c h t h e r e c o r d

d i s c l o s e s t h a t i t s a c t i o n w a s b a s e d

. ’ ” T h i s i s n e c e s s a r y b e c a u s e : 8 9

I f a n [ a d m i n i s t r a t i v e ] o r d e r i s v a l i d o n l y a s a d e t e r m i n a t i o n o f p o l i c y o r

j u d g m e n t w h i c h t h e a g e n c y a l o n e i s a u t h o r i z e d t o m a k e a n d w h i c h i t h a s

n o t m a d e

, a j u d i c i a l j u d g m e n t c a n n o t b e m a d e t o d o s e r v i c e f o r

a d m i n i s t r a t i v e j u d g m e n t

. 9 0

F u r t h e r m o r e

, a n a g e n c y m u s t c o m p l y w i t h t h e n o t i c e a n d c o m m e n t p r o c e d u r e s

i n i n f o r m a l r u l e m a k i n g t h a t a r e s e t o u t i n § 4 o f t h e A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e s

A c t

, n a m e l y :

G e n e r a l n o t i c e o f p r o p o s e d r u l e m a k i n g s h a l l b e p u b l i s h e d i n t h e F e d e r a l

R e g i s t e r

, u n l e s s p e r s o n s s u b j e c t t h e r e t o a r e n a m e d a n d e i t h e r p e r s o n a l l y

s e r v e d o r o t h e r w i s e h a v e a c t u a l n o t i c e t h e r e o f i n a c c o r d a n c e w i t h l a w

. T h e

n o t i c e s h a l l i n c l u d e

. . . r e f e r e n c e t o t h e l e g a l a u t h o r i t y u n d e r w h i c h t h e

5 U.S.C. § 55 3. 8 8

See Glo bal

Van Lin es v. I

CC , 714 F.2d 129 0, 12 97 ( 5th Cir . 198 3) (qu oti ng SEC v. Chen ery 8 9

Corp

. , 318 U.S. 80 , 87 (19 43) ) and id. (“ Gene ra l n oti ce of pro pos ed r ule m aking sha ll be publ is hed in th e

Fede ra l Re giste r, u nle ss per son s s ubj ect th er et o ar e na m ed a nd e it her per son al ly ser ved or oth er wis e ha ve

act ual not ic e t her eof

in ac cor dan ce wit h l aw. T he n oti ce sha ll in cl ude

. . . re fe re nce to th e l egal a uth ori ty

unde r wh ic h t he r ule is pr opos ed . . . .” ) ( ci ti ng 5 U.S.C. § 553( b)( 2))

.

Chen ery , 318 U.S. a t 8 8. 9 0

20 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 20 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

r u l e i s p r o

p o s e d

. . . . 9 1

a n d

A f

t e r n o t i c e r e q u i r e d b y t h i s s e c t i o n

, t h e a g e n c y s h a l l g i v e i n t e r e s t e d

p e r s o n s a n o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e i n t h e r u l e m a k i n g t h r o u g h

s u b m i s s i o n o f w r i t t e n d a t a

, v i e w s

, o r a r g u m e n t s w i t h o r w i t h o u t

o p p o r t u n i t y f

o r o r a l p r e s e n t a t i o n

. A f t e r c o n s i d e r a t i o n o f t h e r e l e v a n t

m a t t e r p r e s e n t e d

, t h e a g e n c y s h a l l i n c o r p o r a t e i n t h e r u l e s a d o p t e d a

c o n c i s e g e n e r a l s t a t e m e n t o f t h e i r b a s i s a n d p u r p o s e

. 9 2

S e c t i o n s 5 5 3 ( b ) ( 2 ) a n d ( c ) r e q u i r e t h a t ( 1 ) a n a g e n c y i d e n t i f y t h e s o u r c e o f i t s

l e g a l a u t h o r i t y d u r i n g t h e n o t i c e a n d c o m m e n t p e r i o d

, a n d ( 2 ) “ t h e r e f e r e n c e t o

l e g a l a u t h o r i t y m u s t b e s u f f i c i e n t l y p r e c i s e t o a p p r i s e i n t e r e s t e d p e r s o n s o f t h e

a g e n c y ’ s l e g a l a u t h o r i t y t o i s s u e t h e p r o p o s e d r u l e

. ” 9 3

C o n o c o P h i l l i p s d o e s n o t d i s p u t e t h a t t h e E P A h a s m a i n t a i n e d

, a n d

c o n t i n u e s t o m a i n t a i n

, t h a t § 3 1 6 ( b ) i s t h e s t a t u t o r y a u t h o r i t y u n d e r w h i c h i t

h a s p r o m u l g a t e d t h e P h a s e I I I R u l e

. I t s a r g u m e n t i s t h a t t h e E P A ’ s “ e c o n o m i c

a c h i e v a b i l i t y ” t e s t

, a s s e r t e d d u r i n g t h i s a p p e a l

, i s s u f f i c i e n t l y d i f

f e r e n t f r o m t h e

“ c o s t

- b e n e f

i t ” t e s t a n n o u n c e d d u r i n g r u l e m a k i n g t h a t i t a m o u n t s t o a m e r e

“ l i t i g a t i o n p o s i t i o n ” a n d t h e a g e n c y ’ s j u s t i f i c a t i o n s f

o r i t s P h a s e I I I R u l e t h a t r e s t

o n t h e “ e c o n o m i c a c h i e v a b i l i t y ” a r g u m e n t s h o u l d b e i g n o r e d

.

C o n o c o P h i l l i p s m a k e s m u c h o f t h e E P A ’ s u s e o n a p p e a l o f t h e p h r a s e

“ e c o n o m i c a c h i e v a b i l i t y ”

– a t e r m t h a t a p p e a r s n o w h e r e i n t h e P r o p o s e d o r F i n a l

R u l e

. A n a g e n c y ’ s a l t e r a t i o n o f i t s t e r m i n o l o g

y

, h o w e v e r

, d o e s n o t m e a n t h a t i t

5 U.S.C. § 55 3(b )( 2) (e m pha si s a dde d). 9 1

Id. at § 55 3(c ) ( emphasi s a dde d). 9 2

Glob al Van L ine s , 714 F.2d at 129 8 ( int er nal ci ta ti on a nd p unc tua ti on o m it te d). 9 3

21 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 21 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

h a s a l t e r e d i t s m e t h o d o l o g y

. C e r t a i n l y

, i t m a y b e p o s s i b l e f o r a n a g e n c y t o a l t e r

,

p o s t h o c

, i t s p r e v i o u s l y a n n o u n c e d i n t e r p r e t a t i o n o f i t s l e g a l a u t h o r i t y t o s u c h

a d e g r e e t h a t t h e r u l e i n C h e n e r y a n d t h e n o t i c e r e q u i r e m e n t s o f t h e A P A a r e

v i o l a t e d

. E v e n s o

, w h e n a n a g e n c y

, i n i t s d i s c r e t i o n

, h a s f l e x i b i l i t y t o e x e c u t e i t s

s t a t u t o r y a u t h o r i t y i n d i f f e r e n t w a y s

, i t m a y n o t a l w a y s b e c l e a r w h e t h e r a s h i f t

i n a n a g e n c y ’ s a p p r o a c h t o r u l e m a k i n g r u n s a f o u l o f t h e A P A o r i s m e r e l y a

v a l i d e x e r c i s e o f i t s s t a t u t o r y a u t h o r i t y t o r e g u l a t e i n d i f f e r e n t w a y s

. W e h a v e

l o n g h e l d t h a t t h e F i n a l R u l e a n d t h e P r o p o s e d R u l e n e e d n o t b e i d e n t i c a l

. T h e

F i n a l R u l e m u s t b e a “ ‘ l o g i c a l o u t g r o w t h ’ ” o f t h e r u l e m a k i n g p r o c e s s

, a n d 9 4

c o u r t s m u s t p r o c e e d w i t h c a u t i o n b e f o r e d e e m i n g a F i n a l R u l e t o o a t t e n u a t e d

f r o m t h e P r o p o s e d R u l e

, l e s t w e s u p p l a n t t h e a g e n c y ’ s r o l e i n t h e n a t i o n ’ s

r e g u l a t o r y s c h e m e

. I n t h e i n s t a n t c a s e

, h o w e v e r

, C o n o c o P h i l l i p s d o e s n o t 9 5

c o m p l a i n t h a t t h e P r o p o s e d R u l e a n d t h e F i n a l R u l e a r e d i f f e r e n t ; r a t h e r

, i t

i n s i s t s t h a t b o t h t h e P r o p o s e d R u l e ’s a n d t h e F i n a l R u l e s ’ s s t a t e d i n t e r p r e t a t i o n s

o f § 3 1 6 ( b ) d i f

f e r f r o m t h e a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n a r g u m e n t o n a p p e a l

.

T h i s q u e s t i o n d o e s n o t t u r n o n t h e m e r e i n v o c a t i o n b y t h e E P A o f t h e

p h r a s e “ e c o n o m i c a c h i e v a b i l i t y ” f o r t h e f i r s t t i m e o n a p p e a l

. T h e c r u x o f t h e

q u e s t i o n i s w h e t h e r t h e E P A ’ s j u s t i f i c a t o r y a r g u m e n t o n a p p e a l s o d i f f e r s f r o m

t h e j u s t i f

i c a t i o n a r t i c u l a t e d d u r i n g t h e r u l e m a k i n g p r o c e s s t o h a v e d e p r i v e d

i n t e r e s t e d p a r t i e s o f t h e n o t i c e r e q u i r e d b y t h e A P A

.

T h e E P A ’ s d i s c u s s i o n i n t h e p r e a m b l e o f i t s l e g a l a u t h o r i t y t o p r o m u l g a t e

Tex as Of fi ce of Publ ic Uti li ty Coun sel v. F ede ral Communi cat ion s Commi ssi on , 265 F.3d 313

, 9 4

326 (5t h Ci r. 2 001) (q uot ing Unit ed S te el work ers of Amer ., AFL- CIO- CLC v. S chu yki ll M et als Corp

. , 828 F.2d 314, 317

- 18 ( 5th Cir . 198 7))

.

See Ver mont

Y ank ee Nucl ear

Power Corp . v. Natu ral

Res our ces Def

ens e Cou nci l, I

nc. , 435 9 5

U.S. 51 9, 52 5 ( 1978 ) ( st at ing th at re viewin g court s must n ot “en graft [] th ei r o wn not ion s of pr ope r

pro ced ure s up on a gencie s e ntr ust ed wi th sub st ant ive f unc ti ons by Congress ”)

.

22 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 22 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

t h e P h a s e I I I R u l e i n t h e P r o p o s e d R u l e r e a d s :

S e c t i o n 3 1 6 ( b ) r e q u i r e s t h a t c o o l i n g w a t e r i n t a k e s t r u c t u r e s r e f l e c t

t h e b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f o r m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l

i m p a c t

. I n c o n t r a s t t o t h e e f f l u e n t l i m i t a t i o n s p r o v i s i o n s

, t h e o b j e c t o f t h e

“ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e ” i s e x p l i c i t l y a r t i c u l a t e d b y r e f e r e n c e t o t h e

r e c e i v i n g w a t e r : T o m i n i m i z e a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t i n t h e w a t e r s

f r o m w h i c h c o o l i n g w a t e r i s w i t h d r a w n

. T h i s d i f f e r e n c e i s r e f

l e c t e d i n

E P A ’ s p a s t p r a c t i c e s i n i m p l e m e n t i n g s e c t i o n s 3 0 1

, 3 0 4

, a n d 3 1 6 ( b )

. W h i l e

E P A h a s e s t a b l i s h e d e f f l u e n t l i m i t a t i o n s g u i d e l i n e s b a s e d o n t h e e f f i c a c y

o f o n e o r m o r e t e c h n o l o g i e s t o r e d u c e p o l l u t a n t s i n w a s t e w a t e r

,

c o n s i d e r i n g c o s t s

, b u t w i t h o u t n e c e s s a r i l y c o n s i d e r i n g t h e i m p a c t o n t h e

r e c e i v i n g w a t e r s

, E P A h a s p r e v i o u s l y c o n s i d e r e d t h e c o s t s o f t e c h n o l o g i e s

i n r e l a t i o n t o t h e b e n e f i t s o f m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t i n

e s t a b l i s h i n g s e c t i o n 3 1 6 ( b ) l i m i t s

. I n R e P u b l i c S e r v i c e C o

. o f N e w

H a m p s h i r e

, 1 0 E R C 1 2 5 7 ( J u n e 1 7

, 1 9 7 7 ) ; I n R e P u b l i c S e r v i c e C o

. o f N e w

H a m p s h i r e

, 1 E A D 4 5 5 ( A u g

. 4

, 1 9 7 8 ) ; S e a c o a s t A n t i

- P o l l u t i o n L e a g u e v

. C o s t l e

, 5 9 7 F

. 2 d 3 0 6 ( 1 s t C i r

. 1 9 7 9 )

. F o r t h i s P h a s e I I I r u l e m a k i n g

, E P A t h e r e f o r e i n t e r p r e t s C l e a n

W a t e r A c t s e c t i o n 3 1 6 ( b ) a s a u t h o r i z i n g E P A t o c o n s i d e r n o t o n l y

t e c h n o l o g i e s b u t a l s o t h e i r e f f e c t s o n a n d b e n e f

i t s t o t h e w a t e r f

r o m w h i c h

t h e c o o l i n g w a t e r i s w i t h d r a w n

. B a s e d o n t h e s e t w o c o n s i d e r a t i o n s

, t o d a y ’ s

p r o p o s e d r u l e e s t a b l i s h e s n a t i o n a l r e q u i r e m e n t s f o r f a c i l i t i e s t o i n s t a l l

t e c h n o l o g y

, a s a p p r o p r i a t e

, t h a t i s t e c h n i c a l l y a v a i l a b l e

, e c o n o m i c a l l y

p r a c t i c a b l e

, c o s t

- e f

f e c t i v e

, a n d j u s t i f

i e d b y t h e b e n e f

i t s t o t h e s o u r c e

w a t e r b o d y

. 9 6

T h e p r e a m b l e t o t h e F i n a l R u l e r e a d s :

B e c a u s e s e c t i o n 3 1 6 ( b ) i s s i l e n t a s t o t h e f a c t o r s E P A s h o u l d

c o n s i d e r i n d e c i d i n g w h e t h e r a c a n d i d a t e t e c h n o l o g y m i n i m i z e s a d v e r s e

e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

, E P A h a s b r o a d d i s c r e t i o n t o i d e n t i f y t h e

a p p r o p r i a t e c r i t e r i a

. S e e R i v e r k e e p e r

, 3 5 8 F

. 3 d a t 1 8 7

, n

. 1 2 ( b r e v i t y o f

s e c t i o n 3 1 6 ( b ) r e f

l e c t s a n i n t e n t i o n t o d e l e g a t e s i g n i f i c a n t r u l e m a k i n g

a u t h o r i t y t o E P A ) ; s e e i d

. a t 1 9 5 ( a p p e l l a t e c o u r t s g i v e E P A “ c o n s i d e r a b l e

d i s c r e t i o n t o w e i g h a n d b a l a n c e t h e v a r i o u s f a c t o r s ” w h e r e t h e s t a t u t e d o e s

69 F ed. Reg. 68,44 9. 9 6

23 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 23 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

n o t s t a t e w h a t w e i g h t s h o u l d b e a c c o r d e d ) ( c i t a t i o n o m i t t e d )

. F o r t h i s P h a s e I I I r u l e m a k i n g

, E P A t h e r e f o r e i n t e r p r e t s t h e p h r a s e

“ b e s t a v a i l a b l e t e c h n o l o g y f o r m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s ”

a s a u t h o r i z i n g E P A t o c o n s i d e r t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e c o s t s o f t h e

t e c h n o l o g i e s t o t h e b e n e f i t s a s s o c i a t e d w i t h t h e m

. E P A h a s p r e v i o u s l y

c o n s i d e r e d t h e c o s t s o f t e c h n o l o g i e s i n r e l a t i o n t o t h e b e n e f i t s o f

m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t i n e s t a b l i s h i n g s e c t i o n 3 1 6 ( b )

l i m i t s

, w h i c h h i s t o r i c a l l y h a v e b e e n d o n e o n a c a s e

- b y

- c a s e b a s i s

. I n R e

P u b l i c S e r v i c e C o

. o f N e w H a m p s h i r e

, 1 0 E R C 1 2 5 7 ( J u n e 1 7

, 1 9 7 7 ) ; I n R e

P u b l i c S e r v i c e C o

. o f N e w H a m p s h i r e

, 1 E A D 4 5 5 ( A u g

. 4

, 1 9 7 8 ) ; S e a c o a s t

A n t i

- P o l l u t i o n L e a g u e v

. C o s t l e

, 5 9 7 F

. 2 d 3 0 6 ( 1 s t C i r

. 1 9 7 9 )

. I n a d d i t i o n t o h e l p i n g E P A d e t e r m i n e t h e e f f e c t s o f c a n d i d a t e

t e c h n o l o g i e s o n t h e r e c e i v i n g w a t e r

, c o n s i d e r i n g t h e r e l a t i o n s h i p o f c o s t s

a n d b e n e f

i t s a l s o h e l p s E P A d e t e r m i n e w h e t h e r t h e t e c h n o l o g i e s a r e

e c o n o m i c a l l y p r a c t i c a b l e

. E P A h a s l o n g r e c o g n i z e d

, w i t h t h e s u p p o r t o f

l e g i s l a t i v e h i s t o r y

, t h a t s e c t i o n 3 1 6 ( b ) d o e s n o t r e q u i r e a d v e r s e

e n v i r o n m e n t a l i m p a c t t o b e m i n i m i z e d b e y o n d t h a t w h i c h c a n b e a c h i e v e d

a t a n e c o n o m i c a l l y p r a c t i c a b l e c o s t

. S e e 1 1 8 C o n g

. R e c

. 3 3 7 6 2 ( 1 9 7 2 )

r e p r i n t e d i n 1 L e g i s l a t i v e H i s t o r y o f t h e W

a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t

A m e n d m e n t s o f 1 9 7 2

, a t 2 6 4 ( 1 9 7 3 ) ( S t a t e m e n t o f R e p r e s e n t a t i v e D o n H

. C l a u s e n )

. E P A t h e r e f o r e m a y c o n s i d e r c o s t s a n d b e n e f i t s i n d e c i d i n g

w h e t h e r a n y o f t h e t e c h n o l o g y o p t i o n s f o r P h a s e I I I e x i s t i n g f a c i l i t i e s

a c t u a l l y d o m i n i m i z e a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

– o r w h e t h e r t h e

c h o i c e o f t e c h n o l o g i e s s h o u l d b e l e f t t o B P J d e c i s i o n

- m a k i n g

. W h e n t h e

c o s t s o f e s t a b l i s h i n g a n a t i o n a l c a t e g o r i c a l r u l e s u b s t a n t i a l l y o u t w e i g h t h e

b e n e f i t s o f s u c h a r u l e

, a n a t i o n a l c a t e g o r i c a l s e c t i o n 3 1 6 ( b ) r u l e m a y n o t

b e e c o n o m i c a l l y p r a c t i c a b l e

, a n d t h e r e f o r e n o t t h e “ b e s t t e c h n o l o g y

a v a i l a b l e f

o r m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. ”

N o t h i n g i n s e c t i o n 3 1 6 ( b ) r e q u i r e s E P A t o p r o m u l g a t e a r e g u l a t i o n

t o i m p l e m e n t t h e r e q u i r e m e n t s f o r c o o l i n g w a t e r i n t a k e s t r u c t u r e s

. S e c t i o n 3 1 6 ( b ) o f t h e C W A g r a n t s E P A b r o a d a u t h o r i t y t o e s t a b l i s h

p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s f o r c o o l i n g w a t e r i n t a k e s t r u c t u r e s b a s e d o n t h e

“ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e t o m i n i m i z e a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. ” 9 7

B o t h t h e P r o p o s e d a n d F i n a l R u l e s r e f l e c t t h a t t h e E P A c o n s i d e r e d t h e A c t

71 F ed. Reg. at 35,0 10. 9 7

24 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 24 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

t o a f f o r d t h e a g e n c y t h e p o w e r t o c o n s i d e r c o s t

- b e n e f i t s w h e n r e g u l a t i n g e x i s t i n g

a n d n e w C W I S

. F u r t h e r m o r e

, t h e P r o p o s e d R u l e e x p r e s s e d t h a t t h e a g e n c y

i n t e n d e d t o c o n s i d e r C W I S r e g u l a t i o n f r o m b o t h a t e c h n o l o g i c a l s t a n d p o i n t a n d

a c o s t

- b e n e f

i t s t a n d p o i n t : “ E P A t h e r e f o r e i n t e r p r e t s C l e a n W a t e r A c t s e c t i o n

3 1 6 ( b ) a s a u t h o r i z i n g E P A t o c o n s i d e r n o t o n l y t e c h n o l o g i e s b u t a l s o t h e i r e f f e c t s

o n a n d b e n e f

i t s t o t h e w a t e r f

r o m w h i c h t h e c o o l i n g w a t e r i s w i t h d r a w n

. ” T h i s

f l e x i b i l i t y i n r e g u l a t o r y a p p r o a c h i s e c h o e d i n t h e F i n a l R u l e ’ s s t a t e m e n t t h a t t h e

E P A “ h a s b r o a d d i s c r e t i o n t o i d e n t i f y t h e a p p r o p r i a t e c r i t e r i a ” f o r e v a l u a t i n g

w h e t h e r c a n d i d a t e t e c h n o l o g y m i n i m i z e d a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a n d

t h a t c o n s i d e r i n g t h e c o s t s a n d b e n e f i t s a i d s t h e a g e n c y i n d e t e r m i n i n g w h e t h e r

a r e g u l a t o r y s c h e m e i s “ e c o n o m i c a l l y p r a c t i c a b l e

. ”

B o t h p r e a m b l e s d e m o n s t r a t e t h a t t h e a g e n c y i n t e r p r e t e d § 3 1 6 ( b ) a s

a u t h o r i z i n g a c o s t

- b e n e f i t a p p r o a c h t o C W I S r e g u l a t i o n

, b u t a l s o t h a t t h e a g e n c y

d o e s n o t c o n s i d e r i t s e l f b o u n d t o d o s o

. W h a t t h e p r e a m b l e s t o t h e P r o p o s e d a n d

F i n a l R u l e s d o i n d i c a t e i s t h a t t h e a g e n c y p u r p o r t e d t o e m p l o y c o s t

- b e n e f i t

a n a l y s i s i n p r o m u l g a t i n g C W I S r e g u l a t i o n f o r e x i s t i n g a n d n e w f a c i l i t i e s a s p a r t

o f i t s “ d i s c r e t i o n t o w e i g h a n d b a l a n c e v a r i o u s f a c t o r s ” w h e n d e t e r m i n i n g t h e

“ b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f o r m i n i m i z i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. ”

T h e P h a s e I I I F i n a l R u l e i s b i f u r c a t e d i n i t s a p p l i c a t i o n

, r e g u l a t i n g

e x i s t i n g o f

f s h o r e f a c i l i t i e s d i f

f e r e n t l y f

r o m n e w o n e s

. I t i s t h e r e f o r e n e c e s s a r y

t o l o o k b e y o n d t h e R u l e ’ s g e n e r a l s t a t e m e n t s i n t h e p r e a m b l e t o t h e R u l e ’ s

s p e c i f i c a p p l i c a t i o n t o n e w C W I S f a c i l i t i e s

. T h e F i n a l R u l e p r o v i d e s a d e t a i l e d

s u m m a r y o f t h e E P A ’ s c o s t

- e s t i m a t i o n f o r t h e n a t i o n a l c a t e g o r i c a l r e g u l a t o r y

o p t i o n s f

o r n e w C W I S

. T h e a g e n c y ( 1 ) i d e n t i f i e d t h e d i f

f e r e n t t y p e s o f C W I S 9 8

Id. at 35,0 25 t o 35 ,029

. 9 8

25 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 25 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

b e i n g e m p l o y e d b y d i f f e r e n t o f

f s h o r e f a c i l i t i e s

, ( 2 ) i d e n t i f i e d a v a i l a b l e

i m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t c o n t r o l m e a s u r e s

, a n d ( 3 ) e s t i m a t e d b o t h c a p i t a l

a n d a n n u a l o p e r a t i n g c o s t s “ f o r e a c h t e c h n o l o g y o p t i o n f o r t h e d i f

f e r e n t

c o n f i g u r a t i o n s o f o f

f s h o r e

. . . f a c i l i t i e s a n d [ C W I S ]

. ” T h e a g e n c y a l s o e s t i m a t e d 9 9

t h e p r e d i c t e d e c o n o m i c i m p a c t o f t h e n e w R u l e b y e v a l u a t i n g t h e c o s t s a s s o c i a t e d

w i t h a v a i l a b l e i m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t t e c h n o l o g y w i t h “ s u p e r i o r

r e l i a b i l i t y a n d p e r f

o r m a n c e a n d e a s e o f o p e r a t i o n

. ” A f t e r c o l l e c t i n g t h i s d a t a

, 1 0 0

t h e E P A e v a l u a t e d t h e l i k e l y e c o n o m i c i m p a c t ( 1 ) o n o f f s h o r e f a c i l i t y r e v e n u e

a n d o p e r a t i n g c o s t s

, a n d ( 2 ) a s a b a r r i e r

- t o

- e n t r y

. 1 0 1

I n t h e “ C o m p a r i s o n a n d B e n e f i t s a n d C o s t s ” s e c t i o n o f t h e F i n a l R u l e

, 1 0 2

t h e E P A s t a t e s t h a t i t c o u l d n o t c o m p a r e e s t i m a t e d b e n e f i t s y i e l d e d f

r o m t h e

R u l e a s i t a p p l i e s t o n e w f a c i l i t i e s b e c a u s e “ s u c h e s t i m a t e s w o u l d r e l y o n

s p e c u l a t i n g w h e r e t h e s e f a c i l i t i e s w o u l d b e b u i l t a n d / o r o p e r a t e

. . . . H e n c e

, i t

i s n o t p o s s i b l e t o c o m p a r e q u a n t i f i e d c o s t s a n d b e n e f

i t s a s s o c i a t e d w i t h t h i s f i n a l

r u l e

. ” T h e a g e n c y d i d

, h o w e v e r

, p e r f o r m “ c o m p a r i s o n s o f t h e n a t i o n a l b e n e f i t s 1 0 3

a n d c o s t s o f t h e n a t i o n a l c a t e g o r i c a l r e g u l a t o r y o p t i o n s ” b y c o m p a r i n g t h e “ t o t a l

a n n u a l i z e d u s e b e n e f i t s t o t o t a l a n n u a l i z e d p r e

- t a x c o s t s a t e x i s t i n g f a c i l i t i e s

t h a t r e m a i n o p e n i n t h e b a s e l i n e

. ” 1 0 4

I n s h o r t

, t h e F i n a l R u l e i n d i c a t e s t h a t t h e E P A e s t i m a t e d t h e c o m p l i a n c e

Id. at 35,0 25. 9 9

Id. 1 0 0

Id. at 35,0 25 t o 35 ,029

. 1 0 1

71 F ed. Reg. 35,03 4. 1 0 2

Id. 1 0 3

Id. at 35,0 34. 1 0 4

26 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 26 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

c o s t s o f t h e n a t i o n a l c a t e g o r i c a l s t a n d a r d s f o r n e w C W I S a n d c o m p a r e d t h o s e

c o s t s t o t h e l i k e l y e c o n o m i c i m p a c t o n t h e i n d u s t r y

. A d d i t i o n a l l y

, t h e E P A

c o m p a r e d t h e c o m p l i a n c e c o s t s t o t h e “ b a s e l i n e ” b e n e f i t s a f f o r d e d b y e x i s t i n g

f a c i l i t i e s

. T h e a g e n c y w a s u n a b l e t o p e r f o r m a s p e c i f

i c c o s t

- b e n e f

i t a n a l y s i s f

o r

n e w f a c i l i t i e s

, h o w e v e r

, a s t h o s e f a c i l i t i e s h a v e n o t y e t b e e n b u i l t

.

O n a p p e a l

, t h e E P A i n s i s t s t h a t i t i s n o t r e q u i r e d t o c o n d u c t a c o s t

- b e n e f i t

a n a l y s i s w h e n p r o m u l g a t i n g r u l e s u n d e r § 3 1 6 ( b )

, a n d t h a t

, g i v e n t h e a v a i l a b l e

i n f o r m a t i o n ( o r l a c k t h e r e o f )

, “ e c o n o m i c a c h i e v a b i l i t y

. . . s p e c i f i c a l l y

, b a r r i e r s t o

e n t r y

, a r e t h e a p p r o p r i a t e c o s t m e a s u r e s f o r n e w f a c i l i t i e s b e c a u s e t h e y a n a l y z e

w h e t h e r a r e g u l a t i o n w i l l p l a c e n e w f a c i l i t i e s a t a c o m p e t i t i v e d i s a d v a n t a g e a s

c o m p a r e d t o e x i s t i n g f a c i l i t i e s

. ” T h e a g e n c y a s s e r t s f u r t h e r t h a t

, e v e n t h o u g h

i t c o u l d e s t i m a t e t h e c o s t s o f c o m p l i a n c e f o r n e w C W I S d e s p i t e n o t k n o w i n g t h e i r

l o c a t i o n s

, i t c o u l d n o t e s t i m a t e t h e b e n e f i t s o f t h e R u l e b e c a u s e o f t h e w i d e

v a r i e t y o f e c o s y s t e m s i n w h i c h n e w o f f s h o r e f a c i l i t i e s w i l l b e l o c a t e d

. I n c o n t r a s t

t o b e n e f i t s

, c o m p l i a n c e c o s t s c a n b e e s t i m a t e d b e c a u s e t h e y w i l l r e m a i n c o n s t a n t

i r r e s p e c t i v e o f t h e s p e c i f i c l o c a t i o n o f t h e f a c i l i t y : T h e d e p t h s o f a l l C W I S a r e

a p p r o x i m a t e l y t h e s a m e r e g a r d l e s s o f t h e d e p t h o f t h e w a t e r a t t h e f a c i l i t i e s ’

l o c a t i o n

.

A f t e r c o m p a r i n g t h e E P A ’ s s t a t e m e n t s i n t h e F i n a l R u l e t o t h o s e a r g u e d

b e f o r e u s

, w e a r e c o n v i n c e d t h a t t h e E P A ’ s “ e c o n o m i c a c h i e v a b i l i t y ” a r g u m e n t

i s n o t a m e r e l i t i g a t i n g p o s i t i o n

, b u t i s i n s t e a d t h e v e r y b a s i s u n d e r w h i c h t h e

F i n a l P h a s e I I I R u l e f o r n e w o f

f s h o r e f a c i l i t i e s w a s p r o m u l g a t e d

. T h e E P A

c o n s i d e r e d b a r r i e r t o e n t r y a n d e c o n o m i c i m p a c t

, a s d i s t i n g u i s h e d f r o m m a k i n g

s p e c i f i c

, f a c i l i t y

- b y

- f a c i l i t y c o s t

- b e n e f i t a n a l y s e s

, a s t h e b a s i s f o r t h e F i n a l R u l e

,

a n d t h a t p o s i t i o n h a s n o t c h a n g e d d u r i n g t h i s a p p e a l

. W e s e e n o m a t e r i a l

27 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 27 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e E P A ’ s s t a t u t o r y i n t e r p r e t a t i o n o f i t s r u l e m a k i n g

a u t h o r i t y a n d t h e i n t e r p r e t a t i o n p r e v i o u s l y a r t i c u l a t e d

. C o n o c o P h i l l i p s ’ s

a r g u m e n t t h a t t h e E P A d i d n o t p r o v i d e a d e q u a t e n o t i c e o f t h e e c o n o m i c

a c h i e v a b i l i t y t e s t d u r i n g r u l e m a k i n g i s u n a v a i l i n g

.

2

. W h e t h e r t h e E P

A ’ s R u l e M a k i n g w a s A r b i t r a r y a n d C a

p r i c i o u s

C o n o c o P h i l l i p s m a k e s t w o p r i m a r y a r g u m e n t s t h a t t h e E P A ’ s F i n a l P h a s e

I I I R u l e f

o r n e w o f

f s h o r e f a c i l i t i e s i s a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s

. E a c h o f t h e s e

c o n t e n t i o n s r e s t s a t l e a s t i n p a r t o n t h e a s s e r t i o n t h a t t h e s t a t u t o r y l a n g u a g e o f

§ 3 1 6 ( b ) m a n d a t e s t h a t t h e E P A e n g a g e i n a c o s t

- b e n e f i t a n a l y s i s t o e f

f e c t C W I S

r e g u l a t i o n s

. I n E n t e r g y C o r p

. v

. R i v e r k e e

p e r

, t h e S u p r e m e C o u r t h a s n o w m a d e

p e l l u c i d t h a t t h e E P A m a y b u t i s n o t r e q u i r e d t o e n g a g e i n c o s t

- b e n e f i t a n a l y s e s

f o r C W I S r u l e m a k i n g

. A n d

, a s d i s c u s s e d a b o v e

, t h e E P A h a s n e v e r i n t e r p r e t e d

t h e s t a t u t e t o r e q u i r e c o s t

- b e n e f i t a n a l y s e s i n i t s r u l e m a k i n g

. N e i t h e r d i d t h e 1 0 5

E P A g i v e n o t i c e i n t h i s r u l e m a k i n g t h a t i t w a s b o u n d t o d o s o o r t h a t i t w o u l d

d o s o t o t h e e x c l u s i o n o f o t h e r m e t r i c s

. T h u s

, C o n o c o P h i l l i p s ’ s o b j e c t i o n t o t h e

F i n a l P h a s e I I I R u l e o n t h i s g r o u n d h a s b e e n n e u t r a l i z e d

. W e t h u s p r o c e e d t o

c o n s i d e r t h e s p e c i f

i c g r o u n d s o n w h i c h C o n o c o P h i l l i p s u r g e s u s t o h o l d t h a t t h e

E P A w a s a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s i n i t s r u l e m a k i n g

.

T h e c e n t r a l t h e m e f

o r C o n o c o P h i l l i p s ’ s r e m a i n i n g o b j e c t i o n s i s t h a t t h e

a g e n c y w a s a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s i n f a i l i n g t o c o n s i d e r f a c i l i t y l o c a t i o n w h e n

i t p r o m u l g a t e d t h e F i n a l P h a s e I I I R u l e

. T h i s o b j e c t i o n r e s t s o n t w o p r i m a r y

a r g u m e n t s : ( 1 ) I t i s a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s f o r t h e E P A t o f a i l t o c o n d u c t a

See , e.g., t he E PA’s fi rs t r egulat ion of CWIS. 41 Fe d. Re g. 17,387 , 173 88 ( Apr. 26, 1976 ) 1 0 5

(“ No co m par is on o f monet ar y cost s wi th the soc ia l b ene fi ts of m ini m izing adver se envir onmenta l

impact s, much l ess a f

ormal, q uan ti fi ed “ cos t/ ben ef it ” a sse ssment is re qui re d by the te rms of [ § 31 6] the

[Cl ean Wa te r] Act .”)

.

28 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 28 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

b e n e f i t s a n a l y s i s f

o r s p e c i f

i c f a c i l i t y l o c a t i o n s

, a n d ( 2 ) i t i s a r b i t r a r y a n d

c a p r i c i o u s f

o r t h e E P A t o r e l y o n t h e g e n e r a l

, “ q u a l i t a t i v e ” S E A M A P s t u d y

,

r a t h e r t h a n o n s i t e

- s p e c i f i c q u a n t i t a t i v e s t u d i e s

, t o e s t i m a t e t h e e n v i r o n m e n t a l

i m p a c t o f n e w C W I S

.

a

. C o s t s a n d B e n e f

i t s o f F a c i l i t y L o c a t i o n

C o n o c o P h i l l i p s a s s e r t s t h a t t h e E P A f a i l e d p r o p e r l y t o c o n s i d e r f a c i l i t y

l o c a t i o n

– a s r e q u i r e d b y s t a t u t e

– i n p r o m u l g a t i n g t h e n a t i o n a l c a t e g o r i c a l

s t a n d a r d s f

o r n e w o f

f s h o r e f a c i l i t i e s

. C o n o c o P h i l l i p s a r g u e s t h a t

, c o n t r a r y t o t h e

E P A ’ s c o n t e n t i o n

, t h e a d m i n i s t r a t i v e r e c o r d p r o v i d e d b o t h t h e l i k e l y t y p e a n d

n u m b e r o f n e w f a c i l i t i e s t o b e d e p l o y e d o v e r t h e n e x t 2 0 y e a r s

, a n d t h e

o v e r w h e l m i n g m a j o r i t y o f n e w o i l a n d g a s r i g s w i l l b e s i t u a t e d i n v e r y d e e p

w a t e r ( g r e a t e r t h a n 1

, 0 0 0 f e e t i n d e p t h ) i n t h e G u l f o f M e x i c o

. C o n o c o P h i l l i p s

a c k n o w l e d g e s t h a t t h i s i n f o r m a t i o n d i d n o t i n c l u d e t h e p r e c i s e l a t i t u d e a n d

l o n g i t u d e o f e a c h n e w f a c i l i t y

, b u t n e v e r t h e l e s s “ d i d t e l l t h e a g e n c y a l l i t n e e d e d

t o k n o w t o p e r f

o r m a m e a n i n g f

u l c o s t / b e n e f

i t s t u d y : w h a t k i n d s o f r i g s

. . . ,

o p e r a t i n g i n w h a t s e a s

, a n d a t w h a t d e p t h s

. ” C o n o c o P h i l l i p s i n s i s t s t h a t

, g i v e n

t h i s i n f o r m a t i o n a n d t h e f a c t t h a t t h e E P A s t a t e d t h a t i t p o s s e s s e d e n o u g h

i n f o r m a t i o n t o c a l c u l a t e c o m p l i a n c e c o s t s f o r n e w f a c i l i t i e s

, t h e a g e n c y ’ s c l a i m

t h a t i t d i d n o t h a v e e n o u g h i n f o r m a t i o n t o p e r f

o r m a m e a n i n g f

u l c o s t

- b e n e f

i t

a n a l y s i s i s a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s o r

, i n t h e a l t e r n a t i v e

, t h a t i t w a s a r b i t r a r y

a n d c a p r i c i o u s f

o r t h e a g e n c y n o t t o d e v e l o p t h i s i n f o r m a t i o n i f i t d i d n o t h a v e

i t d u r i n g r u l e m a k i n g

.

i

. S t a t u t o r

y A r g u m e n t

S e c t i o n 3 1 6 ( b ) r e a d s : “ A n y s t a n d a r d e s t a b l i s h e d p u r s u a n t t o s e c t i o n 1 3 1 1

o f t h i s t i t l e o r s e c t i o n 1 3 1 6 o f t h i s t i t l e a n d a p p l i c a b l e t o a p o i n t s o u r c e s h a l l

29 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 29 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

r e q u i r e t h a t t h e l o c a t i o n

, d e s i g n

, c o n s t r u c t i o n

, a n d c a p a c i t y o f c o o l i n g w a t e r

i n t a k e s t r u c t u r e s r e f l e c t t h e b e s t t e c h n o l o g y a v a i l a b l e f

o r m i n i m i z i n g a d v e r s e

e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

. ” C o n o c o P h i l l i p s c l a i m s t h a t t h e e m p h a s i z e d l a n g u a g e 1 0 6

m a n d a t e s t h a t t h e E P A c o n s i d e r t h e f a c i l i t y ’ s p h y s i c a l l o c a t i o n i n i t s r u l e

m a k i n g ; t h e E P A r e s p o n d s t h a t t h i s l a n g u a g e o n l y p e r t a i n s t o C W I S ’ s p h y s i c a l

l o c a t i o n a n d t h a t a d e c i s i o n n o t t o r e g u l a t e o n t h e b a s i s o f l o c a t i o n d o e s n o t m e a n

t h a t t h e a g e n c y d i d n o t c o n s i d e r i t

.

T o e v a l u a t e t h e a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f § 3 1 6 ( b )

, w e e m p l o y C h e v r o n ’ s

a b o v e

- d e s c r i b e d t w o

- s t e p f r a m e w o r k : W e f

i r s t d e c i d e w h e t h e r C o n g r e s s s p o k e

d i r e c t l y t o t h e p r e c i s e q u e s t i o n a t i s s u e

, a n d

, i f i t d i d

, g i v e e f f e c t t o t h e

u n a m b i g u o u s l y e x p r e s s e d i n t e n t o f C o n g r e s s ; u n d e r s u c h a s i t u a t i o n

, w e w i l l

r e v e r s e a n a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n i f i t d o e s n o t c o n f o r m t o p l a i n m e a n i n g o f

s t a t u t e

. I f t h e s t a t u t e i s s i l e n t o r a m b i g u o u s

, h o w e v e r

, w e a s k w h e t h e r t h e

1 0 7

a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n i s b a s e d o n a p e r m i s s i b l e c o n s t r u c t i o n o f t h e s t a t u t e

. W e

m a y r e v e r s e t h e a g e n c y ’ s c o n s t r u c t i o n o f a n a m b i g u o u s o r s i l e n t p r o v i s i o n o n l y

i f w e f i n d i t a r b i t r a r y

, c a p r i c i o u s

, o r m a n i f e s t l y c o n t r a r y t o t h e s t a t u t e

. T h a t i s

t o s a y

, w e w i l l s u s t a i n a n a g e n c y ’ s i n t e r p r e t a t i o n o f a n a m b i g u o u s s t a t u t e i f t h a t

i n t e r p r e t a t i o n i s b a s e d o n a p e r m i s s i b l e c o n s t r u c t i o n o f t h e s t a t u t e

. T h i s i s

C h e v r o n ’

s s e c o n d s t e p

. 1 0 8

T o d e t e r m i n e w h e t h e r a s t a t u e i s a m b i g u o u s

, w e f i r s t l o o k t o i t s p l a i n

33 U.S .C. §1 326( b) (e m

pha si s a dde d). 1 0 6

Tex as Of

fi ce of Publ ic Uti li ty Coun sel v. F .C.C. , 183 F.3d 393 , 410 (5 th Cir . 199 9) (i nte rna l 1 0 7

punc tua ti on a nd c it at ion omitt ed)

.

Id (i nte rna l p unc tua ti on a nd c it at ion omitt ed)

.. 1 0 8

30 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 30 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

m e a n i n g

. I t i s a b s u r d a n d a r b i t r a r y t o d e c i d e t h a t “ o f c o o l i n g w a t e r i n t a k e

1 0 9

s t r u c t u r e s ” m o d i f

i e s s o m e o f t h e s e r i a l n o u n s b u t n o t “ l o c a t i o n

. ” T h e r e i s

c e r t a i n l y n o e v i d e n c e i n t h e p l a i n l a n g u a g e

– o r i n t h e r u l e s o f E n g l i s h g r a m m a r

– t o s u p p o r t s u c h a n i n t e r p r e t a t i o n

. N o u n s j o i n e d b y c o o r d i n a t i n g c o n j u n c t i o n s

a r e u s u a l l y t r e a t e d a s a s i n g l e

, c o m p o u n d e d u n i t

, a n d a p o s t m o d i f y i n g 1 1 0

p r e p o s i t i o n a l p h r a s e i s m o s t n a t u r a l l y r e a d t o m o d i f y t h a t s i n g l e u n i t

. I t i s 1 1 1

a l s o a b s u r d t o a s s u m e t h a t C o n g r e s s i n t e n d e d “ c a p a c i t y ” t o r e f e r t o C W I S

, b u t

f o r “ l o c a t i o n

, d e s i g n

, a n d c o n s t r u c t i o n ” t o r e f e r t o t h e “ f a c i l i t y

. ” I n s h o r t

, t o r e a d

t h i s l a n g u a g e a s w o u l d C o n o c o P h i l l i p s

– t h a t “ l o c a t i o n ” r e f e r s t o “ p o i n t s o u r c e s ”

–

f i n d s n o s u p p o r t i n t h e p l a i n l a n g u a g e o r t h e s t r u c t u r e o f t h e s t a t u t e

.

F u r t h e r m o r e

, c o n s t r u i n g “ l o c a t i o n ” t o m e a n t h e “ f a c i l i t y ’ s l o c a t i o n ” i s w h o l l y

u n s u p p o r t e d b y t h e p l a i n m e a n i n g o f t h e s t a t u t e

. M a n y f a c i l i t i e s

, s u c h a s p o w e r

p l a n t s

, e m p l o y C W I S b u t a r e t h e m s e l v e s l o c a t e d o n l a n d

. U n d e r

C o n o c o P h i l l i p s ’ s i n t e r p r e t a t i o n

, t h e s t a n d a r d s t h e E P A e s t a b l i s h e s m u s t

c o n s i d e r t h e l o c a t i o n o f a t e r r e s t r i a l f a c i l i t y b u t m a y n o t c o n s i d e r t h e l o c a t i o n o f

t h a t f a c i l i t y ’ s r e m o t e m a r i t i m e o r r i p a r i a n C W I S

.

S u c h a r e a d i n g m a k e s n o s e n s e

. W e h o l d t h a t t h e p l a i n l a n g u a g e o f t h e

s t a t u t e r e q u i r e s t h e E P A t o c o n s i d e r t h e l o c a t i o n o f t h e C W I S w h e n e s t a b l i s h i n g

r u l e s u n d e r § 3 1 6 ( b )

, i r r e s p e c t i v e o f w h e t h e r t h e l o c a t i o n o f t h e C W I S i s t h e

s a m e a s t h a t o f t h e f a c i l i t y s e r v e d o r i s l o c a t e d i n o r c o n t i g u o u s t o t h e w a t e r b u t

Goswami v. A meri can Col le ct ion s En te rpr is e, I nc. , 377 F.3d 488 , 492 (5 th Cir . 200 4) 1 0 9

(“ [W ]e do n ot loo k beyond th e pl ai n meanin g of t he s ta tut e un le ss the st at ute is abs urd or ambiguous.

Wi tho ut ambiguity we ar e no t p er m it te d t o l ook to t he l egisl at ive hi st ory or agency in te rpr et at ion .”)

.

S I D N E Y G R E E N B A U M

, O X F O R D E N G L I S H G R A M M A R 233 (19 96)

. 1 1 0

Cons ide r, e .g., “T he d oct or dec ide d t hat keepi ng a boa t, t ra il er , an d ca r in st ora ge was too 1 1 1

exp ens ive.”

31 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 31 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

d i s t a n t f

r o m t h e f a c i l i t y

. H a v i n g c o n c l u d e d t h a t t h e s t a t u t e i s u n a m b i g u o u s

, w e

d o n o t p r o c e e d t o t h e s e c o n d p r o n g o f C h e v r o n

.

A s f o r C o n o c o P h i l l i p s ’ s s u b s t a n t i v e c r i t i c i s m o f t h e a g e n c y ’ s t r e a t m e n t o f

C W I S l o c a t i o n

, t h e E P A r e a d i l y a c k n o w l e d g e s t h a t i t d i d n o t a t t e m p t t o e s t i m a t e

t h e l i k e l y b e n e f

i t s a c h i e v e d b y s p e c i f i c f a c i l i t i e s a t s p e c i f

i c l o c a t i o n s

. R a t h e r

, t h e

a g e n c y p o i n t s t o t h e p o r t i o n o f t h e r e c o r d w h i c h r e f l e c t s t h a t i t c o l l e c t e d

i n f o r m a t i o n t o i n f

o r m i t s d e c i s i o n i n p r o m u l g a t i n g n a t i o n a l c a t e g o r i c a l

s t a n d a r d s

. T h e E P A e x p r e s s l y f o u n d

, b y c o n s i d e r i n g t h r e e e c o n o m i c i m p a c t

a s s e s s m e n t s

, t h a t u n i f o r m r e g u l a t i o n w a s a c h i e v a b l e

, t h a t i t w o u l d n o t c r e a t e 1 1 2

b a r r i e r s t o e n t r y

, a n d t h a t i t w o u l d n o t f o r c e o p e r a t i o n s t o c l o s e

. I n a d d i t i o n

, 1 1 3

t h e E P A c o n s i d e r e d a w i d e r a n g e o f i n d u s t r y

, e n v i r o n m e n t a l

, a n d e c o n o m i c d a t a

w h i c h r e l a t e d t o t h e t y p e s o f f a c i l i t i e s t h a t w i l l b e u s e d a n d t h e t e c h n o l o g i e s 1 1 4

a v a i l a b l e a n d t h e i r e f f i c a c y

. T h e a g e n c y a l s o c o n s i d e r e d t h i s i n f o r m a t i o n i n 1 1 5

t h e c o n t e x t o f t h e l i k e l y l o c a t i o n s i n t h e G u l f o f M e x i c o ( w h e r e a l m o s t a l l n e w

o f f s h o r e f a c i l i t i e s w i l l b e s i t u a t e d )

, a n d m a d e a n e x c e p t i o n t o t h e u n i f o r m 1 1 6

s t a n d a r d f

o r f a c i l i t i e s t o b e l o c a t e d i n t i d a l r i v e r s o r e s t u a r i e s

. M o r e o v e r

, t h e 1 1 7

d a t a i n t h e r e c o r d s u p p o r t t h e c o n c l u s i o n t h a t e n v i r o n m e n t a l h a r m m a y r e s u l t

a t a l l l i k e l y f a c i l i t y l o c a t i o n s : b o t h e s t u a r i a l a n d o c e a n b i o m a s s s u f f e r t h e

h i g h e s t r a t e o f d e s t r u c t i o n f r o m C W I S ; e g g s a n d p l a n k t o n d i s p e r s e o v e r w i d e

71 F ed. Reg. 35,02 5 t o 35 ,029

. 1 1 2

Id. 1 1 3

71 Fed. Reg. 35,0 24 t o 35 ,025

. 1 1 4

Id

. 1 1 5

Id. at 35,0 13. 1 1 6

Id . at 35,0 20. 1 1 7

32 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 32 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

a r e a s ; a n d a q u a t i c o r g a n i s m s a r e a t t r a c t e d t o a n d c o n c e n t r a t e a r o u n d o f f s h o r e

f a c i l i t i e s

. T h e E P A f u r t h e r n o t e s t h a t

, r e g a r d l e s s o f a n y s h o r t c o m i n g s t h a t 1 1 8

C o n o c o P h i l l i p s f

i n d s i n t h e d a t a t h e a g e n c y r e l i e d o n

, C o n o c o P h i l l i p s p r o v i d e d

n o m o r e d e t a i l e d d a t a d u r i n g r u l e m a k i n g t h a n t h a t w h i c h t h e E P A c o n s i d e r e d ;

i n d e e d

, s i t e

- s p e c i f

i c i m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t d a t a f o r o f f s h o r e f a c i l i t i e s

h a v e a p p a r e n t l y n e v e r b e e n c o l l e c t e d

. 1 1 9

C o n s i d e r i n g t h e r e c o r d a s a w h o l e

, a s w e l l a s t h e E P A ’ s i n t e r p r e t a t i o n a n d

a p p l i c a t i o n o f § 3 1 6 ( b )

, w e c o n c l u d e t h a t t h e E P A ’ s d e c i s i o n t o f o r g o a b e n e f

i t s

a n a l y s i s a n d p r o m u l g a t e t h e P h a s e I I I R u l e o n e c o n o m i c a c h i e v a b i l i t y g r o u n d s

i s a t l e a s t “ m i n i m a l l y r e l a t e d t o r a t i o n a l i t y

. ” O f t h e T e x a s O i l & G a s f a c t o r s

– ( 1 )

a g e n c y r e l i a n c e o n f a c t o r s w h i c h C o n g r e s s h a s n o t i n t e n d e d i t t o c o n s i d e r

, ( 2 )

f a i l u r e t o c o n s i d e r a n i m p o r t a n t a s p e c t o f t h e p r o b l e m

, ( 3 ) o f f e r i n g a n

e x p l a n a t i o n f

o r i t s d e c i s i o n t h a t r u n s c o u n t e r t o t h e e v i d e n c e b e f o r e t h e a g e n c y

,

o r ( 4 ) o f f e r i n g a n e x p l a n a t i o n t h a t s o i m p l a u s i b l e t h a t i t c o u l d n o t b e a s c r i b e d t o

a d i f f e r e n c e i n v i e w o r t h e p r o d u c t o f a g e n c y e x p e r t i s e

– o n l y t h e s e c o n d i s 1 2 0

p o s s i b l y a p p l i c a b l e

. T h e r e c o r d m a k e s c l e a r

, h o w e v e r

, t h a t t h e E P A d i d c o n s i d e r

l o c a t i o n a n “ i m p o r t a n t a s p e c t o f t h e p r o b l e m ”

– s p e c i f i c b e n e f i t s e s t i m a t e s f

o r

s p e c i f i c f a c i l i t i e s

– a n d

, w i t h t h a t p r e c i s e d a t a u n a v a i l a b l e

, t h a t t h e a g e n c y

e v a l u a t e d t h e a p p l i c a t i o n o f n a t i o n a l c a t e g o r i c a l s t a n d a r d s b y l o o k i n g a t ( 1 ) t h e

e c o n o m i c f e a s a b i l i t y o f t h e a p p r o a c h t o t h e i n d u s t r y a s w h o l e a n d ( 2 ) t h e

e x p e c t e d b e n e f

i t s t h a t w i l l b e a c h i e v e d g e n e r a l l y

. “ G i v e n t h e a d m i t t e d

i n f o r m a t i o n s h o r t a g e

, t h e E P A m u s t m a k e u s e o f t h e i n f o r m a t i o n i t h a s

,

Id. at 35,0 13. 1 1 8

Id. 1 1 9

161 F.3d at 934

. 1 2 0

33 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 33 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

r e c o g n i z i n g t h e l i m i t s o f t h e i n f o r m a t i o n ; E P A c a n n o t r e f u s e t o c a r r y o u t i t s

m a n d a t e

, w a i t i n g f

o r t h e d a y w h e n i t m i g h t p o s s e s s p e r f e c t i n f o r m a t i o n

. ” 1 2 1

A c c o r d i n g l y

, u n d e r t h e “ h i g h l y d e f e r e n t i a l ” s t a n d a r d o f r e v i e w m a n d a t e d h e r e

,

w e a r e u n p e r s u a d e d t h a t t h e E P A ’ s f a i l u r e t o e s t i m a t e b e n e f i t s f o r s p e c i f

i c n e w

f a c i l i t y l o c a t i o n s r e n d e r s t h e p r o c e s s a r b i t r a r y o r c a p r i c i o u s

.

i i

. R e l i a n c e o n S E

A M A P D a t a

C o n o c o P h i l l i p s a l s o f a u l t s t h e E P A ’ s r e l i a n c e o n s o

- c a l l e d “ q u a l i t a t i v e

d a t a

, ” a s o p p o s e d t o “ q u a n t i t a t i v e d a t a

, ” t o j u s t i f y i t s p r o m u l g a t i o n o f n a t i o n a l

c a t e g o r i c a l s t a n d a r d s f o r n e w f a c i l i t i e s

. S p e c i f i c a l l y

, C o n o c o P h i l l i p s t a k e s i s s u e

w i t h E P A ’ s c o n c l u s i o n t h a t

, a l t h o u g h t h e “ E P A h a s l i m i t e d i n f o r m a t i o n o n

s p e c i f i c e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s a s s o c i a t e d w i t h o i l a n d g a s e x t r a c t i o n f a c i l i t i e s

, ”

t h e a g e n c y n e v e r t h e l e s s w a s c o n f i d e n t i n t h e “ p o t e n t i a l f o r s u c h i m p a c t s t o

w a r r a n t i n c l u d i n g [ n a t i o n a l c a t e g o r i c a l r e q u i r e m e n t s ] f o r n e w o f

f s h o r e o i l a n d

g a s e x t r a c t i o n f a c i l i t i e s i n t h i s r u l e

. ” C o n o c o P h i l l i p s i n s i s t s t h a t t h e “ l i m i t e d 1 2 2

i n f o r m a t i o n ” t h a t t h e E P A d o e s p o s s e s s

– t h e S E A M A P d a t a

– i s i n a d e q u a t e 1 2 3

t o s u p p o r t t h e F i n a l R u l e a n d t h a t i t w a s a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s f o r t h e a g e n c y

n o t t o d e v e l o p a “ q u a n t i t a t i v e b e n e f i t s t u d y ” f

o r n e w f a c i l i t y l o c a t i o n

.

C o n o c o P h i l l i p s a l s o c o n t e n d s t h a t t h e S E A M A P d a t a i t s e l f d e m o n s t r a t e s t h a t i t

w a s a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s f o r t h e E P A e i t h e r n o t t o e m p l o y a c a s e

- b y

- c a s e

BASF Wyandot te Corp . v. Cost le , 598 F.2d 637 , 652 (1 st Cir . 197 9). 1 2 1

71 F ed. Reg. 35,01 6. 1 2 2

T he a gency als o po int s ou t t hat it re li ed o n more t han j ust th e SEAM AP and si m il ar st udi es to 1 2 3

evalua te envir onmenta l i m pac t. Othe r s our ces of

cor rob ora ti ng inf

ormati on i ncl ude evide nce th at th e

off sho re fa ci li ti es at tr act and con cen tr at e a si gnifi can t a m ount of aqu at ic li fe as a h abi ta t a nd t hat th e

off sho re ar eas wher e r igs wi ll be loc at ed c ont ai n l ar ge a number of aqu at ic li fe fo rms wit h l it tl e or no

m oti li ty (r end er ing su ch l if e e spe ci al ly vulner abl e t o en tr ai nm ent ).

34 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 34 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

p e r m i t t i n g r e g i m e o r n o t t o d i s t i n g u i s h b e t w e e n d e e p w a t e r a n d s h a l l o w w a t e r

f a c i l i t i e s i n p r o m u l g a t i n g t h e R u l e

.

J u s t a s w e h a v e c o n c l u d e d t h a t t h e a g e n c y ’ s t r e a t m e n t o f f a c i l i t y l o c a t i o n

i s n o t a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s

, w e a l s o c o n c l u d e t h a t t h e E P A ’ s r e l i a n c e o n t h e

S E A M A P d a t a i s n o t a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s

. C o n d u c t i n g p r e c i s e “ q u a n t i t a t i v e

b e n e f i t s s t u d i e s ” f

o r f a c i l i t i e s t h a t h a v e y e t t o b e b u i l t i s i m p o s s i b l e

, a n d t h e r e

a r e n o e x i s t i n g q u a n t i t a t i v e s t u d i e s o f i m p i n g e m e n t a n d e n t r a i n m e n t f o r n e w

f a c i l i t i e s

. A g a i n

, w h e n a n a g e n c y i s f a c e d w i t h s u c h i n f o r m a t i o n a l l a c u n a e

, t h e

a g e n c y i s w e l l w i t h i n i t s d i s c r e t i o n t o r e g u l a t e o n t h e b a s i s o f a v a i l a b l e

i n f o r m a t i o n r a t h e r t h a n t o a w a i t t h e d e v e l o p m e n t o f i n f o r m a t i o n i n t h e f

u t u r e

.

A n d

, a s t h e E P A r e i t e r a t e s

, a l m o s t a l l n e w o f f s h o r e f a c i l i t i e s w i l l b e l o c a t e d i n

t h e G u l f o f M e x i c o

, p r e c i s e l y t h e a r e a s u r v e y e d b y t h e S E A M A P s t u d y

. T h a t

s t u d y d e m o n s t r a t e s t h e p r e s e n c e o f l a r v a l a n d p l a n k t o n i c l i f e a t i n c r e a s i n g l e v e l s

o f d e p t h i n t h e G u l f

, a n d

, a s C o n o c o P h i l l i p s a c k n o w l e d g e s

, t h e s t u d y s h o w s t h a t

t h e v a s t m a j o r i t y o f s e n s i t i v e a q u a t i c l i f e l i v e s i n t h e f i r s t 1 0 0 m e t e r s o f t h e

w a t e r c o l u m n

. 1 2 4

T h e E P A a l s o r e l i e d o n t h r e e a d d i t i o n a l s t u d i e s o f s p e c i f i c w a t e r b o d i e s a s

c o m p a r a t o r s ( P e n o b s c o t B a y

, C a l o o s a h a t c h e e E s t u a r y

, a n d t h e S t

. L a w r e n c e

R i v e r )

. C o n o c o P h i l l i p s a s s e r t s t h a t t h o s e s t u d i e s a r e s o d i f f e r e n t f r o m t h e

S E A M A P d a t a a s t o d i s c r e d i t t h e E P A ’ s c o n t e n t i o n t h a t t h e S E A M A P d a t a

r e p r e s e n t s a n a c c u r a t e e s t i m a t e o f a l l o f f s h o r e l a r v a l d e n s i t i e s

. T h e a g e n c y

c o u n t e r s t h a t t h e “ E P A ’ s b i o l o g y e x p e r t s c o n c l u d e d t h a t

, f o r p u r p o s e s o f

d e t e r m i n i n g t h e p o t e n t i a l f o r a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t

, t h e y [ t h e t h r e e

s t u d i e s ] a r e c o m p a r a b l e

. ” A l t h o u g h C o n o c o P h i l l i p s i n s i s t s t h a t t h e E P A ’ s

71 F ed. Reg 35,01 3. 1 2 4

35 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 35 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

c o n c l u s i o n t h a t t h e S E A M A P d a t a a n d t h e t h r e e s p e c i f i c s t u d i e s a r e c o m p a r a b l e

i s “ h i g h l y a r b i t r a r y

, ” r e a d i n g t h a t c o n c l u s i o n w o u l d p r e s e n t q u e s t i o n s o f

s c i e n t i f i c e v a l u a t i o n a n d m e t a

- a n a l y s i s

, t a s k s t h a t w e a r e i l l

- e q u i p p e d t o

a s s u m e

. “ W h e n r e v i e w i n g a n a g e n c y ’ s s c i e n t i f i c d e t e r m i n a t i o n s i n a n a r e a

w i t h i n t h e a g e n c y ’ s t e c h n i c a l e x p e r t i s e

, a r e v i e w i n g c o u r t m u s t b e a t i t s m o s t

d e f e r e n t i a l

. ” W e d e f e r t o t h e a g e n c y ’ s e v a l u a t i o n o f t h e s p e c i f i c o f f s h o r e a n d 1 2 5

S E A M A P s t u d i e s

.

R e l y i n g i n l a r g e p a r t o n t h e S E A M A P s t u d y

, t h e E P A c o n c l u d e d t h a t t h e r e

i s “ r e a l p o t e n t i a l f

o r a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t ” f o r n e w o f

f s h o r e f a c i l i t i e s

,

r e g a r d l e s s o f l o c a t i o n

. T h i s c o n c l u s i o n i s g r e a t l y b o l s t e r e d b y t h e f a c t t h a t t h e

s t a t u t e c o m m a n d s t h a t C W I S l o c a t i o n

– a n d n o t f a c i l i t y l o c a t i o n

– b e c o n s i d e r e d

i n r e g u l a t i n g C W I S

. T h i s i s i m p o r t a n t t o o u r r e v i e w o f t h e E P A ’ s F i n a l R u l e

b e c a u s e t h e r e i s p o t e n t i a l l y a g r e a t d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e d e p t h o f t h e w a t e r i n

w h i c h a f a c i l i t y i s l o c a t e d a n d t h e d e p t h o f w a t e r i n w h i c h i t s C W I S i s l o c a t e d

.

C o n o c o P h i l l i p s ’ s l o c a t i o n a r g u m e n t r e s t s l a r g e l y o n t h e a s s u m p t i o n t h a t b e c a u s e

f a c i l i t i e s w i l l b e l o c a t e d i n d i f f e r e n t w a t e r d e p t h s

, a n d t h e s e d i s p a r a t e d e p t h s

c o n t a i n a w i d e r a n g e o f b i o m a s s d e n s i t y

, n e w C W I S s h o u l d b e r e g u l a t e d o n a

c a s e

- b y

- c a s e b a s i s

. T h e r e c o r d r e f l e c t s

, h o w e v e r

, t h a t

, e v e n t h o u g h s o m e o f t h e

f a c i l i t i e s w i l l b e l o c a t e d i n d e e p w a t e r s a n d o t h e r i n s h a l l o w w a t e r s ( a n d

, i n t h e

c a s e o f m o b i l e r i g s

, m a y i n f a c t b e l o c a t e d f r o m t i m e t o t i m e i n a w i d e r a n g e o f

w a t e r d e p t h s )

, t h e C W I S i n t a k e s w i l l a l w a y s b e l o c a t e d a t a p p r o x i m a t e l y t h e

s a m e w a t e r d e p t h

. I n o t h e r w o r d s

, e v e n t h o u g h a p a r t i c u l a r f a c i l i t y m i g h t 1 2 6

e x t r a c t o i l a n d g a s f

r o m a g r e a t d e p t h

, t h e C W I S w i l l d r a w w a t e r a t o r n e a r t h e

Chemi cal M fr s. As s'n v. E

PA , 870 F.2d 177 , 231 (5 th Cir . 198 9). 1 2 5

71 F ed Re g. 35, 016

. 1 2 6

36 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 36 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

s u r f a c e

, s p e c i f

i c a l l y

, w i t h i n t h e f

i r s t 1 0 0 f e e t o f t h e w a t e r c o l u m n

. T h u s

, t h e

m o s t r e l e v a n t w a t e r d e p t h o f w a t e r f o r e v a l u a t i n g t h e a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l

i m p a c t f o r o f f s h o r e f a c i l i t i e s i s 1 0 0 f e e t o r l e s s

. I t i s t h i s d e p t h t h a t t h e S E A M A P

a n d o t h e r d a t a d e m o n s t r a t e i s m o s t p o p u l a t e d b y v u l n e r a b l e s p e c i e s

. W e c a n n o t

s a y t h a t t h e r e c o r d d o e s n o t “ s u b s t a n t i a l l y s u p p o r t ” t h e a g e n c y ’ s r e l i a n c e o n t h e

S E A M A P d a t a a n d i t s c o n c e r n w i t h o n l y C W I S l o c a t i o n a n d n o t f a c i l i t y l o c a t i o n

.

W h e n w e c o n s i d e r a l l o f t h e f o r g o i n g a n a l y s e s a n d r e a s o n i n g

, w e c o n c l u d e

t h a t t h e E P A ’ s r e l i a n c e o n t h e S E A M A P d a t a i s n o t a r b i t r a r y a n d c a p r i c i o u s

.

F i r s t

, t h e a g e n c y m u s t m a k e d o w i t h t h e a v a i l a b l e i n f o r m a t i o n

. S e c o n d

, t h e E P A

h a s r u n a f

o u l o f n o n e o f t h e T e x a s O i l & G a s f a c t o r s h e r e

, a n d t h e a g e n c y ’ s

e s t i m a t i o n o f

a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t w a s j u s t i f i e d b y t h e S E A M A P a n d

o t h e r d a t a

, c o n s i d e r i n g t h a t ( 1 ) i t i s i m p o s s i b l e f o r t h e a g e n c y t o k n o w p r e c i s e l y

w h e r e a n e w f

i x e d o r m o b i l e f a c i l i t y w i l l b e l o c a t e d

, a n d ( 2 ) t h e C W I S s t r u c t u r e s

t h e m s e l v e s w i l l b e l o c a t e d a l m o s t u n i f o r m l y i n 1 0 0 m e t e r s o f w a t e r o r l e s s

.

C o n s e q u e n t l y

, t h e a g e n c y ’ s d e c i s i o n t o c o n s i d e r b u t n o t r e g u l a t e o n t h e b a s i s o f

f a c i l i t y l o c a t i o n i s r a t i o n a l l y r e l a t e d t o t h e s t a t u t e ’ s p u r p o s e a n d s u b s t a n t i a l l y

s u p p o r t e d b y t h e r e c o r d

.

I V

. C o n c l u s i o n

U n d e r t h e h i g h l y d e f e r e n t i a l s t a n d a r d o f r e v i e w h e r e a p p l i c a b l e

, w e h o l d

t h a t t h e F i n a l P h a s e I I I R u l e f o r n e w f a c i l i t i e s i s s u b s t a n t i a l l y s u p p o r t e d b y t h e

r e c o r d a n d i s r a t i o n a l l y r e l a t e d t o t h e s t a t u t o r y p u r p o s e o f § 3 1 6 ( b )

. T h e

S u p r e m e C o u r t h a s r a t i f i e d t h e a g e n c y ’ s l o n g s t a n d i n g i n t e r p r e t a t i o n t h a t i t m a y

,

b u t i s n o t r e q u i r e d t o

, e m p l o y c o s t

- b e n e f i t a n a l y s i s w h e n m a k i n g r u l e s u n d e r §

3 1 6 ( b )

. T h e r e c o r d r e f l e c t s t h a t t h e E P A g a v e s u f f i c i e n t n o t i c e t h a t i t c o u l d b u t

w a s n o t b o u n d t o e n g a g e i n c o s t

- b e n e f i t a n a l y s e s w h e n p r o m u l g a t i n g t h e F i n a l

37 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 37 Date Filed: 07/23/2010No. 06-60662

R u l e f o r n e w f a c i l i t i e s

. T h e a g e n c y ’ s d e c i s i o n t o r e g u l a t e o n t h e b a s i s o f e c o n o m i c

a c h i e v a b i l i t y w a s b o r n e o u t b y t h e e x i s t e n c e o f c o s t i n f o r m a t i o n b u t n o t b e n e f i t

i n f o r m a t i o n

. T h e s c i e n t i f i c d a t a a v a i l a b l e t o t h e a g e n c y d e m o n s t r a t e d t h e l i k e l y

a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t o f C W I S r e g a r d l e s s o f f a c i l i t y l o c a t i o n

.

W e G R A N T t h e j o i n t m o t i o n t o r e m a n d t h a t p o r t i o n o f t h e F i n a l P h a s e I I I

R u l e r e g u l a t i n g e x i s t i n g c o o l i n g w a t e r i n t a k e s t r u c t u r e s

, a n d w e A F F I R M t h a t

p o r t i o n o f t h e F i n a l P h a s e I I I R u l e r e g u l a t i n g n e w c o o l i n g w a t e r i n t a k e

s t r u c t u r e s

.

38 Case: 06-60662 Document: 00511183770 Page: 38 Date Filed: 07/23/2010