## In th e



# U n i t e d S t a t e s C o u r t o f

A p p e a l s

Fo r th e S even th Cir cu it

N o

. 1 0

- 3 8 9 1

S T A T E O F M IC H IG A N

, e t a l

. ,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l a n t s

,

a n d

G R A N D T R A V E R SE B A N D O F O T T A W A

A N D C H IP P E W A I N D IA N S

,

I n t e r v e n o r

- A p p e l l a n t

,

v

.

U N IT E D S T A T E S A R M Y C O R P S O F

E N G IN E E R S

, e t a l

. ,

D e f e n d a n t s

- A p p e l l e e s

,

a n d

C IT Y O F C H IC A G O

, e t a l

. ,

I n t e r v e n o r s

- A p p e l l e e s

.

A p p e a l f r o m t h e U n i t e d S t a t e s D i s t r i c t C o u r t

f o r t h e N o r t h e r n D i s t r i c t o f I l l i n o i s

, E a s t e r n D i v i s i o n

.

N o

. 1 0 C 4 4 5 7

— R o b e r t M

. D o w

, J r

. , J u d g e

.2 No. 10- 3891

A R G U E D M A Y 5

, 2 0 1 1

— D E C ID E D A U G U ST 2 4

, 2 0 1 1 *

B e f o r e M A N IO N

, W O O D

, a n d W IL L IA M S

, C i r c u i t J u d g e s

.

W O O D

, C i r c u i t J u d g e

. A m b i t i o u s e n g i n e e r i n g p r o je c t s t h a t

b e g a n a t t h e t i m e t h a t t h e C i t y o f C h i c a g o w a s f o u n d e d h a v e

e s t a b l i s h e d a w a t e r w a y i n n o r t h e a s t e r n I l l i n o i s t h a t c o n n e c t s

L a k e M i c h i g a n t o t h e M i s s i s s i p p i w a t e r s h e d

. ( A d d i t i o n a l

l i n k s b e t w e e n t h e M i s s i s s i p p i a n d t h e G r e a t L a k e s e x i s t

e l s e w h e r e

, f r o m n o r t h e r n M i n n e s o t a t o N e w Y o r k

. ) T h e

s y s t e m o f c a n a l s

, c h a n n e l s

, l o c k s

, a n d d a m s

, w i t h w h i c h w e

a r e c o n c e r n e d

, k n o w n t o d a y a s t h e C h i c a g o A r e a W a t e r w a y

S y s t e m ( o r C A W S

, a s t h e p a r t i e s c a l l i t i n t h e i r b r i e f s )

, w i n d s

f r o m t h e m o u t h o f t h e C h i c a g o R i v e r a n d f o u r o t h e r p o i n t s

o n L a k e M i c h i g a n t o t r i b u t a r i e s o f t h e M i s s i s s i p p i R i v e r i n

I l l i n o i s

. T h e n a v i g a b l e l i n k h a s b e e n a b o o n t o i n d u s t r y a n d

c o m m e r c e

, a n d i t s u p p o r t s t r a n s p o r t a t i o n a n d r e c r e a t i o n

. P u b l i c h e a l t h c r i s e s t h a t o n c e w e r e c o m m o n b e c a u s e t h e

C h i c a g o R i v e r e m p t i e d t h e C i t y ’ s s e w a g e i n t o t h e l a k e

– t h e

C i t y ’ s f r e s h w a t e r s u p p l y

– v a n i s h e d t h a n k s t o t h e C h i c a g o

S a n i t a r y a n d S h i p C a n a l

, w h i c h r e v e r s e d t h e f l o w o f t h e

C h i c a g o R i v e r s o t h a t i t n o w p u l l s w a t e r f r o m t h e l a k e

, i n t o

t h e C A W S

, a n d d o w n t o w a r d t h e M i s s i s s i p p i

. D u r i n g h e a v y

r a i n s a n d s e a s o n a l h i g h w a t e r s i n t h e r e g i o n

, t h e C A W S i s

u s e d t o c o n t r o l f l o o d i n g

.

T h i s e f f o r t t o c o n n e c t t h e G r e a t L a k e s a n d M i s s i s s i p p i

w a t e r s h e d s h a s n o t b e e n w i t h o u t c o n t r o v e r s y

. A t t h e t u r n o f

t h e 2 0 t h c e n t u r y

, M i s s o u r i s u e d i n t h e S u p r e m e C o u r t t o

s t o p I l l i n o i s f r o m o p e n i n g t h e S a n i t a r y a n d S h i p C a n a l

. A n

o p i n i o n b y J u s t i c e H o l m e s r e je c t e d M i s s o u r i ’ s c h a l l e n g e ; t h e

C o u r t c o n c l u d e d t h a t t h e s t a t e h a d n o t p r e s e n t e d e n o u g h

e v i d e n c e t o e s t a b l i s h t h a t t h e f l o w o f s e w a g e t o w a r d t h e

Thi s opin ion is r e le ase d in type scr ipt; a pr in te d *

ve r sion wi ll fol low

.No. 10- 3891 3

M i s s i s s i p p i w o u l d c r e a t e a p u b l i c n u i s a n c e

. M i s s o u r i v

. I l l i n o i s

, 2 0 0 U

. S

. 4 9 6 ( 1 9 0 6 ) ; s e e a l s o M i s s o u r i v

. I l l i n o i s

, 1 8 0

U

. S

. 2 0 8 ( 1 9 0 1 )

. S e v e r a l y e a r s l a t e r a b r o a d e r f i g h t e r u p t e d

a m o n g t h e s t a t e s b o r d e r i n g t h e G r e a t L a k e s

, a n d t h e C o u r t

b e g a n t o i s s u e d e c r e e s s e t t i n g t h e m a x i m u m r a t e a t w h i c h

I l l i n o i s m a y d i v e r t w a t e r a w a y f r o m L a k e M i c h i g a n a n d i n t o

t h e C A W S

. E

. g

. , W i s c o n s i n v

. I l l i n o i s

, 4 4 9 U

. S

. 4 8 ( 1 9 8 0 ) ;

W i s c o n s i n v

. I l l i n o i s

, 3 8 8 U

. S

. 4 2 6 ( 1 9 6 7 ) ; W i s c o n s i n v

. I l l i n o i s

, 3 1 1 U

. S

. 1 0 7 ( 1 9 4 0 ) ; W i s c o n s i n v

. I l l i n o i s

, 2 7 8 U

. S

. 3 6 7 ( 1 9 2 9 )

. N o r h a s o p e n i n g a p a t h w a y b e t w e e n t h e s e b o d i e s o f f r e s h

w a t e r c o m e w i t h o u t c o s t s

. T h i s a p p e a l r e q u i r e s u s t o

c o n s i d e r o n e o f t h o s e c o s t s : t h e e n v i r o n m e n t a l a n d e c o n o m i c

h a r m p o s e d b y t w o i n v a s i v e s p e c i e s o f c a r p

, c o m m o n l y

k n o w n a s A s i a n c a r p

, w h i c h h a v e m i g r a t e d u p t h e

M i s s i s s i p p i R i v e r a n d n o w a r e p o i s e d a t t h e b r i n k o f t h i s

m a n

- m a d e p a t h t o t h e G r e a t L a k e s

. T h e c a r p a r e v o r a c i o u s

e a t e r s t h a t c o n s u m e s m a l l o r g a n i s m s o n w h i c h t h e e n t i r e

f o o d c h a i n r e l i e s ; t h e y c r o w d o u t n a t i v e s p e c i e s a s t h e y e n t e r

n e w e n v i r o n m e n t s ; t h e y r e p r o d u c e a t a h i g h r a t e ; t h e y t r a v e l

q u i c k l y a n d a d a p t r e a d i l y ; a n d t h e y h a v e a d a n g e r o u s h a b i t

o f ju m p i n g o u t o f t h e w a t e r a n d h a r m i n g p e o p l e a n d

p r o p e r t y

.

I n a n a t t e m p t t o s t o p t h e f i s h

, M i c h i g a n

, M i n n e s o t a

, O h i o

, P e n n s y l v a n i a

, a n d W i s c o n s i n

, a l l s t a t e s b o r d e r i n g t h e G r e a t

L a k e s

, f i l e d t h i s l a w s u i t a g a i n s t t h e U

. S

. A r m y C o r p s o f

E n g i n e e r s ( t h e C o r p s ) a n d t h e M e t r o p o l i t a n W a t e r

R e c l a m a t i o n D i s t r i c t o f G r e a t e r C h i c a g o ( t h e D i s t r i c t )

, w h i c h

t o g e t h e r o w n a n d o p e r a t e t h e f a c i l i t i e s t h a t m a k e u p t h e

C A W S

. T h e p l a i n t i f f s t a t e s a l l e g e t h a t t h e C o r p s a n d t h e

D i s t r i c t a r e m a n a g i n g t h e C A W S i n a m a n n e r t h a t w i l l a l l o w

i n v a s i v e c a r p t o m o v e f o r t h e f i r s t t i m e i n t o t h e G r e a t L a k e s

. T h e s t a t e s f e a r t h a t i f t h e f i s h e s t a b l i s h a s u s t a i n a b l e

p o p u l a t i o n t h e r e

, e c o l o g i c a l d i s a s t e r a n d t h e c o l l a p s e o f

b i l l i o n

- d o l l a r i n d u s t r i e s t h a t d e p e n d o n t h e e x i s t i n g

e c o s y s t e m w i l l f o l l o w

. T h e y s a y t h a t t h e d e f e n d a n t s ’ f a i l u r e

t o c l o s e d o w n p a r t s o f t h e C A W S t o a v e r t t h e c r i s i s c r e a t e s

a g r a v e r i s k o f h a r m

, i n v i o l a t i o n o f t h e f e d e r a l c o m m o n l a w

o f p u b l i c n u i s a n c e

, s e e A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r C o

. , I n c

. v

.4 No. 10- 3891

C o n n e c t i c u t

, 1 3 1 S

. C t

. 2 5 2 7 ( 2 0 1 1 )

, a n d t h e y a d v a n c e a

r e l a t e d c l a i m a g a i n s t t h e C o r p s b a s e d o n t h e A d m i n i s t r a t i v e

P r o c e d u r e A c t ( A P A )

, 5 U

. S

. C

. § 7 0 2

. T h e s t a t e s a s k e d t h e

d i s t r i c t c o u r t fo r d e c l a r a t o r y a n d i n ju n c t i v e r e l i e f a n d m o v e d

f o r a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n t h a t w o u l d r e q u i r e t h e

d e f e n d a n t s t o p u t i n p l a c e a d d i t i o n a l p h y s i c a l b a r r i e r s

t h r o u g h o u t t h e C A W S

, i m p l e m e n t n e w p r o c e d u r e s t o s t o p

i n v a s i v e c a r p

, a n d e x p e d i t e a s t u d y o f h o w b e s t t o s e p a r a t e

t h e M i s s i s s i p p i a n d G r e a t L a k e s w a t e r s h e d s p e r m a n e n t l y

. O t h e r p a r t i e s i n t e r v e n e d t o p r o t e c t t h e i r i n t e r e s t s

– t h e

G r a n d T r a v e r s e B a n d o f O t t a w a a n d C h i p p e w a I n d i a n s o n

t h e s i d e o f t h e p l a i n t i f f s

, a n d t h e C i t y o f C h i c a g o

, W e n d e l l a

S i g h t s e e i n g C o m p a n y

, a n d t h e C o a l i t i o n t o S a v e O u r

W a t e r w a y s a s d e f e n d a n t s

. T h e d i s t r i c t c o u r t d e n i e d t h e

m o t i o n f o r a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

, a n d t h e s t a t e s a p p e a l e d

i m m e d i a t e l y

. S e e 2 8 U

. S

. C

. § 1 2 9 2 ( a ) ( 1 )

.

W e c o n c l u d e t h a t t h e c o u r t ’ s d e c i s i o n t o d e n y p r e l i m i n a r y

r e l i e f w a s n o t a n a b u s e o f d i s c r e t i o n

. O u r a n a l y s i s

, h o w e v e r

, d i f f e r s i n s i g n i f i c a n t r e s p e c t s f r o m t h a t o f t h e d i s t r i c t c o u r t

,

w h i c h w a s p e r s u a d e d t h a t t h e p l a i n t i f f s h a d s h o w n o n l y a

m i n i m a l c h a n c e o f s u c c e e d i n g o n t h e i r c l a i m s

. W e a r e l e s s

s a n g u i n e a b o u t t h e p r o s p e c t s o f k e e p i n g t h e c a r p a t b a y

. I n

o u r v i e w

, t h e p l a i n t i f f s p r e s e n t e d e n o u g h e v i d e n c e a t t h i s

p r e l i m i n a r y s t a g e o f t h e c a s e t o e s t a b l i s h a g o o d o r p e r h a p s

e v e n a s u b s t a n t i a l l i k e l i h o o d o f h a r m – t h a t i s

, a n o n

- t r i v i a l

c h a n c e t h a t t h e c a r p w i l l i n v a d e L a k e M i c h i g a n i n n u m b e r s

g r e a t e n o u g h t o c o n s t i t u t e a p u b l i c n u i s a n c e

. I f t h e i n v a s i o n

c o m e s t o p a s s

, t h e r e i s l i t t l e d o u b t t h a t t h e h a r m t o t h e

p l a i n t i f f s t a t e s w o u l d b e i r r e p a r a b l e

. T h a t d o e s n o t m e a n

, h o w e v e r

, t h a t t h e y a r e a u t o m a t i c a l l y e n t i t l e d t o i n ju n c t i v e

r e l i e f

. T h e d e f e n d a n t s

, i n c o l l a b o r a t i o n w i t h a g r e a t n u m b e r

o f a g e n c i e s a n d e x p e r t s f r o m t h e s t a t e a n d f e d e r a l

g o v e r n m e n t s

, h a v e m o u n t e d a f u l l

- s c a l e e f f o r t t o s t o p t h e

c a r p f r o m r e a c h i n g t h e G r e a t L a k e s

, a n d t h i s g r o u p h a s

p r o m i s e d t h a t a d d i t i o n a l s t e p s w i l l b e t a k e n i n t h e n e a r

f u t u r e

. T h i s e f f o r t d i m i n i s h e s a n y r o l e t h a t e q u i t a b l e r e l i e f

w o u l d o t h e r w i s e p l a y

. A l t h o u g h t h i s c a s e d o e s n o t i n v o l v e

t h e s a m e k i n d o f f o r m a l l e g a l r e g i m e t h a t c a u s e d t h eNo. 10- 3891 5

S u p r e m e C o u r t t o f i n d d i s p l a c e m e n t o f t h e c o u r t s ’ c o m m o n

l a w p o w e r s i n A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, o n t h e p r e s e n t s t a t e

o f t h e r e c o r d w e h a v e s o m e t h i n g c l o s e t o i t

. I n l i g h t o f t h e

a c t i v e r e g u l a t o r y e f f o r t s t h a t a r e o n g o i n g

, w e c o n c l u d e t h a t

a n i n t e r i m i n ju n c t i o n w o u l d o n l y g e t i n t h e w a y

. W e s t r e s s

, h o w e v e r

, t h a t i f t h e a g e n c i e s s l i p i n t o s o m n o l e n c e o r i f t h e

r e c o r d r e v e a l s n e w i n f o r m a t i o n a t t h e p e r m a n e n t i n ju n c t i o n

s t a g e

, t h i s c o n c l u s i o n c a n b e r e v i s i t e d

.

I

T o ju s t i f y a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

, t h e p l a i n t i f f s t a t e s

m u s t s h o w t h a t t h e y a r e l i k e l y t o s u c c e e d o n t h e m e r i t s o f

t h e i r c l a i m s

, t h a t t h e y a r e l i k e l y t o s u f f e r i r r e p a r a b l e h a r m

w i t h o u t a n i n ju n c t i o n

, t h a t t h e h a r m t h e y w o u l d s u f f e r

w i t h o u t t h e i n ju n c t i o n i s g r e a t e r t h a n t h e h a r m t h a t

p r e l i m i n a r y r e l i e f w o u l d i n f l i c t o n t h e d e f e n d a n t s

, a n d t h a t

t h e i n ju n c t i o n i s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t

. W i n t e r v

. N a t u r a l R e s

. D e f

. C o u n c i l

, I n c

. , 5 5 5 U

. S

. 7

, 2 0 ( 2 0 0 8 )

. W e w i l l a f f i r m t h e

d e c i s i o n t o d e n y a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n u n l e s s t h e d i s t r i c t

c o u r t h a s a b u s e d i t s d i s c r e t i o n

. J u d g e v

. Q u i n n

, 6 1 2 F

. 3 d 5 3 7

, 5 5 7 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 0 )

. A s u s u a l

, w e r e v i e w q u e s t i o n s o f f a c t f o r

c l e a r e r r o r a n d q u e s t i o n s o f l a w d e n o v o

. G i r l S c o u t s o f

M a n i t o u C o u n c i l

, I n c

. v

. G i r l S c o u t s o f U n i t e d S t a t e s o

f A m

. , I n c

. , 5 4 9 F

. 3 d 1 0 7 9

, 1 0 8 6

- 8 7 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 )

.

I I

W e b e g i n w i t h t h e s t a t e s ’ l i k e l i h o o d o f s u c c e e d i n g o n t h e i r

c o m m o n l a w p u b l i c n u i s a n c e c l a i m

. T h e d i s t r i c t c o u r t

t h o u g h t t h a t t h e s t a t e s h a d “ a t b e s t

, a v e r y m o d e s t l i k e l i h o o d

o f s u c c e s s

. ” F o r t h e r e a s o n s d i s c u s s e d b e l o w

, w e t h i n k t h a t

t h e d i s t r i c t c o u r t u n d e r e s t i m a t e d t h e l i k e l y m e r i t o f t h e

s t a t e s ’ c l a i m

, p a r t i c u l a r l y a t t h i s e a r l y s t a g e o f t h e c a s e

.

A

T h e S u p r e m e C o u r t r e c e n t l y r e m i n d e d u s t h a t w h e n i t

s a i d

, “ T h e r e i s n o f e d e r a l g e n e r a l c o m m o n l a w

, ” i n E r i e6 No. 10- 3891

R a i l r o a d C o

. v

. T o m p k i n s

, 3 0 4 U

. S

. 6 4

, 7 8 ( 1 9 3 8 )

, i t d i d n o t

c l o s e t h e d o o r o n f e d e r a l c o m m o n l a w e n t i r e l y

. A m e r i c a n

E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 5

- 3 7

. I n s t e a d

, f o l l o w i n g E r i e

,

a “ k e e n e r u n d e r s t a n d i n g ” o f f e d e r a l c o m m o n l a w

d e v e l o p e d

, u n d e r w h i c h f e d e r a l c o u r t s “ f i l l i n ‘ s t a t u t o r y

i n t e r s t i c e s

, ’ a n d

, i f n e c e s s a r y

, e v e n ‘ f a s h i o n f e d e r a l l a w ’ ” i n

a r e a s “ ‘ w i t h i n n a t i o n a l l e g i s l a t i v e p o w e r

. ’ ” I d

. a t 2 5 3 5

( q u o t i n g H e n r y J

. F r i e n d l y

, I n P r a i s e o f E r i e

- A n d o

f t h e N e w

F e d e r a l C o m m o n L a w

, 3 9 N

. Y

. U

. L

. R e v

. 3 8 3 ( 1 9 6 4 ) )

. I n

A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, t h e C o u r t r e a f f i r m e d a l o n g l i n e o f

c a s e s t h a t h a v e “ a p p r o v e d f e d e r a l c o m m o n l a w s u i t s

b r o u g h t b y o n e S t a t e t o a b a t e p o l l u t i o n e m a n a t i n g f r o m

a n o t h e r S t a t e

. ” 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 5

- 3 6

. T h e s e d e c i s i o n s r e a c h a t

l e a s t a s f a r b a c k a s t h e b a t t l e b e t w e e n M i s s o u r i a n d I l l i n o i s

o v e r s e w a g e

, s e e M i s s o u r i v

. I l l i n o i s

, s u p r a

, a n d t h e y h a v e

c o n t i n u e d f r o m t h e r e

, s e e G e o r g i a v

. T e n n e s s e e C o p p e r C o

. , 2 0 6

U

. S

. 2 3 0 ( 1 9 0 7 )

, N e w Y o r k v

. N e w J e r s e y

, 2 5 6 U

. S

. 2 9 6 ( 1 9 2 1 )

, N e w J e r s e y v

. C i t y o

f N e w Y o r k

, 2 8 3 U

. S

. 4 7 3 ( 1 9 3 1 )

, I l l i n o i s v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 4 0 6 U

. S

. 9 1 ( 1 9 7 2 ) ( M i l w a u k e e I )

, C i t y o f

M i l w a u k e e v

. I l l i n o i s

, 4 5 1 U

. S

. 3 0 4 ( 1 9 8 1 ) ( M i l w a u k e e I I )

, a n d

A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. 2 5 2 7

. B u t i t h a s b e e n

r e c o g n i z e d f o r a m u c h l o n g e r p e r i o d t h a t t h e e q u i t a b l e

p o w e r o f t h e c o u r t s e x t e n d s t o s u i t s t o a b a t e p u b l i c

n u i s a n c e s

. S e e U n i t e d S t e e l w o r k e r s o f A m e r i c a v

. U n i t e d S t a t e s

, 3 6 1 U

. S

. 3 9

, 6 0

- 6 1 ( 1 9 5 9 ) ( F r a n k f u r t e r

, J

. , c o n c u r r i n g )

( a s s e m b l i n g e x a m p l e s fr o m 1 6 t h c e n t u r y E n g l a n d t o t h e t u r n

o f t h e 2 0 t h c e n t u r y i n t h e U n i t e d S t a t e s )

.

I t i s o u r f e d e r a l s y s t e m t h a t c r e a t e s t h e n e e d f o r a f e d e r a l

c o m m o n l a w t o g o v e r n i n t e r s t a t e d i s p u t e s o v e r n u i s a n c e s

. T e n n e s s e e C o p p e r e x p l a i n s t h a t w h e n t h e s t a t e s jo i n e d t h e

u n i o n a n d i n s o d o i n g a b a n d o n e d t h e i r r i g h t t o a b a t e f o r e i g n

n u i s a n c e s b y f o r c e

, “ t h e y d i d n o t t h e r e b y a g r e e t o s u b m i t t o

w h a t e v e r m i g h t b e d o n e

. T h e y d i d n o t r e n o u n c e t h e

p o s s i b i l i t y o f m a k i n g r e a s o n a b l e d e m a n d s o n t h e g r o u n d o f

t h e i r s t i l l r e m a i n i n g q u a s i

- s o v e r e i g n i n t e r e s t s ; a n d t h e

a l t e r n a t i v e t o f o r c e i s a s u i t i n t h i s c o u r t

. ” 2 0 6 U

. S

. a t 2 3 7

. A

s t a t e t h a t w a n t s t o b r i n g a l a w s u i t a t t a c k i n g a n u i s a n c e

e m a n a t i n g f r o m o u t s i d e o f i t s b o r d e r s f a c e s a t l e a s t t w o l e g a lNo. 10- 3891 7

d i f f i c u l t i e s : w h o m t o s u e

, a n d w h a t l a w t o a p p l y ? I f t h e

o f f e n d e r i s a n o t h e r s t a t e

, t h e n t h e C o n s t i t u t i o n p e r m i t s a n

o r i g i n a l a c t i o n i n t h e S u p r e m e C o u r t

. U

. S

. C O N ST

. A r t

. I I I s e c

. 2

, c l

. 5

. W h a t e v e r t h e v e n u e

, a p p l i c a b l e l a w i s a p r o b l e m : t h e

o f f e n d i n g s t a t e o w e s n o a l l e g i a n c e t o t h e l a w o f t h e p l a i n t i f f

s t a t e

, b u t t h e p l a i n t i f f s t a t e m a y r i g h t l y f e a r p r o t e c t i o n i s m i f

t h e l a w o f t h e o f f e n d i n g s t a t e i s u s e d

. C o m m i t t e e f o r

C o n s i d e r a t i o n o

f J o n e s F a l l s S e w a g e S y s

. v

. T r a i n

, 5 3 9 F

. 2 d 1 0 0 6

, 1 0 0 8 ( 4 t h C i r

. 1 9 7 6 ) ( e n b a n c )

. R e s p o n d i n g t o t h i s c o n c e r n

, t h e

C o u r t h a s c o n c l u d e d t h a t i n t h e c o n t e x t o f i n t e r s t a t e

n u i s a n c e s “ w h e r e t h e r e i s a n o v e r r i d i n g f e d e r a l i n t e r e s t i n

t h e n e e d f o r a u n i f o r m r u l e o f d e c i s i o n o r w h e r e t h e

c o n t r o v e r s y t o u c h e s b a s i c i n t e r e s t s o f f e d e r a l i s m

, ” f e d e r a l

c o m m o n l a w g o v e r n s

. M i l w a u k e e I

, 4 0 6 U

. S

. a t 1 0 5 n

. 6

. W h e n

e v a l u a t i n g c l a i m s b a s e d o n t h e f e d e r a l c o m m o n l a w o f

n u i s a n c e

, c o u r t s m u s t b e m i n d f u l t h a t t h e y d o n o t h a v e

“ c r e a t i v e p o w e r a k i n t o t h a t v e s t e d i n C o n g r e s s

. ” A m e r i c a n

E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 6

.

1

T h e s t a t e s ’ p u b l i c n u i s a n c e a c t i o n h e r e i s b a s e d o n

a l l e g a t i o n s t h a t n o n

- n a t i v e s p e c i e s o f c a r p ( s p e c i f i c a l l y

, b i g h e a d a n d s i l v e r c a r p ) w i l l m i g r a t e t h r o u g h w a t e r w o r k s

o p e r a t e d b y t h e d e f e n d a n t s f r o m r i v e r s c o n n e c t e d t o t h e

M i s s i s s i p p i i n t o L a k e M i c h i g a n a n d o n t o t h e o t h e r G r e a t

L a k e s

. “ W h e n w e d e a l w i t h a i r a n d w a t e r i n t h e i r a m b i e n t

a n d i n t e r s t a t e a s p e c t s

, t h e r e i s a f e d e r a l c o m m o n l a w

. ”

M i l w a u k e e I

, 4 0 6 U

. S

. a t 1 0 3

. W e k n o w t h a t t h i s b o d y o f l a w

a p p l i e s i n a d i s p u t e a b o u t “ t h e p o l l u t i o n o f a b o d y o f w a t e r

s u c h a s L a k e M i c h i g a n b o u n d e d

, a s i t i s

, b y f o u r S t a t e s

, ” i d

.

a t 1 0 5 n

. 6

. B u t t h e C o u r t h a s c a u t i o n e d t h a t i t h a s n e v e r

“ h e l d t h a t a S t a t e m a y s u e t o a b a t e a n y a n d a l l m a n n e r o f

p o l l u t i o n o r i g i n a t i n g o u t s i d e i t s b o r d e r s

. ” A m e r i c a n E l e c t r i c

P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 6

. T h e C o r p s a n d t h e D i s t r i c t c o n t e n d

t h a t t h e c o m m o n l a w d o e s n o t e x t e n d t o t h e a l l e g a t i o n s i n

t h i s c a s e

. T h e y s t r e s s t h a t t h e y a r e n o t e m i t t i n g “ t r a d i t i o n a l

p o l l u t a n t s ” ; a l l t h e y h a v e d o n e

, t h e y s a y

, i s t o o p e r a t e

f a c i l i t i e s i n t h e C A W S t h r o u g h w h i c h i n v a s i v e s p e c i e s

a l r e a d y l i v i n g i n l o c a l r i v e r s m i g h t t r a v e l o n t h e i r o w n

. W e8 No. 10- 3891

c a n d i s m i s s t h e l a t t e r p a r t o f t h i s a r g u m e n t w i t h o u t m u c h

d i s c u s s i o n : t h e d e f e n d a n t s b e a r r e s p o n s i b i l i t y f o r n u i s a n c e s

c a u s e d b y t h e i r o p e r a t i o n o f a m a n m a d e w a t e r w a y b e t w e e n

t h e G r e a t L a k e s a n d M i s s i s s i p p i w a t e r s h e d s

. T h a t t h e y a r e

n o t t h e m s e l v e s p h y s i c a l l y m o v i n g f i s h f r o m o n e b o d y o f

w a t e r t o t h e o t h e r d o e s n o t m e a n t h a t t h e i r n o r m a l o p e r a t i o n

o f t h e C A W S c a n n o t c a u s e a n u i s a n c e

. S e e

, e

. g

. , R E ST A T E M E N T ( S E C O N D ) T O R T S § 8 3 4 ( “ O n e i s s u b je c t t o

l i a b i l i t y f o r a n u i s a n c e c a u s e d b y a n a c t i v i t y

, n o t o n l y w h e n

h e c a r r i e s o n t h e a c t i v i t y b u t a l s o w h e n h e p a r t i c i p a t e s t o a

s u b s t a n t i a l e x t e n t i n c a r r y i n g i t o n

. ” ) & c m t

. ( b ) ( d e f i n i n g

“ a c t i v i t y ” t o i n c l u d e a c t s “ t h a t c r e a t e p h y s i c a l c o n d i t i o n s

t h a t a r e h a r m f u l t o n e i g h b o r i n g l a n d a f t e r t h e a c t i v i t y t h a t

c r e a t e d t h e m h a s c e a s e d ” )

.

S i m i l a r l y

, w e k n o w o f n o r u l e s a y i n g t h a t t h e d e f e n d a n t s

m u s t e m i t a “ t r a d i t i o n a l p o l l u t a n t ” i n o r d e r f o r f e d e r a l

c o m m o n l a w t o a p p l y

. W h i l e i t m a y b e t r u e t h a t t h e

i n t r o d u c t i o n o f a n i n v a s i v e s p e c i e s o f f i s h i n t o a n e w

e c o s y s t e m d o e s n o t f i t t h e c o n c e p t o f n u i s a n c e a s n e a t l y a s

a s p i l l o f t o x i c c h e m i c a l s i n t o a s t r e a m

, w e d o n o t t h i n k t h e

S u p r e m e C o u r t h a s l i m i t e d t h e c o n c e p t o f p u b l i c n u i s a n c e a s

m u c h a s t h e d e f e n d a n t s s u g g e s t

. A p u b l i c n u i s a n c e i s

d e f i n e d a s a s u b s t a n t i a l a n d u n r e a s o n a b l e i n t e r f e r e n c e w i t h

a r i g h t c o m m o n t o t h e g e n e r a l p u b l i c

, u s u a l l y a f f e c t i n g t h e

p u b l i c h e a l t h

, s a f e t y

, p e a c e

, c o m f o r t

, o r c o n v e n i e n c e

. R E ST A T E M E N T ( S E C O N D ) T O R T S § 8 2 1 B ; D A N B

. D O B B S

, T H E

L A W O F T O R T S § 4 6 7

, a t 1 3 3 4 ( 2 0 0 0 )

. I t w o u l d b e a r b i t r a r y t o

c o n c l u d e t h a t t h i s t y p e o f a c t i o n e x t e n d s t o t h e h a r m c a u s e d

b y i n d u s t r i a l p o l l u t i o n b u t n o t t o t h e e n v i r o n m e n t a l a n d

e c o n o m i c d e s t r u c t i o n c a u s e d b y t h e i n t r o d u c t i o n o f a n

i n v a s i v e

, n o n

- n a t i v e o r g a n i s m i n t o a n e w e c o s y s t e m ( a s s u m i n g t h a t t h e s t a t e s h a v e c o r r e c t l y f o r e c a s t t h e

d e p l e t i o n o f t h e G r e a t L a k e s f i s h e r y a n d t h e c o r r e s p o n d i n g

d a m a g e t o t h e m u l t i

- b i l l i o n

- d o l l a r s p o r t s f i s h i n g i n d u s t r y )

. P u b l i c n u i s a n c e t r a d i t i o n a l l y h a s b e e n u n d e r s t o o d t o c o v e r

a t r e m e n d o u s r a n g e o f s u b je c t s :

I t i n c l u d e s i n t e r f e r e n c e s w i t h t h e p u b l i c h e a l t h

, a s i n t h e

c a s e o f a h o g p e n

, t h e k e e p i n g o f d i s e a s e d a n i m a l s

, o r aNo. 10- 3891 9

m a l a r i a l p o n d ; w i t h t h e p u b l i c s a f e t y

, a s i n t h e c a s e o f

t h e s t o r a g e o f e x p l o s i v e s

, t h e s h o o t i n g o f f i r e w o r k s i n

t h e s t r e e t s

, h a r b o r i n g a v i c i o u s d o g

, o r t h e p r a c t i c e o f

m e d i c i n e b y o n e n o t q u a l i f i e d ; w i t h p u b l i c m o r a l s

, a s i n

t h e c a s e o f h o u s e s o f p r o s t i t u t i o n

, i l l e g a l l i q u o r

e s t a b l i s h m e n t s

, g a m b l i n g h o u s e s

, i n d e c e n t e x h i b i t i o n s

, b u l l f i g h t s

, u n l i c e n s e d p r i z e f i g h t s

, o r p u b l i c p r o f a n i t y ;

w i t h t h e p u b l i c p e a c e

, a s b y l o u d a n d d i s t u r b i n g n o i s e s

,

o r a n o p e r a p e r f o r m a n c e w h i c h t h r e a t e n s t o c a u s e a r i o t ;

w i t h t h e p u b l i c c o m f o r t

, a s i n t h e c a s e o f b a d o d o r s

,

s m o k e

, d u s t a n d v i b r a t i o n ; w i t h p u b l i c c o n v e n i e n c e

, a s

b y o b s t r u c t i n g a h i g h w a y o r a n a v i g a b l e s t r e a m

, o r

c r e a t i n g a c o n d i t i o n w h i c h m a k e s t r a v e l u n s a f e o r

h i g h l y d i s a g r e e a b l e

, o r t h e c o l l e c t i o n o f a n i n c o n v e n i e n t

c r o w d ; a n d i n a d d i t i o n

, s u c h u n c l a s s i f i e d o f f e n s e s a s

e a v e s d r o p p i n g o n a ju r y

, o r b e i n g a c o m m o n s c o l d

.

K E E T O N

, e t a l

. , P R O SS E R A N D K E E T O N O N T O R T S § 9 0

, a t 6 4 3

- 4 5

( 5 t h e d

. 1 9 8 4 ) ( c i t a t i o n s o m i t t e d )

. T h e S u p r e m e C o u r t ’ s

a p p l i c a t i o n o f p u b l i c n u i s a n c e p r i n c i p l e s t o c a s e s i n v o l v i n g

s h a r e d w a t e r r e s o u r c e s r e f l e c t s t h i s b r o a d u n d e r s t a n d i n g

. F o r e x a m p l e

, t h e C o u r t h a s h e l d t h a t a c h a n g e i n o n e s t a t e ’ s

w a t e r

- d r a i n a g e s y s t e m t h a t c a u s e s f l o o d i n g o n a n o t h e r

s t a t e ’ s f a r m s m a y c r e a t e a p u b l i c n u i s a n c e

, s e e N o r t h D a k o t a

v

. M i n n e s o t a

, 2 6 3 U

. S

. 3 6 5

, 3 7 4 ( 1 9 2 3 ) ; ju s t a s t h e i n d u s t r i a l

c o n t a m i n a t i o n o f a b o d y o f w a t e r m i g h t

, A r i z o n a C o p p e r C o

.

v

. G i l l e s p i e

, 2 3 0 U

. S

. 4 6

, 5 7 ( 1 9 1 3 )

. I n t h i s v e i n

, A m e r i c a n

E l e c t r i c P o w e r e m p h a s i z e d “ t h a t p u b l i c n u i s a n c e l a w

, l i k e

c o m m o n l a w g e n e r a l l y

, a d a p t s t o c h a n g i n g s c i e n t i f i c a n d

f a c t u a l c i r c u m s t a n c e s

. ” 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 6

. T h e t y p e s o f

i n v a s i v e c a r p t h a t a r e t h e c o n c e r n i n t h i s c a s e h a v e b e e n

d e s i g n a t e d a s i n ju r i o u s s p e c i e s b y t h e U

. S

. F i s h a n d W i l d l i f e

S e r v i c e

, s e e 5 0 C

. F

. R

. § 1 6

. 1 3 ( a ) ( 2 ) ( v ) ; t h i s d e s i g n a t i o n m e a n s

t h a t i t i s a f e d e r a l c r i m e u n d e r t h e L a c y A c t t o t r a n s p o r t

t h e m a r o u n d o r i n t o t h e U n i t e d S t a t e s

, 1 6 U

. S

. C

. § § 3 3 7 1

- 7 8

. W e c o n c l u d e t h a t t h e f e d e r a l c o m m o n l a w o f p u b l i c

n u i s a n c e e x t e n d s t o t h e p r o b l e m t h a t t h e p l a i n t i f f s t a t e s h a v e

i d e n t i f i e d

.

210 No. 10- 3891

T h e n e x t q u e s t i o n

, w h i c h i s r a i s e d o n l y b y t h e C o r p s

, i s

w h e t h e r t h e p l a i n t i f f s t a t e s m a y s t a t e a c l a i m b a s e d o n t h e

f e d e r a l c o m m o n l a w o f p u b l i c n u i s a n c e a g a i n s t t h e U n i t e d

S t a t e s

. T h e C o r p s a s s e r t s t h a t “ t h e S t a t e s h a v e s h o w n n o

b a s i s f o r r e c o g n i z i n g a f e d e r a l c o m m o n

- l a w p u b l i c n u i s a n c e

c l a i m a g a i n s t a f e d e r a l a g e n c y

. ” B u t t h e C o r p s h a s n o t

d e v e lo p e d t h e a r g u m e n t m u c h b e y o n d t h i s b r o a d s t a t e m e n t

. I t s b r i e f m o v e s i n s t e a d t o a d i s c u s s i o n o f w h e t h e r f e d e r a l

c o m m o n l a w h a s b e e n d i s p l a c e d b y c o n g r e s s io n a l le g i s l a t i o n

a n d w h e t h e r t h e r e i s a n y r o l e f o r t h e c o u r t s t o p l a y w h e n

a g e n c i e s h a v e t a k e n c o n c e r t e d a c t i o n t o a d d r e s s a p r o b l e m

. T h e s e a r e t w o i m p o r t a n t i s s u e s t h a t w e w i l l e x p l o r e b e l o w

, b u t n e i t h e r p o i n t e x p l a i n s w h y a c l a i m b a s e d o n t h e f e d e r a l

c o m m o n l a w o f p u b l i c n u i s a n c e c a n n o t m o v e f o r w a r d

a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s

. T h e p l a i n t i f f s t a t e s h a v e d o n e l i t t l e

t o c o u n t e r t h e C o r p s ’ s s u g g e s t i o n

. T h e y r e p l y ( u n r e s p o n s i v e l y

, i n o u r v i e w ) t h a t “ t h e f e d e r a l c o m m o n l a w

o f p u b l i c n u i s a n c e u n d o u b t e d l y e x i s t s

. ”

T h e i m p l i c a t i o n s o f f i n d i n g t h a t t h e U n i t e d S t a t e s h a s

c r e a t e d a p u b l i c n u i s a n c e s t r i k e u s a s p o t e n t i a l l y i m p o r t a n t

a n d c o m p l e x ; t h i s i s n o t a t o p i c t h a t c a n b e t h r o w n o n t h e

t a b l e a n d t h e n i g n o r e d

. I n t h i s c o n n e c t i o n

, i t i s t e l l i n g t h a t

t h e S u p r e m e C o u r t w e n t o u t o f i t s w a y i n A m e r i c a n E l e c t r i c

P o w e r t o p o i n t o u t t h a t i t “ h a [ d ] n o t y e t d e c i d e d w h e t h e r

p r i v a t e c i t i z e n s

. . . o r p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s

. . . o f a S t a t e

m a y i n v o k e t h e f e d e r a l c o m m o n l a w o f n u i s a n c e t o a b a t e

o u t

- o f

- s t a t e p o l l u t i o n

. ” 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 6

. I t d e c l i n e d t o

a n s w e r t h a t q u e s t i o n b e c a u s e i t t h o u g h t i t b e s t t o r e s o l v e t h e

c a s e o n o t h e r g r o u n d s

. B u t t h e C o u r t ’ s s t a t e m e n t c a u t i o n s u s

t o t r e a d c a r e f u l l y w h e n e v e r w e c o n s i d e r h o w f a r t o p u s h a

t h e o r y o f f e d e r a l c o m m o n l a w

. T h i s c o n c e r n i s l e s s p r e s s i n g

f o r c l a i m s t h e C o u r t h a s a l r e a d y r e c o g n i z e d

, s u c h a s t h o s e

a g a i n s t s t a t e o r l o c a l g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s o r p r i v a t e

p a r t i e s

. S e e

, e

. g

. , M i s s o u r i v

. I l l i n o i s

, 2 0 0 U

. S

. 4 9 6 ( s t a t e s )

, M i l w a u k e e I

, 4 0 6 U

. S

. 9 1 ( p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s ) ; T e n n e s s e e

C o p p e r

, 2 0 6 U

. S

. 2 3 0 ( p r i v a t e c i t i z e n s )

.

W e h a v e n o t d i s c o v e r e d a n y c a s e i n w h i c h t h e S u p r e m e

C o u r t h a s e x p r e s s l y a u t h o r i z e d a p u b l i c n u i s a n c e a c t i o nNo. 10- 3891 11

a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s i n i t s s o v e r e i g n c a p a c i t y

. A r e c e n t

c o n c u r r i n g o p i n i o n i n t h e D

. C

. C i r c u i t m a k e s t h e s a m e

o b s e r v a t i o n

, n o t i n g t h a t “ t h e C o u r t h a s n o t e n d o r s e d a n y

f e d e r a l c o m m o n

- l a w c a u s e s o f a c t i o n a g a i n s t t h e

G o v e r n m e n t d u r i n g t h e p o s t

- E r i e p e r i o d

. ” E l

- S h i f a P h a r m

. I n d u s

. C o

. v

. U n i t e d S t a t e s

, 6 0 7 F

. 3 d 8 3 6

, 8 5 3 ( D

. C

. C i r

. 2 0 1 0 )

( K a v a n a u g h

, J

. , c o n c u r r i n g )

. T o u n d e r s t a n d c o m m o n

- l a w

p u b l i c n u i s a n c e i n a w a y t h a t w o u l d e x c l u d e s u i t s a g a i n s t

t h e U n i t e d S t a t e s w o u l d b e f a i t h f u l t o t h e a n c i e n t o r i g i n s o f

n u i s a n c e

, w h e r e t h e t e r m d e s c r i b e d t h e c r i m i n a l a c t o f

i n f r i n g i n g o n t h e r i g h t s o f t h e C r o w n

, s e e W i l l i a m L

. P r o s s e r

, P r i v a t e A c t i o n f

o r P u b l i c N u i s a n c e

, 5 2 V a

. L

. R e v

. 9 9 7

, 9 9 8

( 1 9 6 6 ) ; a t l e a s t d u r i n g t h a t e r a

, n o o n e w o u l d h a v e

c o n t e m p l a t e d t h a t t h e K i n g o r Q u e e n c o u l d b e t h e s o u r c e o f

a n u i s a n c e

. W h e t h e r t h i s s o r t o f s o v e r e i g n p r e r o g a t i v e h a s

a n y p l a c e i n m o d e r n A m e r i c a n l a w

, a s a c o n c e p t d i s t i n c t

f r o m t h e s o v e r e i g n i m m u n i t y o f t h e U n i t e d S t a t e s

, i s a

s e p a r a t e q u e s t i o n

. P e r h a p s t h e r e i s a l s o a m o d e r n ju s t i f i c a t i o n f o r t h e p o s i t i o n t h a t t h e f e d e r a l c o m m o n l a w o f

p u b l i c n u i s a n c e c a n n o t o p e r a t e a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t : t h i s

a r e a o f f e d e r a l c o m m o n l a w e x i s t s t o p r o v i d e a u n i f o r m r u l e

f o r i n t e r s t a t e d i s p u t e s t h a t w i l l s e r v e t h e n a t i o n a l i n t e r e s t

,

a n d i t m a y b e t h o u g h t i l l o g i c a l t o s a y t h a t a f e d e r a l a c t o r

,

w h i c h i n t h e o r y e m b o d i e s t h e n a t i o n a l i n t e r e s t

, i s a t t h e

s a m e t i m e v i o l a t i n g a ju d g e

- m a d e c o n c e p t o f t h a t s a m e

i n t e r e s t

.

O n t h e o t h e r h a n d

, t h e r e a r e r e s p e c t a b l e a r g u m e n t s i n

f a v o r o f a p p l y i n g p u b l i c n u i s a n c e t o t h e a c t s o f f e d e r a l

a g e n c i e s

, d e p e n d i n g o n t h e a c t i v i t y i n w h i c h t h e a g e n c y i s

e n g a g e d

. W e h a v e m o v e d f a r b e y o n d t h e D i v i n e R i g h t o f

K i n g s a n d t h e c o n c e p t t h a t t h e C r o w n c a n d o n o w r o n g

. W e

m a y a s s u m e t h a t a n a g e n c y ’ s e f f o r t t o r e g u l a t e p r i v a t e a c t o r s

i n a p a r t i c u l a r a r e a w o u l d n o t g i v e r i s e t o a c l a i m o f p u b l i c

n u i s a n c e

. B u t i t i s h a r d t o s e e w h y t h e U n i t e d S t a t e s ’ s

o w n e r s h i p o f a d a m

, p o w e r p l a n t

, o r o t h e r f a c i l i t y s h o u l d

a u t o m a t i c a l l y f o r e c l o s e a p u b l i c n u i s a n c e c l a i m b r o u g h t b y

a s t a t e f o r h a r m s c r e a t e d b y t h e o p e r a t i o n o f t h a t f a c i l i t y

. I f

t h e f a c i l i t y w e r e l o c a t e d i n a n d o w n e d b y S t a t e A a n d i t w a s12 No. 10- 3891

d a m a g i n g S t a t e B

, t h e n S t a t e B w o u l d b e e n t i t l e d t o a s s e r t a

c o m m o n

- l a w c l a i m a g a i n s t S t a t e A ( o r o n e o f i t s

s u b d i v i s i o n s o r p r i v a t e c i t i z e n s )

. O u r c a s e o f f e r s a g o o d

i l l u s t r a t i o n o f t h e p o i n t : t h e C o r p s a n d t h e D i s t r i c t t o g e t h e r

o p e r a t e f a c i l i t i e s t h a t a r e a l l e g e d l y o n t h e v e r g e o f c r e a t i n g

a n u i s a n c e i n w a t e r s o f t h e p l a i n t i f f s t a t e s ; w h y s h o u l d t h e

p l a i n t i f f s b e a b l e t o s t a t e a c l a i m a g a i n s t t h e D i s t r i c t b u t n o t

t h e C o r p s ?

T h e p o s s i b l e i n c o n s i s t e n c i e s t h a t w o u l d b e c r e a t e d b y s u c h

a r u l e m a y b e t h e r e a s o n t h a t n o c o u r t h a s e x p r e s s e d c o n c e r n

a b o u t t h e a p p e a r a n c e o f t h e T e n n e s s e e V a l l e y A u t h o r i t y

– a

f e d e r a l l y o w n e d e n t i t y t h a t w a s c r e a t e d b y C o n g r e s s a n d

a c t s l i k e a p r i v a t e c o r p o r a t i o n

– a s a d e f e n d a n t i n a p u b l i c

n u i s a n c e l a w s u i t

. S e e A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. 2 5 2 7 ;

N o r t h C a r o l i n a e x r e l

. C o o p e r v

. T V A

, 6 1 5 F

. 3 d 2 9 1 ( 4 t h C i r

. 2 0 1 0 ) ; N o r t h C a r o l i n a e x r e l

. C o o p e r v

. T V A

, 5 1 5 F

. 3 d 3 4 4 ( 4 t h

C i r

. 2 0 0 8 )

. I n f a c t

, o u t o f a l l p u b l i c n u i s a n c e d e c i s i o n s w e

h a v e i d e n t i f i e d f r o m e i t h e r t h e S u p r e m e C o u r t o r t h e C o u r t s

o f A p p e a l s t h a t i n v o l v e a f e d e r a l a g e n c y a s a d e f e n d a n t

,

n o n e c o n t a i n s a w h i s p e r o f d i s c u s s i o n a b o u t w h e t h e r t h e

c l a i m r u n s a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s

. I n a d d i t i o n t o t h e c a s e s ju s t m e n t i o n e d

, s e e M i d d l e s e x C n ty

. S ew e r a g e A u t h

. v

. N a t i o n a l

S e a C l a m m e r s A s s ’ n

, 4 5 3 U

. S

. 1

, 4 & n

. 3 ( 1 9 8 1 ) ( c l a i m s a g a i n s t

t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y a n d t h e C o r p s ) ;

C o m m i t t e e f

o r C o n s i d e r a t i o n o

f J o n e s F a l l s S e w a g e S y s

. , 5 3 9 F

. 2 d

1 0 0 6 ( c l a i m s a g a i n s t t h e E P A ) ; M a s s a c h u s e t t s v

. U

. S

. V e t e r a n s

A d m i n

. , 5 4 1 F

. 2 d 1 1 9 ( 1 s t C i r

. 1 9 7 6 ) ( c l a i m s a g a i n s t t h e

V e t e r a n s A d m i n i s t r a t i o n )

. W h e t h e r t h e p l a i n t i f f s ’ c o m m o n

l a w a c t i o n c a n p r o c e e d a g a i n s t t h e C o r p s i s a q u e s t i o n t h a t

m a y w e l l r e q u i r e a t t e n t i o n a s t h i s c a s e p r o c e e d s

. G i v e n t h e

p a r t i e s ’ c u r s o r y e x p o s i t i o n o f t h e i s s u e a n d o u r u l t i m a t e

c o n c l u s i o n t h a t p r e l i m i n a r y r e l i e f i s n o t w a r r a n t e d

, w e f i n d

i t u n n e c e s s a r y t o s a y m o r e a t t h i s p o i n t

. ( W e s e e t h i s a s a

q u e s t i o n r e l a t i n g t o t h e p l a i n t i f f s ’ a b i l i t y t o s t a t e a c l a i m ; i t

d o e s n o t i m p l i c a t e t h e c o u r t ’ s ju r i s d i c t i o n

, a n d s o t h e r e i s

n o t h i n g t o p r e v e n t o u r d e c l i n i n g t o r e a c h i t

. ) F o r n o w

, w e

w i l l a s s u m e t h a t t h e s t a t e s ’ f e d e r a l c o m m o n

- l a w c l a i m m a y

p r o c e e d a g a i n s t a l l o f t h e d e f e n d a n t s

.No. 10- 3891 13

B

T h e d e f e n d a n t s a r g u e t h a t t w o a d d i t i o n a l o b s t a c l e s a l s o

d i m i n i s h t h e s t a t e s ’ l i k e l i h o o d o f s u c c e e d i n g o n t h e i r p u b l i c

n u i s a n c e c l a i m

. T h e f i r s t c o n c e r n s t h e s o v e r e i g n i m m u n i t y

o f t h e U n i t e d S t a t e s

. T h e C o r p s c o n t e n d s t h a t e v e n i f i t

m a k e s s e n s e t o a p p l y p u b l i c n u i s a n c e p r i n c i p l e s a g a i n s t t h e

U n i t e d S t a t e s

, t h e C o r p s i s n e v e r t h e l e s s n o t s u b je c t t o s u i t

b e c a u s e t h e U n i t e d S t a t e s h a s n o t w a i v e d i t s s o v e r e i g n

i m m u n i t y f o r t h i s k i n d o f c l a i m

. T h e s e c o n d a r g u m e n t

,

w h i c h w e a d d r e s s b e l o w

, i s t h a t c o n g r e s s i o n a l r e g u l a t i o n o f

t h e i n v a s i v e c a r p p r o b l e m h a s d i s p l a c e d a n y r o l e f o r f e d e r a l

c o m m o n l a w

.

“ A b s e n t a w a i v e r

, s o v e r e i g n i m m u n i t y s h i e l d s t h e F e d e r a l

G o v e r n m e n t a n d i t s a g e n c i e s f r o m s u i t

. ” F

. D

. I

. C

. v

. M e y e r

, 5 1 0 U

. S

. 4 7 1

, 4 7 5 ( 1 9 9 4 )

. T h e C o r p s t a k e s t h e p o s i t i o n t h a t

t h e r e i s n o s u c h w a i v e r o f i m m u n i t y f o r l a w s u i t s a g a i n s t t h e

U n i t e d S t a t e s t h a t s e e k d e c l a r a t o r y a n d i n ju n c t i v e r e l i e f

b a s e d o n a f e d e r a l c o m m o n

- l a w t o r t

. W h e t h e r t h i s i s c o r r e c t

d e p e n d s o n t h e i n t e r a c t i o n b e t w e e n s e c t i o n 7 0 2 o f t h e A P A

a n d t h e F e d e r a l T o r t C l a i m s A c t ( F T C A )

, 2 8 U

. S

. C

. § 1 3 4 6 ( b )

.

W e b e g i n w i t h a l o o k a t t h e A P A

. S e c t i o n 7 0 2 r e a d s a s

f o l l o w s :

A p e r s o n s u f f e r i n g l e g a l w r o n g b e c a u s e o f a g e n c y

a c t i o n

, o r a d v e r s e l y a f f e c t e d o r a g g r i e v e d b y a g e n c y

a c t i o n w i t h i n t h e m e a n i n g o f a r e l e v a n t s t a t u t e

, i s

e n t i t l e d t o ju d i c i a l r e v i e w t h e r e o f

. A n a c t i o n i n a c o u r t

o f t h e U n i t e d S t a t e s s e e k i n g r e l i e f o t h e r t h a n m o n e y

d a m a g e s a n d s t a t i n g a c l a i m t h a t a n a g e n c y o r a n o f f i c e r

o r e m p l o y e e t h e r e o f a c t e d o r f a i l e d t o a c t i n a n o f f i c i a l

c a p a c i t y o r u n d e r c o l o r o f l e g a l a u t h o r i t y s h a l l n o t b e

d i s m i s s e d n o r r e l i e f t h e r e i n b e d e n i e d o n t h e g r o u n d

t h a t i t i s a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s o r t h a t t h e U n i t e d

S t a t e s i s a n i n d i s p e n s a b l e p a r t y

.

5 U

. S

. C

. § 7 0 2

. “ T h e f i r s t a n d s e c o n d s e n t e n c e s o f § 7 0 2 p l a y

q u i t e d i f f e r e n t r o l e s

. ” V e t e r a n s f o r C o m m o n S e n s e v

. S h i n s e k i

, 6 4 4 F

. 3 d 8 4 5

, 8 6 6 ( 9 t h C i r

. 2 0 1 1 )

. T h e f i r s t s u p p l i e s a r i g h t t o14 No. 10- 3891

s e e k r e v i e w o f a g e n c y a c t i o n ; t h e s e c o n d

, a d d e d b y t h e 1 9 7 6

a m e n d m e n t s t o t h e s t a t u t e

, p r o v i d e s a w a i v e r o f s o v e r e i g n

i m m u n i t y

. I d

. T h e w a i v e r c o v e r s a c t i o n s t h a t s e e k s p e c i f i c

r e l i e f o t h e r t h a n m o n e y d a m a g e s ; t h i s a p t l y d e s c r i b e s t h e

p l a i n t i f f s ’ c l a i m f o r d e c l a r a t o r y a n d i n ju n c t i v e r e l i e f

. S e e

B l a g o j e v i c h v

. G a t e s

, 5 1 9 F

. 3 d 3 7 0

, 3 7 1

- 7 2 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 )

( n o t i n g t h a t § 7 0 2 “ w a i v e d s o v e r e i g n i m m u n i t y f o r m o s t

f o r m s o f p r o s p e c t i v e r e l i e f ” ) ; s e e a l s o B o w e n v

. M a s s a c h u s e t t s

, 4 8 7 U

. S

. 8 7 9

, 8 9 3 ( 1 9 8 8 ) ( c o n s t r u i n g § 7 0 2 ’ s w a i v e r b r o a d l y

a n d r e m a r k i n g t h a t “ c o m p l a i n t s [ f o r ] d e c l a r a t o r y a n d

i n ju n c t i v e r e l i e f

. . . [ a r e ] c e r t a i n l y n o t a c t i o n s f o r m o n e y

d a m a g e s ” ) ; V

e t e r a n s f o r C o m m o n S e n s e

, 6 4 4 F

. 3 d a t 8 6 4

- 6 5

. M o r e o v e r

, t h e w a i v e r i n § 7 0 2 i s n o t l i m i t e d t o c l a i m s

b r o u g h t p u r s u a n t t o t h e r e v i e w p r o v i s i o n s c o n t a i n e d i n t h e

A P A i t s e l f

. T h e w a i v e r a p p l i e s w h e n a n y f e d e r a l s t a t u t e

a u t h o r i z e s r e v i e w o f a g e n c y a c t i o n

, a s w e l l a s i n c a s e s

i n v o l v i n g c o n s t i t u t i o n a l c h a l l e n g e s a n d o t h e r c l a i m s a r i s i n g

u n d e r f e d e r a l l a w

. B l a g o j e v i c h

, 5 1 9 F

. 3 d a t 3 7 2 ; C z e r k i e s v

. U

. S

. D e p ' t o f L a b o r

, 7 3 F

. 3 d 1 4 3 5

, 1 4 3 7

- 3 8 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 6 ) ( e n b a n c ) ;

s e e a l s o V

e t e r a n s f o r C o m m o n S e n s e

, 6 4 4 F

. 3 d a t 8 6 7

- 6 8 ;

T r u d e a u v

. F e d e r a l T r a d e C o m m ’ n

, 4 5 6 F

. 3 d 1 7 8

, 1 8 6

- 8 7 ( D

. C

. C i r

. 2 0 0 6 ) ; U n i t e d S t a t e s v

. C i t y o f D e t r o i t

, 3 2 9 F

. 3 d 5 1 5

, 5 2 0

- 2 1

( 6 t h C i r

. 2 0 0 3 ) ( e n b a n c ) ; J a f f e e v

. U n i t e d S t a t e s

, 5 9 2 F

. 2 d 7 1 2

, 7 1 8 ( 3 d C i r

. 1 9 7 9 )

.

A l t h o u g h t h e U n i t e d S t a t e s h a s a r g u e d f r o m t i m e t o t i m e

t h a t t h e “ f i n a l a g e n c y a c t i o n ” r e q u i r e m e n t o f § 7 0 4 l i m i t s t h e

w a i v e r o f i m m u n i t y i n § 7 0 2

, i t h a s n o t p r e v a i l e d o n t h a t

g r o u n d

. E

. g

. , V

e t e r a n s f o r C o m m o n S e n s e

, 6 4 4 F

. 3 d a t 8 6 6

- 6 8 ;

T r u d e a u

, 4 5 6 F

. 3 d a t 1 8 6

- 8 7

. T h e C o r p s w i s e l y d o e s n o t t a k e

t h a t p o s i t i o n h e r e ; a s t h e N i n t h C i r c u i t e x p l a i n e d r e c e n t l y

,

t h e c o n d i t i o n s o f § 7 0 4 a f f e c t t h e r i g h t o f a c t i o n c o n t a i n e d i n

t h e f i r s t s e n t e n c e o f § 7 0 2

, b u t t h e y d o n o t l i m i t t h e w a i v e r o f

i m m u n i t y i n § 7 0 2 + s s e c o n d s e n t e n c e

. V e t e r a n s f o r C o m m o n

S e n s e

, 6 4 4 F

. 3 d a t 8 6 6

- 6 8

. T h e o n l y l i m i t a t i o n o n § 7 0 2 t h a t

r e q u i r e s o u r a t t e n t i o n i s t h e c l a u s e t h a t s a y s

, “ N o t h i n g

h e r e i n

. . . c o n f e r s a u t h o r i t y t o g r a n t r e l i e f i f a n y o t h e r

s t a t u t e t h a t g r a n t s c o n s e n t t o s u i t e x p r e s s l y o r i m p l i e d l y

f o r b i d s t h e r e l i e f w h i c h i s s o u g h t

, ” 5 U

. S

. C

. § 7 0 2 ( 2 )

, w h i c hNo. 10- 3891 15

C o n g r e s s a d d e d t o t h e s t a t u t e a t t h e s a m e t i m e t h a t i t

i n t r o d u c e d t h e w a i v e r o f s o v e r e i g n i m m u n i t y

, s e e P u b

. L

. 9 4

- 5 7 4

, 9 0 S t a t

. 2 7 2 1 ( O c t

. 2 1

, 1 9 7 6 )

. P o i n t i n g t o t h i s

p r o v i s i o n

, t h e C o r p s f r a m e s a n a r g u m e n t b y n e g a t i v e

i m p l i c a t i o n : i t s a y s t h a t w h e n C o n g r e s s e n a c t e d t h e F T C A i n

1 9 4 6

, i t d i d s o a g a i n s t a b a c k d r o p o f n o t o r t l i a b i l i t y f o r t h e

U n i t e d S t a t e s ; t h e F T C A w a i v e s t h e g o v e r n m e n t ’ s s o v e r e i g n

i m m u n i t y i n s u i t s f o r m o n e y d a m a g e s t o t h e e x t e n t t h a t a

p r i v a t e p e r s o n w o u l d b e h e l d l i a b l e u n d e r a p p l i c a b l e s t a t e

t o r t l a w

, s e e 2 8 U

. S

. C

. § 1 3 4 6 ( b ) ( 1 ) ; S m i t h v

. U n i t e d S t a t e s

, 5 0 7

U

. S

. 1 9 7

, 2 0 1

- 0 2 ( 1 9 9 3 ) ; P a r r o t t v

. U n i t e d S t a t e s

, 5 3 6 F

. 3 d 6 2 9

, 6 3 5 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 ) ; b u t w h i l e t h e F T C A a u t h o r i z e s a c t i o n s

f o r d a m a g e s

, i t s a y s n o t h i n g a t a l l a b o u t i n ju n c t i v e r e l i e f ;

t h u s

, t h e F T C A i m p l i c i t l y p r o h i b i t s i n ju n c t i v e r e l i e f i n t o r t

s u i t s a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s ; a n d b e c a u s e o f § 7 0 2 ( 2 )

, t h e

C o r p s ’ s a r g u m e n t c o n c l u d e s

, t h e p l a i n t i f f s c a n n o t u s e t h e

A P A ’ s w a v i e r o f i m m u n i t y t o a s s e r t a c o m m o n

- l a w t o r t

c l a i m a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s

.

T h a t a r g u m e n t r e a d s t o o m u c h i n t o c o n g r e s s i o n a l s i l e n c e

. T h e F T C A a u t h o r i z e s v a r i o u s t o r t c l a i m s f o r d a m a g e s

a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t t o t h e e x t e n t t h a t s t a t e l a w w o u l d

p r o v i d e r e l i e f

, a n d i t s p e l l s o u t a n u m b e r o f e x p l i c i t

e x c e p t i o n s

. E

. g

. , 2 8 U

. S

. C

. § 2 6 7 4 ( b a r r i n g p u n i t i v e d a m a g e s

a n d i n t e r e s t b e f o r e ju d g m e n t ) ; i d

. § 2 6 8 0 ( l i m i t i n g t h e w a i v e r

,

a m o n g o t h e r c i r c u m s t a n c e s

, w h e r e t h e a l l e g e d t o r t c o n c e r n s

t h e g o v e r n m e n t ’ s e n f o r c e m e n t o f a s t a t u t e o r a d i s c r e t i o n a r y

f u n c t i o n )

. T h e r e i s n o t h i n g i n t h e s t a t u t e s u g g e s t i n g t h a t

C o n g r e s s m e a n t t o f o r b i d a l l a c t i o n s t h a t w e r e n o t e x p r e s s l y

a u t h o r i z e d

. T o t h e c o n t r a r y

, s e c t io n 7 0 2 (2 ) r e q u i r e s e v i d e n c e

, i n t h e f o r m o f e i t h e r e x p r e s s l a n g u a g e o r f a i r i m p l i c a t i o n

,

t h a t C o n g r e s s m e a n t t o f o r b i d t h e r e l i e f t h a t i s s o u g h t

. T h e

C o r p s ’ s e f f o r t t o t r a n s f o r m s i l e n c e i n t o i m p l i c i t p r o h i b i t i o n

w o u l d s e r i o u s l y u n d e r m i n e C o n g r e s s ’ s e f f o r t i n t h e A P A t o

a u t h o r i z e s p e c i f i c r e l i e f a g a i n s t t h e U n i t e d S t a t e s

. W h e n

C o n g r e s s a m e n d e d t h e A P A i n 1 9 7 6 i t g a v e e v e r y i n d i c a t i o n

t h a t i t i n t e n d e d t o p r o v i d e s p e c i f i c r e l i e f f o r a l l n o n s t a t u t o r y

c l a i m s a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t

. S e e T r u d e a u

, 4 5 6 F

. 3 d a t

1 8 6

- 8 7 ( n o t i n g t h a t a l l t h e r e p o r t s f r o m C o n g r e s s “ i d e n t i f i e d16 No. 10- 3891

a s t h e m e a s u r e ’ s c l e a r p u r p o s e e l i m i n a t i o n o f t h e s o v e r e i g n

i m m u n i t y d e f e n s e i n a l l e q u i t a b l e a c t i o n s ” a n d t h a t “ t h e

S e n a t e R e p o r t p l a i n l y i n d i c a t e d t h a t C o n g r e s s e x p e c t e d t h e

w a iv e r t o a p p l y t o n o n s t a t u t o r y a c t i o n s ” ) ( i n t e r n a l q u o t a t io n

m a r k s a n d a l t e r a t i o n s r e m o v e d ) ; J a f f e e

, 5 9 2 F

. 2 d a t 7 1 8

- 1 9

( o u t l i n i n g t h e r e a s o n s f o r t h e a m e n d m e n t s t o § 7 0 2

, t h e

c o n c e r n t h a t s o m e e x e c u t i v e d e p a r t m e n t s w e r e h i d i n g

b e h i n d t h e i r i m m u n i t y

, a n d c o n c l u d i n g

, “ I t w a s t h e r e f o r e

p r e c i s e l y f o r e q u i t a b l e a c t i o n s u n d e r s e c t i o n 1 3 3 1 t h a t

C o n g r e s s e n a c t e d t h e a m e n d m e n t s t o s e c t i o n 7 0 2 “ )

.

T h e D

. C

. C i r c u i t h a s r e a d t h e T u c k e r A c t

, w h i c h i t

i n t e r p r e t s a s t h e e x c l u s i v e r e m e d y f o r c o n t r a c t c l a i m s

a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t

, t o i n c l u d e a n i m p l i c i t p r o h i b i t i o n

a g a i n s t s p e c i f i c r e l i e f i n c o n t r a c t a c t i o n s a g a i n s t t h e U n i t e d

S t a t e s a n d t h u s t o p r e v e n t r e l i a n c e o n t h e A P A ’ s w a i v e r o f

i m m u n i t y i n s u c h c a s e s

. S h a r p v

. W e i n b e r g e r

, 7 9 8 F

. 2 d 1 5 2 1

, 1 5 2 3

- 2 4 ( D

. C

. C i r

. 1 9 8 6 ) ( S c a l i a

, J

. )

. B u t t h e s a m e c o u r t h a s

s i n c e d e c i d e d t h a t

, w h a t e v e r t h e u n s p o k e n e f f e c t o f t h e

T u c k e r A c t m a y b e

, t h e F T C A d o e s n o t c o n t a i n a c o m p a r a b l e

i m p l i c i t b a n a g a i n s t s p e c i f i c r e l i e f i n t o r t c a s e s a g a i n s t t h e

g o v e r n m e n t

, a n d t h u s t h a t p l a i n t i f f s i n s u c h c a s e s m a y t a k e

a d v a n t a g e o f t h e w a i v e r i n § 7 0 2 o f t h e A P A

. U

. S

. I n f o

. A g e n c y v

. K r c

, 9 8 9 F

. 2 d 1 2 1 1

, 1 2 1 6 ( D

. C

. C i r

. 1 9 9 3 )

. T o t h e

s a m e e f f e c t

, w e r e c e n t l y e x p l a i n e d t h a t w h i l e “ [ t ] h e t o r t

c l a i m s a c t d o e s n ’ t a u t h o r i z e e q u i t a b l e r e l i e f

. . . . t h e

A d m i n i s t r a t i v e P r o c e d u r e A c t d o e s

, ” a n d w e w e n t o n t o s a y

t h a t a p l a i n t i f f a s s e r t i n g a t o r t c l a i m a g a i n s t a f e d e r a l a g e n c y

c o u l d t a k e a d v a n t a g e o f t h e A P A t o o b t a i n e q u i t a b l e r e l i e f

. R o b i n s o n v

. S h e r r o d

, 6 3 1 F

. 3 d 8 3 9

, 8 4 1 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 1 )

.

I f t h a t w e r e n o t r e a s o n e n o u g h t o r e je c t t h e C o r p s ’ s

i m m u n i t y d e f e n s e

, t h e r e i s m o r e

. B y i t s t e r m s

, t h e F T C A

d o e s n o t a p p l y t o a n y f e d e r a l c o m m o n

- l a w t o r t c l a i m

, n o

m a t t e r w h a t r e l i e f i s s o u g h t

. A s t h e C o r p s i t s e l f p o i n t s o u t

,

s t a t e t o r t l a w

– n o t f e d e r a l l a w

– i s t h e s o u r c e o f s u b s t a n t i v e

l i a b i l i t y u n d e r t h e F T C A

. S e e M e y e r

, 5 1 0 U

. S

. a t 4 7 8

- 7 9 ;

S o b i t a n v

. G l u d

, 5 8 9 F

. 3 d 3 7 9

, 3 8 8

- 8 9 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 9 ) ; c f

. S m i t h

, 5 0 7 U

. S

. a t 1 9 8 ( n o F T C A c l a i m f o r t o r t c o m m i t t e d i n

A n t a r c t i c a

, a s o v e r e i g n l e s s e n t i t y n o t s u b je c t t o e i t h e r s t a t eNo. 10- 3891 17

l a w o r t h e l a w o f a f o r e i g n c o u n t r y )

. T h e s t a t e s ’ t o r t c l a i m i s

b a s e d e n t i r e l y o n f e d e r a l c o m m o n l a w

, a n d s o t h e c l a i m

w o u l d n o t b e c o g n i z a b l e u n d e r t h e F T C A i n t h e f i r s t p l a c e

. M e y e r

, 5 1 0 U

. S

. a t 4 7 8

. A n d i f t h e F T C A c o u l d n e v e r a p p l y t o

t h e t y p e o f c l a i m a d v a n c e d

, t h e n t h e r e i s n o r e a s o n t o t h i n k

t h a t i t i m p l i c i t l y f o r b i d s a p a r t i c u l a r t y p e o f r e l i e f f o r a c l a i m

o u t s i d e i t s s c o p e

. F o r a l l t h e s e r e a s o n s

, w e c o n c l u d e t h a t t h e

w a i v e r c o n t a i n e d i n § 7 0 2 o f t h e A P A s u b je c t s t h e C o r p s t o

t h e p l a i n t i f f s ’ c o m m o n

- l a w c l a i m s f o r d e c l a r a t o r y a n d

i n ju n c t i v e r e l i e f

.

C

T h e C o r p s a n d t h e D i s t r i c t n e x t c o n t e n d t h a t c o n g r e s s io n a l

r e g u l a t i o n h a s d i s p l a c e d a s a m a t t e r o f l a w t h e f e d e r a l

c o m m o n l a w o n w h i c h t h e s t a t e s r e l y

. T h e d i s t r i c t c o u r t

r e je c t e d t h i s a r g u m e n t o n t h e g r o u n d t h a t C o n g r e s s h a d n o t

d o n e e n o u g h a b o u t t h e t h r e a t o f i n v a s i v e c a r p t o q u a l i f y f o r

d i s p l a c e m e n t o f t h e f e d e r a l c o m m o n

- l a w c l a i m

. T h e

d e f e n d a n t s s a y t h i s w a s e r r o r

. A s t h e y s e e t h i n g s

, i t i s

e n o u g h t h a t C o n g r e s s h a s p a s s e d l e g i s l a t i o n t o s t o p t h e c a r p

a n d t h a t f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s a r e h a r d a t w o r k t o

a d d r e s s t h e p r o b l e m

. B e c a u s e t h e p a r t i e s d i s a g r e e a b o u t t h e

e f f e c t o f A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r a n d t h e w a y i n w h i c h t h e

d i s p l a c e m e n t a n a l y s i s s h o u l d p r o c e e d

, w e b e g i n w i t h a f e w

i m p o r t a n t p r i n c i p l e s

.

T h e d o c t r i n e o f d i s p l a c e m e n t r e s t s o n t h e p r e m i s e t h a t

f e d e r a l c o m m o n l a w i s s u b je c t t o t h e p a r a m o u n t a u t h o r i t y o f

C o n g r e s s

. N e w J e r s e y v

. N e w Y o r k

, 2 8 3 U

. S

. 3 3 6

, 3 4 8 ( 1 9 3 1 ) ;

s e e a l s o A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 7 ( “ [ I ] t i s

p r i m a r i l y t h e o f f i c e o f C o n g r e s s

, n o t t h e f e d e r a l c o u r t s

, t o

p r e s c r i b e n a t i o n a l p o l i c y i n a r e a s o f s p e c i a l f e d e r a l

i n t e r e s t

. ” )

. “ ‘ [ W ] h e n C o n g r e s s a d d r e s s e s a q u e s t i o n

p r e v i o u s l y g o v e r n e d b y a d e c i s i o n r e s t e d o n f e d e r a l

c o m m o n l a w

. . . t h e n e e d f o r s u c h a n u n u s u a l e x e r c i s e o f

la w

- m a k i n g b y f e d e r a l c o u r t s d i s a p p e a r s

. ’ ” A m e r i c a n E le ct ri c

P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 7 ( q u o t i n g M i l w a u k e e I I

, 4 5 1 U

. S

. a t

3 1 4 )

. D i s p l a c e m e n t fo c u s e s o n t h e r e la t io n b e t w e e n C o n g r e s s

a n d t h e f e d e r a l c o u r t s

– i t i s n o t a d o c t r i n e t h a t i s c o n c e r n e d18 No. 10- 3891

w i t h t h e r e l a t i o n b e t w e e n t h e f e d e r a l c o u r t s a n d t h e

e x e c u t i v e b r a n c h

. T h i s i s a d i s t i n c t i o n o f t e n n e g l e c t e d b y

c o u r t s

, a s w e l l a s b y t h e p a r t i e s t o t h i s c a s e

. W h e t h e r f e d e r a l

c o u r t s c a n o r s h o u l d p l a y a r o l e i n t h e f a c e o f c o m p r e h e n s i v e

a g e n c y a c t i o n i s a c r i t i c a l i s s u e

, w h i c h w e a d d r e s s b e l o w

, b u t

e x e c u t i v e a c t i o n o r l a c k t h e r e o f d o e s n o t a f f e c t t h e

d i s p l a c e m e n t a n a l y s i s

. S e e A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. 2 5 3 8

- 3 9 ( r e je c t i n g t h e a r g u m e n t t h a t a n a g e n c y m u s t h a v e

t a k e n a c t i o n b e f o r e c o m m o n l a w i s d i s p l a c e d a n d e x p l a i n i n g

t h a t t h e E P A ’ s o u t r i g h t r e f u s a l t o r e g u l a t e e m i s s i o n s w o u l d

n o t c r e a t e a r o l e f o r f e d e r a l c o m m o n l a w b e c a u s e “ t h e

d e l e g a t i o n [ o f r e g u l a t o r y a u t h o r i t y f r o m C o n g r e s s t o t h e

a g e n c y ] i s w h a t d i s p l a c e s f e d e r a l l a w ” ) ; M i l w a u k e e I I

, 4 5 1

U

. S

. a t 3 1 7

- 1 8

, 3 2 4 n

. 1 8 ( c o n c l u d i n g t h a t d i s p l a c e m e n t h a d

o c c u r r e d b e c a u s e “ C o n g r e s s

. . . h a s o c c u p i e d t h e f i e l d

t h r o u g h t h e e s t a b l i s h m e n t o f a c o m p r e h e n s i v e r e g u l a t o r y

p r o g r a m s u p e r v i s e d b y a n e x p e r t a d m i n i s t r a t i v e a g e n c y

, ”

r e g a r d l e s s o f h o w t h o r o u g h l y t h e a g e n c y h a s i m p l e m e n t e d

t h a t p r o g r a m ) ( e m p h a s i s a d d e d )

. C o n g r e s s ’ s d e c i s i o n t o

a s s i g n a p a r t i c u l a r p r o b l e m t o a n e x e c u t i v e a g e n c y o r i t s

d e s c r i p t i o n o f a n a g e n c y ’ s r o l e i n a d d r e s s i n g a p r o b l e m m a y

b e e v i d e n c e o f d i s p l a c e m e n t

, b u t t h e e b b a n d f l o w o f a g e n c y

a c t i o n n e i t h e r d i m i n i s h e s n o r i n c r e a s e s t h e r o l e o f f e d e r a l

c o m m o n l a w

. T h e i m p o r t a n t d i s p l a c e m e n t q u e s t i o n i s

w h e t h e r C o n g r e s s h a s p r o v i d e d a s u f f i c i e n t l e g i s l a t i v e

s o l u t i o n t o t h e p a r t i c u l a r i n t e r s t a t e n u i s a n c e h e r e t o w a r r a n t

a c o n c l u s i o n t h a t t h i s l e g i s l a t i o n h a s o c c u p i e d t h e f i e l d t o t h e

e x c l u s i o n o f f e d e r a l c o m m o n l a w

.

W e r e a d i l y c o n c e d e t h a t C o n g r e s s h a s n o t b e e n m u t e o n

t h e s u b j e c t o f t h e c a r p

, b u t t h a t s i m p l y u n d e r s c o r e s t h e

c r i t i c a l q u e s t i o n : h o w m u c h c o n g r e s s i o n a l a c t i o n i s e n o u g h ?

I n t h e i r s u p p l e m e n t a l m e m o r a n d a f i l e d a f t e r A m e r i c a n

E l e c t r i c P o w e r w a s d e c i d e d

, t h e d e f e n d a n t s s e i z e u p o n t h e

s t a t e m e n t f r o m t h e o p i n i o n t h a t w e q u o t e d a b o v e

– t h a t “ t h e

d e l e g a t i o n i s w h a t d i s p l a c e s f e d e r a l l a w

. ” 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 8

. T h e i r v i e w i s t h a t a l l C o n g r e s s m u s t d o t o d i s p l a c e f e d e r a l

l a w i s t o i n d i c a t e i t s i n t e n t i o n t o d e l e g a t e a p a r t i c u l a r

p r o b l e m t o a n e x e c u t i v e a g e n c y

. T h e y r e a d A m e r i c a n E l e c t r i cNo. 10- 3891 19

P o w e r a s a n e n l a r g e m e n t o f w h a t e v e r d i s p l a c e m e n t d o c t r i n e

e x i s t e d p r e v i o u s l y

. B u t t h e d e f e n d a n t s h a v e t a k e n t h e

C o u r t ’ s s t a t e m e n t o u t o f c o n t e x t

. T h e C o u r t i n t h a t p a s s a g e

w a s r e s p o n d i n g t o a n a r g u m e n t t h a t a n a g e n c y m u s t h a v e

a c t e d p u r s u a n t t o i t s s t a t u t o r y p o w e r b e f o r e f e d e r a l c o m m o n

l a w i s d i s p l a c e d

. S e e i d

. a t 2 5 3 8

- 3 9

. T h e C o u r t e x p l a i n e d t h a t

t h i s w a s n o t t h e c a s e a n d t h a t i t i s c o n g r e s s i o n a l a c t i o n

, n o t

e x e c u t i v e a c t i o n

, t h a t g u i d e s t h e d i s p l a c e m e n t a n a l y s i s

. In s o

r u l i n g t h e C o u r t d i d n o t e s t a b l i s h a n e w t e s t b a s e d s o l e l y o n

C o n g r e s s ’ s d e l e g a t io n o f r e g u la t o r y p o w e r ; it s i m p l y p o i n t e d

o u t t h a t d e l e g a t i o n i s o n e t y p e o f c o n g r e s s i o n a l a c t i o n t h a t

i s e v i d e n c e o f d i s p l a c e m e n t

. “ T h e t e s t f o r w h e t h e r

c o n g r e s s i o n a l l e g i s l a t i o n e x c l u d e s t h e d e c l a r a t i o n o f f e d e r a l

c o m m o n l a w

, ” t h e C o u r t s a i d

, “ i s s i m p l y w h e t h e r t h e s t a t u t e

‘ s p e a k [ s ] d i r e c t l y t o [ t h e ] q u e s t i o n ’ a t i s s u e

. ” I d

. a t 2 5 3 7

( q u o t i n g M o b i l O i l C o r p

. v

. H i g g i n b o t h a m

, 4 3 6 U

. S

. 6 1 8

, 6 2 5

( 1 9 7 8 )

, a n d c i t i n g M i l w a u k e e I I

, 4 5 1 U

. S

. a t 3 1 5

, a n d C o u n t y o f

O n e i d a v

. O n e i d a I n d i a n N a t i o n o f N

. Y

. , 4 7 0 U

. S

. 2 2 6

, 2 3 6

- 3 7

( 1 9 8 5 ) )

. I m p o r t a n t l y

, w h i l e C o n g r e s s m u s t h a v e s p o k e n t o

t h e p a r t i c u l a r q u e s t i o n a t i s s u e

, i t i s n o t n e c e s s a r y f o r u s t o

f i n d t h e s a m e m a n if e s t c o n g r e s s io n a l p u r p o s e t h a t w e w o u l d

r e q u i r e i n a n a n a l y s i s o f w h e t h e r C o n g r e s s h a s p r e e m p t e d

s t a t e l a w

. I d

. a t 2 5 3 7

.

E a r l i e r f e d e r a l n u i s a n c e c a s e s p r o v i d e a d d i t i o n a l i n s i g h t

i n t o t h e l e v e l o f c o n g r e s s i o n a l a c t i o n t h a t i s s u f f i c i e n t t o

d i s p l a c e f e d e r a l c o m m o n l a w

. I n M i l w a u k e e I

, w h e r e I l l i n o i s

s u e d M i l w a u k e e a n d o t h e r c i t i e s t o s t o p t h e m fr o m d u m p i n g

s e w a g e i n t o L a k e M i c h i g a n

, t h e C o u r t d e c i d e d t h a t t h e

f e d e r a l c o m m o n l a w o f p u b l i c n u i s a n c e h a d n o t b e e n

d i s p l a c e d

, d e s p i t e t h e f a c t t h a t C o n g r e s s h a d b y t h a t t i m e

“ e n a c t e d n u m e r o u s l a w s t o u c h i n g i n t e r s t a t e w a t e r s

. ” 4 0 6

U

. S

. a t 1 0 1

- 0 7

. L a w s t h a t t o u c h e d o n t h e i s s u e a t h a n d w e r e

n o t e n o u g h

, a n d t h u s t h e c o m m o n l a w a c t i o n c o u l d m o v e

f o r w a r d

. A t t h e s a m e t i m e

, h o w e v e r

, t h e C o u r t

fo r e s h a d o w e d t h a t f e d e r a l l e g i s l a t i o n “ m a y in t im e p r e -e m p t

t h e f i e l d o f f e d e r a l c o m m o n l a w o f n u i s a n c e

. ” I d

. a t 1 0 7

. S i x

m o n t h s a f t e r M i l w a u k e e I

, C o n g r e s s p a s s e d s w e e p i n g

a m e n d m e n t s t o t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t20 No. 10- 3891

( F W P C A )

, a n d n i n e y e a r s a f t e r i t s f i r s t d e c i s i o n

, t h e C o u r t

d e c i d e d i n M i l w a u k e e I I t h a t t h o s e a m e n d m e n t s d i s p l a c e d

f e d e r a l c o m m o n l a w i n t h e a r e a

. 4 5 1 U

. S

. a t 3 1 7

- 1 8

. T h e

C o u r t v i e w e d t h e a m e n d e d s t a t u t e a s “ a c o m p r e h e n s i v e

r e g u l a t o r y p r o g r a m s u p e r v i s e d b y a n e x p e r t a d m i n i s t r a t i v e

a g e n c y

, ” a n d i t n o t e d t h a t u n d e r t h a t r e g u l a t o r y p r o g r a m

“ [ e ] v e r y p o i n t s o u r c e d i s c h a r g e i s p r o h i b i t e d u n l e s s c o v e r e d

b y a p e r m i t

. ” I d

. a t 3 1 7

- 1 8

. T h i s p e r m i t t i n g r e q u i r e m e n t

b r o u g h t e v e r y p o t e n t i a l i n t e r s t a t e w a t e r p o l l u t e r w i t h i n

C o n g r e s s ’ s a d m i n i s t r a t i v e s c h e m e ; a n y d i s c h a r g e h a d t o b e

d o n e w i t h t h e p e r m i s s i o n o f t h e E P A o r a q u a l i f y i n g s t a t e

a g e n c y ; a n d t h e r e w e r e e n f o r c e m e n t o p t i o n s a v a i l a b l e w h e n

p o l l u t e r s f a i l e d t o m e e t t h e c o n d i t i o n s o f p e r m i t s t h a t h a d

b e e n i s s u e d

. S e e i d

. a t 3 1 0

- 1 1

.

M o s t r e c e n t l y

, A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r h e l d “ t h a t t h e C l e a n

A i r A c t a n d t h e E P A a c t i o n s i t a u t h o r i z e s d i s p l a c e a n y

f e d e r a l c o m m o n l a w r i g h t t o s e e k a b a t e m e n t o f

c a r b o n

- d i o x i d e e m i s s i o n s f r o m f o s s i l

- f u e l f i r e d p o w e r

p l a n t s

. ” 1 3 1 S

. C t

. a t 2 5 3 7

. T h e C o u r t f o u n d i t i m p o r t a n t t h a t

t h e C l e a n A i r A c t r e q u i r e s t h e E P A t o i d e n t i f y a n d e s t a b l i s h

p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s f o r a l l c a r b o n

- d i o x i d e e m i t t e r s ; t h e

s t a t u t e a l s o “ p r o v i d e s m u l t i p l e a v e n u e s f o r e n f o r c e m e n t

, ”

w h i c h i n c l u d e s t a t e a g e n c i e s ( o p e r a t i n g u n d e r p o w e r

d e l e g a t e d b y E P A )

, t h e E P A i t s e l f

, c r i m i n a l p r o c e e d i n g s

a g a i n s t v i o l a t o r s

, a n d p r i v a t e e n f o r c e m e n t i n t h e e v e n t t h a t

t h e E P A o r t h e s t a t e s f a i l t o r e g u l a t e e m i s s i o n s

. I f t h e E P A

h a s n o t a c t e d

, s t a t e s a n d p r i v a t e p a r t i e s m a y p e t i t i o n t h e

a g e n c y f o r a r u l e m a k i n g

, a f t e r w h i c h p a r t i e s h a v e a r i g h t t o

r e v i e w i n f e d e r a l c o u r t

. I d

. a t 2 5 3 7

- 3 8

. T h e C o u r t c o n c l u d e d

w i t h t h e o b s e r v a t i o n t h a t “ [ t ] h e A c t i t s e l f t h u s p r o v i d e s a

m e a n s t o s e e k l i m i t s o n e m i s s i o n s o f c a r b o n d i o x i d e f r o m

d o m e s t i c p o w e r p l a n t s

— t h e s a m e r e l i e f t h e p la in t if fs s e e k b y

i n v o k i n g f e d e r a l c o m m o n l a w

. W e s e e n o r o o m f o r a p a r a l l e l

t r a c k

. ” I d

. a t 2 5 3 8

.

F o r b e t t e r o r f o r w o r s e

, c o n g r e s s i o n a l e f f o r t s t o c u r b t h e

m i g r a t i o n o f i n v a s i v e s p e c i e s

, a n d o f i n v a s i v e c a r p i n

p a r t i c u l a r

, h a v e y e t t o r e a c h t h e l e v e l o f d e t a i l o n e s e e s i n t h e

a i r o r w a t e r p o l l u t i o n s c h e m e s

. I n 1 9 9 0

, C o n g r e s s p a s s e d t h eNo. 10- 3891 21

A q u a t i c N u i s a n c e P r e v e n t i o n a n d C o n t r o l A c t i n a n a t t e m p t

t o s t o p t h e s p r e a d o f z e b r a m u s s e l s a n d o t h e r n u i s a n c e

s p e c i e s

. S e e 1 6 U

. S

. C

. § § 4 7 0 1 e t s e q

. T h a t s t a t u t e e s t a b l i s h e d

t h e A q u a t i c N u i s a n c e S p e c i e s T a s k F o r c e a n d g a v e i t t h e jo b

o f s t u d y i n g i n v a s i v e s p e c i e s a n d i m p l e m e n t i n g a p r o g r a m

“ t o p r e v e n t i n t r o d u c t i o n a n d d i s p e r s a l o f a q u a t i c n u i s a n c e

s p e c i e s ” i n t h e U n i t e d S t a t e s

. S e e i d

. § 4 7 2 2

. I n 1 9 9 6

, t h e

N a t i o n a l I n v a s i v e S p e c i e s A c t a m e n d e d t h e 1 9 9 0 l a w a n d

d i r e c t e d t h e C o r p s a n d t h e t a s k f o r c e t o “ i n v e s t i g a t e a n d

i d e n t i f y e n v i r o n m e n t a l l y s o u n d m e t h o d s fo r p r e v e n t i n g a n d

r e d u c i n g t h e d i s p e r s a l o f a q u a t i c n u i s a n c e s p e c i e s b e t w e e n

t h e G r e a t L a k e s [ b a s i n ] a n d t h e M i s s i s s i p p i R i v e r [ b a s i n ]

t h r o u g h t h e C h i c a g o R i v e r S h i p a n d S a n i t a r y C a n a l

, ”

i n c l u d i n g a n y m e t h o d s t h a t c o u l d b e i n c o r p o r a t e d i n t h e

n o r m a l o p e r a t i o n o f t h e C A W S

. I d

. § 4 7 2 2 ( i ) ( 3 ) ( A )

. T h i s

m a n d a t e l e d t o t h e c o n s t r u c t i o n o f a n u n d e r w a t e r e l e c t r i c

b a r r i e r i n t h e C h i c a g o S h i p a n d S a n i t a r y C a n a l

. T h e b a r r i e r

s i t s ju s t u p s t r e a m o f t h e p o i n t w h e r e t h e C A W S e m p t i e s i n t o

t h e D e s P l a i n e s R i v e r ; i t i s d e s i g n e d t o d e t e r f i s h f r o m

m o v i n g i n e i t h e r d i r e c t i o n t h r o u g h t h e c a n a l

. I n 2 0 0 3 t h e

C o r p s

, r e l y i n g o n t h e c o n t i n u i n g a u t h o r i t y g i v e n t o t h e

S e c r e t a r y o f t h e A r m y i n 3 3 U

. S

. C

. § 2 3 0 9 a

, b e g a n

c o n s t r u c t i o n o f a s e c o n d b a r r i e r n e x t t o t h e f i r s t

. T h e b a r r i e r

p r o je c t s r e c e i v e d a n a d d i t i o n a l i n f l u x o f c a s h f r o m t h e

D i s t r i c t o f C o l u m b i a A p p r o p r i a t i o n s A c t o f 2 0 0 5

, P u b

. L

. 1 0 8

- 3 3 5

, § 3 4 5

, 1 1 8 S t a t

. 1 3 5 2 ( O c t

. 1 8

, 2 0 0 4 )

. I n 2 0 0 7

, C o n g r e s s p a s s e d t h e W a t e r R e s o u r c e s D e v e l o p m e n t A c t

, P u b

. L

. N o

. 1 1 0

- 1 1 4

, § 3 0 6 1 ( b ) ( 1 )

, 1 2 1 S t a t

. 1 1 2 1 ( N o v

. 8

, 2 0 0 7 )

, w h i c h a l l o w e d t h e C o r p s t o u p g r a d e i t s f i r s t b a r r i e r

a n d o f f i c i a l l y a u t h o r i z e d t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e a l r e a d y

- i n

p r o g r e s s s e c o n d b a r r i e r

. F i n a l l y

, t h e C o r p s r e c e i v e d m o r e

m o n e y t o c o m p l e t e a t h i r d b a r r i e r a s p a r t o f t h e A m e r i c a n

R e i n v e s t m e n t a n d R e c o v e r y A c t o f 2 0 0 9

.

S e c t i o n s 3 0 6 1 ( b ) a n d ( d ) o f t h e W a t e r R e s o u r c e s

D e v e l o p m e n t A c t o f 2 0 0 7

, s u p r a

, i n s t r u c t e d t h e C o r p s t o

u n d e r t a k e t w o s t u d i e s : a s h o r t

- t e r m e x a m i n a t i o n o f h o w t h e

e l e c t r i c b a r r i e r s y s t e m s m i g h t m o r e e f f e c t i v e l y s t o p i n v a s i v e

s p e c i e s ( t h i s i s t h e E f f i c a c y S t u d y

, w h i c h s o f a r c o n s i s t s o f22 No. 10- 3891

f o u r i n t e r i m r e p o r t s

, s e e h t t p : / / w w w

. l r c

. u s a c e

. a r m y

. m i l /

A s i a n C a r p / e f f i c a c y

. h t m ) ; a n d a l o n g

- t e r m s t u d y o f h o w t h e

M i s s i s s i p p i a n d G r e a t L a k e s b a s i n s m i g h t b e s e p a r a t e d o n a

m o r e p e r m a n e n t b a s i s ( t h i s i s t h e G r e a t L a k e s a n d

M i s s i s s i p p i R i v e r I n t e r b a s i n S t u d y o r “ G L M R I S

, ” s e e

h t t p : // g lm r is .a n l.g o v ). In a n a p p r o p r i a t i o n s b i l l f o r f i s c a l y e a r

2 0 0 9

, C o n g r e s s p r o v i d e d t h a t “ t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y

s h a l l i m p l e m e n t m e a s u r e s r e c o m m e n d e d i n t h e e f f i c a c y

s t u d y

, o r p r o v i d e d i n i n t e r i m r e p o r t s

, a u t h o r i z e d u n d e r

s e c t i o n 3 0 6 1 o f t h e W a t e r R e s o u r c e s D e v e l o p m e n t A c t o f

2 0 0 7

. . . w i t h s u c h m o d i f i c a t i o n s o r e m e r g e n c y m e a s u r e s a s

t h e S e c r e t a r y o f t h e A r m y d e t e r m i n e s t o b e a p p r o p r i a t e

, t o

p r e v e n t a q u a t i c n u i s a n c e s p e c i e s f r o m b y p a s s i n g t h e

C h i c a g o S a n i t a r y a n d S h i p C a n a l D i s p e r s a l B a r r i e r P r o je c t

r e f e r r e d t o i n t h a t s e c t i o n a n d t o p r e v e n t a q u a t i c n u i s a n c e

s p e c i e s f r o m d i s p e r s i n g i n t o t h e G r e a t L a k e s

. ” E n e r g y a n d

W a t e r D e v e l o p m e n t a n d R e l a t e d A g e n c i e s A p p r o p r i a t i o n s

A c t 2 0 1 0

, P u b

. L

. N o

. 1 1 1

- 8 5

, § 1 2 6

, 1 2 3 S t a t

. 2 8 4 5

, 2 8 5 3 ( O c t

. 2 8

, 2 0 0 9 )

. T h i s a u t h o r i t y

– r e f e r r e d t o i n f o r m a l l y a s t h e

S e c t i o n 1 2 6 p o w e r

— i s s e t t o e x p i r e o n S e p t e m b e r 3 0

, 2 0 1 1

. D e p a r t m e n t o f D e f e n s e a n d F u l l

- Y e a r C o n t i n u i n g

A p p r o p r i a t i o n s A c t 2 0 1 1

, P u b

. L

. N o

. 1 1 2

- 1 0

, § § 1 1 0 1 ( a ) ( 2 )

, 1 1 0 4

, 1 1 0 6

, 1 2 5 S t a t

. 3 8

, 1 0 3 ( A p r

. 1 5

, 2 0 1 1 )

. A d d t o t h e s e

m e a s u r e s t h e a p p r o p r i a t i o n o f f u n d s s o t h a t t h e C o r p s c a n

e n s u r e p r o p e r o p e r a t i o n o f t h e C A W S

, e

. g

. , P u b

. L

. N o

. 9 8

- 6 3

, 9 7 S t a t

. 3 0 1

, 3 1 1 ( J u l y 3 0

, 1 9 8 3 ) ; P u b

. L

. N o

. 9 7

- 8 8 § 1 0 7

, 9 5

S t a t

. 1 1 3 5

, 1 1 3 7 ( D e c

. 4

, 1 9 8 1 ) ; P u b

. L

. N o

. 7 9

- 5 2 5

, 6 0 S t a t

. 6 3 4

, 6 3 6 ( J u l y 2 4

, 1 9 4 6 )

, a n d o n e h a s t h e w h o l e o f C o n g r e s s ’ s

e f f o r t s t o s t o p i n v a s i v e s p e c i e s f r o m m o v i n g t h r o u g h t h e

C A W S

. R e c e n t l e g i s l a t i v e p r o p o s a l s t a r g e t e d a t h a l t i n g

i n v a s i v e c a r p h a v e f a i l e d i n b o t h H o u s e s

. E

. g

. , C l o s e A l l

R o u t e s a n d P r e v e n t A s i a n C a r p T o d a y A c t o f 2 0 1 0 ( C A R P

A C T )

, H

. R

. 4 4 7 2

, S

. 2 9 4 6

.

A l t h o u g h t h i s l e g i s l a t i o n d e m o n s t r a t e s t h a t C o n g r e s s i s

a w a r e o f t h e p r o b l e m o f i n v a s i v e s p e c i e s g e n e r a l l y

, a n d c a r p

i n p a r t i c u l a r

, i t f a l l s f a r s h o r t o f t h e m a r k s e t b y t h e C l e a n

A i r A c t o r t h e F e d e r a l W a t e r P o l l u t i o n C o n t r o l A c t

. C o n g r e s s h a s n o t p a s s e d a n y s u b s t a n t i v e s t a t u t e t h a t s p e a k sNo. 10- 3891 23

d i r e c t l y t o t h e i n t e r s t a t e n u i s a n c e a b o u t w h i c h t h e s t a t e s a r e

c o m p l a i n i n g

. M o s t o f t h e l a w s t h a t w e h a v e s u m m a r i z e d

a p p r o p r i a t e f u n d s t o t h e C o r p s f o r r o u t i n e m a i n t e n a n c e o f

t h e C A W S o r f o r t h e e l e c t r i c b a r r i e r p r o je c t

. A p a r t f r o m

r e q u i r i n g t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e s e b a r r i e r s a n d g i v i n g t h e

S e c r e t a r y o f t h e A r m y t e m p o r a r y p o w e r t o i m p l e m e n t

v a r i o u s r e c o m m e n d a t i o n s

, C o n g r e s s h a s o r d e r e d a g e n c i e s ( o r

, m o r e c o m m o n l y

, i n f o r m a l t a s k f o r c e s c o m p o s e d o f

v a r i o u s e x e c u t i v e a c t o r s ) o n l y t o s t u d y t h e i n v a s i v e s p e c i e s

p r o b l e m a n d p r o p o s e s o l u t i o n s

. B e y o n d t h a t

, n e i t h e r t h e

C o r p s n o r a n y o t h e r a g e n c y h a s b e e n e m p o w e r e d a c t i v e l y t o

r e g u l a t e t h e p r o b l e m o f i n v a s i v e c a r p

, a n d C o n g r e s s h a s n o t

r e q u i r e d a n y a g e n c y t o e s t a b l i s h a s i n g l e s t a n d a r d t o d e a l

w i t h t h e p r o b l e m o r t o t a k e a n y o t h e r a c t i o n

. T h e n a r r o w

d e l e g a t i o n t h a t h a s t a k e n p l a c e b e a r s l i t t l e r e s e m b l a n c e t o

t h e r e g u l a t o r y p o w e r t h a t t h e E P A w i e l d s u n d e r t h e C l e a n

A i r A c t

. T e l l i n g l y

, C o n g r e s s h a s n o t p r o v i d e d a n y

e n f o r c e m e n t m e c h a n i s m o r r e c o u r s e f o r a n y e n t i t y o r p a r t y

n e g a t i v e l y a f f e c t e d b y t h e c a r p

, a n d t h e r e i s c e r t a i n l y n o

r e c o u r s e t o t h e c o u r t s u n d e r t h e m i n i m a l s c h e m e t h a t h a s

b e e n e s t a b l i s h e d

. T h e d i s t r i c t c o u r t w a s c o r r e c t t h a t t h e

c u r r e n t s t a t e o f c o n g r e s s i o n a l r e g u l a t i o n i s m u c h c l o s e r t o

t h e s i t u a t i o n e x a m i n e d i n M i l w a u k e e I

– a n d p e r h a p s e v e n

l e s s e x t e n s i v e t h a n t h a t

– t h a n t h e r e g i m e s r e v i e w e d i n

M i l w a u k e e I I o r A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

.

D

W i t h t h e s e i m p o r t a n t p r e l i m i n a r y q u e s t i o n s o u t o f t h e

w a y

, w e a r e a t l a s t r e a d y t o c o n s i d e r w h e t h e r t h e p l a i n t i f f

s t a t e s h a v e p r e s e n t e d e n o u g h e v i d e n c e i n s u p p o r t o f t h e i r

n u i s a n c e c l a i m t o e s t a b l i s h t h a t t h e y a r e l i k e l y t o s u c c e e d o n

t h e m e r i t s

. T h e d i s t r i c t c o u r t t h o u g h t t h a t t h e s t a t e s f a i l e d t o

d e m o n s t r a t e m o r e t h a n a m i n i m a l c h a n c e o f s u c c e s s

. B e f o r e

t h i s c o u r t

, t h e s t a t e s c o n t e n d t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t

m i s u n d e r s t o o d t h e e l e m e n t s o f p u b l i c n u i s a n c e

. T h e y p o i n t

t o t h e d i s t r i c t ju d g e ’ s s t a t e m e n t t h a t t h e t o r t “ c o n t e m p l a t e s

a n a c t i v e

– o r

, a t l e a s t

, a n i m m i n e n t

– t h r e a t o f i n ju r y ” a s

e v i d e n c e o f t h a t e r r o r

. I n t h e i r v i e w

, a l l t h e y m u s t s h o w t o

w i n f i n a l r e l i e f i n a t r i a l o n t h e m e r i t s i s t h a t t h e r e i s a24 No. 10- 3891

“ s i g n i f i c a n t t h r e a t ” t h a t t h e n u i s a n c e w i l l o c c u r

. T h i s i s a

d i s t i n c t i o n w i t h o u t a d i f f e r e n c e ; t h e d i s t r i c t c o u r t c o r r e c t l y

u n d e r s t o o d t h e l a w o f p u b l i c n u i s a n c e

. N o n e t h e l e s s

, f o r

d i f f e r e n t r e a s o n s w e t h i n k t h a t t h e d i s t r i c t ju d g e m a y h a v e

u n d e r e s t i m a t e d t h e s t a t e s ’ l i k e l i h o o d o f s u c c e s s

. W e w i l l

e l a b o r a t e o n t h i s p o i n t a f t e r a b r i e f r e v i e w o f t h e g o v e r n i n g

l a w

.

1

T h e d i s t r i c t c o u r t b e g a n w i t h t h e d e f i n i t i o n o f p u b l i c

n u is a n c e f o u n d i n t h e R e s t a t e m e n t ( S e c o n d ) o f T o r t s

, w h i c h h a s

b e e n a c o m m o n r e f e r e n c e p o i n t f o r c o u r t s c o n s i d e r i n g c a s e s

a r i s i n g u n d e r f e d e r a l c o m m o n l a w

. S e e C o n n e c t i c u t v

. A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r C o

. , I n c

. , 5 8 2 F

. 3 d 3 0 9

, 3 5 1 & n

. 2 8 ( 2 d

C i r

. 2 0 0 9 )

, r e v ’ d o n o t h e r g r o u n d s

, A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1

S

. C t

. 2 5 2 7 ( e x p l a i n i n g t h a t “ [ t ] h e R e s t a t e m e n t d e f i n i t i o n o f

p u b l i c n u i s a n c e h a s

. . . b e e n u s e d i n

. . . f e d e r a l c a s e s

i n v o l v i n g t h e f e d e r a l c o m m o n l a w o f n u i s a n c e

. . . a n d t h e

R e s t a t e m e n t p r i n c i p l e s h a v e s e r v e d a s t h e b a c k b o n e o f s t a t e

n u i s a n c e l a w ” )

. T h e R e s t a t e m e n t p r o v i d e s t h a t “ A p u b l i c

n u i s a n c e i s a n u n r e a s o n a b l e i n t e r f e r e n c e w i t h a r i g h t

c o m m o n t o t h e g e n e r a l p u b l i c

, ” R E ST A T E M E N T ( S E C O N D ) O F

T O R T S § 8 2 1 B ( 1 )

, a n d i t g o e s o n t o e x p l a i n t h a t c o n d u c t m e e t s

t h i s s t a n d a r d w h e n i t i n t e r f e r e s s i g n i f i c a n t l y w i t h t h e p u b l i c

h e a l t h

, s a f e t y

, p e a c e

, c o m f o r t

, o r c o n v e n i e n c e

, i d

. §

8 2 1 B ( 2 ) ( a )

. W e d e s c r i b e d a b o v e t h e r e a s o n s w h y t h e f e d e r a l

c o m m o n l a w o f p u b l i c n u i s a n c e i s a v a i l a b l e t o r e d r e s s t h e

t y p e o f h a r m t h a t t h e s t a t e s h a v e a l l e g e d

. A n d a l l s i d e s a g r e e

t h a t i f i n v a s i v e c a r p w e r e t o a c h i e v e a s u s t a i n a b l e

p o p u l a t i o n i n t h e G r e a t L a k e s

, t h e e n v i r o n m e n t a l a n d

e c o n o m i c i m p a c t w o u l d q u a l i f y a s a n u n r e a s o n a b l e

i n t e r f e r e n c e w i t h a p u b l i c r i g h t

. A s t h e d i s t r i c t c o u r t n o t e d

,

t h e C o r p s a n d o t h e r a g e n c i e s h a v e r e p e a t e d l y a n d p u b l i c l y

a c k n o w l e d g e d t h e s e r i o u s n e s s o f t h e p r o b l e m

. T h e C o r p s

, f o r e x a m p l e

, h a s s a i d t h a t i n v a s i v e c a r p “ h a v e t h e p o t e n t i a l

t o d a m a g e t h e G r e a t L a k e s a n d c o n f l u e n t l a r g e r i v e r i n e

e c o s y s t e m s

, ” a n d t h a t i t r e g a r d s “ [ t ] h e p r e v e n t i o n o f a n

i n t e r

- b a s i n t r a n s f e r o f b i g h e a d a n d s i l v e r c a r p f r o m t h e

I l l i n o i s R i v e r t o L a k e M i c h i g a n [ a s ] p a r a m o u n t i n a v o i d i n gNo. 10- 3891 25

e c o l o g i c a n d e c o n o m i c d i s a s t e r

. ” A s a r e s u l t

, t h e c e n t r a l

q u e s t i o n o n t h e m e r i t s o f t h e s t a t e s ’ p u b l i c n u i s a n c e c l a i m

w i l l b e w h e t h e r t h e h a r m t h a t t h e s t a t e s h a v e d e s c r i b e d i s

s u f f i c i e n t l y c l o s e t o o c c u r r i n g t h a t t h e c o u r t s s h o u l d o r d e r

t h e d e f e n d a n t s t o t a k e s o m e n e w a c t i o n t h a t w i l l b e e f f e c t i v e

t o a b a t e t h e p u b l i c n u i s a n c e

. W e s t r e s s a t t h e o u t s e t a n

i m p o r t a n t p o i n t t o w h i c h w e w i l l r e t u r n : t h i s q u e s t i o n i s o n e

t h a t w i l l b e r e s o l v e d a f t e r a f u l l t r i a l o n t h e m e r i t s

, r a t h e r

t h a n a t t h i s p r e l i m i n a r y s t a g e o f t h e c a s e

.

A c o u r t m a y g r a n t e q u i t a b l e r e l i e f t o a b a t e a p u b l i c

n u i s a n c e t h a t i s o c c u r r i n g o r t o s t o p a t h r e a t e n e d n u i s a n c e

f r o m a r i s i n g

. S e e T e n n e s s e e C o p p e r

, 2 0 6 U

. S

. a t 2 3 8

- 3 9

( r e q u i r i n g t h e p l a i n t i f f t o s h o w t h a t a d e f e n d a n t ’ s a c t i o n s

“ c a u s e a n d t h r e a t e n d a m a g e ” )

. I n M i s s o u r i v

. I l l i n o i s

, 2 0 0 U

. S

.

a t 5 1 8

, t h e C o u r t w r o t e t h a t t h e t h r e a t e n e d h a r m u n d e r l y i n g

t h e n u i s a n c e c l a i m “ m u s t b e s h o w n t o b e r e a l a n d

i m m e d i a t e

. ” W e h a v e r e a d t h e C o u r t ’ s c a s e s t o s a y t h a t

“ [ t ] h e e l e m e n t s o f a c l a i m b a s e d o n t h e f e d e r a l c o m m o n l a w

o f n u i s a n c e a r e s i m p l y t h a t t h e d e f e n d a n t i s c a r r y i n g o n a n

a c t i v i t y t h a t i s c a u s i n g a n i n ju r y o r s i g n i f i c a n t t h r e a t o f

i n ju r y t o s o m e c o g n i z a b l e i n t e r e s t o f t h e c o m p l a i n a n t

, ”

I l l i n o i s v

. C i t y o

f M i l w a u k e e

, 5 9 9 F

. 2 d 1 5 1

, 1 6 5 ( 7 t h C i r

. 1 9 7 9 )

,

r e v ’ d o n o t h e r g r o u n d s

, M i l w a u k e e I I

, 4 5 1 U

. S

. 3 0 4

. A d d i t i o n a l

s t a t e m e n t s a b o u t a v e r t i n g t h r e a t e n e d n u i s a n c e s a p p e a r i n

t h e R e s t a t e m e n t

, s e e R E ST A T E M E N T ( S E C O N D ) T O R T S § 8 2 1 B

c m t

. ( i ) ( “ [ F ] o r d a m a g e s t o b e a w a r d e d [ i n p u b l i c n u i s a n c e

c a s e s ] s i g n i f i c a n t h a r m m u s t h a v e b e e n a c t u a l l y i n c u r r e d

,

w h i l e f o r a n i n ju n c t i o n h a r m n e e d o n l y b e t h r e a t e n e d a n d

n e e d n o t a c t u a l l y h a v e b e e n s u s t a i n e d a t a l l

. ” ) ; i d

. § 8 2 1 F

c m t

. ( b ) ( “ [ E ] i t h e r a p u b l i c o r a p r i v a t e n u i s a n c e m a y b e

e n jo i n e d b e c a u s e h a r m i s t h r e a t e n e d t h a t w o u l d b e

s i g n i f i c a n t i f i t o c c u r r e d

. ” )

, a n d i n o t h e r t r e a t i s e s

, s e e

, e

. g

. , 5

J

. P O M E R O Y

, A T R E A T IS E O N E Q U IT Y J U R IS P R U D E N C E A N D

E Q U IT A B L E R E M E D IE S

, § 1 9 3 7 ( § 5 2 3 )

, a t 4 3 9 8 ( 2 d e d

. 1 9 1 9 )

( n o t i n g t h a t w h i l e “ a m e r e p o s s i b i l i t y o f a f u t u r e n u i s a n c e

w i l l n o t s u p p o r t a n i n ju n c t i o n

, ” r e l i e f w i l l b e w a r r a n t e d

w h e n “ t h e r i s k o f i t s h a p p e n i n g i s g r e a t e r t h a n a r e a s o n a b l e

m a n w o u l d i n c u r ” )

.26 No. 10- 3891

T h e p l a i n t i f f s b e l i e v e t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s “ i m m i n e n t

t h r e a t ” r e q u i r e m e n t i s i n c o n s i s t e n t w i t h t h e s e p r in c ip le s

, b u t

w e d o n o t s h a r e t h a t v i e w

. T h e d i s t r i c t c o u r t r e p r o d u c e d

v e r b a t i m t h e e l e m e n t s o f t h e c l a i m a s w e d e s c r i b e d t h e m i n

I l l i n o i s v

. C i t y o

f M i l w a u k e e

, s u p r a

. I t s d i s c u s s i o n o f

“ i m m e d i a c y ” d i d n o t h i n g m o r e t h a n f l e s h o u t t h e C o u r t ’ s

r e q u i r e m e n t o f a “ r e a l a n d i m m e d i a t e ” t h r e a t i n p u b l i c

n u i s a n c e c a s e s

. T h e r e i s n o m e a n i n g f u l l e g a l d i f f e r e n c e f o r

p u r p o s e s o f t h e u l t i m a t e r e s o l u t i o n o f a p u b l i c n u i s a n c e

c l a i m b e t w e e n a t h r e a t e n e d n u i s a n c e t h a t i s “ i m m i n e n t ” a n d

o n e t h a t i s “ i m m e d i a t e

, ” “ s i g n i f i c a n t

, ” “ r e a l

, ” a n

“ u n r e a s o n a b l e r i s k

, ” o r a n y t h i n g s i m i l a r

. T h e jo b o f a c o u r t

c o n s i d e r i n g t h e m e r i t s o f a p u b l i c n u i s a n c e c l a i m i s s i m p l y

t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e a c t i v i t y c o m p l a i n e d o f i s a

n u i s a n c e a n d

, i f s o

, w h e t h e r i t i s s u f f i c i e n t l y c l o s e t o

o c c u r r i n g t h a t e q u i t a b l e r e l i e f i s n e c e s s a r y t o p r e v e n t i t f r o m

h a p p e n i n g

.

2

W e p a r t c o m p a n y w i t h t h e d i s t r i c t c o u r t w h e n i t c o m e s t o

t h e a s s e s s m e n t o f t h e s t a t e s ’ l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e

m e r i t s

. H e r e w e t h i n k i t c r i t i c a l t o b e a r i n m i n d t h e

d i f f e r e n c e b e t w e e n p r e l i m i n a r y o r i n t e r i m r e l i e f

, o n t h e o n e

h a n d

, a n d p e r m a n e n t r e l i e f

, o n t h e o t h e r

. T h e p r i n c i p l e s t h a t

w e ju s t r e v i e w e d r e l a t e t o t h e u l t i m a t e o u t c o m e o f a p u b l i c

n u i s a n c e p r o c e e d i n g

. T h i s c a s e h a s n o t y e t r e a c h e d t h a t

s t a g e

, a n d o n e c o n s e q u e n c e o f i t s p r e l i m i n a r y p o s t u r e i s t h a t

t h e s t a t e s w e r e n o t r e q u i r e d t o p r o v e t h a t t h e y w i l l

u l t i m a t e l y w i n o n t h e m e r i t s i n o r d e r t o s e c u r e p r e l i m i n a r y

r e l i e f

.

“ T h e p r o p r i e t y o f p r e l i m i n a r y r e l i e f a n d r e s o l u t i o n o f t h e

m e r i t s a r e o f c o u r s e s i g n i f i c a n t l y d i f f e r e n t i s s u e s

. ” P a r e n t s

I n v o l v e d i n C m t y

. S c h

. v

. S e a t t l e S c h

. D i s t

. N o

. 1

, 5 5 1 U

. S

. 7 0 1

, 7 2 1 n

. 1 0 ( 2 0 0 7 ) ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s o m i t t e d )

. T h i s i s

t h e r e a s o n w h y f i n d i n g s m a d e a t t h e p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

s t a g e d o n o t b i n d t h e d i s t r i c t c o u r t a s t h e c a s e p r o g r e s s e s

. C f

. G u a r a n t y B a n k v

. C h u b b C o r p

. , 5 3 8 F

. 3 d 5 8 7

, 5 9 1 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 )

. T h e m o s t s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e b e t w e e n t h eNo. 10- 3891 27

p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n p h a s e a n d t h e m e r i t s p h a s e i s t h a t a

p l a i n t i f f i n t h e f o r m e r p o s i t i o n n e e d s o n l y t o s h o w “ a

l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s r a t h e r t h a n a c t u a l

s u c c e s s

. ” A m o c o P r o d

. C o

. v

. V i l l a g e o f G a m b e l l

, 4 8 0 U

. S

. 5 3 1

, 5 4 6 n

. 1 2 ( 1 9 8 7 ) ; c

f

. C h a t h a s v

. L o c a l 1 3 4 I n t ’ l B h d

. o f E l e c

. W o r k e r s

, 2 3 3 F

. 3 d 5 0 8

, 5 1 3 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 0 ) ( “ A p l a i n t i f f c a n n o t

o b t a i n a p e r m a n e n t i n ju n c t i o n m e r e l y o n a s h o w i n g t h a t h e

i s l i k e l y t o w i n w h e n a n d i f t h e m e r i t s a r e a d ju d i c a t e d

. ” )

. I n

s o m e c a s e s

, i t i s n e c e s s a r y t o e x p e d i t e a n u l t i m a t e d e c i s i o n

,

a n d s o c o u r t s s o m e t i m e s c o n s o l i d a t e t h e p r e l i m i n a r y

i n ju n c t i o n h e a r i n g w i t h t h e t r i a l o n t h e m e r i t s

. S e e F E D

. R

. C IV

. P

. 6 5 ( a ) ( 2 )

. B u t w h e r e s u c h c o n s o l i d a t i o n h a s n o t t a k e n

p l a c e

– a n d i t h a s n o t h e r e

– a n d t h e q u e s t i o n i s t h e

p r o p r i e t y o f p r e l i m i n a r y r e l i e f

, t h e S u p r e m e C o u r t h a s

w a r n e d a g a i n s t “ i m p r o p e r l y e q u a t [ i n g ] ‘ l i k e l i h o o d o f

s u c c e s s ’ w i t h ‘ s u c c e s s ’

. . . . ” U n i v e r s i t y o f T e x a s v

. C a m e n i s c h

, 4 5 1 U

. S

. 3 9 0

, 3 9 4 ( 1 9 8 1 ) ; s e e a l s o M e r i d i a n M u t

. I n s

. C o

. v

. M e r i d i a n I n s

. G r o u p

, I n c

. , 1 2 8 F

. 3 d 1 1 1 1

, 1 1 1 9 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 7 )

. T h i s i s i n k e e p i n g w i t h t h e o f t e n

- r e p e a t e d r u l e t h a t t h e

t h r e s h o l d f o r e s t a b l i s h i n g l i k e l i h o o d o f s u c c e s s i s l o w

. E

. g

. , C o o p e r v

. S a l a z a r

, 1 9 6 F

. 3 d 8 0 9

, 8 1 3 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 9 ) ; B r u n s w i c k

C o r p

. v

. J o n e s

, 7 8 4 F

. 2 d 2 7 1

, 2 7 5 ( 7 t h C i r

. 1 9 8 6 )

.

W e a r e c o n c e r n e d t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t h e r e m a y h a v e

l o s t s i g h t o f t h i s d i s t i n c t i o n

. B y a p p l y i n g d i r e c t l y t h e l a w o f

p u b l i c n u i s a n c e

, t h e ju d g e s e e m s t o h a v e r e q u i r e d t h e

p l a i n t i f f s t a t e s a c t u a l l y t o s h o w t h a t t h e y w e r e e n t i t l e d t o

p e r m a n e n t i n ju n c t i v e r e l i e f d u r i n g t h e p r e l i m i n a r y

i n ju n c t i o n h e a r i n g

. T h e c o u r t c o n c l u d e d i t s d i s c u s s i o n o f t h e

t h r e a t p o s e d b y i n v a s i v e c a r p

, f o r e x a m p l e

, b y s a y i n g t h a t

t h e s t a t e s “ h a [ d ] n o t m a d e a c o n v i n c i n g c a s e ” t h a t t h e f i s h

h a d p u s h e d i n t o t h e C A W S i n s i g n i f i c a n t n u m b e r s ; a n d i t

s a i d t h a t t h e p l a i n t i f f s h a d n o t “ s h o w n t h a t t h e f i s h [ a r e ]

a n y w h e r e n e a r

. . . e s t a b l i s h i n g a p o p u l a t i o n i n L a k e

M i c h i g a n

. ” B e c a u s e t h e s t a t e s h a d n o t y e t s h o w n t h a t t h e

t h r e a t o f n u i s a n c e w a s g r e a t e n o u g h i n t h e f i n a l a n a l y s i s t o

w a r r a n t a n i n ju n c t i o n t o a b a t e i t

, t h e d i s t r i c t c o u r t s e e m s t o

h a v e a s s u m e d t h a t t h e y h a d a l s o f a i l e d t o s h o w e n o u g h t o

o b t a i n p r e l i m i n a r y r e l i e f

. T o d e m o n s t r a t e t h e r e q u i s i t e28 No. 10- 3891

l i k e l i h o o d o f s u c c e s s

, h o w e v e r

, t h e s t a t e s n e e d e d o n l y t o

p r e s e n t a c l a i m p l a u s i b l e e n o u g h t h a t ( i f t h e o t h e r

p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n f a c t o r s c u t i n t h e i r f a v o r ) t h e e n t r y o f

a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n w o u l d b e a n a p p r o p r i a t e s t e p

. T h e

p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

, a f t e r a l l

, i s o f t e n s e e n a s a w a y t o

m a i n t a i n t h e s t a t u s q u o u n t i l m e r i t s i s s u e s c a n b e r e s o l v e d a t

t r i a l

. B y m o v i n g t o o q u i c k l y t o t h e u n d e r l y i n g m e r i t s

, t h e

d i s t r i c t c o u r t r e q u i r e d t o o m u c h o f t h e p l a i n t i f f s a n d

,

c o r r e s p o n d i n g l y

, g a v e t o o l i t t l e w e i g h t t o t h e s t r e n g t h o f

t h e i r c l a i m a t t h i s s t a g e o f t h e c a s e

.

3

W e a l s o q u e s t i o n t h e i n f e r e n c e s d r a w n b y t h e d i s t r i c t c o u r t

f r o m t h e f a c t s t h a t i t s o c a r e f u l l y f o u n d a f t e r e v a l u a t i n g f i v e

d a y s o f h e a r i n g s

, w h i c h i n c l u d e d t h e t e s t i m o n y o f e x p e r t

w i t n e s s e s a n d v o l u m e s o f w r i t t e n m a t e r i a l s o n c o m p l e x

s c i e n t i f i c a n d e n g i n e e r i n g i s s u e s

. T h e r e i s v e r y l i t t l e t o

c r i t i c i z e a b o u t t h e c o u r t ’ s f a c t u a l f i n d i n g s t h e m s e l v e s

. F o r

i n s t a n c e

, t h e d i s t r i c t ju d g e ’ s d e c i s i o n t o a d m i t t h e e x p e r t

t e s t i m o n y o f D r

. D a v i d L o d g e

, w h o h a s b e e n h i r e d b y t h e

C o r p s a n d w h o t e s t i f i e d f o r t h e s t a t e s a t t h e p r e l i m i n a r y

i n ju n c t i o n h e a r i n g a b o u t h i s e f f o r t s t o t r a c k i n v a s i v e c a r p

t h r o u g h t h e u s e o f e n v i r o n m e n t a l D N A ( e D N A ) t e s t i n g

,

r e f l e c t s a p r o p e r a p p l i c a t i o n o f F e d e r a l R u l e o f E v i d e n c e 7 0 2

. ( W e a g r e e t h a t a n y l a c k o f p e e r r e v i e w o f D r

. L o d g e ’ s w o r k

w o u l d g o t o t h e w e i g h t o f h i s t e s t i m o n y

, n o t t o t h e c o u r t ’ s

a b i l i t y t o c o n s i d e r i t

. M o r e o v e r

, t h e s i t u a t i o n w i l l b e

d i f f e r e n t a t t h e m e r i t s p h a s e

, g i v e n D r

. L o d g e ’ s r e c e n t

p u b l i c a t i o n o f h i s r e s e a r c h

. S e e C h r i s t o p h e r L

. J e r d e

, A n d r e w R

. M a h o n

, W

. L i n d s a y C h a d d e r t o n & D a v i d M

. L o d g e

, “ S i g h t U n s e e n ” D e t e c t i o n o f R a r e A q u a t i c S p e c i e s U s i n g

E n v i r o n m e n t a l D N A

, 4 C o n s e r v a t i o n L e t t e r s 1 5 0 ( A p r i l / M a y

2 0 1 1 )

. ) W e a l s o s e e n o t h i n g t o c r i t i c i z e i n t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

a s s e s s m e n t t h a t t h e e l e c t r i c b a r r i e r s b u i l t b y t h e C o r p s n e a r

t h e i n t e r s e c t i o n o f t h e C h i c a g o S a n i t a r y a n d S h i p C a n a l a n d

t h e D e s P l a i n e s R i v e r s e e m t o h a v e a t l e a s t s o m e d e t e r r e n t

e f f e c t o n t h e m o v e m e n t o f i n v a s i v e c a r p t o w a r d t h e G r e a t

L a k e s

. I n a d d i t i o n

, w e c o n s i d e r i t s i g n i f i c a n t

, a s t h e d i s t r i c t

ju d g e d i d

, t h a t e f f o r t s t o d e t e c t c a r p b y t e c h n i q u e s i n c l u d i n gNo. 10- 3891 29

n e t t i n g

, s o

- c a l l e d e l e c t r o f i s h i n g

, a n d r o t e n o n e p o i s o n i n g

, h a v e l e d t o f e w s i g n s o f t h e c a r p

.

A l o n g t h e s a m e l i n e s

, t h e d i s t r i c t c o u r t w a s r i g h t t o t a k e

i n t o a c c o u n t t h e r e s u l t s o f e D N A t e s t i n g

. D e s p i t e i t s

s k e p t i c i s m a b o u t t h e r e l i a b i l i t y o f t h e t e c h n i q u e a n d i t s

c o n c e r n t h a t t h e s t a t e o f e D N A s c i e n c e “ d i d n o t p e r m i t a

r e a s o n a b l e i n f e r e n c e t h a t l i v e A s i a n c a r p a r e i n t h e [ C A W S ]

. . . i n n u m b e r s t h a t p r e s e n t a n i m m i n e n t t h r e a t

, ” t h e c o u r t

a c k n o w l e d g e d t h a t t h e e D N A e v i d e n c e l e n t s o m e s u p p o r t t o

t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e r e m a y b e i n v a s i v e c a r p a b o v e ( i

. e

. l a k e s i d e o f ) t h e C o r p s ’ s e l e c t r i c b a r r i e r s

. A l t h o u g h w e a r e

l e s s s k e p t i c a l o f t h e s c i e n c e t h a n t h e d i s t r i c t c o u r t

, w e t o o

b e l i e v e t h a t c a u t io n in d r a w i n g i n f e r e n c e s f r o m t h e e x i s t e n c e

o f c a r p D N A i n t h e w a t e r i s w a r r a n t e d

. T h e e D N A

t e c h n i q u e

, w h i c h t e s t s w a t e r s a m p l e s f o r m a r k e r s m a t c h i n g

a p a r t i c u l a r s p e c i e s

, h a s a n u m b e r o f s h o r t c o m i n g s : i t i s

d i f f i c u l t

, i f n o t i m p o s s i b l e

, t o k n o w d e f i n i t i v e l y w h e t h e r a

p o s i t i v e r e s u l t s i g n a l s a l i v i n g s p e c i m e n a b o v e t h e b a r r i e r ( D N A m a y b e s h e d b y a d e a d o r d i s t a n t f i s h ) ; a p o s i t i v e t e s t

d o e s n o t r e v e a l t h e n u m b e r o f l i v e f i s h ; a n d n e g a t i v e r e s u l t s

d o n o t n e c e s s a r i l y s i g n a l t h e a b s e n c e o f c a r p

. E f f o r t s t o

c o r r o b o r a t e e D N A r e s u l t s w i t h t r a d i t i o n a l m e t h o d s o f

c a p t u r i n g f i s h h a v e n o t b e e n s u c c e s s f u l t h u s f a r

. O n t h e

o t h e r h a n d

, t h e e v i d e n c e i s w o r t h s o m e t h i n g

. T h e e D N A

t e c h n i q u e d e t e c t s c a r p w h e n t h e f i s h a r e p r e s e n t i n s m a l l

n u m b e r s a n d i n s i t u a t i o n s w h e r e t h e o t h e r f i s h i n g m e t h o d s

w e d e s c r i b e d a b o v e m i g h t s c a r e t h e m a w a y o r s i m p l y m i s s

t h e m

, a n d t h e l a r g e n u m b e r o f n e g a t i v e t e s t r e s u l t s m a k e

s e n s e g i v e n t h e s e n s i t i v i t y o f t h e t e c h n i q u e

. I n a d d i t i o n

, t h e

C o r p s a n d o t h e r a g e n c i e s h a v e v o t e d w i t h t h e i r f e e t : t h e y

h a v e b e e n u s i n g e D N A t e s t s t o m a n a g e t h e i n v a s i v e c a r p

c r i s i s

, a n d t h e y h a v e s a i d t h a t t h i s t e s t i n g w i l l c o n t i n u e

. (T h i s i s u n d o u b t e d l y w h y t h e p r i v a t e i n t e r v e n o r

- d e f e n d a n t s

a r e t h e p r i m a r y c r i t i c s o f t h i s m e t h o d o l o g y

. ) I f t h e t e s t s a r e

g o o d e n o u g h f o r e x p e r t a g e n c i e s

, i t i s h a r d t o s e e w h y w e

s h o u l d f l a t l y f o r b i d t h e i r c o n s i d e r a t i o n

. A J a n u a r y 2 0 1 1

r e p o r t o n e D N A s a m p l i n g c o n d u c t e d i n 2 0 1 0 s h o w e d

p o s i t i v e e D N A r e s u l t s i n a p p r o x i m a t e l y a d o z e n l o c a t i o n s30 No. 10- 3891

t h r o u g h o u t t h e C A W S

, a n d e x p e r t s h a v e o p i n e d t h a t t h e s e

r e s u l t s i n d i c a t e t h e p r e s e n c e o f c a r p a t m u l t i p l e l o c a t i o n s i n

t h e C A W S

. O n J u l y 2 9

, 2 0 1 1

, f e d e r a l o f f i c i a l s a n n o u n c e d t h a t

t h e y w o u l d b e g i n d a i l y e f f o r t s t o f i n d i n v a s i v e c a r p a r o u n d

L a k e C a l u m e t

, a f t e r m u l t i p l e r o u n d s o f t e s t i n g r e v e a l e d c a r p

D N A i n t h a t a r e a

. S e e A s i a n C a r p R e g i o n a l C o o r d i n a t i n g

C o m m i t t e e

, P r e s s R e l e a s e

, J u l y 2 9

, 2 0 1 1

, h t t p :/ /a s ia n c a r p .o r g /n e w s /a s ia n -c a r p -r e g io n a l- c o o r d in a t in g

c o m m i t t e e

- t o

- b e g i n

- i n t e n s i v e

- m o n i t o r i n g

- i n

- l a k e

- c a l u m e t

in -r e s p o n s e -t o

- e n v i r o n m e n t a l

- d n a

- r e s u l t s ; T a m m y W e b b e r

, F e d s t o S t e p U p H u n t f o r A s i a n C a r p N e a r C h i c a g o

, C h i c a g o

T r i b u n e

, J u l y 2 9

, 2 0 1 1

. T h e d i s t r i c t c o u r t t h o u g h t t h a t t h i s

e v i d e n c e

, i n c o m b i n a t i o n w i t h t h e d i s c o v e r y o f t w o i n v a s i v e

c a r p s p e c i m e n s ( o n e d e a d a n d o n e l i v i n g ) i n t h e C A W S

,

s u p p o r t e d a t h e o r y t h a t i n v a s i v e c a r p a r e p r e s e n t i n t h e

C A W S i n “ l o w n u m b e r s

. ” T h i s c o n c l u s i o n w a s r e a s o n a b l e

. T h e c a r p m a y e v e n b e p r e s e n t i n g r e a t e r n u m b e r s

, b u t f o r

p r e s e n t p u r p o s e s w e d o n o t n e e d a n y m o r e p r e c i s i o n

.

O u r g r e a t e s t h e s i t a t i o n w i t h r e s p e c t t o t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

f i n d i n g s i s o v e r i t s c o n c l u s i o n t h a t “ i t i s f a r f r o m c e r t a i n t h a t

A s i a n c a r p c a n s u r v i v e a n d r e p r o d u c e i n t h e G r e a t L a k e s

. ”

G i v e n t h e r e c o r d t h a t w a s b e f o r e J u d g e D o w

, t h i s p r e d i c t i o n

m a y h a v e b e e n s o u n d a t t h e t i m e h e r u l e d

. T h e s i t u a t i o n h a s

b e e n e v o l v i n g r a p i d l y s i n c e t h e p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

h e a r i n g

, h o w e v e r

, a n d s o w e t h i n k i t w o r t h m e n t i o n i n g t h a t

t h e n e w e s t p u b l i c l y a v a i l a b l e e v i d e n c e s u g g e s t s t h a t w h e n

a n d i f t h e t i m e c o m e s

, t h e c a r p a r e u n l i k e l y t o h a v e t r o u b l e

e s t a b l i s h i n g t h e m s e l v e s i n t h e G r e a t L a k e s

. B e f o r e t h e

d i s t r i c t c o u r t t h e r e w a s t e s t i m o n y r e f l e c t i n g g r e a t

u n c e r t a i n t y a b o u t h o w e a s i l y t h e c a r p c o u l d l i v e a n d

r e p r o d u c e i n t h i s n e w h a b i t a t

. A s p e c i e s t y p i c a l l y r e q u i r e s

m u l t i p l e i n t r o d u c t i o n s b e f o r e i t t a k e s r o o t i n a n e w

e c o s y s t e m

, a n d t h e r e h a s b e e n a s u b s t a n t i a l d e b a t e

, r e f l e c t e d

i n t h e l i t e r a t u r e

, a b o u t w h e t h e r t h e f o o d s u p p l y a n d o t h e r

f e a t u r e s o f t h e G r e a t L a k e s c o u l d s u p p o r t t h e c a r p

. S e e

g e n e r a l l y S a n d r a l L

. C o o k e & W a l t e r R

. H i l l

, C a n F i l t e r

F e e d i n g A s i a n C a r p I n v a d e t h e L a u r e n t i a n G r e a t L a k e s ? A

B i o e n e r g e t i c M o d e l l i n g E x e r c i s e

, 5 5 F r e s h w a t e r B i o l o g y 2 1 3 8No. 10- 3891 31

( 2 0 1 0 ) ; C y n t h i a S

. K o l a r & D a v i d M

. L o d g e

, E c o l o g i c a l

P r e d i c t i o n s a n d R i s k A s s e s s m e n t f o r A l i e n F i s h e s i n N o r t h

A m e r i c a

, 2 9 8 S c i e n c e 1 2 3 3 ( 2 0 0 2 )

. O n A p r i l 2 8

, 2 0 1 1

, h o w e v e r

,

t h e O b a m a A d m i n i s t r a t i o n p r e s e n t e d t w o p i e c e s o f w h a t i t

c a l l e d “ b a d n e w s ” a t a m e e t i n g i n C h i c a g o o n i n v a s i v e c a r p :

f i r s t

, i t s a i d t h a t w h i l e i t w a s o n c e t h o u g h t t h a t t h e c a r p

c o u l d n o t e s t a b l i s h b r e e d i n g p o p u l a t i o n s i n L a k e M i c h i g a n

b e c a u s e o f t h e l o w l e v e l s o f p l a n k t o n ( t h e c a r p ’ s n o r m a l f o o d

s o u r c e ) i n t h e w a t e r

, n e w e v i d e n c e s u g g e s t s t h a t t h e f i s h w i l l

h a p p i l y s w i t c h f r o m e a t in g p la n k t o n t o c o n s u m i n g t h e g r e e n

a l g a e t h a t n o w c o v e r s t h e l a k e f l o o r ( t h a n k s t o a n o t h e r

i n v a s i v e s p e c i e s

, t h e z e b r a m u s s e l ) ; a n d ( 2 ) w h i l e e x p e r t s

h a d t h o u g h t t h e c a r p n e e d c o a s t a l r i v e r s b e t w e e n 3 0 a n d 6 0

m i l e s l o n g t o s p a w n

, i t t u r n s o u t t h e y c a n m a k e d o w i t h

m u c h s h o r t e r b r e e d i n g g r o u n d s

. S e e

, e

. g

. , A s i a n C a r p P o s s i b l y

H a r d i e r t h a n O n c e T h o u g h t

, C h i c a g o T r i b u n e

, A p r

. 2 8

, 2 0 1 1

. A t t h i s p o i n t

, t h e r e f o r e

, w e m u s t a s s u m e t h a t o n c e i n t h e

G r e a t L a k e s

, t h e i n v a s i v e c a r p w o u l d m a k e i t t h e i r h o m e

.

W e n e e d n o t e x p l o r e t h e f a c t u a l r e c o r d f u r t h e r

. A s w e

h a v e s a i d

, o u r r e v i e w o f t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s f i n d i n g s i s

d e f e r e n t i a l

, a n d w e s e e n o t h i n g t h a t d e m a n d s c o r r e c t i o n

. T h e c r i t i c a l p o i n t i s t h a t t h i s r e c o r d i s n o t a s t a t i c t h i n g

. T h e

d i s t r i c t c o u r t w i l l u n d o u b t e d l y h a v e m o r e e v i d e n c e b e f o r e

i t w h e n i t i s t i m e t o r u l e o n t h e r e q u e s t f o r a p e r m a n e n t

i n ju n c t i o n

, a n d w e a r e c o n f i d e n t t h a t t h e c o u r t w i l l k e e p i t s

m i n d o p e n t o t h e i m p l i c a t i o n s o f a n y n e w i n f o r m a t i o n

. F o r

p u r p o s e s o f a s s e s s i n g t h e n e e d f o r p r e l i m i n a r y r e l i e f

, t h e

c o u r t r e l i e d o n i t s f i n d i n g s t h a t a t b e s t a l i m i t e d n u m b e r o f

i n v a s i v e c a r p w e r e p r e s e n t i n t h e C A W S a n d i t s o b s e r v a t i o n

t h a t t h e s o

- c a l l e d i n v a s i o n f r o n t w a s a p p r o x i m a t e l y 3 0 m i l e s

d o w n s t r e a m o f t h e C A W S ( 6 0 m i l e s f r o m L a k e M i c h i g a n ) a s

o f t h e s p r i n g o f 2 0 0 9

. O n t h i s b a s i s

, i t r e a c h e d t h e c o n c l u s i o n

t h a t w h i l e t h e p o t e n t i a l f o r d a m a g e t o t h e G r e a t L a k e s i s

h i g h

, t h e p r o b l e m h a d n o t a d v a n c e d f a r e n o u g h t o p r e s e n t

a t h r e a t t o t h e p l a i n t i f f s t a t e s

. F r o m t h a t i t d r e w t h e

c o n c l u s i o n t h a t t h e s t a t e s h a d s h o w n l i t t l e l i k e l i h o o d o f

s u c c e s s o n t h e m e r i t s

.

I t i s t h a t f i n a l s t e p t h a t g i v e s u s t r o u b l e

. A s t h e d i s t r i c t32 No. 10- 3891

c o u r t r i g h t l y n o t e d

, t h e m a g n i t u d e o f t h e p o t e n t i a l h a r m

h e r e i s t r e m e n d o u s

, a n d t h e r i s k t h a t t h i s h a r m w i l l c o m e t o

p a s s m a y b e g r o w i n g w i t h e v e r y p a s s i n g d a y

. ( I t c e r t a i n l y

h a s g r o w n s i n c e t h e i l l

- f a t e d d a y a r o u n d 1 9 7 0 w h e n t h e c a r p

e s c a p e d f r o m v a r i o u s a q u a c u l t u r e f a c i l i t i e s a n d b e g a n t h e i r

m a r c h u p t h e M i s s i s s i p p i R i v e r

. S e e g e n e r a l l y W i s c o n s i n

D e p ’ t o f N a t

. R e s

. , B i g h e a d a n d S i l v e r C a r p ( H y p o p h t h a l m i c h t h y s n o b i l i s a n d H

. m o l i t r i x )

, h t t p : / / d n r

. w i

. g o v / i n v a s i v e s / f a c t /a s ia n

_ c a r p

. h t m

. ) G i v e n t h e

m a g n i t u d e o f t h e h a r m

, w e a r e i n c l i n e d t o g i v e t h e b e n e f i t o f

t h e d o u b t t o t h e s t a t e s o n t h e q u e s t i o n w h e t h e r t h e y h a v e

s h o w n e n o u g h o f a r i s k o f n u i s a n c e t o s a t i s f y t h e l i k e l i h o o d

o f

- s u c c e s s r e q u i r e m e n t a t t h i s p r e l i m i n a r y s t a g e

. S e e V a n D e

S a n d e v

. V

a n D e S a n d e

, 4 3 1 F

. 3 d 5 6 7

, 5 7 0 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 5 ) ( “ T h e

g r a v i t y o f a r i s k i n v o l v e s n o t o n l y t h e p r o b a b i l i t y o f h a r m

, b u t a l s o t h e m a g n i t u d e o f t h e h a r m i f t h e p r o b a b i l i t y

m a t e r i a l i z e s

. ” ) ( c i t i n g U n i t e d S t a t e s v

. C a r r o l l T o w i n g C o

. , 1 5 9

F

. 2 d 1 6 9

, 1 7 3 ( 2 d C i r

. 1 9 4 7 ) )

. I n a d d i t i o n

, t h e n a t u r e o f t h e

t h r e a t

– a n e c o l o g i c a l h a r m

– s u g g e s t s t h a t a b r o a d e r

p e r s p e c t i v e o n t h e p r o b l e m m i g h t b e n e c e s s a r y

. I t i s h a r d t o

s e e 6 0 m i l e s o f s e p a r a t i o n b e t w e e n t h e c a r p i n v a s i o n f r o n t

a n d t h e G r e a t L a k e s ( a n d r e m e m b e r t h i s w a s t h e e s t i m a t e d

d i s t a n c e m o r e t h a n t w o y e a r s a g o ) a s a p a r t i c u l a r l y s a f e

m a r g i n

, e v e n w i t h f u n c t i o n i n g e l e c t r i c b a r r i e r s t o d e t e r f i s h

a n d e f f o r t s t o r e d u c e p r o p a g u l e p r e s s u r e ( t h e v o l u m e o f

i n v a s i v e c a r p i n t h e w a t e r d o w n s t r e a m o f t h e f r o n t )

. I t i s

e s p e c i a l l y c h i l l i n g t o r e c a l l t h a t i n ju s t 4 0 y e a r s t h e f i s h h a v e

m i g r a t e d a l l t h e w a y f r o m t h e l o w e r M i s s i s s i p p i R i v e r t o

w i t h i n s t r i k i n g d i s t a n c e o f t h e l a k e s a n d h a v e c o m e t o

d o m i n a t e t h e e c o s y s t e m i n t h e p r o c e s s

. C o m m e r c i a l

h a r v e s t i n g o f c a r p i n t h e M i s s i s s i p p i b a s i n i n c r e a s e d f r o m ju s t o v e r f i v e t o n s t o 5 5 t o n s i n t h e t h r e e

- y e a r p e r i o d f r o m

1 9 9 4 t o 1 9 9 7 ; t h e r e i s e v i d e n c e t h a t b y 1 9 9 9 i n v a s i v e c a r p

m a d e u p 9 7 % o f t h e M i s s i s s i p p i ’ s b i o m a s s ; a n d a s o f 2 0 0 7

c o m m e r c i a l f i s h e r s w e r e c a t c h i n g 1 2 t o n s o f i n v a s i v e c a r p

e a c h d a y

. T h e s e n u m b e r s a r e s o b e r i n g e v e n a p a r t f r o m t h e

h i n t s t h a t s o m e o f t h e f i s h m a y h a v e m a d e i t i n t o t h e C A W S

a l r e a d y

.No. 10- 3891 33

I n o u r v i e w

, t h e p r o p e r i n f e r e n c e t o d r a w f r o m t h e

e v i d e n c e i s t h a t i n v a s i v e c a r p a r e k n o c k i n g o n t h e d o o r t o

t h e G r e a t L a k e s

. W e n e e d n o t w a i t t o s e e f i s h b e i n g p u l l e d

f r o m t h e m o u t h o f t h e C h i c a g o R i v e r e v e r y d a y b e f o r e

c o n c l u d i n g t h a t a t h r e a t o f a n u i s a n c e e x i s t s

. I t i s e n o u g h

t h a t t h e t h r e a t i s s u b s t a n t i a l a n d t h a t i t m a y b e i n c r e a s i n g

w i t h e a c h d a y t h a t p a s s e s

. U n l i k e m a n y n u i s a n c e s t h a t c a n

b e e l i m i n a t e d a f t e r t h e y a r e d i s c o v e r e d

, t h i s o n e i n a l l

l i k e l i h o o d c a n n o t b e

. T h e f a c t t h a t i t w o u l d b e i m p o s s i b l e t o

u n

- r i n g t h e b e l l i n t h i s c a s e i s a n o t h e r r e a s o n t o b e m o r e

o p e n t o a c o n c l u s i o n t h a t t h e t h r e a t i s r e a l

. I n o u r v i e w

, t h e

p l a i n t i f f s t a t e s p r e s e n t e d e n o u g h e v i d e n c e t o e s t a b l i s h a

g o o d o r e v e n s u b s t a n t i a l l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s

o f t h e i r p u b l i c n u i s a n c e c l a i m

.

I I I

B e f o r e m o v i n g o n t o t h e o t h e r p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

f a c t o r s

, t h e r e a r e s o m e p a r t i c u l a r q u e s t i o n s a b o u t t h e A P A

c l a i m a g a i n s t t h e C o r p s t h a t w e m u s t a d d r e s s

. W e t u r n

a g a i n t o § 7 0 2 o f t h e A P A

, w h i c h a u t h o r i z e s a s u i t b y “ [ a ]

p e r s o n s u f f e r i n g l e g a l w r o n g b e c a u s e o f a g e n c y a c t i o n

, o r

a d v e r s e l y a f f e c t e d o r a g g r i e v e d b y a g e n c y a c t i o n w i t h i n t h e

m e a n i n g o f a r e l e v a n t s t a t u t e

. ” 5 U

. S

. C

. § 7 0 2

. A r e v i e w i n g

c o u r t i s r e q u i r e d t o “ c o m p e l a g e n c y a c t i o n u n l a w f u l l y

w i t h h e l d o r u n s e a s o n a b l y d e l a y e d

, ” 5 U

. S

. C

. § 7 0 6 ( 1 )

, a n d t o

“ s e t a s i d e a g e n c y a c t i o n

. . . f o u n d t o b e

. . . a r b i t r a r y

,

c a p r i c i o u s

, a n a b u s e o f d i s c r e t i o n

, o r o t h e r w i s e n o t i n

a c c o r d a n c e w i t h l a w

, ” i d

. § 7 0 6 ( 2 ) ( A )

. T h e s t a t e s d o n o t a s k

u s t o c o m p e l t h e C o r p s t o t a k e a c t i o n

, a t l e a s t a s f a r a s §

7 0 6 ( 1 ) i s c o n c e r n e d

. N o r t o n v

. S o u t h e r n U t a h W i l d e r n e s s

A l l i a n c e

, 5 4 2 U

. S

. 5 5

, 6 4 ( 2 0 0 4 )

, e x p l a i n s t h a t “ a c l a i m u n d e r § 7 0 6 ( 1 ) c a n p r o c e e d o n l y w h e r e a p l a i n t i f f a s s e r t s t h a t a n

a g e n c y f a i l e d t o t a k e a d i s c r e t e a g e n c y a c t i o n t h a t i t i s r e q u i r e d

t o t a k e ” ; t h e s t a t e s h a v e n a m e d n o a c t i o n t h a t t h e y t h i n k t h e

a g e n c y i s r e q u i r e d t o t a k e

. W e u n d e r s t a n d t h e s t a t e s ’

a r g u m e n t a s a r e q u e s t t o s e t a s i d e a g e n c y a c t i o n t h a t t h e y

r e g a r d a s u n l a w f u l w i t h i n t h e m e a n i n g o f § 7 0 6 ( 2 ) ( A )

.34 No. 10- 3891

T h e o b v i o u s s t a r t i n g p o i n t i s t o i d e n t i f y t h e f i n a l C o r p s

a c t i o n t h a t t h e s t a t e s a s s e r t h a s a f f e c t e d t h e m

. S e e 5 U

. S

. C

. § 7 0 4 ; L u j a n v

. N a t i o n a l W i l d l i f e F e d ’ n

, 4 9 7 U

. S

. 8 7 1

, 8 8 2 ( 1 9 9 0 )

. T h e s t a t e s c o n t e n d t h a t f i v e s u c h a c t i o n s f i t t h e b i l l

. T h e y s a y

t h a t t h e C o r p s ’ s ( 1 ) o p e r a t i o n o f t h e C A W S i n a m a n n e r t h a t

w i l l l e t i n v a s i v e c a r p i n t o L a k e M i c h i g a n

, ( 2 ) r e l i a n c e o n

i n e f f e c t i v e e l e c t r i c b a r r i e r s

, ( 3 ) u s e o f l o c k s i n a r e a s w h e r e

l i v i n g a n d d e a d c a r p h a v e b e e n f o u n d

, ( 4 ) d e n i a l o f t h e

s t a t e s ’ r e q u e s t s f o r a d d i t i o n a l r e l i e f

, a n d ( 5 ) i m p l e m e n t a t i o n

o f r e c o m m e n d a t i o n s c o n t a i n e d i n t h e C o r p s ’ s t h i r d i n t e r i m

r e p o r t ( w h i c h i s p a r t o f t h e E f f i c a c y S t u d y w e d i s c u s s e d i n

c o n n e c t i o n w i t h o u r a n a l y s i s o f d i s p l a c e m e n t

, s u p r a ) a r e a l l

f i n a l a g e n c y a c t i o n s

. T h e d i s t r i c t c o u r t e q u i v o c a t e d o n t h e

i s s u e

, b u t i t s e e m s t o h a v e a g r e e d w i t h t h e s t a t e s i n t h e e n d

.

T h e r e i s a g o o d c h a n c e t h a t m o s t o f t h e “ a c t i o n s ” n a m e d

b y t h e s t a t e s a r e n o t “ f i n a l a g e n c y a c t i o n s ” f o r p u r p o s e s o f

t h e A P A

. “ A g e n c y a c t i o n ” i s d e f i n e d a s “ t h e w h o l e o r a p a r t

o f a n a g e n c y r u l e

, o r d e r

, l i c e n s e

, s a n c t i o n

, r e l i e f o r t h e

e q u i v a l e n t o r d e n i a l t h e r e o f

, o r f a i l u r e t o a c t

, ” 5 U

. S

. C

. §

5 5 1 ( 1 3 )

. T h e S u p r e m e C o u r t h a s e x p l a i n e d t h a t t h e s e

c a t e g o r i e s a l l “ i n v o l v e c i r c u m s c r i b e d

, d i s c r e t e a g e n c y

a c t i o n s

, ” N o r t o n

, 5 4 2 U

. S

. a t 6 2

. A g e n c y a c t i o n i s “ f i n a l ”

w h e n i t m a r k s t h e c o n s u m m a t i o n o f t h e a g e n c y ’ s

d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s a n d d e t e r m i n e s l e g a l r i g h t s o r

o b l i g a t i o n s

. B e n n e t t v

. S p e a r

, 5 2 0 U

. S

. 1 5 4

, 1 7 7

- 7 8 ( 1 9 9 7 ) ; s e e

a l s o W e s t e r n I l l i n o i s H o m e H e a l t h C a r e

, I n c

. v

. H e r m a n

, 1 5 0

F

. 3 d 6 5 9

, 6 6 2 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 8 ) ( c i t i n g F r a n k l i n v

. M a s s a c h u s e t t s

, 5 0 5 U

. S

. 7 8 8 ( 1 9 9 2 )

, f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t “ [ t ] h e c o r e

q u e s t i o n i s w h e t h e r t h e a g e n c y h a s c o m p l e t e d i t s

d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s

, a n d w h e t h e r t h e r e s u l t o f t h a t

p r o c e s s i s o n e t h a t w i l l d i r e c t l y a f f e c t t h e p a r t i e s ” )

. A p p l y i n g

t h e s e s t a n d a r d s

, w e c a n n o t s e e w h y a n y o f t h e “ a c t i o n s ” t h a t

a r e n u m b e r e d 1 t h r o u g h 4 o n t h e s t a t e s ’ l i s t o f c o m p l a i n t s

a b o v e s h o u l d b e c o n s i d e r e d f i n a l a g e n c y a c t i o n

. M o s t o f t h e

f o u r “ a c t i o n s ” a r e n o t d i s c r e t e a t a l l ; a n d t h o s e t h a t m i g h t b e

s o c l a s s i f i e d d o n o t r e p r e s e n t t h e f i n a l o u t c o m e o f a n y

d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s b y t h e C o r p s

. T h e C o r p s ’ s e f f o r t t o

i m p l e m e n t i t s t h i r d i n t e r i m r e p o r t

– w h i c h r e c o m m e n d e dNo. 10- 3891 35

t h e i n s t a l l a t i o n o f s c r e e n s o v e r t w o g a t e s t h a t c o n t r o l w a t e r

f l o w b e t w e e n t h e C A W S a n d L a k e M i c h i g a n b u t w h i c h

o t h e r w i s e c a l l e d f o r n o r m a l o p e r a t i o n o f l a k e

- f a c i n g l o c k s

–

i s t h e o n l y a c t i v i t y t h a t m a y b e s u i t a b l e f o r a n A P A

c h a l l e n g e

. W e n e e d n o t e v a l u a t e t h a t c l a i m i n a n y d e t a i l

, h o w e v e r

, b e c a u s e i t i s p a r t o f t h e s t a t e s ’ l a r g e r r e q u e s t f o r

r e l i e f b a s e d o n t h e c o m m o n l a w o f p u b l i c n u i s a n c e

.

T w o t y p e s o f p l a i n t i f f s a r e g i v e n a r i g h t o f r e v i e w i n § 7 0 2 :

t h o s e s u f f e r i n g a “ l e g a l w r o n g

, ” a n d t h o s e “ a d v e r s e l y

a f f e c t e d o r a g g r i e v e d b y a g e n c y a c t i o n w i t h i n t h e m e a n i n g

o f a r e l e v a n t s t a t u t e

. ” I n t h e i r b r i e f s i n t h i s c o u r t

, t h e s t a t e s

h a v e n o t p o i n t e d t o a s i n g l e s t a t u t e a g a i n s t w h i c h o n e m i g h t

ju d g e t h e C o r p s ’ s b e h a v i o r

. ( T h i s i s n o t s u r p r i s i n g

, g i v e n t h e

d e a r t h o f p e r t i n e n t f e d e r a l l e g i s l a t i o n t h a t w e d i s c u s s e d i n

c o n n e c t i o n w i t h d i s p l a c e m e n t

. ) T h e C o r p s s u b m i t s t h a t t h i s

m e a n s t h a t t h e s t a t e s h a v e n o A P A c l a i m ; t h e s t a t e s r e s p o n d

t h e i r A P A c l a i m i s “ f r e e

- s t a n d i n g

. ” N e i t h e r a n s w e r i s

s a t i s f a c t o r y

. W e k n o w t h a t t h e s t a t e s h a v e n o t a l l e g e d t h a t

t h e C o r p s ’ s a c t i o n s f a i l e d t o c o m p l y w i t h s o m e s t a t u t o r y

p r o v i s i o n

, a n d s o t h e y m u s t i n s t e a d b e a s s e r t i n g t h a t t h e y

h a v e s u f f e r e d a “ l e g a l w r o n g ” b e c a u s e o f t h o s e a c t i o n s

. T h e

o n l y l e g a l w r o n g t h a t c o m e s t o m i n d

, h o w e v e r

, i s t h e

i n f l i c t i o n o f a c o m m o n

- l a w p u b l i c n u i s a n c e

. S e e L u j a n

, 4 9 7

U

. S

. a t 8 8 3 ( d i s t i n g u i s h i n g b e t w e e n l e g a l w r o n g s a n d t h e

f a i l u r e o f a n a g e n c y t o c o m p l y w i t h a s t a t u t o r y p r o v i s i o n ) ;

T e n n e s s e e E l e c t r i c P o w e r C o

. v

. T e n n e s s e e V a l l e y A u t h o r i t y

, 3 0 6

U

. S

. 1 1 8

, 1 3 7 ( 1 9 3 9 ) ( e x p l a i n i n g t h a t “ l e g a l w r o n g ” i n c l u d e s

t o r t i o u s i n v a s i o n s a n d i n t e r f e r e n c e s w i t h p r o p e r t y a n d

c o n t r a c t u a l r i g h t s )

. S e e g e n e r a l l y A n t o n i n S c a l i a

, T h e

D o c t r i n e o

f S t a n d i n g a s a n E s s e n t i a l E l e m e n t o f t h e S e p a r a t i o n o

f

P o w e r s

, 1 7 S U F F O L K U

. L

. R E V

. 8 8 1

, 8 8 7

- 8 9 0 ( 1 9 8 3 ) ( d i s c u s s i n g

t h e u s e o f t h e t e r m “ l e g a l w r o n g ” i n t h e A P A a n d e x p l a i n i n g

t h a t i t “ c o u l d o n l y m e a n a w r o n g a l r e a d y c o g n i z a b l e i n t h e

c o u r t s ” )

. T h e r e s u l t i s t h a t t h e s t a t e s ’ A P A c l a i m a g a i n s t t h e

C o r p s s i n k s o r s w i m s ( s o t o s p e a k ) w i t h i t s p u b l i c n u i s a n c e

t h e o r y

. B e c a u s e t h e y a r e i n d i s t i n g u i s h a b l e

, w e a d d r e s s o n l y

t h e l a t t e r f r o m t h i s p o i n t o n

.36 No. 10- 3891

I V

T o s a t i s f y t h e s e c o n d t h r e s h o l d r e q u i r e m e n t f o r

p r e l i m i n a r y i n ju n c t i v e r e l i e f

, t h e s t a t e s m u s t e s t a b l i s h t h a t

i r r e p a r a b l e h a r m i s l i k e l y w i t h o u t a n i n ju n c t i o n

. J u d g e v

. Q u i n n

, 6 1 2 F

. 3 d 5 3 7

, 5 5 7 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 0 )

. I n t h e d i s t r i c t c o u r t ’ s

v i e w

, t h i s i s s u e w a s t h e s a m e a s t h e q u e s t i o n w h e t h e r t h e

s t a t e s h a d s h o w n a l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s o f

t h e i r p u b l i c n u i s a n c e c l a i m

. T h e s t a t e s c o n t e n d t h a t i t w a s

e r r o r t o c o n f l a t e t h e s e i n q u i r i e s

. T h e y a r e r i g h t

. I n t h i s c a s e

, f o r e x a m p l e

, t h e l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s f o c u s e s

o n t h e t h r e a t o f a n u i s a n c e

, w h i l e t h e i r r e p a r a b l e h a r m i s

c o n c e r n e d w i t h t h e a b i l i t y t o c o r r e c t t h a t n u i s a n c e i f i t i s

c r e a t e d

. N o t e v e r y n u i s a n c e w i l l g i v e r i s e t o i r r e p a r a b l e

h a r m

. T h e s e t w o s t e p s o f t h e p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n a n a l y s i s

t h u s p l a y d i f f e r e n t r o l e s

. T h e l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e

m e r i t s i s a n e a r l y m e a s u r e m e n t o f t h e q u a l i t y o f t h e

u n d e r l y i n g l a w s u i t

, w h i l e t h e l i k e l i h o o d o f i r r e p a r a b l e h a r m

t a k e s i n t o a c c o u n t h o w u r g e n t t h e n e e d f o r e q u i t a b l e r e l i e f

r e a l l y i s

. T y p i c a l l y

, t h e s e l i n e s o f i n q u i r y w i l l h a v e s o m e

o v e r l a p

, b u t t h e y s h o u l d n o t b e t r e a t e d a s t h e s a m e

. W i t h

t h a t i n m i n d

, w e r e a l i z e t h a t t h e s a m e e v i d e n c e w i l l i n f o r m

b o t h s t e p s o f t h e p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n a n a l y s i s i n t h i s c a s e

. A s l o n g a s t h e d i s t i n c t i o n s w e h a v e ju s t m e n t i o n e d r e m a i n

c l e a r

, t h e r e i s n o h a r m i n a n a l y z i n g a l l o f t h e e v i d e n c e o n c e

r a t h e r t h a n t w i c e

. A s a r e s u l t

, t h e s t a t e s ’ c r i t i c i s m o f t h e

d i s t r i c t c o u r t i s l a r g e l y a c a d e m i c a n d p r o v i d e s n o r e a s o n t o

r e v e r s e t h a t c o u r t ’ s d e c i s i o n

.

P u t t i n g t h e o r y t o o n e s i d e

, w e h a v e v e r y l i t t l e t r o u b l e

c o n c l u d i n g t h a t t h e e n v i r o n m e n t a l a n d e c o n o m i c h a r m t h a t

t h e s t a t e s h a v e s h o w n m i g h t c o m e t o p a s s w o u l d b e

g e n u i n e l y i r r e p a r a b l e i f i t d i d o c c u r

. T h e d i s t r i c t c o u r t

i m p l i e d t h a t t h i s w a s t h e c a s e w h e n i t d i s c u s s e d t h e

m a g n i t u d e o f t h e p o t e n t i a l h a r m

. L a s t y e a r i n S u p r e m e

C o u r t f i l i n g s r e l a t e d t o t h i s l i t i g a t i o n

, t h e U n i t e d S t a t e s

e x p l a i n e d i n a m e m o r a n d u m t h a t i t a g r e e d w i t h M i c h i g a n

“ t h a t a l l o w i n g a r e p r o d u c i n g p o p u l a t i o n o f A s i a n c a r p t o

e s t a b l i s h i t s e l f i n L a k e M i c h i g a n l i k e l y w o u l d b e a n

i r r e p a r a b l e i n ju r y

. ” M e m o r a n d u m i n O p p o s i t i o n o f t h eNo. 10- 3891 37

U n i t e d S t a t e s

, a t 4 3

, O r i g i n a l N o s

. 1

, 2

, a n d 3

, h t t p : / / w w w

. s u p r e m e c o u r t

. g o v / S p e c M a s t R p t / U S

_ M e m o r a n d u m

_ i n

_ O p p o s i t i o n

. p d f ; s e e a l s o i d

. a t 4 7 ( c a l l i n g

t h e h a r m “ g r a v e a n d i r r e p a r a b l e ” )

. A l l o f t h e o t h e r p a r t i e s

s e e m t o a g r e e w i t h t h i s v i e w

. ( T o t h e e x t e n t t h a t t h e

d e f e n d a n t s a r g u e t h a t t h e r e i s n o i r r e p a r a b l e h a r m b e c a u s e

t h e c a r p c a n n o t e s t a b l i s h a b r e e d i n g p o p u l a t i o n i n L a k e

M i c h i g a n

, t h e y a r e a v o i d i n g t h e k e y q u e s t i o n : w h a t i f t h e

f i s h d i d e s t a b l i s h a s u c c e s s f u l b r e e d i n g g r o u p ? ) T h i s n e a r

u n a n i m i t y o n t h e q u e s t i o n o f i r r e p a r a b l e i n ju r y m a k e s s e n s e

.

“ E n v i r o n m e n t a l i n ju r y

, b y i t s n a t u r e

, c a n s e l d o m b e

a d e q u a t e l y r e m e d i e d b y m o n e y d a m a g e s a n d i s o f t e n

p e r m a n e n t o r a t l e a s t o f l o n g d u r a t i o n

, i

. e

. , i r r e p a r a b l e

. ”

A m o c o P r o d

. , 4 8 0 U

. S

. a t 5 4 5 ; S i e r r a C l u b v

. F r a n k l i n C o u n t y

P o w e r o f I l l i n o i s

, L L C

, 5 4 6 F

. 3 d 9 1 8

, 9 3 6 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 )

. H a r m s

l i k e t h o s e t h e s t a t e s a l l e g e h e r e a r e i r r e p a r a b l e b e c a u s e t h e y

a r e d i f f i c u l t

– i f n o t i m p o s s i b l e

– t o r e v e r s e

. S e e H o l l i n g s w o r t h

v

. P e r r y

, 1 3 0 S

. C t

. 7 0 5

, 7 1 2 ( 2 0 1 0 ) ( p e r c u r i a m )

.

F o r p r e l i m i n a r y r e l i e f t o b e g r a n t e d

, t h e i r r e p a r a b l e h a r m

m u s t a l s o b e l i k e l y

. T h a t i s

, t h e r e m u s t b e m o r e t h a n a m e r e

p o s s i b i l i t y t h a t t h e h a r m w i l l c o m e t o p a s s

, W i n t e r

, 5 5 5 U

. S

.

a t 2 1

- 2 3

, b u t t h e a l l e g e d h a r m n e e d n o t b e o c c u r r i n g o r b e

c e r t a i n t o o c c u r b e f o r e a c o u r t m a y g r a n t r e l i e f

, U n i t e d S t a t e s

v

. W

. T

. G r a n t C o

. , 3 4 5 U

. S

. 6 2 9

, 6 3 3 ( 1 9 5 3 ) ; U n i t e d S t a t e s v

. O r e g o n S t a t e M e d

. S o c ’ y

, 3 4 3 U

. S

. 3 2 6

, 3 3 3 ( 1 9 5 2 ) ; B a t h I n d u s

. , I n c

. v

. B l o t

, 4 2 7 F

. 2 d 9 7

, 1 1 1 ( 7 t h C i r

. 1 9 7 0 )

. C o m m e n t a t o r s

d e s c r i b e t h e r e q u i r e d l e v e l o f c e r t a i n t y t h i s w a y : “ [ A ]

p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n w i l l n o t b e i s s u e d s i m p l y t o p r e v e n t

t h e p o s s i b i l i t y o f s o m e r e m o t e f u t u r e i n ju r y

. A p r e s e n t l y

e x i s t i n g a c t u a l t h r e a t m u s t b e s h o w n

. H o w e v e r

, t h e i n ju r y

n e e d n o t h a v e b e e n i n f l i c t e d w h e n a p p l i c a t i o n i s m a d e o r b e

c e r t a i n t o o c c u r

. ” 1 1 A C H A R L E S A L A N W R IG H T

, E T A L

. , F ED ERAL P RAC T IC E A N D P R O C E D U R E § 2 9 4 8

. 1

, a t 1 5 4

- 5 5 ( 2 d e d

. 1 9 9 5 )

. B e c a u s e t h e d i s t r i c t c o u r t a n a l y z e d l i k e l i h o o d o f

s u c c e s s o n t h e m e r i t s a t t h e s a m e t i m e a s i t a s s e s s e d t h e

d a n g e r o f i r r e p a r a b l e h a r m

, a l l o f t h e r e s e r v a t i o n s w e h a d

a b o u t t h e i n f e r e n c e s d r a w n b y t h e d i s t r i c t c o u r t i n t h e

f o r m e r c o n t e x t a p p l y w i t h e q u a l f o r c e h e r e

.38 No. 10- 3891

A s w e h a v e a l r e a d y p o i n t e d o u t

, n o o n e k n o w s w h e t h e r

t h i s i r r e p a r a b l e h a r m w i l l c o m e t o p a s s

. T h e i n t e n s e f a c t u a l

d i s p u t e w e a r e w i t n e s s i n g h e r e a b o u t t h e r a t e a t w h i c h

i n v a s i v e c a r p a r e p r o g r e s s i n g m a k e s e v a l u a t i n g i t s

l i k e l i h o o d e v e n m o r e t r i c k y

. I n o u r v i e w

, t h e d i s t r i c t c o u r t

r e q u i r e d a l e v e l o f p r o o f t o o c l o s e t o c e r t a i n t y w h e n i t

a s s e s s e d t h e d a n g e r o f i n v a s i v e c a r p e s c a p i n g i n t o L a k e

M i c h i g a n

. G i v e n t h e d i r e n a t u r e o f t h e h a r m p o s e d b y t h e

c a r p a n d t h e i r c l o s e p r o x i m i t y t o t h e C A W S

, w e a g a i n w i l l

g i v e t h e p l a i n t i f f s t a t e s t h e b e n e f i t o f t h e d o u b t

. J u s t a s t h e y

p r o d u c e d e n o u g h e v i d e n c e t o e s t a b l i s h a l i k e l i h o o d o f

s u c c e s s o n t h e m e r i t s w a r r a n t i n g i n ju n c t i v e r e l i e f

, s o t o o

h a v e t h e y s h o w n

, t o t h e d e g r e e n e c e s s a r y f o r p r e l i m i n a r y

r e l i e f

, t h a t i t i s l i k e l y t h a t i r r e p a r a b l e h a r m w i l l c o m e t o p a s s

. T h i s s e t s t h e s t a g e f o r t h e d i s p o s i t i v e i s s u e : h o w m u s t t h e

h a r m s t h e s t a t e s h a v e i d e n t i f i e d b e b a l a n c e d a g a i n s t t h o s e

t h a t t h e d e f e n d a n t s w i l l s u f f e r s h o u l d a n i n ju n c t i o n b e

g r a n t e d ?

V

T h e b a l a n c i n g p r o c e s s t o w h i c h w e n o w t u r n i s a c l a s s i c

p a r t o f a n y p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n i n q u i r y

. S e e W i n t e r

, 5 5 5

U

. S

. a t 2 4 ( “ A p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n i s a n e x t r a o r d i n a r y

r e m e d y n e v e r a w a r d e d a s o f r i g h t

. I n e a c h c a s e

, c o u r t s m u s t

b a l a n c e t h e c o m p e t i n g c l a i m s o f i n ju r y a n d m u s t c o n s i d e r

t h e e f f e c t o n e a c h p a r t y o f t h e g r a n t i n g o r w i t h h o l d i n g o f t h e

r e q u e s t e d r e l i e f

. ” ) ( i n t e r n a l q u o t a t i o n m a r k s a n d c i t a t i o n s

o m i t t e d )

. H o w m u c h o f t h e d a n g e r f o r e c a s t b y t h e s t a t e s

w o u l d b e a v o i d e d b y t h e p a r t i c u l a r i n ju n c t i o n t h e y h a v e

a s k e d f o r ? A n d w h a t h a r m w o u l d t h e i n ju n c t i o n i m p o s e o n

t h e d e f e n d a n t s ? T y p i c a l l y

, a f t e r w e b a l a n c e t h e s e p a r t y

s p e c i f i c e q u i t i e s

, w e e v a l u a t e w h e t h e r t h e i n ju n c t i o n w o u l d

a d v a n c e o r i m p e d e t h e p u b l i c i n t e r e s t

. S e e

, e

. g

. , F e r r e l l v

. U

. S

. D e p ' t o f H o u s

. a n d U r b a n D e v

. , 1 8 6 F

. 3 d 8 0 5

, 8 1 1 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 9 )

. T h a t a d d i t i o n a l a n a l y s i s i s n o t n e c e s s a r y i n t h i s c a s e

, h o w e v e r

, b e c a u s e t h e p a r t i e s t h e m s e l v e s

, w i t h t h e e x c e p t i o n

o f t w o i n t e r v e n o r s

, a r e g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s t h a t r e p r e s e n tNo. 10- 3891 39

t h e i n t e r e s t s o f t h e p u b l i c

.

W h e n i t a p p e a r s t h a t p r e l i m i n a r y r e l i e f m a y b e

b u r d e n s o m e

, t h e S u p r e m e C o u r t h a s i n s t r u c t e d c o u r t s t o b e

c a r e f u l a s t h e y b a l a n c e t h e c o m p e t i n g i n t e r e s t s

. W i n t e r

, 5 5 5

U

. S

. a t 2 7 ; s e e a l s o K a r t m a n v

. S t a t e F a r m M u t

. A u t o

. I n s

. C o

. , 6 3 4 F

. 3 d 8 8 3

, 8 9 2 ( 7 t h C i r

. 2 0 1 1 )

. I n l i g h t o f t h e m u l t i f a r i o u s

i d e a s t h e s t a t e s h a v e f o r a n i n ju n c t i o n i n t h i s c a s e

, t h e r e c a n

b e n o d o u b t t h a t c a u t i o n m u s t b e o u r w o r d o f t h e d a y

. E v e n

i f a p l a i n t i f f ’ s s u i t a p p e a r s t o h a v e m e r i t

, a n i n ju n c t i o n

s h o u l d n o t n e c e s s a r i l y i s s u e i f t h e h a r m t o t h e d e f e n d a n t

w o u l d s u b s t a n t i a l l y o u t w e i g h t h e b e n e f i t t o t h e p l a i n t i f f

. M a c D o n a l d v

. C h i c a g o P a r k D i s t

. , 1 3 2 F

. 3 d 3 5 5

, 3 5 7 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 7 )

.

I n t h e e n d w e c o n c l u d e t h a t a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

w o u l d c a u s e s i g n i f i c a n t l y m o r e h a r m t h a t i t w o u l d p r e v e n t

. W e r e a c h t h i s r e s u l t f o r t w o r e a s o n s

, w h i c h w e s u m m a r i z e

h e r e b e f o r e e x p l a i n i n g t h e b a l a n c e o f h a r m s i n m o r e d e t a i l

. F i r s t

, t h e r e a r e a n u m b e r o f p r o b l e m s w i t h v a r i o u s l i n e i t e m s

i n t h e p l a i n t i f f s ’ p r o p o s e d p a c k a g e o f r e l i e f

. T a k e n t o g e t h e r

,

t h e s e p r o b l e m s l e a v e u s d o u b t i n g w h e t h e r t h e p r o p o s e d

i n ju n c t i o n w o u l d r e d u c e b y a s i g n i f i c a n t a m o u n t t h e r i s k

t h a t i n v a s i v e c a r p w i l l g a i n a f o o t h o l d i n t h e G r e a t L a k e s

b e t w e e n n o w a n d t h e t i m e t h a t a f u l l t r i a l o n t h e m e r i t s i s

c o m p l e t e d

. I t i s c l e a r

, o n t h e o t h e r s i d e

, t h a t t h e r e q u e s t e d

m e a s u r e s w o u l d i m p o s e s u b s t a n t i a l c o s t s o n t h e d e f e n d a n t s

a n d t h e p u b l i c i n t e r e s t s t h e y r e p r e s e n t

, a s w e l l a s a d d e d

e x p e n s e s f o r c o m m e r c e

, r e c r e a t i o n

, a n d t o u r i s m

. S e c o n d

, a s

c i r c u m s t a n c e s c u r r e n t l y s t a n d

, t h e r e i s a m o r e f u n d a m e n t a l

r e a s o n t h a t t h e s t a t e s ’ r e q u e s t e d i n ju n c t i o n i s u n l i k e l y t o

p r e v e n t m u c h h a r m a n d a c t u a l l y m a y i m p o s e c o s t s

. T h e

c o u r t s w o u l d n o t b e a c t i n g a l o n e

. A s w e h a v e e x p l a i n e d

,

t h e r e i s a p o w e r f u l a r r a y o f e x p e r t f e d e r a l a n d s t a t e a c t o r s

t h a t a r e e n g a g e d i n a m o n u m e n t a l e f f o r t t o s t o p i n v a s i v e

c a r p f r o m e n t e r i n g t h e G r e a t L a k e s

. T h e l a s t t h i n g w e n e e d

i s a n i n ju n c t i o n o p e r a t i n g a t c r o s s

- p u r p o s e s w i t h t h e i r

e f f o r t s o r i m p o s i n g n e e d l e s s t r a n s a c t i o n a l c o s t s t h a t d i v e r t

s c a r c e r e s o u r c e s f r o m s c i e n c e t o b u r e a u c r a c y

. F u r t h e r m o r e

, f r o m a n i n s t i t u t i o n a l p e r s p e c t i v e c o u r t s a r e c o m p a r a t i v e l y40 No. 10- 3891

i l l s i t u a t e d t o s o l v e t h i s t y p e o f p r o b l e m

. T h e b a l a n c e o f

h a r m s f a v o r s t h e d e f e n d a n t s a n d t h e p u b l i c i n t e r e s t s t h e y

r e p r e s e n t t o s u c h a n e x t e n t t h a t w e c o n c l u d e t h a t t h e d i s t r i c t

c o u r t ’ s d e c i s i o n t o d e n y p r e l i m i n a r y r e l i e f w a s n o t a n a b u s e

o f d i s c r e t i o n

.

A

1

I t i s b e s t t o b e g i n b y t r y i n g t o u n d e r s t a n d p r e c i s e l y w h a t

p r e l i m i n a r y r e l i e f t h e s t a t e s w o u l d l i k e

. A s t h e d i s t r i c t c o u r t

n o t e d

, t h e i r r e q u e s t h a s e v o l v e d a s t h e c a s e h a s m o v e d

f o r w a r d

. I n d e e d

, t h e i r p o s i t i o n h a s s h i f t e d e v e n b e t w e e n

t h e i r o p e n i n g b r i e f i n t h i s c o u r t a n d o r a l a r g u m e n t

. T h e

m o v i n g n a t u r e o f t h e t a r g e t c o m p l i c a t e s o u r jo b o f

e v a l u a t i n g t h e p r o p r i e t y o f i n ju n c t i v e r e l i e f

. M o r e o v e r

, t h e i r

r e q u e s t h a s b e e n p h r a s e d a t a h i g h l e v e l o f g e n e r a l i t y

. T h e y

h a v e g i v e n u s t h e b r o a d s t r o k e s o f a d d i t i o n a l s t e p s t h e y

w o u l d l i k e u s t o o r d e r t h e d e f e n d a n t s t o t a k e

, b u t t h e y h a v e

n o t f u r n i s h e d m a n y d e t a i l s a b o u t h o w t h i s r e l i e f w o u l d b e

i m p l e m e n t e d

, o n w h a t s c h e d u l e

, a t w h a t c o s t

, a n d o n w h o s e

n i c k e l

. F r o m t i m e t o t i m e t h e s t a t e s u r g e t h a t t h e i n ju n c t i v e

m e a s u r e s s h o u l d b e “ c o n s i s t e n t w i t h p u b l i c h e a l t h a n d

s a f e t y

, ” b u t t h e y d o n o t s a y w h a t p r e c i s e l y t h a t m e a n s

. T h i s

v a g u e n e s s i s u n h e l p f u l ; i t s t a n d s a s a n o b s t a c l e t o t h e e n t r y

o f a n i n ju n c t i o n t h a t w i l l s a t i s f y F e d e r a l R u l e o f C i v i l

P r o c e d u r e 6 5 ( d )

. S e e P M C

, I n c

. v

. S h e r w i n

- W i l l i a m s C o

. , 1 5 1

F

. 3 d 6 1 0

, 6 1 9

- 2 0 ( 7 t h C i r

. 1 9 9 8 ) ; s e e a l s o P a t r i o t H o m e s

, I n c

. v

. F o r e s t R i v e r H o u s

. , I n c

. , 5 1 2 F

. 3 d 4 1 2

, 4 1 4

- 1 5 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 8 )

. W h e n a p l a i n t i f f s e e k s r e l i e f o f t h e t y p e t h e s t a t e s a s k f o r

h e r e

, w e h a v e r e q u i r e d a m o r e s p e c i f i c p l a n a b o u t t h e

m e a s u r e s t o b e t a k e n a n d t h e c o s t s o f i m p l e m e n t i n g t h o s e

m e a s u r e s

. S e e J o r d a n v

. W o l k e

, 5 9 3 F

. 2 d 7 7 2

, 7 7 4

- 7 5 ( 7 t h C i r

. 1 9 7 8 )

.

A t t h i s t i m e

, i t i s o u r u n d e r s t a n d i n g t h a t t h e s t a t e s b e l i e v e

t h a t t h e y a r e e n t i t l e d t o a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n t h a t w o u l d

r e q u i r e t h e d e f e n d a n t s t o t a k e t h e s e f i v e s t e p s :

a

. C l o s i n g t h e L o c k s

. C l o s e a n d s t o p o p e r a t i n g t h e l o c k s a tNo. 10- 3891 41

t h e C h i c a g o R i v e r C o n t r o l l i n g W o r k s ( t h e C o n t r o l l i n g

W o r k s ) a n d t h e O ’ B r i e n L o c k a n d D a m ( O ’ B r i e n )

, w h i c h

s i t a t t w o o f t h e f i v e p o i n t s o f c o n t a c t b e t w e e n t h e C A W S

a n d L a k e M i c h i g a n ;

b

. S c r e e n s o v e r S l u i c e G a t e s

. I n s t a l l n i n e a d d i t i o n a l s c r e e n s

o v e r s l u i c e g a t e s t h a t a r e u s e d t o c o n t r o l w a t e r f l o w

b e t w e e n t h e C A W S a n d t h e l a k e a t t h e C o n t r o l l i n g W o r k s

, O ’ B r i e n

, a n d t h e W i l m e t t e P u m p i n g S t a t i o n

, a t h i r d

c o n t a c t p o i n t w i t h L a k e M i c h i g a n ;

c

. B l o c k N e t s i n t h e R i v e r s

. P l a c e b l o c k n e t s t o s t o p f i s h i n

t h e L i t t l e C a l u m e t R i v e r

, w h i c h c o n n e c t s t h e C A W S t o t h e

l a k e a t t h e B u r n s S m a l l B o a t H a r b o r i n I n d i a n a

, a n d i f

n e c e s s a r y i n t h e G r a n d C a l u m e t R i v e r

, w h i c h r u n s

b e t w e e n t h e C A W S a n d t h e I n d i a n a H a r b o r a n d C a n a l

( B u r n s H a r b o r a n d I n d i a n a H a r b o r a r e l a s t o f t h e f i v e

c o n t a c t p o i n t s b e t w e e n t h e C A W S a n d L a k e M i c h i g a n ) ;

d

. R o t e n o n e P o i s o n i n g

. U s e r o t e n o n e t o p o i s o n f i s h i n t h e

C A W S

, e s p e c i a l l y i n a r e a s n o r t h o f O ’ B r i e n

.

e

. A c c e l e r a t i n g G L M R I S

. F i n i s h t h e p a r t o f t h e G r e a t L a k e s

a n d M i s s i s s i p p i R i v e r I n t e r b a s i n S t u d y t h a t r e l a t e s t o t h e

C A W S

, w h i c h C o n g r e s s c a l l e d f o r i n t h e W a t e r R e s o u r c e s

D e v e l o p m e n t A c t o f 2 0 0 7

, w i t h i n 1 8 m o n t h s

.

T h e s t a t e s h a v e m a d e t w o a d d i t i o n a l r e q u e s t s t h a t d o n o t

r e q u i r e d i s c u s s i o n

. T h e y s a y t h a t t h e d e f e n d a n t s s h o u l d u s e

t h e b e s t m e t h o d s t o s t o p

, c a p t u r e

, a n d k i l l c a r p t h a t a r e

p r e s e n t i n t h e C A W S

. W e s e e t h i s a s a m o r e g e n e r a l

s t a t e m e n t o f t h e s p e c i f i c m e a s u r e s w e h a v e ju s t o u t l i n e d

. I n

a d d i t i o n

, t h e s t a t e s w a n t t h e d e f e n d a n t s t o c o n t i n u e u s i n g

m o n i t o r i n g t e c h n i q u e s

, i n c l u d i n g e D N A t e s t i n g

, t o s e a r c h

f o r i n v a s i v e c a r p

. B u t t h e C o r p s a n d t h e o t h e r a g e n c i e s

w o r k i n g o n t h i s p r o b l e m a r e c o n t i n u i n g e D N A m o n i t o r i n g

e f f o r t s

. I n J u l y 2 0 1 1

, f o r e x a m p l e

, t h r e e r o u n d s o f p o s i t i v e

e D N A t e s t i n g r e s u l t s l e d t o a f o u r

- d a y h u n t f o r i n v a s i v e c a r p ( n o n e w a s f o u n d )

. T h i s r e q u e s t a s k s f o r s t e p s a l r e a d y b e i n g

t a k e n

, a n d s o w e w i l l n o t d i s c u s s i t f u r t h e r

.

242 No. 10- 3891

B e f o r e w e d i s c u s s t h e h a r m a n d b e n e f i t o f t h e p r e l i m i n a r y

r e l i e f t h e s t a t e s r e q u e s t

, w e m u s t p o i n t o u t a n e r r o r i n t h e

s t a t e s ’ v i e w o f h o w t h e h a r m s s h o u l d b e w e i g h e d

. T h e s t a t e s

s a y t h a t a n y h a r m t h e d e f e n d a n t s m i g h t s u f f e r b e c a u s e o f

t h e i n ju n c t i o n p a l e s “ i n c o m p a r i s o n t o t h e g r a v e a n d t r u l y

i r r e p a r a b l e h a r m t h a t w i l l o c c u r i f A s i a n c a r p e s t a b l i s h a

b r e e d i n g p o p u l a t i o n i n t h e G r e a t L a k e s

. ” B u t t h a t i s n o t t h e

c o r r e c t m e a s u r e o f t h e h a r m a v o i d e d b y t h e s t a t e s ’ p r o p o s e d

i n ju n c t i o n

. T h e s t a t e s a s s u m e

, w i t h o u t p r o v i d i n g m u c h

e x p l a n a t i o n

, t h a t p r e lim in a r y r e lie f w o u l d s t o p i n v a s i v e c a r p

f r o m e v e r r e a c h i n g t h e G r e a t L a k e s

. W h i l e t h a t m a y b e t h e

e f f e c t t h a t a p e r f e c t l y d e s i g n e d p e r m a n e n t i n ju n c t i o n w o u l d

h a v e

, i t i s n o t a n a c c u r a t e m e a s u r e o f t h e h a r m t h a t w o u l d

b e a v o i d e d b y t h e s t a t e s ’ p r o p o s e d p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n

. A t t h i s e a r l y p o i n t

, t h e q u e s t i o n i s t o w h a t e x t e n t w o u l d t h e

p r o p o s e d m e a s u r e s d e c r e a s e t h e r i s k o f i n v a s i v e c a r p

e s t a b lis h in g t h e m s e l v e s i n t h e G r e a t L a k e s b e t w e e n n o w a n d

w h e n t h e l i t i g a t i o n c o n c l u d e s ? S t e p p i n g b a c k f r o m t h e

s u b je c t m a t t e r o f t h i s l i t i g a t i o n

, w e n o t e t h a t i n a d d i t i o n t o

t h e C A W S

, t h e C o r p s h a s i d e n t i f i e d a t o t a l o f 1 8 p l a c e s i n

M i n n e s o t a

, W i s c o n s i n

, I n d i a n a

, O h i o

, a n d N e w Y o r k w h e r e

i n v a s i v e c a r p c o u l d m o v e f r o m t h e M i s s i s s i p p i b a s i n i n t o t h e

G r e a t L a k e s

. T h e s e p a t h w a y s o u t s i d e o f t h e C A W S

n e c e s s a r i l y r e d u c e t h e l i k e l i h o o d t h a t t h e s t a t e s ’ p r e l i m i n a r y

i n ju n c t i o n w i l l p r e v e n t c a r p f r o m e s t a b l i s h i n g t h e m s e l v e s i n

t h e G r e a t L a k e s

, b e c a u s e t h e s t a t e s ’ p r o p o s e d m e a s u r e s s a y

n o t h i n g a b o u t t h e s e a l t e r n a t e r o u t e s

. E v e n f o c u s i n g

e x c l u s i v e l y o n t h e C A W S

, t h e s t a t e s o v e r l o o k s i m i l a r

l i m i t a t i o n s i n h e r e n t i n t h e s t e p s t h e y a r e p r o p o s i n g

– l i m i t a t i o n s t h a t w o u l d r e d u c e t h e e f f e c t i v e n e s s o f

p r e l i m i n a r y r e l i e f

, a s w e n o w e x p l a i n

.

a

. C l o s i n g t h e L o c k s

. I f t h e l o c k s a t t h e C R C W a n d O ’ B r i e n

a r e c l o s e d

, t h e s t a t e s c o n c e d e t h a t t h e c l o s u r e n e e d n o t b e

p e r m a n e n t o r u n q u a l i f i e d ; i n s t e a d

, t h e y s a y

, t h e l o c k s m a y

b e o p e n e d i f c l o s u r e w o u l d p u t p u b l i c h e a l t h o r s a f e t y a t

r i s k

. W e a r e n o t s u r e h o w t h a t w o u l d w o r k

. T h e C i t y o f

C h i c a g o s a y s t h a t p o l i c e a n d f i r e s e r v i c e s u s e t h e l o c k s

r o u t i n e l y

, a s d o C o a s t G u a r d b o a t s

. A t o n e p o i n t

, t h e s t a t e sNo. 10- 3891 43

a g r e e d t h a t p a s s a g e f o r e m e r g e n c y b o a t s t h r o u g h t h e l o c k s

w a s n e e d e d f o r p u b l i c s a f e t y

. T h a t s o u n d s r e a s o n a b l e t o u s

. N o w

, h o w e v e r

, t h e i r i n ju n c t i o n w o u l d a l l o w t h e d e f e n d a n t s

t o o p e n t h e l o c k s o n l y w h e n t h e D i s t r i c t n e e d s t o r e l e a s e

w a t e r f r o m t h e C A W S i n t o t h e l a k e t o c o n t r o l f l o o d i n g ( d u r i n g s o

- c a l l e d “ r e v e r s a l ” o p e r a t i o n s )

. T h e s t a t e s ’

p r o p o s e d i n ju n c t i o n i s m a d e m o r e e f f e c t i v e b y k e e p i n g t h e

l o c k s c l o s e d t o a l l b o a t t r a f f i c

, b u t i n s o d o i n g

, i t i n c r e a s e s

t h e c o s t t o e m e r g e n c y s e r v i c e s

. E v e n i n i t s c u r r e n t i t e r a t i o n

,

t h e e f f i c a c y o f t h e s t a t e s ’ p l a n f o r c l o s i n g t h e l o c k s i s

c o m p r o m i s e d b e c a u s e a n y f l o o d i n g t h a t w o u l d r e q u i r e t h e

d e f e n d a n t s t o c o n d u c t r e v e r s a l o p e r a t i o n s d e c r e a s e s t h e

c h a n c e s t h a t t h e c a r p w i l l b e s t o p p e d

– w h e n t h e l o c k s a r e

o p e n

, w a t e r p o u r s o u t o f t h e C A W S a n d i n t o L a k e M i c h i g a n

. ( T h i s h a p p e n e d m o s t r e c e n t l y o n J u l y 2 4

, 2 0 1 1

, a f t e r n e a r l y

s e v e n i n c h e s o f r a i n f e l l i n o n l y t w o h o u r s

, s e e M i c h e l l e

G a l l a r d o

, 2 L o c k s O p e n e d D u r i n g R e c o r d R a i n f a l l

, C h i c a g o

T r i b u n e

, J u l y 2 5

, 2 0 1 1

, h t t p : / / a b c l o c a l

. g o

. c o m / w l s / s t o r y ?

s e c t i o n = n e w s / l o c a l & i d

= 8 2 7 0 5 1 4

. I t a l s o h a p p e n e d e x a c t l y

o n e y e a r b e f o r e

, o n J u l y 2 4

, 2 0 1 0

. ) A r e l a t e d c o m p l i c a t i o n

c o n c e r n s h o w e f f e c t i v e l y t h e l o c k s s t o p f i s h e v e n w h e n t h e y

a r e c l o s e d

. B y m o s t a c c o u n t s

, a w a t e r t i g h t c l o s u r e w o u l d

r e q u i r e b u l k h e a d s t o b e i n s t a l l e d o n t h e l o c k s

. W i t h o u t

b u l k h e a d s

, f i s h m i g h t s l i p t h r o u g h s m a l l o p e n i n g s

. T h e

s t a t e s h a v e b e e n l e s s t h a n e x p l i c i t a b o u t w h e t h e r t h e i r i d e a l

i n ju n c t i o n w o u l d r e q u i r e b u l k h e a d s

, b u t i f i t w o u l d

, t h e n a l l

t h e r i s k s o f f l o o d i n g c o m e r i g h t b a c k i n t o t h e e q u a t i o n

. B u l k h e a d s t a k e t i m e t o i n s t a l l a n d r e m o v e

, w h i c h m e a n s

t h a t i t w o u l d b e v e r y d i f f i c u l t t o r e s p o n d q u i c k l y t o f l o o d s

. I n s h o r t

, t h i s a s p e c t o f t h e s t a t e s ’ r e q u e s t e d r e l i e f p u t s t h e m

i n t o a b i n d : t h e r i s k o f c a r p m i g r a t i o n i s r e d u c e d t h e m o s t b y

c l o s i n g t h e l o c k s p e r m a n e n t l y w i t h b u l k h e a d s ; b u t t h a t

m e a s u r e

, a s t h e s t a t e s r e c o g n i z e

, w o u l d d r a m a t i c a l l y

e s c a l a t e t h e c o s t s i m p o s e d b y f l o o d i n g

. W h i l e k e e p i n g t h e

l o c k s c l o s e d m o r e o f t e n n o d o u b t r e d u c e s t h e r i s k o f f i s h

m i g r a t i n g i n t o L a k e M i c h i g a n

, i t d o e s n o t b r i n g i t d o w n t o

z e r o

. A n d t h i s u n q u a n t i f i e d r e d u c t i o n i n r i s k c o m e s w i t h a n

i n c r e a s e d i m m e d i a t e b u r d e n o n p u b l i c h e a l t h a n d s a f e t y

m e a s u r e s

.44 No. 10- 3891

b

. S c r e e n s o v e r S l u i c e G a t e s

. T h e s t a t e s e n c o u n t e r s i m i l a r

p r o b l e m s w i t h t h e i r r e q u e s t t h a t t h e d e f e n d a n t s s c r e e n o f f

n i n e a d d i t i o n a l s l u i c e g a t e s

. T h e D i s t r i c t o p e r a t e s t h e s e h u g e

g a t e s

, w h i c h o p e n a n d c l o s e t o a d ju s t t h e r a t e o f w a t e r f l o w

,

a s p a r t o f i t s d i v e r s i o n e f f o r t

– t h e p r o c e s s o f d r a w i n g w a t e r

o u t o f L a k e M i c h i g a n a n d i n t o t h e C A W S t o m a i n t a i n

n a v i g a b i l i t y a n d w a t e r q u a l i t y

. I n a d d i t i o n

, w h e n h e a v y

r a i n s o c c u r

, s l u i c e g a t e s ( l i k e t h e l o c k s ) a r e o p e n e d t o l e t

w a t e r f r o m t h e C A W S i n t o t h e l a k e

. T h e r e a r e e i g h t s l u i c e

g a t e s a t t h e C o n t r o l l i n g W o r k s

, f o u r a t O ’ B r i e n

, a n d o n e i n

W i l m e t t e

. T o p r e v e n t t h e m i g r a t i o n o f a d u l t c a r p

, t h e

D i s t r i c t a l r e a d y h a s i n s t a l l e d f o u r s c r e e n s o v e r s l u i c e g a t e s :

t w o a t t h e C o n t r o l l i n g W o r k s a n d t w o a t O ’ B r i e n

. T h e

D i s t r i c t u s e s t h e f o u r s c r e e n e d

- o f f g a t e s f o r d i v e r s i o n ; t h e

o t h e r n i n e r e m a i n c l o s e d e x c e p t d u r i n g f l o o d i n g

.

I n i t i a l l y

, t h e s t a t e s w a n t e d t o f o r c e t h e d e f e n d a n t s t o c l o s e

a l l o f t h e g a t e s

, e x c e p t w h e n p u b l i c h e a l t h o r s a f e t y m i g h t b e

h a r m e d

. T h e y h a v e r e v i s e d t h a t r e q u e s t s o t h a t n o w t h e y a s k

f o r s c r e e n s o v e r t h e n i n e r e m a i n i n g s l u i c e g a t e s a t t h e s e

s i t e s

. T h i s r e q u e s t w o u l d m i t i g a t e t h e r i s k o f c a r p m i g r a t i o n

o n l y ( a t b e s t ) d u r i n g f l o o d s

, f o r a t o t h e r t i m e s t h e g a t e s

,

u n l i k e t h e l o c k s

, a r e c l o s e d a n y w a y

. F u r t h e r r e d u c i n g t h e

e f f e c t i v e n e s s o f t h i s m e a s u r e i s t h e f a c t t h a t i n s o m e f l o o d i n g

i n c i d e n t s w h e r e a d d i t i o n a l s l u i c e g a t e s m u s t b e o p e n e d

, t h e

l o c k s m u s t b e o p e n e d a s w e l l

. S c r e e n s o v e r a d d i t i o n a l s l u i c e

g a t e s w o u l d n o t d o m u c h g o o d i f f i s h c o u l d s w i m t h r o u g h

o p e n l o c k s

. F i n a l l y

, a l l a v a i l a b l e e v i d e n c e s u g g e s t s t h a t i t

w i l l t a k e a l o n g t i m e f o r t h e D i s t r i c t t o a c q u i r e a d d i t i o n a l

p r o p e r t y

, t o r e s e a r c h f e a s i b l e o p t i o n s f o r a s y s t e m o f s c r e e n s

t h a t w i l l n o t b e c o m e c l o g g e d w i t h d e b r i s d u r i n g f l o o d i n g

,

a n d t o b u i l d t h o s e s c r e e n s

. T h i s m e a n s t h a t t h i s p o r t i o n o f

t h e s t a t e s ’ p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n m i g h t n o t e v e n b e i n p l a c e

b e f o r e t h e f u l l t r i a l o n t h e m e r i t s h a s c o n c l u d e d

. F o r a l l o f

t h e s e r e a s o n s

, w e t h i n k t h a t i n s t a l l i n g s c r e e n s o v e r s l u i c e

g a t e s w i l l h a v e a t m o s t a t i n y e f f e c t o n t h e o d d s o f i n v a s i v e

c a r p m a k i n g i t t o L a k e M i c h i g a n

.

c

. B l o c k N e t s i n t h e R i v e r s

. T h e p r o s p e c t o f p l a c i n g b l o c k

n e t s i n t h e L i t t l e C a l u m e t a n d G r a n d C a l u m e t R i v e r s s t r i k e sNo. 10- 3891 45

u s a s p o t e n t i a l l y t h e m o s t e f f e c t i v e e l e m e n t o f t h e p r o p o s e d

r e l i e f

. A t t h e t i m e o f o r a l a r g u m e n t

, t h e s t a t e s a s k e d t h a t t h e

C o r p s p l a c e b l o c k n e t s o n l y i n t h e L i t t l e C a l u m e t R i v e r ; a t

t h a t p o i n t

, a c o f f e r d a m i n t h e G r a n d C a l u m e t R i v e r

p r e v e n t e d f i s h m i g r a t i o n a n d a l l e v i a t e d t h e n e e d f o r n e t s

t h e r e

. W e w i l l a s s u m e t h a t w e r e t h i s d a m r e m o v e d

, t h e

s t a t e s w o u l d a s k t h e C o r p s t o p l a c e n e t s i n t h e G r a n d

C a l u m e t R i v e r a s w e l l

. T h e C o r p s

, h o w e v e r

, h a s s a i d t h a t i t

i s a l r e a d y l o o k i n g a t t h e p o s s i b i l i t y o f i n s t a l l i n g n e t s i n b o t h

w a t e r w a y s

, b u t t h a t i t i s c o n c e r n e d t h a t f l o o d i n g w i l l

i n c r e a s e a s d e b r i s b e c o m e s c a u g h t i n t h e n e t s

. T h e s t a t e s

r e s p o n d t h a t b l o c k n e t s c o u l d b e c u t f r e e a n d r e p l a c e d w i t h

n e w n e t s i f r i s k s o f f l o o d i n g m a t e r i a l i z e d

. A l l o f t h e p a r t i e s

a r e v a g u e a b o u t t h e p o s s i b i l i t i e s a n d i m p l i c a t i o n s o f t h i s

p l a n

. A t t h i s s t a g e

, i t i s e n o u g h t o s a y t h a t t h i s s t e p s e e m s

m o r e p r o m i s i n g t h a n o t h e r s w h e n i t c o m e s t o m i t i g a t i n g t h e

r i s k t h a t f i s h w i l l a p p e a r i n L a k e M i c h i g a n

. W e t a k e t h e

C o r p s a t i t s w o r d t h a t t h i s o p t i o n i s u n d e r s e r i o u s

c o n s i d e r a t i o n a n d w o u l d b e i m p l e m e n t e d i f a n d w h e n a

f e a s i b l e p l a n c a n b e d e v e l o p e d

.

d

. R o t e n o n e P o i s o n i n g

. I n c o n t r a s t t o t h e b l o c k n e t i d e a

, t h e

s u g g e s t i o n t h a t t h e C o r p s u s e r o t e n o n e t o p o i s o n f i s h i n t h e

C A W S s e e m s u n t e n a b l e t o u s

. R o t e n o n e i s a c h e m i c a l t h a t

a c t s a s a p i s c i c i d e w h e n i t i s r e l e a s e d i n a b o d y o f w a t e r

. T h o u g h h u m a n s w o u l d n o t d i g e s t m u c h o f i t i f i t w e r e

i n g e s t e d

, r o t e n o n e e n t e r s t h e b l o o d s t r e a m o f a f i s h t h r o u g h

t h e g i l l s

, c a u s i n g d e a t h q u i c k l y

. R o t e n o n e d u m p e d i n t o a

r i v e r k i l l s t h e v a s t m a jo r i t y o f f i s h l i v i n g t h e r e ; w h e n d e a d

,

t h e y u s u a l l y f l o a t t o t h e s u r f a c e

. T h e p o i s o n g e n e r a l l y i s l e s s

d a n g e r o u s t o o t h e r a n i m a l s

, b u t i t i s t o x i c a n d i t s t o x i c i t y

v a r i e s d e p e n d i n g o n t h e s p e c i e s

. S e e g e n e r a l l y C o r n e l l

U n i v e r s i t y

, R e s o u r c e G u i d e f o r O r g a n i c I n s e c t a n d D i s e a s e

M a n a g e m e n t

, M a t e r i a l F a c t S h e e t s

- R o t e n o n e

, h t t p : / / w e b

. p p p m b

. c a l s

. c o r n e l l

. e d u / r e s o u r c e g u i d e /

m f s / 1 1 r o t e n o n e

. p h p

. I t i s u n c l e a r ju s t h o w t h e s t a t e s ’

p r o p o s a l f o r r o t e n o n e u s e d i f f e r s f r o m w h a t t h e C o r p s i s

a l r e a d y d o i n g i n t h e C A W S

. W e k n o w t h a t t h e s t a t e s w o u l d

l i k e p o i s o n t o b e a p p l i e d n e a r O ’ B r i e n

, b u t t h e r e i s n o46 No. 10- 3891

i n d i c a t i o n h o w o f t e n o r w h e r e e l s e i t m i g h t b e u s e d

. I n M a y

2 0 1 0

, t h e C o r p s a n d o t h e r a g e n c i e s u s e d t h e p o i s o n t o s e a r c h

f o r f i s h i n a t w o

- m i l e s t r e t c h o f t h e L i t t l e C a l u m e t R i v e r

. D o z e n s o f t o n s o f f i s h w e r e k i l l e d

, a n d n o s p e c i m e n s o f

i n v a s i v e c a r p w e r e f o u n d

. W h i l e p o i s o n i n g m a y b e a n

e f f e c t i v e w a y t o s e a r c h f o r e l u s i v e c a r p i n s o m e

c i r c u m s t a n c e s

, t h e r e c o r d d o e s n o t e x p l a i n w h y o r d e r i n g t h e

C o r p s t o p o i s o n t h e C A W S o n a r e g u l a r b a s i s w o u l d b e a

s o u n d s t e p t o w a r d r e d u c i n g t h e r i s k t h a t i n v a s i v e c a r p w i l l

m i g r a t e i n t o t h e G r e a t L a k e s

.

e

. A c c e l e r a t i n g G L M R I S

. T h a t b r i n g s u s t o t h e a s p e c t o f t h e

p r o p o s e d i n j u n c t i o n t h a t w o u l d r e q u i r e t h e C o r p s t o

a c c e l e r a t e i t s l o n g

- t e r m s t u d y o f w a y s i n w h i c h i t m i g h t

p e r m a n e n t l y p r e v e n t t h e m i g r a t i o n o f i n v a s i v e s p e c i e s ( i n c l u d i n g

, b u t n o t l i m i t e d t o

, t h e c a r p ) b e t w e e n t h e G r e a t

L a k e s a n d t h e M i s s i s s i p p i b a s i n s

. T h e s t a t e s r a i s e a s i d e

i s s u e h e r e

, s a y i n g t h a t t h e d i s t r i c t c o u r t e r r e d w h e n i t d e n i e d

t h e i r r e q u e s t t o e x p e d i t e G L M R I S b e c a u s e i t f a i l e d t o m a k e

t h e f i n d i n g s r e q u i r e d b y F e d e r a l R u l e o f C i v i l P r o c e d u r e

5 2 ( a ) ( 2 )

. T h e a r g u m e n t i s f r i v o l o u s

. T h e d i s t r i c t c o u r t

e x p l a i n e d i t s r e a s o n s f o r d e n y i n g a l l o f t h e r e l i e f t h a t t h e

s t a t e s s o u g h t

. T h e c o u r t h a d

– a n d w i l l c o n t i n u e t o h a v e a s

t h e c a s e m o v e s f o r w a r d

– t h e p o w e r t o g r a n t o r d e n y

e q u i t a b l e m e a s u r e s e i t h e r i n w h o l e o r i n p a r t

. I t d i d n o t n e e d

t o d i s c u s s e v e r y f a c e t o f t h e r e l i e f r e q u e s t e d

.

A c c o r d i n g t o t h e C o r p s

, G L M R IS e x a m in e s e v e r y p o t e n t i a l

p a t h w a y b e t w e e n t h e t w o w a t e r s h e d s a n d p r o p o s e s

s o l u t i o n s t o s t o p m i g r a t i o n t h r o u g h e a c h o n e

. E x a m i n a t i o n

o f t h e C A W S

, w h i c h t h e C o r p s i n t e n d s t o f i n i s h b y 2 0 1 5

, i s ju s t o n e p o r t i o n o f t h e s t u d y

. T h e C o r p s a d d s t h a t i t h a s t h e

p o w e r t o i m p l e m e n t s o l u t i o n s t h a t a r e d e v i s e d a s t h e s t u d y

p r o g r e s s e s

. T h e s t a t e s w o u l d l i k e t h e c o u r t t o o r d e r t h e

C o r p s t o f i n i s h t h e C A W S p o r t i o n o f G L M R I S w i t h i n 1 8

m o n t h s

. T h e y a r e n o t t h e o n l y o n e s w h o h a v e c r i t i c i z e d t h e

s t u d y f o r t a k i n g t o o l o n g ; t h e C i t y o f C h i c a g o a n d o t h e r s

h a v e a s w e l l

. S e e

, e

. g

. , D a n E g a n

, C h i c a g o U r g e s A r m y C o r p s

t o R e p o r t o n C a r p S o o n e r

, M i l w a u k e e J o u r n a l S e n t i n e l

, A p r

. 1 0

, 2 0 1 1

, h t t p : / / w w w

. j s o n l i n e

. c o m /No. 10- 3891 47

n e w s / w i s c o n s i n / 1 1 9 5 4 7 0 4 9

. h t m l

. I t m a y w e l l b e t h a t f a s t e r

a c t i o n i s a p p r o p r i a t e i f p o s s i b l e ; a n d

, a s t h e C o r p s c o n c e d e d

d u r i n g o r a l a r g u m e n t

, i t m a y b e n e c e s s a r y f o r t h e C o r p s t o

i m p l e m e n t m e a s u r e s d e v i s e d t h r o u g h G L M R I S o n a r o l l i n g

b a s i s

. B u t w e d o n o t s e e h o w a p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n t h a t

w o u l d e s s e n t i a l l y a s k t h e C o r p s t o s t u d y h a r d e r a n d t h i n k

f a s t e r w o u l d r e d u c e t h e o d d s t h a t i n v a s i v e c a r p w i l l

e s t a b l i s h t h e m s e l v e s i n t h e s h o r t t e r m

.

W h e n w e t a k e a l l f i v e a s p e c t s o f t h e s t a t e s ’ p r o p o s e d

i n ju n c t i o n t o g e t h e r

, w e c a n s a y o n l y t h a t t h e r e i s s o m e

e v i d e n c e t h a t t h e r e l i e f s o u g h t w o u l d r e d u c e b y a n

u n d e f i n e d a m o u n t t h e r i s k o f c a r p e s t a b l i s h i n g a b r e e d i n g

p o p u l a t i o n i n t h e G r e a t L a k e s

. I t i s e q u a l l y a p p a r e n t

, h o w e v e r

, t h a t t h e s t e p s t h e s t a t e s h a v e p r o p o s e d o f f e r n o

a s s u r a n c e t h a t t h e y w i l l b l o c k t h e c a r p o v e r t h e s h o r t r u n o r

,

o v e r t h e l o n g r u n

, t h a t t h e y w i l l s a v e t h e G r e a t L a k e s

e c o s y s t e m a n d t h e $ 7 b i l l i o n i n d u s t r y t h a t d e p e n d s o n t h a t

e c o s y s t e m

. W e m u s t t h e r e f o r e t u r n t o t h e o t h e r s i d e o f t h e

e q u a t i o n : t h e h a r m t h a t t h e p r o p o s e d s t e p s w o u l d i n f l i c t o n

t h e o p p o n e n t s o f p r e l i m i n a r y r e l i e f

.

3

T h e s t a t e s h a v e a d o p t e d a r a t h e r i n s o u c i a n t a t t i t u d e a b o u t

t h e p o t e n t i a l h a r m t h a t t h e i r p r o p o s a l m i g h t i n f l i c t

. “ [ T ] h e

f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s m a d e i t c l e a r t h a t i t i s w i l l i n g t o

s p e n d s i g n i f i c a n t r e s o u r c e s t o r e d u c e t h i s t h r e a t

, ” t h e s t a t e s

w r i t e

, “ s o t h e c o s t o f a f e w b u l k h e a d s s h o u l d n o t p r o v e a

s e r i o u s i m p e d i m e n t t o p r o t e c t i n g t h e G r e a t L a k e s

. ” T h i s

t o n e c o n t i n u e s t h r o u g h o u t t h e i r b r i e f s

, w i t h r e m a r k s l i k e

,

“ W h i l e t h e C o r p s a s s e r t s t h a t t h e C o a s t G u a r d d o e s n ’ t h a v e

t h e f u n d s t o [ d o c k a d d i t i o n a l s h i p s o n b o t h s i d e s o f l o c k s

t h a t w o u l d b e c l o s e d b y t h e i n ju n c t i o n ]

, t h i s i s ju s t a m a t t e r

o f m o n e y

. ” O f c o u r s e t h i s d i s p u t e i s i n p a r t a m a t t e r o f

m o n e y ; b u t s c o f f i n g a t t h e d e f e n d a n t s ’ c o n c e r n s a b o u t t h e

c o s t s o f r e l i e f d o e s n o t a i d o u r a s s e s s m e n t o f t h e e x p e n s e o f

t h e r e l i e f t h a t t h e s t a t e s w a n t

. I t s h o u l d g o w i t h o u t s a y i n g i n

t h e s e s t r a i t e n e d t i m e s t h a t t h e f e d e r a l a n d lo c a l g o v e r n m e n t s

d o n o t h a v e b o t t o m l e s s c o f f e r s

. I n d e e d

, 1 9 m e m b e r s o f t h e48 No. 10- 3891

p l a i n t i f f s t a t e s ’ d e l e g a t i o n s t o C o n g r e s s r e c e n t l y v o t e d

a g a i n s t r a i s i n g t h e f e d e r a l b o r r o w i n g l i m i t

. N o r d o w e

u n d e r s t a n d w h y t h e s t a t e s t a k e t h i s v i e w w h e n t h e y

a p p a r e n t l y f e e l n o o b l i g a t i o n t o c o n t r i b u t e t o t h e c o s t s o f

a v e r t i n g t h i s c r i s i s

. W h e n w e i n q u i r e d a t o r a l a r g u m e n t h o w

t h e c o s t s o f t h e p r o p o s e d i n ju n c t i o n s h o u l d b e a p p o r t i o n e d

a m o n g t h e p a r t i e s

, t h e s t a t e s i n f o r m e d u s t h a t t h e i r c i t i z e n s

w o u l d c o n t r i b u t e t o t h e c o s t s b y p a y i n g f e d e r a l i n c o m e

t a x e s

. T h i s i s n o t v e r y h e l p f u l

. I n d e e d

, o n e m i g h t w o n d e r

w h y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d t h e S t a t e o f I l l i n o i s s h o u l d

b e s a d d l e d w i t h t h e e n t i r e c o s t o f a n i n ju n c t i o n t h a t i s a i m e d

a t a p r o b l e m t h a t h a s b e e n d e v e l o p i n g f o r f o u r d e c a d e s i n a

w a t e r s h e d t h a t t o u c h e s r o u g h l y h a l f o f t h e s t a t e s i n t h e

U n i o n

.

T o m a k e m a t t e r s w o r s e

, b o t h s i d e s t h r o w a r o u n d l a r g e

n u m b e r s t o m a k e t h e c a s e t h a t t h e b a l a n c e o f h a r m s f a v o r s

t h e i r p o s i t i o n

. W e h a v e a l r e a d y e x p l a i n e d w h y t h e p r o p o s e d

i n ju n c t i o n i s q u i t e u n l i k e l y t o p r e v e n t t h e s t a t e s ’ f o r e c a s t e d

$ 7 b i l l i o n i n h a r m

. B u t t h e d e f e n d a n t s i n v e n t s i m i l a r l y

e x t r e m e c o s t s

. W e a r e t o l d r e p e a t e d l y t h a t a l m o s t $ 2 b i l l i o n

i n c a r g o m o v e s t h r o u g h l o c k s i n t h e C A W S e a c h y e a r

. T h i s

, h o w e v e r

, i s n o t t h e c o s t t h a t a n i n ju n c t i o n w o u l d i m p o s e o n

c o m m e r c i a l s h i p p i n g

. I f t h e l o c k s w e r e c l o s e d

, c a r g o w o u l d

h a v e t o b e l o a d e d f r o m s h i p s o n t o g r o u n d t r a n s p o r t a t i o n a t

s o m e p o i n t a l o n g t h e jo u r n e y

. E s t i m a t e s o f t h e c o s t o f

o f f

- l o a d i n g r a n g e f r o m a b o u t $ 7 0 m i l l i o n p e r y e a r ( f r o m t h e

p l a i n t i f f s ’ p e r s p e c t i v e ) t o $ 1 5 0 m i l l i o n ( a c c o r d i n g t o t h e

C o r p s )

. T h e i n t e r v e n i n g d e f e n d a n t C o a l i t i o n t o S a v e O u r

W a t e r w a y s

, w h i c h r e p r e s e n t s v a r i o u s b u s i n e s s i n t e r e s t s

,

t e l l s u s t h a t c l o s i n g t h e l o c k s w o u l d c o s t $ 4

. 7 b i l l i o n

. W e f i n d

n o s u p p o r t i n t h e r e c o r d f o r t h a t a s t r o n o m i c a l e s t i m a t e

. T h e

d o l l a r v a l u e o f t h e h a r m t o e i t h e r s i d e i s o f c o u r s e d i f f i c u l t t o

c a l c u l a t e

, b u t w e n e e d n o t s e t t l e o n a p r e c i s e n u m b e r t o

r e s o l v e t h i s a p p e a l

.

I f t h e r e q u e s t e d p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n w e r e t o i s s u e

, w e

c a n b e s u r e t h a t i t w o u l d i m p o s e s i g n i f i c a n t c o s t s

. F i r s t

, w e

w o u l d h a v e t h e e x p e n s e s o f i m p l e m e n t i n g a l l o f t h e

m e a s u r e s t h a t t h e s t a t e s h a v e r e c o m m e n d e d

. I n a d d i t i o n

,No. 10- 3891 49

f u n d s t h a t t h e d e f e n d a n t s s p e n d c o m p l y i n g w i t h t h e

i n ju n c t i o n l i k e l y w o u l d b e d i v e r t e d f r o m o t h e r a g e n c y

e f f o r t s t o c u r b i n v a s i v e c a r p

. I f w e r e q u i r e d t h e C o r p s t o

c o m p l e t e i t s l o n g

- t e r m s t u d y w i t h i n 1 8 m o n t h s

, t h e C o r p s

s u g g e s t s t h a t i t w o u l d n o t h a v e t i m e s t u d y t h e p r o b l e m

c o m p r e h e n s i v e l y a n d t h a t t h e s t u d y m i g h t n o t a d e q u a t e l y

s u p p o r t a n y p r o p o s e d s o l u t i o n s

. T h e p r o s p e c t o f c l o s i n g t h e

l o c k s p e r m a n e n t l y

, i n s t a l l i n g s c r e e n s o n s l u i c e g a t e s

, a n d

p l a c i n g b l o c k n e t s i n t h e C A W S i n c r e a s e s t h e r i s k o f

f l o o d i n g

, w h i c h ( t o t h e e x t e n t t h a t i t o c c u r s ) w o u l d i m p o s e

c o s t s t h r o u g h o u t t h e r e g i o n

. T h e s t a t e s s a y t h a t t h e r e a r e

w a y s t o a v o i d t h o s e c o s t s

. T h e l o c k s

, f o r e x a m p l e

, c o u l d b e

o p e n e d a t t h e D i s t r i c t ’ s d i s c r e t i o n d u r i n g f l o o d i n g

. B u t

, a s

w e h a v e e x p l a i n e d

, t h i s w o u l d b e p o s s i b l e o n l y i f t h e s t a t e s

a g r e e d t h a t b u l k h e a d s w e r e n o t n e c e s s a r y

. ( T h e s t a t e s a r g u e

t h a t b u l k h e a d s c o u l d b e r e m o v e d b y a b a r g e a n d c r a n e t o

p e r m i t f o r f l o o d r e l i e f

. E v e n i f t h a t w e r e p o s s i b l e

, s t a t i o n i n g

b a r g e s a t b o t h l o c k s w o u l d c o s t t h o u s a n d s o f d o l l a r s p e r

d a y

. ) S c r e e n s i n s t a l l e d o v e r s l u i c e g a t e s u s e d d u r i n g

f l o o d i n g c o u l d b e c o m e c l o g g e d

, a n d t h e s t a t e s ’ s u g g e s t i o n

t h a t r a k i n g s y s t e m s b e i n s t a l l e d t o a l l e v i a t e t h i s c o n c e r n i s

b o t h u n t e s t e d a n d w o u l d r e q u i r e d s i g n i f i c a n t a d d i t i o n a l

e x p e n d i t u r e s

. M e a n w h i l e

, c l o s i n g t h e l o c k s t o b o a t t r a f f i c

w o u l d h a v e a t r e m e n d o u s i m p a c t

. P o l i c e a n d f i r e s e r v i c e s o n

w h i c h t h e C i t y o f C h i c a g o r e l i e s w o u l d n o t b e a b l e t o m o v e

f r o m t h e C h i c a g o R i v e r a n d o t h e r p o i n t s i n t h e C A W S t o

L a k e M i c h i g a n

, w h i c h m e a n s t h a t t h e c i t y w o u l d h a v e t o

e s t a b lis h r e d u n d a n t e m e r g e n c y r e s p o n s e f l e e t s o n e it h e r s id e

o f t h e l o c k s

. T h e s a m e g o e s f o r C o a s t G u a r d o p e r a t i o n s

a r o u n d t h e C A W S

. R e c r e a t i o n a l a n d t o u r i s t v e s s e l s w o u l d

b e s t o p p e d

. A n d l a s t b u t c e r t a i n l y n o t l e a s t

, c l o s e d l o c k s

w o u l d m e a n t h a t a l l c o m m e r c i a l s h i p p i n g i n t h e a r e a

b e t w e e n t h e G r e a t L a k e s a n d t h e M i s s i s s i p p i w o u l d h a v e t o

f i n d a l t e r n a t i v e r o u t e s

.

W e c a n s t o p t h e r e

. T h i s o v e r v i e w d e m o n s t r a t e s t h a t t h e

p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n t h e s t a t e s h a v e r e q u e s t e d w o u l d

i m p o s e s u b s t a n t i a l c o s t s

, y e t g i v e n t h e c u r r e n t s t a t e o f t h e

r e c o r d

, w e a r e n o t c o n v i n c e d t h a t t h e p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n50 No. 10- 3891

w o u l d a s s u r e m u c h o f a r e d u c t i o n i n t h e r i s k o f t h e i n v a s i v e

c a r p e s t a b l i s h i n g t h e m s e l v e s i n L a k e M i c h i g a n i n t h e n e a r

f u t u r e

. T h a t t h e b a l a n c e o f h a r m s a t t h i s s t a g e o f t h e

l i t i g a t i o n f a v o r s t h e d e f e n d a n t s m i g h t b e e n o u g h b y i t s e l f t o

s u p p o r t a c o n c l u s i o n t h a t p r e l i m i n a r y r e l i e f i s n o t

w a r r a n t e d

, e v e n t h o u g h w e h a v e c o n c l u d e d t h a t t h e s t a t e s

h a v e d e m o n s t r a t e d a l i k e l i h o o d o f s u c c e s s o n t h e m e r i t s a n d

a t h r e a t o f i r r e p a r a b l e h a r m

. S e e H o o s i e r E n e r g y R u r a l E l e c

. C o

- o p v

. J o h n H a n c o c k L i f e I n s

. C o

. , 5 8 2 F

. 3 d 7 2 1

, 7 2 5 ( 7 t h C i r

. 2 0 0 9 ) ( d e s c r i b i n g t h e r e l a t i o n b e t w e e n t h e h a r m p r e v e n t e d

b y t h e p l a i n t i f f ’ s p r o p o s e d i n ju n c t i o n a n d t h e s t r e n g t h o f a

p l a i n t i f f ’ s c l a i m f o r p r e l i m i n a r y r e l i e f )

. E v e n i f o n e w e r e t o

c o n c l u d e t h a t t h e h a r m s a r e i n e q u i p o i s e

, h o w e v e r

, t h e r e i s

a f i n a l r e a s o n w h y p r e l i m i n a r y i n ju n c t i v e r e l i e f i s n o t

w a r r a n t e d

. A s t h i n g s n o w s t a n d

, t h e c a s e f o r ju d i c i a l

i n t e r v e n t i o n i s r e f u t e d b y t h e f a c t t h a t t h e c o m p e t e n t f e d e r a l

a n d s t a t e a c t o r s a r e a c t i v e l y p u r s u i n g a n a r r a y o f e f f o r t s t o

s o l v e t h e p r o b l e m o f i n v a s i v e c a r p

.

B

1

W h i l e A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r i s a c a s e a b o u t c o n g r e s s i o n a l

d i s p l a c e m e n t o f f e d e r a l c o m m o n l a w

, t h e S u p r e m e C o u r t

t o o k t h e o p p o r t u n i t y t o t o u c h g e n e r a l l y o n t h e r e l a t i v e

c o m p e t e n c e o f c o u r t s a n d e x p e r t a g e n c i e s w h e n i t c o m e s t o

s o l v i n g c o m p l e x e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s

. “ I t i s a l t o g e t h e r

f i t t i n g t h a t C o n g r e s s d e s i g n a t e d a n e x p e r t a g e n c y

, h e r e

, E P A

, a s b e s t s u i t e d t o s e r v e a s p r i m a r y r e g u l a t o r o f

g r e e n h o u s e g a s e m i s s i o n s

, ” t h e C o u r t w r o t e

, e x p l a i n i n g

f u r t h e r :

T h e e x p e r t a g e n c y i s s u r e l y b e t t e r e q u i p p e d t o d o t h e jo b

t h a n i n d i v i d u a l d i s t r i c t ju d g e s i s s u i n g a d h o c

,

c a s e

- b y

- c a s e i n ju n c t i o n s

. F e d e r a l ju d g e s l a c k t h e

s c i e n t i f i c

, e c o n o m i c

, a n d t e c h n o l o g i c a l r e s o u r c e s a n

a g e n c y c a n u t i l i z e i n c o p i n g w i t h i s s u e s o f t h i s o r d e r

. J u d g e s m a y n o t c o m m i s s i o n s c i e n t i f i c s t u d i e s o r

c o n v e n e g r o u p s o f e x p e r t s f o r a d v i c e

, o r i s s u e r u l e s

u n d e r n o t ic e -a n d

- c o m m e n t p r o c e d u r e s in v it in g in p u t b yNo. 10- 3891 51

a n y i n t e r e s t e d p e r s o n

, o r s e e k t h e c o u n s e l o f r e g u l a t o r s

i n t h e S t a t e s w h e r e t h e d e f e n d a n t s a r e l o c a t e d

. R a t h e r

, ju d g e s a r e c o n f i n e d b y a r e c o r d c o m p r i s i n g t h e e v i d e n c e

t h e p a r t i e s p r e s e n t

. M o r e o v e r

, f e d e r a l d i s t r i c t ju d g e s

,

s i t t i n g a s s o l e a d ju d i c a t o r s

, l a c k a u t h o r i t y t o r e n d e r

p r e c e d e n t i a l d e c i s i o n s b i n d i n g o t h e r ju d g e s

, e v e n

m e m b e r s o f t h e s a m e c o u r t

.

A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r

, 1 3 1 S

. C t

. 2 5 3 9

- 4 0 ( i n t e r n a l c i t a t i o n

o m i t t e d )

. T h i s l i m i t a t i o n o f t h e ju d i c i a r y i s a f a m i l i a r f e a t u r e

o f A m e r i c a n l a w

. S e e

, e

. g

. , N e g u s i e v

. H o l d e r

, 1 2 9 S

. C t

. 1 1 5 9

, 1 1 7 1 ( 2 0 0 9 ) ( S t e v e n s

, J

. , c o n c u r r i n g i n p a r t a n d d i s s e n t i n g i n

p a r t ) ; K e l o v

. C i t y o

f N e w L o n d o n

, 5 4 5 U

. S

. 4 6 9

, 4 8 7

- 8 8 ( 2 0 0 5 ) ;

L i n g l e v

. C h e v r o n U

. S

. A

. , I n c

. , 5 4 4 U

. S

. 5 2 8

, 5 4 4

- 4 5 ( 2 0 0 5 ) ;

C h e v r o n

, U

. S

. A

. , I n c

. v

. N a t u r a l R e s

. D e f

. C o u n c i l

, I n c

. , 4 6 7 U

. S

. 8 3 7

, 8 6 5

- 6 6 ( 1 9 8 4 ) ; T e n n e s s e e V a l l e y A u t h o r i t y v

. H i l l

, 4 3 7 U

. S

. 1 5 3

, 1 9 4

- 9 5 ( 1 9 7 8 )

.

O u r s i s t e r c i r c u i t s h a v e e x p l o r e d t h e i m p a c t o f t h i s

i n h e r e n t l i m i t a t i o n o f t h e ju d i c i a l r o l e i n c a s e s c o m p a r a b l e t o

o u r s

. T h e S e c o n d C i r c u i t h a s w r i t t e n t h a t “ [ c ] o u r t s

t r a d i t i o n a l l y h a v e b e e n r e l u c t a n t t o e n jo i n a s a p u b l i c

n u i s a n c e a c t i v i t i e s w h i c h h a v e b e e n c o n s i d e r e d a n d

s p e c i f i c a l l y a u t h o r i z e d b y t h e g o v e r n m e n t

. ” N e w E n g l a n d

L e g a l F o u n d

. v

. C o s t l e

, 6 6 6 F

. 2 d 3 0

, 3 3 ( 2 d C i r

. 1 9 8 1 )

. I n t h e

s a m e v e i n

, t h e F o u r t h C i r c u i t r e c e n t l y r e v e r s e d a l o w e r

c o u r t ’ s d e c i s i o n t o e n t e r a n i n ju n c t i o n t h a t w o u l d h a v e

r e q u i r e d t h e T V A t o i m p l e m e n t n e w e m i s s i o n s c o n t r o l s

. N o r t h C a r o l i n a

, e x r e l

. C o o p e r

, 6 1 5 F

. 3 d 2 9 1

. T h e d i s t r i c t c o u r t

i n t h a t c a s e e n t e r e d a n i n ju n c t i o n a f t e r N o r t h C a r o l i n a s u e d

t h e T V A f o r a i r p o l l u t i o n b a s e d o n a s t a t e c o m m o n

- l a w

p u b l i c n u i s a n c e t h e o r y

. T h e c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t

g r a n t i n g “ t h e i n ju n c t i o n w o u l d e n c o u r a g e c o u r t s t o u s e

v a g u e p u b l i c n u i s a n c e s t a n d a r d s t o s c u t t l e t h e n a t i o n ’ s

c a r e f u l l y c r e a t e d s y s t e m f o r a c c o m m o d a t i n g t h e n e e d f o r

e n e r g y p r o d u c t i o n a n d t h e n e e d f o r c l e a r a i r

. ” I d

. a t 2 9 6

. T h o u g h t h e c a s e i n v o l v e d a m o r e r o b u s t r e g u l a t o r y s c h e m e

t h a n t h e o n e t h a t h a s b e e n c o b b l e d t o g e t h e r f o r t h e i n v a s i v e

c a r p

, t h e c o u r t ’ s d i s c u s s i o n i s i n s t r u c t i v e i n s o f a r a s i t r e l a t e s

t o t h e p r o b l e m s c r e a t e d w h e n c o u r t s a t t e m p t t o s t o p a52 No. 10- 3891

n u i s a n c e a t t h e s a m e t i m e t h a t a g e n c i e s a r e w o r k i n g t o s o l v e

t h e p r o b l e m

. A n a p p r o a c h t h a t w o u l d a l l o w t h e f e d e r a l

c o u r t a n d t h e E P A s i m u l t a n e o u s l y t o r e g u l a t e a s i n g l e

e m i s s i o n s p r o b l e m

, s a i d t h e F o u r t h C i r c u i t

, w o u l d r e s u l t i n

m u l t i p l e a n d p e r h a p s c o n t r a d i c t o r y d e c r e e s e m a n a t i n g f r o m

d i f f e r e n t b r a n c h e s o f g o v e r n m e n t a n d c o n f u s i o n a b o u t w h a t

s t a n d a r d s s h o u l d g o v e r n a i r p o l l u t i o n

. I d

. a t 3 0 1

- 0 4

. I n

a d d i t i o n

, j u d i c i a l a c t i o n i n t h e f a c e o f s t r o n g a g e n c y

m e a s u r e s “ w o u l d r e o r d e r t h e r e s p e c t i v e f u n c t i o n s o f c o u r t s

a n d a g e n c i e s

. ” I d

. a t 3 0 4

. E n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s r e q u i r e

t h e b a l a n c i n g o f m a n y c o m p l i c a t e d i n t e r e s t s

, a n d a g e n c i e s

a r e b e t t e r s u i t e d t o w e i g h c o m p e t i n g p r o p o s a l s a n d s e l e c t

a m o n g s o l u t i o n s

. I d

. a t 3 0 5 ( “ [ W ] e d o u b t s e r i o u s l y t h a t

. . . a ju d g e h o l d i n g a t w e l v e

- d a y b e n c h t r i a l c o u l d e v a l u a t e m o r e

t h a n a m e r e f r a c t i o n o f t h e i n f o r m a t i o n t h a t r e g u l a t o r y

b o d i e s c a n c o n s i d e r

. ” )

.

N o n e o f t h i s m e a n s t h a t c o u r t s c a n n o l o n g e r c r a f t

r e m e d i e s d e s i g n e d t o a b a t e a p u b l i c n u i s a n c e

. I n l i g h t o f t h e

g e n e r a l a p p r o a c h t h e S u p r e m e C o u r t t o o k i n A m e r i c a n

E l e c t r i c P o w e r

, h o w e v e r

, i t d o e s m e a n t h a t t h e c o u r t s h o u l d

n o t b l i n d i t s e l f t o o t h e r r e m e d i e s t h a t a r e a v a i l a b l e u n d e r t h e

l a w o r t o o t h e r m e a s u r e s t h a t a r e a c t i v e l y b e i n g p u r s u e d t o

s o l v e t h e p r o b l e m

. E v e n i f l e g a l d i s p l a c e m e n t l i k e t h a t f o u n d

i n A m e r i c a n E l e c t r i c P o w e r d o e s n o t e x i s t

, t h e p r a c t i c a l e f f e c t

o f a g e n c y a c t i o n s m i g h t a d d u p t o d i s p l a c e a s a m a t t e r o f

f a c t a n y r o l e t h a t e q u i t y m i g h t o t h e r w i s e p l a y

. E f f o r t s o f

o t h e r b r a n c h e s o f g o v e r n m e n t m i g h t b e s o c o m p l e t e t h a t

a d d i t i o n a l a c t i o n o r d e r e d b y a c o u r t w o u l d r i s k

u n d e r m i n i n g a g e n c y e f f o r t s t o a b a t e t h e n u i s a n c e

. H o w

m u c h t h e e q u i t a b l e p o w e r o f t h e c o u r t h a s b e e n l i m i t e d b y

a g e n c y a c t i o n w i l l b e a f a c t u a l q u e s t i o n t h a t t u r n s o n t h e

q u a l i t y a n d q u a n t i t y o f t h e a g e n c y ’ s ( o r

, a s h e r e

, a g e n c i e s ’ )

e f f o r t s

. T h i s k i n d o f i n s t i t u t i o n a l c o n s i d e r a t i o n o f t h e c o u r t ’ s

r e l a t i v e a b i l i t y t o c r a f t m e a n i n g f u l r e l i e f f i t s n a t u r a l l y i n t h e

b a l a n c e

- o f

- h a r m s a n a l y s i s

. F o r i f a n i n ju n c t i o n m i g h t

h a m p e r a g e n c y e f f o r t s o r c a n i m p r o v e u p o n t h e m o n l y

s l i g h t l y

, t h a t i s a l l t h e m o r e r e a s o n t o c o n c l u d e t h a t t h e

e q u i t i e s t i l t i n f a v o r o f t h e d e f e n d a n t

.No. 10- 3891 53

2

T h e r e c o r d i n t h i s c a s e l e a v e s n o d o u b t t h a t f e d e r a l a n d

s t a t e a g e n c i e s

, e x e c u t i v e o f f i c i a l s

, a n d w o r k i n g g r o u p s h a v e

m o u n t e d a t r e m e n d o u s e f f o r t t o h a l t t h e m i g r a t i o n o f

i n v a s i v e c a r p

. A s w e h a v e a l r e a d y m e n t i o n e d

, t h e A q u a t i c

N u i s a n c e P r e v e n t i o n a n d C o n t r o l A c t o f 1 9 9 0 c r e a t e d t h e

A q u a t ic N u is a n c e S p e c ie s T a s k F o r c e

, w h i c h i n c l u d e s a m o n g

o t h e r a g e n c i e s t h e N a t i o n a l O c e a n i c a n d A t m o s p h e r i c

A d m i n i s t r a t i o n

, t h e U

. S

. F i s h a n d W i l d l i f e S e r v i c e

, t h e U

. S

. G e o l o g i c a l S u r v e y

, a n d t h e E P A

. T h i s t a s k f o r c e c o o r d i n a t e s

i n v a s i v e s p e c i e s i s s u e s g e n e r a l l y a c r o s s t h e c o u n t r y

. I n

a d d i t i o n

, d u r i n g t h e f a l l o f 2 0 0 9

, 2 1 f e d e r a l

, s t a t e

, a n d l o c a l

a g e n c i e s a n d o t h e r e n t i t i e s c o m b i n e d f o r c e s t o f o r m t h e

A s ia n C a r p R e g i o n a l C o o r d in a t in g C o m m it t e e (t h e A C R C C ),

w h i c h i s d e s i g n e d ( a s t h e n a m e s u g g e s t s ) t o t r a c k a n d t o

s t o p t h e m i g r a t i o n o f i n v a s i v e c a r p

. S e e g e n e r a l l y A s i a n

C a r p C o n t r o l

, h t t p : / / w w w

. a s i a n c a r p

. o r g /

. T h e A C R C C

c o u n t s a s m e m b e r s t h o s e a g e n c i e s t h a t c o m p r i s e t h e t a s k

f o r c e

, t h e C o r p s a n d t h e D i s t r i c t

, t h e C o a s t G u a r d

, t h e U

. S

. D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n

, t h e W h i t e H o u s e C o u n c i l o n

E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y

, t h e G r e a t L a k e s F i s h e r y

C o m m i s s i o n

, t h e C i t y o f C h i c a g o

, a n d t h e s t a t e d e p a r t m e n t s

o f n a t u r a l r e s o u r c e s o f a l l o f t h e p l a i n t i f f s t a t e s

, p l u s I l l i n o i s

, I n d i a n a

, a n d N e w Y o r k

.

I n o r d e r t o s t o p t h e i n v a s i v e c a r p

, t h e A C R C C h a s

d e v e l o p e d w h a t i t c a l l s t h e “ A s i a n C a r p C o n t r o l S t r a t e g y

F r a m e w o r k

, ” w h i c h i s n o w i n i t s t h i r d e d i t i o n

. T h e m o s t

r e c e n t d o c u m e n t l i s t s o v e r 4 0 c o l l a b o r a t i v e p r o je c t s t h a t t h e

w o r k i n g g r o u p h a s d e s i g n e d t o d e a l w i t h i n v a s i v e c a r p ;

m a n y o f t h e s e i n i t i a t i v e s a r e u n d e r w a y o r h a v e b e e n

c o m p l e t e d a l r e a d y

. A s t h e A C R C C d e s c r i b e s i t

, t h e p r o je c t s

f a l l i n t o e i g h t c a t e g o r i e s :

( 1 ) t a r g e t e d m o n i t o r i n g a s s e s s m e n t a c t i v i t i e s a b o v e a n d

b e l o w t h e e l e c t r i c b a r r i e r s y s t e m

, i n c l u d i n g e n h a n c e d

m o n i t o r i n g a b o v e a n d b e l o w t h e b a r r i e r s

, e l e c t r o fi s h in g

,

a n d r a p i d r e s p o n s e t e a m s ;

( 2 ) c o m m e r c i a l h a r v e s t i n g a n d r e m o v a l a c t i o n s b e l o w54 No. 10- 3891

t h e e l e c t r i c b a r r i e r s ( w h ic h i n v o l v e s f i s h i n g a n d r e m o v a l

o f f i s h i n t h e L o c k p o r t a r e a

, w h e r e t h e C A W S c o n n e c t s

t o t h e D e s P l a i n e s R i v e r ; c r e a t i n g n e w m a r k e t s f o r t h e

f i s h ; a n d i n v e s t i g a t i n g c e r t i f i c a t i o n r e q u i r e m e n t s f o r

i n v a s i v e c a r p t o b e s o l d c o m m e r c i a l l y ) ;

( 3 ) e l e c t r i c b a r r i e r a c t i o n s a n d w a t e r w a y s e p a r a t i o n

m e a s u r e s ( c o n s i s t i n g o f t h e c o n s t r u c t i o n o f b a r r i e r s

b e t w e e n v a r i o u s w a t e r w a y s s o t h a t f i s h c a n n o t m o v e

f r o m o n e t o t h e o t h e r d u r i n g f l o o d i n g ; e x p e d i t e d

c o n s t r u c t i o n o f t h e n o w

- c o m p l e t e d t h i r d e l e c t r i c b a r r ie r ;

f i s h t a g g i n g t o t e s t t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e b a r r i e r s ; a n d

s e p a r a t i o n o f v a r i o u s w a t e r s h e d s t h a t p o s e r i s k s ) ;

( 4 ) m y r i a d s t u d i e s o n h o w b e s t t o s e p a r a t e t h e

w a t e r s h e d s ; t h e e f f e c t i v e n e s s o f v a r i o u s m e a s u r e s ; a n d

r i s k m o d e l i n g ;

( 5 ) r e s e a r c h a n d t e c h n o l o g y d e v e l o p m e n t ( i n c l u d i n g

i n v e s t i g a t i o n o f h o w f i s h m o v e a r o u n d t h e C A W S ; f o o d

s o u r c e s f o r i n v a s i v e c a r p i n t h e l a k e s a n d h o w t h o s e

s o u r c e s m i g h t b e e l i m i n a t e d ; t h e u s e o f s e i s m i c

t e c h n o l o g y t o d i v e r t o r k i l l i n v a s i v e c a r p ; a t t r a c t i o n a n d

r e p u l s i o n p h e r o m o n e s o f i n v a s i v e c a r p ; c r e a t i o n o f t o x i n

s c r e e n s t o k i l l f i s h ; s t u d y o f t h e w e a k n e s s e s o f c a r p t o

d i f f e r e n t t o x i n s ; p h y s i c a l b a r r i e r s ; r e d u c i n g c a r p e g g

v i a b i l i t y ; a n d n e w d e t e c t i o n m e t h o d s

, a m o n g o t h e r

t h i n g s ) ;

( 6 ) e D N A a n a l y s i s a n d r e f i n e m e n t ( w h i c h i n v o l v e s

m o n i t o r i n g a n d s a m p l i n g f o r e D N A i n t h e C A W S a n d

i n c r e a s i n g t h e e f f e c t i v e n e s s o f e D N A t e s t i n g ) ;

( 7 ) e n f o r c e m e n t a c t i v i t i e s d e s i g n e d t o p r e v e n t p e o p l e

f r o m t r a n s f e r r i n g c a r p b e t w e e n b o d i e s o f w a t e r ; a n d

( 8 ) w o r k o n f u n d i n g

, i n c l u d i n g t h e d e v e l o p m e n t o f

m e t h o d s t o p a y f o r m e a s u r e s a m o n g t h e c o n t r i b u t i n g

g r o u p s

.

I n a d d i t i o n

, t h e A C R C C h a s e s t a b l i s h e d t h r e e w o r k i n g

g r o u p s : m o n i t o r i n g a n d r a p i d r e s p o n s e ; i n v a s i o n c o n t r o l ;No. 10- 3891 55

a n d c o m m u n i c a t i o n a n d o u t r e a c h

.

W h a t w e h a v e d e s c r i b e d a l r e a d y r e f l e c t s a s u b s t a n t i a l

e f f o r t

, b u t t h e r e i s m o r e

. T h e C o r p s h a s b e e n f u l f i l l i n g t h e

m a r c h i n g o r d e r s t h a t i t h a s r e c e i v e d f r o m C o n g r e s s

. I n

a d d i t i o n t o t h e e l e c t r i c b a r r i e r s a n d G L M R I S

, w h i c h w e h a v e

d i s c u s s e d i n d e t a i l

, w e h a v e m e n t i o n e d t h e C o r p s ’ s s t u d y o f

t h e e f f e c t i v e n e s s o f i t s t h r e e e l e c t r i c b a r r i e r s f o r s t o p p i n g t h e

m o v e m e n t o f i n v a s i v e c a r p t h r o u g h t h e C A W S

. T h e f i n a l

v e r s i o n o f t h e E f f i c a c y S t u d y i s d u e l a t e r t h i s y e a r

, b u t t h e r e

a l r e a d y h a v e b e e n f o u r i n t e r i m r e p o r t s ( n u m b e r e d i n t y p i c a l

b u r e a u c r a t i c f a s h i o n a s I n t e r i m I

, I I

, I I I

, a n d I I I A )

, a n d t h e

C o r p s h a s i m p l e m e n t e d m e a s u r e s p u r s u a n t t o s o m e o f t h e s e

r e p o r t s

. I n t e r i m I i d e n t i f i e d a n a r e a w h e r e t h e D e s P l a i n e s

R i v e r a n d t h e C h i c a g o S a n i t a r y a n d S h i p C a n a l a r e s o c l o s e

t o g e t h e r t h a t c a r p c o u l d w a s h b e t w e e n t h e m d u r i n g f l o o d s

. ( T h e p l a i n t i f f s h a d a r g u e d i n t h e i r c o m p l a i n t t h a t t h i s a r e a

r e p r e s e n t e d a h u g e p r o b l e m

. ) T h e C o r p s h a s s i n c e b u i l t a

f e n c e t o s t o p m i g r a t i o n b e t w e e n t h e s e w a t e r w a y s

, a n d t h a t

f e n c e h a s a l r e a d y p r o v e n e f f e c t i v e

. M e a n w h i l e

, I n t e r i m I I

,

w h i c h i s n o t y e t c o m p l e t e d

, w i l l s e t o p e r a t i o n a l p a r a m e t e r s

f o r t h e t h r e e e l e c t r i c b a r r i e r s s o t h a t t h e y c a n m o s t e f f e c t i v e l y

d e t e r t h e m o v e m e n t o f i n v a s i v e s p e c i e s

. T h e C o r p s s a y s t h a t

e v e n t h o u g h t h i s s t u d y i s n o t f i n i s h e d

, i t n o w o p e r a t e s t h e

b a r r i e r s a t t h e m a x im u m s a f e s t r e n g t h

. I n c o n n e c t i o n w i t h i t s

I n t e r i m I I I r e p o r t

, t h e C o r p s c o n s u l t e d a p a n e l o f e x p e r t s

a b o u t a n u m b e r o f p o t e n t i a l c h a n g e s t o i t s o p e r a t i o n o f t h e

C A W S

. T h e r e p o r t c o n c l u d e d t h a t a d d i t i o n a l s c r e e n s s h o u l d

b e i n s t a l l e d o n s l u i c e g a t e s

, a n d t h e D i s t r i c t r e s p o n d e d b y

a d d i n g s c r e e n s t o t w o g a t e s a t O ’ B r i e n

, w h ic h s u p p l e m e n t e d

t h e t w o i t h a d i n s t a l l e d m o n t h s e a r l i e r a t t h e C o n t r o l l i n g

W o r k s

. I n a d d i t i o n

, I n t e r i m I I I r e c o m m e n d e d t h a t t h e

D i s t r i c t c e a s e u s i n g t h e s l u i c e g a t e a t W i l m e t t e f o r d i v e r s i o n

,

a n d i t h y p o t h e s i z e d t h a t t h e D i s t r i c t m i g h t b e a b l e t o c r e a t e

“ a t o x i c z o n e s ” i n t h e C A W S t h a t w o u l d b e s o t o x i c t h a t n o

f i s h w o u l d e v e r b e a b l e t o s w i m t h r o u g h t h e m

. F i n a l l y

, t h e

C o r p s i n I n t e r i m I I I A r e c o m m e n d e d t h e c o n s t r u c t i o n o f a n

a c o u s t i c

, a i r

- b u b b l e

, a n d s t r o b e

- l i g h t c u r t a i n ( m o r e o r l e s s a

d i s c o s c r e e n )

, w h i c h w o u l d b e d e s i g n e d t o f r i g h t e n f i s h b a c k56 No. 10- 3891

t o w a r d t h e M i s s i s s i p p i

. T h e d i s c o s c r e e n h a s n o t b e e n

s t a r t e d

, b u t t h e C o r p s r e p r e s e n t e d t o u s a t o r a l a r g u m e n t

t h a t i t i n t e n d s t o u n d e r t a k e t h e p r o je c t a t s o m e l o c a t i o n

d o w n s t r e a m o f t h e e x i s t i n g e l e c t r i c b a r r i e r s

.

I n a d d i t i o n t o t h e m e a s u r e s o u t l i n e d i n t h e i n t e r i m e f f i c a c y

r e p o r t s

, t h e a g e n c i e s c o n t i n u e t o r e l y o n t r a d i t i o n a l m e t h o d s

t o m o n i t o r a n d k i l l i n v a s i v e c a r p

, i n c l u d i n g t r a c k i n g

,

n e t t i n g

, e l e c t r o f i s h i n g

, a n d r o t e n o n e p o i s o n i n g ; a n d

, a s w e

h a v e d i s c u s s e d

, t h e y h a v e a l s o c o n t i n u e d e D N A t e s t i n g

t h r o u g h o u t t h e C A W S

. W h e r e e D N A r e v e a l s a p o t e n t i a l

t h r e a t

, t h e a g e n c i e s h a v e r e s p o n d e d w i t h d a y s

- l o n g h u n t s

f o r i n v a s i v e c a r p

. C o n t i n u a l f i s h i n g s o u t h o f t h e C A W S

r e d u c e s t h e p r o p a g u l e p r e s s u r e t h a t w o u l d o t h e r w i s e p u s h

c a r p c l o s e r t o L a k e M i c h i g a n

. F i n a l l y

, t h e O b a m a

A d m i n i s t r a t i o n h a s n a m e d a n “ A s i a n c a r p c z a r

, ” w h o i s

c h a r g e d w i t h l e a d i n g t h e a d m i n i s t r a t i o n ’ s e f f o r t t o s t o p

i n v a s i v e c a r p

. R e c e n t l y

, t h e a d m i n i s t r a t io n a n n o u n c e d p la n s

t o i n s t a l l a h i g h

- i n t e n s i t y w a t e r c a n n o n t h a t w o u l d d e t e r f i s h

b y f i r i n g h u g e

, u n d e r w a t e r b l a s t s o f w a t e r a c r o s s C h i c a g o

S h i p a n d S a n i t y C a n a l

.

I t i s o u r u n d e r s t a n d i n g t h a t t h e d e f e n d a n t s a n d t h e

a g e n c i e s w e h a v e ju s t d i s c u s s e d a r e a c t i v e l y p u r s u i n g t h e

m e a s u r e s t h a t w e h a v e ju s t d e s c r i b e d

. I n a d d i t i o n

, w h e r e t h e

d e f e n d a n t s h a v e r e p r e s e n t e d t h a t f u t u r e s t e p s w i l l b e t a k e n

– w h e t h e r a d i s c o s c r e e n

, t h e w a t e r g u n

, o p e r a t i n g t h e

e l e c t r i c b a r r i e r s a t o p t i m a l s e t t i n g s

, c o n s i d e r i n g t h e

p o s s i b i l i t y o f b l o c k n e t s i n t h e C A W S

, c o m p l e t i n g a n d

i m p l e m e n t i n g G L M R I S i n p h a s e s

, c o n t i n u i n g t o m o n i t o r

a g g r e s s i v e l y w i t h t r a d i t i o n a l a n d e D N A t e c h n i q u e s

, o r a n y

o f t h e o t h e r a c t i o n s w e h a v e h i g h l i g h t e d

– w e h a v e n o

r e a s o n a t t h i s p o i n t t o a s s u m e t h a t t h i s w o r k w i l l n o t b e

d o n e

. W h a t e v e r h a p p e n s

, t h e p l a i n t i f f s t a t e s w i l l c o n t i n u e t o

h a v e a s e a t a t t h e t a b l e a s t h e s e a n d f u t u r e p l a n s a r e m a d e

a n d i m p l e m e n t e d

. W e c o n c l u d e t h a t o n t h i s r e c o r d

, t h e r e i s

n o t h i n g t h a t a n y p r e l i m i n a r y i n ju n c t i o n f r o m t h e c o u r t c o u ld

a d d t h a t w o u l d p r o t e c t t h e G r e a t L a k e s f r o m i n v a s i v e c a r p

w h i l e t h i s s u i t i s b e i n g a d ju d i c a t e d a n y b e t t e r t h a n t h e

e l a b o r a t e m e a s u r e s w e h a v e ju s t d e s c r i b e d

. T h i s t i p s t h eNo. 10- 3891 57

b a l a n c e o f h a r m s d e c i s i v e l y i n f a v o r o f t h e d e f e n d a n t s

.

V I

W e t a k e v e r y s e r i o u s l y t h e t h r e a t p o s e d b y t h e i n v a s i v e

s p e c i e s o f c a r p t h a t h a v e c o m e t o d o m i n a t e p a r t s o f t h e

M i s s i s s i p p i R i v e r b a s i n a n d n o w s t a n d a t t h e b o r d e r o f o n e

o f t h e m o s t p r e c i o u s f r e s h w a t e r e c o s y s t e m s i n t h e w o r l d

. A n y t h r e a t t o t h e i r r e p l a c e a b l e n a t u r a l r e s o u r c e s o n w h i c h

w e a l l d e p e n d d e m a n d s t h e m o s t d i l i g e n t a t t e n t i o n o f

g o v e r n m e n t

. A s t h e c a s e p r o c e e d s

, t h e d i s t r i c t ju d g e s h o u l d

b e a r i n m i n d t h a t t h e r i s k o f h a r m h e r e d e p e n d s u p o n b o t h

t h e p r o b a b i l i t y o f t h e h a r m a n d t h e m a g n i t u d e o f t h e

p r o b l e m t h a t w o u l d r e s u l t

. I n t h e e n d

, h o w e v e r

, t h e q u e s t i o n

w h e t h e r t h e f e d e r a l c o u r t s c a n o f f e r m e a n i n g f u l e q u i t a b l e

r e l i e f

– e i t h e r p r e l i m i n a r y o r p e r m a n e n t

– t o h e l p a b a t e a

p u b l i c n u i s a n c e i n t h e f a c e o f a g e n c y a c t i o n i s f a c t u a l i n

n a t u r e

. I t d e p e n d s o n t h e a c t u a l m e a s u r e s t h a t t h e a g e n c i e s

h a v e i m p l e m e n t e d a l r e a d y a n d t h o s e t h a t t h e y h a v e

c o m m i t t e d t o p u t i n p l a c e g o i n g f o r w a r d

. O u r r u l i n g t o d a y

i s t i e d t o o u r u n d e r s t a n d i n g o f t h e c u r r e n t s t a t e o f p l a y

. W e

r e c o g n i z e t h a t t h e f a c t s o n t h e g r o u n d ( o r i n t h e w a t e r ) c o u l d

c h a n g e

. T h e a g e n c i e s c u r r e n t l y w o r k i n g h a r d t o s o l v e t h e

c a r p p r o b l e m m i g h t f i n d t h e m s e l v e s u n a b l e t o c o n t i n u e

, f o r

b u d g e t a r y r e a s o n s

, b e c a u s e o f p o l i c y c h a n g e s i n

W a s h i n g t o n

, D

. C

. , o r f o r s o m e o t h e r r e a s o n

. I f t h a t h a p p e n s

, i t i s p o s s i b l e t h a t t h e b a l a n c e o f e q u i t i e s w o u l d s h i f t

. S i m i l a r l y

, n e w e v i d e n c e m i g h t c o m e t o l i g h t w h i c h w o u l d

r e q u i r e m o r e d r a s t i c a c t i o n

, u p t o a n d i n c l u d i n g c l o s i n g

l o c k s o n L a k e M i c h i g a n f o r a p e r i o d o f t i m e

. I f e i t h e r

s i t u a t i o n c o m e s t o p a s s

, t h e n t h e d i s t r i c t c o u r t w o u l d h a v e

t h e a u t h o r i t y t o r e v i s i t t h e q u e s t i o n w h e t h e r a n e x e r c i s e o f

i t s e q u i t a b l e p o w e r s i s w a r r a n t e d

, t a k i n g i n t o a c c o u n t t h e

p r i n c i p l e s w e h a v e d i s c u s s e d i n t h i s o p i n i o n

. A s t h i n g s

s t a n d n o w

, h o w e v e r

, p r e l i m i n a r y r e l i e f i s n o t a p p r o p r i a t e

. T h e d i s t r i c t c o u r t ’ s ju d g m e n t i s A F F I R M E D

.