2 0 1 3 W I 7 9



# S U P R E M E 

# C O U R T O F 

# W I S C O N S I N

C A S E N O

. : 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

C O M P L E T E T I T L E : S h o w e r s A p p r a i s a l s

, L L C

, R e a l M a r k e t i n g

, L L C a n d

M a r k W

. S h o w e r s

,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l a n t s

- P e t i t i o n e r s

,

v

.

M u s s o n B r o s

. , I n c

. a n d W e s t B e n d M u t u a l

I n s u r a n c e C o m p a n y

,

D e f e n d a n t s

- R e s p o n d e n t s

- C r o s s

A p p e l l a n t s

,

L e a g u e o f W i s c o n s i n M u n i c i p a l i t i e s M u t u a l

I n s u r a n c e a n d C i t y o f O s h k o s h

,

D e f e n d a n t s

- C r o s s

- R e s p o n d e n t s

.

R E V I E W O F A D E C I S I O N O F T H E C O U R T O F A P P E A L S

R e p o r t e d a t 3 4 3 W i s

. 2 d 6 2 3

, 8 1 9 N

. W

. 2 d 3 1 6

( C t

. A p p

. 2 0 1 2

– P u b l i s h e d )

P D C N o : 2 0 1 2 W I A p p 8 0

O P I N I O N F I L E D : J u l y 1 8

, 2 0 1 3

S U B M I T T E D O N B R I E F S :

O R A L A R G U M E N T : M a r c h 1 3

, 2 0 1 3

S O U R C E O F A P P E A L :

C O U R T : C i r c u i t

C O U N T Y : W i n n e b a g o

J U D G E : B a r b a r a H

. K e y

J U S T I C E S :

C O N C U R R E D : C R O O K S

, J

. , A B R A H A M S O N

, C

. J

. , B R A D L E Y

, J

. ,

c o n c u r

. ( O p i n i o n f i l e d

. )

D I S S E N T E D :

N O T P A R T I C I P A T I N G :

A T T O R N E Y S :

F o r t h e p l a i n t i f f s

- a p p e l l a n t s

- p e t i t i o n e r s

, t h e r e w e r e

b r i e f s b y D a n i e l J

. P o s a n s k i a n d G e r a r d o M e d i n a J r

. a n d D e m p s e y

L a w F i r m L L P

, O s h k o s h

, a n d o r a l a r g u m e n t b y D a n i e l J

. P o s a n s k i

.

F o r d e f e n d a n t

- c r o s s

- r e s p o n d e n t s

, t h e r e w a s a b r i e f b y B r e e

A

. M a d i s o n a n d R i c h a r d J

. C a r l s o n

, a n d S i l t o n S e i f e r t C a r l s o n

S

. C

. , A p p l e t o n

, w i t h o r a l a r g u m e n t b y B r e e A

. M a d i s o n

.2

F o r t h e d e f e n d a n t s

- r e s p o n d e n t s

- c r o s s

- a p p e l l a n t s

, t h e r e w a s

a b r i e f b y D a v i d G

. D u d a s a n d J o s e p h P

. P u t z s t u c k

, a n d M c C a n n a

,

D u d a s & K e w l e y

, S

. C

. , A p p l e t o n

, w i t h o r a l a r g u m e n t b y D a v i d G

.

D u d a s

.

A n a m i c u s c u r i a e b r i e f w a s f i l e d b y M a r t h a H

. H e i d t a n d

B y e

, G o f f & R o h d e

, L t d

. , R i v e r F a l l s

, o n b e h a l f o f t h e W i s c o n s i n

A s s o c i a t i o n o f J u s t i c e

.2 0 1 3 W I 7 9

N O T I C E

T h i s o p i n i o n i s s u b j e c t t o f u r t h e r

e d i t i n g a n d m o d i f i c a t i o n

. T h e f i n a l

v e r s i o n w i l l a p p e a r i n t h e b o u n d

v o l u m e o f t h e o f f i c i a l r e p o r t s

.

N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

( L

. C

. N o

. 2 0 0 9 C V 1 4 3 8 )

S T A T E O F W I S C O N S I N : I N S U P R E M E C O U R T

S h o w e r s A p p r a i s a l s

, L L C

, R e a l M a r k e t i n g , L L C

a n d M a r k W

. S h o w e r s

,

P l a i n t i f f s

- A p p e l l a n t s

- P e t i t i o n e r s

,

v

.

M u s s o n B r o s

. , I n c

. a n d W e s t B e n d M u t u a l

I n s u r a n c e C o m

p a n y ,

D e f e n d a n t s

- R e s p o n d e n t s

- C r o s s

A p p e l l a n t s

,

L e a g u e o f W i s c o n s i n M u n i c i p a l i t i e s M u t u a l

I n s u r a n c e a n d C i t y o f O s h k o s h

,

D e f e n d a n t s

- C r o s s

- R e s p o n d e n t s

. 

## F I L E D

J U L 1 8

, 2 0 1 3

D i a n e M

. F r e m g e n

C l e r k o f S u p r e m e C o u r t

R E V I E W o f a d e c i s i o n o f t h e C o u r t o f A p p e a l s

. R e v e r s e d a n d

r e m a n d e d

.

¶ 1 P A T I E N C E D R A K E R O G G E N S A C K

, J

. T h i s i s a r e v i e w o f a

p u b l i s h e d d e c i s i o n o f t h e c o u r t o f a p p e a l s 1 t h a t a f f i r m e d t h e

W i n n e b a g o C o u n t y C i r c u i t C o u r t ' s 2 g r a n t o f s u mm a r y j u d g m e n t i n

1 S h o w e r s A p p r a i s a l s

, L L C v

. M u s s o n B r o s

. , I n c

. , 2 0 1 2 W I A p p

8 0

, 3 4 3 W i s

. 2 d 6 2 3

, 8 1 9 N

. W

. 2 d 3 1 6

.

2 T h e H o n o r a b l e B a r b a r a H

. K e y p r e s i d e d

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 f a v o r o f M u s s o n B r o s

. , I n c

. ( M u s s o n )

. T h i s c a s e a r i s e s f r o m

f l o o d d a m a g e t o M a r k S h o w e r s ' p r o p e r t y i n t h e C i t y o f O s h k o s h

,

w h e r e M u s s o n w a s c o n d u c t i n g s e w e r r e m o v a l a n d i n s t a l l a t i o n a s a

c o n t r a c t o r f o r t h e W i s c o n s i n D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n ( D O T )

.

I n g r a n t i n g a n d a f f i r m i n g s u m m a r y j u d g m e n t

, t h e c i r c u i t c o u r t

a n d c o u r t o f a p p e a l s c o n c l u d e d t h a t M u s s o n w a s a g o v e r n m e n t a l

c o n t r a c t o r e n t i t l e d t o i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

( 2 0 1 1

– 1 2 )

, 3 b a s e d o n t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e c i s i o n i n E s t a t e o f

L y o n s v

. C N A I n s u r a n c e C o s

. , 2 0 7 W i s

. 2 d 4 4 6

, 5 5 8 N

. W

. 2 d 6 5 8

( C t

. A p p

. 1 9 9 6 )

.

¶ 2 W e c o n c l u d e t h a t w h e r e a t h i r d p a r t y ' s c l a i m a g a i n s t a

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r 4 i s b a s e d o n t h e a l l e g a t i o n t h a t t h e

c o n t r a c t o r n e g l i g e n t l y p e r f o r m e d i t s w o r k u n d e r a c o n t r a c t w i t h

a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

, t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r m u s t p r o v e

b o t h t h a t t h e c o n t r a c t o r m e e t s t h e d e f i n i t i o n o f " a g e n t " u n d e r

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, a s s e t f o r t h i n L y o n s

, a n d t h a t t h e

c o n t r a c t o r ' s a c t i s o n e f o r w h i c h i mm u n i t y i s a v a i l a b l e u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. S p e c i f i c a l l y

, w e c o n c l u d e t h a t f o r a c o n t r a c t o r t o

c o m e w i t h i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ' s s h i e l d o f i mm u n i t y

, t h e c o n t r a c t o r

3 A l l s u b s e q u e n t r e f e r e n c e s t o t h e W i s c o n s i n S t a t u t e s a r e t o

t h e 2 0 1 1

– 1 2 v e r s i o n u n l e s s o t h e r w i s e i n d i c a t e d

.

4 T h e c o u r t o f a p p e a l s i n E s t a t e o f L y o n s v

. C N A I n s u r a n c e

C o s

. , 2 0 7 W i s

. 2 d 4 4 6

, 4 5 7

, 5 5 8 N

. W

. 2 d 6 5 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 )

, u s e d

t h e t e r m " g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r " t o r e f e r t o t h o s e i n d e p e n d e n t

p r i v a t e c o n t r a c t o r s t h a t i t c o n c l u d e d m a y b e e n t i t l e d t o

i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, b a s e d o n t h e n a t u r e o f

t h e i r c o n t r a c t u a l r e l a t i o n s h i p s w i t h g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

. W e

c o n t i n u e t h i s u s a g e

, b u t e m p h a s i z e t h a t t h e c o n t r a c t o r s i n v o l v e d

a r e p r i v a t e e n t i t i e s w h o s e a f f i l i a t i o n w i t h t h e g o v e r n m e n t i s

t h r o u g h a c o n t r a c t u a l r e l a t i o n s h i p f o r a p a r t i c u l a r p r o j e c t

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 m u s t p r o v e i t w a s a c t i n g a s t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s a g e n t i n

a c c o r d a n c e w i t h r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s

, a s s e t f o r t h

i n L y o n s

. I n t h i s c a s e

, M u s s o n h a s n o t s h o w n t h a t i t w a s a c t i n g

a s a g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s a g e n t f o r p u r p o s e s o f t h e a l l e g e d

i n j u r y

- c a u s i n g c o n d u c t b e c a u s e M u s s o n w a s n o t a c t i n g p u r s u a n t t o

" r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s

. "

¶ 3 M o r e o v e r

, p u r s u a n t t o t h e p l a i n l a n g u a g e o f W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w e a l s o c o n c l u d e t h a t a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

s e e k i n g t o a s s e r t t h e d e f e n s e o f i mm u n i t y s h o u l d c l e a r l y a l l e g e

i n t h e p l e a d i n g s w h y t h e i n j u r y

- c a u s i n g c o n d u c t c o m e s w i t h i n a

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n a s s e t o u t i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. I n t h e c o n t e x t o f t h i s

c a s e

, a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w o u l d b e r e q u i r e d t o a s s e r t t h a t

i t w a s i m p l e m e n t i n g a d e c i s i o n o f a g o v e r n m e n t a l e n t i t y t h a t w a s

m a d e w i t h i n t h e s c o p e o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s l e g i s l a t i v e

,

q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. 5

A d h e r e n c e t o t h e s e s t a t u t o r y r e q u i r e m e n t s f o r i mm u n i t y u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w i l l a v o i d e x t e n d i n g b l a n k e t i m m u n i t y f o r c l a i m s o f

n e g l i g e n t l y p e r f o r m e d w o r k a g a i n s t g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s w h e n

t h e s o l e b a s i s f o r i mm u n i t y i s t h a t t h e w o r k w a s p e r f o r m e d

5 I n o t h e r c a s e s w e h a v e u s e d t h e t e r m " d i s c r e t i o n a r y " t o

r e f e r t o t h o s e a c t s t h a t a r e w i t h i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ' s

" l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s

. " S e e

, e

. g

. , L i f e r v

. R a y m o n d

, 8 0 W i s

. 2 d 5 0 3

, 5 1 1

–

1 2

, 2 5 9 N

. W

. 2 d 5 3 7 ( 1 9 7 7 ) ( c i t i n g § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ' s p r e d e c e s s o r

,

W i s

. S t a t

. § 8 9 5

. 4 3 ( 3 ) )

. O u r u s e o f t h e s t a t u t o r y t e r m s i n t h i s

c a s e

, r a t h e r t h a n t h e d e s i g n a t i o n " d i s c r e t i o n a r y

, " i s n o t

i n t e n d e d a s a c h a n g e t o t h e i m m u n i t y a n a l y s i s

, b u t r a t h e r a s a

r e c o g n i t i o n t h a t t h e a p p l i c a b l e s t a n d a r d i s b a s e d o n p r e c i s e

s t a t u t o r y l a n g u a g e

. S e e i n f r a

, ¶ 3 5

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

4 p u r s u a n t t o a c o n t r a c t w i t h a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

. A l l o w i n g

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s t o c l a i m i m m u n i t y i n s u c h i n s t a n c e s

w o u l d v a s t l y e x p a n d t h e d o c t r i n e o f g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

.

¶ 4 T h e r e f o r e

, b a s e d o n M u s s o n f a i l i n g t o m e e t t h e

s t a n d a r d f o r a W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a g e n t

, M u s s o n i s n o t

e n t i t l e d t o i m

m u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A d d i t i o n a l l y

, w e

c o n c l u d e t h a t t h e f a c t s s e t o u t i n s u p p o r t o f s u mm a r y j u d g m e n t

w o u l d n o t s u p p o r t a c l a i m o f g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i m m u n i t y

b e c a u s e M u s s o n h a s f a i l e d t o a s s e r t t h a t t h e a c t s f o r w h i c h i t

c l a i m s i m m u n i t y w e r e " a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

,

q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

, " a s

r e q u i r e d u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A c c o r d i n g l y

, S h o w e r s ' c l a i m s s h o u l d

b e a n a l y z e d n o d i f f e r e n t l y t h a n n e g l i g e n c e c l a i m s a g a i n s t o t h e r

c o n t r a c t o r s

.

¶ 5 M u s s o n m a y t h e r e f o r e b e l i a b l e i f S h o w e r s i s a b l e t o

s h o w t h a t i n p e r f o r m i n g i t s w o r k u n d e r t h e g o v e r n m e n t c o n t r a c t

,

M u s s o n h a d a d u t y o f d u e c a r e t o S h o w e r s

, t h a t M u s s o n b r e a c h e d

t h a t d u t y

, a n d t h a t s u c h b r e a c h w a s a c a u s e o f S h o w e r s ' d a m a g e s

.

A c c o r d i n g l y

, w e r e v e r s e a n d r e m a n d t o t h e c i r c u i t c o u r t f o r

f u r t h e r p r o c e e d i n g s o n S h o w e r s ' c l a i m s a g a i n s t M u s s o n c o n s i s t e n t

w i t h t h i s o p i n i o n

. A d d i t i o n a l l y

, b e c a u s e M u s s o n ' s a n d t h e

C i t y ' s c r o s s

- c l a i m s w e r e n o t f u l l y l i t i g a t e d i n t h e c i r c u i t

c o u r t a n d w e r e n o t a d d r e s s e d b y t h e c o u r t o f a p p e a l s

, t h o s e

c l a i m s s h o u l d b e a d d r e s s e d o n r e m a n d

.

I

. B A C K G R O U N D

¶ 6 I n S e p t e m b e r 2 0 0 7

, t h e D O T a n d t h e C i t y o f O s h k o s h

e n t e r e d i n t o a s t a t e

– m u n i c i p a l a g r e e m e n t f o r a s e w e r i m p r o v e m e n tN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

5 p r o j e c t a l o n g a s t r e t c h o f O h i o S t r e e t i n O s h k o s h

, w h i c h i s a l s o

S t a t e H i g h w a y 4 4

. U n d e r t h e a g r e e m e n t

, t h e S t a t e ( t h r o u g h t h e

D O T ) w o u l d p r o v i d e s u b s t a n t i a l f i n a n c i n g f o r t h e p r o j e c t

,

a l t h o u g h t h e C i t y w a s r e s p o n s i b l e f o r f u n d i n g a n d c o n s t r u c t i o n

o f s a n i t a r y s e w e r s a n d w a t e r m a i n s

, a s w e l l a s t h e s e a l i n g o f

c o n c r e t e j o i n t s

. T h e D O T w o u l d r e m a i n i n v o l v e d i n t h e p r o j e c t

,

i n c l u d i n g o v e r s e e i n g t h e b i d d i n g p r o c e s s a n d b e i n g o n s i t e d u r i n g

c o n s t r u c t i o n

.

¶ 7 T h e D O T o p e n e d t h e O h i o S t r e e t p r o j e c t f o r b i d d i n g

,

i n f o r m i n g p o t e n t i a l b i d d e r s t h a t

, a s c o n t r a c t o r s

, t h e y w o u l d b e

" r e s p o n s i b l e f o r a n y d a m a g e s t o p r o p e r t y o r i n j u r y t o p e r s o n s

o c c u r r i n g t h r o u g h t h e i r o w n n e g l i g e n c e o r t h a t o f t h e i r

e m p l o y e e s o r a g e n t s

, i n c i d e n t t o t h e p e r f o r m a n c e o f w o r k u n d e r

t h i s c o n t r a c t

, p u r s u a n t t o t h e S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s f o r R o a d

a n d B r i d g e C o n s t r u c t i o n a p p l i c a b l e t o t h i s c o n t r a c t

. " T h e

s p e c i f i c a t i o n s a p p l i c a b l e t o t h e p r o j e c t w e r e t h e S t a t e o f

W i s c o n s i n S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s f o r H i g h w a y a n d S t r u c t u r e

C o n s t r u c t i o n

. T h e s e S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s c o n s i s t o f h u n d r e d s

o f p a g e s o f d i r e c t i o n s a n d s p e c i f i c a t i o n s r e g a r d i n g h o w

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s a r e t o p e r f o r m c e r t a i n a s p e c t s o f

c o n t r a c t e d p r o j e c t s

.

¶ 8 A f t e r c o m p l e t i o n o f t h e b i d d i n g p r o c e s s

, t h e D O T

a w a r d e d t h e c o n t r a c t t o M u s s o n

, a n d t h e t w o e n t e r e d i n t o t h e

C o n t r a c t f o r H i g h w a y W o r k

, w h i c h p r o v i d e d t h a t D O T w o u l d p a y

M u s s o n $ 4

, 3 9 3

, 8 3 3

. 1 5 f o r i t s w o r k

. M u s s o n b e g a n w o r k o n t h e

O h i o S t r e e t p r o j e c t i n s p r i n g 2 0 0 8

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

6 ¶ 9 P r i o r t o t h e c o m m e n c e m e n t o f t h e O h i o S t r e e t p r o j e c t

,

M a r k S h o w e r s h a d c o n t r a c t e d f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f a n e w

b u i l d i n g o n t h e p r o p e r t y h e o w n e d o n t h e c o r n e r o f O h i o S t r e e t

a n d S i x t h A v e n u e i n O s h k o s h

. A s p a r t o f t h a t c o n s t r u c t i o n

,

S h o w e r s w a s r e q u i r e d b y c i t y c o d e t o c o n n e c t h i s d o w n s p o u t s

,

s u m p p u m p

, a n d p a r k i n g l o t d r a i n a g e t o t h e m u n i c i p a l s t o r m

s e w e r

. T h e c o n s t r u c t i o n o f S h o w e r s ' b u i l d i n g w a s c o m p l e t e d o n

o r a b o u t N o v e m b e r 3 0

, 2 0 0 7

, a n d R e a l M a r k e t i n g

, L L C a n d S h o w e r s

A p p r a i s a l s

, L L C

, 6 b e g a n c o n d u c t i n g t h e i r b u s i n e s s a t t h a t

l o c a t i o n

.

¶ 1 0 W h e n t h e O h i o S t r e e t s e w e r p r o j e c t c o mm e n c e d i n s p r i n g

2 0 0 8

, t h e C i t y

, t h e D O T

, a n d M u s s o n d i s c u s s e d c e r t a i n a s p e c t s o f

h o w t h e p r o j e c t w o u l d p r o c e e d

, o n e o f w h i c h w a s w h e t h e r t h e

r o a d w a y w a s t o b e r e m o v e d a l l a t o n c e

, o r w h e t h e r i t s h o u l d b e

r e m o v e d a n d r e p a i r e d o n a b l o c k

- b y

- b l o c k b a s i s

. T h e p a r t i e s

p u r p o r t e d l y a g r e e d t h a t t h e b l o c k

- b y

- b l o c k a p p r o a c h w o u l d b e

b e s t ; h o w e v e r

, t h e r e i s n o f o r m a l d o c u m e n t a t i o n o f t h e p a r t i e s '

a l l e g e d a g r e e m e n t o n t h i s a s p e c t o f t h e p r o j e c t

, a n d i n d e e d

,

M u s s o n h a s a t t i m e s d i s p u t e d w h e t h e r t h e r e w a s s u c h a n

a g r e e m e n t

.

¶ 1 1 W h a t e v e r t h e p a r t i e s d i d o r d i d n o t a g r e e t o

, M u s s o n

r e m o v e d t h e e n t i r e r o a d w a y a l o n g O h i o S t r e e t

, f r o m t h e s t o r m

s e w e r ' s o u t l e t a t t h e F o x R i v e r t o t h e e n d o f t h e p r o j e c t

,

6 M a r k S h o w e r s i s t h e m a j o r i t y o w n e r o f S h o w e r s A p p r a i s a l s

,

L L C

, a n d R e a l M a r k e t i n g

, L L C

. T h e s e e n t i t i e s c o l l e c t i v e l y w i l l

b e r e f e r r e d t o t h r o u g h o u t t h e o p i n i o n a s " S h o w e r s " u n l e s s

o t h e r w i s e i n d i c a t e d

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

7 a r o u n d N i n t h S t r e e t ; d i s c o n n e c t e d t h e s t o r m s e w e r s i n t h a t

r e a c h ; a n d p l a c e d a b l a d d e r a t t h e d i s c h a r g e a t t h e F o x R i v e r s o

t h a t w a t e r w o u l d n o t f l o w f r o m t h e r i v e r i n t o t h e n o n

o p e r a t i o n a l s e w e r s y s t e m

. M u s s o n ' s d e c i s i o n t o p r o c e e d i n t h i s

m a n n e r c a u s e d s o m e d i s p u t e s b e t w e e n C i t y o f f i c i a l s a n d M u s s o n

,

b a s e d o n t h e C i t y ' s c o n c e r n t h a t b y r e m o v i n g t h e e n t i r e s t o r m

s e w e r

, M u s s o n w o u l d c o m p r o m i s e t h e C i t y ' s a b i l i t y t o m a n a g e

s t o r m w a t e r

.

¶ 1 2 T h e D O T c o n c l u d e d t h a t M u s s o n ' s d e c i s i o n t o r e m o v e t h e

s t o r m s e w e r a l o n g t h e p r o j e c t ' s r e a c h

, r a t h e r t h a n o n a b l o c k

b y

- b l o c k b a s i s

, w a s a l l o w e d u n d e r a p r o v i s i o n i n t h e S t a n d a r d

S p e c i f i c a t i o n s

, r e f e r r e d t o a s t h e " m e a n s a n d m e t h o d s "

p r o v i s i o n

. 7 T h a t p r o v i s i o n s t a t e s

, i n p e r t i n e n t p a r t

, t h a t t h e

c o n t r a c t o r " i s s o l e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e m e a n s

, m e t h o d s

,

t e c h n i q u e s

, s e q u e n c e s

, a n d p r o c e d u r e s o f c o n s t r u c t i o n

. T h e

c o n t r a c t o r i s n o t r e s p o n s i b l e f o r t h e n e g l i g e n c e o f o t h e r s i n

t h e d e s i g n o r s p e c i f i c a t i o n o f s p e c i f i c m e a n s

, m e t h o d s

,

t e c h n i q u e s

, s e q u e n c e s

, o r p r o c e d u r e s o f c o n s t r u c t i o n d e s c r i b e d

i n a n d e x p r e s s l y r e q u i r e d b y t h e c o n t r a c t

. "

¶ 1 3 O n J u n e 8

, 2 0 0 8

, r a i n s t o r m s i n u n d a t e d t h e O h i o S t r e e t

p r o j e c t s i t e

, d r o p p i n g a p p r o x i m a t e l y 4

. 2 5 i n c h e s o f r a i n i n t h e

a r e a o f t h e p r o j e c t s i t e

. T h e s t o r m l e f t w a t e r s t a n d i n g i n t h e

e x p o s e d r o a d b e d o u t s i d e S h o w e r s ' p r o p e r t y

, a n d a m a n a g e r w i t h

7 W h e n M u s s o n s o u g h t a p p r o v a l t o r e m o v e t h e p a v e m e n t a n d

l e a v e t h e r o a d b e d e x p o s e d

, R y a n S c h a n h o f e r o f D O T i n f o r m e d

M u s s o n t h a t t h e r e w a s n o t h i n g i n t h e c o n t r a c t e x p l i c i t l y

p r o h i b i t i n g t h a t a p p r o a c h

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

8 M u s s o n r e p o r t e d t h a t M u s s o n ' s p u m p s w e r e u n a b l e t o m a i n t a i n

d r a i n a g e f o r t h e a m o u n t o f r a i n t h a t h a d f a l l e n

. A f t e r v i e w i n g

t h e p r o j e c t s i t e o u t s i d e h i s p r o p e r t y

, S h o w e r s n o t e d m u l t i p l e

c o n d i t i o n s t h a t p o t e n t i a l l y i m p e d e d d r a i n a g e ( a s w e l l a s o t h e r

c o n d i t i o n s t h a t h e a l l e g e d w e r e c o n t r a r y t o t h e S t a n d a r d

S p e c i f i c a t i o n s )

, i n c l u d i n g m o u n d s o f s o i l i n t h e r o a d b e d a n d

d r a i n a g e i n l e t s c l o g g e d w i t h s o i l a n d d e b r i s

. W h e n S h o w e r s

s p o k e w i t h e m p l o y e e s f r o m t h e C i t y a n d M u s s o n r e g a r d i n g t h e

s t a n d i n g w a t e r a n d t h e p o t e n t i a l f o r d a m a g e f r o m a n o t h e r l a r g e

s t o r m t h a t w a s p r e d i c t e d

, S h o w e r s w a s t o l d t h a t t h e r e w a s

n o t h i n g t h a t e i t h e r e n t i t y c o u l d d o t o r e m e d y t h e s i t u a t i o n

.

¶ 1 4 F o l l o w i n g t h e s u b s t a n t i a l r a i n e v e n t o f J u n e 8

, t h e

C i t y a n d M u s s o n b e g a n t o p r e p a r e a c o n t i n g e n c y p u m p i n g p l a n f o r

t h e n e x t r a i n s t o r m t h a t w a s f o r e c a s t f o r J u n e 1 2

. O n t h e

e v e n i n g o f J u n e 1 1

, a M u s s o n e m p l o y e e a l l e g e d l y w a s p l a c i n g

p u m p s a c c o r d i n g t o t h e p l a n ; h o w e v e r

, S h o w e r s a n d o t h e r

n e i g h b o r s i n t h e a r e a a v e r r e d t h a t t h e p u m p s e i t h e r w e r e n o t

p r e s e n t o r w e r e n o t o p e r a t i n g d u r i n g t h e J u n e 1 2 s t o r m e v e n t

.

M a r c M i l l e r

, a w a t e r m a i n t e n a n c e o f f i c e r w i t h t h e C i t y

, c o u l d

n o t c o n f i r m t h e e x a c t n u m b e r o f p u m p s t h a t h e r e c a l l e d s e e i n g a t

t h e O h i o S t r e e t p r o j e c t s i t e

, n o r c o u l d h e c o n f i r m h o w m a n y

p u m p s w e r e r u n n i n g a t t h e r e l e v a n t t i m e s

. 8

¶ 1 5 B y 5 : 3 0 p

. m

. o n J u n e 1 2

, w a t e r w a s o v e r f l o w i n g f r o m

t h e s t o r m s e w e r s i n S h o w e r s ' p a r k i n g l o t

, a n d t h e O h i o S t r e e t

8 S c h a n h o f e r a l s o s t a t e d t h a t b y t h e m o r n i n g o f J u n e 1 3

,

t h e r e w e r e n o p u m p s p r e s e n t a t o r n e a r S h o w e r s ' p r o p e r t y a t t h e

i n t e r s e c t i o n o f O h i o S t r e e t a n d S i x t h A v e n u e

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

9 r o a d b e d w a s e n t i r e l y f l o o d e d

. A d d i t i o n a l l y

, w a t e r h a d b e g u n t o

o v e r f l o w f r o m a n o t h e r d r a i n a g e b a s i n i n t o t h e s t r e t c h o f O h i o

S t r e e t n e a r S h o w e r s ' p r o p e r t y

. T h e J u n e 1 2 s t o r m w a s e s t i m a t e d

t o h a v e d r o p p e d a p p r o x i m a t e l y 4

. 3 6 i n c h e s o f r a i n o n t h e a r e a

w i t h i n 5

. 5 h o u r s d u r i n g t h e e v e n i n g

, i n a d d i t i o n t o n e a r

c o n t i n u o u s

, b u t l e s s i n t e n s e r a i n t h r o u g h o u t t h e e n t i r e d a y

.

¶ 1 6 F o l l o w i n g t h e J u n e 1 2 r a i n s

, t h e b a s e m e n t a t S h o w e r s '

p r o p e r t y f l o o d e d w i t h m o r e t h a n s e v e n f e e t o f w a t e r

. S h o w e r s

r e t a i n e d a n e n g i n e e r w h o c o n c l u d e d t h a t a p p r o x i m a t e l y 1 1 7

, 5 0 0

g a l l o n s o f w a t e r h a d b e e n t r a p p e d i n t h e r o a d b e d o u t s i d e

S h o w e r s ' p r o p e r t y f o r 1 5 t o 1 8 h o u r s

, a n d t h a t t h e h y d r o s t a t i c

p r e s s u r e c a u s e d b y t h a t w a t e r e v e n t u a l l y c a u s e d S h o w e r s '

b a s e m e n t f l o o r t o r u p t u r e

, t h e r e b y a l l o w i n g t h e w a t e r t o s e e p u p

i n t o t h e b a s e m e n t

. S h o w e r s ' s u m p p u m p r a n c o n t i n u o u s l y

f o l l o w i n g t h e s t o r m

, b u t b e c a u s e t h e p u m p w a s c o n n e c t e d w i t h t h e

s t o r m s e w e r s

, t h e d i s c h a r g e o f t h e s u m p p u m p m e r e l y r e c y c l e d

w a t e r o u t i n t o t h e r o a d b e d

, w h i c h t h e n s e e p e d b a c k i n t o S h o w e r s '

b a s e m e n t

. N e i t h e r t h e C i t y n o r M u s s o n h a d i n f o r m e d S h o w e r s t h a t

t h e s t o r m s e w e r s h a d b e e n d i s c o n n e c t e d

. B e c a u s e o f t h e

f l o o d i n g

, S h o w e r s i n c u r r e d a t l e a s t $ 1 4 0

, 0 0 0 i n d a m a g e s t o h i s

b u s i n e s s a n d p e r s o n a l p r o p e r t y

, a n d w a s f o r c e d t o r e l o c a t e h i s

b u s i n e s s e s f o r f o u r m o n t h s w h i l e t h e O h i o S t r e e t p r o p e r t y c o u l d

b e c l e a n e d

, r e p a i r e d

, a n d r e s t o r e d

. 9

9 N o t w i t h s t a n d i n g t h e s e d a m a g e s

, e x p e r t s a v e r r e d t h a t M u s s o n

c o m p l i e d w i t h t h e S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s r e g a r d i n g m a i n t e n a n c e

o f d r a i n a g e d u r i n g a l l p h a s e s o f t h e O h i o S t r e e t c o n s t r u c t i o n

p r o j e c t

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 0 ¶ 1 7 S h o w e r s c o mm e n c e d t h e p r e s e n t a c t i o n b y s e r v i n g M u s s o n

a n d t h e C i t y w i t h a s u m m o n s a n d c o m p l a i n t o n J u l y 2 3

, 2 0 0 9

. 1 0 I n

p e r t i n e n t p a r t

, S h o w e r s a l l e g e d t h a t " i m p r o p e r d r a i n a g e

, d e s i g n

,

m a i n t e n a n c e

, e x c a v a t i o n

, c o n s t r u c t i o n p r o c e d u r e s

, a n d f a i l u r e t o

t a k e c o r r e c t i v e m e a s u r e s " c a u s e d f l o o d i n g i n S h o w e r s ' b a s e m e n t

f o l l o w i n g t h e J u n e 8 a n d 1 2 s t o r m s

. A c c o r d i n g l y

, S h o w e r s s o u g h t

r e l i e f f r o m t h e C i t y a n d M u s s o n o n t h e g r o u n d s t h a t t h o s e

e n t i t i e s w e r e " j o i n t l y a n d s e v e r a l l y l i a b l e t o [ S h o w e r s ] f o r

n e g l i g e n t a c t s o r o m i s s i o n s w h i c h c a u s e d [ S h o w e r s ' ] b u i l d i n g t o

f l o o d

, r e s u l t i n g i n d a m a g e t o t h e b u i l d i n g a n d p e r s o n a l

p r o p e r t y

, i n c l u d i n g l o s s e s f o r r e p a i r s

, r e p l a c e m e n t s

, c l e a n u p

,

d i m i n i s h e d v a l u e

, a n d l o s s o f u s e a n d r e l a t e d d a m a g e s a n d

l o s s e s

. "

¶ 1 8 T h e C i t y a n d M u s s o n m o v e d f o r s u m m a r y j u d g m e n t

, e a c h

a r g u i n g t h a t i t w a s e n t i t l e d t o i m m u n i t y f o r i t s a c t s r e l a t i n g

t o t h e O h i o S t r e e t s e w e r p r o j e c t ; a d d i t i o n a l l y

, t h e C i t y a n d

M u s s o n b r o u g h t c r o s s

- c l a i m s a g a i n s t o n e a n o t h e r f o r

i n d e m n i f i c a t i o n

. A f t e r c o n s i d e r i n g a f f i d a v i t s a n d a r g u m e n t s b y

t h e p a r t i e s

, t h e c i r c u i t c o u r t g r a n t e d s u m m a r y j u d g m e n t f o r t h e

C i t y a n d M u s s o n o n t h e b a s i s t h a t b o t h e n t i t i e s w e r e e n t i t l e d t o

g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. S h o w e r s

a p p e a l e d t h e g r a n t o f s u mm a r y j u d g m e n t a s t o M u s s o n

, b u t n o t t h e

g r a n t o f s u m m a r y j u d g m e n t d i s m i s s i n g h i s c l a i m s a g a i n s t t h e

C i t y

. T h e r e f o r e

, S h o w e r s ' c l a i m s a g a i n s t t h e C i t y a r e n o l o n g e r

1 0 P r i o r t o c o mm e n c i n g t h i s a c t i o n

, o n O c t o b e r 3

, 2 0 0 8

,

S h o w e r s s e r v e d t h e C i t y w i t h a n o t i c e o f c l a i m a s r e q u i r e d u n d e r

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 1 ) ( 2 0 0 7

– 0 8 )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 1 a p a r t o f t h i s c a s e

. H o w e v e r

, M u s s o n d i d c r o s s

- a p p e a l t h e

d i s m i s s a l o f i t s i n d e m n i f i c a t i o n c l a i m a g a i n s t t h e C i t y

.

¶ 1 9 T h e c o u r t o f a p p e a l s a f f i r m e d t h e g r a n t o f s u mm a r y

j u d g m e n t f o r M u s s o n

. S h o w e r s A p p r a i s a l s

, L L C v

. M u s s o n B r o s

. ,

I n c

. , 2 0 1 2 W I A p p 8 0

, ¶ 1

, 3 4 3 W i s

. 2 d 6 2 3

, 8 1 9 N

. W

. 2 d 3 1 6

. T h e

c o u r t c o n c l u d e d t h a t u n d e r t h e t e s t s e t f o r t h i n L y o n s

, M u s s o n

w a s e n t i t l e d t o g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i mm u n i t y a s a s t a t u t o r y

" a g e n t " u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. I d

. A d d i t i o n a l l y

,

b e c a u s e t h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t M u s s o n w a s e n t i t l e d t o

i m m u n i t y

, i t d i d n o t a d d r e s s M u s s o n ' s o r t h e C i t y ' s c r o s s

a p p e a l s

. I d

.

¶ 2 0 S h o w e r s f i l e d a p e t i t i o n f o r r e v i e w

, w h i c h w e

g r a n t e d

. 1 1

I I

. D I S C U S S I O N

A

. S t a n d a r d o f R e v i e w

¶ 2 1 T h e c i r c u i t c o u r t g r a n t e d s u mm a r y j u d g m e n t f o r t h e

C i t y a n d M u s s o n o n t h e b a s i s o f g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y a n d

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i mm u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

T h e i n t e r p r e t a t i o n o f a s t a t u t e i s a q u e s t i o n o f l a w t h a t w e

r e v i e w i n d e p e n d e n t l y o f t h e c i r c u i t c o u r t a n d t h e c o u r t o f

a p p e a l s

, a l t h o u g h w e b e n e f i t f r o m t h o s e c o u r t s ' a n a l y s e s

.

1 1 F o l l o w i n g s u m m a r y j u d g m e n t

, t h e C i t y h a s a p p e a r e d i n t h i s

a c t i o n i n r e s p o n s e t o M u s s o n ' s c r o s s

- a p p e a l a g a i n s t t h e C i t y f o r

i n d e m n i f i c a t i o n

. T h e C i t y a p p e a r e d i n t h e c o u r t o f a p p e a l s

, w a s

i n c l u d e d a s a p a r t y i n S h o w e r s ' p e t i t i o n f o r r e v i e w

, a n d h a s

s u b m i t t e d b r i e f s a n d a r g u m e n t b e f o r e t h i s c o u r t i n f a v o r o f i t s

p o s i t i o n t h a t b o t h t h e C i t y a n d M u s s o n a r e e n t i t l e d t o i m m u n i t y

i n t h i s c a s e

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 2 R i c h a r d s v

. B a d g e r M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 8 W I 5 2

, ¶ 1 4

, 3 0 9 W i s

. 2 d

5 4 1

, 7 4 9 N

. W

. 2 d 5 8 1

. I n a d d i t i o n

, d e t e r m i n i n g w h e t h e r

g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y e x i s t s f o r p a r t i c u l a r c o n d u c t r e q u i r e s t h e

a p p l i c a t i o n o f l e g a l s t a n d a r d s t o t h e f a c t s f o u n d

, w h i c h i s a l s o

a q u e s t i o n o f l a w f o r o u r i n d e p e n d e n t r e v i e w

. E s t a t e o f B r o w n

v

. M a t h y C o n s t r

. C o

. , 2 0 0 8 W I A p p 1 1 4

, ¶ 6

, 3 1 3 W i s

. 2 d 4 9 7

, 7 5 6

N

. W

. 2 d 4 1 7

. A l s o

, w h e n w e r e v i e w a g r a n t o f s u mm a r y j u d g m e n t

,

w e w i l l a f f i r m i t i f n o g e n u i n e i s s u e o f m a t e r i a l f a c t s e x i s t s

a n d " t h e m o v i n g p a r t y i s e n t i t l e d t o j u d g m e n t a s a m a t t e r o f

l a w

. " W a d z i n s k i v

. A u t o

- O w n e r s I n s

. C o

. , 2 0 1 2 W I 7 5

, ¶ 1 0

, 3 4 2

W i s

. 2 d 3 1 1

, 8 1 8 N

. W

. 2 d 8 1 9

.

B

. G o v e r n m e n t a l C o n t r a c t o r I mm u n i t y

¶ 2 2 T h e C i t y a n d M u s s o n a s s e r t t h a t

, u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, 1 2 M u s s o n i s e n t i t l e d t o i mm u n i t y f r o m l i a b i l i t y f o r

S h o w e r s ' c l a i m s

. I n o r d e r t o a d d r e s s t h a t c l a i m

, w e m u s t

i n t e r p r e t § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. W e t h e r e f o r e b e g i n w i t h t h e l a n g u a g e o f

1 2 T h e s t a t u t o r y i mm u n i t y a f f o r d e d u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) h a s b e e n r e f e r r e d t o a s " m u n i c i p a l " o r

" g o v e r n m e n t a l " i mm u n i t y

, a n d i s d i s t i n c t f r o m t h e s o v e r e i g n

i m m u n i t y t h a t t h e W i s c o n s i n C o n s t i t u t i o n g r a n t s t h e S t a t e

. S e e

A n d e r s o n v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 2 0 8 W i s

. 2 d 1 8

, 2 8 n

. 1 1

, 5 5 9

N

. W

. 2 d 5 6 3 ( 1 9 9 7 )

. N o n e t h e l e s s

, w e h a v e a c k n o w l e d g e d t h a t t h e r e

i s o v e r l a p i n t h e p r i n c i p l e s g o v e r n i n g w h e t h e r a g o v e r n m e n t a l

e n t i t y o r o f f i c e r i s e n t i t l e d t o i mm u n i t y

. S e e C

. L

. v

. O l s o n

,

1 4 3 W i s

. 2 d 7 0 1

, 7 1 6 n

. 9

, 4 2 2 N

. W

. 2 d 6 1 4 ( 1 9 8 8 )

. T h e r e f o r e

,

a l t h o u g h t h e i mm u n i t y t h a t M u s s o n c l a i m s i n t h i s c a s e c o u l d b e

t h e s o v e r e i g n i m m u n i t y c o n f e r r e d u p o n t h e D O T a s a s t a t e a g e n c y

( b e c a u s e o f M u s s o n ' s c o n t r a c t w i t h t h e D O T )

, p r i n c i p l e s o f

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i m m u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) h a v e b e e n

r a i s e d a s b e i n g a p p l i c a b l e h e r e

. N e i t h e r t h e S t a t e n o r t h e D O T

w a s s u e d

, s o t h e r i g h t o f a s o v e r e i g n t o c o n s e n t t o s u i t w a s

n e v e r a t i s s u e

. S e e H o l y t z v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

,

4 1

, 1 1 5 N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 3 t h a t s t a t u t e

. S e c t i o n 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) p r o v i d e s

, i n p e r t i n e n t p a r t

,

t h a t " [ n ] o s u i t m a y b e b r o u g h t a g a i n s t a n y [ g o v e r n m e n t a l e n t i t y ]

. . . o r a g a i n s t i t s o f f i c e r s

, o f f i c i a l s

, a g e n t s o r e m p l o y e e s

f o r a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

,

j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. "

¶ 2 3 O u r t a s k w h e n i n t e r p r e t i n g a s t a t u t e i s t o d i s c e r n t h e

s t a t u t e ' s m e a n i n g

, w h i c h w e p r e s u m e i s e x p r e s s e d i n t h e l a n g u a g e

c h o s e n b y t h e l e g i s l a t u r e

. R i c h a r d s

, 3 0 9 W i s

. 2 d 5 4 1

, ¶ 2 0

. I f

t h e m e a n i n g o f t h e l a n g u a g e i s p l a i n

, w e a p p l y t h a t m e a n i n g

.

S t a t e e x r e l

. K a l a l v

. C i r c u i t C o u r t f o r D a n e C n t y

. , 2 0 0 4 W I 5 8

,

¶ 4 5

, 2 7 1 W i s

. 2 d 6 3 3

, 6 8 1 N

. W

. 2 d 1 1 0

. " S t a t u t o r y l a n g u a g e i s

g i v e n i t s c o m

m o n

, o r d i n a r y

, a n d a c c e p t e d m e a n i n g

, e x c e p t t h a t

t e c h n i c a l o r s p e c i a l l y

- d e f i n e d w o r d s o r p h r a s e s a r e g i v e n t h e i r

t e c h n i c a l o r s p e c i a l d e f i n i t i o n a l m e a n i n g

. " I d

. O u r a n a l y s i s

o f s t a t u t o r y l a n g u a g e a l s o m a y b e a i d e d b y c o n s i d e r i n g p r i o r

d e c i s i o n s e x a m i n i n g t h e r e l e v a n t s t a t u t o r y p r o v i s i o n s

. S e e

D e H a r t v

. W i s

. M u t

. I n s

. C o

. , 2 0 0 7 W I 9 1

, ¶ 1 5

, 3 0 2 W i s

. 2 d 5 6 4

,

7 3 4 N

. W

. 2 d 3 9 4

.

¶ 2 4 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w a s e n a c t e d i n r e s p o n s e t o

o u r d e c i s i o n i n H o l y t z v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, 3 9

,

1 1 5 N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 )

. S e e C o f f e y v

. C i t y o f M i l w a u k e e

, 7 4

W i s

. 2 d 5 2 6

, 5 3 2

, 2 4 7 N

. W

. 2 d 1 3 2 ( 1 9 7 6 ) ( r e c o g n i z i n g t h a t w h a t

i s n o w § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i s t h e c o d i f i c a t i o n o f H o l y t z )

. I n H o l y t z

,

1 7 W i s

. 2 d a t 3 9

, w e a b r o g a t e d t h e c o mm o n l a w r u l e o f

g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y f o r g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

, a n d s t a t e d t h a t

" h e n c e f o r w a r d

, s o f a r a s g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y f o r t o r t sN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 4 i s c o n c e r n e d

, t h e r u l e i s l i a b i l i t y [ a n d ] t h e e x c e p t i o n i s

i m m u n i t y

. "

¶ 2 5 H o l y t z e x c e p t e d f r o m t h a t a b r o g a t i o n t h e a c t s o f a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y e x e r c i s i n g i t s l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. S e e i d

. a t

4 0

. T h a t l a n g u a g e c a r v i n g o u t a n e x c e p t i o n t o g o v e r n m e n t a l

l i a b i l i t y n o w a p p e a r s i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w i t h t h e

a d d i t i o n o f i m

m u n i t y f o r g o v e r n m e n t a l o f f i c e r s

, a g e n t s a n d

e m p l o y e e s

, t h e r e b y i n c l u d i n g t h o s e i n d i v i d u a l s f o r w h o s e a c t s

t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y w o u l d b e l i a b l e u n d e r t h e d o c t r i n e o f

r e s p o n d e a t s u p e r i o r

. S e e i d

. ; s e e a l s o K e t t n e r v

. W a u s a u I n s

.

C o s

. , 1 9 1 W i s

. 2 d 7 2 3

, 7 2 9

- 3 0

, 5 3 0 N

. W

. 2 d 3 9 9 ( C t

. A p p

. 1 9 9 5 )

( l i m i t i n g t h e t y p e o f a g e n t s f o r w h i c h § 8 9 3

. 8 0 m a y p r o v i d e

i m m u n i t y )

.

¶ 2 6 W h e n a n a l y z i n g a n d a p p l y i n g W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w e

o f t e n h a v e u s e d t h e t e r m " d i s c r e t i o n a r y " a s a s h o r t h a n d t o r e f e r

t o d e c i s i o n s o f a g o v e r n m e n t a l e n t i t y t h a t a r e l e g i s l a t i v e

,

q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

. S e e

, e

. g

. , W i l l o w

C r e e k R a n c h

, L

. L

. C

. v

. T o w n o f S h e l b y

, 2 0 0 0 W I 5 6

, ¶ 2 5

, 2 3 5

W i s

. 2 d 4 0 9

, 6 1 1 N

. W

. 2 d 6 9 3 ; C

. L

. v

. O l s o n

, 1 4 3 W i s

. 2 d 7 0 1

, 7 1 0

n

. 5

, 4 2 2 N

. W

. 2 d 6 1 4 ( 1 9 8 8 ) ; L i f e r v

. R a y m o n d

, 8 0 W i s

. 2 d 5 0 3

,

5 1 1

– 1 2

, 2 5 9 N

. W

. 2 d 5 3 7 ( 1 9 7 7 ) ; s e e a l s o L y o n s

, 2 0 7 W i s

. 2 d a t

4 5 3

– 5 4

. L e g i s l a t i v e a n d q u a s i

- l e g i s l a t i v e f u n c t i o n s g e n e r a l l y

r e f e r t o t h o s e p o l i c y c h o i c e s m a d e i n a n o f f i c i a l c a p a c i t y

,

e

. g

. , w h e n a g o v e r n m e n t a l e n t i t y c h o o s e s o n e p r o j e c t d e s i g n o v e r

a n o t h e r

. S e e L y o n s

, 2 0 7 W i s

. 2 d a t 4 5 3

. Q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s g e n e r a l l y r e f e r t o t h o s e a c t s t h a t i n v o l v e t h eN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 5 e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n i n c o m i n g t o a j u d g m e n t ; t h e a v a i l a b i l i t y

o f a p u b l i c h e a r i n g o n t h e j u d g m e n t b e f o r e a s p e c i a l i z e d b o a r d ;

a n d t h e i m p o s i t i o n b y a b o a r d o f a n a p p r o p r i a t e f i n a l d e c i s i o n

.

S e e C o f f e y

, 7 4 W i s

. 2 d a t 5 3 4

- 3 5

.

¶ 2 7 I n t h e p r e s e n t c a s e

, t h e p a r t i e s ' a r g u m e n t s c e n t e r o n

t h e a p p l i c a t i o n o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i n r e g a r d t o a

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w h o c l a i m s i mm u n i t y d e r i v e d f r o m t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y w i t h w h i c h t h e c o n t r a c t o r h a s a c o n t r a c t u a l

r e l a t i o n s h i p

. 1 3 T h e c o u r t o f a p p e a l s a d d r e s s e d a s i m i l a r

s i t u a t i o n i n L y o n s

. T h e r e

, t h e c o u r t e x a m i n e d w h e t h e r a

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w a s e n t i t l e d t o i mm u n i t y u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w h e n t h e c o n t r a c t o r i m p l e m e n t e d a b r i d g e d e s i g n t h a t

h a d b e e n s e l e c t e d b y t h e c o n t r a c t i n g g o v e r n m e n t a l e n t i t y

.

B e c a u s e t h e c o u r t o f a p p e a l s ' d e c i s i o n i n L y o n s w a s g r o u n d e d i n

t h e U n i t e d S t a t e s S u p r e m e C o u r t ' s d e c i s i o n i n B o y l e v

. U n i t e d

T e c h n o l o g i e s C o r p

. , 4 8 7 U

. S

. 5 0 0

, 5 1 0

– 1 3 ( 1 9 8 8 )

, i t i s n e c e s s a r y

t o u n d e r s t a n d B o y l e t o p l a c e L y o n s i n p r o p e r p e r s p e c t i v e

.

¶ 2 8 I n B o y l e

, a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w a s s u e d b a s e d o n

i t s s a l e o f a h e l i c o p t e r t o t h e U n i t e d S t a t e s M a r i n e C o r p s

. I d

.

a t 5 0 2

. T h e h e l i c o p t e r w a s a l l e g e d t o h a v e a d e s i g n d e f e c t i n

t h e c o

- p i l o t ' s e s c a p e s y s t e m

, w h i c h p r e v e n t e d t h e o p e n i n g o f t h e

1 3 M u s s o n d o e s n o t s p e c i f y w h e t h e r t h e i mm u n i t y i t s e e k s i s

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l i n

n a t u r e

. W e n e e d n o t m a k e t h a t d e t e r m i n a t i o n b e c a u s e w e c o n c l u d e

t h a t S h o w e r s ' a l l e g a t i o n t h a t M u s s o n n e g l i g e n t l y p e r f o r m e d i t s

c o n s t r u c t i o n r e s p o n s i b i l i t i e s d o e s n o t i m p l i c a t e a n y o f t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y f u n c t i o n s e x c e p t e d f r o m l i a b i l i t y p u r s u a n t

t o W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 6 e s c a p e h a t c h w h e n t h e h e l i c o p t e r w a s s u b m e r g e d

. I d

. a t 5 0 3

.

T h e a l l e g e d d e s i g n d e f e c t r e s u l t e d i n t h e d e a t h o f a p i l o t w h o

s u r v i v e d a c r a s h i n t o w a t e r

, b u t d r o w n e d b e c a u s e h e c o u l d n o t

e s c a p e f r o m t h e h e l i c o p t e r

. I d

. a t 5 0 2

.

¶ 2 9 I n a n a l y z i n g w h e t h e r t h e c o n t r a c t o r ' s g o v e r n m e n t a l

c o n t r a c t o r d e f e n s e h a d m e r i t

, t h e S u p r e m e C o u r t f o c u s e d o n

w h e t h e r t h e g o v e r n m e n t c o n t r a c t r e q u i r e d t h e c o n t r a c t o r t o

" d e l i v e r h e l i c o p t e r s w i t h t h e s o r t o f e s c a p e

- h a t c h m e c h a n i s m

s h o w n b y t h e s p e c i f i c a t i o n s " o f t h e h e l i c o p t e r t h a t t h e M a r i n e

C o r p s h a d c h o s e n

. I d

. a t 5 0 9

. T h e S u p r e m e C o u r t r e a s o n e d t h a t

" t h e s e l e c t i o n o f t h e a p p r o p r i a t e d e s i g n f o r m i l i t a r y e q u i p m e n t

t o b e u s e d b y o u r A r m e d F o r c e s i s a s s u r e d l y a d i s c r e t i o n a r y

f u n c t i o n

. " I d

. a t 5 1 1

. T h e C o u r t t h e n c o n c l u d e d b y s e t t i n g o u t

a t h r e e

- p a r t t e s t t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n

t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r a n d t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y w a s s u c h

t h a t t h e c o n t r a c t o r s h o u l d b e i mm u n e f r o m l i a b i l i t y f o r d e s i g n

d e f e c t s i n m i l i t a r y e q u i p m e n t c h o s e n b y t h e A r m e d F o r c e s : " ( 1 )

t h e U n i t e d S t a t e s a p p r o v e d r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s ;

( 2 ) t h e e q u i p m e n t c o n f o r m e d t o t h o s e s p e c i f i c a t i o n s ; a n d ( 3 ) t h e

s u p p l i e r w a r n e d t h e U n i t e d S t a t e s a b o u t t h e d a n g e r s i n t h e u s e

o f t h e e q u i p m e n t t h a t w e r e k n o w n t o t h e s u p p l i e r b u t n o t t o t h e

U n i t e d S t a t e s

. " I d

. a t 5 1 2

.

¶ 3 0 I n e x p l a i n i n g i t s t e s t

, t h e S u p r e m e C o u r t s a i d

, " [ t ] h e

f i r s t t w o o f t h e s e c o n d i t i o n s a s s u r e t h a t t h e s u i t i s w i t h i n t h e

a r e a w h e r e t h e p o l i c y o f t h e ' d i s c r e t i o n a r y f u n c t i o n ' w o u l d b e

f r u s t r a t e d

—

— i

. e

. , t h e y a s s u r e t h a t t h e d e s i g n f e a t u r e i n

q u e s t i o n w a s c o n s i d e r e d b y a G o v e r n m e n t o f f i c e r

, a n d n o t m e r e l yN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 7 b y t h e c o n t r a c t o r i t s e l f

. " I d

. ( e m p h a s i s a d d e d )

. I n s o

e x p l a i n i n g

, t h e S u p r e m e C o u r t m a d e c l e a r t h a t a d i s c r e t i o n a r y

a c t o f a g o v e r n m e n t a l o f f i c e r i s a n e c e s s a r y c o m p o n e n t t o

p o t e n t i a l i mm u n i t y f o r t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

.

A c c o r d i n g l y

, a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r ' s o w n " d i s c r e t i o n a r y

a c t i o n s " w o u l d n o t h a v e s u f f i c e d t o a f f o r d t h e c o n t r a c t o r

i m m u n i t y f o r i t s a c t i o n s i n B o y l e

.

¶ 3 1 I n L y o n s

, t h e c o u r t o f a p p e a l s a l s o f o c u s e d o n a

d e s i g n d e f e c t t h a t a l l e g e d l y w a s a c a u s e o f a n a c c i d e n t

. L y o n s

,

2 0 7 W i s

. 2 d a t 4 4 9

. I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t

, a s w a s t h e

c a s e i n B o y l e

, i t w a s t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y i n L y o n s t h a t m a d e

t h e c h o i c e o f d e s i g n t h a t a l l e g e d l y w a s a c a u s e o f t h e a c c i d e n t

.

I d

. T h i s d e s i g n c h o i c e w a s m a d e i n t h e e x e r c i s e o f a

l e g i s l a t i v e o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e f u n c t i o n o f t h e g o v e r n m e n t a l

e n t i t y

. I d

. a t 4 5 3

. B e c a u s e t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

p e r f o r m e d i t s c o n t r a c t u a l t a s k s u n d e r r e a s o n a b l y p r e c i s e

s p e c i f i c a t i o n s p u r s u a n t t o t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s q u a s i

l e g i s l a t i v e d e s i g n d e c i s i o n

, t h e c o n t r a c t o r f u n c t i o n e d a s a W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a g e n t o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y w h e n c a r r y i n g

o u t t h e e n t i t y ' s d e s i g n d e c i s i o n

. S e e i d

. a t 4 5 7

– 5 8

, 4 6 1

.

T h e r e f o r e

, t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w a s e n t i t l e d t o t h e s a m e

l e v e l o f i mm u n i t y a s w o u l d b e a c c o r d e d t o t h e g o v e r n m e n t a l

e n t i t y h a d i t b e e n s u e d d i r e c t l y f o r i t s d e s i g n c h o i c e

. I d

. a t

4 5 4 ( e x p l a i n i n g t h e c o u r t ' s r e l i a n c e o n t h e r a t i o n a l e o f B o y l e

w h e r e t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r d e f e n s e p r e c l u d e d s u i t " i f t h e

c h a l l e n g e d d e s i g n c h o i c e w a s m a d e b y m i l i t a r y o f f i c i a l s " )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 8 ¶ 3 2 L y o n s a d o p t e d B o y l e ' s t h r e e

- p a r t t e s t

. I d

. a t 4 5 7

- 5 8

.

T h e c o u r t o f a p p e a l s e x p l a i n e d t h a t a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

t h a t f o l l o w s g o v e r n m e n t a l s p e c i f i c a t i o n s i s a n " a g e n t " w i t h i n

t h e m e a n i n g o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w h e n t h e c o n t r a c t o r m e e t s

t h e t h r e e

- p a r t t e s t o f B o y l e

. I d

. " T h i s t h r e e

- p a r t t e s t w i l l

e n s u r e t h a t s t a t e a n d m u n i c i p a l g o v e r n m e n t

, a n d t h e p u b l i c a t

l a r g e

, i s a b l e t o m a k e t h e b e s t u s e o f p r o f e s s i o n a l d e s i g n

a s s i s t a n c e

, b u t t h a t p r o f e s s i o n a l c o n t r a c t o r s a r e n o t u n f a i r l y

b u r d e n e d b y l a w s u i t s w h e n t h e y f o l l o w g o v e r n m e n t a l d i r e c t i v e s

. "

I d

. a t 4 5 8

.

¶ 3 3 S u b s e q u e n t c o u r t o f a p p e a l s d e c i s i o n s h a v e a f f i r m e d

t h e L y o n s c o u r t ' s r a t i o n a l e r e g a r d i n g c o n t r a c t o r i mm u n i t y

,

s t a t i n g

, f o r e x a m p l e

, t h a t " [ i ] n L y o n s

, w e e x p r e s s l y h e l d t h a t

a n i n d e p e n d e n t c o n t r a c t o r m e e t i n g t h e t h r e e

- p a r t t e s t w a s a n

a g e n t w i t h i n t h e m e a n i n g o f § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. " J a n k e e v

. C l a r k

C n t y

. , 2 2 2 W i s

. 2 d 1 5 1

, 1 6 5

, 5 8 5 N

. W

. 2 d 9 1 3 ( C t

. A p p

. 1 9 9 8 )

,

r e v ' d o n o t h e r g r o u n d s

, 2 0 0 0 W I 6 4

, 2 3 5 W i s

. 2 d 7 0 0

, 6 1 2 N

. W

. 2 d

2 9 7

. T h e l a n g u a g e o f s o m e o f t h e s e c a s e s m a y b e r e a d t o s u g g e s t

t h a t t h e r e l e v a n t q u e s t i o n i s m e r e l y w h e t h e r a c o n t r a c t o r

s a t i s f i e s t h e t h r e e

- p a r t t e s t a n d i s t h e r e f o r e a n " a g e n t "

e n t i t l e d t o i mm u n i t y

. S e e i d

. ; s e e a l s o W o y c h i k v

. R u z i c

C o n s t r

. C o

. , 2 0 0 1 W I A p p 2 8 0

, ¶ 8

, 2 4 8 W i s

. 2 d 9 8 3

, 6 3 8 N

. W

. 2 dN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

1 9 3 9 4 ( u n p u b l i s h e d d e c i s i o n )

. 1 4 I n d e e d

, t h e c o u r t o f a p p e a l s '

d e c i s i o n i n t h e c a s e a t h a n d s u g g e s t s t h a t s a t i s f a c t i o n o f t h e

e l e m e n t s o f t h e L y o n s t e s t w i l l b e s u f f i c i e n t t o i m m u n i z e

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s ' c o n d u c t

. S e e S h o w e r s A p p r a i s a l s

, 3 4 3

W i s

. 2 d 6 2 3

, ¶ 2 2 ; s e e a l s o B r o n f e l d v

. P e m b e r C o s

. , 2 0 1 0 W I A p p

1 5 0

, ¶ 1 2

, 3 3 0 W i s

. 2 d 1 2 3

, 7 9 2 N

. W

. 2 d 2 2 2

.

¶ 3 4 H o w e v e r

, a n a l y z i n g w h e t h e r t h e c o n d u c t o f a

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w a s u n d e r t a k e n a s a s t a t u t o r y " a g e n t "

w i t h i n t h e s c o p e o f t h e i m m u n i t y a c c o r d e d b y W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) s o l e l y b y r e f e r e n c e t o t h e t h r e e

- p a r t L y o n s t e s t m a y

l e a d a c o u r t t o e r r

. R a t h e r

, a n e q u a l l y d i s p o s i t i v e q u e s t i o n i n

t h e § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i mm u n i t y a n a l y s i s i s w h e t h e r t h e r e l e v a n t

d e c i s i o n o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y t h a t t h e g o v e r n m e n t a l

c o n t r a c t o r i m p l e m e n t s i s

, i t s e l f

, e n t i t l e d t o i mm u n i t y u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) b e c a u s e i t w a s m a d e t h r o u g h t h e e x e r c i s e o f a

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y

. S t a t e d o t h e r w i s e

, o n l y

c e r t a i n t y p e s o f a c t s f a l l w i t h i n t h e i mm u n i t y s h i e l d o f

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. I t w a s o n s u c h a f o u n d a t i o n t h a t b o t h t h e L y o n s

a n d B o y l e d e c i s i o n s s t a n d b e c a u s e t h e g o v e r n m e n t a l d e c i s i o n i n

1 4 W i s c o n s i n S t a t

. § 8 0 9

. 2 3 ( 3 ) d o e s n o t p r o h i b i t t h i s

c o u r t ' s d i s c u s s i o n o f u n p u b l i s h e d d e c i s i o n s w h e n s u c h d i s c u s s i o n

r e l i e s o n t h e o p i n i o n s o l e l y t o d e m o n s t r a t e t h a t c o u r t s h a v e

u s e d p a r t i c u l a r l a n g u a g e f r o m o t h e r c a s e s

, a n d d o e s n o t r e l y o n

t h e d e c i s i o n f o r a u t h o r i t a t i v e o r p e r s u a s i v e v a l u e

. S e e S t a t e

v

. H i g g i n b o t h a m

, 1 6 2 W i s

. 2 d 9 7 8

, 9 9 6

– 9 7

, 4 7 1 N

. W

. 2 d 2 4 ( 1 9 9 1 )

.

M o r e o v e r

, b e c a u s e s u c h u s e o f u n p u b l i s h e d d e c i s i o n s h a s s u c h

l o n g s t a n d i n g a c c e p t a n c e

, s e e i d

. , w e n e e d n o t d e c i d e n o w w h e t h e r

§ 8 0 9

. 2 3 ( 3 ) i m p o s e s a n y o t h e r l i m i t a t i o n s o n t h i s c o u r t ' s u s e o f

u n p u b l i s h e d d e c i s i o n s i n i t s o p i n i o n s

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 0 e a c h c a s e

, i

. e

. , t h e c h o i c e o f d e s i g n

, w a s m a d e b y a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y i n t h e e x e r c i s e o f i t s l e g i s l a t i v e o r q u a s i

l e g i s l a t i v e f u n c t i o n

.

¶ 3 5 I m m u n i t y i s a v a i l a b l e t o a g o v e r n m e n t a l e n t i t y o n l y

f o r t h o s e g o v e r n m e n t a l d e c i s i o n s t h a t a r e m a d e a s a n e x e r c i s e o f

" l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s " a s s e t o u t i n W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A n y s t a t u t o r y

i m m u n i t y t o w h i c h a n a g e n t o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y m a y b e

e n t i t l e d i s d e p e n d e n t u p o n t h e i mm u n i t y o f t h e g o v e r n m e n t a l a c t

o r d e c i s i o n t h a t t h e a g e n t w a s i m p l e m e n t i n g w h e n i t c a u s e d a n

i n j u r y

. T h i s i mm u n i t y i n q u i r y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

—— e x a m i n i n g

w h e t h e r a g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s c o n d u c t w a s a n e x e r c i s e o f a

" l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n "

— — g i v e s e f f e c t t o t h e l e g i s l a t u r e ' s p r e r o g a t i v e

r e g a r d i n g t h e c i r c u m s t a n c e s i n w h i c h i mm u n i t y m a y b e a v a i l a b l e

u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A l t h o u g h s o m e o f o u r c a s e s h a v e e q u a t e d

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ' s " l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r

q u a s i

- j u d i c i a l " s t a n d a r d w i t h t h e t e r m " d i s c r e t i o n a r y

, " s e e

,

e

. g

. , O l s o n

, 1 4 3 W i s

. 2 d a t 7 1 0 n

. 5 ; L i f e r

, 8 0 W i s

. 2 d a t 5 1 1

–

1 2

, a n d a l t h o u g h o u r d e c i s i o n i s n o t i n t e n d e d i n a n y w a y t o

a l t e r t h a t s t a n d a r d

, w e d o e m p h a s i z e t h a t t h e l e g i s l a t i v e l y

s e l e c t e d p o l i c y d e c i s i o n r e g a r d i n g i mm u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i s

b e s t h o n o r e d b y a p p l y i n g t h e l e g i s l a t u r e ' s c h o s e n p l a i n

l a n g u a g e

, r a t h e r t h a n a j u d i c i a l d i s t i l l a t i o n t h e r e o f

. T h i s

a p p r o a c h c o m p o r t s w i t h f u n d a m e n t a l p r i n c i p l e s o f s t a t u t o r y

i n t e r p r e t a t i o n

, u n d e r w h i c h t h e p l a i n l a n g u a g e o f a s t a t u t e i sN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 1 p r e s u m e d t o m o s t d i r e c t l y c o n v e y w h a t t h e l e g i s l a t u r e m e a n s

.

S e e K a l a l

, 2 7 1 W i s

. 2 d 6 3 3

, ¶ 4 4

.

¶ 3 6 F r o m t h e f o r e g o i n g

, w h e n a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

s e e k s i mm u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, t h e c o n t r a c t o r m u s t

s h o w b o t h t h a t t h e c o n t r a c t o r w a s a n a g e n t a s t h a t t e r m i s u s e d

i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, i

. e

. , a s i s e x p r e s s e d i n t h e L y o n s t e s t

, a n d

t h a t t h e a l l e g e d l y i n j u r i o u s c o n d u c t w a s c a u s e d b y t h e

i m p l e m e n t a t i o n o f a d e c i s i o n f o r w h i c h i mm u n i t y i s a v a i l a b l e f o r

g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A s d i s c u s s e d b e l o w

,

M u s s o n h a s f a i l e d t o s h o w t h a t i t i s a n a g e n t i n a c c o r d a n c e w i t h

L y o n s

. N o n e t h e l e s s

, b e c a u s e t h e p l a i n l a n g u a g e o f § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

d e m o n s t r a t e s t h a t t h e i mm u n i t y a n a l y s i s r e q u i r e s a n e l e m e n t i n

a d d i t i o n t o w h a t i s r e q u i r e d b y L y o n s ' a g e n c y t e s t ( n a m e l y

,

a l l e g a t i o n s t h a t t h e i n j u r y

- c a u s i n g a c t w a s l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l i n c h a r a c t e r )

, w e s e t

f o r t h t h e a p p l i c a b l e s t a n d a r d s o t h a t l i t i g a n t s a n d c o u r t s m a y

e n g a g e i n a c o m p l e t e a n a l y s i s o f w h e t h e r i mm u n i t y m a y b e

a v a i l a b l e i n f u t u r e c a s e s

.

¶ 3 7 T h e f i r s t a n d s e c o n d r e q u i r e m e n t s o f t h e L y o n s t e s t

,

i

. e

. , w h e t h e r t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y a p p r o v e d r e a s o n a b l y

p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s t h a t t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r a d h e r e d

t o w h e n e n g a g i n g i n t h e c o n d u c t t h a t c a u s e d t h e i n j u r y

, l i m i t

w h e n a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i s a s t a t u t o r y a g e n t u n d e r W i s

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 2 S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. 1 5 S t a t e d o t h e r w i s e

, t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y

m u s t h a v e h a d t h e r i g h t t o c o n t r o l t h e t a s k s p e r f o r m e d b y t h e

c o n t r a c t o r w i t h " r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s " a n d t h e

c o n t r a c t o r m u s t h a v e f o l l o w e d t h o s e s p e c i f i c a t i o n s

. W h e n t h e s e

f a c t s a r e p r o v e d

, t h e c o n t r a c t o r i s a § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a g e n t o f t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y

. S e e

, e

. g

. , K e t t n e r

, 1 9 1 W i s

. 2 d a t 7 3 3

– 3 7

( e x p l a i n i n g t h a t n o t a l l c o n d u c t o f a g e n t s c o m e s w i t h i n t h e

s c o p e o f § 8 9 3

. 8 0 ; r a t h e r

, o n l y t h a t c o n d u c t t h a t m a y b e i m p u t e d

t o a g o v e r n m e n t a l e n t i t y a s t h e a c t o f t h e e n t i t y ' s s e r v a n t

c o m e s w i t h i n § 8 9 3

. 8 0 )

. 1 6

¶ 3 8 T h e p r i n c i p l e s o f i m m u n i t y f o r p a r t i c u l a r t y p e s o f

a g e n t s u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0

, a s d i s c u s s e d i n K e t t n e r

,

s h o u l d b e r e a d i n h a r m o n y w i t h t h e L y o n s t e s t a n d w i t h t h e

p r i n c i p l e s o f g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y e n u n c i a t e d i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

F o r e x a m p l e

, t h e a l l e g a t i o n i n L y o n s t h a t t h e b r i d g e w a s

i m p r o p e r l y d e s i g n e d b y t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

, w h o

u n d e r t o o k t h e d e s i g n a t t h e d i r e c t i o n o f t h e g o v e r n m e n t a l

e n t i t y

, w a s t h e a c t o f a § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

– t y p e a g e n t b e c a u s e t h e

1 5 W e n o t e t h a t t h e t h i r d c r i t e r i o n f o r s t a t u t o r y a g e n c y s e t

o u t i n L y o n s

, t h a t t h e c o n t r a c t o r w a r n e d t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y

a b o u t d a n g e r s k n o w n t o t h e c o n t r a c t o r b u t u n k n o w n t o t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y

, d o e s n o t b e a r o n w h e t h e r s t a t u t o r y a g e n c y

i s p r e s e n t

. R a t h e r

, i t i s g r o u n d e d i n a c o n c e r n t h a t t h e

i m m u n i t y a c c o r d e d d o e s n o t c u t o f f i n f o r m a t i o n h i g h l y r e l e v a n t

t o g o v e r n m e n t a l d e c i s i o n s

. B o y l e v

. U n i t e d T e c h s

. C o r p

. , 4 8 7

U

. S

. 5 0 0

, 5 1 2

- 1 3 ( 1 9 8 8 )

.

1 6 T h e p r i m a r y c o n s i d e r a t i o n i n d e t e r m i n i n g w h e t h e r a n a c t

w a s u n d e r t a k e n b y o n e w h o a c t s i n t h e c a p a c i t y o f a s e r v a n t i s

w h e t h e r t h e p r i n c i p a l h a d t h e r i g h t t o c o n t r o l t h e c o n d u c t o f

t h e a g e n t

. P a m p e r i n v

. T r i n i t y M e m ' l H o s p

. , 1 4 4 W i s

. 2 d 1 8 8

,

1 9 8

- 9 9

, 4 2 3 N

. W

. 2 d 8 4 8 ( 1 9 8 8 )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 3 g o v e r n m e n t a l e n t i t y c o n t r o l l e d t h e d e s i g n c h o i c e a n d d e s i g n

c h o i c e s a r e l e g i s l a t i v e o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e f u n c t i o n s

. S e e

L y o n s

, 2 0 7 W i s

. 2 d a t 4 5 2

– 5 8 ; s e e a l s o C h a r t v

. D v o r a k

, 5 7

W i s

. 2 d 9 2

, 1 0 0

– 0 1

, 2 0 3 N

. W

. 2 d 6 7 3 ( 1 9 7 3 ) ( r e c o g n i z i n g t h a t t h e

d e c i s i o n t o u n d e r t a k e a p r o j e c t

, o r h o w t o d e s i g n t h e p r o j e c t

,

m a y b e i m m u n i z e d a s t h e e x e r c i s e o f a l e g i s l a t i v e o r q u a s i

l e g i s l a t i v e f u n c t i o n )

.

¶ 3 9 H o w e v e r

, i f t h e a l l e g a t i o n i n L y o n s w e r e n o t t h a t t h e

d e s i g n w a s a c a u s e o f t h e a c c i d e n t

, a n d w e r e i n s t e a d t h a t t h e

c o n t r a c t o r d i d n o t c o n s t r u c t t h e b r i d g e i n a w o r k m a n

- l i k e m a n n e r

a n d t h e r e b y c a u s e d i n j u r y

, s u c h a n a l l e g a t i o n w o u l d n o t

i m p l i c a t e a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

j u d i c i a l f u n c t i o n u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A c c o r d i n g l y

, a n

a l l e g a t i o n o f n e g l i g e n t w o r k m a n s h i p w o u l d n o t h a v e t h e p o t e n t i a l

f o r i m m u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) f o r t h a t s p e c i f i c i n j u r y

- c a u s i n g

c o n d u c t

, a n d n o L y o n s i n q u i r y ( t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e

c o n t r a c t o r w a s a § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

- t y p e a g e n t ) w o u l d b e n e c e s s a r y

.

T h i s c o n c l u s i o n i s b a s e d o n t h e s c o p e o f i mm u n i t y c o n t e m p l a t e d

b y t h i s c o u r t i n H o l y t z

, a n d b y t h e l e g i s l a t u r e ' s c o d i f i c a t i o n

o f H o l y t z i n w h a t i s n o w § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

¶ 4 0 S o m e c a s e s a p p l y i n g K e t t n e r ' s a g e n c y p r i n c i p l e s i n t h e

c o n t e x t o f i m

m u n i t y i n q u i r i e s c o u l d b e r e a d t o s u g g e s t t h a t

" a g e n t " m a y b e i n t e r p r e t e d b r o a d l y t o a f f o r d i mm u n i t y t o a l l

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s ' c o n d u c t

. H o w e v e r

, i n l i g h t o f W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ' s e x p l i c i t l a n g u a g e l i m i t i n g t h e s c o p e o f

g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

, i mm u n i t y w i l l b e e x t e n d e d t o g o v e r n m e n t a l

c o n t r a c t o r s o n l y w h e r e t h e c o n t r a c t o r a c t e d a s a " s e r v a n t " f o rN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 4 t h e p u r p o s e s o f t h e c h a l l e n g e d c o n d u c t

. S e e K e t t n e r

, 1 9 1

W i s

. 2 d a t 7 3 4

– 3 6

. I n d e e d

, a s w e e x p l a i n e d a b o v e

, t h i s

d e f i n i t i o n o f " a g e n t " i s m a n i f e s t i n t h e L y o n s t e s t

, w h i c h

r e q u i r e s t h a t a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r a d h e r e t o " r e a s o n a b l y

p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s

. " C f

. A r s a n d v

. C i t y o f F r a n k l i n

, 8 3

W i s

. 2 d 4 0

, 4 5

– 4 6

, 2 6 4 N

. W

. 2 d 5 7 9 ( 1 9 7 8 ) ( d e f i n i n g s e r v a n t a s

" o n e e m p l o y e d t o p e r f o r m s e r v i c e f o r a n o t h e r i n h i s a f f a i r s a n d

w h o

, w i t h r e s p e c t t o h i s p h y s i c a l c o n d u c t i n t h e p e r f o r m a n c e o f

t h e s e r v i c e

, i s s u b j e c t t o t h e o t h e r ' s c o n t r o l o r r i g h t t o

c o n t r o l " )

.

¶ 4 1 O t h e r c a s e s f o l l o w i n g L y o n s a l s o i l l u s t r a t e t h a t c a r e

i n a n a l y s i s i s n e e d e d w h e n a c l a i m o f g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

i m m u n i t y i s m a d e

. F o r e x a m p l e

, i n B r o n f e l d

, t h e c o u r t o f

a p p e a l s a d d r e s s e d a n a l l e g a t i o n t h a t a s u b c o n t r a c t o r n e g l i g e n t l y

e r e c t e d b a r r i c a d e s a n d f a i l e d t o m a i n t a i n t h e c o n s t r u c t i o n s i t e

s o a s t o p r o t e c t p u b l i c s a f e t y

. T h e p l a i n t i f f c l a i m e d t h a t t h e

c o n t r a c t o r w a s t h e r e f o r e l i a b l e f o r t h e p l a i n t i f f ' s i n j u r i e s

,

w h i c h o c c u r r e d w h e n s h e t r i p p e d o v e r a b a r r i c a d e t h a t t h e

c o n t r a c t o r h a d p l a c e d a t t h e s i t e

. S e e B r o n f e l d

, 3 3 0 W i s

. 2 d

1 2 3

, ¶ ¶ 1 0

, 1 2

.

¶ 4 2 I n B r o n f e l d

, t h e g o v e r n m e n t ' s g e n e r a l c o n t r a c t o r h a d

p r o v i d e d a d e t a i l e d t r a f f i c c o n t r o l p l a n t h a t t h e C i t y o f R i v e r

F a l l s a p p r o v e d

, a n d t h e s u b c o n t r a c t o r f o l l o w e d t h a t p l a n

. I d

. ,

¶ 6

. T h e c o u r t o f a p p e a l s b e g a n b y n o t i n g t h a t p l a c e m e n t o f

b a r r i c a d e s i s a d i s c r e t i o n a r y d u t y

, a n d t h e r e f o r e

, i f t h e C i t y

h a d p l a c e d t h e b a r r i c a d e s i t s e l f

, i t w o u l d h a v e b e e n i m m u n e f r o m

s u i t p u r s u a n t t o W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. I d

. , ¶ 1 9

. T h i sN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 5 c u r s o r y d e t e r m i n a t i o n o f w h e t h e r t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y w o u l d

h a v e b e e n e n t i t l e d t o i mm u n i t y u n d e r t h e l a n g u a g e o f § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

h i g h l i g h t s t h e n e e d f o r a m o r e t h o r o u g h i mm u n i t y a n a l y s i s f o r

c l a i m s o f g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y

.

¶ 4 3 A f t e r m a k i n g t h i s p r i m a r y d e t e r m i n a t i o n

, t h e c o u r t i n

B r o n f e l d a p p l i e d t h e L y o n s t e s t t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e

c o n t r a c t o r w a s a n a g e n t

. T h e c o u r t c o n c l u d e d t h a t t h e t e s t w a s

s a t i s f i e d

, a n d t h a t t h e c o n t r a c t o r w a s e n t i t l e d t o i mm u n i t y

,

b e c a u s e ( 1 ) t h e C i t y h a d p r o v i d e d r e a s o n a b l y p r e c i s e

s p e c i f i c a t i o n s r e g a r d i n g t r a f f i c c o n t r o l a n d b a r r i c a d e p l a c e m e n t

b y r e q u i r i n g a n d a p p r o v i n g t h e t r a f f i c c o n t r o l p l a n t h e g e n e r a l

c o n t r a c t o r s u b m i t t e d ; ( 2 ) t h e s u b c o n t r a c t o r c o m p l i e d w i t h t h e

t h o s e s p e c i f i c a t i o n s ; a n d ( 3 ) t h e s u b c o n t r a c t o r h a d n o t b e e n

a w a r e o f a n y d a n g e r s p o s e d b y t h e r e a s o n a b l y p r e c i s e

s p e c i f i c a t i o n s

. S e e i d

. , ¶ ¶ 2 4

– 3 3

.

¶ 4 4 B r o n f e l d ' s c u r s o r y a n a l y s i s o f g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) m a y b e a t t r i b u t a b l e t o

B r o w n

, w h e r e t h e l a n g u a g e u s e d t o a p p l y L y o n s ' r e a s o n i n g c o u l d

b e c o n s t r u e d t o a f f o r d i m m u n i t y t o g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s '

a c t i o n s w h e r e t h e a l l e g e d i n j u r y d i d n o t a r i s e f r o m t h e

c o n t r a c t o r ' s i m p l e m e n t i n g a g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s d e c i s i o n t h a t

w a s m a d e p u r s u a n t t o a " l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, [ e t c

. ]

f u n c t i o n

, " s u c h a s t h e a d o p t i o n o f a d e s i g n o r p l a n

. I n B r o w n

,

t h e c o u r t s e e m e d t o e m p h a s i z e t h e i m p o r t a n c e o f w h e t h e r t h e r e

e x i s t e d " r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s

, " w i t h o u t

a c k n o w l e d g i n g t h a t

, f o r s u c h s p e c i f i c a t i o n s t o a f f o r d i m m u n i t y

t o a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

, t h e c o n t r a c t o r ' s a l l e g e d i n j u r y

-N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 6 c a u s i n g a c t i o n s m u s t h a v e b e e n d u e t o i t s i m p l e m e n t a t i o n o f a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s e x e r c i s e o f o n e o f t h e f u n c t i o n s f o r w h i c h

i m m u n i t y i s a c c o r d e d u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. S e e B r o w n

, 3 1 3 W i s

. 2 d

4 9 7

, ¶ 1 1 ( s t a t i n g t h a t " [ t ] h e q u e s t i o n i s n o t w h a t o t h e r s a f e t y

p r e c a u t i o n s m i g h t h a v e b e e n t a k e n

, b u t w h e t h e r t h e s a f e t y

r e q u i r e m e n t s p r o v i d e d b y D O T w e r e r e a s o n a b l y p r e c i s e

s p e c i f i c a t i o n s

, " w i t h o u t a n a l y s i s o f w h e t h e r t h e a l l e g e d l y

i n j u r i o u s c o n d u c t h a d b e e n u n d e r t a k e n p u r s u a n t t o a l e g i s l a t i v e

o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e f u n c t i o n o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y )

.

¶ 4 5 I n s u m

, i n a d d i t i o n t o s a t i s f y i n g t h e L y o n s t e s t f o r

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i m m u n i t y

, a c o n t r a c t o r a s s e r t i n g

i m m u n i t y m u s t b e a b l e t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e c o n d u c t f o r w h i c h

i m m u n i t y i s s o u g h t w a s t h e i m p l e m e n t i n g o f a g o v e r n m e n t a l

e n t i t y ' s d e c i s i o n m a d e d u r i n g t h e e x e r c i s e o f t h e e n t i t y ' s

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s

. T o a p p l y L y o n s w i t h o u t a n a l y z i n g t h e a p p l i c a b i l i t y

o f i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) t o t h e p a r t i c u l a r a c t

f o r w h i c h l i a b i l i t y i s a l l e g e d c o u l d g r a n t a g o v e r n m e n t a l

c o n t r a c t o r b r o a d e r i mm u n i t y t h a n t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y i t s e l f

w o u l d b e e n t i t l e d t o u n d e r t h e s t a t u t e

. A c c o r d i n g l y

, i n t h e

f u t u r e

, w h e n a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r a s s e r t s t h a t i t i s

e n t i t l e d t o i mm u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w e e n c o u r a g e l i t i g a n t s

a n d c o u r t s t o a d h e r e t o t h e s t a t u t o r y s t a n d a r d t o d e t e r m i n e

w h e t h e r t h e a l l e g e d i m m u n i t y

- s u p p o r t i n g f u n c t i o n s a r e

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

.

¶ 4 6 O u r c o n c l u s i o n r e g a r d i n g t h e i n t e r s e c t i o n o f t h e

a g e n c y p r i n c i p l e s e m b o d i e d i n t h e L y o n s t e s t a n d t h e t y p e o fN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 7 a c t s f o r w h i c h g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y m a y b e a f f o r d e d u n d e r W i s

.

S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i s w e l l

- s u p p o r t e d n a t i o n w i d e

. F o r e x a m p l e

,

o t h e r j u r i s d i c t i o n s h a v e c o n c l u d e d t h a t w h i l e g o v e r n m e n t a l

c o n t r a c t o r s w i l l n o t b e l i a b l e f o r i n j u r i e s a l l e g e d t o h a v e

a r i s e n f r o m d e f e c t s i n a d e s i g n t h e g o v e r n m e n t c h o s e

, " i t i s

w e l l s e t t l e d t h a t t h i s r u l e o f n o n

- l i a b i l i t y d o e s n o t e x e m p t a

c o n t r a c t o r f r o m l i a b i l i t y w h e r e t h e i n j u r y a r i s e s f r o m t h e

c o n t r a c t o r ' s n e g l i g e n t p e r f o r m a n c e o f t h e w o r k

. " G a u n t &

H a y n e s

, I n c

. v

. M o r i t z C o r p

. , 4 8 5 N

. E

. 2 d 1 1 2 3

, 1 1 2 6 ( I l l

. A p p

.

C t

. 1 9 8 5 ) ; R o d r i g u e z v

. N e w J e r s e y S p o r t s & E x p o s i t i o n A u t h

. ,

4 7 2 A

. 2 d 1 4 6

, 1 4 9 ( N

. J

. A p p

. D i v

. 1 9 8 3 ) ( " A p u b l i c c o n t r a c t o r

m a y

. . . b e h e l d l i a b l e w h e n n e g l i g e n t i n t h e e x e c u t i o n o f t h e

c o n t r a c t

. " )

. F u r t h e r m o r e

, a l e g a l e n c y c l o p e d i a n o t e s t h a t " t h e

c o u r t s a r e p r a c t i c a l l y u n a n i m o u s " i n s u p p o r t o f t h e p r o p o s i t i o n

t h a t a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i s n o t e n t i t l e d t o g o v e r n m e n t a l

i m m u n i t y f o r i n j u r i e s a r i s i n g f r o m n e g l i g e n t p e r f o r m a n c e o f t h e

c o n t r a c t w o r k

. A

. E

. K o r p e l a

, A n n o t a t i o n

, R i g h t o f c o n t r a c t o r

w i t h f e d e r a l

, s t a t e

, o r l o c a l p u b l i c b o d y t o l a t t e r ' s i m m u n i t y

f r o m t o r t l i a b i l i t y

, 9 A

. L

. R

. 3 d 3 8 2 § § 2 ( a )

, 5 ( 1 9 6 6 ) ; s e e a l s o

6 4 A m

. J u r

. 2 d

, P u b l i c W o r k s a n d C o n t r a c t s § 1 0 9 ( 2 0 1 3 u p d a t e )

( d i s c u s s i n g c o n t r a c t o r s ' n e g l i g e n c e i n p e r f o r m i n g w o r k ; n e g l e c t

o r f a i l u r e t o c o m p l y w i t h c o n t r a c t )

. T h i s u n d e r s t a n d i n g o f t h e

d o c t r i n e o f g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i mm u n i t y h a s b e e n e c h o e d b y

l e g a l c o mm e n t a t o r s

. S e e

, e

. g

. , R i c h a r d A u s n e s s

, S u r r o g a t e

I m m u n i t y : T h e G o v e r n m e n t C o n t r a c t D e f e n s e a n d P r o d u c t s

L i a b i l i t y

, 4 7 O h i o S t

. L

. J

. 9 8 5

, 9 9 5 ( 1 9 8 6 )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 8 C

. A p p l i c a t i o n

¶ 4 7 W i t h t h e a b o v e p r i n c i p l e s i n m i n d

, w e t u r n t o t h e

p r e s e n t c a s e

. A l t h o u g h t h e p a r t i e s h a v e f r a m e d t h e i r a r g u m e n t s

s o l e l y i n t e r m s o f t h e L y o n s t e s t

, w e a n a l y z e M u s s o n ' s c l a i m f o r

i m m u n i t y u n d e r b o t h r e q u i r e m e n t s o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

T h i s i n c l u d e s w h e t h e r M u s s o n i s a n a g e n t u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, a s

d e t e r m i n e d b y t h e L y o n s t e s t

, a s w e l l a s w h e t h e r t h e c o n d u c t

t h a t i s a l l e g e d t o b e a c a u s e o f i n j u r y i s e n t i t l e d t o i m m u n i t y

u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a s t h e i m p l e m e n t a t i o n o f a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, e t c

. d e c i s i o n

. W e c o n c l u d e f i r s t t h a t

, u n d e r t h e

L y o n s t e s t s

, M u s s o n h a s f a i l e d t o d e m o n s t r a t e t h a t i t i s a n

a g e n t e n t i t l e d t o g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i mm u n i t y

.

F u r t h e r m o r e

, a s g u i d a n c e t o f u t u r e l i t i g a n t s

, w e e x a m i n e w h y

M u s s o n ' s a l l e g a t i o n s i n s u p p o r t o f s u mm a r y j u d g m e n t f a i l t o

d e m o n s t r a t e t h a t M u s s o n w a s e n t i t l e d t o i mm u n i t y a s a n a g e n t

i m p l e m e n t i n g a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r

q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n o f a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

.

¶ 4 8 U n d e r t h e L y o n s t e s t a s a p p l i e d t o W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, M u s s o n w a s n o t a n a g e n t f o r w h i c h i mm u n i t y w a s

a v a i l a b l e

. T h e r e l e v a n t c o n t r a c t u a l l a n g u a g e ( t h e S t a n d a r d

S p e c i f i c a t i o n s ) d e m o n s t r a t e s t h a t M u s s o n w a s n o t s u b j e c t t o

" r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s " a s i s n e c e s s a r y t o i n v o k eN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

2 9 c o n t r a c t o r i m m u n i t y a s a n a g e n t o f a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

. 1 7 T h e

p r i m a r y p r o v i s i o n u p o n w h i c h t h e p a r t i e s f o c u s t h e i r a r g u m e n t s

a n d u p o n w h i c h w e r e l y i n c o n c l u d i n g t h a t t h e L y o n s t e s t i s n o t

s a t i s f i e d i s t h e " m e a n s a n d m e t h o d s " p r o v i s i o n i n t h e S t a n d a r d

S p e c i f i c a t i o n s

. 1 8 T h e c o n d u c t f o r w h i c h M u s s o n w a s r e s p o n s i b l e

u n d e r t h e m e a n s a n d m e t h o d s p r o v i s i o n a r e

, b y d e f i n i t i o n

,

d i s t i n g u i s h a b l e f r o m c o n d u c t f o r w h i c h i mm u n i t y m a y b e a v a i l a b l e

f o r a g e n t s u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, a s s e t f o r t h i n L y o n s

.

1 7 A s o u r d i s c u s s i o n b e l o w s h o u l d m a k e c l e a r

, o u r r e f e r e n c e

t o t h e S p e c i f i c a t i o n s a s s u p p o r t f o r o u r c o n c l u s i o n t h a t

i m m u n i t y i s n o t a v a i l a b l e s h o u l d n o t b e r e a d t o s u g g e s t t h a t t h e

t e r m s o f a g o v e r n m e n t c o n t r a c t m a y c r e a t e i mm u n i t y w h e r e n o n e

w o u l d o t h e r w i s e e x i s t b y v i r t u e o f t h e l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l n a t u r e o f t h e a c t i v i t i e s

a t i s s u e

. O u r r e f e r e n c e t o t h e S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s m e r e l y

d e m o n s t r a t e s t h a t t h e p a r t i e s a p p a r e n t l y c o n t e m p l a t e d t h a t

M u s s o n ' s p e r f o r m a n c e o f i t s c o n s t r u c t i o n r e s p o n s i b i l i t i e s w o u l d

n o t e n t i t l e M u s s o n t o t h e i m m u n i t y t h a t m a y b e a f f o r d e d t o

a g e n t s u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

1 8 O t h e r s e c t i o n s i n t h e S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s a l s o

s u p p o r t t h e c o n t e n t i o n t h a t t h e p a r t i e s c o n t e m p l a t e d t h a t M u s s o n

w a s n o t s u b j e c t t o r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s u n d e r L y o n s

a n d c o u l d b e h e l d l i a b l e f o r a n y n e g l i g e n c e i n t h e p e r f o r m a n c e

o f t h e c o n s t r u c t i o n

. F o r e x a m p l e :

- § 1 0 7

. 1 ( 2 )

, r e q u i r i n g t h e c o n t r a c t o r t o " [ p ] r o v i d e

a l l n e c e s s a r y s a f e g u a r d s

, s a f e t y d e v i c e s

, a n d

p r o t e c t i v e e q u i p m e n t

. T a k e a l l o t h e r a c t i o n s t h a t

a r e r e a s o n a b l y n e c e s s a r y t o p r o t e c t t h e l i f e a n d

h e a l t h o f e m p l o y e e s o n t h e p r o j e c t a n d t h e s a f e t y o f

t h e p u b l i c

. "

- § 1 0 7

. 1 1

. 1 ( 3 )

, r e q u i r i n g t h e c o n t r a c t o r t o " [ a ] s s u m e

l i a b i l i t y f o r a l l d a m a g e t o p u b l i c o r p r i v a t e

p r o p e r t y r e s u l t i n g f r o m c o n t r a c t o r o p e r a t i o n s

, d e f e c t i v e w o r k o r m a t e r i a l s

, o r n o n

- e x e c u t i o n o f t h e

c o n t r a c t

. "N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 0 ¶ 4 9 T h e m e a n s a n d m e t h o d s p r o v i s i o n s t a t e s

, i n r e l e v a n t

p a r t

, t h a t M u s s o n " i s s o l e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e m e a n s

, m e t h o d s

,

t e c h n i q u e s

, s e q u e n c e s

, a n d p r o c e d u r e s o f c o n s t r u c t i o n

. "

( E m p h a s i s a d d e d

. ) I n t h i s c o n t e x t

, b e i n g " r e s p o n s i b l e " f o r t h e

" m e a n s

, m e t h o d s

, [ e t c

. ] " i n v o l v e s b o t h p o w e r s a n d d u t i e s

. T h a t

i s

, M u s s o n w a s n o t o n l y e m p o w e r e d t o t a k e a c t i o n s i n v o l v i n g h o w

t h e c o n s t r u c t i o n p r o c e s s w a s t o p r o c e e d

, M u s s o n a l s o h a d t h e

r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e a c t i o n s i t t o o k

, i n c l u d i n g i n c u r r i n g

l i a b i l i t y i f i t s a c t i o n s c a u s e d i n j u r y

. S e e B l a c k ' s L a w

D i c t i o n a r y 1 4 2 7 ( 9 t h e d

. 2 0 0 9 ) ( d e f i n i n g " r e s p o n s i b i l i t y " a s

" l i a b i l i t y " ) ; s e e i d

. ( n o t i n g t h a t " r e s p o n s i b l e

. . . s i m p l y

m e a n s l i a b l e t o b e m a d e t o a c c o u n t o r p a y " ) ( q u o t i n g H

. L

. A

.

H a r t

, " C h a n g i n g C o n c e p t i o n s o f R e s p o n s i b i l i t y

, " i n P u n i s h m e n t

a n d R e s p o n s i b i l i t y 1 8 6

, 1 9 6

– 9 7 ( 1 9 6 8 ) )

.

¶ 5 0 M a n y o f M u s s o n ' s d a y

- t o

- d a y a c t i o n s a t t h e O h i o S t r e e t

p r o j e c t s i t e a r e c h r o n i c l e d i n t h e d a i l y l o g s o f o n s i t e a c t i v i t y

k e p t b y o n e o f t h e D O T ' s e n g i n e e r s

, R y a n S c h a n h o f e r

. T h e s e l o g s

n o t e n u m e r o u s i n s t a n c e s o f M u s s o n t a k i n g a c t i o n s w i t h o u t D O T o r

C i t y a p p r o v a l

, p u r s u a n t t o M u s s o n ' s i n d e p e n d e n t r e s p o n s i b i l i t y

u n d e r t h e m e a n s a n d m e t h o d s p r o v i s i o n

. T h r o u g h o u t t h e c o u r s e o f

t h e p r o j e c t

, t h e r e w e r e m u l t i p l e o c c a s i o n s o n w h i c h S c h a n h o f e r

h a d t o i n f o r m C i t y o f f i c i a l s t h a t h e c o u l d n o t s t o p M u s s o n f r o m

p r o c e e d i n g o n a c e r t a i n c o u r s e b e c a u s e M u s s o n ' s a c t i o n w a s

w i t h i n t h e " m e a n s a n d m e t h o d s " p r o v i s i o n

. O n e o f t h e s e a c t i o n s

w a s t h e r e m o v a l o f t h e e n t i r e r o a d b e d o f O h i o S t r e e t

, r a t h e r

t h a n r e m o v i n g p o r t i o n s o n a b l o c k

- b y

- b l o c k b a s i s

. O t h e r s u c h

a c t i o n s i n c l u d e d w h a t e v e r s t e p s M u s s o n w o u l d t a k e t o e n s u r eN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 1 p r o p e r d r a i n a g e

, a s d e m o n s t r a t e d b y S c h a n h o f e r ' s n o t e t h a t

M u s s o n ' s c l e a n i n g s i l t s c r e e n s i n d r a i n a g e a r e a s w a s " u p t o t h e

c o n t r a c t o r

. " 1 9

¶ 5 1 A s d i s c u s s e d a b o v e

, t h e n a t u r e o f M u s s o n ' s a c t i o n s

,

t a k e n p u r s u a n t t o t h e m e a n s a n d m e t h o d s p r o v i s i o n

, d e m o n s t r a t e s

t h a t M u s s o n h a d s u b s t a n t i a l i n d e p e n d e n t d e c i s i o n

- m a k i n g

a u t h o r i t y i n p e r f o r m i n g i t s t a s k s

, s u c h t h a t M u s s o n ' s

r e l a t i o n s h i p w i t h t h e D O T f o r t h e c o n d u c t t h a t i s a l l e g e d t o

h a v e r e s u l t e d i n h a r m c a n n o t b e c h a r a c t e r i z e d a s t h a t o f a

s e r v a n t

. S e e A r s a n d

, 8 3 W i s

. 2 d a t 4 5

– 4 6 ( d e f i n i n g s e r v a n t a s

o n e s u b j e c t t o t h e m a s t e r ' s c o n t r o l o r r i g h t o f c o n t r o l )

. S u c h

i n d e p e n d e n t d i s c r e t i o n i s a l s o c o n t r a r y t o L y o n s ' " r e a s o n a b l y

p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s " r e q u i r e m e n t

, i n t h a t a c o n t r a c t o r m a y

n o t p o s s e s s s u c h c o n t r o l o v e r t h e a l l e g e d i n j u r y

- c a u s i n g a c t i o n

1 9 M o r e o v e r

, t h e m e r e f a c t t h a t D O T p e r s o n n e l w e r e o n s i t e

d u r i n g M u s s o n ' s p e r f o r m a n c e o f t h e O h i o S t r e e t s e w e r w o r k d o e s

n o t t r a n s f o r m M u s s o n ' s c o n t r a c t u a l p e r f o r m a n c e i n t o t h e

i m p l e m e n t a t i o n o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r

q u a s i

- j u d i c i a l a c t i o n s t h a t a r e e n t i t l e d t o i mm u n i t y

.

T e l l i n g l y

, § 1 0 5

. 2 ( 4 ) o f t h e S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s p r o v i d e s

t h a t " [ t ] h e d e p a r t m e n t ' s r e v i e w d o e s n o t r e l i e v e t h e c o n t r a c t o r

o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r o b t a i n i n g s a t i s f a c t o r y r e s u l t s

. "

S i m i l a r l y

, w h e r e t h e S t a n d a r d S p e c i f i c a t i o n s a r e s i l e n t o n

t h e s a f e t y m e a s u r e s o r p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s a p p l i c a b l e i n a

g i v e n s c e n a r i o

, a c o n t r a c t o r m a y n o t r e l y o n t h a t s i l e n c e a s a

l i c e n s e t o u n d e r t a k e w h a t e v e r m e a s u r e s t h e c o n t r a c t o r s e l e c t s

w i t h o u t t h r e a t o f l i a b i l i t y

. G o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i m m u n i t y

m u s t b e b a s e d o n t h e p r i o r e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s b y a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w h i c h t h e

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i m p l e m e n t s a s a s t a t u t o r y a g e n t

.

S i l e n c e

, w i t h o u t m o r e

, d o e s n o t d e m o n s t r a t e t h e e x e r c i s e o f

n e c e s s a r y g o v e r n m e n t a l d e c i s i o n

- m a k i n g

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 2 a n d s t i l l b e c o n s i d e r e d a n a g e n t f o r p u r p o s e s o f g o v e r n m e n t a l

c o n t r a c t o r i m m u n i t y u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. M u s s o n t h u s

f a i l s t o s a t i s f y t h e L y o n s t e s t a n d i s n o t a n a g e n t u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. 2 0

¶ 5 2 N e x t

, h a v i n g c o n c l u d e d t h a t M u s s o n i s n o t e n t i t l e d t o

i m m u n i t y a s a n a g e n t u n d e r t h e L y o n s t e s t

, w e a l s o e x a m i n e

M u s s o n ' s c l a i m f o r i mm u n i t y i n l i g h t o f t h e i n j u r y a l l e g e d a n d

t h e p l a i n l a n g u a g e o f W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w h i c h l i m i t s

i m m u n i t y t o " a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. " B e g i n n i n g

w i t h t h e i n j u r y t h a t S h o w e r s h a s a l l e g e d

, w e n o t e t h a t S h o w e r s '

a l l e g a t i o n s a r e d i f f e r e n t i n k i n d f r o m t h e a l l e g a t i o n s

u n d e r l y i n g t h e L y o n s t e s t f o r g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i mm u n i t y

.

T h e s u b s t a n c e o f S h o w e r s ' c l a i m i s n o t t h a t M u s s o n w a s n e g l i g e n t

i n i t s i m p l e m e n t a t i o n o f a d e c i s i o n m a d e i n t h e e x e r c i s e o f a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n

, a s w a s t h e c a s e i n L y o n s

. R a t h e r

,

S h o w e r s a l l e g e s t h a t M u s s o n n e g l i g e n t l y p e r f o r m e d i t s

e x c a v a t i o n

, c o n s t r u c t i o n

, a n d d r a i n a g e r e s p o n s i b i l i t i e s u n d e r

t h e c o n t r a c t

. S p e c i f i c a l l y

, S h o w e r s ' c o m p l a i n t a l l e g e s t h a t

2 0 B e c a u s e M u s s o n h a s f a i l e d t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e r e w e r e

r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s t h a t c o n t r o l l e d a n y a l l e g e d

i n j u r y

- c a u s i n g d e c i s i o n o r c o n d u c t

, w e h a v e n o n e e d t o e x a m i n e

t h e s e c o n d a n d t h i r d r e q u i r e m e n t s o f t h e L y o n s t e s t ( i

. e

. ,

w h e t h e r t h e c o n t r a c t o r f o l l o w e d s u c h r e a s o n a b l y p r e c i s e

s p e c i f i c a t i o n s a n d w h e t h e r t h e c o n t r a c t o r w a r n e d t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y o f a n y d a n g e r s a s s o c i a t e d w i t h t h e

s p e c i f i c a t i o n s t h a t w e r e k n o w n b y t h e c o n t r a c t o r

, b u t n o t b y t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 3 M u s s o n i s l i a b l e f o r " i m p r o p e r d r a i n a g e

, . . . m a i n t e n a n c e

,

e x c a v a t i o n

, c o n s t r u c t i o n p r o c e d u r e s

, a n d f a i l u r e t o t a k e

c o r r e c t i v e m e a s u r e s

. "

¶ 5 3 T h e s e a s s e r t i o n s a r e f u n d a m e n t a l l y d i f f e r e n t f r o m t h e

a s s e r t i o n t h a t a g o v e r n m e n t a l e n t i t y n e g l i g e n t l y s e l e c t e d a

d e s i g n t h a t a c o n t r a c t o r i m p l e m e n t e d f o r a g o v e r n m e n t p r o j e c t

.

D e s i g n s e l e c t i o n i s a t y p e o f g o v e r n m e n t a l e n t i t y d e c i s i o n t h a t

w e h a v e d e t e r m i n e d i s w i t h i n t h e l e g i s l a t i v e o r q u a s i

l e g i s l a t i v e f u n c t i o n i mm u n i z e d u n d e r W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

.

S e e

, e

. g

. , C h a r t

, 5 7 W i s

. 2 d a t 1 0 0

– 0 1 ( r e c o g n i z i n g l e g i s l a t i v e

o r q u a s i

- l e g i s l a t i v e n a t u r e o f d e s i g n d e c i s i o n ) ; L a n g e v

. T o w n

o f N o r w a y

, 7 7 W i s

. 2 d 3 1 3

, 3 1 8

– 2 0

, 2 5 3 N

. W

. 2 d 2 4 0 ( 1 9 7 7 ) ( s a m e )

.

¶ 5 4 I n c o n t r a s t

, S h o w e r s a l l e g e s t h a t M u s s o n ' s p e r f o r m a n c e

o f i t s c o n s t r u c t i o n d u t i e s

, s u c h a s m a i n t a i n i n g d r a i n a g e a t t h e

w o r k s i t e

, d i d n o t m e e t t h e s t a n d a r d o f d u e c a r e f o r c o n s t r u c t i o n

w o r k

. C f

. B r o o k s v

. H a y e s

, 1 3 3 W i s

. 2 d 2 2 8

, 2 3 4

– 3 5

, 3 9 5 N

. W

. 2 d

1 6 7 ( 1 9 8 6 ) ( r e c o g n i z i n g t h a t a c o n s t r u c t i o n c o n t r a c t i m p l i c i t l y

i m p o s e s a d u t y o n c o n t r a c t o r s t o p e r f o r m w o r k a c c o r d i n g t o t h e

s t a n d a r d o f d u e c a r e )

. A n a l l e g a t i o n s u c h a s S h o w e r s m a k e s d o e s

n o t i m p l i c a t e t h e t y p e s o f a c t s f o r w h i c h W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

a f f o r d s i m

m u n i t y t o a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

. T h e r e f o r e

, t h e y

c a n n o t f o r m t h e b a s i s f o r i mm u n i t y f o r a c o n t r a c t o r

. F o r a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y t o b e a c c o r d e d i mm u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

,

t h e e n t i t y m u s t b e a b l e t o s h o w t h a t t h e a l l e g e d l y i n j u r i o u s a c t

w a s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f a l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

,

j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n

. M u s s o n h a s n o t s h o w n t h a t

t h e a c t s t h a t S h o w e r s a s s e r t s w e r e a c a u s e o f i n j u r y

— — M u s s o n ' sN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 4 a l l e g e d i m p r o p e r d r a i n a g e

, m a i n t e n a n c e

, e x c a v a t i o n

, a n d

c o n s t r u c t i o n a t t h e O h i o S t r e e t p r o j e c t

—— w e r e t h e i m p l e m e n t a t i o n

o f a g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. T h e r e f o r e

,

i m m u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) i s n o t a v a i l a b l e f o r t h o s e a c t s

.

¶ 5 5 I n f u t u r e c a s e s

, g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s s e e k i n g

i m m u n i t y s h o u l d i n c l u d e i n t h e i r p l e a d i n g s s u f f i c i e n t f a c t s t o

d e m o n s t r a t e t h a t t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y f r o m w h i c h t h e

c o n t r a c t o r w o u l d d e r i v e i m m u n i t y w a s e n g a g e d i n o n e o f t h e

f u n c t i o n s f o r w h i c h i mm u n i t y i s a v a i l a b l e u n d e r W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, a n d t h a t t h e c o n t r a c t o r w a s a n a g e n t w i t h r e s p e c t

t o i n j u r y

- c a u s i n g c o n d u c t

.

¶ 5 6 A c c o r d i n g l y

, S h o w e r s ' c l a i m s

, t h a t M u s s o n n e g l i g e n t l y

p e r f o r m e d t h e w o r k r e q u i r e d b y t h e g o v e r n m e n t c o n t r a c t

, s h o u l d

b e a n a l y z e d u n d e r s t a n d a r d n e g l i g e n c e p r i n c i p l e s

. S e e C o f f e y

,

7 4 W i s

. 2 d a t 5 3 1

, 5 3 5

– 4 0 ( s e t t i n g f o r t h e l e m e n t s o f s t a n d a r d

n e g l i g e n c e a n a l y s i s a n d a p p l y i n g t h o s e e l e m e n t s a f t e r

d e t e r m i n i n g t h a t m u n i c i p a l o f f i c e r w a s n o t e n t i t l e d t o

i m m u n i t y )

. A l t h o u g h u l t i m a t e l y M u s s o n m a y b e f o u n d n o t t o h a v e

b e e n n e g l i g e n t i n i t s p e r f o r m a n c e o f i t s c o n s t r u c t i o n

a c t i v i t i e s

, s u m m a r y j u d g m e n t w a s i n a p p r o p r i a t e b a s e d o n t h e

s u b s t a n c e o f S h o w e r s ' c o m p l a i n t

.

I I I

. C O N C L U S I O N

¶ 5 7 W e c o n c l u d e t h a t w h e r e a t h i r d p a r t y ' s c l a i m a g a i n s t a

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i s b a s e d o n t h e a l l e g a t i o n t h a t t h e

c o n t r a c t o r n e g l i g e n t l y p e r f o r m e d i t s w o r k u n d e r a c o n t r a c t w i t h

a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

, t h e g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r m u s t p r o v eN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 5 b o t h t h a t t h e c o n t r a c t o r m e e t s t h e d e f i n i t i o n o f " a g e n t " u n d e r

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, a s s e t f o r t h i n L y o n s

, a n d t h a t t h e

c o n t r a c t o r ' s a c t i s o n e f o r w h i c h i mm u n i t y i s a v a i l a b l e u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. S p e c i f i c a l l y

, w e c o n c l u d e t h a t f o r a c o n t r a c t o r t o

c o m e w i t h i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ' s s h i e l d o f i mm u n i t y

, t h e c o n t r a c t o r

m u s t p r o v e i t w a s a c t i n g a s t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s a g e n t i n

a c c o r d a n c e w i t h r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s

, a s s e t f o r t h

i n L y o n s

. I n t h i s c a s e

, M u s s o n h a s n o t s h o w n t h a t i t w a s a c t i n g

a s a g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s a g e n t f o r p u r p o s e s o f t h e a l l e g e d

i n j u r y

- c a u s i n g c o n d u c t b e c a u s e M u s s o n w a s n o t a c t i n g p u r s u a n t t o

" r e a s o n a b l y p r e c i s e s p e c i f i c a t i o n s

. "

¶ 5 8 M o r e o v e r

, p u r s u a n t t o t h e p l a i n l a n g u a g e o f W i s

. S t a t

.

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

, w e a l s o c o n c l u d e t h a t a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

s e e k i n g t o a s s e r t t h e d e f e n s e o f i mm u n i t y s h o u l d c l e a r l y a l l e g e

i n t h e p l e a d i n g s w h y t h e i n j u r y

- c a u s i n g c o n d u c t c o m e s w i t h i n a

l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n a s s e t o u t i n § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. I n t h e c o n t e x t o f t h i s

c a s e

, a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w o u l d b e r e q u i r e d t o a s s e r t t h a t

i t w a s i m p l e m e n t i n g a d e c i s i o n o f a g o v e r n m e n t a l e n t i t y t h a t w a s

m a d e w i t h i n t h e s c o p e o f t h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s l e g i s l a t i v e

,

q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

.

A d h e r e n c e t o t h e s e s t a t u t o r y r e q u i r e m e n t s f o r i mm u n i t y u n d e r

§ 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) w i l l a v o i d e x t e n d i n g b l a n k e t i m m u n i t y f o r c l a i m s o f

n e g l i g e n t l y p e r f o r m e d w o r k a g a i n s t g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s w h e n

t h e s o l e b a s i s f o r i mm u n i t y i s t h a t t h e w o r k w a s p e r f o r m e d

p u r s u a n t t o a c o n t r a c t w i t h a g o v e r n m e n t a l e n t i t y

. A l l o w i n g

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s t o c l a i m i mm u n i t y i n s u c h i n s t a n c e sN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 6 w o u l d v a s t l y e x p a n d t h e d o c t r i n e o f g o v e r n m e n t a l i m m u n i t y

.

A p p l y i n g t h i s r a t i o n a l e t o t h i s c a s e

, w e c o n c l u d e t h a t M u s s o n

w o u l d n o t b e e n t i t l e d t o i m m u n i t y f o r S h o w e r s ' c l a i m s t h a t

M u s s o n n e g l i g e n t l y p e r f o r m e d i t s w o r k u n d e r a g o v e r n m e n t

c o n t r a c t

, b e c a u s e M u s s o n h a s n o t m a d e a s h o w i n g t h a t M u s s o n w a s

a n a g e n t i m p l e m e n t i n g a g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s d e c i s i o n m a d e

w i t h i n t h e s c o p e o f t h e e n t i t y ' s l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

,

j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

.

¶ 5 9 T h e r e f o r e

, b a s e d o n M u s s o n f a i l i n g t o m e e t t h e

s t a n d a r d f o r a W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a g e n t

, M u s s o n i s n o t

e n t i t l e d t o i m

m u n i t y u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A d d i t i o n a l l y

, w e

c o n c l u d e t h a t t h e f a c t s s e t o u t i n s u p p o r t o f s u mm a r y j u d g m e n t

w o u l d n o t s u p p o r t a c l a i m o f g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i m m u n i t y

b e c a u s e M u s s o n h a s f a i l e d t o a s s e r t t h a t t h e a c t s f o r w h i c h i t

c l a i m s i m m u n i t y w e r e " a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

,

q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

, " a s

r e q u i r e d u n d e r § 8 9 3

. 8 0 ( 4 )

. A c c o r d i n g l y

, S h o w e r s ' c l a i m s s h o u l d

b e a n a l y z e d n o d i f f e r e n t l y t h a n n e g l i g e n c e c l a i m s a g a i n s t o t h e r

c o n t r a c t o r s

.

¶ 6 0 M u s s o n m a y t h e r e f o r e b e l i a b l e i f S h o w e r s i s a b l e t o

s h o w t h a t i n p e r f o r m i n g i t s w o r k u n d e r t h e g o v e r n m e n t c o n t r a c t

,

M u s s o n h a d a d u t y o f d u e c a r e t o S h o w e r s

, t h a t M u s s o n b r e a c h e d

t h a t d u t y

, a n d t h a t s u c h b r e a c h w a s a c a u s e o f S h o w e r s ' d a m a g e s

.

A c c o r d i n g l y

, w e r e v e r s e a n d r e m a n d t o t h e c i r c u i t c o u r t f o r

f u r t h e r p r o c e e d i n g s o n S h o w e r s ' c l a i m s a g a i n s t M u s s o n c o n s i s t e n t

w i t h t h i s o p i n i o n

. A d d i t i o n a l l y

, b e c a u s e M u s s o n ' s a n d t h e

C i t y ' s c r o s s

- c l a i m s w e r e n o t f u l l y l i t i g a t e d i n t h e c i r c u i tN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

3 7 c o u r t a n d w e r e n o t a d d r e s s e d b y t h e c o u r t o f a p p e a l s

, t h o s e

c l a i m s s h o u l d b e a d d r e s s e d o n r e m a n d

.

B y t h e C o u r t

. — T h e d e c i s i o n o f t h e c o u r t o f a p p e a l s i s

r e v e r s e d a n d t h e c a u s e r e m a n d e d t o t h e c i r c u i t c o u r t

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

. n p c

1 ¶ 6 1 N

. P A T R I C K C R O O K S

, J

. ( c o n c u r r i n g )

. T h i s c a s e i s

a b o u t w h e t h e r M u s s o n B r o s

. , I n c

. ( M u s s o n ) i s a n a g e n t o f a

g o v e r n m e n t a l e n t i t y u n d e r t h e t e s t e s t a b l i s h e d i n t h e L y o n s

c a s e

. S e e E s t a t e o f L y o n s v

. C N A I n s

. C o s

. , 2 0 7 W i s

. 2 d 4 4 6

,

5 5 8 N

. W

. 2 d 6 5 8 ( C t

. A p p

. 1 9 9 6 )

. I a g r e e w i t h t h e m a j o r i t y t h a t

u n d e r t h e L y o n s t e s t

, M u s s o n i s n o t a n a g e n t b e c a u s e M u s s o n h a s

n o t s h o w n t h a t i t w a s a c t i n g p u r s u a n t t o " r e a s o n a b l y p r e c i s e

s p e c i f i c a t i o n s " a s t h e f i r s t p r o n g o f t h e L y o n s t e s t r e q u i r e s

.

M u s s o n i s t h e r e f o r e n o t e n t i t l e d t o i mm u n i t y

. T h e g r a n t o f

s u mm a r y j u d g m e n t s h o u l d t h e r e f o r e b e r e v e r s e d

. A l t h o u g h I d o

n o t j o i n t h e m a j o r i t y o p i n i o n

, I r e s p e c t f u l l y c o n c u r f o r r e a s o n s

s t a t e d h e r e i n

.

¶ 6 2 I n p a s t c a s e s

, w e h a v e n o t f o c u s e d o n w h e t h e r t h e

g o v e r n m e n t a l e n t i t y ' s d e c i s i o n s w e r e l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l a s a f i r s t s t e p i n

a n s w e r i n g t h e L y o n s q u e s t i o n

. E v e n i f t h e c o u r t c h o o s e s t o

a d o p t t h a t f r a m e w o r k f o r t h e L y o n s t e s t

, I a m c o n c e r n e d t h a t t h e

m a j o r i t y m a y h a v e t a k e n a n a p p r o a c h t o t h e L y o n s i m m u n i t y

a n a l y s i s i t s e l f t h a t c o u l d b e r e a d a s c h a n g i n g t h e l a w o n

g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r i mm u n i t y

. I f t h a t i s t h e m a j o r i t y ' s

i n t e n t

, t h e b e s t w a y t o d o s o i s t o a c k n o w l e d g e t h a t

, a n d t o

o f f e r m o r e g u i d a n c e t o l i t i g a n t s

, l a w y e r s

, a n d c o u r t s

.

¶ 6 3 W h i l e t h e m a j o r i t y o p i n i o n ( a t ¶ 2 n

. 5 ) s a y s t h a t t h e r e

i s n o i n t e n t i o n t o a d o p t a f u n d a m e n t a l c h a n g e i n o u r i m m u n i t y

j u r i s p r u d e n c e

, I a m a l s o c o n c e r n e d t h a t

, d u e t o s o m e n o t a b l e

s i m i l a r i t i e s

, t h e m a j o r i t y o p i n i o n c o u l d b e r e a d a s e n d o r s i n g

t h e t y p e o f f u n d a m e n t a l c h a n g e t h a t J u s t i c e G a b l e m a n a d v o c a t e sN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

. n p c

2 i n a c o n c u r r e n c e i n a n u n r e l a t e d g o v e r n m e n t a l i mm u n i t y c a s e

. 1

W h i l e I s h a r e J u s t i c e G a b l e m a n ' s d i s m a y w i t h s o m e a s p e c t s o f

t h i s c o u r t ' s i m m u n i t y j u r i s p r u d e n c e

, I f a v o r a n i n c r e m e n t a l

a p p r o a c h t o c o r r e c t i n g t h e p r o b l e m s

. A g o o d p l a c e t o s t a r t

w o u l d b e t o r e c o g n i z e t h a t o u r p r i o r c a s e s h a v e c o n s t r u e d t h e

m i n i s t e r i a l d u t y e x c e p t i o n t o i m m u n i t y t o o n a r r o w l y

. 2

¶ 6 4 T h e m a j o r i t y ' s a p p r o a c h p r o v i d e s l i t t l e g u i d a n c e a s t o

h o w t h e s h o w i n g i t r e q u i r e s c o u l d b e m e t

. T h e m a j o r i t y

c o n c l u d e s t h a t " [ T ] h e f a c t s s e t o u t i n s u p p o r t o f s u mm a r y

j u d g m e n t w o u l d n o t s u p p o r t a c l a i m o f g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r

i m m u n i t y b e c a u s e M u s s o n h a s f a i l e d t o a s s e r t t h a t t h e a c t s f o r

w h i c h i t c l a i m s i mm u n i t y w e r e ' a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f

1 S e e B o s t c o

, L L C v

. M i l w a u k e e M e t r o

. S e w e r a g e D i s t

. , 2 0 1 3

W I 7 8

, ¶ 1 0 3

,

__

_ W i s

. 2 d

_

__ ,

__ _ N

. W

. 2 d

___ ( G a b l e m a n

, J

. ,

c o n c u r r i n g ) :

I w o u l d

. . . d o a w a y w i t h t h e m i n i s t e r i a l d u t y a n d

k n o w n d a n g e r e x c e p t i o n s a n d r e s t o r e o u r i mm u n i t y

j u r i s p r u d e n c e t o c o n f o r m w i t h § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) a n d H o l y t z

.

T h a t i s

, g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

, o f f i c i a l s

, a n d

e m p l o y e e s s h o u l d b e e n t i t l e d t o i mm u n i t y o n l y f o r

" a c t s d o n e i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. "

W i s

. S t a t

. § 8 9 3

. 8 0 ( 4 ) ; s e e a l s o [ H o l y t z v

. C i t y o f

M i l w a u k e e

, 1 7 W i s

. 2 d 2 6

, 4 0

, 1 1 5 N

. W

. 2 d 6 1 8 ( 1 9 6 2 ) ]

.

2 A b r i e f d e f i n i t i o n o f a " m i n i s t e r i a l d u t y " i s s o m e t h i n g

t h a t i s " a b s o l u t e

, c e r t a i n a n d i m p e r a t i v e

, i n v o l v i n g m e r e l y t h e

e x e c u t i o n o f a s e t t a s k

, a n d w h e n t h e l a w w h i c h i m p o s e s i t

p r e s c r i b e s a n d d e f i n e s t h e t i m e

, m o d e a n d o c c a s i o n f o r i t s

p e r f o r m a n c e w i t h s u c h c e r t a i n t y t h a t n o t h i n g r e m a i n s f o r

j u d g m e n t o r d i s c r e t i o n

. " T h i s d e f i n i t i o n i s c i t e d i n L i s t e r v

.

B o a r d o f R e g e n t s

, 7 2 W i s

. 2 d 2 8 2

, 3 0 1

, 2 4 0 N

. W

. 2 d 6 1 0 ( 1 9 7 6 )

,

w h i c h t a k e s l a n g u a g e f r o m M e y e r v

. C a r m a n

, 2 7 1 W i s

. 3 2 9

, 3 3 2

, 7 3

N

. W

. 2 d 5 1 4 ( 1 9 5 5 ) ( q u o t i n g 1 8 E u g e n e M c Q u i l l i n

, M u n i c i p a l

C o r p o r a t i o n s § 5 3

. 3 3

, a t 2 2 5 ( 3 d e d

. ) )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

. n p c

3 l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l

f u n c t i o n s

. ' " M a j o r i t y o p

. , ¶ 4

.

¶ 6 5 I n c a s e s i n v o l v i n g i m m u n i t y

, t h e a n a l y s i s h a s u s u a l l y

f o c u s e d o n w h e t h e r t h e a l l e g e d n e g l i g e n t a c t s w e r e d i s c r e t i o n a r y

o r n o n

- d i s c r e t i o n a r y

, a n d i m m u n i t y d e t e r m i n a t i o n s o f t e n t u r n e d

o n s u c h a n a l y s i s

. H e r e

, t h e m a j o r i t y h o l d s t h a t M u s s o n m u s t

m a k e a n i n i t i a l s h o w i n g b e f o r e a p p l i c a t i o n o f t h e t h r e e p r o n g s

o f t h e L y o n s t e s t f o r g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r s c l a i m i n g

i m m u n i t y

. S p e c i f i c a l l y

, t h e m a j o r i t y f a u l t s M u s s o n f o r f a i l i n g

t o " a s s e r t t h a t t h e a c t s f o r w h i c h i t c l a i m s i mm u n i t y w e r e ' a c t s

d o n e i n t h e e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s '

. . . . " S e e m a j o r i t y o p

. , ¶ 5 9

.

L i t i g a n t s m a y b e u n a b l e t o d i s c e r n f r o m t h i s o p i n i o n w h a t s o r t

o f f a c t s t h e y m u s t a l l e g e i n o r d e r t o e s t a b l i s h t h a t i m m u n i t y

a p p l i e s

. W h e n t h i s c o u r t c r a f t s a s o m e w h a t d i f f e r e n t a n a l y t i c a l

f r a m e w o r k

, t h e b e s t p r a c t i c e i s t o c l e a r l y l a y o u t t h e r e a s o n s

f o r t h e c h a n g e

, a n d a r t i c u l a t e w h a t l i t i g a n t s m u s t s h o w t o

s a t i s f y t h e s t a n d a r d

.

¶ 6 6 T h e r e a r e s t r i k i n g s i m i l a r i t i e s b e t w e e n t h e l a n g u a g e

o f t h e m a j o r i t y a n d t h e l a n g u a g e o f J u s t i c e G a b l e m a n ' s B o s t c o

c o n c u r r e n c e

. B o t h o p i n i o n s r e a d t h e s t a t u t e a s r e q u i r i n g

p a r t i e s w h o w o u l d c l a i m i mm u n i t y t o s h o w t h a t t h e a l l e g e d

n e g l i g e n t a c t w a s r e l a t e d t o t h e e x e r c i s e o f " l e g i s l a t i v e

,

q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l f u n c t i o n s

. " I n

J u s t i c e G a b l e m a n ' s B o s t c o c o n c u r r e n c e

, h e a d v o c a t e s " r e s t o r [ i n g ]

H o l y t z b y p l a c i n g t h e b u r d e n o n t h e g o v e r n m e n t t o s h o w t h a t i t

i s e n t i t l e d t o i mm u n i t y

, a s o p p o s e d t o t h e s t a t u s q u o i nN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

. n p c

4 W i s c o n s i n

, w h e r e i t i s n o w t h e p l a i n t i f f ' s r e s p o n s i b i l i t y t o

p r o v e t h a t i mm u n i t y w a s p i e r c e d

. " B o s t c o

, L L C v

. M i l w a u k e e

M e t r o

. S e w e r a g e D i s t

. , 2 0 1 3 W I 7 8

, ¶ 1 1 3

,

___ W i s

. 2 d

__ _ ,

_ _ _

N

. W

. 2 d

___ ( G a b l e m a n

, J

. , c o n c u r r i n g )

. T h e B o s t c o c o n c u r r e n c e

e n d o r s e s a t e s t u n d e r w h i c h " [ t ] h e g o v e r n m e n t a l e n t i t y s e e k i n g

t o e s t a b l i s h i m m u n i t y b e a r s t h e b u r d e n o f p r o v i n g " c e r t a i n

f a c t s

. I d

. S i m i l a r l y

, u n d e r t h e m a j o r i t y ' s h o l d i n g i n t h i s

c a s e

, a g o v e r n m e n t a l c o n t r a c t o r w h o s e e k s t o i n v o k e s t a t u t o r y

i m m u n i t y b e a r s a t l e a s t t h e i n i t i a l b u r d e n o f e s t a b l i s h i n g t h a t

t h e g o v e r n m e n t e n t i t y ' s d e c i s i o n s w e r e l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

- j u d i c i a l

. M a j o r i t y o p

. , ¶ 2

.

C o m p a r e B o s t c o

,

___ W i s

. 2 d

____ , ¶ 1 0 3 ( G a b l e m a n

, J

. ,

c o n c u r r i n g ) ( " g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s

, o f f i c i a l s

, a n d e m p l o y e e s

s h o u l d b e e n t i t l e d t o i m m u n i t y o n l y f o r ' a c t s d o n e i n t h e

e x e r c i s e o f l e g i s l a t i v e

, q u a s i

- l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l

, o r q u a s i

j u d i c i a l f u n c t i o n s ' " )

, w i t h m a j o r i t y o p

. , ¶ 2 7 n

. 1 3 ( " M u s s o n d o e s

n o t s p e c i f y w h e t h e r t h e i m m u n i t y i t s e e k s i s l e g i s l a t i v e

, q u a s i

l e g i s l a t i v e

, j u d i c i a l o r q u a s i

- j u d i c i a l i n n a t u r e

. " )

.

¶ 6 7 F u r t h e r

, i n t h i s c a s e

, t h e r e w a s e x t e n s i v e b r i e f i n g o n

t h e p o t e n t i a l a p p l i c a t i o n o f t h e m i n i s t e r i a l d u t y e x c e p t i o n t o

i m m u n i t y

, a n d y e t t h e m a j o r i t y d o e s n o t a d d r e s s t h e a r g u m e n t s o r

a c k n o w l e d g e i t s p o t e n t i a l a p p l i c a t i o n

. T h i s m i g h t b e v i e w e d b y

s o m e a s c o n s i s t e n t w i t h J u s t i c e G a b l e m a n ' s s u g g e s t i o n t h a t i n

i m m u n i t y c a s e s a n a l y s i s o f m i n i s t e r i a l d u t y s h o u l d b e " d o [ n e ]

a w a y w i t h

. " B o s t c o

,

__ _ W i s

. 2 d

___ , ¶ 1 0 3 ( G a b l e m a n

, J

. ,

c o n c u r r i n g )

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

. n p c

5 ¶ 6 8 A n i n c r e m e n t a l a p p r o a c h t h a t w o u l d b e m o r e c o n s i s t e n t

w i t h o u r j u r i s p r u d e n c e w o u l d b e o n e t h a t a d d r e s s e s t h e p r o b l e m

o f t h i s c o u r t ' s o v e r l y n a r r o w i n t e r p r e t a t i o n o f m i n i s t e r i a l

d u t y

. O u r m i n i s t e r i a l d u t y a n a l y s i s a t t i m e s t u r n s i n t o a

s e a r c h t o f i n d a n y d i s c r e t i o n t h a t c o u l d h a v e b e e n e x e r c i s e d

,

a n d t h e n d e c l a r i n g i mm u n i t y i s r e q u i r e d

. R u l i n g o u t l i a b i l i t y

w h e r e v e r a n y d i s c r e t i o n i s e x e r c i s e d e s s e n t i a l l y c r e a t e s

i m m u n i t y f o r a l m o s t a l l a c t i o n s

. A s a n i n f l u e n t i a l t r e a t i s e

n o t e d :

S t a t i n g t h e r e a s o n s f o r t h e d i s c r e t i o n a r y

- m i n i s t e r i a l

d i s t i n c t i o n i s m u c h e a s i e r t h a n s t a t i n g t h e r u l e

. . . . [ T ] h e d i f f e r e n c e b e t w e e n " d i s c r e t i o n a r y " a n d

" m i n i s t e r i a l " i s a r t i f i c i a l

. A n a c t i s s a i d t o b e

d i s c r e t i o n a r y w h e n t h e o f f i c e r m u s t e x e r c i s e s o m e

j u d g m e n t i n d e t e r m i n i n g w h e t h e r a n d h o w t o p e r f o r m a n

a c t

. T h e p r o b l e m i s t h a t " [ i ] t w o u l d b e d i f f i c u l t t o

c o n c e i v e o f a n y o f f i c i a l a c t

, n o m a t t e r h o w d i r e c t l y

m i n i s t e r i a l

, t h a t d i d n o t a d m i t o f s o m e d i s c r e t i o n i n

t h e m a n n e r o f i t s p e r f o r m a n c e

, e v e n i f i t i n v o l v e d

o n l y t h e d r i v i n g o f a n a i l

. "

M c Q u i l l i n

, M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n s § 5 3

. 0 4

. 1 0 ( 3 d e d

. ) ( q u o t e d i n

W i l l o w C r e e k R a n c h

, L

. L

. C

. v

. T o w n o f S h e l b y

, 2 0 0 0 W I 5 6

, ¶ 1 3 6

,

2 3 5 W i s

. 2 d 4 0 9

, 6 1 1 N

. W

. 2 d 6 9 3 ( P r o s s e r

, J

. , d i s s e n t i n g ) )

.

¶ 6 9 T h e f a c t t h a t e v e n a " d i r e c t l y m i n i s t e r i a l " a c t

i n v o l v e s " s o m e d i s c r e t i o n i n t h e m a n n e r o f i t s p e r f o r m a n c e " c a n

m a k e i t e a s y f o r c o u r t s t o d e c l i n e t o f i n d a m i n i s t e r i a l d u t y

w h e r e o n e i n f a c t e x i s t s

. L i k e J u s t i c e G a b l e m a n

, I b e l i e v e o u r

c a s e s h a v e s o m e t i m e s f a i l e d t o r e c o g n i z e t h i s a n d h a v e e m p l o y e d

t o o r e s t r i c t i v e a n i n t e r p r e t a t i o n o f m i n i s t e r i a l d u t y

. ( S e e

B o s t c o

, ¶ 1 0 9 ( G a b l e m a n

, J

. , c o n c u r r i n g )

. W h i l e I d o n o t f a v o r a

f u n d a m e n t a l s h i f t i n o u r j u r i s p r u d e n c e

, w e s h o u l d b e m i n d f u l o f

t h e f a c t t h a t d e c l i n i n g t o d e t e r m i n e t h a t a m i n i s t e r i a l d u t yN o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

. n p c

6 e x i s t s w h e r e a n y e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n c a n b e d e t e c t e d l e a d s t o

i m m u n i z i n g t o o m u c h g o v e r n m e n t c o n d u c t

. W e s h o u l d a p p l y t h e

t e s t c o n c e r n i n g m i n i s t e r i a l d u t y i n a w a y t h a t s e r v e s t h e

i m p o r t a n t p u b l i c p o l i c y o b j e c t i v e s t h a t u n d e r l i e t h e r e a s o n s f o r

p e r m i t t i n g l i a b i l i t y w h e r e a m i n i s t e r i a l d u t y e x i s t s

. W e m u s t

d o a b e t t e r j o b o f s t r i k i n g t h e b a l a n c e b e t w e e n t o o m u c h

i m m u n i t y

, w h i c h c r e a t e s a h e a v y b u r d e n f o r t h o s e w h o s u f f e r h a r m

f r o m n e g l i g e n t g o v e r n m e n t a c t s

, a n d t o o m u c h l i a b i l i t y

, w h i c h

c r e a t e s a h e a v y b u r d e n f o r t a x p a y e r s

.

¶ 7 0 F o r t h e r e a s o n s s t a t e d

, I r e s p e c t f u l l y c o n c u r

.

¶ 7 1 I a m a u t h o r i z e d t o s t a t e t h a t C h i e f J u s t i c e S H I R L E Y S

.

A B R A H A M S O N a n d J u s t i c e A N N W A L S H B R A D L E Y j o i n t h i s o p i n i o n

.N o

. 2 0 1 1 A P 1 1 5 8

. n p c

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