# Journal officiel C 282/2006

| | ISSN 1725-2431 |
| --- | --- |
| Journal officiel
  de l’Union européenne | C 282 |
| | |
| Édition de langue française | Communications et informations | 49e année20 novembre 2006 |

ISSN 1725-2431

Journal officiel

de l’Union européenne

C 282

Édition de langue française

Communications et informations

49e année20 novembre 2006

---

| Numéro d'information | Sommaire | page |
| --- | --- | --- |
| | I   Communications |
| | Cour des comptes |
| 2006/C 282/1 | Rapport spécial no 7/2006: Les investissements dans le domaine du développement rural permettent-ils de remédier de manière efficace aux problèmes des zones rurales?, accompagné des réponses de la Commission | 1 |
| 2006/C 282/2 | Rapport spécial no 8/2006: Cultiver le succès? L’efficacité du soutien apporté par l’Union européenne aux programmes opérationnels en faveur des producteurs de fruits et légumes, accompagné des réponses de la Commission | 32 |

Numéro d'information

Sommaire

page

I   Communications

Cour des comptes

2006/C 282/1

Rapport spécial no 7/2006: Les investissements dans le domaine du développement rural permettent-ils de remédier de manière efficace aux problèmes des zones rurales?, accompagné des réponses de la Commission

o

1

2006/C 282/2

Rapport spécial no 8/2006: Cultiver le succès? L’efficacité du soutien apporté par l’Union européenne aux programmes opérationnels en faveur des producteurs de fruits et légumes, accompagné des réponses de la Commission

o

32

| FR | |
| --- | --- |

FR

---

I Communications

Cour des comptes

| 20.11.2006 | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 282/1 |
| --- | --- | --- | --- |

20.11.2006

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 282/1

---

RAPPORT SPÉCIAL no 7/2006

Les investissements dans le domaine du développement rural permettent-ils de remédier de manière efficace aux problèmes des zones rurales?

accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2006/C 282/01)

TABLE DES MATIÈRES

Glossaire des termes, sigles et acronymes

| I-VII | SYNTHÈSE |
| --- | --- |

I-VII

| 1-15 | INTRODUCTION |
| --- | --- |

1-15

| 1-3 | Contexte |
| --- | --- |

1-3

| 4-10 | Description des investissements dans le domaine du développement rural |
| --- | --- |

4-10

| 4-5 | Base légale |
| --- | --- |

4-5

| 6-8 | Objectifs |
| --- | --- |

6-8

| 9-10 | Mise en œuvre |
| --- | --- |

9-10

| 11-15 | Étendue de l’audit et approche d’audit |
| --- | --- |

11-15

| 11-13 | Questions d’audit |
| --- | --- |

11-13

| 14-15 | Approche d’audit |
| --- | --- |

14-15

| 16-63 | OBSERVATIONS |
| --- | --- |

16-63

| 16-28 | Question d’audit 1: L’UE a-t-elle une stratégie claire et une approche cohérente en matière de politique de développement rural? Celles-ci se reflètent-elles correctement dans les programmes des États membres? |
| --- | --- |

16-28

| 16-18 | Clarté de la stratégie |
| --- | --- |

16-18

| 19-28 | Approche cohérente du développement rural |
| --- | --- |

19-28

| 29-39 | Question d’audit 2: Les projets sélectionnés en vue d’un financement communautaire sont-ils fondés sur les critères qui correspondent le mieux aux besoins des zones rurales? |
| --- | --- |

29-39

| 29-34 | Conditions et procédures de sélection |
| --- | --- |

29-34

| 35-39 | Effets d’aubaine |
| --- | --- |

35-39

| 40-52 | Question d’audit 3: Les projets ont-ils été mis en œuvre dans des zones rurales et ont-ils eu un impact? |
| --- | --- |

40-52

| 40-46 | Localisation des projets |
| --- | --- |

40-46

| 47-52 | Résultats et impacts des projets contrôlés sur place |
| --- | --- |

47-52

| 53-63 | Question d’audit 4: Les réalisations, les résultats et les impacts ont-ils été correctement suivis et évalués? |
| --- | --- |

53-63

| 53-63 | Structure générale et mise en œuvre du système de suivi et d’évaluation |
| --- | --- |

53-63

| 64-69 | CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS |
| --- | --- |

64-69

Annexe I — Liste des projets audités dans les États membres

Annexe II — Définitions des zones rurales — Critères de référence utilisés pour l’audit

Annexe III — Exemples de résultats et d’impacts des projets examinés

Réponses de la Commission

GLOSSAIRE DES TERMES, SIGLES ET ACRONYMESTERMES






  Bénéficiaire

| Bénéficiaire | Le destinataire final du paiement communautaire. |
| --- | --- |
| Impact | Conséquence socio-économique à long terme, qui peut être observée un certain temps après la fin d’une intervention et qui peut affecter aussi bien les destinataires directs de l’intervention que les destinataires indirects sortant du cadre de l’intervention, qui peuvent être gagnants ou perdants. |
| NUTS | Nomenclature des unités territoriales statistiques. Cette classification commune aux fins des statistiques régionales de l’UE subdivise chaque État membre de manière hiérarchique en régions (appelées NUTS 1, 2, 3 et UAL 1 et 2) selon les unités administratives nationales. |
| Leader | Une initiative financée par les Fonds structurels, conçue pour aider les acteurs du monde rural. |
| Réalisation | Ce qui est produit ou accompli avec les ressources allouées à l’intervention (par exemple un équipement agricole acheté par un exploitant ou une route construite dans un village). |
| Résultat | Changement immédiat pour les destinataires directs dès la fin de leur participation à une intervention (par exemple l’amélioration de l’accessibilité à une zone grâce à la construction d’une route ou une production plus efficiente dans une exploitation). |
| Zone urbaine | Une aire géographique qui ne présente pas les caractéristiques d’une zone rurale. Il existe différentes typologies permettant de classer les territoires en zones rurales ou urbaines, par exemple sur la base de la densité de population. |

Le destinataire final du paiement communautaire.

Impact

Conséquence socio-économique à long terme, qui peut être observée un certain temps après la fin d’une intervention et qui peut affecter aussi bien les destinataires directs de l’intervention que les destinataires indirects sortant du cadre de l’intervention, qui peuvent être gagnants ou perdants.

NUTS

Nomenclature des unités territoriales statistiques. Cette classification commune aux fins des statistiques régionales de l’UE subdivise chaque État membre de manière hiérarchique en régions (appelées NUTS 1, 2, 3 et UAL 1 et 2) selon les unités administratives nationales.

Leader

Une initiative financée par les Fonds structurels, conçue pour aider les acteurs du monde rural.

Réalisation

Ce qui est produit ou accompli avec les ressources allouées à l’intervention (par exemple un équipement agricole acheté par un exploitant ou une route construite dans un village).

Résultat

Changement immédiat pour les destinataires directs dès la fin de leur participation à une intervention (par exemple l’amélioration de l’accessibilité à une zone grâce à la construction d’une route ou une production plus efficiente dans une exploitation).

Zone urbaine

Une aire géographique qui ne présente pas les caractéristiques d’une zone rurale. Il existe différentes typologies permettant de classer les territoires en zones rurales ou urbaines, par exemple sur la base de la densité de population.

| FEOGA | Fonds européen d’orientation et de garantie agricole |
| --- | --- |
| OCDE | Organisation de coopération et de développement économiques |
| ORATE | Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen |
| PAC | Politique agricole commune |
| PDR | Programme de développement rural |
| PIB | Produit intérieur brut |
| PO | Programme opérationnel |
| SWOT | Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats: Forces, faiblesses, possibilités, menaces |
| UAL | Unité administrative locale |

FEOGA

Fonds européen d’orientation et de garantie agricole

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

ORATE

Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen

PAC

Politique agricole commune

PDR

Programme de développement rural

PIB

Produit intérieur brut

PO

Programme opérationnel

SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats: Forces, faiblesses, possibilités, menaces

UAL

Unité administrative locale

SYNTHÈSE

| I. | Les zones rurales sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques. La contribution communautaire au développement rural pour la période 2000-2006 s’élève à plus de 60 milliards d’euros. Environ 40 % de ce budget sont affectés aux investissements. Ceux-ci couvrent un large éventail de projets dont la gestion et la mise en œuvre sont partagées par la Commission et les États membres (voir points 1 à 10). |
| --- | --- |

I.

Les zones rurales sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques. La contribution communautaire au développement rural pour la période 2000-2006 s’élève à plus de 60 milliards d’euros. Environ 40 % de ce budget sont affectés aux investissements. Ceux-ci couvrent un large éventail de projets dont la gestion et la mise en œuvre sont partagées par la Commission et les États membres (voir points 1 à 10).

| II. | Le présent rapport présente les observations résultant de l’audit de la Cour relatif aux investissements dans le domaine du développement rural. L’audit visait à répondre à la question générale suivante: «Dans quelle mesure les effets des mesures d’investissement permettent-ils de remédier de manière efficace aux problèmes des zones rurales?» (voir point 3 et points 11 à 15). |
| --- | --- |

II.

Le présent rapport présente les observations résultant de l’audit de la Cour relatif aux investissements dans le domaine du développement rural. L’audit visait à répondre à la question générale suivante: «Dans quelle mesure les effets des mesures d’investissement permettent-ils de remédier de manière efficace aux problèmes des zones rurales?» (voir point 3 et points 11 à 15).

| III. | La souplesse du règlement concernant le soutien au développement rural (objectifs larges et absence de priorités) et l’absence de stratégie précise dans les programmes des États membres ont conduit à une situation telle qu’il n'est pas possible de savoir clairement à la réalisation de quels objectifs les crédits ont contribué. Les programmes des États membres sont essentiellement axés sur le secteur agricole et ne prennent pas suffisamment en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien (voir points 16 à 28). |
| --- | --- |

III.

La souplesse du règlement concernant le soutien au développement rural (objectifs larges et absence de priorités) et l’absence de stratégie précise dans les programmes des États membres ont conduit à une situation telle qu’il n'est pas possible de savoir clairement à la réalisation de quels objectifs les crédits ont contribué. Les programmes des États membres sont essentiellement axés sur le secteur agricole et ne prennent pas suffisamment en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien (voir points 16 à 28).

| IV. | Des conditions et des procédures de sélection permettant de cibler efficacement les crédits sur les zones géographiques et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin font défaut (voir points 29 à 34). L’absence de ciblage approprié accroît également le risque d’effets d’aubaine, qui sont de nature à nuire à l’efficacité de l’aide (voir points 35 à 39). |
| --- | --- |

IV.

Des conditions et des procédures de sélection permettant de cibler efficacement les crédits sur les zones géographiques et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin font défaut (voir points 29 à 34). L’absence de ciblage approprié accroît également le risque d’effets d’aubaine, qui sont de nature à nuire à l’efficacité de l’aide (voir points 35 à 39).

| V. | Une part importante des dépenses est mise en œuvre dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales. Par rapport à la période de programmation précédente, l’aide à l’investissement dans les zones rurales a sensiblement chuté (voir points 40 à 46). |
| --- | --- |

V.

Une part importante des dépenses est mise en œuvre dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales. Par rapport à la période de programmation précédente, l’aide à l’investissement dans les zones rurales a sensiblement chuté (voir points 40 à 46).

| VI. | Les effets des projets n'ont pas toujours pu être déterminés, mais lorsque cela a été possible, il s’est avéré que les principaux facteurs ayant permis d’accroître l’efficacité étaient la synergie avec d’autres projets et leur localisation dans des zones rurales (voir points 47 à 52). Des insuffisances ont également été relevées dans la mise en œuvre du système de suivi et d’évaluation (voir points 53 à 63). |
| --- | --- |

VI.

Les effets des projets n'ont pas toujours pu être déterminés, mais lorsque cela a été possible, il s’est avéré que les principaux facteurs ayant permis d’accroître l’efficacité étaient la synergie avec d’autres projets et leur localisation dans des zones rurales (voir points 47 à 52). Des insuffisances ont également été relevées dans la mise en œuvre du système de suivi et d’évaluation (voir points 53 à 63).

| VII. | D’une manière générale, la Cour constate qu’il n'est pas possible d’évaluer l’efficacité des investissements dans le domaine du développement rural. Les objectifs sont trop vastes et les stratégies permettant de mettre en œuvre la politique font défaut. Les deux objectifs majeurs de la politique de développement rural ne sont pas atteints de manière équilibrée. Pour remédier à cette situation, la Commission devrait coopérer avec les États membres afin d’améliorer l’efficacité de la politique. À cet égard, il importerait notamment de préciser les objectifs et d’élaborer des principes permettant de cibler efficacement la politique (voir points 64 à 69). |
| --- | --- |

VII.

D’une manière générale, la Cour constate qu’il n'est pas possible d’évaluer l’efficacité des investissements dans le domaine du développement rural. Les objectifs sont trop vastes et les stratégies permettant de mettre en œuvre la politique font défaut. Les deux objectifs majeurs de la politique de développement rural ne sont pas atteints de manière équilibrée. Pour remédier à cette situation, la Commission devrait coopérer avec les États membres afin d’améliorer l’efficacité de la politique. À cet égard, il importerait notamment de préciser les objectifs et d’élaborer des principes permettant de cibler efficacement la politique (voir points 64 à 69).

INTRODUCTION

Contexte

| 1. | Le développement rural constitue une part significative du budget de l’UE. Pour la période de programmation 2000-2006, la contribution communautaire s’élève à plus de 60 milliards d’euros. Pour la période de programmation 2007-2013, il est proposé de porter ce montant à près de 70 milliards d’euros. Il convient d’y ajouter plusieurs milliards d’euros provenant de la «modulation», c'est-à-dire du transfert au développement rural de crédits affectés aux aides agricoles directes (1). |
| --- | --- |

1.

Le développement rural constitue une part significative du budget de l’UE. Pour la période de programmation 2000-2006, la contribution communautaire s’élève à plus de 60 milliards d’euros. Pour la période de programmation 2007-2013, il est proposé de porter ce montant à près de 70 milliards d’euros. Il convient d’y ajouter plusieurs milliards d’euros provenant de la «modulation», c'est-à-dire du transfert au développement rural de crédits affectés aux aides agricoles directes (1).

| 2. | Les zones rurales représentent une part importante du territoire et de la population de l’UE. En moyenne, le PIB par habitant des zones rurales est inférieur d’un tiers environ à celui des zones urbaines, la densité de la population y est plus ou moins dix fois moins élevée et l’emploi dans le secteur agricole dix fois supérieur. Les zones rurales sont généralement plus isolées. Elles disposent d’infrastructures et de services de base moins nombreux. Enfin, elles sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques. |
| --- | --- |

2.

Les zones rurales représentent une part importante du territoire et de la population de l’UE. En moyenne, le PIB par habitant des zones rurales est inférieur d’un tiers environ à celui des zones urbaines, la densité de la population y est plus ou moins dix fois moins élevée et l’emploi dans le secteur agricole dix fois supérieur. Les zones rurales sont généralement plus isolées. Elles disposent d’infrastructures et de services de base moins nombreux. Enfin, elles sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques.

| 3. | Le présent rapport spécial présente les observations de la Cour concernant les mesures suivantes du règlement relatif au soutien au développement rural (2): «investissements dans les exploitations agricoles», «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» et «encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Ces mesures représentent quelque 40 % des crédits disponibles. Ces mesures permettent le financement d’un large éventail de projets qui sont considérés pour les besoins du présent audit comme des investissements dans le domaine du développement rural. D’autres mesures de développement rural importantes, comme l’agroenvironnement, le soutien aux zones défavorisées et la sylviculture, qui visent également à résoudre les problèmes des zones rurales, ont été examinées dans le cadre de précédents rapports (3). |
| --- | --- |

3.

Le présent rapport spécial présente les observations de la Cour concernant les mesures suivantes du règlement relatif au soutien au développement rural (2): «investissements dans les exploitations agricoles», «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» et «encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Ces mesures représentent quelque 40 % des crédits disponibles. Ces mesures permettent le financement d’un large éventail de projets qui sont considérés pour les besoins du présent audit comme des investissements dans le domaine du développement rural. D’autres mesures de développement rural importantes, comme l’agroenvironnement, le soutien aux zones défavorisées et la sylviculture, qui visent également à résoudre les problèmes des zones rurales, ont été examinées dans le cadre de précédents rapports (3).

Description des investissements dans le domaine du développement rural

Base légale

| 4. | Avant 2000, les mesures d’investissement relevaient des Fonds structurels. Leurs objectifs et leurs conditions étaient définis par une réglementation spécifique. Les investissements dans les exploitations agricoles ainsi que l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles visaient à soutenir le secteur agricole dans l’ensemble de l’UE, alors que les mesures d’encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales avaient pour objectif de traiter certains problèmes spécifiques affectant celles-ci. |
| --- | --- |

4.

Avant 2000, les mesures d’investissement relevaient des Fonds structurels. Leurs objectifs et leurs conditions étaient définis par une réglementation spécifique. Les investissements dans les exploitations agricoles ainsi que l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles visaient à soutenir le secteur agricole dans l’ensemble de l’UE, alors que les mesures d’encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales avaient pour objectif de traiter certains problèmes spécifiques affectant celles-ci.

| 5. | À partir de 2000, le développement rural est devenu le «second pilier de la PAC» (4). Cette transformation a été réalisée en combinant des mesures d’investissement avec une vaste palette d’autres mesures dans le cadre d’un seul et même règlement. Les objectifs de la PAC ont été intégrés à la politique, et les objectifs des Fonds structurels ont été maintenus. Quelques rares conditions ont été fixées. Dès lors, toutes les mesures ont été mises en œuvre dans l’ensemble de l’UE. Il en est résulté une politique décentralisée offrant aux États membres un très grand nombre de possibilités pour financer des priorités nationales ou régionales. |
| --- | --- |

5.

À partir de 2000, le développement rural est devenu le «second pilier de la PAC» (4). Cette transformation a été réalisée en combinant des mesures d’investissement avec une vaste palette d’autres mesures dans le cadre d’un seul et même règlement. Les objectifs de la PAC ont été intégrés à la politique, et les objectifs des Fonds structurels ont été maintenus. Quelques rares conditions ont été fixées. Dès lors, toutes les mesures ont été mises en œuvre dans l’ensemble de l’UE. Il en est résulté une politique décentralisée offrant aux États membres un très grand nombre de possibilités pour financer des priorités nationales ou régionales.

Objectifs

| 6. | Le règlement fixe deux objectifs généraux. Le premier concerne le secteur agricole et peut être considéré en résumé comme portant sur l’amélioration de la compétitivité agricole et sur la gestion durable des terres. Le second concerne les ajustements structurels dans les régions en retard de développement ou confrontées à d’autres problèmes structurels. Le tableau 1 présente ces objectifs de manière détaillée. |
| --- | --- |

6.

Le règlement fixe deux objectifs généraux. Le premier concerne le secteur agricole et peut être considéré en résumé comme portant sur l’amélioration de la compétitivité agricole et sur la gestion durable des terres. Le second concerne les ajustements structurels dans les régions en retard de développement ou confrontées à d’autres problèmes structurels. Le tableau 1 présente ces objectifs de manière détaillée.

Tableau 1

Objectifs assignés aux mesures d’investissement dans le domaine du développement rural par le règlement applicable en la matière

| OBJECTIFS GÉNÉRAUX DE TOUTES LES MESURES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT RURAL (5) |
| --- |
| Les mesures en faveur du développement rural:






  — | accompagnent et complètent les autres instruments de la politique agricole commune et concourent ainsi à la réalisation des objectifs suivants:






  a) | accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvre; |

OBJECTIFS GÉNÉRAUX DE TOUTES LES MESURES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT RURAL (5)

Les mesures en faveur du développement rural:

—

accompagnent et complètent les autres instruments de la politique agricole commune et concourent ainsi à la réalisation des objectifs suivants:

a)

accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvre;

| b) | assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture; |
| --- | --- |

b)

assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture;

| c) | stabiliser les marchés; |
| --- | --- |

c)

stabiliser les marchés;

| d) | garantir la sécurité des approvisionnements; |
| --- | --- |

d)

garantir la sécurité des approvisionnements;

| e) | assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs; |
| --- | --- |

e)

assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs;

| — | sont intégrées aux mesures visant à promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement et accompagnent les mesures de soutien en faveur de la reconversion économique et sociale des zones confrontées à des difficultés d’ordre structurel dans les régions concernées, en prenant en compte l’objectif spécifique suivant: afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale. En particulier, la Communauté vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou des îles les moins favorisées, y compris les zones rurales. |
| --- | --- |

—

sont intégrées aux mesures visant à promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement et accompagnent les mesures de soutien en faveur de la reconversion économique et sociale des zones confrontées à des difficultés d’ordre structurel dans les régions concernées, en prenant en compte l’objectif spécifique suivant: afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale. En particulier, la Communauté vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou des îles les moins favorisées, y compris les zones rurales.

OBJECTIFS SPÉCIFIQUES DES MESURES D’INVESTISSEMENT DANS LE DOMAINE DU DÉVELOPPEMENT RURAL (6)

Investissements dans les exploitations agricoles

Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles

Article 33

| 1. | La réduction des coûts de production |
| --- | --- |

1.

La réduction des coûts de production

| 2. | L’amélioration et la réorientation de la production |
| --- | --- |

2.

L’amélioration et la réorientation de la production

| 3. | L’amélioration de la qualité |
| --- | --- |

3.

L’amélioration de la qualité

| 4. | La préservation et l’amélioration de l’environnement naturel, des conditions d’hygiène et des normes en matière de bien-être des animaux |
| --- | --- |

4.

La préservation et l’amélioration de l’environnement naturel, des conditions d’hygiène et des normes en matière de bien-être des animaux

| 5. | L’encouragement à la diversification des activités sur l’exploitation |
| --- | --- |

5.

L’encouragement à la diversification des activités sur l’exploitation

| 1. | Orienter la production en fonction de l’évolution prévisible des marchés ou favoriser l’émergence de nouveaux débouchés pour la production agricole |
| --- | --- |

1.

Orienter la production en fonction de l’évolution prévisible des marchés ou favoriser l’émergence de nouveaux débouchés pour la production agricole

| 2. | Améliorer ou rationaliser les circuits de commercialisation ou les processus de transformation |
| --- | --- |

2.

Améliorer ou rationaliser les circuits de commercialisation ou les processus de transformation

| 3. | Améliorer la présentation et le conditionnement des produits ou contribuer au meilleur emploi ou à l’élimination des sous-produits ou des déchets |
| --- | --- |

3.

Améliorer la présentation et le conditionnement des produits ou contribuer au meilleur emploi ou à l’élimination des sous-produits ou des déchets

| 4. | Appliquer de nouvelles technologies |
| --- | --- |

4.

Appliquer de nouvelles technologies

| 5. | Favoriser les investissements innovateurs |
| --- | --- |

5.

Favoriser les investissements innovateurs

| 6. | Améliorer et contrôler la qualité |
| --- | --- |

6.

Améliorer et contrôler la qualité

| 7. | Améliorer et contrôler les conditions sanitaires |
| --- | --- |

7.

Améliorer et contrôler les conditions sanitaires

| 8. | Protéger l’environnement |
| --- | --- |

8.

Protéger l’environnement

Aucun objectif spécifique prévu

| 7. | En outre, le règlement assigne à deux des mesures d’investissement des objectifs spécifiques qui figurent également dans le tableau 1. Les investissements dans les exploitations agricoles contribuent à l’amélioration des revenus agricoles ainsi qu'à celle des conditions de vie, de travail et de production. Les investissements destinés à l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles contribuent à l’accroissement de la compétitivité et de la valeur ajoutée des produits. |
| --- | --- |

7.

En outre, le règlement assigne à deux des mesures d’investissement des objectifs spécifiques qui figurent également dans le tableau 1. Les investissements dans les exploitations agricoles contribuent à l’amélioration des revenus agricoles ainsi qu'à celle des conditions de vie, de travail et de production. Les investissements destinés à l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles contribuent à l’accroissement de la compétitivité et de la valeur ajoutée des produits.

| 8. | Les investissements visant à encourager l’adaptation et le développement des zones rurales sont généralement désignés en se référant à l’article du règlement qui les concerne, en l’occurrence l’«article 33». Celui-ci dispose qu'un soutien est accordé aux mesures liées aux activités agricoles et à leur reconversion, ainsi qu'à celles liées aux activités rurales, qui ne relèvent pas du champ d’application d’autres mesures. Cette disposition est suivie d’une liste d’éléments présentés sous forme de tirets (auxquels le présent rapport se réfère comme autant de mesures) ne correspondant à aucune information précise ni objectif spécifique. Par conséquent, cette mesure permet de soutenir une grande variété de projets. |
| --- | --- |

8.

Les investissements visant à encourager l’adaptation et le développement des zones rurales sont généralement désignés en se référant à l’article du règlement qui les concerne, en l’occurrence l’«article 33». Celui-ci dispose qu'un soutien est accordé aux mesures liées aux activités agricoles et à leur reconversion, ainsi qu'à celles liées aux activités rurales, qui ne relèvent pas du champ d’application d’autres mesures. Cette disposition est suivie d’une liste d’éléments présentés sous forme de tirets (auxquels le présent rapport se réfère comme autant de mesures) ne correspondant à aucune information précise ni objectif spécifique. Par conséquent, cette mesure permet de soutenir une grande variété de projets.

Mise en œuvre

| 9. | La Commission et les États membres se partagent la gestion et la mise en œuvre des mesures d’investissement dans le domaine du développement rural. En pratique, cela signifie que les États membres définissent la stratégie de leurs programmes ainsi que les conditions d’éligibilité, approuvent et contrôlent les projets, effectuent les paiements aux bénéficiaires et font rapport à la Commission. La Commission est chargée de s’assurer que les programmes, leur mise en œuvre et les rapports sont conformes aux obligations réglementaires. |
| --- | --- |

9.

La Commission et les États membres se partagent la gestion et la mise en œuvre des mesures d’investissement dans le domaine du développement rural. En pratique, cela signifie que les États membres définissent la stratégie de leurs programmes ainsi que les conditions d’éligibilité, approuvent et contrôlent les projets, effectuent les paiements aux bénéficiaires et font rapport à la Commission. La Commission est chargée de s’assurer que les programmes, leur mise en œuvre et les rapports sont conformes aux obligations réglementaires.

| 10. | Les bénéficiaires potentiels (exploitants agricoles, sociétés de transformation et de commercialisation, et autorités locales) présentent une demande à l’organisme chargé de la mise en œuvre dans l’État membre en question. Si le projet satisfait aux exigences (conditions d’éligibilité, budget disponible ainsi que, dans certains cas, critères de classement et de sélection), il est approuvé et le bénéficiaire peut le mettre en œuvre. À l’issue du projet, le bénéficiaire demande un remboursement à l’organisme payeur de l’État membre. Périodiquement, celui-ci demande à la Commission le remboursement des dépenses encourues. |
| --- | --- |

10.

Les bénéficiaires potentiels (exploitants agricoles, sociétés de transformation et de commercialisation, et autorités locales) présentent une demande à l’organisme chargé de la mise en œuvre dans l’État membre en question. Si le projet satisfait aux exigences (conditions d’éligibilité, budget disponible ainsi que, dans certains cas, critères de classement et de sélection), il est approuvé et le bénéficiaire peut le mettre en œuvre. À l’issue du projet, le bénéficiaire demande un remboursement à l’organisme payeur de l’État membre. Périodiquement, celui-ci demande à la Commission le remboursement des dépenses encourues.

Étendue de l’audit et approche d’audit

Questions d’audit

| 11. | La Cour a décidé de réaliser un audit de la performance, centré sur l’efficacité, portant sur la période de programmation 2000-2006. Le principe d’efficacité vise la réalisation des objectifs fixés et l’obtention des résultats escomptés. |
| --- | --- |

11.

La Cour a décidé de réaliser un audit de la performance, centré sur l’efficacité, portant sur la période de programmation 2000-2006. Le principe d’efficacité vise la réalisation des objectifs fixés et l’obtention des résultats escomptés.

| 12. | À cet égard, la planification, la mise en œuvre, les effets obtenus ainsi que le suivi et l’évaluation sont considérés comme des éléments clés. Le schéma 1 présente une vue d’ensemble de ces éléments et de leurs relations: |
| --- | --- |

12.

À cet égard, la planification, la mise en œuvre, les effets obtenus ainsi que le suivi et l’évaluation sont considérés comme des éléments clés. Le schéma 1 présente une vue d’ensemble de ces éléments et de leurs relations:

Image

| 13. | L’objectif de l’audit a été de déterminer dans quelles proportions les mesures d’investissement dans le domaine du développement rural ont permis de remédier efficacement aux problèmes affectant les zones rurales. L’approche a consisté à répondre aux questions suivantes sur la base des quatre éléments clés susmentionnés:






  a) | L’UE a-t-elle une stratégie claire et une approche cohérente en matière de politique de développement rural? Celles-ci se reflètent-elles correctement dans les programmes des États membres? |
| --- | --- | --- |

13.

L’objectif de l’audit a été de déterminer dans quelles proportions les mesures d’investissement dans le domaine du développement rural ont permis de remédier efficacement aux problèmes affectant les zones rurales. L’approche a consisté à répondre aux questions suivantes sur la base des quatre éléments clés susmentionnés:

a)

L’UE a-t-elle une stratégie claire et une approche cohérente en matière de politique de développement rural? Celles-ci se reflètent-elles correctement dans les programmes des États membres?

| b) | Les projets sélectionnés en vue d’un financement communautaire sont-ils fondés sur les critères qui correspondent le mieux aux besoins des zones rurales? |
| --- | --- |

b)

Les projets sélectionnés en vue d’un financement communautaire sont-ils fondés sur les critères qui correspondent le mieux aux besoins des zones rurales?

| c) | Les projets ont-ils été mis en œuvre dans des zones rurales et ont-ils eu un impact? |
| --- | --- |

c)

Les projets ont-ils été mis en œuvre dans des zones rurales et ont-ils eu un impact?

| d) | Les réalisations, les résultats et les impacts ont-ils été correctement suivis et évalués? |
| --- | --- |

d)

Les réalisations, les résultats et les impacts ont-ils été correctement suivis et évalués?

Approche d’audit

| 14. | L’audit a été effectué de janvier à décembre 2005 et a donné lieu à la collecte d’éléments probants à partir:






  a) | d’une analyse de la base légale, de documents d’orientation, d’études, de documents de programmation et des rapports de suivi et d’évaluation; |
| --- | --- | --- |

14.

L’audit a été effectué de janvier à décembre 2005 et a donné lieu à la collecte d’éléments probants à partir:

a)

d’une analyse de la base légale, de documents d’orientation, d’études, de documents de programmation et des rapports de suivi et d’évaluation;

| b) | de l’examen d’un échantillon aléatoire de 300 projets FEOGA relatifs à la période de programmation 2000-2006, visant à établir une image représentative de la localisation des investissements et des problèmes socio-économiques affectant les zones en cause; |
| --- | --- |

b)

de l’examen d’un échantillon aléatoire de 300 projets FEOGA relatifs à la période de programmation 2000-2006, visant à établir une image représentative de la localisation des investissements et des problèmes socio-économiques affectant les zones en cause;

| c) | de neuf visites d’audit dans les États membres parmi ceux qui ont bénéficié de la plupart des paiements figurant dans l’échantillon des 300 projets. Ces contrôles, centrés sur les mesures ayant la plus grande incidence financière, ont porté sur un nombre total de trente et un projets. Une liste de ces projets et des mesures en question figure à l’annexe I. Ces trente et un projets sont le résultat d’un sondage discrétionnaire réalisé afin d’inclure des projets mis en œuvre dans des zones présentant différents types de ruralité. Le but était également de relever des exemples de bonnes pratiques. |
| --- | --- |

c)

de neuf visites d’audit dans les États membres parmi ceux qui ont bénéficié de la plupart des paiements figurant dans l’échantillon des 300 projets. Ces contrôles, centrés sur les mesures ayant la plus grande incidence financière, ont porté sur un nombre total de trente et un projets. Une liste de ces projets et des mesures en question figure à l’annexe I. Ces trente et un projets sont le résultat d’un sondage discrétionnaire réalisé afin d’inclure des projets mis en œuvre dans des zones présentant différents types de ruralité. Le but était également de relever des exemples de bonnes pratiques.

| 15. | Les États membres et les régions ci-après ont été sélectionnés sur la base de leur taille dans l’échantillon aléatoire en vue de contrôles sur place. En dehors des régions relevant de l’objectif no 1 (7): France (programme national de développement rural), Allemagne (Basse-Saxe), Italie (Émilie-Romagne), Pays-Bas (programme national de développement rural) et Espagne (Catalogne). Dans les régions relevant de l’objectif no 1: Allemagne (Brandebourg), Italie (Campanie), Portugal (Lisbonne-Vallée du Tage) et Espagne (programme opérationnel national). Les visites ont eu lieu au cours de la période allant de juin à octobre 2005. |
| --- | --- |

15.

Les États membres et les régions ci-après ont été sélectionnés sur la base de leur taille dans l’échantillon aléatoire en vue de contrôles sur place. En dehors des régions relevant de l’objectif no 1 (7): France (programme national de développement rural), Allemagne (Basse-Saxe), Italie (Émilie-Romagne), Pays-Bas (programme national de développement rural) et Espagne (Catalogne). Dans les régions relevant de l’objectif no 1: Allemagne (Brandebourg), Italie (Campanie), Portugal (Lisbonne-Vallée du Tage) et Espagne (programme opérationnel national). Les visites ont eu lieu au cours de la période allant de juin à octobre 2005.

OBSERVATIONS

Question d’audit 1: L’UE a-t-elle une stratégie claire et une approche cohérente en matière de politique de développement rural? Celles-ci se reflètent-elles correctement dans les programmes des États membres?

Clarté de la stratégie

Observation 1La souplesse du règlement (objectifs larges et absence de priorités) et l’absence de stratégie précise dans les programmes des États membres ont conduit à une situation telle qu’il n'est pas possible de savoir clairement à la réalisation de quels objectifs les crédits ont contribué.

| 16. | Le règlement concernant le soutien au développement rural vise à contribuer, d’une part, à la réalisation des objectifs de la PAC et, d’autre part, à la cohésion économique et sociale (voir point 6). Pour atteindre ces objectifs, le règlement établit une série de mesures. Des objectifs spécifiques sont définis pour certaines d’entre elles, alors que ce n'est pas le cas pour d’autres (voir tableau 1). Ces mesures sont un assortiment de soutiens aux améliorations de la compétitivité agricole, d’améliorations de l’environnement et d’aides aux zones rurales. Le règlement ne précise pas les objectifs auxquels chaque mesure doit contribuer ni leur importance relative. |
| --- | --- |

16.

Le règlement concernant le soutien au développement rural vise à contribuer, d’une part, à la réalisation des objectifs de la PAC et, d’autre part, à la cohésion économique et sociale (voir point 6). Pour atteindre ces objectifs, le règlement établit une série de mesures. Des objectifs spécifiques sont définis pour certaines d’entre elles, alors que ce n'est pas le cas pour d’autres (voir tableau 1). Ces mesures sont un assortiment de soutiens aux améliorations de la compétitivité agricole, d’améliorations de l’environnement et d’aides aux zones rurales. Le règlement ne précise pas les objectifs auxquels chaque mesure doit contribuer ni leur importance relative.

| 17. | Le règlement définit les mesures d’investissement de manière souple, car il ne prévoit qu'un nombre restreint de conditions pour l’obtention de l’aide. En outre, les différentes mesures peuvent contribuer à n'importe quel objectif général. |
| --- | --- |

17.

Le règlement définit les mesures d’investissement de manière souple, car il ne prévoit qu'un nombre restreint de conditions pour l’obtention de l’aide. En outre, les différentes mesures peuvent contribuer à n'importe quel objectif général.

| 18. | La Cour a constaté que les programmes des neuf États membres contrôlés étaient dépourvus d’une stratégie précise. Certains programmes n'indiquent pas clairement les objectifs poursuivis ni dans quelle proportion chaque mesure permet de les atteindre. D’autres fixent des objectifs, mais les mesures adoptées dans le cadre de ces programmes atteignent des objectifs différents. Dès lors, la transparence des décisions politiques est insuffisante puisqu’il n'est pas possible de déterminer avec précision quels crédits ont été utilisés à quelles fins. L’encadré 1 en fournit quelques exemples.

  Encadré 1Une même mesure pour différents objectifsLes investissements dans les exploitations agricoles sont l’une des mesures prévues par le programme espagnol d’amélioration des structures agricoles dans les zones relevant de l’objectif no 1. L’objectif défini dans le programme est l’amélioration des revenus agricoles ainsi que celle des conditions de vie, de travail et de production. Or, l’audit a permis de constater que les objectifs effectivement atteints différaient selon la localisation de l’investissement. Dans les zones de production agricole, cette mesure contribue à l’objectif d’amélioration de la compétitivité agricole, alors que, dans les zones de montagne, la mesure apporte un soutien à des petites exploitations non compétitives en vue de stabiliser la population rurale. Aucune ressource n'est affectée de manière spécifique à l’un ou à l’autre de ces différents objectifs. Aucune cible précise n'est assignée aux deux objectifs fixés par la mesure. Enfin, les dépenses effectuées dans le cadre de chaque objectif ou dans chaque type de zones ne font l’objet d’aucun suivi.La mesure relative à la gestion des ressources hydriques et au remembrement représente 70 % de la contribution du FEOGA au programme portugais destiné à la zone «Lisbonne et Vallée du Tage». L’objectif assigné au programme est de promouvoir une agriculture moderne et compétitive en tant qu'élément clé du développement des zones rurales. Or, l’audit a permis de constater que la mesure soutient tant la modernisation des réseaux d’irrigation dans des zones fertiles que l’installation de nouveaux réseaux d’irrigation, complétés par des actions de remembrement et des travaux d’infrastructure dans des zones dont la structure agricole est médiocre (très petites parcelles et systèmes d’irrigation obsolètes). La mesure poursuit deux objectifs différents: accroître la compétitivité de zones très productives et stimuler les activités agricoles des zones rurales menacées d’abandon. Le programme ne détermine pas dans quelles proportions la mesure doit servir l’un et l’autre objectif. Un projet localisé dans une zone densément peuplée a absorbé à lui seul 29 % de la contribution totale du FEOGA au programme.Manque de clarté des objectifsLe remembrement est généralement considéré comme une réorganisation des parcelles visant à améliorer la structure des exploitations agricoles et donc leur viabilité économique. Dans le programme national de développement rural des Pays-Bas, la partie relevant de l’article 33 est la plus importante sur le plan financier. L’absence de description précise du contenu de cette mesure permet à l’État néerlandais d’utiliser ce volet du plan pour acheter des terres à des fins de développement de la nature. Le plan approuvé par la Commission indique que le montant affecté à ce volet doit contribuer à hauteur de 87 millions d’euros à l’objectif d’une agriculture durable et pour 16 millions à celui relatif à la nature et aux paysages. Or, l’audit de la Cour montre qu'en réalité 86 % des crédits ont principalement servi l’objectif de développement de la nature et 14 % seulement celui d’une agriculture durable. Cette situation est rendue possible par la souplesse du règlement. Il en résulte une politique dont on ne sait quels objectifs les crédits ont permis d’atteindre. |
| --- | --- |

18.

La Cour a constaté que les programmes des neuf États membres contrôlés étaient dépourvus d’une stratégie précise. Certains programmes n'indiquent pas clairement les objectifs poursuivis ni dans quelle proportion chaque mesure permet de les atteindre. D’autres fixent des objectifs, mais les mesures adoptées dans le cadre de ces programmes atteignent des objectifs différents. Dès lors, la transparence des décisions politiques est insuffisante puisqu’il n'est pas possible de déterminer avec précision quels crédits ont été utilisés à quelles fins. L’encadré 1 en fournit quelques exemples.

Encadré 1Une même mesure pour différents objectifsLes investissements dans les exploitations agricoles sont l’une des mesures prévues par le programme espagnol d’amélioration des structures agricoles dans les zones relevant de l’objectif no 1. L’objectif défini dans le programme est l’amélioration des revenus agricoles ainsi que celle des conditions de vie, de travail et de production. Or, l’audit a permis de constater que les objectifs effectivement atteints différaient selon la localisation de l’investissement. Dans les zones de production agricole, cette mesure contribue à l’objectif d’amélioration de la compétitivité agricole, alors que, dans les zones de montagne, la mesure apporte un soutien à des petites exploitations non compétitives en vue de stabiliser la population rurale. Aucune ressource n'est affectée de manière spécifique à l’un ou à l’autre de ces différents objectifs. Aucune cible précise n'est assignée aux deux objectifs fixés par la mesure. Enfin, les dépenses effectuées dans le cadre de chaque objectif ou dans chaque type de zones ne font l’objet d’aucun suivi.La mesure relative à la gestion des ressources hydriques et au remembrement représente 70 % de la contribution du FEOGA au programme portugais destiné à la zone «Lisbonne et Vallée du Tage». L’objectif assigné au programme est de promouvoir une agriculture moderne et compétitive en tant qu'élément clé du développement des zones rurales. Or, l’audit a permis de constater que la mesure soutient tant la modernisation des réseaux d’irrigation dans des zones fertiles que l’installation de nouveaux réseaux d’irrigation, complétés par des actions de remembrement et des travaux d’infrastructure dans des zones dont la structure agricole est médiocre (très petites parcelles et systèmes d’irrigation obsolètes). La mesure poursuit deux objectifs différents: accroître la compétitivité de zones très productives et stimuler les activités agricoles des zones rurales menacées d’abandon. Le programme ne détermine pas dans quelles proportions la mesure doit servir l’un et l’autre objectif. Un projet localisé dans une zone densément peuplée a absorbé à lui seul 29 % de la contribution totale du FEOGA au programme.Manque de clarté des objectifsLe remembrement est généralement considéré comme une réorganisation des parcelles visant à améliorer la structure des exploitations agricoles et donc leur viabilité économique. Dans le programme national de développement rural des Pays-Bas, la partie relevant de l’article 33 est la plus importante sur le plan financier. L’absence de description précise du contenu de cette mesure permet à l’État néerlandais d’utiliser ce volet du plan pour acheter des terres à des fins de développement de la nature. Le plan approuvé par la Commission indique que le montant affecté à ce volet doit contribuer à hauteur de 87 millions d’euros à l’objectif d’une agriculture durable et pour 16 millions à celui relatif à la nature et aux paysages. Or, l’audit de la Cour montre qu'en réalité 86 % des crédits ont principalement servi l’objectif de développement de la nature et 14 % seulement celui d’une agriculture durable. Cette situation est rendue possible par la souplesse du règlement. Il en résulte une politique dont on ne sait quels objectifs les crédits ont permis d’atteindre.

Approche cohérente du développement rural

Observation 2Les programmes des États membres sont essentiellement axés sur le secteur agricole et ne prennent pas suffisamment en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien.

| 19. | À travers les objectifs généraux qu’ils énoncent, les articles 33, 158 et 160 du traité reconnaissent deux besoins au niveau des États membres. Premièrement, il est nécessaire de remédier aux faiblesses structurelles et de réduire les inégalités entre zones rurales et urbaines, afin de faire baisser le chômage rural, d’améliorer la compétitivité du secteur primaire et d’accroître les possibilités économiques dans les zones rurales. Deuxièmement, compte tenu des menaces qui pèsent sur la viabilité et la vitalité de nombreuses communautés rurales en raison de l’insuffisance de possibilités économiques, il est nécessaire de préserver la viabilité des communautés rurales, de soutenir de nouvelles activités et de faciliter l’offre de services en milieu rural. En outre, les États membres doivent relever un très grand nombre de défis, comme assurer une sensibilisation accrue à la qualité des produits, au bien-être des animaux et aux préoccupations liées à l’environnement. |
| --- | --- |

19.

À travers les objectifs généraux qu’ils énoncent, les articles 33, 158 et 160 du traité reconnaissent deux besoins au niveau des États membres. Premièrement, il est nécessaire de remédier aux faiblesses structurelles et de réduire les inégalités entre zones rurales et urbaines, afin de faire baisser le chômage rural, d’améliorer la compétitivité du secteur primaire et d’accroître les possibilités économiques dans les zones rurales. Deuxièmement, compte tenu des menaces qui pèsent sur la viabilité et la vitalité de nombreuses communautés rurales en raison de l’insuffisance de possibilités économiques, il est nécessaire de préserver la viabilité des communautés rurales, de soutenir de nouvelles activités et de faciliter l’offre de services en milieu rural. En outre, les États membres doivent relever un très grand nombre de défis, comme assurer une sensibilisation accrue à la qualité des produits, au bien-être des animaux et aux préoccupations liées à l’environnement.

| 20. | Différents concepts d’approches territoriales des zones rurales ont été développés pour répondre à ces besoins multiples. Ils sont centrés sur une zone géographique déterminée et se fondent sur une analyse socio-économique ainsi que sur une stratégie qui articule de manière explicite les différents aspects du développement rural avec les autres interventions dans le territoire envisagé. Ils présentent en outre une approche intégrée, c'est-à-dire multisectorielle et associant l’ensemble des acteurs et des ressources dans la zone en question. Cette approche maximalise les synergies au sein d’un même programme, ainsi qu'entre les différents programmes mis en œuvre dans la zone. |
| --- | --- |

20.

Différents concepts d’approches territoriales des zones rurales ont été développés pour répondre à ces besoins multiples. Ils sont centrés sur une zone géographique déterminée et se fondent sur une analyse socio-économique ainsi que sur une stratégie qui articule de manière explicite les différents aspects du développement rural avec les autres interventions dans le territoire envisagé. Ils présentent en outre une approche intégrée, c'est-à-dire multisectorielle et associant l’ensemble des acteurs et des ressources dans la zone en question. Cette approche maximalise les synergies au sein d’un même programme, ainsi qu'entre les différents programmes mis en œuvre dans la zone.

| 21. | Les évaluations indépendantes relatives au développement rural entreprises par la Commission recommandent une approche territoriale (8). Dans les conclusions de son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, la Commission estime que nombre de problèmes affectant les zones rurales sont de nature territoriale (9). |
| --- | --- |

21.

Les évaluations indépendantes relatives au développement rural entreprises par la Commission recommandent une approche territoriale (8). Dans les conclusions de son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, la Commission estime que nombre de problèmes affectant les zones rurales sont de nature territoriale (9).

| 22. | Les deux conférences européennes sur le développement rural, à Cork (1996) et à Salzbourg (2003), ont confirmé la pertinence de l’approche territoriale. À Cork, les participants ont souligné que «la politique du développement rural doit être multidisciplinaire dans sa conception et multisectorielle dans son application, en privilégiant l’approche territoriale» (10). À Salzbourg, ils ont estimé que «la politique de développement rural doit répondre aux besoins d’une société rurale plus large et contribuer à la cohésion» (11). |
| --- | --- |

22.

Les deux conférences européennes sur le développement rural, à Cork (1996) et à Salzbourg (2003), ont confirmé la pertinence de l’approche territoriale. À Cork, les participants ont souligné que «la politique du développement rural doit être multidisciplinaire dans sa conception et multisectorielle dans son application, en privilégiant l’approche territoriale» (10). À Salzbourg, ils ont estimé que «la politique de développement rural doit répondre aux besoins d’une société rurale plus large et contribuer à la cohésion» (11).

| 23. | En outre, un grand nombre d’études consacrées à l’approche territoriale du développement rural recommandent également ce type d’approche. Des institutions et des chercheurs bien connus, notamment l’OCDE et l’ORATE, estiment dans les conclusions de leurs études qu'une approche sectorielle est moins efficace qu'une approche territoriale. |
| --- | --- |

23.

En outre, un grand nombre d’études consacrées à l’approche territoriale du développement rural recommandent également ce type d’approche. Des institutions et des chercheurs bien connus, notamment l’OCDE et l’ORATE, estiment dans les conclusions de leurs études qu'une approche sectorielle est moins efficace qu'une approche territoriale.

| 24. | L’autre manière d’aborder ces questions est l’approche «sectorielle» traditionnelle, centrée sur l’agriculture. Elle envisage un seul secteur et ne prend pas en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien. La Cour a constaté que les programmes des États membres sont principalement fondés sur cette dernière approche. Les éléments essentiels des programmes, tels que les objectifs spécifiques, l’analyse «SWOT» (forces, faiblesses, possibilités, menaces), la description de la situation et les mesures, sont tous centrés sur le secteur agricole. Les programmes n'ont pas permis un ciblage géographique efficace parce que les éléments nécessaires à cet effet étaient soit manquants soit incomplets (12). |
| --- | --- |

24.

L’autre manière d’aborder ces questions est l’approche «sectorielle» traditionnelle, centrée sur l’agriculture. Elle envisage un seul secteur et ne prend pas en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien. La Cour a constaté que les programmes des États membres sont principalement fondés sur cette dernière approche. Les éléments essentiels des programmes, tels que les objectifs spécifiques, l’analyse «SWOT» (forces, faiblesses, possibilités, menaces), la description de la situation et les mesures, sont tous centrés sur le secteur agricole. Les programmes n'ont pas permis un ciblage géographique efficace parce que les éléments nécessaires à cet effet étaient soit manquants soit incomplets (12).

| 25. | La Commission reconnaît la nécessité de stimuler l’innovation et la diversification en dehors des agro-industries traditionnelles (13). Or, la Cour a effectué une analyse des dépenses dans le domaine du développement rural pour la période de programmation en cours, qui montre que près de 90 % de ces dépenses sont effectuées au profit du secteur agricole. |
| --- | --- |

25.

La Commission reconnaît la nécessité de stimuler l’innovation et la diversification en dehors des agro-industries traditionnelles (13). Or, la Cour a effectué une analyse des dépenses dans le domaine du développement rural pour la période de programmation en cours, qui montre que près de 90 % de ces dépenses sont effectuées au profit du secteur agricole.

| 26. | L’accent mis sur l’agriculture menace la réalisation d’un des objectifs généraux du règlement, à savoir la réduction des déséquilibres territoriaux. Une combinaison judicieuse des approches territoriale et sectorielle réduirait ce risque. La Cour a relevé un exemple réussi d’intégration des deux approches en Campanie (encadré 2), qui montre qu’il est possible d’appliquer une approche territoriale à la politique de développement rural de l’UE.

  Encadré 2Éléments d’une approche territoriale partielle dans le programme de l’Italie en faveur de la CampanieLe programme en faveur de la Campanie comprend les éléments ci-après d’une approche territoriale:





  — | Description du territoire et diagnostic pertinents. Le programme distingue deux grandes zones présentant des problèmes différents: des régions d’agriculture intensive et des «zones rurales». Ces dernières sont définies sur la base de critères différents et présentent en moyenne une densité de 127 habitants au km2, contre 1 239 en dehors de ces zones, et un taux d’emploi agricole de 22 %, alors qu’il n'est que de 6 % dans le reste du territoire régional. |
| --- | --- | --- |

26.

L’accent mis sur l’agriculture menace la réalisation d’un des objectifs généraux du règlement, à savoir la réduction des déséquilibres territoriaux. Une combinaison judicieuse des approches territoriale et sectorielle réduirait ce risque. La Cour a relevé un exemple réussi d’intégration des deux approches en Campanie (encadré 2), qui montre qu’il est possible d’appliquer une approche territoriale à la politique de développement rural de l’UE.

Encadré 2Éléments d’une approche territoriale partielle dans le programme de l’Italie en faveur de la CampanieLe programme en faveur de la Campanie comprend les éléments ci-après d’une approche territoriale:





  —

Description du territoire et diagnostic pertinents. Le programme distingue deux grandes zones présentant des problèmes différents: des régions d’agriculture intensive et des «zones rurales». Ces dernières sont définies sur la base de critères différents et présentent en moyenne une densité de 127 habitants au km2, contre 1 239 en dehors de ces zones, et un taux d’emploi agricole de 22 %, alors qu’il n'est que de 6 % dans le reste du territoire régional.

| — | Les mesures qui s’appliquent selon une approche de filière ont pour but le soutien des exploitations agricoles et agro-industrielles économiquement viables et accordent une priorité aux investissements dans les zones particulièrement appropriées au produit de base de chaque filière et une priorité supplémentaire aux investissements dans les zones de montagne. Elles absorbent 23 % de la contribution FEOGA. |
| --- | --- |

—

Les mesures qui s’appliquent selon une approche de filière ont pour but le soutien des exploitations agricoles et agro-industrielles économiquement viables et accordent une priorité aux investissements dans les zones particulièrement appropriées au produit de base de chaque filière et une priorité supplémentaire aux investissements dans les zones de montagne. Elles absorbent 23 % de la contribution FEOGA.

| — | Quatre mesures relevant de l’article 33 visent à traiter le manque de services de base et à promouvoir de nouvelles activités. Elles représentent 24 % des crédits du FEOGA. Elles sont mises en œuvre uniquement dans des zones rurales. |
| --- | --- |

—

Quatre mesures relevant de l’article 33 visent à traiter le manque de services de base et à promouvoir de nouvelles activités. Elles représentent 24 % des crédits du FEOGA. Elles sont mises en œuvre uniquement dans des zones rurales.

| — | La priorité est accordée à des projets situés en zones rurales qui répondent donc aux besoins de ces zones et créent des synergies avec d’autres investissements qui y sont effectués. |
| --- | --- |

—

La priorité est accordée à des projets situés en zones rurales qui répondent donc aux besoins de ces zones et créent des synergies avec d’autres investissements qui y sont effectués.

| 27. | Le nouveau règlement concernant le développement rural qui entrera en vigueur en 2007 permettra toujours aux États membres d’adopter une approche essentiellement sectorielle, centrée sur le secteur agricole. Il ne prévoit aucun objectif territorial visant un développement plus équilibré par une réduction des disparités et des mesures permettant de prévenir les déséquilibres territoriaux au sein de l’UE, des États membres ou des régions. |
| --- | --- |

27.

Le nouveau règlement concernant le développement rural qui entrera en vigueur en 2007 permettra toujours aux États membres d’adopter une approche essentiellement sectorielle, centrée sur le secteur agricole. Il ne prévoit aucun objectif territorial visant un développement plus équilibré par une réduction des disparités et des mesures permettant de prévenir les déséquilibres territoriaux au sein de l’UE, des États membres ou des régions.

| 28. | Seul Leader, qui a été intégré dans le nouveau règlement, est fondé sur une approche territoriale. Certaines mesures présentent également des caractéristiques de cette approche en raison de leur nature multisectorielle. Mais les crédits disponibles sont limités (le pourcentage minimal de financement communautaire pour Leader est de 5 % pour l’EU-15 et de 2,5 % pour les nouveaux États membres; le pourcentage pour les mesures multisectorielles est de 10 %). Les propositions plus ambitieuses de la Commission ont été réduites (pour les mesures multisectorielles de 15 % à 10 %) ou rejetées (dans le cas d’une réserve de 3 % du budget consacrée au développement rural), ce qui dénote en pratique une réticence à passer de l’approche sectorielle à l’approche territoriale. |
| --- | --- |

28.

Seul Leader, qui a été intégré dans le nouveau règlement, est fondé sur une approche territoriale. Certaines mesures présentent également des caractéristiques de cette approche en raison de leur nature multisectorielle. Mais les crédits disponibles sont limités (le pourcentage minimal de financement communautaire pour Leader est de 5 % pour l’EU-15 et de 2,5 % pour les nouveaux États membres; le pourcentage pour les mesures multisectorielles est de 10 %). Les propositions plus ambitieuses de la Commission ont été réduites (pour les mesures multisectorielles de 15 % à 10 %) ou rejetées (dans le cas d’une réserve de 3 % du budget consacrée au développement rural), ce qui dénote en pratique une réticence à passer de l’approche sectorielle à l’approche territoriale.

Question d’audit 2: Les projets sélectionnés en vue d’un financement communautaire sont-ils fondés sur les critères qui correspondent le mieux aux besoins des zones rurales?

Conditions et procédures de sélection

Observation 3Les conditions d’éligibilité et les procédures de sélection permettant de cibler efficacement les crédits sur les zones géographiques et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin font défaut.

| 29. | Tant le traité consolidé que le règlement concernant le soutien au développement rural utilisent le terme de «zones rurales». L’article 33 est intitulé «Encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Or, le règlement ne définit pas cette notion ni n'exige des États membres qu’ils définissent les conditions que les zones rurales doivent remplir pour être considérées comme telles (par exemple dans leurs programmes de développement rural). La Cour a constaté que trois des programmes nationaux contrôlés ne contenaient aucune définition des zones rurales, que cinq proposaient une définition qui n'était pas appliquée et qu'un seul des programmes (celui pour la Campanie) appliquait effectivement sa définition des zones rurales. |
| --- | --- |

29.

Tant le traité consolidé que le règlement concernant le soutien au développement rural utilisent le terme de «zones rurales». L’article 33 est intitulé «Encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Or, le règlement ne définit pas cette notion ni n'exige des États membres qu’ils définissent les conditions que les zones rurales doivent remplir pour être considérées comme telles (par exemple dans leurs programmes de développement rural). La Cour a constaté que trois des programmes nationaux contrôlés ne contenaient aucune définition des zones rurales, que cinq proposaient une définition qui n'était pas appliquée et qu'un seul des programmes (celui pour la Campanie) appliquait effectivement sa définition des zones rurales.

| 30. | Le règlement n'impose pas aux États membres d’adapter les mesures prévues dans leurs programmes aux besoins des zones rurales. Cette adaptation pourrait s’effectuer en déterminant les zones dont les besoins sont les plus importants et en allouant les crédits en proportion de ces besoins (budgets spécifiques, différenciation des taux d’aide, limitation des mesures à certaines zones, etc.). |
| --- | --- |

30.

Le règlement n'impose pas aux États membres d’adapter les mesures prévues dans leurs programmes aux besoins des zones rurales. Cette adaptation pourrait s’effectuer en déterminant les zones dont les besoins sont les plus importants et en allouant les crédits en proportion de ces besoins (budgets spécifiques, différenciation des taux d’aide, limitation des mesures à certaines zones, etc.).

| 31. | Cette adaptation n'a pas été réalisée dans la plupart des programmes des États membres. La quasi-totalité des mesures est appliquée à l’ensemble du territoire couvert par le programme, sans tenir compte de l’ampleur variable des besoins des zones rurales. |
| --- | --- |

31.

Cette adaptation n'a pas été réalisée dans la plupart des programmes des États membres. La quasi-totalité des mesures est appliquée à l’ensemble du territoire couvert par le programme, sans tenir compte de l’ampleur variable des besoins des zones rurales.

| 32. | Même parmi les projets qui remplissent les conditions requises, certains répondent mieux que d’autres aux besoins des zones rurales. C'est le cas par exemple d’un projet qui, toutes choses étant égales par ailleurs, crée davantage d’emplois en zones rurales qu'un autre projet. En outre, les crédits disponibles sont limités. Pour des raisons d’efficacité, les crédits devraient être affectés prioritairement en fonction des besoins. |
| --- | --- |

32.

Même parmi les projets qui remplissent les conditions requises, certains répondent mieux que d’autres aux besoins des zones rurales. C'est le cas par exemple d’un projet qui, toutes choses étant égales par ailleurs, crée davantage d’emplois en zones rurales qu'un autre projet. En outre, les crédits disponibles sont limités. Pour des raisons d’efficacité, les crédits devraient être affectés prioritairement en fonction des besoins.

| 33. | L’audit de la Cour a permis de constater que, de manière générale, les États membres n'appliquent pas de procédures efficaces leur permettant de sélectionner les projets qui répondent le mieux aux besoins des zones rurales. Plusieurs États membres sélectionnent les projets sur la base du principe «premier arrivé, premier servi». Dans d’autres cas, ils ont établi des procédures de classement qui restent inappliquées ou se fondent sur des critères non pertinents. Des procédures efficaces n'avaient été mises en place que pour un seul des neuf programmes examinés (voir encadré 3).

  Encadré 3Exemples d’inefficacité dans l’application des procédures de classement et de sélectionLes points suivants présentent des exemples de critères qui ne sont pas pertinents au regard des besoins des zones rurales à satisfaire:





  — | En Catalogne, pour la mesure relative à la transformation et à la commercialisation, des points sont attribués aux propositions de projets en fonction du temps écoulé depuis le dernier octroi d’une aide au bénéficiaire. Ce critère vise à répartir l’aide sur un plus grand nombre de bénéficiaires plutôt qu'à sélectionner des projets qui répondent le mieux aux besoins des zones rurales. En France, pour la même mesure, aucun critère de sélection ne concerne la localisation de l’investissement. |
| --- | --- | --- |

33.

L’audit de la Cour a permis de constater que, de manière générale, les États membres n'appliquent pas de procédures efficaces leur permettant de sélectionner les projets qui répondent le mieux aux besoins des zones rurales. Plusieurs États membres sélectionnent les projets sur la base du principe «premier arrivé, premier servi». Dans d’autres cas, ils ont établi des procédures de classement qui restent inappliquées ou se fondent sur des critères non pertinents. Des procédures efficaces n'avaient été mises en place que pour un seul des neuf programmes examinés (voir encadré 3).

Encadré 3Exemples d’inefficacité dans l’application des procédures de classement et de sélectionLes points suivants présentent des exemples de critères qui ne sont pas pertinents au regard des besoins des zones rurales à satisfaire:





  —

En Catalogne, pour la mesure relative à la transformation et à la commercialisation, des points sont attribués aux propositions de projets en fonction du temps écoulé depuis le dernier octroi d’une aide au bénéficiaire. Ce critère vise à répartir l’aide sur un plus grand nombre de bénéficiaires plutôt qu'à sélectionner des projets qui répondent le mieux aux besoins des zones rurales. En France, pour la même mesure, aucun critère de sélection ne concerne la localisation de l’investissement.

| — | En Basse-Saxe, un seul des cinq critères utilisés pour sélectionner les villages dans le cadre du programme régional en faveur de la «rénovation des villages» prend en considération le caractère rural de la localité. L’un des critères est la situation financière de la commune. En l’occurrence, elle doit avoir une capacité financière suffisante pour pouvoir mener à bien les actions de manière rapide et efficace. En raison de cette disposition, cette mesure est davantage taillée pour les zones urbaines que pour les zones rurales, celles-ci ayant généralement une assise financière plus faible. |
| --- | --- |

—

En Basse-Saxe, un seul des cinq critères utilisés pour sélectionner les villages dans le cadre du programme régional en faveur de la «rénovation des villages» prend en considération le caractère rural de la localité. L’un des critères est la situation financière de la commune. En l’occurrence, elle doit avoir une capacité financière suffisante pour pouvoir mener à bien les actions de manière rapide et efficace. En raison de cette disposition, cette mesure est davantage taillée pour les zones urbaines que pour les zones rurales, celles-ci ayant généralement une assise financière plus faible.

| 34. | L’audit a également permis de constater que les bénéficiaires les mieux informés, les mieux organisés et les plus riches ont plus facilement accès aux aides communautaires, ce qui constitue un risque. S’agissant des mesures d’investissement, les projets bénéficiant d’une aide doivent être proposés par des personnes privées et des municipalités, qui sont tenues de cofinancer une partie de l’investissement. L’audit a permis de relever des exemples où l’aide est concentrée sur les bénéficiaires et les zones les plus fortes sur le plan économique plutôt que sur les zones plus rurales. Les encadrés 3 et 4 présentent des cas où les déséquilibres régionaux sont accentués au lieu d’être réduits.

  Encadré 4Concentration de l’aide sur les bénéficiaires privés et publics robustesEn Émilie-Romagne, le soutien est accordé uniquement aux exploitations agricoles disposant d’un revenu minimal de quelque 10 000 euros par unité de travail par an, pour les zones défavorisées, et de quelque 15 000 euros pour les autres zones. Or, 50 % des exploitations ont un revenu inférieur à 5 000 euros. Il s’agit généralement de petites exploitations. Dans cette région, les 12 % d’exploitations les plus grandes (plus de 20 hectares) ont absorbé 41 % des aides.La mesure «gestion des ressources en eau destinées à l’agriculture» relevant de l’article 33 est la mesure du programme espagnol d’amélioration des structures agricoles des régions relevant de l’objectif no 1 qui a la plus grande incidence financière. La plupart des crédits affectés à cette mesure (76 %) sont utilisés pour moderniser les réseaux d’irrigation existants. Les zones irriguées couvrent quelque 12 % de la superficie totale des régions relevant de l’objectif no 1. Elles sont plus densément peuplées et plus compétitives que les zones non irriguées. Le peuplement de ces zones irriguées s’explique par le fait qu'elles sont en moyenne six fois plus productives que les zones non irriguées. Il en résulte que la majeure partie des crédits est concentrée dans une zone correspondant à 12 % de la superficie totale, bénéficiant de la situation la plus favorable. Seul un pourcentage réduit de l’aide (environ 20 %) a été affecté dans des zones considérées comme dépeuplées (moins de 38,5 habitants au km2). |
| --- | --- |

34.

L’audit a également permis de constater que les bénéficiaires les mieux informés, les mieux organisés et les plus riches ont plus facilement accès aux aides communautaires, ce qui constitue un risque. S’agissant des mesures d’investissement, les projets bénéficiant d’une aide doivent être proposés par des personnes privées et des municipalités, qui sont tenues de cofinancer une partie de l’investissement. L’audit a permis de relever des exemples où l’aide est concentrée sur les bénéficiaires et les zones les plus fortes sur le plan économique plutôt que sur les zones plus rurales. Les encadrés 3 et 4 présentent des cas où les déséquilibres régionaux sont accentués au lieu d’être réduits.

Encadré 4Concentration de l’aide sur les bénéficiaires privés et publics robustesEn Émilie-Romagne, le soutien est accordé uniquement aux exploitations agricoles disposant d’un revenu minimal de quelque 10 000 euros par unité de travail par an, pour les zones défavorisées, et de quelque 15 000 euros pour les autres zones. Or, 50 % des exploitations ont un revenu inférieur à 5 000 euros. Il s’agit généralement de petites exploitations. Dans cette région, les 12 % d’exploitations les plus grandes (plus de 20 hectares) ont absorbé 41 % des aides.La mesure «gestion des ressources en eau destinées à l’agriculture» relevant de l’article 33 est la mesure du programme espagnol d’amélioration des structures agricoles des régions relevant de l’objectif no 1 qui a la plus grande incidence financière. La plupart des crédits affectés à cette mesure (76 %) sont utilisés pour moderniser les réseaux d’irrigation existants. Les zones irriguées couvrent quelque 12 % de la superficie totale des régions relevant de l’objectif no 1. Elles sont plus densément peuplées et plus compétitives que les zones non irriguées. Le peuplement de ces zones irriguées s’explique par le fait qu'elles sont en moyenne six fois plus productives que les zones non irriguées. Il en résulte que la majeure partie des crédits est concentrée dans une zone correspondant à 12 % de la superficie totale, bénéficiant de la situation la plus favorable. Seul un pourcentage réduit de l’aide (environ 20 %) a été affecté dans des zones considérées comme dépeuplées (moins de 38,5 habitants au km2).

Effets d’aubaine

Observation 4L’absence de ciblage approprié accroît également le risque d’effets d’aubaine, qui sont de nature à nuire à l’efficacité de l’aide.

| 35. | Un effet d’aubaine se fait sentir lorsqu'un investissement aurait été consenti même si l’aide n'avait pas été accordée. En pareil cas, les effets escomptés, comme le développement de l’exploitation ou l’augmentation des emplois, se seraient de toute façon produits. L’aide à l’investissement est la plus efficace lorsque, en son absence, l’investissement n'aurait pas été réalisé et les effets attendus ne se seraient pas produits. On peut considérer cependant qu'un certain degré d’effet d’aubaine est inévitable, car les bénéficiaires doivent être prêts à entreprendre des projets d’investissement. |
| --- | --- |

35.

Un effet d’aubaine se fait sentir lorsqu'un investissement aurait été consenti même si l’aide n'avait pas été accordée. En pareil cas, les effets escomptés, comme le développement de l’exploitation ou l’augmentation des emplois, se seraient de toute façon produits. L’aide à l’investissement est la plus efficace lorsque, en son absence, l’investissement n'aurait pas été réalisé et les effets attendus ne se seraient pas produits. On peut considérer cependant qu'un certain degré d’effet d’aubaine est inévitable, car les bénéficiaires doivent être prêts à entreprendre des projets d’investissement.

| 36. | La Commission reconnaît l’existence d’un effet d’aubaine [ou «effet d’inertie» (14)], ce que l’audit de la Cour a permis de confirmer. Quelques exemples relevés sont présentés dans l’encadré 5. Les évaluations indépendantes font également état de niveaux élevés d’effets d’aubaine.

  Encadré 5Exemples d’effets d’aubaineDeux exploitants agricoles qui avaient bénéficié d’une aide pour des projets relevant de la mesure d’investissement dans les exploitations agricoles en Émilie-Romagne ont fait l’objet d’une visite. Tous les deux ont affirmé qu’ils auraient de toute façon réalisé l’investissement si l’aide publique ne leur avait pas été accordée. En outre, les deux exploitants disposaient de ressources financières suffisantes et ont décidé d’effectuer des investissements supplémentaires (hors cofinancement communautaire), dans un cas, pour un montant cinq fois supérieur à celui du projet soutenu, et dans l’autre, pour un montant équivalant à la moitié de la valeur du projet soutenu.Jusqu'en 2005, la mise en œuvre de la mesure «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» en Catalogne ne donnait pas lieu à l’application de critères de priorité. Toutes les demandes éligibles étaient cofinancées. Comme les crédits étaient insuffisants pour le faire au taux de cofinancement public prévu par le programme national de développement rural, celui-ci a été sensiblement réduit, pour être ramené à 15 % en moyenne. Le risque d’effets d’aubaine s’en est trouvé fortement accru, puisque les bénéficiaires devaient financer 85 % du projet eux-mêmes. Pour deux des trois sociétés contrôlées, les comptes annuels des exercices postérieurs à l’achèvement du projet cofinancé par l’UE montraient que les sociétés avaient effectué des investissements supplémentaires pour des montants excédant celui des investissements soutenus par l’UE. |
| --- | --- |

36.

La Commission reconnaît l’existence d’un effet d’aubaine [ou «effet d’inertie» (14)], ce que l’audit de la Cour a permis de confirmer. Quelques exemples relevés sont présentés dans l’encadré 5. Les évaluations indépendantes font également état de niveaux élevés d’effets d’aubaine.

Encadré 5Exemples d’effets d’aubaineDeux exploitants agricoles qui avaient bénéficié d’une aide pour des projets relevant de la mesure d’investissement dans les exploitations agricoles en Émilie-Romagne ont fait l’objet d’une visite. Tous les deux ont affirmé qu’ils auraient de toute façon réalisé l’investissement si l’aide publique ne leur avait pas été accordée. En outre, les deux exploitants disposaient de ressources financières suffisantes et ont décidé d’effectuer des investissements supplémentaires (hors cofinancement communautaire), dans un cas, pour un montant cinq fois supérieur à celui du projet soutenu, et dans l’autre, pour un montant équivalant à la moitié de la valeur du projet soutenu.Jusqu'en 2005, la mise en œuvre de la mesure «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» en Catalogne ne donnait pas lieu à l’application de critères de priorité. Toutes les demandes éligibles étaient cofinancées. Comme les crédits étaient insuffisants pour le faire au taux de cofinancement public prévu par le programme national de développement rural, celui-ci a été sensiblement réduit, pour être ramené à 15 % en moyenne. Le risque d’effets d’aubaine s’en est trouvé fortement accru, puisque les bénéficiaires devaient financer 85 % du projet eux-mêmes. Pour deux des trois sociétés contrôlées, les comptes annuels des exercices postérieurs à l’achèvement du projet cofinancé par l’UE montraient que les sociétés avaient effectué des investissements supplémentaires pour des montants excédant celui des investissements soutenus par l’UE.

| 37. | Afin de réduire le risque d’effets d’aubaine, un meilleur ciblage est nécessaire. En outre, la Commission n'a guère accordé d’attention, voire aucune, à la recherche des facteurs qui permettent de prévoir les effets d’aubaine. Par exemple, il s’est généralement avéré que les effets d’aubaine étaient plus fréquents lorsque les investissements en faveur de l’environnement étaient réalisés par des grandes sociétés et moins fréquents lorsqu’ils l’étaient par des petites entreprises. Ces facteurs auraient donc pu être pris en considération au moment de cibler les aides. |
| --- | --- |

37.

Afin de réduire le risque d’effets d’aubaine, un meilleur ciblage est nécessaire. En outre, la Commission n'a guère accordé d’attention, voire aucune, à la recherche des facteurs qui permettent de prévoir les effets d’aubaine. Par exemple, il s’est généralement avéré que les effets d’aubaine étaient plus fréquents lorsque les investissements en faveur de l’environnement étaient réalisés par des grandes sociétés et moins fréquents lorsqu’ils l’étaient par des petites entreprises. Ces facteurs auraient donc pu être pris en considération au moment de cibler les aides.

| 38. | Il existe un lien entre, d’une part, la viabilité de l’entreprise et le caractère durable de l’investissement et, d’autre part, l’effet d’aubaine. Toutefois, la Cour estime que la Commission s’est centrée de manière excessive sur le caractère durable, alors qu'elle a accepté trop facilement un risque élevé d’effets d’aubaine. |
| --- | --- |

38.

Il existe un lien entre, d’une part, la viabilité de l’entreprise et le caractère durable de l’investissement et, d’autre part, l’effet d’aubaine. Toutefois, la Cour estime que la Commission s’est centrée de manière excessive sur le caractère durable, alors qu'elle a accepté trop facilement un risque élevé d’effets d’aubaine.

| 39. | Ce point est illustré par le cas des investissements dans les exploitations agricoles de la Région flamande en Belgique, où près de la moitié des exploitations ont été exclues sur la base de la condition de viabilité économique. Cette condition a été mise en œuvre en exigeant un revenu annuel par unité de travail d’au moins 21 577 euros. Les évaluateurs ont estimé dans leurs conclusions que cette disposition excluait des exploitations qui avaient besoin d’une aide et pour lesquelles les effets d’aubaine étaient moins élevés. |
| --- | --- |

39.

Ce point est illustré par le cas des investissements dans les exploitations agricoles de la Région flamande en Belgique, où près de la moitié des exploitations ont été exclues sur la base de la condition de viabilité économique. Cette condition a été mise en œuvre en exigeant un revenu annuel par unité de travail d’au moins 21 577 euros. Les évaluateurs ont estimé dans leurs conclusions que cette disposition excluait des exploitations qui avaient besoin d’une aide et pour lesquelles les effets d’aubaine étaient moins élevés.

Question d’audit 3: Les projets ont-ils été mis en œuvre dans des zones rurales et ont-ils eu un impact?

Localisation des projets

Observation 5Une part importante des dépenses sont effectuées dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales, ce qui réduit d’autant les montants disponibles pour celles qui le sont.

| 40. | La Commission dispose de peu d’informations sur la localisation des investissements dans le domaine du développement rural qui ont produit des résultats et eu un impact (voir point 61). La Cour a sélectionné un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA et les a classés, suivant leur localisation, par catégories de ruralité. Cette opération a été réalisée au moyen de quatre des meilleurs critères de référence indépendants disponibles pour lesquels il existe des données permettant de classer toutes les régions du territoire de l’UE en zones urbaines et rurales. Les critères de référence suivants ont été utilisés (des informations plus détaillées figurent à l’annexe II):






  a) | le classement ou non de la zone en cause comme zone rurale durant la période de programmation précédente (1994-1999). Au cours de cette période, les mesures relevant de l’article 33 en dehors des zones relevant de l’objectif no 1 n'ont été mises en œuvre que dans certaines zones, appelées «objectif no 5 b)», qui devaient répondre à certains critères de ruralité et pour lesquelles la Commission devrait donner son approbation; |
| --- | --- | --- |

40.

La Commission dispose de peu d’informations sur la localisation des investissements dans le domaine du développement rural qui ont produit des résultats et eu un impact (voir point 61). La Cour a sélectionné un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA et les a classés, suivant leur localisation, par catégories de ruralité. Cette opération a été réalisée au moyen de quatre des meilleurs critères de référence indépendants disponibles pour lesquels il existe des données permettant de classer toutes les régions du territoire de l’UE en zones urbaines et rurales. Les critères de référence suivants ont été utilisés (des informations plus détaillées figurent à l’annexe II):

a)

le classement ou non de la zone en cause comme zone rurale durant la période de programmation précédente (1994-1999). Au cours de cette période, les mesures relevant de l’article 33 en dehors des zones relevant de l’objectif no 1 n'ont été mises en œuvre que dans certaines zones, appelées «objectif no 5 b)», qui devaient répondre à certains critères de ruralité et pour lesquelles la Commission devrait donner son approbation;

| b) | le classement de la zone NUTS 3 dans la typologie de l’ORATE; celle-ci a été développée dans le cadre du programme de l’ORATE, géré conjointement par la Commission et les États membres; |
| --- | --- |

b)

le classement de la zone NUTS 3 dans la typologie de l’ORATE; celle-ci a été développée dans le cadre du programme de l’ORATE, géré conjointement par la Commission et les États membres;

| c) | le degré de ruralité de la zone NUTS 3 suivant les définitions nationales utilisées à des fins statistiques; |
| --- | --- |

c)

le degré de ruralité de la zone NUTS 3 suivant les définitions nationales utilisées à des fins statistiques;

| d) | la classification de la zone NUTS 3 dans la typologie de l’OCDE, fondée sur la densité de population et généralement utilisée pour les analyses sur le plan international depuis 1994. |
| --- | --- |

d)

la classification de la zone NUTS 3 dans la typologie de l’OCDE, fondée sur la densité de population et généralement utilisée pour les analyses sur le plan international depuis 1994.

| 41. | Le tableau 2 présente les résultats de l’analyse concernant le classement des 300 projets d’investissement pour chacun des critères de référence. Il en ressort que, pour les régions hors objectif no 1, suivant la typologie utilisée, entre 29 % (OCDE) et 55 % [ancienne classification objectif no 5 b)] des dépenses sont effectuées dans des zones non rurales. Pour les régions relevant de l’objectif no 1, entre 9 % (OCDE) et 22 % (définition nationale) de l’aide au développement rural sont dépensés dans des zones non rurales. |
| --- | --- |

41.

Le tableau 2 présente les résultats de l’analyse concernant le classement des 300 projets d’investissement pour chacun des critères de référence. Il en ressort que, pour les régions hors objectif no 1, suivant la typologie utilisée, entre 29 % (OCDE) et 55 % [ancienne classification objectif no 5 b)] des dépenses sont effectuées dans des zones non rurales. Pour les régions relevant de l’objectif no 1, entre 9 % (OCDE) et 22 % (définition nationale) de l’aide au développement rural sont dépensés dans des zones non rurales.

Tableau 2

Localisation des investissements dans le domaine du développement rural pour un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA

| Catégories représentées dans l’échantillon | Ex-objectif no 5 b) | Typologie ORATE | Définition nationale | Typologie OCDE |
| --- | --- | --- | --- | --- |
| non | oui | zone urbaine | zone moyennement urbaine/rurale | zone rurale | zone urbaine | zone moyennement urbaine/rurale | zone rurale | zone urbaine | zone moyennement urbaine/rurale | zone rurale |
| Régions hors objectif no 1 | 55 % | 45 % | 47 % | 29 % | 25 % | 44 % | 7 % | 49 % | 29 % | 38 % | 33 % |
| Régions objectif no 1 | s.o. | s.o. | 21 % | 53 % | 26 % | 22 % | 2 % | 76 % | 9 % | 43 % | 48 % |

Catégories représentées dans l’échantillon

Ex-objectif no 5 b)

Typologie ORATE

Définition nationale

Typologie OCDE

non

oui

zone urbaine

zone moyennement urbaine/rurale

zone rurale

zone urbaine

zone moyennement urbaine/rurale

zone rurale

zone urbaine

zone moyennement urbaine/rurale

zone rurale

Régions hors objectif no 1

55 %

45 %

47 %

29 %

25 %

44 %

7 %

49 %

29 %

38 %

33 %

Régions objectif no 1

s.o.

s.o.

21 %

53 %

26 %

22 %

2 %

76 %

9 %

43 %

48 %

| 42. | Par rapport à la période de programmation précédente (1994-1999), l’aide à l’investissement dans le domaine du développement rural en faveur des zones rurales [ex-objectif no 5 b)] a chuté de 50 % en termes absolus (environ 1 500 millions d’euros) et de 70 % en termes relatifs (15), et ce malgré une augmentation substantielle du budget consacré au développement rural. Cela montre que le fait de ne pas accorder la priorité aux zones rurales — le règlement le permet — a eu une incidence négative sur le montant des crédits disponibles pour ces zones. |
| --- | --- |

42.

Par rapport à la période de programmation précédente (1994-1999), l’aide à l’investissement dans le domaine du développement rural en faveur des zones rurales [ex-objectif no 5 b)] a chuté de 50 % en termes absolus (environ 1 500 millions d’euros) et de 70 % en termes relatifs (15), et ce malgré une augmentation substantielle du budget consacré au développement rural. Cela montre que le fait de ne pas accorder la priorité aux zones rurales — le règlement le permet — a eu une incidence négative sur le montant des crédits disponibles pour ces zones.

| 43. | La densité de population a également été analysée pour les 300 projets. S’agissant de chacune des catégories représentées dans l’échantillon, la densité moyenne de population dans la zone d’investissement figure dans le tableau ci-après (UAL 2 est le niveau administratif «le plus bas», par exemple les communes; NUTS 3 correspond à une zone administrative plus étendue, par exemple les provinces). Pour tous les types d’investissements audités, les zones UAL 2 et NUTS 3 présentent, en moyenne, une densité de population supérieure à la moyenne européenne de 120 habitants au kilomètre carré. Il faut comparer les chiffres obtenus pour les régions relevant de l’objectif no 1 à la densité moyenne de population pour ces mêmes régions, qui est de 81 habitants/km2. |
| --- | --- |

43.

La densité de population a également été analysée pour les 300 projets. S’agissant de chacune des catégories représentées dans l’échantillon, la densité moyenne de population dans la zone d’investissement figure dans le tableau ci-après (UAL 2 est le niveau administratif «le plus bas», par exemple les communes; NUTS 3 correspond à une zone administrative plus étendue, par exemple les provinces). Pour tous les types d’investissements audités, les zones UAL 2 et NUTS 3 présentent, en moyenne, une densité de population supérieure à la moyenne européenne de 120 habitants au kilomètre carré. Il faut comparer les chiffres obtenus pour les régions relevant de l’objectif no 1 à la densité moyenne de population pour ces mêmes régions, qui est de 81 habitants/km2.

Tableau 3

Densité moyenne de population dans les zones d’investissement en faveur du développement rural, sur la base d’un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA

| Catégories représentées dans l’échantillon | Densité de population dans la zone d’investissement (hab./km2) |
| --- | --- |
| UAL 2 | NUTS 3 |
| Régions hors objectif no 1 | 259 | 242 |
| Régions objectif no 1 | 237 | 246 |

Catégories représentées dans l’échantillon

Densité de population dans la zone d’investissement (hab./km2)

UAL 2

NUTS 3

Régions hors objectif no 1

259

242

Régions objectif no 1

237

246

| 44. | La pertinence de cette analyse découle de la corrélation entre la densité de population et la performance économique. Plus la densité de population est forte, plus le PIB par habitant est élevé. Les résultats figurant dans le tableau 3 indiquent que les investissements dans le domaine du développement rural se situent généralement dans des zones UAL 2 et NUTS 3 dont le PIB par habitant est supérieur à la moyenne européenne. |
| --- | --- |

44.

La pertinence de cette analyse découle de la corrélation entre la densité de population et la performance économique. Plus la densité de population est forte, plus le PIB par habitant est élevé. Les résultats figurant dans le tableau 3 indiquent que les investissements dans le domaine du développement rural se situent généralement dans des zones UAL 2 et NUTS 3 dont le PIB par habitant est supérieur à la moyenne européenne.

| 45. | L’une des caractéristiques de la classification de l’ORATE est que les zones définies comme urbaines présentent le PIB le plus élevé, c'est-à-dire que ce sont les plus riches. S’agissant de l’échantillon sélectionné, les résultats montrent donc qu'une part importante des dépenses pour les mesures examinées (47 % pour les régions hors objectif no 1, 21 % pour les régions relevant de l’objectif no 1) sont effectuées dans les zones où le PIB est le plus élevé, ce qui est contraire à l’objectif de réduction des déséquilibres territoriaux (voir point 6). |
| --- | --- |

45.

L’une des caractéristiques de la classification de l’ORATE est que les zones définies comme urbaines présentent le PIB le plus élevé, c'est-à-dire que ce sont les plus riches. S’agissant de l’échantillon sélectionné, les résultats montrent donc qu'une part importante des dépenses pour les mesures examinées (47 % pour les régions hors objectif no 1, 21 % pour les régions relevant de l’objectif no 1) sont effectuées dans les zones où le PIB est le plus élevé, ce qui est contraire à l’objectif de réduction des déséquilibres territoriaux (voir point 6).

| 46. | Les résultats sont particulièrement significatifs pour les régions relevant de l’objectif no 1, qui sont généralement les régions parmi les plus pauvres de l’UE. La densité moyenne de population dans la zone d’investissement est très semblable pour les régions relevant de l’objectif no 1 et pour celles hors objectif no 1 (voir tableau 3). Cela indique que les investissements sont concentrés dans les zones les plus riches des régions relevant de l’objectif no 1. |
| --- | --- |

46.

Les résultats sont particulièrement significatifs pour les régions relevant de l’objectif no 1, qui sont généralement les régions parmi les plus pauvres de l’UE. La densité moyenne de population dans la zone d’investissement est très semblable pour les régions relevant de l’objectif no 1 et pour celles hors objectif no 1 (voir tableau 3). Cela indique que les investissements sont concentrés dans les zones les plus riches des régions relevant de l’objectif no 1.

Résultats et impacts des projets contrôlés sur place

Observation 6Les effets des projets n'ont pas toujours pu être déterminés, mais quand cela a été possible, il s’est avéré que les principaux facteurs ayant permis d’accroître l’efficacité des projets étaient la synergie avec d’autres projets et leur localisation dans des zones rurales.

| 47. | Dans le cadre de l’analyse des trente et un projets visités dans les États membres, l’audit a porté sur la question de savoir «quels étaient les résultats du projet et quelles étaient les variables clés qui les ont déterminés». Les photos ci-après permettent de se faire une idée de quatre des projets audités. L’annexe III fournit une description plus détaillée de ces projets, sur lesquels s’appuient les observations formulées dans les points suivants. Les résultats présentés ci-après ne peuvent pas être extrapolés, les projets ayant été sélectionnés par échantillonnage discrétionnaire; en outre, l’échantillon devait comporter des exemples de bonnes pratiques. |
| --- | --- |

47.

Dans le cadre de l’analyse des trente et un projets visités dans les États membres, l’audit a porté sur la question de savoir «quels étaient les résultats du projet et quelles étaient les variables clés qui les ont déterminés». Les photos ci-après permettent de se faire une idée de quatre des projets audités. L’annexe III fournit une description plus détaillée de ces projets, sur lesquels s’appuient les observations formulées dans les points suivants. Les résultats présentés ci-après ne peuvent pas être extrapolés, les projets ayant été sélectionnés par échantillonnage discrétionnaire; en outre, l’échantillon devait comporter des exemples de bonnes pratiques.

Point 1: les effets (résultats et impacts) ne sont pas toujours visibles

| 48. | Pour dix des projets examinés, les résultats et les impacts sont apparus de manière évidente. S’agissant de quinze autres projets (16), des éléments probants ont été obtenus pour certains mais pas pour tous les effets recherchés. Les six projets restants (17) n'avaient produit que des effets minimes, voire aucun. D’une manière générale, les États membres n'ont pas collecté ce type d’informations, prétendant parfois que cette tâche incombait aux évaluateurs. |
| --- | --- |

48.

Pour dix des projets examinés, les résultats et les impacts sont apparus de manière évidente. S’agissant de quinze autres projets (16), des éléments probants ont été obtenus pour certains mais pas pour tous les effets recherchés. Les six projets restants (17) n'avaient produit que des effets minimes, voire aucun. D’une manière générale, les États membres n'ont pas collecté ce type d’informations, prétendant parfois que cette tâche incombait aux évaluateurs.

Point 2: les projets sont plus efficaces lorsqu’il existe une synergie entre eux

| 49. | Des effets de synergie ont été relevés pour vingt projets. En d’autres termes, les projets n'ont pas été mis en œuvre isolément mais en liaison avec d’autres, généralement parce qu’ils faisaient partie d’un concept plus large, comme une stratégie de développement local (par exemple pour le développement de villages ou du tourisme). Pour les onze projets restants (18), il n'a pas été possible de mettre en évidence des effets de synergie. La Cour a constaté que l’impact et l’efficacité des projets isolés, c'est-à-dire sans aucun lien avec d’autres, étaient moindres. |
| --- | --- |

49.

Des effets de synergie ont été relevés pour vingt projets. En d’autres termes, les projets n'ont pas été mis en œuvre isolément mais en liaison avec d’autres, généralement parce qu’ils faisaient partie d’un concept plus large, comme une stratégie de développement local (par exemple pour le développement de villages ou du tourisme). Pour les onze projets restants (18), il n'a pas été possible de mettre en évidence des effets de synergie. La Cour a constaté que l’impact et l’efficacité des projets isolés, c'est-à-dire sans aucun lien avec d’autres, étaient moindres.

| 50. | Les États membres n'exigent pas toujours que les projets soient intégrés dans un concept plus large ou dans un plan de développement local. Dans ce cas, en particulier pour les mesures relevant de l’article 33, un bon ciblage permettrait d’augmenter l’efficacité de l’aide. |
| --- | --- |

50.

Les États membres n'exigent pas toujours que les projets soient intégrés dans un concept plus large ou dans un plan de développement local. Dans ce cas, en particulier pour les mesures relevant de l’article 33, un bon ciblage permettrait d’augmenter l’efficacité de l’aide.

Point 3: localisation et impact dans les zones rurales

| 51. | Tous les projets examinés ont produit leurs effets principaux à proximité immédiate de la zone d’investissement. Sept projets (19) seulement ont eu un impact dans une zone plus étendue. |
| --- | --- |

51.

Tous les projets examinés ont produit leurs effets principaux à proximité immédiate de la zone d’investissement. Sept projets (19) seulement ont eu un impact dans une zone plus étendue.

| 52. | Pour dix-neuf des projets examinés, les résultats et les impacts ont contribué favorablement au développement de zones rurales. S’agissant des douze projets restants, la Cour n'a toutefois constaté aucune contribution positive en la matière: l’audit de six cas n'a révélé que peu ou pas d’effets (voir point 48); dans les six autres cas (20), les projets étaient localisés dans une zone urbaine ou non rurale. Ces projets ont un impact nettement moindre sur le développement rural et ne permettent donc pas de remédier efficacement aux problèmes des zones rurales. |
| --- | --- |

52.

Pour dix-neuf des projets examinés, les résultats et les impacts ont contribué favorablement au développement de zones rurales. S’agissant des douze projets restants, la Cour n'a toutefois constaté aucune contribution positive en la matière: l’audit de six cas n'a révélé que peu ou pas d’effets (voir point 48); dans les six autres cas (20), les projets étaient localisés dans une zone urbaine ou non rurale. Ces projets ont un impact nettement moindre sur le développement rural et ne permettent donc pas de remédier efficacement aux problèmes des zones rurales.

| Photo 1




  Projet no 15: construction d’une tour de guet dans le Brandebourg | Photo 2




  Projet no 11: achat de terres agricoles par l’État aux Pays-Bas |
| --- | --- |

Photo 1

Image

Projet no 15: construction d’une tour de guet dans le Brandebourg

Photo 2

Image

Projet no 11: achat de terres agricoles par l’État aux Pays-Bas

| Photo 3




  Projet no 19: rénovation du centre du village de Kirchwahlingen en Basse-Saxe | Photo 4




  Projet no 22: remplacement des anciens aqueducs en béton par un système de canalisations souterraines et de pompes en Espagne |
| --- | --- |

Photo 3

Image

Projet no 19: rénovation du centre du village de Kirchwahlingen en Basse-Saxe

Photo 4

Image

Projet no 22: remplacement des anciens aqueducs en béton par un système de canalisations souterraines et de pompes en Espagne

Question d’audit 4: Les réalisations, les résultats et les impacts ont-ils été correctement suivis et évalués?

Structure générale et mise en œuvre du système de suivi et d’évaluation

Observation 7La manière dont la Commission et les États membres mettent en œuvre le système de suivi et d’évaluation ne permet pas d’obtenir des informations suffisantes et fiables concernant les réalisations, les résultats et les impacts des investissements dans le domaine du développement rural.

| 53. | La base légale indique comment le système de suivi et d’évaluation doit être conçu; elle prévoit notamment que les plans de développement rural comportent des objectifs opérationnels et précisent les effets escomptés, ces éléments devant être quantifiés lorsqu’ils s’y prêtent en termes de suivi et d’estimations utilisables lors de l’évaluation. |
| --- | --- |

53.

La base légale indique comment le système de suivi et d’évaluation doit être conçu; elle prévoit notamment que les plans de développement rural comportent des objectifs opérationnels et précisent les effets escomptés, ces éléments devant être quantifiés lorsqu’ils s’y prêtent en termes de suivi et d’estimations utilisables lors de l’évaluation.

| 54. | S’agissant du suivi, la base légale fait obligation aux États membres de transmettre à la Commission des rapports annuels sur les progrès accomplis, notamment sur l’état d’avancement des mesures par rapport à leurs objectifs. À cet effet, il convient d’utiliser dans la mesure du possible les indicateurs communs définis dans les lignes directrices élaborées par la Commission. Celle-ci établit périodiquement un rapport de synthèse sur la base des indicateurs communs fournis par les États membres. |
| --- | --- |

54.

S’agissant du suivi, la base légale fait obligation aux États membres de transmettre à la Commission des rapports annuels sur les progrès accomplis, notamment sur l’état d’avancement des mesures par rapport à leurs objectifs. À cet effet, il convient d’utiliser dans la mesure du possible les indicateurs communs définis dans les lignes directrices élaborées par la Commission. Celle-ci établit périodiquement un rapport de synthèse sur la base des indicateurs communs fournis par les États membres.

| 55. | Les évaluations réalisées sont de trois types: ex ante (pendant la phase de planification du programme), à mi-parcours (au plus tard le 31 décembre 2003 avec, le cas échéant, une mise à jour deux ans plus tard) et ex post (pour le 31 décembre 2008). La Commission a également passé des contrats avec des évaluateurs pour l’élaboration de rapports de synthèse portant sur les informations mentionnées dans les évaluations ex post des États membres pour la période de programmation précédente (disponibles en 2003) et les évaluations à mi-parcours de la période actuelle. |
| --- | --- |

55.

Les évaluations réalisées sont de trois types: ex ante (pendant la phase de planification du programme), à mi-parcours (au plus tard le 31 décembre 2003 avec, le cas échéant, une mise à jour deux ans plus tard) et ex post (pour le 31 décembre 2008). La Commission a également passé des contrats avec des évaluateurs pour l’élaboration de rapports de synthèse portant sur les informations mentionnées dans les évaluations ex post des États membres pour la période de programmation précédente (disponibles en 2003) et les évaluations à mi-parcours de la période actuelle.

| 56. | Compte tenu du fait que les modifications proposées par la Commission pour la nouvelle période de programmation permettront de remédier à certaines des défaillances actuelles, la Cour estime que, dans l’ensemble, la structure du système de suivi et d’évaluation est généralement appropriée. |
| --- | --- |

56.

Compte tenu du fait que les modifications proposées par la Commission pour la nouvelle période de programmation permettront de remédier à certaines des défaillances actuelles, la Cour estime que, dans l’ensemble, la structure du système de suivi et d’évaluation est généralement appropriée.

| 57. | La Cour a analysé la manière dont la Commission et les États membres mettent en œuvre le système de suivi et d’évaluation. La Cour a constaté que ni la Commission ni les États membres n'assurent un suivi et une évaluation appropriés des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. En d’autres termes, ils ne disposent pas d’informations suffisantes pour gérer efficacement les mesures d’investissement. |
| --- | --- |

57.

La Cour a analysé la manière dont la Commission et les États membres mettent en œuvre le système de suivi et d’évaluation. La Cour a constaté que ni la Commission ni les États membres n'assurent un suivi et une évaluation appropriés des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. En d’autres termes, ils ne disposent pas d’informations suffisantes pour gérer efficacement les mesures d’investissement.

| 58. | Les insuffisances suivantes ont été observées:






  a) | il s’est avéré que, d’une manière générale, les objectifs du projet et de la mesure, les indicateurs et les cibles n'étaient pas définis de manière appropriée dans les programmes des États membres; |
| --- | --- | --- |

58.

Les insuffisances suivantes ont été observées:

a)

il s’est avéré que, d’une manière générale, les objectifs du projet et de la mesure, les indicateurs et les cibles n'étaient pas définis de manière appropriée dans les programmes des États membres;

| b) | même lorsque des indicateurs étaient définis de manière satisfaisante, plusieurs États membres n'ont ni collecté ni communiqué les données relatives aux résultats des projets, alors qu’ils auraient pu le faire; |
| --- | --- |

b)

même lorsque des indicateurs étaient définis de manière satisfaisante, plusieurs États membres n'ont ni collecté ni communiqué les données relatives aux résultats des projets, alors qu’ils auraient pu le faire;

| c) | dans les cas où des données ont été transmises, il s’est souvent avéré que les indicateurs concernant les réalisations, les résultats et les impacts n'étaient pas fiables. Les réalisations de l’UE étaient surévaluées, le cofinancement national ayant été pris en compte et les mêmes résultats ayant été communiqués deux fois. En outre, les données étaient fondées sur des prévisions ou des estimations et n'avaient généralement pas fait l’objet d’un véritable contrôle de la part des administrations nationales; |
| --- | --- |

c)

dans les cas où des données ont été transmises, il s’est souvent avéré que les indicateurs concernant les réalisations, les résultats et les impacts n'étaient pas fiables. Les réalisations de l’UE étaient surévaluées, le cofinancement national ayant été pris en compte et les mêmes résultats ayant été communiqués deux fois. En outre, les données étaient fondées sur des prévisions ou des estimations et n'avaient généralement pas fait l’objet d’un véritable contrôle de la part des administrations nationales;

| d) | la Commission a demandé que ces données soient fondées sur les engagements et non sur les paiements; il n'existe donc aucun lien direct avec les montants versés et, par suite, avec l’information financière. Cela signifie également que les chiffres ne correspondent pas à la réalité et que les réalisations et les résultats sont communiqués trop tôt ou qu’ils sont surévalués (par exemple lorsque des projets sont annulés); |
| --- | --- |

d)

la Commission a demandé que ces données soient fondées sur les engagements et non sur les paiements; il n'existe donc aucun lien direct avec les montants versés et, par suite, avec l’information financière. Cela signifie également que les chiffres ne correspondent pas à la réalité et que les réalisations et les résultats sont communiqués trop tôt ou qu’ils sont surévalués (par exemple lorsque des projets sont annulés);

| e) | s’agissant des mesures relevant de l’article 33, la Commission n'a défini aucun indicateur commun valable pour les réalisations en raison de la grande diversité des types de projet. Les rapports ne permettent pas de savoir ce qui a réellement été financé. |
| --- | --- |

e)

s’agissant des mesures relevant de l’article 33, la Commission n'a défini aucun indicateur commun valable pour les réalisations en raison de la grande diversité des types de projet. Les rapports ne permettent pas de savoir ce qui a réellement été financé.

| 59. | Ces faiblesses affectent par conséquent les rapports annuels sur l’état d’avancement établis par les États membres, où figurent les données. C'est sur les indicateurs communs à ces rapports que la Commission s’appuie pour établir les rapports de synthèse intitulés «Suivi de la programmation du développement rural dans l’UE» et demandés par le Conseil «Agriculture». Le dernier en date, qui se rapporte aux années 2001-2003, a été établi en mai 2005; il est centré sur l’exécution financière et fournit peu de données de suivi sur les réalisations et les résultats. Il est incomplet, puisque les données relatives aux régions relevant de l’objectif no 1 faisaient défaut. Une comparaison avec l’année 2000 est impossible, parce que la Commission a modifié les indicateurs en 2001 et qu'une partie seulement des chiffres actualisés pour l’année 2000 est disponible. |
| --- | --- |

59.

Ces faiblesses affectent par conséquent les rapports annuels sur l’état d’avancement établis par les États membres, où figurent les données. C'est sur les indicateurs communs à ces rapports que la Commission s’appuie pour établir les rapports de synthèse intitulés «Suivi de la programmation du développement rural dans l’UE» et demandés par le Conseil «Agriculture». Le dernier en date, qui se rapporte aux années 2001-2003, a été établi en mai 2005; il est centré sur l’exécution financière et fournit peu de données de suivi sur les réalisations et les résultats. Il est incomplet, puisque les données relatives aux régions relevant de l’objectif no 1 faisaient défaut. Une comparaison avec l’année 2000 est impossible, parce que la Commission a modifié les indicateurs en 2001 et qu'une partie seulement des chiffres actualisés pour l’année 2000 est disponible.

| 60. | Les faiblesses (voir point 58) affectent également les rapports d’évaluation. Un autre problème lié aux évaluations tient au fait que la pertinence des «questions d’évaluation communes» est limitée. Il s’agit d’une série de questions d’évaluation, de critères et d’indicateurs développée par la Commission et requise par la base légale. L’audit réalisé par la Cour a fait apparaître que les évaluateurs ne répondent pas à la plupart des questions parce que la majeure partie de celles-ci, des critères et des indicateurs ne sont pas pertinents et que, lorsqu’ils le font, les données correspondantes ne sont ni communiquées ni quantifiables. |
| --- | --- |

60.

Les faiblesses (voir point 58) affectent également les rapports d’évaluation. Un autre problème lié aux évaluations tient au fait que la pertinence des «questions d’évaluation communes» est limitée. Il s’agit d’une série de questions d’évaluation, de critères et d’indicateurs développée par la Commission et requise par la base légale. L’audit réalisé par la Cour a fait apparaître que les évaluateurs ne répondent pas à la plupart des questions parce que la majeure partie de celles-ci, des critères et des indicateurs ne sont pas pertinents et que, lorsqu’ils le font, les données correspondantes ne sont ni communiquées ni quantifiables.

| 61. | Le suivi et l’évaluation ne fournissent que des informations limitées sur la localisation des réalisations, des résultats et des impacts. Sans ces données, il est impossible de vérifier si les mesures permettent avant tout de faire face aux problèmes affectant les zones rurales où les besoins sont les plus importants. En tant que telles, elles constituent la suite logique du ciblage et un moyen de mesurer l’efficacité de l’aide. |
| --- | --- |

61.

Le suivi et l’évaluation ne fournissent que des informations limitées sur la localisation des réalisations, des résultats et des impacts. Sans ces données, il est impossible de vérifier si les mesures permettent avant tout de faire face aux problèmes affectant les zones rurales où les besoins sont les plus importants. En tant que telles, elles constituent la suite logique du ciblage et un moyen de mesurer l’efficacité de l’aide.

| 62. | Pendant de nombreuses années, l’approche de la Commission en matière de bonne gestion financière s’est appuyée sur les procédures de gestion par activités. Globalement, cette approche permet d’obtenir des indicateurs sur les réalisations et l’impact du développement rural. Toutefois, ces indicateurs ne permettent pas de se faire une idée de ce qui a été financé et de ce qui a été réalisé. Les indicateurs de réalisation décrivent les activités que la Commission a prévues et le seul indicateur d’impact pertinent pour les mesures d’investissement est le ratio dépenses de développement rural/total des dépenses du FEOGA. |
| --- | --- |

62.

Pendant de nombreuses années, l’approche de la Commission en matière de bonne gestion financière s’est appuyée sur les procédures de gestion par activités. Globalement, cette approche permet d’obtenir des indicateurs sur les réalisations et l’impact du développement rural. Toutefois, ces indicateurs ne permettent pas de se faire une idée de ce qui a été financé et de ce qui a été réalisé. Les indicateurs de réalisation décrivent les activités que la Commission a prévues et le seul indicateur d’impact pertinent pour les mesures d’investissement est le ratio dépenses de développement rural/total des dépenses du FEOGA.

| 63. | La façon dont le système de suivi et d’évaluation est mis en œuvre a conduit à une situation où les rapports ne donnent pas une image fidèle des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. Rien n'indique clairement ce qui a été financé (réalisations), ce qui a été accompli (résultats et impacts) et dans quelle mesure cela a contribué à résoudre les problèmes des zones rurales. |
| --- | --- |

63.

La façon dont le système de suivi et d’évaluation est mis en œuvre a conduit à une situation où les rapports ne donnent pas une image fidèle des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. Rien n'indique clairement ce qui a été financé (réalisations), ce qui a été accompli (résultats et impacts) et dans quelle mesure cela a contribué à résoudre les problèmes des zones rurales.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

| 64. | La Cour a constaté que des informations essentielles manquaient pour pouvoir répondre à la question de savoir si les mesures d’investissement dans le domaine du développement rural permettent de faire face efficacement aux problèmes des zones rurales. Il n'a donc pas été possible de déterminer quels fonds ont contribué à réaliser quel objectif. Si ces informations font défaut, c'est en partie parce que le règlement concernant le soutien au développement rural propose un large éventail de mesures visant à atteindre des objectifs de portée générale. En outre, les programmes des États membres ne comportaient aucune stratégie claire pour remédier aux problèmes des zones rurales (voir points 16 à 18).






  — | Pour la prochaine période de programmation, la Commission devrait s’assurer, lorsqu'elle approuve les programmes de développement rural, que les États membres ont défini des stratégies claires qui sont liées à des objectifs spécifiques et qui permettront d’évaluer le rapport coût/efficacité des investissements. |
| --- | --- | --- |

64.

La Cour a constaté que des informations essentielles manquaient pour pouvoir répondre à la question de savoir si les mesures d’investissement dans le domaine du développement rural permettent de faire face efficacement aux problèmes des zones rurales. Il n'a donc pas été possible de déterminer quels fonds ont contribué à réaliser quel objectif. Si ces informations font défaut, c'est en partie parce que le règlement concernant le soutien au développement rural propose un large éventail de mesures visant à atteindre des objectifs de portée générale. En outre, les programmes des États membres ne comportaient aucune stratégie claire pour remédier aux problèmes des zones rurales (voir points 16 à 18).

—

Pour la prochaine période de programmation, la Commission devrait s’assurer, lorsqu'elle approuve les programmes de développement rural, que les États membres ont défini des stratégies claires qui sont liées à des objectifs spécifiques et qui permettront d’évaluer le rapport coût/efficacité des investissements.

| 65. | Les programmes établis par les États membres pour la mise en œuvre des mesures de développement rural concentrent dans une large mesure l’aide sur le secteur agricole et s’en tiennent donc essentiellement à l’un des objectifs généraux du règlement, à savoir contribuer à la réalisation des objectifs de la PAC. Le fait d’insister fortement sur l’agriculture met en péril la réalisation de l’autre objectif général du règlement, c'est-à-dire contribuer à la cohésion économique et sociale des zones rurales, qu'une approche territoriale comme celle appliquée dans le cadre d’autres Fonds structurels servirait mieux (voir points 19 à 26).






  — | Lors de l’établissement des dispositions relatives à la période de programmation 2007-2013, il faudrait veiller à maintenir un certain équilibre entre les deux principaux objectifs du règlement: celui qui concerne la PAC et celui qui consiste à réduire les déséquilibres territoriaux. |
| --- | --- | --- |

65.

Les programmes établis par les États membres pour la mise en œuvre des mesures de développement rural concentrent dans une large mesure l’aide sur le secteur agricole et s’en tiennent donc essentiellement à l’un des objectifs généraux du règlement, à savoir contribuer à la réalisation des objectifs de la PAC. Le fait d’insister fortement sur l’agriculture met en péril la réalisation de l’autre objectif général du règlement, c'est-à-dire contribuer à la cohésion économique et sociale des zones rurales, qu'une approche territoriale comme celle appliquée dans le cadre d’autres Fonds structurels servirait mieux (voir points 19 à 26).

—

Lors de l’établissement des dispositions relatives à la période de programmation 2007-2013, il faudrait veiller à maintenir un certain équilibre entre les deux principaux objectifs du règlement: celui qui concerne la PAC et celui qui consiste à réduire les déséquilibres territoriaux.

| 66. | Le règlement ne définit pas la notion de zone rurale ni ne précise les conditions qu'une zone doit remplir pour être considérée comme rurale. Les États membres ne sont pas tenus de définir les zones rurales dans leurs programmes de développement rural. Des conditions et des procédures de sélection efficaces pour affecter les fonds aux zones géographiques et aux bénéficiaires les plus démunis font défaut (voir points 29 à 34).






  — | La Commission devrait veiller, pour des raisons d’efficacité, à ce que les programmes des États membres prévoient, pour l’octroi des crédits, un ordre de priorité en fonction des besoins. Un classement par ordre de priorité serait plus facile à établir si les zones et les bénéficiaires les plus démunis étaient plus clairement identifiés. |
| --- | --- | --- |

66.

Le règlement ne définit pas la notion de zone rurale ni ne précise les conditions qu'une zone doit remplir pour être considérée comme rurale. Les États membres ne sont pas tenus de définir les zones rurales dans leurs programmes de développement rural. Des conditions et des procédures de sélection efficaces pour affecter les fonds aux zones géographiques et aux bénéficiaires les plus démunis font défaut (voir points 29 à 34).

—

La Commission devrait veiller, pour des raisons d’efficacité, à ce que les programmes des États membres prévoient, pour l’octroi des crédits, un ordre de priorité en fonction des besoins. Un classement par ordre de priorité serait plus facile à établir si les zones et les bénéficiaires les plus démunis étaient plus clairement identifiés.

| 67. | La Commission dispose de peu d’informations sur la localisation des résultats et des impacts des investissements. La Cour a observé qu'une part importante des dépenses est effectuée dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales et que, par rapport à la période de programmation précédente, l’aide à l’investissement pour les zones rurales a diminué de manière significative (voir points 40 à 46).






  — | Lorsqu'elle approuve les programmes de développement rural, la Commission devrait s’assurer que les États membres ont clairement indiqué dans quelles zones les investissements sont les plus nécessaires et justifié leur choix. |
| --- | --- | --- |

67.

La Commission dispose de peu d’informations sur la localisation des résultats et des impacts des investissements. La Cour a observé qu'une part importante des dépenses est effectuée dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales et que, par rapport à la période de programmation précédente, l’aide à l’investissement pour les zones rurales a diminué de manière significative (voir points 40 à 46).

—

Lorsqu'elle approuve les programmes de développement rural, la Commission devrait s’assurer que les États membres ont clairement indiqué dans quelles zones les investissements sont les plus nécessaires et justifié leur choix.

| 68. | S’agissant des résultats et des impacts des projets contrôlés sur place, il a été constaté que l’effet obtenu était difficile à déterminer, mais que les facteurs ayant une incidence positive sur l’efficacité étaient la synergie avec d’autres projets et la localisation des projets dans des zones rurales (voir points 47 à 53).






  — | La Commission devrait encourager les États membres à analyser les principaux facteurs qui influent sur la réussite des projets d’investissement et à diffuser des exemples de bonnes pratiques. |
| --- | --- | --- |

68.

S’agissant des résultats et des impacts des projets contrôlés sur place, il a été constaté que l’effet obtenu était difficile à déterminer, mais que les facteurs ayant une incidence positive sur l’efficacité étaient la synergie avec d’autres projets et la localisation des projets dans des zones rurales (voir points 47 à 53).

—

La Commission devrait encourager les États membres à analyser les principaux facteurs qui influent sur la réussite des projets d’investissement et à diffuser des exemples de bonnes pratiques.

| 69. | Le système de suivi et d’évaluation ne permet pas à la Commission et aux États membres d’obtenir des informations suffisantes et fiables concernant les réalisations, les résultats et les impacts (voir points 53 à 63).






  — | La Commission devrait veiller à ce que la collecte des données et l’établissement des rapports soient améliorés pour être mieux informée de l’efficacité des investissements. |
| --- | --- | --- |

69.

Le système de suivi et d’évaluation ne permet pas à la Commission et aux États membres d’obtenir des informations suffisantes et fiables concernant les réalisations, les résultats et les impacts (voir points 53 à 63).

—

La Commission devrait veiller à ce que la collecte des données et l’établissement des rapports soient améliorés pour être mieux informée de l’efficacité des investissements.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 28 juin 2006.

Par la Cour des comptes

Hubert WEBER

Président

---

(1)  Règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO L 270 du 21.10.2003, p. 1), article 10.

1

o

(2)  Règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160 du 26.6.1999, p. 80).

2

o

(3)  Rapports spéciaux no 3/2005 (JO C 279 du 11.11.2005), no 4/2003 (JO C 151 du 27.6.2003) et no 9/2004 (JO C 67 du 18.3.2005).

3

o

o

o

(4)  Le premier pilier de la PAC consiste en des aides octroyées aux exploitants agricoles sous la forme de paiements directs.

4

(5)  Article 1er du règlement (CE) no 1257/1999.

5

er

o

(6)  Articles 4, 25 et 33 du règlement (CE) no 1257/1999.

6

o

(7)  Régions au niveau NUTS 2, dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.

7

(8)  Évaluation ex post des programmes de l’objectif no 5 b) pour la période 1994-1999, août 2003. Rapport de synthèse des évaluations à mi-parcours pour la période 2000-2006, février 2006.

8

o

(9)  Un nouveau partenariat pour la cohésion — Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, février 2004, p. 29.

9

(10)  Conclusions de la conférence européenne sur le développement rural à Cork, 7-9 novembre 1996.

10

(11)  Conclusions de la deuxième conférence européenne sur le développement rural à Salzbourg, 12-14 novembre 2003.

11

(12)  Par exemple, si le programme présente un diagnostic des problèmes des différentes parties du territoire, il le fait sur un plan général sans indiquer de manière précise les zones rurales affectées par les problèmes en question. En outre, la description des problèmes/besoins n'est pas utilisée pour adapter les mesures dans le domaine du développement rural aux besoins des différentes zones.

12

(13)  Newsletter de la Commission «Le développement rural au service de la croissance et de l’emploi», 2005.

13

(14)  Direction générale de l’agriculture — Factsheet — De nouvelles perspectives pour le développement rural de l’UE, p. 7.

14

(15)  Source: Analyse, par la Cour, des données comptables de la Commission.

15

Source:

(16)  Projets 1-5, 7-9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 et 31 (voir annexe I).

16

annexe I

(17)  Projets 12, 15, 17, 20, 26 et 27 (voir annexe I).

17

annexe I

(18)  Projets 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 et 31 (voir annexe I).

18

annexe I

(19)  Projets 5, 6, 7, 8, 9, 10 et 11 (voir annexe I).

19

annexe I

(20)  Projets 7, 8, 11, 18, 24 et 25 (voir annexe I).

20

annexe I

---

ANNEXE I

LISTE DES PROJETS AUDITÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES

| No de réf. | État membre et programme | Mesure — Règlement (CE) no 1257/1999 | Brève description du projet |
| --- | --- | --- | --- |
| Investissements dans des exploitations agricoles | Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits | Mesures relevant de l'article 33 |
| Remembrement | Rénovation et développement des villages et protection et conservation du patrimoine rural | Gestion de l'eau agricole | Développement et amélioration des infrastructures liées au développement de l'agriculture |
| 1 | Italie — Émilie-Romagne | × | | | | | | Achat de machines agricoles dans le but de réduire les coûts |
| 2 | Italie — Émilie-Romagne | × | | | | | | Construction de bâtiments agricoles destinés à entreposer des machines, dans le but de réduire les coûts |
| 3 | Espagne — PO national | × | | | | | | Aide à l'investissement (subvention, bonification d'intérêts et prêts bonifiés) octroyée à une petite exploitation familiale possédant environ 15 vaches |
| 4 | Espagne — PO national | × | | | | | | Aide à l'investissement (subvention et bonification d'intérêts) octroyée à une coopérative laitière de taille relativement grande (186 vaches, quota laitier de 1,2 million de kg) |
| 5 | France — PDR national | | × | | | | | Investissements destinés à améliorer le contrôle de la qualité dans une coopérative viticole |
| 6 | France — PDR national | | × | | | | | Investissements destinés à améliorer et à contrôler les conditions d'hygiène dans un abattoir |
| 7 | Espagne — Catalogne | | × | | | | | Amélioration des conditions sanitaires et réalisation d'économies d'énergie grâce à l'adaptation du processus de production dans une entreprise privée |
| 8 | Espagne — Catalogne | | × | | | | | Construction d'une nouvelle usine et amélioration des conditions sanitaires grâce à l'adaptation du processus de production dans une entreprise privée |
| 9 | Espagne — Catalogne | | × | | | | | Construction d'une nouvelle usine et amélioration des conditions sanitaires grâce à l'adaptation du processus de production pour une association de producteurs |
| 10 | Pays-Bas — PDR national | | | × | | | | Achat, à un exploitant agricole, de 28,6 hectares de terres agricoles situées dans une réserve naturelle |
| 11 | Pays-Bas — PDR national | | | × | | | | Achat, à la municipalité de Zaanstad, de 125,6 hectares de terrain dans une réserve naturelle, utilisés essentiellement comme terres agricoles |
| 12 | Italie — Campanie | | | | × | | | Rénovation d'un bâtiment existant dans une exploitation isolée avec l'engagement de l'utiliser comme gîte touristique |
| 13 | Italie — Campanie | | | | × | | | Rénovation, dans une commune, d'un espace libre (rue et place) destiné à servir d'espace social |
| 14 | Allemagne — Brandebourg | | | | × | | | Rénovation d'un château pour en faire un musée |
| 15 | Allemagne — Brandebourg | | | | × | | | Construction d'une tour en acier de 31,5 mètres de haut offrant une vue panoramique sur un lac et ses alentours |
| 16 | Allemagne — Brandebourg | | | | × | | | Reconstruction de deux ponts et modernisation d'un chemin rural de 1,1 km de long |
| 17 | Allemagne — Basse-Saxe | | | | × | | | Conversion d'un ancien bâtiment traditionnel en local social et lieu de rencontre |
| 18 | Allemagne — Basse-Saxe | | | | × | | | Restauration des clôtures et des pignons d'une ancienne ferme |
| 19 | Allemagne — Basse-Saxe | | | | × | | | Construction d'un parking, réfection du revêtement d'une route, aménagement d'une aire de virage pour les engins agricoles, réparation de clôtures typiques et installation de bancs publics |
| 20 | Espagne — Catalogne | | | | × | | | Rénovation d'une salle de réunion dans une commune rurale |
| 21 | Allemagne — Brandebourg | | | | | × | | Amélioration du système de digues le long de la rivière Oder et alimentation en eau de rivière pour l'irrigation |
| 22 | Espagne — PDR national | | | | | × | | Amélioration et modernisation du réseau d'irrigation pour une entreprise d'irrigation |
| 23 | Espagne — PDR national | | | | | × | | Assainissement d'une zone pour une entreprise d'irrigation dans le cadre d'un projet intégré (irrigation, drainage, routes, etc.) |
| 24 | Espagne — PDR national | | | | | × | | Irrigation dans une zone agricole située à proximité immédiate de la ville de Castellón de la Plana |
| 25 | Espagne — PDR national | | | | | × | | Irrigation de terres agricoles situées à proximité de la ville de Sagunto |
| 26 | Portugal — Lisbonne et Vallée du Tage | | | | | × | | Construction d'un nouveau système d'irrigation sur le territoire de deux villages dans une communauté rurale de Tomar |
| 27 | Portugal — Lisbonne et Vallée du Tage | | | | | × | | Construction d'un nouveau système d'irrigation dans une zone située à 25 km de Lisbonne |
| 28 | Italie — Campanie | | | | | | × | Réfection de chemins ruraux existants, amélioration de l'accessibilité des exploitations situées aux alentours, amélioration des communications entre les différentes parties de la commune et de l'accès aux routes principales |
| 29 | Italie — Campanie | | | | | | × | Réfection de chemins ruraux existants, amélioration de l'accessibilité des exploitations situées aux alentours, amélioration des communications entre les différentes parties de la commune et de l'accès aux routes principales |
| 30 | Allemagne — Basse-Saxe | | | | | | × | Construction d'un nouveau chemin rural de 410 mètres de long |
| 31 | Allemagne — Basse-Saxe | | | | | | × | Rénovation d'un chemin rural de 1,4 km de long |

No de réf.

État membre et programme

Mesure — Règlement (CE) no 1257/1999

Brève description du projet

Investissements dans des exploitations agricoles

Amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits

Mesures relevant de l'article 33

Remembrement

Rénovation et développement des villages et protection et conservation du patrimoine rural

Gestion de l'eau agricole

Développement et amélioration des infrastructures liées au développement de l'agriculture

1

Italie — Émilie-Romagne

×

Achat de machines agricoles dans le but de réduire les coûts

2

Italie — Émilie-Romagne

×

Construction de bâtiments agricoles destinés à entreposer des machines, dans le but de réduire les coûts

3

Espagne — PO national

×

Aide à l'investissement (subvention, bonification d'intérêts et prêts bonifiés) octroyée à une petite exploitation familiale possédant environ 15 vaches

4

Espagne — PO national

×

Aide à l'investissement (subvention et bonification d'intérêts) octroyée à une coopérative laitière de taille relativement grande (186 vaches, quota laitier de 1,2 million de kg)

5

France — PDR national

×

Investissements destinés à améliorer le contrôle de la qualité dans une coopérative viticole

6

France — PDR national

×

Investissements destinés à améliorer et à contrôler les conditions d'hygiène dans un abattoir

7

Espagne — Catalogne

×

Amélioration des conditions sanitaires et réalisation d'économies d'énergie grâce à l'adaptation du processus de production dans une entreprise privée

8

Espagne — Catalogne

×

Construction d'une nouvelle usine et amélioration des conditions sanitaires grâce à l'adaptation du processus de production dans une entreprise privée

9

Espagne — Catalogne

×

Construction d'une nouvelle usine et amélioration des conditions sanitaires grâce à l'adaptation du processus de production pour une association de producteurs

10

Pays-Bas — PDR national

×

Achat, à un exploitant agricole, de 28,6 hectares de terres agricoles situées dans une réserve naturelle

11

Pays-Bas — PDR national

×

Achat, à la municipalité de Zaanstad, de 125,6 hectares de terrain dans une réserve naturelle, utilisés essentiellement comme terres agricoles

12

Italie — Campanie

×

Rénovation d'un bâtiment existant dans une exploitation isolée avec l'engagement de l'utiliser comme gîte touristique

13

Italie — Campanie

×

Rénovation, dans une commune, d'un espace libre (rue et place) destiné à servir d'espace social

14

Allemagne — Brandebourg

×

Rénovation d'un château pour en faire un musée

15

Allemagne — Brandebourg

×

Construction d'une tour en acier de 31,5 mètres de haut offrant une vue panoramique sur un lac et ses alentours

16

Allemagne — Brandebourg

×

Reconstruction de deux ponts et modernisation d'un chemin rural de 1,1 km de long

17

Allemagne — Basse-Saxe

×

Conversion d'un ancien bâtiment traditionnel en local social et lieu de rencontre

18

Allemagne — Basse-Saxe

×

Restauration des clôtures et des pignons d'une ancienne ferme

19

Allemagne — Basse-Saxe

×

Construction d'un parking, réfection du revêtement d'une route, aménagement d'une aire de virage pour les engins agricoles, réparation de clôtures typiques et installation de bancs publics

20

Espagne — Catalogne

×

Rénovation d'une salle de réunion dans une commune rurale

21

Allemagne — Brandebourg

×

Amélioration du système de digues le long de la rivière Oder et alimentation en eau de rivière pour l'irrigation

22

Espagne — PDR national

×

Amélioration et modernisation du réseau d'irrigation pour une entreprise d'irrigation

23

Espagne — PDR national

×

Assainissement d'une zone pour une entreprise d'irrigation dans le cadre d'un projet intégré (irrigation, drainage, routes, etc.)

24

Espagne — PDR national

×

Irrigation dans une zone agricole située à proximité immédiate de la ville de Castellón de la Plana

25

Espagne — PDR national

×

Irrigation de terres agricoles situées à proximité de la ville de Sagunto

26

Portugal — Lisbonne et Vallée du Tage

×

Construction d'un nouveau système d'irrigation sur le territoire de deux villages dans une communauté rurale de Tomar

27

Portugal — Lisbonne et Vallée du Tage

×

Construction d'un nouveau système d'irrigation dans une zone située à 25 km de Lisbonne

28

Italie — Campanie

×

Réfection de chemins ruraux existants, amélioration de l'accessibilité des exploitations situées aux alentours, amélioration des communications entre les différentes parties de la commune et de l'accès aux routes principales

29

Italie — Campanie

×

Réfection de chemins ruraux existants, amélioration de l'accessibilité des exploitations situées aux alentours, amélioration des communications entre les différentes parties de la commune et de l'accès aux routes principales

30

Allemagne — Basse-Saxe

×

Construction d'un nouveau chemin rural de 410 mètres de long

31

Allemagne — Basse-Saxe

×

Rénovation d'un chemin rural de 1,4 km de long

---

ANNEXE II

DÉFINITIONS DES ZONES RURALES — CRITÈRES DE RÉFÉRENCE UTILISÉS POUR L'AUDIT

| 1. | Zones ex-objectif no 5 b)
  Le règlement (CEE) no 2052/88 (1) a été abrogé le 1er janvier 2000, date de l'entrée en vigueur du règlement concernant le soutien au développement rural. Conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 2052/88, l'objectif no 5 b) consiste à «promouvoir le développement des zones rurales». L'article 11 de ce même règlement dispose que «les zones éligibles au titre de l'objectif no 5 b) seront sélectionnées (...) en tenant compte notamment de leur degré de ruralité, compte tenu du nombre de personnes occupées dans l'agriculture, de leur niveau de développement économique et agricole, de leur périphéricité, ainsi que de leur sensibilité à l'évolution du secteur agricole, en particulier dans la perspective de la réforme de la politique agricole commune». Pour la période de programmation 1994-1999, la Commission a déclaré 83 zones éligibles sur la base de ces critères. La zone concernée par les programmes relevant de l'objectif no 5 b) représentait ainsi 26 % du territoire de l'UE et 9 % de sa population. |
| --- | --- |

1.

Le règlement (CEE) no 2052/88 (1) a été abrogé le 1er janvier 2000, date de l'entrée en vigueur du règlement concernant le soutien au développement rural. Conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 2052/88, l'objectif no 5 b) consiste à «promouvoir le développement des zones rurales». L'article 11 de ce même règlement dispose que «les zones éligibles au titre de l'objectif no 5 b) seront sélectionnées (...) en tenant compte notamment de leur degré de ruralité, compte tenu du nombre de personnes occupées dans l'agriculture, de leur niveau de développement économique et agricole, de leur périphéricité, ainsi que de leur sensibilité à l'évolution du secteur agricole, en particulier dans la perspective de la réforme de la politique agricole commune». Pour la période de programmation 1994-1999, la Commission a déclaré 83 zones éligibles sur la base de ces critères. La zone concernée par les programmes relevant de l'objectif no 5 b) représentait ainsi 26 % du territoire de l'UE et 9 % de sa population.

| 2. | Typologie de l'ORATE
  Dans le rapport final du projet de l'ORATE 1.1.2 «Urban-rural relations in Europe», l'accent est mis sur la question de savoir si le clivage villes-campagnes est réaliste, comment établir celui-ci et quels critères utiliser, et s'il peut servir à l'élaboration des politiques. Le rapport en cause définit une typologie des régions d'Europe en fonction des caractéristiques urbaines-rurales. La typologie de l'ORATE s'articule autour de deux dimensions principales: le degré d'influence urbaine et le degré d'intervention humaine. L'influence urbaine est définie au regard de la densité de population et du statut du centre urbain principal de chaque zone NUTS 3. Le degré d'intervention humaine a été déterminé par le calcul de la part relative des sols occupés correspondant aux principales catégories d'occupation des sols de la nomenclature Corine, à savoir les surfaces artificielles, les zones agricoles et l'occupation des terres restantes. Pour les besoins de l'audit, la première catégorie (type 1 «influence urbaine élevée, forte intervention humaine») correspond aux zones urbaines, les catégories 2 à 5 à celles moyennement urbaines/rurales et la catégorie 6 aux zones rurales. |
| --- | --- |

2.

Dans le rapport final du projet de l'ORATE 1.1.2 «Urban-rural relations in Europe», l'accent est mis sur la question de savoir si le clivage villes-campagnes est réaliste, comment établir celui-ci et quels critères utiliser, et s'il peut servir à l'élaboration des politiques. Le rapport en cause définit une typologie des régions d'Europe en fonction des caractéristiques urbaines-rurales. La typologie de l'ORATE s'articule autour de deux dimensions principales: le degré d'influence urbaine et le degré d'intervention humaine. L'influence urbaine est définie au regard de la densité de population et du statut du centre urbain principal de chaque zone NUTS 3. Le degré d'intervention humaine a été déterminé par le calcul de la part relative des sols occupés correspondant aux principales catégories d'occupation des sols de la nomenclature Corine, à savoir les surfaces artificielles, les zones agricoles et l'occupation des terres restantes. Pour les besoins de l'audit, la première catégorie (type 1 «influence urbaine élevée, forte intervention humaine») correspond aux zones urbaines, les catégories 2 à 5 à celles moyennement urbaines/rurales et la catégorie 6 aux zones rurales.

| 3. | Définitions nationales
  En raison de la grande variété de critères appliqués par les États membres, les différentes typologies telles qu'elles sont définies ne sont pas comparables. Toutefois, dans le cadre du projet 1.1.2, l'ORATE a harmonisé les classifications nationales en définissant trois catégories suivant la moyenne du pays. Il en résulte une typologie du degré de ruralité conforme aux définitions nationales, qui comprend trois catégories: ruralité faible (indice inférieur à 90 par rapport à la moyenne du pays), ruralité moyenne (indice compris entre 90 et 110) et ruralité élevée (indice supérieur à 110). |
| --- | --- |

3.

En raison de la grande variété de critères appliqués par les États membres, les différentes typologies telles qu'elles sont définies ne sont pas comparables. Toutefois, dans le cadre du projet 1.1.2, l'ORATE a harmonisé les classifications nationales en définissant trois catégories suivant la moyenne du pays. Il en résulte une typologie du degré de ruralité conforme aux définitions nationales, qui comprend trois catégories: ruralité faible (indice inférieur à 90 par rapport à la moyenne du pays), ruralité moyenne (indice compris entre 90 et 110) et ruralité élevée (indice supérieur à 110).

| 4. | OCDE
  La classification de l'OCDE comprend trois catégories définies comme suit: les zones NUTS 3 sont considérées comme urbaines si moins de 15 % de leur population vit dans des zones UAL 2 dont la densité de population est inférieure à 150 habitants/km2; les zones NUTS 3 sont dites relativement rurales si 15-50 % de leur population vit dans des zones UAL 2 dont la densité de population est inférieure à 150 habitants/km2; les zones NUTS 3 sont qualifiées de rurales si ce pourcentage est supérieur à 50 %. |
| --- | --- |

4.

La classification de l'OCDE comprend trois catégories définies comme suit: les zones NUTS 3 sont considérées comme urbaines si moins de 15 % de leur population vit dans des zones UAL 2 dont la densité de population est inférieure à 150 habitants/km2; les zones NUTS 3 sont dites relativement rurales si 15-50 % de leur population vit dans des zones UAL 2 dont la densité de population est inférieure à 150 habitants/km2; les zones NUTS 3 sont qualifiées de rurales si ce pourcentage est supérieur à 50 %.

---

(1)  Règlement (CEE) no 2052/88 du Conseil du 24 juin 1988 concernant les missions des Fonds à finalité structurelle (JO L 185 du 15.7.1988, p. 9).

---

ANNEXE III

EXEMPLES DE RÉSULTATS ET D'IMPACTS DES PROJETS EXAMINÉS

Point 1 — Les effets ne sont pas toujours visibles

Dans le Brandebourg, une tour de guet en acier de 31,5 mètres de haut, offrant une vue panoramique sur le Senftenberger See et ses alentours, a été construite dans le cadre de la mesure relevant de l'article 33 «rénovation et développement de villages et protection et préservation du patrimoine rural» (voir photo 1). La tour donne un attrait supplémentaire à la région mais, de l'avis des auditeurs, il ne s'agit pas d'un projet essentiel. Si elle n'avait pas été construite, le nombre de visiteurs serait vraisemblablement, pour l'essentiel, resté le même. Il n'existe aucun élément probant attestant que ce projet, qui a coûté environ 380 000 euros, ait réellement contribué au développement de la zone rurale. Les autorités du parc ont pu fournir des statistiques indiquant le nombre de visiteurs venus passer une journée ou deux. La construction de la tour n'a eu aucune incidence perceptible sur ces chiffres; en tout état de cause, une évolution dans un sens ou dans un autre pourrait être due à d'autres facteurs. Il est donc très difficile de déterminer et de quantifier les résultats et l'impact de la tour, et il est trop tôt pour évaluer les effets à moyen et à long terme du projet.

Point 2 — Les projets sont plus efficaces lorsqu'il existe un effet de synergie

Exemple 1: synergie avec d'autres instruments et objectifs, intégration dans une stratégie plus large

Le projet concernait l'achat de terres agricoles par l'État néerlandais dans le cadre de la mesure de remembrement relevant de l'article 33 (voir photo 2). En l'occurrence, il s'agissait de parcelles achetées dans les années 60 par la municipalité pour en faire des terrains à bâtir; par la suite, elles ont été acquises (avec un cofinancement de l'UE) par l'État en vue de la création d'aires naturelles plutôt qu'à des fins d'urbanisation. D'autres projets cofinancés par l'UE ont également été mis en œuvre dans la zone en cause, ce qui a permis d'atteindre simultanément les deux objectifs principaux du PDR: la création d'aires naturelles et le développement durable de l'agriculture. En outre, la zone où se situe le projet offrait des possibilités d'activités nautiques de plaisance et une piste cyclable cofinancée par l'UE était en construction entre les parcelles achetées et la ville de Zaanstad. Le projet s'inscrivait également dans le cadre d'une stratégie plus large de plans nationaux et provinciaux et de plans d'aménagement détaillés. Cela revêt un intérêt particulier pour l'objectif de développement de la nature, par exemple pour la protection des espèces, qui nécessite une intervention allant bien au-delà des projets individuels.

Exemple 2: synergie avec d'autres projets et intégration dans une stratégie plus large

Le centre du village de Kirchwahlingen (Allemagne) a été modernisé dans le cadre de la mesure relevant de l'article 33 «rénovation et développement de villages et protection et préservation du patrimoine rural» (voir photo 3). Cette mesure consistait en la construction d'un parking pour les personnes se rendant à l'église et les autres visiteurs, en la réfection du revêtement routier pour faciliter l'évacuation des eaux de pluie et éviter les inondations, en l'aménagement d'une aire de virage pour les engins agricoles, en la réparation de clôtures typiques et en l'installation de bancs publics. Sa mise en œuvre a donné un attrait supplémentaire au village, qui s'est ouvert aux événements culturels et au tourisme. De ce fait, certaines personnes ont même été incitées à revenir y vivre. L'intégration de ce projet dans un plan de rénovation des villages plus large a permis de garantir, d'une part, la participation de personnes indiquées, parmi la population, à la procédure de planification, notamment l'établissement des priorités, et, d'autre part, la sélection des projets les plus urgents pour ce village. Le projet en cause a été complété par deux autres projets publics étroitement liés et par un projet privé, qui figuraient tous les trois aussi dans le plan de rénovation des villages. En outre, le projet faisait partie d'un ensemble plus large de quinze plans de rénovation des villages (au total) des trois regroupements communaux locaux (Samtgemeinde). Le village concerné se situe dans une zone rurale qui souffrait d'un problème de dépeuplement et dont les infrastructures étaient relativement peu développées. Le village perdait son identité. Ces éléments ont accentué l'impact de ce projet.

Point 3 — Localisation dans des zones non rurales

L'un des projets examinés pour la mesure «irrigation» en Espagne correspond à un investissement total de 9,9 millions d'euros, cofinancé par le FEOGA à concurrence de 2,4 millions d'euros. Il s'agit d'un projet d'irrigation dans une zone agricole située à proximité immédiate de Castellón de la Plana. Aucun petit village n'est situé à l'intérieur ou aux alentours de la zone agricole et les exploitants qui retirent un avantage du projet habitent à Castellón.

Une autoroute reliant la ville au port de Castellón, situé à une distance d'environ 5 km, traverse la zone agricole irriguée en son milieu. Entre la zone agricole et la mer Méditerranée se trouve une zone bâtie pour l'essentiel. Castellón de la Plana a une population d'environ 147 000 habitants et une densité de population de 1 346 habitants/km2. La ville est l'un des centres de production d'agrumes en Espagne en raison de la fertilité du sol dans la région. Il s'agit d'un centre commercial important, dont les activités principales sont la pétrochimie, la fabrication de carreaux de céramique et la pêche.

Castellón de la Plana est l'une des vingt-neuf villes espagnoles à avoir bénéficié de l'initiative communautaire URBAN I cofinancée par l'UE. L'initiative communautaire URBAN est un instrument de la politique de cohésion européenne visant à la régénération des zones urbaines et des banlieues en crise.

Le projet consiste dans la modernisation d'un réseau d'irrigation dans une zone de 895 hectares, moyennant le remplacement des aqueducs en béton existants par un système de pompes et de canalisations souterraines (voir photo 4). Les principaux résultats sont la réduction significative de la consommation d'eau, ce qui accroît l'efficience dans la zone agricole, l'augmentation de la quantité de produits et de leur qualité, ainsi que le maintien de l'agriculture à temps partiel existante («consolidar la agricultura a tiempo parcial»).

Les résultats de ce projet contribuent à l'amélioration de la productivité de l'agriculture et de l'environnement (économie des ressources en eau). Toutefois, ces résultats sont obtenus dans une zone qui, à plusieurs égards, se trouve dans l'une des parties les plus compétitives et les mieux situées des régions d'Espagne relevant de l'objectif no 1. Castellón de la Plana et les zones agricoles voisines ne présentent pas les problèmes qui caractérisent généralement les zones rurales (dépeuplement, taux d'emploi élevé dans l'agriculture, etc.). Elles ne peuvent pas être considérées comme rurales si l'on se fonde sur des critères objectifs. Le financement de projets de cette nature ne favorise pas l'adaptation et le développement des zones rurales.

---

RÉPONSES DE LA COMMISSION

| II. | L’efficacité de la mise en œuvre des mesures d’investissement ne saurait être évaluée sur la seule base de leur incidence sur la résolution des problèmes existants dans les zones rurales. S’il vise la cohésion territoriale, le développement rural poursuit également d’autres objectifs, tels que l’accroissement de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural et le développement de l’économie rurale au sens large, tant au niveau communautaire qu’au niveau national/régional (voir réponse aux points 6 à 13).
  Pour apporter une solution adéquate aux problèmes des zones rurales, il faut donc mettre en place plusieurs instruments. |
| --- | --- |

II.

L’efficacité de la mise en œuvre des mesures d’investissement ne saurait être évaluée sur la seule base de leur incidence sur la résolution des problèmes existants dans les zones rurales. S’il vise la cohésion territoriale, le développement rural poursuit également d’autres objectifs, tels que l’accroissement de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural et le développement de l’économie rurale au sens large, tant au niveau communautaire qu’au niveau national/régional (voir réponse aux points 6 à 13).

Pour apporter une solution adéquate aux problèmes des zones rurales, il faut donc mettre en place plusieurs instruments.

| III. | Toutes les mesures auditées correspondent à des objectifs spécifiques, prévus aux chapitres I, VII et IX du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil. En ce qui concerne la prochaine période de programmation, la Commission a incorporé une approche plus stratégique au moyen des orientations stratégiques de la Communauté. Les États membres peuvent ainsi mieux cibler leurs stratégies de développement rural sur les objectifs qui découlent de leurs besoins particuliers.
  La place prépondérante accordée au secteur agricole est inhérente à la politique de développement rural qui, centrée à l’origine sur les problèmes structurels de ce secteur, prend aujourd’hui en charge les multiples rôles joués par l’agriculture dans la société et, en particulier, les défis à relever dans le monde rural au sens large. L’association des éléments sectoriel et territorial est ancrée dans cette politique, considérée comme le deuxième pilier de la PAC (voir réponse aux points 16 à 28). |
| --- | --- |

III.

Toutes les mesures auditées correspondent à des objectifs spécifiques, prévus aux chapitres I, VII et IX du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil. En ce qui concerne la prochaine période de programmation, la Commission a incorporé une approche plus stratégique au moyen des orientations stratégiques de la Communauté. Les États membres peuvent ainsi mieux cibler leurs stratégies de développement rural sur les objectifs qui découlent de leurs besoins particuliers.

La place prépondérante accordée au secteur agricole est inhérente à la politique de développement rural qui, centrée à l’origine sur les problèmes structurels de ce secteur, prend aujourd’hui en charge les multiples rôles joués par l’agriculture dans la société et, en particulier, les défis à relever dans le monde rural au sens large. L’association des éléments sectoriel et territorial est ancrée dans cette politique, considérée comme le deuxième pilier de la PAC (voir réponse aux points 16 à 28).

| IV. | La politique de développement rural est une politique horizontale qui s’applique à l’ensemble des régions européennes. Conformément au principe de subsidiarité, le recensement des bénéficiaires et des zones pouvant prétendre à un soutien ainsi que l’élaboration des stratégies appropriées relèvent des États membres (voir réponse aux points 29 à 34).
  Le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil relatif à la prochaine période de programmation met l’accent sur les petites entreprises de transformation et de commercialisation des produits agricoles (ainsi que, au titre de l’axe 1, sur les microentreprises œuvrant dans le secteur des produits forestiers et, au titre de l’axe 3, sur le développement de l’activité économique) en vue, notamment, de limiter les effets d’aubaine (le cas échéant) autant que faire se peut (voir réponse aux points 35 à 39). |
| --- | --- |

IV.

La politique de développement rural est une politique horizontale qui s’applique à l’ensemble des régions européennes. Conformément au principe de subsidiarité, le recensement des bénéficiaires et des zones pouvant prétendre à un soutien ainsi que l’élaboration des stratégies appropriées relèvent des États membres (voir réponse aux points 29 à 34).

Le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil relatif à la prochaine période de programmation met l’accent sur les petites entreprises de transformation et de commercialisation des produits agricoles (ainsi que, au titre de l’axe 1, sur les microentreprises œuvrant dans le secteur des produits forestiers et, au titre de l’axe 3, sur le développement de l’activité économique) en vue, notamment, de limiter les effets d’aubaine (le cas échéant) autant que faire se peut (voir réponse aux points 35 à 39).

| V. | La définition et le recensement des zones éligibles ainsi que le choix de la localisation des différentes mesures incombent aux États membres/régions, qui s’appuient pour ce faire sur leur analyse des problèmes, leurs objectifs et la stratégie qu’ils ont définie dans leurs programmes. Il s’agit d’un élément fondamental au regard de la subsidiarité. En outre, on ne peut mettre en rapport l’efficacité de l’utilisation des crédits alloués aux mesures d’investissement avec le caractère rural de la zone bénéficiaire (voir réponse aux points 40 à 46). |
| --- | --- |

V.

La définition et le recensement des zones éligibles ainsi que le choix de la localisation des différentes mesures incombent aux États membres/régions, qui s’appuient pour ce faire sur leur analyse des problèmes, leurs objectifs et la stratégie qu’ils ont définie dans leurs programmes. Il s’agit d’un élément fondamental au regard de la subsidiarité. En outre, on ne peut mettre en rapport l’efficacité de l’utilisation des crédits alloués aux mesures d’investissement avec le caractère rural de la zone bénéficiaire (voir réponse aux points 40 à 46).

| VI. | La Commission reconnaît que les approches territoriales intégrées représentent un outil important pour la mise en œuvre de la politique de développement rural et a recommandé le recours à cette possibilité dans le nouveau règlement (CE) no 1698/2005, en encourageant la réalisation de projets intégrés, combinant plusieurs mesures, et en assurant une prise en compte, à tous les niveaux, de l’initiative communautaire Leader (voir réponse aux points 48 à 51).
  La Commission a consenti des efforts considérables pour remédier aux insuffisances concernant la quantité et la qualité des données de suivi des États membres, et ce dès la période de programmation en cours. Le suivi sera renforcé avec l’introduction, pour la prochaine période de programmation, d’un cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE), en coopération avec les États membres (voir réponse aux points 55 à 63). |
| --- | --- |

VI.

La Commission reconnaît que les approches territoriales intégrées représentent un outil important pour la mise en œuvre de la politique de développement rural et a recommandé le recours à cette possibilité dans le nouveau règlement (CE) no 1698/2005, en encourageant la réalisation de projets intégrés, combinant plusieurs mesures, et en assurant une prise en compte, à tous les niveaux, de l’initiative communautaire Leader (voir réponse aux points 48 à 51).

La Commission a consenti des efforts considérables pour remédier aux insuffisances concernant la quantité et la qualité des données de suivi des États membres, et ce dès la période de programmation en cours. Le suivi sera renforcé avec l’introduction, pour la prochaine période de programmation, d’un cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE), en coopération avec les États membres (voir réponse aux points 55 à 63).

| VII. | Pour la période 2007-2013, le soutien sera mieux ciblé grâce à la mise en place du CCSE, qui est étroitement lié aux stratégies nationales.
  En outre, le règlement (CE) no 1698/2005 relatif à la prochaine période de programmation aborde le développement rural de manière plus stratégique puisqu’il définit trois objectifs fondamentaux (amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de la sylviculture, amélioration de l’environnement et de l’espace rural, amélioration de la qualité de vie et diversification de l’économie rurale). Ces objectifs sont subdivisés en sous-objectifs correspondant aux différentes mesures. |
| --- | --- |

VII.

Pour la période 2007-2013, le soutien sera mieux ciblé grâce à la mise en place du CCSE, qui est étroitement lié aux stratégies nationales.

En outre, le règlement (CE) no 1698/2005 relatif à la prochaine période de programmation aborde le développement rural de manière plus stratégique puisqu’il définit trois objectifs fondamentaux (amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de la sylviculture, amélioration de l’environnement et de l’espace rural, amélioration de la qualité de vie et diversification de l’économie rurale). Ces objectifs sont subdivisés en sous-objectifs correspondant aux différentes mesures.

| 6 à 13. | La Commission salue les observations et les conclusions présentées par la Cour dans ce rapport. Nombre d’entre elles sont à prendre en considération en vue de la mise en œuvre du cadre juridique lors de la période de programmation 2007-2013.
  La politique de développement rural consiste en un ensemble de neuf groupes de mesures de types divers. Pour répondre aux problèmes des zones rurales, il faut prendre en compte tous les groupes de mesures pour couvrir le champ plus large des objectifs de développement rural.
  Les objectifs spécifiques définis dans les trois groupes de mesures d’investissement en faveur du développement rural portent plus particulièrement sur la réduction des coûts de production, sur l’amélioration de la production et de la qualité et sur la promotion de la diversification des activités agricoles. Ces objectifs s’inscrivent dans le cadre de l’approche plus globale du développement rural, approche qui s’articule autour de l’accroissement de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, de l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural et du développement de l’économie rurale au sens large (voir également réponse aux points 19 à 27). |
| --- | --- |

6 à 13.

La Commission salue les observations et les conclusions présentées par la Cour dans ce rapport. Nombre d’entre elles sont à prendre en considération en vue de la mise en œuvre du cadre juridique lors de la période de programmation 2007-2013.

La politique de développement rural consiste en un ensemble de neuf groupes de mesures de types divers. Pour répondre aux problèmes des zones rurales, il faut prendre en compte tous les groupes de mesures pour couvrir le champ plus large des objectifs de développement rural.

Les objectifs spécifiques définis dans les trois groupes de mesures d’investissement en faveur du développement rural portent plus particulièrement sur la réduction des coûts de production, sur l’amélioration de la production et de la qualité et sur la promotion de la diversification des activités agricoles. Ces objectifs s’inscrivent dans le cadre de l’approche plus globale du développement rural, approche qui s’articule autour de l’accroissement de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, de l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural et du développement de l’économie rurale au sens large (voir également réponse aux points 19 à 27).

Observation 1La souplesse de conception de la politique de développement rural permet aux États membres/régions de définir des objectifs et des stratégies adaptés à leur situation particulière. Les PDR comportent des informations sur les objectifs fixés pour la période de programmation et fournissent une description des mesures retenues pour la réalisation de ces objectifs.

| 16. | Avec le règlement (CE) no 1257/1999 relatif à la période de programmation 2000-2006, on est parvenu pour la première fois à fusionner plusieurs mesures préexistantes en un seul et même cadre juridique, centré à l’origine sur les problèmes structurels du secteur agricole et qui, aujourd’hui, prend en charge les multiples rôles joués par l’agriculture dans la société.
  Cette approche en faveur d’une plus grande cohérence entre les différentes mesures est développée plus avant par le règlement (CE) no 1698/2005 pour la période de programmation 2007-2013. Elle améliore la structure interne en définissant clairement les trois grands objectifs à atteindre, qui sont subdivisés en objectifs correspondant aux différentes mesures (voir réponse au point 27). |
| --- | --- |

16.

Avec le règlement (CE) no 1257/1999 relatif à la période de programmation 2000-2006, on est parvenu pour la première fois à fusionner plusieurs mesures préexistantes en un seul et même cadre juridique, centré à l’origine sur les problèmes structurels du secteur agricole et qui, aujourd’hui, prend en charge les multiples rôles joués par l’agriculture dans la société.

Cette approche en faveur d’une plus grande cohérence entre les différentes mesures est développée plus avant par le règlement (CE) no 1698/2005 pour la période de programmation 2007-2013. Elle améliore la structure interne en définissant clairement les trois grands objectifs à atteindre, qui sont subdivisés en objectifs correspondant aux différentes mesures (voir réponse au point 27).

| 17. | La souplesse des mesures d’investissement n’empêche pas les États membres d’établir des stratégies de développement cohérentes: le règlement propose toute une panoplie de mesures de sorte que les États membres puissent choisir celles qui répondent davantage à leur situation et à leurs besoins. |
| --- | --- |

17.

La souplesse des mesures d’investissement n’empêche pas les États membres d’établir des stratégies de développement cohérentes: le règlement propose toute une panoplie de mesures de sorte que les États membres puissent choisir celles qui répondent davantage à leur situation et à leurs besoins.

| 18. | Sur la base de l’analyse des problèmes, les États membres/régions définissent des objectifs et une stratégie dans leurs PDR. Différentes mesures peuvent contribuer à la réalisation de ces objectifs. C'est pourquoi il est parfois difficile, au début de la période de programmation, de prédéfinir la dotation en ressources de certains sous-objectifs au niveau régional.
  Sur la base du cadre fourni par le Conseil pour la période 2007-2013, une approche plus stratégique a été introduite avec l’adoption des orientations stratégiques de la Communauté (OSC) par le Conseil, en février 2006 (1).
  Les États membres doivent élaborer leurs stratégies nationales de développement rural sur la base des six orientations stratégiques de la Communauté, qui contribueront à:






  — | recenser les zones où l’utilisation du soutien communautaire en faveur du développement rural crée le plus de valeur ajoutée au niveau de l’Union, |
| --- | --- | --- |

18.

Sur la base de l’analyse des problèmes, les États membres/régions définissent des objectifs et une stratégie dans leurs PDR. Différentes mesures peuvent contribuer à la réalisation de ces objectifs. C'est pourquoi il est parfois difficile, au début de la période de programmation, de prédéfinir la dotation en ressources de certains sous-objectifs au niveau régional.

Sur la base du cadre fourni par le Conseil pour la période 2007-2013, une approche plus stratégique a été introduite avec l’adoption des orientations stratégiques de la Communauté (OSC) par le Conseil, en février 2006 (1).

Les États membres doivent élaborer leurs stratégies nationales de développement rural sur la base des six orientations stratégiques de la Communauté, qui contribueront à:

—

recenser les zones où l’utilisation du soutien communautaire en faveur du développement rural crée le plus de valeur ajoutée au niveau de l’Union,

| — | établir le lien avec les principales priorités de l’Union (Lisbonne, Göteborg), |
| --- | --- |

—

établir le lien avec les principales priorités de l’Union (Lisbonne, Göteborg),

| — | assurer la complémentarité et la cohérence des actions financées par la politique structurelle, la politique de l’emploi et la politique de développement rural sur un territoire donné et dans un domaine d’activité donné, |
| --- | --- |

—

assurer la complémentarité et la cohérence des actions financées par la politique structurelle, la politique de l’emploi et la politique de développement rural sur un territoire donné et dans un domaine d’activité donné,

| — | accompagner la mise en œuvre de la nouvelle politique agricole commune (PAC) orientée vers le marché et la restructuration nécessaire qu’elle entraînera dans les anciens États membres comme dans les nouveaux. |
| --- | --- |

—

accompagner la mise en œuvre de la nouvelle politique agricole commune (PAC) orientée vers le marché et la restructuration nécessaire qu’elle entraînera dans les anciens États membres comme dans les nouveaux.

Encadré 1 — Espagne

Les objectifs poursuivis par le programme découlent de l’évaluation ex ante du plan de développement rural correspondant. Lorsque la couverture territoriale d’un programme donné est plurirégionale, comme dans le cas du programme espagnol d’amélioration des structures, mentionné dans l’encadré 1, un objectif général peut être réalisé de différentes manières, selon la structure des exploitations et la cohérence des mesures proposées.

Encadré 1 — Portugal

Les deux exemples cités par la Cour se rapportent à l’objectif d’augmentation des revenus et d’amélioration des conditions de vie, de travail et de production. D’une manière générale, ce n’est pas parce qu’un certain degré de compétitivité a été atteint qu’il faut exclure tout nouvel investissement.

Dans l’exemple portugais, la mesure intitulée «gestion des ressources hydriques et remembrement» (qui combine deux tirets distincts de l’article 33) n’est qu’un des instruments qui doivent permettre de réaliser l’objectif global consistant à «promouvoir une agriculture moderne et compétitive». L’irrigation et le remembrement constituent deux éléments étroitement liés. Dans les zones où les exploitations sont fragmentées en de multiples petites parcelles, il est judicieux de commencer par un remembrement, puis de mettre en place des réseaux d’irrigation, une fois la structure de l’exploitation améliorée et stabilisée. Dans d’autres régions du Portugal où la structure des exploitations est plus satisfaisante, le principal facteur de développement est la gestion de l’eau. Il n’est pas toujours possible d’allouer des fonds aux sous-objectifs dès le début de la période de programmation, c'est pourquoi les deux tirets ont été regroupés en une seule mesure dans le programme. Concernant la référence faite à un seul grand projet, l’élément clé à prendre en considération est la contribution du projet aux objectifs du programme.

De plus, une mesure peut contribuer à plusieurs sous-objectifs du programme, liés à l’objectif global de promotion d’une agriculture moderne et compétitive. Cela étant, pour la prochaine période, les États membres seront tenus d’élaborer une stratégie nationale distincte, définissant des priorités qui seront ensuite transposées dans les programmes de développement rural.

Encadré 1 — Pays-Bas

Aux Pays-Bas, la mesure de remembrement est liée à différents objectifs. L’achat de terres repose sur le volontariat. Il offre aux exploitants agricoles la possibilité de déplacer leur exploitation là où il existe un plus grand potentiel de développement durable. Grâce à cette approche intégrée, les deux objectifs que constituent la protection de la nature et le développement agricole sont réalisés.

Les priorités/objectifs et leur dotation financière évoluant au cours de la période de programmation (par exemple, en fonction du degré d’utilisation de la mesure par les exploitants agricoles), un reciblage de la mesure est parfois nécessaire pour garantir une mise en œuvre efficace.

Observation 2Avec l’Agenda 2000, le développement rural est devenu le deuxième pilier de la PAC. La plupart des mesures de développement rural sont par définition axées sur l’agriculture et sur les exploitants agricoles, d’où la part considérable du secteur agricole dans les dépenses. Ces mesures comportent néanmoins des éléments à caractère territorial, comme les taux plus élevés de cofinancement des investissements en faveur des zones défavorisées et des régions de la cohésion.

| 20. | La souplesse de conception de la politique de développement rural, conjuguée à l’approche décentralisée sur laquelle elle repose, offre aux États membres la possibilité d’incorporer une approche territoriale dans leurs programmes de développement rural. En application du règlement (CE) no 1257/1999, il y a lieu que la politique de développement rural «soit aussi décentralisée que possible et mette l’accent sur la participation et sur une approche à partir de la base» (2). L’intégration des différentes politiques mises en œuvre sur un territoire à l’échelle régionale/locale est prise en charge par les États membres. En outre, des informations sur la complémentarité du soutien avec d’autres instruments communautaires (politique de cohésion, par exemple) sont exigées dans les programmes de développement rural (PDR). |
| --- | --- |

20.

La souplesse de conception de la politique de développement rural, conjuguée à l’approche décentralisée sur laquelle elle repose, offre aux États membres la possibilité d’incorporer une approche territoriale dans leurs programmes de développement rural. En application du règlement (CE) no 1257/1999, il y a lieu que la politique de développement rural «soit aussi décentralisée que possible et mette l’accent sur la participation et sur une approche à partir de la base» (2). L’intégration des différentes politiques mises en œuvre sur un territoire à l’échelle régionale/locale est prise en charge par les États membres. En outre, des informations sur la complémentarité du soutien avec d’autres instruments communautaires (politique de cohésion, par exemple) sont exigées dans les programmes de développement rural (PDR).

| 21. | Toutes les politiques structurelles (y compris la politique régionale) qui contribuent au renforcement de la cohésion territoriale en milieu rural ont été prises en considération lors de l’établissement des rapports de la Commission sur la cohésion économique et sociale. Il faut donc considérer ces politiques comme un tout auquel la politique de développement rural apporte une contribution significative en tant que deuxième pilier de la PAC (voir également réponse au point 24). |
| --- | --- |

21.

Toutes les politiques structurelles (y compris la politique régionale) qui contribuent au renforcement de la cohésion territoriale en milieu rural ont été prises en considération lors de l’établissement des rapports de la Commission sur la cohésion économique et sociale. Il faut donc considérer ces politiques comme un tout auquel la politique de développement rural apporte une contribution significative en tant que deuxième pilier de la PAC (voir également réponse au point 24).

| 22. | Les deux conférences européennes sur le développement rural mentionnées par la Cour doivent être envisagées dans le contexte d’une époque nouvelle, où la nécessité d’une politique de développement rural plus globale a été ressentie, politique qui, outre la restructuration agricole, répondrait également aux préoccupations environnementales et aux besoins en général des zones rurales. Cet aspect, déjà pris en compte dans l’actuelle période de programmation, a été renforcé par le règlement (CE) no 1698/2005 pour la période à venir. |
| --- | --- |

22.

Les deux conférences européennes sur le développement rural mentionnées par la Cour doivent être envisagées dans le contexte d’une époque nouvelle, où la nécessité d’une politique de développement rural plus globale a été ressentie, politique qui, outre la restructuration agricole, répondrait également aux préoccupations environnementales et aux besoins en général des zones rurales. Cet aspect, déjà pris en compte dans l’actuelle période de programmation, a été renforcé par le règlement (CE) no 1698/2005 pour la période à venir.

| 24. | Avec l’Agenda 2000, le développement rural est devenu le deuxième pilier de la PAC afin que les multiples défis inhérents à l’agriculture en tant que principal utilisateur des terres puissent être relevés. Cette politique est donc par nature étroitement liée au secteur agricole; cela étant, elle favorise également la prise en compte des disparités territoriales. De plus, pour la période 2000-2006, le développement rural se caractérise aussi par plusieurs éléments de nature territoriale, comme la mise en œuvre de la mesure en faveur des zones défavorisées et l’application de taux de cofinancement plus élevés pour les investissements dans les zones défavorisées et les régions de la cohésion. L’approfondissement de la différenciation spatiale au niveau du programme incombe aux États membres. |
| --- | --- |

24.

Avec l’Agenda 2000, le développement rural est devenu le deuxième pilier de la PAC afin que les multiples défis inhérents à l’agriculture en tant que principal utilisateur des terres puissent être relevés. Cette politique est donc par nature étroitement liée au secteur agricole; cela étant, elle favorise également la prise en compte des disparités territoriales. De plus, pour la période 2000-2006, le développement rural se caractérise aussi par plusieurs éléments de nature territoriale, comme la mise en œuvre de la mesure en faveur des zones défavorisées et l’application de taux de cofinancement plus élevés pour les investissements dans les zones défavorisées et les régions de la cohésion. L’approfondissement de la différenciation spatiale au niveau du programme incombe aux États membres.

| 25 et 26. | La plupart des mesures de développement rural sont par définition axées sur l’agriculture et les exploitants agricoles, d’où la part considérable de l’agriculture dans les dépenses. Étant donné que l’agriculture continue d’être le plus grand utilisateur de l’espace rural et de jouer un rôle important dans l’économie des zones rurales, le soutien au secteur agricole peut contribuer de manière significative au développement de ces zones. La politique de développement rural constitue un instrument de première importance pour la promotion de pratiques agricoles durables et la préservation du milieu rural et des paysages. Qui plus est, comme le montre le cas de la Campanie, la mise en œuvre d’une politique principalement sectorielle n’exclut pas la différenciation territoriale.
  Pour la prochaine période de programmation, une enveloppe minimale égale à 10 % de la participation communautaire totale a été réservée par le règlement du Conseil aux mesures concernant la qualité de vie et la diversification de l’économie rurale dans des secteurs autres que l’agriculture et la sylviculture. |
| --- | --- |

25 et 26.

La plupart des mesures de développement rural sont par définition axées sur l’agriculture et les exploitants agricoles, d’où la part considérable de l’agriculture dans les dépenses. Étant donné que l’agriculture continue d’être le plus grand utilisateur de l’espace rural et de jouer un rôle important dans l’économie des zones rurales, le soutien au secteur agricole peut contribuer de manière significative au développement de ces zones. La politique de développement rural constitue un instrument de première importance pour la promotion de pratiques agricoles durables et la préservation du milieu rural et des paysages. Qui plus est, comme le montre le cas de la Campanie, la mise en œuvre d’une politique principalement sectorielle n’exclut pas la différenciation territoriale.

Pour la prochaine période de programmation, une enveloppe minimale égale à 10 % de la participation communautaire totale a été réservée par le règlement du Conseil aux mesures concernant la qualité de vie et la diversification de l’économie rurale dans des secteurs autres que l’agriculture et la sylviculture.

| 27. | Conformément au cadre établi par le Conseil, le développement rural devrait aussi à l’avenir, en tant que deuxième pilier, accompagner et compléter les mesures de la PAC en faveur du soutien au marché et aux revenus, compte tenu des objectifs généraux de la cohésion économique et sociale.
  C'est pourquoi la politique de développement rural 2007-2013 portera essentiellement sur trois domaines en conformité avec les «trois axes» de mesures établis dans le règlement (CE) no 1698/2005: axe 1 — Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier; axe 2 — Amélioration de l’environnement et de l’espace rural; axe 3 — Qualité de la vie en milieu rural et diversification de l’économie rurale. Le quatrième, l’axe Leader, introduit la possibilité de mettre en œuvre des approches locales ascendantes du développement rural.
  Quoi qu’il en soit, pour que la dimension territoriale soit davantage mise en avant, les États membres doivent évaluer la désignation des zones rurales et l’importance de ces zones lors de l’élaboration de leurs PDR. |
| --- | --- |

27.

Conformément au cadre établi par le Conseil, le développement rural devrait aussi à l’avenir, en tant que deuxième pilier, accompagner et compléter les mesures de la PAC en faveur du soutien au marché et aux revenus, compte tenu des objectifs généraux de la cohésion économique et sociale.

C'est pourquoi la politique de développement rural 2007-2013 portera essentiellement sur trois domaines en conformité avec les «trois axes» de mesures établis dans le règlement (CE) no 1698/2005: axe 1 — Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier; axe 2 — Amélioration de l’environnement et de l’espace rural; axe 3 — Qualité de la vie en milieu rural et diversification de l’économie rurale. Le quatrième, l’axe Leader, introduit la possibilité de mettre en œuvre des approches locales ascendantes du développement rural.

Quoi qu’il en soit, pour que la dimension territoriale soit davantage mise en avant, les États membres doivent évaluer la désignation des zones rurales et l’importance de ces zones lors de l’élaboration de leurs PDR.

| 28. | Comme on l’a indiqué aux points 24 à 26, certaines mesures sectorielles sont mises en œuvre déjà aujourd’hui sur la base d’une différenciation territoriale.
  Pour la prochaine période de programmation, plusieurs éléments de nature territoriale ont été inclus, comme la mise en œuvre de la mesure en faveur des zones défavorisées et une différenciation des taux de cofinancement en fonction du type de zone (taux de cofinancement plus élevés pour certaines mesures réalisées dans les zones défavorisées, telles que les régions de la convergence, les régions ultrapériphériques et les îles mineures de la mer Égée). La prise en considération de l’initiative communautaire Leader dans les trois autres axes facilitera également l’application de cette approche.
  Il est vrai que la participation communautaire minimale aux programmes a été réduite par le Conseil à 10 % pour les axes 1 et 3. Les États membres étaient favorables à cette réduction, qui leur offre une plus grande souplesse dans l’adaptation de la programmation à leurs besoins particuliers. Les taux de programmation constituent cependant un minimum donnant aux États membres la possibilité d’appliquer des taux plus élevés. La réduction du pourcentage applicable à la participation Leader dans les nouveaux États membres doit se concevoir comme s’inscrivant dans une période transitoire, permettant d’acquérir de l’expérience dans le long processus de mise en œuvre de ces mesures. |
| --- | --- |

28.

Comme on l’a indiqué aux points 24 à 26, certaines mesures sectorielles sont mises en œuvre déjà aujourd’hui sur la base d’une différenciation territoriale.

Pour la prochaine période de programmation, plusieurs éléments de nature territoriale ont été inclus, comme la mise en œuvre de la mesure en faveur des zones défavorisées et une différenciation des taux de cofinancement en fonction du type de zone (taux de cofinancement plus élevés pour certaines mesures réalisées dans les zones défavorisées, telles que les régions de la convergence, les régions ultrapériphériques et les îles mineures de la mer Égée). La prise en considération de l’initiative communautaire Leader dans les trois autres axes facilitera également l’application de cette approche.

Il est vrai que la participation communautaire minimale aux programmes a été réduite par le Conseil à 10 % pour les axes 1 et 3. Les États membres étaient favorables à cette réduction, qui leur offre une plus grande souplesse dans l’adaptation de la programmation à leurs besoins particuliers. Les taux de programmation constituent cependant un minimum donnant aux États membres la possibilité d’appliquer des taux plus élevés. La réduction du pourcentage applicable à la participation Leader dans les nouveaux États membres doit se concevoir comme s’inscrivant dans une période transitoire, permettant d’acquérir de l’expérience dans le long processus de mise en œuvre de ces mesures.

Observation 3La détermination des zones et des bénéficiaires éligibles à l’intervention ainsi que la sélection des projets incombent aux États membres, lesquels tiennent compte à cet effet des besoins et des objectifs énoncés dans leurs programmes de développement rural.

| 29. | Étant donné la diversité des régions européennes et la variété des situations au niveau national, il est difficile de donner une définition unique des zones rurales.
  Par conséquent, la définition des zones rurales et le recensement des zones éligibles à l’intervention, ainsi que la localisation des projets au sein de ces zones rurales, relèvent de la compétence des États membres, lesquels se fondent à cet égard sur leurs besoins, leurs objectifs et la stratégie figurant dans leurs programmes. Cela explique les différences qui existent, en ce qui concerne la désignation des zones de mise en œuvre des mesures spécifiques, entre les PDR adoptés pour la période de programmation actuelle par les États membres.
  Comme on l’a indiqué au point 27, les États membres doivent faire figurer les zones rurales désignées et indiquer l’importance de ces zones dans les PDR relatifs à la prochaine période de programmation. |
| --- | --- |

29.

Étant donné la diversité des régions européennes et la variété des situations au niveau national, il est difficile de donner une définition unique des zones rurales.

Par conséquent, la définition des zones rurales et le recensement des zones éligibles à l’intervention, ainsi que la localisation des projets au sein de ces zones rurales, relèvent de la compétence des États membres, lesquels se fondent à cet égard sur leurs besoins, leurs objectifs et la stratégie figurant dans leurs programmes. Cela explique les différences qui existent, en ce qui concerne la désignation des zones de mise en œuvre des mesures spécifiques, entre les PDR adoptés pour la période de programmation actuelle par les États membres.

Comme on l’a indiqué au point 27, les États membres doivent faire figurer les zones rurales désignées et indiquer l’importance de ces zones dans les PDR relatifs à la prochaine période de programmation.

| 30 et 31. | Les mesures d’investissement doivent être adaptées aux besoins des zones éligibles à l’intervention. Dans certains États membres, par exemple, la pression urbaine (environnementale) croissante exercée sur les zones dites «périurbaines» représente un défi considérable en termes d’espace, défi que la politique de développement rural peut contribuer à relever. Dès lors, selon l’objectif de la mesure, le soutien peut se révéler plus efficace dans les zones soumises à une pression urbaine que dans les zones périphériques.
  Toutefois, comme on l’a indiqué au point 29, la situation diffère d’un État membre à l’autre. Par exemple, pour un petit pays comme les Pays-Bas, où les disparités régionales sont limitées, une approche nationale générale pourrait être plus utile. Dans d’autres États membres, il existe des différenciations thématiques qui permettent de favoriser les zones qui en ont le plus besoin. |
| --- | --- |

30 et 31.

Les mesures d’investissement doivent être adaptées aux besoins des zones éligibles à l’intervention. Dans certains États membres, par exemple, la pression urbaine (environnementale) croissante exercée sur les zones dites «périurbaines» représente un défi considérable en termes d’espace, défi que la politique de développement rural peut contribuer à relever. Dès lors, selon l’objectif de la mesure, le soutien peut se révéler plus efficace dans les zones soumises à une pression urbaine que dans les zones périphériques.

Toutefois, comme on l’a indiqué au point 29, la situation diffère d’un État membre à l’autre. Par exemple, pour un petit pays comme les Pays-Bas, où les disparités régionales sont limitées, une approche nationale générale pourrait être plus utile. Dans d’autres États membres, il existe des différenciations thématiques qui permettent de favoriser les zones qui en ont le plus besoin.

| 32 et 33. | Conformément au principe de subsidiarité, la sélection des projets et leur classement par ordre de priorité relèvent également de la compétence des États membres.
  Cela étant, la Commission a introduit une gestion plus stratégique fondée sur les priorités et les objectifs pour la prochaine période de programmation. |
| --- | --- |

32 et 33.

Conformément au principe de subsidiarité, la sélection des projets et leur classement par ordre de priorité relèvent également de la compétence des États membres.

Cela étant, la Commission a introduit une gestion plus stratégique fondée sur les priorités et les objectifs pour la prochaine période de programmation.

Encadré 3 — Espagne

La pratique catalane, décrite par la Cour, consistant à encourager l’introduction de nouvelles demandes par l’accroissement du nombre total de bénéficiaires différents au fil du temps contribue à répartir l’aide communautaire entre un plus grand nombre de personnes.

Encadré 3 — Allemagne

L’exemple cité de la Basse-Saxe est une exception en Allemagne, les communes étant chargées du cofinancement. Dans d’autres Länder allemands, cette tâche est assumée par l’État fédéral (Bund) et/ou par le Land.

| 34. | L’une des conditions d’éligibilité prévues actuellement pour les investissements productifs concerne la viabilité économique de l’exploitation, afin que les projets bénéficiant d’un soutien soient des projets qui offrent de réelles perspectives économiques. L’objectif est de contribuer à accroître l’efficacité du soutien public. Pour la prochaine période de programmation, les entreprises «en difficulté» seront exclues du bénéfice de l’aide.
  Il est néanmoins évident que les candidats les mieux informés et les mieux organisés sont aussi les mieux placés pour obtenir une aide. |
| --- | --- |

34.

L’une des conditions d’éligibilité prévues actuellement pour les investissements productifs concerne la viabilité économique de l’exploitation, afin que les projets bénéficiant d’un soutien soient des projets qui offrent de réelles perspectives économiques. L’objectif est de contribuer à accroître l’efficacité du soutien public. Pour la prochaine période de programmation, les entreprises «en difficulté» seront exclues du bénéfice de l’aide.

Il est néanmoins évident que les candidats les mieux informés et les mieux organisés sont aussi les mieux placés pour obtenir une aide.

Encadré 4 — Italie

L’exemple cité du revenu minimal requis en Émilie-Romagne rappelle les critères choisis par la région, sur la base d’une méthode établie par l’État membre, pour satisfaire à l’exigence juridique de la viabilité économique pour les exploitations agricoles bénéficiant d’un soutien à l’investissement cofinancé par l’Union. Le fait que seule une partie des exploitations de la région (environ la moitié d’entre elles) peuvent avoir accès à ce soutien est lié à certaines considérations relatives à la structure spécifique des exploitations agricoles, à l’objectif à atteindre (soutien aux exploitations compétitives) et à la responsabilité de la gestion financière des fonds communautaires.

Encadré 4 — Espagne

Comme indiqué plus haut (point 34), le règlement impose que les investissements en faveur des exploitations agricoles qui bénéficieront d’un concours financier de l’Union soient économiquement viables. En vertu de l’article 33, des aides peuvent être accordées pour les investissements dépassant l’échelle de l’exploitation agricole. Il est essentiel que les fonds communautaires apportent de la valeur ajoutée et, dans le cas des investissements, permettent d’assurer la viabilité économique. Il faut pour cela procéder à un ciblage des meilleurs projets, ce qui explique la situation observée en Espagne concernant les projets de gestion des ressources en eau.

Observation 4La Commission reconnaît que l’absence de ciblage accroît le risque d’effets d’aubaine et qu’une utilisation ciblée des ressources par les États membres contribue à l’efficacité des programmes de développement rural.

| 35. | La Commission admet que le problème des effets d’aubaine est important et qu’il y a lieu d’en tenir compte tant lors de l’établissement du cadre juridique que lors de l’élaboration des programmes.
  Pour autant, les enseignements tirés des précédentes évaluations montrent que les effets d’aubaine doivent être considérés avec prudence. L’impact observé au niveau microéconomique étant le résultat d’une multiplicité de facteurs, il est difficile d’établir la présence réelle d’effets d’aubaine. |
| --- | --- |

35.

La Commission admet que le problème des effets d’aubaine est important et qu’il y a lieu d’en tenir compte tant lors de l’établissement du cadre juridique que lors de l’élaboration des programmes.

Pour autant, les enseignements tirés des précédentes évaluations montrent que les effets d’aubaine doivent être considérés avec prudence. L’impact observé au niveau microéconomique étant le résultat d’une multiplicité de facteurs, il est difficile d’établir la présence réelle d’effets d’aubaine.

| 36. | Dans le Factsheet intitulé «De nouvelles perspectives pour le développement rural de l’UE», mentionné par la Cour, la Commission déclare notamment: «Un manque de ciblage augmente le risque d’inertie, une concentration des ressources peut augmenter l’efficacité des programmes.» Cette dernière tâche relève des États membres.
  La synthèse des évaluations à mi-parcours relatives au développement rural, dont la publication n’est intervenue qu’une fois le rapport de la Cour finalisé (3), conclut qu’aucun jugement définitif ne peut être émis pour l’ensemble de l’Union quant à la présence d’effets d’aubaine, dans la mesure où la question n’a fait l’objet d’aucune évaluation systématique dans les évaluations à mi-parcours des différents programmes de développement rural. |
| --- | --- |

36.

Dans le Factsheet intitulé «De nouvelles perspectives pour le développement rural de l’UE», mentionné par la Cour, la Commission déclare notamment: «Un manque de ciblage augmente le risque d’inertie, une concentration des ressources peut augmenter l’efficacité des programmes.» Cette dernière tâche relève des États membres.

La synthèse des évaluations à mi-parcours relatives au développement rural, dont la publication n’est intervenue qu’une fois le rapport de la Cour finalisé (3), conclut qu’aucun jugement définitif ne peut être émis pour l’ensemble de l’Union quant à la présence d’effets d’aubaine, dans la mesure où la question n’a fait l’objet d’aucune évaluation systématique dans les évaluations à mi-parcours des différents programmes de développement rural.

Encadré 5 — Italie

Dans le cadre de la mise à jour de l’évaluation intermédiaire du programme de développement rural de l’Émilie-Romagne, l’évaluateur montre une situation différenciée en ce qui concerne cet aspect par rapport, notamment, à l’orientation productive, à la dimension économique de l’exploitation et à la typologie des investissements. Ces conclusions devront être prises en compte dans le cadre des interventions similaires de la prochaine période de programmation (2007-2013).

| 37 et 38. | La Commission admet que les effets d’aubaine constituent un élément important qu’il y a lieu de prendre en compte lors de l’établissement du cadre juridique. Toutefois, la pratique a montré que plusieurs éléments peuvent influer sur les effets d’aubaine, ce qui fait qu’il est très difficile de fournir une solution «normalisée».
  Le soutien aux investissements qui sera accordé pendant la prochaine période de programmation sera clairement ciblé en fonction des besoins des entreprises. Le règlement (CE) no 1698/2005 (règlement du Feader) vise les petites entreprises du secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles (ainsi que, au titre de l’axe 1, les microentreprises œuvrant dans le secteur des produits forestiers et, au titre de l’axe 3, le développement de l’activité économique) en vue, notamment, de limiter les effets d’aubaine autant que faire se peut. D’autre part, les investissements bénéficiant d’un soutien doivent permettre d’améliorer les résultats généraux des entreprises/exploitations (notamment en matière d’environnement) (voir également réponse au point 34). |
| --- | --- |

37 et 38.

La Commission admet que les effets d’aubaine constituent un élément important qu’il y a lieu de prendre en compte lors de l’établissement du cadre juridique. Toutefois, la pratique a montré que plusieurs éléments peuvent influer sur les effets d’aubaine, ce qui fait qu’il est très difficile de fournir une solution «normalisée».

Le soutien aux investissements qui sera accordé pendant la prochaine période de programmation sera clairement ciblé en fonction des besoins des entreprises. Le règlement (CE) no 1698/2005 (règlement du Feader) vise les petites entreprises du secteur de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles (ainsi que, au titre de l’axe 1, les microentreprises œuvrant dans le secteur des produits forestiers et, au titre de l’axe 3, le développement de l’activité économique) en vue, notamment, de limiter les effets d’aubaine autant que faire se peut. D’autre part, les investissements bénéficiant d’un soutien doivent permettre d’améliorer les résultats généraux des entreprises/exploitations (notamment en matière d’environnement) (voir également réponse au point 34).

| 39. | L’octroi d’un soutien à l’investissement pour les exploitations de trop petite taille, qui se situent donc en deçà d’un certain niveau de viabilité, pose la question de savoir si ces exploitations ont une chance de maintenir leur activité à moyen terme et, partant, jette des doutes sur la durabilité de l’investissement.
  Dans le cas visé, la Région flamande a inclus dans son programme de développement rural l’exigence d’un revenu annuel par unité de travail d’au moins 21 577 euros sur la base de l’analyse des problèmes au niveau régional ainsi que des objectifs et des priorités qui en découlent et qu’elle souhaite voir figurer dans son programme. |
| --- | --- |

39.

L’octroi d’un soutien à l’investissement pour les exploitations de trop petite taille, qui se situent donc en deçà d’un certain niveau de viabilité, pose la question de savoir si ces exploitations ont une chance de maintenir leur activité à moyen terme et, partant, jette des doutes sur la durabilité de l’investissement.

Dans le cas visé, la Région flamande a inclus dans son programme de développement rural l’exigence d’un revenu annuel par unité de travail d’au moins 21 577 euros sur la base de l’analyse des problèmes au niveau régional ainsi que des objectifs et des priorités qui en découlent et qu’elle souhaite voir figurer dans son programme.

Observation 5L’éligibilité du soutien au titre des investissements dans les exploitations agricoles et des investissements dans le secteur de la transformation alimentaire ne se limite pas aux zones rurales. Les objectifs des mesures sont, respectivement, de contribuer à l’amélioration du revenu agricole et des conditions de vie, de travail et de production et d’accroître la compétitivité et la valeur ajoutée de la transformation alimentaire, là où ces activités sont exercées dans le pays (zones rurales et non rurales).

| 40. | Les évaluateurs examinent bel et bien la localisation des réalisations, des résultats et de l’impact. Les données de suivi fournies chaque année par les États membres comportent une ventilation géographique du soutien.
  Les multiples définitions des zones urbaines et rurales, définitions établies dans différentes études, témoignent de la difficulté de formuler une définition unique «polyvalente», couvrant tout le territoire de l’Union, pour orienter les interventions menées au titre du développement rural. |
| --- | --- |

40.

Les évaluateurs examinent bel et bien la localisation des réalisations, des résultats et de l’impact. Les données de suivi fournies chaque année par les États membres comportent une ventilation géographique du soutien.

Les multiples définitions des zones urbaines et rurales, définitions établies dans différentes études, témoignent de la difficulté de formuler une définition unique «polyvalente», couvrant tout le territoire de l’Union, pour orienter les interventions menées au titre du développement rural.

| 41. | Le constat général que l’on peut tirer de cet exercice est que très peu de projets bénéficiant d’un soutien au titre du FEOGA-Orientation se situent dans des zones urbaines (22 % pour deux des quatre critères de référence et seulement 9 % d’après la classification de l’OCDE), ce qui dénote l’existence d’une dimension territoriale dans la politique de développement rural. |
| --- | --- |

41.

Le constat général que l’on peut tirer de cet exercice est que très peu de projets bénéficiant d’un soutien au titre du FEOGA-Orientation se situent dans des zones urbaines (22 % pour deux des quatre critères de référence et seulement 9 % d’après la classification de l’OCDE), ce qui dénote l’existence d’une dimension territoriale dans la politique de développement rural.

| 42. | Le calcul présenté par la Cour comprend une estimation fondée sur un ensemble de 300 échantillons. De plus, il est difficile de comparer dans le temps les dépenses consacrées aux mesures relevant de l’article 33, puisque la délimitation des zones de l’objectif no 5 b) retenue pour la période de programmation 1994-1999 n’a pas été maintenue pour la période 2000-2006. |
| --- | --- |

42.

Le calcul présenté par la Cour comprend une estimation fondée sur un ensemble de 300 échantillons. De plus, il est difficile de comparer dans le temps les dépenses consacrées aux mesures relevant de l’article 33, puisque la délimitation des zones de l’objectif no 5 b) retenue pour la période de programmation 1994-1999 n’a pas été maintenue pour la période 2000-2006.

| 43. | En raison de la diversité des régions européennes, la fixation de seuils est un exercice très complexe lorsqu’il s’agit de transposer les données du niveau local au niveau européen. En outre, les États membres peuvent choisir les zones dans lesquelles ils souhaitent mettre en œuvre tout ou partie de leurs mesures, ces zones n’étant pas nécessairement les moins peuplées. Il peut y avoir des cas où les formes de soutien autres que le soutien à l’investissement répondent mieux aux besoins de certains types particuliers de zones rurales (par exemple, soutien spécifique aux zones défavorisées qui sont, en général, des zones moins peuplées et isolées). |
| --- | --- |

43.

En raison de la diversité des régions européennes, la fixation de seuils est un exercice très complexe lorsqu’il s’agit de transposer les données du niveau local au niveau européen. En outre, les États membres peuvent choisir les zones dans lesquelles ils souhaitent mettre en œuvre tout ou partie de leurs mesures, ces zones n’étant pas nécessairement les moins peuplées. Il peut y avoir des cas où les formes de soutien autres que le soutien à l’investissement répondent mieux aux besoins de certains types particuliers de zones rurales (par exemple, soutien spécifique aux zones défavorisées qui sont, en général, des zones moins peuplées et isolées).

| 45. | Le tableau 2 montre que, dans les zones de l’objectif no 1, 80 % des dépenses afférentes aux projets examinés ont été effectuées dans les zones rurales. Par ailleurs, l’objectif de réduction des déséquilibres territoriaux n’est qu’un des objectifs que sert le développement rural. |
| --- | --- |

45.

Le tableau 2 montre que, dans les zones de l’objectif no 1, 80 % des dépenses afférentes aux projets examinés ont été effectuées dans les zones rurales. Par ailleurs, l’objectif de réduction des déséquilibres territoriaux n’est qu’un des objectifs que sert le développement rural.

| 46. | Suivant la définition de l’OCDE, laquelle est fondée sur la densité de population, les projets mis en œuvre dans les régions de l’objectif no 1 sont en très grande partie (91 %) localisés dans des régions importantes à prédominance rurale, qui correspondent en général aux parties les plus pauvres des régions de l’objectif no 1. |
| --- | --- |

46.

Suivant la définition de l’OCDE, laquelle est fondée sur la densité de population, les projets mis en œuvre dans les régions de l’objectif no 1 sont en très grande partie (91 %) localisés dans des régions importantes à prédominance rurale, qui correspondent en général aux parties les plus pauvres des régions de l’objectif no 1.

Observation 6On mesure l’efficacité des dépenses en comparant les projets avec leurs objectifs.

| 48. | Le jugement des interventions en fonction de leurs résultats, de leur impact et des besoins qu’elles visent à satisfaire fait partie de l’exercice d’évaluation mené au niveau national ou régional. La synthèse de ces évaluations nationales/régionales du développement rural réalisées pour le compte de la Commission permet d’apprécier l’impact des différentes mesures au niveau du programme.
  La possibilité de mesurer la contribution des effets immédiats des projets individuels sur les objectifs globaux des programmes sera renforcée lors de la prochaine période de programmation grâce à une évaluation continue des programmes au moyen du cadre commun de suivi et d’évaluation, lequel permettra aussi d’assurer un meilleur suivi. |
| --- | --- |

48.

Le jugement des interventions en fonction de leurs résultats, de leur impact et des besoins qu’elles visent à satisfaire fait partie de l’exercice d’évaluation mené au niveau national ou régional. La synthèse de ces évaluations nationales/régionales du développement rural réalisées pour le compte de la Commission permet d’apprécier l’impact des différentes mesures au niveau du programme.

La possibilité de mesurer la contribution des effets immédiats des projets individuels sur les objectifs globaux des programmes sera renforcée lors de la prochaine période de programmation grâce à une évaluation continue des programmes au moyen du cadre commun de suivi et d’évaluation, lequel permettra aussi d’assurer un meilleur suivi.

| 49. | La Commission reconnaît que les approches territoriales intégrées représentent un outil important pour la mise en œuvre de la politique de développement rural et a recommandé le recours à cette possibilité pour la période de programmation actuelle et dans le nouveau règlement (CE) no 1698/2005, en encourageant la réalisation de projets intégrés, combinant plusieurs mesures, et en assurant une prise en compte, à tous les niveaux, de l’initiative communautaire Leader. |
| --- | --- |

49.

La Commission reconnaît que les approches territoriales intégrées représentent un outil important pour la mise en œuvre de la politique de développement rural et a recommandé le recours à cette possibilité pour la période de programmation actuelle et dans le nouveau règlement (CE) no 1698/2005, en encourageant la réalisation de projets intégrés, combinant plusieurs mesures, et en assurant une prise en compte, à tous les niveaux, de l’initiative communautaire Leader.

| 50. | La nécessité d’intégrer les projets à un plan de développement local plus large dépend de l’objectif et de la nature du projet et est évaluée par les États membres/les régions. |
| --- | --- |

50.

La nécessité d’intégrer les projets à un plan de développement local plus large dépend de l’objectif et de la nature du projet et est évaluée par les États membres/les régions.

| 51. | Tous les projets ont indirectement un impact potentiel plus large, étant donné que les bénéficiaires participent à la vie économique des zones rurales et y jouent un rôle important. |
| --- | --- |

51.

Tous les projets ont indirectement un impact potentiel plus large, étant donné que les bénéficiaires participent à la vie économique des zones rurales et y jouent un rôle important.

Observation 7La Commission a consenti des efforts considérables pour remédier aux insuffisances concernant la quantité et la qualité des données de suivi des États membres, et ce dès la période de programmation en cours. Le suivi sera renforcé avec la mise en place d’un cadre commun de suivi et d’évaluation pour la prochaine période de programmation, en coopération avec les États membres.

| 57. | Dans le cadre de l’exercice de suivi, la Commission vérifie bel et bien les données relatives aux réalisations fournies par les États membres dans leurs rapports annuels sur les progrès accomplis. L’évaluation apprécie l’impact des mesures en vue de déterminer leur contribution aux objectifs à atteindre, définis au niveau du programme.
  La Commission a consenti des efforts considérables pour remédier aux insuffisances concernant la quantité et la qualité des données de suivi des États membres, et ce dès la période de programmation en cours. Le suivi sera renforcé avec la mise en place d’un cadre commun de suivi et d’évaluation pour la prochaine période de programmation, en coopération avec les États membres. |
| --- | --- |

57.

Dans le cadre de l’exercice de suivi, la Commission vérifie bel et bien les données relatives aux réalisations fournies par les États membres dans leurs rapports annuels sur les progrès accomplis. L’évaluation apprécie l’impact des mesures en vue de déterminer leur contribution aux objectifs à atteindre, définis au niveau du programme.

La Commission a consenti des efforts considérables pour remédier aux insuffisances concernant la quantité et la qualité des données de suivi des États membres, et ce dès la période de programmation en cours. Le suivi sera renforcé avec la mise en place d’un cadre commun de suivi et d’évaluation pour la prochaine période de programmation, en coopération avec les États membres.

| 58. | a) | Conformément à l’article 43 du règlement (CE) no 1257/1999, les plans de développement rural comportent la description de la stratégie proposée, ses objectifs quantifiés et les priorités retenues en matière de développement rural, ainsi que la zone géographique couverte. |
| --- | --- | --- |

58.

a)

Conformément à l’article 43 du règlement (CE) no 1257/1999, les plans de développement rural comportent la description de la stratégie proposée, ses objectifs quantifiés et les priorités retenues en matière de développement rural, ainsi que la zone géographique couverte.

| d) | L’approche consistant à prendre les engagements comme base de l’évaluation des réalisations semble être mieux adaptée à certains types pluriannuels de soutien au développement rural, étalés dans le temps (agroenvironnement, boisement, etc.), ces derniers ne produisant souvent pas de résultats concrets pendant les premières années de leur mise en œuvre. Pour la période 2007-2013, les dépenses effectuées seront indiquées dans les tableaux de suivi et l’information financière sera alignée autant que possible sur l’information physique.
  La synthèse des rapports d’évaluation à mi-parcours relatifs au développement rural comporte des données financières sur les dépenses du FEOGA par chapitre et par État membre. |
| --- | --- |

d)

L’approche consistant à prendre les engagements comme base de l’évaluation des réalisations semble être mieux adaptée à certains types pluriannuels de soutien au développement rural, étalés dans le temps (agroenvironnement, boisement, etc.), ces derniers ne produisant souvent pas de résultats concrets pendant les premières années de leur mise en œuvre. Pour la période 2007-2013, les dépenses effectuées seront indiquées dans les tableaux de suivi et l’information financière sera alignée autant que possible sur l’information physique.

La synthèse des rapports d’évaluation à mi-parcours relatifs au développement rural comporte des données financières sur les dépenses du FEOGA par chapitre et par État membre.

| e) | La diversité des projets éligibles au titre des mesures de l’article 33 est telle qu’il est impossible de prévoir des indicateurs de suivi qui couvriraient l’ensemble des projets. La liste des indicateurs communs incluse dans les tableaux de suivi n’est en aucun cas exhaustive. Les États membres peuvent ajouter des indicateurs complémentaires adaptés à leurs besoins particuliers ou aux caractéristiques spécifiques de leurs programmes. |
| --- | --- |

e)

La diversité des projets éligibles au titre des mesures de l’article 33 est telle qu’il est impossible de prévoir des indicateurs de suivi qui couvriraient l’ensemble des projets. La liste des indicateurs communs incluse dans les tableaux de suivi n’est en aucun cas exhaustive. Les États membres peuvent ajouter des indicateurs complémentaires adaptés à leurs besoins particuliers ou aux caractéristiques spécifiques de leurs programmes.

| 59. | Actuellement, les États membres ne sont pas obligés d’utiliser les questions évaluatives communes pour le soutien au développement rural financé par le FEOGA-Orientation. La Commission admet qu’il s’agit là d’une lacune du système actuel de suivi et d’évaluation, lacune qui sera comblée pour la prochaine période de programmation par la création d’un fonds de développement rural unique. L’année 2000, première année donnant lieu à un rapport, a été à maints égards atypique, puisque l’approbation du programme était toujours en cours et que la mise en œuvre des mesures n’en était qu’à son début. |
| --- | --- |

59.

Actuellement, les États membres ne sont pas obligés d’utiliser les questions évaluatives communes pour le soutien au développement rural financé par le FEOGA-Orientation. La Commission admet qu’il s’agit là d’une lacune du système actuel de suivi et d’évaluation, lacune qui sera comblée pour la prochaine période de programmation par la création d’un fonds de développement rural unique. L’année 2000, première année donnant lieu à un rapport, a été à maints égards atypique, puisque l’approbation du programme était toujours en cours et que la mise en œuvre des mesures n’en était qu’à son début.

| 60. | On a peu eu recours à d’autres indicateurs et à des questions nationales supplémentaires pour compléter les questions évaluatives communes dans les rapports nationaux d’évaluation. Les indicateurs communs spécifiés se sont généralement révélés appropriés et la gamme de questions posées a permis d’évaluer les programmes de développement rural.
  Le système de l’évaluation continue introduit par le cadre commun de suivi et d’évaluation pour la prochaine période de programmation améliorera la contribution du suivi à l’évaluation ainsi que la collecte des données et la quantification des indicateurs. |
| --- | --- |

60.

On a peu eu recours à d’autres indicateurs et à des questions nationales supplémentaires pour compléter les questions évaluatives communes dans les rapports nationaux d’évaluation. Les indicateurs communs spécifiés se sont généralement révélés appropriés et la gamme de questions posées a permis d’évaluer les programmes de développement rural.

Le système de l’évaluation continue introduit par le cadre commun de suivi et d’évaluation pour la prochaine période de programmation améliorera la contribution du suivi à l’évaluation ainsi que la collecte des données et la quantification des indicateurs.

| 61. | Certaines informations sont disponibles au niveau du programme, qui est le niveau d’évaluation, mais non au niveau des projets. Les évaluateurs examinent, dans les limites du champ d’application géographique des programmes, la localisation des réalisations, des résultats et de l’impact. Par exemple, le tableau de suivi no 5 inclut une ventilation géographique du soutien financier et le nombre de demandes approuvées. |
| --- | --- |

61.

Certaines informations sont disponibles au niveau du programme, qui est le niveau d’évaluation, mais non au niveau des projets. Les évaluateurs examinent, dans les limites du champ d’application géographique des programmes, la localisation des réalisations, des résultats et de l’impact. Par exemple, le tableau de suivi no 5 inclut une ventilation géographique du soutien financier et le nombre de demandes approuvées.

| 62. | Il est difficile de compiler, au niveau des procédures de gestion par activités, un ensemble adéquat d’indicateurs décrivant les résultats et réalisations de la politique de développement rural, qui a, par définition, une large portée. Seul un petit nombre d’indicateurs est significatif à cet égard. Cette difficulté est encore exacerbée actuellement en raison des différents systèmes de gestion, de suivi, de communication et d’évaluation appliqués selon les modèles de programmation (FEOGA-Orientation, FEOGA-Garantie, Leader+). On escompte des améliorations grâce au cadre commun de suivi et d’évaluation. |
| --- | --- |

62.

Il est difficile de compiler, au niveau des procédures de gestion par activités, un ensemble adéquat d’indicateurs décrivant les résultats et réalisations de la politique de développement rural, qui a, par définition, une large portée. Seul un petit nombre d’indicateurs est significatif à cet égard. Cette difficulté est encore exacerbée actuellement en raison des différents systèmes de gestion, de suivi, de communication et d’évaluation appliqués selon les modèles de programmation (FEOGA-Orientation, FEOGA-Garantie, Leader+). On escompte des améliorations grâce au cadre commun de suivi et d’évaluation.

| 63. | Les rapports de synthèse du suivi et les différents rapports d’évaluation fournissent bel et bien des données et des informations. Tant les évaluations à mi-parcours que les évaluations ex post, réalisées par des évaluateurs indépendants, fournissent une appréciation des résultats et de l’impact des mesures de développement rural. Les lacunes du système actuel ont été résolues: la Commission et les autres parties intéressées devraient pouvoir bénéficier d’informations complètes sur le suivi et l’évaluation des dépenses consacrées au développement rural. |
| --- | --- |

63.

Les rapports de synthèse du suivi et les différents rapports d’évaluation fournissent bel et bien des données et des informations. Tant les évaluations à mi-parcours que les évaluations ex post, réalisées par des évaluateurs indépendants, fournissent une appréciation des résultats et de l’impact des mesures de développement rural. Les lacunes du système actuel ont été résolues: la Commission et les autres parties intéressées devraient pouvoir bénéficier d’informations complètes sur le suivi et l’évaluation des dépenses consacrées au développement rural.

| 64. | La souplesse de conception de la politique de développement et la diversité des mesures et des objectifs y afférents n’empêchent pas les États membres de définir des stratégies et des objectifs clairs dans leurs programmes de développement rural, ainsi que l’exige le règlement (CE) no 1257/1999.






  — | Pour la prochaine période de programmation, une approche plus stratégique a été introduite avec l’adoption des orientations stratégiques de la Communauté. Les États membres pourront ainsi mieux cibler leurs stratégies de développement rural sur les objectifs pertinents, découlant de leurs besoins particuliers. En outre, ils doivent réserver un pourcentage minimal de leur enveloppe nationale pour chaque axe, ce qui garantit l’équilibre du programme, les préoccupations sectorielles et territoriales étant prises en considération. |
| --- | --- | --- |

64.

La souplesse de conception de la politique de développement et la diversité des mesures et des objectifs y afférents n’empêchent pas les États membres de définir des stratégies et des objectifs clairs dans leurs programmes de développement rural, ainsi que l’exige le règlement (CE) no 1257/1999.

—

Pour la prochaine période de programmation, une approche plus stratégique a été introduite avec l’adoption des orientations stratégiques de la Communauté. Les États membres pourront ainsi mieux cibler leurs stratégies de développement rural sur les objectifs pertinents, découlant de leurs besoins particuliers. En outre, ils doivent réserver un pourcentage minimal de leur enveloppe nationale pour chaque axe, ce qui garantit l’équilibre du programme, les préoccupations sectorielles et territoriales étant prises en considération.

| 65. | La plupart des mesures d’investissement en faveur du développement rural sont par définition axées sur l’agriculture et les exploitants agricoles, d’où la part considérable du secteur agricole dans le soutien accordé. Cela étant, puisque l’agriculture continue de jouer un rôle important dans l’économie des zones rurales, le soutien à ce secteur peut contribuer de manière significative au développement des zones rurales.






  — | Le règlement (CE) no 1698/2005 énonce trois objectifs fondamentaux au titre du soutien au développement rural pour la période de programmation 2007-2013: 1) amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de la sylviculture, 2) amélioration de l’environnement et de l’espace rural, 3) amélioration de la qualité de vie en milieu rural et promotion de la diversification de l’économie rurale. Ces objectifs sont mis en œuvre au moyen de mesures regroupées sous quatre axes. L’article 17 du règlement garantit un équilibre entre les objectifs par l’instauration de taux minimaux de dépense pour chaque axe. |
| --- | --- | --- |

65.

La plupart des mesures d’investissement en faveur du développement rural sont par définition axées sur l’agriculture et les exploitants agricoles, d’où la part considérable du secteur agricole dans le soutien accordé. Cela étant, puisque l’agriculture continue de jouer un rôle important dans l’économie des zones rurales, le soutien à ce secteur peut contribuer de manière significative au développement des zones rurales.

—

Le règlement (CE) no 1698/2005 énonce trois objectifs fondamentaux au titre du soutien au développement rural pour la période de programmation 2007-2013: 1) amélioration de la compétitivité de l’agriculture et de la sylviculture, 2) amélioration de l’environnement et de l’espace rural, 3) amélioration de la qualité de vie en milieu rural et promotion de la diversification de l’économie rurale. Ces objectifs sont mis en œuvre au moyen de mesures regroupées sous quatre axes. L’article 17 du règlement garantit un équilibre entre les objectifs par l’instauration de taux minimaux de dépense pour chaque axe.

| 66. | Étant donné la diversité des régions européennes et la variété des situations au niveau national, il est difficile de donner une définition unique et uniforme des zones rurales. C'est la raison pour laquelle le recensement des zones éligibles à l’intervention ainsi que la sélection et le classement des projets par ordre de priorité relèvent des États membres.






  — | Grâce à l’introduction des plans stratégiques nationaux, la prochaine génération de programmes de développement rural bénéficiera d’une approche plus ciblée. |
| --- | --- | --- |

66.

Étant donné la diversité des régions européennes et la variété des situations au niveau national, il est difficile de donner une définition unique et uniforme des zones rurales. C'est la raison pour laquelle le recensement des zones éligibles à l’intervention ainsi que la sélection et le classement des projets par ordre de priorité relèvent des États membres.

—

Grâce à l’introduction des plans stratégiques nationaux, la prochaine génération de programmes de développement rural bénéficiera d’une approche plus ciblée.

| 67. | L’éligibilité du soutien au titre des investissements dans les exploitations agricoles et des investissements dans le secteur de la transformation alimentaire ne se limite pas aux zones rurales définies aux fins des mesures correspondantes relevant de l’article 33. Le choix du champ d’application de ces mesures concorde avec leur objectif, qui consiste à contribuer à l’amélioration du revenu agricole et des conditions de vie, de travail et de production et à accroître la compétitivité et la valeur ajoutée de la transformation alimentaire, là où ces activités sont exercées dans le pays (zones rurales et non rurales).






  — | Les PDR comportent une description générale du plan, laquelle indique la couverture géographique et dépeint la situation actuelle à l’appui de données quantifiées mettant en évidence les points forts, les disparités, les lacunes et le potentiel de développement rural. Cette description prend en considération les secteurs agricole et forestier, l’économie rurale, la situation démographique, les ressources humaines et l’emploi ainsi que l’état de l’environnement. Les États membres décrivent les priorités d’action et la stratégie qui en découle sur la base de ces informations. |
| --- | --- | --- |

67.

L’éligibilité du soutien au titre des investissements dans les exploitations agricoles et des investissements dans le secteur de la transformation alimentaire ne se limite pas aux zones rurales définies aux fins des mesures correspondantes relevant de l’article 33. Le choix du champ d’application de ces mesures concorde avec leur objectif, qui consiste à contribuer à l’amélioration du revenu agricole et des conditions de vie, de travail et de production et à accroître la compétitivité et la valeur ajoutée de la transformation alimentaire, là où ces activités sont exercées dans le pays (zones rurales et non rurales).

—

Les PDR comportent une description générale du plan, laquelle indique la couverture géographique et dépeint la situation actuelle à l’appui de données quantifiées mettant en évidence les points forts, les disparités, les lacunes et le potentiel de développement rural. Cette description prend en considération les secteurs agricole et forestier, l’économie rurale, la situation démographique, les ressources humaines et l’emploi ainsi que l’état de l’environnement. Les États membres décrivent les priorités d’action et la stratégie qui en découle sur la base de ces informations.

| — | Une nouvelle étape sur la voie du ciblage territorial a été franchie pour la prochaine période de programmation, puisque les États membres doivent faire figurer les zones rurales désignées et indiquer l’importance de ces zones dans les PDR. |
| --- | --- |

—

Une nouvelle étape sur la voie du ciblage territorial a été franchie pour la prochaine période de programmation, puisque les États membres doivent faire figurer les zones rurales désignées et indiquer l’importance de ces zones dans les PDR.

| 68. | La Commission reconnaît que les approches territoriales intégrées représentent un outil important pour la mise en œuvre de la politique de développement rural et a encouragé l’application de stratégies locales de développement tant pour la période de programmation actuelle que pour la prochaine.






  — | Les conclusions des rapports d’évaluation à mi-parcours et les résultats des évaluations ex ante constitueront un apport important dans les PDR actuels et les nouveaux PDR. De plus, les réseaux ruraux nationaux et le réseau rural communautaire offriront une plate-forme d’échange d’informations et de meilleures pratiques. |
| --- | --- | --- |

68.

La Commission reconnaît que les approches territoriales intégrées représentent un outil important pour la mise en œuvre de la politique de développement rural et a encouragé l’application de stratégies locales de développement tant pour la période de programmation actuelle que pour la prochaine.

—

Les conclusions des rapports d’évaluation à mi-parcours et les résultats des évaluations ex ante constitueront un apport important dans les PDR actuels et les nouveaux PDR. De plus, les réseaux ruraux nationaux et le réseau rural communautaire offriront une plate-forme d’échange d’informations et de meilleures pratiques.

| 69. | La Commission a consenti des efforts considérables en vue d’améliorer qualitativement et quantitativement les données de suivi des États membres pour la période de programmation en cours.






  — | En concertation avec les États membres, la Commission a proposé, pour la prochaine période de programmation, un nouveau cadre commun de suivi et d’évaluation, plus efficace. |
| --- | --- | --- |

69.

La Commission a consenti des efforts considérables en vue d’améliorer qualitativement et quantitativement les données de suivi des États membres pour la période de programmation en cours.

—

En concertation avec les États membres, la Commission a proposé, pour la prochaine période de programmation, un nouveau cadre commun de suivi et d’évaluation, plus efficace.

---

(1)  Décision 2006/144/CE du Conseil.

(2)  Considérant 14 du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil.

(3)  Publié en juin 2006.

---

| 20.11.2006 | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 282/32 |
| --- | --- | --- | --- |

20.11.2006

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 282/32

---

RAPPORT SPÉCIAL N
  o 8/2006

Cultiver le succès?

L’efficacité du soutien apporté par l’Union européenne aux programmes opérationnels en faveur des producteurs de fruits et légumes

accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2006/C 282/02)

TABLE DES MATIÈRES

| I-XI | SYNTHÈSE |
| --- | --- |

I-XI

| 1-18 | INTRODUCTION |
| --- | --- |

1-18

| 1-3 | Objectif du régime d’aide: s’adapter aux nouvelles exigences du marché |
| --- | --- |

1-3

| 4-8 | Étendue et approche de l’audit |
| --- | --- |

4-8

| 9-12 | Organisations de producteurs |
| --- | --- |

9-12

| 13-18 | L’aide au titre des programmes opérationnels |
| --- | --- |

13-18

| 19-63 | PARTIE I — EFFICACITÉ DES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS |
| --- | --- |

19-63

| 20-49 | Le régime d’aide a-t-il été mis en œuvre de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes opérationnels? |
| --- | --- |

20-49

| 20-23 | Contrôles de la Commission visant à garantir que les États membres octroient l’aide de l’UE conformément aux principes de bonne gestion financière |
| --- | --- |

20-23

| 24-49 | Mise en œuvre du régime d’aide par les États membres |
| --- | --- |

24-49

| 50-59 | Les mesures financées dans le cadre de programmes opérationnels ont-elles été efficaces? |
| --- | --- |

50-59

| 51-52 | Évaluations des programmes opérationnels par les organisations de producteurs (rapports finaux) |
| --- | --- |

51-52

| 53-59 | Échantillon d’actions visées dans les programmes opérationnels |
| --- | --- |

53-59

| 60-63 | Conclusions sur l’efficacité des programmes opérationnels |
| --- | --- |

60-63

| 64-86 | PARTIE II — PROGRÈS RÉALISÉS PAR LES ORGANISATIONS DE PRODUCTEURS |
| --- | --- |

64-86

| 65-86 | Les organisations de producteurs ont-elles progressé dans le sens des objectifs visés par le régime d’aide? |
| --- | --- |

65-86

| 66-68 | Échantillon d’organisations de producteurs |
| --- | --- |

66-68

| 69-86 | Informations de la Commission relatives aux organisations de producteurs |
| --- | --- |

69-86

| 87-93 | CONCLUSIONS |
| --- | --- |

87-93

| 87-90 | Efficacité des programmes opérationnels |
| --- | --- |

87-90

| 91-93 | Progrès réalisés par les organisations de producteurs |
| --- | --- |

91-93

| 94-100 | RECOMMANDATIONS |
| --- | --- |

94-100

| 95-96 | Simplifier l’aide accordée au titre des programmes opérationnels et la rendre plus efficace |
| --- | --- |

95-96

| 97-98 | Mieux cibler la politique pour atteindre les objectifs généraux (concentration et adaptation) |
| --- | --- |

97-98

| 99-100 | Remettre en cause la politique de promotion des organisations de producteurs |
| --- | --- |

99-100

Annexe — Critères d’audit relatifs à l’approbation de programmes opérationnels efficaces

Réponses de la Commission

SYNTHÈSE

| I. | Une nouvelle politique a été mise en place en 1996 pour permettre aux producteurs de fruits et légumes de s’adapter aux nouvelles exigences du marché. Une aide était ainsi attribuée aux producteurs, à hauteur de 50 % du coût des mesures qu’ils adoptaient dans le cadre de «programmes opérationnels». Ces programmes visaient, entre autres, à améliorer la qualité des produits, à réduire les coûts de production et à améliorer les pratiques environnementales. Seuls les producteurs qui se regroupent au sein d’«organisations de producteurs» et qui commercialisent leurs produits dans ce cadre peuvent bénéficier de l’aide. Il incombe aux États membres d’approuver les programmes opérationnels et de verser l’aide. En 2004, le montant de l’aide s’est élevé à 500 millions d’euros. |
| --- | --- |

I.

Une nouvelle politique a été mise en place en 1996 pour permettre aux producteurs de fruits et légumes de s’adapter aux nouvelles exigences du marché. Une aide était ainsi attribuée aux producteurs, à hauteur de 50 % du coût des mesures qu’ils adoptaient dans le cadre de «programmes opérationnels». Ces programmes visaient, entre autres, à améliorer la qualité des produits, à réduire les coûts de production et à améliorer les pratiques environnementales. Seuls les producteurs qui se regroupent au sein d’«organisations de producteurs» et qui commercialisent leurs produits dans ce cadre peuvent bénéficier de l’aide. Il incombe aux États membres d’approuver les programmes opérationnels et de verser l’aide. En 2004, le montant de l’aide s’est élevé à 500 millions d’euros.

| II. | La Cour a vérifié l’efficacité de ce régime d’aide en se fondant principalement sur un échantillon aléatoire de trente programmes opérationnels dans huit États membres ainsi que sur une analyse des informations disponibles auprès de la Commission. |
| --- | --- |

II.

La Cour a vérifié l’efficacité de ce régime d’aide en se fondant principalement sur un échantillon aléatoire de trente programmes opérationnels dans huit États membres ainsi que sur une analyse des informations disponibles auprès de la Commission.

| III. | Les États membres ont approuvé les programmes opérationnels en fonction de la nature des dépenses prévues, mais sans tenir compte de l’efficacité prévisible des mesures proposées. Les éléments de la programmation prévus par la réglementation ont été suivis de manière formelle, ce qui s’est traduit par des coûts élevés, mais sans avantage réel. Les critères d’éligibilité des dépenses n'étaient pas clairement définis, ce qui était source d’incertitudes. |
| --- | --- |

III.

Les États membres ont approuvé les programmes opérationnels en fonction de la nature des dépenses prévues, mais sans tenir compte de l’efficacité prévisible des mesures proposées. Les éléments de la programmation prévus par la réglementation ont été suivis de manière formelle, ce qui s’est traduit par des coûts élevés, mais sans avantage réel. Les critères d’éligibilité des dépenses n'étaient pas clairement définis, ce qui était source d’incertitudes.

| IV. | La Commission vérifie l’éligibilité des dépenses liées aux programmes opérationnels, mais n'a pas contrôlé si les procédures des États membres en matière d’approbation des programmes opérationnels permettent de garantir l’efficacité potentielle des dépenses. Elle n'a pas non plus contrôlé l’efficacité des programmes opérationnels, ni évalué la politique. |
| --- | --- |

IV.

La Commission vérifie l’éligibilité des dépenses liées aux programmes opérationnels, mais n'a pas contrôlé si les procédures des États membres en matière d’approbation des programmes opérationnels permettent de garantir l’efficacité potentielle des dépenses. Elle n'a pas non plus contrôlé l’efficacité des programmes opérationnels, ni évalué la politique.

| V. | Dans l’ensemble, les programmes opérationnels ont abouti à des progrès dans le sens des objectifs visés par le règlement du Conseil. Près de la moitié des actions financées ont permis des progrès notables au regard d’au moins un des onze objectifs et peuvent de ce fait être considérées comme efficaces. Toutefois, l’efficacité de la plupart des actions a été faible, dans la mesure où elles n'ont pas abouti à des progrès notables par rapport à la situation de départ des organisations de producteurs. |
| --- | --- |

V.

Dans l’ensemble, les programmes opérationnels ont abouti à des progrès dans le sens des objectifs visés par le règlement du Conseil. Près de la moitié des actions financées ont permis des progrès notables au regard d’au moins un des onze objectifs et peuvent de ce fait être considérées comme efficaces. Toutefois, l’efficacité de la plupart des actions a été faible, dans la mesure où elles n'ont pas abouti à des progrès notables par rapport à la situation de départ des organisations de producteurs.

| VI. | Les organisations de producteurs faisant partie de l’échantillon ont progressé dans le sens de la plupart des objectifs définis dans le cadre de la politique. Toutefois, la Commission ne dispose d’aucune information relative aux progrès réalisés au niveau européen, sauf en ce qui concerne les retraits du marché de produits excédentaires, qui ont été réduits, et la concentration de l’offre. |
| --- | --- |

VI.

Les organisations de producteurs faisant partie de l’échantillon ont progressé dans le sens de la plupart des objectifs définis dans le cadre de la politique. Toutefois, la Commission ne dispose d’aucune information relative aux progrès réalisés au niveau européen, sauf en ce qui concerne les retraits du marché de produits excédentaires, qui ont été réduits, et la concentration de l’offre.

| VII. | Si la tendance actuelle se confirme, l’objectif de la Commission visant à concentrer 60 % de l’offre au niveau des organisations de producteurs d’ici à 2013 ne sera pas atteint. Les organisations de producteurs ne représentent qu'un tiers environ de la production de fruits et légumes de l’UE et elles se sont développées moins rapidement que l’ensemble du secteur. |
| --- | --- |

VII.

Si la tendance actuelle se confirme, l’objectif de la Commission visant à concentrer 60 % de l’offre au niveau des organisations de producteurs d’ici à 2013 ne sera pas atteint. Les organisations de producteurs ne représentent qu'un tiers environ de la production de fruits et légumes de l’UE et elles se sont développées moins rapidement que l’ensemble du secteur.

| VIII. | La Cour recommande à la Commission d’examiner les avantages des autres approches en vue de simplifier et de réduire les coûts du régime et d’améliorer l’efficacité de l’aide. La Commission devrait examiner si le meilleur moyen d’atteindre ce résultat ne serait pas d’aligner les procédures et les règles d’éligibilité des dépenses sur celles relatives aux mesures d’investissement en matière de développement rural. |
| --- | --- |

VIII.

La Cour recommande à la Commission d’examiner les avantages des autres approches en vue de simplifier et de réduire les coûts du régime et d’améliorer l’efficacité de l’aide. La Commission devrait examiner si le meilleur moyen d’atteindre ce résultat ne serait pas d’aligner les procédures et les règles d’éligibilité des dépenses sur celles relatives aux mesures d’investissement en matière de développement rural.

| IX. | Quelle que soit l’approche adoptée, la Commission devrait améliorer son suivi de l’efficacité de l’aide et utiliser l’étude d’évaluation prévue en 2009 pour déterminer les raisons pour lesquelles les organisations de producteurs n'ont pas réalisé de véritables progrès, particulièrement dans les États membres où le secteur des fruits et légumes représente la production agricole la plus importante. |
| --- | --- |

IX.

Quelle que soit l’approche adoptée, la Commission devrait améliorer son suivi de l’efficacité de l’aide et utiliser l’étude d’évaluation prévue en 2009 pour déterminer les raisons pour lesquelles les organisations de producteurs n'ont pas réalisé de véritables progrès, particulièrement dans les États membres où le secteur des fruits et légumes représente la production agricole la plus importante.

| X. | Si l’évaluation permet de confirmer que les organisations de producteurs constituent un mécanisme efficace pour renforcer la position des producteurs dans ces États membres, il conviendrait de mieux cibler la politique pour parvenir à ce résultat. |
| --- | --- |

X.

Si l’évaluation permet de confirmer que les organisations de producteurs constituent un mécanisme efficace pour renforcer la position des producteurs dans ces États membres, il conviendrait de mieux cibler la politique pour parvenir à ce résultat.

| XI. | Si, au contraire, la Commission ne peut démontrer que la concentration de l’offre au sein d’organisations de producteurs produit des avantages réels, il lui faudrait alors reconsidérer le mécanisme du soutien qu'elle apporte aux producteurs de fruits et légumes de l’UE. |
| --- | --- |

XI.

Si, au contraire, la Commission ne peut démontrer que la concentration de l’offre au sein d’organisations de producteurs produit des avantages réels, il lui faudrait alors reconsidérer le mécanisme du soutien qu'elle apporte aux producteurs de fruits et légumes de l’UE.

INTRODUCTION

Objectif du régime d’aide: s’adapter aux nouvelles exigences du marché

| 1. | Dans les années 90, l’UE a dû faire face aux changements intervenant sur le marché des fruits et légumes, qui correspondaient à un besoin de produits différents et à une exigence de renforcement des garanties de qualité et des normes environnementales. Elle a donc mis en place un nouveau régime d’aide devant permettre aux producteurs de répondre à cette demande: l’aide au titre des «programmes opérationnels», décrite ci-après. Parallèlement, des réductions de l’aide traditionnelle aux retraits (1) ont été opérées afin d’inciter les producteurs de l’UE à adapter leur production à la demande. |
| --- | --- |

1.

Dans les années 90, l’UE a dû faire face aux changements intervenant sur le marché des fruits et légumes, qui correspondaient à un besoin de produits différents et à une exigence de renforcement des garanties de qualité et des normes environnementales. Elle a donc mis en place un nouveau régime d’aide devant permettre aux producteurs de répondre à cette demande: l’aide au titre des «programmes opérationnels», décrite ci-après. Parallèlement, des réductions de l’aide traditionnelle aux retraits (1) ont été opérées afin d’inciter les producteurs de l’UE à adapter leur production à la demande.

| 2. | Le marché se modifiait également sous l’influence croissante de quelques grands groupes de vente au détail et de distribution. La réponse de l’UE face à ce phénomène a consisté à renforcer la politique suivie depuis les années 60, à savoir encourager le regroupement de producteurs sous la forme d’«organisations de producteurs», afin de réaliser des économies d’échelle et de mieux affirmer leur présence sur le marché. |
| --- | --- |

2.

Le marché se modifiait également sous l’influence croissante de quelques grands groupes de vente au détail et de distribution. La réponse de l’UE face à ce phénomène a consisté à renforcer la politique suivie depuis les années 60, à savoir encourager le regroupement de producteurs sous la forme d’«organisations de producteurs», afin de réaliser des économies d’échelle et de mieux affirmer leur présence sur le marché.

| 3. | Afin de favoriser le regroupement de l’offre (ou «concentration»), l’adhésion à une organisation de producteurs est devenue une condition nécessaire pour pouvoir bénéficier de la nouvelle aide au titre des programmes opérationnels. Les producteurs de fruits et légumes qui ne faisaient pas partie d’organisations de producteurs ne pouvaient pas prétendre à cette aide. Cela les a incités à créer ou à rejoindre des organisations de producteurs. Parallèlement, l’UE a renforcé les critères auxquels les organisations de producteurs devaient répondre afin de garantir la concentration effective de l’offre. |
| --- | --- |

3.

Afin de favoriser le regroupement de l’offre (ou «concentration»), l’adhésion à une organisation de producteurs est devenue une condition nécessaire pour pouvoir bénéficier de la nouvelle aide au titre des programmes opérationnels. Les producteurs de fruits et légumes qui ne faisaient pas partie d’organisations de producteurs ne pouvaient pas prétendre à cette aide. Cela les a incités à créer ou à rejoindre des organisations de producteurs. Parallèlement, l’UE a renforcé les critères auxquels les organisations de producteurs devaient répondre afin de garantir la concentration effective de l’offre.

Encadré 1«Une aide intelligente»: c'est ainsi qu'avec enthousiasme le directeur d’une organisation de producteurs de fruits et légumes à qui nous avons rendu visite la décrit. L’UE ne se contente plus de verser des aides aux producteurs afin qu’ils détruisent les excédents de fruits et légumes qu’ils n'arrivent pas à écouler. Désormais, l’UE subventionne les mesures prises par les producteurs pour adapter leur production à la quantité et à la qualité exigées par le marché.

Encadré 2«Un succès croissant»: l’aide est liée au chiffre d’affaires, si bien que, plus les organisations de producteurs se développent, plus l’aide dont elles bénéficient pour s’adapter est importante. Ce succès devrait inciter davantage de producteurs à créer ou à rejoindre des organisations de producteurs, ce qui accroîtrait leur pouvoir de négociation et leur chiffre d’affaires, et se traduirait donc par une aide plus importante pour une adaptation encore plus poussée...

Étendue et approche de l’audit

| 4. | Les résultats du précédent audit effectué par la Cour sur les aides octroyées au secteur des fruits et légumes ont été publiés dans le rapport annuel relatif à l’exercice 2000 (2). Le nombre de programmes opérationnels achevés à l’époque ne permettait pas d’apprécier l’efficacité à plus long terme de l’aide. Toutefois, le rapport signalait certaines déficiences dans la gestion du régime par les États membres, qui amoindrissaient l’efficacité de l’aide. Compte tenu de ces résultats, l’objectif fixé pour l’audit a consisté à évaluer l’efficacité du régime d’aide en faveur des programmes opérationnels. |
| --- | --- |

4.

Les résultats du précédent audit effectué par la Cour sur les aides octroyées au secteur des fruits et légumes ont été publiés dans le rapport annuel relatif à l’exercice 2000 (2). Le nombre de programmes opérationnels achevés à l’époque ne permettait pas d’apprécier l’efficacité à plus long terme de l’aide. Toutefois, le rapport signalait certaines déficiences dans la gestion du régime par les États membres, qui amoindrissaient l’efficacité de l’aide. Compte tenu de ces résultats, l’objectif fixé pour l’audit a consisté à évaluer l’efficacité du régime d’aide en faveur des programmes opérationnels.

| 5. | L’efficacité est définie dans le règlement financier de l’UE (3) comme «l’atteinte des objectifs spécifiques fixés et l’obtention des résultats escomptés». Puisque les objectifs fixés pour le régime d’aide aux programmes opérationnels ne sont ni précis ni quantifiés, on entend ici par efficacité les progrès accomplis dans le sens de ces objectifs. |
| --- | --- |

5.

L’efficacité est définie dans le règlement financier de l’UE (3) comme «l’atteinte des objectifs spécifiques fixés et l’obtention des résultats escomptés». Puisque les objectifs fixés pour le régime d’aide aux programmes opérationnels ne sont ni précis ni quantifiés, on entend ici par efficacité les progrès accomplis dans le sens de ces objectifs.

| 6. | Les questions posées dans le cadre de cet audit ont été les suivantes:






  i) | le régime d’aide a-t-il été mis en œuvre de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes opérationnels? |
| --- | --- | --- |

6.

Les questions posées dans le cadre de cet audit ont été les suivantes:

i)

le régime d’aide a-t-il été mis en œuvre de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes opérationnels?

| ii) | les mesures financées dans le cadre des programmes opérationnels ont-elles été efficaces? |
| --- | --- |

ii)

les mesures financées dans le cadre des programmes opérationnels ont-elles été efficaces?

| iii) | les organisations de producteurs ont-elles progressé dans le sens des objectifs visés par le régime d’aide? |
| --- | --- |

iii)

les organisations de producteurs ont-elles progressé dans le sens des objectifs visés par le régime d’aide?

| 7. | L’approche adoptée a été la suivante:






  i) | évaluer les procédures établies par la Commission et les États membres pour mettre en œuvre la politique; |
| --- | --- | --- |

7.

L’approche adoptée a été la suivante:

i)

évaluer les procédures établies par la Commission et les États membres pour mettre en œuvre la politique;

| ii) | tester l’efficacité d’un échantillon d’actions visées dans les programmes opérationnels; |
| --- | --- |

ii)

tester l’efficacité d’un échantillon d’actions visées dans les programmes opérationnels;

| iii) | examiner un échantillon d’organisations de producteurs et les informations de la Commission au niveau communautaire, afin de recueillir des éléments attestant les progrès accomplis par les organisations de producteurs en vue de réaliser les objectifs fixés. |
| --- | --- |

iii)

examiner un échantillon d’organisations de producteurs et les informations de la Commission au niveau communautaire, afin de recueillir des éléments attestant les progrès accomplis par les organisations de producteurs en vue de réaliser les objectifs fixés.

| 8. | Les travaux d’audit ont débuté en 2005 et ont porté sur un échantillon aléatoire de trente programmes opérationnels achevés en 2003 et en 2004 dans huit États membres: Grèce, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni. Les organisations de producteurs des nouveaux États membres n'ont pas été incluses car elles n'avaient pas encore achevé de programmes opérationnels au moment de l’audit. |
| --- | --- |

8.

Les travaux d’audit ont débuté en 2005 et ont porté sur un échantillon aléatoire de trente programmes opérationnels achevés en 2003 et en 2004 dans huit États membres: Grèce, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni. Les organisations de producteurs des nouveaux États membres n'ont pas été incluses car elles n'avaient pas encore achevé de programmes opérationnels au moment de l’audit.

Organisations de producteurs

| 9. | Une organisation de producteurs est un groupe de producteurs qui s’unissent afin de renforcer leur position sur le marché. Nombre d’entre elles sont des coopératives, mais il peut s’agir de groupes d’individus ou de groupements d’entreprises. Les conditions à remplir, énoncées dans la réglementation de l’UE (4), prévoient que le nombre minimal de membres est fixé à cinq et que le chiffre d’affaires minimal est fixé à 100 000 euros. Les organisations de producteurs sont tenues de mettre à la disposition de leurs membres les moyens nécessaires pour le stockage, le conditionnement et la commercialisation de leurs produits. Elles doivent être en mesure de planifier et d’adapter leur production, et de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de gestion des déchets respectueuses de l’environnement. |
| --- | --- |

9.

Une organisation de producteurs est un groupe de producteurs qui s’unissent afin de renforcer leur position sur le marché. Nombre d’entre elles sont des coopératives, mais il peut s’agir de groupes d’individus ou de groupements d’entreprises. Les conditions à remplir, énoncées dans la réglementation de l’UE (4), prévoient que le nombre minimal de membres est fixé à cinq et que le chiffre d’affaires minimal est fixé à 100 000 euros. Les organisations de producteurs sont tenues de mettre à la disposition de leurs membres les moyens nécessaires pour le stockage, le conditionnement et la commercialisation de leurs produits. Elles doivent être en mesure de planifier et d’adapter leur production, et de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de gestion des déchets respectueuses de l’environnement.

| 10. | Une aide au démarrage est octroyée aux nouvelles organisations de producteurs sur une période de cinq ans pour leur permettre de se développer et de se doter des installations dont elles ont besoin pour répondre aux critères communautaires. Dès lors que les organisations de producteurs sont bien établies, les États membres vérifient qu'elles continuent de répondre à ces critères, même si elles ne reçoivent plus d’aide à cet effet. En principe, l’UE ne finance pas les frais administratifs, de fonctionnement ou de production des organisations de producteurs (5). |
| --- | --- |

10.

Une aide au démarrage est octroyée aux nouvelles organisations de producteurs sur une période de cinq ans pour leur permettre de se développer et de se doter des installations dont elles ont besoin pour répondre aux critères communautaires. Dès lors que les organisations de producteurs sont bien établies, les États membres vérifient qu'elles continuent de répondre à ces critères, même si elles ne reçoivent plus d’aide à cet effet. En principe, l’UE ne finance pas les frais administratifs, de fonctionnement ou de production des organisations de producteurs (5).

| 11. | Quelque 1 500 organisations de producteurs sont réparties dans les 14 États membres (6) (voir diagramme 1). Ces organisations de producteurs sont très diverses par leur taille et leur nature (voir diagramme 2). Dans le cadre de son audit, la Cour s’est rendue auprès de producteurs de figues en Grèce et de champignonnistes en Irlande, d’une coopérative d’agrumes au Portugal et de producteurs de tomates d’Espagne aux Pays-Bas. Certaines comptaient moins de dix membres, alors que, en Italie, l’une d’entre elles, spécialisée dans la production de pommes, avait 5 800 membres à son actif. Une organisation de producteurs regroupait 14 entreprises, avec un chiffre d’affaires moyen pour chacune d’entre elles de 2,6 millions d’euros, alors qu'une autre était une coopérative de 800 agriculteurs à temps partiel qui produisaient en moyenne à peine 600 euros chacun. En 2003, l’organisation de producteurs communautaire moyenne comptait plus de 300 membres et enregistrait un chiffre d’affaire de 9 millions d’euros. |
| --- | --- |

11.

Quelque 1 500 organisations de producteurs sont réparties dans les 14 États membres (6) (voir diagramme 1). Ces organisations de producteurs sont très diverses par leur taille et leur nature (voir diagramme 2). Dans le cadre de son audit, la Cour s’est rendue auprès de producteurs de figues en Grèce et de champignonnistes en Irlande, d’une coopérative d’agrumes au Portugal et de producteurs de tomates d’Espagne aux Pays-Bas. Certaines comptaient moins de dix membres, alors que, en Italie, l’une d’entre elles, spécialisée dans la production de pommes, avait 5 800 membres à son actif. Une organisation de producteurs regroupait 14 entreprises, avec un chiffre d’affaires moyen pour chacune d’entre elles de 2,6 millions d’euros, alors qu'une autre était une coopérative de 800 agriculteurs à temps partiel qui produisaient en moyenne à peine 600 euros chacun. En 2003, l’organisation de producteurs communautaire moyenne comptait plus de 300 membres et enregistrait un chiffre d’affaire de 9 millions d’euros.

Image

Image

| 12. | Les fruits et légumes constituent le secteur agricole le plus important en valeur de l’EU-15. Ils occupent une place notable dans les économies agricoles de la Grèce, de l’Espagne, de l’Italie et du Portugal, où ils représentent plus de 25 % de la valeur de la production agricole. En valeur, l’Espagne, la France et l’Italie produisent à elles seules 70 % des fruits et légumes de l’UE. En 2004, environ un tiers de leur production était commercialisée par le biais d’organisations de producteurs. Aux Pays-Bas, en Belgique et en Irlande, la proportion des fruits et légumes commercialisés par le biais d’organisations de producteurs était bien plus importante: environ 80 %, contre 13 % en Grèce et 6 % au Portugal (voir diagramme 3). |
| --- | --- |

12.

Les fruits et légumes constituent le secteur agricole le plus important en valeur de l’EU-15. Ils occupent une place notable dans les économies agricoles de la Grèce, de l’Espagne, de l’Italie et du Portugal, où ils représentent plus de 25 % de la valeur de la production agricole. En valeur, l’Espagne, la France et l’Italie produisent à elles seules 70 % des fruits et légumes de l’UE. En 2004, environ un tiers de leur production était commercialisée par le biais d’organisations de producteurs. Aux Pays-Bas, en Belgique et en Irlande, la proportion des fruits et légumes commercialisés par le biais d’organisations de producteurs était bien plus importante: environ 80 %, contre 13 % en Grèce et 6 % au Portugal (voir diagramme 3).

Image

L’aide au titre des programmes opérationnels

| 13. | Les organisations de producteurs qui satisfont aux conditions visées au point 9 peuvent demander une aide pour un «programme opérationnel». Il s’agit d’un programme de mesures qu'une organisation de producteurs entreprend de mettre en œuvre afin d’adapter la production de ses membres à la demande du marché et de renforcer sa position sur le marché (voir encadré 3). Les objectifs spécifiques que les mesures doivent viser sont définis dans le règlement du Conseil (7) (voir encadré 4). Le programme est établi par l’organisation de producteurs et approuvé par l’État membre, qui verse l’aide communautaire chaque année à hauteur de 50 % des coûts supportés par l’organisation de producteurs pour la mise en œuvre du programme. La durée d’un programme opérationnel est comprise entre trois et cinq ans, et, à la fin de cette période, une organisation de producteurs peut demander à bénéficier d’un nouveau programme. L’aide est plafonnée annuellement à 4,1 % de la valeur du chiffre d’affaires de l’organisation de producteurs. |
| --- | --- |

13.

Les organisations de producteurs qui satisfont aux conditions visées au point 9 peuvent demander une aide pour un «programme opérationnel». Il s’agit d’un programme de mesures qu'une organisation de producteurs entreprend de mettre en œuvre afin d’adapter la production de ses membres à la demande du marché et de renforcer sa position sur le marché (voir encadré 3). Les objectifs spécifiques que les mesures doivent viser sont définis dans le règlement du Conseil (7) (voir encadré 4). Le programme est établi par l’organisation de producteurs et approuvé par l’État membre, qui verse l’aide communautaire chaque année à hauteur de 50 % des coûts supportés par l’organisation de producteurs pour la mise en œuvre du programme. La durée d’un programme opérationnel est comprise entre trois et cinq ans, et, à la fin de cette période, une organisation de producteurs peut demander à bénéficier d’un nouveau programme. L’aide est plafonnée annuellement à 4,1 % de la valeur du chiffre d’affaires de l’organisation de producteurs.

| 14. | En 2004, plus de 70 % des organisations de producteurs disposaient d’un programme opérationnel et le montant de l’aide s’est élevé à 500 millions d’euros, soit 3 % du chiffre d’affaires des organisations de producteurs et environ 1 % de la valeur totale de la production européenne de fruits et légumes. Depuis la mise en œuvre du régime d’aide en 1997, son taux d’utilisation a fortement augmenté, alors que l’aide au retrait des excédents de production a diminué (voir diagramme 4). Le diagramme montre également l’aide versée par le biais d’organisations de producteurs aux producteurs de tomates et de fruits en vue de leur transformation, qui est fondée sur le volume de la production.

  Encadré 3Éléments types d’un programme opérationnel





  — | Achat de machines de tri et de conditionnement. |
| --- | --- | --- |

14.

En 2004, plus de 70 % des organisations de producteurs disposaient d’un programme opérationnel et le montant de l’aide s’est élevé à 500 millions d’euros, soit 3 % du chiffre d’affaires des organisations de producteurs et environ 1 % de la valeur totale de la production européenne de fruits et légumes. Depuis la mise en œuvre du régime d’aide en 1997, son taux d’utilisation a fortement augmenté, alors que l’aide au retrait des excédents de production a diminué (voir diagramme 4). Le diagramme montre également l’aide versée par le biais d’organisations de producteurs aux producteurs de tomates et de fruits en vue de leur transformation, qui est fondée sur le volume de la production.

Encadré 3Éléments types d’un programme opérationnel





  —

Achat de machines de tri et de conditionnement.

| — | Emploi de personnel responsable du contrôle de la qualité et de personnel responsable de la commercialisation. |
| --- | --- |

—

Emploi de personnel responsable du contrôle de la qualité et de personnel responsable de la commercialisation.

| — | Investissements dans des systèmes d’irrigation et des serres. |
| --- | --- |

—

Investissements dans des systèmes d’irrigation et des serres.

| — | Subventions aux producteurs pour qu’ils replantent des arbres fruitiers. |
| --- | --- |

—

Subventions aux producteurs pour qu’ils replantent des arbres fruitiers.

| — | Financement des méthodes naturelles de lutte contre les organismes nuisibles ou les maladies. |
| --- | --- |

—

Financement des méthodes naturelles de lutte contre les organismes nuisibles ou les maladies.

Encadré 4Les onze objectifs des programmes opérationnels





  —

| — | Assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité. |
| --- | --- |

Assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité.

| — | Promouvoir la concentration de l’offre et la mise sur le marché de la production des membres d’organisations de producteurs. |
| --- | --- |

—

Promouvoir la concentration de l’offre et la mise sur le marché de la production des membres d’organisations de producteurs.

| — | Réduire les coûts de production. |
| --- | --- |

—

Réduire les coûts de production.

| — | Régulariser les prix à la production. |
| --- | --- |

—

Régulariser les prix à la production.

| — | Promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement. |
| --- | --- |

—

Promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement.

| — | Améliorer la qualité des produits. |
| --- | --- |

—

Améliorer la qualité des produits.

| — | Développer leur mise en valeur commerciale. |
| --- | --- |

—

Développer leur mise en valeur commerciale.

| — | Promouvoir les produits auprès des consommateurs. |
| --- | --- |

—

Promouvoir les produits auprès des consommateurs.

| — | Créer des lignes de produits biologiques. |
| --- | --- |

—

Créer des lignes de produits biologiques.

| — | Promouvoir la production intégrée ou autres méthodes de production respectueuses de l’environnement. |
| --- | --- |

—

Promouvoir la production intégrée ou autres méthodes de production respectueuses de l’environnement.

| — | Réduire les retraits. |
| --- | --- |

—

Réduire les retraits.

Image

| 15. | Le régime d’aide est mis en œuvre dans le cadre habituel de la gestion partagée: les États membres appliquent des modalités d’application définies par la Commission dans le cadre du règlement du Conseil. Ils sont tenus de coopérer avec la Commission pour faire en sorte que l’aide soit accordée conformément aux principes de bonne gestion financière, à savoir l’économie, l’efficience et l’efficacité. |
| --- | --- |

15.

Le régime d’aide est mis en œuvre dans le cadre habituel de la gestion partagée: les États membres appliquent des modalités d’application définies par la Commission dans le cadre du règlement du Conseil. Ils sont tenus de coopérer avec la Commission pour faire en sorte que l’aide soit accordée conformément aux principes de bonne gestion financière, à savoir l’économie, l’efficience et l’efficacité.

| 16. | Le règlement d’application de la Commission (8) impose aux organisations de producteurs de décrire, dans leur proposition de programme opérationnel:






  — | leur situation de départ, en particulier en ce qui concerne la production, la commercialisation et les équipements, |
| --- | --- | --- |

16.

Le règlement d’application de la Commission (8) impose aux organisations de producteurs de décrire, dans leur proposition de programme opérationnel:

—

leur situation de départ, en particulier en ce qui concerne la production, la commercialisation et les équipements,

| — | les objectifs poursuivis par le programme, compte tenu des perspectives du marché, |
| --- | --- |

—

les objectifs poursuivis par le programme, compte tenu des perspectives du marché,

| — | les mesures concrètes ou les «actions» proposées en vue d’atteindre ces objectifs. |
| --- | --- |

—

les mesures concrètes ou les «actions» proposées en vue d’atteindre ces objectifs.

| 17. | Les organisations de producteurs sont libres de proposer, dans le cadre des programmes opérationnels, des mesures qui correspondent à leur situation particulière, à condition que ces programmes respectent «plusieurs» des objectifs fixés par le règlement du Conseil (voir encadré 4). Afin de permettre le suivi par l’État membre, les organisations de producteurs sont tenues de l’informer, à la fin du programme, du degré de réalisation de leurs objectifs et des enseignements à tirer pour leur prochain programme. Ce «modèle de programmation» que les organisations de producteurs doivent suivre est décrit dans le diagramme 5. |
| --- | --- |

17.

Les organisations de producteurs sont libres de proposer, dans le cadre des programmes opérationnels, des mesures qui correspondent à leur situation particulière, à condition que ces programmes respectent «plusieurs» des objectifs fixés par le règlement du Conseil (voir encadré 4). Afin de permettre le suivi par l’État membre, les organisations de producteurs sont tenues de l’informer, à la fin du programme, du degré de réalisation de leurs objectifs et des enseignements à tirer pour leur prochain programme. Ce «modèle de programmation» que les organisations de producteurs doivent suivre est décrit dans le diagramme 5.

Image

| 18. | Le règlement de la Commission définit également un certain nombre de contrôles que les États membres devraient effectuer concernant les propositions de programmes opérationnels:






  — | vérifier la situation de départ des organisations de producteurs et les objectifs des programmes opérationnels, |
| --- | --- | --- |

18.

Le règlement de la Commission définit également un certain nombre de contrôles que les États membres devraient effectuer concernant les propositions de programmes opérationnels:

—

vérifier la situation de départ des organisations de producteurs et les objectifs des programmes opérationnels,

| — | vérifier la conformité des objectifs des programmes opérationnels avec ceux définis dans le règlement du Conseil, |
| --- | --- |

—

vérifier la conformité des objectifs des programmes opérationnels avec ceux définis dans le règlement du Conseil,

| — | vérifier la cohérence économique et la qualité technique du programme opérationnel proposé, ainsi que le bien-fondé des estimations. |
| --- | --- |

—

vérifier la cohérence économique et la qualité technique du programme opérationnel proposé, ainsi que le bien-fondé des estimations.

Le règlement prévoit qu'ensuite les États membres approuvent le programme, le refusent ou en demandent la modification.

PARTIE I — EFFICACITÉ DES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS

| 19. | Comme cela est indiqué ci-dessus, les États membres et la Commission ont la responsabilité partagée de veiller à l’efficacité du régime d’aide, c'est-à-dire à ce que l’aide soit utilisée pour progresser dans le sens des onze objectifs fixés par le Conseil pour les programmes opérationnels. Cette partie du rapport est d’abord consacrée à la question de savoir si le régime d’aides a été mis en œuvre par la Commission et les États membres de manière à promouvoir l’efficacité et, en particulier, si le «modèle de programmation» a fonctionné comme prévu. Elle comprend ensuite l’évaluation d’un échantillon de programmes opérationnels visant à déterminer si les mesures financées ont permis d’accomplir des progrès en vue de la réalisation des objectifs du régime. |
| --- | --- |

19.

Comme cela est indiqué ci-dessus, les États membres et la Commission ont la responsabilité partagée de veiller à l’efficacité du régime d’aide, c'est-à-dire à ce que l’aide soit utilisée pour progresser dans le sens des onze objectifs fixés par le Conseil pour les programmes opérationnels. Cette partie du rapport est d’abord consacrée à la question de savoir si le régime d’aides a été mis en œuvre par la Commission et les États membres de manière à promouvoir l’efficacité et, en particulier, si le «modèle de programmation» a fonctionné comme prévu. Elle comprend ensuite l’évaluation d’un échantillon de programmes opérationnels visant à déterminer si les mesures financées ont permis d’accomplir des progrès en vue de la réalisation des objectifs du régime.

Le régime d’aide a-t-il été mis en œuvre de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes opérationnels?

Contrôles de la Commission visant à garantir que les États membres octroient l’aide de l’UE conformément aux principes de bonne gestion financière

| 20. | Les États membres approuvent les programmes opérationnels proposés par les organisations de producteurs mais, conformément au traité, c'est à la Commission qu'incombe en dernier ressort la responsabilité de la bonne gestion financière du budget de l’UE et la supervision des États membres. |
| --- | --- |

20.

Les États membres approuvent les programmes opérationnels proposés par les organisations de producteurs mais, conformément au traité, c'est à la Commission qu'incombe en dernier ressort la responsabilité de la bonne gestion financière du budget de l’UE et la supervision des États membres.

| 21. | Dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes, la Commission se rend dans les États membres pour vérifier que l’aide a été payée conformément aux règles communautaires applicables en la matière. Le règlement du Conseil a également institué un corps de contrôleurs spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, qui a notamment pour mission de garantir l’application uniforme des règles dans l’ensemble de l’UE. En pratique, ce corps est constitué des mêmes fonctionnaires que ceux chargés de contrôler les dépenses dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes. |
| --- | --- |

21.

Dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes, la Commission se rend dans les États membres pour vérifier que l’aide a été payée conformément aux règles communautaires applicables en la matière. Le règlement du Conseil a également institué un corps de contrôleurs spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, qui a notamment pour mission de garantir l’application uniforme des règles dans l’ensemble de l’UE. En pratique, ce corps est constitué des mêmes fonctionnaires que ceux chargés de contrôler les dépenses dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes.

| 22. | Par rapport à d’autres politiques agricoles de l’UE, le régime d’aide aux programmes opérationnels confère aux États membres une plus grande marge d’appréciationpour approuver, refuser ou demander la modification des mesures proposées dans un programme opérationnel. Toutefois, depuis que les premiers contrôles des procédures mises en place par les États membres ont été réalisés en 1997 et en 1998, les inspections de la Commission ont été centrées sur le respect des critères d’éligibilité des dépenses et n'ont pas consisté à vérifier si les procédures adoptées par les États membres en matière d’approbation et de suivi des programmes opérationnels, mentionnées au point 18, fonctionnent de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes opérationnels. |
| --- | --- |

22.

Par rapport à d’autres politiques agricoles de l’UE, le régime d’aide aux programmes opérationnels confère aux États membres une plus grande marge d’appréciationpour approuver, refuser ou demander la modification des mesures proposées dans un programme opérationnel. Toutefois, depuis que les premiers contrôles des procédures mises en place par les États membres ont été réalisés en 1997 et en 1998, les inspections de la Commission ont été centrées sur le respect des critères d’éligibilité des dépenses et n'ont pas consisté à vérifier si les procédures adoptées par les États membres en matière d’approbation et de suivi des programmes opérationnels, mentionnées au point 18, fonctionnent de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes opérationnels.

| 23. | Ainsi, alors que la Commission a vérifié l’éligibilité de l’aide versée par les États membres dans le cadre de l’apurement des comptes, elle ne s’est pas assurée que l’aide a été accordée dans le respect des principes de bonne gestion financière, en particulier du principe d’efficacité. |
| --- | --- |

23.

Ainsi, alors que la Commission a vérifié l’éligibilité de l’aide versée par les États membres dans le cadre de l’apurement des comptes, elle ne s’est pas assurée que l’aide a été accordée dans le respect des principes de bonne gestion financière, en particulier du principe d’efficacité.

Mise en œuvre du régime d’aide par les États membres

Détail de l’audit réalisé dans les États membres

| 24. | Compte tenu du rôle clé des États membres dans l’approbation des programmes opérationnels, la Cour a contrôlé les procédures appliquées dans les quatorze États membres concernés (voir encadré 5). Étant donné que, dans certains États membres, la mise en œuvre du régime d’aide est décentralisée, des contrôles des procédures ont également été réalisés auprès de dix-neuf administrations régionales et locales en Italie, en Espagne, en France et en Grèce. |
| --- | --- |

24.

Compte tenu du rôle clé des États membres dans l’approbation des programmes opérationnels, la Cour a contrôlé les procédures appliquées dans les quatorze États membres concernés (voir encadré 5). Étant donné que, dans certains États membres, la mise en œuvre du régime d’aide est décentralisée, des contrôles des procédures ont également été réalisés auprès de dix-neuf administrations régionales et locales en Italie, en Espagne, en France et en Grèce.

| 25. | Le règlement d’application stipule que les États membres doivent effectuer un certain nombre de contrôles, mais sans en préciser les modalités, laissant aux États membres une certaine marge de manœuvre pour organiser ces procédures en fonction de leur contexte propre. Ainsi, chaque administration a mis en œuvre le régime de manière distincte et les constatations ci-dessous ne s’appliquent pas de la même manière à tous les États membres (9). |
| --- | --- |

25.

Le règlement d’application stipule que les États membres doivent effectuer un certain nombre de contrôles, mais sans en préciser les modalités, laissant aux États membres une certaine marge de manœuvre pour organiser ces procédures en fonction de leur contexte propre. Ainsi, chaque administration a mis en œuvre le régime de manière distincte et les constatations ci-dessous ne s’appliquent pas de la même manière à tous les États membres (9).

Encadré 5Détail de l’audit réalisé dans les États membresla Cour a fondé son audit des procédures mises en place dans les États membres sur un échantillon aléatoire de trente programmes opérationnels achevés en 2003 et en 2004. Les auditeurs se sont rendus auprès des administrations des États membres chargées de l’approbation de ces programmes et auprès des organisations de producteurs concernées.







  Nombre de programmes opérationnels sélectionnés:

| Nombre de programmes opérationnels sélectionnés: |
| --- |
| Espagne | 11 | Portugal | 2 |
| France | 8 | Royaume-Uni | 1 |
| Italie | 4 | Pays-Bas | 1 |
| Grèce | 2 | Irlande | 1 |

Espagne

11

Portugal

2

France

8

Royaume-Uni

1

Italie

4

Pays-Bas

1

Grèce

2

Irlande

1

Critères d’évaluation de la mise en œuvre du modèle de programmation

| 26. | Afin de satisfaire aux obligations en matière de bonne gestion financière, les États membres devraient appliquer les principes d’économie, d’efficience et d’efficacité pour décider d’approuver ou non un programme opérationnel et, partant, d’octroyer l’aide communautaire. |
| --- | --- |

26.

Afin de satisfaire aux obligations en matière de bonne gestion financière, les États membres devraient appliquer les principes d’économie, d’efficience et d’efficacité pour décider d’approuver ou non un programme opérationnel et, partant, d’octroyer l’aide communautaire.

| 27. | Pour que l’aide soit efficace, chaque action financée au titre du programme doit avoir un effet, c'est-à-dire que l’action doit se traduire par des progrès en vue de la réalisation d’un ou de plusieurs des onze objectifs définis dans le règlement du Conseil. Ainsi, les États membres devraient fonder leur décision d’approuver un programme opérationnel, de le refuser ou d’en demander la modification sur la démonstration satisfaisante, par l’organisation de producteurs, que les actions proposées peuvent concourir à la réalisation de ces objectifs. |
| --- | --- |

27.

Pour que l’aide soit efficace, chaque action financée au titre du programme doit avoir un effet, c'est-à-dire que l’action doit se traduire par des progrès en vue de la réalisation d’un ou de plusieurs des onze objectifs définis dans le règlement du Conseil. Ainsi, les États membres devraient fonder leur décision d’approuver un programme opérationnel, de le refuser ou d’en demander la modification sur la démonstration satisfaisante, par l’organisation de producteurs, que les actions proposées peuvent concourir à la réalisation de ces objectifs.

| 28. | Les États membres ont besoin d’informations détaillées de la part des organisations de producteurs pour pouvoir justifier l’octroi de l’aide dans ces conditions. Pour chaque objectif, ils doivent connaître la situation de départ de l’organisation de producteurs ainsi que l’incidence escomptée de l’action/des actions. |
| --- | --- |

28.

Les États membres ont besoin d’informations détaillées de la part des organisations de producteurs pour pouvoir justifier l’octroi de l’aide dans ces conditions. Pour chaque objectif, ils doivent connaître la situation de départ de l’organisation de producteurs ainsi que l’incidence escomptée de l’action/des actions.

| 29. | Selon cette logique et conformément aux dispositions spécifiques du règlement (voir points 16 à 18), la Cour a défini des critères d’audit concernant ce qui peut raisonnablement être attendu d’un «bon» système (voir encadré 6). Si ces critères sont satisfaits, les procédures des États membres permettront sans doute de garantir que l’aide sera efficace. Ces critères peuvent être résumés comme suit:






  — | Les documents relatifs aux programmes opérationnels devraient indiquer la situation de départ de l’organisation de producteurs au regard de chacun des objectifs des programmes. Les objectifs devraient être «SMART» (spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés): spécifiques, de manière à ne laisser aucun doute quant à ce que l’organisation de producteurs cherche à atteindre, mesurables (et datés), de manière que leur réalisation puisse faire l’objet d’un suivi, réalisables, par la mise en œuvre des actions proposées dans les programmes, et pertinents, c'est-à-dire cohérents avec la situation de l’organisation de producteurs et les perspectives du marché, ainsi qu'avec les onze objectifs de l’UE. Les organisations de producteurs devraient fixer des buts à atteindre pour chaque objectif par rapport à la situation de départ. Les documents devraient préciser selon quelles modalités les actions proposées permettront d’atteindre les objectifs du programme. À l’achèvement du programme, l’organisation de producteurs devrait élaborer un rapport indiquant le degré de réalisation des objectifs par rapport à la situation de départ et aux buts fixés. |
| --- | --- | --- |

29.

Selon cette logique et conformément aux dispositions spécifiques du règlement (voir points 16 à 18), la Cour a défini des critères d’audit concernant ce qui peut raisonnablement être attendu d’un «bon» système (voir encadré 6). Si ces critères sont satisfaits, les procédures des États membres permettront sans doute de garantir que l’aide sera efficace. Ces critères peuvent être résumés comme suit:

—

Les documents relatifs aux programmes opérationnels devraient indiquer la situation de départ de l’organisation de producteurs au regard de chacun des objectifs des programmes. Les objectifs devraient être «SMART» (spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés): spécifiques, de manière à ne laisser aucun doute quant à ce que l’organisation de producteurs cherche à atteindre, mesurables (et datés), de manière que leur réalisation puisse faire l’objet d’un suivi, réalisables, par la mise en œuvre des actions proposées dans les programmes, et pertinents, c'est-à-dire cohérents avec la situation de l’organisation de producteurs et les perspectives du marché, ainsi qu'avec les onze objectifs de l’UE. Les organisations de producteurs devraient fixer des buts à atteindre pour chaque objectif par rapport à la situation de départ. Les documents devraient préciser selon quelles modalités les actions proposées permettront d’atteindre les objectifs du programme. À l’achèvement du programme, l’organisation de producteurs devrait élaborer un rapport indiquant le degré de réalisation des objectifs par rapport à la situation de départ et aux buts fixés.

| — | Les États membres devraient s’assurer que les objectifs du programme opérationnel correspondent à ceux définis dans le règlement communautaire et que les actions proposées représentent une avancée concrète vers les objectifs à un coût raisonnable. Ils devraient utiliser les informations résultant de l’évaluation qui figure dans les rapports finaux des organisations de producteurs pour contrôler l’efficacité des programmes opérationnels et exploiter les enseignements tirés pour améliorer l’efficacité des futurs programmes. |
| --- | --- |

—

Les États membres devraient s’assurer que les objectifs du programme opérationnel correspondent à ceux définis dans le règlement communautaire et que les actions proposées représentent une avancée concrète vers les objectifs à un coût raisonnable. Ils devraient utiliser les informations résultant de l’évaluation qui figure dans les rapports finaux des organisations de producteurs pour contrôler l’efficacité des programmes opérationnels et exploiter les enseignements tirés pour améliorer l’efficacité des futurs programmes.

Encadré 6Méthodologie: certains des critères définis par la Cour pour évaluer la mise en œuvre du régime d’aide par les États membres vont au-delà de la conformité formelle avec la lettre du règlement (voir annexe). À titre d’exemple, pour respecter le règlement, l’organisation de producteurs est tenue de décrire sa situation de départ et l’État membre doit vérifier l’exactitude de cette description. Afin de respecter les critères d’audit, l’État membre devrait également s’assurer que la description fait le lien avec les objectifs et les actions indiqués dans le programme proposé. Dans le cas contraire, la description de la situation de départ n'a guère de sens.

La description de la situation de départ est sans rapport avec les objectifs des programmes opérationnels

| 30. | Tous les programmes opérationnels examinés sauf deux comportaient une section intitulée «situation de départ» et plus de la moitié (60 %) étaient formellement conformes au règlement, puisqu’ils mentionnaient la production, la commercialisation et le matériel, même très brièvement. Certains États membres demandaient aux organisations de producteurs de dresser la liste du matériel et des installations et de fournir un tableau de leur production en tonnes et en valeur, mais sans exiger que le lien soit établi avec les objectifs ou les actions du programme. D’autres États membres n'ont fourni aucune instruction particulière et ont accepté des descriptions très générales, ne dépassant pas une ou deux phrases dans certains cas. Les organisations de producteurs ayant décrit la situation de départ pour ce qui concerne l’environnement, la qualité des produits et les coûts de production sont peu nombreux; pourtant, presque tous les programmes opérationnels comportaient ces objectifs (voir encadré 7). Aucune organisation de producteurs n'a décrit la situation de départ pour chacun des objectifs dans son programme opérationnel. |
| --- | --- |

30.

Tous les programmes opérationnels examinés sauf deux comportaient une section intitulée «situation de départ» et plus de la moitié (60 %) étaient formellement conformes au règlement, puisqu’ils mentionnaient la production, la commercialisation et le matériel, même très brièvement. Certains États membres demandaient aux organisations de producteurs de dresser la liste du matériel et des installations et de fournir un tableau de leur production en tonnes et en valeur, mais sans exiger que le lien soit établi avec les objectifs ou les actions du programme. D’autres États membres n'ont fourni aucune instruction particulière et ont accepté des descriptions très générales, ne dépassant pas une ou deux phrases dans certains cas. Les organisations de producteurs ayant décrit la situation de départ pour ce qui concerne l’environnement, la qualité des produits et les coûts de production sont peu nombreux; pourtant, presque tous les programmes opérationnels comportaient ces objectifs (voir encadré 7). Aucune organisation de producteurs n'a décrit la situation de départ pour chacun des objectifs dans son programme opérationnel.

Encadré 7Les autorités régionales espagnoles ont approuvé un programme opérationnel comprenant dix actions pour un coût total de 770 000 euros. Six de ces actions avaient pour objectif d’améliorer la qualité des produits, huit de réduire les coûts de production et deux d’améliorer les pratiques environnementales.L’organisation de producteurs a indiqué dans la situation de départ le type de fruits cultivés ainsi que la surface, mais n'a fourni aucune information concernant la qualité des fruits, les coûts de production ou la situation environnementale.

| 31. | Dans quelques cas, les organisations de producteurs ont décrit la situation de départ par rapport à des actions spécifiques, ce qui constitue une obligation aux Pays-Bas, par exemple. Cela est certes plus conforme aux critères, mais ne permet pas de disposer d’une description suffisante de la situation de départ de l’organisation de producteurs au regard de ses objectifs. |
| --- | --- |

31.

Dans quelques cas, les organisations de producteurs ont décrit la situation de départ par rapport à des actions spécifiques, ce qui constitue une obligation aux Pays-Bas, par exemple. Cela est certes plus conforme aux critères, mais ne permet pas de disposer d’une description suffisante de la situation de départ de l’organisation de producteurs au regard de ses objectifs.

Le contenu des programmes opérationnels n'est pas toujours en rapport avec les objectifs déclarés

| 32. | Plusieurs États membres ont demandé aux organisations de producteurs d’indiquer expressément dans leurs programmes opérationnels les objectifs communautaires qui se rapportaient à chaque action. En l’occurrence, la correspondance entre l’objectif et le programme était automatique sur le papier, le contrôle par les États membres de la conformité des objectifs avec ceux définis dans le règlement se résumant à une simple formalité. Cependant, de nombreuses organisations de producteurs ont inscrit tout objectif, réel ou non, qui semblait pouvoir justifier le programme ou une action particulière (voir encadrés 8 et 9). |
| --- | --- |

32.

Plusieurs États membres ont demandé aux organisations de producteurs d’indiquer expressément dans leurs programmes opérationnels les objectifs communautaires qui se rapportaient à chaque action. En l’occurrence, la correspondance entre l’objectif et le programme était automatique sur le papier, le contrôle par les États membres de la conformité des objectifs avec ceux définis dans le règlement se résumant à une simple formalité. Cependant, de nombreuses organisations de producteurs ont inscrit tout objectif, réel ou non, qui semblait pouvoir justifier le programme ou une action particulière (voir encadrés 8 et 9).

| 33. | En Italie et en Grèce, les autorités ont élaboré des listes détaillées d’actions possibles auxquelles elles ont attribué un objectif prédéterminé et parmi lesquelles les organisations de producteurs pouvaient choisir. Les autorités françaises ont également publié une liste d’actions possibles, mais celles-ci sont classées en fonction de leur nature et non de leur objectif. S’agissant des catégories d’actions liées à l’environnement et à la qualité, l’objectif pertinent apparaissait normalement de façon claire, mais cela n'était parfois pas le cas pour la catégorie «mesures liées aux conditions de production». Par conséquent, il n'a pas été possible d’identifier l’objectif de certaines actions en se fondant sur la documentation du programme opérationnel (voir encadré 10). Les autorités italiennes, grecques et françaises n'ont pas essayé de vérifier les objectifs des différents programmes, estimant que la conformité des actions avec les objectifs communautaires avait été établie lors de l’élaboration des listes d’actions nationales. Toutefois, au fil du temps, les changements apportés à la classification ont eu pour effet de «modifier» les objectifs des programmes opérationnels pour une action donnée (voir encadré 11). |
| --- | --- |

33.

En Italie et en Grèce, les autorités ont élaboré des listes détaillées d’actions possibles auxquelles elles ont attribué un objectif prédéterminé et parmi lesquelles les organisations de producteurs pouvaient choisir. Les autorités françaises ont également publié une liste d’actions possibles, mais celles-ci sont classées en fonction de leur nature et non de leur objectif. S’agissant des catégories d’actions liées à l’environnement et à la qualité, l’objectif pertinent apparaissait normalement de façon claire, mais cela n'était parfois pas le cas pour la catégorie «mesures liées aux conditions de production». Par conséquent, il n'a pas été possible d’identifier l’objectif de certaines actions en se fondant sur la documentation du programme opérationnel (voir encadré 10). Les autorités italiennes, grecques et françaises n'ont pas essayé de vérifier les objectifs des différents programmes, estimant que la conformité des actions avec les objectifs communautaires avait été établie lors de l’élaboration des listes d’actions nationales. Toutefois, au fil du temps, les changements apportés à la classification ont eu pour effet de «modifier» les objectifs des programmes opérationnels pour une action donnée (voir encadré 11).

Encadré 8Un programme opérationnel aux Pays-Bas incluait un système de bon de livraison électronique, d’un coût de 135 000 euros, sous l’objectif «planification et ajustement de la production à la demande». L’organisation de producteurs n'a pas pu démontrer l’existence d’un lien entre l’action et cet objectif. Le véritable objectif, à savoir la réduction des coûts, n'était pas mentionné dans le programme opérationnel.

Encadré 9Dans un programme opérationnel approuvé par les autorités régionales en Espagne, une organisation de producteurs a acheté un chariot élévateur à fourche, d’un coût de 25 000 euros. L’organisation de producteurs n'a pu démontrer l’existence d’un lien entre l’action et l’objectif annoncé de «réduire les retraits».

Encadré 10Dans un programme opérationnel en France, une organisation de producteurs a inclus une action décrite comme «fourniture de services» pour un coût de 50 400 euros. 25 % de ce coût étaient affectés à l’objectif «amélioration de la qualité» et 25 % à l’objectif «amélioration des pratiques environnementales». Les auditeurs n'ont pas réussi à identifier l’objectif communautaire concernant les 50 % restants.

Encadré 11Un projet d’irrigation en Italie a été rattaché à l’objectif «amélioration de la qualité» conformément aux orientations nationales de 1997. À la suite d’une révision des orientations, il a été rattaché à l’objectif «concentration de l’offre» en 1999. En 2002, une autre révision a classé la même action sous l’objectif «réduction des coûts».

Les objectifs du programme opérationnel ne sont pas décrits en termes mesurables et les buts à atteindre ne sont pas fixés

| 34. | Seules les autorités du Royaume-Uni demandaient formellement aux organisations de producteurs de définir des objectifs mesurables pour les programmes opérationnels même si, dans la pratique, elles ne se sont pas assurées que cela avait été fait. En Espagne, en Italie et aux Pays-Bas, les autorités ont demandé que les résultats escomptés soient indiqués pour chaque mesure ou action, mais l’accent était mis sur les réalisations — c'est-à-dire la manière dont la mise en œuvre des actions pouvait être démontrée — plutôt que sur la réalisation de l’objectif. Dans 10 % des programmes opérationnels examinés, les organisations de producteurs ont défini des objectifs quantifiés pour au moins une action lorsque cela était simple, comme la réduction des coûts escomptée ou le nombre d’hectares devant être affectés à la production biologique. Cela a principalement été le cas en Espagne et en Italie. Dans les autres cas, les organisations de producteurs n'ont pas fixé de buts à atteindre ou d’indicateurs permettant d’apprécier le degré de réalisation des objectifs. |
| --- | --- |

34.

Seules les autorités du Royaume-Uni demandaient formellement aux organisations de producteurs de définir des objectifs mesurables pour les programmes opérationnels même si, dans la pratique, elles ne se sont pas assurées que cela avait été fait. En Espagne, en Italie et aux Pays-Bas, les autorités ont demandé que les résultats escomptés soient indiqués pour chaque mesure ou action, mais l’accent était mis sur les réalisations — c'est-à-dire la manière dont la mise en œuvre des actions pouvait être démontrée — plutôt que sur la réalisation de l’objectif. Dans 10 % des programmes opérationnels examinés, les organisations de producteurs ont défini des objectifs quantifiés pour au moins une action lorsque cela était simple, comme la réduction des coûts escomptée ou le nombre d’hectares devant être affectés à la production biologique. Cela a principalement été le cas en Espagne et en Italie. Dans les autres cas, les organisations de producteurs n'ont pas fixé de buts à atteindre ou d’indicateurs permettant d’apprécier le degré de réalisation des objectifs.

Les rapports d’évaluation des organisations de producteurs n'indiquent pas le degré de réalisation des objectifs

| 35. | Sauf pour quelques cas en France et en Irlande, les États membres se sont assurés que les rapports finaux d’évaluation des organisations de producteurs décrivaient la mise en œuvre du programme ainsi que les réalisations (ce qui avait été fait) mais, en pratique, aucun d’entre eux n'a demandé que les rapports indiquent également dans quelle mesure les objectifs du programme opérationnel avaient été atteints. De ce fait, les rapports se sont avérés peu utiles pour apprécier l’efficacité de l’aide. |
| --- | --- |

35.

Sauf pour quelques cas en France et en Irlande, les États membres se sont assurés que les rapports finaux d’évaluation des organisations de producteurs décrivaient la mise en œuvre du programme ainsi que les réalisations (ce qui avait été fait) mais, en pratique, aucun d’entre eux n'a demandé que les rapports indiquent également dans quelle mesure les objectifs du programme opérationnel avaient été atteints. De ce fait, les rapports se sont avérés peu utiles pour apprécier l’efficacité de l’aide.

| 36. | Les évaluations figurant dans les rapports finaux ont été peu utilisées par les États membres (10) et ont été considérées comme une formalité supplémentaire nécessaire pour se conformer au règlement. En Grèce, en Espagne (11) et au Portugal, les rapports finaux ont simplement été archivés par l’organisme payeur sans être examinés par les autorités chargées d’approuver les programmes opérationnels. |
| --- | --- |

36.

Les évaluations figurant dans les rapports finaux ont été peu utilisées par les États membres (10) et ont été considérées comme une formalité supplémentaire nécessaire pour se conformer au règlement. En Grèce, en Espagne (11) et au Portugal, les rapports finaux ont simplement été archivés par l’organisme payeur sans être examinés par les autorités chargées d’approuver les programmes opérationnels.

| 37. | Le contenu des rapports était très variable, allant de moins d’une page de déclarations générales non étayées, comme «la qualité s’est améliorée», à plus de 100 pages de faits et de chiffres détaillés concernant la mise en œuvre du programme, action par action. Les États membres n'exigeaient pas que les rapports finaux contiennent des informations communes permettant de contrôler l’efficacité des programmes au niveau régional ou national, et la diversité des rapports a rendu ce type d’analyse difficilement réalisable. |
| --- | --- |

37.

Le contenu des rapports était très variable, allant de moins d’une page de déclarations générales non étayées, comme «la qualité s’est améliorée», à plus de 100 pages de faits et de chiffres détaillés concernant la mise en œuvre du programme, action par action. Les États membres n'exigeaient pas que les rapports finaux contiennent des informations communes permettant de contrôler l’efficacité des programmes au niveau régional ou national, et la diversité des rapports a rendu ce type d’analyse difficilement réalisable.

Les États membres n'appliquent pas de critère d’efficacité pour approuver les programmes opérationnels

| 38. | Dans la pratique, les États membres ont approuvé les programmes en fonction de la nature des dépenses proposées et non en termes de résultats susceptibles d’être atteints dans le cadre du programme. Des critères d’efficacité, tels que la complémentarité, n'ont pas été appliqués pour décider s’il y avait lieu ou non d’approuver le financement d’une action par le biais d’une aide communautaire. Certains éléments expressément stipulés par le règlement, tels que la situation de départ et les objectifs, la qualité technique et la cohérence économique du programme, sont devenus superflus et n'ont été pris en compte que dans la mesure nécessaire pour établir la conformité avec la lettre du règlement. |
| --- | --- |

38.

Dans la pratique, les États membres ont approuvé les programmes en fonction de la nature des dépenses proposées et non en termes de résultats susceptibles d’être atteints dans le cadre du programme. Des critères d’efficacité, tels que la complémentarité, n'ont pas été appliqués pour décider s’il y avait lieu ou non d’approuver le financement d’une action par le biais d’une aide communautaire. Certains éléments expressément stipulés par le règlement, tels que la situation de départ et les objectifs, la qualité technique et la cohérence économique du programme, sont devenus superflus et n'ont été pris en compte que dans la mesure nécessaire pour établir la conformité avec la lettre du règlement.

| 39. | Au lieu de cela, les États membres ont suivi une approche différente, l’accent étant mis sur la conformité avec les critères d’éligibilité et le paiement de la subvention, comme cela est illustré par le diagramme 6. |
| --- | --- |

39.

Au lieu de cela, les États membres ont suivi une approche différente, l’accent étant mis sur la conformité avec les critères d’éligibilité et le paiement de la subvention, comme cela est illustré par le diagramme 6.

Image

| 40. | Cela est dû en grande partie aux modifications du règlement d’application de la Commission visant à instaurer des «listes d’éligibilité» que les programmes opérationnels mis en œuvre depuis 1999 ont dû respecter. Ces listes répertorient le type de dépenses qui peuvent ou ne peuvent pas être intégrées dans des programmes opérationnels (voir encadré 12). |
| --- | --- |

40.

Cela est dû en grande partie aux modifications du règlement d’application de la Commission visant à instaurer des «listes d’éligibilité» que les programmes opérationnels mis en œuvre depuis 1999 ont dû respecter. Ces listes répertorient le type de dépenses qui peuvent ou ne peuvent pas être intégrées dans des programmes opérationnels (voir encadré 12).

Encadré 12Exemples de critères d’éligibilité: coûts de transportÉligibles:





  —

| — | investissements dans des véhicules dotés d’équipements frigorifiques. |
| --- | --- |

investissements dans des véhicules dotés d’équipements frigorifiques.

| — | frais de collecte ou de transport (interne ou externe), |
| --- | --- |

—

frais de collecte ou de transport (interne ou externe),

| — | investissements dans des moyens de transport destinés à être utilisés dans le cadre de la commercialisation ou de la distribution. |
| --- | --- |

—

investissements dans des moyens de transport destinés à être utilisés dans le cadre de la commercialisation ou de la distribution.

| 41. | Le règlement d’application initial de 1997 n'a pas défini de critères d’éligibilité détaillés, sauf pour exclure les dépenses administratives et de fonctionnement des organisations de producteurs. Les États membres n'étaient pas certains de ce que la Commission accepterait en tant que dépenses éligibles dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes et, en réponse à leurs demandes, la Commission a publié une série de notes interprétatives ponctuelles. |
| --- | --- |

41.

Le règlement d’application initial de 1997 n'a pas défini de critères d’éligibilité détaillés, sauf pour exclure les dépenses administratives et de fonctionnement des organisations de producteurs. Les États membres n'étaient pas certains de ce que la Commission accepterait en tant que dépenses éligibles dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes et, en réponse à leurs demandes, la Commission a publié une série de notes interprétatives ponctuelles.

| 42. | Ces notes interprétatives n'ayant pas de statut officiel, la Commission a modifié le règlement d’application pour y introduire une liste d’actions et de dépenses inéligibles. Parallèlement, elle a demandé aux États membres de vérifier l’éligibilité des dépenses afférentes aux programmes opérationnels proposés par rapport à la liste avant d’approuver ces programmes. En 2001, la Commission a ajouté une liste de ce qui pouvait être inclus dans les programmes opérationnels et, en 2003, les notes interprétatives ont été supprimées et les deux listes ont été à nouveau révisées. Les listes d’éligibilité autorisaient certaines exceptions en ce qui concerne l’exclusion des coûts de production et de fonctionnement des organisations de producteurs, comme certains salaires, les emballages recyclables et les coûts induits par la lutte contre les organismes nuisibles ou les maladies. |
| --- | --- |

42.

Ces notes interprétatives n'ayant pas de statut officiel, la Commission a modifié le règlement d’application pour y introduire une liste d’actions et de dépenses inéligibles. Parallèlement, elle a demandé aux États membres de vérifier l’éligibilité des dépenses afférentes aux programmes opérationnels proposés par rapport à la liste avant d’approuver ces programmes. En 2001, la Commission a ajouté une liste de ce qui pouvait être inclus dans les programmes opérationnels et, en 2003, les notes interprétatives ont été supprimées et les deux listes ont été à nouveau révisées. Les listes d’éligibilité autorisaient certaines exceptions en ce qui concerne l’exclusion des coûts de production et de fonctionnement des organisations de producteurs, comme certains salaires, les emballages recyclables et les coûts induits par la lutte contre les organismes nuisibles ou les maladies.

| 43. | L’existence de ces listes d’éligibilité n'empêche pas les États membres de prendre également en compte la situation de départ et les objectifs des organisations de producteurs, ainsi que l’efficacité prévisible des actions proposées. Cependant, les États membres qui refusent d’approuver les dépenses proposées définies par le règlement comme étant éligibles doivent pouvoir justifier leur décision envers l’organisation de producteurs et peuvent également être exposés à des recours juridictionnels. Les États membres peuvent éviter d’être confrontés à ces difficiles décisions en approuvant la même action pour toutes les organisations de producteurs qui en font la demande, indépendamment des objectifs ou de la situation des différentes organisations de producteurs (voir encadré 13). |
| --- | --- |

43.

L’existence de ces listes d’éligibilité n'empêche pas les États membres de prendre également en compte la situation de départ et les objectifs des organisations de producteurs, ainsi que l’efficacité prévisible des actions proposées. Cependant, les États membres qui refusent d’approuver les dépenses proposées définies par le règlement comme étant éligibles doivent pouvoir justifier leur décision envers l’organisation de producteurs et peuvent également être exposés à des recours juridictionnels. Les États membres peuvent éviter d’être confrontés à ces difficiles décisions en approuvant la même action pour toutes les organisations de producteurs qui en font la demande, indépendamment des objectifs ou de la situation des différentes organisations de producteurs (voir encadré 13).

Encadré 13Exemple: palettesDans dix programmes opérationnels sur les trente sélectionnés de manière aléatoire, les États membres avaient approuvé l’achat de palettes, de caisses à claire-voie ou de conteneurs similaires destinés à collecter, à transporter et à stocker des fruits et légumes pour un coût combiné de 1,7 million d’euros. La Commission estime que ces dépenses sont éligibles. Les objectifs indiqués dans les programmes opérationnels étaient les suivants:





  —

| — | régularisation des prix à la production, |
| --- | --- |

régularisation des prix à la production,

| — | amélioration de la qualité des produits, |
| --- | --- |

—

amélioration de la qualité des produits,

| — | développement de leur mise en valeur commerciale, |
| --- | --- |

—

développement de leur mise en valeur commerciale,

| — | réduction des coûts de production, |
| --- | --- |

—

réduction des coûts de production,

| — | amélioration des pratiques environnementales, |
| --- | --- |

—

amélioration des pratiques environnementales,

| — | concentration de l’offre, |
| --- | --- |

—

concentration de l’offre,

| — | réduction des retraits. |
| --- | --- |

—

réduction des retraits.

La coexistence du modèle de programmation et de l’approche axée sur les subventions a entraîné une plus grande complexité et une augmentation des coûts

| 44. | En effet, au lieu d’une approche de programmation, les États membres ont suivi une approche axée sur les subventions, tandis que les éléments de programmation visés par le règlement sont toujours requis. En conséquence, le régime d’aide est devenu indûment complexe et les coûts liés à la gestion et au contrôle ont augmenté. Cela s’explique par le manque de clarté des listes d’éligibilité et par la coexistence du modèle de programmation. Si elles sont accomplies de manière adéquate, les tâches d’élaboration de programmes opérationnels, d’établissement de rapports annuels d’exécution et d’évaluation de fin de programme occasionnent des coûts importants pour les organisations de producteurs. Cela est d’autant plus vrai dans des États membres comme l’Italie et les Pays-Bas qui demandent également que des programmes opérationnels annuels détaillés soient soumis pour approbation. |
| --- | --- |

44.

En effet, au lieu d’une approche de programmation, les États membres ont suivi une approche axée sur les subventions, tandis que les éléments de programmation visés par le règlement sont toujours requis. En conséquence, le régime d’aide est devenu indûment complexe et les coûts liés à la gestion et au contrôle ont augmenté. Cela s’explique par le manque de clarté des listes d’éligibilité et par la coexistence du modèle de programmation. Si elles sont accomplies de manière adéquate, les tâches d’élaboration de programmes opérationnels, d’établissement de rapports annuels d’exécution et d’évaluation de fin de programme occasionnent des coûts importants pour les organisations de producteurs. Cela est d’autant plus vrai dans des États membres comme l’Italie et les Pays-Bas qui demandent également que des programmes opérationnels annuels détaillés soient soumis pour approbation.

| 45. | Les listes d’éligibilité figurant dans le règlement ne sauraient être suffisamment précises pour couvrir toutes les actions possibles dans un domaine aussi varié et en évolution constante; elles sont donc établies en termes relativement généraux, tels que «mesures d’amélioration de la qualité». Inévitablement, cela entraîne un certain nombre de questions et les listes sont interprétées différemment par les États membres et même par les différentes régions à l’intérieur des États membres. Même après huit ans de fonctionnement du régime, la Commission a continué de trouver de nombreux exemples de dépenses inéligibles à l’occasion des enquêtes effectuées en 2005 dans le cadre de l’apurement des comptes en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni, où l’on avait parfois adopté une interprétation des règles d’éligibilité différente de la sienne. |
| --- | --- |

45.

Les listes d’éligibilité figurant dans le règlement ne sauraient être suffisamment précises pour couvrir toutes les actions possibles dans un domaine aussi varié et en évolution constante; elles sont donc établies en termes relativement généraux, tels que «mesures d’amélioration de la qualité». Inévitablement, cela entraîne un certain nombre de questions et les listes sont interprétées différemment par les États membres et même par les différentes régions à l’intérieur des États membres. Même après huit ans de fonctionnement du régime, la Commission a continué de trouver de nombreux exemples de dépenses inéligibles à l’occasion des enquêtes effectuées en 2005 dans le cadre de l’apurement des comptes en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni, où l’on avait parfois adopté une interprétation des règles d’éligibilité différente de la sienne.

| 46. | Compte tenu de l’incertitude qui pèse sur les critères d’éligibilité ainsi que des risques connexes, les administrations de plusieurs États membres réalisent un nombre de contrôles plus élevé que ne le prévoit le règlement (12), certaines d’entre elles visitant chaque organisation de producteurs plusieurs fois par an. Cela entraîne une augmentation des coûts non seulement pour l’État membre, mais également pour les organisations de producteurs. |
| --- | --- |

46.

Compte tenu de l’incertitude qui pèse sur les critères d’éligibilité ainsi que des risques connexes, les administrations de plusieurs États membres réalisent un nombre de contrôles plus élevé que ne le prévoit le règlement (12), certaines d’entre elles visitant chaque organisation de producteurs plusieurs fois par an. Cela entraîne une augmentation des coûts non seulement pour l’État membre, mais également pour les organisations de producteurs.

| 47. | Cette incertitude concernant l’éligibilité, l’importance des coûts de gestion et les contrôles approfondis effectués sur leurs activités peuvent également contribuer à dissuader les organisations de producteurs de se lancer dans des actions novatrices qui risquent d’être finalement exclues. Cela peut les inciter à n'inclure dans leurs programmes opérationnels que les mesures dont l’éligibilité a clairement été établie. |
| --- | --- |

47.

Cette incertitude concernant l’éligibilité, l’importance des coûts de gestion et les contrôles approfondis effectués sur leurs activités peuvent également contribuer à dissuader les organisations de producteurs de se lancer dans des actions novatrices qui risquent d’être finalement exclues. Cela peut les inciter à n'inclure dans leurs programmes opérationnels que les mesures dont l’éligibilité a clairement été établie.

Il existe un risque que des actions inefficaces aient été approuvées

| 48. | Le modèle de programmation n'ayant pas correctement été mis en œuvre, le budget communautaire a été exposé à des risques accrus d’inefficacité, à savoir l’approbation d’actions qui ne se traduisent pas par un progrès en vue de la réalisation des objectifs de l’UE. |
| --- | --- |

48.

Le modèle de programmation n'ayant pas correctement été mis en œuvre, le budget communautaire a été exposé à des risques accrus d’inefficacité, à savoir l’approbation d’actions qui ne se traduisent pas par un progrès en vue de la réalisation des objectifs de l’UE.

| 49. | Certains États membres ont fait valoir qu’ils n'ont pas besoin de se préoccuper de l’efficacité des programmes, dans la mesure où les organisations de producteurs prennent normalement les meilleures décisions stratégiques les concernant. Après tout, les membres d’une organisation de producteurs sont tenus de cofinancer les coûts du programme à hauteur de 50 %. Cependant, les exemples observés dans le cadre de cet audit montrent que certaines organisations de producteurs utilisent l’aide pour supporter les coûts de leurs activités existantes, ce qui ne constitue pas une avancée par rapport à leur situation de départ. Même si cela est judicieux du point de vue de l’organisation de producteurs, en particulier lorsqu'elle doit faire face à la pression de la concurrence, cela ne contribue pas à la réalisation des objectifs du régime d’aide de l’UE. L’exemple de l’Espagne (voir encadré 14) illustre l’inclusion de coûts qui ne constituent ni des actions ni des mesures visant à atteindre les objectifs du programme opérationnel, mais représentent des coûts normaux pour tout producteur de fruits et légumes. Bien qu’il soit peu habituel que des programmes opérationnels comportent une telle proportion de dépenses liées aux emballages recyclables (13), les États membres ont approuvé des montants importants pour ce type de dépenses. Dix programmes opérationnels sur les trente figurant dans l’échantillon de la Cour incluaient un total combiné de 4,9 millions d’euros pour des emballages recyclables ou réutilisables. |
| --- | --- |

49.

Certains États membres ont fait valoir qu’ils n'ont pas besoin de se préoccuper de l’efficacité des programmes, dans la mesure où les organisations de producteurs prennent normalement les meilleures décisions stratégiques les concernant. Après tout, les membres d’une organisation de producteurs sont tenus de cofinancer les coûts du programme à hauteur de 50 %. Cependant, les exemples observés dans le cadre de cet audit montrent que certaines organisations de producteurs utilisent l’aide pour supporter les coûts de leurs activités existantes, ce qui ne constitue pas une avancée par rapport à leur situation de départ. Même si cela est judicieux du point de vue de l’organisation de producteurs, en particulier lorsqu'elle doit faire face à la pression de la concurrence, cela ne contribue pas à la réalisation des objectifs du régime d’aide de l’UE. L’exemple de l’Espagne (voir encadré 14) illustre l’inclusion de coûts qui ne constituent ni des actions ni des mesures visant à atteindre les objectifs du programme opérationnel, mais représentent des coûts normaux pour tout producteur de fruits et légumes. Bien qu’il soit peu habituel que des programmes opérationnels comportent une telle proportion de dépenses liées aux emballages recyclables (13), les États membres ont approuvé des montants importants pour ce type de dépenses. Dix programmes opérationnels sur les trente figurant dans l’échantillon de la Cour incluaient un total combiné de 4,9 millions d’euros pour des emballages recyclables ou réutilisables.

Encadré 14Exemple: les autorités régionales espagnoles avaient approuvé un programme opérationnel inclus dans notre échantillon, dans lequel un montant de 2,7 millions d’euros était affecté à des boîtes en carton recyclable. Cela représentait 83 % de l’ensemble du programme pour la période 2000-2003. En 2001, elles ont approuvé une révision du programme qui annulait un certain nombre d’investissements prévus concernant des serres et l’irrigation, et portait le budget lié aux caisses recyclables à 98 % du total. La seule autre «action» était le salaire d’un technicien.

Les mesures financées dans le cadre de programmes opérationnels ont-elles été efficaces?

| 50. | Comme l’a montré la partie précédente, l’approche suivie par les États membres pour approuver les programmes opérationnels comporte un risque que les mesures financées ne soient pas efficaces. Cette partie analyse si les actions mises en œuvre par les organisations de producteurs ont été efficaces au regard des objectifs du programme opérationnel. |
| --- | --- |

50.

Comme l’a montré la partie précédente, l’approche suivie par les États membres pour approuver les programmes opérationnels comporte un risque que les mesures financées ne soient pas efficaces. Cette partie analyse si les actions mises en œuvre par les organisations de producteurs ont été efficaces au regard des objectifs du programme opérationnel.

Évaluations des programmes opérationnels par les organisations de producteurs (rapports finaux)

| 51. | La principale source d’informations sur l’efficacité des programmes opérationnels devrait être les rapports finaux établis par les organisations de producteurs à l’achèvement de chaque programme. Le règlement prévoit que ces rapports indiquent dans quelle mesure les objectifs du programme opérationnel ont été atteints. Aucun des 142 rapports finaux examinés dans le cadre de l’audit ne comportait une évaluation complète du degré de réalisation des objectifs du programme opérationnel. Le respect de cette obligation réglementaire n'a pas été inclus dans les vérifications, par la Commission, des procédures adoptées par les États membres. |
| --- | --- |

51.

La principale source d’informations sur l’efficacité des programmes opérationnels devrait être les rapports finaux établis par les organisations de producteurs à l’achèvement de chaque programme. Le règlement prévoit que ces rapports indiquent dans quelle mesure les objectifs du programme opérationnel ont été atteints. Aucun des 142 rapports finaux examinés dans le cadre de l’audit ne comportait une évaluation complète du degré de réalisation des objectifs du programme opérationnel. Le respect de cette obligation réglementaire n'a pas été inclus dans les vérifications, par la Commission, des procédures adoptées par les États membres.

| 52. | Cela constitue une occasion manquée pour la Commission qui, conformément au règlement financier de l’UE, est spécifiquement responsable du suivi de la réalisation des objectifs politiques. Si les rapports finaux avaient comporté les évaluations requises, il eût été possible d’analyser un échantillon de rapports et d’en tirer des conclusions quant à la question de savoir si les programmes opérationnels avaient atteint leurs objectifs. Si quelques indicateurs de performance bien choisis avaient été rendus obligatoires pour toutes les organisations de producteurs, ces rapports finaux auraient pu aboutir à de longues séries chronologiques montrant les progrès accomplis en vue de la réalisation d’objectifs tels que l’amélioration de la qualité, la réduction des coûts, la production biologique et l’amélioration des pratiques environnementales. |
| --- | --- |

52.

Cela constitue une occasion manquée pour la Commission qui, conformément au règlement financier de l’UE, est spécifiquement responsable du suivi de la réalisation des objectifs politiques. Si les rapports finaux avaient comporté les évaluations requises, il eût été possible d’analyser un échantillon de rapports et d’en tirer des conclusions quant à la question de savoir si les programmes opérationnels avaient atteint leurs objectifs. Si quelques indicateurs de performance bien choisis avaient été rendus obligatoires pour toutes les organisations de producteurs, ces rapports finaux auraient pu aboutir à de longues séries chronologiques montrant les progrès accomplis en vue de la réalisation d’objectifs tels que l’amélioration de la qualité, la réduction des coûts, la production biologique et l’amélioration des pratiques environnementales.

Échantillon d’actions visées dans les programmes opérationnels

| 53. | Afin de contrôler l’efficacité des actions visées dans les programmes opérationnels, la Cour a sélectionné de manière aléatoire un total de 104 actions tirées de 30 programmes opérationnels mis en œuvre par des organisations de producteurs et achevés en 2003 ou en 2004 (voir encadré 5). Il a été demandé aux organisations de producteurs de démontrer l’incidence des actions sélectionnées sur les objectifs correspondants du programme opérationnel. Certaines actions comportaient plus d’un objectif, portant ainsi le total des cas examinés à 265. |
| --- | --- |

53.

Afin de contrôler l’efficacité des actions visées dans les programmes opérationnels, la Cour a sélectionné de manière aléatoire un total de 104 actions tirées de 30 programmes opérationnels mis en œuvre par des organisations de producteurs et achevés en 2003 ou en 2004 (voir encadré 5). Il a été demandé aux organisations de producteurs de démontrer l’incidence des actions sélectionnées sur les objectifs correspondants du programme opérationnel. Certaines actions comportaient plus d’un objectif, portant ainsi le total des cas examinés à 265.

| 54. | Les organisations de producteurs n'ont pu fournir d’éléments suffisants pour attester que l’action avait permis d’enregistrer des progrès en vue de la réalisation de l’objectif déclaré que dans 30 % des cas (voir diagramme 7). Dans 41 % des cas, bien qu’il n'existe aucune information probante directe, une conclusion positive a pu être tirée sur la base d’un raisonnement logique (voir encadré 15). Toutefois, comme cela est indiqué au point 58, dans de nombreux cas les progrès réalisés n'ont été que mineurs. |
| --- | --- |

54.

Les organisations de producteurs n'ont pu fournir d’éléments suffisants pour attester que l’action avait permis d’enregistrer des progrès en vue de la réalisation de l’objectif déclaré que dans 30 % des cas (voir diagramme 7). Dans 41 % des cas, bien qu’il n'existe aucune information probante directe, une conclusion positive a pu être tirée sur la base d’un raisonnement logique (voir encadré 15). Toutefois, comme cela est indiqué au point 58, dans de nombreux cas les progrès réalisés n'ont été que mineurs.

Encadré 15Exemple de «progrès probables»: une organisation de producteurs au Portugal a acheté un camion réfrigéré afin d’éviter que la qualité de ses fruits ne se détériore pendant la distribution. Elle ne disposait d’aucun élément attestant d’une amélioration de la qualité, mais nous a montré l’équipement et expliqué le processus de réfrigération. Sur cette base, nous avons conclu que la qualité avait probablement été améliorée.

Image

| 55. | Dans presque un quart des cas, la Cour n'a pas été en mesure de déterminer si des progrès avaient été réalisés ou non. Dans la plupart des cas, cela était dû au fait que l’objectif correspondant était tellement général qu’il était impossible de prouver qu’il n'y avait eu aucune incidence. Cela a été particulièrement vrai pour les objectifs de réduction des retraits, de concentration de l’offre et de régularisation des prix à la production (voir diagramme 8). Par exemple, la raison d’être d’une organisation de producteurs est de concentrer l’offre et de commercialiser les produits de ses membres. Par conséquent, toutes ses activités contribuent à la réalisation de cet objectif d’une certaine manière, même si c'est indirectement. |
| --- | --- |

55.

Dans presque un quart des cas, la Cour n'a pas été en mesure de déterminer si des progrès avaient été réalisés ou non. Dans la plupart des cas, cela était dû au fait que l’objectif correspondant était tellement général qu’il était impossible de prouver qu’il n'y avait eu aucune incidence. Cela a été particulièrement vrai pour les objectifs de réduction des retraits, de concentration de l’offre et de régularisation des prix à la production (voir diagramme 8). Par exemple, la raison d’être d’une organisation de producteurs est de concentrer l’offre et de commercialiser les produits de ses membres. Par conséquent, toutes ses activités contribuent à la réalisation de cet objectif d’une certaine manière, même si c'est indirectement.

Image

| 56. | Dans 6 % des cas, il apparaissait clairement qu'aucun progrès n'avait été enregistré (voir diagramme 7). Dans un petit nombre de ces cas, l’action avait échoué: une organisation de producteurs avait entrepris une action visée dans un programme opérationnel concernant la production biologique, par exemple, mais avait abandonné le projet. Dans les cas restants, l’absence de progrès s’expliquait par le fait que les objectifs avaient été incorrectement affectés aux mesures, soit en raison d’une interprétation erronée (plusieurs organisations de producteurs avaient compris que l’objectif de «promotion des produits auprès des consommateurs» signifiait promotion auprès des clients), soit pour répondre à une classification nationale (voir point 33). |
| --- | --- |

56.

Dans 6 % des cas, il apparaissait clairement qu'aucun progrès n'avait été enregistré (voir diagramme 7). Dans un petit nombre de ces cas, l’action avait échoué: une organisation de producteurs avait entrepris une action visée dans un programme opérationnel concernant la production biologique, par exemple, mais avait abandonné le projet. Dans les cas restants, l’absence de progrès s’expliquait par le fait que les objectifs avaient été incorrectement affectés aux mesures, soit en raison d’une interprétation erronée (plusieurs organisations de producteurs avaient compris que l’objectif de «promotion des produits auprès des consommateurs» signifiait promotion auprès des clients), soit pour répondre à une classification nationale (voir point 33).

Faible efficacité des actions

| 57. | Les résultats relatifs à l’échantillon présentés ci-dessus permettent uniquement de déterminer s’il existe des éléments attestant que des progrès ont été réalisés, mais n'indiquent pas l’étendue de ces progrès. Même si de nombreuses actions incluses dans l’échantillon avaient clairement permis à l’organisation de producteurs de faire évoluer sa situation de départ dans le sens des objectifs visés, dans d’autres cas, les progrès réalisés étaient mineurs. Le remplacement de machines s’est habituellement traduit par un certain progrès, dans la mesure où cela constituait une amélioration par rapport à l’ancien modèle. Toutefois, eu égard au coût total du remplacement, les progrès étaient parfois insignifiants. De même, l’emploi permanent de personnel chargé de contrôler la qualité des produits permettait aux organisations de producteurs de maintenir les niveaux de qualité, mais ne se traduisait pas nécessairement par une amélioration perceptible de la qualité par rapport aux années précédentes. |
| --- | --- |

57.

Les résultats relatifs à l’échantillon présentés ci-dessus permettent uniquement de déterminer s’il existe des éléments attestant que des progrès ont été réalisés, mais n'indiquent pas l’étendue de ces progrès. Même si de nombreuses actions incluses dans l’échantillon avaient clairement permis à l’organisation de producteurs de faire évoluer sa situation de départ dans le sens des objectifs visés, dans d’autres cas, les progrès réalisés étaient mineurs. Le remplacement de machines s’est habituellement traduit par un certain progrès, dans la mesure où cela constituait une amélioration par rapport à l’ancien modèle. Toutefois, eu égard au coût total du remplacement, les progrès étaient parfois insignifiants. De même, l’emploi permanent de personnel chargé de contrôler la qualité des produits permettait aux organisations de producteurs de maintenir les niveaux de qualité, mais ne se traduisait pas nécessairement par une amélioration perceptible de la qualité par rapport aux années précédentes.

| 58. | Afin d’évaluer l’incidence de ces mesures de faible efficacité, la Cour a examiné chacune des 104 actions ayant fait l’objet d’un contrôle sur place, afin de déterminer si elles représentaient pour l’organisation de producteurs une avancée importante dans le sens d’un ou de plusieurs objectifs communautaires au regard de sa situation de départ (voir encadré 16). À la lumière de ce critère, plus de la moitié (soit 55 %) de l’échantillon d’actions sélectionnées de manière aléatoire a été classée dans la catégorie «faible efficacité». |
| --- | --- |

58.

Afin d’évaluer l’incidence de ces mesures de faible efficacité, la Cour a examiné chacune des 104 actions ayant fait l’objet d’un contrôle sur place, afin de déterminer si elles représentaient pour l’organisation de producteurs une avancée importante dans le sens d’un ou de plusieurs objectifs communautaires au regard de sa situation de départ (voir encadré 16). À la lumière de ce critère, plus de la moitié (soit 55 %) de l’échantillon d’actions sélectionnées de manière aléatoire a été classée dans la catégorie «faible efficacité».

| 59. | Ces constatations permettent d’apprécier la mesure dans laquelle les États membres ont approuvé des actions visées dans les programmes opérationnels en fonction de leur nature (l’action est-elle éligible?) sans tenir également compte de leur efficacité (l’action permet-elle à l’organisation de producteurs de progresser dans le sens de l’objectif?). |
| --- | --- |

59.

Ces constatations permettent d’apprécier la mesure dans laquelle les États membres ont approuvé des actions visées dans les programmes opérationnels en fonction de leur nature (l’action est-elle éligible?) sans tenir également compte de leur efficacité (l’action permet-elle à l’organisation de producteurs de progresser dans le sens de l’objectif?).

Encadré 16Exemples d’actions pour lesquelles nous avons souvent constaté d’importants progrès par rapport à la situation de départ






  —

| — | Amélioration des installations de production (systèmes d’irrigation, serres énergétiquement efficaces). |
| --- | --- |

Amélioration des installations de production (systèmes d’irrigation, serres énergétiquement efficaces).

| — | Mise en place de régimes de qualité certifiés. |
| --- | --- |

—

Mise en place de régimes de qualité certifiés.

| — | Remplacement de machines telles que transpalettes, chariots élévateurs à fourche, camions et tracteurs. |
| --- | --- |

—

Remplacement de machines telles que transpalettes, chariots élévateurs à fourche, camions et tracteurs.

| — | Palettes, caisses à claire-voie, conteneurs, etc. |
| --- | --- |

—

Palettes, caisses à claire-voie, conteneurs, etc.

| — | Salaires du personnel existant (services commerciaux, contrôleurs de qualité). |
| --- | --- |

—

Salaires du personnel existant (services commerciaux, contrôleurs de qualité).

Conclusions sur l’efficacité des programmes opérationnels

| 60. | Les États membres ont formellement appliqué la plupart des éléments du modèle de programmation qui étaient expressément imposés par le règlement. Toutefois, ils n'ont pas tenu compte de l’efficacité prévisible des actions pour approuver les programmes opérationnels. Cela a contribué à augmenter le risque que des actions de faible efficacité bénéficient de l’aide de l’UE. |
| --- | --- |

60.

Les États membres ont formellement appliqué la plupart des éléments du modèle de programmation qui étaient expressément imposés par le règlement. Toutefois, ils n'ont pas tenu compte de l’efficacité prévisible des actions pour approuver les programmes opérationnels. Cela a contribué à augmenter le risque que des actions de faible efficacité bénéficient de l’aide de l’UE.

| 61. | Au lieu de cela, les États membres ont suivi une approche axée sur les subventions utilisant les listes d’éligibilité pour approuver des programmes en fonction de la nature des dépenses proposées, sans devoir tenir compte de la situation ni des objectifs des organisations de producteurs. |
| --- | --- |

61.

Au lieu de cela, les États membres ont suivi une approche axée sur les subventions utilisant les listes d’éligibilité pour approuver des programmes en fonction de la nature des dépenses proposées, sans devoir tenir compte de la situation ni des objectifs des organisations de producteurs.

| 62. | Cependant, cela n'a pas permis l’application uniforme du régime d’aide ni la simplicité d’exécution que pouvait offrir une telle approche. Les listes d’éligibilité ne comportaient pas de critères suffisamment précis pour orienter les dépenses vers les actions que l’UE entend soutenir. Cela a donc engendré une certaine incertitude et une augmentation des coûts liés aux mesures de contrôle. En raison de la coexistence du modèle de programmation, les organisations de producteurs ont dû élaborer des programmes opérationnels et procéder à des évaluations pour respecter la réglementation, et ce pour un coût important et des avantages limités. |
| --- | --- |

62.

Cependant, cela n'a pas permis l’application uniforme du régime d’aide ni la simplicité d’exécution que pouvait offrir une telle approche. Les listes d’éligibilité ne comportaient pas de critères suffisamment précis pour orienter les dépenses vers les actions que l’UE entend soutenir. Cela a donc engendré une certaine incertitude et une augmentation des coûts liés aux mesures de contrôle. En raison de la coexistence du modèle de programmation, les organisations de producteurs ont dû élaborer des programmes opérationnels et procéder à des évaluations pour respecter la réglementation, et ce pour un coût important et des avantages limités.

| 63. | Dans l’ensemble, les programmes opérationnels ont permis aux organisations de producteurs de progresser dans le sens des objectifs fixés par le règlement du Conseil. Mais, par rapport à la situation de départ des organisations de producteurs, moins de la moitié des actions financées ont représenté une avancée importante vers au moins un des onze objectifs et peuvent de ce fait être considérées comme efficaces. L’aide a également été accordée pour des actions de faible efficacité relevant de programmes opérationnels qui ne représentent pas une avancée significative. En l’occurrence, l’aide pourrait être plus efficace si elle était mieux ciblée. |
| --- | --- |

63.

Dans l’ensemble, les programmes opérationnels ont permis aux organisations de producteurs de progresser dans le sens des objectifs fixés par le règlement du Conseil. Mais, par rapport à la situation de départ des organisations de producteurs, moins de la moitié des actions financées ont représenté une avancée importante vers au moins un des onze objectifs et peuvent de ce fait être considérées comme efficaces. L’aide a également été accordée pour des actions de faible efficacité relevant de programmes opérationnels qui ne représentent pas une avancée significative. En l’occurrence, l’aide pourrait être plus efficace si elle était mieux ciblée.

PARTIE II — PROGRÈS RÉALISÉS PAR LES ORGANISATIONS DE PRODUCTEURS

| 64. | Les progrès réalisés par les organisations de producteurs dépendent non seulement de l’efficacité des programmes opérationnels (voir partie I), mais également d’un grand nombre d’autres facteurs. Il s’agit notamment des activités entreprises par les organisations de producteurs et par leurs membres qui ne sont pas financées par des programmes opérationnels. À titre d’exemple, nombreuses sont les organisations de producteurs qui réalisent d’importants investissements dans le cadre de programmes de développement rural. D’autres régimes d’aide communautaires soutiennent les organisations de producteurs, notamment ceux visant le retrait des excédents de production et la transformation des fruits et des tomates. La stratégie appliquée par l’organisation de producteurs, la concurrence à laquelle elle doit faire face, l’évolution des exigences et des préférences des consommateurs, d’autres politiques communautaires en faveur, par exemple, de la qualité et de l’environnement, voire, à plus court terme, les conditions météorologiques, sont autant de facteurs qui affectent la réalisation des objectifs par les organisations de producteurs. |
| --- | --- |

64.

Les progrès réalisés par les organisations de producteurs dépendent non seulement de l’efficacité des programmes opérationnels (voir partie I), mais également d’un grand nombre d’autres facteurs. Il s’agit notamment des activités entreprises par les organisations de producteurs et par leurs membres qui ne sont pas financées par des programmes opérationnels. À titre d’exemple, nombreuses sont les organisations de producteurs qui réalisent d’importants investissements dans le cadre de programmes de développement rural. D’autres régimes d’aide communautaires soutiennent les organisations de producteurs, notamment ceux visant le retrait des excédents de production et la transformation des fruits et des tomates. La stratégie appliquée par l’organisation de producteurs, la concurrence à laquelle elle doit faire face, l’évolution des exigences et des préférences des consommateurs, d’autres politiques communautaires en faveur, par exemple, de la qualité et de l’environnement, voire, à plus court terme, les conditions météorologiques, sont autant de facteurs qui affectent la réalisation des objectifs par les organisations de producteurs.

Les organisations de producteurs ont-elles progressé dans le sens des objectifs visés par le régime d’aide?

| 65. | Comme l’a montré la partie I, dans l’ensemble, les programmes opérationnels ont permis de progresser dans le sens des objectifs fixés par le règlement du Conseil. La présente partie du rapport porte sur la question de savoir si ces progrès transparaissent dans la performance globale des organisations de producteurs. Dans un premier temps, l’échantillon d’organisations de producteurs ayant fait l’objet d’une visite d’audit est évalué (voir encadré 17), puis il est procédé à un examen des données agrégées au niveau de l’UE dont dispose la Commission. |
| --- | --- |

65.

Comme l’a montré la partie I, dans l’ensemble, les programmes opérationnels ont permis de progresser dans le sens des objectifs fixés par le règlement du Conseil. La présente partie du rapport porte sur la question de savoir si ces progrès transparaissent dans la performance globale des organisations de producteurs. Dans un premier temps, l’échantillon d’organisations de producteurs ayant fait l’objet d’une visite d’audit est évalué (voir encadré 17), puis il est procédé à un examen des données agrégées au niveau de l’UE dont dispose la Commission.

Encadré 17Caractéristiques de l’échantillon: les organisations de producteurs composant l’échantillon aléatoire représentaient 2 % du total des organisations de producteurs de l’UE en 2004 et 5 % de leur chiffre d’affaires.

Échantillon d’organisations de producteurs

| 66. | Il a été demandé aux trente organisations de producteurs visitées de mettre en évidence les progrès réalisés au regard des onze objectifs, que leurs programmes opérationnels comportent ou non des actions en rapport avec ces objectifs. Un total de 330 cas ont ainsi été examinés. Dans 54 % d’entre eux, l’organisation de producteurs a été en mesure de prouver qu'elle avait réalisé des progrès. Dans 12 % des cas, il a été possible de conclure que l’organisation de producteurs avait probablement réalisé des progrès. Dans 16 % des cas, il n'était pas possible d’aboutir à une conclusion, ce qui s’expliquait généralement par un manque d’informations, en particulier sur les coûts de production et la stabilité des prix (voir diagramme 9). |
| --- | --- |

66.

Il a été demandé aux trente organisations de producteurs visitées de mettre en évidence les progrès réalisés au regard des onze objectifs, que leurs programmes opérationnels comportent ou non des actions en rapport avec ces objectifs. Un total de 330 cas ont ainsi été examinés. Dans 54 % d’entre eux, l’organisation de producteurs a été en mesure de prouver qu'elle avait réalisé des progrès. Dans 12 % des cas, il a été possible de conclure que l’organisation de producteurs avait probablement réalisé des progrès. Dans 16 % des cas, il n'était pas possible d’aboutir à une conclusion, ce qui s’expliquait généralement par un manque d’informations, en particulier sur les coûts de production et la stabilité des prix (voir diagramme 9).

Image

| 67. | La quasi-totalité des 18 % de cas dans lesquels «aucun progrès» n'a été observé s’explique par le fait qu'un grand nombre d’organisations de producteurs n'avaient pas poursuivi les objectifs de «production biologique» et de «promotion des produits auprès des consommateurs». Les progrès réalisés au regard des objectifs de «réduction des coûts de production» et de «régulation des prix» étaient également relativement limités. Les organisations de producteurs ont expliqué qu'elles visaient plus l’augmentation des prix que leur régularisation, même si la plupart d’entre elles se considèrent comme des «preneurs de prix» et affirment n'être guère en mesure d’influencer les prix obtenus. Il était plus important de maximiser les bénéfices que de simplement réduire les coûts, ce qui impliquait bien souvent une augmentation de ces derniers afin d’obtenir une qualité et une valeur ajoutée plus élevées. Les organisations de producteurs ont également fait remarquer que l’amélioration des pratiques environnementales entraîne généralement une augmentation des coûts, laquelle ne va pas nécessairement de pair avec une augmentation des prix des produits. |
| --- | --- |

67.

La quasi-totalité des 18 % de cas dans lesquels «aucun progrès» n'a été observé s’explique par le fait qu'un grand nombre d’organisations de producteurs n'avaient pas poursuivi les objectifs de «production biologique» et de «promotion des produits auprès des consommateurs». Les progrès réalisés au regard des objectifs de «réduction des coûts de production» et de «régulation des prix» étaient également relativement limités. Les organisations de producteurs ont expliqué qu'elles visaient plus l’augmentation des prix que leur régularisation, même si la plupart d’entre elles se considèrent comme des «preneurs de prix» et affirment n'être guère en mesure d’influencer les prix obtenus. Il était plus important de maximiser les bénéfices que de simplement réduire les coûts, ce qui impliquait bien souvent une augmentation de ces derniers afin d’obtenir une qualité et une valeur ajoutée plus élevées. Les organisations de producteurs ont également fait remarquer que l’amélioration des pratiques environnementales entraîne généralement une augmentation des coûts, laquelle ne va pas nécessairement de pair avec une augmentation des prix des produits.

| 68. | L’examen de l’échantillon fait cependant apparaître que la plupart des organisations de producteurs ont au moins réalisé certains progrès dans le sens de la plupart des onze objectifs. Ce résultat est certes positif, mais ne suffit pas à lui seul à confirmer que le régime d’aide aux programmes opérationnels a été efficace, en raison de l’influence des autres facteurs décrits au point 64. |
| --- | --- |

68.

L’examen de l’échantillon fait cependant apparaître que la plupart des organisations de producteurs ont au moins réalisé certains progrès dans le sens de la plupart des onze objectifs. Ce résultat est certes positif, mais ne suffit pas à lui seul à confirmer que le régime d’aide aux programmes opérationnels a été efficace, en raison de l’influence des autres facteurs décrits au point 64.

Informations de la Commission relatives aux organisations de producteurs

| 69. | Comme nous l’avons vu dans la partie I, la Commission n'a pas saisi l’occasion qui lui était offerte d’exploiter les évaluations figurant dans les rapports finaux des organisations de producteurs pour suivre les progrès réalisés dans le sens des objectifs des programmes opérationnels. En outre, elle ne respecte toujours pas l’obligation que lui impose le règlement financier de l’UE d’évaluer la politique. Une étude d’évaluation est prévue pour 2008, dont les résultats devraient être disponibles en 2009. |
| --- | --- |

69.

Comme nous l’avons vu dans la partie I, la Commission n'a pas saisi l’occasion qui lui était offerte d’exploiter les évaluations figurant dans les rapports finaux des organisations de producteurs pour suivre les progrès réalisés dans le sens des objectifs des programmes opérationnels. En outre, elle ne respecte toujours pas l’obligation que lui impose le règlement financier de l’UE d’évaluer la politique. Une étude d’évaluation est prévue pour 2008, dont les résultats devraient être disponibles en 2009.

| 70. | La Commission dispose toutefois de certaines informations concernant les organisations de producteurs. Elle est informée des quantités de produits excédentaires retirées du marché qui font l’objet d’une demande d’aide. Depuis 2000, elle exige également des informations sur les programmes opérationnels et demande aux États membres de fournir des informations complémentaires concernant les organisations de producteurs dans un rapport statistique annuel. |
| --- | --- |

70.

La Commission dispose toutefois de certaines informations concernant les organisations de producteurs. Elle est informée des quantités de produits excédentaires retirées du marché qui font l’objet d’une demande d’aide. Depuis 2000, elle exige également des informations sur les programmes opérationnels et demande aux États membres de fournir des informations complémentaires concernant les organisations de producteurs dans un rapport statistique annuel.

| 71. | Les informations relatives aux programmes opérationnels ne sont qu'une ventilation des aides versées par catégories de dépenses. Cela permet de connaître la nature des dépenses effectuées au titre des programmes opérationnels, mais non les résultats que ces aides ont permis d’obtenir. |
| --- | --- |

71.

Les informations relatives aux programmes opérationnels ne sont qu'une ventilation des aides versées par catégories de dépenses. Cela permet de connaître la nature des dépenses effectuées au titre des programmes opérationnels, mais non les résultats que ces aides ont permis d’obtenir.

| 72. | La Commission demande de plus amples informations concernant les organisations de producteurs, en particulier leur composition, leur production et leurs ventes. La Cour a éprouvé des difficultés à contrôler la fiabilité de ces informations dans la mesure où la Commission ne dispose pas d’un système de gestion de l’information approprié pour l’enregistrement des données. En 2004 et en 2005, celle-ci a posé aux États membres de nombreuses questions sur l’incohérence des informations, mais n'a pas assuré de suivi à cet égard. D’importantes informations font défaut, en particulier en ce qui concerne les trois principaux États membres producteurs de fruits et légumes: l’Italie, l’Espagne et la France. L’analyse des informations se trouve entravée par leur caractère incomplet et leurs nombreuses incohérences, le manque de fiabilité qui s’ensuit ne permettant de dégager que des tendances générales. |
| --- | --- |

72.

La Commission demande de plus amples informations concernant les organisations de producteurs, en particulier leur composition, leur production et leurs ventes. La Cour a éprouvé des difficultés à contrôler la fiabilité de ces informations dans la mesure où la Commission ne dispose pas d’un système de gestion de l’information approprié pour l’enregistrement des données. En 2004 et en 2005, celle-ci a posé aux États membres de nombreuses questions sur l’incohérence des informations, mais n'a pas assuré de suivi à cet égard. D’importantes informations font défaut, en particulier en ce qui concerne les trois principaux États membres producteurs de fruits et légumes: l’Italie, l’Espagne et la France. L’analyse des informations se trouve entravée par leur caractère incomplet et leurs nombreuses incohérences, le manque de fiabilité qui s’ensuit ne permettant de dégager que des tendances générales.

| 73. | Le principal indicateur qui ressort de ces informations est la part des organisations de producteurs dans la production totale de l’UE, la concentration de la production dans ces organisations constituant le principal objectif de la politique dans le secteur des fruits et légumes. Il donne également une idée du succès de cette politique au travers de la proportion de producteurs de fruits et légumes qui choisissent de participer au régime d’aide communautaire. Dans les documents relatifs au budget 2005, la Commission a fixé pour cet indicateur un objectif de 60 % d’ici à 2013, moyennant des progressions annuelles. |
| --- | --- |

73.

Le principal indicateur qui ressort de ces informations est la part des organisations de producteurs dans la production totale de l’UE, la concentration de la production dans ces organisations constituant le principal objectif de la politique dans le secteur des fruits et légumes. Il donne également une idée du succès de cette politique au travers de la proportion de producteurs de fruits et légumes qui choisissent de participer au régime d’aide communautaire. Dans les documents relatifs au budget 2005, la Commission a fixé pour cet indicateur un objectif de 60 % d’ici à 2013, moyennant des progressions annuelles.

| 74. | Dès lors, si elle dispose bien d’informations concernant les retraits et la concentration de l’offre, la Commission n'a en revanche pas d’indicateurs permettant d’évaluer les progrès réalisés par les organisations de producteurs dans le sens des autres objectifs de la politique, tels que la réduction des coûts, la régularisation des prix, l’amélioration de la qualité et l’environnement. |
| --- | --- |

74.

Dès lors, si elle dispose bien d’informations concernant les retraits et la concentration de l’offre, la Commission n'a en revanche pas d’indicateurs permettant d’évaluer les progrès réalisés par les organisations de producteurs dans le sens des autres objectifs de la politique, tels que la réduction des coûts, la régularisation des prix, l’amélioration de la qualité et l’environnement.

Analyse des informations relatives aux retraits de produits excédentaires

| 75. | La réforme de la politique des fruits et légumes de 1996 a limité à la fois la quantité de produits excédentaires pouvant être écoulée dans le cadre du régime d’aide au retrait et l’indemnisation versée aux producteurs pour ces retraits. Il ressort de l’examen des informations de la Commission que cela s’est traduit par une diminution substantielle des quantités retirées dans le cadre du régime d’aide de l’UE (voir diagramme 10). Cela va dans le sens des résultats obtenus pour l’échantillon examiné par la Cour, desquels il ressort que 90 % des organisations de producteurs soit avaient réduit les retraits, soit les avaient maintenus à zéro. |
| --- | --- |

75.

La réforme de la politique des fruits et légumes de 1996 a limité à la fois la quantité de produits excédentaires pouvant être écoulée dans le cadre du régime d’aide au retrait et l’indemnisation versée aux producteurs pour ces retraits. Il ressort de l’examen des informations de la Commission que cela s’est traduit par une diminution substantielle des quantités retirées dans le cadre du régime d’aide de l’UE (voir diagramme 10). Cela va dans le sens des résultats obtenus pour l’échantillon examiné par la Cour, desquels il ressort que 90 % des organisations de producteurs soit avaient réduit les retraits, soit les avaient maintenus à zéro.

Image

| 76. | Le régime d’aide aux programmes opérationnels visait notamment à soutenir les mesures prises par les organisations de producteurs en vue de limiter les retraits. Toutefois, une réduction des retraits n'implique pas nécessairement que l’aide accordée au titre des programmes opérationnels s’est traduite, pour les organisations de producteurs, par une planification et par une adaptation de la production à la demande, ces organisations ayant expliqué que la réduction des taux d’aide pour les retraits, introduite progressivement à partir de 1996, ajoutée aux contrôles accrus, faisait qu’il n'était plus intéressant pour elles de demander cette aide. |
| --- | --- |

76.

Le régime d’aide aux programmes opérationnels visait notamment à soutenir les mesures prises par les organisations de producteurs en vue de limiter les retraits. Toutefois, une réduction des retraits n'implique pas nécessairement que l’aide accordée au titre des programmes opérationnels s’est traduite, pour les organisations de producteurs, par une planification et par une adaptation de la production à la demande, ces organisations ayant expliqué que la réduction des taux d’aide pour les retraits, introduite progressivement à partir de 1996, ajoutée aux contrôles accrus, faisait qu’il n'était plus intéressant pour elles de demander cette aide.

Analyse des informations relatives à la concentration de l’offre

| 77. | La politique mise en place en 1996 devrait être telle que l’aide permette aux organisations de producteurs de s’adapter et de devenir plus performantes, et que d’autres producteurs soient incités à les rejoindre. Ces deux facteurs devraient faire augmenter le chiffre d’affaires des organisations de producteurs en favorisant la concentration de l’offre en leur sein. |
| --- | --- |

77.

La politique mise en place en 1996 devrait être telle que l’aide permette aux organisations de producteurs de s’adapter et de devenir plus performantes, et que d’autres producteurs soient incités à les rejoindre. Ces deux facteurs devraient faire augmenter le chiffre d’affaires des organisations de producteurs en favorisant la concentration de l’offre en leur sein.

| 78. | Les informations de la Commission montrent cependant que l’indicateur de la concentration de l’offre a baissé. La part des organisations de producteurs dans l’ensemble de la production est passée de 40 % en 1999 à 31 % en 2003 (voir diagramme 11) (les chiffres pour 2004 sont provisoires, deux des principaux États membres producteurs de fruits et légumes, la France et l’Italie, n'ayant pas fourni toutes les informations requises). Si la valeur de la production commercialisée pour l’ensemble du secteur des fruits et légumes a augmenté de 45 % entre 1999 et 2003, celle des organisations de producteurs n'a augmenté que de 12 %. |
| --- | --- |

78.

Les informations de la Commission montrent cependant que l’indicateur de la concentration de l’offre a baissé. La part des organisations de producteurs dans l’ensemble de la production est passée de 40 % en 1999 à 31 % en 2003 (voir diagramme 11) (les chiffres pour 2004 sont provisoires, deux des principaux États membres producteurs de fruits et légumes, la France et l’Italie, n'ayant pas fourni toutes les informations requises). Si la valeur de la production commercialisée pour l’ensemble du secteur des fruits et légumes a augmenté de 45 % entre 1999 et 2003, celle des organisations de producteurs n'a augmenté que de 12 %.

Image

| 79. | Comme nous l’avons vu au point 72, ces données ne sont pas suffisamment fiables pour indiquer autre chose que la tendance générale. Par exemple, le pourcentage indiqué par la Commission pour 2003 était incorrect du fait d’une erreur due à l’absence de certaines données pour la Grèce. La Cour a pu facilement mettre en évidence et résoudre ce problème, mais la Commission n'a pas été en mesure de démontrer que les autres informations étaient suffisamment fiables. |
| --- | --- |

79.

Comme nous l’avons vu au point 72, ces données ne sont pas suffisamment fiables pour indiquer autre chose que la tendance générale. Par exemple, le pourcentage indiqué par la Commission pour 2003 était incorrect du fait d’une erreur due à l’absence de certaines données pour la Grèce. La Cour a pu facilement mettre en évidence et résoudre ce problème, mais la Commission n'a pas été en mesure de démontrer que les autres informations étaient suffisamment fiables.

| 80. | L’examen des informations révèle également la persistance de disparités géographiques en ce qui concerne la participation au régime d’aide (voir diagramme 12). Le Portugal et la Grèce, États membres pour lesquels les fruits et légumes représentent la plus grande part de la production agricole, ont les taux de participation les plus faibles, et aucune augmentation sensible n'a été enregistrée. Du fait de cette faible participation des producteurs à ces organisations, seuls 6 % du secteur des fruits et légumes portugais et 13 % du secteur des fruits et légumes grec bénéficient d’une aide au titre des programmes opérationnels, contre 80 % pour le secteur des fruits et légumes néerlandais. Le régime d’aide, qui a été conçu de manière à récompenser les bons résultats obtenus par le versement d’une aide correspondant à un pourcentage du chiffre d’affaires des organisations de producteurs, devrait inciter les petits producteurs, dont la valeur de la production est moindre, et qui ont le plus besoin de s’adapter aux normes de qualité et environnementales de plus en plus élevées du marché, ainsi qu'à la concentration de la demande, à rejoindre une organisation de producteurs. L’examen des informations révèle qu’il n'en a pas été ainsi dans certains États membres. Au lieu de cela, le régime a eu pour effet d’orienter l’aide vers les grandes organisations de producteurs dont la valeur de la production est élevée. |
| --- | --- |

80.

L’examen des informations révèle également la persistance de disparités géographiques en ce qui concerne la participation au régime d’aide (voir diagramme 12). Le Portugal et la Grèce, États membres pour lesquels les fruits et légumes représentent la plus grande part de la production agricole, ont les taux de participation les plus faibles, et aucune augmentation sensible n'a été enregistrée. Du fait de cette faible participation des producteurs à ces organisations, seuls 6 % du secteur des fruits et légumes portugais et 13 % du secteur des fruits et légumes grec bénéficient d’une aide au titre des programmes opérationnels, contre 80 % pour le secteur des fruits et légumes néerlandais. Le régime d’aide, qui a été conçu de manière à récompenser les bons résultats obtenus par le versement d’une aide correspondant à un pourcentage du chiffre d’affaires des organisations de producteurs, devrait inciter les petits producteurs, dont la valeur de la production est moindre, et qui ont le plus besoin de s’adapter aux normes de qualité et environnementales de plus en plus élevées du marché, ainsi qu'à la concentration de la demande, à rejoindre une organisation de producteurs. L’examen des informations révèle qu’il n'en a pas été ainsi dans certains États membres. Au lieu de cela, le régime a eu pour effet d’orienter l’aide vers les grandes organisations de producteurs dont la valeur de la production est élevée.

Image

| 81. | La Commission ne dispose pas d’informations suffisantes en ce qui concerne les différences en termes de performance entre les organisations de producteurs et les autres producteurs; dès lors, elle n'est pas en mesure d’expliquer pour quelle raison le secteur en dehors des organisations de producteurs semble se développer plus vite que les organisations de producteurs. |
| --- | --- |

81.

La Commission ne dispose pas d’informations suffisantes en ce qui concerne les différences en termes de performance entre les organisations de producteurs et les autres producteurs; dès lors, elle n'est pas en mesure d’expliquer pour quelle raison le secteur en dehors des organisations de producteurs semble se développer plus vite que les organisations de producteurs.

| 82. | Pour être en mesure d’expliquer pourquoi la concentration de l’offre n'a pas augmenté, il convient également de comprendre pour quelle raison les producteurs ne rejoignent pas ces organisations. La Commission n'a pas méthodiquement questionné les producteurs pour connaître les véritables raisons de cet état de fait. |
| --- | --- |

82.

Pour être en mesure d’expliquer pourquoi la concentration de l’offre n'a pas augmenté, il convient également de comprendre pour quelle raison les producteurs ne rejoignent pas ces organisations. La Commission n'a pas méthodiquement questionné les producteurs pour connaître les véritables raisons de cet état de fait.

| 83. | Dans sa réponse au rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2000, la Commission déclarait que «si la majorité des producteurs [...] préfère ne pas rejoindre une organisation de producteurs efficace, ils doivent aussi assumer les conséquences de leur décision. La comparaison entre le revenu de ceux qui se sont regroupés dans des organisations de producteurs et celui de ceux qui sont restés hors organisations montrera quel choix s’avère être le meilleur». Toutefois, n'ayant pas suivi l’évolution du revenu des membres d’organisations de producteurs, la Commission n'a pas été en mesure de procéder à cette comparaison. |
| --- | --- |

83.

Dans sa réponse au rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2000, la Commission déclarait que «si la majorité des producteurs [...] préfère ne pas rejoindre une organisation de producteurs efficace, ils doivent aussi assumer les conséquences de leur décision. La comparaison entre le revenu de ceux qui se sont regroupés dans des organisations de producteurs et celui de ceux qui sont restés hors organisations montrera quel choix s’avère être le meilleur». Toutefois, n'ayant pas suivi l’évolution du revenu des membres d’organisations de producteurs, la Commission n'a pas été en mesure de procéder à cette comparaison.

Développement rural

| 84. | Un risque spécifique, mis en évidence très tôt par la Commission, réside dans le fait que la disponibilité de crédits en faveur du développement rural a pu dissuader les producteurs de rejoindre ou de former une organisation de producteurs puisqu’ils pouvaient bénéficier d’une aide analogue à celle visée par les programmes opérationnels, mais non conditionnée à l’appartenance à une telle organisation (voir encadré 18). Bien que le règlement sur le développement rural aborde cette question (en stipulant que les producteurs de fruits et légumes ne sont pas éligibles à l’aide au développement rural dans la mesure où une aide analogue est disponible au titre des programmes opérationnels), des exceptions sont autorisées. |
| --- | --- |

84.

Un risque spécifique, mis en évidence très tôt par la Commission, réside dans le fait que la disponibilité de crédits en faveur du développement rural a pu dissuader les producteurs de rejoindre ou de former une organisation de producteurs puisqu’ils pouvaient bénéficier d’une aide analogue à celle visée par les programmes opérationnels, mais non conditionnée à l’appartenance à une telle organisation (voir encadré 18). Bien que le règlement sur le développement rural aborde cette question (en stipulant que les producteurs de fruits et légumes ne sont pas éligibles à l’aide au développement rural dans la mesure où une aide analogue est disponible au titre des programmes opérationnels), des exceptions sont autorisées.

Encadré 18







  Caractéristiques des deux régimes d’aide

| Caractéristiques des deux régimes d’aide | Développement rural | Programmes opérationnels |
| --- | --- | --- |
| L’aide est-elle disponible uniquement pour les organisations de producteurs? | Non | Oui |
| S’agit-il d’un programme pluriannuel? | Oui | Oui |
| La planification et l’adaptation de la production à la demande, la réduction des coûts et l’amélioration de la qualité et l’environnement figurent-ils au nombre des objectifs? | Oui | Oui |
| Les mesures sont-elles proposées, mises en œuvre et cofinancées par le bénéficiaire? | Oui | Oui |
| Les mesures sont-elles approuvées et contrôlées par l’État membre concerné? | Oui | Oui |
| Est-il procédé à une évaluation en fin de programme? | Oui | Oui |

Développement rural

Programmes opérationnels

L’aide est-elle disponible uniquement pour les organisations de producteurs?

Non

Oui

S’agit-il d’un programme pluriannuel?

Oui

Oui

La planification et l’adaptation de la production à la demande, la réduction des coûts et l’amélioration de la qualité et l’environnement figurent-ils au nombre des objectifs?

Oui

Oui

Les mesures sont-elles proposées, mises en œuvre et cofinancées par le bénéficiaire?

Oui

Oui

Les mesures sont-elles approuvées et contrôlées par l’État membre concerné?

Oui

Oui

Est-il procédé à une évaluation en fin de programme?

Oui

Oui

| 85. | En conséquence, les crédits en faveur du développement rural sont disponibles pour un éventail d’activités similaires, allant de projets d’irrigation à des machines de conditionnement, aussi bien pour les producteurs regroupés au sein d’une organisation que pour les autres. Une part non négligeable des projets de développement rural relevant des mesures «investissements dans les exploitations agricoles» et «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» concerne les fruits et légumes. |
| --- | --- |

85.

En conséquence, les crédits en faveur du développement rural sont disponibles pour un éventail d’activités similaires, allant de projets d’irrigation à des machines de conditionnement, aussi bien pour les producteurs regroupés au sein d’une organisation que pour les autres. Une part non négligeable des projets de développement rural relevant des mesures «investissements dans les exploitations agricoles» et «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» concerne les fruits et légumes.

| 86. | Malgré le risque potentiellement important que les programmes de développement rural aillent à l’encontre du regroupement des producteurs au sein d’organisations, lesquelles constituent le pilier de la politique de l’UE à l’égard des producteurs de fruits et légumes, la Commission n'a pas vérifié le fonctionnement des procédures mises en place par les États membres afin d’assurer la cohérence, ni collecté aucune information ou procédé à aucune évaluation de la mesure dans laquelle ce risque s’est matérialisé. |
| --- | --- |

86.

Malgré le risque potentiellement important que les programmes de développement rural aillent à l’encontre du regroupement des producteurs au sein d’organisations, lesquelles constituent le pilier de la politique de l’UE à l’égard des producteurs de fruits et légumes, la Commission n'a pas vérifié le fonctionnement des procédures mises en place par les États membres afin d’assurer la cohérence, ni collecté aucune information ou procédé à aucune évaluation de la mesure dans laquelle ce risque s’est matérialisé.

CONCLUSIONS

Efficacité des programmes opérationnels

Le régime d’aide a-t-il été mis en œuvre de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes opérationnels?

| 87. | Les États membres ont axé l’éligibilité des actions visées dans les programmes opérationnels sur la nature des dépenses, sans chercher à savoir si elles permettent ou non aux organisations de producteurs de progresser dans le sens des objectifs fixés dans les programmes opérationnels. Il en résulte que les procédures appliquées par les États membres ne permettent pas de garantir l’efficacité potentielle de l’ensemble des actions visées dans les programmes opérationnels. Pour approuver ces programmes, les États membres n'ont pas appliqué le principe de bonne gestion financière qu'est l’efficacité. Les inspections de la Commission ont été centrées sur le respect des critères d’éligibilité des dépenses et n'ont pas visé à vérifier si les procédures adoptées par les États membres en matière d’approbation et de suivi des programmes opérationnels fonctionnent de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes. |
| --- | --- |

87.

Les États membres ont axé l’éligibilité des actions visées dans les programmes opérationnels sur la nature des dépenses, sans chercher à savoir si elles permettent ou non aux organisations de producteurs de progresser dans le sens des objectifs fixés dans les programmes opérationnels. Il en résulte que les procédures appliquées par les États membres ne permettent pas de garantir l’efficacité potentielle de l’ensemble des actions visées dans les programmes opérationnels. Pour approuver ces programmes, les États membres n'ont pas appliqué le principe de bonne gestion financière qu'est l’efficacité. Les inspections de la Commission ont été centrées sur le respect des critères d’éligibilité des dépenses et n'ont pas visé à vérifier si les procédures adoptées par les États membres en matière d’approbation et de suivi des programmes opérationnels fonctionnent de manière à garantir l’efficacité potentielle des programmes.

| 88. | La mise en œuvre du régime d’aide est coûteuse pour les administrations des États membres et pour les organisations de producteurs. Les éléments de programmation prévus par la réglementation ont été suivis de manière formelle, ce qui s’est traduit par des coûts importants, mais sans avantage réel. Les critères d’éligibilité des dépenses n'étaient pas clairement définis, ce qui a été source d’incertitudes et a renforcé la nécessité de réaliser des contrôles pour en assurer le respect. |
| --- | --- |

88.

La mise en œuvre du régime d’aide est coûteuse pour les administrations des États membres et pour les organisations de producteurs. Les éléments de programmation prévus par la réglementation ont été suivis de manière formelle, ce qui s’est traduit par des coûts importants, mais sans avantage réel. Les critères d’éligibilité des dépenses n'étaient pas clairement définis, ce qui a été source d’incertitudes et a renforcé la nécessité de réaliser des contrôles pour en assurer le respect.

Les mesures financées dans le cadre des programmes opérationnels ont-elles été efficaces?

| 89. | Près de la moitié des actions financées dans le cadre des programmes opérationnels ont permis aux organisations de producteurs de réaliser des progrès notables par rapport à leur situation de départ et au regard d’au moins un des onze objectifs. Elles peuvent dès lors être considérées comme efficaces. |
| --- | --- |

89.

Près de la moitié des actions financées dans le cadre des programmes opérationnels ont permis aux organisations de producteurs de réaliser des progrès notables par rapport à leur situation de départ et au regard d’au moins un des onze objectifs. Elles peuvent dès lors être considérées comme efficaces.

| 90. | Les États membres ont également octroyé l’aide à des actions peu efficaces qui ne permettent d’obtenir que des changements mineurs. Dans de tels cas, l’aide serait plus efficace si elle était mieux ciblée. |
| --- | --- |

90.

Les États membres ont également octroyé l’aide à des actions peu efficaces qui ne permettent d’obtenir que des changements mineurs. Dans de tels cas, l’aide serait plus efficace si elle était mieux ciblée.

Progrès réalisés par les organisations de producteurs

Les organisations de producteurs ont-elles progressé dans le sens des objectifs visés par le régime d’aide?

| 91. | Les organisations de producteurs se sont adaptées à l’évolution de la demande et ont progressé dans le sens des objectifs fixés par le règlement du Conseil. Même si les programmes opérationnels ont contribué à ce changement, ils ne constituent pas les seuls facteurs de progrès. Les crédits au titre du développement rural sont également disponibles pour les organisations de producteurs et pour les autres producteurs de fruits et légumes. Ils permettent de soutenir des activités similaires ayant des objectifs comparables à ceux des programmes opérationnels. Les forces du marché ont fait pression sur l’ensemble des producteurs pour qu’ils satisfassent à des normes environnementales plus élevées et qu’ils améliorent la qualité des produits et maîtrisent les coûts, de sorte que certains de ces effets auraient pu être observés même sans l’aide accordée au titre des programmes opérationnels. |
| --- | --- |

91.

Les organisations de producteurs se sont adaptées à l’évolution de la demande et ont progressé dans le sens des objectifs fixés par le règlement du Conseil. Même si les programmes opérationnels ont contribué à ce changement, ils ne constituent pas les seuls facteurs de progrès. Les crédits au titre du développement rural sont également disponibles pour les organisations de producteurs et pour les autres producteurs de fruits et légumes. Ils permettent de soutenir des activités similaires ayant des objectifs comparables à ceux des programmes opérationnels. Les forces du marché ont fait pression sur l’ensemble des producteurs pour qu’ils satisfassent à des normes environnementales plus élevées et qu’ils améliorent la qualité des produits et maîtrisent les coûts, de sorte que certains de ces effets auraient pu être observés même sans l’aide accordée au titre des programmes opérationnels.

| 92. | Bien que les membres des organisations de producteurs puissent bénéficier d’aides communautaires, la majorité des producteurs de fruits et légumes des principaux États membres concernés choisissent de ne pas rejoindre ou créer une organisation de producteurs. Jusqu'ici, la politique n'a pas permis de concentrer l’offre dans la plupart des États membres. Selon le rapport établi par la Cour en 2000 sur le secteur des fruits et légumes, environ 40 % de la production de fruits et légumes de l’UE était commercialisée par des organisations de producteurs. Les dernières informations de la Commission font apparaître que celles-ci ne commercialisaient plus qu'un tiers de la production. Compte tenu de la tendance actuelle, l’objectif de la Commission visant à ce que les organisations de producteurs commercialisent 60 % de la valeur totale de la production ne sera pas atteint d’ici à 2013. |
| --- | --- |

92.

Bien que les membres des organisations de producteurs puissent bénéficier d’aides communautaires, la majorité des producteurs de fruits et légumes des principaux États membres concernés choisissent de ne pas rejoindre ou créer une organisation de producteurs. Jusqu'ici, la politique n'a pas permis de concentrer l’offre dans la plupart des États membres. Selon le rapport établi par la Cour en 2000 sur le secteur des fruits et légumes, environ 40 % de la production de fruits et légumes de l’UE était commercialisée par des organisations de producteurs. Les dernières informations de la Commission font apparaître que celles-ci ne commercialisaient plus qu'un tiers de la production. Compte tenu de la tendance actuelle, l’objectif de la Commission visant à ce que les organisations de producteurs commercialisent 60 % de la valeur totale de la production ne sera pas atteint d’ici à 2013.

| 93. | La Commission n'a pas apprécié les raisons du faible taux de participation aux organisations de producteurs, notamment si les procédures appliquées par les États membres ont permis de garantir que les crédits au titre du développement rural n'ont pas dissuadé les producteurs de rejoindre une organisation. |
| --- | --- |

93.

La Commission n'a pas apprécié les raisons du faible taux de participation aux organisations de producteurs, notamment si les procédures appliquées par les États membres ont permis de garantir que les crédits au titre du développement rural n'ont pas dissuadé les producteurs de rejoindre une organisation.

RECOMMANDATIONS

| 94. | Les conclusions présentées ci-dessus montrent que l’objectif politique général visant à concentrer l’offre dans les organisations de producteurs n'a pas été réalisé dans la plupart des États membres. En outre, la Commission ne dispose pas d’informations suffisantes concernant les raisons de cet état de fait, informations dont elle aurait besoin pour revoir cette politique. Dans l’attente d’une telle révision, qui tiendrait compte des résultats de l’évaluation des organisations de producteurs prévue pour 2009, la Commission devrait formuler des propositions visant à simplifier le régime d’aide aux programmes opérationnels et à le rendre plus efficace. |
| --- | --- |

94.

Les conclusions présentées ci-dessus montrent que l’objectif politique général visant à concentrer l’offre dans les organisations de producteurs n'a pas été réalisé dans la plupart des États membres. En outre, la Commission ne dispose pas d’informations suffisantes concernant les raisons de cet état de fait, informations dont elle aurait besoin pour revoir cette politique. Dans l’attente d’une telle révision, qui tiendrait compte des résultats de l’évaluation des organisations de producteurs prévue pour 2009, la Commission devrait formuler des propositions visant à simplifier le régime d’aide aux programmes opérationnels et à le rendre plus efficace.

Simplifier l’aide accordée au titre des programmes opérationnels et la rendre plus efficace

| 95. | Afin d’améliorer le régime d’aide aux programmes opérationnels, la Commission devrait examiner les avantages des différentes approches suivantes:






  i) | simplifier et réduire les coûts du régime en clarifiant les critères d’éligibilité et en supprimant les exigences de programmation; |
| --- | --- | --- |

95.

Afin d’améliorer le régime d’aide aux programmes opérationnels, la Commission devrait examiner les avantages des différentes approches suivantes:

i)

simplifier et réduire les coûts du régime en clarifiant les critères d’éligibilité et en supprimant les exigences de programmation;

| ii) | simplifier et améliorer l’efficacité de l’aide en reconsidérant les objectifs des programmes opérationnels et les listes d’éligibilité afin d’inciter les États membres à approuver les programmes opérationnels en fonction de critères d’efficacité; |
| --- | --- |

ii)

simplifier et améliorer l’efficacité de l’aide en reconsidérant les objectifs des programmes opérationnels et les listes d’éligibilité afin d’inciter les États membres à approuver les programmes opérationnels en fonction de critères d’efficacité;

| iii) | renforcer la cohérence, simplifier la gestion et réduire les coûts en alignant les procédures et les règles en matière d’éligibilité des dépenses définies pour le régime sur celles des mesures relatives aux investissements dans le domaine du développement rural. |
| --- | --- |

iii)

renforcer la cohérence, simplifier la gestion et réduire les coûts en alignant les procédures et les règles en matière d’éligibilité des dépenses définies pour le régime sur celles des mesures relatives aux investissements dans le domaine du développement rural.

| 96. | La Commission devrait collecter davantage d’informations concernant les programmes opérationnels et les organisations de producteurs, en privilégiant un petit nombre d’indicateurs fondamentaux qui lui permettent de contrôler l’efficacité du régime d’aide et fournissent des informations utiles pour les évaluations périodiques. |
| --- | --- |

96.

La Commission devrait collecter davantage d’informations concernant les programmes opérationnels et les organisations de producteurs, en privilégiant un petit nombre d’indicateurs fondamentaux qui lui permettent de contrôler l’efficacité du régime d’aide et fournissent des informations utiles pour les évaluations périodiques.

Mieux cibler la politique pour atteindre les objectifs généraux (concentration et adaptation)

| 97. | La Commission devrait profiter de l’évaluation prévue pour 2009 pour mieux comprendre les raisons pour lesquelles la concentration de l’offre dans les organisations de producteurs n'a pas progressé. Elle devrait déterminer si les producteurs devenus membres d’une organisation ont ainsi vu leur situation s’améliorer par rapport à celle des autres producteurs, et analyser la manière dont cette politique coexiste avec celle du développement rural. |
| --- | --- |

97.

La Commission devrait profiter de l’évaluation prévue pour 2009 pour mieux comprendre les raisons pour lesquelles la concentration de l’offre dans les organisations de producteurs n'a pas progressé. Elle devrait déterminer si les producteurs devenus membres d’une organisation ont ainsi vu leur situation s’améliorer par rapport à celle des autres producteurs, et analyser la manière dont cette politique coexiste avec celle du développement rural.

| 98. | Si ces études confirment que les organisations de producteurs constituent un mécanisme efficace pour renforcer la position de leurs membres, la politique devrait être mieux ciblée à cette fin. Il conviendrait que la Commission propose des changements pour encourager les producteurs à rejoindre une organisation, en particulier dans les principaux États membres producteurs de fruits et légumes. Elle devrait également examiner si l’objectif politique visant à adapter la production aux nouvelles exigences et à l’évolution du marché ne pourrait être atteint plus efficacement si l’aide était ciblée sur ceux pour qui l’adaptation est la plus nécessaire, en définissant, en plus du chiffre d’affaires, de nouveaux critères d’octroi des fonds aux organisations de producteurs. |
| --- | --- |

98.

Si ces études confirment que les organisations de producteurs constituent un mécanisme efficace pour renforcer la position de leurs membres, la politique devrait être mieux ciblée à cette fin. Il conviendrait que la Commission propose des changements pour encourager les producteurs à rejoindre une organisation, en particulier dans les principaux États membres producteurs de fruits et légumes. Elle devrait également examiner si l’objectif politique visant à adapter la production aux nouvelles exigences et à l’évolution du marché ne pourrait être atteint plus efficacement si l’aide était ciblée sur ceux pour qui l’adaptation est la plus nécessaire, en définissant, en plus du chiffre d’affaires, de nouveaux critères d’octroi des fonds aux organisations de producteurs.

Remettre en cause la politique de promotion des organisations de producteurs

| 99. | La Commission devrait également, à l’occasion de l’évaluation prévue, déterminer si les avantages liés à la concentration obtenue grâce à la politique suivie suffisent à compenser les inégalités causées par le fait de limiter l’aide à une structure particulière de producteurs de fruits et légumes, à savoir les organisations de producteurs. |
| --- | --- |

99.

La Commission devrait également, à l’occasion de l’évaluation prévue, déterminer si les avantages liés à la concentration obtenue grâce à la politique suivie suffisent à compenser les inégalités causées par le fait de limiter l’aide à une structure particulière de producteurs de fruits et légumes, à savoir les organisations de producteurs.

| 100. | Un choix politique a été opéré en 1996, qui consistait à exclure de l’aide communautaire les producteurs n'ayant pas adhéré à une organisation. Si elle n'est pas en mesure de démontrer que le soutien aux organisations de producteurs permet réellement de renforcer leur position sur le marché, le bien-fondé de l’exclusion des autres producteurs du régime d’aide communautaire devrait être remis en cause, et la Commission devrait revoir ce mécanisme de soutien aux producteurs de fruits et légumes. |
| --- | --- |

100.

Un choix politique a été opéré en 1996, qui consistait à exclure de l’aide communautaire les producteurs n'ayant pas adhéré à une organisation. Si elle n'est pas en mesure de démontrer que le soutien aux organisations de producteurs permet réellement de renforcer leur position sur le marché, le bien-fondé de l’exclusion des autres producteurs du régime d’aide communautaire devrait être remis en cause, et la Commission devrait revoir ce mécanisme de soutien aux producteurs de fruits et légumes.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 28 juin 2006.

Par la Cour des comptes

Hubert WEBER

Président

---

(1)  Les producteurs qui «retirent» les excédents de fruits et légumes du marché pour soutenir les prix (habituellement en détruisant les produits) se voient verser une compensation à partir du budget de l’UE.

1

(2)  Cour des comptes, Rapport annuel relatif à l’exercice 2000 (JO C 359 du 15.12.2001).

2

(3)  Règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1).

3

o

(4)  Règlement (CE) no 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 297 du 21.11.1996, p. 1) et règlement (CE) no 1432/2003 de la Commission du 11 août 2003 portant modalités d’application du règlement (CE) no 2200/96 du Conseil en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs (JO L 203 du 12.8.2003, p. 18).

4

o

o

o

(5)  Certaines exceptions sont admises dans les programmes opérationnels des organisations de producteurs (voir point 42).

5

(6)  Le Luxembourg ne compte aucune organisation de producteurs.

6

(7)  Règlement (CE) no 2200/96.

7

o

(8)  Règlement (CE) no 411/97 de la Commission du 3 mars 1997 (JO L 62 du 4.3.1997, p. 9), remplacé par le règlement (CE) no 1433/2003 de la Commission du 11 août 2003 portant modalités d’application du règlement (CE) no 2200/96 du Conseil en ce qui concerne les fonds opérationnels, les programmes opérationnels et l’aide financière (JO L 203 du 12.8.2003, p. 25).

8

o

o

o

(9)  La Cour a informé les États membres des constatations spécifiques les concernant.

9

(10)  Les États membres ont fait observer que, conformément aux délais fixés dans le règlement d’application, ils reçoivent les rapports finaux après l’approbation du programme opérationnel suivant de l’organisation de producteurs concernée. Bien que le règlement ait été révisé plusieurs fois depuis 1997, cette incohérence n'a pas été corrigée. Les rapports d’évaluation pourraient être demandés à un stade plus précoce au cours de la dernière année du programme, en même temps que la demande concernant le programme suivant, par exemple.

10

(11)  Cela concerne en particulier l’organisme payeur national.

11

(12)  Les contrôles portent chaque année sur au moins 20 % des organisations de producteurs et 30 % des dépenses.

12

(13)  La Commission a exclu ces dépenses dans le cadre de la procédure d’apurement des comptes, en se fondant sur le fait que le programme ne comportait pas plusieurs objectifs comme le prévoit le règlement. En 2002, les autorités espagnoles ont plafonné les dépenses liées aux emballages recyclables à 35 % maximum de chaque programme opérationnel, afin de garantir l’égalité de traitement entre toutes les organisations de producteurs espagnoles.

13

---

ANNEXE

CRITÈRES D'AUDIT RELATIFS À L'APPROBATION DE PROGRAMMES OPÉRATIONNELS EFFICACES

| Respect du règlement | Critères d'audit de la performance supplémentaires |
| --- | --- |
| Situation de départ de l'organisation de producteurs |
| 1. | Le programme opérationnel comporte une description de la situation de départ, en particulier en ce qui concerne la production, la commercialisation et l'équipement. |

Respect du règlement

Critères d'audit de la performance supplémentaires

Situation de départ de l'organisation de producteurs

1.

Le programme opérationnel comporte une description de la situation de départ, en particulier en ce qui concerne la production, la commercialisation et l'équipement.

| 1. | La description devrait présenter la situation de départ pour chacun des objectifs des programmes opérationnels. |
| --- | --- |

1.

La description devrait présenter la situation de départ pour chacun des objectifs des programmes opérationnels.

| 2. | La description devrait comporter un niveau de référence par rapport auquel le degré de réalisation des objectifs pourrait être mesuré. |
| --- | --- |

2.

La description devrait comporter un niveau de référence par rapport auquel le degré de réalisation des objectifs pourrait être mesuré.

Objectifs des programmes opérationnels

| 1. | Les programmes opérationnels comportent plusieurs des onze objectifs communautaires (l'objectif concernant l'environnement étant obligatoire). |
| --- | --- |

1.

Les programmes opérationnels comportent plusieurs des onze objectifs communautaires (l'objectif concernant l'environnement étant obligatoire).

| 2. | Le programme opérationnel décrit ses objectifs eu égard aux perspectives de production et de commercialisation. |
| --- | --- |

2.

Le programme opérationnel décrit ses objectifs eu égard aux perspectives de production et de commercialisation.

| 3. | L'État membre s'assure que les objectifs sont conformes au règlement. |
| --- | --- |

3.

L'État membre s'assure que les objectifs sont conformes au règlement.

| 1. | Les objectifs devraient être «SMART»: spécifiques (les objectifs visés par l'organisation de producteurs doivent être parfaitement clairs); mesurables (et datés), leur réalisation devant pouvoir faire l'objet d'un suivi; réalisables, par la mise en œuvre des actions proposées dans les programmes; pertinents (cohérents par rapport à la situation de l'organisation de producteurs et aux perspectives du marché, ainsi que par rapport aux onze objectifs que s'est fixé l'UE). |
| --- | --- |

1.

Les objectifs devraient être «SMART»: spécifiques (les objectifs visés par l'organisation de producteurs doivent être parfaitement clairs); mesurables (et datés), leur réalisation devant pouvoir faire l'objet d'un suivi; réalisables, par la mise en œuvre des actions proposées dans les programmes; pertinents (cohérents par rapport à la situation de l'organisation de producteurs et aux perspectives du marché, ainsi que par rapport aux onze objectifs que s'est fixé l'UE).

| 2. | Il conviendrait en particulier de fixer des buts précis, des indicateurs ou des objectifs quantifiés, de manière que la réalisation du programme puisse faire l'objet d'un suivi et de manière à pouvoir montrer aux États membres quelle devrait être l'incidence du programme sur la réalisation de ses objectifs. |
| --- | --- |

2.

Il conviendrait en particulier de fixer des buts précis, des indicateurs ou des objectifs quantifiés, de manière que la réalisation du programme puisse faire l'objet d'un suivi et de manière à pouvoir montrer aux États membres quelle devrait être l'incidence du programme sur la réalisation de ses objectifs.

Actions visées dans les programmes opérationnels

| 1. | Les programmes opérationnels comportent une description détaillée des différentes actions. |
| --- | --- |

1.

Les programmes opérationnels comportent une description détaillée des différentes actions.

| 2. | Les États membres vérifient la qualité technique du programme et le bien-fondé des estimations formulées. |
| --- | --- |

2.

Les États membres vérifient la qualité technique du programme et le bien-fondé des estimations formulées.

| 1. | La description des actions devrait être telle que les États membres puissent s'assurer que les objectifs du programme sont réalisables par la mise en œuvre des actions proposées. |
| --- | --- |

1.

La description des actions devrait être telle que les États membres puissent s'assurer que les objectifs du programme sont réalisables par la mise en œuvre des actions proposées.

Rapports finals (évaluations réalisées à l'achèvement du programme par l'organisation de producteurs)

| 1. | Les organisations de producteurs décrivent la mise en œuvre du programme dans leurs rapports annuels et le «rapport final» comporte une évaluation du degré de réalisation des objectifs des programmes. |
| --- | --- |

1.

Les organisations de producteurs décrivent la mise en œuvre du programme dans leurs rapports annuels et le «rapport final» comporte une évaluation du degré de réalisation des objectifs des programmes.

| 1. | Les États membres devraient prendre les rapports finals en considération pour approuver de nouveaux programmes ou les modifications d'un programme existant, afin d'éviter que ceux-ci ne comportent des actions ayant peu de chance de donner de bons résultats (aussi bien pour l'organisation de producteurs concernée que pour les autres). |
| --- | --- |

1.

Les États membres devraient prendre les rapports finals en considération pour approuver de nouveaux programmes ou les modifications d'un programme existant, afin d'éviter que ceux-ci ne comportent des actions ayant peu de chance de donner de bons résultats (aussi bien pour l'organisation de producteurs concernée que pour les autres).

| 2. | Les États membres et la Commission devraient contrôler l'efficacité de la politique (c'est-à-dire le degré de réalisation des objectifs des programmes opérationnels par les organisations de producteurs) au moyen des informations contenues dans le rapport final. |
| --- | --- |

2.

Les États membres et la Commission devraient contrôler l'efficacité de la politique (c'est-à-dire le degré de réalisation des objectifs des programmes opérationnels par les organisations de producteurs) au moyen des informations contenues dans le rapport final.

Approbation des programmes opérationnels

| 1. | Les États membres satisfont non seulement aux exigences susmentionnées, mais s'assurent également de la cohérence économique des programmes |
| --- | --- |

1.

Les États membres satisfont non seulement aux exigences susmentionnées, mais s'assurent également de la cohérence économique des programmes

| 2. | ...et de l'éligibilité des dépenses proposées. |
| --- | --- |

2.

...et de l'éligibilité des dépenses proposées.

| 3. | Les États membres approuvent les programmes, les refusent ou en demandent la modification. |
| --- | --- |

3.

Les États membres approuvent les programmes, les refusent ou en demandent la modification.

| 4. | Les États membres s'assurent que l'aide est octroyée conformément aux principes de bonne gestion financière, à savoir économie, efficience et efficacité. |
| --- | --- |

4.

Les États membres s'assurent que l'aide est octroyée conformément aux principes de bonne gestion financière, à savoir économie, efficience et efficacité.

| 1. | Il conviendrait que les États membres approuvent les actions pour lesquelles les organisations de producteurs ont apporté des preuves suffisantes qu'elles devraient permettre de progresser de manière satisfaisante dans le sens des objectifs des programmes opérationnels pour un coût raisonnable. |
| --- | --- |

1.

Il conviendrait que les États membres approuvent les actions pour lesquelles les organisations de producteurs ont apporté des preuves suffisantes qu'elles devraient permettre de progresser de manière satisfaisante dans le sens des objectifs des programmes opérationnels pour un coût raisonnable.

| 2. | Les décisions relatives à l'approbation des programmes opérationnels devraient être suffisamment documentées pour que l'on puisse démontrer qu'elles ont été prises en application des principes de bonne gestion financière. |
| --- | --- |

2.

Les décisions relatives à l'approbation des programmes opérationnels devraient être suffisamment documentées pour que l'on puisse démontrer qu'elles ont été prises en application des principes de bonne gestion financière.

---

RÉPONSES DE LA COMMISSION

SYNTHÈSE

| I. | Le régime prévoit un soutien financier en faveur des programmes opérationnels des producteurs de fruits et légumes qui commercialisent leurs produits via les organisations de producteurs. Il a été introduit pour aider un secteur fragmenté à améliorer sa position sur un marché dominé par un nombre relativement faible de gros acheteurs. |
| --- | --- |

I.

Le régime prévoit un soutien financier en faveur des programmes opérationnels des producteurs de fruits et légumes qui commercialisent leurs produits via les organisations de producteurs. Il a été introduit pour aider un secteur fragmenté à améliorer sa position sur un marché dominé par un nombre relativement faible de gros acheteurs.

| III. | La Commission reconnaît les préoccupations de la Cour. Néanmoins, certains progrès en direction des objectifs concernés ont pu être clairement identifiés ou supposés dans plus de 70 % des cas examinés par la Cour (voir point 54).
  La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation. |
| --- | --- |

III.

La Commission reconnaît les préoccupations de la Cour. Néanmoins, certains progrès en direction des objectifs concernés ont pu être clairement identifiés ou supposés dans plus de 70 % des cas examinés par la Cour (voir point 54).

La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation.

| IV. | Lors de ses diverses missions d’apurement des comptes et ses contrôles sur pièces, la Commission a veillé particulièrement à ce que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres offrent l’assurance raisonnable que les dépenses déclarées soient conformes aux exigences réglementaires. Cela a conduit, le cas échéant, à des évaluations de conformité des procédures pour l’approbation et le contrôle des programmes opérationnels. Les lacunes font l’objet d’un suivi via la procédure d’apurement des comptes et donnent lieu, si nécessaire, à des corrections financières à l’encontre de l’État membre concerné.
  Dans le cadre du système de gestion partagée, les États membres sont essentiellement responsables de l’évaluation et du contrôle de l’efficacité d’une action donnée. La Commission examine régulièrement le fonctionnement du régime d’aide, y compris les questions relatives à l’efficacité, avec les États membres dans les réunions du comité de gestion et bilatéralement.
  La question de l’efficacité sera abordée plus loin dans l’évaluation d’impact et dans la prochaine évaluation, qui tiendra compte des observations de la Cour. On s’efforcera en outre davantage, dans la réforme à venir, à faire des exigences en matière de compte rendu et de suivi des outils plus efficaces pour les États membres dans leur évaluation de l’efficacité de la politique. |
| --- | --- |

IV.

Lors de ses diverses missions d’apurement des comptes et ses contrôles sur pièces, la Commission a veillé particulièrement à ce que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres offrent l’assurance raisonnable que les dépenses déclarées soient conformes aux exigences réglementaires. Cela a conduit, le cas échéant, à des évaluations de conformité des procédures pour l’approbation et le contrôle des programmes opérationnels. Les lacunes font l’objet d’un suivi via la procédure d’apurement des comptes et donnent lieu, si nécessaire, à des corrections financières à l’encontre de l’État membre concerné.

Dans le cadre du système de gestion partagée, les États membres sont essentiellement responsables de l’évaluation et du contrôle de l’efficacité d’une action donnée. La Commission examine régulièrement le fonctionnement du régime d’aide, y compris les questions relatives à l’efficacité, avec les États membres dans les réunions du comité de gestion et bilatéralement.

La question de l’efficacité sera abordée plus loin dans l’évaluation d’impact et dans la prochaine évaluation, qui tiendra compte des observations de la Cour. On s’efforcera en outre davantage, dans la réforme à venir, à faire des exigences en matière de compte rendu et de suivi des outils plus efficaces pour les États membres dans leur évaluation de l’efficacité de la politique.

| V. | La Commission est heureuse de constater que les conclusions de la Cour donnent une image globale positive des progrès réalisés par les organisations de producteurs grâce au soutien de la Communauté. Elle note également que presque les trois quarts des actions examinées par la Cour ont montré des progrès dans la réalisation des objectifs du programme.
  La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée. Cependant, elle convient que l’aide peut être plus efficace si elle est mieux ciblée, et elle abordera cette question dans l’évaluation d’impact en cours. |
| --- | --- |

V.

La Commission est heureuse de constater que les conclusions de la Cour donnent une image globale positive des progrès réalisés par les organisations de producteurs grâce au soutien de la Communauté. Elle note également que presque les trois quarts des actions examinées par la Cour ont montré des progrès dans la réalisation des objectifs du programme.

La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée. Cependant, elle convient que l’aide peut être plus efficace si elle est mieux ciblée, et elle abordera cette question dans l’évaluation d’impact en cours.

| VI. | Outre les sources d’information citées par la Cour, des indicateurs indirects existent en ce qui concerne l’objectif de l’amélioration de la qualité (le nombre croissant d’indicateurs géographiques et de labels de qualité relatifs aux fruits et légumes), bien qu’ils ne montrent pas spécifiquement les progrès accomplis par les organisations de producteurs. |
| --- | --- |

VI.

Outre les sources d’information citées par la Cour, des indicateurs indirects existent en ce qui concerne l’objectif de l’amélioration de la qualité (le nombre croissant d’indicateurs géographiques et de labels de qualité relatifs aux fruits et légumes), bien qu’ils ne montrent pas spécifiquement les progrès accomplis par les organisations de producteurs.

| VII. | La Commission partage les préoccupations de la Cour à propos de la réalisation de l’objectif de 60 %. Toutefois, elle considère que la situation est plus complexe. L’instrument a été utilisé de multiples façons dans différents États membres et les résultats ne sont pas uniformément négatifs. D’autres données plus encourageantes doivent être mises en évidence, notamment la formation d’associations d’organisations de producteurs et l’émergence d’organisations de gros producteurs dans certains États membres depuis la réforme de la politique en 1996 (notamment BE, NL et IT), dont certaines sont déjà capables de contrebalancer le pouvoir de négociation des gros détaillants.
  Sans perdre de vue le plus grand accès au marché impliqué par le programme de Doha pour le développement et la concentration croissante du côté de la demande, on peut considérer que cette approche reste le meilleur instrument pour tenter d’atteindre une chaîne mieux équilibrée (entre producteurs et consommateurs). L’un des objectifs de la prochaine réforme est de remédier aux lacunes et de renforcer les instruments disponibles, notamment en favorisant les fusions entre les organisations de producteurs et leurs associations, la coopération entre les organisations de producteurs, et les organisations de producteurs de dimension transnationale. |
| --- | --- |

VII.

La Commission partage les préoccupations de la Cour à propos de la réalisation de l’objectif de 60 %. Toutefois, elle considère que la situation est plus complexe. L’instrument a été utilisé de multiples façons dans différents États membres et les résultats ne sont pas uniformément négatifs. D’autres données plus encourageantes doivent être mises en évidence, notamment la formation d’associations d’organisations de producteurs et l’émergence d’organisations de gros producteurs dans certains États membres depuis la réforme de la politique en 1996 (notamment BE, NL et IT), dont certaines sont déjà capables de contrebalancer le pouvoir de négociation des gros détaillants.

Sans perdre de vue le plus grand accès au marché impliqué par le programme de Doha pour le développement et la concentration croissante du côté de la demande, on peut considérer que cette approche reste le meilleur instrument pour tenter d’atteindre une chaîne mieux équilibrée (entre producteurs et consommateurs). L’un des objectifs de la prochaine réforme est de remédier aux lacunes et de renforcer les instruments disponibles, notamment en favorisant les fusions entre les organisations de producteurs et leurs associations, la coopération entre les organisations de producteurs, et les organisations de producteurs de dimension transnationale.

| VIII. | La Commission effectue actuellement une évaluation d’impact en préparation de la proposition de réforme de l’OCM qui sera présentée vers la fin de 2006. Elle approuve les objectifs exprimés dans les recommandations de la Cour et, dans le cadre de l’évaluation d’impact, elle recherchera la meilleure manière de les réaliser. |
| --- | --- |

VIII.

La Commission effectue actuellement une évaluation d’impact en préparation de la proposition de réforme de l’OCM qui sera présentée vers la fin de 2006. Elle approuve les objectifs exprimés dans les recommandations de la Cour et, dans le cadre de l’évaluation d’impact, elle recherchera la meilleure manière de les réaliser.

| IX et XI. | La Commission améliorera sa capacité de collecter les données et de développer les indicateurs pertinents. Pour traiter la question de la fiabilité de données, la DG AGRI lance un projet TI en 2006 afin de disposer d’une base de données appropriée dès 2007.
  L’étendue de l’évaluation et les questions afférentes seront formulées lors de la préparation du cahier des charges. Les observations de la Cour seront prises en compte. |
| --- | --- |

IX et XI.

La Commission améliorera sa capacité de collecter les données et de développer les indicateurs pertinents. Pour traiter la question de la fiabilité de données, la DG AGRI lance un projet TI en 2006 afin de disposer d’une base de données appropriée dès 2007.

L’étendue de l’évaluation et les questions afférentes seront formulées lors de la préparation du cahier des charges. Les observations de la Cour seront prises en compte.

INTRODUCTION

| 1. | Le règlement (CE) no 2200/96 du Conseil prévoit plusieurs destinations pour les produits retirés du marché: libre distribution aux organisations de bienfaisance; écoles; fins non alimentaires; aliments pour animaux; industries de transformation; (mais pas exclusivement) compost ou biodégradation dans des conditions strictes du point de vue écologique. |
| --- | --- |

1.

Le règlement (CE) no 2200/96 du Conseil prévoit plusieurs destinations pour les produits retirés du marché: libre distribution aux organisations de bienfaisance; écoles; fins non alimentaires; aliments pour animaux; industries de transformation; (mais pas exclusivement) compost ou biodégradation dans des conditions strictes du point de vue écologique.

| 5. | L’organisation commune des marchés (OCM) a été réformée pour la dernière fois en 1996, avant l’entrée en vigueur des exigences plus détaillées du règlement financier en 2002.
  Cependant, compte tenu de l’évolution du règlement financier, les objectifs seront revus dans la prochaine réforme de l’OCM, annoncée pour la fin de 2006. |
| --- | --- |

5.

L’organisation commune des marchés (OCM) a été réformée pour la dernière fois en 1996, avant l’entrée en vigueur des exigences plus détaillées du règlement financier en 2002.

Cependant, compte tenu de l’évolution du règlement financier, les objectifs seront revus dans la prochaine réforme de l’OCM, annoncée pour la fin de 2006.

PARTIE I: EFFICACITÉ DES PROGRAMMES OPÉRATIONNELS

| 20. | La Commission reconnaît sa responsabilité finale pour la bonne gestion financière du budget de l’UE en vertu des articles 274 du traité CE et 179 du traité Euratom. Les résultats de l’application des procédures d’apurement des comptes et les autres mécanismes de correction financière, établis en vertu des dispositions de l’article 53, paragraphe 5, du règlement financier, font partie de ce cadre. En outre, le règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil, relatif au financement de la politique agricole commune exige que les directeurs des organismes payeurs signent une déclaration d’assurance (DAS), reflétant en gestion partagée la déclaration d’assurance émise par les directeurs généraux de la Commission. |
| --- | --- |

20.

La Commission reconnaît sa responsabilité finale pour la bonne gestion financière du budget de l’UE en vertu des articles 274 du traité CE et 179 du traité Euratom. Les résultats de l’application des procédures d’apurement des comptes et les autres mécanismes de correction financière, établis en vertu des dispositions de l’article 53, paragraphe 5, du règlement financier, font partie de ce cadre. En outre, le règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil, relatif au financement de la politique agricole commune exige que les directeurs des organismes payeurs signent une déclaration d’assurance (DAS), reflétant en gestion partagée la déclaration d’assurance émise par les directeurs généraux de la Commission.

| 21. | La fusion des corps spéciaux d’inspecteurs dans l’équipe d’apurement des comptes a augmenté l’efficacité des contrôles de la Commission visant les procédures appliquées par les États membres. L’équipe chargée de contrôler le secteur des fruits et légumes, qui comprend les corps, a été renforcée en 2000. |
| --- | --- |

21.

La fusion des corps spéciaux d’inspecteurs dans l’équipe d’apurement des comptes a augmenté l’efficacité des contrôles de la Commission visant les procédures appliquées par les États membres. L’équipe chargée de contrôler le secteur des fruits et légumes, qui comprend les corps, a été renforcée en 2000.

| 22 et 23. | Lors de ses diverses missions d’apurement des comptes et de ses contrôles sur pièces, la Commission a veillé particulièrement à ce que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres offrent l’assurance raisonnable que les dépenses déclarées soient conformes aux exigences réglementaires. Cela a conduit, le cas échéant, à des évaluations de conformité des procédures pour l’approbation et le contrôle des programmes opérationnels. Les lacunes font l’objet d’un suivi via la procédure d’apurement des comptes et donnent lieu, si nécessaire, à des corrections financières à l’encontre de l’État membre concerné.
  Dans le cadre du système de la gestion partagée, les États membres doivent disposer de systèmes de contrôle adéquats: ils sont essentiellement responsables de l’évaluation et du contrôle de l’efficacité d’une action donnée. Le plan d’action de la Commission pour un cadre de contrôle interne intégré [COM(2006) 9] vise à renforcer la responsabilité des États membres telle que réclamée par le Parlement.
  La Commission examine régulièrement le fonctionnement du régime d’aide, y compris les questions relatives à l’efficacité, avec les États membres lors des réunions du comité de gestion et bilatéralement.
  La question de l’efficacité sera abordée plus loin dans l’évaluation d’impact et dans la prochaine évaluation. |
| --- | --- |

22 et 23.

Lors de ses diverses missions d’apurement des comptes et de ses contrôles sur pièces, la Commission a veillé particulièrement à ce que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres offrent l’assurance raisonnable que les dépenses déclarées soient conformes aux exigences réglementaires. Cela a conduit, le cas échéant, à des évaluations de conformité des procédures pour l’approbation et le contrôle des programmes opérationnels. Les lacunes font l’objet d’un suivi via la procédure d’apurement des comptes et donnent lieu, si nécessaire, à des corrections financières à l’encontre de l’État membre concerné.

Dans le cadre du système de la gestion partagée, les États membres doivent disposer de systèmes de contrôle adéquats: ils sont essentiellement responsables de l’évaluation et du contrôle de l’efficacité d’une action donnée. Le plan d’action de la Commission pour un cadre de contrôle interne intégré [COM(2006) 9] vise à renforcer la responsabilité des États membres telle que réclamée par le Parlement.

La Commission examine régulièrement le fonctionnement du régime d’aide, y compris les questions relatives à l’efficacité, avec les États membres lors des réunions du comité de gestion et bilatéralement.

La question de l’efficacité sera abordée plus loin dans l’évaluation d’impact et dans la prochaine évaluation.

Encadré 9

La Commission note que, pour les autres objectifs énoncés de l’action, la Cour a constaté qu’il existait un rapport entre la «réduction des coûts de production» et indirectement «l’amélioration de la qualité des produits», et par conséquent «l’augmentation de la valeur commerciale des produits».

| 38 à 40. | La Commission reconnaît les préoccupations de la Cour. Néanmoins, certains progrès en direction des objectifs concernés ont pu être clairement identifiés ou supposés dans plus de 70 % des cas examinés par la Cour (voir point 54).
  La décision d’inclure dans le règlement de la Commission une liste d’actions éligibles (une liste «positive»), accompagnée d’une liste d’actions non éligibles, a augmenté la sécurité juridique tant pour les administrations des États membres que pour les organisations de producteurs. Cette approche n'a jamais été conçue comme une alternative aux obligations des États membres d’approuver les programmes opérationnels en relation aux situations initiales et aux objectifs des organisations de producteurs. |
| --- | --- |

38 à 40.

La Commission reconnaît les préoccupations de la Cour. Néanmoins, certains progrès en direction des objectifs concernés ont pu être clairement identifiés ou supposés dans plus de 70 % des cas examinés par la Cour (voir point 54).

La décision d’inclure dans le règlement de la Commission une liste d’actions éligibles (une liste «positive»), accompagnée d’une liste d’actions non éligibles, a augmenté la sécurité juridique tant pour les administrations des États membres que pour les organisations de producteurs. Cette approche n'a jamais été conçue comme une alternative aux obligations des États membres d’approuver les programmes opérationnels en relation aux situations initiales et aux objectifs des organisations de producteurs.

| 41. | Les notes d’interprétation publiées par la Commission, notamment entre 1997 et 2000, couvraient une grande variété de thèmes, notamment l’éligibilité et, dans une plus grande mesure, l’article 11 du règlement (CE) no 2200/96 sur la reconnaissance des organisations de producteurs. |
| --- | --- |

41.

Les notes d’interprétation publiées par la Commission, notamment entre 1997 et 2000, couvraient une grande variété de thèmes, notamment l’éligibilité et, dans une plus grande mesure, l’article 11 du règlement (CE) no 2200/96 sur la reconnaissance des organisations de producteurs.

| 43. | La décision d’inclure dans le règlement de la Commission une liste d’actions éligibles (une liste «positive»), accompagnée d’une liste d’actions non éligibles, a augmenté la sécurité juridique tant pour les administrations des États membres que pour les organisations de producteurs. Cette approche n'a jamais été conçue comme une alternative aux obligations des États membres d’approuver les programmes opérationnels en relation aux situations initiales et aux objectifs des organisations de producteurs. |
| --- | --- |

43.

La décision d’inclure dans le règlement de la Commission une liste d’actions éligibles (une liste «positive»), accompagnée d’une liste d’actions non éligibles, a augmenté la sécurité juridique tant pour les administrations des États membres que pour les organisations de producteurs. Cette approche n'a jamais été conçue comme une alternative aux obligations des États membres d’approuver les programmes opérationnels en relation aux situations initiales et aux objectifs des organisations de producteurs.

Encadré 13

En général, l’achat de caisses-palettes est considéré comme un investissement tant au titre de ce régime qu’au titre du développement rural et, en tant que tel, doit être considéré comme éligible.

| 44. | La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation.
  Les listes d’éligibilité et le «modèle de programmation» ne sont pas nécessairement opposés. Même dans une politique plus encadrée (par exemple le développement rural), les deux éléments coexistent. |
| --- | --- |

44.

La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation.

Les listes d’éligibilité et le «modèle de programmation» ne sont pas nécessairement opposés. Même dans une politique plus encadrée (par exemple le développement rural), les deux éléments coexistent.

| 45. | La réglementation a prévu une série complète de règles pour cette mesure.
  Le fait que les États membres et les contrôleurs de la Commission continuent de découvrir des exemples de dépenses inéligibles semble inhérent à tout régime d’aide et n’est donc pas spécifique à celui-ci. En outre, la Commission a relevé plusieurs cas où les États membres ont interprété la législation communautaire de manière très large. |
| --- | --- |

45.

La réglementation a prévu une série complète de règles pour cette mesure.

Le fait que les États membres et les contrôleurs de la Commission continuent de découvrir des exemples de dépenses inéligibles semble inhérent à tout régime d’aide et n’est donc pas spécifique à celui-ci. En outre, la Commission a relevé plusieurs cas où les États membres ont interprété la législation communautaire de manière très large.

| 46. | La législation communautaire fixe le niveau de contrôle à un niveau raisonnable. La Commission considère que l’exécution d’un plus grand nombre de contrôles par certains États membres ne reflète pas l’incertitude sur l’éligibilité et les risques associés. |
| --- | --- |

46.

La législation communautaire fixe le niveau de contrôle à un niveau raisonnable. La Commission considère que l’exécution d’un plus grand nombre de contrôles par certains États membres ne reflète pas l’incertitude sur l’éligibilité et les risques associés.

| 47. | Les mesures innovantes peuvent, par leur nature même, éprouver les limites de l’éligibilité. Cependant, la Commission n'a été informée d’aucun problème concernant l’inclusion de telles mesures dans les programmes opérationnels. |
| --- | --- |

47.

Les mesures innovantes peuvent, par leur nature même, éprouver les limites de l’éligibilité. Cependant, la Commission n'a été informée d’aucun problème concernant l’inclusion de telles mesures dans les programmes opérationnels.

| 48. | Le fait que les membres d’organisations de producteurs doivent cofinancer 50 % des coûts du programme compense le risque que des actions inefficaces soient choisies par les bénéficiaires, tant que les objectifs des organisations de producteurs coïncident avec ceux de l’OCM. En outre, les États membres ont un ensemble précis d’obligations à respecter, comme indiqué au point 18. |
| --- | --- |

48.

Le fait que les membres d’organisations de producteurs doivent cofinancer 50 % des coûts du programme compense le risque que des actions inefficaces soient choisies par les bénéficiaires, tant que les objectifs des organisations de producteurs coïncident avec ceux de l’OCM. En outre, les États membres ont un ensemble précis d’obligations à respecter, comme indiqué au point 18.

| 49. | L’un des objectifs généraux de l’OCM a toujours été d’améliorer les revenus des agriculteurs, non pas via les mesures de soutien mais via le marché, ce qui accroît ainsi leur compétitivité. À cet égard, il semble judicieux qu’ils utilisent des subventions pour supporter les coûts des activités existantes, même si cela peut ne pas sembler représenter une avancée significative par rapport à la situation initiale au regard des onze objectifs spécifiques de la réglementation. Toutefois, le soutien fourni dans le cadre des Fonds opérationnels, hormis quelques exceptions, doit viser les améliorations structurelles et non pas les frais de fonctionnement.
  L’exemple particulier de l’emballage recyclé est une illustration claire de l’approche de la Commission à cet égard. En 2004, la Commission a modifié les règles d’éligibilité, le critère des coûts supportés pour l’emballage étant étendu à la gestion environnementale de l’emballage recyclable. Le but était de mettre un terme aux abus observés dans certains États membres et de mieux lier les dépenses aux améliorations environnementales. Comme mentionné à la note 13 de bas de page, la Commission a effectué une correction financière en 2001. |
| --- | --- |

49.

L’un des objectifs généraux de l’OCM a toujours été d’améliorer les revenus des agriculteurs, non pas via les mesures de soutien mais via le marché, ce qui accroît ainsi leur compétitivité. À cet égard, il semble judicieux qu’ils utilisent des subventions pour supporter les coûts des activités existantes, même si cela peut ne pas sembler représenter une avancée significative par rapport à la situation initiale au regard des onze objectifs spécifiques de la réglementation. Toutefois, le soutien fourni dans le cadre des Fonds opérationnels, hormis quelques exceptions, doit viser les améliorations structurelles et non pas les frais de fonctionnement.

L’exemple particulier de l’emballage recyclé est une illustration claire de l’approche de la Commission à cet égard. En 2004, la Commission a modifié les règles d’éligibilité, le critère des coûts supportés pour l’emballage étant étendu à la gestion environnementale de l’emballage recyclable. Le but était de mettre un terme aux abus observés dans certains États membres et de mieux lier les dépenses aux améliorations environnementales. Comme mentionné à la note 13 de bas de page, la Commission a effectué une correction financière en 2001.

| 51 et 52. | Dans le cadre de la réforme à venir, on s’efforcera en outre davantage, dans la réforme à venir, à faire des exigences en matière de compte rendu et de suivi des outils plus efficaces pour les États membres dans leur évaluation de l’efficacité de la politique.
  La Commission a pris l’engagement, dans son programme d’évaluation, de lancer des évaluations visant les différentes mesures de marché concernant l’OCM des fruits et légumes. L’évaluation concernant les organisations de producteurs sera lancée en 2007, un rapport final étant prévu en 2009. |
| --- | --- |

51 et 52.

Dans le cadre de la réforme à venir, on s’efforcera en outre davantage, dans la réforme à venir, à faire des exigences en matière de compte rendu et de suivi des outils plus efficaces pour les États membres dans leur évaluation de l’efficacité de la politique.

La Commission a pris l’engagement, dans son programme d’évaluation, de lancer des évaluations visant les différentes mesures de marché concernant l’OCM des fruits et légumes. L’évaluation concernant les organisations de producteurs sera lancée en 2007, un rapport final étant prévu en 2009.

| 54. | Cela signifie que 71 %, soit presque trois quarts des actions sélectionnées, ont révélé à divers degrés des progrès vers la réalisation des objectifs. |
| --- | --- |

54.

Cela signifie que 71 %, soit presque trois quarts des actions sélectionnées, ont révélé à divers degrés des progrès vers la réalisation des objectifs.

| 57 et 58. | La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée.
  Par ailleurs, les normes de qualité évoluent rapidement dans le secteur et le maintien de la qualité à hauteur des normes (en amélioration) implique une progression. |
| --- | --- |

57 et 58.

La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée.

Par ailleurs, les normes de qualité évoluent rapidement dans le secteur et le maintien de la qualité à hauteur des normes (en amélioration) implique une progression.

| 61. | La décision d’inclure dans le règlement de la Commission une liste d’actions éligibles (une liste «positive»), accompagnée d’une liste d’actions non éligibles, a augmenté la sécurité juridique tant pour les administrations des États membres que pour les organisations de producteurs. L’existence de listes d’éligibilité ne dispense pas les États membres de leur responsabilité consistant à garantir que ce qui est approuvé est susceptible d’être à la fois éligible et efficace, et ne doit pas être considérée comme une approbation par la Commission de l’approche dite des subventions. |
| --- | --- |

61.

La décision d’inclure dans le règlement de la Commission une liste d’actions éligibles (une liste «positive»), accompagnée d’une liste d’actions non éligibles, a augmenté la sécurité juridique tant pour les administrations des États membres que pour les organisations de producteurs. L’existence de listes d’éligibilité ne dispense pas les États membres de leur responsabilité consistant à garantir que ce qui est approuvé est susceptible d’être à la fois éligible et efficace, et ne doit pas être considérée comme une approbation par la Commission de l’approche dite des subventions.

| 62. | La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation.
  Les listes d’éligibilité et le «modèle de programmation» ne s’opposent pas nécessairement. Même dans une politique plus encadrée (par exemple le développement rural), les deux éléments coexistent. |
| --- | --- |

62.

La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation.

Les listes d’éligibilité et le «modèle de programmation» ne s’opposent pas nécessairement. Même dans une politique plus encadrée (par exemple le développement rural), les deux éléments coexistent.

| 63. | La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée.
  La question d’un meilleur ciblage sera abordée dans la prochaine réforme de l’OCM. |
| --- | --- |

63.

La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée.

La question d’un meilleur ciblage sera abordée dans la prochaine réforme de l’OCM.

PARTIE II: PROGRÈS RÉALISÉS PAR LES ORGANISATIONS DE PRODUCTEURS

| 69. | Dans le cadre de la réforme à venir, on s’efforcera en outre davantage, dans la réforme à venir, à faire des exigences en matière de compte rendu et de suivi des outils plus efficaces pour les États membres dans leur évaluation de l’efficacité de la politique.
  La Commission a pris l’engagement, dans son programme d’évaluation, de lancer des évaluations visant les différentes mesures de marché concernant l’OCM des fruits et légumes. L’évaluation concernant les organisations de producteurs sera lancée en 2007, un contrat devant être établi en 2008 et un rapport étant prévu en 2009. |
| --- | --- |

69.

Dans le cadre de la réforme à venir, on s’efforcera en outre davantage, dans la réforme à venir, à faire des exigences en matière de compte rendu et de suivi des outils plus efficaces pour les États membres dans leur évaluation de l’efficacité de la politique.

La Commission a pris l’engagement, dans son programme d’évaluation, de lancer des évaluations visant les différentes mesures de marché concernant l’OCM des fruits et légumes. L’évaluation concernant les organisations de producteurs sera lancée en 2007, un contrat devant être établi en 2008 et un rapport étant prévu en 2009.

| 71. | La collecte de données sur les programmes opérationnels fait partie du suivi de la mise en œuvre de la politique; elle suit une logique input/output [combien d’argent est dépensé (input) et pour quel type d’activités (output)]. Dans l’évaluation, un plus grand accent est mis sur les objectifs et les impacts. |
| --- | --- |

71.

La collecte de données sur les programmes opérationnels fait partie du suivi de la mise en œuvre de la politique; elle suit une logique input/output [combien d’argent est dépensé (input) et pour quel type d’activités (output)]. Dans l’évaluation, un plus grand accent est mis sur les objectifs et les impacts.

| 72. | La Commission estime tout comme la Cour que la quantité de données contenue dans les rapports des États membres requiert un système de gestion informatique approprié. Elle poursuit ses efforts pour améliorer la gestion et la fiabilité des données. Envisageant l’avenir, la DG AGRI lance cette année un projet afin de disposer d’une solide base de données dès 2007. |
| --- | --- |

72.

La Commission estime tout comme la Cour que la quantité de données contenue dans les rapports des États membres requiert un système de gestion informatique approprié. Elle poursuit ses efforts pour améliorer la gestion et la fiabilité des données. Envisageant l’avenir, la DG AGRI lance cette année un projet afin de disposer d’une solide base de données dès 2007.

| 74. | Des indicateurs indirects existent en ce qui concerne l’objectif de l’amélioration de la qualité (le nombre croissant d’indicateurs géographiques et de labels de qualité relatifs aux fruits et légumes), bien qu’ils ne montrent pas spécifiquement les progrès accomplis par les organisations de producteurs. |
| --- | --- |

74.

Des indicateurs indirects existent en ce qui concerne l’objectif de l’amélioration de la qualité (le nombre croissant d’indicateurs géographiques et de labels de qualité relatifs aux fruits et légumes), bien qu’ils ne montrent pas spécifiquement les progrès accomplis par les organisations de producteurs.

| 76. | La réduction des retraits (en quantité et en dépenses) indique que l’offre a été adaptée à la demande. La diminution radicale des retraits apparaît aussi dans le faible pourcentage des Fonds opérationnels (seulement 2 %, tandis que le plafond est de 30 %) consacrés à cet objectif. |
| --- | --- |

76.

La réduction des retraits (en quantité et en dépenses) indique que l’offre a été adaptée à la demande. La diminution radicale des retraits apparaît aussi dans le faible pourcentage des Fonds opérationnels (seulement 2 %, tandis que le plafond est de 30 %) consacrés à cet objectif.

| 78. | La Commission partage les préoccupations de la Cour. Toutefois, elle considère que la situation est plus complexe. L’instrument a été utilisé de multiples façons dans différents États membres et les résultats ne sont pas uniformément négatifs. D’autres données plus encourageantes doivent être mises en évidence, notamment la formation d’associations d’organisations de producteurs et l’émergence d’organisations de gros producteurs dans certains États membres depuis la réforme de la politique en 1996 (notamment BE, NL et IT), dont certaines sont déjà capables de contrebalancer le pouvoir de négociation des gros détaillants. |
| --- | --- |

78.

La Commission partage les préoccupations de la Cour. Toutefois, elle considère que la situation est plus complexe. L’instrument a été utilisé de multiples façons dans différents États membres et les résultats ne sont pas uniformément négatifs. D’autres données plus encourageantes doivent être mises en évidence, notamment la formation d’associations d’organisations de producteurs et l’émergence d’organisations de gros producteurs dans certains États membres depuis la réforme de la politique en 1996 (notamment BE, NL et IT), dont certaines sont déjà capables de contrebalancer le pouvoir de négociation des gros détaillants.

| 79. | Pour aborder la question de la fiabilité de données, la DG AGRI lance cette année un projet TI afin de disposer d’une base de données appropriée dès 2007. |
| --- | --- |

79.

Pour aborder la question de la fiabilité de données, la DG AGRI lance cette année un projet TI afin de disposer d’une base de données appropriée dès 2007.

| 80. | La Commission est consciente de cette question, qui constituera l’un des thèmes principaux à traiter lors de la prochaine réforme de l’OCM. |
| --- | --- |

80.

La Commission est consciente de cette question, qui constituera l’un des thèmes principaux à traiter lors de la prochaine réforme de l’OCM.

| 81. | Ces questions seront examinées dans le contexte de la prochaine évaluation. |
| --- | --- |

81.

Ces questions seront examinées dans le contexte de la prochaine évaluation.

| 82. | L’évaluation concernant les organisations de producteurs est incluse dans le programme d’évaluation de la DG AGRI pour l’année 2007, le contrat devant être établi en 2008 et un rapport étant prévu pour 2009. Les observations de la Cour seront prises en compte lors de la définition de l’étendue de l’évaluation et des questions afférentes. |
| --- | --- |

82.

L’évaluation concernant les organisations de producteurs est incluse dans le programme d’évaluation de la DG AGRI pour l’année 2007, le contrat devant être établi en 2008 et un rapport étant prévu pour 2009. Les observations de la Cour seront prises en compte lors de la définition de l’étendue de l’évaluation et des questions afférentes.

| 83. | La Commission a comparé l’évolution de la valeur de production commercialisée (VPC) des organisations de producteurs avec celle des producteurs ne faisant pas partie d’organisations. Selon le rôle futur des organisations de producteurs dans la prochaine réforme, la Commission est prête à étudier si des informations plus directes en matière de revenus pourraient être obtenues. La question appellera une discussion avec les États membres. |
| --- | --- |

83.

La Commission a comparé l’évolution de la valeur de production commercialisée (VPC) des organisations de producteurs avec celle des producteurs ne faisant pas partie d’organisations. Selon le rôle futur des organisations de producteurs dans la prochaine réforme, la Commission est prête à étudier si des informations plus directes en matière de revenus pourraient être obtenues. La question appellera une discussion avec les États membres.

| 84 et 85. | Les exceptions doivent être justifiées par des critères objectifs et après consultation des États membres. Les services de la Commission sont systématiquement impliqués dans les évaluations ex ante des demandes formulées en ce sens par les États membres.
  La Commission a demandé aux États membres de procéder à une délimitation claire dans leurs programmes de développement rural, les mesures devant être différenciées par nature ou par valeur; on peut ainsi identifier si le financement a lieu au titre du développement rural ou des programmes opérationnels. |
| --- | --- |

84 et 85.

Les exceptions doivent être justifiées par des critères objectifs et après consultation des États membres. Les services de la Commission sont systématiquement impliqués dans les évaluations ex ante des demandes formulées en ce sens par les États membres.

La Commission a demandé aux États membres de procéder à une délimitation claire dans leurs programmes de développement rural, les mesures devant être différenciées par nature ou par valeur; on peut ainsi identifier si le financement a lieu au titre du développement rural ou des programmes opérationnels.

| 86. | Conformément à l’article 37, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil, le rôle de la programmation en matière de développement rural est de prouver qu'une demande de dérogation n’affecte pas la cohérence entre le premier et le deuxième pilier. La cohérence entre l’OCM des fruits et légumes et le développement rural sera examinée dans le cadre de l’évaluation d’impact plus large, actuellement en cours. |
| --- | --- |

86.

Conformément à l’article 37, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil, le rôle de la programmation en matière de développement rural est de prouver qu'une demande de dérogation n’affecte pas la cohérence entre le premier et le deuxième pilier. La cohérence entre l’OCM des fruits et légumes et le développement rural sera examinée dans le cadre de l’évaluation d’impact plus large, actuellement en cours.

CONCLUSIONS

| 87. | En vertu du système de la gestion partagée, les États membres sont essentiellement responsables de l’évaluation et du contrôle de l’efficacité d’une action donnée. La Commission examine régulièrement le fonctionnement du régime d’aide, notamment les questions relatives à l’efficacité, avec les États membres lors des réunions du comité de gestion. En outre, les thèmes exigeant une clarification sont traités lors de réunions bilatérales entre la Commission et les États membres.
  Lors de ses diverses missions d’apurement des comptes et de ses contrôles sur pièces, la Commission a veillé particulièrement à ce que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres offrent l’assurance raisonnable que les dépenses déclarées soient conformes aux exigences réglementaires. Cela a conduit, le cas échéant, à des évaluations de conformité des procédures pour l’approbation et le contrôle des programmes opérationnels. Les lacunes font l’objet d’un suivi via la procédure d’apurement des comptes et donnent lieu, si nécessaire, à des corrections financières à l’encontre de l’État membre concerné. |
| --- | --- |

87.

En vertu du système de la gestion partagée, les États membres sont essentiellement responsables de l’évaluation et du contrôle de l’efficacité d’une action donnée. La Commission examine régulièrement le fonctionnement du régime d’aide, notamment les questions relatives à l’efficacité, avec les États membres lors des réunions du comité de gestion. En outre, les thèmes exigeant une clarification sont traités lors de réunions bilatérales entre la Commission et les États membres.

Lors de ses diverses missions d’apurement des comptes et de ses contrôles sur pièces, la Commission a veillé particulièrement à ce que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres offrent l’assurance raisonnable que les dépenses déclarées soient conformes aux exigences réglementaires. Cela a conduit, le cas échéant, à des évaluations de conformité des procédures pour l’approbation et le contrôle des programmes opérationnels. Les lacunes font l’objet d’un suivi via la procédure d’apurement des comptes et donnent lieu, si nécessaire, à des corrections financières à l’encontre de l’État membre concerné.

| 88. | La Commission reconnaît les préoccupations de la Cour. Néanmoins, certains progrès en direction des objectifs concernés ont pu être clairement identifiés ou supposés dans plus de 70 % des cas examinés par la Cour.
  La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation, qui fixe des niveaux de contrôle raisonnables. Les observations de la Cour résultant de ses missions de contrôle de 2005 indiquent plusieurs cas où les États membres ont interprété la législation de l’UE de manière très large. |
| --- | --- |

88.

La Commission reconnaît les préoccupations de la Cour. Néanmoins, certains progrès en direction des objectifs concernés ont pu être clairement identifiés ou supposés dans plus de 70 % des cas examinés par la Cour.

La Commission a introduit des listes d’éligibilité, qui (dans les limites de ce qui est raisonnablement possible) exposent clairement ce qui a pu faire l’objet d’un financement. Il appartient aux autorités nationales de veiller à ce que les programmes qu’ils approuvent soient conformes non seulement à ces orientations, mais également aux objectifs généraux fixés par la réglementation. Les États membres arrêtent leurs propres dispositions administratives détaillées et la Commission vérifie qu’elles sont conformes à la réglementation, qui fixe des niveaux de contrôle raisonnables. Les observations de la Cour résultant de ses missions de contrôle de 2005 indiquent plusieurs cas où les États membres ont interprété la législation de l’UE de manière très large.

| 89. | La Commission est heureuse de noter que les conclusions de la Cour donnent une image globale positive des progrès accomplis par les organisations de producteurs grâce au soutien de la Communauté. |
| --- | --- |

89.

La Commission est heureuse de noter que les conclusions de la Cour donnent une image globale positive des progrès accomplis par les organisations de producteurs grâce au soutien de la Communauté.

| 90. | La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée. Cependant, elle convient que l’aide peut être plus efficace si elle est mieux ciblée, et elle abordera cette question dans l’évaluation d’impact en cours. |
| --- | --- |

90.

La Commission considère que même si une action peut ne pas sembler efficace pour avancer de manière significative vers l’un des objectifs visés à l’article 15, paragraphe 4, du règlement du Conseil, l’aide doit être considérée comme efficace au regard de l’augmentation des revenus des producteurs grâce à l’amélioration de leur compétitivité, qui est l’un des objectifs généraux de la politique menée. Cependant, elle convient que l’aide peut être plus efficace si elle est mieux ciblée, et elle abordera cette question dans l’évaluation d’impact en cours.

| 91. | La Commission reconnaît que les effets des programmes opérationnels ne peuvent pas être considérer comme le seul facteur encourageant les producteurs à atteindre les objectifs fixés dans le règlement du Conseil. Cependant, ils contribuent à une approche plus orientée vers le marché. Les forces du marché, notamment récemment, ont fait subir aux producteurs une pression énorme, laquelle a entraîné des crises majeures pour les produits leaders de l’UE (c'est-à-dire les pêches, les agrumes, les raisins de table, les tomates, les tomates destinées à la transformation).
  En raison de ces crises, soucieux de leur survie économique et considérant la réduction des coûts comme une priorité, les producteurs peuvent prêter moins d’attention aux aspects de la qualité et négliger les questions environnementales. Ce risque fait des programmes opérationnels un élément important pour faire en sorte que les producteurs restent concentrés sur les questions ayant trait à la qualité et à l’environnement dans leurs actions. |
| --- | --- |

91.

La Commission reconnaît que les effets des programmes opérationnels ne peuvent pas être considérer comme le seul facteur encourageant les producteurs à atteindre les objectifs fixés dans le règlement du Conseil. Cependant, ils contribuent à une approche plus orientée vers le marché. Les forces du marché, notamment récemment, ont fait subir aux producteurs une pression énorme, laquelle a entraîné des crises majeures pour les produits leaders de l’UE (c'est-à-dire les pêches, les agrumes, les raisins de table, les tomates, les tomates destinées à la transformation).

En raison de ces crises, soucieux de leur survie économique et considérant la réduction des coûts comme une priorité, les producteurs peuvent prêter moins d’attention aux aspects de la qualité et négliger les questions environnementales. Ce risque fait des programmes opérationnels un élément important pour faire en sorte que les producteurs restent concentrés sur les questions ayant trait à la qualité et à l’environnement dans leurs actions.

| 92. | La Commission est consciente des lacunes soulignées par la Cour. Cependant, sans perdre de vue le plus grand accès au marché impliqué par le programme de Doha pour le développement et la concentration croissante du côté de la demande, on peut considérer que cette approche reste le meilleur instrument pour tenter d’atteindre une chaîne mieux équilibrée (entre producteurs et consommateurs). L’un des objectifs de la prochaine réforme est de remédier aux lacunes et de renforcer les instruments disponibles, notamment en favorisant les fusions entre les organisations de producteurs et leurs associations, la coopération entre les organisations de producteurs, et les organisations de producteurs de dimension transnationale. |
| --- | --- |

92.

La Commission est consciente des lacunes soulignées par la Cour. Cependant, sans perdre de vue le plus grand accès au marché impliqué par le programme de Doha pour le développement et la concentration croissante du côté de la demande, on peut considérer que cette approche reste le meilleur instrument pour tenter d’atteindre une chaîne mieux équilibrée (entre producteurs et consommateurs). L’un des objectifs de la prochaine réforme est de remédier aux lacunes et de renforcer les instruments disponibles, notamment en favorisant les fusions entre les organisations de producteurs et leurs associations, la coopération entre les organisations de producteurs, et les organisations de producteurs de dimension transnationale.

| 93. | La Commission est d’avis que le contrôle ex ante effectué par ses services en ce qui concerne les demandes de dérogation des États membres en vertu de l’article 37, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil était suffisant pour assurer la cohérence entre les deux instruments. Les raisons de la participation peu satisfaisante des producteurs au régime seront recherchées dans de futures évaluations. |
| --- | --- |

93.

La Commission est d’avis que le contrôle ex ante effectué par ses services en ce qui concerne les demandes de dérogation des États membres en vertu de l’article 37, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil était suffisant pour assurer la cohérence entre les deux instruments. Les raisons de la participation peu satisfaisante des producteurs au régime seront recherchées dans de futures évaluations.

RECOMMANDATIONS

| 94. | Cette question sera examinée et traitée correctement dans la prochaine révision de l’OCM (fin 2006), dans le but de simplifier le régime d’aide et d’améliorer son efficacité à l’avenir.
  Les résultats de l’évaluation pourraient donner lieu à de nouvelles initiatives législatives de la Commission si elles sont jugées pouvant contribuer à atteindre les objectifs du régime. |
| --- | --- |

94.

Cette question sera examinée et traitée correctement dans la prochaine révision de l’OCM (fin 2006), dans le but de simplifier le régime d’aide et d’améliorer son efficacité à l’avenir.

Les résultats de l’évaluation pourraient donner lieu à de nouvelles initiatives législatives de la Commission si elles sont jugées pouvant contribuer à atteindre les objectifs du régime.

| 95. | La Commission effectue une évaluation d’impact en préparation de la proposition de réforme de l’OCM, à soumettre vers la fin de 2006. Elle approuve les objectifs exprimés dans les recommandations de la Cour et, dans le cadre de l’évaluation d’impact, elle recherchera la meilleure manière de les atteindre. |
| --- | --- |

95.

La Commission effectue une évaluation d’impact en préparation de la proposition de réforme de l’OCM, à soumettre vers la fin de 2006. Elle approuve les objectifs exprimés dans les recommandations de la Cour et, dans le cadre de l’évaluation d’impact, elle recherchera la meilleure manière de les atteindre.

| 96. | La Commission améliorera sa capacité de collecter les données et de développer les indicateurs appropriés. Pour traiter la question de la fiabilité de données, la DG AGRI lance cette année un projet TI afin de disposer d’une base de données dès 2007. |
| --- | --- |

96.

La Commission améliorera sa capacité de collecter les données et de développer les indicateurs appropriés. Pour traiter la question de la fiabilité de données, la DG AGRI lance cette année un projet TI afin de disposer d’une base de données dès 2007.

| 97. | L’étendue de l’évaluation et les questions afférentes seront formulées lors de la préparation du cahier des charges. Les observations de la Cour seront prises en compte. |
| --- | --- |

97.

L’étendue de l’évaluation et les questions afférentes seront formulées lors de la préparation du cahier des charges. Les observations de la Cour seront prises en compte.

| 98. | La Commission abordera dans sa prochaine proposition de réforme la question de l’absence d’organisation dans les principaux États membres producteurs de fruits et légumes, en encourageant l’adhésion des organisations de producteurs plus efficacement. |
| --- | --- |

98.

La Commission abordera dans sa prochaine proposition de réforme la question de l’absence d’organisation dans les principaux États membres producteurs de fruits et légumes, en encourageant l’adhésion des organisations de producteurs plus efficacement.

| 99 et 100. | Dans un secteur où l’offre se heurte à un pouvoir de négociation toujours plus fort du côté de la demande, la concentration de l’offre est, et restera, un outil valable pour assurer un marché plus équilibré. L’étendue de l’évaluation et les questions afférentes seront formulées lors de la préparation du cahier des charges. Les observations de la Cour seront prises en compte. |
| --- | --- |

99 et 100.

Dans un secteur où l’offre se heurte à un pouvoir de négociation toujours plus fort du côté de la demande, la concentration de l’offre est, et restera, un outil valable pour assurer un marché plus équilibré. L’étendue de l’évaluation et les questions afférentes seront formulées lors de la préparation du cahier des charges. Les observations de la Cour seront prises en compte.

---