Estado Libre Asociado de Puerto Rico

TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL ESPECIAL

OFICINA DE ETICA 

GUBERNAMENTAL

Recurrida

V.

JOSE HIRAM SOTO 

RIVERA

Recurrente

KLRA202300267

Revisión de Decisión 

Administrativa

procedente de la 

Oficina de Ética 

Gubernamental

Caso Núm.:

23-06

Sobre:

Violación a los 

Artículos 4.2 (s) y 4.3 

(d) de la Ley Orgánica 

de la Oficina de Ética 

Gubernamental de 

Puerto Rico, Ley 

Núm. 1-2012, según 

enmendada

Panel integrado por su presidenta la Juez Lebrón Nieves, el Juez 

Adames Soto y el Juez Pérez Ocasio1

Lebrón Nieves, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 29 de febrero de 2024.

El 9 de junio de 2023, compareció ante este foro revisor, el 

José Hiram Soto Rivera, señor Alcalde del municipio de Adjuntas (en 

adelante, parte recurrente) mediante un recurso de “Revisión 

Judicial”, y nos solicita que revoquemos la “Resolución” emitida el 

15 de mayo de 2023, y notificada el 17 de mayo de 2023, por la 

Oficina de Ética Gubernamental, en adelante, OEG.

Adelantamos que, por los fundamentos que expondremos a 

continuación, se confirma Resolución recurrida.

I

Los hechos procesales y fácticos que dan lugar al presente 

recurso son los que en adelante se reseñan. El 28 de julio de 2022, 

el Área de Investigaciones y Procesamiento de la Oficina de Ética

1 Conforme a la Orden Administrativa OATA-2023-131 emitida el 14 de julio de 

2023, se designó al Juez Pérez Ocasio en sustitución de la Jueza Martínez 

Cordero.
KLRA202300267 2

Gubernamental (en adelante, AIPA) presentó una Querella contra el 

recurrente, en la que le imputó haber infringido los artículos 4.2(s) 

y 4.3(d) de la Ley Núm. 1 del 3 de enero de 2012, conocida como Ley 

de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante, Ley 1-2012 o 

LOOEG)

2; y el Reglamento sobre Asuntos Programáticos de la 

Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante, 

Reglamento).

3 Ello, al Alcalde Soto Rivera, en representación del 

Municipio de Adjuntas, otorgar con el señor Roberto Fernandini

Torré –un pariente de un servidor público –dos contratos (números

2021-00014 y 2022-000020) y dos enmiendas a estos, sin la previa 

consulta a la OEG, según exige su ley habilitadora. Sostuvo la AIPA 

que la otorgación de los referidos dos (2) contratos y las dos (2) 

enmiendas otorgadas por el recurrente, configuraron cuatro (4) 

violaciones a la LOOEG.4

La AIPA sostuvo, además, que las actuaciones del recurrente

“mancilla[n] la confianza en la función pública del Municipio de 

Adjuntas”.5 Por estas razones, la agencia solicitó que se le 

impusieran las multas pertinentes, conforme al Artículo 4.7(c) de su 

ley habilitadora. Ley 1-2012, supra.6

Evaluadas las posturas de las partes, aquilatada la prueba 

ante su consideración, así como la totalidad del expediente 

administrativo, la Oficina de Ética Gubernamental, por conducto de 

su Director Ejecutivo, el licenciado Luis A. Pérez Vargas, emitió el 

15 de mayo de 2023, notificada el día 17 del mismo mes y año, la 

Resolución cuya revisión nos atiene. En aludida la Resolución,

adoptó en su totalidad, el Informe sometido por la Oficial 

2 3 LPRA secs. 1857a y 1857b.

3 Reglamento número 8231 del 18 de julio de 2012.

4 Apéndice del recurso, pág. 19.

5 Id.

6 3 LPRA sec. 1857f.6
KLRA202300267 3

Examinadora7, donde se formularon las siguientes determinaciones 

de hechos: 

1. El querellado, señor Soto Rivera, se desempeña 

como alcalde del Municipio de Adjuntas desde el 11 

de enero de 2021.

2. El querellado es un servidor público y la autoridad 

nominadora del Municipio de Adjuntas con la 

función inherente de nombrar, ascender, 

remunerar y contratar.

3. El 11 de enero de 2021 el querellado nombró al Sr. 

José Luis Fernandini Torres al puesto de confianza 

de director de Obras Públicas del Municipio de 

Adjuntas.

4. El 12 de enero de 2021, se organizó la corporación 

FERCON LLC ante el Departamento de Estado.

5. El Sr. Roberto Fernandini Torré es el presidente, 

representante autorizado, agente residente y único 

miembro de FERCON LLC.

6. Las ganancias que se derivan de las operaciones de 

FERCON LLC pertenecen y se dividen entre el señor 

Fernandini Torré, su esposa y la sociedad legal de 

gananciales habida entre ambos.

7. El señor Fernandini Torres, director de Obras 

Públicas del Municipio de Adjuntas, es tío del señor 

Fernandini Torré, presidente y representante de 

FERCON LLC.

8. El 19 de abril de 2021, el querellado, en 

representación del Municipio de Adjuntas, otorgó 

un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado, 

contrato núm. 2021-000114, con el señor 

Fernandini Torré, quien compareció en 

representación de FERCON LLC. Este contrato 

estuvo vigente desde la fecha de su otorgamiento 

hasta el 30 de junio de 2021, con una cantidad 

máxima de $16,800.00 mensuales.

9. El 14 de junio de 2021, la Junta de Subastas del 

Municipio de Adjuntas publicó, en el periódico 

Primera Hora, un Aviso de Subasta, Subasta 21-

0004, Serie 2020-2021. Entre los suministros 

generales que se solicitaron en el aviso se 

encontraba la Renta de Equipo Pesado en el Reglón 

11.

10. El 28 de junio de 2021, se llegó a cabo el acto de 

apertura de las propuestas recibidas para la Renta 

de Equipo Pesado, Renglón 11, en la Subasta 21-

0004, Serie 2020-2021. En este Acto 

comparecieron dos compañías, una de ellas 

7 Véase, Apéndice VI del recurso, págs. 32-42.
KLRA202300267 4

FERCON LLC, representada por su presidente, el 

señor Fernandini Torré.

11. El 30 de junio de 2021, el querellado, en 

representación del Municipio de Adjuntas, otorgó 

el contrato número 2021-000114-A, con el señor 

Fernandini Torré, quien compareció en 

representación de FERCON LLC. Este contrato 

tuvo el propósito de enmendar la cláusula 

“NOVENA” del contrato número 2021-000114 para 

extender su vigencia del el 1 al 31 de julio de 2021. 

También dispuso que los servicios se efectuarían 

“con cargo a la cuenta número 01-04-04-94.51” y

se acompañó una Certificación, en la que se 

estableció que esta cuenta “asigna fondos 

suficientes para obligar este contrato por la 

cantidad estimada de $9,450.00 dólares”.

12. El 31 de julio de 2021, el querellado y el señor 

Fernandini Torré otorgaron el contrato núm. 2021-

000114-B. Este contrato no enmendó ninguna 

cláusula del contrato núm. 2021-000114, sino que 

corrigió la Certificación que se adjuntó a la 

enmienda realizada a través del contrato núm. 

2021-000114-A, a los fines de aclarar que “[a]l 

computar la cuantía no se tomó en consideración 

la suma total del servicio del mes establecido en la 

enmienda. Por lo tanto, existe una diferencia en 

cuantía de nueve mil cuatrocientos cincuenta 

dólares ($9,450.00) por el servicio contratado”.

13. El 2 de agosto de 2021, el querellado, en 

representación del Municipio de Adjuntas, otorgó 

un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado, 

contrato núm. 2022-000020, con el señor 

Fernandini Torré, en representación de FERCON 

LLC. Este contrato estuvo vigente desde la fecha 

de su otorgamiento hasta el 31 de agosto de 2021, 

con una cuantía total de $4,200 semanales.

14. El 30 de agosto de 2021, tanto el querellado como 

el señor Fernandini Torré suscribieron la 

Enmienda a Contrato de Servicios de Renta de 

Equipo Pesado, como contrato núm. 2022-000020-

A, el cual enmendó la cláusula “OCTAVA” del 

contrato 2022-000020, para extender su vigencia 

desde el 1 al 30 de septiembre de 2021. También 

dispuso que “la cuantía a pagar por los servicios 

provistos será de una cantidad estimada de 

dieciocho mil doscientos dólares ($18,200.00)” y 

los servicios se efectuarían “con cargo a la cuenta 

número 001-04-04-94.51”.

15. El 20 de septiembre de 2021, la Junta de Subastas 

del Municipio de Adjuntas publicó un Aviso de 

Adjudicación en la Subasta 21-0004, Serie 2020-

2021, para la Renta de Equipo Pesado, donde 

anunció a FERCON LLC como licitador favorecido.

16. A tenor con esta adjudicación de subasta pública, 

el 1 de octubre de 2021, el querellado y el señor 
KLRA202300267 5

Fernandini Torré otorgaron un Contrato de 

Servicios de Renta de Equipo Pesado, contrato 

núm. 2022-000045, con vigencia desde la fecha de

su otorgamiento hasta el 30 de junio de 2022, y 

donde se asignaron fondos ascendentes a 

$158,80.00.

17. El querellado no solicitó la autorización de la OEG 

con anterioridad al otorgamiento de los contratos 

que se mencionan en la Querella de epígrafe, 

suscritos ante el Municipio de Adjuntos y FERCON 

LLC.

Consecuentemente, le impuso una multa administrativa de 

dieciséis mil dólares ($16,000.00), por las cuatro violaciones. Se 

decretó, además, la desestimación y archivo de la imputación de la 

violación al Artículo 4.2 (s) de la Ley 1-2012, supra. 

Inconforme con la precitada determinación de la OEG, Soto 

Rivera recurre ante esta Curia. En su recurso, el recurrente esgrime

dos señalamientos de error:

Primer Error: 

Erró la Oficina de Ética Gubernamental al determinar 

que el recurrente incurrió en cuatro (4) violaciones por 

el inciso (D) del Art. 4.3 de la Ley 1-2012, ya que dicha 

interpretación de la agencia, provoca un resultado 

incompatible o contrario al propósito para el cual se 

aprobó la legislación y la política pública que promueve.

Segundo Error: 

Erró la Oficina de Ética Gubernamental al aplicar una 

multa excesiva e irrazonable que no guarda proporción 

con determinaciones de la propia agencia 

administrativa y que no está basada en criterios 

públicos y objetivos.

El 29 de junio de 2023, la parte recurrida compareció 

mediante su “Alegato en Oposición a Revisión Judicial”. Con el 

beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a 

resolver.

II

A. Revisión Determinaciones Administrativas

Según es sabido, los tribunales apelativos debemos otorgar 

amplia deferencia a las decisiones emitidas por las agencias 

administrativas, puesto que, estas cuentan con vasta experiencia y 

pericia para atender aquellos asuntos que se les han sido delegados 
KLRA202300267 6

por la Asamblea Legislativa. Hernández Feliciano v. Mun. 

Quebradillas, 2023 TSPR 6, 211 DPR ___ (2023); OEG v. Martínez 

Giraud, 210 DPR 79, 87-89 (2022); Pérez López v. Depto. Corrección, 

208 DPR 656, 672 (2022); Super Asphalt v. AFI y otros, 206 DPR 

803, 819 (2021); Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, 202 DPR 

117, 126 (2019); Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 

(2018); Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626 (2016); 

Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 216 (2012); Asoc.

Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010). Es por 

ello, que, tales determinaciones suponen una presunción de 

legalidad y corrección, que a los tribunales nos corresponde 

respetar, mientras la parte que las impugne no presente prueba 

suficiente para derrotarlas. Íd. No obstante, tal norma no es 

absoluta, es por lo que, nuestro Máximo Foro ha enfatizado que no 

podemos imprimirle un sello de corrección, so pretexto de deferencia 

a las determinaciones administrativas que sean irrazonables, 

ilegales o contrarias a derecho. 

En Torres Rivera v. Policía de Puerto Rico, 196 DPR 606, 628 

(2016), nuestro Tribunal Supremo resumió las normas básicas en 

torno al alcance de la revisión judicial de la forma siguiente:

[L]os tribunales deben deferencia a las decisiones de 

una agencia administrativa, pero tal deferencia cederá 

cuando: (1) la determinación administrativa no está 

basada en evidencia sustancial; (2) el ente 

administrativo erró en la aplicación o interpretación de 

las leyes o reglamentos que se le ha encomendado 

administrar; (3) el organismo administrativo actuó 

arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando 

determinaciones carentes de una base racional, o (4) la 

actuación administrativa lesionó derechos 

constitucionales fundamentales. Es importante 

destacar que si el tribunal no se encuentra frente a 

alguna de esas situaciones, aunque exista más de 

una interpretación razonable de los hechos procede 

que se valide la interpretación que realizó la agencia 

administrativa recurrida. (Énfasis suplido).8

8 Véase Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; Super Asphalt v. AFI y 

otros, supra, págs. 819-820.
KLRA202300267 7

El criterio rector bajo el cual los tribunales deben revisar las 

decisiones administrativas es el criterio de razonabilidad. 

Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; OEG v. Martínez 

Giraud, supra, pág. 90; Super Asphalt v. AFI y otros, supra, pág. 820; 

Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, supra, pág. 127; Torres 

Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 626. Bajo este criterio, se limita 

la revisión judicial a dirimir si la agencia actuó de forma arbitraria 

o ilegal, o de manera tan irrazonable que su actuación constituya 

un abuso de discreción. Íd.; Pérez López v. Depto. Corrección, supra, 

pág. 673; Super Asphalt v. AFI y otros, supra, pág. 819-820; Rolón 

Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Batista, Nobbe v. Jta. 

Directores, pág. 216.

Bajo este supuesto, la Sec. 4.5 de la Ley Núm. 38 del 30 de 

junio de 2017, 3 LPRA 9675, conocida como la Ley de Procedimiento 

Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), 

“estableció el marco de revisión judicial de las agencias 

administrativas”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 35. La 

intervención del tribunal se limita a tres áreas, a saber: (1) si el 

remedio concedido por la agencia fue apropiado; (2) si las 

determinaciones de hecho que realizó la agencia están sostenidas 

por evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo 

visto en su totalidad, y (3) si las conclusiones de derecho del ente 

administrativo fueron correctas. Íd. págs. 35-36; Hernández 

Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; OEG v. Martínez Giraud, 

supra; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, págs. 626-627; Nobbe v. 

Jta. Directores, supra, pág. 217; Sec. 4.5 de la LPAU, 3 LPRA sec. 

9675. Nuestro Máximo Foro, ha expresado que, esta intervención 

“debe ocurrir cuando la decisión administrativa no se fundamente

en evidencia sustancial o cuando la agencia se equivoque en la 

aplicación de la ley”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36. 

Siendo así, aquellas determinaciones de hechos formuladas por el 
KLRA202300267 8

ente administrativo deberán sostenerse cuando estén basadas en 

evidencia sustancial que surja del expediente administrativo 

considerado en su totalidad. Íd.; Hernández Feliciano v. Mun. 

Quebradillas, supra; OEG v. Martínez Giraud, supra; Super Asphalt 

v. AFI y otros, supra, pág. 819-820. Por otro lado, las 

determinaciones de derecho pueden ser revisadas en su totalidad. 

Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v. 

Policía de PR, supra, pág. 627; Sec. 4.5 LPAU, 3 LPRA sec. 9675. No 

obstante, los tribunales deberán darles peso y deferencia a las 

interpretaciones que la agencia realice de aquellas leyes particulares 

que administra. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, págs. 36-37; 

Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627. El Tribunal Supremo 

ha dispuesto que, la deferencia que le deben los tribunales a la 

interpretación que haga el ente administrativo sobre aquellas leyes 

y reglamentos que le corresponde poner en vigor, cede si la agencia: 

“(1) erró al aplicar la ley; (2) actuó arbitraria, irrazonable o 

ilegalmente, o (3) lesionó derechos constitucionales fundamentales. 

Íd. págs. 627-628; OEG v. Martínez Giraud, supra. Finalmente, 

nuestra más Alta Curia ha expresado que, conforme lo anterior, el 

criterio administrativo no podrá prevalecer en aquellas instancias

donde la interpretación estatutaria realizada por una agencia 

provoque un resultado incompatible o contrario al propósito para el 

cual fue aprobada la legislación y la política pública que promueve. 

Así, “la deferencia judicial al expertise administrativo, concedido 

cuando las agencias interpretan la ley, tiene que ceder ante 

actuaciones que resulten irrazonables, ilegales o que conduzcan a 

la comisión de una injusticia”. Íd.

B. Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de 

Puerto Rico

La Ley Núm. 1-2012, supra, fue creada con el objetivo 

principal de renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora 
KLRA202300267 9

de la Oficina de Ética Gubernamental.9 Según se ha dispuesto, uno 

de los propósitos principales para la creación del precitado estatuto, 

fue promover y preservar la integridad de los servidores públicos y 

de las instituciones del gobierno.10 La Oficina de Ética 

Gubernamental, “fiscaliza, mediante los mecanismos y los recursos 

que la ley le provee, la conducta de los servidores públicos y penaliza 

a todos aquellos que transgreden la normativa ética que integra los 

valores en el servicio público”.11 Dentro de su función preventiva, 

busca atacar y prevenir la corrupción del Gobierno, la conducta 

ilegal de los empleados públicos, los conflictos de intereses, el abuso 

de poder y el ejercicio de influencias indebidas.12

En lo pertinente, el Art. 4.3 (d) de la Ley Núm. 1-2012, supra, 

dispone lo siguiente respecto a las prohibiciones relacionadas a 

otros empleos, contratos o negocios:

Artículo 4.3 - Prohibiciones relacionadas con otros 

empleos, contratos o negocios

[.....]

(d) La autoridad nominadora no puede llevar a cabo 

un contrato en el que un servidor público de la agencia 

o un miembro de la unidad familiar, un pariente, un 

socio o una persona que comparta la residencia de este 

último tenga o haya tenido, directa o indirectamente, un 

interés pecuniario durante los últimos dos (2) años 

anteriores a su nombramiento. Esta prohibición no 

aplica cuando, a discreción de la Dirección Ejecutiva, 

medien circunstancias excepcionales que hayan sido 

evaluadas con anterioridad a que la autoridad 

nominadora contrate con el servidor público o con un 

miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o 

una persona que comparta la residencia de este último.

La Oficina de Ética Gubernamental está facultada para 

imponer sanciones a aquellos servidores públicos que actúen de 

forma que contravenga lo dispuesto por la Ley Núm. 1-2012, 

supra.

13 A esos efectos, respecto a las sanciones y penalidades en la 

9 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012, supra, pág. 2. 

10 OEG v. Martínez Giraud, supra; O.E.G. v. Rodríguez, 159 DPR 98, 122 (2003).

11 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012, supra, pág. 2; Véase, Pueblo v. 

Arlequín Vélez, 204 DPR 117, 154 (2020).

12 O.E.G. v. Rodríguez, supra, págs. 122-123.

13 OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 12.
KLRA202300267 10

acción administrativa, el Art. 4.7(c) dispone que, quien viole lo 

dispuesto en el Art. 4.2 podrá ser castigado por la Dirección 

Ejecutiva con una multa administrativa que no excederá de veinte 

mil dólares ($20,000.00) por cada violación.14 Dispone además que, 

en los casos que aplique, como medida administrativa se podrá 

ordenar la restitución.15

C. Contratación Gubernamental

La Constitución de Puerto Rico establece que “[so]lo se

dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos 

y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del 

Estado, y en todo caso por autoridad de ley”. Art. VI, Sec. 9, Const. 

PR., LPRA, Tomo 1, ed.2016, pág. 444. En virtud de este mandato 

constitucional, [nuestra Alta Curia ha] sido consecuente al exigir el 

manejo ético y apropiado de los fondos públicos. Vicar Builders v. 

ELA et al., 192 DPR 256 (2015); Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al.,

190 DPR 448 (2014); Jaap Corp. v. Depto. Estado et al., 187 DPR 730 

(2013). Ello, en miras de que “[l]a buena administración de un 

gobierno es una virtud de democracia, y parte de una buena 

administración implica llevar a cabo sus funciones como comprador 

con eficacia, honestidad y corrección para proteger los intereses y 

dineros del pueblo al cual dicho gobierno representa”. Génesis 

Security v. Depto. Trabajo, 204 DPR 986, 997 (2020).

A esos fines, la Asamblea Legislativa ha desarrollado un 

andamiaje de distintos estatutos que tienen como propósito 

garantizar el control fiscal y regular la contratación gubernamental. 

Vicar Builders v. ELA et al., supra, pág. 262. De igual modo, [nuestro 

Tribunal Supremo] ha afinado los preceptos de una sana 

administración pública mediante nuestra jurisprudencia. Jaap 

Corp. v. Depto. Estado et al., supra, pág. 741. En consecuencia, la 

14 Art. 4.7(c) de la Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1857f (c).

15 Íd.
KLRA202300267 11

facultad del Gobierno de Puerto Rico y de sus entidades para 

contratar y comprometer fondos públicos está limitada por estas 

normas.16

Sabemos que, en todo caso, “[l]a facultad de contratación del 

Gobierno de Puerto Rico y de sus entidades, está limitada por las 

normas estatutarias y jurisprudenciales respecto a la sana 

administración pública”. Génesis Security v. Depto. Trabajo, 204 

DPR 986, 998-999 (2020). Véase, Art. VI, Sec. 9, Const. PR, LPRA, 

Tomo 1, ed. 2008, pág. 429. Por eso, los contratos con el Gobierno 

deben cumplir rigurosamente los requisitos de: (1) reducirse a 

escrito; (2) mantener un registro fiel para establecer su existencia 

prima facie; (3) remitir copia a la Oficina del Contralor a fin de una 

doble constancia de su otorgamiento, términos y existencia, y (4) 

acreditar que se realizó y otorgó 15 días antes. Engineering Services 

v. AEE, supra, págs. 1025-1026.

Los contratos gubernamentales deben cumplir rigurosamente 

con cada una de estas exigencias, “ya que sirven como mecanismo 

de cotejo para perpetuar circunstancial y cronológicamente esos 

contratos y, así, evitar pagos y reclamaciones fraudulentas”. Vicar 

Builders v. ELA et al., supra, pág. 264.

El Estado posee un gran interés en promover una sana y recta 

administración pública y en prevenir el despilfarro, la corrupción y 

el amiguismo en la contratación gubernamental. CMI Hospital v. 

Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 (2007). En ese ánimo, nuestra 

última instancia judicial ha favorecido la aplicación de una 

normativa restrictiva en cuanto a los contratos entre un ente privado 

y el gobierno. Véanse: Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR 

237, 248 (2007); Lugo v. Municipio de Guayama, 163 DPR 208, 215 

(2004). Es por eso que h[a] reiterado la rigurosidad de las 

16 Id, págs. 997-998.
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disposiciones de ley que rigen la contratación gubernamental, 

asunto que está revestido del más alto interés público. ALGO Corp. 

v. Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530, 533 (2011); Cordero Vélez v. Mun. 

de Guánica, supra; Fernández & Gutiérrez v. Mun. San Juan, 147 

DPR 824, 829 (1999). La validez de este tipo de contrato se 

determina a base de estatutos especiales que lo regulan, y no a base 

de las teorías generales de contratos. ALGO Corp. v. Mun. de Toa 

Alta, supra, pág. 537, citando a Quest Diagnostics v. Mun. San Juan, 

175 DPR 994, 1000 (2009); Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al.,

supra, págs. 461-462. Véase, además: Demeter Int’l v. Srio. 

Hacienda, 199 DPR 706, 729 (2018). 

 A su vez, el Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107 

de 14 de agosto de 2020, según enmendada, 21 LPRA sec. 7001 et 

seq., establece en su Art. 2.014, que todo contrato otorgado por un 

municipio tendrá que cumplir con los siguientes requisitos:

(a) que conste por escrito y esté suscrito por todas las 

partes; 

(b) que su vigencia sea prospectiva y que no incluya 

cláusulas de renovación automática ni tácita 

reconducción; 

(c) que contenga una cláusula en la cual se identifica 

la partida presupuestaria que sufragará el contrato;

(d) que cumpla con las disposiciones de la Ley 237-

2004, según enmendada, cuando se trate de [un] 

contrato de servicios profesionales; 

(e) cualquier otro requisito contemplado por ley. 

Además, todo contrato será registrado en la Oficina del 

Contralor de Puerto Rico, en cumplimiento con la Ley 

Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, según 

enmendada.17 (Énfasis nuestro).

La Ley Núm. 237-2004, supra, enumera en su Art. 3, una 

serie de requisitos, tanto de forma como sustantivos, con los cuales 

debe cumplir todo contrato entre el Estado y un contratista. 3 LPRA 

sec. 8613. En específico, este Artículo requiere:

17 21 LPRA sec. 7173.
KLRA202300267 13

(a) El otorgamiento de un contrato de servicios 

profesionales o consultivos entre un contratista y el 

Gobierno deberá ser prospectivo. Toda entidad 

gubernamental pagará únicamente por servicios 

rendidos.

(b) Debe formalizarse por escrito e incluirse en el 

texto del mismo la disposición legal que faculta a la 

entidad gubernamental a otorgar contratos. (Énfasis 

suplido). Íd. 

El resto de los incisos de esta disposición legal detalla la 

información que debe contener el contrato sobre el contratista, los 

servicios que prestará, la vigencia del contrato, la cuantía máxima a 

pagarse y la forma de pago. Íd. Más adelante, el Art. 5 de la misma 

ley, 3 LPRA sec. 8615, requiere que se incluya en el contrato una 

lista extensa de cláusulas mandatorias.

El Art. 2 de la Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974, según 

enmendada, conocida como Ley de Contabilidad del Gobierno de 

Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283a, define el término “obligación” como 

“[u]n compromiso contraído que esté representado por orden de 

compra, contrato o documento similar, pendiente de pago, firmado 

por autoridad competente para gravar las asignaciones, y que puede 

convertirse en el futuro en deuda exigible”. Art. 3 de la Ley Núm. 

230 supra, 3 LPRA sec. 283b(k).

Cabe mencionar que, con relación a órdenes de compra o 

servicios realizados, la Ley Núm. 237-2004, supra, incorporó como 

Art. 6, 3 LPRA sec. 8616, lo siguiente:

Toda orden de compra o servicio realizad[o] después de 

la fecha de efectividad de esta Ley por cualquier 

agencia, departamento, corporación pública o 

instrumentalidad del Estado Libre Asociado (a) deberá 

ser prospectiva, (b) deberá identificar la partida 

presupuestaria de la cual se pagará dicha orden de 

compra o servicio y, (c) agencia, departamento, 

corporación pública o instrumentalidad deberá 

entregarle al suplidor (contratista) previo a la prestación 

de los servicios la orden de compra generada por su 

sistema de contabilidad, a los efectos de que los gastos 

incurridos bajo la orden de compra están incluidos en 

el presupuesto. Cualquier orden de compra o servicio 

que no cumpla con los requisitos aquí establecidos será 

nula e ineficaz. (Énfasis nuestro).
KLRA202300267 14

Nuestro Alto Foro ha señalado que “[l]as distintas 

disposiciones estatutarias [que] regul[an] la realización de obras y 

contratación de servicios para el Estado y sus agencias e 

instrumentalidades tienen por meta la protección de los intereses y 

dineros del pueblo contra el dispendio, la prevaricación, el 

favoritismo y los riesgos del incumplimiento.” Ríos v. Municipio de 

Isabela, 159 DPR 839 (2003), citando a Cancel v. Municipio de San 

Juan, 101 DPR 296, 300 (1973).

Esbozada la norma jurídica, procedemos a aplicarla al recurso 

ante nuestra consideración.

III

En apretada síntesis, el recurrente instó el recurso que nos 

ocupa debido a su desacuerdo con la determinación emitida el 15 

de mayo de 2023, por la agencia recurrida, notificada y archivada 

en el expediente oficial el 17 de mayo de 2023. Mediante la aludida 

Resolución, la OEG encontró al recurrente incurso en cuatro (4) 

violaciones a la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental 

de Puerto Rico.18 Consecuentemente, le impuso una multa 

administrativa de $16,000 por las cuatro violaciones.19

La contención del recurrente es, eminentemente, que la OEG 

incidió en la interpretación y aplicación de la LEGGPR al: 1) 

determinar que este incurrió en cuatro (4) violaciones por el inciso 

(d) del Art. 4.3 de la ley 1-2012; y 2) al aplicar una multa, a su juicio, 

excesiva e irrazonable que no guarda proporción con 

determinaciones de la propia agencia administrativa y que no está 

basada en criterios públicos y objetivos.

Arguye el recurrente que, “[d]e la propia resolución surge que 

se firmaron solo dos contratos entre la parte recurrente y FERCON 

18 LOOEG, Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1854 et seq.

19 La Resolución dispuso, además, la desestimación de la imputación a infracción 

al inciso (s) del artículo 4.2 de la Ley Núm. 1-2012, supra.
KLRA202300267 15

LLC y cada uno de ellos tuvo una enmienda para extender la 

vigencia. Las determinaciones de hechos #8 y #11 se contradicen. 

No hay duda que estamos hablando de un mismo contrato con el 

mismo número 2021-000114. La única diferencia es que cuando se 

realiza una enmienda al contrato para extender la vigencia por 30 

días o la cuenta donde se pagaría se mantiene el mismo número de 

contrato, solo se añade una letra para identificar el cambio. En este 

caso se identificó con el número 2021-000114-A. Ello no puede 

considerarse como un nuevo contrato. Sino una extensión del 

contrato original. Inclusive en la propia Solicitud de Desestimación

presentada por la parte recurrente se informó la existencia de una 

segunda enmienda a ese contrato a los únicos efectos de corregir la 

certificación de la cuenta de la que se pagaría el contrato. A dicha 

enmienda se le identificó con el mismo número de contrato 

añadiéndole la letra B, es decir 2021-000114-B. De un análisis se 

podrá observar que se utilizó el mismo formato de las demás 

enmiendas. Véase determinación de hecho #12. Lo mismo ocurre 

con el segundo contrato entre la parte recurrente y FERCON LLC. 

Este segundo contrato conllevó un nuevo número de identificación, 

el número 2022-000020. De la misma manera se realizó una 

enmienda para extender la vigencia por 30 días y la cuenta de donde 

se pagaría. En este caso se identificó con el mismo número de 

contrato añadiéndole la letra A, es decir 2022-000020A. Véase las

determinaciones de hechos #13 y #14. Si tomamos la definición de 

contrato que la propia LOOGE define, no tenemos duda que solo se 

puede considerar contrato el negocio jurídico original con objeto, 

consentimiento y causa tanto del contrato número 2021-000114 y 

el contrato número 2022-000020.”

No empece a lo anteriormente argüido, el recurrente nos 

invita, en la alternativa, a que en la eventualidad de que no dejemos 

sin efecto en su totalidad las infracciones dictaminadas por la 
KLRA202300267 16

LOOEG, determinemos que la OEG actuó irrazonablemente al

concluir que existen cuatros contratos otorgados, en vez de 

considerar que fueron dos contratos con sus respectivas 

extensiones. Adujo el recurrente que, el contrato número 2021-

000114 estuvo vigente por 104 días en su totalidad y el contrato 

número 2022-000020 estuvo vigente por 60 días en su totalidad. 

Esgrimió que, las extensiones de la vigencia de ambos contratos 

fueron por un periodo de 30 días cada una para mantener el servicio 

esencial del recogido de desperdicios sólidos ante la demora en la 

adjudicación de la correspondiente subasta pública. Arguyó que, la 

determinación de la OEG de que se deben considerar como cuatros 

contratos es una actuación irrazonable y errada en derecho que no 

merece nuestra deferencia.

Consideradas ponderadamente las argumentaciones de las 

partes, nos corresponde, en primer lugar, determinar si nos 

encontramos ante cuatro violaciones a la Ley 1-2012, supra, como 

resolvió el ente administrativo recurrido o si, como arguye el 

recurrente, se trata de dos violaciones al precitado estatuto.

Tal y como se desprende del recuento procesal y fáctico del 

caso, el 19 de abril de 2021, el recurrente, en representación del 

Municipio de Adjuntas, otorgó con Roberto Fernandini Torré, en 

representación de FERCON, el Contrato de Servicios de Renta Equipo 

Pesado, Contrato Núm. 2021-000114. Los otorgantes pactaron la 

vigencia del aludido contrato hasta el 30 de junio de 2021.

Por otro lado, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas 

publicó el 14 de junio de 2021, el Aviso de Subasta 21-0004 para la 

renta de equipo pesado. El acto de apertura de las propuestas de las 

únicas dos compañías que comparecieron tuvo lugar el 28 de junio 

de 2021. Cabe mencionar que, una de esas dos compañías 

licitadoras fue FERCON. 
KLRA202300267 17

El 30 de junio de 2021, el recurrente otorgó el Contrato Núm. 

2021-000114-A, a los fines de extender la vigencia del Contrato 

Núm. 2021-000114, hasta el 31 de julio de 2021. Asimismo, los 

otorgantes hicieron una segunda enmienda al Contrato Núm. 2021-

000114, identificado como Contrato Núm. 2021-000113-B,20 con el 

propósito de corregir un error cometido por el Departamento de 

Fianzas. Ello, debido a que, en la primera enmienda no se tomó en 

consideración la cuantía del servicio contratado que responde al mes 

establecido en la mencionada enmienda.

Así las cosas, el 2 de agosto de 2021 el recurrente y Roberto 

Fernandini Torré otorgaron otro contrato intitulado “Contrato de 

Servicios de Renta Equipo Pesado”, Contrato Núm. 2022-000020, 

cuya vigencia se extendió hasta el 31 de agosto de 2021. 

El 30 de agosto de 2021, el recurrente y Roberto Fernandini 

suscribieron el Contrato Núm. 2022-000022, con el fin de extender 

la vigencia de este hasta el 30 de septiembre de 2021, identificado 

como Contrato Núm. 2022-000022-A.

A su vez, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas, el 

20 de septiembre de 2021, adjudicó la subasta 21-0004, otorgando 

la buena pro a FERCON, como el licitador agraciado. A tales fines, 

el recurrente y Roberto Fernandini Torré otorgaron el “Contrato de 

Servicios de Renta Equipo Pesado”, Núm. 2022-000045, con fecha 

de vigencia hasta el 30 de junio de 2022.

Como esbozamos previamente, el texto claro del Artículo 4.3 

de la Ley 1-2012, supra, dispone que:

Artículo 4.3 - Prohibiciones relacionadas con otros 

empleos, contratos o negocios

[.....]

(d) La autoridad nominadora no puede llevar a cabo 

un contrato en el que un servidor público de la agencia 

o un miembro de la unidad familiar, un pariente, un 

socio o una persona que comparta la residencia de este 

20 Id. pág. 113.
KLRA202300267 18

último tenga o haya tenido, directa o indirectamente, un 

interés pecuniario durante los últimos dos (2) años 

anteriores a su nombramiento. Esta prohibición no 

aplica cuando, a discreción de la Dirección Ejecutiva, 

medien circunstancias excepcionales que hayan sido 

evaluadas con anterioridad a que la autoridad 

nominadora contrate con el servidor público o con un 

miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o 

una persona que comparta la residencia de este último.

Atinente a la controversia que nos ocupa, al revisar las 

disposiciones de la Ley 1-2012, supra, en su inciso (h), encontramos 

que se define a la autoridad nominadora como aquel o aquellos cuya 

función inherente es la de nombrar, ascender, remunerar o 

contratar.21 

En particular, en su inciso (gg), el aludido precepto legal, 

define al servidor público como: persona en el Gobierno que 

interviene en la formulación e implantación de la política pública o 

no, aunque desempeñe su encomienda permanente o 

temporalmente, con o sin remuneración. También, incluye al 

contratista independiente cuyo contrato equivale a un puesto o 

cargo, o que entre sus responsabilidades está la de intervenir 

directamente en la formulación e implantación de la política 

pública.22

El precitado estatuto, a su vez, define contrato como “convenio 

o negocio jurídico para hacer determinado acto, otorgado con el 

consentimiento de las partes contratantes, relacionado con un 

objeto cierto y por virtud de la causa que se establezca. Inclusive, 

pero sin limitarse, a los acuerdos de bienes, de obras, de servicios y 

las órdenes de compra y de servicios.23

Por otro lado, en la definición de pariente incluye a los 

abuelos, padres, hijos, tíos, nietos, hermanos cónyuge, suegros y los 

21 3 LPRA sec. 1854 (h).

22 3 LPRA sec. 1854 (gg).

23 3 LPRA sec. 1854 (ñ).
KLRA202300267 19

cuñados del servidor público, así como los hijos y los hijos y los 

nietos de su cónyuge.

Al justipreciar los hechos del presente caso, no hay espacio 

para dudas, respecto a que el recurrente, en calidad de autoridad 

nominadora, contrató con el señor Roberto Fernandini –un pariente 

de un servidor público –dos contratos (números 2021-00014 y 2022-

000020) y dos enmiendas, sin consultar previamente a la OEG, 

según exige su ley habilitadora. 

Por otro lado, la contención del recurrente de que las 

enmiendas a los referidos contratos no constituyen contratos per sé, 

no nos convence. De entrada, es menester destacar que, nuestro 

Tribunal Supremo ha resuelto, y citamos:

El Estado posee un gran interés en promover una sana 

y recta administración pública y en prevenir el despilfarro, la corrupción y el amiguismo en la contratación 

gubernamental. CMI Hospital v. Depto. Salud, 171 DPR 

313, 320 (2007). En ese ánimo, hemos favorecido la 

aplicación de una normativa restrictiva en cuanto a los 

contratos entre un ente privado y el gobierno. Véanse: 

Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR 237, 248 

(2007); Lugo v. Municipio de Guayama, 163 DPR 208, 

215 (2004). Es por eso que hemos reiterado la 

rigurosidad de las disposiciones de ley que rigen la 

contratación gubernamental, asunto que está revestido 

del más alto interés público. ALGO Corp. v. Mun. de Toa 

Alta, 183 DPR 530, 533 (2011); Cordero Vélez v. Mun. 

de Guánica, supra; Fernández & Gutiérrez v. Mun. San 

Juan, 147 DPR 824, 829 (1999). La validez de este tipo 

de contrato se determina a base de estatutos 

especiales que lo regulan, y no a base de las teorías 

generales de contratos. Vicar Builders v. ELA, supra, 

pág. 263.24 (Énfasis nuestro)

Cabe destacar que, el Art. 2 de la Ley Núm. 230 de 23 de julio 

de 1974, según enmendada, conocida como Ley de Contabilidad del 

Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283a, define el término 

“obligación” como “[u]n compromiso contraído que esté 

representado por orden de compra, contrato o documento similar,

pendiente de pago, firmado por autoridad competente para gravar 

24 Citando a ALGO Corp. v. Mun. de Toa Alta, supra, pág. 537, citando a su vez a, 

Quest Diagnostics v. Mun. San Juan, 175 DPR 994, 1000 (2009).
KLRA202300267 20

las asignaciones, y que puede convertirse en el futuro en deuda 

exigible”. Art. 3 de la Ley Núm. 230 supra, 3 LPRA sec. 283b(k). 

En el caso ante nos, ciertamente, mediante las aludidas

enmiendas a los contratos en cuestión, se extendió la vigencia de los 

contratos en controversia, así como las cuantías a ser 

desembolsadas por los servicios contratados por el Municipio. Las 

obligaciones adicionales contraídas por el Municipio, por conducto 

del recurrente, conllevaron el efecto neto de afectar las arcas del 

Municipio. Consecuentemente, el recurrente debió mediar la 

consabida consulta a la agencia recurrida.

Avalar el curso de acción del recurrente en este caso daría 

lugar a que, en futuras ocasiones, so color de enmendar los 

contratos, se cometan violaciones al marco regulatorio de la 

contratación gubernamental, desvirtuando así, el fin que promueve 

nuestro ordenamiento jurídico al imponer las restricciones y 

salvaguardas previamente esbozadas. Como mencionamos 

previamente, como parte de la función preventiva, se busca atacar 

y prevenir la corrupción del Gobierno, la conducta ilegal de los 

empleados públicos, los conflictos de intereses, el abuso de poder y 

el ejercicio de influencias indebidas.25 Es por lo anterior, que 

colegimos que, el ente administrativo recurrido no incurrió en el 

primer error señalado.

Por último, respecto al segundo error señalado, el recurrente

ataca la razonabilidad de la multa y añade que, la misma no está 

basada en criterios públicos y objetivos.

Como esbozamos previamente, la Oficina de Ética 

Gubernamental está facultada para imponer sanciones a aquellos

servidores públicos que actúen de forma que contravenga lo 

dispuesto por la Ley Núm. 1-2012, supra. A esos efectos, respecto 

25 O.E.G. v. Rodríguez, supra, págs. 122-123.
KLRA202300267 21

a las sanciones y penalidades en la acción administrativa, el Art. 

4.7(c) dispone que, quien viole lo dispuesto en el Art. 4.2(b) podrá 

ser castigado por la Dirección Ejecutiva con una multa 

administrativa que no excederá de veinte mil (20,000) dólares por 

cada violación. Dispone, además, que en los casos que aplique, 

como medida administrativa se podrá ordenar la restitución. Art. 

4.7(c) de la Ley Núm. 1-2012, supra.

En el caso que nos ocupa, es menester destacar que, a pesar 

de que la OEG estaba facultada para imponer una multa 

administrativa de hasta veinte mil (20,000) dólares por cada 

violación, en el sano ejercicio de la discreción y facultad que le 

confiere la Ley 1-2012, supra, limitó la misma a cuatro mil dólares 

($4,000.00) por cada infracción, para una suma total de dieciséis 

mil dólares ($16,000.00). Ante ello, la multa impuesta no resulta 

irrazonable, por lo que, el segundo error señalado no fue cometido.

No podemos perder de perspectiva que, el peso de la prueba 

descansa sobre la parte que impugna la acción agencial. En otras 

palabras, el recurrente no pudo demostrar que existía otra prueba 

distinta que redujera o menoscabara el valor probatorio de la 

evidencia impugnada o probar que la determinación de la agencia 

no estaba basada en prueba sustancial. Por lo tanto, ante la 

inexistencia de prueba que derrote la presunción de corrección que 

gozan las decisiones de las agencias administrativas, los tribunales

revisores estamos obligados a respetar las determinaciones de hecho 

y no debemos sustituir el criterio de la agencia por el nuestro.

En resumen, luego de un ponderado análisis del caso de 

marras, seguido por una cuidadosa consideración de los 

planteamientos que nos trajeron las partes, no encontramos en el 

expediente ante nuestra consideración, razón por la cual no 

debamos concederle deferencia a la agencia administrativa. Nada en 

el expediente nos lleva a concluir que la Oficina de Ética 
KLRA202300267 22

Gubernamental abusó de su discreción al encontrar a la parte 

recurrente incursa en cuatro (4) violaciones al inciso (d) del Art. 4.3

de la Ley Núm. 1-2012, supra. Consecuentemente, los errores 

señalados no se cometieron.

IV

Por los fundamentos antes expuestos, se confirma Resolución 

recurrida.

Notifíquese.

Lo acordó y manda el Tribunal, y certifica la Secretaria del 

Tribunal de Apelaciones. El Juez Pérez Ocasio disidente por escrito.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís

Secretaria del Tribunal de Apelaciones
Estado Libre Asociado de Puerto Rico

TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL ESPECIAL

OFICINA DE ETICA 

GUBERNAMENTAL

Recurrida

v.

JOSE HIRAM SOTO 

RIVERA

Recurrente

KLRA202300267

REVISIÓN

ADMINISTRATIVA

Procedente de la 

Oficina de Ética 

Gubernamental

Caso Núm.:

23-06

Sobre: Violación a los 

Artículos 4.2 (s) y 4.3 

(d) de la Ley Orgánica 

de la Oficina de Ética 

Gubernamental de 

Puerto Rico, Ley Núm. 

1-2012, según 

enmendada

Panel integrado por su presidenta la Juez Lebrón Nieves, el Juez 

Adames Soto y el Juez Pérez Ocasio.

VOTO DISIDENTE DEL JUEZ PÉREZ OCASIO

Por entender respetuosamente que la Oficina de Ética 

Gubernamental erró al sancionar al aquí recurrido por cuatro (4) 

violaciones a la LOOEG, me veo en la obligación de disentir, por los 

siguientes fundamentos.

I.

Soto Rivera comenzó sus funciones como alcalde del 

Municipio de Adjuntas el 11 de enero de 2021.1 Ese mismo día 

nombró a José Fernandini Torres, en adelante José Fernandini o 

Director, al puesto de Director de Obras Públicas Municipales.2

El día 12 de enero de 2021 la compañía FERCON LLC, en 

adelante, FERCON, fue creada con el propósito de proveer servicios 

de construcción, ingeniería, acarreo de materiales, entre otras 

1 Apéndice del recurso, pág. 5.

2 Id. 
KLRA202300267 2

cosas.3 Como presidente y agente autorizado, aparece únicamente 

Roberto Fernandini Torré, en adelante, Roberto Fernandini, quien 

también es sobrino de José Fernandini.4

El 19 de abril de 2021, Soto Rivera, en representación del 

Municipio de Adjuntas, otorgó el “Contrato de Servicios de Renta 

Equipo Pesado”, en adelante, Contrato Núm. 2021-000114.5 Este 

contrato se hizo con Roberto Fernandini, quien compareció al mismo 

en representación de FERCON, con vigencia hasta el 30 de junio de 

2021.

El 14 de junio de 2021, la Junta de Subastas del Municipio 

de Adjuntas publicó el Aviso de Subasta 21-0004 para la renta de 

equipo pesado.6 El 28 de junio de 2021 se hizo el acto de apertura 

de las propuestas recibidas, y una de las compañías que compareció 

fue FERCON.7

El 30 de junio de 2021, el Contrato Núm. 2021-000114, fue 

enmendado e identificado como Contrato Núm. 2021-000114-A, con 

el propósito de extenderlo hasta el 31 de julio de 2021.

8 Además, 

otorgaron una segunda enmienda al Contrato Núm. 2021-000114, 

identificado como Contrato Núm. 2021-000113-B.9 En esta segunda 

enmienda, se corrigió un error cometido por el Departamento de 

Fianzas. En la primera enmienda, no se tomó en consideración la 

cuantía del servicio contratado que responde al mes establecido en 

la mencionada enmienda.

El 2 de agosto de 2021, Soto Rivera otorgó un “Contrato de 

Servicios de Renta Equipo Pesado”, en adelante, Contrato Núm. 

2022-000020, vigente hasta el 31 de agosto de 2021.10 El 30 de 

3 Apéndice del recurso, pág. 214.

4 Id.

5 Id. pág. 66.

6 Id. pág. 261.

7 Id.

8 Id. pág. 110.

9 Id. pág. 113.

10 Id. pág. 117.
KLRA202300267 3

agosto de 2021, el recurrente y Roberto Fernandini suscribieron una 

enmienda al Contrato Núm. 2022-000022, con el fin de extender la 

vigencia de este hasta el 30 de septiembre de 2021.

11 Esta enmienda 

fue identificada como Contrato Núm. 2022-000022-A.

El 20 de septiembre de 2021, la Junta finalmente avisó la 

adjudicación de la subasta 21-0004, en la cual anunció a FERCON 

como el licitador ganador.12 En consecución, las partes otorgaron 

un “Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado”, en adelante, 

Contrato Núm. 2022-000045, vigente hasta el 30 de junio de 2022.13

Posteriormente, el 28 de julio de 2022, la OEG presentó una 

querella contra Soto Rivera, imputándole infracciones a los artículos 

4.2(s) y 4.3(d) de la LOOEG.14 3 LPRA secs. 1857a y 1857b. En su 

querella, la OEG arguye que el recurrente violó la LOOEG, al otorgar 

los contratos número 2021-00014 y 2022-000020.15 Esto, ya que 

los mismos fueron suscritos entre el Municipio de Adjuntas y el 

pariente de un servidor público, sin solicitar la evaluación de la 

OEG, según exige su ley habilitadora. La agencia en cuestión indicó 

que los dos (2) contratos y las dos (2) enmiendas otorgadas por el 

municipio y Roberto Fernandini, configuraron cuatro (4) violaciones 

a la LOOEG.16

Finalmente, la OEG alegó que las actuaciones de Soto Rivera 

“mancilla[n] la confianza en la función pública del Municipio de 

Adjuntas”.17 Por estas razones, la agencia solicitó se le impusiera al 

recurrente las multas pertinentes, conforme al Artículo 4.7(c) de su 

ley habilitadora. LOOEG, supra, 3 LPRA sec. 1857f.18

11 Apéndice del recurso, pág. 139.

12 Id. pág. 263.

13 Id. pág. 143.

14 Id. pág. 18.

15 Id. 

16 Id. pág. 19.

17 Id.

18 Id.
KLRA202300267 4

El 3 de agosto de 2022, el recurrente presentó una “Solicitud 

de Desestimación de Querella”.

19 Por su parte, el 23 de agosto de 

2022, la OEG presentó su “Oposición a Desestimación y Solicitud de 

Resolución Sumaria”.20 Posteriormente, el 9 de septiembre de 2022, 

Soto Rivera presentó una “Replica a ‘Oposición a Desestimación y 

Solicitud de Sentencia Sumaria’”.

21

Así las cosas, el 27 de octubre de 2022, la OEG declaró “No 

Ha Lugar” la solicitud de desestimación presentada por Soto Rivera, 

y determinó que resolvería en una fecha posterior la solicitud de 

resolución sumaria presentada por la agencia.22

El 31 de octubre de 2022, Soto Rivera presentó su 

“Contestación a Querella”.

23 Luego, el 9 de noviembre de 2022, la 

OEG emitió una “Orden”, en la que dio por sometidas las posiciones

de ambas partes con relación a la moción de resolución sumaria de 

la agencia. 

Finalmente, el 17 de mayo de 2023, la OEG notificó una 

“Resolución” en la que desestimó de la querella la alegada infracción 

al Artículo 4.2(s) de la LOOEG, supra, pero sostuvo la imputación 

de cuatro (4) violaciones al Artículo 4.3(d) de esta.24

Inconforme con la precitada determinación de la OEG, Soto 

Rivera recurre ante esta Curia. En su recurso, el recurrente plantea 

dos señalamientos de error:

PRIMERO ERROR: ERRÓ LA OFICINA DE ÉTICA 

GUBERNAMENTAL ALN DETERMINAR QUE EL 

RECURRENTE INCURRIÓ EN CUATRO (4) VIOLACIONES 

POR EL INCISO (D) DEL ART. 4.3 DE LA LEY 1-2012, YA 

QUE DICHA INTERPRETACIÓN DE LA AGENCIA, PROVOCA 

UN RESULTADO INCOMPATIBLE O CONTRARIO AL 

19 Apéndice del recurso, pág. 21.

20 Id. pag. 191

21 Id. pág. 274

22 Id. pág. 284

23 Id. pag. 287.

24 Id. pág. 1.
KLRA202300267 5

PROPÓSITO PARA EL CUAL SE APROBÓ LA LEGISLACIÓN 

Y LA POLÍTICA PÚBLICA QUE PROMUEVE.

SEGUNDO ERROR: ERRÓ LA OFICINA DE ÉTICA 

GUBERNAMENTAL AL APLICAR UNA MULTA EXCESIVA E 

IRRAZONABLE QUE NO GUARDA PROPORCIÓN CON 

DETERMINACIONES DE LA PROPIA AGENCIA 

ADMINISTRATIVA Y QUE NO ESTÁ BASADA EN CRITERIOS 

PÚBLICOS Y OBJETIVOS.

El 29 de junio de 2023, la parte recurrida compareció con su 

“Alegato en Oposición a Revisión Judicial”. 

II.

A. Revisión Judicial de Decisiones Administrativas

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del 

Gobierno de Puerto Rico, en adelante la LPAUG, en adelante, 

LPAUG, autoriza la revisión judicial de las decisiones de las agencias 

administrativas. Ley 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq. OEG v. 

Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88 (2022).

Es harto conocido que en nuestro ordenamiento jurídico 

administrativo los tribunales deben brindarles la mayor deferencia 

posible a las decisiones administrativas por estas gozar de una 

presunción de validez proveniente de la experiencia que se le 

atribuye a las mismas. Hernández Feliciano v. Municipio de 

Quebradillas, 211 DPR 99, 114 (2023); OEG v. Martínez Giraud, 

supra, pág. 89; Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 

(2018); Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., 184 DPR 95, 119-122 

(2011); Mun. de San Juan v. Plaza Las Américas, 169 DPR 310, 323 

(2006); Hernández Álvarez v. Centro Unido, 168 DPR 592, 615–616 

(2006).

Por otro lado, las determinaciones de derecho pueden ser 

revisadas en su totalidad. LPAUG, Sec. 4.5, 3 LPRA sec. 9675; Rolón 

Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v. Policía de 

PR, 196 DPR 606, 627 (2016). No obstante, los tribunales deberán 
KLRA202300267 6

darles peso y deferencia a las interpretaciones que la agencia realice 

de aquellas leyes particulares que administra. Id. 

En este sentido, nuestro más Alto Foro ha dispuesto que la 

deferencia que se le brinda a las decisiones administrativas cederá 

únicamente cuando las mismas no se encuentren basadas en 

evidencia sustancial, es decir, cuando la agencia ha errado en la 

aplicación de la ley y cuando su actuación resulte arbitraria, 

irrazonable o ilegal. Pérez López v. Dpto. Corrección, 208 DPR 656, 

673 (2022); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800 

(2012); OCS vs. Universal, 187 DPR 164, 179 (2012). 

A tales efectos, ante una revisión judicial, el tribunal tomará 

en consideración lo siguiente: (a) presunción de corrección; (b) 

especialización del foro administrativo; (c) no sustitución de 

criterios; (d) deferencia al foro administrativo; y (e) que la decisión 

administrativa solo se dejará sin efecto ante una actuación 

arbitraria, ilegal o irrazonable, o ante determinaciones 

huérfanas de prueba sustancial del expediente que 

constituyen un abuso de discreción. Mun. De San Juan v. CRIM, 

178 DPR 163, 175 (2010).

No obstante, tal norma no es absoluta. Es por ello que nuestro 

Máximo Foro ha enfatizado que no podemos imprimirle un sello de 

corrección, so pretexto de deferencia a las determinaciones 

administrativas que sean irrazonables, ilegales o contrarias a 

derecho. Ruiz Matos v. Departamento de Corrección y Rehabilitación, 

2023 TSPR 144, 213 DPR ___ (2023); Graciani Rodríguez v. Garage 

Isla Verde, LLC, 202 DPR 117, 126 (2019).

B. Oficina de Ética Gubernamental

La LOOEG, supra, fue aprobada con el propósito principal de 

renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora de la OEG. 

Exposición de Motivos de la LOOEG. La mencionada ley es el cuerpo 
KLRA202300267 7

normativo de la conducta de los servidores y exservidores públicos 

de la Rama Ejecutiva. Id. También, adoptó un Código de Ética “que 

reglamenta la conducta de los servidores y exservidores públicos de 

la Rama Ejecutiva, y que constituye un principio cardinal de esta 

legislación para proscribir las acciones improcedentes que ponen en 

riesgo la estabilidad del soporte moral del Estado”. Id.

En cumplimiento con su Ley Habilitadora, y como parte de su 

misión, la OEG tiene la encomienda de fiscalizar la conducta de los 

servidores públicos, además de penalizar a los que transgreden los 

valores del servicio público, mediante los mecanismos y recursos 

que le provee la Ley. LOOEG, supra, sec. 1855. La LOOEG, supra. 

Esta legislación tiene como propósito establecer un servicio público 

íntegro, con valores, que mantenga la confianza en sus instituciones 

y asegure la transparencia en las funciones oficiales. OEG v. 

Martínez Giraud, supra, página 91; OEG v. Rodríguez y otros, 159 

DPR 98, 122 (2003). También, busca educar e impulsar en el 

servicio público los valores de bondad, confiabilidad, justicia, 

responsabilidad y respeto que rigen la administración pública. Id.

De las definiciones que el cuerpo normativo en cuestión

incluye en su Artículo 1.2, huelga destacar las siguientes dos:

Agencia – los organismos de la Rama Ejecutiva del 

Gobierno, las corporaciones públicas, los municipios y sus 

legislaturas, las corporaciones especiales para el desarrollo 

municipal, los consorcios municipales, las juntas y aquellas 

entidades que estén bajo la jurisdicción de esta Rama.

Contrato – convenio o negocio jurídico para hacer o dejar de 

hacer determinado acto, otorgado con el consentimiento de 

las partes contratantes, relacionado con un objeto cierto y 

por virtud de la causa que se establezca. Incluye, pero sin 

limitarse, los acuerdos de bienes, de obras, de servicios y las 

órdenes de compra y de servicios.

(Énfasis suplido).

En lo pertinente al recurso que de epígrafe, los incisos (b), (r) 

y (s) del Artículo 4.3(d), supra, establecen lo siguiente:
KLRA202300267 8

La autoridad nominadora no puede llevar a cabo un contrato 

en el que un servidor público de la agencia o un miembro de 

la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que 

comparta la residencia de este último tenga o haya tenido, 

directa o indirectamente, un interés pecuniario durante los 

últimos dos (2) años anteriores a su nombramiento. Esta

prohibición no aplica cuando, a discreción de la Dirección 

Ejecutiva, medien circunstancias excepcionales que hayan 

sido evaluadas con anterioridad a que la autoridad 

nominadora contrate con el servidor público o con un 

miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una 

persona que comparta la residencia de este último. 

LOOEG, supra, sec. 1857b.

 

La legislación en cuestión delinea el compromiso legislativo de 

supervisar a los servidores públicos, y hacer cumplir el compromiso 

ético de estos, hacia sus constituyentes. Exposición de Motivos de 

la LOOEG.

C. Hermenéutica 

La hermenéutica legal es el proceso de interpretar las leyes; 

es decir, auscultar, averiguar, precisar y determinar cuál ha sido la 

voluntad legislativa. Este método de interpretación se utiliza, no 

solamente en la interpretación de estatutos, sino también, en la de 

los contratos, testamentos, reglamentos administrativos y 

cualquier otro documento. R. Elfren Bernier y J. Cuevas Segarra, 

Aprobación e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev., 

San Juan, Pubs. JTS, 1987, Vol. I, pág. 241; IFCO Recycling v. Aut. 

Desp. Sólidos, 184 DPR 717, 738 (2012).

Los tribunales tienen la facultad de interpretar las leyes 

cuando no son claras o concluyentes sobre un punto particular. Aún 

más importante, los foros judiciales pueden ejercer esta función 

interpretativa cuando es necesario suplir una laguna en el estatuto. 

Brau, Linares v. ELA et als., 190 DPR 315, 340 (2014). 
KLRA202300267 9

Además, el juez debe ponderar la prueba para descubrir 

elementos que con dificultad están al descubierto, y que aún con su 

limitada visibilidad, suelen ser las piezas que ponen en relieve el 

cuadro de la controversia, de manera completa. Es importante que 

lo que se produzca sea “una solución que sea cónsona con la idea 

animadora del derecho, que es la justicia”. Elfren Bernier y Cuevas 

Segarra, op. cit., pág. 288. 

Nuestro más Alto Foro ha expresado que nuestro 

ordenamiento jurídico “contiene una serie de disposiciones dirigidas 

a guiar el análisis e interpretación correcta de las leyes”. IFCO 

Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, supra. Una de las reglas de 

hermenéutica legal que surgen de dicho código es: “[c]uando la ley 

es clara y libre de toda ambigüedad, su texto no debe 

menospreciarse bajo el pretexto de cumplir su espíritu”. Art. 19 del 

Código Civil de Puerto Rico de 2020, en adelante, Código Civil 2020,

Ley Núm. 55-2020, 31 LPRA sec. 5341. Romero, Valentín v. Cruz, 

CEE et al., 205 DPR 972, 992 (2020). 

En referencia particular a la controversia medular del recurso 

ante nos, debemos destacar que, cuando el juzgador se enfrenta al 

silencio de un estatuto es importante que distinga si la omisión fue 

intencional o involuntaria. Conforme a las normas de hermenéutica, 

para distinguir el carácter de la omisión, se debe recurrir al contexto 

o al historial legislativo. Luego de dicho análisis, si se entiende que 

la omisión fue intencional, el juzgador debe abstenerse de añadir lo 

omitido. Jorge Farinacci Fernós, Hermenéutica Puertorriqueña: 

Cánones de Interpretación Jurídica, pág. 155-156 (2019). 

De otra parte, la doctrina de hermenéutica legal casus 

omissus establece que las omisiones del legislador no pueden ser 

curadas por los tribunales. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, 

Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San 

Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, Cap. 43, pág. 311. Además, Antonin 
KLRA202300267 10

Sacalia & Bryan A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal 

Texts, pág. 97 (2012). Es decir, “el tribunal no está autorizado a 

adicionar limitaciones o restricciones que no aparecen en el 

texto de la ley, ni a suplir omisiones al interpretarla con el 

pretexto de buscar la intención legislativa”. Com. Elect. PPD v. 

CEE et al. 205 DPR 724, 755 (2020), citando a Rosado Molina v. ELA 

y otros, 195 DPR 581, 589–590 (2016). (Énfasis suplido). Más aun, 

cuando desde tiempo inmemorial se reconoce como principio general 

de derecho que “lo no prohibido está permitido”. Pueblo v. Román 

Feliciano, 181 DPR 679, 687 (2011); Campos del Toro v. Ame. Transit 

Corp., 113 DPR 337, 345 (1982). Victoria Iturralde Sesma, 

Consideración crítica del principio de permisión según el cual “lo no 

prohibido está permitido”, pág. 211, País Vasco, España (1998) 

citando a Hans Kelsen, Teoría General del Estado, pág. 290 (1934).

No obstante, es importante que la anterior norma se armonice 

con el principio legal de que el texto de una ley incluye tanto lo que 

está expreso como lo que está implícito. Así pues, cuando un 

estatuto autoriza un acto, también autoriza todo lo que sea 

necesario para llevar a cabo ese acto. Reading Law: The 

Interpretation of Legal Texts, supra, pág. 96.

De otra parte, es preciso subrayar que el Art. 6 del Código Civil 

2020, supra, 31 LPRA sec. 531, establece que:

[e]l tribunal tiene el deber inexcusable de resolver 

diligentemente los asuntos ante su consideración, 

ateniéndose al sistema de fuentes del ordenamiento jurídico 

establecido. El tribunal que rehúse fallar a pretexto de 

silencio, obscuridad, o insuficiencia de la ley, o por cualquier 

otro motivo incurrirá en responsabilidad.

Si existe silencio o insuficiencia de la ley, el juzgador podrá

resolver conforme a equidad, y se guiará por la razón natural y los 

principios generales del derecho. Alonso Piñero v. UNDARE, Inc., 199 

DPR 32, 53 (2017).
KLRA202300267 11

D. Los contratos

En nuestra jurisdicción rige el principio de la autonomía 

contractual y pacta sunt servanda. Las partes pueden establecer los 

pactos, cláusulas y condiciones que tengan por convenientes, 

siempre que no sean contrarios a las leyes, la moral y al orden 

público. Artículo 1232 del Código Civil 2020, supra, 31 LPRA sec. 

9753; Betancourt González v. Pastrana Santiago, 200 DPR 169, 182 

(2018); Martínez Marrero v. González Droz, 180 DPR 579, 588 (2011). 

De manera que, los contratos en Puerto Rico se perfeccionan por el 

mero consentimiento, y desde ese momento, las partes se obligan al 

cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las 

consecuencias que según su naturaleza sean conformes a la buena 

fe, al uso y a la ley. Artículo 1237 del Código Civil 2020, supra, 31

LPRA sec. 9771. 

a. Teoría general de los contratos

Es sabido que las partes contratantes quedan obligadas a las 

condiciones y los términos pactados cuando concurren los 

elementos de consentimiento, objeto y causa. Engineering Service v. 

AEE, 209 DPR 1012, 1027 (2022); Betancourt González v. Pastrana 

Santiago, supra. Artículo 1233 del Código Civil 2020, supra, 31 

LPRA sec. 9754. Al respecto, el objeto del contrato ha de ser una 

cosa determinada, mientras que, la causa corresponde a “la 

prestación o promesa de una cosa o servicio”. Rosario Rosado v. 

Pagán Santiago, 196 DPR 180, 189 (2016). Art. 269 del Código Civil 

2020, supra, 31 LPRA sec. 6131.

En materia contractual, cuando los términos de un contrato 

son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes, 

se estará al sentido literal de sus cláusulas. Marcial v. Tomé, 144 

DPR 522, 536 (1997). Artículo 354 del Código Civil 2020, 31 LPRA 

sec. 6342. De lo contrario, las cláusulas del contrato deben leerse 
KLRA202300267 12

de forma integrada e interpretarse las unas por las otras, 

resolviendo cualquier ambigüedad de modo que todas sus partes 

surtan efecto. Art. 1236 del Código Civil 2020, supra, 31 LPRA sec. 

9757. Es decir, los términos de un contrato se reputan claros 

"cuando por sí mismos son bastante lúcidos para ser entendidos en 

un único sentido, sin dar lugar a dudas, controversias ni diversidad 

de interpretaciones y sin necesitar para su comprensión 

razonamientos o demostraciones susceptibles de impugnación". 

S.L.G. Francis-Acevedo v. SIMED, 176 DPR 372, 387 (2009). 

b. Modificación y extinción de las obligaciones

Nuestro sistema de derecho reconoce varias causas de 

extinción de las obligaciones, entre ellas, la novación. El Artículo 

1183 del Código Civil 2020, supra, expone una lista taxativa de 

formas en las que las obligaciones pueden novarse:

Las obligaciones pueden novarse mediante:

(a) la variación de su objeto o sus condiciones;

(b) la sustitución del antiguo deudor por otro, de modo que 

el primero queda liberado por el acreedor; o

(c) la sustitución del antiguo acreedor por otro, de manera 

que el deudor queda vinculado a él por una nueva obligación 

y liberado respecto al antiguo.

31 LPRA sec. 9422.

De una somera lectura al artículo precitado, surge que cuando 

la novación se da, una obligación se extingue, para crear una nueva. 

Es decir, contrario a lo dispuesto en el Código Civil de 1930, ya no 

cabe hablar de la novación en el contexto de una modificación en la 

obligación. Tan es así, que en su Exposición de Motivos, el Código 

Civil 2020, supra, establece lo siguiente:

Se acoge el planteamiento de una corriente doctrinal 

moderna que descarta la dicotomía tradicional entre la 

novación extintiva y la llamada novación modificativa. Esta 

doctrina sostiene que la novación propiamente dicha, 

solamente puede ser extintiva; que la modificación puede 
KLRA202300267 13

darse en cualquier obligación; y añadir la palabra 

“modificativa” a la novación provoca confusión.

Como mencionáramos, esto no siempre fue así. El Código Civil 

de 1930 reconocía otro tipo de novación – la modificativa. A través 

de los años, la jurisprudencia amplió el concepto de la novación 

modificativa, haciendo una distinción entre ambas y delimitando los 

criterios para cada una. López v. Atlantic Southern Ins. Co., 158 DPR 

562 (2003); Miranda Soto v. Mena Eró, 109 DPR 473, 478-479 

(1980); Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 DPR 378, 389 

(1973). 

Por lo antes expresado, entendemos que la jurisprudencia que 

por tanto tiempo fue formando el estado de derecho en cuanto a las 

modificaciones contractuales, continúa relevante. Solo que no bajo 

la figura de la novación.

Mediante la novación se extingue una obligación preexistente, 

naciendo simultáneamente una nueva obligación en sustitución de 

la original. Por su parte, la modificación de una obligación se limita 

a modificar alguna condición de la obligación preexistente, 

subsistiendo así la obligación original, pero de manera alterada. 

CSMPR v. Carlo Marrero, 182 DPR 411, 419 (2011); P.D.C.M. Assoc. 

v. Najul Bez, 174 DPR 716, 725 (2008); Mun. de San Juan v. Prof. 

Research, 171 DPR 219, 244 (2007); United v. Villa, 161 DPR 609, 

618 (2004); Miranda Soto v. Mena Eró, supra, pág. 478. Es decir, si 

los cambios son secundarios o de poca envergadura, se trata de una 

modificación en la obligación. P.D.C.M. Assoc. v. Najul Bez, supra, 

pág. 725; Mun. de San Juan v. Prof. Research, supra, pág. 244; 

United v. Villa, supra, pág. 618; Miranda Soto v. Mena Eró, supra, 

pág. 478; Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra, págs. 389–

390. 

Al examinar la figura de la novación, es importante que el 

juzgador evalúe las intenciones de las partes, es decir, el animus 
KLRA202300267 14

novandi de estos, al momento de alterar una obligación. Mun. San 

Juan v. Prof. Research, supra, pág. 244; González v. Sucn. Cruz, 163 

DPR 449, 459 (2004); Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 

supra, pág. 389. 

En cuanto a la novación, hablamos de una declaración 

expresa y terminante que el Artículo 1183 del Código Civil 2020,

supra, exige para extinguir una obligación. Warner Lambert Co. v. 

Tribunal Superior, supra, págs. 389–390. En cambio, la modificación

de una obligación no requiere el animus novandi para alterar la 

misma. Esta se configura cuando no existe la intención de 

extinguir una obligación y sustituirla por otra, o cuando haya 

compatibilidad entre las obligaciones. P.D.C.M. Assoc. v. Najul 

Bez, supra, pág. 725; United v. Villa, supra, pág. 619. 

La novación solamente se produce cuando sea así la intención 

de las partes, y estas lo hayan declarado de forma inequívoca. En 

su defecto, la novación de una obligación también se produce 

cuando la intención de novar se deriva de la incompatibilidad 

absoluta entre las dos obligaciones, bien sea porque se varíe el 

objeto, o cuando varíen las condiciones principales de la obligación 

original y la nueva. P.D.C.M. Assoc. v. Najul Bez, supra, pág. 725; 

G&J, Inc. v. Doré Rice Mill, Inc., 108 DPR 89, 91 (1978); Warner 

Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra, pág. 389; Caribe Lumber 

and Trading Corp. v. Marrero, 78 DPR 868, 876 (1955).

Para determinar si hubo novación de un contrato por razón 

de incompatibilidad absoluta entre la nueva obligación y la antigua, 

hay que inferir la voluntad de las partes, examinando la naturaleza 

de las obligaciones y las circunstancias que rodearon los acuerdos 

entre estos.

c. Contratos gubernamentales

Los contratos gubernamentales están revestidos del más alto 

interés público. Tan así, que nuestra Carta Magna contiene una 
KLRA202300267 15

disposición que establece el principio de que “sólo se dispondrá de 

las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el 

sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado y en 

todo caso por autoridad de ley”. Artículo VI, Sección 9, Constitución 

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 1 LPRA. 

El interés del Estado va dirigido “a evitar el favoritismo, la 

corrupción, el dispendio, la prevaricación, la extravagancia, el 

descuido y los riesgos de incumplimiento.” Vicar Builders v. ELA, 

192 D.P.R. 256, 263 (2015); Alco Corp. v. Mun. de Toa Alta, 183 

DP.R. 530, 536–37 (2011); Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R. 

1001, 1005, (1994). 

De igual forma, existe una normativa de naturaleza 

restrictiva, en cuanto a la contratación gubernamental con entes 

privados, la cual ha sido reiterada consistentemente por nuestro 

Tribunal Supremo. A esos fines, los contratos entre el Estado y una 

parte privada tienen que cumplir con determinados requisitos, a 

saber: 1) se reduzcan a escrito; 2) se mantenga un registro fiel con 

miras a establecer su existencia prima facie; 3) se remita copia a la 

Oficina del Contralor como medio de una doble constancia de su 

otorgamiento, términos y existencia; y 4) se acredite la certeza de 

tiempo, es decir, haber sido realizados y otorgados quince días 

antes. Ley para Establecer Parámetros Uniformes en los Procesos de 

Contratación de Servicios Profesionales y Consultivos para las 

Agencias y Entidades Gubernamentales del ELA, en adelante, Ley 

para Establecer Parámetros Uniformes, Ley Núm. 237-2004, 3 LPRA 

sec. 8613(b). CMI Hospital v. Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 

(2007); Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 DPR 37, 54 (1988).

La Ley para Establecer Parámetros Uniformes, en su artículo 

5, dispone que “[t]oda entidad gubernamental velará que al otorgar 

un contrato se cumpla con las leyes especiales y reglamentación que 

apliquen según el tipo de servicios a contratarse”. Ley para 
KLRA202300267 16

Establecer Parámetros Uniformes, supra, 3 LPRA sec. 8611. Los 

contratos privados, y aquellos que envuelven entidades públicas son 

regulados con distinción en nuestro ordenamiento jurídico; esta es 

una realidad ineludible. A estos efectos, el Tribunal Supremo hizo 

las siguientes expresiones:

Es por eso que hemos reiterado la rigurosidad de las 

disposiciones de ley que rigen la contratación 

gubernamental, asunto que está revestido del más alto 

interés público. La validez de este tipo de contrato se 

determina a base de estatutos especiales que lo regulan y no 

a base de las teorías generales de contratos. 

Vicar Builders v. ELA, supra, pág. 262-263.

Además, en lo referente al contrato gubernamental, sus 

enmiendas o extensiones, las mismas deben constar por escrito. El

requisito de que los contratos de esta naturaleza obren por escrito 

“se ha convertido en uno de carácter formal y sustantivo, cuyo 

propósito principal es evitar el desembolso ilegal de fondos 

gubernamentales, fomentar la transparencia en la gestión pública.” 

Rocío de Félix Dávila, El Estado como contratante: hacia un nuevo 

modelo de contratación gubernamental, 84 Rev. Jur. U.P.R. 1137, 

1141 (2015). 

De igual forma, los contratos gubernamentales tienen que ser 

presentados a la Oficina del Contralor para su registro oficial. Así lo 

establece la Ley de Registros de Contratos, en su artículo 1, al 

precisar lo siguiente:

(a) Las entidades gubernamentales y las 

entidades municipales del Estado Libre Asociado de Puerto 

Rico, sin excepción alguna, mantendrán un registro de todos 

los contratos que otorguen, incluyendo enmiendas a los 

mismos, y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del 

Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha 

de otorgamiento del contrato o la enmienda. 

Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 2 LPRA sec. 97.
KLRA202300267 17

Sobre el referido articulado, el Tribunal Supremo señaló que 

es evidente la intención del legislador de crear mediante esta pieza 

legislativa un mecanismo de cotejo y publicidad de 

los contratos gubernamentales. Rodríguez Ramos v. ELA, 190 DPR 

448, 462 (2014). 

III.

El recurrente plantea que la OEG se equivocó en dos (2) 

instancias – al imputarle cuatro (4) violaciones a la LOOEG, y al 

haber impuesto una multa excesiva. Con respecto al primer 

señalamiento de error, este juez entiende que al recurrente le asiste 

razón.

De la “Resolución” recurrida, surge que la OEG “adopt[ó] en 

su totalidad” el Informe de la Oficial Examinadora, por lo que me 

remito a este.25 Del mencionado informe surge que las cuatro 

infracciones corresponden a los dos (2) contratos y a las dos (2) 

enmiendas suscritas por las partes. En su informe, la oficial 

examinadora indicó que estaba “convencida de que se configur[ó], 

en cuatro ocasiones, el segundo elemento del artículo 4.3(d) de la 

LOOEG”.26 Sin embargo, como cuestión de derecho, me veo

imposibilitado de otorgarle deferencia a la agencia con relación a 

esta interpretación.

Concuerdo con la agencia en que las obligaciones pactadas 

entre el recurrente y FERCON, efectuadas los días 19 de abril de 

2021 y 2 de agosto de 2021 son contratos debidamente 

configurados. Sin embargo, entiendo que la controversia principal 

del caso se reduce a la interpretación de las enmiendas otorgadas 

los días 30 de junio y 30 de agosto de 2021.

25 Apéndice del recurso, pág. 1.

26 Id. pág. 13.
KLRA202300267 18

El juez que suscribe entiende que las referidas enmiendas no 

son contratos separados o nuevos. Por el contrario, las enmiendas 

precitadas son una modificación de los contratos originales. En vista 

de que solo se constituyeron dos (2) contratos, la OEG debió imponer 

multas únicamente por estos.

Reconozco que el trato de nuestro ordenamiento jurídico entre 

los contratos privados y los gubernamentales – como el caso de 

marras – está regulado, en ciertos aspectos, por legislación y 

jurisprudencia especial o específica. Es por esto que me propongo

contestar la siguiente pregunta: ¿qué derecho aplicamos para 

determinar si las enmiendas en cuestión son contratos nuevos?

Si bien es cierto que nuestra jurisprudencia ha sido clara en 

que a los contratos gubernamentales le aplican las legislaciones 

especiales que regulan el campo o la materia del contrato, esto no 

puede redundar en la desunión de estos con el derecho contractual 

que ha regulado siempre las obligaciones. La parte recurrida intenta

utilizar las palabras del caso de Vicar Builders, supra, para 

argumentar lo que he interpretado como esto último. El precitado 

caso indica que la validez de los contratos gubernamentales no se 

basa en las teorías generales de derecho contractual, sino en 

legislación especial. Esto último es cierto, en el sentido de que, al 

interpretar la validez de un contrato de esta naturaleza, el mismo 

debe pasar primeramente por el cedazo de la legislación específica 

que lo regula. 

Ahora bien, esto no quiere decir que los principios cardinales 

del derecho de obligaciones y contratos, así como la interpretación 

en derecho y conforme a la hermenéutica no puede aplicar. De lo 

contrario, las expresiones de nuestro Alto Foro pudieran convertirse 

en un contenedor sin fondo, en el que cabe cualquier razón para no 

aplicar la normativa contractual que no esté expresamente en la 

legislación especial. Precisamente, como ha hecho en este caso la 
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opinión mayoritaria, quien, en su sentencia, reconocen que en efecto 

se configuraron dos contratos y dos enmiendas. Pero, que, a la luz 

del caso precitado, no están convencidos que las enmiendas sean 

solo enmiendas, y no contratos per se. No es posible utilizar, 

única y exclusivamente, las leyes habilitadoras, especiales o 

municipales para evaluar la validez de un contrato público.

Con relación a Vicar Builders, supra, es importante constatar

que, en el mismo, nuestro Tribunal Supremo se enfrentó a un 

contrato, que, aunque municipal, fue muy distinto al que nos ocupa 

– uno de arrendamiento. Además, la controversia que nos presenta 

el recurrente no versa sobre la validez de los contratos en cuestión, 

sino sobre la interpretación de sus enmiendas.

Ninguna de las legislaciones especiales que están 

circunscritas a las materias o los sujetos de los contratos en 

cuestión nos mueve a concluir que las enmiendas efectuadas no son 

más que eso. Sin embargo, la parte recurrida nos hace un flaco 

planteamiento al respecto. En su alegato, argumentó que la 

disposición del Artículo 1 de la Ley de Registros de Contratos, supra,

que indica que las agencias están obligadas a notificar y registrar a 

la Oficina del Contralor, no solo los contratos que otorgue, sino sus 

enmiendas, tiene un significado especial. En su escrito, la OEG 

expone que con “este lenguaje, el legislador se aseguró de que las 

enmiendas a los contratos gubernamentales pasen por el mismo 

rigor de fiscalización que los contratos gubernamentales originales”.

Como bien lo ha interpretado nuestra jurisprudencia, la 

publicidad de los contratos que otorgue el gobierno tiene el fin 

principal de salvaguardar la transparencia de las transacciones 

hechas con fondos públicos. Entiendo que estos fines son 

imposibles de perseguir si en la publicidad de los contratos, no se 

incluyen sus enmiendas. Si ello no fuese requerido por la Ley de 

Registros de Contratos, supra, sería muy fácil simular contratos 
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públicos, con lo que se registra en la Oficina del Contralor, en 

contraposición a lo que en realidad prevalezca mediante enmiendas. 

Por otro lado, las normas de hermenéutica nos impiden 

añadirle al texto de la ley, aquello que de la misma no se desprende. 

A esos efectos, resulta necesario repasar lo dispuesto en la LOOEG, 

supra, con relación a lo que define como contrato. En su Artículo 

1.2, la precitada ley establece que, para efecto de su interpretación, 

contrato es un “convenio o negocio jurídico para hacer o dejar de 

hacer determinado acto, otorgado con el consentimiento de las 

partes contratantes, relacionado con un objeto cierto y por virtud de 

la causa que se establezca. Incluye, pero sin limitarse, los acuerdos 

de bienes, de obras, de servicios y las órdenes de compra y de 

servicios”. Del texto mismo de la principal pieza de legislación en la 

controversia ante esta Curia, nada parece indicar que las enmiendas 

dirigidas a extender el plazo de un contrato constituyen un contrato 

en sí.

Por lo antes expuestos, entiendo que procede consultar el 

derecho contractual que regula las modificaciones y la extinción de 

los contratos.

La OEG concluyó que los contratos otorgados por las partes 

los días 19 de abril de 2021 y 2 de agosto de 2021, por haberse 

suscrito en contravención a la LOOEG, supra, responden por dos (2) 

de las cuatro (4) infracciones imputadas. Además, expuso que las 

enmiendas efectuadas para ambos contratos, los días 30 de junio y 

30 de agosto de 2021 respectivamente, responden, como contratos, 

por las otras dos (2) infracciones imputadas.

Sin embargo, para llegar a la conclusión de la OEG, resultaría 

imperativo determinar que los contratos adjudicados los días 19 de 

abril de 2021 y 2 de agosto de 2021 fueron producto de una 

novación. Como discutimos previamente, bajo la normativa de 

nuestro nuevo Código Civil 2020, para determinar que un contrato 
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se extinguió, o se desprende completamente de su predecesor, es 

necesario que se cumpla con una serie de requisitos que no veo

materializados en el caso de autos. 

Luego de un exhaustivo estudio del derecho, principalmente 

el contractual, me veo imposibilitado llegar a la misma conclusión 

que la agencia recurrida y la opinión mayoritaria. 

Lo cierto es que no se otorgaron contratos nuevos en la fecha 

de las enmiendas. Las partes contratantes no dispusieron en las 

enmiendas, de manera expresa, la intención de novar los contratos 

existentes, con el fin de extinguirlos. El resultado de la 

interpretación hecha por la OEG es la adjudicación de una novación 

que no cumple con los requisitos para la misma. Para que esas 

enmiendas puedan ser consideradas como contratos, era necesario 

que las partes estipularan de manera clara y expresa la intención de 

terminar el contrato original. Tampoco puedo colegir la intención de 

estos para extinguir el contrato original, y crear uno nuevo. Además, 

los contratos y las enmiendas no son incompatibles ni varían en sus 

obligaciones principales.

Como vimos, aquí no se cumplió con ninguna de las 

circunstancias que podían producir la novación que la OEG, 

implícitamente, les adjudicó a las enmiendas. No obstante, 

entendemos que las enmiendas aludidas realmente fueron objeto de 

modificaciones.

Las enmiendas de los contratos originales solamente alteraron 

una característica secundaria, no principal, de los acuerdos: la 

fecha de vigencia. Los acuerdos principales y las obligaciones 

permanecieron iguales. No surge que las enmiendas a los contratos 

otorgados por las partes en abril y agosto del año 2021 hayan tenido 

la intención expresa de dejarlos sin efectos. Todo lo contrario. 

Entendemos que la intención de las partes contratantes era 
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extender los acuerdos y las obligaciones pactadas por un término 

adicional. 

Por lo tanto, resulta ineludible concluir que los hechos del 

caso de epígrafe contemplan dos (2) contratos, y no cuatro (4)

contratos, por lo que hubiéramos sostenido únicamente dos (2) 

violaciones.

IV.

Por los fundamentos antes expuestos, disiento de la decisión 

mayoritaria aquí emitida.

En San Juan, Puerto Rico a de febrero de 2024.

ALBERTO LUIS PÉREZ OCASIO

Juez del Tribunal de Apelaciones