D A 0 7

- 0 3 3 4

I N T H E S U P R E M E C O U

R T O F T H E S T

A T E O F M O N T

A N A

2 0 0 9 M T 8 0

S H E L B Y D I S T

R I B U T O R S

, L L C

,

a M o n t a n a L i

m i t e d L i a b i l i t y C o m p a n y

,

P e t i t i o n e r a n d A p p e l l a n t

,

v

.

M O N T A N A D E P A R T M EN T O F R E V E N U E

,

R e s p o n d e n t a n d A p p e l l e e

.

A P P E A L F R O M : D i s t r i c t C o u r t o f t h e N i

n t h J u d i c i a l D i s t r i c t

, I n a n d F o r t h e C o u

n t y o f T o o l e

, C a

u s e N o

. D V 0 6

- 0 3 9

H o n o r a b l e L a u r i e M c K i

n n o n

, P r e s i d i

n g J u d g e

C O U N S E L O F R E C O R D :

F o r A p p e l l a n t :

G l e n n E

. T r e m p e r

, A t t o r

n e y a t L a w

, G r e a t F a l l s

, M o n t a n a

F o r A p p e l l e e :

J o e l E

. S i l v e r m a n

, S p e c i a l A s s i s t a n t A t t o r n e y G e n e r a l

, M o n t a n a D e p a r t m e n t

o f R e v e n u e

, H e l e n a

, M o n t a n a

S u b m i t t e d o n B r i e f

s : M a y 7

, 2 0 0 8

D e c i d e d : M a r c h 1 7

, 2 0 0 9

F i l e d :

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ C l e r k March 18 20092

Justice John Warner delivered the Opinion of the Court.

¶ 1 S h e l b y D i s t r i b u t o r s

, L L C ( S h e l b y D i s t r i b u t o r s )

, i s a b e e r w h o l e s a l e r a n d w i n e

d i s t r i b u t o r l i c e n s e d t o o p e r a t e b y t h e M o n t a n a D e p a r t m e n t o f R e v

e n u e ( D O R )

. A c o n

t r o l l i n g

i n t e r e s t i n S h e l b y D i s t r i b u t o r s i s h e l d b y S t e v e W i l l i a m s o n ( W i l l i a m s o n )

. W i l l i a m s o n a l s o

o w n s s u f f i c i e n t s t o c k t o c o n t r

o l N o r t h e r n V e n d i n g

, I

n c

. ( N o r t h e r n V e n d i n g

)

, a M o n t a

n a

c o r p o r a t i o n

. N o r t

h e r n V e n d i n g ’ s b u s i n e s s i s l e a s i n g

, i n s t a l l i n g

, s e r v i c i n g

, a n d m a i n t a i n i n g

e l e c t r o n i c g

a m i n g m a c h i n e s

. N o r t h e r n V e n d i n g i s a g

a m b l i n g r o u t e o p e r a t o r a n d i t h a s a

l i c e n s e t o o p e r a t e i n M o n t a n a ’ s g a m i n g i n d u s t r y i s s u e d b y t h e M o n t a n a D e p a r t m e n t o f

J u s t i c e ( D O J )

. N o r t h e r n V e n d i n g m a d e l o a n s t o a l c o h o l r e t a i l e r s

. T h e s e l o a n s w e r e r e p o r t e d

t o a n d a p p r o v

e d b y D O J

. H o w e v

e r

, b a s e d o n t h i s p r a c t i c e

, D O R b r o u g h t p r o c e e d i n g s t o

r e v o k e S h e l b y D i s t r i b u t o r s ’ l i c e n s e b e c a u s e W i l l i a m s o n c o n t r o l l e d b o t h N o r t h e r

n V e n d i n g

a n d S h e l b y D i s t r i b u t o r s

. D O R d e t e r m i n e d t h a t S h e l b y D i s t r i b u t o r s w a s i n v i o l a t i o n o f s t a t e

l a w

, p e n a l i z e d i t $ 1

, 5 0 0

, a n d o r d e r e d t h a t i t s b e e r w

h o l e s a l e r a n d w i n e d i s t r i b u t o r l i c e n s e

w o u l d b e r e v

o k e d i f N o r t h e r n V e n d i n g d i d n o t c e a s e m a k i n g l o a n s t o a l c o h o l r e t a i l e r s

.

S h e l b y D i s t r i b u t o r s a p p e a l e d D O R ’ s f i n a l d e c i s i o n t o t

h e N i n t h J u d i c i a l D i s t r

i c t C o u r t

, T o o l e

County. The District Court affirmed DOR and Shelby Distributors now appeals D O R ’ s

d e c i s i o n

.

¶ 2 S h e l b y D i s t r i b u t o r s r a i s e s t w o i s s u e s o n a p p e a l

, w h i c h w e r e s t a t e a s f

o l l o w s :

¶ 3 I s s u e 1 : D i d D O R v i o l a t e S h e l b y D i s t r i b u t o r s ’ d u e p r o c e s s r i g h t s b y i m

p o s i n g

s a n c t i o n s a g

a i n s t i t b e c a u s e o f l o a n s m a d e b y N o r t h e r n V e n d i n g t o l i q u o r r e t a i l e r s w h e n t h e

l o a n s h a d b e e n a p p r o v e d b y D O J ?3

¶ 4 I s s u e 2 : D i d D O R a n d t h e D i s t r i c t C o u r t e r r i n c o n c l u d i n g t h a t t h e l o a n s m a d e b y

N o r t h e r n V e n d i n g t o l i q u o r r e t a i l e r s c r e a t e p r o h i b i t e d i n d i r e c t f

i n a n c i a l i n t e r e s t s h e l d b y

S h e l b y D i s t r i b u t o r s i n r e t a i l l i q u o r b u s i n e s s e s ?

BACKGROUND

¶ 5 T h r o u g

h i n h e r i t a n c e a n d p u r c h a s e

, W i l l i a m s o n f i r s t a c q u i r e d a 7 5 % m a j o r i t y

o w n e r s h i p i n t e r e s t i n N o r t h e r n V e n d i n g

. H e l a t e r p u r c h a s e d a 5 5 % c o n t r o l l i n g i n t e r e s t i n

S h e l b y D i s t r i b u t o r s f

r o m h i s m o t h e r ’ s e s t a t e

. U p o n t r a n s f

e r o f w h o l e s a l e l i q u o r d i s t r i b u t o r s

l i c e n s e s t o S h e l b y D i s t r i b u t o r s

, h e d i s c l o s e d h i s o w n e r s h i p o f N o r t h e r n V e n d i n g t o D O R

.

T h e l i c e n s e t r a n s f

e r t o S h e l b y D i s t r i b u t o r s w a s c o m p l e t e d i n O c t o b e r 1 9 9 9

.

¶ 6 O v

e r a p e r i o d o f s e v e r a l y e a r s

, N o r t h e r n V e n d i n g l o a n e d m o n e y t o a l c o h o l r e t a i l e r s

s e v e r a l t i m e s

. B e f

o r e m a k i n g t h e s e l o a n s

, N o r t h e r n w a s r e q u i r e d t o s e c u r e a p p r o v a l f r o m t h e

G a m b l i n g C o n t r o l D i v

i s i o n o f D O J

, a s f

u n d i n g s o u r c e s f

o r g a m i n g o p e r a t i o n s m

u s t b e

a p p r o v e d

. N o r t h e r n V e n d i n g s u b m

i t t e d t h e p r o p e r f

o r m s t o D O J t o o b t a i n a

p p r o v a l o f t h e

l o a n s a t i s s u e i n t h i s c a s e

, a n d D O J s u b s e q u e n t l y a p p r o v e d t h e m

.

¶ 7 D O R d o e s n o t h a v e r e s p o n s i b i l i t y t o a s s u r e c o m p l i a n c e w i t h g

a m b l i n g l a w s

. T h a t

f u n c t i o n l i e s s o l e l y w i t h i n t h e G a m b l i n g C o n t r o l d i v i s i o n o f D O J

. T h e G a m b l i n g C o n t r o l

D i v i s i o n a p p r o v

e d t h e n o n

- i n s t i t u

t i o n a l l o a n s i n q u e s t i o n b u t d i d n o t r e p o r t t h e s e l o a

n s t o

D O R

. A s i t d o e s n o t e x a m i n e t r a n s a c t i o n s i n v

o l v i n g t h e g a m b l i n g i n d u s t r y

, D O R w a s

u n a w a r e o f t h e s e l o a n s u n t i l N o r t h e r n V e n d i n g s o u g

h t i t s a p p r o v

a l t o a c q u i r e a n d h o l d a

l i q u o r l i c e n s e f

o r a t i m e

, p e n d i n g i t s r e s a l e

.4

¶ 8 D O R i s r e s p o n s i b l e f o r r e g u l a t i o n a n d e

n f o r c e m e n t o f M o n t a

n a ’ s l i q u o r l a w s

,

i n c l u d i n g t h e M o n t a

n a A l c o h o l i c B e v

e r a g e C o d e ( M A B C )

, T i t l e 1 6

, C h a p t e r s 1

- 6

, M C A

.

H o w e v e r

, D O R d o e s n o t h a v

e i t s o w n s t a f f t o i n v e s t i g a t e p o s s i b l e v

i o l a t i o n s o f t h e M A B C

.

S e c t i o n 1 6

- 6

- 1 0 1

, M C A

, p r o v i d e s t h a t i n v

e s t i g a t o r s a t t a c h e d t o D O J s h a l l

, a t t h e r e q u e s t o f

D O R

, i n v e s t i g a t e p o s s i b l e v i o l a t i o n s o f t h e l i q u o r c o n t r o l l a w s a n d r e g

u l a t i o n s

. T h e t w o

a g e n c i e s h a v

e e n t e r e d i n t o a M e m o r a n d u m o f U n d e r s t a n d i n g

, w

h i c h p r o v i d e s

, i n t

h e e v e n t o f

a p o s s i b l e v i o l a t i o n o f l i q u o r c o n t r o l l a w s a n d r e g u l a t i o n s

, D O J p e r s o n n e l w i l l i n v e s t i g a t e

a n d r e p o r t t h e r e s u l t s o f t h e i n v

e s t i g a t i o n t o D O R

. D O R i s t h e n r e s p o n s i b l e f o r t h e u l t i m a t e

d e t e r m i n a t i o n o f w

h e t h e r t o p u r s u e a p e

n a l t y o r o t h e r s a n c t i o n b a s e d o n a

n a l l e g e d v i o l a t i o n

.

¶ 9 A s a r e s u l t o f a r o u t i n e i n v e s t i g a t i o n o f N o r t h e r n V e n d i n g c o n d u c t e d w h e n i t s o u g h t

D O R ’ s a p p r o v

a l t o h o l d a r e t a i l l i q

u o r l i c e n s e f

o r a t i m e

, D O R b e c a m e a w a r e W i l l i a m s o n

c o n t r o l l e d t h a t c o m

p a n y

. A s S h e l b y D i s t r i b u t o r s h e l d a b e e r w h o l e s a l e r a

n d w i n e d i s

t r i b u t o r

l i c e n s e

, D O R a l r e a d y k

n e w W i l l i a m s o n h e l d t

h e c o n t r o l l i n g i n t e r e s t i n t h a t c o m p a n y

. T h u s

,

o n J a n u a r y 2 5

, 2 0 0 0

, i n c o n n e c t i o n w i t h t h e t r a n s a c t i o n w h e r e i n N o r t h e r

n V e n d i n g w o u l d

h o l d a r e t a i l l i q

u o r l i c e n s e f

o r a t i m e

, a D O R l i q u o r l i c e n s i n g s p e c i a l i s t

, J a s o n W o o d

, s e n t a

letter to Northern Ven d i n g a n d S h e l b y D i s t r i b u t o r s ’ a t t o r n e y

, D o n L e e

, a d v i s i n g h i m t h a t t h e

t r a n s f e r o f a l i q u o r l i c e n s e f

r o m a r e t a i l e r t o N o r t h e r n V e n d i n g w o u l d r e s u l t i n S h e l b y

D i s t r i b u t o r s h a v

i n g a n i m

p e r m i s s i b l e f i n a n c i a l i n t e r e s t i n a n a l c o h o l r e t a i l e r b e c a u s e

W i l l i a m s o n c o n t r o l l e d b o t h e n t i t i e s

. T h e n

, i n F e b r

u a r y o f 2 0 0 0

, W o o d h a d a t e l e p h o n e

c o n v e r s a t i o n w i t h L e e d u r i n g w h i c h h e a g a i n t o l d h i m t h a t t h e f i n a n c i n g w a s u n a c c e p t a b l e

.

W o o d a l s o t o l d L e e t

h a t N o r t h e r

n V e n d i n g c o u l d n o t l o a

n m o n e y o n a

n u n s e c u r e d n o t e t o a5

l i c e n s e d l i q u o r r e t a i l e r a s l o n g a s W i l l i a m s o n c o n t i n u e d t o h o l d t h e c o n t r o l l i n g i n t e r e s t i n

S h e l b y D i s t r i b u t o r s

. H o w e v e r

, f o l l o w i n g s u g g

e s t i o n s f r o m D O R o n h o w t o s t r

u c t u r e t h i s

transfer

, it was subsequently completed. Still, this transaction brought to D O R ’ s a t t e n t i o n

t h e f a c t t h a t N o r t h e r n V e n d i n g h a d b e e

n m a k i n g u n s e c u r e d l o a

n s t o l i q u o r r e t a i l e r s

.

¶ 1 0 A s D O R h a d b e c o m e a w a r e t h a t W i l l i a m s o n c o n t r o l l e d b o t h S h e l b y D i s t r i b u t o r s a n d

N o r t h e r n V e n d i n g

, D O R c o m m e n c e d a n i n v e s t i g a t i o n i n t o p o s s i b l e v

i o l a t i o n s o f t h e M

A B C

b y S h e l b y D i s t r i b u t o r s i n M a y o f 2 0 0 0

. O n J u n e 2

, 2 0 0 1

, t

h e i n v e s t i g a t o r c o m

p l e t e d a r e p o r t

w h i c h c o n c l u d e d t

h e l o a n s m a d e b y N o r t h e r n V e n d i n g t o a l c o h o l r e t a i l e r s c a u s e d S h e l b y

D i s t r i b u t o r s t o v

i o l a t e § § 1 6

- 3

- 2 4 2

, 1 6

- 3

- 4 0 6

, M C A

, b e c a u s e W i l l i a m s o n c o n t r o l l e d b o t h

e n t i t i e s

. A c c o r d i n g t o D O R

, c o n t r o l o f b o t h S h e l b y D i s t r i b u t o r s a n d N o r t h e r n V e n d i n g b y

W i l l i a m s o n c a u s e d S h e l b y D i s t r i b u t o r s t o h a v e a p r o h i b i t e d i n d i r e c t f

i n a n c i a l i n t e r e s t i n t h e

l i q u o r r e t a i l e r t o w

h i c h N o r t h e r n V e n d i n g h a d m a d e a l o a n

.

¶ 1 1 O n J a n u a r y 2 8

, 2 0 0 2

, D O R i s s u e d a n o t i c e t o S h e l b y D i s t r i b u t o r s t h a t i t s b e e r

w h o l e s a l e r a n d w i n e d i s t r i b u t o r l i c e n s e w a s t o b e r e v o k e d

. T h e n o t i c e a d v i s e d o f t h e r i g h t t o

r e q u e s t a h e a r i n g o n t h e m a t t e r b e f o r e t h e r e v

o c a t i o n w a s f

i n a l

. S h e l b y D i s t r i b u t o r s o b j e c t e d

t o t h e p r o p o s e d r e v

o c a t i o n a n d i n i t i a t e d a c o n t e s t e d p r o c e e d i n g

.

¶ 1 2 A f t e r n o t i f y i n g S h e l b y D i s t r i b u t o r s o f t h e p o s s i b l e r e v o c a t i o n o f i t s b e e r w

h o l e s a l e r

a n d w i n e d i s t r i b u t o r l i c e n s e

, D O R l e a r n e d o f a d d i t i o n a l l o a n s m a d e b y N o r t h e r n V e n d i n g t o

l i q u o r r e t a i l e r s d u r i n g t h e d i s c o v e r y p h a s e o f t h e c a s e

.

¶ 1 3 A D O J H e a r i n g E x a m i n e r h e l d a n e v i d e n t i a r y h e a r i n g o n t h e p e t i t i o n t o r e v o k e S h e l b y

D i s t r i b u t o r s ’ l i c e n s e

. O n N o v e m b e r 2 9

, 2 0 0 5

, t h e H e a r i n g E x a m i n e r e n t e r e d f i n d i n g s o f6

f a c t

, c o n c l u s i o n s o f l a w

, a n d i s s u e d a p r o p o s e d o r d e r t o t h e e f f e c t t h a t t h e l o a n s m a d e b y

N o r t h e r n V e n d i n g t o l i c e n s e d l i q u o r r e t a i l e r s c a u s e d v i o l a t i o n s o f M A B C b e c a u s e

W i l l i a m s o n c o n t r o l l e d b o t h N o r t h e r

n V e n d i n g a n d S h e l b y D i s t r i b u t o r s

. T h e H e a r i n g

E x a m i n e r f

o u n d

, i n t e r a l i a

, t h a t D O J a n d D O R a r e d i s t i n c t

, s e p a r a t e a g e n c i e s

, b o t h i n t h e i r

d u t i e s a n d i n t h e s t a t u

t e s a n d r e g

u l a t i o n s t h e y e n f

o r c e

. T h u s

, a p p r o v

a l b y t h e G a m

b l i n g

C o n t r o l D i v i s i o n o f D O J o f t h e l o a n s N o r t h e r n V e n d i n g m a d e t o l i q u o r r e t a i l e r s d i d n o t

m e a n t h a t t h e s e l o a n s h a d b e e n a p p r o v e d b y D O R

. T h e H e a r i n g E x a m i n e r f o u n d a s a m a t t e

r

o f f a c t S h e l b y D i s t r i b u t o r s h a d a p r o h i b i t e d i n d i r e c t f i n a n c i a l i n t e r e s t i n t h e l i q u o r r e t a i l e r s

t h a t h a d b o r r o w e d f

r o m N o r t h e r n V e n d i n g b e c a u s e W i l l i a m s o n c o n t r o l l e d b o t h e n t i t i e s

.

N e v e r t h e l e s s

, t h e H e a r i n g E x a m i n e r c o n c l u d e d t h a

t r e v o c a t i o n o f S h e l b y D i s t r i b u t o r s ’

l i c e n s e w a s n o t r e q u i r e d

. I n s t e a d

, t h e H e a r i n g E x a m i n e r p r o p o s e d a n o r d e r t h a t l e v i e d a

$ 1

, 5 0 0 f i n e a n d r e q u i r e d t

h a t W i l l i a m s o n d i v

e s t h i m s e l f o f h i s i n t e r e s t i n e i t h e r S h e l b y

D i s t r i b u t o r s o r N o r

t h e r n V e n d i n g

.

¶ 1 4 S h e l b y D i s t r i b u t o r s a p p e a l e d t h e H e a r i n g E x a m i n e r ’ s p r o p o s e d d e c i s i o n t o t h e

d i r e c t o r o f D O R

. O n M a y 5

, 2 0 0 6

, D O R i s s u e d a f i n a l d e c i s i o n w

h i c h a d o p t e d t

h e H e a r i n g

E x a m i n e r ’ s p r o p o s e d f

i n d i n g s o f f

a c t a n d c o n c l u s i o n s o f l a w a n d r e s u l t e d i n a f i n a l d e c i s i o n

t h a t S h e l b y D i s t r i b u t o r s p a y a $ 1

, 5 0 0 f i n e a n d t h a

t W i l l i a m s o n d i v

e s t h i m s e l f o f

t h e c o m m o n

o w n e r s h i p o f t h e t w o c o m

p a n i e s o r t h a

t N o r t h e r n V e n d i n g c e a s e m a k i n g l o a n s t o a l c o h o l i c

b e v e r a g e r e t a i l e r s

. T h e f

i n a l o r d e r a l s o p r o v

i d e d t h a t i f N o r t h e r n V e n d i n g o p t e d t o c e a s e

m a k i n g t h e p r o h i b i t e d l o a n s

, i t w o u l d b e r e q u i r e d t o m a k e q u a r t e r l y r e p o r t s t o D O R s h o w

i n g7

t h a t e x i s t i n g l o a n s m a d e b y N o r t h e r n V e n d i n g t o l i q u o r r e t a i l e r s a r e b e i n g r e p a i d a n d n o n e w

l o a n s a r e b e i n g c r e a t e d

.

¶ 1 5 S h e l b y D i s t r i b u t o r s a p p e a l e d t h e f i n a l a g e n c y d e c i s i o n t o t h e D i s t r i c t C o u r t a r g u i n g

t h a t i t s d u e p r o c e s s r i g

h t s h a d b e e n v

i o l a t e d a n d D O R h a d i n c o r r e c t l y i n t e r p r e t e d t h e s t a t u t e s

.

The District Court heard oral argument on March 1, 2 007

, a n d a f f i r m e d D O R ’ s d e c i s i o n o n

M a y 1

, 2 0 0 7

. S h e l b y D i s t r i b u t o r s n o w a p p e a l s t h e j u d g m e n t o f t h e D i s t r i c t C o u r t

.

STANDARDS OF REVIEW

¶ 1 6 A d i s t r i c t c o u r t r e v i e w s a n a g

e n c y ’ s f i n d i n g s o f f

a c t t o d e t e r m

i n e i f t h e y a r e c l e a r l y

e r r o n e o u s a n d a n a g

e n c y ’ s c o n c l u s i o n s o f l a w t o d e t e r m i n e i f t h e y a r e c o r r e c t

. T h i s C o u r t

a p p l i e s t h e s a m e s t a n d a r d s w h e n r e v i e w i n g a d i s t r i c t c o u r t ’ s o r d e r r e g a r d i n g a n

a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n

. R a

y v

. M o n t

. T e c h

. of Univer. of Montana

, 2 0 0 7 M T 2 1

, ¶ 2 4

, 3 3 5

M o n t

. 3 6 7

, 1 5 2 P

. 3 d 1 2 2

. T h e c o u r t m a y n o t s u b s t i t u t e i t s j u d g m e n t f o r t h a t o f t h e a g

e n c y a s

t o t h e w e i g h t o f t h e e v

i d e n c e o n q u e s t i o n s o f f

a c t u n l e s s t h e y a r e c l e a r l y e r r o n e o u s i n v i e w o f

t h e r e l i a b l e

, p r

o b a t i v e

, a n d s u b s t a n

t i a l e v i d e n c e o n t

h e w h o l e r e c o r d

. A c o u r t m a y r e v e r s e o r

m o d i f y t h e a g e n c y d e c i s i o n i f i t i s i n v i o l a t i o n o f c o n s t i t u t i o n a l o r s t a t u t o r y p r o v i s i o n s

.

S e c t i o n 2

- 4

- 7 0 4 ( 2 )

, M C A

.

¶ 1 7 B o t h t

h e F o u r t e e n

t h A m e n d m e n t o f t h e U

n i t e d S t a t e s C o n s t i t u

t i o n a n d A r t i c l e I I

,

S e c t i o n 1 7 o f t h e M o n

t a n a C o n s t i t

u t i o n g u a r a n t e e t h a t n o o n e s h a l l b e d e p r i v e d o f l i f e

,

l i b e r t y

, o r p r o p e r

t y w i t h o u t d u e p r o c e s s o f l a w

. “ A l t h o u g h t h e p h r a s e ‘ d u e p r o c e s s ’ c a n n o t

be precisely defined, the phrase expresses the requirements of ‘fundamental fairness.’ ” I n r e

A.F.

- C.

, 2 0 0 1 M T 2 8 3

, ¶ 5 0

, 3 0 7 M o n t

. 3 5 8

, 3 7 P

. 3 d 7 2 4 ( c i t a t i o n s o m i t t e d )

.8

¶ 1 8 W h e n t h i s C o u r

t i n t e r p r e t s a s t a t u

t e

, i t s g o a l i s t o a s c e r t a i n a n d g

i v e e f f e c t t o t h e

l e g i s l a t i v e i n t e n t

. Barnard v. Liberty Northwest Ins. Corp.

, 2 0 0 8 M T 2 5 4

, ¶ 1 7

, 3 4 5 M o n t

.

8 1

, 1 8 9 P

. 3 d 1 1 9 6 ; F

l i e h l e r v

. U

n i n s u r e d E

m p l o y e r s F u n d

, 2 0 0 2 M T 1 2 5

, ¶ 1 3

, 3 1 0 M o n t

.

9 9

, 4 8 P

. 3 d 7 4 6

. W e f

i r s t a t t e m p t t o c o n s t r

u e a s t a t u t e a c c o r

d i n g t o i t s p l a i n m e a n i n g

. I f t h e

l a n g u a g e o f t h e s t a t u t e i s u n a m

b i g u o u s

, n o f

u r t h e r i n t e r

p r e t a t i o n i s n e c e s s a r y

. R a u s c h v

.

S t a t e C o m p e n s a t i o n I

n s

. F u n d

, 2 0 0 2 M T 2 0 3

, ¶ 3 3

, 3 1 1 M o n t

. 2 1 0

, 5 4 P

. 3 d 2 5

. W e r e a d a l l

p a r t s o f a s t a t u t e a s a w

h o l e a n d s t r i v

e t o g i v e e f f e c t t o a l l o f i t s p r o v

i s i o n s

. O u r t a s k i s

“ s i m p l y t o a s c e r t a i n a n d d e c l a r e w h a t i s i n t e r m s o r i n s u b s t a n c e c o n t a i n e d t h e r e i n

, n o t t o

i n s e r t w h a t h a s b e e n o m i t t e d o r t o o m i t w h a t h a s b e e n i n s e r t e d

. ” S e c t i o n 1

- 2

- 1 0 1

, M C A ;

Barnard

, ¶ 1 7 ; F

l i e h l e r

, ¶ 1 3

.

D I S C U S S I O N

¶19 Issue 1: Did DOR violate Shelby Distributors’ due process rights by imposing

sanctions against it

because of loans made by Northern Vending to liquor retailers when the

loans had been approved by DOJ?

¶ 2 0 C i t i n g S e a m a n v

. S t a t e

, D e p t

. o f R e v e n u e

, 2 0 0 2 M T 3 4

, 3 0 8 M o n t

. 3 0 7

, 4 2 P

. 3 d 7 9 0

( C o t t e r

, J

. , c o n c

u r r i n g )

, f o r t h e p r o p o s i t i o n t

h a t i t i s a v i o l a t i o n o f d u e p r o c e s s i f t h e S t a

t e o f

M o n t a n a g i v e s p e r m i s s i o n t o d o a n a c t b u t p r o c e e d s t o p e n a l i z e t

h a t a c t

, S h e l b y D i s t r i b u t o r s

a r g u e s t h a t D O R d i d n o t t r e a t i t i n a f u n d a m e n t a l l y f

a i r m a n n e r b e c a u s e t h e l o a n s i n q u e s t i o n

w e r e a p p r o v

e d b y a n o t h e r d e p a r t m e n t o f t h e S t a t e o f M o n t a n a

, D O J

.

¶ 2 1 W e f

i r s t n o t e t h a t S e a m a n w a s d e c i d e d o n s t a t u t o r y g r o u n d s a n d t h e C o u r

t e x p r e s s l y

n o t e d t h a t i t d i d n o t r e a c h t

h e m e r i t s o f t h e d

u e p r o c e s s a r g

u m e n t r a i s e d b y t h e a p p e l l a n t

.9

Seaman

, ¶ 2 4

. F u r

t h e r

, c o n s i d e r i n g t h e t h e s i s o f t h e c o n c u r r i n g o p i n i o n i n S e a m a n

, t h e f a c t s

o f t h i s c a s e a r e s u b s t a n t i a l l y d i f f e r e n t

. I n S e a m a n

, o n l y D O R a n d S e a m a n w e r e i n v o l v e d

.

Seaman

, ¶ 5

. I

n t h i s c a s e

, t h e r e a r e t w o s e p a r a t e a g e n c i e s

, w i t h s e p a r a t e d u t i e s

, D O R a n d

D O J

, o n t h e g

o v e r n m e n t s i d e o f t h e e q u a t i o n

. P e r t i n e n t t o t h i s c a s e

, e a c h o f t h e s e a g e n c i e s

h a s s e p a r a t e d

u t i e s t o e n f

o r c e s e p a r a t e l a w s

, e n a c t e d f o r d i f f e r e n t p u r p o s e s

. T h e d i s s e n t s

p o s i t b e c a u s e “ t h e S t a t e ” a p p r o v e d t h e l o a n s i t i s u n f

a i r t o s a n c t i o n S h e l b y D i s t r i b u t o r s f o r

doing wha t “ t h e S t a t e ” s a i d N o r t h e r n V e n d i n g c o u l d d o

. H o w e v e r

, t h i s d o e s n o t a c c o u n

t f o r

t h e d i s t i n c t l y d i f

f e r e n t p u r p o s e s o f t h e s e p a r a t e a g

e n c i e s

, a n d t h e s e p a r a t e l a w s t h e y e n f o r c e

.

A p p r o v a l b y o n e a g

e n c y o f a n a c t d o e s n o t n e c e s s a r i l y p r o v i d e a b l a n k e t a p p r o v

a l o f t h a t a c t

b y a l l a g e n c i e s o f t h e S t a t e

.

¶ 2 2 D O R h a s

, i n t e

r a l i a

, t h e d u

t y t o e n f o r c e M A B C

, t h e l i q

u o r c o n t r o l l a w s

. I t i s a p a r t o f

M o n t a n a ’ s p o l i c y

, a s e x

p r e s s e d i n t h e M A B C

, t h a t l i q u o r w

h o l e s a l e r s m a y n o t h a v

e a

f i n a n c i a l i n t e r e s t

, d i r e c t o r i n d i r e c t

, i n l i q u o r r e t a i l e r s

. S e c t i o n 1 6

- 3

- 2 4 2

, M C A

. S h e l b y

D i s t r i b u t o r s ’ b e e r w

h o l e s a l e r a n d w i n e d i s t r i b u t o r l i c e n s e i s w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f D O R

.

¶ 2 3 D O J h a s

, inter alia

, t h e d u t y t o e n f o r c e t h e s t a t u

t e s c o n t r o l l i n g g a m i n g

. M o n t a n a ’ s

p o l i c y i s t h a t f

i n a n c i a l a r r a n g

e m e n t s e n t e r e d i n t o b y g

a m i n g l i c e n s e e s m

u s t b e r e p o r t e d a n d

a p p r o v e d b y D O J i n o r d e r t o t i g h t l y c o n t r

o l t h e f l o w o f m o n e y i n a n d o u t o f g a m b l i n g

enterprises. Section 23

- 5

- 1 7 6 ( 2 ) ( c )

, M C A ; A d m i n

. R

. M o n t

. § 2 3

. 1 6

. 1 0 3 ( 3 )

. N o r t h e r n

V e n d i n g ’ s l i c e n s e i s w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n o f D O J

.

¶ 2 4 O n t h e p r i v

a t e e n t e r p r i s e s i d e o f t h e e q u a

t i o n

, t h e r e a r e t w o s e p a r a

t e p r i v a t e e n t i t i e s

,

S h e l b y D i s t r i b u t o r s a n d N o r t h e r n V e n d i n g

, e a c h i n a d i f f e r e n t b u s i n e s s a n d e a c h r e q u i r i n g1 0

s e p a r a t e l i c e n s e s

. S h e l b y D i s t r i b u t o r s i s r e q u i r e d t o h a v e a l i c e n s e f

r o m D O R t o c o n d u c t i t s

b u s i n e s s

, a n d N o r t h e r n V e n d i n g i s r e q u i r e d t o h a v e a l i c e n s e f

r o m D O J t o c o n d u c t i t s

b u s i n e s s

.

¶ 2 5 T h e H e a r i n g E x a m i n e r f o u n d

, a n d w e a g

r e e

, t h a t t h e G a m b l i n g D i v i s i o n o f D O J a n d

the liquor control di v

i s i o n o f D O R a r e s e p a r a t e e n t i t i e s w i t h s e p a r a t e f u n c t i o n s

. D O J ’ s

a p p r o v a l o f N o r t h e r

n V e n d i n g ’ s l o a n s t o l i q u o r r e t a i l e r s d i d n o t u n f a i r l y m i s l e a d S h e l b y

D i s t r i b u t o r s a n d i t s m a j o r i t y s t o c k h o l d e r

, W i l l i a m s o n

, i n t o b e l i e v i n g t h a t S h e l b y

Distributors was f

r e e f r o m t h e c o n s t r a i n t s o f § § 1 6

- 3

- 2 4 2

, 1 6

- 3

- 4 0 6

, M C A

. D O R k n e w t h a t

W i l l i a m s o n c o n t r o l l e d S h e l b y D i s t r i b u t o r s

. O n c e i t l e a r n e d t h a t W i l l i a m s o n a l s o c o n t r o l l e d

N o r t h e r n V e n d i n g

, D O R ’ s d e c i s i o n t o e n f o r c e t h e M A B C w a s n e i t h e r m e a n

- s p i r i t e d n o r

d e c e i t f u l

. F u r t h e r

, t h e s a n c t i o n i m

p o s e d

, t h e m a

j o r p a r t o f w

h i c h w a s s i m

p l y a n o r d e r t h a

t

t h e p r o h i b i t e d c o n d u c t m u s t c e a s e

, d o e s n o t a m o u n t t o t r e a t m e n t t h a t i s s o f u n d a m e n t a l l y

u n f a i r t h a t i t v

i o l a t e s S h e l b y D i s t r i b u t o r s ’ d u e p r o c e s s r i g h t s

.

¶ 2 6 I s s u e 2 : D i d D O R a n d t h e D i s t r i c t C o u r t e r r i n c o n c l u d

i n g t h a t t h e l o a n s m a d e b

y

N o r t h e r n V e n d i n g t o l i q u o r r e t

a i l e r s c r e a t e d p r o h i b i t e d i n d

i r e c t f i n a n c i a l i n t e

r e s t s h e l d b y

S h e l b y D i s t r i b u t

o r s i n r e t a i l l i q u o r b u s i n e s

s e s ?

¶ 2 7 S e c t i o n 1 6

- 3

- 2 4 2

, M C A

, p r o v i d e s :

N o b r e w e r

, b e e r i m

p o r t e r

, o r w

h o l e s a l e r s h a l l a d v

a n c e o r l o a n m o n e y t o o r

f u r n i s h m o n e y f

o r o r p a y f

o r o r o n b e h a l f o f a n y r e t a i l e r a n y l i c e n s e o r t a x

w h i c h m a y b e r e q u i r e d t o b e p a i d f o r a n y r e t a i l e r

, a

n d n o b r e w e r

, b e e r

i m p o r t e r

, o r w

h o l e s a l e r s h a

l l b e f i n a n c i a l l y i n t e r e s t e d

, e i t h e r d i r e c t l y o r

i n d i r e c t l y

, i n t h e c o n d

u c t o r o p e r a t i o n o f t h e b u s i n e s s o f a r e t a i l e r

. A b r e w e r

, b e e r i m p o r t e r

, o r w

h o l e s a l e r s h a

l l b e d e e m e d t o h a v

e s u c h a f i n a n c i a l i n t e r e s t

w i t h i n t h e m e a n i n g o f t h i s s e c t i o n i f : ( 1 ) s u c h b r e w e r

, b e e r i m

p o r t e r

, o r w

h o l e s a l e r o w

n s o r h o l d s a n y i n t e r e s t i n o r1 1

a l i e n o r m o r t g

a g e a g a i n s t t h e r e t a i l e r o r h i s p r e m i s e s ; ( 2 ) s u c h b r e w e r

, b e e r i m p o r t e r

, o r w

h o l e s a l e r i s u n d e r a n y c o n t r a c t w i t h a

r e t a i l e r c o n c e r n i n g f

u t u r e p u r c h a s e s a n d / o r s a l e o f m e r c h a n d i s e b y o n e f r o m o r

t o t h e o t h e r ;

( 3 ) a n y r e t a i l e r h o l d s a n i n t e r e s t

, a s a s t o c k h o l d e r o r o t

h e r w i s e

, i n t h e b u s i

n e s s

o f t h e w h o l e s a l e r

.

S e c t i o n 1 6

- 3

- 4 0 6

, M C A

, e m p l o y s n e a r l y i d e n

t i c a l l a n g u a g e r e g a r d i n g t a b l e w i n e

d i s t r i b u t o r s

, w i t h t h e e x c e p t i o n o f o n e s u b s e c t i o n

, § 16

- 3

- 406(2)(c), MCA, not at issue here.

¶ 2 8 B a s e d o n t

h e p r i n c i p l e e

x p r e s s i o u n i u s e s t e

x c l u s i o a l t e

r i u s ( t h e e x p r e s s i o n o f o n e i s

t h e e x c l u s i o n o f o t h e r s )

, S h e l b y D i s t r i b u t o r s a r g u e s t h a t o n l y t h e s p e c i f

i c i n t e r e s t s l i s t e d i n

subdivisions (1), (2), and (3) of § 16

- 3

- 2 4 2

, a n d s u b d i v i s i o n ( 2 ) o f § 1 6

- 3

- 4 0 6

, M C A

, a r e

p r o h i b i t e d

. See Dukes v. City of Missoula

, 2 0 0 5 M T 1 9 6

, ¶ 1 5

, 3 2 8 M o n t

. 1 5 5

, 1 1 9 P

. 3 d 6 1

.

I t c l a i m s t h a t t h e o n l y p r o h i b i t e d f i n a n c i a l i n t e r e s t s a r e t h o s e l i s t e d i n § § 1 6

- 3

- 2 4 2 ( 2 )

, 1 6

- 3

-

4 0 6 ( 2 ) M C A

, a n d a l l o t h e r s a r e t h e r e f o r e a l l o w e d

.

¶ 2 9 Considering the entirety of § § 1 6

- 3

- 2 4 2 ( 2 )

, 1 6

- 3

- 4 0 6 ( 2 ) M C A

, t h e m a x i m e x p r e s s i o

unius est exclusio alterius d o e s n o t a p p l y i n t h i s c a s e

. T h e p h r a s e s “ a n y i n t e r e s t

, ” “ a n y

contract,” and “an interest, as a st o c k h o l d e r o r o t h e r w i s e ” c o n s t i t u t e b r o a d l a n g u a g e t h a t

e n c o m p a s s e s

, r a t h e r t h a n e x c l u d e s

, t h e t y p e o f i n d i r e c t f

i n a n c i a l i n t e r e s t a t i s s u e i n t h i s c a s e

.

¶ 3 0 S h e l b y D i s t r i b u t o r s a l s o a r g u e s t h a t t h e D i s t r i c t C o u r t a n d D O R r e a d t h e t e r m

“ f i n a n c i a l i n t e r e s t ” t o o b r

o a d l y a n d i t s h o u l d b e c o n s t r

u e d t o r e f e r o n l y t o a n o w

n e r s h i p

i n t e r e s t

.

¶ 3 1 Sections 16

- 3

- 242, 16

- 3

- 406, MCA, prohibit beer wholesalers and wine distributors

f r o m b e i n g “ f

i n a n c i a l l y i n t e r e s t e d

, e i t

h e r d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y ” i n a n a l c o h o l r e t a i l e r

. T h e1 2

s t a t u t e s d o n o t d e f

i n e w h a t c o n s t i t u

t e s a n i n d i r e c t f

i n a n c i a l i n t e r e s t

, t h

u s w e l o o k t o t h e p l a

i n

m e a n i n g o f t h e w o r d s

. “ I

n d i r e c t ” i n t h e p r e s e n t c o n t e x t r e f e r s t o s o m e t h i n g t h a t i s “ d e v i a t i n g

f r o m a d i r e c t l i n e o r c o u r s e ; n o t p r o c e e d i n g s t r a i g

h t f r o m o n e p o i n t t o a

n o t h e r ; p r o c e e d i n g

obliquely or circuitously.” W e b s t e r ’ s T h i r d N e w I n t e r n a t i o n a l D i c t i o n a r

y

, U n a b r i d g e d 1 1 5 1

(Philip Babcock Gove ed., Merriam

- W e b s t e r 2 0 0 2 )

. A f i n a n c i a l i n t e r e s t i s “ [ a ] n i n t e r e s t

i n v o l v i n g m o n e y o r i t s e q u i v a l e n t

. ” Black ’

s L a w D i c t i o n a r

y 8 2 9 ( B r i a n A

. G a r n e r e d

. , 8 t h

e d

. , W e s t 2 0 0 4 )

.

¶ 3 2 I t c a n n o t b e g

a i n s a i d t h a t N o r t h e r

n V e n d i n g a c q u i r e d a d i r e c t f i n a n c i a l i n t e r e s t i n t h e

r e t a i l l i q u o r b u s i n e s s e s t o w

h i c h i t l o a n e d m o n e y

. N o r t h e r n V e n d i n g w a s i n t e r e s t e d i n

m a k i n g s u r e t h a t t h e s e b u s i n e s s e s w e r e s u c c e s s f u l s o t h a t t h e y c o u l d r e

p a y t h e l o a n s a n d i t

h a d a l e g a l r i g h t t o p r o c e e d a g a i n s t t h e i r a s s e t s i f t h e y d i d n o t

. W i l l i a m s o n

, a s t h e o w n e r o f

t h e c o n t r o l l i n g i n t e r e s t i n N o r t h e r n V e n d i n g

, s t a n d s t o m a k e t h e m o s t o r l o s e t h e m o s t f r o m

t h e s e l o a n s a n d w i l l n a t u r a l l y t a k e s u c h s t e p s h e d e e m s r e a s o n a b l y n e c e s s a r y t o m a k e s u r e

N o r t h e r n V e n d i n g g

e t s i t s m o n e y b a c k

.

¶ 3 3 W i l l i a m s o n i s a l s o t h e o w n e r o f t h e c o n t r

o l l i n g i n t e r e s t i n S h e l b y D i s t r i b u t o r s

. H e h a s

a n o b v i o u s i n t e r e s t i n a s s u r i n g t h a t t h i s b u s i n e s s s u c c e e d s

, a n d h e w i l l n a t u r a l l y t a k e s u c h

s t e p s h e d e e m s r e a s o n a b l y n e c e s s a r y t o m a k e s u r e i t d o e s

. T h i s c o m m o n b u s i n e s s i n t e r e s t

a n d c o n t r o l o v

e r t w o c o m

p a n i e s c o n t r o l l e d b y W i l l i a m s o n c o n s t i t u t e s j u s t t h e t y p e o f

circuitous, indi r e c t f

i n a n c i a l i n t e r e s t t h a t i s p r o h i b i t e d b y § § 1 6

- 3

- 2 4 2

, 1 6

- 3

- 4 0 6

, M C A

. I f

a l l t h a t i s r e q u i r e d t o c i r c u m v e n t t h e s t a t u

t e i s f o r m a t i o n o f a l e g

a l e n t i t y t o h o l d a n o t

h e r w i s e

p r o h i b i t e d f

i n a n c i a l i n t e r e s t

, t h e l e g

i s l a t u r e ’ s p r o h i b i t i o n o f i n d i r e c t i n t e r e s t s i s m e a n i n g l e s s

.1 3

T h i s C o u r t c o n s t r

u e s a s t a t u t e s o a s t o g

i v e e f f e c t t o a l l i t s p r o v i s i o n s

. Barnard

, ¶ 1 7 ;

F l i e h l e r

, ¶ 1 3 ; Mont. Trout Unlimited v. Mont. DNRC

, 2 0 0 6 M T 7 2

, ¶ 2 3

, 3 3 1 M o n t

. 4 8 3

,

1 3 3 P

. 3 d 2 2 4

.

¶ 3 4 W i l l i a m s o n ’ s c o m m o n o w n e r s h i p a n d c o n t r o l o f N o r t h e r n V e n d i n g a n d S h e l b y

Distributors, coupled with Northe r n V e n d i n g ’ s l o a n s t o a l c o h o l i c b e v e r a g e r e t a i l e r s

, g a v

e

S h e l b y D i s t r i b u t o r s a n i m p e r m i s s i b l e i n d i r e c t f

i n a n c i a l i n t e r e s t i n t

h e r e t a i l e r s

.

¶ 3 5 T h e D i s t r i c t C o u r t d i d n o t e r r i n a f f i r m i n g D O R ’ s f

i n a l d e c i s i o n

.

¶ 3 6 A f f i r m e d

.

/ S / J O H N W A R N E R

W e C o n c u r :

/ S / B R I A N M O R R I S

/ S / W

. W I L L I

A M L E A P H A R T

/ S / J I M R I C E

Justice James C. Nelson, dissenting.

¶ 3 7 I r e s p e c t f

u l l y d i s s e n t f

r o m t h e C o u r

t ’ s d e c i s i o n

.

¶ 3 8 B e f

o r e m a k i n g l o a n s t o a l c o h o l r e t a i l e r s

, N o r t h e r n s o u g h t a n d r e c e i v

e d w r i t t e n

a p p r o v a l f r o m t h e D O J

. T h e D O J

, h o w e v e r

, d i d n o t r e p o r t i t s a

p p r o v a l o f t h e s e l o a

n s t o t h e

D O R

. T h e D O R r e m a i n e d b l i s s f u l l y u n a w a r e o f t

h e l o a n s t h a

t t h e D O J h a d a

p p r o v e d

. Y e t

,

p u r s u a n t t o a n M O U e n t e r e d i n t o b e t w e e n t h e D O R a n d t h e D O J

, t h e D O J i n v e s t i g a t e d

N o r t h e r n a

n d t h e n r e p o r t e d t o t h e D O R t h e l o a n s t

h a t t h e D O J h a d p r e v i o u s l y a p p r o v e d

. T h e1 4

DOR was already aware that Williamson owned controlling interests in Shelby Distributors

a n d N o r t h e r

n

. B u t u p o n r e c e i v i n g t h e D O J ’ s r e p o r t

, t h e D O R f i r s t b e c a m e a w a r e o f t h e

l o a n s t h a t N o r t h e r n h a

d m a d e a n d w

h i c h h a d b e e n p r e v

i o u s l y a p p r o v

e d b y t h e D O J

. T h e

DOR then determined to prosecute and sanction Shelby Distributors for loans which the DOJ

had approved. Indeed, a DOJ hearing examiner heard the DOR’s petition to revoke Shelby

Distributo r’s license and determined that the loans which the DOJ had approved violated the

D O R ’ s r e g

u l a t i o n s

. T h e D O R d i r e c t o r t h e n a p p r o v e d t h e D O J h e a r i n g e x a m i n e r ’ s d e c i s i o n

.

I n s h o r t

, D O R d e t e r m i n e d t h a t S h e l b y D i s t r i b u t o r s w a s S O L b e c a u s e N o r t h e r n w e n t f o r w a r d

with an activity which DOJ had expressly approved. It doesn’t take Ansel Adams to see that

something is wrong with this picture.

¶ 3 9 I refuse to accept the proposition that executive agencies of this State, especially those

administrating closely related a ctivities

— and what can be more closely related than the

licensing and regulation of alcohol sales and gambling?

— e i t h e r c a n n o t o r w i l l n o t

i n v e s t i g a t e a n d s h a r e i n f

o r m a t i o n s o a s t o p r e v

e n t t h e n e e d l e s s i n c o n v

e n i e n c e t o a n d

p e n a l i z a t i o n o f M o n

t a n a b u s i n e s s e s a n d c i t i z e n s e x e m p l i f i e d b y t h i s c a s e

. W

h i l e t h e D O J

a n d t h e D O R m a y b e s e p a r a t e a g e n c i e s

, O p i n i o n

, ¶

¶ 1 3

, 2 1

, 2 4

- 2 5

, t

h e y a r e n o t s e p a r a t e

s o v e r e i g n s

. T h e y a r e b o t h e x e c u t i v e b r a n c h a g

e n c i e s t h a t f

u n c t i o n a s p a r t o f t h e s a m e s t a t e

g overnment and enfor ce a common body of public laws and administrative regulations

— and,

in theory at least, serve the same business community and citizenry.

¶ 4 0 I cannot agree with our parsing of these laws and administrative regulations

— these

are DOR’s, these are DOJ’s, and neve r t h e t w o s h a l l m e e t

. O p i n i o n

, ¶ ¶ 2 1

- 2 3

. I

n t r u t h

, t h e s e1 5

laws and regulations are the State of Montana’s, and it is fundamentally unfair that Montana

businesses and citizens should suffer being investigated and penalized

— with all of the

attendant cost an d expense

— because the right hand of state government is intentionally

ignorant about what the left hand of state government is doing.

¶ 4 1 The fact that there are two separate businesses requiring separate licenses, Opinion,

¶ 24, is beside the point. The lice nses are issued by, and the licensees regulated by, the same

sovereign power

— the State of Montana. It cannot logically follow that because the State

acts through its executive branch agencies, these agencies are permitted

— much less,

required

— to be intenti onally oblivious to each other’s activities.

¶ 4 2 J u s t i c e C o t t e r w a s r i g

h t w h e n

, i n w r i t i n g h e r c o n c u r r e n c e i n Seaman v. State, Dept. of

Revenue , 2002 MT 34, 308 Mont. 307, 42 P.3d 790, she concluded that it is “at best mean

s p i r i t e d a n d a

t w o r s t d e c e i t f

u l ” w h e n t h e g o v e r n m e n t ( t

h e r e t h e s a m e a g

e n c y

, t h e D O R )

g i v e s w i t h o n e h a

n d w h i l e t a k i n g a w a y w i t h t h e o t h e r

. Seaman

, ¶ 3 0 ( C o t

t e r & N e l s o n

, J J

. ,

s p e c i a l l y c o n c u r r i n g

)

. I n d e e d

, a s J

u s t i c e C o t t e r d e m o n s t r a t e s i n h e r D i s s e n t h e r e

, t h i s s o r t o f

l e g e r d e m a i n r e s u l t s in a violation of the substantive due process rights of the businesses and

citizens targeted.

¶ 4 3 U n f o r t u n a t e l y

, o u r d e c i s i o n h e r e w i l l s i m p l y e n c o u r a g

e m o r e o f t h e s a m e

. I d e c l i n e t o

s u p p o r t t h e p e r p e t u a t i o n o f t h i s d e l i b e r a t e

, i n

t e r a g e n c y a n o p s i a a n y f

u r t h e r

. I w o u l d r e v

e r s e

on Issue 1; I would decline to reach Issue 2.

¶ 4 4 A c c o r d i n g

l y

, I r e s p e c t f

u l l y d i s s e n t

.

/ S / J

A M E S C

. N E L S O N1 6

Justice Patricia O. Cotter dissents.

¶ 4 5 T h e C o u r t a p p e a r s t o p r e m i s e i t s d u e p r o c e s s d e c i s i o n o n t w o b a s e s : ( 1 ) D O R ’ s

decision to enforce the MABC was “neither mean

- s p i r i t e d n o r d e c e i t f u l ” ; a n d ( 2 ) t

h e

s a n c t i o n i m

p o s e d u p o n S h e l b y D i s t r i b u t o r s w a s n o t s o “ f u n d a m e n t a

l l y u n f a i r

. . . t h a

t i t

v i o l a t e s S h e l b y D i s t r i b u t o r s ’ d u e p r o c e s s r i g h t s

. ” O p i n i o n

, ¶ 2 5

. T h e r a t i o n a l e

, i n o t h e r

w o r d s

, i s t h a t f

i n i n g S h e l b y f

o r p a s t l a w f

u l c o n d u c t i s n o t q u i t e b a d e n o u g h t o m e r i t

reversal

— a l o w b a r b y a n y m e a s u r e

. I d i s s e n t f r o m t h i s o f

f h a n d a p p r o a c h f o r t h e r e a s o n s s e t

f o r t h i n J u s t i c e N e l s o n ’ s d i s s e n t a n d t h o s e s e t f o r t h b e l o w

.

¶ 4 6 A s w e s t a t e d i n S

m a l l v

. M c R a e , 200 Mont. 497, 651 P.2d 982 (1982), “ d u e p r o c e s s i s

n o t a f i x e d c o n c e p t b u t

, r a t

h e r

, i s o n e w

h i c h m u s t b e t a i l o r e d t o e a c h s i t u a t i o n i n s u c h a w a y

t h a t i t m e e t s t h e n e e d s a n d p r o t e c t s t h e i n t e r e s t s o f t h e v a r i o u s p a r t i e s i n v

o l v e d

. ” S m a l l

, 2 0 0

M o n t

. a t 5 0 7

, 6 5 1 P

. 2 d a t 9 8 8

. M o r e o v e r

, “ [ a ] d e t e r m i n a t i o n o f w h e t h e r t h e p r o c e d u r e s

f o l l o w e d i n a n y g

i v e n c a s e [ a r e ] c o n s t i t u t i o n a l l y s u f f i c i e n t r e q u i r e s a n a n a l y s i s o f t h e

g o v e r n m e n t a l a n d p r i v a t e i n t e r e s t s t h a t a r e a f f e c t e d b y t h e a c t i o n t a k e n

. ” S m a l l

, 2 0 0 M o n t

.

a t 5 0 6

, 6 5 1 P

. 2 d a t 9 8 8

. I n a d d i t i o n t o c o n t a i n i n g a “ p r o c e d u r a l ” a s p e c t

, t h e “ ‘ d u e p r

o c e s s

c l a u s e [ a l s o ] c o n

t a i n s a s u b s t a n t i v

e c o m p o n e n t w h i c h b a r s a r

b i t r a r y g o v e r n m e n t a l a c t i o n s

regardless of the procedures used to implement them . .

. . ’ ” P o w e l l v

. S t a t e C o m p e n s a t i o n

Ins. Fund

, 2 0 0 0 M T 3 2 1

, ¶ 2 8

, 3 0 2 M o n t

. 5 1 8

, 1 5 P

. 3 d 8 7 7 ( q u o t i n g N e w v i l l e v

. S t a t e

, D e p t

.

o f F a m i l y S e r v s

. , 2 6 7 M o n

t

. 2 3 7

, 2 4 9

, 8 8 3 P

. 2 d 7 9 3

, 8 0 0 ( 1 9 9 4 ) )

. T h u s

, u n d e r t h e d u e1 7

p r o c e s s c l a u s e

, “ t

h e S t a t e c a n n o t u s e i t s p o w e r t o t a k e u n r e a s o n a b l e

, a r b i t r a r y o r c a p r i c i o u s

a c t i o n a g a i n s t a n i n d i v

i d u a l

. . . . ” Powell

, ¶ 2 9

.

¶ 4 7 A s t h e C o u r

t n o t e s

, “ t h e p h r a s e ‘ d

u e p r o c e s s ’

. . . e x

p r e s s e s t h e r e q u i r e m e n t s o f

‘ f u n d a m e n t a l f

a i r n e s s

. ’ ” O p i n i o n

, ¶ 1 7 ( q u o t i n g In re A.F.

- C.

, ¶ 5 0 )

. T h i s m e a n s t h e

p r o c e d u r e s u s e d b y t

h e S t a t e m u s t b e “ f a i r

. ” In re A.F.

- C.

, ¶ 5 0

. S o

, t h e f u l c r u m o f t h e d

u e

p r o c e s s a n a l y s i s s h o u l d n o t b e w h e t h e r D O R ’ s d e c i s i o n w a s m e a n

- s p i r i t e d ; i t s h o u l d b e

whether it is fundamentally fair for the State to approv e S h e l b y ’ s l o a

n s a n d t h e n p e

n a l i z e

S h e l b y f o r r e l y i n g o n t h a

t a p p r o v a l

. I t w o u l d b e o n e t h i n g i f D O R ’ s d e c i s i o n h a d b e e n

p u r e l y p r o s p e c t i v

e

, a d v i s i n g S h e l b y i t c o u l d n o l o n g e r m a k e l o a n s t o a l c o h o l r e t a i l e r s i n t h e

f u t u r e

. H o w e v

e r

, s i n c e t h e S t a t e a l r e a d y a p p r o v e d p a s t l o a n s

, i t i s s i m p l y n o t

“ f u n d a m e n t a l l y f

a i r ” f o r t h e S t a t e t o i m

p o s e s a n c t i o n s o n S h e l b y b e c a u s e i t d i d w h a t t h e

S t a t e s a i d i t c o u l d d o

. “ [ R ] e g a r d l e s s o f t h e p r o c e d u r e s u s e d t o i m p l e m e n t ” s u c h

g o v e r n m e n t a l a c t i o n

, Powell

, ¶ 2 8

, a f f i r m i n g a s a n c t i o n h e r e i s j u s t p l a i n c a p r i c i o u s a n d

w r o n g

.

¶ 4 8 J u s t a s t h e p r o h i b i t i o n o n e x p o s t f a c t o l a w s p r e v

e n t s t h e g

o v e r n m e n t f

r o m

r e t r o a c t i v e l y c r i m i n a l i z i n g c o n d u c t w

h i c h w a s l a w f

u l w h e n i t w a s p e r f

o r m e d

, S e e S t a t e v

.

Young

, 2 0 0 7 M T 3 2 3

, ¶ 5 8

, 3 4 0 M o n t

. 1 5 3

, 1 7 4 P

. 3 d 4 6 0 ( C o t t e r

, J

. , d i s s e n t i n g )

, d u e p r o c e s s

a n d “ f u n d a m e n t a l f

a i r n e s s ” s h o u l d p r o h i b i t t h e S t a t e f r o m e x p l i c i t l y a p p r o v i n g a c o u r s e o f

action only to turn around and penalize it

— r e g a r d l e s s o f t h e e x t e n t t o w

h i c h t h e d u t i e s a n d

f u n c t i o n s o f D O J a n d D O R a r e s e p a r a t e

. See O p i n i o n

, ¶ ¶ 2 1

- 2 5

. T h e l o a

n s p r e v i o u s l y

a p p r o v e d b y D O J w

h i c h S h e l b y h a d a l r e a d y c o n s u m m a t e d a r e a d o n e d e a l ; a s b e t w e e n t h e1 8

t w o

, i t s h o u l d b e t h e S t a t e

, n o t t h e c i t i z e n

, w h i c h b e a r s t

h e c o n s e q u e n c e o f t h e c o n f

l i c t i n g

actions of the S t a t e ’ s o w

n a g e n t s

.

¶ 4 9 I w o u l d r e v

e r s e t h e i m

p o s i t i o n o f s a n c t i o n s a g a i n s t S h e l b y D i s t r i b u t o r s

. I d i s s e n t

f r o m t h e C o u r t ’ s f

a i l u r e t o d o s o

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/ S / P A T R I C I A C O T T E R