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I Comunicações

Tribunal de Contas

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RELATÓRIO ESPECIAL N.o 7/2006

relativo aos investimentos na área do desenvolvimento rural: em que medida constituem uma resposta eficaz aos problemas das zonas rurais?

acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 282/01)

ÍNDICE

Glossário de termos e abreviaturas

Anexo I — Lista dos projectos auditados nos Estados-Membros

Anexo II — Definições de zonas rurais — Critérios de referência utilizados na auditoria

Anexo III — Exemplos de resultados e impacto dos projectos examinados

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIO DE TERMOS E ABREVIATURASTERMOS
Beneficiário

O destinatário final de um pagamento comunitário.

Impacto

Consequências socioeconómicas a longo prazo que podem ser observadas algum tempo após a conclusão de uma intervenção e que podem afectar, quer os destinatários directos de uma intervenção, quer os destinatários indirectos não abrangidos no âmbito da intervenção, que podem ser vencedores ou perdedores.

NUTS

Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas. Classificação comum da UE para estatísticas regionais que divide cada Estado-Membro em regiões (designadas por NUTS 1, 2, 3 e LAU 1 e 2), numa hierarquia definida de acordo com as unidades administrativas nacionais.

Leader

Uma iniciativa financiada pelos Fundos Estruturais para auxiliar os intervenientes rurais.

Realização

O que é produzido ou realizado com os recursos atribuídos a uma intervenção (por exemplo, equipamento agrícola comprado por um agricultor ou uma estrada construída numa aldeia).

Resultado

Alterações imediatas sentidas pelo destinatário directo no decurso ou no final de uma intervenção (por exemplo, melhoria do acesso a uma zona resultante da construção de uma estrada ou produção mais eficiente numa exploração rural).

Zona urbana

Uma zona geográfica que não tem as características de uma zona rural. Existem diferentes tipologias que classificam as zonas como rurais ou urbanas baseando-se, por exemplo, na densidade populacional.
ABREVIATURAS
DG AGRI

Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

DR

Desenvolvimento Rural

FEOGA

Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola

LAU

(Local Administrative Unit) Unidade Administrativa Local

OCDE

Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos

OROTE

Observatório em Rede do Ordenamento do Território Europeu

PAC

Política Agrícola Comum

PDR

Programa de Desenvolvimento Rural

PIB

Produto Interno Bruto

PO

Programa Operacional

SWOT

(Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) Forças, Fraquezas, Oportunidades, Ameaças

ZD

Zona Desfavorecida

SÍNTESE

INTRODUÇÃO

Historial

Descrição dos investimentos na área do desenvolvimento rural

Base jurídica

Objectivos

Quadro 1

Objectivos indicados no regulamento sobre o desenvolvimento rural para as medidas de investimento na área do desenvolvimento rural

Execução

Âmbito e abordagem de auditoria

Questões de auditoria

Abordagem de auditoria

OBSERVAÇÕES

Questão de auditoria n.o 1: a UE tem uma estratégia clara e uma abordagem coerente para a política de desenvolvimento rural e estas estão devidamente definidas nos programas dos Estados-Membros?

Clareza da estratégia

Observação n.o 1A flexibilidade do regulamento (objectivos gerais, ausência de prioridades), bem como a falta de uma estratégia clara nos programas dos Estados-Membros, levou a que não se conheçam exactamente os objectivos para os quais os fundos contribuíram.

Uma abordagem coerente para o desenvolvimento rural

Observação n.o 2Os programas dos Estados-Membros incidem prioritariamente no sector agrícola, não tendo suficientemente em conta as características da zona geográfica que beneficia da ajuda.

Questão de auditoria n.o 2: os projectos seleccionados para financiamento comunitário são baseados nos critérios que melhor respondem às necessidades das zonas rurais?

Procedimentos de selecção e condições

Observação n.o 3Não existem procedimentos de selecção e condições de elegibilidade eficazes para canalizar os fundos para as zonas geográficas e os beneficiários mais necessitados.

Efeito benéfico inesperado

Observação n.o 4A ausência de uma orientação eficaz das ajudas produz igualmente um risco acrescido de ocorrência de efeitos benéficos inesperados, que reduz a eficácia da ajuda.

Questão de auditoria n.o 3: os projectos foram executados nas zonas rurais e tiveram impacto?

Localização dos projectos

Observação n.o 5Uma parte significativa das despesas é efectuada em zonas que não são predominantemente rurais, em detrimento dos montantes disponíveis para as zonas rurais.

Quadro 2

Localização dos investimentos na área do desenvolvimento rural numa amostra representativa de 300 projectos FEOGA

Quadro 3

Densidade populacional média das zonas de investimento de uma amostra representativa de 300 projectos do FEOGA respeitantes a investimentos na área do desenvolvimento rural

Resultados e impacto dos projectos controlados no local

Observação n.o 6Nem sempre foi possível determinar os efeitos dos projectos. Porém, nos casos em que isso foi feito, as sinergias obtidas com outros projectos e a sua localização em zonas rurais constituíram os principais factores que aumentaram a sua eficácia.

Ponto 1: Os efeitos (resultados e impacto) nem sempre podem ser identificados

Ponto 2: Os projectos são mais eficazes quando existem sinergias

Ponto 3: Localização e impacto nas zonas rurais

Questão de auditoria n.o 4: as realizações, os resultados e o impacto são devidamente acompanhados e avaliados?

Enquadramento global e execução do sistema de acompanhaento e avaliação

Observação n.o 7A execução do sistema de acompanhamento e avaliação por parte da Comissão e dos Estados-Membros não fornece informações adequadas e fiáveis sobre as realizações, os resultados e o impacto dos investimentos na área do desenvolvimento rural.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de Junho de 2006.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 270 de 21.10.2003, p. 1), artigo 10.o

(2)  Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160 de 26.6.1999, p. 80).

(3)  Relatório especial n.o 3/2005 (JO C 279 de 11.11.2005), Relatório especial n.o 4/2003 (JO C 151 de 27.6.2003) e Relatório especial n.o 9/2004 (JO C 67 de 18.3.2005).

(4)  O primeiro pilar da PAC consiste na ajuda concedida aos agricultores sob a forma de pagamentos directos.

(5)  Artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(6)  Artigos 4.o, 25.o e 33.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(7)  Regiões NUTS 2 menos desenvolvidas, definidas com base num PIB per capita inferior a 75 % da média comunitária.

(8)  Avaliação ex post dos programas do Objectivo n.o 5b para 1994-1999, Agosto de 2003; Síntese das avaliações intercalares 2000-2006, Fevereiro de 2006.

(9)  Uma nova parceria para a coesão — Terceiro relatório sobre a coesão económica e social, Fevereiro de 2004, p. 29.

(10)  Conclusões da conferência europeia sobre o desenvolvimento rural realizada em Cork, 7-9 de Novembro de 1996.

(11)  Conclusões da segunda conferência europeia sobre o desenvolvimento rural realizada em Salzburgo, 12-14 de Novembro de 2003.

(12)  Por exemplo, quando existe um diagnóstico dos problemas de diferentes áreas do território, este é efectuado a nível geral, sem identificar as zonas rurais concretas e os respectivos problemas. Além disso, a descrição dos problemas/necessidades não é utilizada para adaptar as medidas de desenvolvimento rural às necessidades das diferentes zonas.

(13)Newsletter da Comissão «Putting rural development to work for jobs and growth» (Colocar o desenvolvimento rural ao serviço do emprego e do crescimento), 2005.

(14)  DG AGRI — Factsheet, «New perspectives for EU Rural Development» (Novas perspectivas para o desenvolvimento rural na UE), p. 7.

(15)Fonte: Análise efectuada pelo Tribunal de dados da contabilidade da Comissão.

(16)  Projectos n.os 1-5, 7-9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 e 31 (ver anexo I).

(17)  Projectos n.os 12, 15, 17, 20, 26 e 27 (ver anexo I).

(18)  Projectos n.os 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 e 31 (ver anexo I).

(19)  Projectos n.os 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 (ver anexo I).

(20)  Projectos n.os 7, 8, 11, 18, 24 e 25 (ver anexo I).

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ANEXO I

LISTA DE PROJECTOS AUDITADOS NOS ESTADOS-MEMBROS

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ANEXO II

DEFINIÇÕES DE ZONAS RURAIS — CRITÉRIOS DE REFERÊNCIA UTILIZADOS NA AUDITORIA

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(1)  Regulamento (CEE) n.o 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural (JO L 185 de 15.7.1988, p. 9).

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ANEXO III

EXEMPLOS DE RESULTADOS E IMPACTO DOS PROJECTOS EXAMINADOS

Ponto 1 — Os efeitos nem sempre são determináveis

Em Brandemburgo, no âmbito da medida «renovação e desenvolvimento de pequenos aglomerados populacionais e protecção e conservação do património rural» do artigo 33.o, foi construída uma torre de observação em aço com 31,5 metros de altura que permite ter uma vista panorâmica do «lago Senftenberger» e dos terrenos circundantes (ver fotografia 1). A torre representa uma atracção suplementar para a zona, mas na opinião dos auditores não constitui um projecto fundamental. Se não tivesse sido construída, o número de visitantes seria provavelmente idêntico. Não há indícios de que este projecto, que custou aproximadamente 380 000 euros, contribua para o desenvolvimento desta zona rural. Os rsponsáveis do parque apresentaram estatísticas do número de visitantes para um dia ou dois. A construção da torre não teve um impacto perceptível sobre estes números e, de qualquer forma, qualquer tipo de evolução poderia ser devida a outros factores. Desta forma, é muito difícil determinar e quantificar os resultados e o impacto da construção da torre e ainda é cedo para avaliar os efeitos do projecto a médio e a longo prazo.

Ponto 2 — Os projectos são mais eficazes quando há efeitos de sinergia

Exemplo 1: Sinergia com outros instrumentos e objectivos que façam parte de uma estratégia mais alargada

O projecto em questão previa a aquisição pelo Estado neerlandês de terrenos agrícolas ao abrigo da medida de emparcelamento prevista no artigo 33.o (ver fotografia 2). No caso deste projecto, as parcelas foram compradas nos anos 60 pelas autoridades municipais para serem urbanizadas. Contudo, actualmente foram compradas (com co-financiamento da UE) pelo Estado para promoção da natureza e não para urbanização. Nesta zona foram igualmente executados outros projectos co-financiados pela UE, que permitiram realizar simultaneamente os dois principais objectivos do PDR: promoção da natureza e desenvolvimento de uma agricultura sustentável. Além disso, a zona na qual o projecto estava localizado oferecia possibilidades de diversões aquáticas e estava a ser construída uma pista para ciclistas co-financiada pela UE entre as parcelas adquiridas e a cidade de Zaanstad. O projecto inseria-se igualmente numa estratégia mais alargada de planos nacionais e regionais e de planos de ordenamento pormenorizados. Este facto, reveste-se de uma importância particular para o objectivo de promoção da natureza, por exemplo no que se refere à protecção das espécies, que implica uma intervenção que ultrapassa os projectos individuais.

Exemplo 2: Sinergia com outros projectos e integração numa estratégia mais alargada

No âmbito da medida «renovação e desenvolvimento de pequenos aglomerados populacionais e protecção e conservação do património rural» do artigo 33.o, o centro da aldeia de Kirchwahlingen (Alemanha) foi objecto de melhoramentos (ver fotografia 3). A medida implicou a construção de um parque de estacionamento para os utilizadores da igreja e outros visitantes, a renovação do revestimento da estrada para permitir escoar a água da chuva e impedir inundações, a criação de uma área de viragem para máquinas agrícolas, a reparação das vedações típicas e a instalação de bancos públicos. Estas acções contribuíram para valorizar a aldeia e para a sua abertura a eventos culturais e ao turismo, tendo possibilitado a instalação de novos habitantes. A integração deste projecto num plano mais alargado de renovação de aldeias garantiu a participação de elementos qualificados da população local no processo de planeamento, inclusivamente na definição de objectivos, e permitiu que fossem seleccionados os projectos que se revestiam de maior urgência para a aldeia. O projecto foi complementado por dois outros projectos públicos relacionados com ele e por um projecto privado, que estavam igualmente incluídos no plano de renovação da aldeia. Além disso, o projecto fazia parte de um conceito mais vasto de planos de renovação de 15 aldeias desenvolvido por um agrupamento de três autoridades municipais (Samtgemeinde). A aldeia em questão está situada numa zona rural onde o despovoamento constitui um problema e que dispõe de poucas infra-estruturas. A aldeia estava a perder a sua identidade. Todos estes aspectos reforçam o impacto deste projecto.

Ponto 3 — Localização em zonas não rurais

Em Espanha, um dos projectos examinados no âmbito da medida de irrigação representa um investimento total de 9,9 milhões de euros, co-financiados em 2,4 milhões de euros pelo FEOGA. Trata-se de um projecto de irrigação numa zona agrícola junto a Castellón de la Plana. Não existem pequenas aldeias na zona agrícola em questão nem nas suas redondezas e os agricultores que beneficiam do projecto vivem em Castellón.

A zona agrícola irrigada é atravessada por uma auto-estrada que liga a cidade ao porto de Castellón, situado a uma distância de aproximadamente 5 km. A área situada entre a zona agrícola e o Mediterrâneo está predominantemente urbanizada. A cidade de Castellón de la Plana tem uma população de aproximadamente 147 000 habitantes e uma densidade populacional de 1 346 hab/km2. A cidade é um dos centros de produção de citrinos em Espanha devido à fertilidade do solo. Trata-se de um importante centro comercial cujas principais indústrias são a petroquímica, os azulejos e a pesca.

Castellón de la Plana é uma das 29 cidades espanholas que beneficiaram da iniciativa comunitária URBAN I co-financiada pela UE. A iniciativa comunitária URBAN é um dos instrumentos da política de coesão da UE destinada à revitalização das cidades e dos subúrbios em crise.

O projecto inclui a modernização de um sistema de irrigação numa área de 895 hectares através da substituição dos actuais aquedutos de cimento por um sistema subterrâneo de canalização e bombagem (ver fotografia 4). Os principais resultados são uma diminuição significativa do consumo de água, que aumenta a eficácia da actividade agrícola na zona e melhora a quantidade e a qualidade dos produtos, o que permite manter a actual agricultura a tempo parcial («consolidar a agricultura a tempo parcial»).

Os resultados deste projecto contribuem para aumentar a competitividade da agricultura e para preservar o ambiente (poupança de água). No entanto, estes resultados são obtidos numa zona que, em diversos aspectos, é uma das zonas mais competitivas e melhor situadas das regiões do Objectivo n.o 1 em Espanha. Castellón de la Plana e os terrenos agrícolas próximos da cidade não apresentam os problemas que caracterizam as zonas rurais (despovoamento, elevada taxa de emprego na agricultura, etc.). Com base em critérios objectivos, as zonas não podem ser consideradas zonas rurais. Assim, o financiamento destes projectos não contribui para a adaptação e o desenvolvimento de zonas rurais, nem para a sua promoção.

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RESPOSTAS DA COMISSÃO

Observação 1A flexibilidade da política de desenvolvimento rural permite aos Estados-Membros ou regiões definirem objectivos e estratégias adaptados à sua situação específica. Os programas de desenvolvimento rural incluem informações sobre os objectivos estabelecidos para o período de programação e apresentam uma descrição das medidas utilizadas para a consecução dos mesmos.

Caixa 1 — Espanha

Os objectivos perseguidos pelo programa decorrem da avaliação ex ante realizada a nível do respectivo plano de desenvolvimento rural. Nos casos em que a cobertura territorial de um programa abrange várias regiões, como o programa espanhol de melhorias estruturais referido na caixa 1, a realização de um objectivo geral pode ser levada a cabo de diversas formas, em função da estrutura das explorações agrícolas e da coerência das medidas propostas.

Caixa 1 — Portugal

Os dois exemplos referidos pelo Tribunal são consentâneos com o objectivo de aumento dos rendimentos e de melhoria das condições de vida, trabalho e produção. Em geral, não é pelo facto de se ter atingido um certo grau de competitividade que não devem ser realizados novos investimentos.

No exemplo português, a medida «gestão dos recursos hídricos e emparcelamento» (combinação dos dois parágrafos do artigo 33.o) é apenas um dos instrumentos utilizados para realizar o objectivo global de «desenvolver uma agricultura moderna e competitiva». Estes dois aspectos — a irrigação e o emparcelamento — estão intimamente relacionados. Nas zonas em que as explorações agrícolas estão fragmentadas em inúmeras parcelas de pequena dimensão, é aconselhável proceder primeiramente ao emparcelamento e desenvolver posteriormente as redes de irrigação, depois de melhorada e estabilizada a estrutura das explorações agrícolas. Em outras zonas de Portugal nas quais a estrutura das explorações agrícolas é mais satisfatória, o principal factor de desenvolvimento é a gestão dos recursos hídricos. Nem sempre é possível afectar os fundos a objectivos específicos no início do período de programação, pelo que os dois aspectos foram combinados numa única medida. No que diz respeito à referência feita a um só grande projecto, o principal aspecto a ter em conta é se este contribui ou não para a realização dos objectivos do programa.

Além disso, uma medida concreta pode contribuir para a realização de vários objectivos específicos do programa, todos eles relacionados com o objectivo global de desenvolver uma agricultura moderna e competitiva. Porém, no próximo período os Estados-Membros deverão estabelecer uma estratégia nacional distinta, que defina as prioridades que posteriormente serão transpostas para os programas de desenvolvimento rural.

Caixa 1 — Países Baixos

Nos Países Baixos, a medida de emparcelamento está relacionada com diversos objectivos. A venda de terrenos é feita numa base voluntária; é oferecida aos agricultores a possibilidade de transferirem a exploração agrícola para outro local que tenha um maior potencial de desenvolvimento sustentável. Esta estratégia integrada permite realizar simultaneamente objectivos de protecção da natureza e de desenvolvimento rural.

Como as prioridades/os objectivos e as respectivas dotações financeiras evoluem ao longo do período de programação (ou seja, em função da utilização da medida por parte dos agricultores), por vezes é necessário proceder à redefinição da medida para que a sua execução possa ser bem sucedida.

Observação 2Tal como estabelecido na Agenda 2000, o desenvolvimento rural constitui o segundo pilar da PAC. Por definição, a maioria das medidas de desenvolvimento rural centra-se na agricultura e nos agricultores, pelo que o sector agrícola acaba por absorver uma grande parte das despesas. Estas medidas incluem, porém, elementos territoriais, como taxas de co-financiamento mais elevadas para a realização de investimentos nas zonas menos favorecidas ou nas regiões que beneficiam de programas de coesão.

Observação 3As áreas e os beneficiários elegíveis para intervenção, bem como a selecção dos projectos, são da responsabilidade dos Estados-Membros, em função das necessidades e objectivos estabelecidos nos seus programas de desenvolvimento rural.

Caixa 3 — Espanha

A prática seguida na Catalunha, descrita pelo Tribunal, que consiste em fomentar a apresentação de novos pedidos, aumentando assim a prazo o número total dos beneficiários, contribui para repartir as ajudas comunitárias por um maior número de pessoas.

Caixa 3 — Alemanha

O exemplo referido sobre a Baixa Saxónia constitui uma excepção na Alemanha, na medida em que as comunas têm a cargo o co-financiamento. Em outros Länder alemães, é o Estado Federal (Bund) e/ou o Estado (Land) que são responsáveis pelo co-financiamento.

Caixa 4 — Itália

O exemplo mencionado relativamente a Emília Romanha, em que são exigidos rendimentos mínimos, remete para os critérios seleccionados pela região, com base num método estabelecido pelo Estado-Membro, para dar cumprimento ao requisito jurídico de viabilidade económica das explorações agrícolas que beneficiam de co-financiamento comunitário. O facto de apenas uma parte das explorações operacionais na região (aproximadamente metade) poder beneficar deste apoio deve-se a considerações que se prendem com a estrutura específica das explorações agrícolas, o objectivo a alcançar — nomeadamente o apoio a explorações agrícolas competitivas — bem como com a responsabilidade da gestão financeira dos fundos da UE.

Caixa 4 — Espanha

Como descrito acima (ponto 34), nos termos do regulamento, os investimentos em explorações agrícolas que beneficiarão de financiamento comunitário devem ser economicamente viáveis. Em conformidade com o disposto no artigo 33.o, podem ser concedidas ajudas para investimentos que ultrapassem o nível da exploração agrícola. É essencial que o financiamento da UE forneça um valor acrescentado e, no caso de investimento, permita assegurar a viabilidade económica. Tal pode ser conseguido orientando o investimento para os melhores projectos, o que explica a situação observada em Espanha no que diz respeito a projectos no domínio da gestão dos recursos hídricos.

Observação 4A Comissão reconhece que o facto de não ser efectuada uma focalização faz aumentar os efeitos de inércia e que uma focalização clara dos recursos por parte dos Estados-Membros contribui para a eficácia dos programas de desenvolvimento rural.

Caixa 5 — Itália

No âmbito da actualização da avaliação intercalar do PDR da Emília Romanha, o avaliador revela a existência de uma situação diferenciada quanto a este aspecto, que diz respeito nomeadamente à orientação produtiva, à dimensão económica da exploração e à tipologia dos investimentos. Estas conclusões deverão ser tidas em conta no âmbito de intervenções análogas a realizar no próximo período de programação, de 2007-2013.

Observação 5A elegibilidade dos apoios a investimentos em explorações agrícolas e a investimentos na transformação de produtos alimentares não se limita às zonas rurais. Com estas medidas pretende-se contribuir respectivamente para o aumento dos rendimentos agrícolas e a melhoria das condições de vida, trabalho e produção, bem como aumentar a competitividade e o valor acrescentado da transformação de produtos alimentares, nos casos em que estas actividades são exercidas no país (zonas rurais e não rurais).

Observação 6A eficácia das despesas é medida comparando os projectos com os respectivos objectivos.

Observação 7A Comissão desenvolveu grandes esforços para remediar as insuficiências a nível quantitativo e qualitativo dos dados de acompanhamento dos Estados-Membros, já durante o actual período de programação. O acompanhamento será reforçado com a introdução de um quadro comum de acompanhamento e avaliação no próximo período de programação, em colaboração com os Estados-Membros.

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(1)  Decisão 2006/144/CE do Conselho.

(2)  Considerando 14 do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho.

(3)  Publicado em Junho de 2006.

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RELATÓRIO ESPECIAL N.o 8/2006

Cultivar o sucesso?

Eficácia do apoio da União Europeia aos programas operacionais dos produtores de frutas e produtos hortícolas

acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 282/02)

ÍNDICE

Anexo: critérios de auditoria para aprovação de programas operacionais eficazes

Respostas da Comissão

SÍNTESE

INTRODUÇÃO

Objectivo do regime de ajudas: adaptação às alterações da situação do mercado

Caixa de texto 1«Uma ajuda inteligente», afirmou entusiasmado o director de uma organização de produtores de frutas e produtos hortícolas visitada pelo Tribunal. A UE já não concede ajuda aos produtores para destruírem os excedentes de frutas e produtos hortícolas que ninguém quer comprar. Actualmente, subsidia medidas tomadas pelos produtores para adaptarem a sua produção à quantidade e qualidade para as quais existe procura.

Caixa de texto 2«Cultivar o sucesso»: a ajuda depende do volume de negócios, logo quanto maior é o crescimento das organizações de produtores, mais ajuda estas obtêm para financiar a adaptação. Este sucesso deverá incentivar mais produtores a formar ou a aderir a organizações de produtores, resultando num maior poder de negociação e num maior volume de negócios e por isso em mais ajuda para mais adaptação ...

Âmbito e método da auditoria

Organizações de produtores

Ajuda aos programas operacionais

PARTE I: EFICÁCIA DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS

O regime de ajudas foi implementado de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes?

Controlos da Comissão a fim de garantir que os Estados-Membros concedam a ajuda da UE de acordo com os princípios de boa gestão financeira

Implementação do regime de ajudas pelos Estados-Membros

Pormenores da auditoria nos Estados-Membros

Caixa de texto 5Pormenores da auditoria nos Estados-MembrosA auditoria aos procedimentos dos Estados-Membros baseou-se numa amostra aleatória de 30 programas operacionais concluídos em 2003 e 2004. O Tribunal visitou as administrações dos Estados-Membros responsáveis pela aprovação desses programas e as organizações de produtores em causa.
Número de programas operacionais seleccionados:

Espanha

11

Portugal

2

França

8

Reino Unido

1

Itália

4

Países Baixos

1

Grécia

2

Irlanda

1
Os programas operacionais seleccionados foram aprovados pelos Estados-Membros entre 1998 e 2001. De modo a obter provas suficientes e a garantir que as conclusões continuam a ser relevantes, foi analisada documentação de 1998 a 2005 relativa a 94 outros programas operacionas e a 103 relatórios de avaliação, seleccionados aleatoriamente junto das autoridades dos Estados-Membros visitados.Foi realizada uma auditoria mais limitada aos procedimentos seguidos pelos outros seis Estados-Membros, baseada num questionário e na verificação de documentação relativa a programas operacionais seleccionados aleatoriamente.

Critérios para avaliar a implementação do modelo de programação

Caixa de texto 6Metodologia: alguns dos critérios de avaliação do Tribunal relativos à implementação do regime de ajudas pelos Estados-Membros ultrapassam a observância formal da letra do regulamento (ver anexo). A título de exemplo, de modo a cumprir o regulamento, a organização de produtores tem de descrever a sua situação inicial e o Estado-Membro tem de verificar a sua exactidão. A fim de cumprir os critérios da auditoria, o Estado-Membro deverá igualmente garantir que a descrição se refere aos objectivos e às acções do programa proposto. Caso contrário, a descrição da situação inicial tem pouca utilidade.

A descrição da situação inicial não se relaciona com os objectivos do programa operacional

Caixa de texto 7As autoridades regionais espanholas aprovaram um programa operacional de dez acções com um custo total de 770 000 euros. Seis destas acções tinham como objectivo melhorar a qualidade dos produtos, oito destinavam-se a reduzir os custos de produção e duas pretendiam melhorar as práticas ambientais.A organização de produtores descreveu na situação inicial os tipos de frutos cultivados e a área do terreno, mas não apresentou informações relativas à qualidade inicial dos frutos, aos custos de produção ou ao ambiente.

O conteúdo dos programas operacionais nem sempre se relaciona com os objectivos estabelecidos

Caixa de texto 8[Um programa operacional nos Países Baixos incluiu um sistema electrónico de guias de entrega com um custo de 135 000 euros com o objectivo de «programar e adaptar a produção à procura». A organização de produtores não conseguiu demonstrar uma relação entre a acção e o objectivo referido. O objectivo real, a redução dos custos, não foi referido no programa operacional.]

Caixa de texto 9Num programa operacional aprovado pelas autoridades regionais espanholas, uma organização de produtores adquiriu uma empilhadora por 25 000 euros. A organização de produtores não conseguiu demonstrar uma relação entre a acção e o objectivo referido de «reduzir as retiradas».

Caixa de texto 10Num programa operacional em França, uma organização de produtores incluiu uma acção descrita como «fornecimento de serviços» com um custo de 50 400 euros. 25 % deste custo foram atribuídos ao objectivo «melhoramento da qualidade» e 25 % à «promoção de práticas ambientais». O Tribunal não conseguiu identificar o objectivo comunitário relacionado com os restantes 50 % do custo.

Caixa de texto 11Em Itália, um projecto de irrigação foi atribuído ao objectivo «melhoramento da qualidade» no âmbito das directrizes nacionais de 1997. Na sequência de uma revisão das directrizes, em 1999, foi atribuído ao objectivo «concentração da oferta». Em 2002, outra revisão classificou a mesma acção no âmbito do objectivo «redução de custos».

Os objectivos do programa operacional não são apresentados em termos mensuráveis e as metas não são estabelecidas

Os relatórios de avaliação das organizações de produtores não mostram se os objectivos são alcançados

Os Estados-Membros não aplicam critérios de eficácia para a aprovação dos programas operacionais

Caixa de texto 12Exemplo de critérios de elegibilidade: despesas de transporteElegíveis:
—

investimentos em transportes equipados com câmara frigorífica.
Não elegíveis:
—

despesas de recolha ou transporte (interno ou externo),

—

investimentos em transporte para a comercialização ou distribuição.

Caixa de texto 13Exemplo: paletesEm dez dos 30 programas operacionais seleccionados aleatoriamente, os Estados-Membros aprovaram a aquisição de paletes, caixas ou contentores semelhantes para recolha, transporte e armazenagem de frutas e produtos hortícolas, por um custo acordado de 1,7 milhões de euros. A Comissão considera esta despesa elegível. Os objectivos referidos no programa operacional eram os seguintes:
—

regularização dos preços na produção,

—

melhoramento da qualidade dos produtos,

—

desenvolvimento da valorização comercial dos produtos,

—

redução dos custos de produção

—

promoção de práticas ambientais,

—

concentração da oferta,

—

redução das retiradas.
Em alguns casos, a aquisição representou um progresso relativamente à situação inicial no sentido de alcançar um objectivo: uma organização de produtores substituiu caixas de madeira por caixas de plástico, um material mais higiénico, que devia fornecer a um fabricante de alimentos para bebés (objectivo apresentado: melhoramento da qualidade). Em outros casos, tratou-se simplesmente de substituir caixas velhas, perdidas, ou danificadas ou de aquisições suplementares necessárias ao aumento dos níveis de produção, sem qualquer relação clara com os objectivos referidos.

A coexistência do modelo de programação e do método de subsídios aumentou a complexidade e os custos

Risco de aprovação de acções ineficazes

Caixa de texto 14Exemplo: as autoridades regionais em Espanha aprovaram um programa operacional da amostra do Tribunal, que incluía 2,7 milhões de euros destinados a caixas de cartão recicláveis, o que representou 83 % do programa total para 2000-2003. Em 2001, aprovaram uma revisão do programa que eliminou os investimentos previstos para estufas e sistemas de irrigação e aumentou o orçamento destinado a caixas recicláveis para 98 % do total. A única outra «acção» consistiu no vencimento de um técnico.

As medidas financiadas nos programas operacionais foram eficazes?

Avaliações dos programas operacionais efectuadas pelas organizações de produtores (relatórios finais)

Amostra de acções dos programas operacionais

Caixa de texto 15Exemplo de «progressos prováveis»: Uma organização de produtores em Portugal adquiriu um camião frigorífico destinado a impedir a deterioração da qualidade das suas frutas durante a distribuição. A organização não dispunha de dados que provassem uma melhoria da qualidade, mas mostrou o equipamento e explicou os processos de refrigeração. Com base nessa demonstração, o Tribunal concluiu que a qualidade provavelmente melhorara.

Reduzida eficácia das acções

Caixa de texto 16Exemplos de acções em que frequentemente se registaram progressos significativos relativamente à situação inicial:
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melhorias nas instalações de produção (sistemas de irrigação, estufas com sistemas de energia eficientes),

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introdução de regimes de qualidade certificados.
Exemplos de acções em que frequentemente não se registaram progressos significativos:
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substituições de maquinaria como transportadores de paletes, empilhadoras, camiões e tractores,

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paletes, caixas, contentores, etc.,

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vencimentos do pessoal existente (departamentos de comercialização, controladores de qualidade).

Conclusões relativas à eficácia dos programas operacionais

PARTE II: PROGRESSOS REGISTADOS PELAS ORGANIZAÇÕES DE PRODUTORES

As organizações de produtores registaram progressos no sentido de alcançar os objectivos estabelecidos para o regime de ajudas?

Caixa de texto 17Características da amostra: As organizações de produtores da amostra aleatória representavam 2 % do número total e 5 % do volume de negócios das organizações de produtores da UE em 2004.

Amostra de organizações de produtores

Dados da Comissão relativos às organizações de produtores

Análise dos dados relativos às retiradas de produção excedentária

Análise dos dados relativos à concentração da oferta

Desenvolvimento rural

Caixa de texto 18
Elementos chave dos dois regimes de ajudas

Desenvolvimento rural

Programas operacionais

A ajuda apenas é disponibilizada a organizações de produtores?

Não

Sim*

O programa é plurianual?

Sim

Sim

Os objectivos incluem o planeamento e a adaptação da produção à procura, a redução dos custos, a melhoria da qualidade e do ambiente?

Sim

Sim

As medidas propostas são implementadas e co-financiadas pelo beneficiário?

Sim

Sim

As medidas são aprovadas e verificadas pelo Estado-Membro?

Sim

Sim

Efectua-se uma avaliação no final do programa?

Sim

Sim

CONCLUSÕES

Eficácia dos programas operacionais

O regime de ajudas foi implementado de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes?

As medidas financiadas nos programas operacionais foram eficazes?

Progressos registados pelas organizações de produtores

As organizações de produtores registaram progressos no sentido de alcançar os objectivos estabelecidos para o regime de ajudas?

RECOMENDAÇÕES

Simplificar e tornar mais eficaz a ajuda aos programas operacionais

Orientar melhor a política no sentido de alcançar os objectivos gerais de concentração e adaptação

Questionar a política de incentivo às organizações de produtores

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de Junho de 2006.

Pelo Tribunal de Contas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Os produtores que «retiram» do mercado frutas e produtos hortícolas excedentários com o objectivo de manter os preços (normalmente recorrendo à destruição do produto) recebem compensações do orçamento da UE.

(2)  Tribunal de Contas — relatório anual relativo ao exercício de 2000 (JO C 359 de 15.12.2001).

(3)  Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002 (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

(4)  Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho, de 28 de Outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (JO L 297 de 21.11.1996, p. 1), e Regulamento (CE) n.o 1432/2003 da Comissão, de 11 de Agosto de 2003, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho no que respeita ao reconhecimento das organizações de produtores e ao pré-reconhecimento dos agrupamentos de produtores (JO L 203 de 12.8.2003, p. 18).

(5)  Os programas operacionais das organizações de produtores admitem algumas excepções. Ver ponto 42.

(6)  O Luxemburgo não possui organizações de produtores.

(7)  Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho.

(8)  Regulamento (CE) n.o 411/97 da Comissão, de 3 de Março de 1997 (JO L 62 de 4.3.1997, p. 9), substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1433/2003 da Comissão, de 11 de Agosto de 2003, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho no que respeita aos fundos operacionais, aos programas operacionais e à ajuda financeira (JO L 203 de 12.8.2003, p. 25).

(9)  O Tribunal informou os Estados-Membros das conclusões específicas que se lhes aplicam.

(10)  Os Estados-Membros comentaram que, segundo os prazos estabelecidos pelo regulamento de aplicação, recebem os relatórios finais após já terem aprovado o próximo programa operacional para a organização de produtores em causa. Apesar de o regulamento ter sido revisto várias vezes desde 1997, esta incoerência não foi corrigida. Os relatórios de avaliação podiam ser exigidos com maior antecedência no último ano do programa, simultaneamente com o pedido para o programa seguinte, por exemplo.

(11)  Este facto diz especialmente respeito ao organismo pagador nacional.

(12)  Controlos anuais de pelo menos 20 % das organizações de produtores, representando 30 % das despesas.

(13)  A Comissão não aprovou esta despesa no processo de apuramento de contas, baseando-se no facto de o programa não incluir vários objectivos como exigia o regulamento. Em 2002, as autoridades espanholas limitaram as despesas com embalagens recicláveis a um limite máximo de 35 % de cada programa operacional, de modo a garantir igualdade de tratamento a todas as organizações de produtores espanholas.

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ANEXO

CRITÉRIOS DE AUDITORIA PARA APROVAÇÃO DE PROGRAMAS OPERACIONAIS EFICAZES

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RESPOSTAS DA COMISSÃO

SÍNTESE

INTRODUÇÃO

PARTE I: EFICÁCIA DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS

Caixa de texto 9

A Comissão assinala que, para os outros objectivos declarados da acção, o Tribunal detectou que havia uma relação com a «redução dos custos de produção» e indirectamente com a «melhoria da qualidade do produto», aumentando assim «o valor comercial dos produtos».

Caixa de texto 13

Em geral, a aquisição de paletes é vista como um investimento tanto no âmbito deste regime como da programação do desenvolvimento rural e, como tal, seria considerada elegível.

PARTE II: PROGRESSOS REGISTADOS PELAS ORGANIZAÇÕES DE PRODUTORES

CONCLUSÕES

RECOMENDAÇÕES

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