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I Comunicaciones

Tribunal de Cuentas

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INFORME ESPECIAL No 7/2006

sobre las inversiones en el desarrollo rural: ¿Resuelven de manera eficaz los problemas de las zonas rurales?

acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2006/C 282/01)

ÍNDICE

Glosario de términos y abreviaturas

Anexo I — Lista de proyectos fiscalizados en los Estados miembros

Anexo II — Definiciones de zonas rurales — Referencias utilizadas en la fiscalización

Anexo III — Ejemplos de resultados e impacto de los proyectos examinados

Respuestas de la Comisión

GLOSARIO DE TÉRMINOS Y ABREVIATURASTÉRMINOS
Beneficiario

El receptor final de un pago de la UE.

Leader

Iniciativa financiada por los Fondos Estructurales, concebida para prestar ayuda a los agentes rurales.

NUTS

Nomenclatura de unidades territoriales estadísticas; la clasificación común de la UE para fines de estadística regional que subdivide cada Estado miembro de manera jerárquica en regiones (denominadas NUTS 1, 2, 3, así como UAL 1 y 2), en función de las unidades administrativas nacionales.

Realización

Lo que se produce u obtiene mediante los recursos asignados a la medida (por ejemplo, equipos agrícolas adquiridos por el agricultor, carretera construida en un pueblo).

Impacto

Efectos socioeconómicos a largo plazo que pueden observarse después de haber transcurrido cierto período una vez finalizada una medida, y que pueden afectar bien directamente a los beneficiarios de la misma, bien indirectamente a personas o entidades no objeto, en principio, de la medida, que pueden salir ganando o perdiendo.

Resultado

Cambios inmediatos que afectan a los beneficiarios directos durante o una vez finalizada su participación en una medida (por ejemplo, acceso mejorado a una zona concreta, gracias a la construcción de una carretera, aumento de la eficiencia de la producción en una explotación agrícola).

Zona urbana

Zona geográfica que carece de las características de una zona rural. Existen diferentes tipologías para clasificar las zonas en rurales o urbanas, por ejemplo, tomando como base la densidad de población.
ABREVIATURAS
DAFO

Debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades

DG AGRI

Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural

DR

Desarrollo rural

FEOGA

Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ORATE

Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo

PAC

Política agrícola común

PDR

Programa de desarrollo rural

PIB

Producto interior bruto

PO

Programa operativo

UAL

Unidad administrativa local

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

Antecedentes

Descripción de las inversiones en el desarrollo rural

Base jurídica

Objetivos

Cuadro 1

Objetivos establecidos en virtud del Reglamento sobre desarrollo rural para las medidas de inversión en materia de desarrollo rural

Ejecución

Alcance y enfoque de la fiscalización

Preguntas de auditoría

Enfoque de la fiscalización

OBSERVACIONES

Pregunta de auditoría 1: ¿Cuenta la UE con una estrategia clara y un enfoque coherente para la política de desarrollo rural y están adecuadamente definidos en los programas de los Estados miembros?

Claridad de la estrategia

Observación 1La flexibilidad del Reglamento (objetivos globales, falta de prioridades) y la ausencia de una estrategia clara en los programas de los Estados miembros han llevado a una situación en la que no está claro el objetivo al que ha contribuido el fondo.

Un enfoque coherente para el desarrollo rural

Observación 2Los programas de los Estados miembros se centran en gran medida en el sector agrícola sin que se tengan suficientemente en cuenta las características de la zona geográfica que recibe las ayudas.

Pregunta de auditoría 2: ¿Se basan los proyectos que la UE ha decidido financiar en criterios que satisfacen de manera óptima las necesidades de las zonas rurales?

Condiciones y procedimientos de selección

Observación 3Se carece de procedimientos de selección y condiciones eficaces de subvencionabilidad que permitan destinar la financiación de manera selectiva a las zonas geográficas y a los beneficiarios más necesitados.

Efecto de «peso muerto» en las inversiones

Observación 4Asimismo, debido a la falta de asignación selectiva y eficaz de fondos, aumenta el riesgo de mayores efectos de «peso muerto» en las inversiones que merman la eficacia de la ayuda.

Pregunta de auditoría 3: ¿Se han llevado a cabo los proyectos en zonas rurales, y han tenido algún impacto?

Localización de los proyectos

Observación 5Una parte significativa de la ejecución de los gastos se lleva a cabo en zonas que no son predominantemente rurales, en detrimento de los importes disponibles para dichas zonas.

Cuadro 2

Localización de inversiones en el desarrollo rural en una muestra representativa de 300 proyectos FEOGA

Cuadro 3

Densidad media de población de las zonas objeto de inversiones en el desarrollo rural en una muestra representativa de 300 proyectos FEOGA

Resultados e impacto de los proyectos examinados sobre el terreno

Observación 6No siempre ha sido posible identificar los efectos de los proyectos, pero en los casos en que fue posible, entre los factores clave que mejoraban su eficacia cabe citar las sinergias con otros proyectos y el hecho de encontrarse situados en zonas rurales.

Punto 1: No siempre es posible identificar los efectos (resultados e impacto).

Punto 2: La eficacia de los proyectos aumenta con la creación de sinergias

Punto 3: Localización e impacto en zonas rurales

Pregunta de auditoría 4: ¿Se efectúa un seguimiento y una evaluación adecuados de las realizaciones, los resultados y el impacto de los proyectos?

Marco general y aplicación del sistema de seguimiento y evaluación

Observación 7La aplicación del sistema de seguimiento y evaluación por parte de la Comisión y de los Estados miembros no proporciona información adecuada y fiable sobre las realizaciones físicas, los resultados y el impacto de las inversiones en el ámbito del desarrollo rural.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El presente Informe ha sido aprobado en Luxemburgo en su reunión del día 28 de junio de 2006.

Por el Tribunal de Cuentas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1), artículo 10.

(2)  Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160 de 26.6.1999, p. 80).

(3)  Informes especiales no 3/2005 (DO C 279 de 11.11.2005), no 4/2003 (DO C 151 de 27.6.2003), y no 9/2004 (DO C 67 de 18.3.2005).

(4)  El primer pilar de la PAC consiste en ayudas que se conceden a los agricultores en forma de pagos directos.

(5)  Artículo 1 del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(6)  Artículos 4, 25 y 33 del Reglamento (CE) no 1257/1999.

(7)  Regiones NUTS 2 menos desarrolladas, según el criterio de un PIB per cápita inferior al 75 % de la media de la Comunidad.

(8)  Evaluación a posteriori de los programas del Objetivo no 5b para el período 1994-1999, agosto de 2003; Synthesis report of the Mid Term Evaluations 2000-2006 [Informe de síntesis sobre las evaluaciones intermedias del período 2000-2006], febrero de 2006.

(9)  Una nueva asociación para la cohesión: Tercer informe sobre la cohesión económica y social, febrero de 2004, p. 29.

(10)  Conclusiones de la Conferencia europea sobre el desarrollo rural celebrada en Cork, del 7 al 9 de noviembre de 1996.

(11)  Conclusiones de la segunda Conferencia europea sobre el desarrollo rural celebrada en Salzburgo, del 12 al 14 de noviembre de 2003.

(12)  Por ejemplo, si se incluye un diagnóstico de los problemas de diferentes partes del territorio, se suele realizar a escala general, sin especificar qué zona rural en concreto tiene qué problema en particular. Asimismo, la descripción de los problemas/las necesidades no se utiliza para adecuar las medidas de desarrollo rural a las necesidades de las distintas zonas.

(13)  Newsletter de la Comisión, «El desarrollo rural: un terreno abonado para el crecimiento y la creación de empleo», 2005.

(14)  DG AGRI — Ficha de síntesis — New perspectives for EU Rural Development, [Nuevas perspectivas para el desarrollo rural en la UE], p. 7.

(15)Fuente: Análisis efectuado por el Tribunal de los datos contables de la Comisión.

(16)  Proyectos 1 a 5, 7 a 9, 16, 18, 19, 22, 23, 30 y 31 (véase el anexo I).

(17)  Proyectos 12, 15, 17, 20, 26 y 27 (véase el anexo I).

(18)  Proyectos 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 y 31 (véase el anexo I).

(19)  Proyectos 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 (véase el anexo I).

(20)  Proyectos 7, 8, 11, 18, 24 y 25 (véase el anexo I).

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ANEXO I

LISTA DE PROYECTOS FISCALIZADOS EN LOS ESTADOS MIEMBROS

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ANEXO II

DEFINICIONES DE ZONAS RURALES — REFERENCIAS UTILIZADAS EN LA FISCALIZACIÓN

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(1)  Reglamento (CEE) no 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185 de 15.7.1988, p. 9).

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ANEXO III

EJEMPLOS DE RESULTADOS E IMPACTO DE LOS PROYECTOS EXAMINADOS

Punto 1 — No siempre es posible identificar los efectos

En Brandemburgo, con arreglo a la medida en virtud del artículo 33, «renovación y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio rural», se construyó una torre de 31,5 metros de altura que ofrece una vista panorámica sobre el lago Senftenberger See y la zona circundante (véase la fotografía 1). Si bien la torre es una atracción adicional dentro de la zona, a juicio de los auditores no se trata de un proyecto esencial. Si no hubiera sido construida, probablemente el número de visitantes hubiera sido prácticamente el mismo. No existen pruebas que documenten que este proyecto, con un coste aproximado de 380 000 euros, está desarrollando de manera eficaz la zona rural. Las autoridades del parque presentaron estadísticas que indicaban el número de visitantes que pernoctan o visitan la zona de día. La construcción de la torre no tuvo ningún impacto apreciable en estas cifras y, en todo caso, cualquier tendencia podría atribuirse a otros factores. De ahí que sea muy difícil determinar y cuantificar los resultados y el impacto de la torre y aún es pronto para determinar los efectos del proyecto a medio y largo plazo.

Punto 2 — La eficacia de los proyectos aumenta con la creación de sinergias

Ejemplo 1: Sinergias con otros instrumentos y objetivos, parte de una estrategia más amplia

El proyecto tenía como objeto la compra de tierras agrarias por parte del Estado con arreglo a la medida en virtud del artículo 33 relativa a la reparcelación de tierras en los Países Bajos (véase la fotografía 2). En relación con este proyecto, las parcelas fueron adquiridas en los años sesenta por el municipio para fines de edificación, y ahora fueron recompradas por el Estado (beneficiándose de la cofinanciación de la UE) a fin de promover el desarrollo medioambiental en vez de urbanizarlas. Asimismo, en la zona se llevaron a cabo otros proyectos cofinanciados por la UE que han contribuido a la consecución simultánea de dos objetivos principales del PDR: desarrollo medioambiental y desarrollo sostenible de la agricultura. Además, la zona en la que el proyecto estaba localizado ofrecía posibilidades de desarrollar actividades recreativas acuáticas y en ella se estaba construyendo un carril bici cofinanciado por la UE entre las parcelas compradas y la ciudad de Zaanstad. El proyecto se ajustaba a la estrategia más amplia de los planes nacionales y provinciales y los planes de ordenación del suelo. Este hecho es especialmente relevante para el objetivo del desarrollo medioambiental, por ejemplo en cuanto a la protección de especies, que requiere más bien una amplia intervención que actuaciones confinadas a un solo proyecto.

Ejemplo 2: Sinergias con otros proyectos y parte de una estrategia más amplia

Con arreglo a la medida en virtud del artículo 33 «renovación y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio rural» se modernizó el centro municipal de Kirchwahlingen (Alemania, véase la fotografía 3). La medida incluyó la construcción de un aparcamiento para los visitantes de la iglesia y demás visitantes, la repavimentación de una calle a fin de facilitar el drenaje de las aguas pluviales y evitar inundaciones, la creación de un área de giro para camiones de abastecimiento agrícola, la reparación de vallas típicas, y la disposición de bancos para descansar. A raíz de ello se ha revalorizado el pueblo y se ha abierto a eventos culturales y al turismo e incluso atrae a personas que regresan para establecerse en el mismo. Gracias a la integración de este proyecto en un plan más amplio de renovación del pueblo se garantizó que las personas adecuadas, que participaron en gran número, siendo además residentes en la zona, pudieran contribuir al procedimiento de planificación, incluida la definición de prioridades, y que se seleccionaran los proyectos más urgentes para este pueblo. El proyecto se complementó con otros dos proyectos públicos con los que guardaba una estrecha relación y con un proyecto privado que también fue seleccionado en el plan de renovación del pueblo. Además, el proyecto formaba parte del concepto más amplio de los 15 planes (en total) de renovación de pueblos de los tres municipios asociados (Samtgemeinde). El pueblo en cuestión está ubicado en una zona rural afectada por el problema de la despoblación y con una infraestructura relativamente deficiente. El pueblo estaba perdiendo su identidad. Estos datos aumentaron el impacto de este proyecto.

Punto 3 — Localización en zonas no rurales

Uno de los proyectos examinados en relación con la medida de riego en España presenta una inversión total de 9,9 millones de euros y recibe una cofinanciación con cargo al FEOGA de 2,4 millones de euros. El proyecto tiene como objeto el riego de una zona agrícola en las proximidades de Castellón de la Plana. No existen aldeas en la zona agrícola ni en sus alrededores y los agricultores que se benefician del proyecto viven en Castellón.

La zona agrícola de regadío está dividida por una carretera que une la ciudad con el puerto de Castellón y cubre una distancia aproximada de 5 km. La mayor parte del área ubicada entre la zona agrícola y el Mediterráneo está edificada. Castellón de la Plana tiene una población de unos 147 000 habitantes y una densidad de población de 1 346 hab/km2. Gracias a la fertilidad de sus tierras, la ciudad es uno de los centros españoles de producción de cítricos. Es un centro comercial notable que reúne las siguientes actividades principales: una importante industria petroquímica, fabricación de baldosas de cerámica y pesca.

Castellón de la Plana es una de las 29 ciudades españolas que se han beneficiado de la iniciativa comunitaria URBAN I, cofinanciada por la UE. La iniciativa comunitaria URBAN es un instrumento de la política de cohesión de la UE enfocada a la regeneración de zonas urbanas y barrios en crisis.

El proyecto incluye la modernización de una red de riego ubicada en una zona de 895 hectáreas mediante la sustitución de los acueductos de hormigón existentes por un sistema de bombas y canales subterráneos (véase la fotografía 4). Entre los principales resultados cabe citar una reducción significativa del uso de agua, que incrementa la eficiencia de la agricultura en la zona, aumenta la cantidad y mejora la calidad de los productos y así consolida la agricultura a tiempo parcial.

Los resultados de este proyecto contribuyen a mejorar la competitividad de la agricultura y favorecen al medio ambiente (ahorro de agua). No obstante, estos resultados se obtienen en una zona que, desde varias perspectivas, se cuenta entre las regiones más competitivas y mejor situadas dentro de las zonas españolas del objetivo no 1. Castellón de la Plana y las zonas agrícolas en las inmediaciones de esta ciudad no se caracterizan por los problemas típicos de las zonas rurales (despoblación, elevada tasa de empleo agrario, etc.). Sobre la base de criterios objetivos, estas zonas no se pueden considerar rurales. La financiación de dichos proyectos no contribuye y no promueve la adaptación y el desarrollo de zonas rurales.

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

Observación 1El diseño flexible de la política de desarrollo rural permite a las regiones o los Estados miembros definir los objetivos y estrategias que mejor se adaptan a su situación específica. Los programas de desarrollo rural incluyen información sobre los objetivos establecidos para el período de programación y proporcionan una descripción de las medidas utilizadas para lograr tales objetivos.

Recuadro 1, España

Los objetivos perseguidos por el programa se ajustan a la evaluación ex ante realizada en el marco del plan respectivo de desarrollo rural. Cuando la cobertura territorial de un programa abarca varias regiones, como el programa español de mejora estructural citado en el recuadro 1, para la consecución de un objetivo general se pueden seguir diversas vías, en función de la estructura de las explotaciones y de la coherencia de las medidas propuestas.

Recuadro 1, Portugal

Los dos ejemplos mencionados por el Tribunal se ciñen al objetivo de aumento de las rentas y mejora de las condiciones de vida, trabajo y producción. En general, el que se haya logrado cierto grado de competitividad no conlleva que no se puedan realizar inversiones adicionales.

En el ejemplo portugués, la medida «gestión de los recursos hídricos y reparcelación» (combinación de dos guiones del artículo 33) no es sino uno de los instrumentos para lograr el objetivo global de «desarrollar una agricultura moderna y competitiva». Ambos aspectos, la irrigación y la reparcelación, están estrechamente relacionados. En las zonas en las que las explotaciones agrícolas están fragmentadas en numerosas parcelas de pequeño tamaño, es aconsejable proceder primero a la reparcelación y desarrollar posteriormente las redes de irrigación, una vez mejorada y estabilizada la estructura de cultivo. En otras zonas de Portugal donde la estructura de cultivo es mejor, el principal factor de desarrollo es la gestión del agua. No siempre es posible asignar los fondos a los objetivos subordinados al comienzo del período de programación, lo que explica que se combinaran ambos guiones en una sola medida dentro del programa. Con respecto al gran proyecto mencionado, el aspecto clave que se debe considerar es si contribuye o no a los objetivos del programa.

Además, una medida concreta puede contribuir a varios objetivos subordinados del programa, todos ellos relacionados con el objetivo global de desarrollar una agricultura moderna y competitiva. Sin embargo, en el próximo período los Estados miembros tendrán que establecer una estrategia nacional independiente en la que definirán las prioridades que se plasmarán posteriormente en los programas de desarrollo rural.

Recuadro 1, Países Bajos

En los Países Bajos, la medida relativa a la reparcelación guarda relación con diversos objetivos. La venta de terreno no es obligatoria; se ofrece a los agricultores la posibilidad de trasladar la explotación a otro emplazamiento con mayor potencial de desarrollo sostenible. Este enfoque integrado permite alcanzar ambos objetivos de protección de la naturaleza y desarrollo agrícola.

Como las prioridades/los objetivos y la dotación financiera correspondiente evolucionan a lo largo del período de programación (por ejemplo, en función de la aceptación de la medida entre los agricultores), a veces resulta necesario proceder a la redefinición de la medida para que su puesta en práctica se corone con éxito.

Observación 2Como establece la Agenda 2000, el desarrollo rural constituye el segundo pilar de la PAC. Por definición, la mayoría de las medidas de desarrollo rural se centran en la agricultura y los agricultores —por lo que el sector agrícola acaba absorbiendo gran parte del gasto— pero también incluyen elementos territoriales, como índices de cofinanciación superiores para la realización de inversiones en las zonas menos favorecidas o en las regiones beneficiarias de los programas de cohesión.

Observación 3La selección de proyectos y la determinación de las zonas y los beneficiarios admisibles en el marco de la intervención competen a los Estados miembros, en función de las necesidades y los objetivos establecidos en sus programas de desarrollo rural.

Recuadro 3, España

La práctica descrita por el Tribunal en relación con Cataluña (fomento de nuevas solicitudes a través del aumento del número total de beneficiarios a lo largo del tiempo) constituye un incentivo para que las iniciativas europeas beneficien a un mayor número de personas.

Recuadro 3, Alemania

El ejemplo citado de Baja Sajonia es una excepción en Alemania, puesto que los municipios son responsables de la cofinanciación. En otros Estados federados alemanes esa responsabilidad corresponde a la Administración central y/o regional.

Recuadro 4, Italia

El ejemplo citado para Emilia Romagna, relativo a los ingresos mínimos requeridos, remite a los criterios elegidos por la región, sobre la base de una metodología establecida por el Estado miembro, para cumplir el requisito legal de viabilidad económica en lo que respecta a las explotaciones agrícolas que reciben ayuda para las inversiones cofinanciada por la UE. El que solo una parte de las explotaciones de la región (la mitad, aproximadamente) puedan acogerse a esta ayuda se basa en consideraciones relativas a la estructura específica de las explotaciones agrícolas, al objetivo que debe lograrse —prestar apoyo a explotaciones agrícolas competitivas— y a la responsabilidad de la gestión financiera de los fondos de la UE.

Recuadro 4, España

Como se ha indicado anteriormente (apartado 34), el Reglamento exige que la inversión realizada en las explotaciones agrícolas beneficiarias de fondos de la UE sea económicamente viable. De conformidad con el artículo 33, se puede conceder subvenciones a inversiones que vayan más allá de explotaciones agrícolas individuales. Es esencial que la financiación de la UE aporte valor añadido (y, en el caso de las inversiones, la viabilidad económica también es crucial). Todo ello puede lograrse si se centra la atención en los mejores proyectos, lo que explica la situación observada en España en relación con los proyectos de gestión del agua.

Observación 4La Comisión está de acuerdo en que la falta de asignación selectiva aumenta el riesgo de «peso muerto» y que una orientación nítida de los recursos por parte de los Estados miembros contribuye a la eficacia de los programas de desarrollo rural.

Recuadro 5, Italia

En el marco de la actualización de la evaluación intermedia del programa de desarrollo rural de Emilia Romagna, el evaluador muestra una situación diferenciada por lo que se refiere a este aspecto en relación con la orientación productiva, la dimensión económica de la explotación y la tipología de las inversiones. Estas conclusiones deberán ser tenidas en cuenta en las intervenciones análogas del próximo período de programación.

Observación 5En cuanto a las ayudas en el marco de inversiones en explotaciones agrícolas e inversiones en transformación de alimentos, la admisibilidad de los proyectos no está supeditada a que estos se limiten a zonas rurales. El objetivo de las medidas es, respectivamente, contribuir al incremento de la renta agrícola y la mejora de las condiciones de vida, trabajo y producción, así como aumentar la competitividad y el valor añadido de la transformación de alimentos, cuando las actividades correspondientes se realizan en el campo (zonas rurales y no rurales).

Observación 6La eficacia del gasto se mide comparando los proyectos con sus objetivos.

Observación 7La Comisión ha invertido esfuerzos considerables, ya durante el período actual de programación, para paliar las deficiencias (cantidad y calidad) de los datos de supervisión de los Estados miembros. La supervisión se consolidará con la introducción, en cooperación con los Estados miembros, de un marco común de seguimiento y evaluación durante el próximo período de programación.

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(1)  Decisión 2006/144/CE del Consejo.

(2)  Considerando 14 del Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo.

(3)  Publicada en junio de 2006.

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INFORME ESPECIAL No 8/2006

¿Cultivar logros?

La eficacia de la ayuda comunitaria a los programas operativos en favor de los productores de frutas y hortalizas

acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2006/C 282/02)

ÍNDICE

Anexo: Criterios de fiscalización relativos a la aprobación de programas operativos eficaces

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

Objetivo del régimen de ayuda: adaptación a la evolución del mercado

Recuadro 1«Una ayuda inteligente» Así lo manifestó con entusiasmo el director de una organización de productores de frutas y hortalizas visitada por los auditores del Tribunal. La UE ya no concede ayuda a los productores que destruyen sus excedentes de frutas y hortalizas que nadie quiere comprar. Ahora, la UE subvenciona las medidas tomadas por los productores para adaptar su producción a la cantidad y calidad de la demanda.

Recuadro 2«Cultivando con éxito» La ayuda está vinculada a la cifra de negocios, de manera que cuanto más crecen las organizaciones de productores más ayuda reciben para financiar la adaptación. Este éxito debería motivar a los productores para crear o afiliarse a dichas organizaciones, lo que aumentaría su poder de negociación y su volumen de negocios y, por tanto, la ayuda para seguir adaptándose...

Alcance y enfoque de la fiscalización

Organizaciones de productores

La ayuda de los programas operativos

PARTE I: EFICACIA DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS

¿Se ha aplicado el régimen de ayuda de manera que se garantice la eficacia probable de los programas operativos?

Controles de la Comisión para asegurar que los Estados miembros conceden la ayuda comunitaria de conformidad con los principios de la buena gestión financiera

Aplicación por parte de los Estados miembros del régimen de ayuda

Detalles de la fiscalización en los Estados miembros

Recuadro 5Detalles de la fiscalización en los Estados miembrosEl Tribunal basó la fiscalización de los procedimientos de los Estados miembros en una muestra aleatoria de 30 programas operativos finalizados en 2003 y 2004. Los auditores visitaron las administraciones de los Estados miembros responsables de la aprobación de estos programas y las organizaciones de productores afectadas.
Número de programas operativos seleccionados

España

11

Portugal

2

Francia

8

Reino Unido

1

Italia

4

Países Bajos

1

Grecia

2

Irlanda

1
Los Estados miembros aprobaron los programas operativos seleccionados entre 1998 y 2001. Con el fin de obtener pruebas suficientes y de asegurar que las constataciones continuaban siendo pertinentes, los auditores examinaron documentación del período 1 998 a 2005 relativa a otros 94 programas operativos, así como 103 informes de evaluación. La selección de estos documentos se hizo de forma aleatoria en la administración del Estado miembro visitado.Se realizó un control más limitado de los procedimientos seguidos por otros seis Estados miembros, a partir de un cuestionario y de un control de la documentación relativa a programas operativos seleccionados de forma aleatoria.

Criterios de evaluación de la ejecución del modelo de programación

Recuadro 6Metodología: Algunos de los criterios de evaluación de la aplicación por parte de los Estados miembros del régimen de ayuda van más allá de la conformidad formal con la letra del reglamento (véase el anexo). A modo de ejemplo, para respetar los requisitos del reglamento, las organizaciones de productores han de describir su situación de partida y el Estado miembro tiene que controlar si la información es exacta. Para cumplir los requisitos de fiscalización, el Estado miembro debe asegurar también que la descripción está relacionada con los objetivos y acciones del programa propuesto. De lo contrario, de poco sirve describir la situación de partida.

La descripción de la situación de partida no tiene relación con los objetivos del programa operativo

Recuadro 7En España, las autoridades autonómicas aprobaron un programa operativo que incluía diez acciones por un coste total de 770 000 euros. Seis de estas acciones tenían por objeto mejorar la calidad del producto, ocho estaban destinadas a reducir los costes de producción y dos a mejorar las prácticas en materia de medio ambiente.La organización de productores elaboró en la situación de partida una lista con los tipos de frutas cultivadas y la superficie correspondiente, pero no aportó datos sobre la calidad inicial de la fruta, los costes de producción o la situación medioambiental.

Los contenidos de los programas operativos no siempre se refieren a los objetivos fijados

Recuadro 8Un programa operativo en los Países Bajos incluía un sistema electrónico de albaranes por un valor de 135 000 euros con el objetivo de planificar y ajustar la producción a la demanda. La organización de productores no pudo demostrar la relación entre la acción y este objetivo. El objetivo real, es decir la reducción de costes, no se mencionaba en el programa operativo.

Recuadro 9En un programa operativo aprobado por las autoridades autonómicas en España, una organización de productores adquirió una carretilla elevadora por 25 000 euros. La organización de productores no pudo demostrar la relación entre la acción y el objetivo declarado de reducir las retiradas.

Recuadro 10En un programa operativo de Francia, una organización de productores incluyó una acción denominada prestación de servicios por un valor de 50 400 euros. El 25 % de estos costes se asignó al objetivo de mejorar la calidad y el 25 % al de mejorar las prácticas en materia de medio ambiente. Los auditores no pudieron identificar el objetivo comunitario relativo al 50 % restante de los costes.

Recuadro 11Un proyecto de regadío en Italia se asignó al objetivo de mejorar la calidad, siguiendo las directrices nacionales de 1997. Tras una revisión de estas directrices, se asignó al objetivo de la concentración de la oferta en 1999. En 2002, con motivo de una nueva revisión, la misma acción fue clasificada bajo el objetivo de la reducción de costes.

Los objetivos del programa operativo no se expresan en términos mensurables y no se fijan metas

Los informes de evaluación de las organizaciones de productores no muestran la consecución de los objetivos

Los Estados miembros no aplican criterios de eficacia en la aprobación de los programas operativos

Recuadro 12Ejemplo de criterios de subvencionabilidad: costes de transporteSubvencionables:
—

inversiones en transporte equipado con equipos frigoríficos
No subvencionables:
—

costes de recogida o de transporte (internos o externos)

—

inversiones en transporte con fines de comercialización o distribución.

Recuadro 13Ejemplo: cajas-palésEn diez de los 30 programas operativos seleccionados de forma aleatoria, los Estados miembros habían aprobado la adquisición de cajas-palés, bandejas o contenedores similares para recoger, transportar y almacenar fruta y hortalizas a un coste total de 1,7 millones de euros. La Comisión considera que estos gastos son subvencionables. Los objetivos de los programas operativos incluían:
—

regularización de los precios de los productos,

—

mejora de la calidad de los productos,

—

incremento de su valor comercial,

—

reducción de los costes de producción,

—

mejora de las prácticas medioambientales,

—

concentración de la oferta,

—

reducción de las retiradas.
En algunos casos, la adquisición representaba un progreso desde la situación de partida hacia la consecución de los objetivos. Por ejemplo, una organización de productores sustituyó las bandejas de madera por bandejas de plástico más higiénicas, con el fin de poder suministrar a un fabricante de alimentos para bebés (objetivos indicados: la mejora de la calidad). En otros casos, simplemente se trató de sustituir las cajas viejas, perdidas o deterioradas, o de la adquisición complementaria en respuesta al aumento de los niveles de producción, sin una relación clara con los objetivos indicados.

La coexistencia del modelo de programación con el enfoque basado en subvenciones ha incrementado la complejidad y los costes

Existe un riesgo de que se hayan aprobado acciones ineficaces

Recuadro 14Ejemplo: En España, las autoridades autonómicas habían aprobado un programa operativo de la muestra examinada por el Tribunal que incluía 2,7 millones de euros para cajas de cartón reciclables, lo que equivalía al 83 % del total del programa para 2000-2003. En 2001 aprobaron una revisión de dicho programa que anuló las inversiones previstas para invernaderos e instalaciones de regadío, y aumentaron el presupuesto para las cajas reciclables al 98 % del total. La única «acción» restante consistió en el salario de un técnico.

¿Resultaron eficaces las medidas financiadas en el contexto de los programas operativos?

Evaluaciones de las organizaciones de productores sobre los programas operativos (informes finales)

Muestra de acciones incluidas en los programas operativos

Recuadro 15Ejemplo de progreso probable: Una organización de productores de Portugal adquirió un camión refrigerador para impedir el deterioro de la calidad de su fruta durante la distribución. La organización no disponía de datos que demostraran una mejora de la calidad, pero enseñó a los auditores el equipamiento y les explicó el proceso de refrigeración, de manera que estos dedujeron que probablemente la calidad había mejorado.

Escasa eficacia de las acciones

Recuadro 16Ejemplos de acciones en los que los auditores constataron a menudo un progreso significativo con respecto a la situación de partida
—

Mejoras en las instalaciones de producción (sistemas de regadío, invernaderos eficientes desde el punto de vista de la energía),

—

Introducción de regímenes de calidad certificados.
Ejemplos de acciones en los que los auditores constataron a menudo la falta de progresos significativos
—

Sustitución de maquinaria como transportes de palés, carretillas elevadoras, camiones y tractores,

—

Cajas-palés, bandejas, contenedores, etc.,

—

Salarios del personal (departamento de comercialización, controladores de calidad).

Conclusiones sobre la eficacia de los programas operativos

PARTE II: PROGRESOS EFECTUADOS POR LAS ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES

¿Realizaron progresos las organizaciones de productores en la consecución de los objetivos fijados para el régimen de ayuda?

Recuadro 17Características de la muestra: Las organizaciones de productores de la muestra aleatoria representaban el 2 % de la cifra total y el 5 % del volumen de negocios de las organizaciones de productores de la UE en 2004.

Muestra de organizaciones de productores

Información de la Comisión sobre las organizaciones de productores

Análisis de los datos sobre las retiradas de los excedentes de producción

Análisis de los datos sobre la concentración de la oferta

Desarrollo rural

Recuadro 18
Características clave de los dos regímenes de ayuda

Desarrollo rural

Programas operativos

¿Está disponible la ayuda solo para las organizaciones de productores?

No

Sí

¿Programa plurianual?

Sí

Sí

¿Incluyen los objetivos la planificación y adaptación de la producción a la demanda, la reducción de costes, la mejora de la calidad y el medio ambiente?

Sí

Sí

¿Ejecuta y cofinancia el beneficiario las medidas propuestas?

Sí

Sí

¿Aprueba y controla el Estado miembro afectado las medidas?

Sí

Sí

¿Se efectúa una evaluación al final del programa?

Sí

Sí

CONCLUSIONES

Eficacia de los programas operativos

¿Se ha aplicado el régimen de ayuda de manera que se garantice la eficacia probable de los programas operativos?

¿Resultaron eficaces las medidas financiadas en el contexto de los programas operativos?

Progresos efectuados por las organizaciones de productores

¿Realizaron progresos las organizaciones de productores en la consecución de los objetivos fijados para el régimen de ayuda?

RECOMENDACIONES

Simplificar y hacer más eficaz la ayuda de los programas operativos

Orientar mejor la política para alcanzar los objetivos globales de concentración y adaptación

Cuestionar la política de fomento de las organizaciones de productores

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 28 de junio de 2006.

Por el Tribunal de Cuentas

Hubert WEBER

Presidente

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(1)  Los agricultores que «retiran» sus excedentes de frutas y hortalizas del mercado con el fin de mantener los precios (normalmente mediante la destrucción de la producción) reciben una compensación a cargo del presupuesto.

(2)  Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 2000 (DO C 359 de 15.12.2001).

(3)  Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002 (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

(4)  Reglamento (CE) no 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 297 de 21.11.1996, p. 1), y Reglamento (CE) no 1432/2003 de la Comisión, de 11 de agosto de 2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 2200/96 del Consejo en lo relativo al reconocimiento de las organizaciones de productores y al reconocimiento previo de las agrupaciones de productores (DO L 203 de 12.8.2003, p. 18).

(5)  En los programas operativos de las organizaciones de productores se permiten algunas excepciones. Véase el apartado 42.

(6)  Luxemburgo no cuenta con organizaciones de productores.

(7)  Reglamento (CE) no 2200/96.

(8)  Reglamento (CE) no 411/1997 de la Comisión, de 3 de marzo de 1997 (DO L 62 de 4.3.1997, p. 9), sustituido por el Reglamento (CE) no 1433/2003 de la Comisión, de 11 de agosto de 2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 2200/96 del Consejo en lo que se refiere a los programas y fondos operativos y a la ayuda financiera (DO L 203 de 12.8.2003, p. 25).

(9)  El Tribunal ha transmitido a los Estados miembros las observaciones específicas que les afectan.

(10)  Los Estados miembros comentaron que, de conformidad con los plazos establecidos en el reglamento de las disposiciones de aplicación, los informes finales se reciben después de haberse aprobado el siguiente programa operativo para la organización de productores en cuestión. Pese a que el reglamento ha sido revisado en diversas ocasiones desde 1997, no se ha corregido esta incoherencia. Podría exigirse que los informes de evaluación se presentaran antes, durante el último año del programa, a la vez que la solicitud relativa al programa siguiente, por ejemplo.

(11)  La constatación afecta, en particular, al organismo pagador nacional.

(12)  Controles anuales efectuados sobre el 20 % como mínimo de las organizaciones de productores, que representen el 30 % del gasto.

(13)  La Comisión desautorizó este gasto en el proceso de liquidación de cuentas argumentando que el programa no contenía varios objetivos como exigía el reglamento. En 2002, las autoridades españolas limitaron los gastos en concepto de envase reciclable a un máximo del 35 % de cada programa operativo, con el fin de garantizar un trato igual a todas las organizaciones de productores españolas.

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ANEXO

CRITERIOS DE FISCALIZACIÓN RELATIVOS A LA APROBACIÓN DE PROGRAMAS OPERATIVOS EFICACES

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RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

PARTE I: EFICACIA DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS

Recuadro 9:

La Comisión señala que para los otros objetivos enunciados de la acción, el Tribunal constató que existía una relación con la «reducción de los costes de producción», e indirectamente con la «mejora de la calidad de los productos», y con ello el «aumento del valor comercial de los productos».

Recuadro 13:

En general, la compra de cajas-palés se considera una inversión tanto con arreglo a este régimen como en el marco de la programación sobre el desarrollo rural, y como tal se considera seleccionable.

PARTE II: PROGRESOS EFECTUADOS POR LAS ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

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