North American Environmental Law and Policy

Secretariat of the Commission 

for Environmental Cooperation

393, rue St-Jacques Ouest

Bureau 200

Montréal (Québec)

Canada H2Y 1N9

info@cec.org

www.cec.org





For more information about this or other publications from the CEC,

contact:

Commission for Environmental Cooperation of North America

393, rue St-Jacques Ouest, bureau 200

Montréal (Québec) Canada H2Y 1N9

Tel.: (514) 350-4300

Fax: (514) 350-4314

E-mail: info@cec.org

http://www.cec.org

ISBN: 978-2-89635-296-8

© Commission for Environmental Cooperation of North America, 2008

ALL RIGHTS RESERVED.

Legal Deposit - Bibliothèque et Archives nationales du Québec, 2008

Legal Deposit - Bibliothèque et Archives Canada, 2008

Disponible en français – ISBN: 978-2-89635-295-1

Disponible en español – ISBN: 978-2-89635-297-5

This publication was prepared by the Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation of North America (CEC). The views

contained herein do not necessarily reflect the views of the governments

of Canada, Mexico, or the United States of America.
PROFILE

In North America, we share a rich environmental heritage and a

complex network of ecosystems that sustains our livelihoods and wellbeing. Protecting the North American environment is a responsibility

shared by Canada, Mexico, and the United States.

The Commission for Environmental Cooperation of North America (CEC) is an international organization created by Canada, Mexico,

and the United States under the North American Agreement on Environmental Cooperation (NAAEC) to address regional environmental

concerns, help prevent potential trade and environmental conflicts, and

promote the effective enforcement of environmental law. The Agreement complements the environmental provisions of the North American Free Trade Agreement (NAFTA).

The CEC accomplishes its work through the combined efforts of its

three principal components: the Council, the Secretariat and the Joint

Public Advisory Committee (JPAC). The Council is the governing body

of the CEC and is composed of the top environmental official from each

of the three countries. The Secretariat implements the annual work program and provides administrative, technical and operational support

to the Council. The Joint Public Advisory Committee is composed of

15 citizens, five from each of the three countries, and advises the Council

on any matter within the scope of the Agreement.

MISSION

The CEC facilitates cooperation and public participation to foster

conservation, protection and enhancement of the North American environment for the benefit of present and future generations, in the context

of increasing economic, trade and social links among Canada, Mexico

and the United States.

VII
NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW

AND POLICY SERIES

Produced by the CEC, the North American Environmental Law

and Policy (NAELP) series presents recent trends and developments in

environmental law and policy in Canada, Mexico and the United States,

including official documents related to the citizen submission procedure empowering individuals and organizations from the NAFTA

countries to allege that a Party to the agreement is failing to effectively

enforce its environmental law.

VIII NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
TABLE OF CONTENTS

Inclusion in a Factual Record of Information Developed

by Independent Experts and the Autonomy of the

Secretariat of the CEC in the Article 14 and 15 Process . . 1

Contents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Secretariat Determinations under Articles 14 and 15 of

the North American Agreement on Environmental

Cooperation: September 2006 through August 2008 . . . 25

Preface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

SEM-05-002 Coronado Islands . . . . . . . . . . . . . . 35

SEM-05-003 Environmental Pollution in

Hermosillo II . . . . . . . . . . . . . . . . 73

SEM-06-003 Ex Hacienda El Hospital II . . . . . . . . 107

SEM-06-004 Ex Hacienda El Hospital III . . . . . . . 153

SEM-06-005 Species at Risk . . . . . . . . . . . . . . . 165

SEM-06-006 Los Remedios National Park . . . . . . . 209

SEM-07-001 Minera San Xavier. . . . . . . . . . . . . 273

SEM-07-002 Mount Orford Park . . . . . . . . . . . . 317

SEM-07-003 Seal Hunting . . . . . . . . . . . . . . . . 323

IX
SEM-07-004 St. Clair River . . . . . . . . . . . . . . . 337

SEM-07-005 Drilling Waste in Cunduacan . . . . . . 345

SEM-08-001 La Ciudadela Project . . . . . . . . . . . 373

X NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Inclusion in a Factual Record

of Information Developed

by Independent Experts

and the Autonomy

of the Secretariat of the CEC

in the Article 14 and 15 Process

prepared for the Secretariat of the

Commission for Environmental Cooperation (CEC)

by

Donald M. McRae

University of Ottawa

7 February 2000
The following paper was developed by Professor Donald McRae

in February 2000.

In January 2001, it was distributed to members of the Joint Public

Advisory Committee (JPAC) and Alternate Representatives of the

Council of the Commission for Environmental Cooperation, as part of a

Secretariat’s note to JPAC on the Lessons Learned report on the implementation of Articles 14 and 15 of the North American Agreement on

Environmental Cooperation (NAAEC).

Donald McRae has been a Special Legal Advisor to the Submissions on Enforcement Matters Unit of the CEC Secretariat since November 2001.

The original English version of this document was previously

made available to the public. Given the importance of providing information materials to those interested in the citizen submissions process,

the Secretariat wishes to make the following report available to the

public in the three official languages of the CEC.

The information contained herein is the responsibility of the

authors and does not necessarily reflect the views of the CEC, or the governments of Canada, Mexico or the United States of America.
Contents

(I) The Inclusion of Information Developed by

Independent Experts in a Factual Record . . . . . . . . . 5

1. What is a “Factual Record”? . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.1 What can be Included in a Factual Record? . . . . . 6

1.2 The Meaning of the Term “Factual Record” . . . . . 7

2. The Scope of the Concept of “Information” . . . . . . . . 10

2.1 Ejusdem Generis or Limited Class Rule . . . . . . . . 10

2.2 The Broader Context of the NAAEC . . . . . . . . . 11

2.3 The Practice of Other Organizations . . . . . . . . . 13

2.4 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

3. The Scope of the Limitation on the Inclusion of

Information Developed by Experts . . . . . . . . . . . . 16

(II) The Autonomy of the CEC Secretariat . . . . . . . . . . 18

1. The Structure and Powers of the Secretariat . . . . . . . 19

2. The Relationship Between the Secretariat and

the Council . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

3. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3

You have asked me to consider two questions. First, can the CEC

Secretariat include in a “factual record,” information developed by independent experts? Second, what is the scope of the Secretariat’s autonomy in applying the North American Agreement on Environmental

Cooperation (NAAEC). Although, to a certain extent, these questions

are linked, I shall deal with them separately.

Since the NAAEC is an international agreement between the governments of Canada, Mexico and the United States, it is to be interpreted

and applied in accordance with international law. The starting point for

the interpretation of treaties under international law is the rules of interpretation set out in Article 31 and 32 of the Vienna Convention on the

Law of Treaties. Canada and Mexico are both parties to this Convention.

Although it is not a party to the Vienna Convention on the Law of Treaties, the United States has, in a number of fora, including North American Free Trade Agreement (NAFTA) dispute settlement,1 accepted that

the Vienna Convention rules on interpretation reflect customary international law.

In approaching this question, I shall consider the relevant provisions in the NAAEC and how they are to be interpreted. I shall also consider the practice of other international bodies with similar mandates.

(I) THE INCLUSION OF INFORMATION DEVELOPED BY

INDEPENDENT EXPERTS IN A FACTUAL RECORD

1. What is a “Factual Record”?

A “factual record” is a document prepared by the Secretariat on the

instructions of the Council pursuant to NAAEC Article 15. It is a step in a

process that begins when a non-governmental organization or person

makes a submission to the Secretariat, under NAAEC Article 14, asserting that a Party is “failing to effectively enforce its environmental law.”

The Secretariat must first determine whether the submission is admissi1. In the Matter of: Tariffs Applied by Canada to Certain U.S.-Origin Agricultural Products

(Final report of the Panel, 2 December 1996, CDA-95-2008-01) para. 119.

5
ble, on the basis of the criteria set out in Article 14.1. In the event of an

affirmative determination, the Secretariat must then decide, guided by

the factors set out in Article 14.2, whether the submission “merits a

response from the Party.”

After receiving a Party’s response, the Secretariat must determine

whether the submission “warrants developing a factual record”. If the

Secretariat decides in the affirmative, then in accordance with Article

15.1, it must “so inform the Council and provide its reasons.” If, by a

two-thirds vote, the Council instructs the Secretariat to prepare a factual

record, then the Secretariat must do so.2 The draft factual record is then

submitted to the Council. On receipt of comments by the Parties on the

accuracy of the factual record, the Secretariat prepares a final factual

record which is submitted to the Council. The Council may, by a

two-thirds vote, make that factual record publicly available.

1.1 What can be Included in a Factual Record?

The text of the NAAEC provides no definition of what constitutes a

“factual record” or of what can be included in it. However, it does set out

what the Secretariat is to consider in preparing the factual record. Article

15.4 provides that the Secretariat:

shall consider any information furnished by a Party and may consider any

relevant technical, scientific or other information: (a) that is publicly

available; (b) submitted by interested non-governmental organizations or

persons; (c) submitted by the Joint Public Advisory Committee; or (d)

developed by the Secretariat or by independent experts.

The Guidelines for Submission on Enforcement Matters under Articles

14 and 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation3

also throw some light on the process under which factual reports are

prepared. The Guidelines provide that where relevant technical, scientific or other information is provided by the Joint Public Advisory Committee (JPAC) to the Secretariat relating to the development of a factual

record, the Secretariat will forward copies of the information to the

Council.4 It is also provided in the Guidelines that “contributors to the

factual record process are encouraged to submit only relevant information, reducing wherever possible the volume of material submitted.”5

6 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

2. Article 15.2.

3. Adopted by Council Resolution 99-06, 28 June 1999.

4. Guideline 11.2.

5. Guideline 11.3.
However, the Guidelines go further than this. They provide that a

factual record prepared by the Secretariat will contain:6

(a) a summary of the submission that initiated the process;

(b) a summary of the response, if any, provided by the concerned Party;

(c) a summary of any other relevant factual information; and

(d) the facts presented by the Secretariat with respect to the matters raised

in the submission.

The Guidelines also provide that “the final factual record will incorporate, as appropriate, the comments of any Party.”7 Since the Guidelines

were adopted by the Council, they must represent the agreement of the

Parties as to how the NAAEC is to be applied.8

1.2 The Meaning of the Term “Factual Record”

(a) The Ordinary Meaning of the Term

The correct approach to the interpretation of the term “factual

record” in accordance with the interpretative rules of the Vienna Convention on the Law of Treaties is to give the words their ordinary meaning in their context and in the light of the object and purpose of the treaty

as a whole.9 According to the Oxford English Dictionary, the term

“record” means “the fact or attribution of being or having been committed to writing as authentic evidence of a matter having legal importance” or the “attestation or testimony of a fact.”10 Webster’s Dictionary

states that record means, “something set down in writing for the purpose of preserving the knowledge of it as an authentic or official account

of facts or proceedings.”11 The common element of these definitions is

that they refer to something in writing that constitutes an authentic

account of what is written. However, neither definition prescribes any

specific content for a “record”.

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 7

6. Guideline 12.1.

7. Guideline 12.2.

8. Guideline 18.1 provides: “These guidelines are not intended to modify the Agreement. If there is a conflict between any provision of these guidelines and any provision of the Agreement, the provision of the Agreement will prevail to the extent of the

inconsistency.”

9. Article 31 of the Vienna Convention provides: “A treaty shall be interpreted in good

faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in

their context and in the light of its object and purpose.”

10. The Oxford English Dictionary, 2nd ed., Oxford: Clarendon Press, 1989.

11. Webster’s New Twentieth Century Dictionary of the English Language, 2nd ed., New York:

Simon and Schuster, 1979.
The term “record” is frequently used to refer to the account of a

court proceeding. Black’s Law Dictionary defines a “record” as “a written

account of some act, court proceeding, transaction or instrument drawn

up under authority of law by a proper officer and designed to remain a

memorial or permanent evidence of the matters to which it relates.”12

What constitutes the record of a lower court or tribunal for the purposes

of judicial review has been the subject of some debate. Here, the issue

revolves around whether the evidence heard by a tribunal is properly

part of the record.13 Clearly, what constitutes a record, even for the purposes of judicial review will depend upon context and on the mandate of

the person charged with creating the “record.”

In the present case, “record” is qualified by the term “factual”. This

raises the question of what constitutes a “fact” for the purposes of the

compilation of a “factual record.” One approach might be to distinguish

between matters that are matters of fact and those that are matters of

opinion. But this distinction may not be of much assistance. For some

purposes statements of opinion may also be treated as statements of

fact.14And, in any event, the fact that an opinion is held is a matter of fact.

Equally, attempts to draw a distinction between matters of “fact” and

matters of “law” have to be considered with caution. Whether a statement can be characterized as a statement of fact or a statement of law

may depend on how it is phrased.15 The statement that a person is a citizen of Canada is both a statement of fact and a statement of law. Indeed,

many statements of fact assume or presuppose some knowledge of

law.16

Nevertheless, in a general sense the distinction between law and

fact is understood by lawyers although not always clearly defined.

Under the jury system a distinction is made between the role of the jury

as a trier of fact and that of the judge as the trier of law. Moreover, an

appellate court generally can consider only appeals on matters of law

and not on matters of fact.17 Furthermore, it is unlikely that a request to

8 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

12. Black’s Law Dictionary, 6th ed., St. Paul: West Group, 1991.

13. D.P. Jones and A. de Villar, Principles of Administrative Law, Edmonton: Carswell,

1979, pp. 410-421.

14. Thus, a representation of opinion may be treated as a misrepresentation of fact: Esso

Petroleum v. Mardon, [1976] 1 Q.B. 801 (C.A.).

15. Thus, in Solle v. Butcher, [1950] 1 K.B. 671 (C.A.), the mistaken belief that an apartment

was not governed by rent control legislation was treated as a mistake of fact.

16. As Jessel M.R. said as early as 1876, “It is not less a fact because that fact involves some

knowledge or relation of law. There is hardly any fact that does not involve it.”

Eaglesfield v. Marquis of Londonderry, [1876] 4 Ch. D. 693 at 703.

17. Cross and Tapper on Evidence, 9th ed., London: Butterworths, 1999, p. 158.
produce a record of the facts of a judicial proceeding would result in the

inclusion of the tribunal’s conclusions of law.

It is clear that the term “factual record” considered in the light of

the ordinary meaning of the words used, including their use in a more

technical legal context, does not have a single, all-purpose meaning. It is

necessary, therefore, to look at the term more broadly in its context of the

Article 14/15 process and of the CEC Agreement as a whole.

(b) The Term “Factual Record” in Its Context

The term “factual record” in Article 15 of the NAAEC takes its

meaning from the ordinary meaning of the term “record” in the light of

the qualification of the term by the word “factual” and in the context of

Article 15 and other relevant provisions of the NAAEC. In this regard,

guidance can be obtained both from the Guidelines and from the surrounding provisions of Article 15.

The list set out in Guideline 12.1 of what may be included in the

“factual record” suggests that the term “factual” is not intended to be

interpreted restrictively. The first two items for inclusion are a summary

of the submission, and a summary of the Party’s response to that submission. A submission is an allegation. It will contain assertions of fact

as well as argument to support the allegation that a Party is failing to

effectively enforce its environmental law. Equally, a Party’s response

will contain both facts and argument to support its view that the submission is ill-founded. The fact that the Secretariat includes summaries of

the submission and the response thereto indicates that a “factual record”

can include arguments and opinions about whether a Party is failing to

effectively enforce its environmental law.

The Guidelines also provide that the factual record can include

summaries of “other relevant factual information.” In order to determine the meaning of this phrase, it is necessary to consider what “other

relevant factual information” might be available to the Secretariat. In

this regard, it is useful to refer to Article 15.4 which sets out the information that can be considered by the Secretariat in preparing a factual

record. This includes any “relevant technical, scientific or other information” that is publicly available, submitted by non-governmental organizations or persons or by the JPAC, or developed by the Secretariat or by

independent experts.

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 9
Clearly, then, in the preparation of a factual record the Secretariat

can consider “relevant technical, scientific or other information,” including that developed by independent experts. If the Secretariat can consider such information, then it can, by necessary implication, include

that information in the factual record. Such information would fall

under the category of “other relevant factual information” in Guideline

12.1. On this basis, the term “other factual information” in Guideline

12.1 must include any of the information that the Secretariat is entitled to

consider under Article 15.4. This includes “technical, scientific or other

information” obtained from a variety of sources including independent

experts. Thus, such “information” developed by independent experts

could, in principle, be included in the “factual record” provided, of

course, that it is relevant.

2. The Scope of the Concept of “Information”

The question nevertheless arises whether the concept of “information” itself, has any limitations. The Secretariat can include summaries

of “other factual information” in the factual record. In preparing the

factual record it can consider “relevant technical, scientific or other

information” from independent experts. Is the scope of the concept of

“information” limited in some way?

Two arguments present themselves. First, is the term “other information” in Article 15.4 to be read ejusdem generis with “technical” and

“scientific”? Second, does the NAAEC as a whole impose some limitation on the kind of “information” that can be considered by the Secretariat and hence potentially be included in a factual record?

2.1 Ejusdem Generis or Limited Class Rule

The question here is whether the term “other information” in the

phrase “technical, scientific or other information” is confined by a genus

created by the terms “technical” and “scientific”. The rule of interpretation known as the ejusdem generis or limited class rule18 is applied where

the preceding words have a common characteristic that defines the class.

The difficulty in the present circumstances is to determine what limited

class is created by the words “technical” and “scientific”. According to

the Oxford English Dictionary, the word “technical” means “appropriate

or peculiar to a particular art, science, profession or occupation,” a defi10 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

18. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation, Concord: Irwin Law, 1997, pp. 65-66.
nition that would clearly encompass the concept of scientific, which

means, “of or pertaining to science.” Given the broad ambit of the term

“technical”, which would in any event encompass the term “scientific”,

it is difficult to see what class or genus is limiting the concept of “other

information”.

Moreover, the limiting factor in respect of “technical, scientific and

other information” in Article 15.4 is that it must be relevant. This distinguishes the obligation on the Secretariat in respect of information furnished by a Party and information derived from other sources. In the

case of the former, the Secretariat has an obligation to consider “any

information,” and in the case of the latter, the Secretariat has the discretion to consider “relevant” information. Furthermore, in respect of this

latter category, Article 15.4 is permissive. It does not put a limitation on

what the Secretariat may consider. Nor does Article 15 appear to limit

what may be included in a factual record to information that the

Secretariat considers under Article 15.4.

In short, the wording of Article 15.4 does not impose any explicit

limitations on the content of what may be included as “other factual

information” in a factual record, although by implication the material

included must be relevant.

2.2 The Broader Context of the NAAEC

Does a consideration of the broader NAAEC context suggest any

limitations on the scope of the concept of “information” for the purposes

of a factual record? The preparation of a “factual record” is part of a process that is triggered when a submission is made that a Party is failing to

effectively enforce its environmental law. One of the objectives of the

NAAEC, as set out in Article 1, is to “enhance compliance with, and

enforcement of, environmental laws and regulations.” Article 5 creates a

commitment that each Party will “effectively enforce its environmental

laws.” One of the functions of the Council of the CEC is to encourage

“effective enforcement by each party of its environmental laws and regulations”19 and the Preamble to the NAAEC emphasizes the importance

of public participation in conserving, protecting and enhancing the environment. The Article 14/15 process is, thus, designed to implement the

objective of ensuring that the parties enforce their environmental laws

and regulations and at the same time to enhance public participation in

conserving, protecting and enhancing the environment.

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 11

19. Article 10.4.
The nature of this process, thus, will involve assembling significant amounts of information. Some of that information will be records of

things that have occurred. Some of that information will involve claims

about how environmental laws are or are not being enforced. Some of

that information will be scientific, relating to causes and effects. And

much of this information will be based on opinions, including the

opinion of experts.

There is, however, an important limitation on the scope of this

information. What the Article 14/15 process does not provide is a mechanism for making a determination that a Party has “failed to effectively

enforce its environmental laws.” The final stage in the process is simply

the publication of the factual record. In this regard, the Article 14/15

process can be contrasted with the dispute settlement process in Part

Five of NAAEC. A panel set up under that process is required to make

a “determination as to whether there has been a persistent pattern of

failure by the Party complained against to effectively enforce its environmental law.”20 Moreover, failure to remedy the deficiency in the

enforcement of environmental law could lead to the implementation of

sanctions. The Article 14/15 process stands in contrast to this. There is no

provision in the Agreement for a determination under the Article 14/15

process that a Party has failed to effectively enforce its environmental

laws. Such a determination could only result from the Part Five process

being invoked.

This distinction between the Part Five process and the Article

14/15 process has implications for what can fall within the scope of “relevant technical, scientific or other information.” Since the Article 14/15

process does not lead to a determination that a party has failed to effectively enforce its environmental laws, then “relevant technical, scientific

or other information” could not include a determination of whether a

Party had failed to effectively enforce its environmental laws. In short,

the concept of information is broad enough to include anything that

does not constitute a determination of whether a Party has failed to effectively enforce its environmental law, a matter which, as will be pointed

out later, involves an interpretation of Articles 14 and 45.

If determinations, within the meaning of Articles 14 and 45, of

whether a party has failed to effectively enforce its environmental laws,

are excluded from the scope of “technical, scientific or other information”, then they would be excluded from the scope of “other factual

12 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

20. Article 31.2.
information” that, in accordance with Guideline 12.1, the Secretariat can

include in a factual record.

It is important, nevertheless, to distinguish between conclusions

on factual matters, for example about what the facts in a particular case

are, and conclusions on issues of law, that is conclusions that are to be

drawn from the application of the relevant treaty provisions to the facts

of the case. It is the drawing the latter conclusions for which no mandate

exists in the Secretariat under Article 15. By contrast, paragraph (d) of

Guideline 12.1 permits the Secretariat to state the facts of the claim. This

involves determining what the facts are. But conclusions of this kind

about the facts are quite separate from legal conclusions about whether

these facts constitute a failure by a Party, within the meaning of the

relevant provisions of the Agreement, to effectively enforce its environmental law.

2.3 The Practice of Other Organizations

Some guidance in the interpretation of what might be included in a

factual record can be gained from looking at the practice of other international bodies that have similar processes to the Article 14/15 process. In

this regard, United Nations and regional human rights bodies deserve

some attention. All embody a process whereby individuals can bring a

complaint about the violation by a state of a particular obligation, a

response by the state concerned, and the consideration of the complaint

by the international body.

The United Nations processes, that of the United Nations Human

Rights Commission under Resolution 150321 and of the Human Rights

Committee under the Optional Protocol on Civil and Political Rights,22

are less relevant. In those instances, a complaint is referred to the government concerned for comment and then is considered on its merits by

the Human Rights Commission, operating through its sub-commissions, in the case of the resolution 1503 procedure, or by the Human

Rights Committee in the case of the Optional Protocol. Thus, the role of

these bodies is that of decision-maker and thus they are different from

the CEC Secretariat.

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 13

21. ECOSOC Resolution 1503: “Procedure for dealing with communications relating to

violations of human rights and fundamental freedoms,” 1693rd Plenary Meeting,

(27 May 1970).

22. Optional Protocol to the ICCPR, (1966) 999 U.N.T.S. 302.
A closer parallel can be found with the work of the European Commission on Human Rights and that of the Inter-American Commission

on Human Rights. Both are agencies that play a role in an individual

complaints process, but they are not the final decision-makers. Since the

Inter-American Commission was modelled on the European Commission, attention will be focused on the European Commission.

The European Commission on Human Rights is an organ established under the European Convention on Human Rights.23 It is composed of individuals elected by the Committee of Ministers of the

Council of Europe. Under Article 25 of the Convention, the Commission

may receive complaints from any person, non-governmental organizations or groups of individuals claiming a violation by a party. If it finds

the complaint admissible, the Commission “shall, with a view to ascertaining the facts, undertake together with the representatives of the parties, an examination of the petition, and, if need be, an investigation.”24

In examining the matter, the Commission has broad powers to gather

information, including the holding of hearings.

The Commission has the further responsibility of making itself

available to the parties (that is the petitioner and the state concerned)

with a view to securing a friendly settlement. If no such settlement is

reached, the Commission must then “draw up a report on the facts and

state its opinion as to whether the facts found disclose a breach by the

state concerned of its obligations under the Convention.”25That report is

transmitted to the Committee of Ministers.

The Inter-American Commission has similar functions. It can

undertake an investigation of the complaint and, when the matter is not

resolved, it, too, files a report which includes its own opinion on the merits of the issue.

Clearly there are important differences in the structure and powers

of the CEC Secretariat and the European and Inter-American Commissions. But, they have a common role in determining the admissibility of

complaints and submitting a report on the complaint that encompasses

the allegations and the facts on which the complaint is based. The difference, however, is that the European and Inter-American Commissions

are required to include in their report their conclusions on the merits of

14 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

23. European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms,

(1950) 213 U.N.T.S. 222.

24. Article 28(a).

25. Article 31(1).
the complaint. There is no provision in the NAAEC or the Guidelines for

the CEC Secretariat to do so.

The mandate of the European and Inter-American Commissions in

submitting a report on a complaint includes reaching conclusions on the

merits of the complaint. The fact that this power was expressly given

suggests that in the absence of a grant, the Commissions would not have

had such a power. If such a power had not been granted to the Commissions, they could make findings of fact, they could assemble all of the

information that would be relevant to making a determination on

whether the complaint made was well-founded, but they would have

been unable to take the final step of making a determination of whether

the complaint was well-founded in fact.

The European and Inter-American practices, thus, give further

insight into what may be included in a “factual record”. The CEC Secretariat has not been granted an express power to include in the factual

record a determination of whether a Party has failed to effectively

enforce its environmental law within the meaning of the relevant provisions of NAAEC. Like the European and Inter-American Commissions

it can assemble all the information that is relevant to making such a

determination, but it cannot take the further step of making that

determination.

2.4 Conclusion

A consideration of the ordinary meaning of the term “factual

record” in its context, together with a consideration of the concept of

“information”, suggests that there is a limitation on what can be

included in a factual record. This limitation is that, a factual record cannot include a determination of whether a state is “effectively enforcing

its environmental laws” within the meaning of Article 14. The Secretariat has no mandate to make such a determination and include it in the

factual record. Equally this places a limitation on the scope of the “other

factual information” that may be included by the Secretariat in a factual

record. In the context of the question put at the outset, this means that a

determination by an independent expert that a party is “failing to effectively enforce its environmental law” within the meaning of Article 14,

could not be included in a factual record.

The above does not preclude the Council from authorizing the

Secretariat to reach conclusions on whether a Party is “failing to effectively enforce its environmental law”. Indeed, in both of the cases so far

in which the Council has instructed the Secretariat to prepare a factual

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 15
record, it has directed the Secretariat “in developing the factual record,

to consider whether the Party concerned “is failing to effectively enforce

its environmental law” since the entry into force of the NAAEC on 1 January 1994.”26 Such an instruction clearly grants to the Secretariat an

authority to consider the effectiveness of strategies designed to enforce

environmental laws and to provide its own comments and opinions.

3. The Scope of the Limitation on the Inclusion of Information

Developed by Experts

What is the precise extent of this limitation on the information that

can be developed by independent experts and included in a factual

record? In this regard, it is useful to return again to the objectives of the

NAAEC and the rationale for the Article 14/15 process. As pointed out

earlier, these objectives include enhancing the enforcement of environmental laws and regulations. Moreover, the Parties specifically commit

to enforcing their environmental laws and regulations. The Article

14/15 process can, thus, be understood as a process that will assist in

achieving those objectives.

However, the role played by the Article 14/15 process is not one

that compels Parties to enforce their environmental laws and regulations. It provides information about whether a party is effectively

enforcing its environmental laws and regulations. It does not reach a

conclusion about whether a party is failing to effectively enforce. It is

meant to provide the necessary information that will allow others to

draw conclusions about whether or not a party is failing to do so. That is

the point of the public release of a factual record. If the factual record did

not provide the relevant information for the drawing of conclusions

about the effectiveness of the enforcement of environmental laws, the

Article 14/15 process would be a pointless exercise that did not promote

the objectives of the Agreement.

In this light, the guiding point for the Secretariat in seeking information from independent experts that can be included in a factual

record is whether the information will permit others to reach a conclusion on whether or not a Party against which the complaint has been

brought is failing to effectively enforce its environmental law. What the

Secretariat cannot do is itself make a determination whether the Party in

question is effectively enforcing its environmental law. Equally, it cannot delegate to an independent expert the authority to make that determination.

16 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

26. Council Resolutions 96-08 and 98-07.
What constitutes a “determination” that a Party is failing, within

the meaning of Article 14, to effectively enforce its environmental law?

The Agreement does not define the term “effectively enforce its

environmental law.” However, Article 45 indicates circumstances

where a Party would not be held to have failed to “effectively enforce its

environmental law”. These are where action or inaction by agencies or

officials of a Party:

(a) reflects a reasonable exercise of their discretion in respect of investigative, prosecutorial, regulatory or compliance matters; or (b) results from

bona fide decisions to allocate resources to enforcement in respect of environmental matters determined to have higher priorities.

Thus, determining whether a party has failed to “effectively

enforce its environmental law” within the meaning of Article 14 also

involves determining whether the provisions of Article 45 have been

met. It is an exercise in determining the applicability of treaty provisions. And, such a process is different from merely holding an opinion

on whether environmental laws are being effectively enforced.

Clearly opinions will be held about the efficacity of a Party’s

enforcement of its environmental laws, and independent experts may

well hold such views. Moreover, the fact that such views are held may be

an important part of the “information” that ought to be included in a factual report. Where then, is the line to be drawn between including opinions in a factual report and seeking to include formal determinations on

the merits of the issue that is the subject of the submission?

In my view, the Secretariat could include in a factual record the

opinions of those who even prior to the submission have expressed

views on the matter, provided they are relevant. The existence of such

opinions would constitute important factual information about the issue

in question. Equally, the Secretariat could seek opinions from independent experts on the scope and application of the laws allegedly not being

effectively enforced. It could seek information on how those laws are

being enforced in fact. It could seek information on the effectiveness

of strategies claimed by a Party to be an effective way of achieving certain environmental goals. It could seek expert opinion on what might

constitute a reasonable exercise of discretion in respect of investigatory,

prosecutorial, regulatory or compliance matters. All of this would be

important information for anyone seeking to decide whether a Party is

effectively enforcing its environmental laws within the meaning of

Article 14 and Article 45.

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 17
More concretely, if a submission was made alleging that a Party

was “failing to effectively enforce its environmental law” because of a

lack of prosecutions under a particular statute, the Secretariat could seek

opinions on whether the events alleged to have occurred would fall

under the statute in question. It could seek opinions from independent

experts on whether prosecutions are an effective means of dealing with

the particular environmental problem. It could seek assessments of

alternative means of dealing with those environmental problems. But,

having assembled this comprehensive factual record, the Secretariat

could not ask a legal expert, say a retired judge of the Supreme Court, to

consider the record and determine whether the Party had failed to effectively enforce its environmental law within the meaning of Article 14

and 45 of the NAAEC.

Thus, the Secretariat cannot seek to have the issue of whether a

Party is failing, within the meaning of Articles 14 and 45, to effectively

enforce its environmental laws, determined by asking an independent

expert to review the complaint and all of the assembled information and

determine whether the complaint is well-founded. And, if an independent expert did in fact overstep his or her mandate and seek to make such

a determination, the Secretariat could not include that determination in

a factual record.

Obviously, the application of this limitation will involve the Secretariat in making some fine distinctions and exercising some judgment.

However, as will be pointed out in the next section, the Secretariat has

the power to do what is reasonably necessary to carry out its functions.

(II) THE AUTONOMY OF THE CEC SECRETARIAT

The question to be considered is whether the CEC Secretariat has

any autonomy in applying the NAAEC. The starting point for considering this question is the terms of NAAEC itself.

The Secretariat is one of the organs of the CEC, established under

Section B of Part Three of the NAAEC. Headed by an Executive Director,

the Secretariat is meant to have an “international character” and its

members are not to “seek or receive any instructions from any government or any other authority external to the Council.” The Parties are

enjoined from seeking to influence members of the Secretariat in the discharge of their responsibilities.27 Thus, at the outset, the NAAEC grants

the Secretariat a degree of independence.

18 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

27. Article 11.4.
1. The Structure and Powers of the Secretariat

The structure of the Secretariat is set out in Article 11 which also

lists certain of the Secretariat’s responsibilities. These include, providing

technical, administrative and operational support to the Council and

such other support as the Council may direct,28 providing the Parties

and the public with information on where they may receive technical

advice and information on environmental matters,29 and protecting the

identity of those making submissions, if they so request, and protecting

confidential information from public disclosure.30 In practice, as well,

the Secretariat has the task of submitting an annual program and budget

to the Council although that task is assigned formally by the Agreement

to the Executive Director.31

Specific tasks are also specified for the Secretariat under Articles

12, 13, 14 and 15. These relate to the preparation of an annual report, the

preparation of other reports, the receipt of submissions from non-governmental organizations or persons, and the tasks associated with the

preparation of a factual record.

Although a number of the tasks assigned to the Secretariat are

administrative in character, the tasks assigned under Article 14 and 15

are of an executive, rather than an administrative nature. These relate to

both matters of process and matters of substance. They include, the

receipt of submissions and the determination of their admissibility, the

decision whether to request a response from a Party, the decision to recommend to the Council that a factual record be established and the

power to determine the reasons on which that recommendation is to be

based, and the decisions on what should be included in the preparation

of a factual record. Moreover, as paragraph (d) of Guideline 12.1 makes

clear, the Secretariat is to reach its own conclusions on what the facts are.

The assigning of executive functions to a Secretariat or to a Secretary-General is not unusual in international organizations.32 However,

questions can arise as to the nature and scope of the powers that have

been so assigned.

It is well-established in international law that international organizations have both the express powers that they are granted in their conINFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 19

28. Article 11.5.

29. Article 11.7.

30. Article 11.8.

31. Article 11.6.

32. Henry G. Schermers, International Institutional Law, Vol. I, 1972, p. 190.
stitutions as well as the powers that can be implied as necessary for the

carrying out of those express functions. In the Reparations Case,33 the

International Court of Justice stated, “Under international law, the

Organization must be deemed to have those powers which, though not

expressly provided in the Charter, are conferred upon it by necessary

implication as being essential to the performance of its duties.”34 This

principle was endorsed again recently by the ICJ in Legality of the Use by a

State of Nuclear Weapons in Armed Conflict.35 The Court said,

the necessities of international life may point to the need for organizations,

in order to achieve their objectives, to possess subsidiary powers which

are not expressly provided for in the basic instruments which govern their

activities. It is generally accepted that international organizations can

exercise such powers known as ‘implied powers’.36

Furthermore, this reasoning has been applied to the actions of an

organ of an international organization as well. The General Assembly of

the United Nations was found to have the authority to establish an independent international tribunal, even though such a power was not provided for expressly in the UN Charter.37 More recently, the Security

Council of the United Nations, acting pursuant to its implied authority,

established international criminal tribunals for the former Yugoslavia

and for Rwanda.38

The implied powers of an international organ are not unrestricted.

In the Nuclear Weapons case, the ICJ rejected the claim by the WHO to

request an advisory opinion on the legality of the use of nuclear weapons. While the Court considered that issues relating to the effects of the

use of nuclear weapons on health may have been within WHO’s competence, the legality of the use of nuclear weapons was not.39

Applied to the CEC Secretariat, the existing law applicable to international organizations would suggest that the Secretariat has the specific powers assigned to it under the NAAEC, and additionally it has

such powers as may reasonably be implied as necessary to carry out the

20 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

33. Reparations for Injuries Case, [1949] I.C.J. Rep. 174.

34. Ibid., at p. 182.

35. Advisory Opinion of 8 July 1996.

36. Ibid., at para. 25.

37. Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal,

[1954] I.C.J. Rep. 47.

38. SC Res. 827, S/RES/827(1993) (Yugoslavia), SC Res 955, S/RES/955(1994) (Rwanda).

39. Supra note 35, at para. 21.
specific functions assigned to it. In determining what it may do in the

exercise of its implied powers, the Secretariat is of necessity involved in

interpreting the Agreement. The question that arises, however, is to

what extent are the powers of the Secretariat to be exercised subject to

the control of the CEC Council.

2. The Relationship Between the Secretariat and the Council

The relationship of the Secretariat to the Council is not defined

in detail in the Agreement. The Council is the “governing body of the

Commission.” Although it is composed of representatives of the Parties,

the Council functions as the organ of the CEC with its own particular

responsibilities and functions. However, its close relationship with the

NAAEC Parties is illustrated in Article 9.5 which provides that in addition to its specific functions, the Council may “take such other action in

the exercise of its functions as the Parties may agree.” And, of course,

ultimately the Parties can exercise control through their power to amend

or even terminate the Agreement.

The Council has specific functions in relation to the Secretariat as

well as the general responsibility “to oversee the Secretariat.”40 In

approving the annual program and budget of the Commission, the

Council exercises control over what the Secretariat may do. The Council

can also direct the Secretariat to provide certain support. It can provide

instructions on the preparation of the annual report. It can instruct the

Secretariat not to prepare a report on an environmental matter outside

the scope of the annual program. The Council has, in addition, the power

to instruct the Secretariat to prepare a “factual record.”

However, in a number of spheres, the Agreement grants authority

to the Secretariat to do things without the necessity for any prior review,

approval or instructions from the Council. For example, the Secretariat

can prepare a report for the Council on any matter within the scope of the

program. It can consider submissions under Article 14 provided that

they meet the criteria for admissibility. It can determine whether such a

submission merits a response from a Party. It can decide whether to recommend to the Council that such a submission warrants the preparation

of a “factual record.” It can decide what to include in a factual record. It

can decide whether to incorporate the comments of a Party on a draft factual record into a final factual record.

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 21

40. Article 10.1.
In all of these instances, the authority of the Secretariat as well as

the parameters of that authority are set out in the Agreement. In no

instance is the exercise of this authority stated to be subject to the

approval of the Council. Moreover, in some instances the authority of

the Council in relationship to the Secretariat is specifically circumscribed. Under Article 15.5, the Council is able to provide comments

only on the “accuracy” of a draft factual report, not on any other aspects

of it.

The relationship of organs within an international organization to

each other has come up in United Nations practice, particularly in

respect of the Security Council and the General Assembly. The approach

of the ICJ has been to recognize the respective spheres and authority of

the two organs.41 Thus, the Security Council’s “primary responsibility

for international peace and security” did not result in paramountcy over

the General Assembly or exclude the Assembly from acting in accordance with its own responsibilities in that area under the UN Charter.42

By analogy, the fact that the CEC Council is the “governing body of the

Commission” does not of itself give the Council a paramountcy over the

Secretariat in areas where the Secretariat is given certain functions under

the Agreement.

Does the fact that the Council has been granted the authority to

“oversee the Secretariat” give the Council a veto over all Secretariat

activities? In the context of the Agreement as a whole, it is difficult to

conclude that it would have that effect. As mentioned earlier, the Agreement sets out certain responsibilities of the Secretariat that are explicitly

under the control of the Council, such as providing administrative and

technical support and preparing the annual report of the Commission.

The Agreement sets out, as well, certain responsibilities where no specific role is given to the Council, such as the determination of the admissibility of a submission. To suggest that the power to “oversee” the

Secretariat gives the Council a role in respect of matters relating to the

Secretariat where no such explicit role has been given would render

unnecessary those provisions in the Agreement that make certain Secretariat responsibilities subject to Council direction and control. It would

be contrary to accepted principles of treaty interpretation under which

an interpretation should not be adopted that renders provisions of a

treaty meaningless.43

22 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

41. See generally D.W. Bowett,The Law of International Institutions, 3rd ed., 1975, pp. 42-48.

42. Certain Expenses of the United Nations, [1962] I.C.J. Rep. 151.

43. As expressed by the WTO Appellate Body in United States – Standards for Reformulated

and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R 29 April 1996): “An interpreter is not free
In respect of the Article 14/15 process, it is clear that the Secretariat

and the Council have defined, separate roles. The power to determine

the admissibility of a submission is a power granted to the Secretariat. It

is not a power that is to be exercised “subject to” the supervision of the

Council. The decision to recommend that a factual report be prepared

and the determination of the reasons for that recommendation are matters for the Secretariat, not for the Council. The process for assembling a

factual record is a task assigned to the Secretariat, not to the Council. The

Council’s involvement in the process is to decide whether to instruct the

Secretariat to develop a factual record, to comment on the accuracy of a

draft report, and to decide whether a factual record is to be made publicly available. In short, Articles 14 and 15 set out a careful balance

between the role of the Secretariat, the body with an “international character” which is meant to function with some degree of independence,

and that of the intergovernmental body, the Council.

3. Conclusion

Thus, the CEC Secretariat has some degree of autonomy under the

NAAEC. It has certain specific powers and functions, in particular in the

context of the Article 14/15 process, and, in accordance with the law

applicable to international organizations, it has in addition those powers

that may be reasonably implied as necessary in order to carry out its

express functions. In determining the extent of its function, the Secretariat, thus has the authority to interpret the Agreement.

This, however, does not mean that there are no restraints on the

actions of the Secretariat. As a matter of law, as the decision of the ICJ in

the Nuclear Weapons case shows, an organ or an organization has no

authority to go beyond its constitutional mandate. The Secretariat has no

authority to exceed its express or implied powers. The question that

arises is what happens if it does exceed its authority. In this regard, the

Council clearly has a role in pursuance of its mandate to “oversee the

Secretariat.” Thus, if the Council was of the view that the Secretariat was

acting beyond the scope of its responsibilities, it could draw the Secretariat’s attention to this. If the Secretariat’s actions were in respect of a matter on which the Council had authority under the Agreement to direct

the Secretariat, it could direct the Secretariat to act accordingly.

However, if the Council had no authority under the Agreement to

give directions to the Secretariat, it cannot direct the Secretariat to act.

INFORMATION DEVELOPED BY INDEPENDENT EXPERTS 23

to adopt a reading that would result in reducing whole clauses or paragraphs of a

treaty to redundancy or inutility.”
Of course, the Council could authorize the Secretariat to act in areas

where the Secretariat lacks a mandate under the Agreement, provided

that this is not contrary to the Agreement. Thus, as mentioned earlier, the

Council can authorize the Secretariat to include in the factual record its

own conclusions on whether a Party is “failing to effectively enforce its

environmental law.” In that sense it can supplement the Secretariat’s

authority.

However, the Council cannot direct the Secretariat not to act where

the Secretariat has authority under the Agreement to act. Thus, the

Council could not direct the Secretariat not to consider submissions

under Article 14. If it sought to do so, the Council itself would be acting

in excess of its authority. It would constitute an attempt to amend the

Agreement, something that under Article 48 is the prerogative of the

Parties, not of the Council. Thus, the Agreement sets out areas of jurisdiction and responsibility for each of the CEC organs and delineates

their powers as distinct from the powers of the Parties themselves.

In the light of the above, in my view, the CEC Secretariat has a

degree of autonomy in the application of the NAAEC. The extent of that

autonomy is defined in the functions and powers of the Secretariat as set

out in the Agreement, and it extends to powers that may be implied as

necessary to give effect to those express functions and powers.

Donald M. McRae

University of Ottawa

7 February 2000

24 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Secretariat Determinations

under Articles 14 and 15

of the North American

Agreement on Environmental

Cooperation: September 2006

through August 2008

PREFACE

When Canada, Mexico and the United States (the Parties) entered

into the NAFTA in 1994, they also concluded the NAAEC. The NAAEC

supports the environmental goals and objectives of NAFTA and recognizes the importance of public participation in the conservation, protection and enhancement of the environment. The citizen submission

process under NAAEC Articles 14 and 15 is an innovative mechanism

allowing the public to take part in the pursuit of the goals set forth in the

NAAEC. This volume of the NAELP series provides an update on the

CEC Secretariat’s activity on submissions on enforcement matters under

Articles 14 and 15 since August 2006, as well as research papers developed by experts on international environmental law in the context of

NAAEC Articles 14 and 15.

The NAAEC citizen submissions process allows members of the

public to request that the CEC investigate concerns regarding environmental enforcement in Canada, Mexico or the United States. The Secretariat administers the process in accordance with NAAEC Articles 14

and 15 and the Guidelines for Submissions on Enforcement Matters,

adopted by the Council in October 1995 and revised in June 1999 and

June 2001. The Secretariat may consider a submission from any person

or nongovernmental organization asserting that a Party to NAAEC is

failing to effectively enforce its environmental law. Subject to certain

conditions, the Secretariat may request a response from the concerned

Party. The Secretariat may then inform the Council that it considers that

the submission, in light of the response provided by the Party, if any,

warrants developing a “factual record.” Factual records provide information on alleged failures to effectively enforce the environmental law

in North America that may assist the submitters, the Parties to the

NAAEC, and other interested members of the public in taking any

action they consider appropriate regarding the matters addressed. Preparation of factual records requires a two-thirds affirmative vote by the

Council, as does publication of final factual records.

27
Through August 2008, the Secretariat has received 64 citizen submissions since 1995. Twenty-one concern Canada, thirty-three concern

Mexico, nine concern the United States and one concerns both Canada

and the United States. Some submissions–including most of those concerning Mexico–focus on a specific project or incident, while others

allege a widespread failure to effectively enforce environmental provisions against an entire industry. The various submissions raise enforcement concerns regarding many different types of environmental laws,

though habitat protection, pollution prevention and environmental

assessment provisions are most frequently invoked. Fifty-four submissions were closed as of the end of August 2008, following either publication of a factual record or termination at an earlier stage.

Since 1994, fifteen factual records have been developed and made

public, concerning the following submissions: SEM-96-001 (Cozumel);

SEM-97-001 (BC Hydro); SEM-97-002 (Rio Magdalena); SEM-97-006

(Oldman River II); SEM-98-004 (BC Mining); SEM-98-006 (Aquanova);

SEM-98-007 (Metales y Derivados); SEM-99-002 (Migratory Birds);

SEM-00-004 (BC Logging); SEM-00-005 (Molymex II), SEM-00-006

(Tarahumara), SEM-02-001 and SEM-04-006 (Ontario Logging and Ontario

Logging II), SEM-02-003 (Pulp and Paper), SEM-03-004 (ALCA-Iztapalapa

II), and SEM-03-005 (Montreal Technoparc).

As of 31 August 2008, ten submissions were pending. The Secretariat was developing three factual records, as instructed by the Council, in

connection with the following submissions: SEM-03-003 (Lake Chapala

II), SEM-04-005 (Coal-fired Power Plants), and SEM-04-007 (Quebec Automobiles). The Secretariat was awaiting Council’s decisions on the development of factual records for submissions SEM-05-003 (Environmental

Pollution in Hermosillo II), SEM-06-003 and SEM-06-004 (Ex Hacienda El

Hospital II and Ex Hacienda El Hospital III), and SEM-06-005 (Species at

Risk). The Secretariat was reviewing two submissions in light of the

Party’s responses to determine whether they warrant the development

of factual records: SEM-07-001 (Minera San Xavier) and SEM-07-005

(Drilling Waste in Cunduacan). The Secretariat was awaiting a response

from the Party for submission SEM-08-001 (La Ciudadela Project).

In December 2007, the Joint Public Advisory Committee (JPAC) of

the CEC conducted its Regular Session 07-04 in San Antonio, Texas,

United States, on the CEC Submissions on Enforcement Matters process

which featured panel discussions with academics, submitters, government agencies, nongovernmental organizations, and other institutions

from the three countries on lessons learned, follow-up and the outlook

for the future. Further to this session, JPAC provided its comments and

28 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
recommendations on the following issues for consideration by the CEC

Council: improvements in timeliness, visibility, transparency and outreach, decision-making, follow-up, and Council Resolution 00-09. In

August 2008, the Council provided a response to JPAC advice, underscoring the importance of continuing to work with JPAC and the Secretariat to continue improving the process and making it more relevant to

the public in the three countries.

All submissions, Party responses, Secretariat determinations, factual records, and related documents are available on the CEC website at

<www.cec.org> under Citizen Submissions on Enforcement Matters

and can also be requested from <info@cec.org>. The Secretariat’s determinations and other documents released through 31 August 1997 were

compiled in the Winter 1998 issue of this series. Determinations and

other documents released from September 1997 through 31 August 2000

were compiled in Volume 5; those from 1 September 2000 through 30

June 2002 were compiled in Volume 9; those from July 2002 through

August 2004 were compiled in Volume 19, and those from September

2004 through August 2006 were compiled in Volume 23. Factual records

published since the Cozumel factual record appear in Volumes 6, 8, 11,

12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 21, 22, 24 and 25. For information about previous

issues, please contact Les Éditions Yvon Blais Inc. at commandes@

editionsyvonblais.qc.ca or <http://www.editionsyvon blais.qc.ca> or

at (800) 363-3047 (Canada) or (450) 266-1086.

The following table captures the status of submissions and actions

taken by the Secretariat at different stages of the process.

1 September 2008

PREFACE 29
History 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001

(to 31 August)

* Note: For a listing of determinations made in 1999-2000, 1997-1998, and 1995-1996, see previous Volumes of the North American Environmental

Law and Policy Series: Volume 23 (Fall 2006), Volume 19 (Fall 2004) and Volume 5 (Fall 2000), respectively.

Submissions

received

SEM-08-001(La Ciudadela

Project)

(Mx)(22 February)SEM-08-002(Air pollution

in suburban

Montreal)

(Can)(29 August)

SEM-07-001(Minera San

Xavier)

(Mx)(5 February)SEM-07-002(Mount Orford

Park)

(Can)(22 February)SEM-07-003(Seal Hunting)

(Can)(26 June)SEM-07-004(St. Clair River)

(Can)(25 July)SEM-07-005(Drilling Waste

in Cunduacán)

(Mx)(26 July)

SEM-06-001

Ex Hacienda (

El Hospital)

(Mx)(26 January)SEM-06-002(Devils Lake)

(Can and US)(30 March)SEM-06-003(Ex Hacienda

El Hospital II)

(Mx)(17 July)SEM-06-004(Ex Hacienda

El Hospital III)

(Mx)(22 September)SEM-06-005(Species at Risk)

(Can)(10 October)

SEM-05-001

Crushed (

Gravel in

Puerto Peñasco)

(Mx)(12 January)SEM-05-002(Coronado

Islands)

(Mx)(3 May)SEM-05-003(Environmental

Pollution in

Hermosillo II)

(Mx)(30 August)

SEM-04-001(Hazardous waste

in Arteaga) (Mx)

(27 January)SEM-04-002(Environmental

Pollution in

Hermosillo) (Mx)

(14 July)SEM-04-003(Gasoline spill in

Tehuantepec)

(Mx)(7 September)SEM-04-004(Oldman River III)

(Can)(10 September)SEM-04-005(Coal-fired Power

Plants) (US)

(20 September)

SEM-03-001

Ontario Power (

Generation)

(Can)(1 May)SEM-03-002(Home Port

Xcaret)

(Mx)(14 May)SEM-03-003(Lake

Chapala II)

(Mx)(23 May)SEM-03-004(ALCAIztapalapa II)

(Mx)(17 June)

SEM-02-001(Ontario Logging)

(Can)(6 February)SEM-02-002(Mexico City

Airport)

(Mx)(7 February)SEM-02-003(Pulp and Paper)

(Can)(8 May)SEM-02-004(El Boludo

Project) (Mx)

(23 August)SEM-02-005(ALCA-Iztapalapa)

(Mx)(25 November)

SEM-01-001(Cytrar II)

(Mx)(14 February)SEM-01-002AAA Packaging(Can)(12 April)SEM-01-003(Dermet)

(Mx)(14 June)

A History of the 65 CEC Submissions on Enforcement Matters, 1 January 2001 – 31 August 2008*

30 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
‡ The Secretariat issued a single determination covering both Article 14(1) and 14(2) for several of these submissions.

Submissions

received

(cont.)

SEM-06-006(Los Remedios

National Park)

(Mx)(9 November)

SEM-04-006

Ontario (

Logging II)

(Can)(12 October)SEM-04-007(Quebec

Automobiles)

(Can)(3 November)

SEM-03-005(Montreal

Technoparc)

(Can)(14 August)SEM-03-006(Cytrar III)

(Mx)(15 August)

14(1), 14(2) ‡

and 14(3)

Determinations

continuing the

process

SEM-08-001(2 July)

SEM-06-006(Revised)(20 April)SEM-07-001(Revised)(29 June)SEM-07-005(Revised)(13 December)

SEM-06-001(17 May)SEM-06-003(30 August)SEM-06-004(consolidated withSEM-06-003)(28 September)SEM-06-005(11 December)

SEM-05-001(16 February)SEM-04-005(24 February)SEM-05-002(30 September)SEM-05-003(9 November)

SEM-04-001(Revised)(30 June)SEM-04-006(14 October)SEM-04-007(3 December)

SEM-03-006(29 August)SEM-03-004(9 September)SEM-03-005(15 September)SEM-03-001(Revised)(19 September)SEM-03-003(19 December)

SEM-02-002(22 February)SEM-02-001(25 February)SEM-02-003(7 June)SEM-02-004(26 November)

SEM-01-001(24 April)SEM-00-006(6 November)

PREFACE 31

History 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001

(to 31 August)
14(1), 14(2)

Dismissals

SEM-06-006(19 January –resubmitted on2 March)SEM-07-002(12 March)SEM-07-001(4 April –resubmitted on4 May)SEM-07-003(13 July –resubmitted on23 August)SEM-07-004(1st August)

SEM-07-003(Revised)(6 September)SEM-07-005(12 September –resubmitted on3 October)

SEM-06-002(8 June –resubmitted on7 July)SEM-06-002(21 August)

SEM-04-002(27 January)SEM-05-002(2 June –resubmitted on11 July)

SEM-04-001(20 February –resubmitted on16 March)SEM-04-001(20 April –resubmitted on25 May)SEM-04-002(30 August –resubmitted on28 September)SEM-04-003(7 October)SEM-04-004(14 October)SEM-04-002(9 November –resubmitted on13 December)SEM-04-005(16 December –resubmitted on18 January 2005)

SEM-03-001(15 July –resubmitted on14 August)SEM-03-002(31 July)

SEM-02-004(19 September –resubmitted on 10and 24 October)SEM-02-005(17 December)

SEM-01-002(24 April)SEM-01-003(19 September)

32 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY History 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 (to 31 August)
Article 21(1)(b)

Requests for

additional

information

from the Party

SEM-07-001(7 March)SEM-07-005(15 May)

SEM-06-006(27 November)

SEM-04-001(13 October)

Dismissals

following

response

SEM-06-006(20 March)

SEM-05-002(26 March)

SEM-04-001(27 January)SEM-05-001(24 October)

SEM-03-001(28 May)SEM-03-006(27 October)

SEM-02-002(25 September)

SEM-98-003(5 October)

Notifications

that a factual

record is

warranted

SEM-06-003 andSEM-06-004(12 May)

SEM-05-002(18 January)SEM-05-003(4 April)SEM-06-005(10 September)

SEM-04-007(5 May)SEM-03-003(18 May)SEM-04-005(5 December)

SEM-03-005(19 April)SEM-02-004(17 May)SEM-03-004(23 August)SEM-04-006(17 December)

SEM-02-003(8 October)SEM-02-001(17 December –second oneafter Council’sdeferral andreceipt of newinformation fromthe Submitters)

SEM-97-002(5 February)SEM-01-001(29 July)SEM-00-006(29 August)SEM-02-001(12 November)

SEM-98-004(11 May)SEM-00-004(27 July)SEM-00-005(20 December)

Draft Factual

record

SEM-03-004(6 August)SEM-03-005(3 December)

SEM-02-003(28 March)SEM-02-001 andSEM-04-006(consolidated)(31 March)

SEM-00-006(6 April)

SEM-00-005(17 May)

SEM-98-006(7 March)SEM-98-004(28 March)SEM-00-004(15 April)

SEM-99-002(28 November)

SEM-98-007(1 October)

PREFACE 33

History 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001

(to 31 August)
Draft

factual record

(cont.)

SEM-97-006(17 April)SEM-97-002(29 July)

Final factual

records

published

SEM-03-004(2 June)SEM-03-005(23 June)

SEM-02-003(5 February)SEM-02-001 andSEM-04-006(consolidated)(5 February)

SEM-00-006(9 January)

SEM-00-005(8 October)

SEM-99-002(24 April)SEM-98-006(23 June)SEM-97-006(11 August)SEM-00-004(11 August)SEM-98-004(12 August)SEM-97-002(11 December)

SEM-98-007(11 February)

History 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001

(to 31 August)

34 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
SEM-05-002

(Coronado Islands)

SUBMITTERS: THE CENTER FOR BIOLOGICAL DIVERSITY,

ET AL.

PARTY: MEXICO

DATE: 3 May 2005

SUMMARY: The Submitters assert that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental laws by permitting the construction of a liquid natural gas

re-gasification terminal, immediately adjacent to

the Coronado Islands.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 15(1)

(18 January 2007)

Notification to Council that a factual record is

warranted in accordance with Article 15(1).

Notice of Withdrawal of Article 15(1) Notification and Termination of

submission following Party’s response (26 March 2007)

35

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Article 15(1) Notification to Council that

Preparation of a Factual Record is Warranted

Submitters: Center for Biological Diversity

Greenpeace México

Mr. Alfonso Aguirre

Ms. Shaye Wolf

American Bird Conservancy

Los Angeles Audubon Society

Pacific Environment and Resources Center

Wildcoast

Represented by: James Jay Tutchton

Party: United Mexican States

Date of receipt: 3 May 2005

Date of this notification: 18 January 2007

Submission no.: SEM-05-002 (Coronado Islands)

I. EXECUTIVE SUMMARY

In accordance with Articles 14 and 15 of the North American

Agreement on Environmental Cooperation (the “NAAEC” or the

“Agreement”), the Secretariat of the Commission for Environmental

Cooperation (CEC) (the “Secretariat”) may examine submissions asserting that a Party to the NAAEC (a “Party”) is failing to effectively enforce

its environmental law. Where the Secretariat determines that the

requirements of Article 14(1) have been met, it shall decide whether the

submission merits a response from the concerned Party in accordance

with Article 14(2). In light of the response provided by that Party, the

Secretariat may notify the Council that it considers the preparation of a

37
factual record to be warranted, in accordance with Article 15. The Council may then instruct the Secretariat to prepare a factual record. The Secretariat dismisses the submission if it finds that the preparation of a

factual record is not warranted.

This Notification contains the Secretariat’s analysis in accordance

with NAAEC Article 15(1) for submission SEM-05-002 (Coronado

Islands), filed with the Secretariat on 3 May 2005. The Submitters listed

above assert that Mexico is failing to effectively enforce Articles 79–83 of

the General Ecological Balance and Environmental Protection Act (Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente—LGEEPA) and

principles 1–3 of Article 5 of the General Wildlife Act (Ley General de Vida

Silvestre—LGVS) by granting environmental impact approval for the

construction and operation, by Chevron Texaco de México S.A. de C.V.

(the “Proponent”), of a liquefied natural gas regasification terminal

adjacent to the Coronado Islands [“Islas Coronado” in Spanish, shortened from the full “Las Islas de los Santos Coronados”], off the coast of

the state of Baja California. The Submitters’ main assertion is that the siting of the terminal, 600 meters from South Coronado Island, should not

have been approved because carrying out the project at this site would

produce irreversible, unmitigable, non-compensable impacts on various vulnerable species, including Xantus’s murrelet (Synthliboramphus

hypoleucus), an endangered species.

In a determination dated 2 June 2005, the Secretariat found that the

submission did not provide sufficient information to allow the Secretariat to review it pursuant to Article 14(1)(c). The Secretariat notified the

Submitters that they had 30 days in which to file a revised submission.

On 7 July 2005, the Submitters filed with the Secretariat a revised submission including supplemental information (the “Supplemental Information”). They added allegations concerning the alleged failure to

effectively enforce LGEEPA Article 78 as well as LGEEPA Articles 34

and 35 in regard to public participation and other requirements for environmental impact assessment of the project. Taking into account the

Supplemental Information, the Secretariat requested a response from

Mexico on 30 September 2005.

On 10 January 2006, Mexico responded to the submission, noting

that the submission focuses on the content of the environmental impact

statement prepared by the Proponent, without taking into account the

additional and complementary information submitted by the Proponent

or the terms and conditions of the approval issued by the Ministry of the

Environment and Natural Resources (Secretaría del Medio Ambiente y

38 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Recursos Naturales—Semarnat). In addition, pursuant to NAAEC Article

14(3)(a), Mexico notified the Secretariat that the matter is the subject of

pending administrative proceedings.

After reviewing the submission in light of Mexico’s response, the

Secretariat concludes that, for the purposes of NAAEC Article 14(3)(a),

there are no pending judicial or administrative proceedings that require

or warrant termination of the submission. It further concludes that central questions remain open in relation to some of the assertions made by

the Submitters concerning alleged failures of effective enforcement during the environmental assessment of the project, prior to its approval. In

particular, central questions remain open concerning whether there was

a comparison of the environmental impacts of various offshore siting

alternatives for the terminal; as to any assessments of the environmental

impact of the project on the Coronado Islands ecosystem; and as to the

assessment of the project’s cumulative and synergistic impacts, pursuant to LGEEPA Article 35. Likewise, information is lacking concerning

Semarnat’s consideration and analysis, pursuant to LGEEPA Article 35,

of the possibility of denying project approval due to impacts on endangered species.

In regard to the Submitters’ assertions concerning failure to effectively enforce the provisions of LGEEPA Article 34 in connection with

public participation in the environmental impact assessment for the project, the Secretariat has determined that the preparation of a factual

record is warranted in order to compile information on open questions

relating to the enforcement of this article prior to approval of the project.

The Secretariat also recommends the preparation of a factual

record concerning questions that remain open in relation to Semarnat’s

enforcement of standards 1–3, 5, and 7 of LGEEPA Article 79 and principles 1–3 of LGVS Article 5 in its consideration, pursuant to LGEEPA

Article 35, of the opinions of entities specializing in wildlife as regards

the project.

II. SUMMARY OF THE SUBMISSION AND SUPPLEMENTAL

INFORMATION

On 3 May 2005, Center for Biological Diversity, Greenpeace Mexico, Alfonso Aguirre, Shaye Wolf, American Bird Conservancy, Los

Angeles Audubon Society, Pacific Environment and Resources Center,

and Wildcoast (the “Submitters”), filed the submission with the Secretariat. The Submitters assert that Mexico is failing to effectively enforce

SEM-05-002 39
provisions of LGEEPA and LGVS1 by allowing the construction of a

liquefied natural gas (LNG) regasification terminal (the “Terminal” or

the “Project”) adjacent to the Coronado Islands, which are located in the

Pacific Ocean off the coast of the state of Baja California, near the United

States border.

The Submitters assert that the Terminal would consist of a platform approximately 300 meters long that would serve as a receiving

dock for supply ships as well as house LNG storage tanks and a

regasification facility that would send natural gas via underwater pipeline to the mainland.2 The Submitters assert that the main justification

provided for building the platform near the Coronado Islands is the

breakwater effect of South Coronado Island.3

The Submitters assert that the Terminal would be sited near an

important breeding colony of Xantus’s murrelet (Synthliboramphus

hypoleucus), a seabird that is listed as endangered in Mexican Official

Standard (Norma Oficial Mexicana) NOM-059-ECOL-2001.4 The submission focuses on harm to Xantus’s murrelet, but the Submitters assert that

the Terminal would also harm other species of the Coronado Islands,5 in

particular endemic terrestrial species and subspecies of animals and

plants found nowhere else in the world, several of which are protected

under NOM-059-ECOL-2001.6 They state that the Coronado Islands are

considered by the National Biodiversity Commission (Comisión Nacional

para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad—Conabio) as an “Important

Area for the Conservation of Birds” and a “Priority Maritime Region.”7

In addition, they assert that the Terminal will be sited within a protected

natural area, and they refer to a resolution to that effect issued by the

Congress of the Union in 2003.8

The Submitters assert that the Terminal would impact the Islands’

species on several levels: light pollution from the Terminal and tankers;

the potential for a catastrophic explosion; direct disturbance through

construction and general operation of the Terminal and the tankers;

increased opportunity for spills and discharge of petroleum products;

increased potential for rat introduction to the islands; and intake,

40 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Submission, p. 1.

2. Ibid., p. 2.

3. Ibid.

4. Submission, p. 1.

5. Ibid., p. 4.

6. Ibid., p. 2.

7. Ibid., p. 12.

8. Ibid.
disinfection, and discharge of 188 million gallons of chlorinated seawater per day.9

The Submitters assert that Semarnat approved the Environmental

Impact Statement (EIS) for the Project on 15 September 2004.10 They

assert that in approving the Project, Semarnat failed to effectively

enforce LGEEPA Articles 78–8311 and the principles listed in paragraphs

1–3 of LGVS Article 5 which, the Submitters assert, the authorities must

observe in making and implementing national wildlife policy.12

According to the Submitters, Mexico has failed to effectively

enforce various standards and measures listed in LGEEPA Article 79

that must be considered for the preservation and sustainable use of

wildlife: 1) preservation of biodiversity and natural species habitat;

2) continuation of the evolutionary processes of species and their genetic

resources, including areas designated as representative for ecological

systems for protection and research; 3) preservation and development of

endemic, threatened, endangered and specially protected species; [...]

5) promotion and establishment of biological stations for rehabilitation

and repopulation of wild fauna species, and [...] 7) promoting and carrying out research on wildlife and genetic material with the object of ascertaining its scientific, environmental, economic, and strategic value to the

Nation.13

The Submitters assert that Mexico is failing to apply the following

principles listed in LGVS Article 5 that the authorities must observe in

making and implementing national wildlife policy:

1) The conservation of genetic diversity and the protection, restoration, and integrated management of natural habitats as

critical factors in the conservation and recovery of wildlife

species.

2) Preventive measures designed to maintain conditions

conducive to the evolution, viability, and continuity of ecosystems, habitats, and populations in their natural environments. In no event may the lack of scientific certainty be used

as a justification for postponing the adoption of effective

SEM-05-002 41

9. Ibid., pp. 3-7.

10. Ibid., p. 2.

11. Ibid., pp. 8-9.

12. Submission, pp. 9-10.

13. Ibid., pp. 8-9.
measures for the conservation and integrated management

of wildlife and its habitat.

3) The application of available scientific, technical, and traditional knowledge as a basis for activities relating to the conservation and sustainable use of wildlife.

The Submitters also assert that the government of Mexico has

failed to effectively enforce its law by approving an insufficient EIS for

the Terminal.14 The Submitters contend that while the EIS does address

the effects of noise and turbidity from the construction and operation of

the Terminal, tanker activity, oil spills, and release of chlorinated water,

it wrongly concludes that these impacts on seabirds, marine mammals,

and marine biota in general will not be significant. The Submitters assert

that there are contradictions among different sections of the EIS and that

one of its chapters is entirely based on an impact analysis of a land-based

LNG terminal project and therefore did not contemplate the impact on

marine species or island wildlife.15

According to the Submitters, in July 2003, the Mexican Federal

Congress of the Union mandated that the relevant federal agencies “promote a decree” for (declaring) a protected natural area comprising the

Coronado Islands. They therefore assert that the EIS for the Terminal

was wrong in stating that “no evidence exists that Islas Coronado have

been declared a natural protected area nor are they in the process of

being declared as such.”16

On 2 June 2005, the Secretariat issued a determination granting the

Submitters a period of 30 days in which to file supplementary information to support their assertions and to identify all the legislative provisions on which the assertions concerning the Project’s EIS are based. The

Submitters filed Supplemental Information on 6 July 2005. The Secretariat determined that an annex to the Supplemental Information alleging

Semarnat’s failure to effectively enforce LGEEPA Articles 34–35 in

regard to the Project provides support for the Submitters’ assertions

regarding the alleged insufficiency of the EIS.

The Submitters assert that Mexico is failing to effectively enforce

Article 34, which lists obligations relating to publicity and public

42 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

14. Ibid., p. 11.

15. Ibid.

16. Ibid., p. 13.
consultation for projects subject to the environmental impact assessment procedure, in that (1) the Proponent allegedly published an

excerpt from the Project outside the period provided by LGEEPA;

(2) Semarnat allegedly did not make available to the public the additional and complementary information filed with Semarnat by the Proponent;17 and (3) Semarnat allegedly failed to give due consideration to

the technical opinions and reports filed by members of the public.18 The

Supplemental Information is accompanied by a U.S. Fish and Wildlife

Service document19 which, the Submitters assert, “discussed the dire

threats to the Xantus’s murrelet posed by the Terminal.”20

With respect to the assertion that Mexico is failing to effectively

enforce LGEEPA Articles 34 and 35, the Submitters incorporate into the

submission the arguments contained in an administrative appeal challenging approval of the Terminal, filed by Alfonso Aguirre Muñoz and

SEM-05-002 43

17. Supplemental Information, Appendix 4, p. 8.

18. Ibid., p. 7.

19. United States of America, Department of the Interior, Fish and Wildlife Service, 50

CFR Part 17, “Endangered and Threatened Wildlife and Plants: Review of Native

Species That Are Candidates or Proposed for Listing as Endangered or Threatened;

Annual Notice of Findings on Resubmitted Petitions; Annual Description of Progress

on Listing Actions,” Federal Register, vol. 70, no. 90, Wednesday, 11 May 2005, Proposed Rules, pp. 24870-24877: “Xantus’s murrelet: [...] Despite actions to address

some of the threats to this species, a recent proposal by ChevronTexaco Corporation

to build a liquid natural gas (LNG) facility 600 meters offshore Islas Los Coronados in

Baja California, Mexico, poses a threat to the survival of the Xantus’s murrelet. The

Los Coronados islands support the largest known breeding population of Xantus’s

murrelets in the world. The construction and operation of the proposed LNG facility

at Islas Los Coronados would increase levels of disturbance to Xantus’s murrelets.

Sources of disturbance include: (1) Bright lights at night from the facility and visiting

tankers; (2) noise from the facility; (3) noise from helicopters visiting the facility; (4)

ingress and egress of tanker vessels; and (5) other vessels transporting personnel and

supplies. These factors would have a serious impact on the islands’ population of

Xantus’s murrelets, and, taken together, the cumulative disturbance caused by this

proposed facility would have substantial negative consequences for the colony.

Additionally, there are potential impacts to the Xantus’s murrelet prey base due to

increased seawater chlorination resulting from this facility. The ocean waters around

Islas Los Coronados are highly productive and very important foraging areas for

breeding, migrant, and wintering seabirds such as the Xantus’s murrelet. The loss of

large numbers of prey could be detrimental to seabirds that depend on Islas Los

Coronados for foraging at various times of year. Degraded water quality around Islas

Los Coronados may also result from this project, such as from the seawater chlorination process. A gas spill from the facility or pipeline could have substantial negative

effects on the Xantus’s murrelet. Due to the now imminent threats from the proposed

LNG facility, we changed the listing priority number for this species from a 5 to a 2.”

Notice published pursuant to the Endangered Species Act, 16 U.S.C. 1531 et seq.

20. Supplemental Information, Appendix 4, p. 1.
Grupo de Ecología y Conservación de Islas on 7 October 2004.21 The

appeal contains the following assertions:

1. The Environmental Impact and Risk Branch (Dirección General de

Impacto y Riesgo Ambiental—DGIRA) of Semarnat did not seriously

consider the submission presented by Aguirre Muñoz and Grupo

de Ecología y Conservación de Islas (the “Appellants”) during the

public consultation process for the Project.22 For example, DGIRA

stated that the submission was not dated, when in fact the date

appeared on the last page.23 Furthermore, in response to the assertion that the original EIS contained a project description corresponding to a different, land-based project, DGIRA referenced the

second version of the EIS and pointed to the absence of such a

description (thereby denying the Appellants’ assertion that the

Proponent had earlier submitted – and made public – a different

version of the EIS).24

2. DGIRA admitted that the EIS submitted by the Proponent was

insufficient but claimed that deficiencies in the EIS were remedied

in additional and complementary information filed with DGIRA

by the Proponent.25 According to the Appellants, the public was

never informed that this information had been filed with DGIRA,

and the information was never included in the public file, thereby

violating the right of the public to be consulted and to participate in

the assessment of the Project.26

3. DGIRA refused to consider additional information regarding the

risk of an explosion associated with the Project.27

4. DGIRA criticized the Appellants for considering the Coronado

Islands as a whole, instead of focusing on South Coronado

Island.28 The Appellants maintain that the reason for considering

the archipelago as a whole is because ecological processes on the

islands are similar and interdependent.29

44 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

21. Ibid., Appendix 4 and 5.

22. Ibid., Appendix 5, p. 3.

23. Ibid.

24. Ibid.

25. Ibid., p. 4.

26. Ibid.

27. Ibid.

28. Ibid., pp. 5, 11.

29. Ibid.
5. DGIRA over-estimated the existing, pre-project degradation of

South Coronado Island.30

6. It is incongruous that while Congress, with the support of National

Protected Natural Areas Commission (Comisión Nacional de Areas

Naturales Protegidas—Conanp), was working to have the Coronado

Islands archipelago declared a protected natural area prior to the

Proponent applying for approval of the Project, the federal executive approved the Project despite its grave environmental risks.31

7. DGIRA is mistaken in asserting that because the Project does

not involve any activities on South Coronado Island, the Project

will have no direct effects on species regulated under NOM-059-

SEMARNAT-2001.32 According to the Appellants, an example of a

direct effect is death by collision.33 The Appellants maintain that it

is well documented that nocturnal birds travel as far as 100 km

away from the islands in search of food, and that such birds are

attracted to illuminated structures, which results in deadly collisions.34

8. The gravest mistake made by DGIRA in its analysis of the

Appellants’ objections to the Project is in dismissing offhand their

assertions regarding adverse effects associated with Terminal construction and operation because such assertions were not supported by technical or scientific documents.35 According to the

Appellants,

a cursory search would certainly have allowed DGIRA to document

the risks noted, instead of denying them out of hand with facile, legalistic arguments, contrary to its own mandate.36

They add:

In its decision, DGIRA criticizes the citizens’ arguments in favor of a

negative decision by invoking the “lack of technical evidence and/or

scientific documents.” DGIRA proffers this counterargument withSEM-05-002 45

30. Ibid., pp. 5-6, 9-10.

31. Ibid., pp. 6-7.

32. Ibid., p. 7.

33. Ibid.

34. Ibid.

35. Ibid.

36. Ibid.
out making any effort to prove its validity. Thus, one major inconsistency is that members of DGIRA’s own staff made a visit of only two

days in order to “obtain further technical information with which to

evaluate and reach a decision on the project.” No serious environmental consultant would say that two days are sufficient to obtain

robust information on all aspects that must be considered in evaluating a project such as this one [emphasis in original].37

They add that their organization was awarded the 2002 Dr.

Enrique Beltrán Castillo Nature Conservation Award by Semarnat

for its efforts and achievements in nature conservation in Mexico,

and that this gives weight to their opinion regarding the Project.38

9. The Proponent failed to comply with Article 34 of LGEEPA by publishing a project description in local newspapers two weeks late,

and by publishing a project description intended to avoid negative

opinions regarding the Project and which downplayed the biological and ecological significance of the archipelago.39

10. DGIRA refused to consider materials filed by the Appellants if

those materials were in English, yet the EIS filed by the Proponent

and accepted by DGIRA contained 54 pages of information written

in English.40

III. SUMMARY OF MEXICO’S RESPONSE

The Secretariat received Mexico’s response to the submission on 10

January 2006. In its response, Mexico asserts that the submission does

not take into account the requirements, conditions, and mitigation measures imposed by Mexico when it approved the Project. According to the

response, compliance with these requirements, conditions, and measures must be demonstrated by means of an environmental quality control program and will be guaranteed by a bond that the Proponent must

post.41 Mexico presents information on how matters raised in the submission were taken into account by the environmental authority when

it approved the Project.42 According to Mexico’s response, the assessments, programs, and restrictions required of the Proponent

46 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

37. Ibid., p. 10.

38. Ibid., p. 7.

39. Ibid., p. 8.

40. Ibid., p. 10.

41. Response, pp. 37 et seq.

42. Ibid.
demonstrate that, in approving the Project, the environmental authorities gave due weight to all of the issues identified by the Submitters.43

Mexico further asserts that pursuant to NAAEC Article 14(3)(a),

the submission should be given no further consideration in view of

pending proceedings, and it requests that the Secretariat keep the files

relating to these proceedings confidential.44

Mexico asserts that the submission is based exclusively on the Submitters’ interpretation of and comments on the EIS, and fails to take into

account that the EIS is subject to approval, and that in issuing such

approval Semarnat has the power to impose conditions and requirements to avert or minimize the negative environmental impacts of a project.45 Mexico further states that the approval of the Project was not

based solely on the EIS but also on a risk assessment (the “Risk Assessment”), as well as additional information and complementary information provided by the Proponent.46

Mexico asserts that several objections to the EIS contained in the

submission constitute personal assessments that lack scientific justification.47 As to the allegation that the Terminal will be located within a protected natural area, Mexico asserts that no such declaration had been

made at the time the Project was approved.48 As regards impacts on nocturnal seabirds caused by artificial light, the response states that the

environmental impact approval contains a series of conditions requiring

the Proponent to justify the selection of lighting equipment and to select

the option with the lowest impact on bird behavior. In addition, Mexico

emphasizes that the possibility was left open “to broaden the scope of

the decision in regard to the approval to prohibit the Project from operating at night.”49

Concerning the risk of a catastrophic explosion, Mexico states that

although the study carried out by the Proponent indicates that such an

event is very unlikely, Semarnat nonetheless took into account the

remote possibility of a catastrophic event and required the Proponent to

consider an environmental response plan designed to offset, prevent, or

minimize environmental harm to the various species.50

SEM-05-002 47

43. See e.g. response, pp. 47, 61.

44. Response, s. I.1, “Existence of Pending Administrative Proceedings,” pp. 4-13.

45. Response, pp. 37-38.

46. Ibid., p. 38.

47. Ibid., p. 40.

48. Ibid., p. 41.

49. Ibid., pp. 44-47.

50. Ibid., pp. 47-52.
Mexico disputes the Submitters’ conclusion that the operation of

the Project will likely frighten away seabirds, noting that the EIS states

that there will be no loss of seabird habitat and that seabirds will not be

affected because they will avoid the affected area.51 Mexico states that,

nevertheless, in order to avert or minimize negative environmental

impacts, the Proponent was required to comply with all the measures set

out in the EIS, the additional information, and the complementary information, to obtain the Single Environmental License (Licencia Ambiental

Única), to implement an accident prevention program and an environmental quality control program, and to implement a biodiversity protection and conservation program.52 Mexico also emphasizes that

restrictions were placed on the Project in the environmental impact

approval (the “Approval”),53 including prohibitions on landing or disembarking on any of the Coronado Islands, except in emergencies as

provided by the LGEEPA; on flights by helicopters or other aircraft associated with the Project over the Coronado Islands; and on the introduction of exotic species onto the islands.54 Mexico further notes that other

mitigation measures were imposed, including the requirement to comply with World Bank wastewater guidelines and to implement a seawater discharge monitoring program; to select the Terminal site and the gas

pipeline route so as to avoid rock outcroppings; to refrain from discharging ballast water into Mexican waters; and to schedule Terminal operations taking into consideration the seasons of highest marine mammal

abundance.55

As to the risk of an oil spill from the tankers, Mexico asserts that the

Submitters failed to consider that the Proponent is required to submit to

Semarnat an emergency response plan and to comply with all provisions of the various documents filed with Semarnat, as well as to submit

to an environmental audit.56

Concerning the risk of rat introduction onto the islands, Mexico

states that the Submitters provided no evidence that the islands are free

of exotic fauna, and notes that the Approval prohibits the introduction of

exotic fauna onto the islands.57

48 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

51. Ibid., pp. 52-54.

52. Ibid., pp. 54-56.

53. Issued by Semarnat on 1 July 2004 in accordance with document no. S.G.P.A./

DGIRA.DEI.1536.04.

54. Response, p. 56.

55. Ibid., pp. 57-58.

56. Ibid., pp. 58-61.

57. Ibid., pp. 62-64.
In regard to chlorinated water discharges into the ocean, Mexico

asserts that the EIS provides no support for the Submitters’ assertion

that the Terminal will discharge 711.6 million liters (188 million gallons)

of chlorinated water into the ocean per day. It further asserts that the discharge levels will in fact be lower than World Bank guidelines for residual chlorine concentrations at the point of discharge into the ocean; that

under the Approval, the wastewater resulting from hydrostatic testing

will have to be neutralized, eliminating the biocide before it is discharged into the ocean; and that follow-up testing of the impact of

wastewater on marine biota will be part of the environmental quality

control program.58

Mexico also addresses the assertions in the submission regarding

Mexico’s alleged failure to effectively enforce LGEEPA Articles 78–83

and LGVS Article 5. In reference to LGEEPA Article 78, Mexico asserts

that as part of the conditions set out in the Approval, the Proponent must

devise a biodiversity protection and conservation program for the

Coronado Islands.59 It asserts that LGEEPA Articles 78 Bis and 78 Bis 1,

the standards of LGEEPA Articles 79, and LGEEPA Articles 80, 82, and

83 are not applicable in this case,60 and further states that the submission

contains no assertions relating to the enforcement of LGEEPA Articles

80–83.61 Nevertheless, Mexico underscores that the Approval demonstrates that the Article 79 standards were taken into account. Thus, for

example, the Proponent was required to comply with all prevention,

control, mitigation, restoration, and compensation measures set out in

the EIS, as well as with the terms and conditions of the Approval. In particular, it was required to comply with the restrictions set out in the

Approval as well as the obligations relating to the development of an

environmental quality control program and a compensation program;

the establishment of coordination, induction, and cooperation mechanisms among the competent federal, state, and municipal authorities,

academic institutions and community groups having an interest in the

environment; as well as the posting of a bond covering compliance with

the terms and conditions of the Approval.62 As to LGVS Article 5, Mexico asserts that, pursuant to the Approval, the Proponent must provide a

technical and/or scientific justification for the type of lighting or light

source to be used in the Project’s facilities, and must select the one with

the lowest impact on bird behavior.63

SEM-05-002 49

58. Ibid., pp. 64-66.

59. Ibid., p. 67.

60. Ibid., p. 68.

61. Ibid., p. 77.

62. Ibid., pp. 70-75.

63. Ibid., p. 85.
Finally, Mexico asserts that LGEEPA Articles 34 and 35 were not

expressly cited by the Submitters in the submission and that the Submitters did not make any assertions about those articles therein.64

IV. ANALYSIS

The Secretariat finds that preparation of a factual record is warranted in order to gather further information regarding the assertion

that Mexico is failing to effectively enforce its environmental law by

approving the Project pursuant to LGEEPA Article 35. In the following

sections of this determination, the Secretariat first explains why the provisions of NAAEC Article 14(3)(a) do not require termination of the submission. The Secretariat then presents its reasons for considering that

preparation of a factual record is warranted.

A. Pending Judicial and Administrative Proceedings

In its response to the submission, Mexico maintains that there are

six pending administrative appeals (recursos de revisión) challenging the

Approval, and that therefore, pursuant to NAAEC Article 14(3)(a), the

submission should be dismissed.65 The Secretariat has determined that

these are not pending proceedings for the purposes of NAAEC Article

14(3)(a), for the reasons set out below.

Article 14(3)(a) provides that the Secretariat shall proceed no further with a matter raised in a submission that is also the subject of a

pending judicial or administrative proceeding. NAAEC Article 45(3)(a)

stipulates that, for the purposes of Article 14(3), “judicial or administrative proceeding” means:

a domestic judicial, quasi-judicial or administrative action pursued by the

Party in a timely fashion and in accordance with its law. Such actions comprise: mediation; arbitration; the process of issuing a license, permit, or

approval; seeking an assurance of voluntary compliance or a compliance

agreement; seeking sanctions or remedies in an administrative or judicial

forum; and the process of issuing an administrative order; [...]

Thus, an administrative proceeding is an administrative action

pursued by a Party – not by an appellant – in a timely fashion and in

accordance with its law.

50 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

64. Ibid., p. 87.

65. Ibid., p. 4.
Mexico’s response identifies six administrative appeals filed by

various persons and organizations (including one of the Submitters)

under LGEEPA Article 176 challenging Semarnat’s September 2004

decision to approve the Terminal.66 Five of these appeals were filed in

October 2004 and the sixth was filed in May 2005.67 Because all the

appeals deal with the same matter, Semarnat joined them.68

Under the LGEEPA, administrative appeals are filed directly with

the authority that made the decision at issue; this authority, in turn, must

refer the appeal to its hierarchical superior for a final decision.69 The

Federal Administrative Procedure Act (Ley Federal de Procedimiento

Administrativo—LFPA),70 whose provisions are suppletive to those of

the LGEEPA,71 provides that the authority must issue its decision within

three months.72 Where three months elapse without a decision, the

LFPA deems the appeal to be denied.73

In its response to the submission, Mexico stated that, pursuant to

LFPA Article 94, the appellant may await an explicit decision or, at any

time following the three-month period in which a decision must be

issued, challenge the implicit denial of the appeal.74 According to Mexico, because appellants may yet challenge the implicit upholding of the

Approval, the joined proceedings filed in October 2004 and May 2005

are still pending.

Article 14(3)(a) does not require termination of the submission in

these circumstances. Mexico asserts that, despite the expiration of the

three-month period for resolving the appeals, Semarnat is still considering them.75 Even if Semarnat is “in the process of issuing an administrative order,” the proceeding is no longer timely for the purpose of Article

45(3)(a). As noted above, administrative orders must be issued within

three months following the filing of an appeal. Where the authority fails

SEM-05-002 51

66. Ibid.

67. Ibid., pp. 4-7. Concerning appeals 130/2004, 131/2004, and 132/2004, the response

states that they were filed 7 October 2005, but the actual filing date was 7 October

2004.

68. Ibid., p. 7.

69. LGEEPA Art. 176.

70. Published in theDiario Oficial de la Federación (DOF, Official Gazette of the Federation)

on 4 August 1994.

71. LFPA Art. 2.

72. Ibid., Art. 17.

73. Ibid.

74. Response, p. 8.

75. Indeed, when Semarnat consolidated the first five appeals in April 2005, the threemonth period under LFPA Art. 17 had expired.
to act, the law fills the legal void by establishing that the appeal is

deemed to be denied. For the purposes of the NAAEC, upon expiry of

the period prescribed by Mexican law for the authority’s action, any

subsequent action taken by the Party at the appellant’s request, even if

compliant with Mexican law, is not considered timely. Because it is not

a timely action, the proceeding does not fall within the meaning of

NAAEC Article 45(3)(a) and therefore cannot be a pending administrative proceeding for the purposes of Article 14(3)(a).

Mexico asserts that in view of the lack of an explicit, as opposed to

an implicit, resolution of the administrative appeals, the information

gathering process for a factual record would be impaired because information related to the joined appeal must be kept confidential pursuant

to the Federal Transparency and Access to Public Governmental Information Act (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental).76 The Secretariat has no information indicating that the

appeals are being actively pursued, and notes that Mexico could avoid

this concern entirely by making a decision on the appeal, which, if not

yet explicitly resolved, has been pending over two years and is legally

considered denied.77 The Secretariat finds that the possibility that information gathering will be impaired is limited, given that more than two

years have passed since the first appeals were filed and more than

eighteen months have passed since the last was filed.

B. Preparation of a Factual Record is Warranted

Having reviewed the submission in light of Mexico’s response, the

Secretariat finds that the preparation of a factual record is warranted in

relation to the assertions in the submission concerning the approval of

the Project. The Secretariat finds that central questions remain open

regarding enforcement, by DGIRA, of various requirements of LGEEPA

Articles 34 and 35 as they relate to assessing environmental impacts and

consulting the public prior to Semarnat making the decision to grant

environmental impact approval to the Project at the site selected by the

Proponent. As regards the conditions attached to Semarnat’s approval

of the Project, such information is relevant to clarify aspects of the evaluation carried out by DGIRA, pursuant to Article 35 of LGEEPA, prior to

approving the Project.

52 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

76. Response, pp. 12-13.

77. The Secretariat notes that NAAEC Art. 7 provides, inter alia, that each Party shall

ensure that its administrative proceedings are not unnecessarily complicated and do

not entail unreasonable charges or time limits or unwarranted delays.
In regard to LGEEPA Articles 78–83 and LGVS Article 5, the Secretariat finds that the Submitters’ allegations in the submission should

be considered within the more specific framework provided by the

LGEEPA for approval of a project’s environmental impacts. Thus,

LGEEPA Article 35 provides that for approval of works and activities to

which the EIA procedure applies, Semarnat shall submit to the provisions of various legal instruments and “any other applicable legal provisions.” On this basis, the Secretariat recommends the development of a

factual record in order to compile further information on the consideration given by DGIRA to standards 1–3, 5, and 7 of LGEEPA Article 79

and principles 1–3 of LGVS Article 5 as it reviewed the technical opinions of entities specializing in wildlife conservation. In the following

sections, the Secretariat sets forth its reasons for this determination.

1. Alleged failure to effectively enforce Article 35 of LGEEPA by

accepting an insufficient EIS and not evaluating the possible

effects of the Project on the ecosystem of the Coronado Islands

The Submitters allege the failure of the Proponent and Semarnat to

assess, from an environmental perspective, alternative locations for the

Project; failure to consider potential Project impacts on the ecosystem of

the archipelago as a whole; and failure to consider cumulative and

synergistic effects.

(i) Environmental criteria for assessing alternative locations for the

Terminal

The Submitters claim that the EIS did not consider potential alternatives to the location for the Project, from the perspective of environmental impacts, as required by Article II.3.2.2 (“Sitios o trayectorias

alternativas”) of Semarnat’s guide for the preparation of EIS.78 As evidence for this assertion, they cite the Approval, in which DGIRA states:

Although the information presented in the EIS exhibited some inadequacies as regards the criteria and the justification for the methodologies

used in evaluating and identifying the environmental impacts, DGIRA

requested additional information from the developer, who rectified these

SEM-05-002 53

78. Guía para elaborar la manifestación de impacto ambiental (Guide to Production of Environmental Impact Statement), regional form for petroleum projects, published by the

Environmental Land Use Planning and Impact Division (Dirección de Ordenamiento

Ecológico e Impacto Ambiental) of the National Institute of Ecology (Instituto Nacional de

Ecología) of the former Ministry of the Environment, Natural Resources, and Fisheries

(Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca) (no date) at 6.
inadequacies as indicated in paragraph XXXVI of this document. [...] It

should also be clarified that the developer, in the additional and complementary information, presented alternatives in an effort to justify the siting of the LNG terminal in the vicinity of South Coronado Island as the

most viable option in comparison with other sites analyzed by the developer.79

The Submitters state that Semarnat never issued a public notice

regarding receipt of the additional information and the complementary

information, and never included this information in the public file, as

required by paragraph I of Article 26 of the Regulation to the LGEEPA

Respecting Environmental Impact Assessment (Reglamento de la

LGEEPA en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental—REIA80).81 The

Submitters assert:

According to these paragraphs, the additional and complementary information were apparently pivotal elements leading to DGIRA’s positive

decision. As such, the fact that this information was never announced nor

made available to the public constitutes a serious infringement of civil

society’s right to participate in the project evaluation process. It is absurd

that such serious defects in the EIS, such as the fact that the precautionary

principle was ignored and that no justification was provided for the siting

of the project, were totally rectified in additional and complementary

information that was never made public.82

The Secretariat reviewed the EIS, the corresponding Risk Assessment,83 and the additional information provided by the Proponent at

Semarnat’s request (“Additional Information”), in order to determine

how the Proponent decided where to site the Terminal.

The EIS indicates that the Proponent considered the possibility of

siting the Terminal on the Baja California coast but opted for an offshore

project after analyzing the policies adopted within the framework of the

environmental land use planning program for the coastal region.84

Regarding this program, the EIS states as follows:

54 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

79. Supplemental Information, Appendix 5, p. 4.

80. Published in the DOF on 30 May 2000.

81. Supplemental Information, Appendix 5, p. 4.

82. Ibid.

83. See LGEEPA Art. 30: “... In case of activities considered as high-risk under this Act, the

statement shall include the corresponding risk assessment.”

84. “In accordance with Article 37 of the Baja California State Urban Development Act

(Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Baja California—LDUEBC), the Regional Urban,

Tourism, and Ecological Development Program for the Tijuana-Rosarito-Ensenada
Cocotren is an extremely important land use planning instrument providing for consistent urban development among the municipalities of

Tijuana, Playas de Rosarito, and Ensenada. In addition, during the decision-making process for the Project, the requirements and impacts with

respect to Cocotren were assessed to determine the best site for the

Project.85

In the Risk Assessment, the Proponent states as follows:

State officials, local officials, and the local community expressed concerns

about the impact of a land-based regasification facility. The idea of siting

a regasification facility anywhere on the Baja California coast is being

challenged by the local community.86

SEM-05-002 55

Coastal Corridor (Programa Regional de Desarrollo Urbano, Turístico y Ecológico del

Corredor Costero Tijuana-Rosarito-Ensenada—Cocotren) is considered a regional program. Prepared by the Ministry of Human Settlements and Public Works (Secretaría

de Asentamientos Humanos y Obras Públicas) and pursuant to LDUEBC Article 38, this

program is subject to the provisions of the State Development Plan. Cocotren is concerned with tourism and environmental issues common to the coastal corridor of

these three cities and is a policy instrument for municipal planning. Cocotren is a legal

instrument that represents an update of the program created in 1995 (Cocotren).

The purpose of Cocotren is to coordinate land use planning within and among the

municipalities with a view to achieving consistent urban development, thereby contributing to regional development. Cocotren is a guideline to be followed when planning takes place. The spirit of these legal provisions is that of ensuring uniform

policymaking within the state of Baja California.

Cocotren also has an interregional function. The Tijuana-Ensenada corridor may be

considered a part of the San Francisco-Los Angeles-San Diego urban belt, and these

are highly urbanized, industrialized areas. This corridor is part and parcel of a set of

economic and demographic interrelations situated on both sides of the border. The

international context has defined the economic activities of the communities constituting Cocotren. International trade across the Tijuana-San Diego border continues to

increase with the passage of time (Cocotren).

Cocotren acknowledges that the potential uses of the corridor are activities in the

tourism industry and related economic sectors such as trade, services, the film industry, arts and crafts, tourist transportation, dining, and sports activities. Due to the

great ecological value of the region, the corridor is considered an ideal location for

such activities.

Cocotren divides the territory into twenty-eight Environmental Management Units

(Unidades de Gestión Ambiental—UGA). These UGA are determined with reference to

the urban, tourism, environmental, and physical characteristics of the region. Figure

3.2 shows the Cocotren area, comprising Tijuana, Playas de Rosarito, and Ensenada.

CT de México conducted a feasibility study and various in-depth studies on Cocotren

and assessed its policies. As a result of these assessments and in order to minimize the

possible adverse impacts on the environment and the population, CT de México saw

fit to execute the Project offshore as a better alternative.” EIS, pp. 3–15, 3–16.

85. EIS, pp. 3–50.

86. Risk Assessment, pp. 2-19.
According to the Additional Information, in selecting an offshore

site, the Proponent’s two main considerations appear to have been

safety and gas transportation distance to the mainland, in that order.87

Thus, the siting of the Terminal to the leeward side of South Coronado

Island makes it possible to take advantage of the island’s breakwater

effect, while the distance to the coastal interconnection system (17 km) is

not too great.88 As to the distance between the Terminal and the island

(600 m), it was determined in such a way as to maximize the wind protection provided by the island while simultaneously maintaining the

safety radius required by international standards and the Electricity

Regulatory Commission (Comisión Reguladora de Electricidad).89

In this regard, in the EIS chapter on mitigation measures, the Proponent explains as follows:

The result of impact identification and assessment was that the Baja California Offshore LNG Terminal Project (the Project) in general will have

impacts considered non-significant due to the mitigation measures incorporated into the Project’s design. The mitigation procedures and measures

included from the planning and design stage onward for the construction,

operation, and maintenance stages of the Facility have led to the generation of impacts considered non-significant during the execution of the

Project. These measures are presented below.

The main mitigation measure that was considered in order to minimize

the environmental and socioeconomic impacts on the region was to build

the Project offshore. It was considered that by building and operating

a Regasification Facility in the Territorial Waters off the coast of Baja

California:

• It does not conflict with land use considerations in the Regional Urban,

Tourism, and Ecological Development Program for the TijuanaRosarito-Ensenada Coastal Corridor [Programa Regional de Desarrollo

56 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

87. Additional Information, s. 7.0, “Environmental Prognosis,” p. 8 (March 2004): “A

very specific site was identified that would meet the seismicity and other safety

requirements. If the site were located closer to the coast in order to reduce the distance

and cost of the underwater gas pipeline, other factors would pose a risk, such as the

protection provided by the northern portion of South Coronado Island, the distance

from existing faults, and the safe ingress and egress of LNG tankers. Issues such as

these were considered in determining the location of the safest site.”

88. See Additional Information, s. 7.0, “Environmental Prognosis,” subsection 7.b

(March 2004).

89. See Risk Assessment, s. 2.5, “Siting Criteria,” pp. 2-20. Nevertheless, in the Additional

Information, the Proponent notes that “in the event of a catastrophic scenario, the

affected area could also include a portion of Coronado Island.” See Additional Information, subsection 9.b.7, “Restoration Activities” (March 2004).
Urbano, Turístico y Ecológico del Corredor Costero TijuanaRosarito-Ensenada—Cocotren], which is of great importance for the residents of Baja California;

• It does not require construction of a breakwater for safe unloading of

liquefied natural gas (LNG) tankers. The area required for a breakwater

is larger than the area occupied by the Facility offshore;

• It does not require the construction of a pier, which could change the

existing conditions on the coast;

• Regarding safety conditions, the Project will not be sited within industrial or residential areas;

• It does not interfere with existing port activities and will not create new

ports on the Baja California coast.90

The foregoing passage indicates that the Proponent’s opinion was

that siting the Project offshore constituted the main mitigation measure

for the environmental and socioeconomic impacts of the Project.

According to the Submitters:

[...] this reduces an ecosystem of great ecological value to the economic

value of a breakwater, as if the island consisted of mere inert rock and were

not an active ecosystem bursting with life.91

Semarnat states the following in the Project Approval:

This site was selected, among other reasons, for the breakwater effect provided by the presence of South Coronado Island, which obviates the need

for additional infrastructure such as breakwaters, groins or piers that

would increase the environmental impacts.92

In the Additional Information, the Proponent states that it carried

out a conceptual screening study to investigate alternative solutions and

sites for the facility.93 Also, in June 2004, the Proponent filed complementary information with Semarnat.94 The Secretariat did not obtain a

SEM-05-002 57

90. EIS, p. 6–1.

91. Supplemental Information, Appendix 7, p. 18.

92. Approval, p. 66.

93. Additional Information, s. 7.0, “Environmental Prognosis,” p. 10 (March 2004).

94. See p. 14 of the Approval: “XLV. That on 7 June 2004, DGIRA received an unnumbered document dated 2 June 2004 whereby the Proponent submitted complementary information further to the additional information submitted in the unnumbered

document of 16 March 2004.”
copy of this filing,95 which forms part of the information on which

Semarnat based its evaluation of the Project.

The Secretariat has reviewed the submission in light of Mexico’s

response and has determined that preparation of a factual record is

warranted in order to compile additional information – including information referenced above – that is missing for a consideration of environmental criteria used to assess alternative offshore project locations, as

prescribed by the REIA and the corresponding guide published by

Semarnat.96

The foregoing takes on further importance when one considers

that the Proponent, in the Additional Information, put forward the following arguments in favor of the approval of the site that it was promoting for the Project:

It is common knowledge for the majority of the residents of Baja California

and the governmental authorities that there is a special interest on the part

of foreign gas companies in building an LNG regasification facility in this

area. If Chevron Texaco de México (CT de México) does not carry out this

regasification facility Project off the coast of Baja California, there would

exist at least three other parties interested in developing their own project

under very different arrangements. The other projects contemplate a

land-based facility that would meet with greater difficulties in combining

marine and coastal components. These difficulties translate into environmental impact and societal opposition. The residents of Baja California are

involved in decision-making processes and are quite active on social and

environmental matters; as such, the majority of them oppose the development of coastal facilities, primarily due to the incompatibility of such facilities with the land use and zoning designations. Nevertheless, there is a

58 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

95. Request for information of 1 May 2006, pursuant to NAAEC Article 21(1)(b): electronic mail from Katia Opalka, Legal Officer, CEC Secretariat, to Lic. Margarita

Palafox, International Affairs Coordinating Unit (Unidad Coordinadora de Asuntos

Internacionales—UCAI) of Semarnat. On 30 May 2006, the UCAI sent the Secretariat s.

2 of the Additional Information which, as it happens, is entitled “Complementary

Information”; however, it did not respond to the Secretariat’s request, reiterated on 30

May 2006, for a copy of the complementary information submitted by the Proponent

to DGIRA in June 2004.

96. See REIA Art. 13, paras. II and VII and s. II.3.2.2 of the Guía para elaborar la manifestación

de impacto ambiental (Guide to Production of Environmental Impact Statement),

regional form for petroleum projects, published by the Environmental Land Use

Planning and Impact Division (Dirección de Ordenamiento Ecológico e Impacto

Ambiental) of the National Institute of Ecology (Instituto Nacional de Ecología) of the former Ministry of the Environment, Natural Resources, and Fisheries (Secretaría de

Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca) (no date).
great need to develop a regasification project in Baja California and it is

highly probable that one of the many interested parties will develop its

project.

If CT de México is unsuccessful in developing the Project, the residents of

Baja California will be facing a coastal regasification facility with its concomitant environmental and social impacts. But if the Baja California Offshore LNG Terminal Project is built, the residents of Baja California will

have greater assurance, since the Facility will be located 16 km off the

coast and the environmental impacts are considered non-significant. As a

result, the overall residual impact would be greater if another company

had the opportunity to develop its project.97

In summary, developing a factual record would allow the Secretariat to compile additional information on the environmental assessment

of the various offshore siting options for the Project that is required for

a consideration of Semarnat’s enforcement of LGEEPA Article 35 in

approving the Project.

(ii) Scope of the Environmental Assessment

The Submitters assert that in regard to the scope of the environmental assessment of the Project, DGIRA failed to effectively enforce

LGEEPA Article 35 by accepting an incomplete EIS from the Proponent98 and by evaluating the potential environmental impacts of the

Project only in regard to the planned Terminal site and a part of South

Coronado Island, without considering the entire archipelago.99

LGEEPA Article 35 provides that in order to obtain environmental

impact approval, an applicant must file an EIS with Semarnat. The EIS

must contain, at the very least, a description of the possible impacts on

any ecosystem that may be affected by the work or activity in question,

considering the sum total of the components making up the ecosystem.100 In addition, LGEEPA Article 35 stipulates:

In like manner, for the approval referred to in this Article, the Ministry

shall assess the possible effects of such works or activities on the ecosystem(s) involved, considering the sum total of the components making up

the ecosystem and not merely the resources that would potentially be

subject to use or impact.

SEM-05-002 59

97. Additional Information, s. 7.0, “Environmental Prognosis,” p. 2 (March 2004).

98. Submission, p. 12.

99. See submission, pp. 12-13 and pp. 5 and 11 of Appendix 5 of the Supplementary

Information.

100. LGEEPA Art. 30.
In the EIS and the Additional Information, the Proponent concludes that the environmental impact of construction and operation of

the Terminal will be non-significant because fish and birds will avoid the

Terminal area.101 Regarding this conclusion, the Submitters assert: “The

EIA utterly fails to consider the significance of the predicted avoidance

behavior in the context of the breeding colonies.”102 According to the

Submitters, the ecosystem that will be affected by the Project comprises

all four of the Coronado Islands and the waters surrounding those

islands.103

In the submission, the Submitters allege that DGIRA failed to effectively enforce LGEEPA Article 35 in holding that the Project would have

60 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

101. See e.g. Additional Information, s. 4.0, “Impacts on Marine Mammals,” p. 8 (March

2004): “The activities described above have the potential to impact listed species.

However, given that marine mammals possess the natural instinct to avoid areas

that could disturb their activities and that CT de México will ensure that prevention

and control measures are implemented, these impacts are considered to be non-significant.” Additional Information, s. 5.0, “Environmental Impact Analysis,” p. 7

(March 2004): “The adverse biological effects of cooled water discharge will be local.

It is anticipated that most of the mobile species will move far away from the cooled

water column. Therefore, minimal adverse effects on protected, controlled, or

other marine species are expected.” Additional Information, s. 5.0, “Environmental

Impact Analysis,” p. 22 (March 2004): “Thus, it is expected that marine mammals

will avoid the area surrounding the facility during its operation due to increased

ship traffic, reduced visibility, desertion of the area by prey species, and increased

noise. This will reduce the numbers of marine mammals and birds in the vicinity of

the Facility, meaning that a smaller number of species could be affected by a fuel or

oil spill.” Additional Information, s. 5.0, “Environmental Impact Analysis,” p. 24

(March 2004): “In the event of a fire or explosion, the accident would be circumscribed and controlled by means of the above-mentioned safety and fire protection

equipment and measures. Since the Facility is sited approximately 600 meters from

South Coronado Island, it is not expected that this type of accident would have a

direct impact on the island and its wildlife. The indirect impacts such as smoke

could reach and affect the island and its natural resources; however, these effects

would only be short-term in nature. Concerning marine mammals and birds, only

those present within or near the radius of impact at the time of the accident would be

affected. It is expected that marine mammals will avoid the area surrounding the

Facility during its operation due to increased ship traffic, reduced visibility, desertion of the area by prey species, and increased noise. For these reasons, a reduction

in the number of marine mammals and birds inhabiting the area surrounding the

Facility during the operation of the Project is expected. This implies a smaller number of species that could be affected by a fire or explosion at the Facility. Furthermore, the main effects of a fire or explosion would be felt on the surface of the water.

This decreases the impact on marine mammals and biota in the vicinity of the

Facility at the time of the accident. Therefore, the potential impacts resulting from a

fire or explosion are considered non-significant.”

102. Submission, p. 11.

103. Ibid., pp. 2, 11.
no direct impact on species governed by NOM-059-ECOL-2001 because

none of the Project’s component works or activities would be executed

on South Coronado Island.104 The Submitters identify, as an example of

a direct impact, the possibility of nocturnal seabird mortality due to collisions.105According to the Submitters, nocturnal seabirds nesting on the

Coronado Islands range more than 100 km from the islands in search of

food.106 The Submitters also claim that there will be impacts on Xantus’s

murrelet, due to predation, if any event were to occur related to the construction or operation of the Terminal that causes adults to abandon

their nests.107

In the Approval, DGIRA explains that because the Terminal will

not be sited on one of the Coronado Islands, but rather at a distance of

600 meters from South Coronado Island, the Project probably will not

have direct impacts on the populations of species listed in NOM-059-

ECOL-2001 that are found on South Coronado Island.108 Mexico adds

that it is important to consider that the ecosystem on this island is not in

its original condition.109

Regarding the condition of South Coronado Island, in the

Approval, DGIRA makes the following observation, concerning the

opinion expressed by the Baja California State Environment Department, to the effect that the Project would be sited in an area of great

scenic and ecological value:

[...] although bibliographically speaking the Coronado Islands archipelago has been considered to be an area of great scenic and ecological value,

it should be noted that South Coronado Island does not exhibit pristine

environmental conditions. These assertions are based on the fact that during a site visit conducted by DGIRA technical personnel, the vegetation on

the eastern shore of South Coronado Island was observed to have been

altered and signs of domestic fauna (dogs and donkey scat) were also

observed.110

In its response to the submission, Mexico notes that the Proponent

concluded, in the EIS, as regards potential impacts on seabirds: “There

SEM-05-002 61

104. Supplementary Information, Appendix 5, p. 7.

105. Submission, p. 4.

106. Supplementary Information, Appendix 5, p. 7.

107. See submission, p. 7.

108. Approval, p. 13.

109. Ibid.

110. Ibid., p. 47.
will be no loss of habitat as a result of the construction or operation of the

Facility; therefore, there will be no significant impact on bird habitat.

Result: Non-Significant.”111 On this issue, Mexico states in its response to

the submission: “It cannot be concluded from the foregoing, as the Submitters wrongly assert, that seabirds will be frightened away, because it

is specified that there will be no loss of seabird habitat, so that what the

Submitters assert is incorrect.” In its response, Mexico states further:

[...] it is clear from the foregoing considerations that the project will not

have the impact of eradicating Xantus’s murrelet, a species which, moreover, ranges from Canada to Mexico and, as the Submitters themselves

assert, is found on Benito Island and the rest of the Coronado Islands,

while on South Coronado Island there is no evidence of there being

extinctive processes underway [emphasis in original].112

In its response to the submission, Mexico explains that in granting

environmental impact approval to the Project, it made approval conditional on the Proponent’s implementing a biodiversity protection and

conservation program for the area whereunder, among other things, the

Proponent would conduct studies of the potential impacts on bird populations and identify measures to mitigate the negative impacts.113

After reviewing the submission in light of Mexico’s response, the

Secretariat has determined that central questions remain open regarding Semarnat’s enforcement of LGEEPA Article 35 in regard to the

requirement, in that article, for an assessment of a project’s effects on the

ecosystem and its components. Developing a factual record would allow

the Secretariat to gather missing, relevant, information, including as

regards how Semarnat took into account the provision of LGEEPA Article 35 which provides for a denial of project approval if the Project will

affect threatened or endangered species.114

62 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

111. Response, p. 53.

112. Ibid., p. 77.

113. Ibid., p. 55.

114. LGEEPA Art. 35 provides, in part: Once the environmental impact statement has

been evaluated, the Secretariat will issue the corresponding resolution, duly supported and providing reasons, in which it may: [...] III. Deny the requested authorization, when: a) There is a contravention of what is established in this Act, its

regulations, the Official Mexican Norms and other applicable provisions; b) The

work or activity in question may result in one or more species being listed as threatened or endangered or may affect any such species; or c) False information has been

submitted by the proponents, with respect to the environmental impact of the work

or activity in question.
(iii) Cumulative and Synergistic Impact Assessment

The Submitters assert that, contrary to the REIA,115 there was no

assessment of the Project’s cumulative environmental impacts on the

regional environmental system.116 The REIA defines cumulative environmental impact as “the effect on the environment arising from the

incremental impacts of individual actions resulting from interaction

with others that took place in the past or are occurring in the present.”117

It defines synergistic environmental impact as “that which occurs where

the combined effect of the simultaneous presence of various actions produces a greater environmental impact than the sum of the individual

impacts taken separately.”118

In the documentation filed by the Submitters and by Mexico in its

response to the submission, the Secretariat found no information on any

assessment of the possible cumulative and synergistic environmental

impacts, on the Coronado Islands, of Terminal construction and operation; that is, the impact on the ecosystem resulting from the addition of

this new source of impacts to the existing ones, and the impact arising

from the combined effects of the Project itself, each of which represents

an environmental impact (loss of marine habitat, light, noise, turbidity,

chlorine, ship traffic, etc.).119 It should be noted that the Approval

requires the study of such impacts in order to determine mitigation measures.120 However, the REIA requires that the results of such studies be

available, in EISs, before DGIRA makes the decision to approve a project.121

The factual record preparation process would allow the Secretariat

to gather information regarding open questions on how the legally

established conditions for the assessment of the synergistic and cumulative environmental impacts of a project were complied with before the

Project was approved.

SEM-05-002 63

115. REIA Art. 13, paras. II, III and V.

116. Supplementary Information, Appendix 6, p. 20.

117. REIA Art. 3, para. VII.

118. Ibid., para. VIII.

119. See REIA Art. 3, para. VIII: “Synergistic environmental impact: That which occurs

where the combined effect of the simultaneous presence of various actions presents

a greater environmental impact than the sum of the individual impacts taken

separately.”

120. Approval, pp. 97-99.

121. REIA Art. 13, para. V.
2. Alleged failure to effectively enforce LGEEPA Article 34 as

regards public notice and consultation requirements

The Submitters assert that Semarnat failed to effectively enforce

LGEEPA Article 34 by not sanctioning the Proponent when it published

an excerpt of the Project in local newspapers two weeks late,122 and by

accepting a project description from which key information, required by

the REIA, was missing, such as an indication of the proximity of the proposed Terminal to South Coronado Island;123 by denying that the Proponent initially filed an EIS that contained a description corresponding to

a different, land-based project;124 by failing to give public notice that

the Additional Information and complementary information had been

added to the file and failing to make this information available to the

public;125 and by failing to give due consideration to the concerns raised

by members of the public.126 In the Approval, DGIRA denies the Submitters’ allegation that there was an initial EIS containing a project description for a different, land-based LNG project, and that the original EIS

was replaced without notice.127 The Approval states that LGEEPA Article 34 and REIA Articles 40, 41 and 43 set out the formalities governing

the public consultation process and that “during the period and with the

formalities prescribed by the aforementioned Act and its Regulation for

that purpose, no call for public consultation by Mexican citizens or foreign nationals was received.”128

It is evident from the excerpt of the Additional Information reproduced in Section 1(i), above, that avoidance of the public consultation

processes prescribed by Cocotren was an important factor considered by

the Proponent in deciding to site the Project offshore. LGEEPA Article 34

64 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

122. Supplementary Information, Appendix 4, p. 8. See also Supplementary Information, Appendix 5, p. 11. Art. 34 I requires proponents to publish a project description in a local newspaper within five days of filing a request for an environmental

impact authorization with Semarnat. In the case of the Project, Semarnat received

the request on 9 October 2003 (see Approval, p. 1), while the project description was

published in local newspapers on 31 October 2003 (see Approval, p. 9).

123. Ibid. Art. 41 I of the REIA requires that the project description include, at least,

“c) indication of the site where the work or activity is to be carried out, indicating the

State or Municipality and making reference to the existing ecosystems and their

condition at the time the study is performed, and d) indication of the principal environmental impacts that may be caused by the work or activity and any proposed

mitigation or restoration measures.”

124. Submission, p. 13; Supplementary Information, Appendix 4, p. 3.

125. Supplementary Information, Appendix 4, p. 8, and Appendix 5, p. 11.

126. Ibid., Appendix 4, p. 10.

127. Approval, p. 23.

128. Approval, p. 14.
is the only applicable legal provision offering citizens an opportunity to

be consulted about the Project and its siting by the Proponent.

In addition, the Secretariat has received no response from Mexico

in relation to the allegations in the submission based on LGEEPA Article

34. For these reasons, and because the Secretariat has not obtained a copy

of the complementary information filed by the Proponent in June 2004,

the Secretariat finds that preparation of a factual record is warranted

in order to compile additional, relevant information that is missing for

a consideration of the Submitters’ assertion that Mexico failed to effectively enforce LGEEPA Article 34 during the environmental impact

assessment for the Project.

3. Alleged Failure to effectively enforce Standards 1–3, 5, and 7

of LGEEPA Article 79 and Principles 1–3 of LGVS Article 5

in Approving the Project

Article 35 of LGEEPA provides, in part:

For the authorization of the works and activities contemplated in Article

28, the Ministry will be subject to the provisions of the aforementioned

regulations,129 as well as to the urban development programs, environmental land use plans, protected natural area declarations, and other

applicable legal provisions.

The Submitters assert that in approving the Project, Mexico failed

to effectively enforce standards 1–3, 5, and 7 of LGEEPA Article 79 for

preservation and sustainable use of wildlife, as well as principles 1–3 of

LGVS Article 5.130 In its response to the submission, Mexico asserts that

these provisions do not apply in regard to the decision to approve the

Project because, according to Mexico, it was not a matter of approving

the use of wildlife. Nevertheless, Mexico asserts that the terms and conditions of the Approval show that Mexico did take into account these

standards and principles in granting environmental impact approval for

the Project.131

REIA Article 24 provides that, as part of the environmental impact

assessment procedure, Semarnat may solicit the technical opinion of any

department or entity of the Federal Public Administration, as required,

given the nature of the work or activity in question. In the case of the

SEM-05-002 65

129. The LGEEPA, its regulation, and the applicable Mexican Official Standards.

130. Submission, pp. 8-12; Supplementary Information, pp. 2-3.

131. Response, pp. 66-86.
Project, DGIRA solicited the technical opinion of agencies specializing in

wildlife, among others. However, additional information is required

regarding how DGIRA took account of the above-mentioned standards

and principles in analyzing the opinions and comments that it received

from these entities. Thus, as discussed below, questions remain open as

to how DGIRA gave consideration to the opinions that it solicited and

obtained from other entities during its assessment of the Project’s possible environmental impacts, in light of the standards and principles of

LGEEPA Article 79 and LGVS Article 5 cited by the Submitters, in

accordance with LGEEPA Article 35.

The Approval indicates that various entities with highly specialized knowledge of the Coronado Islands ecosystem or protected species

had concerns about the Project’s potential environmental impacts. For

example, after reviewing the EIS, the Wildlife Branch (Dirección General

de Vida Silvestre—DGVS) under Semarnat’s Deputy Minister for Environmental Protection concluded as follows:

[...] Therefore, this Branch has no objection to the construction of the Terminal and the gas pipeline for the “Baja California Offshore LNG Terminal” project, provided that there is consultation with the Conanp to ensure

that there is no plan to create a protected natural area encompassing the

construction site, in which case I would consider the construction of the

project to be unviable [emphasis in original].132

Thus, the Wildlife Branch stated that it objected to the approval of

the Project if there was a plan to create a protected natural area in that

area. Yet in approving the Project, DGIRA did not comment on this part

of the DGVS’s opinion, but stated:

The foregoing opinion of the Wildlife Branch is conclusive as to recognition of the viability of the project, although it does recommend specialized

supervision of the environmental programs and the taking of precautionary measures during various stages of operation of the project [emphasis

in original]. The full scope of this opinion was considered by DGIRA in

assessing and determining the project’s viability.133

Conanp sent Semarnat the following comments:

In this regard, I hereby inform you that based on the information provided

in the Environmental Impact Statement for the project’s siting (geograph66 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

132. Approval, p. 55.

133. Ibid.
ical coordinates and locator map), it was determined that the project is

located outside of any relevant Protected Natural Area of the Federation.

Therefore, and considering that Article 145 Paragraph IV of the Internal

Regulation of Semarnat (published in the DOF [Official Gazette of the Federation] on 21 January 2003) invests this National Commission with the

power to issue opinions on projects undergoing the environmental impact

assessment procedure where these are located within Protected Natural

Areas, the decision on this project is at the discretion of the Branch under

your responsibility.

Notwithstanding the foregoing, I hereby inform you that due to the current and historical importance of the site as a seabird nesting site, the existence of a great diversity of fish and invertebrates in the waters around the

Coronado Islands, and the existence of endemic species, this area is currently under consideration for declaration as a Protected Natural Area.

The corresponding Technical Assessment is currently under production

by this National Commission. A locator map of the proposed area and the

project is attached hereto.134

The information in the last cited paragraph above is closely linked

to the application of standards 1, 2, 3 and 5 of LGEEPA Article 79 as well

as principles 1–3 of LGVS Article 5.

Concerning the role of the opinions solicited during the environmental impact assessment procedure, DGIRA states as follows in the

Approval:

It is important to stress that the purpose of the opinions solicited by

DGIRA is to identify specific aspects of the EISs that could violate applicable environmental provisions under the jurisdiction of other authorities,

all with the goal of complying with the provisions of the last paragraph of

LGEEPA Article 35, which requires DGIRA to make decisions as regards

only the environmental aspects of works and activities associated with a

project.135

Based on the information received from Conanp, Semarnat

declared the following:

In the opinion submitted to DGIRA by Conanp, there is clear evidence that

the projected site is not located within any federal Protected Natural Area.

Therefore, this authority is not required to consider provisions concerning

such protected spaces in its decision on the project. While Conanp menSEM-05-002 67

134. Ibid., p. 54.

135. Ibid., p. 48.
tions that the Coronado Islands archipelago is currently being studied for

declaration as a Protected Natural Area, this proposal does not yet have

any legal validity. Therefore, in its decision, DGIRA has no valid basis on

which to consider such a proposal as a factor that could limit the viability

of the project.136

The Secretariat notes that the Approval contains a number of conditions that are based on the future existence of a protected natural area

encompassing the Coronado Islands.137

The Secretariat has reviewed the submission in light of Mexico’s

response, and has determined that central questions remain open

regarding DGIRA’s consideration of opinions it sought from agencies

specializing in wildlife as part of its evaluation of the Project pursuant to

LGEEPA Article 35. Developing a factual record would provide an

opportunity to gather relevant information that is missing for a consideration of DGIRA’s enforcement of standards 1, 2, 3 and 5 of LGEEPA

Article 79 as well as principles 1–3 of LGVS Article 5 in considering such

opinions.

V. RECOMMENDATION

For the reasons set out above, the Secretariat considers that the submission, in light of Mexico’s response, warrants development of a factual record and hereby so informs the Council.

The submission and Mexico’s response leave open central questions as to whether Mexico effectively enforced LGEEPA Articles 34 and

35 in the environmental impact assessment for the Project prior to its

approval. Important questions also remain open regarding Mexico’s

enforcement of standards 1–3, 5, and 7 of LGEEPA Article 79 and principles 1–3 of LGVS Article 5 in the consideration given to the opinions of

entities specializing in wildlife.

Therefore, in accordance with Article 15(1), and for the reasons set

forth in this notification, the Secretariat hereby informs the Council of its

determination that the preparation of a factual record for this submission would help to advance the goals of the NAAEC.

Respectfully submitted for your consideration this 18th day of January, 2007.

68 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

136. Ibid.

137. See e.g. Approval, p. 74.
Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation

(original signed)

per: Geoffrey Garver

Director

Submissions on Enforcement Matters Unit

SEM-05-002 69

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Notice of Withdrawal of Article 15(1)

Notification and Termination of Submission

Submitters: Center for Biological Diversity

Greenpeace México

Mr. Alfonso Aguirre

Ms. Shaye Wolf

American Bird Conservancy

Los Angeles Audubon Society

Pacific Environment and Resources Center

Wildcoast

Represented by: James Jay Tutchton

Party: United Mexican States

Date of receipt: 3 May 2005

Date of this notification: 26 March 2007

Submission no.: SEM-05-002 (Coronado Islands)

By this notice, the Secretariat withdraws its Notification of 18 January 2007, under Article 15(1) of the North American Agreement on Environmental Cooperation (NAAEC), that a factual record is warranted for

submission SEM-05-002 (Coronado Islands), and terminates the process

for the submission. In the submission, filed on 3 May 2005, the Submitters assert that Mexico is failing to effectively enforce its environmental

law by approving in September 2004 the Environmental Impact Statement for a Liquid Natural Gas (LNG) terminal project off the coast of

Baja California and adjacent to the Coronado Islands proposed by Chevron Texaco de México, S.A. de C.V. Withdrawal of the Article 15(1) notification and termination of the process for the submission is warranted

in view of Mexico’s notification to the Secretariat that on 15 February

2007, Chevron Texaco notified Semarnat of its decision not to proceed

71
with the authorization for the LNG terminal project, and that on 16 February 2007, prior to execution of any works or activities for the project,

Semarnat accordingly notified Chevron Texaco that it had deemed the

authorization as having no effect. Semarnat notified the Secretariat of

these circumstances in the attached letter dated 27 February 2007,

attaching as well the February 15 letter from Chevron Texaco.

Because authorization for the LNG terminal project has been

rescinded in its entirety, and Semarnat has definitively closed the

administrative file for the project, Mexico’s decision to approve the environmental impact statement for the project no longer has any legal effect.

Given these specific circumstances, the proceedings for submission

SEM-05-002 (Coronado Islands) are hereby terminated.

Respectfully submitted for your consideration this 26th day of

March 2007.

Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation

(original signed)

per : Geoffrey Garver

Director

Submissions on Enforcement Matters Unit

72 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
SEM-05-003

(Environmental Pollution in Hermosillo II)

SUBMITTERS: ACADEMIA SONORENSE DE DERECHOS

HUMANOS, A.C. AND MR. DOMINGO

GUTIERREZ MENDIVIL

PARTY: MEXICO

DATE: 30 August 2005

SUMMARY: The Submitters assert that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental laws by failing to take actions to prevent air pollution in areas

under state and municipal jurisdiction, to establish and keep up-to-date a national air quality

information system, and to devise state and

municipal urban development plans indicating

the zones in which polluting industrial facilities

may be sited.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 15(1)

(4 April 2007)

Notification to Council that a factual record is

warranted in accordance with Article 15(1).

73

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Article 15(1) Notification to Council that

Preparation of a Factual Record is Warranted

Submitters: Academia Sonorense de Derechos

Humanos and

Domingo Gutiérrez Mendívil

Party: United Mexican States

Date of receipt: 30 August 2005

Date of this notification: 4 April 2007

Submission no.: SEM-05-003 (Environmental Pollution

in Hermosillo II)

I. EXECUTIVE SUMMARY

Articles 14 and 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation (the “NAAEC” or the “Agreement”) create a

mechanism for individuals to file submissions asserting that a Party to

the NAAEC is failing to effectively enforce its environmental law. The

Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation (the

“Secretariat”) initially reviews such submissions with reference to the

requirements of NAAEC Article 14(1). If the Secretariat finds that a submission meets these requirements, it proceeds to consider, in accordance

with Article 14(2), whether the submission merits a response from the

concerned Party. In light of the Party’s response, the Secretariat may

notify Council that it considers the preparation of a factual record to be

warranted, providing its reasons in accordance with Article 15(1). The

Secretariat dismisses the submission if it finds that the preparation of a

factual record is not warranted.

75
On 30 August 2005, Academia Sonorense de Derechos Humanos

and Lic. Domingo Gutiérrez Mendívil (the “Submitters”) filed with the

Secretariat a submission on enforcement matters pursuant to NAAEC

Article 14. The Submitters assert that “Mexico is failing to effectively

enforce its environmental law in relation to air pollution control in the

city of Hermosillo, Sonora.”1 They assert that the authorities identified

in the submission are not taking the actions necessary to prevent and

control environmental pollution in Hermosillo, Sonora, in violation of

the legal provisions cited in the submission, and that they “have failed to

effectively enforce practically all legal provisions governing air pollution prevention and control.”2

On 9 November 2005, the Secretariat determined that the submission met the requirements of Article 14(1) and found that, pursuant to

the criteria of Article 14(2), the submission warranted requesting a

response from Mexico in relation to these assertions.3

On 16 February 2006, Mexico filed its response in accordance with

NAAEC Article 14(3). Mexico contends that its enactment of laws, standards, and programs regarding the matters addressed in the submission

constitutes a reasonable exercise of its discretion and states that it

focuses its enforcement on higher-priority environmental matters. For

these reasons, Mexico contends that the Submitters’ assertions should

not be considered failures to effectively enforce Mexico’s environmental

law in the sense of NAAEC Article 45(1).4 Mexico describes air pollution-related actions taken by the federal, state and local governments,

including street paving;5 inspection of establishments under federal

jurisdiction; recording and control, by means of the Annual Operating

Report (Cédula de Operación Anual—COA), of emissions from fixed

sources under federal jurisdiction; operating licenses and the Single

Environmental License (Licencia Ambiental Única);6 inspection and

enforcement actions;7 and institutional coordination programs.8

Mexico’s response begins with a section asserting that the submission

was improperly admitted by the Secretariat.

76 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Submission, p. 5.

2. Ibid., p. 15.

3. SEM-05-003 (Environmental Pollution in Hermosillo II), Article 14(1) and (2) Determination (9 November 2005), p. 14.

4. Party Response, pp. 31-33.

5. Ibid., p. 45.

6. Ibid., pp. 40-7.

7. Ibid., pp. 43, 45, 47-8.

8. Ibid., p. 45.
After reviewing the submission in the light of Mexico’s response,

the Secretariat concludes that the response leaves open central questions

with respect to the effective enforcement of air pollution laws in the city

of Hermosillo. In particular, the response leaves open certain issues

relating to programs that have not been implemented, despite specific

timetables mandated in the applicable standards, and recommendations contained in air pollution reports.

II. BACKGROUND

On 14 July 2004, the Submitters filed submission SEM-04-002

(Environmental Pollution in Hermosillo), an earlier version of the submission subject to this notification. The Secretariat dismissed that submission for failure to meet the requirements of NAAEC Article 14(1)(c) and

(e). On 28 September 2004, the Submitters filed a revised submission; the

Secretariat, pursuant to Article 14(2), determined, on 9 November 2004,

that the revised submission did not merit requesting a response from

Mexico and gave the Submitters an opportunity to provide additional

information on their pursuit of remedies. The Secretariat received

complementary information from the Submitters on 9 December 2004,

and determined, on 27 January 2005, pursuant to Article 14(2), that a

response should not be requested from Mexico, noting that a related

proceeding was pending in Mexico.

III. SUMMARY OF THE SUBMISSION

In submission SEM-05-003 (Environmental Pollution in Hermosillo

II), the Submitters assert that Mexico is failing to effectively enforce its

environmental law in relation to air pollution prevention and control in

the city of Hermosillo, Sonora. The Submitters state that the authorities

of the three levels of government – federal, state and municipal – have

failed to effectively enforce provisions9 of the Political Constitution of

SEM-05-003 77

9. The Secretariat concluded the following provisions fall within the meaning of “environmental law” as defined in NAAEC Article 45(2)(a): LGEEPA Articles 5, paragraphs

II, V, XVIII, and XIX; 7, paragraphs III, XII, and XIII; 8, paragraphs III, XI, XII, and XV;

10, and 112, paragraphs II and IV; RPCCA Articles 3, paragraph VII; 4, paragraph III;

13, 16, and 41; LEES Articles 73, 75, 85, paragraph B, subparagraph I, 138, and 139;

NOM-020-SSA1-1993, NOM-021-SSA1-1993, NOM-022-SSA1-1993, NOM-023-SSA1-

1993, NOM-024-SSA1-1993, NOM-025-SSA1-1993, NOM-026-SSA1-1993, NOM-048-

SSA1-1993, NOM-040-SEMARNAT-2002, NOM-043-SEMARNAT-1993, NOM-085-

SEMARNAT-1994, NOM-121-SEMARNAT-1997, NOM-041-SEMARNAT-1999,

NOM-042-SEMARNAT-1999, NOM-044-SEMARNAT-1993, NOM-045-

SEMARNAT-1996, NOM-048-SEMARNAT-1993, and NOM-050-SEMARNAT-1993.
the United Mexican States (Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos), the General Ecological Balance and Environmental Protection Act (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente—

LGEEPA), the Regulation to the LGEEPA Respecting Air Pollution Prevention and Control (Reglamento de la LGEEPA en Materia de Prevención y

Control de la Contaminación de la Atmósfera—RPCCA), the federal General

Health Act (Ley General de Salud), the Sonora State Ecological Balance

and Environmental Protection Act (Ley del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente para el estado de Sonora—LEES), the Sonora State

Health Act (Ley de Salud para el estado de Sonora), the Sonora State Emergency Preparedness Act (Ley de Protección Civil para el estado de Sonora),

and various Mexican Official Standards (Normas Oficiales Mexicanas—

NOM) applicable to air pollution. The Submitters cite failures to effectively enforce the environmental law by the Ministry of the Environment

and Natural Resources (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales—Semarnat), the Office of the Federal Attorney for Environmental Protection (Procuraduría Federal de Protección al Ambiente—

Profepa), the federal Ministry of Health (Secretaría de Salud), the Sonora

State Executive Branch, the Sonora State Ministry of Urban Infrastructure and Environment, the Sonora State Ministry of Health, and the

municipality of Hermosillo.10

The Submitters base their submission on the alleged failure by the

federal, state, and municipal governments to oversee, promote, and recommend compliance of the legal framework governing air pollution in

the city of Hermosillo. The Submitters assert that Semarnat has failed to

“enforce the NOMs relating to air pollution control in the state of Sonora

and, in particular, in the municipality of Hermosillo.”11 They further

allege the absence of or failure to update environmental contingency,

environmental quality, and air pollution control, monitoring, and information programs, as well as the lack of a mandatory vehicle inspection

program.12 The Submitters state that the lack of plans and programs for

air emission control13 constitutes a failure to fulfill specific obligations

created by the environmental law. The Submitters report that the matters raised by the submission have been made known to the relevant

authorities in Mexico14 and that the Submitters have pursued available

78 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

SEM-05-003 (Environmental Pollution in Hermosillo II), Determination under Articles

14(1) and (2) (9 November 2005).

10. Submission, pp. 1-5.

11. Ibid., pp. 5-6.

12. Ibid., pp. 58, 61.

13. Ibid., pp. 6-7.

14. Documents dated 14 January 1999, 8 July 2004, 8 September 2004, 9 September 2004,

and 13 September 2004.
remedies.15 The Submitters indicate that those proceedings ended without satisfactory resolution of the irregularities asserted in the submission.16

IV. SUMMARY OF THE RESPONSE OF THE PARTY

Mexico’s response is divided into two sections, the first setting

out the reasons why Mexico believes the Secretariat should have dismissed the submission, and the second containing Mexico’s ad cautelam

response, which argues that the preparation of a factual record is not

warranted.

A. Dismissal of Submission

Mexico asserts that the submission does not meet several of the

NAAEC Article 14 requirements, contending that the Submitters did not

pursue all remedies available to them under the Party’s law;17 did not

provide sufficient information to support their assertions;18 did not provide documentation showing harm to the Submitters or the population

of the city of Hermosillo;19 and based their arguments principally on

mass media reports.20

B. Ad cautelam Response

In its response, Mexico invokes Article 45(1)(a) and (b) in arguing

that the submission does not assert failures to effectively enforce environmental law as contemplated by the NAAEC. Mexico asserts that

the authorities have properly assigned resources to environmental

matters of higher priority in order to respond to the specific environmental issues of Sonora, and particularly those of the city of Hermosillo.21 The response states that the lack of street paving is responsible

for 78 percent of suspended particulate pollution and that the weather

SEM-05-003 79

15. The Submitters assert that remedies and proceedings were pursued before the Sonora

State Human Rights Commission (Comisión Estatal de Derechos Humanos de Sonora),

the National Human Rights Commission (Comisión Nacional de Derechos Humanos),

the Second District Court in the state of Sonora, the Third Court of the Fifth Circuit,

the First District Court in the state of Sonora, and the Fifth Court of the Fifth Circuit.

16. Submission, p. 15.

17. Party Response, pp. 3-6.

18. Ibid., pp. 7-27.

19. Ibid., pp. 17-29.

20. Ibid., pp. 29-30.

21. Ibid., p. 31.
and topography of the city of Hermosillo are, along with the lack of paving, the main causes of air pollution.22 For these reasons, Mexico has

decided to concentrate on paving of streets as the most effective measure

to counter particulate air pollution. Mexico notes that the exercise of the

powers set out in the environmental law is not mandatory but discretionary, noting that no time limits are established in which they must be

exercised. According to Mexico, the exercise of its authority responds to

the dictates of legal reform and resource availability.23

At the federal level, Mexico explains that Semarnat has been monitoring air pollutants emitted by facilities under federal jurisdiction since

1998 and is currently implementing the pollutant release and transfer

register (PRTR).24 Mexico notes that Semarnat has issued 92 operating

licenses and single environmental licenses25 and that the 2003 report on

the COA program presented data on the emission of 943,959 tons of air

pollutants in the state of Sonora.26 From 1998 to 2005, Profepa conducted

28 site inspections resulting in 16 administrative orders,27 three resolutions resulting in the closing of administrative files, two open administrative files, and fines in an amount of P $325,050.28 Mexico reports that

Semarnat is coordinating with the municipality of Hermosillo to control

air emissions from the brick industry and for operation of air quality

monitoring equipment.29

At the state level, Mexico states that the Ministry of Urban Infrastructure and Environment has, since 1994, regulated activities potentially giving rise to increased air pollution in the state through the

issuance of 451 environmental impact orders, 91 state operating licenses,

and 228 operating reports.30 From 1999 to 2005, the State conducted 90

site inspections in the city of Hermosillo to verify compliance with state

80 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

22. Ibid., p. 38. The Party, although without citing the studies, asserts that the US Environmental Protection Agency (EPA) attributes 78 percent of particulate pollution to lack

of paving.

23. Party Response, p. 32-33.

24. Ibid., p. 40. It notes that the following are being monitored: SO2, NOx, HC, CO, CO2,

VOC, oils and lubricants, settleable solids, suspended solids, biological oxygen

demand, arsenic (As), cadmium (Cd), cyanide (CN), copper (Cu), chromium (Cr),

lead (Pb), mercury (Hg), nickel (Ni), nitrogen (N), hazardous waste, nitric oxide, and

2,4-toluenediisocyanate.

25. Of these licenses, 24 percent were granted to companies in the municipality of

Hermosillo; i.e., approximately 22 fixed sources under federal jurisdiction.

26. Party Response, p. 42.

27. Ibid., pp. 4-44.

28. Ibid., p. 51.

29. Party Response, Appendix H (Exhibit 8), Coordination Agreement between

Semarnat and the state of Sonora.

30. Party Response, p. 44.
environmental law. These inspections gave rise to orders of sanctions

and corrective measures.31 Mexico notes that on 5 September 2000, an

agreement between Semarnat and the state of Sonora to transfer the

operation of air quality monitoring equipment to the state was published in the Official Gazette of the Federation (Diario Oficial de la

Federación—DOF).32

The response emphasizes the discretionary actions taken by

Sonora in assigning resources to other environmental matters, noting

a program whereby 282,909 m2 of streets were paved in the city of

Hermosillo in 2005. It also cites the Urban Transit Modernization

Program (Programa de Modernización de Transporte Urbano—SUBA) as

another measure designed to counter particulate pollution.33

At the municipal level, Mexico explains that Hermosillo has implemented an Air Quality Assessment and Improvement Program

(Programa de Evaluación y Mejoramiento de la Calidad del Aire—PEMCA)

that provides for the establishment and operation of monitoring stations.34 The response maintains that there has been a reduction in the

concentration of total suspended particles (TSP) and particulates less

than 10 microns in diameter35 (PM10) and asserts that the municipality

places conditions on air pollution emissions by means of environmental

impact assessment review.36 It asserts that the municipality has an environmental complaint response mechanism,37 an environmental contingency program,38 and a tire recycling program. It further states that the

municipality is taking actions to address air pollution problems associated with the brick industry.39 Finally, the response notes that the

municipality has a draft ecology and environmental protection regulation which, once enacted, will enable the municipality to enact complementary technical standards.40 Mexico states that no vehicle inspection

is taking place due to a lack of specific information necessary to develop

such a program.41

SEM-05-003 81

31. Ibid., p. 56.

32. In addition to Hermosillo, the air quality monitoring equipment is located in the

municipalities of Agua Prieta, Cajeme, Cananea, Naco, Nacozari de García, Navojoa,

Nogales, and San Luis Río Colorado.

33. Party Response, pp. 44-45, 53-58.

34. Ibid., p. 46.

35. Ibid., p. 63.

36. Ibid., p. 47.

37. Ibid.

38. Ibid., p. 48.

39. Ibid.

40. Ibid., pp. 46-49, 58-64.

41. Ibid., pp. 61-64.
V. ANALYSIS

In light of the Party’s response, the Secretariat finds that the submission warrants the preparation of a factual record as recommended

in this notification and hereby provides the reasons for this

recommendation.

A. Preliminary Issues

Mexico argues that the Secretariat should have dismissed the submission for failure to meet the requirements of Article 14. Mexico asserts

that the Submitters did not pursue all remedies available to them under

Mexico’s law; that they did not provide documentary evidence to support their assertions; that the submission does not allege harm to the person or organization making it; and that the submission is principally

based on mass media reports.

1. Remedies Available to the Submitters

Pursuant to NAAEC Article 14(3)(b)(ii), the Party may inform the

Secretariat “whether private remedies in connection with the matter are

available to the person or organization making the submission and

whether they have been pursued.” Mexico asserts that the Submitters

should have pursued the citizen complaint mechanisms prescribed by

the LEES and the LGEEPA in order to establish the existence of alleged

failures to effectively enforce the environmental law, instead of filing

documents with federal and state authorities that, in Mexico’s view, are

requests for information and not administrative remedies.42 Nonetheless, the NAAEC does not require all remedies available under the concerned Party’s law to be pursued; rather, submitters must show that

reasonable actions have been taken to pursue domestic remedies.43 The

Secretariat does not find the Submitters’ decision to address the matter

contemplated in the submission by means of amparo indirecto, one of the

remedies provided by Mexican law for settlement of disputes, to be

82 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

42. Ibid., pp. 3-4.

43. In its response on the issue of private remedies available, Mexico argues that the Submitters should have filed a citizen complaint demanding that the state or federal

authorities investigate alleged failures of environmental law enforcement; Party

Response, pp. 3-4. The Secretariat notes that Mexico appears to distance itself from its

previous position that the citizen complaint is not a remedy under the Party’s law.Cfr.

SEM-98-006 (Aquanova), Party Response (14 June 1999); SEM-96-001 (Cozumel), Party

Response (22 March 1996); SEM-98-005 (Cytrar I), Party Response (5 July 1999).
unreasonable.44 Further, the Secretariat did not consider the Submitters’

requests for information as a pursuit of remedies in its determination of

9 November 2005, and only assessed them in ascertaining whether the

submission met the requirements of Article 14(1)(c) and (e).45

Mexico nonetheless discounts various actions that the Submitters

did pursue. The amparo indirecto (first instance constitutional relief)

motion 894/2004 filed by one of the Submitters claims that federal, state

and municipal authorities are failing to enforce air emissions laws. Mexico maintains that this amparo indirecto was dismissed on the grounds

that other available remedies had not been exhausted. Mexico asserts

that other proceedings are pending and that it would be prevented from

providing information for developing a factual record, but did not provide information about such proceedings.46 Mexico notes also that

amparo appeal (amparo en revisión) 10/2005, which appealed the dismissal of amparo indirecto 894/2004, was also dismissed because the petitioners failed to establish their legal standing.47 Mexico argues that a

complaint filed with the Sonora CNDH against the municipality of

Hermosillo asserting failure to issue the municipal environmental protection program and the municipal environmental regulation does not

constitute a remedy since it does not challenge administrative acts.

Rather, the complaint is a nonjurisdictional mechanism (outside of the

judicial system) whereby the ombudsman issues a non-binding recommendation in cases of human rights violations.48 Mexico concludes that

amparo action 620/1999 and its corresponding remedy, as well as the

complaints before the CNDH and the CEDH, were dismissed because

they do not challenge administrative acts.

The Secretariat notes that amparo action 894/2004 was not dismissed

on the grounds that related proceedings were pending, but rather because

the plaintiff did not establish legal standing.49 The dismissal of amparo

SEM-05-003 83

44. The Secretariat also finds that in light of the Submitters’ pursuit of an amparo indirecto

as a means of resolving the matter raised in the submission, Mexico’s assertions

regarding the nature of the complaints before human rights bodies do not provide a

reason to dismiss the submission.

45. SEM-05-003 (Environmental Pollution in Hermosillo II), Article 14(1) and (2) Determination (9 November 2005), pp. 11-12.

46. Party Response, ibid., pp. 4-5.

47. Ibid., p. 5.

48. Ibid., pp. 5-6.

49. The Party states in its response that: “... in regard to amparo indirecto 894/2004 ... it was

dismissed because the criterion of definitividad was not met ... and thus, the Secretariat

is incorrect in stating that ‘the Submitters took reasonable actions to pursue private

remedies available under the Party’s law,’ since pursuing amparo without first
action 894/2004 by the First District Judge of the state of Sonora was not

based on the principle of definitividad (the plaintiff’s obligation to exhaust

all remedies provided by the law governing the challenged act before

filing an amparo action) but rather on the test for standing:

the claimed act through a guarantee trial [i.e., juicio de amparo] must inflict

harm or injury to any citizen’s rights or assets, in order to constitute standing [... Therefore] harm to a legally protected subjective right was not evident.50

The Fifth Court of the Fifth Circuit (Quinto Tribunal Colegiado del

Quinto Circuito), in amparo appeal 10/2005, upheld the decision in

amparo 894/2004 – denial of standing – when insisting that:

It must be exactly defined that an act claimed through a guarantee trial

[i.e., juicio de amparo] necessarily has to inflict harm or injury to a citizen’s

rights or assets, in order to claim that standing is on its side, which does not

occur in the specific case.51

As a result, the sentence was upheld and the case was closed. The

Secretariat is not aware of any pending proceedings that would prevent

Mexico from providing information for the preparation of a factual

record.

2. Other Preliminary Issues

Mexico alleges that the submission should have been dismissed

because the Submitters did not provide sufficient evidence to support it;

did not allege harm to the Submitters; and based their arguments principally on mass media reports.

Concerning the argument that the submission should have been

dismissed because the Submitters did not provide sufficient information

to support it, the Secretariat deemed, in its determination of 9 November

2005, that the submission met the requirements of NAAEC Article

84 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

exhausting ordinary remedies is not and should not be considered reasonable...

and therefore it cannot be assumed that the remedy was pursued in accordance with

Mexican law (emphasis in original); Party Response, p. 4.

50. Submission, amparo no. 894/2004, pp. 9, 12. The Submitters discussed this issue in a

filing made in connection with submission SEM-04-002 (Environmental Pollution in

Hermosillo): “[P]rivate parties have no standing to pursue ordinary remedies or to file

an amparo action in regard to acts that affect the community.” SEM-04-002 (Environmental Pollution in Hermosillo), Complementary Information (9 December 2004), p. 2.

51. Submission, amparo appeal no. 10/2005, p. 14.
14(1)(c).52 Attached to the submission were official documents and other

documents in which one of the Submitters notified the state and municipal authorities of his allegations of failures to effectively enforce the

environmental law and requested information regarding air pollution

prevention and control actions in areas under state jurisdiction; air pollution control programs;53 and monitoring and enforcement of air emissions standards.54 The Submitters allege that the state authorities did not

respond to their information requests in a timely manner,55 and the Secretariat found no reason to require the Submitters to submit more information. The Submitters did not attach additional information about

programs such as ambient air quality monitoring and vehicle inspection

because – as Mexico states in its response – they did not exist. Nor does

the Secretariat fault the Submitters for not attaching information regarding the paving program or the SUBA because the official documents

responding to requests by one of the Submitters do not indicate the

existence of those or other discretionary programs.

In contrast, the submission does contain information about

requests filed with the authorities,56 documents issued by the authorities,57 health effects caused by air pollutants,58 and background on the

air quality monitoring program,59 all of which constitute factors that the

Secretariat took into account.

SEM-05-003 85

52. In previous notifications, the Secretariat has recognized that the Submitters do not

generally have the same access as governments to evidence or to resources for gathering evidence. See SEM-97-003 (Quebec Hog Farms), Article 15(1) Notification (29 October 1999); SEM-98-004 (BC Mining), Article 15(1) Notification (11 May 2005).

53. Air pollution control programs include air quality monitoring and vehicle inspection.

54. Letters dated 7 and 8 September and 4 October 2004, to the constitutional governor of

the state of Sonora, the municipality of Hermosillo, the Semarnat official in the state of

Sonora, the Ministry of Urban Infrastructure and Environment, and the Sonora state

Ministry of Public Health.

55. In document 10-1978-04, dated 11 November 2004, issued by the Ministry of Urban

Infrastructure and Environment (attached to the Submission), the authority states

that it is not competent to propose plans for verification, monitoring, and control of

limits set out in the Mexican Official Standards because, allegedly, this power rests

with the federal authorities alone. In reality, several of the NOMs cited by the Submitters establish the state governments’ obligation to propose their own verification

plans.

56. See note 54, supra.

57. Documents issued by the Sonora state government, the Ministry of Urban Infrastructure and Environment, and the Sonora state Ministry of Public Health.

58. Health effects of ozone, carbon monoxide, sulfur dioxide, nitrogen dioxide, TSP,

PM10, and lead. Submission, p. 25.

59. “... in late 1997, the office of the federal Ministry of the Environment, Natural

Resources, and Fisheries in Sonora notified the current municipal government that it

possessed particle sampling equipment that could be transferred to the Municipality

...”. Submission, p. 24.
Mexico further notes that one of the Submitters made a request for

information60 but never picked it up after Semarnat made it available.

Semarnat provided the Submitter with written notice61 of the cost and

the procedure for obtaining a copy of the information. Mexico informed

the Secretariat that its response also contains the information that it

made available to the Submitters.62 The Secretariat notes that even if this

information had been included in the submission, the response leaves

open certain matters, as further explained in this notification to Council.

The response also asserts that the submission does not provide

evidence of harm to the person or organization filing it, as stipulated by

Article 14(2)(a).63The Secretariat observes that the submission does indicate the possible health effects on Hermosillo residents of high concentrations of ozone, carbon monoxide, sulfur dioxide, nitrogen dioxide,

TSP, PM10, and lead.64 As stated in its Article 14(2) determination, the

Secretariat finds that the submission does appear to be aimed at promoting enforcement of air pollution laws, in view of the health effects on

members of the public, in particular, the residents of Hermosillo.65

The Secretariat previously considered, with reference to Article

14(2)(d), whether the submission is based on mass media reports. While

the Submitters attached photographs and media articles to the submission, some of which provide information on air pollution, they also

included other information. The Secretariat concludes that Mexico’s

arguments regarding the Submitters’ reliance on mass media information do not provide a reason not to recommend a factual record.

In light of these considerations, the Secretariat concludes that

Mexico’s arguments on preliminary matters do not preclude recommending the preparation of a factual record.

86 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

60. Request for information of 8 September 2004, signed by Domingo Gutiérrez

Mendívil.

61. Document no. SEMARNAT/UCPAST/04/726 of 7 October 2004, issued by the

Social Participation and Transparency Coordinating Unit (Unidad Coordinadora

de Participación Social y Transparencia) of Semarnat. Party Response, Appendix A

(Exhibit 1).

62. Telephone conversation with staff of Semarnat’s Legal Affairs Coordinating Unit

(Coordinación General Jurídica), 10 May 2006.

63. Party Response, pp. 27-29.

64. Submission, p. 25. Although the Submitters describe the health effects of air pollutants in the context of statements by an authority published in the media, this does not

affect the merit of the arguments in the Submission, since a mere description of health

harm is sufficient to meet the criterion of NAAEC Article 14(2).

65. SEM 05-003 (Environmental Pollution in Hermosillo II). NAAEC Article 14(1)-(2) Determination. 9 November 2005, p. 13.
B. The submission warrants the preparation of a factual record

Having considered the submission in light of Mexico’s response,

the Secretariat concludes that the response leaves open central questions

raised in the submission. The assertions in the submission revolve

around failures to effectively enforce the environmental law in relation

to air pollution control in the city of Hermosillo, Sonora. The Secretariat

finds that, in light of Mexico’s response, some of the assertions in the

submission do not justify the preparation of a factual record, while

others do.

The assertions for which the Secretariat recommends a factual

record are those referring to the failure to fulfill obligations that Mexico

has imposed on itself, where the response does not provide information

indicating that they have been fulfilled. Although Mexico’s response

contains information on discretionary resource allocation measures,

central questions remain open as to how these measures contribute to air

pollution control in Hermosillo.

In contrast, the Secretariat does not recommend a factual record in

regard to assertions for which Mexico provided information regarding

its enforcement actions that appears to respond adequately to the central

questions raised by the Submitters. Without intending to present a conclusion on whether Mexico has failed to effectively enforce its environmental law with respect to those assertions, the Secretariat does not find

it appropriate to recommend a factual record with respect to them.

1. Preparation of a factual record is recommended in relation to

several failures to enforce by the government of Sonora and

the municipality of Hermosillo

The Submitters assert that the governments of Sonora and

Hermosillo failed to establish and operate or, as applicable, approve the

establishment and operation of inspection centers for private and public

motor vehicles. They further allege that the government of Sonora failed

to propose plans for inspection, monitoring, and control of the limits set

out in the applicable NOMs. They also assert that the municipality of

Hermosillo is not taking the actions necessary to reduce or control air

pollutant emissions so as to ensure satisfactory air quality for public

well-being and ecological balance.

a. Establish mandatory vehicle inspection programs and establish and

operate vehicle inspection centers. LGEEPA Articles 7, paragraph III, and 8,

paragraph III; RPCCA Article 4, paragraph III; and LEES Articles 73,

SEM-05-003 87
paragraphs V and VII, and 85, paragraph B, subparagraph I establish the

obligation of the governments of Sonora and Hermosillo to prevent and

control air pollution from mobile sources; to determine the requirements

and procedures for regulation of motor vehicle pollutant emissions; to

enforce traffic control measures; to ban traffic in serious cases of pollution; and to implement mandatory vehicle inspection programs, with an

exemption only for vehicles used in federal public transit.

The Submitters assert that the governments of Sonora and

Hermosillo did not implement a vehicle inspection program in

Hermosillo, nor did they establish and operate inspection centers or

authorize their establishment and operation by third parties.66The information provided by the Submitters indicates that the government of

Sonora did not implement this program because it has no information on

air quality.67

Mexico confirms in its response that it has not implemented the

vehicle inspection program because it does not have adequate data on

vehicle emissions and their impact on air quality. Mexico argues that

“Hermosillo faces extreme natural weather variations every year, making it impossible to perform a precise analysis of monitors in order to

obtain the data necessary to devise and operate a vehicle inspection program.”68Mexico argues that it is preparing to install an ambient air monitoring station for development of the relevant program.69 It asserts that,

in view of the environmental conditions prevailing in Hermosillo and

the priority placed on mitigating TSP and PM10 levels in the city, the

municipality has made a bona fide decision to allocate resources to

actions that are more effective. These consist of street paving and a mass

transit program.

As explained further at the end of this notification, the Secretariat

finds that the decision to allocate resources to paving and mass transit

does not preclude a factual record on the assertions regarding the failure

to implement a vehicle inspection program. In regard to the mandatory

vehicle inspection program, central questions remain open as to the

steps the competent authorities have taken to enforce LGEEPA Articles

7, paragraph III, and 8, paragraph III; RPCCA Article 4, paragraph III,

and LEES Articles 73, paragraphs V and VII, and 85, paragraph B, subparagraph I. For example, questions remain open as to whether a draft

88 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

66. Submission, p. 6.

67. Document number 10-1978-04, dated 11 November 2004, issued by the Ministry of

Urban Infrastructure and Environment.

68. Party Response, p. 61.

69. Ibid., p. 62.
vehicle inspection program exists or is being developed, whether its

scope has been defined, and whether resources have been allotted or

estimated in order to implement it at some point. In regard to the obligation to implement a vehicle inspection program, the Secretariat has previously determined that a submission asserting that a Party is failing to

enforce a self-imposed obligation may give rise to the preparation of a

factual record, even where the legal provision does not establish a specific timetable and leaves certain matters to the government’s discretion.70

A factual record could contain relevant information on difficulties

or challenges related to the effective enforcement of the provisions cited

by the Submitters through implementation of a vehicle inspection program. In preparing the factual record, the Secretariat could gather information on the status of the ambient air monitoring system in Hermosillo

to establish a vehicle inspection program; the type of data required to

implement such a program; the measures already taken to prepare and

plan it, and the implementation of other strategies to make it more

effective.

b. Propose plans for verification, monitoring, and control of the limits

set out in Mexican Official Standards NOM-020-SSA1-1993 to NOM026-SSA1-1993. LGEEPA Article 7, paragraph XIII; RPCCA Articles 16

and 41, paragraph I; LEES Article 73, paragraphs VI and IX, and the

NOMs that set criteria for assessment of ambient air quality71 establish

SEM-05-003 89

70. SEM-04-005 (Coal-fired Power Plants), Article 14(1) Determination (16 December 2004),

p. 4. See also SEM-03-001 (Ontario Power Generation), Article 14(1) and (2) Determination (19 September 2003), pp. 4-5.

71. NOM-020-SSA1-1993: Environmental health. Criterion for assessment of ambient air

quality with respect to ozone (O3). Legal limit for ozone (O3) concentration in ambient

air as a public health protection measure; NOM-021-SSA1-1993: Environmental

health. Criterion for assessment of ambient air quality with respect to carbon monoxide (CO). Permissible value for carbon monoxide (CO) concentration in ambient air as

a public health protection measure; NOM-022-SSA1-1993:Environmental health. Criterion for assessment of ambient air quality with respect to sulfur dioxide (SO2). Legal

limit for sulfur dioxide (SO2) concentration in ambient air as a public health protection measure; NOM-023-SSA1-1993: Environmental health. Criterion for assessment

of ambient air quality with respect to nitrogen dioxide (NO2). Legal limit for nitrogen

dioxide (NO2) concentration in ambient air as a public health protection measure;

NOM-024-SSA1-1993: Environmental health. Criterion for assessment of ambient air

quality with respect to total suspended particles (TSP). Permissible value for total

suspended particle (TSP) concentration in ambient air as a public health protection

measure; NOM-025-SSA1-1993: Environmental health. Criterion for assessment of

ambient air quality with respect to particles of diameter less than 10 microns (PM10),

permissible value for particles of diameter less than 10 microns (PM10) in ambient air

as a public health protection measure; NOM-026-SSA1-1993: Environmental health.
the obligation of the state of Sonora to implement and operate air quality

monitoring systems; to prepare state-of-the-environment reports; and to

prepare plans for verifying, enforcing, and monitoring compliance with

the standards for ozone (O3), carbon monoxide (CO), sulfur dioxide

(SO2), nitrogen dioxide (NO2), total suspended particles (TSP), and particulate matter less than 10 microns (PM10). The deadline for proposing

such verification plans is 180 calendar days following the publication

of the NOMs on ambient air quality. The Submitters assert that this

deadline passed in mid-1995.

The obligation to propose such plans and programs is clearly

established in Mexican environmental law, which set out the specific

actions and the deadlines by which the government of the state of Sonora

must propose mechanisms for verification, monitoring, and control of

the ambient air quality NOMs cited in the submission. These standards

set maximum pollutant concentration values as a public health protection measure, as a criterion for establishment of environmental policies,

and as a reference standard for environmental pollution prevention and

control actions.72

Mexico explains that the municipality of Hermosillo has implemented PEMCA in order to “evaluate air pollution levels and compare

them with the NOMs for TSP and PM10.”73 This air quality evaluation

and improvement program operates three PM10 and TSP monitoring

stations located in the northwest, north, and central parts of the city of

Hermosillo. According to Mexico, it is a “reliable diagnosis of the status

of urban air quality in Hermosillo”74 serving as a basis for taking

actions to improve air quality in the city and, more generally, for stricter

law enforcement.75 The government of Mexico further asserts that the

PEMCA results show that air quality in the city has improved as a result

of the municipality’s air quality improvement activities.

The Secretariat reviewed the PEMCA reports in the light of the

response and the NOMs relating to ambient air quality. PEMCA focuses

on PM10 and TSP monitoring to the exclusion of ozone, carbon monoxide, sulfur dioxide, nitrogen dioxide, and lead, all of which require monitoring under applicable NOMs.76 While the response indicates that SO2

90 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

Criterion for assessment of ambient air quality with respect to lead (Pb). Legal limit

for lead (Pb) concentration in ambient air as a public health protection measure.

72. See section 0, “Introducción,” of the cited NOMs.

73. Party Response, p. 46.

74. Ibid., p. 59.

75. Ibid.

76. See note 71, supra.
and NOx are being monitored by stations owned by Semarnat and private companies, questions remain open regarding whether and how

this monitoring contributes to verification of the NOMs discussed in

this section and, in general, to air quality management and control in

Hermosillo, since none of these data were attached to the response; nor

are they found in the PEMCA reports.

Mexico states that environmental conditions in Hermosillo are

such that it is reasonable to focus on particulate monitoring. Nevertheless, PEMCA reports since 2000 have recommended the creation of an

ambient air quality monitoring network and have acknowledged that, in

addition to dust attributable to the lack of street paving, motor vehicle

emissions are one of the main sources of air pollution in the city.77

The PEMCA reports contain a recommendations section that is

apparently intended to offer guidance to the environmental authorities

of Hermosillo. However, it is unclear that these recommendations have

any effect on air quality control activities or stricter law enforcement,

as Mexico asserts in its response. Several PEMCA recommendations

coincide with central aspects raised in the submission, such as a review

of motor vehicle emission strategies,78 development of air quality

improvement programs,79 and implementation of a vehicle inspection

program.80 It is also indicated that paving operations should prioritize

the areas with the highest pollution indicators.81 The response does not

make clear whether or how the authorities have followed up on the

PEMCA recommendations.

PEMCA identifies the limitations of the existing monitoring system, acknowledging that the equipment “is utterly obsolete for the purposes of observing daily and annual trends. It is therefore recommended

that this equipment be automated ... for the purposes of notifying the

public about air quality issues.”82 The reports have also documented the

SEM-05-003 91

77. PEMCA technical reports, February to December 2000, p. 6; February 2001 to January

2002, p. 11; January to December 2004, p. 13.

78. PEMCA technical reports, February to December 2000, pp. 5-6, and 4 May 2001 to 30

May 2002, pp. 12-13.

79. PEMCA technical reports, 4 February 2001 to 30 January 2002, p. 12, and January to

December 2004, pp. 14, 15.

80. PEMCA technical reports, 4 February 2001 to 30 January 2002, p. 12, and 4 May 2001 to

30 May 2002, pp. 12-13.

81. PEMCA technical report, January to December 2004, pp. 14-15.

82. Ibid., p. 14.
lack of data capture equipment83 and the insufficiency of information

about the status of PM10 in the city.84 An examination of the data

revealed certain inconsistencies, raising concerns about the comparability of the data. In some cases, the northeast, northwest, and central

stations are presented,85 while in others, the north, northwest, and

south stations are presented;86 the information is presented as monthly

reports,87 periodic reports88 or annual reports,89 and there are also inconsistencies in comparisons with values set out in the corresponding standards.90 Given the inconsistent data, the Secretariat sees no basis for the

conclusion in the response that air quality has improved.

As noted above, the Secretariat has found that a submission asserting that a Party is failing to enforce a legal obligation imposed upon itself

may give rise to the preparation of a factual record.91 The response

leaves open several central questions relating to the implementation of

the legal mandate to monitor air pollutants. A factual record would facilitate understanding of the state and municipal goals and actions in the

city of Hermosillo for the preparation and implementation of plans and

programs to monitor ozone, carbon monoxide, sulfur dioxide, nitrogen

dioxide, and lead. It would also help to understand how PEMCA data

are harmonized with the objectives of other programs, such as vehicle

inspection, paving, and mass transit. Furthermore, it could present

92 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

83. PEMCA Bulletin, January 2002, p. 1. It is indicated that readings could not be taken

during this period due to a shortage of Dickson charts (volumetric flow recorders)

and motors; PEMCA technical report, July 2003, p. 1. The PEMCA technical report for

July 2003 states that monitoring in that month was limited by the shortage of motors

for monitoring and that only the monitoring stations at CBTIS (Centro de Bachillerato

Tecnológico Industrial y de Servicios) and Cesues (Centro de Estudios Superiores del Estado

de Sonora) collected data.

84. PEMCA technical report, January to December 2004, pp. 5, 9. This report acknowledges major gaps during extensive periods of sampling due to a shortage of filters

and recommends that monitoring equipment be automated for better data capture.

The 2005 PEMCA technical report notes (p. 13) that for “the COBACH Villa de Seris

station, only two of the four yearly quarters are valid; therefore, the data from the station cannot be validated.”

85. PEMCA technical reports, February-December 2000 and 2001-2002.

86. PEMCA technical report, 2005.

87. PEMCA technical reports, January 2002; February 2002; March 2002; April 2002; May

2002; June 2002; July 2002; August 2002; September 2002; April 2003; June 2003; July

2003; August 2003; September 2003, and October 2003.

88. PEMCA technical reports, February-December 2000; February 2001 to January 2002;

May 2001 to May 2002; January-December 2004.

89. PEMCA technical report, 2005.

90. For example, the annual TSP report for 2004 compares values with the average annual

limit, while in 2005 the values are compared with the 24-hour average.

91. See note 70, supra.
information on the role of PEMCA recommendations in the control of

air pollution and the effective enforcement of environmental law. Likewise, a factual record could contain information about the scope of the

existing monitoring system and any scheduled improvements to it.

c. Reduce or control air pollutant emissions, whether from artificial or

natural, fixed or mobile sources, in order to guarantee satisfactory air quality for

the well-being of the population and ecological balance. RPCCA Article 13

provides that air pollutant emissions must be reduced or controlled in

order to guarantee satisfactory air quality for the well-being of the population and ecological balance. Mexico, in stating that air quality has visibly improved, limited its consideration of this issue to PEMCA.92 In

addition, it asserts that air quality depends on other factors, including

the volume and condition of vehicles as well as emissions from fixed

sources. The Secretariat finds that the actions to reduce and control

ambient air pollutant emissions constitute a central issue that can be

addressed in relation to PEMCA, the vehicle inspection program, and

other actions to achieve the goals of RPCCA Article 13.

A factual record could present information on specific actions to

reduce and control pollutant emissions in the city of Hermosillo, particularly emissions of ozone, carbon monoxide, sulfur dioxide, nitrogen

dioxide, and lead, which are not included in PEMCA monitoring. It

could also present information on the possibility of effectively reducing

or controlling emissions from mobile sources by means of a vehicle

inspection program.

d. Enact the municipal environmental protection program. LGEEPA

Article 8, paragraph XV gives the municipal authorities the power to

enact a municipal environmental protection program. Mexico asserts

that the municipality has discretion in establishing the municipal environmental protection program and is not required to do so within a

given period of time, since provisions that grant powers do not impose

obligations.93 It further notes that the municipality is implementing this

program, although there is no further reference to it in the response, nor

is information relating to the program attached to the response as an

SEM-05-003 93

92. Party Response, p. 63.

93. This argument of the Party is contradicted by an administrative decision of the

Second Court of the Supreme Court of Justice (Suprema Corte de Justicia de la Nación):

Power. The use of this verb in legal provisions does not necessarily imply discretionary power,

Judicial Weekly of the Federation (Semanario Judicial de la Federación) VI, August 1997,

p. 217. “In the legislative sphere, the verb ‘power’ does not necessarily have the meaning of discretionality; rather, there are situations in which it is used with the meaning

of ‘mandatory character’, in which case it is construed as a duty [...]”.
appendix. The response does not clarify whether – or, at any rate, how –

the municipality of Hermosillo is fulfilling its authority to devise, implement, and evaluate the municipal environmental protection program.

Regardless of whether LGEEPA Article 8, paragraph XV imposes a strict

obligation on municipalities, the Secretariat recommends that information regarding the actions by Hermosillo to establish a municipal environmental protection program be included in a factual record in order to

shed light on the context for the municipality of Hermosillo’s actions

with respect to pollutant monitoring and vehicle inspection.

2. Preparation of a factual record is not recommended in relation

to alleged failures to enforce by the federal government

The Submitters assert that Semarnat and Profepa have failed to:

a) enforce and promote compliance with NOMs governing air pollution

control in the state of Sonora and, in particular, in the municipality of

Hermosillo, and b) make recommendations to the Sonora state government and the municipality of Hermosillo that they take steps to prevent

and control air pollution. The Submitters note the obligations of the governments of Sonora and Hermosillo at which federal recommendations

should allegedly be directed.94

a. Enforce and promote compliance with the NOMs. LGEEPA Articles

5, paragraphs II, V, and XIX, and 16, as well as RPCCA Article 3, paragraph VII give the federal government powers to apply environment

policy instruments; to issue Mexican official standards; to take enforcement action in relation to matters prescribed by law; and to take actions

for protection of air quality in zones and for sources under federal

jurisdiction.

In its response, Mexico notes that it has conducted 18 site inspections of establishments under federal jurisdiction in the municipality of

Hermosillo, issued 15 orders, and signed one resolution to conclude

an administrative proceeding. In addition, it indicates the types of air

pollution control irregularities encountered during its site inspections,

which resulted in total fines of P $325,000. Attached to the response are

copies of two administrative proceedings instituted by Profepa, and

Mexico has made available other law enforcement files for review.95

The Secretariat finds no grounds for preparation of a factual record

on these matters, as the information submitted by Mexico concerning the

94 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

94. Submission, pp. 5-6.

95. Party Response, p. 51.
performance of site inspections, the issuance of administrative orders,

and the imposition of the corresponding fines in instances of environmental noncompliance, appears to respond satisfactorily to the submission’s assertions. The submission contains no further information

indicating in what sense the federal government has failed to enforce

and promote compliance with the air pollution-related NOMs.

b. Make recommendations to the governments of the state of Sonora and

the municipality of Hermosillo. LGEEPA Article 5, paragraph XVIII gives

the federal government the power to make recommendations to the

authorities for the purpose of promoting compliance with environmental law.

In its response, Mexico clarifies that the recommendations to federal, state, and municipal authorities to which the Submitters refer are

contemplated in LGEEPA Article 19596 and are only applicable where a

citizen complaint is filed with Profepa.97 Mexico states that, notwithstanding that requirement, it has engaged in intergovernmental cooperation in the form of an agreement between Semarnat and the state of

Sonora to implement an air quality monitoring program in various

municipalities, including Hermosillo.98

The Secretariat notes that Article 5, paragraph XVIII does not

expressly refer to LGEEPA Article 195; hence the power to make recommendations to the authorities may be construed more broadly than in

the Party’s interpretation. It is understood, moreover, that the federal

government may make recommendations concerning some of the obligations of the governments of Sonora and Hermosillo, such as air

pollution monitoring. Mexico attached to the response a Coordination

Agreement between Semarnat, the state of Sonora and several municipalities, including Hermosillo. Under this Agreement, Semarnat agrees

SEM-05-003 95

96. LGEEPA Article 195. Where it is evident from the results of the investigation conducted by Office of the Federal Attorney for Environmental Protection that acts, facts

or omissions of the federal, state, or municipal authorities are at issue, the Office shall

issue the recommendations necessary to ensure that the latter take the appropriate

actions. The recommendations of the Office are public, independent, and nonbinding.

97. Party Response, p. 52.

98. Specific Coordination Agreement between the Ministry of Environment, Natural

Resources, and Fisheries and the state of Sonora with the object of implementing

an Air Quality Management and Assessment Program (Programa de Gestión y Evaluación de la Calidad del Aire) in regard to the operation of air quality monitoring equipment in the municipalities of Agua Prieta, Cajeme, Cananea, Hermosillo, Naco,

Nacozari de García, Navojoa, Nogales, and San Luis Río Colorado, Sonora, published

in the DOF on 5 September 2000.
to make recommendations to municipalities for the operation of air

monitoring equipment.99This agreement was signed pursuant to Article

5, paragraph XVIII and serves as the legal basis for the recommendations

that allegedly were not made. In light of the response, the Secretariat

has not identified the existence of open questions that warrant the

preparation of a factual record on this point.

3. Preparation of a factual record is not recommended in relation to

certain alleged failures to enforce by the Sonora state government

The Submitters assert that at the state level, the executive branch of

the state of Sonora, the Ministry of Urban Infrastructure and Environment, and the Ministry of Health have failed to: a) take actions for air

pollution prevention and control for areas and properties under state

jurisdiction; b) define, in the State Urban Development Plan, the zones in

which polluting industrial facilities may be sited; c) enforce the NOMs

related to air pollution control, within the scope of its jurisdiction;

d) enact the relevant environmental technical standards, and e) issue

regulations, administrative orders, and other provisions in the area of

air pollution, as well as to update the state environment plan.

a. Air pollution prevention and control actions. LGEEPA Article 7,

paragraph III; RPCCA Article 4, and LEES Article 73, paragraph I confer

states and municipalities the power to prevent and control air pollution

within their jurisdiction.

Mexico maintains that the environmental impact permits100 and

operating licenses issued include air pollution reduction measures. It

argues that flora rescue, reforestation, irrigation, paving, and sound

waste management programs have been implemented.101 It adds that

coordination agreements have been signed and coordination activities

have taken place between Semarnat102 and educational institutions.103 It

states that between 2003 and 2005 it donated 28,798 plants and that in

2005 it approved five open-air fires for drill purposes. It clarifies that all

96 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

99. “It corresponds to ‘SEMARNAP’ [...] to provide technical assistance to ‘MUNICIPALITIES’ required by these in order to obtain a more adequate and efficient operation of ambient air monitoring stations. [...] Participate in technical personnel

training. [...] Conduct supervision and auditing activities to ambient air monitoring

system [...]” Ibid., p. 32.

100. The Party asserts the existence of 451 environmental impact orders or decisions;

Party Response, p. 53.

101. Party Response, p. 54.

102. See note 98, supra.

103. Party Response, p. 54.
these activities have an impact on air pollution control. In light of the

response and in the absence of more specific assertions, the Secretariat

finds no open questions that warrant the preparation of a factual record.

b. State Urban Development Plan. LEES Articles 112, paragraph II,

and Article 73, paragraph II create the obligation for the governments of

Sonora and Hermosillo, within their respective jurisdictions, to apply

general criteria for protection of the atmosphere by defining zones in

which polluting industrial facilities may be sited.

Mexico attached to its response the State Development Program,

which contains considerations in regard to environmental protection.

The Secretariat notes that, although this program does not include zones

in which polluting industrial facilities may be sited, the zones are

defined in the Hermosillo municipal urban development plan. The Secretariat does not see the need to recommend a factual record in this

regard, because the general criteria for protection of air quality in urban

zoning are provided for in the actions of the Hermosillo government

c. Enforce the NOMs related to air pollution control. LGEEPA Article 7,

paragraph XIII gives the state of Sonora the power to enforce the federal

air pollution-related NOMs. The submission cites the NOMs that set

limits for pollutant emissions from fixed and mobile sources.104

Mexico argues that, from 1999 to 2005, the Ministry of Urban Infrastructure and Environment conducted a total of 90 site inspections to

verify compliance with various legal provisions, including the air pollution-related NOMs. The site inspections resulted in the imposition of

sanctions, including fines and closings, as well as orders of technical

measures to correct the irregularities detected. Mexico has attached a

copy of an administrative file corresponding to a site inspection conducted to verify compliance with the pollutant concentration limits

established in the standards.105

Mexico’s response appears to answer the Submitters’ assertion

and, in the absence of specific assertions in the submission as to how the

environmental authority is failing to effectively enforce this provision,

SEM-05-003 97

104. NOM-040-SEMARNAT-2002, NOM-043-SEMARNAT-1993, NOM 085-

SEMARNAT-1994, NOM-121-SEMARNAT-1997, NOM-041-SEMARNAT-1999,

NOM-042-SEMARNAT-1999, NOM-044-SEMARNAT-1993, NOM-045-

SEMARNAT-1996, NOM-048-SEMARNAT-1993, and NOM-050-SEMARNAT1993.

105. Party Response, Appendix U (Exhibit 21).
the Secretariat finds no sufficient grounds for recommending a factual

record in this regard.

d. Enact the relevant environmental technical standards. LEES Article

75 establishes that air pollutant emissions are governed by the environmental technical standards issued by the Ministry of Urban Development and Environment.

Mexico states in its response that pursuant to Transitory Article 4

of LEES, the provisions of the LGEEPA, its regulations, and the air emissions-related standards apply where the LEES is silent on a given issue.

The response also includes a list of NOMs relating to the measurement

of air pollutants and emissions from fixed and mobile sources. The information provided by Mexico appears to respond satisfactorily to the Submitters’ assertion as to the alleged nonexistence of emissions-related

standards. In the absence of specific assertions about the absence of standards, the Secretariat finds no sufficient reasons to recommend a factual

record in this regard.

e. Enact legislation on air pollution and update the state environment

plan. LGEEPA Article 10 and LEES Article 139 give the state of Sonora

the power to enact environmental laws, regulations, and administrative

provisions. In its response, Mexico argues that there is no legal void at

the local level in regard to air emissions since the LEES provides that federal law applies in the absence of mandatory provisions in state law. In

light of Mexico’s response and in the absence of further assertions as to

the alleged nonexistence of emissions-related legislation, the Secretariat

finds no sufficient reasons to recommend a factual record in this regard.

In regard to the state environment plan, the Secretariat finds no

sufficient reasons to recommend a factual record because the cited provisions are not related to that instrument. While Mexico’s response does

not address this assertion in detail, it is unclear how it should have done

so, since the submission does not contain specific arguments, nor does

it indicate the basis for the alleged obligation. In the absence of sufficient grounds, the Secretariat does not recommend that this aspect be

included in a factual record.

4. Preparation of a factual record is not recommended in relation

to certain alleged failures to enforce by the municipality of

Hermosillo

The Submitters maintain that the municipality of Hermosillo has

failed to: a) carry out air pollution prevention and control actions for

98 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
areas and properties under municipal jurisdiction; b) define, in the

Municipal Urban Development Plan, the zones in which polluting

industrial facilities may be sited; c) enforce the NOMs related to air

pollution control, within the scope of its jurisdiction; d) create the

Municipal Environment Commission (Comisión Municipal de Ecología) as

prescribed by Article 138 of the applicable local law, and e) issue the

mandatory regulations, administrative orders, and other provisions

necessary, within its administrative sphere, to guarantee strict compliance with state environmental law, including the municipal environmental regulation, the environmental contingency response plan, and

an air quality management plan.

a. Air pollution prevention and control actions for areas and properties

under municipal jurisdiction. RPCCA Article 4, paragraph III, and LEES

Article 73, paragraph I give the municipality of Hermosillo the power to

take air pollution prevention and control actions for areas and properties under municipal jurisdiction.

Mexico asserts in its response that Hermosillo is taking the actions

necessary to prevent and control air pollution in the municipality, since

it is conducting air quality monitoring in the city through PEMCA. It

asserts that with PEMCA data, it is enforcing environmental law more

strictly. Mexico further asserts that Hermosillo has environmental

impact assessment mechanisms to ensure that establishments comply

with existing environmental laws. It notes that through the Environmental Complaints Program (Programa de Atención de Denuncias

Ambientales), petitions from citizens on environmental matters under

municipal jurisdiction are addressed. It notes that in terms of air pollution, cases of garbage burning, wood-burning stoves, and use of solvents

and paints at open-air sites and brick factories have been addressed. It

asserts that 36 cases were addressed in 2003 and that 39 cases were

addressed in 2005.

The Secretariat finds that, in the absence of more specific arguments in the submission as to the alleged failure to enforce in relation to

air pollution prevention and control actions in areas and at sites under

municipal jurisdiction, there are no grounds for reviewing this assertion

any further in a factual record.

b. Define, in the Municipal Urban Development Program, the zones in

which polluting industrial facilities may be sited. RPCCA Article 13, paragraph I, and LEES Article 73, paragraph II provide that air quality must

be satisfactory in areas of human settlements; they further stipulate the

SEM-05-003 99
obligation to apply general criteria for protection of the atmosphere,

defining zones in which polluting industrial facilities may be sited.

Mexico attached to its response the Hermosillo Municipal Urban

Development Program (Programa Municipal de Desarrollo Urbano del

Centro de Población de Hermosillo)106 and indicated the Internet address of

the municipal government where the full document may be downloaded.107 The program contains an assessment of the physical, social,

and economic environment of the city. It notes that “industrial areas in

general, and emitters of high levels of air pollution in particular, must be

sited downwind of the localities of this city in order to facilitate the elimination of pollutants and reduce risks.”108 The plan also includes the

requirement for industrial facilities to file an environmental impact

authorization, which – according to Mexico – contains air pollutionrelated restrictions.109 The maps included with the program delimit the

primary zoning of the urban center, which recognizes the urban structure of the city and establishes zoning for the activities of micro industry,

light industry, medium-size industry, and heavy industry.

The response appears to satisfy the Submitters’ assertion in that the

municipality of Hermosillo gave consideration to RPCCA Article 13,

paragraph I, and LEES Article 73, paragraph II in the Municipal Urban

Development Program. Because the submission does not contain specific assertions questioning the possible defects of the program, the Secretariat considers that this assertion does not warrant review in a factual

record.

c. Enforce NOMs related to air pollution control, within the scope of its

jurisdiction. LGEEPA Article 8, paragraphs III and XII provide that

municipalities have the responsibility to enforce the legal provisions

governing air pollution prevention and control. The Submitters also cite

the NOMs that the government of Mexico is allegedly failing to enforce.

100 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

106. Hermosillo Municipal Urban Development Plan (Programa Municipal de Desarrollo

Urbano del Centro de Población de Hermosillo), 2003 update, approved in municipal

council session on 21 August 2003, published in the official state government

bulletin.

107. Hermosillo Municipal Urban Development Plan. Municipality of Hermosillo,

Sonora. URL: <http://www.hermosillo.gob.mx/control.php?&topgroupname=

Inicio&groupname=Gobierno&subgroupname=paramunicipal_implan&content

name=pmdu>. Party Response, Appendix V (Exhibit 22).

108. Hermosillo Municipal Urban Development Plan, p. II-15.

109. “Such decisions are made conditional on the implementation by the persons

responsible of measures whereby environmental impacts on air quality are minimized, avoided, or mitigated...” Party Response, p. 44.
Mexico notes in its response that Hermosillo is implementing

PEMCA and the Environmental Complaints Program in order to enforce

the pollutant concentration limits set out in the NOMs. It notes that a

total of 75 citizen petitions were addressed at the municipal level in 2003

and 2005.

The Secretariat’s analysis of Mexico’s assertions about PEMCA is

provided above. Concerning enforcement of the NOMs, as discussed

in (a) above, Mexico submitted information supporting the existence

of inspection and enforcement actions taken by the municipality of

Hermosillo. Therefore, in the absence of specific assertions by the Submitters, the Secretariat does not find that inclusion of this aspect in a factual record is warranted.

d. Create the Municipal Environment Commission as prescribed by Article 138 of the applicable local law. LEES Article 138 provides that in each

municipality of the state of Sonora, a municipal environment commission shall be created, and its sessions shall be governed by the corresponding regulation. Mexico, in its response, asserts that Hermosillo is

working on a draft environmental impact regulation that will clarify the

roles of that commission. It notes that in its absence, the Advisory Council on Sustainable Development (Consejo Consultivo para el Desarrollo

Sustentable) was created through a resolution published in DOF on 21

April 1995, with a mandate to protect ecosystems and natural resources

and provide for their sustainable use. As provided by the resolution, the

Advisory Council has institutional coordination functions, which are

the same that are provided by LEES for the Municipal Environment

Commission.

The Secretariat finds no compelling grounds to include assertions

regarding the Municipal Environment Commission in the factual record

recommended in this notification.

e. Issue the mandatory regulations, administrative orders, and other provisions necessary, within its administrative sphere, to provide for strict compliance with state environmental law, including the municipal environment

regulation, the environmental contingency response plan, and an air quality

management program. LGEEPA Articles 8, paragraph XI, and 10, and

LEES Articles 73, paragraph VIII, and 139 give the municipal authorities

the power to enact administrative provisions within their respective

jurisdictions, and to take preventive measures to avoid air pollutionrelated environmental contingencies.

SEM-05-003 101
Mexico states in its response that, pursuant to LEES Transitory

Article 4, while the municipality of Hermosillo enacts mandatory provisions, the provisions of the LGEEPA, its regulations, and the air emissions-related standards apply where the municipal provisions are silent

on any issue. It further asserts that it has implemented PEMCA, which

provides for monitoring of air quality in Hermosillo. Attached to the

response is the environmental contingency response program,110 which

contains air pollution data for the municipality and describes proposed

actions to reduce winter pollutant concentrations.

For the reasons stated above in regard to the alleged failure to enact

state standards,111 the Secretariat does not recommend further consideration of the assertion regarding the alleged nonexistence of municipal

standards. Concerning the environmental contingency response program, Mexico’s information on winter environmental contingency

response actions appears to respond satisfactorily to the Submitters’

assertion concerning the alleged nonexistence of such a program.

Mexico does not present a specific response concerning the alleged

failure to establish an air quality management program. The Secretariat

was unable to identify the provision ordering or empowering the

municipal authorities to create this program, and the Submitters’ assertions regarding the alleged failure to establish this program are vague.

Therefore, the Secretariat finds that the assertions regarding the alleged

lack of such a program do not warrant preparation of a factual record.

C. Consideration of Article 45(1)(a) and (b)

Mexico maintains, with reference to NAAEC Article 45(1),112 that

(i) its discretionary enactment of regulations and standards to counter

air pollution amounts to a reasonable exercise of its authority and (ii) it

has made bona fide decisions to allocate resources to higher-priority

102 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

110. Party Response, Appendix P (Exhibit 16).

111. See section V, subsection B, paragraphs 3(d) and (e) of this notification.

112. Article 45: Definitions:

1. For purposes of this Agreement:

A Party has not failed to “effectively enforce its environmental law” or to comply

with Article 5(1) in a particular case where the action or inaction in question by

agencies or officials of that Party:

(a) reflects a reasonable exercise of their discretion in respect of investigatory, prosecutorial, regulatory or compliance matters; or

(b) results from bona fide decisions to allocate resources to enforcement in respect of

other environmental matters determined to have higher priorities; [...]
environmental matters, including street paving, modernization of mass

transit, monitoring, and contingency plans.113

In previous situations, the Secretariat has noted that factual

records can be an appropriate means for presenting information that

will allow the public to draw its own conclusions as to whether, in the

sense of Article 45(1), a Party has exercised its discretion reasonably or

made a bona fide allocation of resources to matters of higher priority such

that it has not failed to effectively enforce its environmental law.114 The

Secretariat reviews the response in light of Article 45(1) in order to determine whether it resolves central issues relating to the effective enforcement of environmental law raised in the submission.

Mexico explains that the enactment of regulations, Mexican official

standards, and other legal provisions are discretionary acts that do not

arise from an obligation.115Mexico argues that the promulgation of environmental law is a power exercised as a function of administrative

needs, legal reform, and resource availability.116Mexico presents a list of

air pollution-related legislation enacted by the federal government. It

argues that there are no legal gaps in local and municipal law since,

pursuant to LEES Transitory Article 4, the LGEEPA and the provisions

flowing from it apply in the state of Sonora and the municipality of

Hermosillo where local and municipal law are silent on any issue.

Mexico further asserts that the Sonora and Hermosillo actions are

the result of bona fideresource allocation decisions whereby the state and

local governments have opted for higher-priority air pollution control

programs. Mexico asserts that instead of implementing a vehicle inspection program, Sonora and Hermosillo decided to focus their efforts on

the elimination of dust particles through the implementation of a street

paving program and the SUBA program.117

The Secretariat finds that the enactment of laws, regulations, and

standards in Sonora and Hermosillo is a matter that LEES addresses

through the supplemental applicability of LGEEPA and other legal provisions arising from it. Therefore, the Secretariat declines to include this

aspect in a factual record.

SEM-05-003 103

113. Party Response, pp. 31-9.

114. SEM-97-006 (Oldman River II), Article 15(1) Notification to Council (19 July 1999);

SEM-99-002 (Migratory Birds), Article 15(1) Notification to Council (15 December

2000).

115. Party Response, p. 32.

116. Ibid., p. 33.

117. Party Response, p. 62.
Concerning the arguments about bona fide resource allocation

decisions, the response does not resolve central issues raised in the submission. While Mexico explains why the state of Sonora and the municipality of Hermosillo used resources in the paving program and the

SUBA program, central information is lacking regarding how these programs relate to air pollution reduction goals, indicators, or data related

to air quality improvement, as further explained below.

1. Paving Program

Mexico’s response does not show that the paving program of the

municipality of Hermosillo includes air pollution-related objectives, air

quality information, and does not demonstrate its relationship with

other environmental actions, programs, or policies.118 Information is

also lacking on whether the program has had any effect on air quality.

The Hermosillo air quality monitoring reports119 do not indicate

whether TSP and PM10 levels have improved as a result of the paving

program; whether the municipality seeks to achieve any specific goals

with this program; or whether there is any information that can justify

the municipality’s expectation of reducing air pollution by paving

streets. The Secretariat finds that although Mexico asserts that 283,909

m2 of streets “where the continuous movement of vehicles stirred up

tons of dust and biological waste every day” were paved in 2005,120 this

qualitative assessment is not correlated with TSP and PM10 monitoring

results or any specific data.

2. SUBA Program

Mexico notes that Hermosillo is modernizing its public mass transit system through the SUBA program with the purpose of “decreasing

combustion gas and dust emissions generated by the existing fleet, as

well as particle emissions; furthermore, in redesigning routes, mass

transit traffic is preferentially being routed via paved streets.”121 As in

the case of the paving program, Mexico reiterates that these are bona fide

resource allocation decisions.

104 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

118. The paving program alleged by the Party was not attached to the response although

it was quoted as Exhibit 9. On 6 September 2006, the Secretariat requested from the

concerned Party a copy of the respective program and on 2 February 2007, the Party

sent a copy of the pavement plan published in the Sonora Official Gazette on 4 April

2005.

119. Party Response, Appendices L and M (Exhibit 12).

120. Party Response, p. 45.

121. Ibid., p. 46.
The Secretariat finds that information is lacking on the SUBA

program’s goals for reducing air pollution in Hermosillo. The background122 and objectives123 of the SUBA program indicate that its main

purpose is to render transit in the municipality more efficient. However,

information is lacking on how the SUBA program responds to concerns

about air pollution.

A factual record would help to understand the characteristics and

results of the paving and urban transit programs as compared with the

vehicle inspection program, particularly with respect to air pollution

reduction. This information would allow interested persons to reach

their own conclusions as to the relative priority of paving and urban

transit programs as compared with vehicle inspection programs, so as to

assess the priorities of the competent authorities. It would also help to

understand the justification for allocation of resources to each program.

A factual record would provide an opportunity to detail the data compilation process for implementation of the vehicle inspection program

pursuant to LEES Article 85, paragraph B, subparagraph I.

Therefore, the Secretariat finds that the issues contemplated in

Article 45(1) raise questions that may be addressed in the factual record

recommended in this notification. Consistent with the Secretariat’s practice of not stating a conclusion in the Article 14 and 15 process as to

whether or not a Party is failing to effectively enforce its environmental

law, the information included in a factual record would enable interested persons to reach their own conclusions in this regard.

VI. RECOMMENDATION

The submission and Mexico’s response, taken together, leave open

central questions to whether, in the case of some assertions with respect

to air pollution in Hermosillo, Mexico is failing to effectively enforce

LGEEPA Articles 7, paragraphs III and XIII, and 8, paragraphs III and

XV; RPCCA Articles 4, paragraph III, 16, 41, paragraph I, and 13; LEES

SEM-05-003 105

122. Background; lack of existing road coverage; lack of a service management and planning system; lack of control over revenues and revenue collection; obsolescence of

vehicle fleet; inadequate conditions for circulation of units; insufficiency of signage

and bus stops, and lack of bus driver training; Party Response, Appendix J (Exhibit

10).

123. The objectives of the program are to achieve a system of efficient and effective transit; create an attractive, economical system for the public; meet the public’s mobility

needs; reduce travel time; create an option to induce people to use public transit

instead of their cars; define punctual schedules and routes, and efficiently publicize

routes and schedules; Party Response, Appendix J (Exhibit 10).
Articles 73, paragraphs V, VI, VII, and IX, and 85, paragraph B, subparagraph I, as well as several of the Mexican Official Standards cited in the

submission.124

The Secretariat concludes that the response leaves open central

questions related to the effective implementation of the programs contemplated in Mexico’s environmental law. The submission raises issues

concerning the effective enforcement of Mexico’s air emissions law; the

implementation of vehicle emissions verification and inspection programs; the effectiveness of the air quality monitoring system; and plans

to verify, monitor and control ozone, carbon monoxide, sulfur dioxide,

and nitrogen dioxide. Mexico’s response leaves these issues open. Information is also lacking as to how the paving program and the SUBA program discussed in Mexico’s response are related to the fulfillment of

specific legal obligations that form the basis of the assertions in the

submission.

A factual record would clarify these open issues by presenting relevant information on the enforcement of these provisions by the state

and municipal governments. It would help to ascertain the manner in

which measures are selected to meet mandatory obligations to mitigate

air pollution in Hermosillo, their level of priority with respect to other

programs and, as applicable, their relationship to other programs.

Consequently, pursuant to NAAEC Article 15(1) and for the

reasons indicated herein, the Secretariat hereby notifies Council of its

determination that the preparation of a factual record for submission

SEM-05-003 (Environmental Pollution in Hermosillo II) is warranted.

Respectfully submitted for your consideration on 4 April 2007.

(original signed)

Per: Geoffrey Garver

Director, Submissions on Enforcement Matters Unit

106 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

124. See note 71, supra.
SEM-06-003

(Ex Hacienda El Hospital II)

SUBMITTERS: MYREDD ALEXANDRA MARISCAL

VILLASEÑOR, ET AL.

PARTY: MEXICO

DATE: 17 July 2006

SUMMARY: The Submitters assert that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental law with

respect to alleged illegal acts occurring during the

operation, closing and dismantling of a facility for

pigments for paint production operated by BASF

Mexicana, S.A. de C.V.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 15(1)

(12 May 2008)

Notification to Council that a factual record is

warranted in accordance with Article 15(1),

in conjunction with consolidated submission

SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III).

107

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation of North America

Article 15(1) Notification to Council that Development

of a Factual Record Is Warranted

Submitters: Myredd Alexandra Mariscal Villaseñor

Justina Domínguez Palafox

Félix Segundo Nicolás

Karina Guadalupe Morgado Hernández

Santos Bonifacio Contreras Carrasco

Florentino Rodríguez Viaira

Valente Guzmán Acosta

María Guadalupe Cruz Ríos

Cruz Ríos Cortés

Silvestre García Alarcón

Roberto Abe Almada

Party: United Mexican States

Date of receipt: 17 July 2006

Date of this notification: 12 May 2008

Submission no.: SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II)

SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III)

I. EXECUTIVE SUMMARY

Articles 14 and 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation (the “NAAEC” or the “Agreement”) create a mechanism whereby any person or nongovernmental organization can file a

submission asserting that a Party to the NAAEC is failing to effectively

enforce its environmental law. The Secretariat of the Commission for

Environmental Cooperation (the “Secretariat”) initially considers these

submissions based on criteria contained in NAAEC Article 14(1). When

the Secretariat finds that a submission meets these requirements, it then

109
determines, pursuant to the provisions of Article 14(2), whether the submission merits a response from the concerned Party. In light of the

response of the Party, the Secretariat may notify the Council that the

matter warrants the development of a factual record and provides

its reasons in accordance with Article 15(1). The Secretariat dismisses

the submission if it finds that development of a factual record is not

warranted.

On 17 July 2006, Myredd Alexandra Mariscal Villaseñor, on her

own behalf and representing Justina Domínguez Palafox, Félix Segundo

Nicolás, Karina Guadalupe Morgado Hernández, Santos Bonifacio

Contreras Carrasco, Florentino Rodríguez Viaira, Valente Guzmán

Acosta, María Guadalupe Cruz Ríos, Cruz Ríos Cortés, and Silvestre

García Alarcón, filed submission SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II).

On 22 September 2006, Roberto Abe Almada filed submission

SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III) and endorsed the assertions of

submission SEM-06-003. Both submissions were filed with the Secretariat in accordance with NAAEC Article 14.

The persons who filed submissions SEM-06-003 and SEM-06-004

with the Secretariat (the “Submitters”) assert that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental law with respect to the operation,

decommissioning, and dismantlement of a pigment production plant

(the “Facility”) operated by BASF Mexicana, S.A. de C.V. (BASF),

located in Ex Hacienda de Nuestra Señora de la Concepción El Hospital

(“Ex Hacienda El Hospital”) in the municipality of Cuautla, state of

Morelos.

On 30 August and 28 September 2006, the Secretariat determined

that submissions SEM-06-003 and SEM-06-004, respectively, met the

requirements of Article 14(1) and found that, in light of the Article 14(2)

criteria, they warranted a response from Mexico.1 In accordance with

paragraph 10.3 of the Guidelines for Submissions on Enforcement Matters

under Articles 14 and 15 of the North American Agreement on Environmental

Cooperation (the “Guidelines”), the Secretariat consolidated the two submission files SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III) and SEM-06-003

(Ex Hacienda El Hospital II), since both relate to the same facts and the

same asserted failures to effectively enforce environmental laws.2

110 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II), Determination pursuant to Article 14(1) and (2)

(30 August 2006), and SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III), Determination pursuant

to Article 14(1) and (2) (28 September 2006).

2. Paragraph 10.3 of the Guidelines: “The Secretariat may consolidate two or more

submissions that relate to the same facts and the same asserted failure to effectively enforce an
On 10 January 2007, Mexico filed its response with the Secretariat

in accordance with NAAEC Article 14(3), with 59 documentary exhibits,

as well as the file of the administrative proceeding opened by the Office

of the Federal Attorney for Environmental Protection (Procuraduría Federal de Protección al Ambiente—Profepa) against BASF which comprised a

total of 58 volumes divided into 13 binders. In its response, Mexico notes

the existence of a pending administrative proceeding and presents information on inspection and enforcement actions, fines, and safety measures that were under the responsibility of Profepa. Mexico states that

Profepa followed up on the recommendations deriving from an environmental audit of the facilities operated by BASF and that it processed

citizen complaints filed in relation to the matter raised by the Submitters

in a timely manner. Mexico’s response alleges that restoration actions

for the site were blocked by one of the Submitters. Finally, Mexico indicates that, “as manifested by Profepa,” it cannot provide information

concerning the ongoing criminal investigation of BASF.

After considering the submission in light of Mexico’s response, the

Secretariat concludes that the response leaves open central questions as

to the effective enforcement of environmental law in relation to several

of the Submitters’ assertions. The Secretariat finds that the environmental authorities ordered plans and studies for environmental restoration

within the Facility, which appears to respond to several of the Submitters’ assertions. However, the information appended to the response

leaves open various issues relating to the assertions of failure to effectively enforce LGEEPA Articles 134, 135 paragraph III, 136, 139, 150, 151,

152 bis, 169, and 170; LGPGIR Articles 68, 69, 75, and 78; CPF Article 421,

as well as CPF Articles 415 paragraph I and 416 in force prior to 6 February 2002; RRP Articles 8 paragraph X, 10, and 12, and Mexican Official

Standards NOM-052-SEMARNAT-1993 and NOM-053-SEMARNAT1993. These open issues relate to the investigation and prosecution of

environmental offenses, the alleged illegal disposal of waste during the

operation of the Facility, as well as the control of contamination on other

lots in the community where waste and materials resulting from the dismantlement were disposed. For these reasons, the Secretariat recommends to Council the preparation of a factual record.

SEM-06-003 111

environmental law. In other situations where two or more submissions relate essentially

to the same facts and enforcement matter and the Secretariat considers that it would be

more efficient or cost-effective to consolidate them, it may so propose to the Council.”

(Emphasis added)
II. SUMMARY OF THE SUBMISSION

The Secretariat hereby summarizes submissions SEM-06-003 and

SEM-06-004, taking into account that Roberto Abe Almada endorsed the

assertions in SEM-06-003.

A. Submission SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II)

The Submitters assert that Mexico is failing to effectively enforce

various provisions of the General Ecological Balance and Environmental Protection Act (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente—LGEEPA);3 the General Waste Prevention and Integrated

Management Act (Ley General para la Prevención y Gestión Integral de

Residuos—LGPGIR);4 the National Waters Act (Ley de Aguas

Nacionales—LAN);5 the Federal Criminal Code (Código Penal Federal—CPF);6 the Regulation to the LGEEPA respecting Hazardous Waste

(Reglamento de la LGEEPA en materia de Residuos Peligrosos—RRP);7 the

Regulation to the National Waters Act (Reglamento de la Ley de Aguas

Nacionales—RLAN);8 and two Mexican Official Standards.9 They further

assert that Mexico is failing to impose sanctions for violations documented by an environmental audit of the Facility (the “Environmental

Audit”) of which Mexico has allegedly been aware since 1997.

The Submitters assert that BASF illegally disposed of hazardous

waste at the Facility10 and indicate that during dismantlement, the company allowed the collection and deposit of waste on the property of

112 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

3. LGEEPA Articles 4, 5, 6, 134-6, 139-40, 150-2, 152 bis, 160-2, 167, 167 bis, 167 bis 1, 167

bis 2, 167 bis 3, 167 bis 4, 170-4, 191-3. The Secretariat is mindful that several of these

articles were repealed with the entry into force of the LGPGIR on 6 January 2004.

4. LGPGIR Articles 68-9, 75, 78, 101, 103, 106.

5. LAN Articles 29 paragraphs VI-VII, 119 paragraphs VI-VII, XI, XIV-XV.

6. CPF Article 415 paragraphs I and II and Article 416 paragraph I (versions in force in

1997); CPF Articles 420 Quater and 421 (versions in force as of reform of 6 February

2002).

7. RRP Articles 6, 8, 10, 12, 14, 15 paragraphs II and VII, 16, and 17 paragraph II.

8. RLAN Articles 135 paragraphs IV-VII, 136 paragraph II.

9. Mexican Official Standard NOM-052-ECOL-1993, Establishing the characteristics of

hazardous wastes and the list thereof as well as the threshold above which a waste is

considered hazardous due to its toxicity in the environment; Mexican Official Standard NOM-053-SEMARNAT-1993, Establishing the extractive testing procedure for

determining the constituents making a waste hazardous due to its toxicity in the environment.

10. Submission SEM-06-003, p. 6; Appendix 11: Certification of facts drawn up 14 May

2005, by Lic. Neftalí Tajonar Salazar, Notary Public no. 4, VI district, State of Morelos.
residents of Ex Hacienda El Hospital.11They state that BASF “donated or

sold at low prices to former workers and neighbors of the site ... containers, boards, drying trays, and other materials that had been in contact

with or contained hazardous waste”12 and assert that the company

allowed the use of hazardous waste-contaminated debris for filling and

grading on property of residents of the community of Ex Hacienda El

Hospital.13

According to the Submitters, from August 1996 to March 1997,

BASF participated in the Profepa environmental auditing program. The

Submitters raise questions about how the company was potentially permitted to use the environmental auditing program improperly, since by

voluntarily registering for the program, it avoided being inspected, thus

postponing law enforcement measures until the deficiencies were identified.14 The Submitters assert that by allowing BASF to participate in the

auditing program, Profepa made it possible for the company to circumvent law enforcement during that period, since BASF allegedly did not

sign a compliance agreement, as provided by the self-regulation mechanism, at the conclusion of the audit but rather subsequent to the audit,

and then merely gave notice of the decommissioning of the Facility.15

The Submitters state that Profepa did not take preventive and corrective measures despite what they view as the obvious soil contamination at the Facility and on other sites in the community.16The submission

indicates that Profepa issued an administrative order for BASF to inventory materials and wastes at the Facility and to implement programs for

safe dismantlement of the Facility,17 but did not include urgent measures nor ultimately require effective compliance.18 The Submitters also

SEM-06-003 113

11. Submission SEM-06-003, p. 5 and Appendix 8, Study by Roberto Flores Ortega. The

study mentions the property of Jacobo Rodríguez Mares, Próculo García Alarcón,

Reyna Puentes Ramírez, Cruz Ríos Cortés, and Aurora García Gutiérrez.

12. Submission SEM-06-003, p. 6.

13. “... the property of Jacobo Rodríguez Mares, Próculo García Alarcón, Reyna Puentes

Ramírez, Cruz Ríos Cortés, and Aurora García Gutiérrez who, deceived by BASF,

allowed their property to be filled with hazardous waste...” Submission SEM-06-003,

Appendix 8: Study by Roberto Flores Ortega, p. 1.

14. Submission SEM-06-003, p. 3, and Appendix 24, Resolution moved by the parliamentary group of the Partido Verde Ecologista de México (Green Party of Mexico), p. 2.

15. Submission SEM-06-003, p. 3. Note: The environmental auditing program allows a

company to document its noncompliance with its environmental obligations and/or

good industry practices, and to obtain a time period in which to comply by means of

an agreement between the company and the authorities.

16. Submission SEM-06-003, p. 4.

17. Ibid., Appendix 4, Administrative decision in file B-002/0750 of 1 July 1998, issued by

the Director General, Industrial Inspection, Profepa, pp. 10-11.

18. Submission SEM-06-003, pp. 5, 9.
assert that some of the alleged contamination caused by illegal hazardous waste disposal on the property of Ex Hacienda El Hospital residents

is still present and that Profepa has not ordered measures sufficient to

prevent environmental harm.19

According to the Submitters, the authorities do not have their own

environmental analysis20 and should not have accepted or required the

remediation plan proposed by BASF, which led the authorities to order

insufficient cleanup actions.21 The Submitters state that Profepa improperly issued certification of the conclusion of the environmental restoration activities carried out at the Facility from May to July 2000, and assert

that the Director of Pollution Source Inspection of Profepa (Director General de Inspección de Fuentes de Contaminación) lacked the authority to

issue that document.22 They further assert that the sanctions applied to

BASF are insufficient, because they only relate to instances of non-compliance occurring in connection with the implementation of the environmental restoration program, and not to other alleged violations included

in the submissions.23

The Submitters maintain that BASF omitted part of the process

wastewater discharge system from the plans that it filed with the authorities,24 and that Profepa included those plans in an administrative order

for implementation of the dismantlement plan for the Facility,25 and that

this sequence of events constitutes one or more environmental offenses.

The Submitters add that the drainage dismantlement program was suspended on 31 May 2005 by the municipal authorities because they found

inconsistencies in the system plans.26

114 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

19. Ibid., p. 9, and Appendix 6, Administrative decision in file B-002/0775 of 20 July 2000,

issued by the Director General, Industrial Inspection, Profepa.

20. Submission SEM-06-003, pp. 1, 5.

21. Ibid., pp. 6-9. In brief, the Submitters state that the site assessment and the cleanup

plan for the Facility were developed by BASF’s advisers, and that these studies served

as the basis for the authorities’ actions. The Submitters allege that in the absence of

independent studies, Profepa was working with biased information on site restoration activities.

22. Submission SEM-06-003, p. 9; Appendix 13, Administrative decision in file B-002/

0775 of 26 July 2002, issued by the Director General, Pollution Source Inspection,

Profepa.

23. Submission SEM-06-003, p. 11.

24. Ibid., pp. 7, 10; Appendix 14, Doc. PFPA/SJ/067/06 of 27 February 2006, issued by the

Assistant Attorney General for Judicial Affairs (Suprocurador Jurídico), Profepa.

25. Submission SEM-06-003, p. 10; Appendix 17, Administrative decision in file SIIDGIFC-023/2004 of 5 August 2004, issued by the Director General, Pollution Source

Inspection, Profepa.

26. Submission SEM-06-003, p. 10; Appendix 16, Certification of facts issued 11 May 2005,

by Lic. Neftalí Tajonar Salazar, Notary Public no. 4, VI district of state of Morelos;
B. Submission SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III)

In submission SEM-06-004, Roberto Abe Almada endorses submission SEM-06-003 and expands on several assertions concerning contamination at the Facility and on the property of third parties. Mr. Abe

Almada states that he is the executor of the testamentary succession of

Roberto Abe Domínguez, who owned the lot on which the Facility was

located. Roberto Abe Almada asserts that he agreed with BASF on environmental restoration actions at the Facility in a judicial settlement, but

that the company prevented him from verifying compliance. In addition, he asserts that he obtained information confirming the alleged contamination of areas not covered by the contract, and therefore decided to

notify the authorities and to pursue judicial and administrative remedies.27

Mr. Abe Almada asserts that the studies and documents appended

to his submission28 indicate that there is still contamination at the Facility despite site restoration activities. He further asserts that property

owned by community residents is contaminated with heavy metals

ensuing from the operation and dismantlement of the Facility.29 He also

asserts that Profepa “has not ordered remediation measures or any measures to prevent the spread of contaminants through the subsoil” onto

third-party property, despite its awareness of technical information

demonstrating their contamination.30 Finally, Mr. Abe Almada provides

information additional to that included in submission SEM-06-003 concerning Mexico’s alleged failure to prosecute environmental offenses.31

III. SUMMARY OF THE RESPONSE

In accordance with NAAEC Article 14(3), on 10 January 2007 Mexico filed its response to submission SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital

II) and consolidated submission SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III)

with the Secretariat.

SEM-06-003 115

Appendix 20, unnumbered doc. of 3 June 2005, issued by the Director, Urban Development, Municipal Public Works and Services, Cuautla.

27. Submission SEM-06-004, p. 5.

28. Ibid., p. 2; Appendix 9, Study by Manuel Murad Robles; Appendix 16, Certification of

facts issued 11 May 2005, by Lic. Neftalí Tajonar Salazar, Notary Public no. 4, VI district of state of Morelos; Appendix 18, Certification of facts issued 9 May 2005, by Lic.

Neftalí Tajonar Salazar, Notary Public no. 4, VI district of state of Morelos.

29. Submission SEM-06-004, p. 2; Appendix 8, Certification of facts issued 9 May 2005 by

Lic. Neftalí Tajonar Salazar, Notary Public no. 4, VI district of state of Morelos.

30. Submission SEM-06-004, pp. 2-3.

31. Ibid., p. 7.
A. Existence of Pending Proceedings

In its response, Mexico notifies the Secretariat of the existence of a

pending proceeding before the Federal Tax and Administrative Court

(Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), and therefore requests

that the Secretariat, in accordance with NAAEC Article 14(3)(a), proceed

no further in reviewing the submission.32

B. Invalidity of the Submission

Mexico argues that submissions SEM-06-003 and SEM-06-004

meet neither the requirements of NAAEC Article 14(1) nor the criteria

for requesting a response from the Party under Article 14(2).

In relation to submission SEM-06-003, Mexico states that neither

Myredd Alexandra Mariscal Villaseñor nor the persons she represents

have notified Mexico’s competent authorities of the matter in writing,

nor have they pursued the remedies provided by Mexican law. According to Mexico, the citation of complaints filed by third persons does not

meet the requirements of the Agreement and the Guidelines.33

Mexico argues that submission SEM-06-004 is not aimed at promoting the enforcement of environmental law because, allegedly,

Roberto Abe Almada, did not allow access to the Facility in order for the

measures ordered by Profepa to be carried out;34 Mexico contends that

he is merely seeking compensation and that his submission focuses on

fulfillment of commitments between private parties.35 Mexico affirms

that Mr. Abe Almada did not pursue the remedies provided by law and

that those pursued by Mr. Abe Domínguez are invalid since he withdrew them. Mexico asserts that the judicial settlement agreement cited

by Mr. Abe Almada is a civil contract that has no bearing on the effective

enforcement of environmental law.36Mexico further asserts that the writ

of amparo (constitutional remedy providing individual relief) filed by

Mr. Abe Domínguez was filed in opposition to Profepa’s request to

obtain access to the Facility for the purpose of implementing the environmental restoration plan, and therefore should not be considered by

the Secretariat.37

116 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

32. Response, p. 6; Appendix 1, Administrative proceeding no. B-002/775 opened by

Profepa against BASF.

33. Response, pp. 16-17.

34. Ibid., pp. 9-10.

35. Ibid., pp. 7-13.

36. Ibid., p. 18.

37. Ibid.
C. Alleged Failures to Effectively Enforce the Environmental Law

Mexico asserts that it properly exercised its powers relating to soil

and water contamination, hazardous waste management and disposal,

environmental auditing, conduct of administrative proceedings, and

processing of citizen complaints.

Mexico asserts that it did not fail to enforce the provisions cited by

the Submitters and that these do not contemplate obligations of the Party

that may be considered in the Secretariat’s analysis.38 Mexico contends

that other provisions should not be analyzed by the Secretariat because

they are not applicable to the matter raised in the submissions,39 they

have no bearing on any documented assertion,40 they were not in force

when Profepa’s acts of inspection and monitoring took place,41 or they

are not environmental laws as defined in NAAEC.42

Mexico maintains that by means of the plans and studies that

Profepa ordered BASF to carry out,43 the provisions relevant to site characterization and control of discharges, deposits, or infiltrations of polluting materials or substances into the Facility’s soil were applied.44 As to

hazardous waste treatment activities,45 Mexico argues that Profepa conducted an inspection visit to verify sound management during dismantlement of the Facility.46 The response asserts that Mr. Abe Almada was

present during that visit and was therefore aware of Mexico’s actions.47

SEM-06-003 117

38. LGEEPA Articles 4-6; LGPGIR Article 78; Response, pp. 21, 29.

39. LGEEPA Articles 134-5 paragraphs I, II, IV; Response, p. 23.

40. LGEEPA Articles 135 paragraph III, 160-2, 167 bis, 167 bis 1, 167 bis 2, 167 bis 3, 167 bis

4, 170-4; LAN Articles 29 paragraphs VI-VII, 119 paragraphs VI, VII, IX, XIV, XV;

RLAN Articles 135 paragraphs IV-VI and 136 paragraph II; Response, pp. 24, 46-9.

41. LGPGIR Articles 68-9, 75, 78, 101, 103, 106; LGEEPA Articles 167 bis, 167 bis 1, 167 bis

2, 167 bis 3, 167 bis 4; Response, pp. 28-32, 53.

42. CPF Articles 415 paragraphs I and II and 416 paragraph I, text in force in 1997; CPF

Articles 420 Quater and 421, text in force as of the revision of 6 February 2002;

Response, pp. 57-58.

43. Response, pp. 24, 28-9, and Exhibit 13, Administrative decisions in file B-00026/775 of

19 September and 20 July 2000, issued by the Director General, Pollution Source

Inspection, Profepa.

44. LGEEPA Articles 136, 139; LGPGIR Article 75.

45. LGEEPA Article 152.

46. Response, pp. 26-7, and Exhibit 15, Inspection record no. 17-006-0001/98 of 23 June

1998, issued by the Industrial Inspection Branch (Dirección General de Inspección Industrial), Profepa.

47. Ibid.
Concerning the general rules for performance of acts of inspection

and monitoring prescribed by the LGPGIR and the LGEEPA,48 Mexico

indicates that the authority adhered to the procedures in effect when the

inspection visits were carried out.49 Concerning the implementation of

safety measures as provided by LGEEPA Article 170, Mexico asserts that

Profepa issued administrative orders including temporary total closing

of the Facility.50 In relation to the application of sanctions prescribed by

the LGEEPA,51 Mexico notes that it enforced the environmental law by

fining BASF a total amount of 1,872,000 pesos.52

Mexico asserts that it effectively enforced the hazardous waste

management provisions53 by means of administrative orders governing

BASF’s waste management and final disposal during dismantlement of

the Facility. It further notes that it ordered the implementation of restoration programs, the dismantlement of the industrial drainage system,

and a characterization study of the Facility.54Mexico asserts that the provisions applicable to the operation of the Facility’s wastewater discharge

system are not related to any assertion documented in the submissions

and affirms that BASF’s industrial activities “did not alter the quality of

the groundwater or the sediments in Espíritu Santo creek.”55

Concerning the application of criminal sanctions,56 Mexico

responds that it is unable to provide the Secretariat with a copy of the

proceedings because the preliminary investigations “were carried out

by the Office of the Attorney General of the Republic [Procuraduría General de la República—PGR]”57 and adds that the information relating to a

118 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

48. LGPGIR Article 101; LGEEPA Articles 160-2, 167, 167 bis, 167 bis 1, 167 bis 2, 167 bis 3,

167 bis 4, 170-4.

49. Response, pp. 30-31, 46-49, 54.

50. Ibid., p. 55, and Exhibit 29, Administrative decision in file B-0002/0750 of 1 July 1998,

issued by the Director General, Pollution Source Inspection, Profepa.

51. LGEEPA Articles 171-4.

52. Response, pp. 37-38, 56, and Exhibit 30, Administrative decision in file B-002/0775 of

20 December 2005, issued by the Director General, Pollution Source Inspection,

Profepa. Note: The fines in question were imposed in the legal currency of the United

Mexican States.

53. LGEEPA Articles 140, 150-2; RRP Articles 6, 8, 10, 12, 14, 15 paragraphs II and VII, 16,

17 paragraph II, 23; NOM-052-SEMARNAT-1993; NOM-53-SEMARNAT-1993.

54. Response, pp. 32-36, and Exhibit 16, Administrative decisions in file B-0002/0775 of 3

and 29 September 1998, 20 July 2000, 31 August 2004, and 25 February 2005, issued by

the Director General, Pollution Source Inspection, Profepa.

55. Response, p. 43.

56. CPF Articles 415 paragraphs I and II, 416 paragraph I (in force in 1997), and 420 Quater

(in force as of 6 February 2002).

57. Response, p. 57.
preliminary investigation is not public and must be kept confidential

under the Federal Transparency and Access to Public Governmental

Information Act (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental—LFTAIPG) and the Federal Code of Criminal

Procedure (Código Federal de Procedimientos Penales—CFPP).58

With reference to the instances of non-compliance that allegedly

came to the knowledge of Profepa by means of the environmental

audit,59 Mexico indicates that environmental audits are voluntary environmental self-regulation processes that are governed by provisions not

cited in the submission.60 Mexico asserts that the information from the

environmental audit served as the basis for devising acts of effective

enforcement.61

Concerning the effective enforcement of provisions relating to the

processing of citizen complaints,62 Mexico asserts that the Submitters of

SEM-06-003 did not file a citizen complaint and therefore cannot allege a

failure of effective enforcement in that connection. Mexico emphasizes

that Carlos Álvarez Flores and Roberto Abe Domínguez withdrew their

respective complaints, so their files were closed, and therefore the Submitters’ assertions of failures of effective enforcement in this connection

are invalid.63

IV. ANALYSIS

The Secretariat finds that submission SEM-06-003 (Ex Hacienda El

Hospital II) and consolidated submission SEM-06-004 (Ex Hacienda El

Hospital III) warrant the preparation of a factual record, as recommended in this notification. After broadening its reasoning in regard

to Mexico’s procedural objections concerning the admissibility of the

submission, the Secretariat does not find sufficient reasons to modify

the determinations of 30 August and 28 September 2006, in which a

response was requested from Mexico. Having analyzed the response,

the Secretariat finds that central issues remain open concerning some of

SEM-06-003 119

58. LFTAIPG Articles 13-14; CFPP Article 16.

59. LGEEPA Articles 134, 152; RRP Articles 8 paragraphs II-III, VI-VII, and IX, 14, 15 paragraphs II and VII, 17 paragraph II; LAN Articles 29 paragraph VII, 119 paragraphs

VI-VII, XI, XIV-XV; RLAN Articles 135 paragraphs IV-VII, 136 paragraph II;

NOM-052-ECOL-1993.

60. Response, pp. 59-62.

61. Ibid., p. 62, and Exhibit 34, Doc. no. B.O.O.A.A.-DGO 652/97 of 20 May 1997, issued by

the Director General, Operations, Profepa.

62. LGEEPA Articles 191-3.

63. Response, pp. 64-76.
the Submitters’ assertions. The Secretariat hereby presents the reasons

for this recommendation.

A. Potential existence of pending proceedings that warrant

termination of processing of the submissions

NAAEC Article 14(3)(a) provides that the Party, in responding to a

submission, may state whether the matter is the subject of a pending judicial

or administrative proceeding, in which case the Secretariat shall proceed no further. Mexico asserts that BASF filed an action against Profepa’s and

Semarnat’s administrative decisions in Federal Tax and Administrative

Court.64The action, called juicio de nulidad (nullity proceeding), relates to

acts of inspection, monitoring, and enforcement related to the Facility

restoration plan, the drainage dismantlement plan, and the sanctions

ordered by Profepa by means of administrative decisions.65 Mexico

asserts that the motion for nullity filed by the company is pending.66

Article 45(3) of the Agreement defines a judicial or administrative

proceeding as:

(a) a domestic judicial, quasi-judicial or administrative action pursued

by the Party in a timely fashion and in accordance with its law. Such

actions comprise: mediation; arbitration; the process of issuing a

license, permit, or authorization; seeking an assurance of voluntary

compliance or a compliance agreement; seeking sanctions or remedies in an administrative or judicial forum; and the process of issuing

an administrative order; and

(b) an international dispute resolution proceeding to which the Party is

party.

The Secretariat has noted in previous determinations67 that in

applying this exceptional grounds for termination of a submission,

120 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

64. Response, p. 5.

65. Ibid., Exhibit 1, Motion for nullity 20683/06-17-05-5 in file XV/204/8878; Exhibit 2,

Administrative decision on appeal for review in file XV/2006/58 of 20 April 2006,

issued by the Minister of the Environment and Natural Resources, and Exhibit 3,

Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December 2005.

66. Response, p. 6.

67. “In view of the commitment to the principle of transparency pervading the NAAEC,

the Secretariat cannot construe the Agreement as permitting it to base its determination that it is before the situation contemplated by Article 14(3)(a), and that it shall

proceed no further with a submission, on the mere assertion of a Party to that effect.”

SEM-01-001 (Cytrar II), Determination pursuant to Article 14(3) (13 June 2001). Cfr.

SEM-97-001 (BC Hydro), Secretariat Notification to Council pursuant to Article 15(1)
it must verify whether the proceeding in question is a judicial or administrative proceeding in the sense of Article 45(3) of the Agreement,

whether the conduct of the proceeding by the Party is timely and in

accordance with its law, whether the proceeding is related to the matter

raised in the submission, and whether the proceeding invoked by the

Party in its response could resolve the matter raised in the submission.

The Secretariat has noted that by applying Article 14(3) in order to

exclude matters falling within the purview of Article 45(3)(a), it avoids

duplication of effort and potential interference with a pending dispute.

The Profepa office in Morelos initiated acts of environmental law

enforcement against the Facility by means of an inspection order of 22

July 1997.68 Further to the inspection, the Profepa office ordered urgent

measures to be taken, and in August of that year, it opened administrative proceeding no. 17/VI/040/97 against BASF.69 Further to the administrative proceeding, from November 1997 to May 1998 the Profepa

office issued 42 inspection orders for the purpose of supervising the collection of dismantlement waste deposited by BASF on lots in the community of Ex Hacienda El Hospital.70

On 23 June 1998, Profepa’s Industrial Inspection Branch (Dirección

General de Inspección Industrial) ordered an inspection of the Facility, and,

shortly after, in July it ordered urgent measures, opened administrative

proceeding no. B/0002/750 against BASF and Roberto Abe Domínguez,

and ordered the closing of the Facility.71The proceedings initiated by the

Profepa office and the Branch were later consolidated.72 As a result of

SEM-06-003 121

(28 April 1998); SEM-03-003 (Lake Chapala II), Secretariat Notification to Council pursuant to Article 15(1) (18 May 2005); SEM-04-005 (Coal-fired Power Plants), Secretariat

Notification to Council pursuant to Article 15(1) (5 December 2005); SEM-05-002

(Coronado Islands), Secretariat Notification to Council pursuant to Article 15(1) (18

January 2007).

68. The applicable provisions of environmental law in force at the time of the inspection

were LGEEPA Articles 1, 4, 5, 6, 11, 113, 139, 150, 151 bis, 155, 160, 161, 162, 163, 164,

165, 166, 170, 170 bis, 171, and 192; Articles 1, 2, 3 paragraphs III and VII, 5, 7 paragraphs VII and XII, 10, 11, 16, 17, 18, 21, 23, and 49 of the regulation to the LGEEPA

respecting air pollution prevention and control; RRP Articles 1, 2, 5, 8, 9, 14, 15, 21, 31,

and 61; Articles 1, 2, 4, 5, 7, and 48 of the regulation to the LGEEPA respecting environmental impact; and Articles 1, 2, 7, 8, 9, 11, 46, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, and 59 of the

regulation to the LGEEPA respecting noise pollution. Response, Exhibit 3, Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December 2005, p. 1.

69. Response, Exhibit 52, Doc. PFPA.MOR.07.952.97 of 2 August 1997, p. 2.

70. Response, Exhibit 3, Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December

2005, p. 2.

71. Response, Exhibit 29, Decision in file B/0002/0750 of 1 July 1998, pp. 11-13.

72. In August 1998, the Industrial Inspection Branch ordered the consolidation of file

17/VI/040/97, opened by the Morelos branch office, and proceeding B-0002/750,
the administrative proceeding opened against BASF, the Industrial

Inspection Branch issued 51 inspection orders from July 1998 to May

2002 in order to supervise the site restoration measures applied to

BASF.73

In July 2002, Profepa ruled that there had been partial compliance

with the restoration work at the Facility; subsequently, in August 2004, it

ordered the company to remove the industrial drainage system.74 On

20 December 2005, Profepa issued an administrative decision fining

BASF a total amount of 1,872,000 pesos for violations of environmental

law, and reiterated that the company had to complete the pending restoration work on the Facility. BASF filed an appeal for review (recurso de

revisión) with Semarnat against the Profepa decision, which was decided

on 20 April 2006. In its decision, Semarnat partially amended the fines

imposed and the method of compliance with the measures ordered by

Profepa.75 In June 2006, BASF filed a motion for nullity (demanda de

nulidad) against the Semarnat decision before an administrative tribunal; that action was pending in January 2007 when Mexico responded to

the submissions.76

The actions of Profepa and Semarnat do in fact fit within the definition of Article 45(3)(a) because they constitute an administrative proceeding opened against BASF that was apparently timely and resolved

in accordance with the Party’s law. The proceedings opened by Profepa

and Semarnat are at the stage of the motion for nullity filed by BASF. The

purpose of this proceeding is to interpret the provisions relating to the

grounds for the decisions issued by Profepa and Semarnat, the statute of

limitations to impose sanctions, the consolidation of proceedings, and

the constitutionality of the environmental provisions applied by the

authority. The action also challenges the alleged contamination of the

Facility as well as the hazardousness of the waste collected from lots in

122 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

opened by the Branch. In December of 1998, Profepa reorganized file B-0002/0775,

dividing it in two: file B-0002/0775, concerning BASF, and file B-0002/0750, concerning Roberto Abe Domínguez. Response, Exhibit 23, Decision in file B/0002/0750 of 10

December 1998, pp. 3, 9.

73. Response, Exhibit 3, Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December

2005, pp. 7-8.

74. Response, Exhibit 15, Decision DGIFC-053/2004 in file B-0002/0775 of 31 August

2004, by Profepa, Pollution Source Inspection Branch (Dirección General de Inspección

de Fuentes de Contaminación).

75. Response, Exhibit 2, Administrative resolution of appeal for review in file XV/2006/

58 of 20 April 2006, issued by the Minister of the Environment and Natural Resources,

pp. 51-2.

76. Response, Exhibit 1, Motion for nullity filed by BASF before the Federal Tax and

Administrative Court, 29 June 2006.
the community of Ex Hacienda El Hospital.77 Since Mexico designated

the information relating to the motion for nullity as confidential, the

Secretariat provides no further information in this regard.

In its analysis of whether the processing of the submission should

continue, the Secretariat assessed whether there are issues comprised by

the nullity proceeding that coincide with assertions made by the Submitters.78 The Secretariat notes that the motion for nullity filed by BASF

relates to some but not all of the Submitters’ assertions:

(i) The Secretariat finds that the Environmental Audit identified violations of environmental law related to the presence of contaminants in the soil as a result of BASF’s activities at the Facility, which

are pending matters.79The rest of the infractions noted by the Environmental Audit relating to wastewater management and treatment are not challenged by the motion for nullity, and therefore

the Secretariat shall proceed with their analysis.

(ii) Regarding the assertions of failure to effectively enforce provisions related to the conduct of the administrative proceeding and

the application of sanctions by Profepa due to the presence of contaminants in the soil and to hazardous waste management during

dismantlement of the Facility,80 both these matters are addressed

in the nullity proceeding, and therefore the Secretariat had decided

not to proceed with the analysis thereof. As to the assertion concerning the exercise of Profepa’s powers to order urgent measures

for the Facility,81 the Secretariat determines to proceed with its

analysis, since this matter is not addressed within the context of the

nullity proceeding.

SEM-06-003 123

77. Ibid.

78. The similarity of issues presented in both the submission and the nullity proceeding is

an important factor because it creates the risk that the development of a factual record

could duplicate significant aspects of the legal proceeding and inadvertently interfere

with strategic considerations between the parties to the dispute. See SEM-96-003

(Oldman River I), Determination pursuant to Article 15(1) (2 April 1997); SEM-00-004

(BC Logging), Notification pursuant to Article 15(1) (27 July 2001).

79. The soil contamination-related violations at the Facility that were identified by the

July 1997 inspection were penalized by the Profepa decision of December 2005 and

later challenged by BASF in the nullity proceeding.

80. This assertion is related to the effective enforcement of LGEEPA Articles 160, 161, 162,

167, 167 bis, 167 bis 1, 167 bis 2, 167 bis 3, 167 bis 4, 171, 172, 173, and 174.

81. This assertion is related to the effective enforcement of LGEEPA Articles 4, 5, 6, and

170.
(iii) Moreover, the Secretariat is proceeding with the analysis of the

assertion concerning the alleged failure to characterize the site

of the Facility, since this is not being addressed in the nullity

proceeding.

(iv) As to the assertion concerning the processing of citizen complaints,

the Secretariat observes that it is not a matter being addressed

in the nullity proceeding, and therefore cannot be considered

pending.

(v) The submitters assert that BASF illegally disposed of hazardous

waste by allegedly burying pigment-filled bags at the Facility.82

The motion for nullity does not address this assertion and, while it

does refer to soil contamination at the Facility as a result of its operations, the matter of waste deposit for purposes of final disposal

is not one of the aspects challenged by the motion. Neither is

the alleged illegal waste disposal covered by the administrative

decisions of Profepa and Semarnat that are challenged by BASF;

therefore, since it is not the subject of a pending proceeding, the

Secretariat has decided to proceed with the analysis of this

assertion.

(vi) As to the assertion concerning deposit of dismantlement waste

from the Facility on lots in the community of Ex Hacienda El Hospital for purposes of illegal disposal, the Secretariat finds that the

application of penalties for failure to keep a waste generation log

and to characterize waste prior to its sale or donation to third persons is in effect a matter that is pending before the Mexican courts.

However, the Submitters also assert that Profepa did not order the

relevant safety measures for lots where dismantlement materials

were dumped83 and that not all sites where such deposit took place

were identified.84 Therefore, the Secretariat will proceed with the

analysis of these assertions.

(vii) As to the assertion concerning the effective enforcement of provisions governing the conduct of the administrative proceeding that

Profepa opened against BASF,85 the Secretariat will proceed no

124 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

82. Submission SEM-06-003, pp. 6-7.

83. Ibid., pp. 4-6.

84. LGEEPA Article 151.

85. LGEEPA Articles 160, 161, 162, 167, 167 bis, 167 bis 1, 167 bis 2, 167 bis 3, 167 bis 4, 171,

172, 173, and 174.
further with its analysis, since the nullity proceeding addresses the

matter of the legality of the administrative decisions issued by

Profepa and Semarnat. This is therefore a pending matter.

(viii) Finally, the assertion concerning the existence of a drainage system

not reported to the authorities as part of the BASF dismantlement

plan is not covered by the motion for nullity filed by BASF, and is

therefore not pending.

B. Mexico’s procedural objections to the submission

1. Environmental laws cited in the submissions

Mexico asserts that it did not fail to enforce the provisions cited by

the Submitters because these do not contemplate obligations of the

Party, but rather powers, and therefore may not be considered in the Secretariat’s analysis.86 Mexico contends that other provisions should not

be analyzed by the Secretariat because they are not applicable to the matter raised in the submissions,87 they have no bearing on any documented

assertion,88 they were not in force when Profepa’s acts of inspection and

monitoring took place,89 or they are not defined by environmental laws

in terms of NAAEC.90

Concerning LGEEPA Articles 4, 5, and 6 and LGPGIR Article 78,

which vest certain powers to the environmental authorities, the Secretariat notes its finding that the corresponding assertions do not warrant

the development of a factual record, as explained in section IV.C.5 of this

notification.

Mexico argues that the criteria for control of soil contamination

listed in LGEEPA Article 134 are only applicable to the case contemplated in Article 135 paragraph III, i.e., the generation, management,

and final disposal of hazardous waste at the Facility. In its response, it

SEM-06-003 125

86. LGEEPA Articles 4-6; LGPGIR Article 78; Response, pp. 21, 29.

87. LGEEPA Articles 134-5 paragraphs I, II, IV; Response, p. 23.

88. LGEEPA Articles 135 paragraph III, 139, 160-2, 167 bis, 167 bis 1, 167 bis 2, 167 bis 3,

167 bis 4, 170-4; LAN Articles 29 paragraphs VI-VII and 119 paragraphs VI, VII, IX,

XIV, XV; RLAN Articles 135 paragraphs IV-VI and 136 paragraph II; Response, pp. 24,

46-9.

89. LGPGIR Articles 68, 69, 75, 78, 101, 103, and 106; LGEEPA Articles 167 bis, 167 bis 1,

167 bis 2, 167 bis 3, 167 bis 4; Response, pp. 28-32 and 53.

90. CPF Articles 415 paragraphs I and II, 416 paragraph I in force in 1997; Articles 420

Quater and 421 in force after the revision of 6 February 2002; Response, pp. 57-58.
adds that the Submitters did not document their assertion, and therefore

that paragraph should not be reviewed.91 It is indeed clear from an analysis of LGEEPA Article 135 that paragraph III is applicable, and it is

therefore retained for analysis. However, the Secretariat finds that the

submissions contain sufficient information to support the assertion of

failure to effectively enforce the criteria provided by law for sound

waste management. Consequently, the Secretariat will proceed with the

analysis of LGEEPA Articles 134 and 135 paragraph III.

Mexico asserts that the LGPGIR provisions cited by the Submitters

were not in force at the time of the inspection and the order of sanctions

against the company.92 Mexico notes that the administrative proceeding

against BASF was opened prior to the entry into force of the LGPGIR.

While it is clear that Mexico cannot retroactively apply the LGPGIR to an

administrative proceeding initiated prior to the entry into force of the

Act,93 the Secretariat reiterates that this provision does apply to the legal

situation created by acts which, although originating prior to the entry

into force of the Act, were allegedly continuing and not being addressed

by Mexico when submission SEM-06-003 was filed.94

Concerning LGPGIR Articles 68 and 69,95 Mexico argues that only

Article 69 is applicable, asserting that the soil contamination resulted

only from hazardous waste generation and management at the Facility.

However, the Secretariat does not dismiss the allegations relating to

Article 68 because it explicitly refers to the obligation to repair environmental and human health harms, matters that are raised by the

Submitters.

126 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

91. Response, pp. 23-24.

92. Ibid., pp. 27-28, 30.

93. LGPGIR Transitory Article 4: “Any proceedings, administrative remedies, or other

matters relating to the matter of this Act that commenced prior to the entry into force

of this Order shall be processed and resolved in accordance with the provisions in

force at that time.”

94. Cfr. RETROACTIVITY OF THE LAW. IS DIFFERENT FROM ITS RETROACTIVE APPLICATION. Ninth época. SCJN Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

vol. XX, July 2004. Tesis 2a/J.87/2004, p. 415. Materia común. Jurisprudence. The

Mexican courts have also held that the “theory of acquired rights” is not useful to a

determination of the retroactivity of a provision that protects the public interest.

95. LGPGIR Article 69: “Those persons responsible for activities relating to the generation and management of hazardous materials and waste who have caused contamination of sites with them shall take remediation measures as provided by this Act and

any other applicable provisions.” LGPGIR Article 68: “Anyone who is responsible for

contamination of a site or for harm to health as a consequence thereof shall repair the

harm caused in accordance with the applicable legal provisions.”
Finally, Mexico argues that the CPF provisions are not environmental law because they define offenses that are only punishable by

criminal laws. Pursuant to NAAEC Article 45(2)(a), environmental law

means “any statute or regulation of a Party, or provision thereof, the

primary purpose of which is the protection of the environment, or the

prevention of a danger to human life or health.” NAAEC Article 45(2)(c)

stipulates that the purpose of a provision is determined by reference to

its primary purpose rather than to the primary purpose of the statute or

regulation to which it belongs.

While the provisions cited by the Submitters are part of a criminal

law statute, it was not until 6 February 2002 that Mexico incorporated

the offenses in question into the CPF, concentrating the penalties for

environmental offenses in a single statute. Prior to that date, environmental offenses were defined in LGEEPA Articles 183-187. The Secretariat is aware that the interest that is given legal protection through the

definition of the offenses contained in the provisions that are cited in

the submission is that of environmental conservation and protection.

It is likewise clear that in defining the term “environmental law,” the

NAAEC nowhere stipulates that in order to qualify as such, a provision

must be of an administrative rather than a penal nature, as in this

case, where the CPF assigns a custodial sentence to the commission of

offenses against the environment, as prescribed by the articles cited in

the submissions.

Thus, the Secretariat has determined that the environmental

offenses defined in the CPF fit within the Agreement’s definition of environmental law and that these provisions are aimed at the protection of

the environment and human health.96 Furthermore, the Council has previously instructed the Secretariat to develop a factual record in regard to

the effective enforcement of CPF provisions.97 In conclusion, the CPF

provisions cited by the Submitters are environmental law in the sense of

the NAAEC.

SEM-06-003 127

96. In previous determinations the Secretariat has admitted for review submissions relating to the failure to effectively enforce criminal provisions focusing on environmental

stewardship. See SEM-98-007 (Metales y Derivados), Notification pursuant to Article

15(1) (6 March 2000); SEM-00-006 (Tarahumara), Determination pursuant to Article

14(1) and (2) (6 November 2001).

97. SEM-03-004 (ALCA-Iztapalapa II), Council Resolution 05-05 (9 June 2005).
2. Admissibility of submission SEM-06-003 pursuant to NAAEC

Article 14(1)(d)

NAAEC Article 14(1)(d) provides that the Secretariat is authorized

to consider a submission if it appears to be aimed at promoting enforcement

rather than at harassing industry. Mexico affirms that the Submitter of

SEM-06-004 obstructed the conduct of restoration actions imposed by

Profepa on BASF and sought compensation from BASF in a civil action

for alleged damage to his property.98

Paragraph 5.4 of the Guidelines provides that:

A submission must appear to be aimed at promoting enforcement rather

than at harassing industry. In making that determination, the Secretariat

will consider such factors as whether or not:

(a) the submission is focused on the acts or omissions of a Party rather

than on compliance by a particular company or business; especially if

the Submitter is a competitor that may stand to benefit economically

from the submission;

(b) the submission appears frivolous.

The Secretariat has found in previous determinations99 that assertions of failures to comply with the environmental law by a particular

company may be considered where the submission focuses on effective

enforcement by the authorities. Contrariwise, the Secretariat has dismissed submissions where it found that the submitter was a competitor

who stood to benefit economically from the review of a submission.100

Mexico contends that Mr. Abe Almada obstructed restoration

actions imposed by Profepa on BASF and asserts that submission

SEM-06-004 focuses on performance of undertakings between private

parties, not on effective environmental law enforcement.101 The

response notes that Roberto Abe Domínguez received compensation for

damage through a legal settlement with BASF. According to Mexico’s

response, Mr. Abe Domínguez considered the compensation paid to be

128 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

98. Response, pp. 8-11.

99. SEM-98-001 (Cytrar II), Determination pursuant to Articles 14(1) and 14(2) (24 April

2001). A contrario sensu: SEM-00-001 (Molymex I), Determination pursuant to Article

14(1) (25 April 2000).

100. SEM-05-001 (Crushed Gravel in Puerto Peñasco), Determination pursuant to Article

15(1) (24 October 2005).

101. Response, pp. 7-13.
insufficient and therefore took action before the civil courts, but a judge

dismissed his claim with costs.102 Mexico adds that the withdrawal of

Mr. Abe Domínguez’ citizen complaint demonstrates that submission

SEM-06-004 is not aimed at promoting environmental law enforcement.

The alleged obstruction by Mr. Abe Almada, and earlier by Mr.

Abe Domínguez, of BASF’s access to the Facility and the claims for compensation that he filed in court are not decisive grounds for terminating

submission SEM-06-004. The situation explicitly described by guideline

5.4 as indicative that the Secretariat should consider a submission to be

not aimed at effective enforcement is where the submitter is a competitor

who stands to benefit economically. The information provided by Mexico

does not indicate that Mr. Abe Almada is an economic agent acting in the

same market as BASF, nor does it indicate a situation of economic competition between Mr. Abe Almada and BASF. Furthermore, the judicial

settlement and the civil action brought by that Submitter are part of a

proceeding for compensation in which the concept of economic advantage by one competitor over another contemplated in guideline 5.4 does

not inhere. In any case, these facts appear to be consistent with the mechanism of repair of harm enshrined in Mexican civil law. As to the alleged

obstruction of BASF’s restoration activities, the Secretariat finds its

inclusion in a factual record to be appropriate, since it is a factual matter

relevant to acts that may have affected law enforcement.103

As to the withdrawal of the citizen complaint by Mr. Abe

Domínguez, the Secretariat does not consider that action by that

submitter to indicate a clear lack of interest in effective enforcement.

Neither Article 14(1)(d) nor guideline 5.4 provide any indication that

such an action substantiates a lack of interest in the effective enforcement of environmental law.

In sum, the Secretariat does not find that Mexico’s assertions in

relation to Article 14(1)(d) constitute a reason for terminating submission SEM-06-004. In any case, the facts concerning the actions of Mr. Abe

Almada and Mr. Abe Domínguez could be relevant to the preparation of

the factual record recommended in this notification.

3. Admissibility of submission SEM-06-003 pursuant to NAAEC

Article 14(1)(e)

NAAEC Article 14(1)(e) provides that the Secretariat may consider

a submission if it indicates that the matter has been communicated in writing

SEM-06-003 129

102. Ibid., p. 12.

103. Ibid., Appendix I, vols. V (folio 1645), XII (folio 4624).
to the relevant authorities of the Party and indicates the Party’s response, if any.

Mexico affirms that the Submitters of SEM-06-003 “merely refer to complaints filed by other persons.”104 In its determination of 30 August 2006,

the Secretariat noted that this requirement is met even where the notification is not made by the submitters themselves and cited Secretariat

determinations to that effect.105 Nothing in the Guidelines or NAAEC

Article 14(1)(e)—which is drafted in the passive voice—establishes that

the submitter and not a third party must communicate the matter to the

competent authorities of the Party. Clearly, the requirement of NAAEC

Article 14(1)(e) is to demonstrate that the competent authorities are

aware of the matter in question. The Secretariat observes that the letters

of Roberto Abe Domínguez and Carlos Álvarez Flores and the responses

given by Profepa, cited in submission SEM-06-003, meet the requirement of informing Mexico’s competent authorities of the matter.

4. Pursuit of private remedies available under the Party’s law

NAAEC Article 14(2)(c) provides that the Secretariat, where it

finds that a submission warrants requesting a response from the Party,

must consider whether private remedies available under the Party’s law have

been pursued. Mexico indicates in its response that the SEM-06-003 Submitters “have appended no document indicating that they did in fact

pursue any remedy available under the Party’s law” and that they only

cite complaints filed by other persons.106 Mexico adds, in relation to submission SEM-06-004, that the complaint filed by Mr. Abe Domínguez

and Carlos Álvarez Flores cannot be considered, since they later withdrew it, whereas the purpose of the writ of amparo filed by the former

was merely to oppose restoration work at the Facility.107

Paragraph 7.5(b) of the Guidelines provides that:

In considering whether private remedies available under the Party’s law

have been pursued, the Secretariat will be guided by whether:

...

(b) reasonable actions have been taken to pursue such remedies prior

to initiating a submission, bearing in mind that barriers to the pursuit

of such remedies may exist in some cases.

130 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

104. Response, p. 14.

105. SEM-04-005 (Coal-fired Power Plants), Notification pursuant to Article 15(1) (5 December 2005); SEM-97-007 (Lake Chapala), Notification pursuant to Article 15(1)

(14 July 2000).

106. Response, p. 15. (Underlining in original.)

107. Ibid., pp. 17-18.
Nothing in the Guidelines or in Article 14(2)(c), which is written in

the passive voice, indicates that the Secretariat can only consider matters

in which submitters, and not other parties, pursued remedies available

under the Party’s law. The Secretariat has found in previous determinations that where barriers to pursuing the remedies available under

the Party’s law exist, NAAEC Article 14(2)(c) does not provide grounds

for terminating the review of a submission.108 The Submitters of SEM06-003 assert that the remedies pursued by third parties were insufficient to elicit action from the authorities on soil restoration at the Facility

and at other sites in the community of Ex Hacienda El Hospital.109

Regarding the citizen complaint and the writ of amparo cited in submission SEM-06-004, while one of them (the writ of amparo) might have

obstructed access to the Facility during the environmental restoration

plan, the other (the citizen complaint) focused on issues of effective

enforcement raised in the submissions.

As to the withdrawal of complaints by Mr. Abe Domínguez and

Mr. Álvarez Flores as alleged by Mexico in its response, it should be

noted that Article 14(2)(c) of the Agreement does not establish that they

must exhaust all remedies available under the Party’s law.

Consequently, the Secretariat concludes that the existence of other

remedies available to the Submitters does not stand in the way of proceeding with the review of the submission or the recommendation to

prepare a factual record.

C. Analysis of whether the submission warrants the preparation of

a factual record

Having considered submissions SEM-06-003 and SEM-06-004, the

Secretariat concludes that in light of Mexico’s response, central issues

remain open that warrant the preparation of a factual record. The Submitters’ assertions revolve around the failure to effectively enforce the

environmental law in respect of Mexico’s actions to ensure sound waste

management and disposal and to control soil contamination during

shutdown of operations and dismantlement of a pigment production

plant in Ex Hacienda El Hospital, Cuautla, Morelos. The Secretariat

finds that while certain assertions appear to be resolved by Mexico’s

response, others justify the recommendation of a factual record.

SEM-06-003 131

108. SEM-04-005 (Coal-fired Power Plants), Notification pursuant to Article 15(1) (5 December 2005).

109. Submission SEM-06-003, pp. 3-4.
Mexico’s response provides information on acts of enforcement

that appears to respond to the assertions concerning characterization of

the site of the Facility, compliance failures detected during the Environmental Audit, and processing of citizen complaints. Without reaching a

conclusion as to whether Mexico has effectively enforced its environmental law with respect to these assertions, the Secretariat finds that

they do not warrant inclusion in a factual record.

By contrast, Mexico’s response leaves open central questions

raised in assertions in the submissions that relate to alleged acts of illegal

waste disposal at the Facility, disposal of materials and wastes at sites in

the community of Ex Hacienda El Hospital, and prosecution of environmental offenses. Accordingly, the Secretariat recommends that a factual

record be developed regarding these assertions.

In accordance with paragraph 10.1 of the Guidelines, the Secretariat hereby provides an explanation of its reasoning.

1. Preparation of a factual record is recommended in relation to the

assertion of failures of effective enforcement in connection with

alleged waste deposit on lots in the community of Ex Hacienda

El Hospital for purposes of illegal disposal

The Submitters assert that during dismantlement of the Facility,

BASF allowed hazardous waste to leave the Facility and be dumped on

property in the community of Ex Hacienda El Hospital.110 The Submitters state that the company “gave or sold at low prices to former workers

and neighbors of the site ... containers, boards, drying trays, and

other materials that had been in contact with or contained hazardous

waste.”111 The Submitters allege that Mexico failed to effectively enforce

CPF, LGEEPA, LGPGIR, and RRP provisions as well as Mexican Official

Standards112 applicable to hazardous waste management and final

disposal of waste on sites in Ex Hacienda El Hospital.

Mexico’s response does not directly address the assertion of

alleged illegal waste disposal at sites in the community of Ex Hacienda

El Hospital. However, it appends documents indicating the donation

and sale of debris and materials113 and the deposit thereof on approxi132 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

110. Submission SEM-06-003, p. 5, and Appendix 8, Study by Roberto Flores Ortega.

111. Submission SEM-06-003, p. 6.

112. CPF Article 415 paragraph I; LGEEPA Articles 134-6, 139, 152 bis, 169-70, 173;

LGPGIR Articles 68-9, 75, 78, 101, 103, 106; RPP Articles 6, 8, 10, 12, 14, 15 paragraphs

II and VII, 17 paragraph II; NOM-052-SEMARNAT-1993; NOM-053-SEMARNAT1993.

113. Response, Appendix I, vol. I (folio 0425).
mately 42 lots, including a primary school114 and public lands in Ex

Hacienda El Hospital.115 The documentation describes the domestic use

of the pigmented material delivered by BASF to former employees and

to residents of Ex Hacienda El Hospital.116

The appendices to the response present information concerning

inspection, monitoring, and sanctions imposed by Profepa in relation to

hazardous waste dumped on third-party property during dismantlement of the Facility.117 Profepa also applied a sanction to the company

for failure to characterize debris from the Facility before delivering it to

third parties118 and for disposal of hazardous waste on sites in Ex Hacienda El Hospital. This sanction is pending as part of the nullity proceeding initiated by BASF. The information in Mexico’s response partially

refers to the assertion of lack of government action on illegal waste

disposal at the Facility and on the property of residents of Ex Hacienda

El Hospital. Nevertheless, the Secretariat finds that central issues remain

open in regard to several of the Submitters’ assertions, leading the Secretariat to recommend the preparation of a factual record on the following

matters:

a) Existence of safety measures to control health and environmental risks

on property owned by residents of Ex Hacienda El Hospital

The Submitters assert that Profepa did not order the safety measures authorized by law on sites where hazardous waste was dumped

during dismantlement, nor did it notify the public health authorities of

the situation.119 LGEEPA Article 170 provides that where there is an

imminent risk to public health or the environment, the authorities may

order safety measures including closure of facilities, seizure of hazardous waste, or similar actions that prevent negative impacts on ecosystems, their components, or public health. The same article invests

Semarnat with the power to request that other competent authorities

apply safety measures provided by other laws.

SEM-06-003 133

114. Response, Exhibit 3, Administrative resolution in file B-0002/0775 of 20 December

2005, issued by the Federal Attorney for Environmental Protection, p. 22, and

Appendix I, vol. II (folio 335).

115. Response, Appendix I, vol. II (folio 309).

116. Response, Exhibit 3, Administrative decision of 20 December 2005 in file

B-0002/0775, p. 24.

117. Response, Exhibit 3, Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December

2005, pp. 74-75.

118. Ibid. pp. 48, 74.

119. Submission SEM-06-003, pp. 4-6.
The Profepa administrative decision whereby BASF was sanctioned found that the acts of delivery of waste to residents of Ex Hacienda El Hospital jeopardized public health and the environment:

[T]he hazardous waste found on the sites visited should have been managed in such a way that it never came in contact with other non-hazardous

waste; i.e., it should have been kept properly inventoried in the appropriate temporary hazardous waste storage facility in order for it ultimately to

be sent for treatment and/or final disposal, as applicable, whereas in this

case, the waste left the industrial bay dismantled by the corporation in

question [BASF] and was delivered to residents of “El Hospital”, Municipality of Cuautla, State of Morelos, jeopardizing public health and the

environment and its components...120

Given the risk to public health and the environment noted by the

authority in its decision, Mexico’s response does not address the issue of

the preparation and implementation of the safety measures authorized

by LGEEPA Article 170 in such cases, nor does it discuss any action

taken to request that other authorities apply safety measures provided

by other laws. Profepa was authorized by the environmental law cited in

the submissions to take actions similar to those taken in regard to the

Facility. Such measures included, mutatis mutandis, sampling programs

making possible the systematic identification not only of hazardous soil

contaminants but also of any contaminant that might have degraded the

lots on which dismantlement waste from the Facility was dumped; they

also included the implementation of the corresponding remediation

programs. The outcome of such measures might have led to the production of technical reports that could have been presented as evidence

before other bodies.121

A factual record would help to identify any safety measures provided by LGEEPA Article 170 that were in fact applied by Profepa when

it discovered the delivery to and deposit of uncharacterized waste on

lots owned by residents of Ex Hacienda El Hospital during dismantlement of the Facility. These facts are not addressed in the motion for nullity filed by BASF in June 2006 and therefore, the Secretariat finds that

they are not pending.

134 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

120. Response, Exhibit 3, Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December

2005, pp. 49-50.

121. See LGEEPA Article 204.
b) Identification of contaminated sites and characterization

The Submitters assert that Profepa did not identify all sites, nor did

it produce an inventory of all waste dispersed in the community of

Ex Hacienda El Hospital. The LGEEPA provides that responsibility for

sound waste management rests with the waste generator.122 It further

provides that where final disposal of hazardous waste causes soil contamination, the actions necessary to rehabilitate the soil must be taken,

with a view to allowing it to be used for any of the activities set out in the

urban development or ecological zoning plan applicable to the lot or

zone in question.123 LGPGIR Article 75 establishes Semarnat’s obligation to “identify, inventory, record, and categorize sites contaminated

with hazardous waste, with a view to determining the advisability of

remediation.”

Mexico’s response presents information on sites identified as having received debris and materials from the dismantlement. However,

the Secretariat finds that the identification of the sites where hazardous

wastes were dumped does not coincide in all cases with the sites

from which material was removed. The response does not explain why

the quantities initially identified do not coincide with the quantities

removed subsequently, nor is it clear whether soil and material samples

were taken at all sites before and after their removal.

Mexico appended documents showing BASF’s proposal to

develop a soil sampling program in the vicinity of Ex Hacienda El Hospital124 and Profepa’s determination to produce such a study,125 as well

as an expert report concluding that no harm to the environment has been

caused by the deposit of waste from the dismantlement.126 However, the

response leaves open certain issues relating to the assertion of failures

of enforcement in connection with the failure to identify all sites allegedly contaminated by delivery of uncharacterized waste. Likewise, the

expert report leaves open the issue relating to the presence of chromium

and lead in pigment-containing materials on third-party property, since

it is not evident that analytical procedures were carried out for all cases.

SEM-06-003 135

122. LGEEPA Article 151.

123. LGEEPA Article 152 bis. The Secretariat notes that Mexico has maintained that

urban development is not a matter falling within the scope of environmental law;

see SEM-06-006 (Los Remedios National Park), Response (15 June 2007). In this regard,

the Secretariat’s understanding is that in order for soil to be rehabilitated, it is necessary to consider the land use for which it is designated; hence the need to consider

the urban development plan in which this land use is defined.

124. Response, Appendix I, vol. XV (folio 5744).

125. Ibid., vol. XII (folio 5093).

126. Ibid., vol. V (folio 1993).
The Secretariat assessed the probability of interference with a

pending dispute and found that the matter of the identification and

characterization of sites where contaminants have been detected is not

pending.

The Secretariat finds that the response as a whole does not respond

to the assertion concerning identification of all sites where hazardous

waste from dismantlement was dumped. A factual record could gather

information concerning actions taken by Mexico to identify, characterize, remove waste from, and restore or, depending on the time that these

actions are carried out, remediate sites allegedly contaminated by hazardous waste delivered to residents and dumped on lots in Ex Hacienda

El Hospital for purposes of illegal disposal.

c) Prosecution of offenses

The Submitters assert that Mexico did not investigate the alleged

commission of environmental offenses related to alleged illegal hazardous waste disposal on lots in Ex Hacienda El Hospital. LGEEPA Article

169 obligates the authority to notify the office of the public prosecutor of

acts that may constitute environmental offenses. CPF Article 415 paragraph I in force at the time of the events defines the offense of harm or

risk to the environment caused by unlawful or unsound management of

hazardous materials or wastes.

Mexico’s response includes a document offering evidence that was

filed by a citizen with the federal public prosecutor on June 1998.127 The

document contains information filed with the investigative authority

relating to removal of hazardous waste from sites in the community of

Ex Hacienda El Hospital. The version of CPF Article 415 paragraph I in

force prior to 6 February 2002 provided as follows:

Article 415. Anyone who commits any of the following acts is liable to a

penalty of three months’ to six years’ imprisonment and one thousand to

twenty thousand days’ fine:

I. Engages, without the authorization of the competent federal authority

or in violation of the terms of such authorization, in any activity with

hazardous materials or wastes that causes or may cause harm to public

health, natural resources, fauna, flora, or ecosystems.

136 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

127. Ibid., vol. I (folio 0409).
The assertion of Mexico’s alleged failure to prosecute environmental offenses and Profepa’s obligation to report facts that may constitute

offenses in a timely manner is a matter that Mexico does not address

directly in its response. Instead, Mexico refers to access to the information contained in the criminal proceeding, stating that “as manifested by

Profepa, the Party is unable to issue copies of said proceedings or any

documents ensuing from them because the preliminary investigations

further to the facts were initiated by the Attorney General of the Republic (PGR)...”128

The Secretariat finds that the fact that the PGR has in its possession

information from the criminal proceeding does not stand in the way of

Mexico’s providing it. Mexico’s response presents no legal justification

for such an impediment.

Mexico argues that the provisions applicable to the conduct of proceedings prohibit Mexico from disclosing the content of the preliminary

investigation. CFPP Article 16 provides as follows:

Article 16. The Judge, the Office of the Public Prosecutor, and the Federal

Judicial Police shall be accompanied, in the course of their procedures, by

their secretaries, if applicable, or by two witnesses, who shall attest to all

that takes place during those procedures.

Only the defendant, his counsel, and any victim or aggrieved party

and/or his legal representative shall have access to the records of the preliminary investigation. Any public servant who improperly violates the

confidentiality of the proceedings or provides copies thereof or of documents in the investigation file is liable to the administrative or criminal liability proceeding, as applicable.

At trial, the courts shall preside over the giving of evidence and shall

receive the statements.

In the course of the procedures, as applicable and at the discretion of the

public servant who carries them out, speedwriting, dictaphone, or any

other medium serving to reproduce images or sounds may be used, and

the medium used shall be noted in the corresponding record.

It is true that the criminal law classifies preliminary investigations

as confidential. However, this provision appears among the general

rules for criminal procedure in CFPP Title I, which clearly refers to an

ongoing criminal investigation.

SEM-06-003 137

128. Response, p. 58.
The existence of an ongoing criminal investigation into the alleged

commission of environmental offenses could potentially constitute reasonable grounds for classifying the information from the preliminary

investigation as confidential. Mexico’s response concludes that the

information in the criminal proceeding is confidential but does not clarify whether there is in fact an ongoing investigation justifying that classification, nor does it indicate whether there is any criminal investigation

that has concluded.

Therefore, bearing in mind that there is no risk of interfering with

an ongoing investigation, the Secretariat finds that there are grounds for

the preparation of a factual record, which could gather information concerning the criteria used by Mexico to determine the possible existence

of facts constituting an environmental offense, the manner in which such

facts meet the legal definition of the specific offense, and the severity of

the sanctions applied to BASF for deposit of waste on the property of

Ex Hacienda El Hospital residents for purposes of illegal disposal,

among other criteria. The information would also serve to ascertain

whether the authorities took action to investigate environmental

offenses consisting of the delivery and disposal of waste in Ex Hacienda

El Hospital that were committed by BASF.

2. Preparation of a factual record is recommended in relation to

lack of action to determine soil contamination arising from the

deposit of hazardous waste for the purpose of illegal disposal

at the Facility

The Submitters assert that during the operation and dismantlement phases, BASF illegally disposed of hazardous waste by allegedly

burying bags full of pigment at the Facility129 and note that the environmental studies carried out by BASF did not consider the identification of

all the illegal hazardous waste burial sites.130 The submission contains

information about alleged hazardous waste burial sites at the Facility

that were documented during the site restoration activities.131 The Submitters assert that although the environmental authority was aware of

these facts, it failed to effectively enforce the relevant provisions in

connection with waste disposal at the Facility.

LGEEPA Articles 150 and 151 establish the hazardous waste generator’s obligation to manage its waste in conformity with the applicable

138 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

129. Submission SEM-06-003, pp. 6-7.

130. Ibid., p. 9.

131. Ibid., Appendices 11-12.
law132 and provide that the responsibility for management and final disposal of waste rests with the generator thereof. LGEEPA Article 152 Bis

provides that where the generation, management, or final disposal of

hazardous materials or wastes give rise to soil contamination, the persons responsible for such operations shall take action to rehabilitate the

soil with a view to allowing it to be used for any of the activities set out in

the urban development or ecological zoning plan applicable to the lot

or zone in question. LGPGIR Articles 68-9 provide the basis for environmental liability due to site contamination, which includes soil contamination,133 while Article 75 authorizes the taking of measures to

determine the obligation to remediate a contaminated site. RRP Articles

8 paragraph X, 10, and 12 establish the obligations of hazardous waste

generators and the requirements for the operation of authorized containment facilities.134 Finally, CPF Article 416 paragraph I establishes the

offense of harm and/or risk to the environment caused by illegal or

improper hazardous waste management.

At the time that waste was being generated by the Facility, the law

classified waste from the production of certain pigments as hazardous135

and provided that final disposal of hazardous waste was required to

take place at sites and under conditions sufficient to prevent harm to the

environment,136 and therefore its disposal was required to adhere to

RRP Article 8 paragraph X, so as to comply with the criteria set out in

LGEEPA Article 135 paragraph III.

The appendices to the response and to submission SEM-06-003

contain information concerning investigative procedures that documented findings of material containing yellow pigment buried at the

Facility.137Likewise, the inspection records produced by Profepa during

SEM-06-003 139

132. The Secretariat is mindful that the entry into force of the LGPGIR on 6 January 2004

may have given rise to the repeal of such provisions.

133. LGPGIR Article 5 paragraph XL: “Contaminated site: A place, space, soil, body of

water, facility, or combination thereof that has been contaminated with materials or

wastes which, due to the quantity or characteristics thereof, may pose a risk to

human health, live organisms, or the use and enjoyment of the property of persons.”

134. The Secretariat is mindful that LGEEPA Article 151 Bis, in force as of 14 December

1996, clarifies the obligations of persons who wish to carry out activities with hazardous wastes.

135. Mexican Official Standard NOM-052-SEMARNAT-1993, Appendix 2, Classification of hazardous waste by industrial sector and process, Table 1, paragraphs 16.5

and 16.6, and Appendix 4, table 3, paragraph 3.

136. RRP Article 3: “Final disposal.- Action of permanently depositing waste at sites and

under conditions adequate to prevent harm to the environment.”

137. Response, Appendix I, vols. XXII (folios 8908, 8746, 8717), XXV (folios 10039, 10014,

9997), XXVII (folios 11411, 11409, 11405, 11403, 11393, 11389, 11382, 11375); XXIX
dismantlement of the Facility note the presence of material with yellow

pigment found in bands or strips below floor level.138

Mexico’s response does not directly address the assertion of

alleged illegal deposit of waste pigment at the Facility. The Secretariat

did not find in the appendix to the response any administrative decision

whereby Mexico took into consideration these facts, which were documented by Profepa inspectors, in order to ascertain whether acts of

illegal waste deposit took place. The administrative decision of 20

December 2005 refers to inspection records in which environmental violations were identified, but there is no citation of any of the inspections in

which buried pigment waste was found. That decision included a sanction “for soil contamination caused by hazardous waste stockpiled,

dumped, or leaking during operations,”139 which appears to refer to

activities performed by BASF while it operated the Facility and does

not appear to encompass illegal acts of disposal inside the Facility subsequent to the time when it was operating.

Similarly, the Secretariat did not find in the appendix to the administrative file any reference to a criminal investigation relating to the

alleged illegal waste disposal. LGEEPA Article 169 cited by the Submitters provides that where the federal authority identifies facts that may

constitute an offense, it shall so notify the office of the public prosecutor.140 The response provides documents notifying the PGR’s special

prosecutor for environmental offenses of certain administrative decisions, but it is unclear whether that official was specifically notified of

the alleged illegal waste deposit at the Facility.141 The version of CPF

Article 416 paragraph I in force in 1997 provided that:

Article 416.Anyone who, without any required authorization or in contravention of the provisions of law, regulation, or Mexican official standard,

commits any of the following acts is liable to a penalty of from three

140 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

(folios 12229, 12206, 12199); submission SEM-06-003, p. 6, and Appendix 11, Certification of facts drawn up 14 May 2005 by Lic. Neftalí Tajonar Salazar, Notary Public

no. 4, VI district, state of Morelos.

138. Ibid., Appendix I, vol. XXII (folio 8717). The same reference to “bands” of pigment is

found in inspection records cited in folios 11411, 10039, 10014, and 9997 of the

appendix to the Response.

139. Response, Exhibit 3, Administrative resolution in file B-0002/0775 of 20 December

2005, issued by the Federal Attorney for Environmental Protection, p. 73.

140. LGEEPA Article 169, fifth paragraph: “In appropriate cases, the federal authority

shall notify the Office of the Public Prosecutor of the occurrence of acts or omissions

noted during the exercise of its powers that may constitute one or more offenses.”

141. Viz. Response, Appendix I, vol. IV (folios 1496, 1286).
months to six years of imprisonment and from one thousand to twenty

thousand days’ fine:

I. Discharges, deposits, spills, or authorizes or orders the discharge,

deposit, or spill of wastewater, chemical or biochemical liquids, waste, or

pollutants into soil, marine waters, rivers, watersheds, reservoirs, or any

other watercourse or water body under federal jurisdiction, causing or

potentially causing harm to public health, natural resources, flora, fauna,

quality of water in watersheds, or ecosystems.

Furthermore, Mexico did not indicate whether the assertion of

alleged deposit of waste for purposes of illegal disposal in the Facility is

being or was investigated to determine the possible existence of environmental offenses. However, the Party stated that it is unable to provide a

copy of any criminal investigation, since the preliminary investigation

was allegedly initiated by the PGR.142 In this regard, as stated in the previous section, the Secretariat did not find in Mexico’s response any

impediment to the provision of information from the criminal proceeding for the preparation of a factual record. It therefore concludes that

preparation of a factual record should not interfere with any ongoing

litigation or investigation.

In light of Mexico’s response, the assertion of alleged deposit of

hazardous waste for purposes of illegal disposal at the Facility is an

issue that remains open. A factual record could present information on

investigation and effective enforcement actions taken by Mexico in connection with the alleged illegal hazardous waste disposal at the Facility.

3. Preparation of a factual record is not recommended in relation

to the assertion concerning the existence of a drainage system

not reported to the authorities

The Submitters assert that the Facility is equipped with a drainage

system allegedly used to discharge process wastewater that is not documented on the plans submitted by BASF to the environmental and

municipal authorities.143 They assert that the submission of incomplete

SEM-06-003 141

142. Response, p. 58.

143. Submission SEM-06-003, pp. 7, 10; Appendix 14, Doc. PFPA/SJ/067/06 of 27 February 2006, issued by the Assistant Director, Legal Affairs, Profepa; Appendix 16, Certification of facts drawn up 11 May 2005 by Lic. Neftalí Tajonar Salazar, Notary

Public no. 4, VI district, state of Morelos; Appendix 17, Administrative decision in

file SII-DGIFC-023/2004 of 5 August 2004, issued by the Director General, Pollution

Source Inspection, Profepa; Appendix 20, unnumbered memo of 3 June 2005 issued

by the Director, Urban Development and Municipal Public Works and Services,

Cuautla.
information on the drainage system for the purposes of implementation

of the dismantlement plan constitutes the offense against environmental

management described in CPF Article 420 Quater.144

On 20 July 2000 Profepa decided to order the implementation of a

plan to dismantle the Facility’s industrial drainage system. This decision

established cleanup standards, soil analysis parameters, and sampling

methodology, among other aspects. In addition, Profepa ordered the

removal and cleanup of industrial wastewater conduction structures,

including the drainage system leading off the company’s premises to the

outfall into Espíritu Santo creek.145

On 24 October 2000 Profepa modified the scope of the drainage

system dismantlement plan, considering the results of lead and hexavalent chromium analyses in the drainage system and Espíritu Santo creek.

Profepa specified the characteristics of the sampling program, including

data on parameters, plans, sampling procedure, nomenclature, and validation of results, and authorized the commencement of site restoration

work.146 On 5 August 2004 the environmental authority identified new

actions for desilting, cleanup, and systematic verification of the historical and industrial drainage systems, as well as sample analysis parameters. This decision included plans for identification of restoration areas,

sampling points, and sketches for removal of drainage systems and

soil.147 Finally, the administrative decision of 20 December 2005 confirmed the order to the company to complete the cleanup and restoration

of the drainage system.148

The Submitters’ assertion focuses on the discovery of a water pipe

that was not contemplated in the cleanup and dismantlement plan, and

emphasizes that it was not found in the records kept by the municipal

authority. In this regard, it is noted in the appendices to the response that

Profepa ordered, modified, and confirmed the systematic evaluation

and restoration of the drainage systems affected by contamination. The

Submitters’ assertion, in light of the response, does not appear to remain

open when examining the environmental restoration plan. In any case,

the assertion relates to the updated record of water piping systems

142 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

144. CPF Article 420 Quater came into force with the reform of 6 February 2002.

145. Response, Appendix I, vol. XI (folio 4040).

146. Ibid. (folio 4126).

147. Submission SEM-06-003, Appendix 17, Administrative decision in file SII-DGIFC023/2004 of 5 August 2004, issued by the Director General of Pollution Source

Inspection, Profepa.

148. Response, Exhibit 3, Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December

2005, issued by the Federal Attorney for Environmental Protection, p. 73.
under the responsibility of municipal authorities, which is not associated with central aspects of both submissions.

In conclusion, the Secretariat finds that the assertion concerning a

drainage system not reported to the authorities does not warrant inclusion in a factual record.

4. Preparation of a factual record is not recommended in relation to

the assertion of lack of action to determine the existence of soil

and construction material contamination at the Facility

The Submitters assert that Profepa did not order or take measures

to prevent and control contamination at the Facility during its dismantlement. They assert a failure to effectively enforce the provisions of the

LGEEPA and the LGPGIR that provide for the identification, assessment, and characterization of contaminated sites.149

The information provided by Mexico indicates that based on the

legislation in force, Profepa set cleanup criteria for restoration of the construction materials, the soil, and the industrial drainage system of the

Facility, indicated soil sampling criteria and locations for a characterization study, and authorized a restoration plan for the Facility.150 Profepa

identified lead in the construction materials used in the process area,

lead and hexavalent chromium in the wastewater treatment plant, and

lead in the drainage system.151 The information in the response includes

results of soil sample analyses in various areas of the Facility, in which

total chromium, hexavalent chromium, lead, and molybdenum were

identified at depths from 0.07 to 2.0 m.152 Profepa considered the total

lead, molybdenum, and chromium analysis results for sediments taken

from the Facility’s historical drainage system at depths from 0.0 to 3.10

m.153 Based on the results of the study that Profepa ordered BASF to perform, it was concluded that:

In summary, more than 50 % of the samples of original and non-original

coverings, materials underlying the coverings, and apparent construction

SEM-06-003 143

149. LGEEPA Article 152 bis; LGPGIR Articles 68, 69, 75 and 78.

150. Response, Exhibit 13, Administrative decisions in file B-0002/775 of 20 July and 19

September 2000, issued by the Industrial Inspection Branch, Profepa.

151. Response, Exhibit 3, Administrative decision B-0002/0775 of 20 December 2005,

issued by the Federal Attorney for Environmental Protection, p. 51.

152. Ibid., p. 56. The areas identified include raw material receiving area, wastewater

treatment area, area XXII and container and tray storage, area III and drum filling

and emptying area, raw material warehouse, precipitating area, area 1 outside the

Hacienda near the service drainage, and storage and drying area.

153. Ibid.
materials show concentrations of hexavalent chromium, total chromium,

molybdenum, and lead in excess of the decontamination criteria for industrial sites.154

With the exception of actions to identify alleged illegal waste disposal at the Facility, the information provided by Mexico in its response

indicates that Profepa’s enforcement acts forced the company to characterize the soil, construction materials, and drainage system of the Facility that were contaminated by BASF’s operational activities. The studies

ordered by the authority yielded information that it used to ascertain

the degree of contamination, modify the scope of the study, and devise

restoration actions.155 The Submitters assert that Profepa based its conclusions on biased studies provided by BASF. Nevertheless, the information in the response indicates that while the cost of the environmental

studies was borne by BASF, Profepa supervised the soil and water

sampling156 and obtained triplicate samples157 that were analyzed by

Profepa’s Laboratory Branch (Dirección General de Laboratorios).158 This

would appear to corroborate the integrity of the information used by the

authority to determine the restoration of the site occupied by BASF.

The Submitters annexed copies of geophysical studies to support

their assertions of lack of characterization and existence of contamination at the Facility. In this regard, Profepa gave due consideration to the

advisability of performing studies based on ground penetration radar

and magnetic induction – proposed by BASF – and determined that such

methods would not detect with certainty the presence of the contaminated material. Instead, it ordered soil probes and samples.159

The Secretariat finds that the assertion of lack of action to assess

contaminants in the soil and structure of the Facility as a result of BASF’s

activities is not a matter that warrants inclusion in a factual record.

144 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

154. Ibid., p. 46.

155. Response, Appendix I, vols. XI (folios 4094 and 4126), XII (folio 4637), XVII (folio

6911), XXV (folio 10347), XXIX (folio 12464), XVIII (folio 7254), XXIX (folio 12464).

156. Response, Exhibit 3, Administrative resolution in file B-0002/0775 of 20 December

2005, p. 29; Appendix I, vols. V (folios 1702 and 1820), VI (folios 2376 and 2478), XXI

(folio 8648), XXXIV (folio 14607), XLVI (folio 20203).

157. Triplicate samples were delivered simultaneously to BASF, Profepa, and the PGR,

as noted in Appendix I, vol. V, folio 1930, Inspection record 17-0006/98-D-V-13 of

11 March 1999.

158. Response, Appendix I, vols. IV (folio 1592), XVI (folio 6404), XVII (folios 6763, 6905),

XVIII (folios 6973, 6991, 7038, 7092, 7108, 7119), XIX (folios 7468, 7506), XXIII (folio

9303), XXIV (folios 9902, 9929), XXVII (folio 11276), XXVI (folios 10762, 10961),

XXXVII (folios 16112, 16220, 16311), XXXVIII (folio 16786), XL (folio 17577).

159. Response, Appendix I, vol. XIII (folio 5095); Appendix I, vol. V (folio 1334).
Mexico’s documentation presents sufficient information on the selection

of alternatives, including the methods that the Submitters appended to

the submissions.

In light of the information about characterization of contaminants

at the site resulting from BASF’s activities, the Secretariat does not recommend the preparation of a factual record in regard to this assertion.

5. Preparation of a factual record is not recommended in relation

to the assertion of the exercise of Profepa’s powers and

the order of urgent measures relating to the Facility

The Submitters assert that Mexico is failing to effectively enforce

LGEEPA Articles 4-6 and 170 in relation to the exercise of Profepa’s powers and the ordering of urgent measures relating to the Facility. The cited

provisions give the federal authorities powers to carry out acts of

authority and order safety measures in cases of imminent risk of ecological imbalance.

In this regard, Mexico cites an administrative decision of August

1997 ordering the commencement of a dismantlement program for the

Facility, the control of hazardous waste, and the submission of the results

of soil characterization studies.160 In July 1998, Profepa required BASF to

produce an inventory of construction materials161 used in the Facility that

would be subject to a cleanup plan as well as the implementation of a hazardous waste documentation system. It further ordered the preparation

of plans for drainage dismantlement and cleanup of walls at the Facility,

as well as a soil, subsoil, and water table characterization.

The Secretariat finds that the submission, in light of Mexico’s

response, does not warrant the preparation of a factual record that presents information about the exercise of Profepa’s authority to order

urgent measures in relation to the Facility, since Mexico appears to have

responded to that assertion by invoking the measures that BASF was

ordered to take during dismantlement of the Facility.

6. Preparation of a factual record is not recommended in respect

of assertions relating to the Environmental Audit

The Submitters assert Mexico’s alleged failure to effectively

enforce the environmental law in respect of deficiencies identified

SEM-06-003 145

160. Response, p. 50.

161. Note: The term “construction materials” comprises the floors, walls, ceilings, roofs,

and arches of the Facility.
during the Environmental Audit conducted from August 1996 to March

1997. The Submitters assert that Profepa had timely knowledge of deficiencies or instances of non-compliance that were not targeted by effective enforcement of LGEEPA Articles 134 and 152; RRP Articles 8

paragraphs II-III, VI-VII, and IX, 14, 15 paragraphs II and VII, and 17

paragraph II; LAN Articles 29 paragraph VII and 119 paragraphs VI-VII,

XI, and XIV-XV; RLAN Articles 135 paragraphs IV-VII and 136 paragraph II; and Mexican Official Standard NOM-052-ECOL-1993. The

self-regulation mechanism provides for the signing of a compliance

agreement at the end of the audit, which, the Submitters allege, BASF

refused to sign. They assert that it used Profepa’s voluntary program to

elude law enforcement during the auditing period.

Mexico maintains in its response that LGEEPA Article 38 bis

allows for environmental self-regulation processes whereby economic

agents, companies, and organizations seek to improve their environmental performance and comply with the applicable environmental

law.162 Mexico argues that the environmental audit is a systematic

review that addresses both regulated and unregulated issues and aims

to demonstrate a company’s degree of compliance. Mexico asserts that

the executive summary cited by the Submitters and the agreement,

which BASF did not sign, are only a part of the environmental auditing

process.163 Mexico maintains that the provisions identified by the Submitters are not applicable to that voluntary process and observes that

Profepa did use the information relating to company deficiencies identified during the Environmental Audit to carry out acts of inspection and

monitoring.164

The Secretariat’s understanding is that the environmental auditing

mechanism has a self-regulatory function when, as a result of an audit,

a company takes measures in addition to those prescribed by the

146 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

162. Response, p. 59.

163. Mexico asserts that the environmental auditing process comprises ten stages

grouped into three phases: audit planning, audit execution, and post-audit. The last

phase, which was not completed, includes negotiation of the action plan (the agreement between the parties on terms of compliance) and signing of an agreement.

164. Response, Exhibit 34, Doc. B.O.O.A.A.-DGO 652/97 of 20 May 1997, issued by

the Director General of Environmental Auditing, Profepa; Exhibit 35, Doc.

B.O.O.A.A.-DGO 1357/98 of 22 July 1998, issued by the Director General, Operations, Profepa; Doc. E.O.O.-SVI.-DGATI.-110/2000 of 10 April 2000, issued by the

Director General, Industrial Technical Assistance, Profepa, Doc. PFPA-MOR-04-

378/2000 of 29 August 2000, issued by the Profepa Officer in Morelos, unnumbered

memo of 7 January 2002, to the Federal Attorney for Environmental Protection;

Appendix I, vol. XIX (folio 7341).
environmental law. Furthermore, the Secretariat is mindful that another

function of auditing is to regularize the operations of a company with a

view to achieving levels of environmental compliance.165

NAAEC Article 5(1) enumerates a list of governmental actions that

qualify as environmental law enforcement activities.166 Environmental

audits are one such activity. The Secretariat hereby analyzes whether, in

suspending efforts under the voluntary process, Mexico took any measures such as on-site inspections or initiation of proceedings designed to

seek appropriate sanctions for deficiencies detected at the Facility.167

The Secretariat observed, in requesting a response from Mexico,

that the alleged failure of effective enforcement referred to the environmental law applicable to the deficiencies revealed by the Environmental

Audit, not – as Mexico states – to provisions establishing voluntary

self-regulation processes.168 In this notification, the Secretariat does not

analyze those aspects identified in the Environmental Audit that are

unregulated169 or related to provisions that do not qualify as environmental law;170 nor does it analyze provisions governing environmental

audits in Mexico.171 Concerning the deficiencies related to water pollution identified by the Environmental Audit,172 while these matters fall

SEM-06-003 147

165. See Response, p. 59.

166. SEM-98-003 (Great Lakes) Article 14(1) and (2) Determination (8 September 1999).

167. The Secretariat does not discount the possibility of a submission’s asserting failure

to effectively enforce environmental law in connection with the activities listed in

Article 5(1) of the Agreement, including environmental auditing.

168. “... the Submitters’ assertion is that the deficiencies or instances of non-compliance

documented by the Environmental Audit were not used to guide Profepa’s actions

in the case of Ex Hacienda El Hospital.” SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II) Article 14(1) and (2) Determination (30 August 2006), p. 11.

169. The inspection visit order of 22 July 1997 was founded, inter alia, on RRP Articles 8,

14, 15 paragraphs II and VII, and 17 paragraph II. Likewise, the purpose of the

inspection visit order of 23 June 1998 was to verify compliance with LGEEPA Articles 136, 139, and 150-152; RRP Articles 5 and 8 paragraphs II, IV, V, VII, IX and X,

and Mexican Official Standards NOM-052-ECOL-1993 and NOM-053-ECOL-1993.

Finally, the decision in file B-0002/775 of 20 July 2000 issued by the Industrial

Inspection Branch was founded on LGEEPA Articles 134 and 152. These acts were

the basis of the decision of December 2005 issued by Profepa and challenged by

BASF in June 2006 by means of the motion for nullity.

170. LGEEPA Articles 15 paragraph I, 110 paragraph II, and 113; RLAN Article 31 paragraph VI; RPCCA Article 7 paragraph I; and Mexican Official Standards NOM-021-

ECOL-1993 and NOM-043-ECOL-1993. Likewise, the Secretariat’s determination

of August 30 only addressed aspects governed by environmental law. SEM-06-003

(Ex Hacienda El Hospital II), Article 14(1) and (2) Determination (30 August 2006).

171. LGEEPA Articles 38, 38 bis, and 38 bis 1.

172. LAN Articles 29 paragraph VII and 119 paragraphs VI, VII, XI, XIV, and XV; RLAN

Articles 135 paragraphs IV, V, VI and VII and 136 paragraph II.
within the scope of a self-regulation process, Profepa had no jurisdiction

to verify their effective enforcement. In any case, Mexico provided

information about the Facility’s water quality reports, such that in the

absence of more specific assertions, the Secretariat will not proceed with

analysis of this aspect.173

Concerning the assertion that Profepa allowed the use of its voluntary program to enable BASF to elude law enforcement, the Secretariat

found that in March 1997, at the conclusion of the Environmental Audit,

BASF allegedly gave notice of the decommissioning of the Facility and

commenced to dismantle it. In May of that year, the Profepa unit in

charge of implementing the environmental auditing program informed

the Profepa office in Morelos of the Facility decommission and provided

it with the executive summary of the Environmental Audit and the dismantlement plan prepared by BASF.174 In July of that year, Profepa initiated inspection and enforcement, opening an administrative proceeding

against the company. The proceeding initiated by the Profepa office

addresses violations related to the unsound management of hazardous

materials and waste and to soil contamination that coincide with central

aspects of the Environmental Audit.175

Without addressing the alleged use by BASF of the auditing program to elude environmental law enforcement, the information in the

response appears to indicate that the authorities gave priority to acts of

inspection and monitoring over BASF’s participation in the voluntary

program.

In light of Mexico’s response and in the absence of more specific

assertions concerning the use of the information contained in the Environmental Audit to perform acts of inspection and monitoring and the

correction of the deficiencies noted in the executive summary of the

Environmental Audit, the Secretariat finds that the preparation of a

factual record is not warranted in this regard.

148 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

173. Response, Exhibit 38, Wastewater discharge monitoring results for 1996, and copy

of concession document for use of national waters.

174. Response, Exhibit 34, Doc. B.O.O.A.A.-DGO 652/97 of 20 May 1997, issued by the

Director of Operations; Response, Exhibit 35, Doc. E.O.O.-SVI.-DGATI.-110/2000

of 10 April 2000, issued by the Director, Industrial Technical Assistance, Profepa.

175. The violations of environmental law identified by the Profepa office concerned

LGEEPA Articles 150 and 151 and RRP Articles 6 and 8 paragraph III. Response,

Exhibit 3, Administrative decision in file B-0002/0775 of 20 December 2005, issued

by the Federal Attorney for Environmental Protection, p. 54.
7. Preparation of a factual record is not recommended in relation to

the assertion concerning processing of citizen complaints

The Submitters assert that Mexico is failing to effectively enforce

LGEEPA Articles 191, 192, and 193 in connection with the processing of

citizen complaints filed with Profepa in relation to the matter raised

in the submission. Concerning the citizen complaint filed by Carlos

Álvarez Flores, Mexico affirms that Profepa issued a decision on the

initial status of the complaint within ten days of its filing, ordered

inspection procedures,176 and made an inspection visit to the Facility.177

Mexico notes that in May 2006, Mr. Álvarez withdrew his complaint,

and therefore Profepa closed the corresponding file.178

In relation to the complaint filed by Roberto Abe Domínguez, Mexico notes that it issued a status decision in which the complaint was

allowed,179 summoned the complainant to provide evidence in support

of his complaint,180 informed him that its processing would not affect the

exercise of other rights or remedies,181 and instructed the Profepa office

in the state of Morelos to process the complaint in that office.182 Mexico

asserts that it gave timely notice of the status of the complaint, the

inspections performed at the Facility, and the bringing of an administrative proceeding against BASF.183 Mexico states that in compliance with a

court order, Profepa requested Mr. Abe Domínguez to participate as a

third party to the administrative proceeding, for the purpose of allowing

BASF access to the Facility,184 and that furthermore he was given standing to present evidence in the administrative proceeding against the

company.185 Finally, Mexico notes that Mr. Abe Domínguez withdrew

his citizen complaint and that Profepa therefore closed the corresponding file in December 1999.186

SEM-06-003 149

176. Response, Exhibit 39, Doc. PFPA.MOR.05.713.2005 of 1 November 2005, issued by

the Profepa Officer in the state of Morelos.

177. Response, p. 66.

178. Ibid., p. 67.

179. Ibid., Exhibit 41, Complaint status decision in file 710/812/17 of 23 October 1997,

issued by the Complaints Branch (Dirección General de Denuncias y Quejas), Profepa.

180. Ibid.

181. Ibid.

182. Ibid.

183. Response, p. 69.

184. Ibid., p. 70.

185. Ibid., Appendix I, vol. V (folio 1619).

186. Ibid., Appendix I, vol. XI (folio 4008).
In light of Mexico’s response, the Secretariat concludes that the

preparation of a factual record is not warranted in relation to the assertion of alleged deficiencies in the processing of citizen complaints.

In conclusion, the submission, in light of Mexico’s response, warrants the preparation of a factual record in relation to the assertion of

offenses against environmental management. The Secretariat finds that

a factual record could document effective enforcement actions in

relation to the alleged commission of offenses against environmental

management during dismantlement of the Facility and would help to

understand the scope of the PGR investigations, Profepa’s institutional

cooperation, and the operation of other specialized agencies.

V. RECOMMENDATION

For the foregoing reasons, the Secretariat finds that the submission, in light of Mexico’s response, warrants the preparation of a factual

record, and so informs Council. The submission and the response leave

open central questions. A detailed presentation of the facts could help to

ascertain whether Mexico is failing to effectively enforce its environmental law with respect to the dismantlement of the Facility in Ex

Hacienda El Hospital.

As stated in this notification, a factual record is warranted in order

to gather and present information relating to the Submitters’ assertions

that the government of Mexico is failing to effectively enforce LGEEPA

Articles 134, 135 paragraph III, 136, 139, 150-1, 152 bis, 169, and 170;

LGPGIR Articles 68-9, 75, and 78; CPF Article 421, as well as Articles 415

paragraph I and 416 paragraph I of the text in force prior to 6 February

2002; RRP Articles 8 paragraph X, 10, and 12; and Mexican Official Standards NOM-052-SEMARNAT-1993, and NOM-053-SEMARNAT-1993,

with respect to assertions of illegal hazardous waste disposal at the

Facility, illegal waste disposal on sites in the community of Ex Hacienda

El Hospital, and commission of environmental offenses during the operation, decommissioning, and dismantlement of a pigment production

plant located in Ex Hacienda de Nuestra Señora de la Concepción El

Hospital, state of Morelos, Mexico.

Accordingly, pursuant to NAAEC Article 15(1), and for the reasons set forth in this notification, the Secretariat informs the Council

of its determination that the objectives of the NAAEC would be well

served by developing a factual record regarding the submission, as

recommended herein.

150 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Respectfully submitted for your consideration this 12th day of May

2008.

(original signed)

Per: Paolo Solano

Interim Director

Submissions on Enforcement Matters Unit

SEM-06-003 151

SEM-06-004

(Ex Hacienda El Hospital III)

SUBMITTERS: ROBERTO ABE ALMADA

PARTY: MEXICO

DATE: 22 September 2006

SUMMARY: The Submitter asserts that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental law with

respect to the operation, closure and dismantling

of a paint pigment manufacturing plant operated

by BASF Mexicana, S.A. de C.V. (BASF) in

Cuautla, in the state of Morelos.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1) & (2)

(28 September 2006)

Determination that criteria under Article 14(1)

have been met, that the submission merits

requesting a response from the Party, and consolidation with submission SEM-06-003 (Ex Hacienda

El Hospital II).

[See submission SEM-06-003 for copy of Notification to Council (12

May 2008) that a factual record be developed in conjunction with

SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III)].

153

Secretariado de la Comisión para la Cooperación

Ambiental de América del Norte

Determinación del Secretariado en conformidad

con los artículos 14(1) y (2) del Acuerdo de

Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionario: Roberto Abe Almada

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Fecha de recepción: 22 de septiembre de 2006

Fecha de la

determinación: 28 de septiembre de 2006

Núm. de petición: SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III)

El 22 de septiembre de 2006, el Lic. Roberto Abe Almada (“Peticionario”), por su propio derecho y en su carácter de albacea de la

sucesión testamentaria del Sr. Roberto Abe Domínguez, presentó ante

el Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(“Secretariado”) una petición ciudadana de conformidad con el artículo 14 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte

(“ACAAN” o “Acuerdo”). El Peticionario asevera que México está

incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación

ambiental respecto de la operación, cierre y desmantelamiento de una

planta de producción de pigmentos para pintura (“Instalación”) de la

empresa BASF Mexicana, S.A. de C.V. (“BASF”), ubicada en la Ex

Hacienda de Nuestra Señora de la Concepción “El Hospital” en Cuautla,

estado de Morelos. El Peticionario describe e incorpora a su petición

hechos y aseveraciones contenidas en SEM-06-003 (Ex Hacienda El

Hospital II), respecto de la cual el Secretariado solicitó una respuesta

al gobierno de México el 30 de agosto de 2006.1

155

1. Véase Petición, pp. 7-11; y SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II) Petición, pp. 7-13.
El Secretariado ha determinado que la petición SEM-06-004 (Ex

Hacienda El Hospital III) cumple con todos los requisitos del artículo 14(1)

y que amerita solicitar una respuesta del gobierno de México de acuerdo

con el artículo 14(2), por las razones que se exponen en la presente

determinación. Asimismo, con base en la Sección 10.3 de las Directrices

para la presentación de peticiones relativas a la aplicación efectiva de la

legislación ambiental conforme a los artículos 14 y 15 del ACAAN (las

“Directrices”), el Secretariado ha determinado acumular el expediente

de la petición SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III), a la petición

SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II) en virtud de que ambas

presentan los mismos hechos, contienen sustancialmente las mismas

aseveraciones y citan la misma legislación ambiental.2

I. RESUMEN DE LA PETICIÓN

El Peticionario transcribe la legislación ambiental citada en la

petición SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II), por lo que incluye disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico la Protección al

Ambiente (“LGEEPA”); la Ley General para la Prevención y Gestión

Integral de Residuos (“LGPGIR”); la Ley de Aguas Nacionales; el

Código Penal Federal (“CPF”); el Reglamento de la LGEEPA en materia

de Residuos Peligrosos; el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales;

diversas Normas Oficiales Mexicanas; y las disposiciones ambientales

contenidas en una auditoría ambiental concluida en 1997 (“Auditoría

Ambiental”) en las instalaciones operadas por BASF.3

A efecto de integrar al análisis que el Secretariado hizo en su determinación del 30 de agosto de 2006, este documento resume únicamente

los hechos y aseveraciones adicionales a los contenidos en la petición

SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II).

El Peticionario sostiene que las acciones de restauración ambiental

del predio de la Ex Hacienda El Hospital donde se encontraba la Instalación, había sido pactada mediante un contrato de transacción judicial en el

cual la Profepa estaría a cargo de supervisar la remediación ambiental

156 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

2. Directrices 10.3 “El Secretariado podrá acumular en un mismo expediente dos o más

peticiones que se relacionen con los mismos hechos y la misma aseveración de la

omisión en la aplicación efectiva de la legislación ambiental. En los casos en que dos o

más peticiones se relacionen esencialmente con los mismos hechos y con la misma

omisión en la aplicación efectiva de la legislación ambiental, y el Secretariado considere

que resulta más eficiente o efectivo en términos de costos, acumularlos, podrá proponérselo al Consejo.” Énfasis añadido.

3. Petición, pp. 7-9, 12-13.
del predio. Sostiene que las zonas que supuestamente se restauraron,

permanecen con alto grado de contaminación por metales pesados.4 El

Peticionario afirma que durante la restauración le fue negado el acceso al

predio que ocupó BASF por lo que no pudo conocer ni verificar las acciones de restauración. Señala que a pesar de ello, el Peticionario se percató

que la contaminación rebasaba las áreas de la Instalación incluídas en el

contrato de transacción judicial, por lo que notificó a la autoridad y acudió

ante instancias judiciales y administrativas.5

El Peticionario afirma que la Profepa no actuó al conocer los resultados de los análisis de suelos realizados por las ella misma en predios

no arrendados a BASF. Asevera que los resultados mostraron la presencia de plomo, cromo, cadmio y molibdeno en niveles por encima de la

normatividad.6 Alega que este hecho fue reconocido por el Procurador

mediante un oficio del 17 de enero de 2002.7

Señala también que la Profepa tuvo conocimiento de información

técnica elaborada por peritos ambientales,8 en la que supuestamente se

acredita la existencia de contaminación tanto en las zonas arrendadas

a BASF9 —supuestamente remediadas— como en las zonas que no

arrendó la empresa.10 El Peticionario afirma que el gobierno de México

no ha dictado medidas de restauración, ni otras medidas para evitar la

dispersión de contaminantes por el subsuelo en dichas áreas.11

El Peticionario afirma que si bien la Profepa dictó una sanción el

27 de febrero de 2006, ésta no abarcó todas las violaciones en las que

supuestamente ha incurrido la empresa, ya que sólo se refirió a algunos

incumplimientos del programa de restauración ambiental. Aunque el

Peticionario no señala específicamente las violaciones no sancionadas

por la Profepa, afirma que éstas se encuentran debidamente documentadas en oficios emitidos por la autoridad;12 en instrumentos notariales;13

y en el plan de acción de la Auditoría Ambiental.14

SEM-06-004 157

4. Petición, p. 2.

5. Petición, p. 5.

6. Petición, p. 2.

7. Petición, anexo 7.

8. Petición, anexos 16 y 18.

9. Petición, anexo 9.

10. Petición, anexo 8.

11. Petición, pp. 2-3.

12. Petición, anexos 4 y 5.

13. Petición, anexos 11, 12, 13, y 14.

14. Petición, anexo 3.
La petición reitera y amplía las afirmaciones sobre la existencia

de un sistema de drenajes industriales que supuestamente no se

encuentran documentados en planos entregados por BASF a la Profepa.

Señala que existen dos drenajes provenientes de las instalaciones que

ocupó BASF. Según la petición, uno de ellos va en dirección a la

comunidad y el otro se conecta a un registro que recibe la descarga que

de una planta de tratamiento de de la empresa. Éste último se transforma

en el canal de riego del Espíritu Santo.15

II. ANÁLISIS

El artículo 14(1) del Acuerdo establece que el Secretariado puede

considerar peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está

incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación

ambiental. Tal y como el Secretariado lo ha expresado en anteriores

determinaciones elaboradas con base en el artículo 14(1), éste artículo no

se erige como un instrumento de examen procesal que imponga una

gran carga a los peticionarios,16 por lo que el Secretariado examinó la

petición en cuestión con tal perspectiva en mente.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) permite al Secretariado

considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin

vinculación gubernamental que asevere que una Parte está incurriendo

en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.” Al

respecto, el Peticionario es una persona sin vinculación gubernamental,

establecida en territorio mexicano. La petición asevera que el gobierno

de México incurre en omisiones al no aplicar efectivamente su

legislación ambiental con respecto a la contaminación de suelos que

actualmente existe en algunos predios de la Ex Hacienda El Hospital. El

Secretariado determina que la petición en su conjunto alega una omisión

de la aplicación efectiva de la legislación ambiental y no su deficiencia.

El Peticionario transcribió las mismas disposiciones legales

citadas en SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II), las cuales ya fueron

examinadas en la determinación del Secretariado del 30 de agosto de

2006, por lo que estima que no es necesario hacer un nuevo análisis.

158 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

15. Petición, p. 7.

16. Véanse en este sentido, por ejemplo, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación

conforme al artículo 14(1) (26 de mayo de 1998) y SEM-98-003 (Grandes Lagos),

Determinación conforme a los artículos 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).
B. Los seis requisitos del artículo 14 (1) del ACAAN

El artículo 14(1) enlista los seis requisitos específicos para que el

Secretariado pueda considerar una petición si a su juicio:

a) se presenta por escrito en un idioma designado por esa Parte en una

notificación al Secretariado;

b) identifica claramente a la persona u organización que presenta la

petición;

c) proporciona información suficiente que permita al Secretariado revisarla, e incluyendo las pruebas documentales que puedan sustentarla;

d) parece encaminada a promover la aplicación de la ley y no a hostigar

una industria;

e) señala que el asunto ha sido comunicado por escrito a las autoridades

pertinentes de la Parte y, si la hay, la respuesta de la Parte; y

f) la presenta una persona u organización que reside o está establecida

en territorio de una Parte.

El Secretariado considera que la petición satisface los requisitos

del artículo 14(1) puesto que:

a. La petición se presenta por escrito en un idioma designado por esa

Parte en una notificación al Secretariado, en este caso el español.17

b. El Peticionario se identifica claramente en la información proporcionada.

c. La petición proporciona información suficiente que permite al

Secretariado revisarla, incluyendo las pruebas documentales para

sustentarla y que permiten su revisión. La petición adjuntó los

mismos anexos contenidos en SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital

II) e incluyó además los escritos de notificación a la Profepa sobre

los peritajes ambientales.18

SEM-06-004 159

17. El artículo 19 del ACAAN establece que los idiomas oficiales de la CCA son

indistintamente el español, el francés y el inglés. En este mismo sentido, el punto 3.2

de las Directrices establece que: “Las peticiones podrán presentarse en español,

francés o inglés, que son los idiomas designados por las Partes para las Peticiones”.

18. Petición, anexos 16 y 18.
d. La petición parece encaminada a promover la aplicación de la ley y

no a hostigar a una industria. No se desprende que el Peticionario

sea un competidor de BASF que pueda beneficiarse económicamente con la petición. En otras determinaciones, el Secretariado

ha considerado procedentes las peticiones presentadas por los

propietarios de terrenos afectados por las actividades de una

industria.19 Tampoco parece intrascendente, puesto que involucra

cuestiones centrales de la aplicación efectiva de la ley ambiental

respecto de la gestión y remediación de sitios contaminados por

actividades industriales.20

e. El Secretariado considera que el asunto ha sido adecuadamente

comunicado a las autoridades en México mediante la presentación

de denuncias populares en 1998 y en el 2005.21 La petición adjunta

documentación suficiente en los anexos sobre la correspondencia

con la Profepa sobre el asunto planteado en la petición.22

f. Por último, la petición se presenta por una persona establecida en

el territorio de una de las Partes.

III. ARTÍCULO 14(2) DEL ACAAN

Una vez que el Secretariado ha determinado que las aseveraciones

de una petición satisfacen los requisitos del artículo 14(1), el Secretariado analiza la petición para determinar si ésta amerita solicitar una

respuesta a la Parte. Conforme al artículo 14(2) del ACAAN, son cuatro

los criterios que orientan la decisión del Secretariado en esta etapa:

(a) si la petición alega daño a la persona u organización que la presenta;

160 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

19. Véase SEM-02-004 (Proyecto El Boludo) Determinación conforme a los artículos 14(1) y

(2) (26 de noviembre de 2002). En ese caso, los peticionarios eran dueños de los

terrenos afectados por un proyecto de aprovechamiento y tratamiento de un depósito

de oro de placer de baja ley.

20. Ver también el apartado 5.4 de las Directrices, que señala que el Secretariado al

determinar si la petición está encaminada a promover la aplicación efectiva de la

legislación ambiental y no a hostigar a una industria, tomará en cuenta: i) “si la

petición se centra en los actos u omisiones de la Parte y no en el cumplimiento de

una compañía o negocio en particular; especialmente cuando el Peticionario es un

competidor que podría beneficiarse económicamente con la petición”; y ii) “si la

petición parece intrascendente”.

21. Esta última se adjuntó a la petición SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II).

22. Petición, anexos 7, 16, 18 y 21.
(b) si la petición, por sí sola o conjuntamente con otras, plantea asuntos

cuyo ulterior estudio en este proceso contribuiría a la consecución de

las metas de este Acuerdo;

(c) si se ha acudido a los recursos al alcance de los particulares conforme

a la legislación de la Parte; y

(d) si la petición se basa exclusivamente en noticias de los medios de

comunicación.

El Secretariado, guiado por los cuatro criterios del artículo 14(2),

determina que la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte al

gobierno de México, al contemplar lo siguiente:

a. La petición alega daño a la salud, el medio ambiente y bienes de

la sucesión testamentaria del Sr. Roberto Abe Domínguez. El

Peticionario alega que la omisión de las autoridades ambientales

ha ocasionado la propagación de la contaminación del suelo en los

predios de la Ex Hacienda El Hospital.

b. La petición, conjuntamente con SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II) plantean cuestiones cuyo ulterior estudio en este proceso

contribuiría a la consecución de los objetivos del ACAAN, particularmente los establecidos en el párrafo primero del Preámbulo y

en el artículo 1, incisos (a), (g), y (j). El Secretariado estima que

con ello se promueve la protección y el mejoramiento del medio

ambiente en territorio de una de las Partes, particularmente en la

comunidad de la Ex Hacienda El Hospital; se busca mejorar la

observancia y aplicación de la legislación ambiental en cuestión; y

el estudio de esta petición ciudadana promovería las políticas y

prácticas sobre la gestión y remediación de sitios contaminados

por actividades industriales.

c. El Peticionario hace referencia a una denuncia popular interpuesta

por el Sr. Roberto Abe Domínguez y algunos vecinos de la

población ante la Profepa en 1998. El Peticionario afirma que

se interpusieron denuncias y demandas civiles, penales y administrativas en 1997 que culminaron con la firma de un contrato

de transacción judicial.23 Se desprende de la información proporcionada que el Sr. Roberto Abe Domínguez promovió un juicio de

SEM-06-004 161

23. Petición, p. 4.
Amparo ante el Juez Tercero de Distrito del Estado de Morelos, en

contra de actos de la Delegación de la Profepa.24

El Secretariado nota que ni la consideración en el artículo 14(2)(c)

ni la Directriz 7.5 pretenden imponer un requisito de tener que

agotar todas las acciones o recursos bajo la legislación de la Parte.

Incluso, la propia Directriz 7.5 orienta al Secretariado a considerar:

“si con anterioridad a la presentación de la petición se han tomado las

acciones razonables para acudir a dichos recursos, considerando que en

algunos casos podrían existir obstáculos para acudir a tales recursos”. El

Secretariado considera que el Peticionario y en su momento el

Sr. Abe Domínguez, tomaron las acciones razonables para acudir a

los recursos conforme a la legislación de la Parte.

d. Por lo que se refiere al artículo 14(2)(d), la petición no se basa en

noticias de los medios de comunicación, sino en el conocimiento

directo del Peticionario y en la información de los hechos adjunta a

la petición.

IV. DETERMINACIÓN

El Secretariado examinó la petición SEM-06-004 (Ex Hacienda El

Hospital III) de acuerdo con el artículo 14(1) del ACAAN y determina que

cumple con los requisitos allí establecidos según las razones expuestas

en esta determinación. Asimismo, tomando en cuenta el conjunto de los

criterios establecidos en el artículo 14(2) del ACAAN, el Secretariado

determina que la petición amerita solicitar una respuesta a la Parte

interesada, en este caso los Estados Unidos Mexicanos, respecto de:

a. Las acciones implementadas por México en relación con la contaminación del suelo que supuestamente persiste dentro y fuera de

los terrenos que arrendó BASF en la Ex Hacienda El Hospital,

incluyendo la elaboración de estudios de caracterización de suelos;

imposición de medidas correctivas, de seguridad; y sanciones

administrativas.

b. La investigación y persecución de un supuesto delito contra la

gestión ambiental, relacionado con la omisión de documentar

adecuadamente un sistema de drenaje de descarga de aguas residuales en los expedientes administrativos de la Profepa.

162 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

24. Petición, anexo 4.
El Secretariado, con base en la sección 10.3 de las Directrices,

determina acumular la petición SEM-06-004 (Ex Hacienda El Hospital III)

a la petición SEM-06-003 (Ex Hacienda El Hospital II), en virtud de que

la primera presenta los mismos hechos, contiene sustancialmente las

mismas aseveraciones y hace cita de la misma legislación ambiental.

Conforme a lo establecido en el artículo 14(3) del ACAAN, la parte

podrá proporcionar una respuesta a la petición dentro de los 30 días

siguientes a la recepción de esta determinación, y en circunstancias

excepcionales, dentro de los 60 días siguientes a la misma. En virtud de

la acumulación de expedientes, se fija éste como el nuevo plazo para la

respuesta de Parte, dejando sin efecto el término establecido en la

determinación del 30 de agosto de 2006.

Dado que ya se ha enviado a la Parte una copia de la petición y de

los anexos respectivos, no se acompañan a esta determinación.

Sometido respetuosamente a su consideración, el 28 de septiembre

de 2006.

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Paolo Solano

Oficial jurídico

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

ccp: Ing. José Manuel Bulás, Semarnat

Sr. David McGovern, Environment Canada

Sra. Judith E. Ayres, US-EPA

Sr. Geoffrey Garver, director de la Unidad sobre Peticiones

Ciudadanas, CCA

Peticionario

SEM-06-004 163

SEM-06-005

(Species at Risk)

SUBMITTERS: SIERRA CLUB, ET AL.

PARTY: CANADA

DATE: 10 October 2006

SUMMARY: The Submitters assert that Canada is failing to

effectively enforce the federal Species at Risk Act

with respect to at least 197 of the 529 species identified as at risk in Canada, so as to frustrate the

Act’s purpose: preventing wildlife species from

becoming extirpated or becoming extinct and providing for the recovery of wildlife species that are

extirpated, endangered or threatened as a result

of human activity.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1) & (2)

(11 December 2006)

Determination that criteria under Article 14(1)

have been met, and that the submission merits

requesting a response from the Party.

ART. 15(1)

(10 September 2007)

Notification to Council that a factual record is

warranted in accordance with Article 15(1).

165

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Determination in accordance with Articles 14(1) and (2) of the

North American Agreement for Environmental Cooperation

Submitters: Nature Canada

Sierra Club (U.S. and Canada)

Conservation Northwest

David Suzuki Foundation

Environmental Defence

ForestEthics

Ontario Nature

Western Canada Wilderness Committee

BC Nature (formerly Federation of BC Naturalists)

Federation of Alberta Naturalists

Natural History Society of Newfoundland

and Labrador

Nature Nova Scotia

Nature Quebec

Represented by: Sierra Legal Defence Fund

Party: Canada

Date received: 10 October 2006

Date of this

determination: 11 December 2006

Submission no.: SEM-06-005 (Species at Risk)

I. INTRODUCTION

On 10 October 2006, the Submitters listed above filed with the Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation (the “Secretariat”) a submission on enforcement matters pursuant to Article 14 of

167
the North American Agreement on Environmental Cooperation (“NAAEC”

or “Agreement”). Under Article 14 of the NAAEC, the Secretariat may

consider a submission from any nongovernmental organization or person asserting that a Party to the Agreement is failing to effectively

enforce its environmental law if the Secretariat finds that the submission

meets the requirements of Article 14(1). When the Secretariat determines

that those requirements are met, it then determines whether the submission merits requesting a response from the Party named in the submission (Article 14(2)).

The Submitters assert that Canada is failing to effectively enforce

the Federal Species at Risk Act (SARA) in regard to the process and

timelines for listing species, developing and adopting recovering strategies, and ensuring that SARA requirements are met on non-federal

lands.

The Secretariat has determined that the following allegations, contained in the submission, meet the criteria set forth in Article 14(1) and

merit requesting a response from Canada in light of the factors contained in Article 14(2): (1) Canada is failing to effectively enforce the

SARA’s recovery planning requirements as regards identification of

critical habitat (s. 41) and mandatory planning timelines (s. 42), and

(2) Canada is failing to effectively enforce the emergency order provision in s. 80 with respect to the Spotted Owl in British Columbia and the

Woodland Caribou in Alberta. The reasons for this determination are

provided below.

II. SUMMARY OF THE SUBMISSION

This Submitters assert the failure of the Canadian federal government to effectively enforce the SARA with respect to at least 197 of the

529 species identified as at risk in Canada, so as to frustrate the Act’s purpose: preventing wildlife species from becoming extirpated or becoming extinct and providing for the recovery of wildlife species that are

extirpated, endangered or threatened as a result of human activity.1

More particularly, the Submitters allege that Environment Canada,

Parks Canada Agency, the Minister of the Environment and the Department of Fisheries and Oceans are failing to enforce the SARA with

regard to listing (s. 27), recovery planning (ss. 41 and 42), and national

enforcement through “safety net” and emergency orders (ss. 34 and 80).2

168 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Submission at 1.

2. Ibid.
The Submitters summarize the SARA’s provisions as follows:

An overview of how the foregoing provisions work together to address

species endangerment is as follows: a scientific body for the classification

of species, the Committee on the Status of Endangered Wildlife in Canada

(COSEWIC), is created which assesses the status of species, species are

“listed” on the official list of species that are extirpated, endangered,

threatened or of special concern (ss. 27-31) which triggers obligations

under the Act including prohibitions against harm (ss. 32-36), and protections of residence or habitat (ss. 33-36 and ss. 56-64), recovery planning

and critical habitat identification (ss. 37-46), and recovery plan implementation (action planning) (ss. 47-64). The SARA also contains a provision to

enable protecting species and habitat on an emergency basis (s. 80).3

The Submitters claim that responsibility for enforcing and implementing the SARA lies primarily with the federal Minister of the

Environment and Environment Canada, as well as with the federal

Department of Fisheries and Oceans and the Parks Canada Agency.4

The Submitters state that listing is a prerequisite to protection

under the SARA, and that Canada is failing to effectively enforce the listing process by adopting an interpretation of s. 27 of the SARA that circumvents the statutory timeline for listing and allows Environment

Canada to conduct protracted socio-economic consultations prior to

deciding whether to make a listing recommendation to the Governor in

Council.5 According to the Submitters, the legislative record as well as

the wording of s. 27 of the SARA reflect a compromise whereby the Governor in Council (and not the Minister of the Environment) is allowed to

take into account socio-economic considerations in a listing decision,

provided it makes a decision within nine months of COSEWIC completing its assessment in respect of a species and not, as advanced by the

Minister, within nine months of the Minister forwarding to the Governor in Council a copy of the COSEWIC assessment along with the Minister’s listing recommendation.6 According to the Submitters, when the

SARA came into force, the federal government was not adequately prepared to implement the Act, and that is why it is now failing to honour

the compromise reflected in s. 27.7

SEM-06-005 169

3. Submission at 2.

4. Ibid.

5. Submission at 2-6.

6. Ibid.

7. Submission at 3.
As regards recovery planning, the Submitters maintain that Canada has fallen behind in meeting statutory timelines for posting recovery

strategies for listed species, with only 23 of 133 strategies due in 2006

posted as of 29 September (contrary to s. 42).8 Further, they assert that

Canada is not systematically identifying critical habitat in recovery

strategies (as required by s. 41(1)(c)), in particular where such habitat is

located on non-federal lands.9

Finally, the Submitters maintain that the federal government is

failing to effectively enforce the SARA by refusing to extend the application of the Act to lands other than federal lands and species other

than those otherwise protected under federal law (migratory birds and

aquatic species).10 The Submitters maintain that in accordance with the

SARA, the application of the Act must be extended, by ministerial order,

if the Minister finds that the laws of a province or territory do not effectively protect species at risk, their residences or critical habitat (s. 34), or

a species faces an imminent threat to its survival or recovery (s. 80).11The

Submitters allege that Alberta, British Columbia, the Northwest Territories and the Yukon lack laws protecting endangered species or biological

diversity,12 and they assert that the federal Environment Minister’s

failure to recommend to the Governor in Council that the SARA’s provisions be made to apply in those provinces and territories amounts

to a failure to effectively enforce s. 34 of the SARA in respect of the

SARA-listed species that occur therein, with the result that the SARA is

no longer an act of national application.13 In addition, the Submitters

cite the Spotted Owl (British Columbia) and the Woodland Caribou

(Alberta) as examples of species that, according to the Submitters, face

imminent threats to their survival or recovery,14 and they assert that the

failure to issue emergency orders in respect of these species amounts to a

failure to effectively enforce s. 80 of the SARA.15

170 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

8. Submission at 7-8.

9. Submission at 9: “[...] to date, of the 23 recovery strategies posted on the SARA registry, only 3 identify critical habitat, and 5 partially identify critical habitat. There is little certainty as to whether the prohibitions in the SARA apply where critical habitat

has been identified only partially. Moreover, the 3 species where recovery plans identify critical habitat are located within protected areas (Aurora Trout and Horsetail

Spike-rush), or have restricted distribution (Barrens Willow).”

10. Submission at 9-13.

11. Submission at 9-10.

12. Submission at 11.

13. Ibid.

14. Submission at 11-13.

15. Submission at 13.
III. ANALYSIS

Article 14 of the NAAEC directs the Secretariat to consider a submission from any nongovernmental organization or person asserting

that a Party to the NAAEC is failing to effectively enforce its environmental law. When the Secretariat determines that a submission meets

the Article 14(1) requirements, it then determines whether the submission merits requesting a response from the Party named in the submission based upon the factors contained in Article 14(2).

A. Opening Phrase of Article 14(1)

The opening phrase of Article 14(1) authorizes the Secretariat to

consider a submission “from any nongovernmental organization or person asserting that a Party is failing to effectively enforce its environmental law [...].” The submission meets, in part, the requirements inherent

in this phrase. The Submitters are nongovernmental organizations as

defined in Article 45(1) of the NAAEC. In addition, the provisions of the

SARA identified by the Submitters are clearly environmental law within

the meaning of NAAEC Article 45(2), as they are provisions of a statute

whose primary purpose is the protection of the environment through

the protection of endangered species and their habitat.16 However,

while the submission alleges a failure to effectively enforce the cited provisions of law and not a deficiency in the law itself, the Secretariat is

of the view that not all of the allegations made by the Submitters can be

considered by the Secretariat under Article 14 of the NAAEC, for the

reasons set forth below.

1. Alleged failure to effectively enforce listing process in SARA s. 27

The Submitters allege, first, that “[t]he federal government is

failing to enforce the 9-month timeline for listing, as well as frustrating

the listing process by considering matters not contemplated by the

SARA.”17 Specifically, the Submitters allege:

[S]ection 27 of the SARA requires that species be listed within 9 months

and does not admit an extended consultation by the Minister of the

Environment. Additionally, there is no jurisdiction for the Minister of the

Environment to consider the socio-economic consequences of listing in

determining whether or not to recommend to the federal Cabinet to list a

species. By creating indefinite timelines and undertaking socio-economic

SEM-06-005 171

16. Art. 45(2)(a)(iii) of the NAAEC.

17. Submission at 4.
assessments of the implications of species listing prior to the statutory

9-month time frame for discussion by the federal Cabinet, the Government

of Canada is failing to enforce the listing provisions of the SARA. The consequences of this failure to enforce, by the design of the SARA which

requires listing as a precondition to all protections and recovery measures

that flow from the Act, is to jeopardize the SARA in its entirety.18

The Submitters also allege that the Government is delaying listing

because “[...] after the SARA came into force, the federal Government

realized that it was not adequately prepared to implement the SARA.”19

The question of whether the language and legislative history of s. 27 of

the SARA support the Government’s interpretation regarding timelines,

and the question of whether the Government is acting within the bounds

of the law in taking into account socio-economic considerations in

deciding on listing recommendations to the Governor in Council, are

essentially questions of law. The Secretariat finds that the NAAEC’s

submissions on enforcement matters process, which is intended to shed

light on facts regarding alleged failures to effectively enforce environmental laws, is ill-suited to assertions grounded to such an extent in

threshold questions of law

The Secretariat notes that it is not determining the broader question of whether s. 27 of the SARA can ever give rise to an allegation

that would be eligible for review under the NAAEC’s submissions on

enforcement matters process. It is simply finding that the allegations

advanced by the Submitters in this submission, as regards the interpretation of s. 27 of the SARA, do not raise a factual question of enforcement

which can be considered by the Secretariat under Article 14.

2. Alleged failure to effectively enforce recovery planning

requirements in SARA ss. 41 and 42

Next, the Submitters allege that Canada is failing to effectively

enforce the SARA’s recovery planning timelines (s. 42) and recovery

planning requirements (s. 41).20 On the issue of timelines, the Submitters

assert that as of 29 September 2006, Canada had failed to meet mandatory deadlines for placing over 100 recovery strategies for newly listed

species in the SARA public registry.21 They assert that an evaluation

of the SARA’s implementation raises concern that the process for

172 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

18. Submission at 6.

19. Submission at 3.

20. Submission at 7.

21. Ibid.
developing and posting recovery strategies will fall even further behind

in 2007 and thereafter.22 In addition, the Submitters allege that most of

the posted recovery strategies do not identify the species’ critical habitat,

as required by s. 41(1)(c).23 They cite an external evaluation which concludes that “[w]here provinces/territories are leading recovery planning efforts, they report a reluctance to identify critical habitat on

non-federal lands until the supporting policy framework is clarified.”24

The Submitters further allege that “[...] because critical habitat is not

identified, the SARA’s prohibitions against harming critical habitat cannot be enforced and the Act’s intent to protect endangered or threatened

species by protecting their habitat is frustrated.”25

Sections 41 and 42 of the SARA are clear as regards timelines for

posting recovery strategies and the requirement that such strategies

include an identification of the species’ critical habitat, to the extent possible. The Submitters allege that in the case of many species, Canada is

not meeting these obligations. In the past, the Secretariat has found that

assertions regarding an alleged failure by a government to fulfill a clear,

specific legal obligation satisfy the requirements of Article 14(1).26 The

assertions in the submission regarding enforcement of the requirements

in ss. 41 and 42 are based on factual questions regarding the alleged

delays in meeting those requirements, and not solely on legal interpretations of the act. The Secretariat finds that the Submitters’ allegations

regarding the alleged failure by Canada to effectively enforce the SARA

in regard to timelines for posting recovery strategies under s. 42 and

identify species’ critical habitat within such strategies pursuant to s. 41

satisfy the requirements of Article 14(1) of the NAAEC.

3. Alleged failure to effectively enforce “safety net” and emergency

order provisions under SARA ss. 29, 34 and 80

Finally, the Submitters assert that Canada is failing to effectively

enforce the SARA’s “safety net” (s. 34) and emergency order (ss. 29, 80)

provisions, which allow the federal government to take action to ensure

the SARA is respected on non-federal lands in cases where either the

laws of a province do not effectively protect a species at risk (safety net

provisions) or a species faces an imminent threat to its survival or

SEM-06-005 173

22. Ibid.

23. Submission at 8.

24. Submission at 9.

25. Ibid.

26. SEM-98-003 (Great Lakes), Determination pursuant to Article 14(1) and (2) (8 September 1999) at 7.
recovery (emergency order).27Both s. 34 and s. 80 provide that the Minister “shall” exercise his or her powers under the provision if the Minister

“is of the opinion” that either the laws of a province do not adequately

protect a species or its residence, or that a species faces imminent threats

to its survival or recovery. These sections create a clear, specific obligation to act, but only when a prior condition is met: the Minister must

form an opinion on the matter. Forming an opinion involves the exercise

of discretion. Generally, a Minister’s decision based on the exercise of

discretion can only be challenged, as the Submitters appear to acknowledge,28 if it is patently unreasonable. A decision may be patently unreasonable if it was made arbitrarily or in bad faith, cannot be supported on

the evidence, or did not take into account the appropriate factors.

With respect to the “safety net” provisions, the Submitters contend

that if a province’s laws do not address the components in SARA’s

“Measures to Protect Listed Wildlife Species” to ensure a species is effectively protected (SARA ss. 32-36), “the Minister has no choice but to recommend to the Governor in Council (in accordance with s. 34) that s. 32

and/or s. 33 apply to the provincial lands.”29 The Secretariat finds that

whether the laws of a province or territory fail to meet the SARA’s standards is essentially a threshold legal question that is ill-suited to the submissions on enforcement matters process under NAAEC Articles 14 and

15.

With respect to the SARA’s emergency order provisions (s. 80),

as applied to the Spotted Owl, the Submitters state that they

[...] consider that the [circumstances set out in the submission] are egregious and likely represent a worst-case scenario in terms of emergencies

facing endangered species. They consider that by failing to recommend

the issuance of an emergency order, the Minister of the Environment is

failing to effectively enforce the Act.”30

The Submitters make similar assertions with respect to the Woodland Caribou.31

The Secretariat finds that whether facts exist which trigger the

Minister’s duty to recommend the issuance of an emergency order

174 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

27. Submission at 10.

28. Submission at 14: “On September 15, 2006, the Submitters launched another court

action to review the minister’s decision and have it declared patently unreasonable.”

29. Submission at 12.

30. Ibid.

31. Submission at 12-13.
pursuant to s. 80 of the SARA in respect of the Spotted Owl and the

Woodland Caribou involves factual questions of enforcement to which

the submissions on enforcement matters process under Articles 14 and

15 of the NAAEC is well-suited.

B. Six Specific Criteria under Article 14(1)

Article 14(1) lists six specific criteria relevant to the Secretariat’s

consideration of submissions. The Secretariat must find that a

submission:

(a) is in writing in a language designated by that Party in a notification to

the Secretariat;

(b) clearly identifies the person or organization making the submission;

(c) provides sufficient information to allow the Secretariat to review the

submission, including any documentary evidence on which the submission may be based;

(d) appears to be aimed at promoting enforcement rather than at harassing industry;

(e) indicates that the matter has been communicated in writing to the relevant authorities of the Party and indicates the Party’s response, if

any; and

(f) is filed by a person or organization residing or established in the territory of a Party.32

The submission meets the above criteria. It has been submitted in

writing, in English, a language designated by Canada. It clearly identifies the Submitters.33

The submission provides sufficient information to allow the Secretariat to review it, including a copy of an extensive, formative evaluation

of federal species at risk programs commissioned by the federal government and made public in July 2006.34 Subsection 2.4 of the Stratos Report

concerns recovery planning, and it lists “meeting the Act’s specified

SEM-06-005 175

32. NAAEC Article 14(1)(a)-(f).

33. Submission at ii.

34. Submission at Tab 3: Stratos Inc., “Formative Evaluation of Federal Species at Risk

Programs – Final Report, July 2006” (Prepared for Environment Canada, Fisheries

and Oceans Canada, Parks Canada Agency) [hereinafter the “Stratos Report”].
timelines” and “identification of critical habitat for species at risk” as

expected outputs for recovery planning. It concludes:

It is too early to reach a conclusion on whether the expected outcomes will

be realized. On the one hand, hundreds of recovery strategies are currently in various stages of development. Should these be finalized, they

will represent a significant accomplishment vis-à-vis past, non-mandated

recovery planning efforts.

On the other hand, there are numerous warning signs that the recovery

planning process is not yet on track, and a great deal of uncertainty and

concern exists with respect to the progress of recovery planning processes.

The following factors are of particular concern:

• Not all legislated deadlines for the development of recovery strategies

are being met.

• With a few exceptions, critical habitat is not being identified by the core

departments.

• The development of action plans has not been approached in a systematic manner. As a result, few scientifically defensible and socio-economically desirable actions have been identified.

• All core departments lack resources and appropriate guidance for

involving Aboriginal peoples, consulting affected parties, and conducting socio-economic analysis.

• A great deal of uncertainty and concern exists with respect to the process for recovery strategy development going forward.35

These are identified as cross-cutting issues that affect all core federal departments.36

As regards the question of enforcing the SARA on non-federal

lands, including through issuance of emergency orders pursuant to

SARA s. 80, Subsection 2.6 of the Stratos Report, entitled “Protections

(Permitting, Compliance Promotion, and Enforcement),” lists a number

of expected outputs regarding federal enforcement, and expecting provinces and territories to do the same.37An expected intermediate outcome

is that “Parties to the [National Accord for the Protection of Species at

176 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

35. Stratos Report at 35.

36. Stratos Report at 42.

37. Stratos Report at 45.
Risk] take action to legally protect species at risk and their habitat.”38 As

regards Environment Canada, the evaluation concludes:

Environment Canada has significant responsibilities for ensuring compliance with and enforcing SARA on all federal lands, with the exception of

those under the jurisdiction of Parks Canada. At the time of this evaluation, however, a number of gaps were identified in the Department’s

related activities and programs, including

• the lack of a formal and funded compliance promotion strategy/

program;

• the lack of an enforcement strategy with respect to SARA, with investigations occurring only on a reactive basis, for the most part;

• no enforcement agreements in place with the provinces or territories;

• no clear strategy or plan to authorize other persons to act as enforcement officers;

• resources that [sic] were allocated to support the Department’s

enforcement activities, but these did not reach the regional offices

responsible for undertaking enforcement activities; and

• the policy framework to support the Act’s safety net provisions, which

remains outstanding.

Moreover, the Department does not have a system or mechanism for

determining the degree to which equivalent actions have been taken by

other parties to the Accord (i.e., provinces and territories).39

In addition, the Submitters support their assertions regarding

recovery planning and emergency orders with copies of many submissions to the federal government.40

SEM-06-005 177

38. Ibid.

39. Stratos Report at 47.

40. See submission at Tab 4 (identifying critical habitat in a recovery strategy); Tab 5

(alleged shortcomings of provincial recovery strategy for the Spotted Owl); Tab 7

(petition requesting emergency order under s. 80 for Spotted Owl); Tab 8 (petition

requesting emergency order under s. 80 for Woodland Caribou); Tab 9 (Environment

Canada acknowledgement of receipt for Woodland Caribou petition); Tab 10 (petition and federal government response to Petition 121, concerning, inter alia, Question

6, identification of critical habitat); Tab 11 (letter to Minister of Environment regarding delays in posting recovery strategies, and Minister’s response); Tab 13 (letter to

the Canadian Wildlife Service commenting on a federal policy discussion paper

regarding critical habitat); Tab 14 (letter to Minister of the Environment regarding the

Stratos Report).
In accordance with the CEC Council’s Guidelines for Submissions on

Enforcement Matters (the “Guidelines”), in its review of a submission

under Article 14(1)(c), the Secretariat considers whether the submission

addresses the factors listed in Article 14(2).41 The submission addresses

these factors.42 The submission is accompanied by more than ten appendices containing information about actions taken by one or some of the

Submitters to communicate their concerns regarding all of the matters

raised in the submission to the federal Minister of the Environment and

government agencies. Considering all of the information provided in

support of the submission, including a detailed document describing

the Submitters’ objections to British Columbia’s recovery strategy for the

Spotted Owl,43 and recalling that Article 14(1) is not intended to be an

insurmountable procedural obstacle,44 the Secretariat finds that the

submission provides sufficient information to allow the Secretariat to

review it.

The submission appears to be aimed at promoting enforcement

rather than at harassing industry: the submission is concerned with Canada’s actions to apply and enforce the law, rather than with the actions of

any one industry or corporation. The submission is accompanied by

copies of submissions made by the Submitters to government authorities, as well as responses received, if any.45

C. Article 14(2)

The Secretariat reviews a submission under Article 14(2) if it finds

that the submission meets the criteria in Article 14(1). The purpose of this

review is to determine whether to request a response to the submission

from the Party concerned.

During its review under Article 14(2), the Secretariat considers

each of the four factors listed in that provision based on the facts

involved in a particular submission. Article 14(2) lists these four factors

as follows:

In deciding whether to request a response, the Secretariat shall be guided

by whether:

178 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

41. Guideline 5.6.

42. Submission at 14-15.

43. Submission at Tab 5.

44. See SEM-97-005 (Biodiversity), Determination pursuant to Article 14(1) and (2) (26

May 1998) at 2: “The Secretariat is of the view that Article 14, and Article 14(1) in particular, are not intended to be insurmountable procedural screening devices.”

45. Submission at 13-14 and at Tabs 4-14.
(a) the submission alleges harm to the person or organization making the

submission;

(b) the submission, alone or in combination with other submissions,

raises matters whose further study in this process would advance the

goals of this Agreement;

(c) private remedies available under the Party’s law have been pursued;

and

(d) the submission is drawn exclusively from mass media reports.46

The Secretariat, guided by the factors listed in Article 14(2), has

determined that the submission merits requesting a response from

Canada with respect to the assertion that (1) Canada is failing to effectively enforce the SARA’s recovery planning requirements as regards

identification of critical habitat (s. 41) and mandatory planning timelines (s. 42), and (2) Canada is failing to effectively enforce the emergency order provisions under s. 80 with respect to the Spotted Owl in

British Columbia and the Woodland Caribou in Alberta.

First, the submission contains an allegation of harm to the organizations making the submission: the Submitters state that as nongovernmental organizations dedicated to the protection of nature and

the environment, they are directly concerned by the disappearance of

species in Canada and by Canada’s failure to enforce the law that has

been adopted to protect species at risk.47 Next, the submission raises

matters whose further study in this process would advance the goals of

the Agreement, including fostering the protection of the environment in

Canada for the well being of present and future generations; avoiding

creating trade distortions; and enhancing compliance with, and enforcement of, environmental laws and regulations.48 Furthermore, the submission does not rely on mass media reports.

The Submitters have pursued private remedies in connection with

matters raised in the submission. They state that in December 2005 and

September 2006, they initiated court actions in connection with the

application of s. 80 of the SARA in the case of the Spotted Owl in British

Columbia.49 In addition, in December 2005, the Submitters filed a

detailed petition with the federal Minister of the Environment setting

SEM-06-005 179

46. Article 14(2) of the NAAEC.

47. Submission at 14-15.

48. Article 1(a), (e), (g) of the NAAEC.

49. Submission at 12.
out why they believe the Minister should issue an emergency order

under s. 80 of the SARA for the protection of the Woodland Caribou in

Alberta.50

As regards recovery planning, in June 2006, Sierra Legal Defence

Fund contacted the Minister of Environment on behalf of some of the

Submitters, asking for a meeting with the Minister on the issue of delays

in posting recovery strategies on the public registry, and the Minister

replied in September, stating that ministry officials are aware of the

delays and are doing everything in their power to overcome unexpected

obstacles which have arisen.51

As regards identification of critical habitat in recovery strategies,

in 2004, one of the Submitters, Canadian Nature Federation (now Nature

Canada), provided comments to the Canadian Wildlife Service on a federal policy discussion paper regarding critical habitat,52 and in August

2006, this Submitter wrote to the Minister of Environment, underscoring

the findings of the Stratos Report that identify challenges in the recovery

planning area, including the need to meet legislated deadlines, as well as

less than anticipated progress by core departments in identifying critical

habitat.53 In that letter, Nature Canada recommended that core departments publicly report back on progress towards implementing the

evaluation’s recommendations; that Environment Canada be ensured

adequate resources for migratory bird conservation and protected area

delivery; and that core departments and the responsible Minister ensure

stronger delivery of the Act by seeking adequate resources for departmental SARA programs.54

The Submitters maintain that resorting to the courts “[...] has

proven protractile and strongly suggests that private remedies are

unsuitable concerning listing, recovery planning, critical habitat identification and failure to enforce prohibitions (before critical habitat is identified), particularly where many species, by both their legal status and

their circumstances, require timely action to avoid extirpation.”55 They

state further that given a lack of jurisprudence in Canada and a lack of

success in earlier proceedings in provinces to protect species, “Canada’s

180 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

50. Submission at Tab 8.

51. Submission at Tab 11.

52. Submission at Tab 13.

53. Submission at Tab 14.

54. Ibid.

55. Submission at 15.
courts are not proving to be an effective forum for addressing concerns

regarding species endangerment.”56

The Secretariat has carefully considered – in light of the factors

contained in Article 14(2) – those allegations of the Submitters which

meet the Article 14(1) criteria, in order to determine whether these allegations, taken together, merit requesting a response from Canada. In

doing so, the Secretariat has examined whether private remedies available under the Party’s law have been pursued. The submission and its

appendices indicate that the Submitters have engaged in a range of

actions in regard to all of the matters covered by these allegations,

including responding to public calls for comments on discussion papers;

addressing requests for meetings, offers to cooperate, and formal petitions to the Minister of the Environment; and applying to the courts for

review of ministerial decisions. Not all actions were pursued in connection with each allegation. On the other hand, it appears that there are

issues common to each of the allegations, such as the connection

between the timeliness and adequacy of recovery strategies and the existence of imminent threats that would necessitate the issuance of an

emergency order, such that a remedy pursued in respect of one allegation could serve to address, in part, issues raised in another.

The Secretariat has weighed these considerations in light of its

determination that the submission – focusing, as it does, on legislation

for the protection of species at risk in Canada, and supported by a recent,

in-depth, government-funded assessment that raises concerns about

enforcement matters addressed in the submission – clearly raises matters whose further study in this process would advance the NAAEC’s

goal of fostering the protection and improvement of the environment in

Canada for the well-being of present and future generations, as well as

supporting the environmental goals and objectives of the NAFTA.

In sum, having reviewed the submission in light of the factors contained in Article 14(2), the Secretariat has determined that the submission merits requesting a response from Canada with respect to the

assertions that (1) Canada is failing to effectively enforce the SARA’s

recovery planning requirements as regards identification of critical

habitat (s. 41) and mandatory planning timelines (s. 42), and (2) Canada

is failing to effectively enforce the emergency order provision in s. 80

with respect to the Spotted Owl in British Columbia and the Woodland

Caribou in Alberta.

SEM-06-005 181

56. Ibid.
IV. CONCLUSION

For the foregoing reasons, the Secretariat has determined that submission SEM-06-005 (Species at Risk) meets the requirements of Article

14(1) of the NAAEC and merits requesting a response from the Party in

light of the factors listed in Article 14(2), with respect to the assertions

that (1) Canada is failing to effectively enforce the SARA’s recovery

planning requirements as regards identification of critical habitat (s. 41)

and mandatory planning timelines (s. 42), and (2) Canada is failing to

effectively enforce the emergency order provisions under s. 80 with

respect to the Spotted Owl in British Columbia and the Woodland

Caribou in Alberta. Accordingly, the Secretariat requests a response to

these allegations from Canada, subject to the provisions of NAAEC Article 14(3). A copy of the submission and its appendices were previously

forwarded to the Party under separate cover.

Respectfully submitted,

Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation

(original signed)

Katia Opalka

Legal Officer, Submissions on Enforcement Matters Unit

c.c.: José Manuel Bulás, SEMARNAT

David McGovern, Environment Canada

Judith E. Ayres, US-EPA

Felipe Adrián Vázquez-Gálvez, CEC Executive Director

Devon Page, Sierra Legal Defence Fund

182 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Article 15(1) Notification to Council that

Development of a Factual Record is Warranted

Submitters: Nature Canada

Sierra Club (U.S. and Canada)

Conservation Northwest

David Suzuki Foundation

Environmental Defence

ForestEthics

Ontario Nature

Western Canada Wilderness Committee

BC Nature (formerly Federation of BC Naturalists)

Federation of Alberta Naturalists

Natural History Society of Newfoundland

and Labrador

Nature Nova Scotia

Nature Quebec

Represented by: Sierra Legal Defence Fund

Concerned Party: Canada

Date received: 10 October 2006

Date of this

notification: 10 September 2007

Submission no.: SEM-06-005 (Species at Risk)

I. EXECUTIVE SUMMARY

On 10 October 2006, the Submitters listed above filed with the

Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation (the “Secretariat”) a submission on enforcement matters pursuant to Article 14 of

183
the North American Agreement on Environmental Cooperation

(“NAAEC” or “Agreement”). Under Article 14 of the NAAEC, the Secretariat may consider a submission from any nongovernmental organization or person asserting that a Party to the Agreement is failing to

effectively enforce its environmental law if the Secretariat finds that the

submission meets the requirements of Article 14(1). When the Secretariat determines that those requirements are met, it then determines

whether the submission merits requesting a response from the Party

named in the submission (Article 14(2)).

The Submitters assert that Canada is failing to effectively enforce

the federal Species at Risk Act (“SARA” or the “Act”) in regard to the process and timelines for listing species, developing and adopting recovery

strategies, and ensuring that SARA requirements are met on non-federal

lands.

On 11 December 2006, the Secretariat determined that the following assertions, contained in the submission, meet the criteria set forth in

Article 14(1) and merited requesting a response from Canada in light of

the factors contained in Article 14(2): (1) Canada is failing to effectively

enforce the SARA’s recovery planning requirements as regards identification of critical habitat (s. 41) and mandatory planning timelines (s. 42),

and (2) Canada is failing to effectively enforce the emergency order provision in s. 80 with respect to the Northern Spotted Owl in British

Columbia and the Woodland Caribou in Alberta.

Canada filed its response with the Secretariat on 8 February 2007.

In the response, Canada states that the assertions pertaining to the

enforcement of SARA ss. 41 and 80 are the subject of pending judicial

proceedings. Pursuant to Article 14(3)(a) of the NAAEC, Canada asks

that the Secretariat proceed no further with those assertions. Canada

states that it cannot address the assertions regarding its alleged failure

to meet mandatory planning timelines pursuant to SARA s. 42 because

the submission does not identify actual, fact-based incidents to which

Canada could respond.

After considering the submission in light of Canada’s response, the

Secretariat concludes that the response leaves open central questions

raised in the submission concerning the enforcement of SARA ss. 41, 42,

and 80. In this notification, the Secretariat provides its reasons for

considering that development of a factual record is warranted.

184 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
II. SUMMARY OF THE SUBMISSION

The Submitters assert the failure of the Canadian federal government to effectively enforce the SARA with respect to at least 197 of the

529 species identified as at risk in Canada, so as to frustrate the Act’s purpose: preventing wildlife species from becoming extirpated or becoming extinct and providing for the recovery of wildlife species that are

extirpated, endangered or threatened as a result of human activity.1

More particularly, the Submitters allege that Environment Canada,

Parks Canada Agency, the Minister of the Environment and the Department of Fisheries and Oceans are failing to enforce the SARA with

regard to listing (s. 27), recovery planning (ss. 41 and 42), and national

enforcement through “safety net” and emergency orders (ss. 34 and 80).2

The Submitters summarize the SARA’s provisions as follows:

An overview of how the foregoing provisions work together to address

species endangerment is as follows: a scientific body for the classification

of species, the Committee on the Status of Endangered Wildlife in Canada

(COSEWIC), is created which assesses the status of species, species are

“listed” on the official list of species that are extirpated, endangered,

threatened or of special concern (ss. 27-31) which triggers obligations

under the Act including prohibitions against harm (ss. 32-36), and

protections of residence or habitat (ss. 33-36 and ss. 56-64), recovery

planning and critical habitat identification (ss. 37-46), and recovery plan

implementation (action planning) (ss. 47-64). The SARA also contains a

provision to enable protecting species and habitat on an emergency basis

(s. 80).3

The Submitters claim that responsibility for enforcing and implementing the SARA lies primarily with the federal Minister of the

Environment and Environment Canada, as well as with the federal

Department of Fisheries and Oceans and Parks Canada Agency.4

The Submitters state that listing is a prerequisite to protection

under the SARA, and that Canada is failing to effectively enforce the listing process by adopting an interpretation of s. 27 of the SARA that circumvents the statutory timeline for listing and allows Environment

Canada to conduct protracted socio-economic consultations prior to

deciding whether to make a listing recommendation to the Governor in

SEM-06-005 185

1. Submission at 1.

2. Ibid.

3. Submission at 2.

4. Ibid.
Council.5 According to the Submitters, the legislative record as well as

the wording of s. 27 of the SARA reflect a compromise whereby the Governor in Council (and not the Minister of the Environment) is allowed to

take into account socio-economic considerations in a listing decision,

provided it makes a decision within nine months of COSEWIC completing its assessment in respect of a species and not, as advanced by the

Minister, within nine months of the Minister forwarding to the Governor in Council a copy of the COSEWIC assessment along with the Minister’s listing recommendation.6 According to the Submitters, the federal

government is failing to honor the compromise reflected in s. 27 because

it was not adequately prepared to implement SARA when it came into

force.7

As regards recovery planning, the Submitters maintain that Canada has fallen behind in meeting statutory timelines for posting recovery

strategies for listed species, with only 23 of 133 strategies due in 2006

posted as of 29 September 2006 (contrary to s. 42).8 Further, they assert

that Canada is not systematically identifying critical habitat in recovery

strategies (as required by s. 41(1)(c)), in particular where such habitat is

located on non-federal lands.9

Finally, the Submitters maintain that the federal government is

failing to effectively enforce the SARA by refusing to extend the application of the Act to lands other than federal lands and species other

than those otherwise protected under federal law (migratory birds and

aquatic species).10 The Submitters maintain that in accordance with the

SARA, the application of the Act must be extended, by ministerial order,

if the Minister finds that the laws of a province or territory do not effectively protect species at risk, their residences or critical habitat (s. 34), or

a species faces an imminent threat to its survival or recovery (s. 80).11The

Submitters allege that Alberta, British Columbia, the Northwest Territories and the Yukon lack laws protecting endangered species or biological

186 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

5. Submission at 2-6.

6. Ibid.

7. Submission at 3.

8. Submission at 7-8.

9. Submission at 9: “[...] to date, of the 23 recovery strategies posted on the SARA registry, only 3 identify critical habitat, and 5 partially identify critical habitat. There is little certainty as to whether the prohibitions in the SARA apply where critical habitat

has been identified only partially. Moreover, the 3 species where recovery plans identify critical habitat are located within protected areas (Aurora Trout and Horsetail

Spike-rush), or have restricted distribution (Barrens Willow).”

10. Submission at 9-13.

11. Submission at 9-10.
diversity,12 and they assert that the federal Environment Minister’s failure to recommend to the Governor in Council that the SARA’s provisions be made to apply in those provinces and territories amounts

to a failure to effectively enforce s. 34 of the SARA in respect of the

SARA-listed species that occur therein, with the result that the SARA is

no longer an act of national application.13 In addition, the Submitters cite

the Northern Spotted Owl (British Columbia) and the Woodland Caribou (Alberta) as examples of species that, according to the Submitters,

face imminent threats to their survival or recovery,14 and they assert that

the failure to issue emergency orders in respect of these species amounts

to a failure to effectively enforce s. 80 of the SARA.15

III. SUMMARY OF THE RESPONSE

On 11 December 2006, the Secretariat determined that some of the

allegations contained in the submission met the admissibility criteria in

Article 14(1) and merited requesting a response from Canada in accordance with Article 14(2).16 Accordingly, the Secretariat asked for a

response from Canada to the following assertions:

(1) Canada is failing to effectively enforce the SARA’s recovery

planning requirements as regards identification of critical habitat

(s. 41) and mandatory planning timelines (s. 42), and

(2) Canada is failing to effectively enforce the emergency order

provisions under s. 80 with respect to the Northern Spotted Owl in

British Columbia and the Woodland Caribou in Alberta.17

Canada responded to the submission on 8 February 2007.18 In the

response, Canada explains that “jurisdiction for protecting species at

risk is shared in Canada.”19 Canada notes that the SARA “is a relatively

new and complex piece of legislation that requires extensive consultations and collaboration”20 and that the “SARA is the federal governSEM-06-005 187

12. Submission at 11.

13. Ibid.

14. Submission at 11-13.

15. Submission at 13.

16. SEM-06-005 (Species at Risk) Determination in accordance with Articles 14(1) and (2)

(11 December 2006).

17. Ibid.

18. Canada, “Response of the Government of Canada to Submission SEM-06-005 on

Enforcement Matters (Species at Risk)” (8 February 2007) [hereinafter the “response”].

19. Response at 1.

20. Ibid.
ment’s main legal tool for preventing the extinction of Canadian wildlife

and is key to protecting Canada’s biodiversity.”21

In the response, Canada states that assertions pertaining to SARA

s. 41 (identification of critical habitat) and SARA s. 80 (emergency orders

with respect to the Northern Spotted Owl) are the subject of pending

judicial proceedings in Canada.22 In accordance with Article 14(3)(a) of

the NAAEC, Canada requests that the Secretariat proceed no further on

these matters in order to avoid duplication or interference with these

proceedings.23

Regarding s. 41, Canada notes that several of the Submitters are

parties to a court action challenging the validity of the Piping Plover

recovery strategy on the grounds that it does not identify critical habitat

to the extent possible,24 and alleging that identification of critical habitat

in recovery strategies is being delayed by the federal government and

the provinces pending finalization of a critical habitat policy.25 According to Canada, it would be inappropriate for the Secretariat to further

consider s. 41 because to do so would be duplicative and interfere with

the pending judicial proceeding.26

Concerning s. 80, in the response, Canada refers to a court action in

which Western Canada Wilderness Committee and others allege that

the federal Minister of the Environment violated a statutory duty by not

issuing an emergency order for the protection of the Northern Spotted

Owl in British Columbia. Canada states that since s. 80(2) of SARA has

not yet been judicially considered, the outcome of the Northern Spotted

Owl proceedings could very well influence how the Minister of Environment approaches matters under s. 80(2) in the future, including as

regards the Woodland Caribou.27

With respect to identification of critical habitat under SARA s. 41,

in the response, Canada states “the relevant enforceable element of these

[recovery planning] requirements [in the SARA] is related to the protection of critical habitat if it was identified in the recovery strategy.”28 Canada notes that at the time of preparing its response, only two recovery

188 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

21. Ibid.

22. Response at 3.

23. Ibid. at 3.

24. Response at 4.

25. Ibid.

26. Ibid.

27. Ibid.

28. Response at 8.
strategies had identified critical habitat: Roseate Tern and Horsetail

Spike Rush.29 Canada notes that identification of critical habitat can be a

component of the action plan phase of recovery planning and that

“[w]hile recovery strategies set timelines for the preparation of an action

plan, there are no legislated timelines associated with developing the

plans themselves.”30

In the response, Canada addresses the Submitters’ allegations

regarding the alleged failure to meet statutory timelines for posting

recovery strategies under SARA s. 42. Canada explains that s. 42 of the

SARA outlines recovery planning timelines which are dependent on the

status of the species and the date of listing.31 Canada states that at “proclamation of SARA in 2003, 190 species were added to the legal list of species at risk as extirpated, endangered or threatened.”32 Canada states

that there are currently 303 species listed in the three categories and a

recovery strategy and action plan must be prepared for each of those

species. In its response, Canada notes that “recovery strategies can

address more than one species and must be developed with an appropriate level of scientific expertise and biological information.”33

Canada states that the recovery planning process requires “extensive consultations with provinces and territories and with stakeholders

as well as significant engagement of Aboriginal peoples.”34 In the

response, Canada notes that under the 1996 Accord for the Protection of

Species at Risk, “federal and provincial/territorial governments (excluding Québec) agreed to participate in a national recovery program”35 in

which governments in whose jurisdictions species at risk are present

work together to develop recovery planning documents. Collaboration

on recovery strategy development is led by the competent minister of

the jurisdiction that has management responsibility for the species.36

Canada notes that most recovery planning for SARA-listed species is led

by provinces and territories.37 If provincial or territorial recovery planning documents meet SARA requirements, they can be adopted under

the SARA.38

SEM-06-005 189

29. Ibid.

30. Ibid.

31. Response at 6-7.

32. Response at 7.

33. Ibid.

34. Ibid.

35. Ibid., see also Annex 5 of the response.

36. Response at 7.

37. Ibid.

38. Response at 7-8.
Canada rejects as speculative the Submitters’ expression of concern that the 103 strategies due in 2007 may not be delivered on time,

stating that this assertion should not be considered by the Secretariat.39

As regards Canada’s alleged failure to effectively enforce SARA s. 42 by

not meeting statutory timelines for 110 recovery strategies that were

overdue as of 29 September 2006, Canada states in the response that the

scope and purpose of Articles 14 and 15 of the NAAEC are not to examine broad based allegations but to examine particular fact-based incidents and that therefore, the Secretariat should not consider these

allegations.40 According to Canada, the “the lack of actual incidents precludes the Canadian government from addressing the allegations in a

factual manner.”41

Regarding emergency orders, Canada states that SARA s. 80 gives

authority to the federal government to take emergency action to protect

a listed species or its habitat anywhere in Canada.42 Canada notes that

the SARA requires the minister to consult with all other competent ministers before making a recommendation for an emergency order, with

additional commitments for consultation and cooperation included in

the 1996 Accord for the Protection of Species at Risk and the Canada/British

Columbia bilateral agreement on species at risk.43

Canada states that s. 80 of the SARA grants discretionary and legislative power to competent ministers. Canada observes that pursuant to

NAAEC Article 45(1)(a), action or inaction of a Party is not a failure to

enforce where it reflects a reasonable exercise of discretion.44 In addition, Canada states that applying s. 80 can result in “the making of an

Order in Council, a legislative act, which could result in the setting of

new standards”45 and that “legislative powers should not be considered

by the Secretariat.”46

Canada states that the litigation regarding the Northern Spotted

Owl will affect the interpretation of SARA s. 80(2) in a general sense and

thus affect the case of the Woodland Caribou. Canada states that given

the legislative and discretionary aspects of SARA s. 80, the Secretariat

should not examine it.47

190 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

39. Ibid.

40. Ibid.

41. Ibid.

42. Response at 5.

43. Ibid.

44. Ibid.

45. Ibid.

46. Ibid.

47. Ibid.
In the response, Canada provides information regarding Woodland Caribou protection and recovery planning in Alberta.48

IV. PREPARATION OF A FACTUAL RECORD IS WARRANTED

After considering the submission in light of Canada’s response, the

Secretariat concludes that the response leaves open central questions

raised in the submission regarding whether Canada is failing to effectively enforce the SARA emergency order provisions (s. 80) in regard to

the Northern Spotted Owl in British Columbia and the Woodland

Caribou in Alberta, as well as the SARA recovery planning requirements (s. 41, identification of critical habitat and s. 42, mandatory

planning timelines). Additional information is required for a proper

consideration of the assertions of concern contained in the submission.

This information would be gathered during development of a factual

record. A factual record would present information relevant to a full and

objective understanding of Canada’s actions to enforce and promote

compliance with SARA sections 41, 42 and 80.

(1) Enforcement of the SARA’s Recovery Planning Requirements

The Submitters allege that Canada is failing to effectively enforce

the SARA by not meeting statutory timelines for publication of recovery

strategies, and by failing to identify species’ critical habitat in recovery

strategies that have been made public.

a. Section 42 – Mandatory Planning Timelines

Section 42 of the SARA sets out the time within which a proposed

recovery strategy must be posted on the SARA public registry. Pursuant

to s. 42(1), recovery strategies for endangered species must be posted on

the public registry within one year of the species being listed; for threatened or extirpated species, within two years. Pursuant to s. 42(2), the

timelines for preparing recovery strategies for species that were listed in

Schedule 1 to the Act prior to the coming into force of s. 27 (on or before

5 June 2003) are extended by two years. The Submitters assert that as of

29 September 2006, only 23 recovery strategies out of the 133 that were

due by July 2006 were posted on the SARA public registry.49 The Submitters note that an additional 103 strategies are due in 2007, but that

independent analysis of the implementation of the SARA raises concerns that future timelines will not be enforced.50

SEM-06-005 191

48. Ibid.

49. Submission at 9.

50. Ibid.
According to Canada’s response, the Submitters’ allegations

regarding Canada’s failure to post recovery strategies on time lack specificity.51 Canada states that the lack of “fact-based incidents precludes

the Canadian government from addressing the allegations in a factual

manner.”52 The Secretariat finds that the following statement, contained

in the submission, does, in fact, refer to specific examples: “only 23

recovery strategies out of 133 that are due [as of September 29, 2006] are

posted on the SARA registry.”53

Each of the overdue recovery strategies is associated with a specific

species, for which specific factual information relevant to the factors

listed in s. 42 can be presented in a factual record. The 2006 annual report

to Parliament on the administration of the SARA is not yet public.54 The

2005 annual report, however, contains the following table:55

192 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

51. Response at 8.

52. Ibid.

53. Submission at 9.

54. SARA s. 126: “The Minister must annually prepare a report on the administration of

this Act during the preceding calendar year and must have a copy of the report tabled

in each House of Parliament within the first 15 days that it is sitting after the completion of the report. The report must include a summary addressing the following matters: [...] (b) the preparation and implementation of recovery strategies, action plans

and management plans.” E-mail from Project Officer, SARA Public Registry (16

August 2007): “The 2006 report is currently in development however there is no anticipated publishing date at this point.”

55. Government of Canada, Species at Risk Act: Report to Parliament, 2005 (posted on the

SARA Public Registry on 15 June 2007); online: SARA Registry http://www.sara

registry.gc.ca/gen_info/showDocument_e.cfm?id=1338 (date accessed: 16 August

2007).

Table 4: Delivery Timelines for Recovery Strategies by SARA Responsible Agency for

Extirpated, Endangered and Threatened Species Listed as of December 2005

Number of Species for Which a Recovery Strategy is Due by Date

2006 2007 2008 2009

SARA Responsible January

Agency January June July January June July January July and July

Environment

Canada 9 68 6 7 52 6 7 4 12

Fisheries and

Oceans Canada 3 17 1 0 20 0 8 0 2

Parks Canada

Agency 4 20 5 4 13 0 0 0 3

Total (271) 16 105 12 11 85 6 15 4 17
On 23 June 2006, counsel for the Submitters sent a letter to the federal Environment Minister which reads, in part, as follows:

Section 42 of the Act creates a mandatory obligation for including recovery

strategies in the public registry at set times. The first deadlines for doing so

elapsed on January 12th, 2006 and June 5th, 2006 yet, to date, only one

recovery plan is posted on the SARA registry. (66 have been identified as

delayed until January 2007, 11 until June 200[7] and 16 are delayed indefinitely.) The Act does not provide the discretion to delay listing.56

On 22 September 2006, the federal Environment Minister responded in a letter which reads, in part, as follows:

Thank you for your letter of June 23, regarding the delays in posting recovery plans under the Species at Risk Act.

I assure you that my officials are aware of the delays and are doing everything within their power to overcome the unexpected obstacles which

have arisen. You may be aware that, on June 5, Environment Canada

posted a message on the Species at Risk Registry explaining the delay in

posting recovery strategies. The outstanding recovery strategies should

be ready for posting starting in January 2007.57

The Secretariat finds no lack of specificity in the Submitters’ allegation regarding Canada’s failure to meet the SARA s. 42 deadline for 110

species. For each species, the Act requires that a recovery strategy be

posted on the SARA registry by a specific date. There is no disagreement

between Canada and the Submitters regarding the fact that recovery

strategies were due, the date on which they were due, and the fact that

they were not posted on the SARA registry on the due date. Each time a

deadline was not met constitutes a particular, fact-based incident. The

Secretariat notes that while failure to meet a statutory timeline may not

always be, in and of itself, serious enough to warrant recommending

development of a factual record, in this case, it is. Publishing a recovery

strategy is the first step in a process designed to arrest a species’ progress

toward extinction. Delay risks compromising this objective.

Each of the 110 recovery strategies that were due, but not filed, as

of September 2006 relates to a specific species whose identity is known to

Canada, even if it was not listed by name in the submission. Specific, factual information regarding delays in posting those recovery strategies is

available for all of those species. It is therefore difficult to understand

SEM-06-005 193

56. Submission, Appendix 11.

57. Ibid.
Canada’s statement, in the response, that specific information regarding

delays in posting those strategies could not be provided. Development

of a factual record is warranted to gather specific, factual information,

relevant to the factors listed in s. 42, for each of the 110 recovery strategies the Submitters allege were overdue as of 29 September 2006,58

including as regards unexpected obstacles and any other factors that

affected the federal government’s ability to post a recovery strategy on

the SARA registry on time.

In its response to the submission, Canada dismisses as speculative

concerns raised by the Submitters regarding timing for delivery of

recovery strategies due in 2007.59 The Secretariat notes that the statement to which the submission refers is drawn from an independent

assessment of federal species at risk programs conducted by a consulting firm at the request of Environment Canada, Fisheries and Oceans

Canada and Parks Canada Agency.60 During development of a factual

record, the Secretariat would gather information on measures adopted,

on the basis of that formative evaluation, to ensure that deadlines for

posting recovery strategies are met.

Canada’s response to the submission highlights the imperative for

cooperation in recovery planning.61 Canada notes that recovery plan194 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

58. The Secretariat notes that as of 25 July 2007, the SARA Registry contained a list of 69

species for which recovery strategies that were due in 2006 were not yet finalized (see

Annex 1 to this notification). For each delayed recovery strategy, the registry contains

the following message:

The recovery strategy for this species is in final stages of preparation. After it is

completed, the Province of [name of province] will provide it to the Government of

Canada for adoption and posting on the SARA Registry. Environment Canada will

continue to work in cooperation with the Province of [name of province] to ensure a

draft is completed and posted on the SARA Public Registry in a timely manner.

59. Response at 8.

60. Appendix 3 of the submission: Stratos Inc., “Formative Evaluation of Federal Species

at Risk Programs” (Final Report, July 2006) Prepared for: Environment Canada,

Fisheries and Oceans Canada, Parks Canada Agency [hereinafter “2006 Formative

Evaluation Report”] at 32-33: “The evaluation found that Environment Canada is

struggling to meet the legislated deadlines for recovery strategies for which the Minister of the Environment is the competent minister. Strategies due in January 2006 had

not been posted on the Public Registry at the time of preparing this report. Time lines

for recovery strategies due in June and July 2006 are unlikely to be fully met, given the

progress to date. Similarly, Fisheries and Oceans Canada is facing challenges in meeting legislated deadlines for some freshwater aquatic species, noting a lack of scientific

information and scientific capacity on freshwater species as key limitations. In addition, both departments express concerns that they are falling even further behind

with those strategies and management plans due in 2007 and later.”

61. Response at 7.
ning under the SARA requires extensive consultations with provinces

and territories and with stakeholders, as well as significant engagement

of Aboriginal peoples.62 Canada states that in addition, pursuant to the

1996 Accord for the Protection of Species at Risk, federal and provincial/

territorial governments (excluding Québec) agreed to participate in a

national recovery program.63 Canada points out that provinces and

territories lead recovery planning for approximately 60 % of all SARAlisted species (73 % of all terrestrial SARA-listed species).64 In the

response, Canada observes: “A recovery planning document developed

by a province/territory can be adopted under SARA if it meets SARA

content and process requirements. The federal government is responsible for ensuring that these requirements are met.”65 On this topic,

the 2006 Formative Evaluation Report notes the following issues and

challenges:

Both departments [Environment Canada and Fisheries and Oceans

Canada] face particular challenges, uncertainty, risks, and a lack of confidence that the SARA requirements will be met in situations where

provinces or territories lead or co-lead the development of the recovery

strategies. In the case of Environment Canada, provinces and territories

have agreed to lead the development of more than 90 percent of the 227

species for which the Minister of the Environment is the competent minister. While provinces/territories may agree to lead the development of

species recovery strategies, SARA is explicit in assigning accountabilities

to competent federal ministers to ensure that such strategies are posted in

accordance with the time lines and other requirements of the Act.66

Preparation of a factual record would allow the Secretariat to

gather detailed, relevant, missing information on methods, structures,

and processes for consultation and cooperation between and among the

federal and provincial/territorial governments, and other stakeholders,

and their connection, if any, to the Submitters’ assertions regarding

Canada’s failure to post recovery strategies on the SARA registry on

time.

b. Section 41(1)(c) – Identification of Critical Habitat

The preamble of the SARA states that the habitat of species at risk

is key to their conservation. The SARA seeks to achieve the recovery

SEM-06-005 195

62. Ibid.

63. Ibid.

64. Ibid.

65. Response at 7-8.

66. 2006 Formative Evaluation Report, supra note 60 at 33.
of extirpated, endangered and threatened species by mandating the

development and implementation of strategies that will lead to the protection of a species’ critical habitat.67The SARA provides, at s. 41(1)(c):

If the competent minister determines that the recovery of the listed wildlife species is feasible, the recovery strategy must address the threats to the

survival of the species identified by COSEWIC, including any loss of habitat, and must include:

[...]

(c) an identification of the species’ critical habitat, to the extent possible,

based on the best available information, including the information provided by COSEWIC, and examples of activities that are likely to result in

its destruction.

The SARA addresses the situation where available information on

a species’ critical habitat is inadequate at the time a recovery strategy is

prepared: the Act requires that the recovery strategy include a schedule

of studies to identify critical habitat.68

According to the Submitters, “even though the SARA requires

recovery strategies to identify critical habitat, the Canadian government

is failing to enforce this section of the Act.”69 Specifically, the submission

asserts that “of the 23 recovery strategies posted on the SARA registry,

only three identify critical habitat, and five partially identify critical habitat.”70 In its response, Canada states that two recovery strategies have

identified critical habitat.71

196 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

67. In the response, Canada notes, at 8: “At the outset, it is important to note that with

respect to recovery planning requirements, the relevant enforceable element of these

requirements is related to the protection of critical habitat if it was identified in the

recovery strategy.”

68. SARA s. 41(1)(c.1).

69. Submission at 9. See also 2006 Formative Evaluation Report,supra note 60 at 34: “Core

departments have made very limited, and less than anticipated progress in identifying critical habitat through the recovery planning process.” Ibid. at 56: [4.0 Conclusions and Recommendations] “Despite the important achievements realized,

however, species at risk programs and activities are not yet on track to ensure that the

Act’s objectives and intended outcomes will be realized. In particular, recovery strategies are not being developed in a consistent manner or in accordance with the Act’s

timelines; critical habitat is not being identified and legally protected. [...]”

70. Submission at 10. The three recovery strategies noted in the submission as having identified critical habitat are: Aurora Trout, Horsetail Spike-rush and Barrens

Willow.

71. Response at 8: Roseate Tern and the Horsetail Spike-rush.
The Submitters assert that for two of the recovery strategies where

habitat was not identified, or only partially identified (Piping Plover,

Spotted Owl), science for full identification does exist but was not incorporated into the strategy.72 Canada did not respond to this assertion.73

According to the Submitters, identifying critical habitat in only

two or three recovery strategies amounts to a failure to effectively

enforce s. 41 of the SARA by systematically deferring critical habitat

identification.74 They contend:

Moreover, because critical habitat is not identified, the SARA’s prohibitions against harming critical habitat cannot be enforced and the Act’s

intent to protect endangered or threatened species by protecting their

habitat is frustrated.75

In the response, Canada does not address these assertions.76

Canada observes that identification of critical habitat can also occur in

the subsequent, action plan phase of recovery planning.77

Preparation of a factual record regarding Canada’s enforcement of

SARA s. 41 is warranted in order to gather information that is missing

from Canada’s response for a proper consideration of the allegations

made by the Submitters. In the response, Canada states that the Piping

Plover (circumcinctus population) judicial review application precludes

the Secretariat from examining the Submitters’ broad-based assertions

regarding Canada’s enforcement of SARA s. 41.78 That proceeding has

lapsed and is therefore no longer pending.79 Further, the Secretariat sees

no inconsistency between the language in s. 41 (content of recovery strategies) and that of s. 49 (content of action plans): both recovery strategies

and action plans must include identification of critical habitat “to the

extent possible, based on the best available information” available at the

time the recovery strategy or action plan is prepared.

SEM-06-005 197

72. Submission at 11.

73. Response at 4.

74. Submission at 11.

75. Ibid.

76. Response at 4.

77. Ibid.

78. Ibid.

79. Nature Canada v. Canada (Minister of Environment) (7 August 2007), Federal Court

of Canada, Case No. T-2143-06: “Order dated 7 August 2007 rendered by Roger

Lafrenière, Esq., Prothonotary. Matter considered without personal appearance. The

Court’s decision is with regard to Status Review Result: dismissed. This action is dismissed. Final Decision.”
In developing a factual record, the Secretariat would gather information regarding how and when critical habitat has been identified for

species for which recovery strategies were posted on the SARA public

registry as of 29 September 2006, the state of available scientific information, including information provided by COSEWIC, as well as information regarding measures adopted to ensure compliance with s. 41(1)(c)

for recovery strategies developed by provinces and territories.80

(2) Section 80 – Enforcement of the SARA Emergency Order

Provisions

The Submitters allege that Canada is failing to effectively enforce

the emergency order provisions (s. 80) of the SARA with respect to the

Northern Spotted Owl in British Columbia and the Woodland Caribou

in Alberta.

According to the Submitters, only 17 Spotted Owls were identified

in British Columbia during a 2006 survey, down from an estimated

historical population of 500 adult pairs,81 and yet logging by the British

Columbia government continues in Spotted Owl habitat, allegedly

threatening their recovery and survival.82 The Submitters affirm that

British Columbia lacks endangered species protection laws, and yet

three consecutive federal environment ministers have failed to recommend to cabinet that an emergency order be issued to protect the Spotted

Owl. The Submitters add that they consider the foregoing circumstances

egregious and observe that they likely represent a worst-case scenario in

terms of emergencies facing species.83

Regarding Woodland Caribou, the Submitters maintain that they

are at particular risk of extinction in Alberta.84 According to the Submitters, while Alberta has a Caribou recovery strategy, the province is not

taking any meaningful steps to maintain herds at immediate risk of

extinction, as it continues to allow logging and petroleum development

to take place in their range, allegedly threatening their recovery and

survival.85

198 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

80. As of 18 August 2007, 37 final recovery strategies, associated with specific species and

groups of species, are posted on the SARA Registry. These are listed in Appendix 2 to

this notification.

81. Submission at 13.

82. Ibid. at 14.

83. Ibid.

84. Ibid.

85. Ibid.
Canada states in its response that the matter of the Northern

Spotted Owl is before the Federal Court of Canada and therefore, the

Secretariat should proceed no further in its review of the Submitters’

allegations.86 Canada adds that a judgment in the Spotted Owl case will

affect the interpretation of SARA s. 80(2) as it applies to the case of the

Woodland Caribou. The Secretariat notes that the judicial proceeding

referred to by Canada in its response has been discontinued and is therefore no longer pending.87

Concerning Woodland Caribou, Canada’s response notes that a

recovery strategy for that species is expected to be posted on the SARA

registry on or before June 2007.88 However, as of 17 August 2007, no

recovery strategy for Woodland Caribou has been posted for public

comment. In its response to the submission, Canada explains that following receipt of a letter from counsel for the Submitters dated 15

December 2005, requesting the federal Environment Minister to recommend issuance of an emergency order pursuant to SARA s. 80 in respect

of the Woodland Caribou in Alberta, “Environment Canada is assessing

the science on the status and threats to the Woodland Caribou in Alberta.

In addition, as required under SARA, Environment Canada is consulting with the province of Alberta.”89

In its response, Canada states that “the process under section 80

can lead to the making of an Order in Council, a legislative act, which

could result in the setting of new standards.”90 The Secretariat notes that

the Submitters allege a failure by successive environment ministers to

recommend to cabinet that an emergency order be issued, regarding

the Northern Spotted Owl and the Woodland Caribou.91 The relevant

subsection of s. 80 reads as follows:

(2) The competent minister must make the recommendation if he or she is

of the opinion that the species faces imminent threats to its survival or

recovery.

The focus of the Submitters is therefore on the absence of a recommendation by the Minister, and not on the absence of an Order-inSEM-06-005 199

86. Submission at 9.

87. Western Canada Wildnerness Committee v. Canada (Minister of the Environment), Federal

Court of Canada, Case No. T-1681-06 (7 June 2007): “Discontinuance on behalf of

Applicant with consent on behalf of Respondent filed on 7 June 2007.”

88. Appendix 5 of the response, “Woodland Caribou in Alberta” at 2.

89. Ibid. at 3.

90. Submission at 9.

91. Ibid.
Council by cabinet. Therefore, no consideration of the exercise of legislative powers is requested or required.

In the response, Canada states that s. 80 gives discretionary powers

to competent ministers, and that pursuant to NAAEC Article 45(1)(a),

action or inaction of a Party is not a failure to enforce where it reflects a

reasonable exercise of discretion. While the portions of s. 80 concerning

the Governor in Council are discretionary (the Governor in Council may

make an emergency order, and such order may identify habitat and prescribe or prohibit the doing of certain things), under s. 80, the competent

minister must act when certain conditions are met. Thus, pursuant to s.

80(2), the competent minister is required to make a recommendation for

an emergency order if he or she is of the opinion that a species faces

imminent threats to its survival or recovery. In its initial review of the

submission, the Secretariat stated:

The Secretariat finds that whether facts exist which trigger the Minister’s

duty to recommend the issuance of an emergency order pursuant to s. 80

of the SARA in respect of the Spotted Owl and the Woodland Caribou

involves factual questions of enforcement to which the submissions on

enforcement matters process under Articles 14 and 15 of the NAAEC is

well-suited.92

In previous submissions, the Secretariat determined that assertions similar to those regarding SARA s. 80(2) were assertions of a failure

to effectively enforce or fulfill a specific legal obligation that the Secretariat could consider under Article 14.93

In its response, Canada emphasizes that pursuant to s. 80(3), the

Minister must consult all other competent ministers before making a recommendation for an emergency order.94 Further, Canada notes that

additional commitments for consultation and cooperation are found

within the 1996 Accord for the Protection of Species at Risk and the Canada/

British Columbia bilateral agreement on species at risk.95 In that regard,

the 2006 Formative Evaluation Report concluded:

Federal and provincial/territorial authorities continue to cooperate well

in support of the Accord, but cooperation to date has been insufficient to

200 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

92. SEM-06-005 (Species at Risk), Determination in accordance with Articles 14(1) and

14(2) (11 December 2006).

93. See SEM-98-003 (Great Lakes), Determination in accordance with Articles 14(1) and

14(2) (8 September 1999) and SEM-03-001 (Ontario Power Generation) Determination in

accordance with Articles 14(1) and 14(2) (19 September 2003).

94. Response at 5.

95. Ibid. See also response at Annex 5.
ensure that the federal government can address its obligations under the

Act without recourse to more unilateral action or the Act’s safety net provisions.96

The submission raises central questions, left open by Canada’s

response, regarding Canada’s enforcement of SARA s. 80(2) in regard to

the Northern Spotted Owl in British Columbia and the Woodland Caribou in Alberta. Development of a factual record is warranted in order to

gather relevant information that is missing for a proper consideration of

the assertions contained in the submission. In developing a factual

record, the Secretariat would gather information concerning steps

taken by the competent minister to form an opinion regarding whether

the Northern Spotted Owl and the Woodland Caribou face imminent

threats to their survival or recovery, notably, in light of information presented to the competent minister by the Submitters, information which

the Submitters claim establishes the existence of such a threat.97 The Secretariat would also gather information regarding how the competent

minister’s opinion is informed by consultation with all other competent

ministers pursuant to SARA s. 80(3).

V. RECOMMENDATION

For the foregoing reasons, the Secretariat considers that the submission, in light of Canada’s response, warrants the development of a

factual record and hereby so informs the Council. The submission and

response, taken together, leave open central questions for which a more

detailed presentation of factual information will assist in considering

whether Canada is failing to effectively enforce sections 41, 42 and 80

of the SARA.

As discussed above in detail, a factual record is warranted to

develop and present information regarding the Submitters’ assertions

that the Government of Canada is failing to effectively enforce the

SARA’s recovery planning requirements as regards (i) meeting statutory deadlines for posting recovery strategies on the public registry

(s. 42); and (ii) identifying critical habitat, within recovery strategies, to

the extent possible, based on the best available information (s. 41).

Development of a factual record is also warranted regarding Canada’s

alleged failure to effectively enforce SARA s. 80 as regards recommending to cabinet that emergency orders be issued for the Northern Spotted

Owl in British Columbia and the Woodland Caribou in Alberta.

SEM-06-005 201

96. 2006 Formative Evaluation Report, supra note 60 at 58.

97. Submission, appendices 7 and 8.
Accordingly, pursuant to NAAEC Article 15(1), and for the reasons set forth in this notification, the Secretariat informs the Council of

its determination that the objectives of the NAAEC would be well served

by developing a factual record regarding the submission, as recommended herein.

Respectfully submitted on this 10th day of September 2007.

(original signed)

Per: Felipe Adrián Vázquez-Gálvez

Executive Director

202 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
ANNEX 1

Delayed SARA Recovery Strategies due in 2006, as of 25 July 2007

(Sorted by date)

SEM-06-005 203

Species (Common Name) Due Date

Margined Streamside Moss 12-Jan-06

Mormon Metalmark, Southern Mountain population 12-Jan-06

Oregon Forestsnail 12-Jan-06

Silver Hair Moss 12-Jan-06

Streambank Lupine 12-Jan-06

Western Screech-owl, macfarlanei subspecies 12-Jan-06

Yucca Moth 12-Jan-06

Acadian Flycatcher 5-Jun-06

American Badger, jeffersonii subspecies 5-Jun-06

American ginseng 5-Jun-06

Barn Owl, Eastern population 5-Jun-06

Bluehearts 5-Jun-06

Blunt-lobed Woodsia 5-Jun-06

Coastal Giant Salamander 5-Jun-06

Drooping Trillium 5-Jun-06

Eastern Mountain Avens 5-Jun-06

Eastern Prickly Pear Cactus 5-Jun-06

Ermine, haidarum subspecies 5-Jun-06

False Hop Sedge 5-Jun-06

Furbish’s Lousewort 5-Jun-06

Gattinger’s Agalinis 5-Jun-06

Greater Sage-Grouse 5-Jun-06

Heart-leaved Plantain 5-Jun-06
204 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

Species (Common Name) Due Date

Island Blue 5-Jun-06

Juniper Sedge 5-Jun-06

King Rail 5-Jun-06

Large Whorled Pogonia 5-Jun-06

Loggerhead Shrike, migrans subspecies 5-Jun-06

Long’s Braya 5-Jun-06

Maritime Ringlet 5-Jun-06

Newfoundland Marten 5-Jun-06

Nightsnake 5-Jun-06

Nodding Pogonia 5-Jun-06

Northern Cricket Frog 5-Jun-06

Northern Leopard Frog, Southern Mountain population 5-Jun-06

Oregon Spotted Frog 5-Jun-06

Pink Coreopsis 5-Jun-06

Pink Milkwort 5-Jun-06

Piping Plover, melodus subspecies 5-Jun-06

Pitcher’s Thistle 5-Jun-06

Poor Pocket Moss 5-Jun-06

Purple Twayblade 5-Jun-06

Red Mulberry 5-Jun-06

Rigid Apple Moss 5-Jun-06

Rocky Mountain Tailed Frog 5-Jun-06

Sage Thrasher 5-Jun-06

Scarlet Ammannia 5-Jun-06

Sharp-tailed Snake 5-Jun-06

Showy Goldenrod 5-Jun-06

Skinner’s Agalinis 5-Jun-06
SEM-06-005 205

Species (Common Name) Due Date

Slender Bush-Clover 5-Jun-06

Small White Lady’s-slipper 5-Jun-06

Southern Maidenhair Fern 5-Jun-06

Spotted Wintergreen 5-Jun-06

Swift Fox 5-Jun-06

Tall Bugbane 5-Jun-06

Thread-leaved Sundew 5-Jun-06

Tiger Salamander, Southern Mountain population 5-Jun-06

Toothcup 5-Jun-06

Vancouver Island Marmot 5-Jun-06

Virginia Goat’s-rue 5-Jun-06

White Prairie Gentian 5-Jun-06

White-headed Woodpecker 5-Jun-06

Yellow-breasted Chat, auricollis subspecies,

British Columbia population 5-Jun-06

Butternut 14-Jul-06

Sand-verbena Moth 14-Jul-06

Slender Collomia 14-Jul-06

Stoloniferous Pussytoes 14-Jul-06
ANNEX 2

Final SARA Recovery Strategies, as of 16 August 2007

Recovery Strategy for Blue, Fin, and Sei Whales (Balaenoptera

musculus, B. physalus, and B. borealis) in Pacific Canadian Waters

(2006-07-14)

Recovery Strategy for Cucumber Tree (Magnolia acuminata L.) in Canada (2007-06-20)

Recovery Strategy for Forked Three-awned Grass (Aristida basiramea)

in Canada (2007-02-14)

Recovery Strategy for Hotwater Physa (Physella wrighti) in Canada

(2007-01-29)

Recovery Strategy for Leatherback Turtle (Dermochelys coriacea) in

Atlantic Canada (2007-02-23)

Recovery Strategy for Leatherback Turtles (Dermochelys coriacea) in

Pacific Canadian Waters (2007-02-23)

Recovery Strategy for Morrison Creek Lamprey (Lampetra richardsoni

var. marifuga) in Canada (2007-07-23)

Recovery Strategy for Multi-Species at Risk in Garry Oak Woodlands in

Canada (2006-08-11)

Recovery Strategy for Multi-Species at Risk in Maritime Meadows associated with Garry Oak Ecosystems in Canada (2006-08-11)

Recovery Strategy for Multi-Species at Risk in Vernal Pools and other

Ephemeral Wet Areas Associated with Garry Oak Ecosystems in

Canada (2006-08-11)

Recovery Strategy for Nooksack Dace (Rhinichthys cataractae) in Canada (2007-07-20)

Recovery Strategy for Northern Riffleshell (Epioblasma torulosa

rangiana), Snuffbox (Epioblasma triquetra), Round Pigtoe

(Pleurobema sintoxia), Mudpuppy Mussel (Simpsonaias

ambigua) and Rayed Bean (Villosa fabalis) in Canada. (2007-01-29)

Recovery Strategy for Paxton Lake, Enos Lake, and Vananda Creek

Stickleback Species Pairs (Gasterosteus spp.) in Canada (2007-

07-20)

Recovery Strategy for the Atlantic Whitefish (Coregonus huntsmani) in

Canada (2007-02-23)

206 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Recovery Strategy for the Aurora Trout (Salvelinus fontinalis

timagamiensis) in Canada (2006-07-24)

Recovery Strategy for the Banff Springs Snail (Physella johnsoni) in Canada (2007-02-14)

Recovery Strategy for the Barrens Willow (Salix jejuna Fernald) in Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Boreal Felt Lichen (Erioderma pedicellatum),

Atlantic Population, in Canada (2007-06-20)

Recovery Strategy for the Engelmann’s Quillwort (Isoetes engelmannii)

in Canada (2007-02-13)

Recovery Strategy for the Eskimo Curlew (Numenius borealis) in Canada (2007-06-20)

Recovery Strategy for the Few-flowered Club-rush/Bashful Bulrush in

Canada (Trichophorum planifolium (Sprengel) Palla) (2007-06-20)

Recovery Strategy for the Horsetail Spike-rush (Eleocharis equisetoides)

in Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Kirtland’s Warbler (Dendroica kirtlandii) in

Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Mountain Plover (Charadrius montanus) in

Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Northern Spotted Owl (Strix occidentalis

caurina) in British Columbia (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Pink Sand-verbena (Abronia umbellata) in

Canada (2007-02-14)

Recovery Strategy for the Piping Plover (Charadrius melodus

circumcinctus) in Canada (2007-07-13)

Recovery Strategy for the Red Crossbill, percna subspecies (Loxia

curvirostra percna), in Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Roseate Tern (Sterna dougallii) in Canada

(2006-10-25)

Recovery Strategy for the Round Hickorynut (Obovaria subrotunda)

and Kidneyshell (Ptychobranchus fasciolaris) in Canada

(2006-07-13)

Recovery Strategy for the Seaside Centipede Lichen (Heterodermia

sitchensis) in Canada (2007-02-14)

SEM-06-005 207
Recovery Strategy for the Small Whorled Pogonia (Isotria medeoloides)

in Canada (2007-06-20)

Recovery Strategy for the Spoon-leaved Moss (Bryoandersonia

illecebra) in Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Tiny Cryptanthe (Cryptantha minima) in

Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Wavyrayed Lampmussel (Lampsilis fasciola)

in Canada (2007-02-23)

Recovery Strategy for the Western Prairie Fringed-orchid (Platanthera

praeclara) in Canada (2006-10-25)

Recovery Strategy for the Wood-poppy (Stylophorum diphyllum) in

Canada (2007-06-20)

208 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
SEM-06-006

(Los Remedios National Park)

SUBMITTERS: ASOCIACIÓN FUERZA UNIDA EMILIANO

ZAPATA EN PRO DE LAS ÁREAS VERDES,

A.C.

PARTY: MEXICO

DATE: 9 November 2006

SUMMARY: The Submitter asserts that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental law with

respect to the protected natural area known

as “Los Remedios” National Park in Naucalpan,

State of Mexico.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1)

(19 January 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have not been met.

REV. SUB.

ART. 14(1) & (2)

(20 April 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have been met, and that the submission merits

requesting a response from the Party.

ART. 15(1)

(20 March 2008)

Determination under Article 15(1) that development of a factual record is not warranted.

209

Secretariado de la Comisión para la Cooperación

Ambiental de América del Norte

Determinación del Secretariado en conformidad con el artículo 14(1)

del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionaria: Asociación Fuerza Unida Emiliano Zapata

en Pro de las

Áreas Verdes, A.C.

Representada por: Patricia Canales Martínez

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Petición original: 9 de noviembre de 2006

Fecha de la

determinación: 19 de enero de 2007

Núm. de petición: SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios)

I. INTRODUCCIÓN

El 9 de noviembre de 2006, Patricia Canales Martínez en

representación de la Asociación Fuerza Unida Emiliano Zapata en Pro

de las Áreas Verdes, A.C. (“Peticionaria”), presentó ante el Secretariado

de la Comisión para la Cooperación Ambiental (“Secretariado”) una

petición ciudadana de conformidad con el artículo 14 del Acuerdo

de Cooperación Ambiental de América del Norte (“ACAAN” o

“Acuerdo”). El Secretariado informó a la Peticionaria de la existencia de

errores menores de forma, por lo que el 17 de noviembre de 2006 la

Peticionaria presentó una petición revisada1. La Peticionaria asevera

que México está incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su

211

1. El inciso 3.3 de las Directrices para la presentación de peticiones relativas a la aplicación

efectiva de la legislación ambiental conforme a los artículos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperación

Ambiental de América del Norte fijan que las peticiones deben tener una extensión

máxima de 15 páginas, excluyendo anexos e información de apoyo.
legislación ambiental respecto del área natural protegida denominada

Parque Nacional “Los Remedios”, en Naucalpan, Estado de México.

El Secretariado ha determinado que la petición SEM-06-006

(Parque Nacional Los Remedios) no cumple con todos los requisitos

del artículo 14(1) y en este documento expone las razones de su

determinación.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

La Peticionaria asevera que México omite en aplicar efectivamente

los artículos 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (la “Constitución”); 5, 15, fracciones I y XII, 28, 45, 50, 62, y el

capítulo VII “de la Denuncia Popular” de la Ley General del Equilibrio

Ecológico la Protección al Ambiente (“LGEEPA”); 3 fracciones V y VIII

de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (“LFPA”); 32 Bis

fracciones VI y VII de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal (“LOAPF”); 65 del Reglamento de la LGEEPA en materia de

Evaluación del Impacto Ambiental (“REIA”); y 62, 63 y 64 del Reglamento de la LGEEPA en materia de Áreas Naturales Protegidas

(“RANP”), respecto del Parque Nacional “Los Remedios”.

La petición manifiesta que el Parque Nacional “Los Remedios” es

un área natural protegida (“ANP”) ubicada en Naucalpan, Estado de

México, creada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la

Federación (“DOF”) el 15 de abril de 1938.2 Las consideraciones del

decreto señalan al área como uno de los sitios de mayor atractivo en la

capital de la República y considera que deben ejecutarse trabajos de

reforestación y restauración del paisaje forestal, reconociendo que su

conservación no se alcanzaría si se abandonara la zona a intereses

privados.3

La Peticionaria afirma que la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (“Semarnat”) propone la abrogación del decreto por

el que se constituyó el área natural protegida conocida como Parque

Nacional Los Remedios, sin que posea las facultades necesarias para

ello. La Peticionaria argumenta que la ley sólo autoriza a la Semarnat a

modificar un ANP, pero que la figura de la abrogación de decreto no se

encuentra contemplada en la ley en cuestión,4 lo que “iría en contra del

212 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

2. Petición, p. 1.

3. Anexo de la petición. Decreto que declara Parque Nacional “Los Remedios”, los

terrenos del Estado de México que el mismo limita. DOF 15-04-1938.

4. LGEEPA, artículo 5; y RANP, artículos 62, 63 y 64.
fin del legislador de proteger y preservar ciertas zonas del territorio

nacional”5 y violaría el principio de que la autoridad sólo puede hacer

aquello que le está expresamente permitido.6 Señala que es por lo tanto

“ilegal que la autoridad administrativa encargada de proteger las áreas

naturales protegidas, en este caso la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales, sea ahora la encargada de abrogar el Decreto de

creación, y por tanto de protección del Parque Nacional Los Remedios.”7

La Peticionaria asevera que el anteproyecto de la Semarnat, al

asumir que el ecosistema del Parque Nacional “Los Remedios” ya no

tiene relevancia nacional debido a la pérdida de sus elementos naturales,8 no toma en cuenta que desde el establecimiento del ANP en 1938,

se reconoció la necesidad de restaurar el antiguo paisaje forestal. La

petición pone de manifiesto que el anteproyecto de decreto promovido

por la Semarnat parte de consideraciones erróneas para justificar la

abrogación del decreto de protección.9

La Peticionaria asegura que el ANP es objeto de un proyecto

de desarrollo inmobiliario promovido por el Grupo Desarrollador

Mayorca, S.A de C.V. (“Grupo Mayorca”). Afirma que el proyecto se

realiza al amparo de permisos para la tala de árboles emitidos por

autoridades municipales, los cuales fueron declarados inválidos por

una sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

de México.10 La Peticionaria agrega que en lugar de que la Semarnat o

la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (“Profepa”) intervengan para proteger el área remanente del Parque,11 están promoviendo la derogación del decreto que le dio origen, con el fin de dar

tiempo a la empresa inmobiliaria para continuar con sus planes de tala

del bosque.12

La Peticionaria asevera que la Profepa no ha resuelto una denuncia

popular interpuesta el 20 de septiembre de 2006, la cual se relaciona con

los hechos planteados en la petición.13 Al respecto, el artículo 191 de la

SEM-06-006 213

5. Petición, p. 6, y LGEEPA, artículo 45.

6. Petición., p. 8.

7. Ibid., p. 7. Subrayado en el original.

8. Ibid., p. 9.

9. Idem.

10. Anexo de la petición. Sentencia de fecha 5 de octubre de 2006 emitida por la Segunda

Sala Regional Naucalpan del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

de México en el expediente 518/2006.

11. Ibid., p. 14.

12. Idem.

13. Petición, p. 2. Anexo de la petición. Denuncia popular de fecha 14 de septiembre de

2006 interpuesta el 20 de septiembre de 2006 ante la Delegación Metropolitana del
LGEEPA establece un plazo de 10 días posteriores al registro de la

denuncia para emitir el acuerdo de calificación correspondiente.

III. ANÁLISIS

El artículo 14 del ACAAN autoriza al Secretariado a considerar

aquellas peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está incurriendo

en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.

Cuando el Secretariado determina que una petición satisface los

requisitos del artículo 14(1), entonces determina si la petición amerita

solicitar una respuesta de la Parte materia de la petición tomando como

base las consideraciones listadas en el artículo 14(2). Tal y como el

Secretariado lo ha expresado en anteriores determinaciones elaboradas

con base en el artículo 14(1), éste no se erige como un instrumento de

examen procesal que imponga una gran carga a los peticionarios,14 por

lo que el Secretariado examinó la petición en cuestión con tal perspectiva

en mente.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) permite al Secretariado considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte está incurriendo en omisiones

en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.” Al respecto, la

Peticionaria es una asociación civil sin vinculación gubernamental. El

Secretariado a continuación hace un análisis sobre (i) si cada una de las

disposiciones que se citan en la petición se ajustan al concepto que

da el ACAAN de “legislación ambiental” en su artículo 45(2);15 (ii) si la

petición “asevera” la supuesta omisión en la “aplicación efectiva” de la

214 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

Valle de México de la Profepa por Rosa María Patricia Canales Martínez en su carácter

de presidenta de la Asociación Fuerza Unida Emiliano Zapata en Pro de las Áreas

Verdes, A.C. Existen además otras denuncias que se han presentado a las autoridades

ambientales locales y federales con relación a los hechos planteados en la petición:

Denuncia presentada el 12 de mayo de 2006 ante la Secretaría de Medio Ambiente del

Gobierno del Estado de México por Patricia Canales Martínez; denuncias enviadas

por correo electrónico a direcciones electrónicas de la Semarnat en el Estado de

México y de la Profepa el 28 de abril de 2006.

14. Véanse en este sentido, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación conforme al artículo 14(1) (26 de mayo de 1998); y SEM-98-003 (Grandes Lagos), Determinación

conforme a los artículos 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).

15. El Artículo 45 del ACAAN define “legislación ambiental como:

2. Para los efectos del artículo 14(1) y la Quinta Parte:

(a) “legislación ambiental” significa cualquier ley o reglamento de una Parte, o sus
legislación ambiental y no su deficiencia; y (iii) si las afirmaciones

cumplen con el requisito temporal de aseverar que existe una omisión

en la aplicación efectiva de la legislación ambiental.16 El Secretariado

determina que la petición en su conjunto alega una omisión de la

aplicación efectiva de la legislación ambiental y no su deficiencia.

El Secretariado examinó las disposiciones legales citadas en

la petición y determina que algunas disposiciones sólo sirven para

orientar al Secretariado en su análisis sobre las obligaciones de la Parte

en cuestión, pero no pueden revisarse dentro del procedimiento de

peticiones ciudadanas. También determina que algunas disposiciones

citadas no procede revisarlas al no existir aseveraciones sobre la falta de

aplicación efectiva. El Anexo I de esta determinación contiene el texto de

las disposiciones legales citadas en la petición.

Respecto del artículo 4 de la Constitución citado en la petición

sienta el derecho que tiene toda persona a un medio ambiente adecuado.17 El Secretariado ya ha hecho consideración de este artículo en

otras determinaciones,18 al considerar que los Tribunales Colegiados de

SEM-06-006 215

disposiciones, cuyo propósito principal sea la protección del medio ambiente, o la

prevención de un peligro contra la vida o la salud humana, a través de:

(i) la prevención, el abatimiento o el control de una fuga, descarga, o emisión de

contaminantes ambientales,

(ii) el control de químicos, sustancias, materiales o desechos peligrosos o tóxicos, y

la diseminación de información relacionada con ello; o

(iii) la protección de la flora y fauna silvestres, incluso especies en peligro de

extinción, su hábitat, y las áreas naturales protegidas en territorio de la Parte,

pero no incluye cualquier ley o reglamento, ni sus disposiciones, directamente

relacionados con la seguridad e higiene del trabajador.

(b) Para mayor certidumbre, el término “legislación ambiental” no incluye ninguna

ley ni reglamento, ni sus disposiciones, cuyo propósito principal sea la administración de la recolección, extracción o explotación de recursos naturales con fines

comerciales, ni la recolección o extracción de recursos naturales con propósitos de

subsistencia o por poblaciones indígenas.

(c) El propósito principal de una disposición legislativa o reglamentaria en particular,

para efectos de los incisos (a) y (b) se determinará por su propósito principal y no por

el de la ley o del reglamento del que forma parte.”

16. El Secretariado ya ha determinado anteriormente los parámetros en la oración inicial

del artículo 14(1) del Acuerdo. Véase SEM-99-002 (Aves Migratorias) Determinación

conforme a los artículos 14(1) y (2) (23 de diciembre de 1999).

17. Constitución, artículo 4, párrafo cuarto: “Toda persona tiene derecho a un medio

ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.”

18. El Secretariado ya ha considerado la manera en que los tribunales mexicanos interpretan esta disposición, entendiendo que dicho artículo no define de forma concreta y

específica cómo se realiza dicha obligación. “Si bien la redacción del artículo 4

constitucional mexicano garantiza el derecho que toda persona tiene a tener un

medio ambiente adecuado, este artículo no define por si mismo de forma concreta
Circuito establecen que su análisis específico de esta garantía procede

siempre que sea de manera armónica y sistematizada.19 En este caso,

la disposición constitucional sólo se considera para orientar al Secretariado en su análisis de las obligaciones concretas establecidas en la

legislación citada en la petición.

Los artículos 15, fracciones I y XII, de la LGEEPA, y 3, fracciones V

y VIII, de la LFPA se refieren a los principios de la política ambiental y

elementos del acto administrativo. Las disposiciones citadas establecen

que todo acto administrativo debe estar fundado y motivado y que éste

debe expedirse sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o

sobre el fin del acto.20 También sientan las bases para formular y

conducir la política ambiental al afirmar que los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad, así como reconocer el derecho a un medio

ambiente adecuado.21 En este caso, el Secretariado sólo las considera

para orientar su análisis en un examen de aplicación efectiva de la ley.

216 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

y específica de que forma debe darse esa obligación por parte del gobierno.” SEM05-003 (Contaminación Ambiental en Hermosillo II) Determinación con base en los

artículos 14(1) y (2) (9 de noviembre de 2005), p. 7.

19. “La protección de un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar, así

como la necesidad de proteger los recursos naturales y la preservación y restauración

del equilibrio ecológico son principios fundamentales que buscó proteger el Constituyente y, si bien, éste no define de manera concreta y específica cómo es que ha de

darse dicha protección, precisamente la definición de su contenido debe hacerse

con base en una interpretación sistemática, coordinada y complementaria de los

ordenamientos que tiendan a encontrar, desentrañar y promover los principios y

valores fundamentales que inspiraron al Poder Reformador.” MEDIO AMBIENTE

ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. CONCEPTO, REGULACIÓN Y CONCRECIÓN DE ESA GARANTÍA. Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI; Enero

de 2005, Tesis I.4o.A.447 A, página 1799, Materia Administrativa Tesis aislada.

Énfasis añadido.

20. LFPA, artículo 3, fracciones V y VIII: “Son elementos y requisitos del acto administrativo:

V. Estar fundado y motivado;

VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin

del acto;”

21. LGEEPA, artículo 15, fracciones I y XII: “Para la formulación y conducción de la

política ambiental y la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio

ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes

principios:

I. Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio dependen

la vida y las posibilidades productivas del país;

XII. Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su

desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de esta y otras leyes,

tomarán las medidas para garantizar ese derecho;”
El artículo 32 Bis fracciones VI y VII de la LOAPF establece las

facultades de la Semarnat en materia de ANP, mientras que el artículo

5 de la LGEEPA lista las facultades de la federación en materia de

equilibrio ecológico y la protección al ambiente y la fracción VIII de

dicho artículo establece su competencia respecto de las ANP de jurisdicción federal.22 Las disposiciones citadas califican claramente como

SEM-06-006 217

22. LGEEPA, artículo 5: “Son facultades de la Federación:

I. La formulación y conducción de la política ambiental nacional;

II. La aplicación de los instrumentos de la política ambiental previstos en esta Ley, en

los términos en ella establecidos, así como la regulación de las acciones para la

preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que

se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal;

III. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en el territorio

nacional o en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la nación, originados en

el territorio o zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o en zonas

que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado;

IV. La atención de los asuntos que, originados en el territorio nacional o las zonas

sujetas a la soberanía o jurisdicción de la nación afecten el equilibrio ecológico del

territorio o de las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o a las

zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado;

V. La expedición de las normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento

en las materias previstas en esta Ley;

VI. La regulación y el control de las actividades consideradas como altamente

riesgosas, y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos

peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como para la preservación de los

recursos naturales, de conformidad con esta Ley, otros ordenamientos aplicables y

sus disposiciones reglamentarias;

VII. La participación en la prevención y el control de emergencias y contingencias

ambientales, conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se

establezcan;

VIII. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales

protegidas de competencia federal;

IX. La formulación, aplicación y evaluación de los programas de ordenamiento

ecológico general del territorio y de los programas de ordenamiento ecológico

marino a que se refiere el artículo 19 BIS de esta Ley;

X. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el

artículo 28 de esta Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes;

XI. La regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de

las aguas nacionales, la biodiversidad, la fauna y los demás recursos naturales de su

competencia.

XII. La regulación de la contaminación de la atmósfera, proveniente de todo tipo de

fuentes emisoras, así como la prevención y el control en zonas o en caso de fuentes

fijas y móviles de jurisdicción federal;

XIII. El fomento de la aplicación de tecnologías, equipos y procesos que reduzcan las

emisiones y descargas contaminantes provenientes de cualquier tipo de fuente, en

coordinación con las autoridades de los Estados, el Distrito Federal y los Municipios;

así como el establecimiento de las disposiciones que deberán observarse para el

aprovechamiento sustentable de los energéticos;
legislación ambiental porque otorgan facultades orientadas al establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las ANP. La

Peticionaria afirma que en lugar de conservar las ANP, México propone

la abrogación del decreto que le dio origen.23 El Secretariado nota que no

existen aseveraciones sobre la falta de aplicación efectiva respecto del

resto de las fracciones del artículo 5 de la LGEEPA, por lo que sólo se

considera la fracción VIII y las disposiciones citadas de la LOAPF.

Respecto del capítulo VII de la LGEEPA y el artículo 65 del REIA

citado por la Peticionaria, se consideran como legislación ambiental ya

que contienen disposiciones que establecen el mecanismo de denuncia

popular.24 La Peticionaria asevera que la Profepa no ha resuelto con

oportunidad una denuncia popular interpuesta el 20 de septiembre de

2006. El Secretariado sólo considera los artículos 191 y 192 para su

análisis, los cuales contienen obligaciones a cargo de la autoridad para

el trámite de las denuncias populares. La petición no contiene aseveraciones relacionadas con el resto de las disposiciones, por lo que no

se consideran.

218 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

XIV. La regulación de las actividades relacionadas con la exploración, explotación

y beneficio de los minerales, substancias y demás recursos del subsuelo que corresponden a la nación, en lo relativo a los efectos que dichas actividades puedan generar

sobre el equilibrio ecológico y el ambiente;

XV. La regulación de la prevención de la contaminación ambiental originada por

ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores

perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente;

XVI. La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de

conformidad con lo dispuesto en esta Ley;

XVII. La integración del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos

Naturales y su puesta a disposición al público en los términos de la presente Ley;

XVIII. La emisión de recomendaciones a autoridades Federales, Estatales y Municipales, con el propósito de promover el cumplimiento de la legislación ambiental;

XIX. La vigilancia y promoción, en el ámbito de su competencia, del cumplimiento de

esta Ley y los demás ordenamientos que de ella se deriven;

XX. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más

entidades federativas, y

XXI. Las demás que esta Ley u otras disposiciones legales atribuyan a la Federación.”

23. “La autoridad actúa fuera del marco de la ley, pues en lugar de conservar está

fomentando la desprotección [de] áreas de interés general y colectivo, actuando en

contra del orden jurídico en la materia”, petición, p. 7.

24. En otras determinaciones, el Secretariado ha estimado que las disposiciones de la

LGEEPA relacionadas con la denuncia popular califican como “legislación ambiental” en los términos de la definición del artículo 45(2) del ACAAN: SEM-98-002

(Ortiz Martínez) Determinación conforme al artículo 14(1) (23 de junio de 1998);

SEM-97-007 (Lago de Chapala) Determinación conforme al artículo 15(1) (14 de julio del

2000); y SEM-00-006 (Tarahumara) Determinación conforme a los artículos 14(1) y (2)

(6 de noviembre de 2001).
El artículo 28 de la LGEEPA contiene disposiciones aplicables al

procedimiento de evaluación del impacto ambiental, lo que califica

como legislación ambiental. La fracción XI establece la obligación de

realizar una evaluación de impacto ambiental a quienes pretendan

llevar a cabo una obra o actividad dentro de un ANP, lo que califica

como legislación ambiental. La Peticionaria asevera que hay un

desarrollo inmobiliario en progreso dentro del Parque Nacional Los

Remedios, el cual es un ANP de jurisdicción federal. El Secretariado

considera para su análisis la fracción XI del artículo 28 puesto que la

petición no incluye aseveraciones respecto de omisiones que tengan

relación respecto del resto de las fracciones.

En cuanto a los artículos 45, 50 y 62 de la LGEEPA y 62, 63 y 64 del

RANP relativos al objeto de las ANP; su constitución; y limitantes a la

modificación de las ANP, son claramente legislación ambiental en los

términos del ACAAN. La Peticionaria asevera que la abrogación de un

ANP no está contemplada en la LGEEPA o el RANP y que decreto de

creación establece la necesidad de restaurar el antiguo paisaje forestal de

la comarca como uno de los criterios para protegerla.25 El Secretariado

estima que las disposiciones citadas se relacionan con aseveraciones

centrales en la petición, por lo que se consideran para su análisis.

Finalmente, respecto a la consideración temporal de la expresión

“está incurriendo” en el artículo 14(1) del ACAAN, se satisface aún si

el decreto por el que suprimiría el ANP se encuentra en fase de anteproyecto, ya que México podría tomar medidas de aplicación de su

legislación ambiental respecto de las aseveraciones planteadas en la

petición, antes de la entrada en vigor de dicho instrumento.26

B. Los seis requisitos del artículo 14(1) del ACAAN

A pesar de que la petición cumple con el requisito de la oración

inicial del artículo 14(1), el Secretariado nota ciertas deficiencias, ya que

estima que la petición no satisface todos los requisitos enlistado en el

artículo 14. El razonamiento del Secretariado se expone a continuación:

SEM-06-006 219

25. Petición, p. 9.

26. En relación con esta consideración temporal, véanse SEM-98-003 (Grandes Lagos)

Determinación con base en el artículo 14(1) y (2) (4 de enero de 1999); SEM-99-002

(Aves Migratorias) Determinación con base en el artículo 14(1) y (2) (23 de diciembre de

1999); y SEM-00-001 (Molymex I) Determinación con base en el artículo 14(1) (25 de

abril del 2000).
a. La petición cumple con el requisito del artículo 14(1)(a) porque se

presenta por escrito en un idioma designado por esa Parte, en este

caso el español.27

b. La petición satisface el artículo 14(1)(b), ya que la Peticionaria se

identifica claramente con la información proporcionada.

c. La petición no cumple el requisito del artículo 14(1)(c), ya que no

proporciona información suficiente que permita al Secretariado

revisarla.

Los anexos de la petición contienen información sobre el Parque

Nacional “Los Remedios”, incluyendo el decreto de creación, las

instituciones que lo administran, aspectos físicos y descripción

del problema actual.28 La petición también incluye copias de la

propuesta con punto de acuerdo del diputado federal José Murat,

para exhortar a la presidenta municipal de Naucalpan a que

“cancele la tala de árboles en el Parque Nacional Los Remedios así

como la construcción de viviendas en este Parque”.29 La petición

adjunta información sobre la ubicación geográfica de las actividades que realiza el Grupo Mayorca dentro del Parque Nacional

“Los Remedios”.30

La Peticionaria también adjuntó información sobre el procedimiento de Manifiesto de Impacto Regulatorio (“MIR”) seguido

ante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (“Cofemer”),

incluyendo el proyecto de decreto; así como la resolución de la

Cofemer por la que se exenta al anteproyecto de la presentación de

MIR. El resolutivo de la Cofemer estima que el Parque Nacional

“Los Remedios” no será desprotegido en virtud de un artículo

transitorio que establece que dicha ANP estará bajo la protección

del decreto actual, hasta que el gobierno del Estado de México

220 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

27. El artículo 19 del ACAAN establece que los idiomas oficiales de la CCA son

indistintamente el español, el francés y el inglés. En este mismo sentido, el punto 3.2

de las Directrices establece que: “Las peticiones podrán presentarse en español,

francés o inglés, que son los idiomas designados por las Partes para las Peticiones”.

28. Anexo de la petición. Parques Nacionales de México. Fernando Vargas Martínez. Sin

fecha.

29. Anexo de la petición. Propuesta con Punto de Acuerdo. Diputado Federal José Adolfo

Murat Macías, p. 4.

30. Oficio SMA/CEP/DGC/SAGANP/148/06 de fecha 12 de junio de 2006 emitido por

el Subdirector de Atención y Gestión de Áreas Naturales Protegidas de la Secretaría

de Medio Ambiente del Estado de México.
publique el decreto por el cual se declara como ANP de carácter

local. El artículo único transitorio del anteproyecto de decreto dice:

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de que

el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México publique en el

Periódico Oficial del Estado, el Decreto mediante el cual se declare

como Área Natural Protegida de Carácter Local, la superficie a que se

refiere el presente decreto.31

El Secretariado nota que al condicionarse la entrada en vigor del

anteproyecto de decreto a la publicación de un decreto de protección de jurisdicción local, no es claro cómo es que se daría la

falta de protección al Parque Nacional “Los Remedios”, siendo

que contaría con la protección en el ámbito estatal. En este punto,

el Secretariado necesita mayor información que sustente la

aseveración de la Peticionaria.

Por otro lado, el anexo de la petición contiene una copia del

expediente del recurso intentado por la representante de la Peticionaria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

de México. El expediente incluye la sentencia mediante la cual se

declara la invalidez de los permisos de tala de árboles en el Parque

Nacional “Los Remedios” otorgados por la autoridad municipal.

La información indica que la sentencia fue recurrida por un tercero

—Grupo Mayorca—, así como por el Ayuntamiento de Naucalpan. Al respecto, el Secretariado requiere mayor información del

Peticionario para conocer el estado que guarda el juicio.

d. La petición parece encaminada a promover la aplicación de la ley y

no a hostigar a una industria, ya que esencialmente se enfoca en las

supuestas omisiones de la autoridad ambiental en el caso del

Parque Nacional “Los Remedios”. Asimismo, no se desprende

que los Peticionarios sean competidores de la empresa Grupo

Mayorca, ni tampoco la petición parece intrascendente, puesto que

involucra cuestiones centrales de la aplicación efectiva de la ley

ambiental respecto de la gestión de áreas naturales protegidas.32

SEM-06-006 221

31. Anexo de la petición.

32. Ver también el apartado 5.4 de las Directrices, que señala que el Secretariado al

determinar si la petición está encaminada a promover la aplicación efectiva de la

legislación ambiental y no a hostigar a una industria, tomará en cuenta: i) “si la

petición se centra en los actos u omisiones de la Parte y no en el cumplimiento de

una compañía o negocio en particular; especialmente cuando el Peticionario es un

competidor que podría beneficiarse económicamente con la petición”; y ii) “si la

petición parece intrascendente”.
e. El Secretariado considera que el asunto ha sido adecuadamente

comunicado a las autoridades en México mediante la presentación

de denuncias populares y diversos comunicados a las autoridades

ambientales del ámbito local y federal.

f. Por último, la petición se presenta por una organización no gubernamental establecida en el territorio de una Parte.

Por las razones que aquí se han expuesto, el Secretariado considera

que a pesar de que la petición SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios)

cumple con algunos de los requisitos el artículo 14(1), no los cumple

todos, en particular con el inciso (c) de dicho artículo. De acuerdo con

el apartado 6.1 y 6.2 de las Directrices, el Secretariado notifica a los

Peticionarios que cuentan con 30 días hábiles para presentar una

petición que cumpla con los criterios del artículo 14(1), de otra manera

dará por terminado el proceso bajo el trámite de esta petición.

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Paolo Solano

Oficial jurídico

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

ccp: Sr. Enrique Lendo, Semarnat

Sr. David McGovern, Environment Canada

Sra. Judith E. Ayres, US-EPA

Quím. Adrián Vázquez Gálvez, director ejecutivo, CCA

Peticionaria

222 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
APÉNDICE I

Legislación ambiental citada en la petición

sujeta al procedimiento de los artículos 14 y 15 del ACAAN

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la

organización y el desarrollo de la familia.

Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable

e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos.

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley

definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y

establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas

en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción

XVI del artículo 73 de esta Constitución.

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para

su desarrollo y bienestar.

Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y

decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin

de alcanzar tal objetivo.

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus

necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento

para su desarrollo integral.

Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar

estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto

a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos.

El Estado otorgará facilidades a los particulares para que

coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

Artículo 5. Son facultades de la Federación:

VIII. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las

áreas naturales protegidas de competencia federal;

SEM-06-006 223
Artículo 15. Para la formulación y conducción de la política ambiental y

la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos

previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del

equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes principios:

I. Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades productivas del país;

XII. Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado

para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de

esta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho;

Artículo 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a

través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará

la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en

las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y

restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos

negativos sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar

a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:

XI. Obras y actividades en áreas naturales protegidas de competencia

de la Federación;

Artículo 45. El establecimiento de áreas naturales protegidas, tiene por

objeto:

I. Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes

regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles,

para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y

ecológicos;

II. Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las

que depende la continuidad evolutiva; así como asegurar la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional, en particular preservar las especies que están en peligro

de extinción, las amenazadas, las endémicas, las raras y las que se

encuentran sujetas a protección especial;

224 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
III. Asegurar el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus

elementos;

IV. Proporcionar un campo propicio para la investigación científica y el

estudio de los ecosistemas y su equilibrio;

V. Generar, rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías,

tradicionales o nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional;

VI. Proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales

y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas

donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las

demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los

que se relacione ecológicamente el área; y

VII. Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios

arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y otras

áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad

nacionales y de los pueblos indígenas.

Artículo 50. Los parques nacionales se constituirán, tratándose de

representaciones biogeográficas, a nivel nacional, de uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza escénica, su valor científico,

educativo, de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna,

por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien por otras razones

análogas de interés general.

En los parques nacionales sólo podrá permitirse la realización de

actividades relacionadas con la protección de sus recursos naturales,

el incremento de su flora y fauna y en general, con la preservación de

los ecosistemas y de sus elementos, así como con la investigación,

recreación, turismo y educación ecológicos.

Artículo 62. Una vez establecida un área natural protegida, sólo podrá

ser modificada su extensión, y en su caso, los usos del suelo permitidos

o cualquiera de sus disposiciones, por la autoridad que la haya

establecido, siguiendo las mismas formalidades previstas en esta Ley

para la expedición de la declaratoria respectiva.

CAPÍTULO VII

Denuncia Popular

Artículo 191. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, una

vez recibida la denuncia, acusará recibo de su recepción, le asignará un

número de expediente y la registrará.

SEM-06-006 225
En caso de recibirse dos o más denuncias por los mismos hechos,

actos u omisiones, se acordará la acumulación en un solo expediente,

debiéndose notificar a los denunciantes el acuerdo respectivo.

Una vez registrada la denuncia, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente dentro de los 10 días siguientes a su presentación,

notificará al denunciante el acuerdo de calificación correspondiente,

señalando el trámite que se le ha dado a la misma.

Si la denuncia presentada fuera competencia de otra autoridad, la

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente acusará de recibo al

denunciante pero no admitirá la instancia y la turnará a la autoridad

competente para su trámite y resolución, notificándole de tal hecho al

denunciante, mediante acuerdo fundado y motivado.

Artículo 192. Una vez admitida la instancia, la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente llevará a cabo la identificación del denunciante,

y hará del conocimiento la denuncia a la persona o personas, o a las

autoridades a quienes se imputen los hechos denunciados o a quienes

pueda afectar el resultado de la acción emprendida, a fin de que presenten los documentos y pruebas que a su derecho convenga en un plazo

máximo de 15 días hábiles, a partir de la notificación respectiva.

La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente efectuará las

diligencias necesarias con el propósito de determinar la existencia de

actos, hechos u omisiones constitutivos de la denuncia.

Asimismo, en los casos previstos en esta Ley, podrá iniciar los

procedimientos de inspección y vigilancia que fueran procedentes,

en cuyo caso se observarán las disposiciones respectivas del presente

Título.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Artículo 32 Bis. A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

VI. Proponer al Ejecutivo Federal el establecimiento de áreas naturales

protegidas, y promover para su administración y vigilancia, la participación de autoridades federales o locales, y de universidades, centros

de investigación y particulares;

VII. Organizar y administrar áreas naturales protegidas, y supervisar

las labores de conservación, protección y vigilancia de dichas áreas

226 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
cuando su administración recaiga en gobiernos estatales y municipales

o en personas físicas o morales;

Ley Federal de Procedimiento Administrativo

Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo:

V. Estar fundado y motivado;

VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo,

o sobre el fin del acto;

Reglamento de la LGEEPA en materia de Áreas Naturales

Protegidas

Artículo 62. La Secretaría podrá proponer al titular del Ejecutivo Federal

la modificación de una declaratoria de área natural protegida, cuando

hayan variado las condiciones que dieron origen a su establecimiento a

consecuencia de, entre otras, las siguientes circunstancias:

I. El desplazamiento de las poblaciones de vida silvestre que se

encuentren bajo un régimen de protección;

II. Contingencias ambientales, tales como incendios, huracanes,

terremotos y demás fenómenos naturales que puedan alterar o

modificar los ecosistemas existentes en el área, o

III. Por cualquier otra situación grave, que haga imposible el cumplimiento de los objetivos de su establecimiento.

Artículo 63. Las propuestas de modificación a los decretos por los que

se hubieren declarado áreas naturales protegidas, deberán referirse

al cambio de categoría, extensión, delimitación, usos o actividades permitidas y, en su caso, las zonas o subzonas.

Artículo 64. Los decretos modificatorios de un área natural protegida,

deberán sustentarse en estudios previos justificativos, y se darán a conocer en los términos previstos en el Capítulo I del Título Cuarto de este

Reglamento.

SEM-06-006 227

Secretariado de la Comisión para la Cooperación

Ambiental de América del Norte

Determinación del Secretariado en conformidad

con los artículos 14(1) y (2) del Acuerdo de

Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionaria: Asociación Fuerza Unida Emiliano Zapata

en Pro de las Áreas Verdes, A.C.

Representada por: Patricia Canales Martínez

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Petición revisada: 2 de marzo de 2007

Petición original: 9 de noviembre de 2006

Fecha de la

determinación: 20 de abril de 2007

Núm. de petición: SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios)

I. INTRODUCCIÓN

El 9 de noviembre de 2006, Patricia Canales Martínez, en representación de la Asociación Fuerza Unida Emiliano Zapata en Pro de las

Áreas Verdes, A.C. (la “Peticionaria”), presentó ante el Secretariado

de la Comisión para la Cooperación Ambiental (el “Secretariado”),

una petición ciudadana en conformidad con el artículo 14 del Acuerdo

de Cooperación Ambiental de América del Norte (“ACAAN” o el

“Acuerdo”). La Peticionaria asevera que México está incurriendo en

omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental respecto

del área natural protegida denominada Parque Nacional Los Remedios,

en Naucalpan, estado de México.

El Secretariado puede examinar las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que cumplan con

229
los requisitos establecidos en el artículo 14(1) del Acuerdo. Cuando

considera que una petición cumple con tales requisitos, el Secretariado

determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte. Para

llegar a esta determinación, el Secretariado se orienta por las consideraciones listadas en el artículo 14(2) del ACAAN.

En su determinación del 19 de enero de 2007, el Secretariado

consideró que la petición no contenía suficiente información que le

permitiera revisarla y, por consiguiente, no cumplía con el artículo

14(1)(c) del ACAAN. El Secretariado otorgó a la Peticionaria un plazo de

30 días para presentar una versión revisada de la petición. El 2 de marzo

de 2007, la Peticionaria presentó una versión revisada de la petición, en

la que adjuntó información adicional.

El Secretariado ha determinado que la petición ahora satisface los

requisitos del artículo 14(1) del Acuerdo y con base en los criterios del

artículo 14(2), amerita solicitar una respuesta al gobierno de México, por

las razones que se exponen a continuación.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

Esta sección resume la petición original así como la petición revisada presentada el 2 de marzo de 2007.

A. La petición original

La Peticionaria asevera que México incurre en omisiones en la

aplicación efectiva de los artículos 4 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos (la “Constitución”); 5, 15, fracciones I y XII,

28, 45, 50, 62, y el capítulo VII “de la Denuncia Popular” de la Ley General del Equilibrio Ecológico la Protección al Ambiente (“LGEEPA”);

3o fracciones V y VIII de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (“LFPA”); 32 Bis fracciones VI y VII de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal (“LOAPF”); 65 del Reglamento de la

LGEEPA en materia de Evaluación del Impacto Ambiental (“REIA”); y

62, 63 y 64 del Reglamento de la LGEEPA en materia de Áreas Naturales

Protegidas (“RANP”), respecto del Parque Nacional Los Remedios. La

peticionaria cita también del decreto de creación del Parque Nacional

Los Remedios publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el

15 de abril de 1938.1

230 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Petición original, p. 1.
La petición manifiesta que el Parque Nacional Los Remedios es

un área natural protegida (“ANP”) ubicada en Naucalpan, estado de

México. El decreto de creación del ANP señala que Los Remedios es uno

de los sitios de mayor atractivo en la capital de la República y considera

que deben ejecutarse trabajos de reforestación y restauración del paisaje

forestal, al reconocer que su conservación no se alcanzaría si se abandonara la zona a intereses privados.2

La Peticionaria afirma que la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (“Semarnat”), ha emitido un anteproyecto de

decreto por el que se abroga el similar por el que se estableció el Parque

Nacional Los Remedios (el “Anteproyecto”). La Peticionaria asevera

que el Anteproyecto fue presentado por la Semarnat ante la Comisión

Federal de Mejora Regulatoria (“Cofemer”) el 21 de agosto de 20063

y que además solicitó la exención de la Manifestación de Impacto Regulatorio4 el 4 de septiembre de 2006. La Peticionaria sostiene que la Semarnat no cuenta con facultades para abrogar el decreto de creación del

ANP. La Peticionaria argumenta que la ley sólo autoriza a la Semarnat a

modificar un ANP, pero que la figura de la abrogación de decreto no se

encuentra contemplada en la ley en cuestión,5 lo que “iría en contra del

fin del legislador de proteger y preservar ciertas zonas del territorio

nacional”6 y violaría el principio de que la autoridad sólo puede hacer

aquello que le está expresamente permitido.7 Señala que es por lo tanto

“ilegal que la autoridad administrativa encargada de proteger las áreas

naturales protegidas, en este caso la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales, sea ahora la encargada de abrogar el Decreto de

creación, y por tanto de protección del Parque Nacional Los Remedios”.8

La Peticionaria asevera que el Anteproyecto asume que el ecosistema del Parque Nacional Los Remedios ya no tiene relevancia nacional

SEM-06-006 231

2. Anexo de la petición original. Decreto que declara Parque Nacional “Los Remedios”,

los terrenos del Estado de México que el mismo limita. DOF 15-04-1938.

3. Anexo de la petición original. Comentarios al Anteproyecto presentados por la

Peticionaria ante la Cofemer el 7 de septiembre de 2006.

4. Anexo de la petición original. Oficio núm. COFEME/06/3032 de fecha 14 de

septiembre de 2006 emitido por la Coordinación General de Mejora Regulatoria

Sectorial y dirigido a la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental de

la Semarnat. El documento determina que el Anteproyecto no crea costos de

cumplimiento para los particulares y que, en consecuencia, no requiere de la

presentación de una MIR.

5. LGEEPA 5; y RANP 62, 63 y 64.

6. Petición original, p. 6.

7. Ibid., p. 8.

8. Ibid., p. 7. Subrayado en el original.
debido a la pérdida de sus elementos naturales,9 pero que no toma en

cuenta que desde el establecimiento del ANP en 1938, se reconoció la

necesidad de restaurar el antiguo paisaje forestal. La petición pone de

manifiesto que el Anteproyecto parte de consideraciones erróneas para

justificar la abrogación del decreto de protección.10

La Peticionaria asegura que el ANP es objeto de un proyecto

de desarrollo inmobiliario promovido por el Grupo Desarrollador

Mayorca, S.A de C.V. (“Grupo Mayorca”). Afirma que el proyecto

inmobiliario se realiza al amparo de permisos para la tala de árboles

emitidos por autoridades municipales, los cuales fueron declarados

inválidos por una sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del estado de México (“TCAEM”).11 La Peticionaria agrega

que en lugar de que la Semarnat o la Procuraduría Federal de Protección

al Ambiente (“Profepa”) intervengan para proteger el área remanente

del Parque,12 están promoviendo la derogación del decreto que le dio

origen, con el fin de dar tiempo a la empresa inmobiliaria para continuar

con sus planes de tala del bosque.13

La Peticionaria asevera que la Profepa no ha resuelto una denuncia

popular interpuesta el 20 de septiembre de 2006, la cual se relaciona con

los hechos planteados en la petición.14 Al respecto, el artículo 191 de la

LGEEPA establece un plazo de 10 días posteriores al registro de la

denuncia para emitir el acuerdo de calificación correspondiente.

B. La petición revisada

En respuesta a la determinación del Secretariado del 19 de enero

de 2007, la Peticionaria presentó una petición revisada el 2 de marzo de

232 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

9. Ibid., p. 9.

10. Idem.

11. Anexo de la petición original. Sentencia de fecha 5 de octubre de 2006 emitida por la

Segunda Sala Regional Naucalpan del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México en el expediente 518/2006.

12. Petición original, p. 14.

13. Idem.

14. Ibid., p. 2. Anexo de la petición original. Denuncia popular de fecha 14 de septiembre

de 2006 interpuesta el 20 de septiembre de 2006 ante la delegación de la Profepa en el

área metropolitana del valle de México por la Peticionaria. La Peticionaria adjuntó a

la petición los siguientes escritos en los que se comunica el asunto a las autoridades

pertinentes de la Parte: denuncia del 12 de mayo de 2006 presentada ante la Secretaría

de Medio Ambiente del Gobierno del Estado de México; escritos del 16 de octubre de

2006 presentados ante la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental y la

Coordinación General Jurídica de la Semarnat; escritos del 11, 23 y 28 de agosto de

2006 presentados ante la delegación de la Profepa en el área metropolitana del valle
2007. En la petición revisada, la Peticionaria hace cita de los artículos 46,

47 bis y 47 bis 1 de la LGEEPA; y 69 del RANP, los cuales no fueron

incluidos en la petición original. Asimismo, la Peticionaria reitera

que México viola el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales (“PIDESC”).

La Peticionaria asevera que México está incurriendo en omisiones

en la aplicación efectiva de la LOAPF, la LGEEPA y el RANP con

respecto al Parque Nacional Los Remedios porque la Semarnat omite

supervisar, conservar, proteger y vigilar el sitio en cuestión,15 ocasionado su deterioro ambiental y poniendo en evidencia la falta de

aplicación efectiva de las disposiciones citadas en la petición.16 La

Peticionaria afirma que el Anteproyecto para abrogar el decreto de

protección federal contiene una “confesión implícita” porque las autoridades supuestamente reconocen que permitieron la invasión del sitio

por asentamientos humanos irregulares, lo que redujo el área conservada de 400 a 100 hectáreas.17 La Peticionaria señala que no obstante

que el ANP es administrada por el gobierno del estado de México, su

gestión estuvo a cargo de las autoridades federales hasta 1995.18

La Peticionaria asevera que en 2006, las autoridades del municipio

de Naucalpan supuestamente otorgaron permisos para el derribo de 120

árboles dentro del ANP y hace una reseña de los recursos interpuestos en

contra de dichos permisos.19 La petición describe que los recursos administrativos no prosperaron porque las autoridades jurisdiccionales estimaron que los demandantes carecían de interés jurídico y legítimo para

actuar en el juicio.20 La Peticionaria asevera que con la resolución jurisdiccional, el Grupo Mayorca podrá talar árboles dentro de un ANP.21

III. ANÁLISIS

El artículo 14 del ACAAN autoriza al Secretariado a considerar

aquellas peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación

SEM-06-006 233

de México y denuncias del 28 de abril de 2006 enviadas por correo electrónico a

<delegado@em.semarnat.gob.mx>; y <denuncias@correo.profepa.gob.mx>.

15. Petición revisada, p. 1.

16. Ibid., p. 7.

17. Idem.

18. Ibid., p. 8.

19. Ibid., pp. 4 y 5.

20. Anexo de la petición revisada. Resolución dictada por la tercera sección de la Sala

Superior del TCAEM respecto del recurso de revisión 1185/2006 y 1186/2006 acumulados, de fecha 31 de enero de 2007.

21. Petición revisada, p. 5.
gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está incurriendo

en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.

Cuando el Secretariado determina que una petición satisface los

requisitos del artículo 14(1), entonces determina si la petición amerita

solicitar una respuesta de la Parte materia de la petición tomando como

base las consideraciones listadas en el artículo 14(2). Tal y como el

Secretariado lo ha expresado en anteriores determinaciones elaboradas

con base en el artículo 14(1), éste no se erige como un instrumento de

examen procesal que imponga una gran carga a los peticionarios,22 por

lo que el Secretariado examinó la petición en cuestión con tal perspectiva

en mente.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) autoriza al Secretariado considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte está incurriendo en omisiones

en la aplicación efectiva de su legislación ambiental [...]”. En la determinación del 19 de enero de 2007, el Secretariado estimó que la Peticionaria

es una asociación civil sin vinculación gubernamental. Cumplida esta

premisa, el Secretariado hizo un análisis sobre i) si la petición “asevera”

la presunta omisión en la “aplicación efectiva” de la legislación ambiental y no su deficiencia, ii) si cada una de las disposiciones citadas

en la petición revisada se ajustan al concepto que da el ACAAN de

“legislación ambiental” en su artículo 45(2),23 y iii) si las afirmaciones

234 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

22. Véanse en este sentido, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación conforme al artículo 14(1) (26 de mayo de 1998); y SEM-98-003 (Grandes Lagos), Determinación

conforme al artículo 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).

23. El artículo 45 del ACAAN define “legislación ambiental como:

2. Para los efectos del artículo 14(1) y la Quinta Parte:

(a) “legislación ambiental” significa cualquier ley o reglamento de una Parte, o sus

disposiciones, cuyo propósito principal sea la protección del medio ambiente, o la

prevención de un peligro contra la vida o la salud humana, a través de:

(i) la prevención, el abatimiento o el control de una fuga, descarga, o emisión de

contaminantes ambientales,

(ii) el control de químicos, sustancias, materiales o desechos peligrosos o tóxicos, y

la diseminación de información relacionada con ello; o

(iii) la protección de la flora y fauna silvestres, incluso especies en peligro de

extinción, su hábitat, y las áreas naturales protegidas en territorio de la Parte, pero

no incluye cualquier ley o reglamento, ni sus disposiciones, directamente relacionados con la seguridad e higiene del trabajador.

(b) Para mayor certidumbre, el término “legislación ambiental” no incluye ninguna

ley ni reglamento, ni sus disposiciones, cuyo propósito principal sea la administración de la recolección, extracción o explotación de recursos naturales con fines
cumplen con el requisito de temporalidad en cuanto a aseverar que está

teniendo lugar una omisión en la aplicación efectiva de la legislación

ambiental.24 El Secretariado determina que la petición en su conjunto

alega una omisión de la aplicación efectiva de la legislación ambiental y

no su deficiencia.

Respecto de los artículos 46, 47 bis y 47 bis 1 de la LGEEPA, se

refieren a las reglas aplicables a las ANP incluyendo su clasificación;

restricciones a la creación de nuevos centros de población en dichas

áreas; división y subdivisión de zonas; y establecimiento de zonas de

amortiguamiento. El artículo 69 del RANP, establece las acciones que

corresponde implementar a la Semarnat respecto a los programas y

zonas de restauración en las ANP. El Secretariado considera que estas

disposiciones que se añadieron en la petición revisada, califican claramente como legislación ambiental y tienen relación con la aseveración

de la falta de vigilancia de las autoridades federales del ANP en

cuestión.

Respecto del artículo 11 del PIDESC25, el Secretariado estima que

no califica como legislación ambiental, porque no tiene como propósito

principal la protección del medio ambiente, o la prevención de un

SEM-06-006 235

comerciales, ni la recolección o extracción de recursos naturales con propósitos de

subsistencia o por poblaciones indígenas.

(c) El propósito principal de una disposición legislativa o reglamentaria en particular,

para efectos de los incisos (a) y (b) se determinará por su propósito principal y no por

el de la ley o del reglamento del que forma parte.”

24. El Secretariado ya ha determinado anteriormente los parámetros en la oración inicial

del artículo 14 (1) del Acuerdo. Véase SEM-99-002 (Aves Migratorias) Determinación

conforme al Artículo 14 (1) y (2) (23 de diciembre de 1999).

25. PIDESC. Artículo 11: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho

de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones

de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la

efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la

cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.”

“2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental

de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente

y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas

concretos, que se necesitan para:

a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos

mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los

regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces

de las riquezas naturales;

b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con

las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países

que importan productos alimenticios como a los que los exportan.”
peligro contra la vida o la salud humana. El apéndice I de esta determinación contiene el texto de las disposiciones citadas en la petición

original y en la versión revisada, que se sujetan a examen.

Finalmente, con relación a la consideración temporal de la

expresión “está incurriendo” en el artículo 14(1) del ACAAN, se satisface por las razones expuestas en la determinación del Secretariado

del 19 de enero de 2007.26

B. Los seis requisitos del artículo 14(1) del ACAAN

En su determinación del 19 de enero de 2007, el Secretariado

estimó que la petición cumple con los incisos (a), (b), (d), (e) y (f), pero

que no proporcionaba información suficiente que le permitiera revisarla

y por lo tanto no satisfacía el requisito del inciso (c) del artículo 14(1).

El Secretariado consideró que la petición no identificó cómo se daba la

falta de protección del ANP mediante un decreto de protección estatal

previsto en el Anteproyecto y que no incluyó información sobre el

estado de un procedimiento administrativo iniciado por la Peticionaria.

En la petición revisada, la Peticionaria asegura que el Anteproyecto

reconoce la omisión de México de conservar el ANP en cuestión, al

afirmar que el deterioro de la zona se debió al crecimiento de los asentamientos humanos que supuestamente permitieron las autoridades.27La

petición revisada adjuntó una resolución emitida del TCAEM por la que

se revoca la sentencia que anuló los permisos de tala de árboles y se

desecha la demanda de la Peticionaria al no haber acreditado el interés

jurídico y legítimo.28 Asimismo, la petición revisada incluyó un acuerdo

de coordinación por medio del cual la Semarnat transfirió al estado de

México la administración del ANP en cuestión.29

236 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

26. SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios), Determinación con base en el artículo

14(1) (19 de enero de 2007).

27. “Considerandos. Que el crecimiento urbano provocó que en una superficie

significativa del Parque Nacional ‘Los Remedios’ se establecieran asentamientos

humanos irregulares, ocasionando degradación de los suelos, poca o nula recarga de

los mantos acuíferos, migración de la fauna y sustitución de especies vegetales

nativas, lo que ocasionó que este sistema considerado de relevancia biogeográfica a

nivel nacional, dejara de serlo, aún cuando pudiera considerarse significativo a nivel

local”. Petición revisada, p. 5 (negritas en el original).

28. Anexo de la petición revisada. Resolución dictada por la tercera sección de la Sala

Superior del TCAEM respecto del recurso de revisión 1185/2006 y 1186/2006 acumulados, de fecha 31 de enero de 2007.

29. Anexo de la petición revisada. Acuerdo de Coordinación que celebran la Secretaría

de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca [hoy, Semarnat] y el Gobierno del
Con la petición revisada, sus anexos e información complementaria, la petición en su conjunto ahora satisface el inciso (c) del artículo

14(1).

La Peticionaria asevera que el artículo 62 de la LGEEPA no prevé

la abrogación de un ANP, ya que éste sólo prevé la modificación y

extensión de un ANP y que por lo tanto, la Semarnat no cuenta con

facultades para la abrogación del decreto de protección.30 El Secretariado ya había estimado que la petición no dejaba claro cómo es que se

daba la falta de protección al ANP en cuestión, puesto que la entrada en

vigor del decreto de abrogación que contiene el Anteproyecto esta

condicionada a la entrada en vigor de otro decreto de protección en el

ámbito estatal.31

La petición revisada reitera los argumentos sobre la aparente

ausencia de facultades de la Semarnat,32 pero no explica cómo se presenta la falta de protección del Parque Nacional Los Remedios mediante

un decreto de protección estatal y no federal. Sin embargo, el Secretariado considera que la situación de hecho que recoge el Anteproyecto

respecto del deterioro de la zona ocasionada por el crecimiento de los

asentamientos humanos puede aportar información para su ulterior

análisis.

La Peticionaria también asevera que las autoridades federales no

han intervenido en relación con la supuesta tala de árboles por una

empresa inmobiliaria dentro del Parque Nacional Los Remedios.33 La

petición revisada adjuntó un convenio de coordinación que transfiere a

las autoridades del estado de México la administración del ANP en

cuestión y establece que corresponde a la Semarnat la supervisión y

evaluación de la administración que realice el estado de México.34 El

artículo 32 bis de la LOAPF asienta que corresponde a la Semarnat la

SEM-06-006 237

Estado de México, cuyo objeto es establecer las bases mediante las cuales esta

dependencia del Ejecutivo, por conducto del Instituto Nacional de Ecología,

transfiere al Gobierno de dicho Estado, la administración de diversos parques

nacionales ubicados dentro de su territorio. DOF 3 de noviembre de 1995.

30. Petición original, p. 6 y petición revisada, p. 7.

31. SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios) Determinación con base en el artículo 14(1)

(19 de enero de 2007).

32. Petición revisada, p. 7.

33. Petición original, pp. 10-11 y su anexo. Denuncia popular de fecha 14 de septiembre

de 2006 interpuesta el 20 de septiembre de 2006 ante la delegación de la Profepa en el

área metropolitana del valle de México por la Peticionaria.

34. La cláusula tercera, inciso 2 del Acuerdo de Coordinación señala que para su

cumplimiento la Semarnat se compromete a “[s]upervisar y evaluar las acciones de

administración que se lleven a cabo en ‘Los Parques’.” Anexo de la petición revisada.
supervisión de las labores de conservación de las ANP, cuando su

administración recaiga en los gobiernos estatales. La petición incluye

información sobre la existencia de actividades de derribo de árboles

dentro del ANP en cuestión, lo cual fue comunicado y denunciado

ante Semarnat y Profepa por la Peticionaria.35 La Peticionaria también

asevera que la Semarnat permitió el desarrollo urbano irregular en el

Parque Nacional Los Remedios.36 Los artículos 46 y 50 de la LGEEPA

establecen que no se autorizará la fundación de nuevos centros de

población dentro de las ANP y que sólo se permiten actividades relacionadas con la protección de los recursos naturales.

El Secretariado encuentra que la aseveración sobre la supuesta

omisión de México de vigilar y proteger el Parque Nacional Los

Remedios satisface los requerimientos del artículo 14(1) del Acuerdo,

por lo que se estima para su análisis.

C. Artículo 14(2) del ACAAN

Una vez que el Secretariado ha determinado cuáles aseveraciones

de la petición satisfacen los requisitos del artículo 14(1) del ACAAN, el

Secretariado analiza la petición para determinar si ésta amerita solicitar

una respuesta a la Parte. Conforme al artículo 14(2) del ACAAN, son

cuatro los criterios que orientan la decisión del Secretariado en esta

etapa:

(a) si la petición alega daño a la persona u organización que la presenta

(b) si la petición, por sí sola o conjuntamente con otras, plantea asuntos

cuyo ulterior estudio en este proceso contribuiría a la consecución de

las metas de este Acuerdo;

(c) si se ha acudido a los recursos al alcance de los particulares conforme

a la legislación de la Parte; y

(d) si la petición se basa exclusivamente en noticias de los medios de

comunicación.

El Secretariado, guiado por los cuatro criterios del artículo 14(2),

determina que la petición amerita solicitar una respuesta a los Estados

Unidos Mexicanos.

238 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

35. Véase nota 14, supra.

36. Petición revisada, p. 8.
a. Con respecto a si la petición alega daño a la persona u organización

que la presenta, la petición en su conjunto alega el daño al Parque

Nacional Los Remedios por la falta de vigilancia de las autoridades

federales. La Peticionaria asevera que la omisión de la Semarnat de

establecer, regular, administrar y vigilar el sitio en cuestión37 ha

ocasionado la reducción de la superficie inicial de conservación38 y

el deterioro de los recursos en el sitio.39

b. El Secretariado estima que la petición plantea asuntos cuyo ulterior estudio contribuiría a los objetivos del artículo 1 Acuerdo,

puesto que su análisis contribuye a la protección y el mejoramiento

en el territorio de una de las Partes, mejora la observancia y

aplicación de la legislación ambiental citada en la petición, y

promueve la participación de la sociedad en la aplicación de la

política ambiental, particularmente respecto de la protección y

vigilancia del ANP del Parque Nacional Los Remedios.

c. Con respecto a que se haya acudido a los recursos al alcance

conforme a la legislación de la Parte, la Peticionaria interpuso el 1

de agosto de 2006 una demanda administrativa ante el TCAEM,

quien resolvió la invalidez de los permisos para el derribo de

árboles en el ANP en cuestión. La resolución fue revocada

mediante una sentencia del 31 de enero de 2007 y el juicio administrativo fue sobreseído por falta de interés jurídico y legítimo.

Sobre el estado que guarda dicho procedimiento, la Peticionaria

afirma que ha sido terminado, por lo que ya no se encuentra

pendiente de resolución. La Peticionaria afirma que presentó

una denuncia popular ante la Profepa, la cual supuestamente no

fue atendida.40 El Secretariado considera que se han tomado las

acciones razonables para acudir a los recursos al alcance de los

particulares conforme a la legislación mexicana.

d. El Secretariado estima que la petición no se basa exclusivamente en

los medios de comunicación, sino del conocimiento directo de

los hechos de la Peticionaria. Por otro lado, la información que

SEM-06-006 239

37. Petición revisada, p. 1.

38. La Peticionaria asevera una reducción de 400 a 100 hectáreas de superficie conservada

del Parque Nacional Los Remedios. Petición revisada, p. 7; y su anexo, p. 12.

39. Petición original, pp. 1 y 10.

40. Ibid., p. 2. Anexo de la petición original. Denuncia popular de fecha 14 de septiembre

de 2006 interpuesta el 20 de septiembre de 2006 ante la delegación de la Profepa en el

área metropolitana del valle de México por la Peticionaria.
contiene la petición y sus anexos es de carácter técnico y jurídico

recabada por la Peticionaria.

En resumen, habiendo revisado la petición a la luz de los factores

del artículo 14(2) del ACAAN, el Secretariado estima que la aseveración sobre la supuesta omisión de las autoridades federales de vigilar

y proteger el ANP del Parque Nacional Los Remedios, amerita una

respuesta de México.

IV. DETERMINACIÓN

Por las razones que aquí se han expuesto, el Secretariado considera

que la petición SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios) cumple con

los requisitos del artículo 14(1) y amerita solicitar una respuesta de

México con base en las consideraciones del artículo 14(2), respecto de la

supuesta omisión de las autoridades federales mexicanas de vigilar y

proteger el ANP del Parque Nacional Los Remedios.

Conforme a lo establecido por el artículo 14(3) del Acuerdo, la

Parte podrá proporcionar una respuesta a la petición dentro de los

30 días hábiles siguientes a la recepción de esta determinación, y en

circunstancias excepcionales, dentro de los 60 días siguientes a la

misma. Dado que ya se ha enviado a la Parte una copia de la petición, de

su versión revisada y de sus anexos respectivos, éstos no se acompañan a

la presente determinación.

Sometido respetuosamente a su consideración, el 20 de abril de

2007.

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Paolo Solano

Oficial jurídico

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

ccp: Sr. Enrique Lendo Fuentes, Semarnat

Sr. David McGovern, Environment Canada

Sra. Judith E. Ayres, US-EPA

Sr. Adrián Vázquez Gálvez, director ejecutivo, CCA

Peticionaria

240 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
APÉNDICE I

Legislación ambiental citada en la petición

sujeta al procedimiento de los artículos 14 y 15 del ACAAN

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 4. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la

organización y el desarrollo de la familia.

Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable

e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos.

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley

definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y

establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas

en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción

XVI del artículo 73 de esta Constitución.

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para

su desarrollo y bienestar.

Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y

decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin

de alcanzar tal objetivo.

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus

necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento

para su desarrollo integral.

Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar

estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto

a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos.

El Estado otorgará facilidades a los particulares para que

coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

Artículo 5. Son facultades de la Federación:

VIII. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las

áreas naturales protegidas de competencia federal;

SEM-06-006 241
Artículo 15. Para la formulación y conducción de la política ambiental y

la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos

previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del

equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes principios:

I. Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades productivas del país;

XII. Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado

para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de

esta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho;

Artículo 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a

través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la

realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio

ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los

ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos

sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el

Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo

alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la

autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:

XI. Obras y actividades en áreas naturales protegidas de competencia de

la Federación;

Artículo 45. El establecimiento de áreas naturales protegidas, tiene por

objeto:

I. Preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes

regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles,

para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y

ecológicos;

II. Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las

que depende la continuidad evolutiva; así como asegurar la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio

nacional, en particular preservar las especies que están en peligro

de extinción, las amenazadas, las endémicas, las raras y las que se

encuentran sujetas a protección especial;

III. Asegurar el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus

elementos;

242 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
IV. Proporcionar un campo propicio para la investigación científica y el

estudio de los ecosistemas y su equilibrio;

V. Generar, rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías,

tradicionales o nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento sustentable de la biodiversidad del territorio nacional;

VI. Proteger poblados, vías de comunicación, instalaciones industriales

y aprovechamientos agrícolas, mediante zonas forestales en montañas

donde se originen torrentes; el ciclo hidrológico en cuencas, así como las

demás que tiendan a la protección de elementos circundantes con los

que se relacione ecológicamente el área; y

VII. Proteger los entornos naturales de zonas, monumentos y vestigios

arqueológicos, históricos y artísticos, así como zonas turísticas, y otras

áreas de importancia para la recreación, la cultura e identidad

nacionales y de los pueblos indígenas.

Artículo 46. Se consideran áreas naturales protegidas:

I. Reservas de la biosfera;

II. Se deroga.

III. Parques nacionales;

IV. Monumentos naturales;

V. Se deroga.

VI. Áreas de protección de recursos naturales;

VII. Áreas de protección de flora y fauna;

VIII. Santuarios;

IX. Parques y Reservas Estatales, y

X. Zonas de preservación ecológica de los centros de población.

Para efectos de lo establecido en el presente Capítulo, son de

competencia de la Federación las áreas naturales protegidas comprendidas en las fracciones I a VIII anteriormente señaladas.

SEM-06-006 243
Los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, en los términos

que establezca la legislación local en la materia, podrán establecer

parques y reservas estatales en áreas relevantes a nivel de las entidades

federativas, que reúnan las características señaladas en los artículos 48 y

50 respectivamente de esta Ley. Dichos parques y reservas no podrán

establecerse en zonas previamente declaradas como áreas naturales

protegidas de competencia de la Federación, salvo que se trate de las

señaladas en la fracción VI de este artículo.

Asimismo, corresponde a los municipios establecer las zonas de

preservación ecológicas de los centros de población, conforme a lo

previsto en la legislación local.

En las áreas naturales protegidas no podrá autorizarse la fundación de nuevos centros de población.

Artículo 47 Bis. Para el cumplimiento de las disposiciones de la presente

Ley, en relación al establecimiento de las áreas naturales protegidas, se

realizará una división y subdivisión que permita identificar y delimitar

las porciones del territorio que la conforman, acorde con sus elementos

biológicos, físicos y socioeconómicos, los cuales constituyen un

esquema integral y dinámico, por lo que cuando se realice la delimitación territorial de las actividades en las áreas naturales protegidas, ésta

se llevará a cabo a través de las siguientes zonas y sus respectivas

subzonas, de acuerdo a su categoría de manejo:

I. Las zonas núcleo, tendrán como principal objetivo la preservación de

los ecosistemas a mediano y largo plazo, en donde se podrán autorizar

las actividades de preservación de los ecosistemas y sus elementos, de

investigación y de colecta científica, educación ambiental, y limitarse o

prohibirse aprovechamientos que alteren los ecosistemas. Estas zonas

podrán estar conformadas por las siguientes subzonas:

a) De protección: Aquellas superficies dentro del área natural

protegida, que han sufrido muy poca alteración, así como ecosistemas

relevantes o frágiles y fenómenos naturales, que requieren de un

cuidado especial para asegurar su conservación a largo plazo.

En las subzonas de protección sólo se permitirá realizar actividades de monitoreo del ambiente, de investigación científica que no

implique la extracción o el traslado de especímenes, ni la modificación

del hábitat.

244 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
b) De uso restringido: Aquellas superficies en buen estado de

conservación donde se busca mantener las condiciones actuales de los

ecosistemas, e incluso mejorarlas en los sitios que así se requieran, y en

las que se podrán realizar excepcionalmente actividades de aprovechamiento que no modifiquen los ecosistemas y que se encuentren sujetas a

estrictas medidas de control.

En las subzonas de uso restringido sólo se permitirán la investigación científica y el monitoreo del ambiente, las actividades de educación

ambiental y turismo de bajo impacto ambiental que no impliquen

modificaciones de las características o condiciones naturales originales,

y la construcción de instalaciones de apoyo, exclusivamente para la

investigación científica o el monitoreo del ambiente, y

II. Las zonas de amortiguamiento, tendrán como función principal

orientar a que las actividades de aprovechamiento, que ahí se lleven a

cabo, se conduzcan hacia el desarrollo sustentable, creando al mismo

tiempo las condiciones necesarias para lograr la conservación de los

ecosistemas de ésta a largo plazo, y podrán estar conformadas básicamente por las siguientes subzonas:

a) De preservación: Aquellas superficies en buen estado de conservación que contienen ecosistemas relevantes o frágiles, o fenómenos

naturales relevantes, en las que el desarrollo de actividades requiere de

un manejo específico, para lograr su adecuada preservación.

En las subzonas de preservación sólo se permitirán la investigación científica y el monitoreo del ambiente, las actividades de educación

ambiental y las actividades productivas de bajo impacto ambiental que

no impliquen modificaciones sustanciales de las características o condiciones naturales originales, promovidas por las comunidades locales o

con su participación, y que se sujeten a una supervisión constante de los

posibles impactos negativos que ocasionen, de conformidad con lo

dispuesto en los ordenamientos jurídicos y reglamentarios que resulten

aplicables.

b) De uso tradicional: Aquellas superficies en donde los recursos

naturales han sido aprovechados de manera tradicional y continua, sin

ocasionar alteraciones significativas en el ecosistema. Están relacionadas particularmente con la satisfacción de las necesidades socioeconómicas y culturales de los habitantes del área protegida.

En dichas subzonas no podrán realizarse actividades que amenacen o perturben la estructura natural de las poblaciones y ecosistemas o

SEM-06-006 245
los mecanismos propios para su recuperación. Sólo se podrán realizar

actividades de investigación científica, educación ambiental y de

turismo de bajo impacto ambiental, así como la infraestructura de apoyo

que se requiera, utilizando ecotécnias y materiales tradicionales de

construcción propios de la región, aprovechamiento de los recursos

naturales para la satisfacción de las necesidades económicas básicas y

de autoconsumo de los pobladores, utilizando métodos tradicionales

enfocados a la sustentabilidad, conforme lo previsto en las disposiciones

legales y reglamentarias aplicables.

c) De aprovechamiento sustentable de los recursos naturales:

Aquellas superficies en las que los recursos naturales pueden ser aprovechados, y que, por motivos de uso y conservación de sus ecosistemas

a largo plazo, es necesario que todas las actividades productivas se

efectúen bajo esquemas de aprovechamiento sustentable.

En dichas subzonas se permitirán exclusivamente el aprovechamiento y manejo de los recursos naturales renovables, siempre que

estas acciones generen beneficios preferentemente para los pobladores

locales, la investigación científica, la educación ambiental y el desarrollo

de actividades turísticas de bajo impacto ambiental.

Asimismo, el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre

podrá llevarse a cabo siempre y cuando se garantice su reproducción

controlada o se mantengan o incrementen las poblaciones de las especies

aprovechadas y el hábitat del que dependen; y se sustenten en los planes

correspondientes autorizados por la Secretaría, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.

d) De aprovechamiento sustentable de los ecosistemas: Aquellas

superficies con usos agrícolas y pecuarios actuales.

En dichas subzonas se podrán realizar actividades agrícolas y

pecuarias de baja intensidad que se lleven a cabo en predios que cuenten

con aptitud para este fin, y en aquellos en que dichas actividades se

realicen de manera cotidiana, y actividades de agroforestería y silvopastoriles, siempre y cuando sean compatibles con las acciones de

conservación del área, y que contribuyan al control de la erosión y evitar

la degradación de los suelos.

La ejecución de las prácticas agrícolas, pecuarias, agroforestales y

silvopastoriles que no estén siendo realizadas en forma sustentable,

deberán orientarse hacia la sustentabilidad y a la disminución del uso de

agroquímicos e insumos externos para su realización.

246 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
e) De aprovechamiento especial: Aquellas superficies generalmente de extensión reducida, con presencia de recursos naturales que

son esenciales para el desarrollo social, y que deben ser explotadas sin

deteriorar el ecosistema, modificar el paisaje de forma sustancial, ni

causar impactos ambientales irreversibles en los elementos naturales

que conformen.

En dichas subzonas sólo se podrán ejecutar obras públicas o

privadas para la instalación de infraestructura o explotación de recursos

naturales, que generen beneficios públicos, que guarden armonía con el

paisaje, que no provoquen desequilibrio ecológico grave y que estén

sujetos a estrictas regulaciones de uso sustentable de los recursos

naturales.

f) De uso público: Aquellas superficies que presentan atractivos

naturales para la realización de actividades de recreación y esparcimiento, en donde es posible mantener concentraciones de visitantes,

en los límites que se determinen con base en la capacidad de carga de los

ecosistemas.

En dichas subzonas se podrá llevar a cabo exclusivamente la

construcción de instalaciones para el desarrollo de servicios de apoyo al

turismo, a la investigación y monitoreo del ambiente, y la educación

ambiental, congruentes con los propósitos de protección y manejo de

cada área natural protegida.

g) De asentamientos humanos: En aquellas superficies donde se

ha llevado a cabo una modificación sustancial o desaparición de los

ecosistemas originales, debido al desarrollo de asentamientos humanos,

previos a la declaratoria del área protegida, y

h) De recuperación: Aquellas superficies en las que los recursos

naturales han resultado severamente alterados o modificados, y que

serán objeto de programas de recuperación y rehabilitación.

En estas subzonas deberán utilizarse preferentemente para su

rehabilitación, especies nativas de la región; o en su caso, especies

compatibles con el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas

originales.

En las zonas de amortiguamiento deberá tomarse en consideración

las actividades productivas que lleven a cabo las comunidades que ahí

habiten al momento de la expedición de la declaratoria respectiva,

basándose en lo previsto tanto en el Programa de Manejo respectivo

SEM-06-006 247
como en los Programas de Ordenamiento Ecológico que resulten

aplicables.

Artículo 47 Bis 1. Mediante las declaratorias de las áreas naturales

protegidas, podrán establecerse una o más zonas núcleo y de amortiguamiento, según sea el caso, las cuales a su vez, podrán estar

conformadas por una o más subzonas, que se determinarán mediante el

programa de manejo correspondiente, de acuerdo a la categoría de

manejo que se les asigne.

En el caso en que la declaratoria correspondiente sólo prevea un

polígono general, éste podrá subdividirse por una o más subzonas

previstas para las zonas de amortiguamiento, atendiendo a la categoría

de manejo que corresponda.

En las reservas de la biosfera, en las áreas de protección de recursos

naturales y en las áreas de protección de flora y fauna se podrán

establecer todas las subzonas previstas en el artículo 47 Bis.

En los parques nacionales podrán establecerse subzonas de protección y de uso restringido en sus zonas núcleo; y subzonas de uso

tradicional, uso público y de recuperación en las zonas de

amortiguamiento.

En el caso de los parques nacionales que se ubiquen en las zonas

marinas mexicanas se establecerán, además de las subzonas previstas en

el párrafo anterior, subzonas de aprovechamiento sustentable de los

recursos naturales.

En los monumentos naturales y en los santuarios, se podrán

establecer subzonas de protección y uso restringido, dentro de sus zonas

núcleo; y subzonas de uso público y de recuperación en las zonas de

amortiguamiento.

Artículo 50. Los parques nacionales se constituirán, tratándose de

representaciones biogeográficas, a nivel nacional, de uno o más ecosistemas que se signifiquen por su belleza escénica, su valor científico,

educativo, de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna,

por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien por otras razones

análogas de interés general.

En los parques nacionales sólo podrá permitirse la realización de

actividades relacionadas con la protección de sus recursos naturales, el

incremento de su flora y fauna y en general, con la preservación de

248 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
los ecosistemas y de sus elementos, así como con la investigación,

recreación, turismo y educación ecológicos.

Artículo 62. Una vez establecida un área natural protegida, sólo podrá

ser modificada su extensión, y en su caso, los usos del suelo permitidos

o cualquiera de sus disposiciones, por la autoridad que la haya establecido, siguiendo las mismas formalidades previstas en esta Ley para

la expedición de la declaratoria respectiva.

CAPÍTULO VII

Denuncia Popular

Artículo 191. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, una

vez recibida la denuncia, acusará recibo de su recepción, le asignará un

número de expediente y la registrará.

En caso de recibirse dos o más denuncias por los mismos hechos,

actos u omisiones, se acordará la acumulación en un solo expediente,

debiéndose notificar a los denunciantes el acuerdo respectivo.

Una vez registrada la denuncia, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente dentro de los 10 días siguientes a su presentación,

notificará al denunciante el acuerdo de calificación correspondiente,

señalando el trámite que se le ha dado a la misma.

Si la denuncia presentada fuera competencia de otra autoridad, la

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente acusará de recibo al

denunciante pero no admitirá la instancia y la turnará a la autoridad

competente para su trámite y resolución, notificándole de tal hecho al

denunciante, mediante acuerdo fundado y motivado.

Artículo 192. Una vez admitida la instancia, la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente llevará a cabo la identificación del denunciante,

y hará del conocimiento la denuncia a la persona o personas, o a las

autoridades a quienes se imputen los hechos denunciados o a quienes

pueda afectar el resultado de la acción emprendida, a fin de que presenten los documentos y pruebas que a su derecho convenga en un plazo

máximo de 15 días hábiles, a partir de la notificación respectiva.

La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente efectuará las

diligencias necesarias con el propósito de determinar la existencia de

actos, hechos u omisiones constitutivos de la denuncia.

SEM-06-006 249
Asimismo, en los casos previstos en esta Ley, podrá iniciar los

procedimientos de inspección y vigilancia que fueran procedentes,

en cuyo caso se observarán las disposiciones respectivas del presente

Título.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Artículo 32 Bis. A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

VI. Proponer al Ejecutivo Federal el establecimiento de áreas naturales

protegidas, y promover para su administración y vigilancia, la participación de autoridades federales o locales, y de universidades, centros

de investigación y particulares;

VII. Organizar y administrar áreas naturales protegidas, y supervisar

las labores de conservación, protección y vigilancia de dichas áreas

cuando su administración recaiga en gobiernos estatales y municipales

o en personas físicas o morales;

Ley Federal de Procedimiento Administrativo

Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo:

V. Estar fundado y motivado;

VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o

sobre el fin del acto;

Reglamento de la LGEEPA en materia de Áreas Naturales

Protegidas

Artículo 62. La Secretaría podrá proponer al titular del Ejecutivo Federal

la modificación de una declaratoria de área natural protegida, cuando

hayan variado las condiciones que dieron origen a su establecimiento a

consecuencia de, entre otras, las siguientes circunstancias:

I. El desplazamiento de las poblaciones de vida silvestre que se

encuentren bajo un régimen de protección;

II. Contingencias ambientales, tales como incendios, huracanes, terremotos y demás fenómenos naturales que puedan alterar o modificar los

ecosistemas existentes en el área, o

250 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
III. Por cualquier otra situación grave, que haga imposible el

cumplimiento de los objetivos de su establecimiento.

Artículo 63. Las propuestas de modificación a los decretos por los que

se hubieren declarado áreas naturales protegidas, deberán referirse

al cambio de categoría, extensión, delimitación, usos o actividades

permitidas y, en su caso, las zonas o subzonas.

Artículo 64. Los decretos modificatorios de un área natural protegida,

deberán sustentarse en estudios previos justificativos, y se darán a

conocer en los términos previstos en el Capítulo I del Título Cuarto de

este Reglamento.

Artículo 69. En materia de programas y zonas de restauración en las

áreas naturales protegidas, corresponde a la Secretaría:

I. Coordinar las acciones de restauración tendientes a la recuperación y

restablecimiento de las condiciones que propicien la evolución y la

continuidad de los procesos naturales en las zonas de restauración

ecológica;

II. Mantener las características originales del uso del suelo de los ecosistemas a restaurar, de modo que se evite el establecimiento de asentamientos humanos y la realización de actividades no compatibles con

los objetivos de restauración, y

III. Autorizar la realización de actividades productivas en las zonas

de restauración, cuando éstas resulten compatibles con las acciones

previstas en los programas de manejo y de restauración respectivos.

DECRETO que declara Parque Nacional “Los Remedios”, los terrenos

del Estado de México, que el mismo limita (publicado en el DOF el

15 de abril de 1938).

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados

Unidos Mexicanos- Presidencia de la República.

LAZARO CARDENAS, Presidente Constitucional de los Estados

Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:

Que en uso de las facultades que me conceden los artículos 18, 23 y

41 de la Ley Forestal de 5 de abril de 1926 y atendiendo a lo dispuesto en

los artículos 39, 47 y 48 de su propio reglamento, y

SEM-06-006 251
CONSIDERANDO que dentro de los sitios de mayor atractivo que

se encuentran en las inmediaciones de la Capital de la República, figura

como lugar sumamente interesante, la zona de lomeríos conocida con el

nombre de “Los Remedios”, cuyos contrastes orográficos imprimen a

este lugar una típica belleza natural,

CONSIDERANDO que siendo este lugar uno de los que conserva

las más primitivas tradiciones, es visitado por numerosos turistas, por lo

que es necesario mejorar sus actuales condiciones mediante trabajos de

reforestación con especies de ornato y forestales, que impriman mayor

atractivo a esta zona que constituye además un lugar de interés, en lo

que se refiere especialmente a la obra arquitectónica del acueducto y

templo colonial, constituyendo así un bello sitio de atractivo para el

turismo en general;

CONSIDERANDO que con los trabajos de reforestación que se han

venido llevando a cabo en aquella zona, por el Departamento Forestal y

de Caza y Pesca, se conseguirá restituir la vegetación perdida y proteger

por consiguiente de los agentes físicos de desintegración, los lomeríos

del contorno y restaurar el antiguo paisaje forestal de la comarca;

CONSIDERANDO que esta región no se conservaría de una

manera conveniente ni se podría acondicionar para el mismo turismo,

si se abandonara esta zona a los intereses privados, he tenido a bien

expedir el siguiente

DECRETO:

ARTÍCULO PRIMERO. Se declara Parque Nacional, con la denominación de “Los Remedios”, Estado de México, la zona comprendida

dentro de los linderos siguientes:

Partiendo del cerro de Moctezuma, se continúa con dirección

Sureste hasta llegar al cerro Chiluca; de este punto el lindero sigue con

dirección Sureste pasando por el cerro de Tenantongo; de aquí el lindero

cambia hacia el Noreste hasta llegar a la loma de la Tepalcata, continuándose con la misma dirección Noreste hasta llegar al lugar conocido por

Cruz de Vicenteco; de este lugar el lindero sigue al Noroeste para llegar

al paraje denominado El Repartidor, de cuyo lugar el lindero cambia

hacia el Suroeste hasta el cerro Moctezuma, que fue el punto de partida.

ARTÍCULO SEGUNDO. El Departamento Forestal y de Caza y

Pesca, tendrá bajo su cuidado la reforestación, acondicionamiento y

252 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
conservación del Parque Nacional a que se refiere el artículo primero del

presente Decreto.

ARTÍCULO TERCERO. El Departamento Forestal y de Caza y

Pesca, con la cooperación del Departamento del Distrito Federal, Secretaría de la Defensa Nacional y demás autoridades locales, procederá a

verificar las plantaciones que de acuerdo con las necesidades del lugar,

sea necesario llevar a cabo.

ARTÍCULO CUARTO. Los terrenos comprendidos dentro de los

linderos fijados en el artículo primero del presente Decreto, quedarán

en posesión de sus respectivos dueños, en tanto cumplan con las disposiciones que sobre el particular dicte el Servicio Forestal en beneficio del

poblado y fomento del turismo.

TRANSITORIO

ARTÍCULO UNICO. El presente Decreto entrará en vigor a los tres

días de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su

debida publicación y observancia, promulgo el presente Decreto en la

residencia del Poder Ejecutivo Federal, a los veintiocho días del mes de

marzo de mil novecientos treinta y ocho.- Lázaro Cárdenas.- Rúbrica.-

El Jefe del Departamento Forestal y de Caza y Pesca, Miguel A. de

Quevedo.- Rúbrica.- Al C. Lic. Ignacio García Téllez, Secretario de

Gobernación.- Presente.

SEM-06-006 253

Secretariado de la Comisión

para la Cooperación Ambiental

Determinación del Secretariado en conformidad con el artículo 15(1)

del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionaria: Asociación Fuerza Unida Emiliano Zapata

en Pro de las Áreas Verdes, A.C.

Representada por: Patricia Canales Martínez

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Petición revisada: 2 de marzo de 2007

Petición original: 9 de noviembre de 2006

Fecha de la

notificación: 20 de marzo de 2008

Núm. de petición: SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios)

I. INTRODUCCIÓN

El 9 de noviembre de 2006, Patricia Canales Martínez, en representación de la Asociación Fuerza Unida Emiliano Zapata en Pro de las

Áreas Verdes, A.C. (la “Peticionaria”), presentó ante el Secretariado de

la Comisión para la Cooperación Ambiental (el “Secretariado”), una

petición en conformidad con el artículo 14 del Acuerdo de Cooperación

Ambiental de América del Norte (“ACAAN” o el “Acuerdo”). La

Peticionaria asevera que México está incurriendo en omisiones en la

aplicación efectiva de su legislación ambiental respecto del área natural

protegida Parque Nacional Los Remedios, en Naucalpan, Estado de

México.

El Secretariado puede examinar las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que cumplan con

los requisitos establecidos en el artículo 14(1) del Acuerdo. Cuando

255
considera que una petición cumple con tales requisitos, el Secretariado

determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte.

Para llegar a esta determinación, el Secretariado se orienta por las

consideraciones listadas en el artículo 14(2) del ACAAN. A la luz de la

respuesta proporcionada por la Parte, el Secretariado puede notificar al

Consejo de la Comisión para la Cooperación Ambiental (el “Consejo”)

que considera que la petición amerita la elaboración de un expediente de

hechos, en términos del artículo 15 del Acuerdo. Mediante el voto de al

menos dos terceras partes de sus miembros, el Consejo puede entonces

ordenar al Secretariado la elaboración del expediente de hechos y, una

vez concluido, autorizar su difusión al público.

En su determinación del 19 de enero de 2007, el Secretariado

consideró que la petición no contenía suficiente información que le

permitiera revisarla y, por consiguiente, no cumplía con el artículo 14

(1)(c) del ACAAN. El Secretariado otorgó a la Peticionaria un plazo de

30 días para presentar una versión revisada de la petición. El 2 de marzo

de 2007, la Peticionaria presentó una versión revisada de la petición,

en la que adjuntó información adicional. El 20 de abril de 2007 el

Secretariado solicitó una respuesta al gobierno de México. México

presentó su respuesta al Secretariado el 16 de julio de 2007.

Luego de analizar la petición a la luz de la respuesta dada por la

Parte, el Secretariado determina conforme al artículo 15(1) del Acuerdo,

que la petición SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios) no amerita la

elaboración de un expediente de hechos, dándose por terminado el

proceso respecto de esa petición.

Mediante la presente determinación, y en conformidad con el

inciso 9.6 de las Directrices para la presentación de peticiones relativas

a la aplicación efectiva de la legislación ambiental (las “Directrices”), el

Secretariado explica las razones por las que considera que la petición no

amerita la elaboración de un expediente de hechos, mismas que se

exponen a continuación.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

En este apartado se resumen la petición original y la petición

revisada, presentada el 2 de marzo de 2007.

A. La petición original

La Peticionaria asevera que México incurre en omisiones en la

aplicación efectiva de los artículos 4 de la Constitución Política de los

256 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Estados Unidos Mexicanos (la “Constitución”); 5, 15 fracciones I y XII,

28, 45, 50, 62, y el capítulo VII “de la Denuncia Popular” de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA);

3 fracciones V y VIII de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo

(LFPA); 32 Bis fracciones VI y VII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF); 65 del Reglamento de la LGEEPA

en materia de Evaluación del Impacto Ambiental (REIA), y 62, 63 y 64

del Reglamento de la LGEEPA en materia de Áreas Naturales Protegidas (RANP), respecto de la conservación, protección y vigilancia del

área natural protegida del Parque Nacional Los Remedios (el “Parque”

o “Los Remedios”). La Peticionaria asevera también la supuesta omisión

en la aplicación efectiva del decreto de creación del Parque, publicado en

el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 15 de abril de 1938.1

La Peticionaria manifiesta que el Parque en cuestión es un área natural protegida (ANP) ubicada en Naucalpan, Estado de México. El

decreto de creación del ANP señala que Los Remedios es uno de los

sitios de mayor atractivo en la capital de la República y reconoce que

deben ejecutarse trabajos de reforestación y restauración del paisaje

forestal, al estimar que su conservación no se alcanzaría si se abandonara la zona a intereses privados.2

La Peticionaria afirma que la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (Semarnat), ha emitido un anteproyecto de decreto

por el que se abroga el similar por el que se estableció el Parque (el

“Anteproyecto de Decreto”). Asevera que el 21 de agosto de 2006, la

Semarnat presentó el Anteproyecto de Decreto ante la Comisión Federal

de Mejora Regulatoria (Cofemer)3 y que el 4 de septiembre de ese año

solicitó la exención de la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR).4

La Peticionaria sostiene que la Semarnat no cuenta con facultades para

abrogar el decreto de creación del ANP. Argumenta que la ley sólo

autoriza a la Semarnat a modificar un ANP, pero que la figura de la

abrogación de decreto no se encuentra contemplada en la legislación en

SEM-06-006 257

1. Petición original, p. 1.

2. Petición original, anexo: Decreto que declara Parque Nacional “Los Remedios”, los

terrenos del Estado de México que el mismo limita, DOF 15-04-1938.

3. Petición original, anexo: Comentarios al Anteproyecto presentados por la Peticionaria

ante la Cofemer el 7 de septiembre de 2006.

4. Petición original, anexo: Oficio núm. COFEME/06/3032, de fecha 14 de septiembre de

2006, emitido por la Coordinación General de Mejora Regulatoria Sectorial y dirigido a

la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental de la Semarnat. El documento

determina que el Anteproyecto de Decreto no crea costos de cumplimiento para los

particulares y que, en consecuencia, no requiere de la presentación de una MIR.
cuestión,5 lo que “iría en contra del fin del legislador de proteger y

preservar ciertas zonas del territorio nacional”6 y violaría el principio de

que la autoridad sólo puede hacer aquello que le está expresamente

permitido.7 Señala que es por consiguiente “ilegal que la autoridad

administrativa encargada de proteger las áreas naturales protegidas, en

este caso la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, sea

ahora la encargada de abrogar el Decreto de creación, y por tanto de

protección del Parque Nacional Los Remedios”.8

La Peticionaria asevera que el Anteproyecto de Decreto, asume

—erróneamente— que el ecosistema de Los Remedios ya no tiene

relevancia nacional debido a la pérdida de sus elementos naturales,9

pero que no toma en cuenta que desde el establecimiento del ANP en

1938, se reconoció la necesidad de restaurar el antiguo paisaje forestal.

La Peticionaria asegura que el Parque es objeto de un proyecto

de desarrollo inmobiliario promovido por el Grupo Desarrollador

Mayorca, S.A de C.V. (Grupo Mayorca). Afirma que el proyecto

inmobiliario se realiza al amparo de permisos para el derribo de árboles

emitidos por autoridades municipales, los cuales fueron declarados

inválidos por una sentencia de un tribunal administrativo.10 La Peticionaria agrega que, en lugar de que la Semarnat o la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) intervengan para proteger el

área remanente del Parque,11 están promoviendo la derogación del

decreto que le dio origen, con el supuesto fin de dar tiempo a la empresa

inmobiliaria para continuar con su proyecto.12

Asimismo, la Peticionaria asevera que la Profepa no ha resuelto

una denuncia popular interpuesta el 20 de septiembre de 2006, la cual se

relaciona con los hechos planteados en la petición.13

258 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

5. LGEEPA, artículo 5; RANP, artículos 62, 63 y 64.

6. Petición original, p. 6.

7. Ibid., p. 8.

8. Ibid., p. 7. Subrayado en el original.

9. Ibid., p. 9.

10. Petición original, anexo: Sentencia de fecha 5 de octubre de 2006 emitida por la

Segunda Sala Regional Naucalpan del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México (TCAEM) en el expediente 518/2006.

11. Petición original, p. 14.

12. Idem.

13. Ibid., p. 2. y anexo: Denuncia popular de fecha 14 de septiembre de 2006 interpuesta el

20 de septiembre de 2006 ante la delegación de la Profepa en el área metropolitana del

valle de México por la Peticionaria. La Peticionaria adjuntó a la petición los siguientes

escritos en los que se comunica el asunto a las autoridades pertinentes de la Parte:
B. La petición revisada

Conforme a la determinación del Secretariado del 19 de enero de

2007, la Peticionaria presentó una petición revisada el 2 de marzo de

2007. En la petición revisada, la Peticionaria hace cita de los artículos 46,

47 bis y 47 bis 1 de la LGEEPA, y 69 del RANP, los cuales no fueron

incluidos en la petición original. Asimismo, la Peticionaria reitera que

México viola el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

La Peticionaria asevera que México está incurriendo en omisiones

en la aplicación efectiva de la LOAPF, la LGEEPA y el RANP con

respecto al Parque Nacional Los Remedios. Señala que la Semarnat

omite conservar, proteger y vigilar el sitio en cuestión,14 permitiendo

el deterioro ambiental del Parque, lo que pone en evidencia la falta

de aplicación efectiva de las disposiciones citadas en la petición.15

La Peticionaria afirma que el Anteproyecto de Decreto contiene una

“confesión implícita” porque las autoridades supuestamente reconocen

que permitieron la invasión del sitio por asentamientos humanos, lo que

redujo el área conservada de 400 a 100 hectáreas.16 La Peticionaria señala

que no obstante que el ANP es administrada por el gobierno del Estado

de México, su gestión estuvo a cargo de las autoridades federales hasta

1995.17

La Peticionaria asevera que en 2006, las autoridades del municipio

de Naucalpan supuestamente otorgaron permisos para el derribo de 120

árboles dentro del ANP. La petición contiene una reseña sobre los

recursos interpuestos en contra de dichos permisos18 y señala que éstos

no prosperaron porque las autoridades jurisdiccionales estimaron que

los demandantes carecían de interés jurídico y legítimo para actuar en el

SEM-06-006 259

denuncia del 12 de mayo de 2006 presentada ante la Secretaría de Medio Ambiente

del Gobierno del Estado de México; escritos del 16 de octubre de 2006 presentados

ante la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental y la Coordinación General Jurídica de la Semarnat; escritos del 11, 23 y 28 de agosto de 2006 presentados ante

la delegación de la Profepa en el área metropolitana del valle de México y denuncias

del 28 de abril de 2006 enviadas por correo electrónico a <delegado@em.semarnat.

gob.mx>; y <denuncias@correo.profepa.gob.mx>.

14. Petición revisada, p. 1.

15. Ibid., p. 7.

16. Idem.

17. Ibid., p. 8.

18. Ibid., pp. 4 y 5.
juicio.19 La Peticionaria asevera que con la resolución, el Grupo Mayorca

podrá derribar árboles dentro de un ANP.20

III. RESUMEN DE LA RESPUESTA

En su respuesta, México señala la existencia de procedimientos

pendientes de resolverse, por lo que, conforme al artículo 14(3)(b) del

ACAAN, solicita al Secretariado no continuar con el trámite de la

petición. Asimismo, México sostiene que la petición no cumple con los

requisitos del artículo 14(1)(b) porque supuestamente no identifica

claramente a la Peticionaria.21

México asevera que cuenta con las facultades para abrogar el

decreto de protección de Los Remedios porque “si existe la facultad

de proponer el establecimiento de áreas naturales protegidas, existe

concomitantemente la facultad de proponer su abrogación.”22 México

argumenta que los tribunales mexicanos han interpretado que el término modificar—utilizado en el artículo 62 de la LGEEPA—23incluye

también el alterar, variar y derogar.24

México asevera que la expedición del Anteproyecto de Decreto

que deroga la creación del Parque en cuestión, sólo modificaría la

jurisdicción sobre Los Remedios, al pasar de ser un parque nacional a

parque estatal.25México señala que la Semarnat negó tres autorizaciones

en materia de impacto ambiental al Grupo Desarrollador Mayorca, S.A.

de C.V.26 y expone que en la época en que se creó el Parque “no se

establecieron los elementos técnico-administrativos que permitieran el

mantenimiento y la continuidad de los procesos naturales del área.”27

260 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

19. Petición revisada, anexo: Resolución dictada por la tercera sección de la Sala Superior

del TCAEM respecto de los recursos de revisión 1185/2006 y 1186/2006 acumulados,

de fecha 31 de enero de 2007.

20. Petición revisada, p. 5.

21. Respuesta, pp. 17-21.

22. Ibid., p. 22.

23. LGEEPA, artículo 62. “Una vez establecida un área natural protegida, sólo podrá ser

modificada su extensión, y en su caso, los usos de suelo permitidos o cualquiera de

sus disposiciones, por la autoridad que la haya establecido, siguiendo las mismas

formalidades previstas en esta Ley par la expedición de la declaratoria respectiva”.

24. Respuesta, p. 24.

25. Ibid., p. 29.

26. Ibid., pp. 30-33.

27. Ibid., p. 43.
IV. ANÁLISIS

La presente determinación corresponde a las etapas del procedimiento de peticiones prevista en los artículos 14(3) y 15(1) del ACAAN.

Tras ampliar su razonamiento respecto de las objeciones procedimentales de México sobre la admisibilidad de la petición, el Secretariado

expone aquí las razones por las cuales estima que la petición SEM-06-006

(Parque Nacional Los Remedios) no amerita la elaboración de un expediente de hechos. El Secretariado considera que las aseveraciones sobre

la realización de obras de construcción en el Parque son materia de

un procedimiento pendiente. En cuanto a las aseveraciones sobre el

Anteproyecto de Decreto y el trámite de una denuncia popular, si bien

no corresponden a procedimientos en curso, la respuesta de México

arroja luz sobre actos de aplicación que parecen haberlas atendido.

Respecto a la obligación de México de conservar, proteger y vigilar el

sitio en cuestión, se desprende de la respuesta que las causas que

originaron el deterioro de Los Remedios al parecer tuvieron lugar antes

de la entrada en vigor del ACAAN.

A. Objeciones procedimentales de México sobre la petición

1. Párrafo inicial del artículo 14(1)

México señala que el desarrollo urbano no está comprendido

dentro de la definición de legislación ambiental del Acuerdo, por lo que

la aseveración sobre el crecimiento urbano irregular que supuestamente

se permitió en Los Remedios no debería incluirse en el análisis del

Secretariado.28 Sin calificar si el deterioro de Los Remedios fue originado por el desarrollo urbano irregular, el Secretariado determinó que las

disposiciones sujetas al análisis en esta notificación, califican como

legislación ambiental porque están orientadas a la “protección del

medio ambiente, a través de [...] la protección de [...] las áreas naturales

protegidas.”29

Respecto del Anteproyecto de Decreto, México estima que no es

legislación ambiental porque no es un instrumento firme que pueda

modificarse en cualquier momento.30 Al respecto, el Secretariado nunca

SEM-06-006 261

28. Ibid., p. 40.

29. SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios), determinación con base en el artículo

14(1) (19 de enero de 2007), pp.3-7, y determinación con base en el artículo 14(1)(2) (20

de abril de 2007), pp. 5-6. Cfr. ACAAN, artículo 45(2)(a)(iii).

30. Respuesta, p. 47.
ha estimado que dicho anteproyecto sea legislación ambiental como lo

señala la Parte.31

México agrega que la petición no puede alegar una omisión real,

toda vez que se trata de un “acto futuro de realización eventual y no

inminente”32 por lo que no puede aseverarse que se está incurriendo en

omisiones en la aplicación efectiva de la legislación ambiental. En este

punto, el Secretariado consideró en su determinación de enero de 2007

que tal condición:

[S]e satisface aún si el decreto por el que suprimiría el ANP se encuentra en

fase de anteproyecto, ya que México podría tomar medidas de aplicación

de su legislación ambiental respecto de las aseveraciones planteadas en la

petición, antes de la entrada en vigor de dicho instrumento.33

Con relación al artículo 4 de la Constitución, México argumenta

que no puede ser objeto de análisis en el marco del proceso de peticiones

y cita una determinación del Secretariado que en su momento, así lo

estimó. Sin embargo, el Secretariado no descarta la disposición constitucional porque sirve para orientar el análisis de la legislación ambiental

en cuestión, siempre que éste sea armónico y sistematizado.34

2. Admisibilidad de la petición en conformidad con el artículo

14(1)(d) del ACAAN

El artículo 14(1)(b) del ACAAN establece que el Secretariado está

autorizado para examinar una petición si identifica claramente a la persona

u organización que presenta la petición. Asimismo, el inciso 2.2 de las

Directrices señala que la petición debe identificar claramente a la o las personas u organizaciones que la presentan.

México asevera que la Peticionaria no identifica claramente a la

organización que presentó la petición y que el Secretariado no debió

solicitar una respuesta a la Parte en cuestión.35 En su determinación del

20 de abril de 2007, el Secretariado examinó la petición teniendo en

mente que el artículo 14(1) no se erige como un instrumento de examen

262 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

31. SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios), determinación con base en el artículo

14(1) (19 de enero de 2007) y determinación con base en el artículo 14(1)(2) (20 de abril

de 2007).

32. Respuesta, p. 47.

33. SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios), determinación con base en el artículo

14(1) (19 de enero de 2007).

34. Idem.

35. Respuesta, pp. 17-21.
procesal que imponga una gran carga a los peticionarios.36 La mención

del nombre de la persona u organización que presentó la petición fue

suficiente para que el Secretariado pudiera identificar claramente a la

Peticionaria. El Secretariado no construye mayores requisitos para la

admisión de peticiones y únicamente solicita los que expresamente

señalan el ACAAN y las Directrices.

B. Existencia de recursos pendientes de resolución

El artículo 14(3)(a) del ACAAN dispone que la Parte, al responder

a una petición, puede informar si el asunto es materia de un procedimiento

pendiente de resolución, en cuyo caso el Secretariado no continuará con el

trámite. México asevera que existen recursos administrativos en trámite

ante la Procuraduría Ambiental del Estado de México (Propaem) y ante

la Profepa, así como dos procedimientos judiciales: uno ante un tribunal

administrativo y otro ante un juzgado penal. México asevera que en

todos los casos se trata de procedimientos pendientes previstos por el

artículo 45(3) del ACAAN que guardan relación con el asunto planteado

en la petición.

El artículo 45(3) del Acuerdo define un procedimiento judicial o

administrativo como:

(a) una actuación judicial, cuasi judicial o administrativa realizada por

una Parte de manera oportuna y conforme a su legislación. Dichas

actuaciones comprenden: la mediación; el arbitraje; la expedición de

una licencia, permiso, o autorización; la obtención de una promesa de

cumplimiento voluntario o un acuerdo de cumplimiento; la solicitud

de sanciones o de medidas de reparación en un foro administrativo o

judicial; la expedición de una resolución administrativa; y

(b) un procedimiento de solución de controversias internacional del que

la Parte sea parte.

El Secretariado ha señalado en otras determinaciones37 que al

aplicar esta forma excepcional de terminación de la petición, verifica si

SEM-06-006 263

36. SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios), determinación con base en el artículo

14(1)(2) (20 de abril de 2007).

37. “El compromiso con el principio de transparencia que permea al ACAAN impide al

Secretariado interpretar el Acuerdo en el sentido de que éste lo autoriza a basarse en

la sola afirmación de una Parte para determinar que se ha actualizado el supuesto

del artículo 14(3)(a) y que el trámite de una petición debe darse por terminado.”

SEM-01-001 (Cytrar II), notificación conforme al artículo 14(3) (13 de junio de 2001).

Cfr. SEM-97-001 (BC Hydro), notificación conforme al artículo 15(1) (28 de abril de
se trata de un procedimiento judicial o administrativo descrito en el

artículo 45(3) del Acuerdo, si el trámite de dicho procedimiento iniciado

por la Parte es oportuno de acuerdo con su legislación, si el procedimiento está relacionado con el mismo asunto planteado en la petición

y si el procedimiento invocado por la Parte en su respuesta puede

—potencialmente— resolver el asunto planteado en la petición. El Secretariado también ha señalado que al excluir asuntos que caen en el ámbito

del artículo 45(3)(a) —e incluso otros que no se ajustan exactamente a la

definición de ese artículo— se evita la duplicación de esfuerzos y la

interferencia con un litigio pendiente.

México señala que la información del apartado I de la respuesta

y los anexos relacionados con los procedimientos pendientes es reservada,38 de conformidad con el artículo 14(3)(a) del ACAAN, la Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México

(LTEM)39 y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Pública Gubernamental (LFTAIG).40

El inciso 17.3 de las Directrices establece que:

Tomando en consideración que la información confidencial o privada

proporcionada por una Parte, organización sin vinculación gubernamental o persona puede contribuir de manera sustancial a la opinión del

Secretariado en cuanto a si se amerita o no la elaboración de un expediente

de hechos, los suministradores de esa información deberían esforzarse por

proporcionar un resumen de esa información o explicación general de por

qué esa información se considera como confidencial.

El 27 de noviembre de 2007, el Secretariado exhortó a México a

proporcionar un resumen de la información confidencial contenida en la

respuesta e informó que de no hacerlo, se limitaría la posibilidad de que

el Secretariado proporcione a la Peticionaria y al público sus razones

para determinar si la petición amerita o no la elaboración de un expediente de hechos. México respondió a la invitación del Secretariado el

26 de febrero de 2008.41

264 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1998); SEM-03-003 (Lago de Chapala II), notificación conforme al artículo 15(1) (18

de mayo de 2005); SEM-04-005 (Centrales Carboeléctricas), notificación conforme al

artículo 15(1) (5 de diciembre de 2005); y SEM-05-002 (Islas Coronado), notificación

conforme al artículo 15(1) (18 de enero de 2007).

38. Respuesta, pruebas 1-35, 37, 47-49.

39. LTEM, artículos 1, 2 fracciones I, II, V y VII, 8, 19, 20 fracción VI y 21.

40. LFTAIG, artículo 14 fracción IV.

41. El resumen de la información confidencial proporcionado por México coincide con

disposiciones orientadas a promover la transparencia que las Partes adoptaron en el

Acuerdo. Cfr. artículos 10(5) y 7(1) del ACAAN.
El resumen de la información confidencial de la respuesta hace

referencia a expedientes de dos procedimientos administrativos (uno

federal y otro estatal) y a dos procedimientos judiciales federales (un

amparo y un procedimiento penal).

El procedimiento administrativo estatal inició en mayo de 2006, a

raíz de una orden de verificación que la Procuraduría de Protección

al Ambiente del Estado de México (Propaem) emitió con relación al

proyecto de construcción del Grupo Mayorca. Lo anterior originó que en

septiembre de ese año la Propaem impusiera la clausura de las obras.

Dicha medida de seguridad fue objeto de una demanda de nulidad y,

posteriormente, de un recurso de revisión, ambas instancias interpuestas ante un tribunal administrativo del Estado de México. El resumen de

la información confidencial de la respuesta señala que el trámite de

dichas instancias ya concluyó —habiéndose confirmado el estado de

clausura—, pero que aún estaba pendiente el trámite del procedimiento

administrativo instaurado por la autoridad estatal.

En cuanto al expediente administrativo federal, México informa

que en mayo de 2006 la Profepa realizó una visita de inspección a las

obras de construcción iniciadas por el Grupo Mayorca. Durante la

inspección se detectaron irregularidades, por lo que en septiembre

de ese año, esa autoridad determinó su clausura. México informa que

el procedimiento administrativo instaurado por la Profepa fue suspendido temporalmente por la existencia del procedimiento iniciado por la

Propaem. México indica que al momento de emitir su respuesta, la

Profepa estaba en fase de preparación de la resolución.

En cuanto a uno de los dos procedimientos judiciales federales,

México refiere un juicio de amparo promovido por la Peticionaria en

contra de una sentencia judicial que declaró válidas las autorizaciones

para el derribo de 120 árboles en el ANP en cuestión. México indica que

al momento de emitir la respuesta, el procedimiento de amparo iniciado

por la Peticionaria seguía pendiente de resolverse ante el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Estado de México.

Respecto segundo procedimiento judicial alegado por México,

la información de la respuesta indica que la autoridad penal está

desahogando una averiguación previa por la presunta comisión de

delitos contra el ambiente en el Parque Nacional Los Remedios.

SEM-06-006 265
Luego de revisar la información que México adjunta en su respuesta, el Secretariado estima que los procedimientos administrativos

iniciados por la Propaem y la Profepa parecen relacionarse con las

aseveraciones sobre el supuesto derribo de árboles y la ejecución de

un proyecto inmobiliario dentro del Parque Nacional Los Remedios,

coinciden con la definición del artículo 45(3) del Acuerdo y, para los

efectos del artículo 14(3)(a), están pendientes de resolución, por lo que

determina no proseguir con el trámite de la petición respecto de ellos.

En cuanto al amparo iniciado por la Peticionaria, el Secretariado

estima que, su resolución podría satisfacer la aseveración sobre la validez del otorgamiento de permisos municipales para el derribo de árboles en el ANP en cuestión, de manera que no amerita su inclusión en un

expediente de hechos.

Por lo que se refiere a la investigación penal en curso por la posible

comisión de delitos contra el ambiente en el Parque Nacional Los Remedios, si bien no cae dentro de la definición del artículo 45(3), el Secretariado determina no continuar con su análisis. El Secretariado ya ha

estimado que una investigación penal involucra cierto grado de confidencialidad y sensibilidad que la hacen vulnerable a una interferencia

involuntaria, por lo que la preparación de un expediente de hechos presenta el riesgo de interferir —potencialmente— con dicha investigación.42

C. La petición no amerita la elaboración de un expediente de

hechos

Después de considerar la petición SEM-06-006 (Parque Nacional

Los Remedios), el Secretariado concluye que, a la luz de la respuesta

de México, existe información sobre actos de aplicación que parecen responder adecuadamente a las aseveraciones relativas al Anteproyecto de

Decreto, el trámite de una denuncia popular y el deterioro del Parque

Nacional Los Remedios. Sin pretender sentar una conclusión sobre si la

Parte en cuestión ha aplicado efectivamente su legislación ambiental con

respecto a tales aseveraciones, el Secretariado estima conveniente no

recomendar un expediente de hechos.

En conformidad con el inciso 10.1 de las Directrices, el Secretariado

expone su razonamiento a continuación.

266 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

42. SEM-00-004 (Tala en BC), notificación conforme al artículo 15(1) (27 de julio de 2001).
1. No se recomienda un expediente de hechos respecto de la las

aseveraciones relacionadas con el Anteproyecto de Decreto

La Peticionaria asevera que sólo la modificación y extensión de un

ANP están previstas en el artículo 62 de la LGEEPA y que, por lo tanto, la

Semarnat no cuenta con facultades para abrogar el decreto de protección

del ANP. La Peticionaria añade que el Anteproyecto de Decreto pretende otorgar tiempo a una empresa para dar marcha a un proyecto

inmobiliario en el ANP.

En su respuesta, México argumenta que la Semarnat cuenta con

facultades suficientes porque “es claro que si existe la facultad de

proponer el establecimiento de áreas naturales protegidas, existe

concomitantemente la facultad de proponer su abrogación”43 y sostiene

que una tesis jurisprudencial no sólo sustenta de manera análoga dicho

razonamiento, sino que además ha interpretado que el término modificar

—adoptado por la LGEEPA— incluye al de derogar.44 México también

argumenta que el Anteproyecto de Decreto sólo implica un cambio en

la esfera de protección del ANP, la cual estará sujeta a restricciones

similares a las actuales, pero de orden estatal.45 México presenta información sobre la determinación de la Semarnat de negar las autorizaciones en materia de impacto ambiental a tres proyectos inmobiliarios

promovidos por el Grupo Mayorca.46México añade que el Anteproyecto

de Decreto, si bien desvanece la protección federal, crea otra de orden

estatal, con mecanismos y restricciones similares a las previstas por la

LGEEPA.

Sin calificar la existencia o alcance de las facultades de la Semarnat,

el Secretariado estima que la respuesta no deja abiertas cuestiones

centrales respecto a la aseveración sobre la falta de facultades para

emitir el Anteproyecto de Decreto. El Secretariado ya había identificado

en su determinación del 19 de enero de 2007 que la petición no contenía

una explicación sobre cómo se materializaba la supuesta desprotección

de Los Remedios, a la luz de la protección estatal del Parque. Por otro

lado, el Secretariado considera que un expediente de hechos no proporcionaría información relevante sobre el significado y alcance del término

modificar, puesto que se trata de una cuestión fundamentalmente legal.

SEM-06-006 267

43. Respuesta, p. 22.

44. Ibid., pp. 22-24.

45. Ibid., pp. 27-29.

46. Ibid., pp. 30-33.
A la luz de la respuesta de México y ante la falta de aseveraciones

más específicas sobre la supuesta desprotección del sitio en cuestión

mediante la instrumentación del Anteproyecto de Decreto, el Secretariado determina no recomendar la elaboración de un expediente de

hechos.

2. No se recomienda un expediente de hechos respecto de la

aseveración sobre el trámite de una denuncia popular

La Peticionaria asevera que la Profepa no ha resuelto una denuncia

popular relacionada con el derribo de árboles dentro del Parque

Nacional Los Remedios.47 Los artículos 191 y 192 de la LGEEPA, citados

en la petición original, establecen el procedimiento para la admisión de

denuncias populares. México señala en su respuesta que recibió por

correo electrónico una denuncia y que determinó su trámite ante la

Propaem al estimar, en aquel entonces, que los hechos descritos

correspondían a infracciones de carácter local. México asevera que la

Propaem dio trámite a la denuncia, mantuvo informada a la Peticionaria

e incluso la incorporó como coadyuvante en el procedimiento administrativo instaurado por dicha autoridad en relación con el asunto

planteado en la petición.48

El Secretariado observa que la denuncia popular derivó en un

procedimiento de inspección y vigilancia relacionado con la aseveración

del derribo de árboles del sitio en cuestión. Asimismo, la información

—confidencial— de la respuesta indica que la denuncia popular de la

Peticionaria dio origen tanto a la suspensión de permisos locales para el

derribo de árboles como a las acciones de investigación de la Profepa.

La petición no proporciona mayores detalles sobre cómo es que

supuestamente no se ha resuelto la denuncia popular, por lo que el

Secretariado estima que la elaboración de un expediente de hechos no se

amerita en este caso.

3. No se recomienda un expediente de hechos respecto a la

aseveración sobre el deterioro del Parque Nacional Los Remedios

La Peticionaria afirma que el Anteproyecto de Decreto para

abrogar el decreto de protección federal contiene una “confesión

268 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

47. Petición original, p. 2 y anexo: Denuncia popular de fecha 14 de septiembre de 2006,

interpuesta por la Peticionaria el 20 de septiembre de 2006 ante la delegación de la

Profepa en el área metropolitana del valle de México.

48. Respuesta, prueba 5: Acuerdo en el expediente Propaem/0335/200[ilegible] del 14 de

junio de 2006, emitido por el titular de la Propaem.
implícita” porque las autoridades supuestamente reconocen en el

Anteproyecto de Decreto que permitieron la invasión del sitio por

asentamientos humanos irregulares que ocasionaron la reducción del

polígono de protección. La Peticionaria señala que no obstante que el

ANP es administrada por el gobierno del Estado de México, su gestión

estuvo a cargo de las autoridades federales hasta 1995 a través de un

convenio de coordinación.

En su respuesta, México asevera que un estudio de la Comisión

Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp) concluye que el

deterioro del Parque se debió a que en la época de su creación no existían

mecanismos jurídico-administrativos que permitieran el mantenimiento y continuidad de los procesos naturales del área, lo que ocasionó

la desaparición gradual de los elementos naturales del sitio.49 México

asevera que la Ley Forestal vigente en 1938 estaba orientada al control

de la explotación forestal, por lo que los parques nacionales —como

Los Remedios— eran concebidos como reservas. Añade que las leyes

forestales de 1942 y 1960 tampoco previeron herramientas de planeación

que pudieran instrumentarse para evitar el deterioro de Los Remedios.

La respuesta señala que la Ley Forestal de 1986 concibió finalmente a los

parques nacionales como verdaderas áreas naturales protegidas, pero

que aún así, la legislación no contaba con criterios de protección para las

áreas ya declaradas.50

México indica que en 1988, la LGEEPA incorporó a los planes y

programas gubernamentales criterios ecológicos-ambientales y, que

entre 1995 y 2000, se introdujeron en la política ambiental los criterios

de sustentabilidad, protección y restauración ecológica.

Asimismo, México señala que el deterioro del sitio en cuestión se

profundizó con el proceso de urbanización de Naucalpan de Juárez. Al

respecto, el estudio de la Conanp precisa que:

[L]a sobreposición que existe con los decretos locales correspondientes al

Parque Estatal Metropolitano, el área de Preservación Ecológica y de

Permuta han sido utilizados de manera constante como pretexto para

favorecer asentamientos y actividades humanas que han deteriorado de

manera irreversible el Parque Nacional “Los Remedios”.51

SEM-06-006 269

49. Respuesta, prueba 50: Estudio técnico justificativo para abrogar el decreto de creación

del Parque Nacional “Los Remedios”, mayo de 2003.

50. Respuesta, pp. 40-42.

51. Respuesta, prueba 50: Estudio técnico justificativo para abrogar el decreto de creación

del Parque Nacional “Los Remedios”, mayo de 2003.
El estudio identifica las circunstancias que afectaron progresivamente la superficie original del Parque, las cuales supuestamente

ocurrieron entre 1970 y 1987. El estudio señala que existen 18 asentamientos dentro del ANP en cuestión y otros seis aledaños que la afectan parcialmente. El estudio apunta que la vegetación nativa de Los

Remedios ha sido gradualmente sustituida por especies exóticas, lo que

ha transformado el entorno original y desplazado a la mayor parte de

la fauna nativa.

El Secretariado encuentra que, si bien la información de la respuesta de México deja cuestiones abiertas sobre la falta de medidas para

instrumentar el decreto de protección de Los Remedios, tales hechos

ocurrieron antes de la entrada en vigor del ACAAN y que, en todo

caso, sólo podrían incluirse como hechos pertinentes, en apego a las

instrucciones que el Consejo ha girado al Secretariado respecto de otras

peticiones.52 Además del proyecto inmobiliario del Grupo Mayorca

—sujeto a un procedimiento pendiente—, los Peticionarios no precisan

la existencia de actos similares que hayan originado el deterioro del

Parque Nacional Los Remedios que el Secretariado pueda recopilar en

un expediente de hechos.53

La obligación de realizar trabajos de reforestación con especies de

ornato y forestales constituye una obligación que México se impuso desde

la aparición del decreto de 1938. Sin embargo, aparentemente éste no

gozó de mecanismos legales e institucionales hasta 1988. El Secretariado

consideró la posibilidad de recomendar un expediente de hechos que se

centrara en la obligación de la Semarnat en cuanto a restaurar el sitio en

270 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

52. Cfr. Resolución de Consejo 96-08 (SEM-96-001Cozumel); Resolución de Consejo 98-07

(SEM-97-001 BC Hydro); Resolución de Consejo 00-03 (SEM-98-007 Metales y

Derivados); Resolución de Consejo 01-08 (SEM-97-006 Río Oldman II); Resolución de

Consejo 01-09 (SEM-98-006 Aquanova); Resolución de Consejo 01-10 (SEM-99-002

Aves migratorias); Resolución de Consejo 01-11 (SEM-98-004 Minería en BC);

Resolución de Consejo 01-12 (SEM-00-004 Tala en BC); Resolución de Consejo 02-02

(SEM-97-002 Río Magdalena); Resolución de Consejo 02-03 (SEM-00-005 Molymex II);

Resolución de Consejo 03-16 (SEM-02-003Pulpa y Papel); Resolución de Consejo 04-03

(SEM-02-001 y SEM-04-006 Explotación forestal en Ontario y Explotación forestal en

Ontario II ); Resolución de Consejo 04-05 (SEM-03-005 Technoparc de Montreal); 05-05

(SEM-03-004 ALCA-Iztapalapa II); Resolución de Consejo 06-07 (SEM-04-007

Automóviles de Québec).

53. “Resulta evidente para este Secretariado que la voluntad de las Partes que suscribieron el ACAAN es que el mismo tenga aplicación a partir de la fecha en que inicia su

vigencia, circunstancia que se confirma de la lectura meditada de su texto, en el cual

se advierte tal intención, y del hecho de que en su articulado no se mencione

expresamente lo contrario.” SEM-96-001 (Cozumel), notificación conforme al artículo

15(1) (7 de junio de 1996).
cuestión. Sin embargo, las acciones —o la deficiencia de éstas— para

recuperar la integridad original del Parque, no forman parte de aseveraciones documentadas en la petición, por lo que el Secretariado

determina no recomendar la elaboración de un expediente de hechos.

V. DETERMINACIÓN

Por las razones que aquí se han expuesto, el Secretariado considera

que la petición SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios) no amerita la

elaboración de un expediente de hechos y así lo informa a la Peticionaria

y al Consejo, en conformidad con el inciso 9.6 de las Directrices. El

Secretariado encontró la existencia de recursos pendientes de resolución

respecto del derribo de árboles y de un proyecto de desarrollo inmobiliario que pretende ubicarse dentro del ANP en cuestión. Asimismo,

el Secretariado estima que la información de la respuesta de México

arroja luz sobre actos de aplicación que parecen haber atendido las

aseveraciones de la Peticionaria sobre la supuesta ausencia de facultades para la expedición del Anteproyecto de Decreto y sobre el trámite de

una denuncia popular. Con relación al deterioro del Parque Nacional

Los Remedios, si bien es una cuestión abierta, el ACAAN no autoriza al

Secretariado a investigar los hechos anteriores a la entrada en vigor de

dicho instrumento.

En conformidad con el inciso 9.6 de las Directrices, el Secretariado

informa a la Peticionaria y al Consejo que da por terminado el trámite de

la petición SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios).

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Adrián Vázquez Gálvez

Director ejecutivo

ccp: Enrique Lendo Fuentes, Semarnat

David McGovern, Environment Canada

Jerry Clifford, US-EPA

Peticionaria

SEM-06-006 271

SEM-07-001

(Minera San Xavier)

SUBMITTERS: PRO SAN LUIS ECOLOGICO, A.C.

PARTY: MEXICO

DATE: 5 February 2007

SUMMARY: The Submitter asserts that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental laws with

respect to the authorization of an open-pit mining

project in the town of Cerro de San Pedro, San

Luis Potosí.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1)

(4 April 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have not been met.

REV. SUB.

ART. 14(1) & (2)

(29 June 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have been met, and that the submission merits

requesting a response from the Party.

273

Secretariado de la Comisión para la Cooperación

Ambiental de América del Norte

Determinación del Secretariado en conformidad con el artículo 14(1)

del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionaria: Pro San Luis Ecológico, A.C.

Representada por: Mario Martínez Ramos

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Fecha de recepción: 5 de febrero de 2007

Fecha de la

determinación: 4 de abril de 2007

Núm. de petición: SEM-07-001 (Minera San Xavier)

I. INTRODUCCIÓN

El 5 de febrero de 2007, Mario Martínez Ramos, en representación

de Pro San Luis Ecológico, A.C. (la “Peticionaria”), presentó ante el

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental (el “Secretariado”) una petición ciudadana, en conformidad con el artículo 14 del

Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (“ACAAN”

o el “Acuerdo”). La Peticionaria asevera que México está incurriendo en

omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental respecto

de la autorización de un proyecto de minería a cielo abierto ubicado en el

municipio de Cerro de San Pedro, San Luis Potosí.

El Secretariado puede examinar las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que cumplan con

los requisitos establecidos en el artículo 14(1) del Acuerdo. Cuando considera que una petición cumple con tales requisitos, el Secretariado

determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte.

Para llegar a esta determinación, el Secretariado se orienta por las consideraciones listadas en el artículo 14(2) del ACAAN. El Secretariado ha

275
determinado que la petición no cumple con todos los requisitos

del artículo 14(1) por las razones que se exponen en la presente

determinación.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

La Peticionaria asevera que México incurre en omisiones en la aplicación efectiva de los artículos 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (la “Constitución Federal”); 15 de la Constitución

Política del Estado de San Luis Potosí (la “Constitución de SLP”); 3, fracción XX, 15, fracción XI, 28, 30, 35, 79, fracción II, 145, 146 y 181, de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA);

5, 9, 16, fracción IV, y 20 del Reglamento de la LGEEPA en materia de

Impacto Ambiental (RIA); 36 del Reglamento de la LGEEPA en materia

de Residuos Peligrosos (RRP); el decreto administrativo que aprueba el

Plan de Ordenación de San Luis Potosí y su Zona Conurbada (POSLP); la

Norma Oficial Mexicana NOM-059-ECOL-1994 que determina las especies y subespecies de flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas en

peligro de extinción, amenazadas, raras y las sujetas a protección especial, y que establece especificaciones para su protección (NOM-059), y el

decreto de veda por tiempo indefinido para el alumbramiento de agua

del subsuelo en la región denominada Valle de San Luis Potosí, S.L.P.

(Decreto de Veda).

La petición describe que el proyecto promovido por la empresa

Minera San Xavier, S.A. de C.V., (“Minera San Xavier” o la “Promovente”), filial mexicana de la empresa canadiense Metallica Resources

Inc.,1 se ubica en el Cerro San Pedro, San Luis Potosí, y consiste en la

explotación de un yacimiento de oro y plata por el método de tajo a cielo

abierto (el “Proyecto”).2 De acuerdo con los anexos de la petición, el 26

de febrero de 1999 la Dirección General de Ordenamiento Ecológico e

Impacto Ambiental (DGOEIA)3 del Instituto Nacional de Ecología (INE)

autorizó el Proyecto al emitir la autorización en materia de impacto y

riesgo ambiental para el cambio del uso de suelo (AIA-1999).

A raíz de diversos recursos interpuestos por la Peticionaria en

contra de la AIA-1999,4 el 1 de septiembre de 2004 el Tribunal Federal de

276 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Petición, p. 1.

2. Ibid., anexo 4, p. 15.

3. Ibid., anexo 1, p. 1. En la actualidad, las funciones de la DGOEIA recaen en la Dirección

General de Impacto y Riesgo Ambiental de la Semarnat.

4. En contra de la AIA-1999, la Peticionaria interpuso: i) un recurso de revisión, mismo

que fue desechado por el INE; ii) una demanda de nulidad ante el Tribunal Federal
Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) declaró la nulidad lisa y llana de

la autorización.5 En contra del fallo del TFJFA, la Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y la Promovente presentaron un recurso de revisión y una demanda de amparo, respectivamente.6 Aunque el recurso de queja promovido por la Semarnat no prosperó, el amparo promovido por la Minera San Xavier le fue resuelto

favorablemente por el Noveno Tribunal Colegiado de Distrito. En conformidad con el amparo otorgado a la Minera San Xavier, el TFJFA emitió una nueva sentencia el 5 de octubre de 2005 en la que confirmó la

nulidad de la AIA-1999 pero “para el efecto de que la autoridad emita

una nueva resolución en la que resuelva la solicitud [...] presentada por

Minera San Xavier, S.A. de C.V. de acuerdo con los lineamientos dados

en este fallo”.7

En cumplimiento con la sentencia del TFJFA, y en virtud de que la

AIA-1999 dejó de surtir efectos al haberse declarado nula, el 10 de abril

de 2006 la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA,

anteriormente DGOEIA) emitió una nueva resolución en materia de

impacto ambiental (AIA-2006) por la que autorizó el Proyecto. En la

AIA-2006, la DGIRA estimó que, como resultado de la evaluación del

Proyecto, éste no contraviene las disposiciones jurídicas ambientales y

su desarrollo no propiciará que una o más especies puedan ser declaradas como amenazadas o en peligro de extinción.8La Peticionaria asevera

que la DGIRA interpretó el fallo del TFJFA para dar un giro al fondo del

asunto —que ya había sido juzgado— y emitir la AIA-2006 en respaldo

del Proyecto.

La Peticionaria afirma que las autoridades jurisdiccionales ordenaron a la DGIRA “resolver la solicitud de autorización” y no abrir el

procedimiento de evaluación del impacto ambiental, mediante solicitudes de nueva documentación e información a la Minera San Xavier.9 La

Peticionaria asevera que el TSJFA no ordenó a la DGIRA “purgar omisiones de la solicitud” y que al haberlo hecho, esta Dirección violó el

cumplimiento de la sentencia.10

SEM-07-001 277

de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), quien confirmó la AIA-1999, y iii) una

demanda de amparo ante el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Primer Circuito, cuya resolución fue favorable a la Peticionaria. Petición, anexo 3

pp. 1-8 y anexo 4, pp. 4-7.

5. Petición, p. 3.

6. Ibid.

7. Ibid., p. 5 (negritas en el original).

8. Ibid., anexo 4, p. 118.

9. Ibid, p. 8.

10. Ibid.
La Peticionaria asevera que hay inconsistencias entre las cantidades de explosivos expresadas en la AIA-1999 y los volúmenes solicitados

a la Secretaría de la Defensa Nacional. En cuanto al balance de agua

manifestado por la Minera San Xavier, la Peticionaria asevera que los

balances de agua en la AIA-1999 y la AIA-2006 no contienen datos uniformes y que además no corresponden a la descripción del Proyecto. La

Peticionaria manifiesta que de llevarse a cabo el Proyecto, se ocasionarían daños al acuífero del valle de San Luis Potosí en virtud del flujo

horizontal que los contaminantes tendrían.11

III. ANÁLISIS

El artículo 14 del ACAAN autoriza al Secretariado a considerar

aquellas peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está incurriendo

en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental. Tal

y como el Secretariado lo ha expresado en anteriores determinaciones

elaboradas con base en el artículo 14(1), éste no se erige como un instrumento de examen procesal que imponga una gran carga a los peticionarios,12 por lo que el Secretariado analizó la petición en cuestión con tal

perspectiva en mente.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) permite al Secretariado considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte está incurriendo en omisiones

en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.” Al respecto, la

Peticionaria es una asociación civil sin vinculación gubernamental.

Cumplida esta premisa, el Secretariado hizo un análisis sobre: i) si la

petición “asevera” la presunta omisión en la “aplicación efectiva” de la

legislación ambiental y no su deficiencia; ii) si cada una de las disposiciones que se citan en la petición se ajustan al concepto que da el ACAAN de

“legislación ambiental” en su artículo 45(2),13 y iii) si las afirmaciones

278 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

11. Ibid., pp. 13-14.

12. Véanse en este sentido, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación conforme al artículo 14(1) (26 de mayo de 1998), y SEM-98-003 (Grandes Lagos), Determinación

conforme al artículo 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).

13. El artículo 45 del ACAAN define “legislación ambiental” como:

2. Para los efectos del Artículo 14(1) y la Quinta Parte:

(a) “legislación ambiental” significa cualquier ley o reglamento de una Parte, o sus

disposiciones, cuyo propósito principal sea la protección del medio ambiente, o la

prevención de un peligro contra la vida o la salud humana, a través de:

(i) la prevención, el abatimiento o el control de una fuga, descarga, o emisión de

contaminantes ambientales,
cumplen con el requisito de temporalidad en cuanto a aseverar que está

teniendo lugar una omisión de la Parte en la aplicación efectiva de la legislación ambiental.14 El Secretariado determinó que la petición en su conjunto alega una omisión de la aplicación efectiva de la legislación

ambiental y no su deficiencia.

A continuación el Secretariado examinó las disposiciones legales

citadas en la petición y determinó que algunas no pueden revisarse dentro del procedimiento de peticiones ciudadanas. En su análisis, el Secretariado estimó que la resolución emitida por el TSJFA no es en sí misma,

legislación ambiental en los términos del Acuerdo, aunque podría contener información respecto de la supuesta omisión de México en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.

Respecto del artículo 4 de la Constitución Federal, el párrafo cuarto

sienta el derecho que toda persona tiene a un medio ambiente adecuado.15 El Secretariado ya ha hecho consideración de este artículo en

otras determinaciones16 al estimar que la definición del contenido de

esta garantía individual debe complementarse con el análisis de otras

disposiciones.17 Respecto al artículo 15 de la Constitución de SLP, el

SEM-07-001 279

(ii) el control de químicos, sustancias, materiales o desechos peligrosos o tóxicos, y

la diseminación de información relacionada con ello; o

(iii) la protección de la flora y fauna silvestres, incluso especies en peligro de

extinción, su hábitat, y las áreas naturales protegidas en territorio de la Parte, pero

no incluye cualquier ley o reglamento, ni sus disposiciones, directamente relacionados con la seguridad e higiene del trabajador.

(b) Para mayor certidumbre, el término “legislación ambiental” no incluye ninguna

ley ni reglamento, ni sus disposiciones, cuyo propósito principal sea la administración de la recolección, extracción o explotación de recursos naturales con fines

comerciales, ni la recolección o extracción de recursos naturales con propósitos de

subsistencia o por poblaciones indígenas.

(c) El propósito principal de una disposición legislativa o reglamentaria en particular,

para efectos de los incisos (a) y (b) se determinará por su propósito principal y no por

el de la ley o del reglamento del que forma parte.

14. El Secretariado ya ha determinado anteriormente los parámetros en la oración inicial

del artículo 14(1) del Acuerdo. Véase SEM-99-002 (Aves migratorias), Determinación

conforme al artículo 14(1) y (2) (23 de diciembre de 1999).

15. Constitución Federal, artículo 4, párrafo cuarto: “Toda persona tiene derecho a un

medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”. El párrafo cuarto fue

adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (“DOF”)

el 28 de junio de 1999 y entró en vigor al día siguiente de su publicación.

16. SEM-05-003 (Contaminación ambiental en Hermosillo II), Determinación con base en los

artículos 14(1) y (2) (9 de noviembre de 2005).

17. “La protección de un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar, así

como la necesidad de proteger los recursos naturales y la preservación y restauración

del equilibrio ecológico son principios fundamentales que buscó proteger el Constituyente y, si bien, éste no define de manera concreta y específica cómo es que ha de
Secretariado nota que esta disposición legal da origen a obligaciones del

estado y los municipios de San Luis Potosí, sin relación con las supuestas

omisiones de las autoridades federales que la Peticionaria alega, por lo

que no se considera para su análisis.18

Los artículos 3, fracción XX, 15, fracción XI, y 79, fracción II, de la

LGEEPA se refieren, respectivamente, a la definición de la manifestación del impacto ambiental (MIA); el criterio de preservación y restauración del equilibrio ecológico en la conducción de la política ambiental, y

el criterio de continuidad en los procesos biológicos en la preservación y

aprovechamiento de flora y fauna silvestres. Los artículos 28 de la

LGEEPA y 5 del RIA establecen la obligación de obtener una autorización en materia de impacto ambiental cuando se desarrollen obras o actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites

y condiciones establecidos en la ley, en particular, las actividades de

exploración, explotación y beneficio de minerales. Por su parte, los

artículos 30 y 35 de la LGEEPA establecen los requisitos que debe contener una MIA, describen el procedimiento de evaluación y especifican los

elementos que la autoridad ambiental debe considerar en su análisis, así

como las características de la resolución en materia de impacto ambiental. Respecto del artículo 181 de la LGEEPA, éste asienta que las autorizaciones que se expidan contraviniendo dicha ley no producen efecto

legal alguno. Los artículos 9 y 20 del RIA se refieren a las modalidades en

que puede presentarse una MIA —general, intermedia y específica— y a

las características de la resolución en materia de impacto ambiental. El

artículo 16, fracción IV, del RIA obliga a las autoridades a considerar la

regulación ecológica de los asentamientos humanos durante el procedimiento de evaluación de una MIA. Por último, los artículos 145 y 146 de

280 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

darse dicha protección, precisamente la definición de su contenido debe hacerse

con base en una interpretación sistemática, coordinada y complementaria de los

ordenamientos que tiendan a encontrar, desentrañar y promover los principios y

valores fundamentales que inspiraron al Poder Reformador [énfasis añadido].”

MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. CONCEPTO,

REGULACIÓN Y CONCRECIÓN DE ESA GARANTÍA, novena época, Tribunales

Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI,

enero de 2005, Tesis I.4o.A.447 A, página 1799, materia administrativa, tesis aislada.

18. Constitución de SLP, artículo 15: “Todos los habitantes del Estado tienen derecho a

gozar de un ambiente sano, por lo que, en la esfera de su competencia y concurrentemente con los Ayuntamientos, el Gobierno del Estado llevará a cabo programas para

conservar, proteger y mejorar los recursos naturales de la entidad, así como para

prevenir y combatir la contaminación ambiental. Las leyes que al efecto se expidan

serán de orden público e interés social y fomentarán la cultura de protección a la

naturaleza, el mejoramiento del ambiente, el aprovechamiento racional de los recursos naturales y la protección y propagación de la flora y la fauna existentes en el

territorio del Estado.”
la LGEEPA y 36 del RRP establecen que en la determinación de los usos

de suelo se debe considerar la proximidad con los centros de población,

los impactos ambientales de un posible evento y la infraestructura

ambiental existente, entre otros factores. También establecen la base

legal para la regulación de actividades altamente riesgosas y restringen

la ubicación de presas de jales a 25 kilómetros de las poblaciones. El

Secretariado estima que las disposiciones citadas son claramente

legislación ambiental, por lo que se consideran para su análisis.

En cuanto a la NOM-059 citada en la petición, el Secretariado

estima que califica como legislación ambiental puesto que lista las especies que se encuentran en alguna categoría de protección y establece restricciones para la extracción de su medio natural. Respecto al POSLP, su

objetivo es la ordenación del sistema urbano y ecológico en el área del

Proyecto, siendo de aplicación general y obligatoria para los sectores

público, social y privado en San Luis Potosí,19 por lo que el Secretariado

estima que se trata de legislación ambiental y se considera para su análisis.20 Por último, el Decreto de Veda establece que no se pueden realizar

alumbramientos de aguas en el subsuelo sino mediante permiso de

las autoridades en materia de agua, y siempre y cuando se demuestre

que no se ocasionarán daños al recurso; es obligatorio y de carácter de

general para todos los usuarios del agua en el acuífero, y tiene como propósito principal la protección del ambiente, por lo que se considera

legislación ambiental.

El apéndice I de esta determinación contiene el texto de las disposiciones legales citadas en la petición que se sujetan a análisis, tomando en

cuenta la vigencia temporal de éstas.21

B. Los seis requisitos del artículo 14(1) del ACAAN

Si bien la petición cumple con el requisito de la oración inicial del

artículo 14, el Secretariado nota que ésta no satisface todos los requisitos

SEM-07-001 281

19. Ibid., anexo 2, pp. 2-3.

20. Ibid., p. 10.

21. Los hechos relacionados con la emisión de las autorizaciones de impacto ambiental se

rigen por las disposiciones jurídicas vigentes al momento en que la Minera San Xavier

presentó ante la DGOEIA la solicitud en materia de impacto ambiental (10 de octubre

de 1997). Lo anterior, en conformidad con tesis de los tribunales mexicanos sobre el

principio de irretroactividad de las normas y en concordancia con el artículo tercero

transitorio del Reglamento de la LGEEPA en materia de Evaluación del Impacto

Ambiental, que establece que todos los procedimientos de evaluación de impacto

ambiental se rigen por el reglamento vigente en el momento en que se presenta la

solicitud.
enlistados en el artículo 14(1). El razonamiento del Secretariado se

expone a continuación:

a. La petición cumple con el requisito del artículo 14(1)(a) porque se

presenta por escrito en un idioma designado por esa Parte, en este

caso el español.22

b. La petición satisface el artículo 14(1)(b), ya que la organización que

la presenta se identifica claramente con la información proporcionada.

c. La petición no cumple el requisito del artículo 14(1)(c), ya que no

proporciona información suficiente que permita al Secretariado

revisarla.

Los anexos de la petición contienen una copia de la AIA-1999 emitida por la DGOEIA, en la que se autoriza y se imponen condicionantes al Proyecto. La petición adjunta, asimismo, una copia de la

sentencia del TSJFA en la que, en cumplimiento de una sentencia

dictada por un Tribunal Colegiado, se declara la nulidad de la

AIA-1999 y se ordena a la DGIRA la expedición de un nuevo resolutivo. La sentencia del TSJFA señala que, por las características

del Proyecto, la autoridad debió solicitar una manifestación de

impacto ambiental en la modalidad específica;23 que la AIA-1999

se otorgó en contravención a la NOM-059,24 y que el Proyecto

no debió autorizarse por ser contrario al POSLP.25 La sentencia

declara la nulidad de la AIA-1999 para el efecto de que la DGIRA

282 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

22. El artículo 19 del ACAAN establece que los idiomas oficiales de la CCA son indistintamente el español, el francés y el inglés. En este mismo sentido, el punto 3.2 de las

Directrices para la presentación de peticiones ciudadanas relativas a la aplicación efectiva de la

legislación ambiental conforme a los artículos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperación Ambiental

de América del Norte (las “Directrices”) establece que: “Las peticiones podrán presentarse en español, francés o inglés, que son los idiomas designados por las Partes para

las peticiones”.

23. Petición, anexo 3, p. 102.

24. “En la norma oficial mexicana aplicada se destaca que ésta es de observancia

obligatoria en cuanto a la conservación, protección, transformación, uso o aprovechamiento del hábitat donde ocurren las especies y subespecies de flora y fauna, lo

cual confirma que no debió otorgarse la autorización de uso de suelo en cita.”

Petición, anexo 3, p. 101.

25. “[... Si] por Decreto de Planificación a 20 años se busca la forma de restaurar la vida

silvestre en el paraje y municipio mencionados[...] por lo que el cambio de uso de

suelo sólo puede dar lugar a poner en peligro la biodiversidad de la zona, por lo que

no debió autorizarse” [énfasis en el original] Petición, anexo 3, p. 98.
emita una nueva resolución en la que resuelva la solicitud de la

Promovente.26

La petición adjuntó la AIA-2006, en la que por segunda ocasión se

otorga la autorización a la Promovente. En dicha autorización, la

DGIRA evaluó el Proyecto bajo la modalidad específica27 y concluyó que éste no demostró impactos que pudieran modificar el

sentido de la resolución original.28 La DGIRA también estimó que

el POSLP designó al Cerro San Pedro funciones económicas relacionadas con la minería29 y consideró que el término de “actividades industriales” —restringidas por el POSLP— no incluye las

“actividades mineras”. En la AIA-2006 la DGIRA consideró que la

NOM-059 no obliga a los particulares o a alguna autoridad a proteger las especies enlistadas o su hábitat.30

La información adjunta a la petición pone de manifiesto la interposición de diversos recursos que llevaron a los tribunales a declarar

la nulidad de la AIA-1999. Sin embargo, el Secretariado no encontró información sobre los recursos intentados en contra de la

AIA-2006. La información podría aclarar si la Peticionaria acudió o

no ante las autoridades jurisdiccionales para cuestionar la validez

de la AIA-2006 con respecto a la sentencia del TSJFA. También

explicaría el contenido del recurso —si es que lo hay—, así como

el estado que guarda el procedimiento. La información podría

abordar si, al recurrir ante los tribunales, se manifestaron las

supuestas omisiones de la DGIRA al evaluar el impacto ambiental

del Proyecto en la AIA-2006.

d. La petición satisface el artículo 14(1)(d), ya que parece encaminada

a promover la aplicación de la ley y no a hostigar a una industria.

La petición esencialmente se enfoca en el procedimiento de evaluación del impacto ambiental a cargo de las autoridades ambientales.

Asimismo, no se desprende que los Peticionarios sean competidores de la empresa Minera San Xavier o Metallica Resources Inc.

Tampoco la petición parece intrascendente, puesto que involucra

cuestiones centrales de la aplicación efectiva de la ley ambiental

SEM-07-001 283

26. Petición, anexo 3, p. 107.

27. Ibid., anexo 4, p. 46.

28. Ibid., anexo 4, p. 50.

29. Ibid., anexo 4, pp. 65-66.

30. Ibid., anexo 4, p. 78.
respecto del procedimiento de evaluación del impacto ambiental

de proyectos mineros.31

e. La petición no cumple el requisito del artículo 14(1)(e), pues

—en consideración del Secretariado y con base en la información

adjunta a la petición— el asunto no ha sido adecuadamente comunicado a las autoridades en México.

La petición anexa una denuncia popular fechada el 6 de febrero de

2005, presentada ante la delegación estatal de la Procuraduría

Federal de Protección al Ambiente en San Luis Potosí. La denuncia

popular alega la supuesta destrucción de especies listadas en la

NOM-059; la ilegalidad de la autorización para la reubicación de

flora silvestre, y el incumplimiento a las condicionantes impuestas

en la AIA-1999.32 Sin embargo, la petición no adjunta información

en la que se comunique a las autoridades mexicanas, aspectos centrales de la petición, tales como la contradicción de la AIA-2006 con

la sentencia del TSJFA; las presuntas omisiones de la DGIRA

durante el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, y

la inconsistencia de datos en los balances de agua, entre otras

afirmaciones relativas a la segunda autorización.

f. Por último, la petición cumple con el artículo 14(1)(f), ya que se

presenta por una organización no gubernamental establecida en el

territorio de una Parte.

IV. DETERMINACIÓN

Por las razones expuestas, el Secretariado considera que la petición

SEM-07-001 (Minera San Xavier) no cumple con los requisitos del inciso

(c) y (e) del Artículo 14(1). De acuerdo con el apartado 6.1 y 6.2 de las

Directrices para la presentación de peticiones ciudadanas relativas a la aplicación efectiva de la legislación ambiental conforme a los artículos 14 y 15 del

Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, el Secretariado

notifica a la Peticionaria que cuenta con 30 días hábiles para presentar

284 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

31. Véase también el apartado 5.4 de las Directrices, que señala que al determinar si

la petición está encaminada a promover la aplicación efectiva de la legislación

ambiental y no a hostigar a una industria, el Secretariado tomará en cuenta: i) “si la

petición se centra en los actos u omisiones de la Parte y no en el cumplimiento de

una compañía o negocio en particular; especialmente cuando el Peticionario es un

competidor que podría beneficiarse económicamente con la petición”, y ii) “si la

petición parece intrascendente”.

32. Petición, anexo 7, p. 8.
una petición que cumpla con todos los criterios del artículo 14(1) y que,

de ser así, se dará por terminado el proceso con respecto a esta petición.

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Paolo Solano

Oficial jurídico

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

ccp: Sr. Enrique Lendo, Semarnat

Sr. David McGovern, Environment Canada

Sra. Judith E. Ayres, US-EPA

Sr. Geoffrey Garver, director de la Unidad sobre Peticiones

Ciudadanas, CCA

Peticionaria

SEM-07-001 285
APÉNDICE I

Legislación ambiental citada en la petición sujeta al procedimiento

de los artículos 14 y 15 del ACAAN

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 4. (reformado el 28 de junio de 1999)

El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.

Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable

e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos.

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en

materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción

XVI del artículo 73 de esta Constitución.

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para

su desarrollo y bienestar.

Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de

alcanzar tal objetivo.

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su

desarrollo integral.

Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar

estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto

a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos.

El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

(publicado en el DOF el 28 de enero de 1988 y modificado el 13 de

diciembre de 1996.)

286 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entiende por:

XX. Manifestación del impacto ambiental: El documento mediante el

cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma

de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo;

Artículo 15. Para la formulación y conducción de la política ambiental y

la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará

los siguientes principios:

XI. En el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Estado,

para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y, en general, inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, se

considerarán los criterios de preservación y restauración del equilibrio

ecológico;

Artículo 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a

través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la

realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los

ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos

sobre el ambiente. Para ello, en los casos que determine el Reglamento

que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las

siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización

en materia de impacto ambiental de la Secretaría:

I. Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos;

II. Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera,

azucarera, del cemento y eléctrica;

III. Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear;

IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos;

SEM-07-001 287
V. Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil

regeneración;

VI. Plantaciones forestales;

VII. Cambios de uso del suelo de áreas forestales, así como en selvas y

zonas áridas;

VIII. Parques industriales donde se prevea la realización de actividades

altamente riesgosas;

IX. Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros;

X. Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y

esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales;

XI. Obras en áreas naturales protegidas de competencia de la Federación;

XII. Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan

poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a

los ecosistemas, y

XIII. Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia

federal, que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y

condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección del ambiente.

El Reglamento de la presente Ley determinará las obras o actividades a que se refiere este artículo, que por su ubicación, dimensiones,

características o alcances no produzcan impactos ambientales significativos, no causen o puedan causar desequilibrios ecológicos, ni rebasen

los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas

referidas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al

ambiente, y que por lo tanto no deban sujetarse al procedimiento de

evaluación de impacto ambiental previsto en este ordenamiento.

Para los efectos a que se refiere la fracción XIII del presente

artículo, la Secretaría notificará a los interesados su determinación para

que sometan al procedimiento de evaluación de impacto ambiental

la obra o actividad que corresponda, explicando las razones que lo

justifiquen, con el propósito de que aquéllos presenten los informes,

288 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
dictámenes y consideraciones que juzguen convenientes, en un plazo no

mayor a diez días. Una vez recibida la documentación de los interesados, la Secretaría, en un plazo no mayor a treinta días, les comunicará si

procede o no la presentación de una manifestación de impacto ambiental, así como la modalidad y el plazo para hacerlo. Transcurrido el plazo

señalado, sin que la Secretaría emita la comunicación correspondiente,

se entenderá que no es necesaria la presentación de una manifestación

de impacto ambiental.

Artículo 30. Para obtener la autorización a que se refiere el artículo 28 de

esta Ley, los interesados deberán presentar a la Secretaría una manifestación de impacto ambiental, la cual deberá contener, por lo menos, una

descripción de los posibles efectos en el o los ecosistemas que pudieran

ser afectados por la obra o actividad de que se trate, considerando el conjunto de los elementos que conforman dichos ecosistemas, así como las

medidas preventivas, de mitigación y las demás necesarias para evitar y

reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente.

Cuando se trate de actividades consideradas altamente riesgosas

en los términos de la presente Ley, la manifestación deberá incluir el

estudio de riesgo correspondiente.

Si después de la presentación de una manifestación de impacto

ambiental se realizan modificaciones al proyecto de la obra o actividad

respectiva, los interesados deberán hacerlas del conocimiento de la

Secretaría, a fin de que ésta, en un plazo no mayor de 10 días les notifique

si es necesaria la presentación de información adicional para evaluar los

efectos al ambiente, que pudiesen ocasionar tales modificaciones, en

términos de lo dispuesto en esta Ley.

Los contenidos del informe preventivo, así como las características

y las modalidades de las manifestaciones de impacto ambiental y los

estudios de riesgo serán establecidos por el Reglamento de la presente

Ley.

Artículo 35. Una vez presentada la manifestación de impacto ambiental,

la Secretaría iniciará el procedimiento de evaluación, para lo cual revisará que la solicitud se ajuste a las formalidades previstas en esta Ley, su

Reglamento y las normas oficiales mexicanas aplicables, e integrará el

expediente respectivo en un plazo no mayor de diez días.

Para la autorización de las obras y actividades a que se refiere el

artículo 28, la Secretaría se sujetará a lo que establezcan los ordenamientos a7ntes señalados, así como los programas de desarrollo urbano y de

SEM-07-001 289
ordenamiento ecológico del territorio, las declaratorias de áreas naturales protegidas y las demás disposiciones jurídicas que resulten

aplicables.

Asimismo, para la autorización a que se refiere este artículo, la

Secretaría deberá evaluar los posibles efectos de dichas obras o actividades en el o los ecosistemas de que se trate, considerando el conjunto de

elementos que los conforman y no únicamente los recursos que, en su

caso, serían sujetos de aprovechamiento o afectación.

Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental, la Secretaría emitirá, debidamente fundada y motivada, la resolución correspondiente en la que podrá:

I. Autorizar la realización de la obra o actividad de que se trate, en los

términos solicitados;

II. Autorizar de manera condicionada la obra o actividad de que se trate,

a la modificación del proyecto o al establecimiento de medidas adicionales de prevención y mitigación, a fin de que se eviten, atenúen o compensen los impactos ambientales adversos susceptibles de ser producidos

en la construcción, operación normal y en caso de accidente. Cuando se

trate de autorizaciones condicionadas, la Secretaría señalará los requerimientos que deban observarse en la realización de la obra o actividad

prevista, o

III. Negar la autorización solicitada, cuando:

a) Se contravenga lo establecido en esta Ley, sus reglamentos, las

normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables;

b) La obra o actividad de que se trate pueda propiciar que una o

más especies sean declaradas como amenazadas o en peligro de extinción o cuando se afecte a una de dichas especies, o

c) Exista falsedad en la información proporcionada por los promoventes, respecto de los impactos ambientales de la obra o actividad de

que se trate.

La Secretaría podrá exigir el otorgamiento de seguros o garantías

respecto del cumplimiento de las condiciones establecidas en la autorización, en aquellos casos expresamente señalados en el reglamento de la

presente Ley, cuando durante la realización de las obras puedan producirse daños graves a los ecosistemas.

290 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
La resolución de la Secretaría sólo se referirá a los aspectos ambientales de las obras y actividades de que se trate.

Artículo 79. Para la preservación y aprovechamiento sustentable de la

flora y fauna silvestre, se considerarán los siguientes criterios:

II. La continuidad de los procesos evolutivos de las especies de flora y

fauna y demás recursos biológicos, destinando áreas representativas de

los sistemas ecológicos del país a acciones de preservación e investigación;

Artículo 145. La Secretaría promoverá que en la determinación de los

usos del suelo se especifiquen las zonas en las que se permita el establecimiento de industrias, comercios o servicios considerados riesgosos por

la gravedad de los efectos que puedan generar en los ecosistemas o en el

ambiente tomándose en consideración:

I. Las condiciones topográficas, meteorológicas, climatológicas, geológicas y sísmicas de las zonas;

II. Su proximidad a centros de población, previendo las tendencias de

expansión del respectivo asentamiento y la creación de nuevos asentamientos;

III. Los impactos que tendría un posible evento extraordinario de la

industria, comercio o servicio de que se trate, sobre los centros de población y sobre los recursos naturales;

IV. La compatibilidad con otras actividades de las zonas;

V. La infraestructura existente y necesaria para la atención de emergencias ecológicas; y

VI. La infraestructura para la dotación de servicios básicos.

Artículo 146. La Secretaría, previa opinión de las Secretarías de Energía,

de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Gobernación y del Trabajo y Previsión Social, conforme al Reglamento que para tal efecto se

expida, establecerá la clasificación de las actividades que deban considerarse altamente riesgosas en virtud de las características corrosivas,

reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas para el

equilibrio ecológico o el ambiente, de los materiales que se generen o

manejen en los establecimientos industriales, comerciales o de servicios,

SEM-07-001 291
considerando, además, los volúmenes de manejo y la ubicación del

establecimiento.

Artículo 181. En caso de que se expidan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones contraviniendo esta Ley, serán nulas y no producirán

efecto legal alguno, y los servidores públicos responsables serán sancionados conforme a lo dispuesto en la legislación en la materia. Dicha nulidad podrá ser exigida por medio del recurso a que se refiere el artículo

anterior.

Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental (publicado en el DOF el 7 de junio de 1988).

Artículo 5. Deberán contar con previa autorización de la Secretaría, en

materia de impacto ambiental, las personas físicas o morales que pretendan realizar obras o actividades públicas o privadas, que pretendan

causar desequilibrios ecológicos o rebasar los límites y condiciones

señalados en los reglamentos y las normas técnicas ecológicas emitidas

por la Federación para proteger al ambiente, así como cumplir los

requisitos que se les impongan, tratándose de las materias atribuidas a

la Federación por los artículos 5 y 29 de la Ley, particularmente las

siguientes:

VI. Exploración, explotación, tratamiento y refinación de sustancias

minerales y no minerales reservadas a la Federación, con excepción

de las actividades de prospección gravimétrica, geológica superficial,

geoléctrica, magnetotelúrica de susceptibilidad magnética y densidad;

XII. Actividades consideradas altamente riesgosas, en los términos del

artículo 146 de la Ley;

Artículo 9. Las manifestaciones de impacto ambiental se podrán presentar en las siguientes modalidades:

I. General,

II. Intermedia, o

III. Específica

En los casos del artículo 5 del reglamento, el interesado en realizar

la obra o actividad proyectada, deberá presentar una manifestación

general de impacto ambiental.

292 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
La manifestación de impacto ambiental, en sus modalidades intermedia o específica, se presentará a requerimiento de la Secretaría,

cuando las características de la obra o actividad, su magnitud o considerable impacto en el ambiente, o las condiciones del sitio en que pretenda

desarrollarse, hagan necesarias la presentación de diversa y más precisa

información.

Los instructivos que al efecto formule la Secretaría, precisarán el

contenido y los lineamientos para desarrollar y presentar la manifestación de impacto ambiental, de acuerdo a la modalidad de que se trate.

Artículo 16. En la evaluación de toda manifestación de impacto ambiental, se considerarán entre otros, los siguientes elementos:

IV. La regulación ecológica de los asentamientos humanos, y

Artículo 20. Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental de

la obra o actividad de que se trate, presentada en la modalidad que

corresponda, la Secretaría formulará y comunicará a los interesados la

resolución correspondiente, en la que podrá:

I. Autorizar la realización de la obra o actividad en los términos y las

condiciones señalados en la manifestación correspondiente;

II. Autorizar la realización de la obra o actividad proyectada de manera

condicionada a la modificación o relocalización del proyecto, o

III. Negar dicha autorización.

En los casos de las fracciones I y II de este artículo, la Secretaría precisará la vigencia de las autorizaciones correspondientes. La ejecución

de la obra o la realización de la actividad de que se trate, deberá sujetarse

a lo dispuesto en la resolución respectiva. En uso de sus facultades

de inspección y vigilancia la Secretaría podrá verificar, en cualquier

momento, que la obra o actividad de que se trate, se esté realizando o se

haya realizado de conformidad con lo que disponga la autorización

respectiva, y de manera que se satisfagan los requisitos establecidos en

los ordenamientos y normas técnicas ecológicas aplicables.

Reglamento de la LGEEPA en materia de Residuos Peligrosos (publicado en el DOF el 25 de noviembre de 1988).

SEM-07-001 293
Artículo 36. Los lixiviados que se originen en las celdas de confinamiento o de tratamiento de un confinamiento controlado, deberán

recolectarse y tratarse para evitar la contaminación del ambiente y el

deterioro de los ecosistemas.

Los métodos para su recolección y tratamiento deberán ajustarse a

las normas técnicas ecológicas que al efecto se expidan.

Decreto administrativo que aprueba el Plan de Ordenación de San

Luis Potosí y su Zona Conurbada (publicado en el Periódico Oficial del

gobierno del Estado de San Luis Potosí el 24 de septiembre de 1993).

Norma Oficial Mexicana NOM-059-ECOL-1994 que determina las

especies y subespecies de flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas

en peligro de extinción amenazadas, raras y las sujetas a protección

especial que establece especificaciones para su protección (publicado

en el DOF el 16 de mayo de 1994).

Decreto de veda por tiempo indefinido para el alumbramiento de

agua del subsuelo en la región denominada Valle de San Luis Potosí,

S.L.P. (publicado en el DOF el 18 de octubre de 1962).

294 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Secretariado de la Comisión para la Cooperación

Ambiental de América del Norte

Determinación del Secretariado en conformidad

con los artículos 14(1) y (2) del Acuerdo de

Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionaria: Pro San Luis Ecológico, A.C.

Representada por: Mario Martínez Ramos

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Petición revisada: 4 de mayo de 2007

Petición original: 5 de febrero de 2007

Fecha de la

determinación: 29 de junio de 2007

Núm. de petición: SEM-07-001 (Minera San Xavier)

I. INTRODUCCIÓN

El 5 de febrero de 2007, Mario Martínez Ramos, en representación

de Pro San Luis Ecológico, A.C. (la “Peticionaria”), presentó ante el

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental (el “Secretariado”) una petición ciudadana, en conformidad con el artículo 14 del

Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (“ACAAN”

o el “Acuerdo”). La Peticionaria asevera que México está incurriendo en

omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental respecto

de la autorización de un proyecto de minería a cielo abierto ubicado en el

municipio de Cerro de San Pedro, San Luis Potosí.

El Secretariado puede examinar las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que cumplan con

los requisitos establecidos en el artículo 14(1) del Acuerdo. Cuando considera que una petición cumple con tales requisitos, el Secretariado

295
determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte. Para

llegar a esta determinación, el Secretariado se orienta por las consideraciones listadas en el artículo 14(2) del ACAAN.

En su determinación del 4 de abril de 2007, el Secretariado consideró que la petición no satisfacía los incisos (c) y (e) del artículo 14(1) del

ACAAN, al observar que la petición no contenía información suficiente

para ser considerada, ni adjuntaba copia de la comunicación del asunto a

las autoridades en México, por lo que otorgó a la Peticionaria un plazo

de 30 días hábiles para presentar una petición que cumpliera con dichos

requisitos. El 4 de mayo de 2007 la Peticionaria presentó una versión

revisada de la petición, en la que adjuntó información adicional sobre un

recurso de queja, así como copias de la correspondencia con las autoridades respecto del asunto planteado en la petición.

El Secretariado ha determinado que la petición revisada en efecto

satisface los requisitos del artículo 14(1) y, con base en los criterios del

artículo 14(2), amerita solicitar una respuesta al gobierno de México, por

las razones que se exponen en la presente determinación.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

Esta sección resume la petición original, así como la petición revisada presentada el 4 de mayo de 2007.

A. La petición original

La Peticionaria asevera que México incurre en omisiones en la aplicación efectiva de los artículos 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (la “Constitución Federal”); 15 de la Constitución

Política del Estado de San Luis Potosí (la “Constitución de SLP”); 3: fracción XX, 15: fracción XI, 28, 30, 35, 79: fracción II, 145, 146 y 181, de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA);

5, 9, 16: fracción IV y 20 del Reglamento de la LGEEPA en Materia de

Impacto Ambiental (RIA); 36 del Reglamento de la LGEEPA en Materia

de Residuos Peligrosos (RRP); el decreto administrativo que aprueba el

Plan de Ordenación de San Luis Potosí y su Zona Conurbada (POSLP);

la Norma Oficial Mexicana NOM-059-ECOL-1994 que determina las

especies y subespecies de flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas

en peligro de extinción, amenazadas, raras y las sujetas a protección

especial, y que establece especificaciones para su protección

(NOM-059); y el decreto de veda por tiempo indefinido para el alumbramiento de agua del subsuelo en la región denominada Valle de San Luis

Potosí, S.L.P. (Decreto de Veda).

296 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
La petición original asevera la empresa Minera San Xavier, S.A. de

C.V. (“Minera San Xavier” o la “Promovente”), filial mexicana de la

empresa canadiense Metallica Resources Inc.,1 promueve un proyecto

que se ubica en el Cerro San Pedro, San Luis Potosí, que consiste en la

explotación de un yacimiento de oro y plata por el método de tajo a cielo

abierto (el “Proyecto”).2 El 26 de febrero de 1999 la Dirección General de

Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental (DGOEIA)3 del Instituto

Nacional de Ecología (INE) autorizó el Proyecto mediante una autorización en materia de impacto ambiental para el cambio del uso de suelo

(AIA-1999)4. La Peticionaria asevera que en el otorgamiento de las autorizaciones del Proyecto no se cumplieron los preceptos legales citados en

la petición, ni se observaron los principios del desarrollo sustentable y

precautorio.5

A raíz de diversos recursos interpuestos por la Peticionaria en contra de la AIA-1999 y luego de haberla confirmado en una instancia anterior,6 el 1 de septiembre de 2004 el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa (TFJFA) declaró la nulidad lisa y llana de la autorización.7 En contra del fallo del TFJFA, la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (Semarnat) y la Promovente presentaron un recurso

de revisión y una demanda de amparo, respectivamente.8 Aunque el

recurso de queja promovido por la Semarnat no prosperó,9 el amparo

promovido por Minera San Xavier le fue resuelto favorablemente por el

Noveno Tribunal Colegiado de Distrito. En conformidad con el amparo

otorgado a Minera San Xavier, el TFJFA emitió una nueva sentencia el

5 de octubre de 2005 en la que confirmó la nulidad de la AIA-1999 pero

“para el efecto de que la autoridad emita una nueva resolución en la

SEM-07-001 297

1. Petición original, p. 1.

2. Ibid., anexo 4, p. 15.

3. Ibid., anexo 1, p. 1. En la actualidad, las funciones de la DGOEIA recaen en la Dirección

General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA) de la Semarnat.

4. Ibid., anexo 1.

5. Ibid., p. 2.

6. En contra de la AIA-1999, la Peticionaria interpuso: i) un recurso de revisión, mismo

que fue desechado por el INE; ii) una demanda de nulidad ante el Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), quien confirmó la AIA-1999, y iii) una

demanda de amparo ante el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Primer Circuito, cuya resolución fue favorable a la Peticionaria. Petición original,

anexo 3, pp. 1-8 y anexo 4, pp. 4-7.

7. Petición original, p. 3.

8. Ibid.

9. Ibid., anexo 3. El Noveno Tribunal Colegiado del Primer Circuito resolvió el 12

de agosto de 2005 que el recurso intentado por la Semarnat era procedente, pero

infundado.
que resuelva la solicitud [...] presentada por Minera San Xavier, S.A. de

C.V. de acuerdo con los lineamientos dados en este fallo”.10

En cumplimiento con la sentencia del TFJFA, y en virtud de que la

AIA-1999 dejó de surtir efectos al haberse declarado nula, el 10 de abril

de 2006 la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA,

anteriormente DGOEIA) emitió una nueva autorización en materia de

impacto ambiental (AIA-2006) por la que autorizó el Proyecto. En la

AIA-2006, la DGIRA estimó que, de acuerdo con los resultados de la evaluación del Proyecto, éste no contraviene las disposiciones jurídicas

ambientales y su desarrollo no propiciará que una o más especies puedan ser declaradas como amenazadas o en peligro de extinción.11 La

Peticionaria asevera que la DGIRA interpretó el fallo del TFJFA para dar

un giro al fondo del asunto —que ya había sido juzgado— y emitir la

AIA-2006 en respaldo del Proyecto.12

La Peticionaria afirma que las autoridades jurisdiccionales ordenaron a la DGIRA “resolver la solicitud de autorización” y no abrir el

procedimiento de evaluación del impacto ambiental, mediante solicitudes de nueva documentación e información a Minera San Xavier.13 La

Peticionaria asevera que el TFJFA no ordenó a la DGIRA “purgar omisiones de la solicitud” y que al haberlo hecho, esta Dirección violó el

cumplimiento de la sentencia.14

De acuerdo con la Peticionaria hay inconsistencias entre las cantidades de explosivos expresadas en la AIA-1999 y los volúmenes solicitados a la Secretaría de la Defensa Nacional, lo cual modifica los impactos

ambientales previstos en la MIA del Proyecto.15 En cuanto a los requerimientos de agua manifestados por Minera San Xavier, la Peticionaria

asevera que los balances de agua en la AIA-1999 y la AIA-2006 no contienen datos uniformes y que, además, no corresponden a la descripción

del Proyecto. La Peticionaria manifiesta que de llevarse a cabo el Proyecto, se ocasionarían daños al acuífero del valle de San Luis Potosí en

virtud del flujo horizontal que los contaminantes tendrían.16

298 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

10. Ibid., p. 5 (énfasis en el original).

11. Ibid., anexo 4, p. 118.

12. Ibid., p. 5.

13. Ibid., p. 8.

14. Ibid.

15. Ibid., p. 13.

16. Ibid., pp. 13-14.
B. La petición revisada

En respuesta a la determinación del Secretariado del 4 de abril de

2007, la Peticionaria presentó una petición revisada el 4 de mayo. En la

versión revisada, la Peticionaria hizo cita de los artículos 1, 98, 113, 179 y

180 de la LGEEPA, no incluidos en la petición original.

La Peticionaria reitera algunas de las aseveraciones contenidas en

la petición original y amplía algunos argumentos en relación con los

impactos contenidos en la manifestación de impacto ambiental (“MIA”)

del Proyecto. La petición adjuntó información sobre un recurso de queja

fechado el 3 de julio de 2006 e interpuesto ante el TFJFA en contra de la

AIA-2006, así como la correspondencia con las autoridades mexicanas

respecto del asunto planteado en la petición.

La petición revisada hace referencia a algunos de los impactos

ambientales del Proyecto que se incluyeron en la MIA y de los cuales

tuvieron conocimiento las autoridades ambientales al expedir la

AIA-1999 y la AIA-2006. La Peticionaria señala que el Proyecto ocasionará un impacto adverso para el acuífero de donde se extraerá el agua,

debido a los requerimientos de extracción,17 y afirma que el Decreto de

Veda restringió la disponibilidad de dicho recurso en el acuífero de San

Luis Potosí.18 Según la Peticionaria, la MIA documenta que se prevé la

modificación del paisaje de Cerro de San Pedro en un lapso de 8 años, ya

que el Proyecto ocasionará la desaparición de un kilómetro de terreno

montañoso y dejará un cráter de aproximadamente 200 metros de profundidad y apilamientos de jales mineros de 65 metros de altura.19 La

Peticionaria señala que los apilamientos de residuos de 79 y 117 millones

de toneladas, respectivamente, estarán a una distancia de 9 kilómetros

de la capital del estado, en un área “rodeada” de comunidades.20La petición hace cita de las restricciones para la ubicación de presas de jales

cuando se ubiquen arriba de poblaciones o cuerpos receptores que

puedan resultar afectados en un radio de 25 kilómetros.21

La Peticionaria asevera que la MIA prevé un impacto adverso a la

atmósfera principalmente debido a las emisiones de la maquinaria y

polvo del tránsito de equipo y movimiento de material, lo que afectará la

SEM-07-001 299

17. Petición revisada, pp. 4-5.

18. Ibid., p. 5.

19. Ibid., p. 4.

20. Ibid., pp. 2, 4. La Peticionaria indica que los volúmenes de los apilamientos serán de 79

y 117 millones de toneladas de jales cianurados lixiviables y sulfuros no lixiviables,

respectivamente.

21. Petición revisada, p. 3.
calidad del aire de las ciudades vecinas, incluyendo a la capital del

estado de San Luis Potosí.22 La Peticionaria también asevera que la MIA

prevé el impacto adverso a las especies ubicadas en el sitio del Proyecto,

algunas de las cuales están listadas en la NOM-059. La petición cita los

párrafos de la legislación ambiental aplicables a los impactos del Proyecto que fueron previstos por la MIA.23

III. ANÁLISIS

El artículo 14 del ACAAN autoriza al Secretariado a considerar

aquellas peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está incurriendo

en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.

Cuando el Secretariado considera que una petición satisface los requisitos del artículo 14(1), entonces determina si la petición amerita solicitar

una respuesta de la Parte a la que concierne la petición tomando como

base las consideraciones listadas en el artículo 14(2). Tal y como el Secretariado lo ha expresado en anteriores determinaciones elaboradas en

conformidad con en el artículo 14(1), éste no se erige como un instrumento de examen procesal que imponga una gran carga a los peticionarios,24 y con tal perspectiva en mente es que el Secretariado analizó la

petición en cuestión.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) permite al Secretariado considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte está incurriendo en omisiones

en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.” En su determinación del 4 de abril de 2007, el Secretariado estimó que la Peticionaria es

una asociación civil sin vinculación gubernamental. Cumplida esta premisa, el Secretariado hizo un análisis sobre: i) si cada una de las disposiciones que se citan en la petición se ajusta al concepto que da el ACAAN

de “legislación ambiental” en su artículo 45(2);25 ii) si las afirmaciones

300 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

22. Ibid., p. 5.

23. Ibid.

24. Véanse en este sentido, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación conforme al

artículo 14(1) (26 de mayo de 1998), y SEM-98-003 (Grandes Lagos), Determinación

conforme al artículo 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).

25. El artículo 45 del ACAAN define “legislación ambiental” como:

2. Para los efectos del Artículo 14(1) y la Quinta Parte:

(a) “legislación ambiental” significa cualquier ley o reglamento de una Parte, o sus

disposiciones, cuyo propósito principal sea la protección del medio ambiente, o la
cumplen con el requisito de temporalidad en cuanto a aseverar que está

teniendo lugar una omisión de la Parte en la aplicación efectiva de la legislación ambiental, y iii) si la petición “asevera” la presunta omisión en la

“aplicación efectiva” de la legislación ambiental y no su deficiencia.26

El Secretariado examinó las disposiciones legales citadas en la petición revisada y determinó que algunas no pueden revisarse conforme al

procedimiento establecido en los artículos 14 y 15 del ACAAN. El apéndice I contiene el texto de las disposiciones legales citadas en la petición

que se sujetan a análisis, tomando en cuenta la determinación del Secretariado del 4 de abril de 2007.27 Asimismo, el Secretariado enfatiza que el

artículo 4, párrafo cuarto, de la Constitución Federal citado en la petición

original se estima para su análisis, ya que si bien no estaba en vigor al

momento de presentación de la manifestación de impacto ambiental del

Proyecto, las autoridades mexicanas tenían obligación de hacer efectiva

la garantía constitucional de un derecho a un medio ambiente adecuado

al momento en que se expidió la AIA-2006.28

SEM-07-001 301

prevención de un peligro contra la vida o la salud humana, a través de:

(i) la prevención, el abatimiento o el control de una fuga, descarga, o emisión de

contaminantes ambientales,

(ii) el control de químicos, sustancias, materiales o desechos peligrosos o tóxicos, y

la diseminación de información relacionada con ello; o

(iii) la protección de la flora y fauna silvestres, incluso especies en peligro de

extinción, su hábitat, y las áreas naturales protegidas en territorio de la Parte, pero

no incluye cualquier ley o reglamento, ni sus disposiciones, directamente relacionados con la seguridad e higiene del trabajador.

(b) Para mayor certidumbre, el término “legislación ambiental” no incluye ninguna

ley ni reglamento, ni sus disposiciones, cuyo propósito principal sea la administración de la recolección, extracción o explotación de recursos naturales con fines

comerciales, ni la recolección o extracción de recursos naturales con propósitos de

subsistencia o por poblaciones indígenas.

(c) El propósito principal de una disposición legislativa o reglamentaria en particular,

para efectos de los incisos (a) y (b) se determinará por su propósito principal y no por

el de la ley o del reglamento del que forma parte.

26. El Secretariado ya ha determinado anteriormente los parámetros en la oración inicial

del artículo 14(1) del Acuerdo. Véase SEM-99-002 (Aves migratorias), Determinación

conforme al artículo 14(1) y (2) (23 de diciembre de 1999).

27. SEM-07-001 (Minera San Xavier), Determinación conforme al artículo 14(1) (4 de abril

de 2007).

28. Los tribunales mexicanos han estimado que, frente al poder de exigencia y deber de

respeto erga omnes de preservar la sustentabilidad del entorno ambiental, está la

obligación correlativa de las autoridades de aplicar efectivamente las regulaciones

pertinentes. Cfr. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE DESARROLLA, Semanario Judicial de la

Federación XXV, marzo de 2007, p. 1665.
El artículo 1 de la LGEEPA, precisa que se trata de una ley reglamentaria de la Constitución, indica que contiene disposiciones de interés público y social, y señala que su objeto es propiciar el desarrollo

sustentable.29 El Secretariado considera que no se trata de una disposición que amerite por sí misma un análisis sobre aplicación efectiva, ya

que tiene como propósito definir la naturaleza, objeto y alcance de las

disposiciones que contiene la LGEEPA. Respecto de los artículos 179

y 180 de la LGEEPA que contienen las reglas aplicables a la tramitación

y admisibilidad del recurso de revisión,30 el Secretariado ya ha deter302 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

29. LGEEPA, artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al

ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su

soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y

tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:

I. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para

su desarrollo, salud y bienestar;

II. Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación;

III. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente;

IV. La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y

administración de las áreas naturales protegidas;

V. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración

del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles

la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas;

VI. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo;

VII. Garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o

colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al

ambiente;

VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la

Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de

concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX – G de la Constitución;

IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación

entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y

grupos sociales, en materia ambiental, y

X. El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el

cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de las disposiciones que de ella se deriven,

así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan.

En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en

otras leyes relacionadas con las materias que regula este ordenamiento.

30. LGEEPA, artículo 179. Por lo que se refiere a los demás trámites relativos a la

sustanciación del recurso de revisión a que se refiere el artículo 176 del presente

ordenamiento, se estará a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

LGEEPA, artículo 180. Tratándose de obras o actividades que contravengan las

disposiciones de esta Ley, los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas

derivadas de la misma, las personas físicas y morales de las comunidades afectadas
minado que las disposiciones adjetivas que establecen el procedimiento

para acceder a los recursos previstos en la ley son legislación ambiental.31 Sin embargo, éstos artículos no ameritan consideración ya que la

petición en su conjunto no contiene aseveraciones sobre la supuesta falta

de aplicación efectiva.

El artículo 98 de la LGEEPA establece que para la preservación y

aprovechamiento sustentable del suelo, se debe considerar su vocación

natural, integridad física, capacidad productiva, los efectos ecológicos

adversos que resulten de su utilización y las medidas previstas para su

restauración. Por su parte, el artículo 113 de la LGEEPA, establece que

no podrán emitirse contaminantes a la atmósfera cuando se ocasionen

—o puedan ocasionar— desequilibrios ecológicos o daños al ambiente.

El Secretariado estima que ambas disposiciones califican dentro del

concepto de legislación ambiental que da el ACAAN, por lo que se

consideran para su análisis.

El Secretariado determina que la petición en su conjunto asevera

la omisión de la aplicación efectiva de la legislación ambiental y no su

deficiencia por las razones que se exponen a continuación.

1. Aseveraciones respecto de la supuesta ilegalidad de la AIA-2006

El recurso de queja interpuesto por la Peticionaria argumenta que

el TFJFA había declarado la nulidad lisa y llana de la AIA-1999, pero que

una nueva ejecutoria —emitida en cumplimiento de una sentencia de un

tribunal colegiado— ordenó a la DGIRA resolver la solicitud de autorización de impacto ambiental de la Promovente en conformidad con los

lineamientos dictados por el tribunal. El anexo de la petición revisada

señala que lo procedente era que la DGIRA no otorgara la autorización

de impacto ambiental porque la sentencia del TFJFA —dice— declaró

que el fondo del asunto quedó firme respecto de la existencia de violaciones cometidas en la AIA-1999.32 La Peticionaria asevera en su recurso

SEM-07-001 303

tendrán derecho a impugnar los actos administrativos correspondientes, así como a

exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las

disposiciones jurídicas aplicables, siempre que demuestren en el procedimiento que

dichas obras o actividades originan o pueden originar un daño a los recursos

naturales, la flora o la fauna silvestre, la salud pública o la calidad de vida. Para tal

efecto, deberán interponer el recurso administrativo de revisión a que se refiere este

capítulo.

31. SEM-97-007 (Lago de Chapala), Notificación al Consejo con base en el artículo 15(1) (14

de julio de 2000); y SEM-98-002 (Ortiz Martínez), Determinación conforme al artículo

14(1) (23 de junio de 1998).

32. Petición revisada, anexo 14, p. 10.
de queja que con la AIA-2006, la DGIRA violó disposiciones de la

LGEEPA, el RIA, el POSLP y la NOM-059 al evaluar un proyecto minero

con información de una MIA específica y autorizar su ubicación en un

área destinada a la restauración de vida silvestre y en donde se reportó la

existencia de especies dentro de alguna categoría de protección.33

El Secretariado encuentra que la aseveración respecto de la

supuesta ilegalidad de la AIA-2006 será objeto de un pronunciamiento

por parte de las autoridades jurisdiccionales y cuyo resultado, de ser

favorable a la Peticionaria, podría satisfacer esta aseveración. Sin

embargo, el Secretariado ya ha determinado34 que este tipo de consideración debe hacerse al momento del análisis de la petición a la luz de la

respuesta proporcionada por la Parte para determinar si se amerita elaborar un expediente de hechos, y no al momento de considerar si la petición amerita solicitar una respuesta a la Parte. En el caso particular,

México podrá proporcionar al Secretariado la información relevante a

esa consideración, conforme al artículo 14(3).

2. Aseveración respecto de la autorización del Proyecto no obstante

los impactos adversos documentados en la MIA

La Peticionaria asevera que la MIA documenta que, de llevarse a

cabo el Proyecto, se ocasionarán impactos ambientales irreversibles y

permanentes, entre los que destacan la contaminación atmosférica, el

deterioro del acuífero de San Luis Potosí, daños permanentes al suelo y

la modificación sustancial del paisaje. Señala además que el volumen de

explosivos manifestado no coincide con lo solicitado a la Secretaría de la

Defensa Nacional, por lo que el impacto ambiental será mayor al estimado originalmente.35 No obstante la magnitud del impacto que ocasionará el Proyecto, la Peticionaria asevera que la autoridad ambiental

no observó los principios de desarrollo sustentable y precautorio;36 las

disposiciones legales que restringen la ubicación de presas de jales;37 las

normas y criterios aplicables al uso, preservación y aprovechamiento

sustentable del suelo,38 y las que enlistan a especies en alguna de las

categorías de protección.39

304 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

33. Ibid., anexo 14, pp. 13-17, 24-27.

34. SEM-00-005 (Molymex II) Determinación conforme al artículo 14(1) y (2) (19 de

octubre de 2000).

35. Petición revisada, p. 5.

36. Ibid., p. 2.

37. Ibid., p. 3.

38. Ibid., p. 4 y anexo 2 de la petición original.

39. Petición revisada, pp. 5.
El Secretariado estima que la aseveración sobre la supuesta omisión de México de valorar los impactos al ambiente conforme a los principios, criterios y restricciones previstos en la ley para el otorgamiento

de una autorización de impacto ambiental, puede ser materia para el

análisis conforme al procedimiento establecido por los artículos 14 y 15

del ACAAN.

B. Los seis requisitos del artículo 14(1) del ACAAN

En su determinación del 4 de abril de 2007, el Secretariado estimó

que la petición cumplía con los incisos (a), (b), (d) y (f), pero no satisfacía

los requisitos de los incisos (c) y (e) del artículo 14(1). El Secretariado

estimó que la petición carecía de información sobre los recursos intentados en contra de la AIA-2006, ni adjuntaba la comunicación del asunto a

las autoridades mexicanas.

Con la información adjunta a la petición revisada proporcionada

por la Peticionaria, la petición ahora satisface los requisitos del artículo

14(1) del ACAAN, puesto que proporciona documentación sobre un

recurso de queja de fecha 3 de julio de 2006 interpuesto ante el TFJFA en

contra de la AIA-2006, así como los comunicados a las autoridades mexicanas respecto del asunto planteado en la petición. El recurso de queja

asevera que la AIA-2006 es ilegal porque no observó los lineamientos

dictados en el fallo del TFJFA del 5 de octubre de 2005.40

La petición revisada incluye copias de la correspondencia con las

autoridades respecto del asunto planteado en la petición, entre las que

destaca una carta fechada el 19 de marzo de 1998 dirigida al titular de la

DGOEIA. El comunicado expresa la preocupación del representante de

la Peticionaria por los impactos al ambiente que ocasionará el Proyecto y

su molestia respecto de la forma en que se publicó la convocatoria

para realizar una reunión pública de información sobre el Proyecto. El

anexo de la petición revisada incluye también copias de la respuesta de

las autoridades respecto de supuestas actividades de desmonte de

cactáceas,41 la supuesta ilegalidad de la AIA-200642 y el supuesto incumplimiento de condicionantes de la AIA-1999. 43 La petición revisada

SEM-07-001 305

40. Petición revisada, anexo 14.

41. Oficio núm. PFPA-SLP-03-32331666/2003 de fecha 30 de septiembre de 2003 emitido

por el delegado de la Profepa en el estado de San Luis Potosí.

42. Oficio núm. 210005641-2 de fecha 24 de enero de 2007 emitido por la secretaría particular de la Oficina de la Presidencia de la República;

43. Oficio PFPA-SLP/DQ/-089/264-06 de fecha 22 de febrero de 2007 emitido por la

Unidad de Denuncias Ambientales, Quejas y Participación Social de la delegación de

la Profepa en San Luis Potosí.
también adjuntó copia de una denuncia interpuesta ante el órgano

interno de control de la Semarnat en contra de los servidores públicos

que emitieron la AIA-2006.44

C. Artículo 14(2) del ACAAN

Una vez que el Secretariado ha determinado que las aseveraciones

de una petición satisfacen los requisitos del artículo 14(1), el Secretariado analiza la petición para determinar si ésta amerita solicitar una respuesta a la Parte. Conforme al artículo 14(2) del ACAAN, son cuatro los

criterios que orientan la decisión del Secretariado en esta etapa:

(a) si la petición alega daño a la persona u organización que la presenta;

(b) si la petición, por sí sola o conjuntamente con otras, plantea asuntos cuyo

ulterior estudio en este proceso contribuiría a la consecución de las metas de

este Acuerdo;

(c) si se ha acudido a los recursos al alcance de los particulares conforme a la

legislación de la Parte; y

(d) si la petición se basa exclusivamente en noticias de los medios de comunicación.

El Secretariado, guiado por los cuatro criterios del artículo 14(2),

determina que la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte al

gobierno de México, al considerar lo siguiente:

a. La Peticionaria alega daño al ambiente al afirmar que la ejecución

del Proyecto modificará sustancialmente el paisaje del municipio

de Cerro de San Pedro, el cual —asevera— es patrimonio natural

del estado de San Luis Potosí,45 y ocasionará impactos adversos a la

atmósfera, suelo, acuífero y especies protegidas por la NOM-059.46

b. La petición plantea asuntos cuyo ulterior estudio contribuiría a la

consecución de las metas establecidas en el artículo 1 del Acuerdo.

El Secretariado estima que el estudio de la petición alentaría la

protección del medio ambiente en la zona del Proyecto, y

procuraría el bienestar de las generaciones presentes y futuras en

la comunidad de Cerro de San Pedro, San Luis Potosí; buscaría

306 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

44. Petición revisada, anexo 15.

45. Ibid., p. 1.

46. Ibid., pp. 3-5.
mejorar la observancia y la aplicación de la legislación en materia

de impacto ambiental; fomentaría la transparencia y la

participación de la sociedad en la instrumentación del

procedimiento de evaluación del impacto ambiental, y

promovería políticas para prevenir el deterioro ambiental en el

territorio de una de las Partes.

c. La Peticionaria ha acudido a diversos recursos disponibles

conforme a la legislación de México. El 6 de febrero de 2004 la

Peticionaria presentó una denuncia popular ante la Delegación

estatal de la Profepa.47 En contra de la AIA-1999 y las resoluciones

administrativas y judiciales que le siguieron, la Peticionaria

interpuso recurso de revisión ante el INE, demanda de nulidad

ante el TFJFA, y demanda de amparo resuelta por un tribunal

colegiado.48 Asimismo, en contra de la AIA-2006, la Peticionaria

interpuso un recurso de queja ante el TFJFA.49

El Secretariado considera que la Peticionaria ha emprendido

acciones razonables para acudir a los recursos conforme a la

legislación de México, tomando en cuenta que ni las disposiciones

del ACAAN ni las Directrices para la presentación de peticiones

ciudadanas imponen un requisito de tener que agotar todas las

acciones o recursos previstos por la legislación de la Parte.

IV. DETERMINACIÓN

El Secretariado examinó la petición SEM-07-001 (Minera San

Xavier) tomando en cuenta el conjunto de criterios establecidos en los

artículos 14(1) y (2) del ACAAN y determina que la petición amerita solicitar una respuesta a la Parte interesada, en este caso los Estados Unidos

Mexicanos, respecto de las aseveraciones contenidas en la petición.

Conforme a lo establecido en el artículo 14(3) del ACAAN, la parte

podrá proporcionar una respuesta a la petición dentro de los 30 días

siguientes a la recepción de esta determinación, y en circunstancias

excepcionales, dentro de los 60 días siguientes a la misma.

SEM-07-001 307

47. Ibid., anexo 7 p. 8.

48. Ibid., anexo 4, pp. 3-7.

49. Ibid., anexo 14.
Dado que ya se ha enviado a la Parte una copia de la petición,

su versión revisada y los anexos respectivos, no se acompañan a esta

determinación.

Sometido respetuosamente a su consideración, el 29 de junio de

2007.

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Paolo Solano

Oficial jurídico

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

ccp: Enrique Lendo, Semarnat

David McGovern, Environment Canada

Judith E. Ayres, US-EPA

Geoffrey Garver, Director de la Unidad sobre

Peticiones Ciudadanas, CCA

Peticionaria

308 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
APÉNDICE I

Legislación ambiental citada en la petición

sujeta al procedimiento de los artículos 14 y 15 del ACAAN

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 4, párrafo cuarto (reformado el 28 de junio de 1999)

[...]

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para

su desarrollo y bienestar.

[...]

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

(publicada en el DOF el 28 de enero de 1988 y modificada el 13 de diciembre de 1996)

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entiende por:

XX. Manifestación del impacto ambiental: El documento mediante el

cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma

de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo;

Artículo 15. Para la formulación y conducción de la política ambiental y

la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará

los siguientes principios:

XI. En el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Estado,

para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y, en general, inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, se

considerarán los criterios de preservación y restauración del equilibrio

ecológico;

Artículo 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a

través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la

realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposicioSEM-07-001 309
nes aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los

ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos

sobre el ambiente. Para ello, en los casos que determine el Reglamento

que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las

siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización

en materia de impacto ambiental de la Secretaría:

III. Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación en los términos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear;

Artículo 30. Para obtener la autorización a que se refiere el artículo 28 de

esta Ley, los interesados deberán presentar a la Secretaría una manifestación de impacto ambiental, la cual deberá contener, por lo menos, una

descripción de los posibles efectos en el o los ecosistemas que pudieran

ser afectados por la obra o actividad de que se trate, considerando el conjunto de los elementos que conforman dichos ecosistemas, así como las

medidas preventivas, de mitigación y las demás necesarias para evitar y

reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente.

Cuando se trate de actividades consideradas altamente riesgosas

en los términos de la presente Ley, la manifestación deberá incluir el

estudio de riesgo correspondiente.

Si después de la presentación de una manifestación de impacto

ambiental se realizan modificaciones al proyecto de la obra o actividad

respectiva, los interesados deberán hacerlas del conocimiento de la

Secretaría, a fin de que ésta, en un plazo no mayor de 10 días les notifique

si es necesaria la presentación de información adicional para evaluar los

efectos al ambiente, que pudiesen ocasionar tales modificaciones, en

términos de lo dispuesto en esta Ley.

Los contenidos del informe preventivo, así como las características

y las modalidades de las manifestaciones de impacto ambiental y los

estudios de riesgo serán establecidos por el Reglamento de la presente

Ley.

Artículo 35. Una vez presentada la manifestación de impacto ambiental,

la Secretaría iniciará el procedimiento de evaluación, para lo cual revisará que la solicitud se ajuste a las formalidades previstas en esta Ley, su

Reglamento y las normas oficiales mexicanas aplicables, e integrará el

expediente respectivo en un plazo no mayor de diez días.

310 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Para la autorización de las obras y actividades a que se refiere el

artículo 28, la Secretaría se sujetará a lo que establezcan los ordenamientos antes señalados, así como los programas de desarrollo urbano y de

ordenamiento ecológico del territorio, las declaratorias de áreas naturales protegidas y las demás disposiciones jurídicas que resulten

aplicables.

Asimismo, para la autorización a que se refiere este artículo, la

Secretaría deberá evaluar los posibles efectos de dichas obras o actividades en el o los ecosistemas de que se trate, considerando el conjunto de

elementos que los conforman y no únicamente los recursos que, en su

caso, serían sujetos de aprovechamiento o afectación.

Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental, la Secretaría emitirá, debidamente fundada y motivada, la resolución correspondiente en la que podrá:

I. Autorizar la realización de la obra o actividad de que se trate, en los

términos solicitados;

II. Autorizar de manera condicionada la obra o actividad de que se trate,

a la modificación del proyecto o al establecimiento de medidas adicionales de prevención y mitigación, a fin de que se eviten, atenúen o compensen los impactos ambientales adversos susceptibles de ser producidos

en la construcción, operación normal y en caso de accidente. Cuando se

trate de autorizaciones condicionadas, la Secretaría señalará los requerimientos que deban observarse en la realización de la obra o actividad

prevista, o

III. Negar la autorización solicitada, cuando:

a) Se contravenga lo establecido en esta Ley, sus reglamentos, las

normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables;

b) La obra o actividad de que se trate pueda propiciar que una o

más especies sean declaradas como amenazadas o en peligro de extinción o cuando se afecte a una de dichas especies, o

c) Exista falsedad en la información proporcionada por los promoventes, respecto de los impactos ambientales de la obra o actividad de

que se trate.

La Secretaría podrá exigir el otorgamiento de seguros o garantías

respecto del cumplimiento de las condiciones establecidas en la

SEM-07-001 311
autorización, en aquellos casos expresamente señalados en el reglamento de la presente Ley, cuando durante la realización de las obras

puedan producirse daños graves a los ecosistemas.

La resolución de la Secretaría sólo se referirá a los aspectos ambientales de las obras y actividades de que se trate.

Artículo 79. Para la preservación y aprovechamiento sustentable de la

flora y fauna silvestre, se considerarán los siguientes criterios:

II. La continuidad de los procesos evolutivos de las especies de flora y

fauna y demás recursos biológicos, destinando áreas representativas

de los sistemas ecológicos del país a acciones de preservación e investigación;

Artículo 98. Para la preservación y aprovechamiento sustentable del

suelo se considerarán los siguientes criterios:

I. El uso del suelo debe ser compatible con su vocación natural y no debe

alterar el equilibrio de los ecosistemas;

II. El uso de los suelos debe hacerse de manera que éstos mantengan su

integridad física y su capacidad productiva;

III. Los usos productivos del suelo deben evitar prácticas que favorezcan la erosión, degradación o modificación de las características topográficas, con efectos ecológicos adversos;

IV. En las acciones de preservación y aprovechamiento sustentable del

suelo, deberán considerarse las medidas necesarias para prevenir o

reducir su erosión, deterioro de las propiedades físicas, químicas o biológicas del suelo y la pérdida duradera de la vegetación natural;

V. En las zonas afectadas por fenómenos de degradación o desertificación, deberán llevarse a cabo las acciones de regeneración, recuperación

y rehabilitación necesarias, a fin de restaurarlas, y

VI. La realización de las obras públicas o privadas que por sí mismas

puedan provocar deterioro severo de los suelos, deben incluir acciones

equivalentes de regeneración, recuperación y restablecimiento de su

vocación natural.

312 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Artículo 113. No deberán emitirse contaminantes a la atmósfera que

ocasionen o puedan ocasionar desequilibrios ecológicos o daños al

ambiente. En todas las emisiones a la atmósfera, deberán ser observadas

las previsiones de esta Ley y de las disposiciones reglamentarias que de

ella emanen, así como las normas oficiales mexicanas expedidas por la

Secretaría.

Artículo 145. La Secretaría promoverá que en la determinación de los

usos del suelo se especifiquen las zonas en las que se permita el establecimiento de industrias, comercios o servicios considerados riesgosos por

la gravedad de los efectos que puedan generar en los ecosistemas o en el

ambiente tomándose en consideración:

I. Las condiciones topográficas, meteorológicas, climatológicas, geológicas y sísmicas de las zonas;

II. Su proximidad a centros de población, previendo las tendencias de

expansión del respectivo asentamiento y la creación de nuevos asentamientos;

III. Los impactos que tendría un posible evento extraordinario de la

industria, comercio o servicio de que se trate, sobre los centros de población y sobre los recursos naturales;

IV. La compatibilidad con otras actividades de las zonas;

V. La infraestructura existente y necesaria para la atención de emergencias ecológicas; y

VI. La infraestructura para la dotación de servicios básicos.

Artículo 146. La Secretaría, previa opinión de las Secretarías de Energía,

de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Gobernación y del Trabajo y Previsión Social, conforme al Reglamento que para tal efecto se

expida, establecerá la clasificación de las actividades que deban considerarse altamente riesgosas en virtud de las características corrosivas,

reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas para el

equilibrio ecológico o el ambiente, de los materiales que se generen o

manejen en los establecimientos industriales, comerciales o de servicios,

considerando, además, los volúmenes de manejo y la ubicación del

establecimiento.

SEM-07-001 313
Artículo 181. En caso de que se expidan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones contraviniendo esta Ley, serán nulas y no producirán

efecto legal alguno, y los servidores públicos responsables serán sancionados conforme a lo dispuesto en la legislación en la materia. Dicha nulidad podrá ser exigida por medio del recurso a que se refiere el artículo

anterior.

Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental

(publicado en el DOF el 7 de junio de 1988)

Artículo 5. Deberán contar con previa autorización de la Secretaría, en

materia de impacto ambiental, las personas físicas o morales que pretendan realizar obras o actividades públicas o privadas, que pretendan

causar desequilibrios ecológicos o rebasar los límites y condiciones

señalados en los reglamentos y las normas técnicas ecológicas emitidas

por la Federación para proteger al ambiente, así como cumplir los

requisitos que se les impongan, tratándose de las materias atribuidas

a la Federación por los artículos 5 y 29 de la Ley, particularmente las

siguientes:

VI. Exploración, explotación, tratamiento y refinación de sustancias

minerales y no minerales reservadas a la Federación, con excepción

de las actividades de prospección gravimétrica, geológica superficial,

geoléctrica, magnetotelúrica de susceptibilidad magnética y densidad;

XII. Actividades consideradas altamente riesgosas, en los términos del

artículo 146 de la Ley;

Artículo 9. Las manifestaciones de impacto ambiental se podrán presentar en las siguientes modalidades:

I. General,

II. Intermedia, o

III. Específica

En los casos del artículo 5 del reglamento, el interesado en realizar

la obra o actividad proyectada, deberá presentar una manifestación

general de impacto ambiental.

La manifestación de impacto ambiental, en sus modalidades

intermedia o específica, se presentará a requerimiento de la Secretaría,

314 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
cuando las características de la obra o actividad, su magnitud o considerable impacto en el ambiente, o las condiciones del sitio en que pretenda

desarrollarse, hagan necesarias la presentación de diversa y más precisa

información.

Los instructivos que al efecto formule la Secretaría, precisarán el

contenido y los lineamientos para desarrollar y presentar la manifestación de impacto ambiental, de acuerdo a la modalidad de que se trate.

Artículo 16. En la evaluación de toda manifestación de impacto ambiental, se considerarán entre otros, los siguientes elementos:

IV. La regulación ecológica de los asentamientos humanos, y

Artículo 20. Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental de

la obra o actividad de que se trate, presentada en la modalidad que

corresponda, la Secretaría formulará y comunicará a los interesados la

resolución correspondiente, en la que podrá:

I. Autorizar la realización de la obra o actividad en los términos y las

condiciones señalados en la manifestación correspondiente;

II. Autorizar la realización de la obra o actividad proyectada de manera

condicionada a la modificación o relocalización del proyecto, o

III. Negar dicha autorización.

En los casos de las fracciones I y II de este artículo, la Secretaría precisará la vigencia de las autorizaciones correspondientes. La ejecución

de la obra o la realización de la actividad de que se trate, deberá sujetarse

a lo dispuesto en la resolución respectiva. En uso de sus facultades

de inspección y vigilancia la Secretaría podrá verificar, en cualquier

momento, que la obra o actividad de que se trate, se esté realizando o se

haya realizado de conformidad con lo que disponga la autorización respectiva, y de manera que se satisfagan los requisitos establecidos en los

ordenamientos y normas técnicas ecológicas aplicables.

Reglamento de la LGEEPA en materia de Residuos Peligrosos

(publicado en el DOF el 25 de noviembre de 1988)

Artículo 36. Los lixiviados que se originen en las celdas de confinamiento o de tratamiento de un confinamiento controlado, deberán

recolectarse y tratarse para evitar la contaminación del ambiente y el

deterioro de los ecosistemas.

SEM-07-001 315
Los métodos para su recolección y tratamiento deberán ajustarse a

las normas técnicas ecológicas que al efecto se expidan.

Decreto administrativo que aprueba el Plan de Ordenación de San

Luis Potosí y su Zona Conurbada (publicado en el Periódico Oficial del

gobierno del Estado de San Luis Potosí el 24 de septiembre de 1993).

Norma Oficial Mexicana NOM-059-ECOL-1994 que determina las

especies y subespecies de flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas

en peligro de extinción amenazadas, raras y las sujetas a protección

especial que establece especificaciones para su protección (publicado

en el DOF el 16 de mayo de 1994).

Decreto de veda por tiempo indefinido para el alumbramiento de

agua del subsuelo en la región denominada Valle de San Luis Potosí,

S.L.P. (publicado en el DOF el 18 de octubre de 1962).

316 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
SEM-07-002

(Mount Orford Park)

SUBMITTERS: SOS PARC ORFORD, ET AL.

PARTY: CANADA

DATE: 22 February 2007

SUMMARY: The Submitters assert that Canada, and more specifically the province of Quebec, failed to effectively enforce Articles 1, 4 and 5 of its Parks Act

(Loi sur les parcs) as well as its Sustainable Development Act (Loi sur le développement durable) by

adopting legislation in June 2006 that removed

a ski resort and golf course from Mt. Orford

National Park, with the intention of offering them

for sale.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1)

(12 March 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have not been met.

317

Secrétariat de la Commission

de coopération environnementale

Décision en vertu du paragraphe 14(1) de l’Accord nord-américain

de coopération dans le domaine de l’environnement

Auteurs de la SOS Parc Orford

communication : Société pour la nature et les parcs

du Canada

Nature Québec/UQCN

Partie : Canada

Date de réception : Le 22 février 2007

Date de décision : Le 12 mars 2007

No de la communication : SEM-07-002 (Parc du Mont-Orford)

I. INTRODUCTION

Le 22 février 2007, SOS Parc Orford, la Société pour la nature et les

parcs du Canada et Nature Québec/UQCN (ci-après les « auteurs ») ont

déposé auprès du Secrétariat de la Commission de coopération environnementale (CCE) une communication aux termes de l’article 14 de

l’Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement (« ANACDE » ou « Accord »). En vertu de l’article 14 de

l’ANACDE, le Secrétariat pourra examiner toute communication présentée par une organisation non gouvernementale ou une personne et

alléguant qu’une Partie à l’Accord omet d’assurer l’application efficace

de sa législation de l’environnement, s’il juge que la communication

répond aux critères énoncés au paragraphe 14(1). Lorsqu’il juge que la

communication satisfait à ces critères, le Secrétariat détermine si la communication justifie la demande d’une réponse à la Partie [paragraphe

14(2)].

319
Les auteurs de la communication allèguent que le Canada, et plus

précisément la province de Québec, a omis d’assurer l’application efficace des articles 1, 4 et 5 de la Loi sur les parcs ainsi que la Loi sur le développement durable par son adoption en juin 2006 d’une loi qui a modifié les

limites du parc national du Mont-Orford pour en distraire certaines terres dont celles affectées au centre de ski et au terrain de golf et pour en

prévoir la vente par appel d’offres. Le Secrétariat a déterminé que la

communication ne satisfait pas aux critères énoncés au paragraphe

14(1). Les auteurs disposeront maintenant de 30 jours pour présenter

une communication qui satisfasse aux critères mentionnés au paragraphe 14(1). Les motifs du Secrétariat sont exposés dans la Section III de

la présente décision.

II. RÉSUMÉ DE LA COMMUNICATION

Dans la communication SEM-02-007 (Parc du Mont-Orford), les

auteurs allèguent qu’en vertu de l’article 1 de la Loi sur les parcs, les parcs

nationaux du Québec sont établis de façon à assurer la conservation et la

protection permanente de territoires représentatifs des régions naturelles du Québec ou de milieux naturels à caractère exceptionnel. Ils

affirment que l’article 4 de la Loi sur les parcs prévoit des mesures à suivre

pour modifier les limites d’un parc, y compris l’obligation de tenir des

audiences publiques, et que l’article 5 interdit la vente ou l’échange de

terrains faisant partie d’un parc national. Ils affirment que la Loi 231,

adoptée par le gouvernement du Québec le 13 juin 2006, contrevient aux

articles 1, 4 et 5 de la Loi sur les parcs parce qu’elle modifie les limites du

parc national du Mont-Orford sans suivre les procédures qui s’imposent

et qu’elle permet la mise en vente des terres du parc affectées au centre

de ski et au terrain de golf. Les auteurs affirment que la Loi 23 contrevient

également aux principes de développement durable établis dans la Loi

sur le développement durable.

III. ANALYSE

Aux termes de l’article 14 de l’ANACDE, le Secrétariat peut examiner toute communication présentée par une organisation non gouvernementale ou une personne et alléguant qu’une Partie omet d’assurer

l’application efficace de sa législation de l’environnement. Lorsque le

Secrétariat est d’avis que la communication satisfait aux critères énoncés

au paragraphe 14(1) de l’ANACDE, il entame un processus susceptible

320 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Loi permettant d’assurer l’agrandissement du parc national du Mont-Orford, la préservation de

la biodiversité de territoires limitrophes et le maintien des activités récréotouristiques, L.Q.

2006, c. 14.
de mener à la constitution d’un dossier factuel. Tel que souligné par le

Secrétariat dans des décisions antérieures rendues aux termes du paragraphe 14(1), ce dernier n’est pas censé constituer un obstacle procédural insurmontable dans l’examen des communications2.

Dans le cas présent, le Secrétariat a déterminé que l’allégation

contenue dans la communication ne satisfaisait pas aux exigences du

début du paragraphe 14(1) qui stipule qu’une communication doit alléguer qu’« une Partie omet d’assurer l’application efficace de sa législation de l’environnement ». De fait, dans leur communication, les auteurs

n’allèguent pas une omission dans l’application des dispositions réglementaires citées3 ; ils estiment que l’adoption même de la Loi 23 constitue

une omission d’assurer l’application efficace des objectifs et des exigences de la Loi sur les parcs et de la Loi sur le développement durable.

Le Secrétariat a déjà eu à se pencher sur la question de savoir si

l’acte de légiférer s’inscrit dans la notion d’application de la loi, dans le

cadre de la communication SEM-95-002 (Logging Rider). Dans cette

communication, les auteurs alléguaient que les États-Unis avaient omis

d’assurer l’application efficace de plusieurs lois de l’environnement par

l’adoption de la Fiscal Year 1995 Supplemental Appropriations, Disaster

Assistance and Rescissions Act. Leurs allégations portaient sur une annexe

à la loi – le « Logging Rider » – qui avait pour effet d’écarter l’application

de toute autre loi de l’environnement relativement à un vaste programme de coupe de bois sur les terrains fédéraux des États-Unis. Le

Secrétariat a déterminé à l’époque :

[TRADUCTION] La communication se rapporte à une loi promulguée ultérieurement qui a des effets sur l’application d’une loi déjà en vigueur sans

directement abroger cette dernière. Le Secrétariat considère que la promulgation d’une loi qui modifie expressément la mise en application

d’une loi environnementale préexistante devient essentiellement partie

du plus vaste ensemble que constitue la législation en vigueur. Cela vaut

même si la loi antérieure n’est pas modifiée ou abrogée et si la nouvelle loi

a une durée d’application limitée. En conséquence, le Secrétariat ne peut pas

caractériser l’application d’un nouveau régime juridique comme étant l’omission

d’appliquer un régime juridique antérieur.4

SEM-07-002 321

2. Voir à ce sujet la Décision du Secrétariat en vertu du paragraphe 14(1) (26 mai 1998)

concernant la communication SEM-97-005 (Biodiversité), ainsi que la Décision en vertu

des paragraphes 14(1) et (2) (8 septembre 1999) concernant la communication SEM98-003 (Grands Lacs).

3. Ibid.

4. SEM-95-002 (Logging Rider), Décision en vertu du paragraphe 14(1) (8 décembre 1995)

(italiques ajoutés).
Le Secrétariat est d’avis que ces considérations s’appliquent également dans le cas présent5. À l’instar du Congrès des États-Unis qui a jugé

que la seule façon d’éviter la conformité aux lois environnementales en

vigueur (dans le cas de son programme accéléré de coupe de bois) était

d’adopter une nouvelle loi, l’Assemblée nationale du Québec a décidé

qu’une nouvelle loi était nécessaire afin d’écarter les dispositions de la

Loi sur les parcs et d’autres lois non compatibles avec le plan du gouvernement du Québec visant à mettre en vente le centre de ski et le terrain de

golf du parc national du Mont-Orford.

Par conséquent, conformément aux termes de l’article 14 de

l’ANACDE, le Secrétariat ne peut pas considérer l’adoption d’une nouvelle loi (la Loi 23) comme une omission d’assurer l’application efficace

des lois existantes (la Loi sur les parcs et la Loi sur le développement durable).

IV. CONCLUSION

Pour les motifs susmentionnés, le Secrétariat estime que la communication SEM-07-002 (Parc du Mont-Orford) ne satisfait pas aux

critères énoncés au paragraphe 14(1) de l’ANACDE. Toutefois, conformément au paragraphe 6.2 des Lignes directrices relatives aux communications sur les questions d’application visées aux articles 14 et 15 de l’ANACDE,

les auteurs disposent d’un délai de 30 jours pour présenter au Secrétariat

une communication conforme aux critères énoncés au paragraphe 14(1).

Respectueusement soumis ce 12 mars 2007.

Secrétariat de la Commission de coopération environnementale

(original signé)

Geoffrey Garver

Directeur, Unité des communications sur les questions d’application

c.c. : David McGovern, Environnement Canada

Judith E. Ayres, US EPA

Enrique Lendo, Semarnat

Adrián Vázquez, Directeur exécutif du Secrétariat de la CCE

Auteurs de la communication

322 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

5. Le Secrétariat note que l’article 36 de la Loi 23 prévoit explicitement que l’article 4 de la

Loi sur les parcs ne s’applique pas à la modification des limites du parc national du

Mont-Orford.
SEM-07-003

(Seal Hunting)

SUBMITTERS: CENTRO MEXICANO DE DERECHO

AMBIENTAL A.C., ET AL.

PARTY: CANADA

DATE: 26 June 2007

SUMMARY: The Submitters assert that the Canadian government is failing to effectively enforce its environmental laws with respect to the harp seal hunt that

takes place in the Gulf of St. Lawrence and along

the Newfoundland and Labrador coast in Canada

every year in the spring.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1)

(13 July 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have not been met.

REV. SUB.

ART. 14(1) & (2)

(6 September 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have been met, and that the submission merits

requesting a response from the Party.

323

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Secretariat Determination in accordance with Article 14(1) of the

North American Agreement on Environmental Cooperation

Submitters: Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.

Conservación de Mamíferos, A.C.

Party: Canada

Original submission: 26 June 2007

Date of determination: 13 July 2007

Submission no.: SEM-07-003 (Seal Hunting)

I. INTRODUCTION

On 26 June 2007, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.

(CEMDA) and Conservación de Mamíferos, A.C. (COMARINO) (the “Submitters”) filed a citizen submission with the Secretariat (the “Secretariat”) of the Commission for Environmental Cooperation pursuant to

Article 14 of the North American Agreement on Environmental Cooperation (NAAEC or “Agreement”). The Submitters assert that Canada is

failing to effectively enforce provisions of its environmental law with

respect to the harp seal hunt that takes place every year off the East Coast

of Canada.

The Secretariat has determined that submission SEM-07-003 (Seal

Hunting) does not meet all the requirements of NAAEC Article 14(1), for

the reasons set out below.

325
II. SUMMARY OF THE SUBMISSION

The Submitters assert that Canada, in particular the Department of

Fisheries and Oceans,1 is failing to effectively enforce Section 2(1) of the

Canadian Environmental Protection Act, 1999 (CEPA)2 and the preamble to

Canada’s Oceans Act3 by failing to apply the precautionary principle

when it sets the annual harp seal hunting quota, and by having allowed

the quota to be exceeded in four of the last five years.4

The Submitters also allege that Canada is not implementing the

precautionary principle by setting the Total Allowable Catch above the

sustainable yield (replacement yield);5 by ignoring uncertainty in available scientific data when it determines the replacement yield on the basis

of an average estimate, without acknowledging that there is a 50% probability that the “true” amount is above or below this calculation;6 by

extending the closing date for hunting after authorities were aware that

the Total Allowable Catch had been reached;7 and by allowing seal

hunting to continue despite widespread concern over the effect of the

decrease in ice cover on the survival of harp seal young.8

The Submitters also maintain that the vast majority of hunters do

not comply strictly with legislative provisions prescribing instruments

and methods for killing seals (Sections 28 and 29 of the Marine Mammal

Regulations adopted under the federal Fisheries Act).9 The Submitters

assert that “it is forbidden to hunt a seal without having confirmed that

the previous one is, in fact, dead” (by using the blinking reflex test),10 “let

alone skin a seal that isn’t dead.”11 The Submitters also assert the

following:

The above procedure is clearly designed to minimize the cruelty in hunting and the suffering of harp seals [emphasis in original]. Nevertheless,

326 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Submission, p. 1 (page references are to the original, Spanish language version of the

submission).

2. Ibid., pp. 2-3.

3. Ibid., pp. 3-4.

4. Ibid., pp. 6-10.

5. Ibid., p. 7.

6. Ibid., p. 8.

7. Ibid., p. 7.

8. Ibid., pp. 8-9.

9. Ibid., pp. 5-6.

10. Ibid., p. 5.

11. Ibid., p. 5.
we can observe de facto that given the conditions in which hunting occurs,

this method is not strictly followed by the vast majority of hunters [...].12

According to the Submitters, this demonstrates that authorities

have failed to effectively enforce these provisions13 and the section of the

Criminal Code outlawing cruelty to animals (446.1).14

The submission is accompanied by the full texts of studies conducted by non-governmental organizations dedicated to promoting animal welfare, as well as other documents cited in the submission and a

video.

III. ANALYSIS

Article 14 of the NAAEC directs the Secretariat to consider a submission from any nongovernmental organization or person asserting

that a Party to the NAAEC is failing to effectively enforce its environmental law. When the Secretariat determines that a submission meets

the Article 14(1) requirements, it then considers whether the submission

merits requesting a response from the Party named in the submission

based upon the factors contained in Article 14(2). As noted by the Secretariat in previous determinations, Article 14(1) is not intended to be an

insurmountable procedural screening device.15 The Secretariat considered the submission with this perspective in mind.

A. Opening Phrase of Article 14(1)

The opening phrase of Article 14(1) authorizes the Secretariat to

consider a submission “from any nongovernmental organization or person asserting that a Party is failing to effectively enforce its environmental law [...].”16 The Submitters are nongovernmental, civil associations.17

The submission is focused on an alleged failure to effectively enforce the

SEM-07-003 327

12. Ibid., pp. 5-6.

13. Ibid., p. 6.

14. Ibid.

15. In this regard see SEM-97-005 (Biodiversity), Determination in accordance with Article

14(1) (26 May 1998); and SEM-98-003 (Great Lakes), Determination in accordance with

Article 14(1) and (2) (8 September 1999).

16. The Secretariat has already determined the parameters in the first sentence of Article

14(1) of the Agreement. See SEM-99-002 (Migratory Birds), Determination pursuant to

Article 14 (1) and (2) (23 December 1999).

17. The submission does not contain information regarding COMARINO.

18. Submission, pp. 1-2, 14.
law and does not allege deficiencies in the law itself.18 The allegations

also comply with the temporal requirement that the submission assert

an ongoing failure to effectively enforce an environmental law.19 Nevertheless, as will be explained below, not all of the provisions identified in

the submission are “environmental law” for the purposes of the

NAAEC, and those that are do not apply to the facts at issue in the submission.20

Under the NAAEC, “environmental law” means any statute or

regulation of a Party, or provision thereof, the primary purpose of which

is the protection of the environment, or the prevention of a danger to

human life or health, through, inter alia, the protection of wild flora or

fauna, including endangered species, their habitat and specially protected natural areas.21

Sections 28 and 29 of the Marine Mammal Regulations prescribe

instruments and methods for killing seals. Article 446 of the Criminal

Code of Canada prohibits cruelty to animals. The primary purpose of

these three provisions is preventing cruelty to animals. Consequently,

while the purpose of these provisions is to protect wild fauna (seals),

their primary purpose is the prevention of cruelty to animals and not the

protection of the environment or the prevention of a danger to human

life or health, as required by Article 45(2) of the NAAEC.

Therefore, the Secretariat determines that pursuant to the first

paragraph of Article 14(1) and the definition of environmental law contained in Article 45(2) of the NAAEC, it cannot examine the assertions in

the submission alleging a failure to effectively enforce Sections 28 and 29

of the Marine Mammal Regulations and Article 446 of the Criminal Code

of Canada.

The submission asserts that Canada is failing to effectively enforce

CEPA Section 2(1) and the preamble to Canada’s Oceans Act by allegedly

failing to apply the precautionary principle in setting and enforcing the

annual harp seal hunting quota.22 These provisions of CEPA and the

Oceans Act are environmental law because they meet the definition of

“environmental law” in Article 45(2) of the NAAEC. However, they do

not apply to setting and enforcing the harp seal hunting quota pursuant

to the legislative framework of the federal Fisheries Act.

328 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

19. Ibid.

20. See Article 45(2) of the NAAEC.

21. Article 45(2)(a)(iii) of the NAAEC.

22. Submission, pp. 2-4 and 10.
Thus, as provided in CEPA Section 2(1), this provision applies only

to the actions of the Government of Canada in the administration of

CEPA, not in the administration of the Fisheries Act. The Oceans Act, for

its part, specifies that the oceans strategy to be adopted by the Government of Canada must be based on the principle of the precautionary

approach.23 However, the assertions in the submission focus on quotas

set in Atlantic seal hunting management plans which are adopted under

the framework of the Fisheries Act, not the Oceans Act. Consequently, the

Secretariat finds that with respect to the assertions in the submission

regarding setting and enforcing the annual harp seal hunting quota,

these do not identify the legislative provisions that Canada is allegedly

failing to effectively enforce.

B. Six Criteria under NAAEC Article 14(1)

Even though the submission does not meet the requirements contained in the opening phrase of Article 14(1), the Secretariat reviewed

the submission to verify whether it meets the six criteria contained in

that article and determined that it does not satisfy all of them. The Secretariat’s reasons are set out below.

a. The submission meets the requirement in Article 14(1)(a), as it is in

writing and in Spanish, a language designated by the Parties for

presenting submissions.24

b. The submission meets the requirement in Article 14(1)(b) as

regards CEMDA but not COMARINO, as no mailing address

is provided for COMARINO.25

c. The submission does not meet the requirement stipulated in

Article 14(1)(c) as the submission does not provide sufficient information for the Secretariat to review it. The appendices to the submission contain copies of studies and presentations referred to in

the submission. However, as was noted above, the submission

does not refer to environmental law provisions that apply to

setting and enforcing harp seal hunting quotas.

SEM-07-003 329

23. Article 30(c) of the Oceans Act.

24. Guideline 3.2 of the Guidelines for Submissions on Enforcement Matters under Articles 14

and 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation [hereinafter

“Guidelines”]: “Submissions may be made in English, French or Spanish, which are

the languages currently designated by the Parties for submissions.”

25. Guideline 3.4: “Submissions must include the complete mailing address of the

Submitter.”
Furthermore, in accordance with the Guidelines, a submission

should address the factors for consideration in Article 14(2) of the

NAAEC.26 The submission does not mention the issue of harm

(Article 14(2)(a) of the NAAEC). Nor does the submission mention

actions, including private remedies, available under the Party’s

law that have been pursued, in accordance with Article 14(2)(c).

d. The submission appears to be aimed at promoting enforcement

and not at harassing industry. And it does not appear to be frivolous.27

e. The Secretariat finds that the matter has been adequately communicated to Canadian authorities. The submission is accompanied

by a copy of a letter (in Spanish) sent by CEMDA to the Canadian

ambassador in Mexico on 4 June 2007, and a copy of the response

from the Embassy (in Spanish) dated 7 June 2007.28 It should be

noted that the Guidelines specify that the relevant authorities are

the agencies of the government responsible under the law of the

Party for the enforcement of the environmental legislation in question.29 Canada’s Department of Fisheries and Oceans is the authority responsible for enforcing the federal Fisheries Act and its

regulations. In this case, the letter of response from the embassy

speaks on behalf of Fisheries and Oceans Canada, and indicates

that the Submitters’ viewpoint is being taken into account by Fisheries and Oceans Canada when it makes administrative decisions.

The Secretariat determines that in this case, the submission meets

the requirement specified in Article 14(1)(e) of the NAAEC.

f. Finally, in the case of CEMDA, the submission has been presented

by a nongovernmental organization established in the territory of

one of the Parties. In the case of COMARINO, it is not possible to

verify compliance with this criterion, since information regarding

its domicile is not provided in the submission.

330 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

26. Guideline 5.6.

27. Also see Guideline 5.4, which indicates that when the Secretariat determines whether

or not the submission is aimed at promoting enforcement of environmental legislation, and not at harassing industry, it will consider: (i) “whether or not the submission

is focused on the acts or omissions of a Party rather than on compliance by a particular

company or business, especially if the Submitter is a competitor that may stand to

benefit economically from the submission;” and (ii) “whether or not the submission

appears frivolous.”

28. Appendix 1 of the submission.

29. Guideline 5.5.
IV. DETERMINATION

For the foregoing reasons, the Secretariat determines that submission SEM-07-003 (Seal Hunting) does not meet all the criteria of Article

14(1). Pursuant to Guidelines 6.1 and 6.2, the Secretariat hereby notifies

CEMDA that the Submitters have 30 working days within which to file a

revised submission that meets all of the requirements of Article 14(1), or

the Secretariat will terminate the Article 14 process with respect to the

submission.

Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation

(original signed)

per: Katia Opalka

Legal Officer

Submissions on Enforcement Matters Unit

ccp: Enrique Lendo, Semarnat

David McGovern, Environment Canada

Judith E. Ayres, US-EPA

Adrián Vázquez Gálvez, CEC

Gustavo Alanís Ortega, CEMDA

SEM-07-003 331

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Determination in accordance with Article 14(1) of the North

American Agreement on Environmental Cooperation

Submitters: Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.

Conservación de Mamíferos, A.C.

Humane Society International

Party: Canada

Revised submission: 23 August 2007

Original submission: 26 June 2007

Date of determination: 6 September 2007

Submission no.: SEM-07-003 (Seal Hunting)

I. INTRODUCTION

On 26 June 2007, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C.

(CEMDA) and Conservación de Mamíferos, A.C. (COMARINO) filed a

citizen submission with the Secretariat (the “Secretariat”) of the Commission for Environmental Cooperation pursuant to Article 14 of the

North American Agreement on Environmental Cooperation (NAAEC

or “Agreement”). They asserted that Canada is failing to effectively

enforce provisions of law with respect to the harp seal hunt that takes

place every year off the East Coast of Canada.

On 13 July 2007, the Secretariat determined that submission SEM07-003 (Seal Hunting) did not meet all the requirements of NAAEC Article 14(1). Pursuant to Guideline 6.2 of the CEC Council’s “Guidelines

for Submissions on Enforcement Matters under Articles 14 and 15 of

the North American Agreement on Environmental Cooperation” (the

“Guidelines”), the Secretariat notified CEMDA and COMARINO that

333
they had 30 days in which to provide the Secretariat with a submission

that meets the criteria for admissibility contained in NAAEC Article

14(1). On 23 August 2007, the Submitters listed above provided the Secretariat with a revised submission. The Secretariat has determined that

the revised submission does not meet all the criteria for admissibility

contained in NAAEC Article 14(1), for the reasons set out below. Pursuant to Guideline 6.3, the process is now terminated with respect to the

submission.

II. SUMMARY OF THE REVISED SUBMISSION

In the revised submission, the Submitters assert that Canada, in

particular the Department of Fisheries and Oceans,1 is failing to effectively enforce Sections 8, 28 and 29 of the Marine Mammal Regulations

(MMR) adopted under the federal Fisheries Act.2 These provisions prescribe instruments and methods for killing seals during the commercial

seal hunt.3

According to the Submitters, the commercial seal hunt is inherently cruel because of the environment in which it operates: Over 1,000

fishing vessels operating in an area of hundreds of thousands of square

miles of ocean, with more than 100,000 seals being killed over two or

three day periods.4 According to the Submitters,

Based on these facts, it has been the position of the Submitters that the

Canadian commercial seal hunt be permanently stopped. It is our strong

belief that the seal hunt cannot be carried out in an acceptably humane

manner based on current law regardless of the level of enforcement. That

being said, it is also the position of Submitters that by engaging in the CEC

Submission in [sic] Enforcement Matters process, and it if [sic] results in

the Canadian government actually attempting to enforce the provisions of

the Canadian Marine Mammal Regulations (MMRs) discussed herein, the

hunt could be carried out in a slightly less inhumane manner resulting in

fewer seals suffering from cruel treatment at the hands of hunters.5

The revised submission contains a series of arguments in favour

of considering Sections 8, 28 and 29 of the MMR as falling within the

definition of environmental law found at NAAEC Article 45(2).6 It also

presents conclusions from veterinary reports expressing concerns

334 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Revised submission, p. 1.

2. Revised submission, p. 3.

3. Ibid.

4. Revised submission, p. 2.

5. Ibid.

6. Revised submission, pp. 4-9.
regarding compliance with, and enforcement of, Sections 8, 28 and 29 of

the MMR, along with video evidence.7

III. ANALYSIS

Article 14 of the NAAEC directs the Secretariat to consider a submission from any nongovernmental organization or person asserting

that a Party to the NAAEC is failing to effectively enforce its environmental law. When the Secretariat determines that a submission meets

the Article 14(1) requirements, it then considers whether the submission

merits requesting a response from the Party named in the submission

based upon the factors contained in Article 14(2). As noted by the Secretariat in previous determinations, Article 14(1) is not intended to be an

insurmountable procedural screening device.8 The Secretariat considered the submission with this perspective in mind.

A. Opening Phrase of Article 14(1)

The opening phrase of Article 14(1) authorizes the Secretariat to

consider a submission “from any nongovernmental organization or person asserting that a Party is failing to effectively enforce its environmental law [...].”9 The Submitters are nongovernmental, civil associations.10

The allegations also comply with the temporal requirement that the submission assert an ongoing failure to effectively enforce an environmental law.11 However, the provisions identified in the revised submission

are not “environmental law” for the purposes of the NAAEC.12

Under the NAAEC, “environmental law” means any statute or

regulation of a Party, or provision thereof, the primary purpose of which

is the protection of the environment, or the prevention of a danger to

human life or health, through, inter alia, the protection of wild flora or

fauna, including endangered species, their habitat and specially protected natural areas.13

SEM-07-003 335

7. Revised submission, pp. 10-11.

8. In this regard see SEM-97-005 (Biodiversity), Determination in accordance with Article

14(1) (26 May 1998) and SEM-98-003 (Great Lakes), Determination in accordance with

Articles 14(1) and (2) (8 September 1999).

9. The Secretariat has already determined the parameters in the first sentence of Article

14(1) of the Agreement. See SEM-99-002 (Migratory Birds), Determination in accordance with Article 14 (1) and (2) (23 December 1999).

10. Revised submission at 1.

11. Ibid.

12. See Article 45(2) of the NAAEC.

13. Article 45(2)(a)(iii) of the NAAEC.
Sections 28 and 29 of the MMR prescribe instruments and methods

for killing seals, and Section 8 provides: “No person shall attempt to kill

a marine mammal except in a manner that is designed to kill it quickly.”

The primary purpose of these three provisions is preventing cruelty to

animals. As explained by the Secretariat previously, while the purpose

of these provisions is to protect wild fauna (seals), their primary purpose

is the prevention of cruelty to animals and not the protection of the

environment or the prevention of a danger to human life or health, as

required by Article 45(2) of the NAAEC.14

IV. DETERMINATION

For the foregoing reasons, the Secretariat determines that it cannot

examine the revised submission pursuant to NAAEC Article 14(1)

because it does not assert a failure to effectively enforce environmental

law. Pursuant to Guideline 6.3, the Secretariat hereby informs the Submitters that the process is terminated with respect to the submission,

SEM-07-003 (Seal Hunting).

Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation

(original signed)

per: Felipe Adrián Vázquez Gálvez

Executive Director

ccp: Enrique Lendo, Semarnat

David McGovern, Environment Canada

Jerry Clifford, US-EPA

Submitters

336 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

14. SEM-07-003 (Seal Hunting), Determination in accordance with Article 14(1) (13 July

2007).
SEM-07-004

(St. Clair River)

SUBMITTERS: ODAY SALIM, ET AL.

PARTY: CANADA

DATE: 25 July 2007

SUMMARY: The Submitters allege that Canada is failing to

effectively enforce its environmental law by not

preventing chemical and sewage spills to the St.

Clair River in Sarnia, Ontario, and failing to notify

downstream areas in the St. Clair-Detroit River

corridor about spill incidents.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1)

(1 August 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have not been met.

337

Secretariat of the Commission

for Environmental Cooperation

Determination in accordance with Article 14(1) of the North

American Agreement for Environmental Cooperation

Submitters: St. Clair Channelkeeper

Environmental Law Society of Wayne State

University Law School

Brendan Frey

Noah Hall

Doug Martz

Andrea Montbriand

Oday Salim

Parties: Canada

Date received: 25 July 2007

Date of determination: 1 August 2007

Submission no.: SEM-07-004 (St. Clair River)

I. INTRODUCTION

On 25 July 2007, the Submitters listed above filed with the Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation (the “Secretariat”) a submission on enforcement matters pursuant to Article 14 of the

North American Agreement on Environmental Cooperation (“NAAEC” or

“Agreement”). Under Article 14 of the NAAEC, the Secretariat may consider a submission from any nongovernmental organization or person

asserting that a Party to the Agreement is failing to effectively enforce its

environmental law if the Secretariat finds that the submission meets

the requirements of Article 14(1). If the Secretariat determines that a

submission meets those requirements, it then determines whether the

339
submission merits requesting a response from the Party named in the

submission (Article 14(2)).

The Submitters assert that Canada is failing to effectively enforce

Section 3 of the federal International Boundary Waters Treaty Act1

(“IBWTA”) and not meeting its obligations under Article IV of the 1909

Treaty Relating to Boundary Waters between Canada and the United

States (the “Treaty” or “BWT”) by allowing polluted water to flow

across the border, to the injury of health and property in the United

States. According to the Submitters, Canada is failing to prevent spills of

sewage and chemicals to the St. Clair River in Sarnia, Ontario, notify

downstream areas when spills occur, and match US efforts to contain

damage from spills through early-warning technology.

The Secretariat has determined that the submission does not satisfy Article 14(1) of the NAAEC and provides the reasons for this determination below.

II. SUMMARY OF THE SUBMISSION

The Submitters assert that Canada is failing to effectively enforce

Section 3 of the IBWTA and Article IV of the BWT by allowing frequent

and substantial quantities of pollutants to flow from petrochemical facilities in Sarnia, Ontario into the St. Clair River and Lake St. Clair, causing

injury to health and property of the United States and its citizens.2

The submission contains information regarding chemical and sewage spills to the St. Clair River that occurred in Canada and which the

Submitters claim polluted US waters.3 According to the Submitters,

spills originating in Canada harm water quality and the surrounding

environment, and spilled materials such as hydrocarbons, cement and

lime solution are known to have various negative health effects such as

eye and skin irritations, respiratory problems, central nervous system

depression, and anemia, among others.4 According to the Submitters,

spills in Canada have placed an economic burden on Southeastern Michigan generally, and especially on Macomb County and its residents.5

The Submitters claim that when spills are the result of inadequate

rainwater management or other sewage-related problems, Michigan

340 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. R.S.C. 1985, c. I-17.

2. Submission at 4.

3. Submission at 5-6 and Appendices 4-9, 13.

4. Submission at 6-7.

5. Submission at 7.
residents suffer harm in the form of beach closings and general public

anxiety about being in or around the water.6 The Submitters allege that

despite a 2006 report of the International Joint Commission which found

inadequate data, communication and enforcement for cross-border spill

management in the St. Clair-Detroit River corridor, Canada has offered

little response to invitations from local authorities in the United States to

match US efforts to improve spill prevention and notification through

the purchase and installation of state-of-the-art, real-time water quality

monitoring technology, ideally as part of a linked Canada-US system.7

According to the Submitters, the issue is an international one, and for

over a decade, citizen groups and political subdivisions in the United

States have mounted public campaigns about spills urging Canadian

and US officials to address the lack of enforcement and notification.8

III. ANALYSIS

Article 14 of the NAAEC directs the Secretariat to consider a submission from any nongovernmental organization or person asserting

that a Party to the NAAEC is failing to effectively enforce its environmental law. When the Secretariat determines that a submission meets

the Article 14(1) requirements, it then determines whether the submission merits requesting a response from the Party named in the submission based upon a consideration of the factors contained in Article 14(2).

As the Secretariat has noted in previous Article 14(1) determinations,9

Article 14(1) is not intended to be an insurmountable procedural screening device.

The opening phrase of Article 14(1) authorizes the Secretariat to

consider a submission “from any nongovernmental organization or person asserting that a Party is failing to effectively enforce its environmental law [...].” The submission does not meet this requirement. In an

earlier determination, the Secretariat concluded:

In sum, it is not clear whether the anti-pollution provision in Article IV of

the Boundary Waters Treaty is part of the domestic law of Canada. The

question remains unresolved. Considering that the law is unclear and

unsettled on whether Article IV is considered part of the domestic law in

SEM-07-004 341

6. Ibid.

7. Submission at 6.

8. Submission at 7-8.

9. See e.g. SEM-97-005 (Biodiversity), Determination pursuant to Article 14(1) (26 May

1998) and SEM-98-003 (Great Lakes), Determination pursuant to Article 14(1) & (2) (8

September 1999).
Canada or the United States so as to be considered equivalent to a statutory provision, the Secretariat is unable to conclude that the anti-pollution

provision in Article IV meets the definition of “environmental law” in

NAAEC Article 45(2)(a). Additional clarity would be required on these

questions for the Secretariat to proceed with a submission asserting a failure to effectively enforce the anti-pollution provision in Article IV.10

The Submitters assert that “[t]he Devils Lake determination was

made in response to a submission that only alleged violations of the

Treaty, not the Act. In contrast, we submit that Canada is failing to

enforce Section 3 of the [IBWTA].”11 Section 3 of the IBWTA provides:

The laws of Canada and of the provinces are hereby amended and altered

so as to permit, authorize and sanction the performance of the obligations

undertaken by His Majesty in and under the treaty, and so as to sanction,

confer and impose the various rights, duties and disabilities intended by

the treaty to be conferred or imposed or to exist within Canada.

While the Devils Lake submission did not invoke Section 3 of the

IBWTA, the Secretariat, in its Article 14(1) determination, examined

whether Section 3 incorporated Article IV of the BWT into the domestic

law of Canada.12 It found that although the IBTWA clearly brings certain

provisions of the Boundary Waters Treaty within Canadian domestic

law, it does not clearly do so with respect to the anti-pollution provision

of Article IV.13 The Secretariat has reviewed the caselaw filed by the Submitters in support of the submission and finds that it does not shed light

on whether the IBWTA makes the anti-pollution provision of Article IV

of the BWT part of the domestic law of Canada.14

According to the Submitters, Section 3 of the IBWTA “[...] should

be read in light of subsequent Canadian statutes that echo Article IV’s

mandate not to pollute transboundary waters,”15 and they cite as examples s. 36(3) of the federal Fisheries Act16 and s. 30(1) of the Ontario Water

Resources Act.17 The Secretariat is aware that in Canada, governments

have adopted laws prohibiting domestic and international water

342 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

10. SEM-06-002 (Devils Lake), Determination pursuant to Article 14(1) (21 August 2006).

11. Submission at 9.

12. SEM-06-002 (Devils Lake), Determination pursuant to Article 14(1) (21 August 2006).

13. Ibid. See also P. Muldoon, D. Scriven and J. Olson, Cross-Border Litigation (Toronto:

Carswell, 1986) at 121-22.

14. Submission, Appendix 3 and Appendix 22.

15. Submission at 9.

16. R.S.C. 1985, c. F-14.

17. R.S.O. 1990, c. O.40.
pollution.18 However, the submission does not focus on the enforcement

of provisions contained in those laws. Rather, the submission focuses on

Section 3 of the IBWTA and Article IV of the Treaty. As explained above,

because it is not sufficiently clear that the IBWTA incorporates Article IV

of the BWT into the domestic law of Canada, the Secretariat concludes

that the submission does not meet the requirements contained in the

opening phrase of Article 14(1) of the NAAEC.

Because the Secretariat has determined that the submission does

not meet the requirements contained in the opening phrase of Article

14(1), there is no need for a detailed analysis of whether the submission

satisfies the admissibility criteria under Article 14(1). However, the Secretariat notes that the submission lacks information in a number of areas.

For example, addresses are missing for all Submitters but one (Art.

14(1)(b) and (f)),19 and it is not clear whether Andrea Montbriand is one

of the Submitters. Furthermore, as regards the requirement, in Article

14(1)(c), that the submission contain sufficient information to allow the

Secretariat to review it, the Secretariat notes the lack of information

regarding whether relevant Canadian authorities have responded to

communications regarding matters raised in the submission and

regarding criteria in Article 14(2)(c), for example, as regards any remedy

available under Section 5 of the IBWTA.20

IV. DETERMINATION

For the foregoing reasons, the Secretariat has determined that

submission SEM-07-004 (St. Clair River) does not meet all the criteria for

admissibility contained in NAAEC Article 14. Pursuant to Guideline 6.2

of the Guidelines for Submission on Enforcement Matters under Articles 14

and 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation, the

Secretariat will terminate the Article 14 process with respect to this

submission, unless the Submitters provide the Secretariat with a submission that conforms to the criteria of Article 14(1) and the Guidelines

within 30 days after receipt of this determination.

SEM-07-004 343

18. See e.g. Canadian Environmental Protection Act, 1999, S.C. 1999, c. 33, ss. 175 et seq.

19. See Guideline 3.4 of the Guidelines for Submission on Enforcement Matters under Articles

14 and 15 of the North American Agreement on Environmental Cooperation [hereinafter

“Guidelines”].

20. See Guidelines 5.5 and 5.6.
Respectfully submitted,

Secretariat of the Commission for Environmental Cooperation

(original signed)

Katia Opalka

Legal Officer

c.c.: Jerry Clifford, US-EPA

David McGovern, Environment Canada

Enrique Lendo, Semarnat

Felipe Adrián Vázquez-Gálvez, CEC

Oday Salim

344 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
SEM-07-005

(Drilling Waste in Cunduacan)

SUBMITTERS: ASOCIACION ECOLOGICA SANTO TOMAS,

ET AL.

PARTY: MEXICO

DATE: 26 July 2007

SUMMARY: The Submitters assert that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental laws with

respect to a sludge treatment and disposal project

being carried out by Consorcio de Arquitectura

y Ecología (Caresa) in the municipality of

Cunduacán, Tabasco.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1)

(12 September 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have not been met.

REV. SUB.

ART. 14(1) & (2)

(13 December 2007)

Determination that criteria under Article 14(1)

have been met, and that the submission merits

requesting a response from the Party.

345

Secretariado de la Comisión para la Cooperación

Ambiental de América del Norte

Determinación del Secretariado en conformidad con el artículo 14(1)

del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionarios: Colonia Los Aguilares

Comité de Derechos Humanos de Tabasco

Asociación Ecológica Santo Tomás

Representados por: Víctor Manuel Hernández Mayo

Efraín Rodríguez León

José Manuel Arias Rodríguez

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Fecha de recepción: 26 de julio de 2007

Fecha de la

determinación: 12 de septiembre de 2007

Núm. de petición: SEM-07-005 (Residuos de perforación

en Cunduacán)

I. INTRODUCCIÓN

El 26 de julio de 2007, Víctor Manuel Hernández Mayo, Efraín

Rodríguez León y José Manuel Arias Rodríguez, en representación de la

colonia Los Aguilares, el Comité de Derechos Humanos de Tabasco,

A.C. y la Asociación Ecológica Santo Tomás, A.C. (los “Peticionarios”),

respectivamente, presentaron ante el Secretariado de la Comisión para

la Cooperación Ambiental (el “Secretariado”) una petición ciudadana,

en conformidad con el artículo 14 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (“ACAAN” o el “Acuerdo”). Los Peticionarios

aseveran que México está incurriendo en omisiones en la aplicación

efectiva de su legislación ambiental respecto de un proyecto de tratamiento y disposición de lodos de perforación que realiza la empresa

347
Consorcio de Arquitectura y Ecología (“Caresa”) en el municipio de

Cunduacán, Tabasco.

El Secretariado puede examinar las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que cumplan con

los requisitos establecidos en el artículo 14(1) del Acuerdo. Cuando considera que una petición satisface tales requisitos, el Secretariado determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte. Para llegar

a esta determinación, el Secretariado se orienta por las consideraciones

listadas en el artículo 14(2) del ACAAN.

El Secretariado ha determinado que la petición recibida no cumple

con todos los requisitos del artículo 14(1) por las razones que se exponen

en la presente determinación.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

Los Peticionarios aseveran que México incurre en omisiones en la

aplicación efectiva de los artículos 28, fracción IV, 170 y 170 bis de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA);

97 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), y 5, inciso M, fracción I, del Reglamento de la LGEEPA

en materia de Evaluación de Impacto Ambiental (REIA), así como la

Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-19961 en relación con

un proyecto promovido por la empresa Caresa para la construcción y

operación de una planta de tratamiento de lodos, recortes de perforación, aguas residuales y residuos industriales (el “Proyecto”).2 Los Peticionarios manifiestan que el Proyecto se realiza a una distancia de 25

metros de la comunidad denominada Plátano, 1a sección, en el municipio de Cunduacán, Tabasco.3

Los Peticionarios aseveran que Caresa inició el Proyecto sin contar

con la debida autorización materia de impacto ambiental y que para su

obtención, la empresa no proporcionó información veraz sobre el inicio

de actividades del Proyecto.4 Los Peticionarios señalan que Caresa

348 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-2003 Especificaciones de protección

ambiental para la selección del sitio, diseño, construcción, operación, monitoreo,

clausura, y obras complementarias de un sitio de disposición final de residuos sólidos

urbanos y de manejo especial.

2. Petición, pp. 2-3.

3. Ibid., p. 4.

4. Ibid., pp. 3-4.
depositó lodos de perforación sin autorización previa y sin observar la

normatividad ambiental para el acondicionamiento del sitio.5

La autorización en materia de impacto ambiental emitida por la

Dirección General de Impacto Ambiental (DGIRA) indica que Caresa:

[...] utilizó recortes de perforación con concentraciones de hidrocarburos

totales de petróleo en mayor cantidad a la permitida por la Profepa, dichos

recortes se emplearon para el relleno del predio donde se pretende llevar a

cabo el proyecto [...]6

Los Peticionarios aseveran que a pesar de que la autoridad estableció como condicionante la restauración previa del sitio, ésta no fijó un

plazo para su cumplimiento ni consideró otras medidas para la protección del ambiente y la salud humana.7 Los Peticionarios solicitaron a la

delegación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) en el estado de Tabasco hacer efectivo el cumplimiento de las condicionantes de la autorización de impacto ambiental pero, aseveran, no

encontraron una respuesta satisfactoria.8

Los Peticionarios señalan que interpusieron una denuncia popular

el 20 de abril de 2005 ante diversas autoridades, incluida la delegación

de la Profepa en Tabasco, pero que ésta no informó adecuadamente respecto del estado de la denuncia, a pesar de haberlo solicitado repetidamente. Aseveran que en noviembre de 2006 la delegación estatal de la

Profepa informó a los entonces denunciantes la imposición de medidas

correctivas así como una multa a Caresa.9 Los Peticionarios solicitaron a

la delegación de la Profepa más información sobre las medidas impuestas, el término para su cumplimiento y el monto de la sanción económica, lo que la autoridad supuestamente se ha negado a proporcionar.10

III. ANÁLISIS

El artículo 14 del ACAAN autoriza al Secretariado a considerar

las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación

SEM-07-005 349

5. Ibid., pp. 4-5.

6. Anexo de la petición: Oficio S.G.P.A./DGIRA.DDT.0337.05 de fecha 3 de junio de

2005, emitido por la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental, p. 12. Énfasis

en el original.

7. Petición, p. 6.

8. Ibid., p. 7.

9. Anexo de la petición: Acuerdo resolutivo del expediente PFPA/TAB/DQ/78/0055-

05.GUADALUPE de fecha 16 de noviembre de 2006.

10. Petición, p. 9.
gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está incurriendo

en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental. Tal y

como el Secretariado lo ha expresado en anteriores determinaciones elaboradas con base en el artículo 14(1), éste no se erige como un instrumento de examen procesal que imponga una gran carga a los

peticionarios,11 por lo que el Secretariado analizó la petición en cuestión

con tal perspectiva en mente.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) permite al Secretariado considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental.” El artículo 45(1) del ACAAN define “organización sin

vinculación gubernamental” como “cualquier organización o asociación científica, profesional, de negocios, no lucrativa, de interés público,

u otra organización o asociación que no sea parte del gobierno ni esté

bajo su dirección”. En otras determinaciones, el Secretariado ha considerado que las entidades de gobierno no pueden considerarse organizaciones sin vinculación gubernamental.12 La información de la petición, si

bien identifica correctamente a los Peticionarios, no es clara en cuanto a

la vinculación de la colonia Los Aguilares con el gobierno del municipio

de Cunduacán,13 por lo que los Peticionarios deben aclarar su situación

al Secretariado para cumplir con el requisito de elegibilidad.14 Dicha

consideración no afecta el trámite de la petición respecto del Comité de

Derechos Humanos de Tabasco y la Asociación Ecológica Santo Tomás,

las cuales parecen ser organizaciones sin vinculación gubernamental.

350 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

11. Véanse en este sentido, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación conforme al artículo 14(1) (26 de mayo de 1998), y SEM-98-003 (Grandes Lagos), Determinación

conforme a los artículos 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).

12. SEM-03-001 (Ontario Power Generation), Determinación conforme al artículo 14(1) (15

de julio de 2003).

13. El 27 de julio de 2007 el Secretariado solicitó a los Peticionarios una aclaración

respecto de las organizaciones que presentan la petición. Los Peticionarios contestaron el 31 de julio de 2007 manifestando que la petición se presenta por Víctor

Manuel Hernández Mayo en representación de la colonia los Aguilares, perteneciente a la ranchería Plátano, primera sección, del municipio de Cunduacán,

Tabasco, México; Efraín Rodríguez León, en representación del Comité de Derechos

Humanos de Tabasco, A.C., y José Manuel Arias Rodríguez, en representación de

la Asociación Ecológica Santo Tomas A.C. El documento original de la petición

muestra, además, un sello con el escudo de los Estados Unidos Mexicanos que dice

“H. Ayuntamiento Constitucional de Cunduacán”.

14. En este sentido, los artículos 94 y 96 de la Ley Orgánica de los Municipios del estado

de Tabasco sientan las bases para la promoción de la participación ciudadana

mediante la integración de organizaciones tales como colonias, fraccionamientos, villas y rancherías.
Una vez hecho el análisis sobre esta premisa, el Secretariado determina: i) si la petición “asevera” la presunta omisión en la “aplicación

efectiva” de la legislación ambiental y no su deficiencia; ii) si cada una de

las disposiciones que se citan en la petición se ajustan al concepto que da

el ACAAN de “legislación ambiental” en su artículo 45(2), y iii) si las

afirmaciones cumplen con el requisito de temporalidad en cuanto a

aseverar que está teniendo lugar una omisión de la Parte en la aplicación

efectiva de la legislación ambiental.15

El Secretariado determinó que la petición en su conjunto alega una

omisión de la aplicación efectiva de la legislación ambiental y no su

deficiencia.

A continuación, tras examinar las disposiciones legales citadas en

la petición, el Secretariado encontró que si bien son legislación ambiental, algunas de ellas no fueron citadas correctamente por los Peticionarios, o no pueden considerarse para su análisis.

El artículo 28, fracción IV, de la LGEEPA sienta la obligación obtener una autorización en materia de impacto ambiental previo al inicio de

las obras o actividades de tratamiento, confinamiento o eliminación de

residuos peligrosos, por lo que se trata de una disposición que claramente califica como legislación ambiental.

Ahora bien la petición cita el artículo 170, pero transcribe el 170 bis.

El primero se refiere a las medidas de seguridad que puede ordenar la

autoridad en caso de riesgo inminente de desequilibrio ecológico; el

artículo 170 bis, por su parte, establece que cuando se imponga una

medida de seguridad, deben fijarse los plazos para su realización.

Ambos artículos son legislación ambiental, pero los Peticionarios deben

aclarar al Secretariado si se refieren a ambas disposiciones. Es pertinente

señalar que la autorización en materia de impacto ambiental no es en sí

una medida de seguridad, por lo que el artículo 170 bis no se ajusta a

la aseveración sobre la falta del término en la condicionante impuesta

por la DGIRA para la restauración del sitio.

En cuanto al artículo 5, inciso M, fracción I, del REIA,16 aun cuando

en efecto se trata de legislación ambiental, se refiere a la obtención de

SEM-07-005 351

15. El Secretariado ya ha determinado anteriormente los parámetros en la oración inicial

del artículo 14(1) del Acuerdo. Véase SEM-99-002 (Aves migratorias), Determinación

conforme a los artículos 14(1) y (2) (23 de diciembre de 1999).

16. La petición cita el artículo 5, fracción I, inciso M, del REIA, pero claramente se trata del

inciso M, fracción I.
una autorización en materia de impacto ambiental de instalaciones para

el confinamiento y centros de disposición final. El Secretariado encuentra

que la petición y sus anexos se refieren a una planta de tratamiento de

lodos, recortes de perforación, aguas residuales y residuos industriales,17 por lo que es necesario que los Peticionarios citen la fracción

aplicable.

El artículo 97 de la LGPGIR prevé el contenido de las normas

oficiales mexicanas para el diseño, construcción y operación de sitios

destinados a la disposición final de residuos sólidos municipales. Esta

disposición se cita en el contexto de aseveraciones sobre la supuesta

ausencia de autorización a Caresa para realizar actividades de tratamiento de residuos peligrosos,18 por lo que los Peticionarios deben identificar la disposición aplicable.

La NOM-083-SEMARNAT-199619 establece las especificaciones

aplicables a los sitios para la disposición final de residuos sólidos urbanos y

de manejo especial, lo que no se ajusta a las aseveraciones de los Peticionarios sobre la falta de acondicionamiento de un sitio para el tratamiento

de lodos de perforación.

Por último, el Secretariado encontró que la petición, si bien asevera

la supuesta falsedad en la información contenida en las solicitudes promovidas por Caresa, omite citar la disposición aplicable.

El apéndice I de esta determinación contiene el texto de las disposiciones legales citadas en la petición.

B. Los seis requisitos del artículo 14(1) del ACAAN

Si bien la petición no cumple con el requisito de la oración inicial

del artículo 14, el Secretariado procede al análisis de los demás requisitos enlistados en el artículo 14(1) y encuentra que la petición no satisface

el inciso c), tal como se explica a continuación:

352 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

17. Petición, p. 4. Anexo de la petición: Oficio S.G.P.A./DGIRA.DDT.0337.05 de fecha 3

de junio de 2005, emitido por la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental,

p. 6.

18. Petición, p. 4.

19. Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-2003: Especificaciones de

protección ambiental para la selección del sitio, diseño, construcción, operación,

monitoreo, clausura y obras complementarias de un sitio de disposición final de

residuos sólidos urbanos y de manejo especial.
a. La petición cumple con el requisito del artículo 14(1)(a) porque se

presenta por escrito en un idioma designado por las Partes, en este

caso el español.20

b. La petición satisface el artículo 14(1)(b), ya que la información

proporcionada permite identificar a las organizaciones que la presentan.

c. La petición no cumple el requisito del artículo 14(1)(c), ya que no

proporciona información suficiente que permita al Secretariado

revisarla.

Los Peticionarios adjuntan a la petición un escrito de denuncia

popular interpuesta ante la delegación de la Profepa en Tabasco y

la Secretaría de Desarrollo Social y Protección del Medio Ambiente

de Tabasco (Sedespa) en el que describe la supuesta omisión de

dichas autoridades en la aplicación efectiva de la ley en relación

con actividades de tratamiento de residuos peligrosos,21 así como

la obtención de permisos extemporáneos para la realización

de actividades.22 Anexan también un documento emitido por la

Profepa en el que solicita a la DGIRA “negar la autorización en

materia de impacto ambiental a la empresa Caresa” en virtud

de haber encontrado que la empresa “inició la construcción del

proyecto sin contar con la referida autorización”.23 Asimismo, a la

petición se adjunta una copia de la autorización en materia de

impacto ambiental emitida por la DGIRA que asienta el uso de

recortes de perforación contaminados con hidrocarburos totales

de petróleo como material de relleno.24

SEM-07-005 353

20. El artículo 19 del ACAAN establece que los idiomas oficiales de la CCA son

indistintamente el español, el francés y el inglés. En este mismo sentido, el punto 3.2

de las Directrices para la presentación de peticiones ciudadanas relativas a la aplicación

efectiva de la legislación ambiental conforme a los artículos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperación

Ambiental de América del Norte (las “Directrices”) establece que: “Las peticiones

podrán presentarse en español, francés o inglés, que son los idiomas designados por

las Partes para las peticiones”.

21. Anexo de la petición: Denuncia popular de fecha 18 de abril de 2005, p. 2.

22. Ibid.: Denuncia popular de fecha 18 de abril de 2005, pp. 2-3.

23. Anexo de la petición: Oficio EOO.- SII.- DGIFC.- 0321/2005 de fecha 26 de abril de

2005, emitido por la Dirección General de Inspección de Fuentes de Contaminación

de la Profepa.

24. Anexo de la petición: Oficio S.G.P.A./DGIRA.DDT.0337.05 de fecha 3 de junio de

2005, emitido por la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental.
Se citan además otros documentos presumiblemente en poder de

los Peticionarios, pero que no se adjuntaron a la petición, incluidos

una denuncia del 17 de septiembre (sin precisar el año) en la que

supuestamente se informó a la Profepa y la Sedespa sobre el depósito de material contaminado en el sitio del Proyecto; un oficio del

10 de enero de 2005 emitido por la delegación de la Profepa en

Tabasco en el que se asienta que durante una visita de inspección

no se encontraron suelos contaminados, y un oficio del 19 de

noviembre de 2004 por el que la Sedespa informa que luego de un

recorrido no encontró evidencia de material contaminado.25 La

petición tampoco adjuntó el resumen ejecutivo de la manifestación

de impacto ambiental, citada textualmente por los Peticionarios,

en el que supuestamente Caresa señala que el Proyecto se iniciaría

una vez obtenida la autorización.26

d. La petición satisface el artículo 14(1)(d), ya que parece encaminada

a promover la aplicación de la ley y no a hostigar a una industria.

Las aseveraciones se refieren a la supuesta omisión de México en

cuanto a aplicar efectivamente las disposiciones aplicables a la

construcción y operación de un sitio para el tratamiento de residuos peligrosos.

e. La petición cumple el requisito del artículo 14(1)(e). Los Peticionarios adjuntan el comunicado por escrito del asunto a la delegación

de la Profepa en Tabasco,27 y la respuesta de las autoridades.28

f. Por último, la petición cumple con el artículo 14(1)(f), ya que ha

sido presentada por organizaciones establecidas en el territorio de

una Parte.

354 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

25. Petición, pp. 2-3.

26. Ibid., p. 4.

27. Anexo de la petición: denuncia de fecha 18 de abril de 2005 y escrito de fecha 7 de julio

de 2005, ambos dirigidos a la delegación de la Profepa en Tabasco.

28. Anexo de la petición: Oficio PFPA.27.07/936/2005 y acuerdo resolutivo del expediente PFPA/TAB/DQ/78/0055-05 GUADALUPE, de fechas 26 de abril de 2005 y 16

de noviembre de 2006, respectivamente, emitidos por la delegación de la Profepa en

Tabasco; oficios DG/DI/1430/2005 y DG/DI/1693/2005, de fecha 27 de septiembre

y 24 de noviembre de 2005, respectivamente, emitidos por la Dirección General de

Denuncias Ambientales, Quejas y Participación Social de la Profepa; oficio SGPA/

DGIRA.DDT.1528.05, de fecha 19 de septiembre de 2005, emitido por la DGIRA, y

comunicado 1600074107, de fecha 2 de abril de 2007, emitido por la unidad de enlace

de la DGIRA.
IV. DETERMINACIÓN

Por las razones expuestas, el Secretariado considera que la petición

SEM-07-005 (Residuos de perforación en Cunduacán) no cumple con los criterios de admisibilidad del artículo 14(1). De acuerdo con el apartado 6.1

y 6.2 de las Directrices para la presentación de peticiones ciudadanas relativas

a la aplicación efectiva de la legislación ambiental conforme a los artículos 14 y

15 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, el Secretariado notifica a los Peticionarios que cuentan con 30 días hábiles para

presentar una petición que cumpla con todos los criterios del artículo

14(1) y que, de no ser así, dará por terminado el trámite con respecto a

esta petición.

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Paolo Solano

Oficial jurídico

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

ccp: Enrique Lendo, Semarnat

David McGovern, Environment Canada

Jerry Clifford, US-EPA

Adrián Vázquez, director ejecutivo, CCA

Peticionarios

SEM-07-005 355
APÉNDICE I

Legislación ambiental citada en la petición

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

(LGEEPA, publicada en el DOF el 28 de enero de 1988)

Artículo 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a

través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la

realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los

ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos

sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el

Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo

alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la

autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:i

IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos;

El Reglamento de la presente Ley determinará las obras o actividades a que se refiere este artículo, que por su ubicación, dimensiones,

características o alcances no produzcan impactos ambientales significativos, no causen o puedan causar desequilibrios ecológicos, ni rebasen

los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas

referidas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al

ambiente, y que por lo tanto no deban sujetarse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental previsto en este ordenamiento.

Para los efectos a que se refiere la fracción XIII del presente

artículo, la Secretaría notificará a los interesados su determinación para

que sometan al procedimiento de evaluación de impacto ambiental la

obra o actividad que corresponda, explicando las razones que lo justifiquen, con el propósito de que aquéllos presenten los informes, dictámenes y consideraciones que juzguen convenientes, en un plazo no mayor a

diez días. Una vez recibida la documentación de los interesados, la

Secretaría, en un plazo no mayor a treinta días, les comunicará si procede o no la presentación de una manifestación de impacto ambiental,

así como la modalidad y el plazo para hacerlo. Transcurrido el plazo

señalado, sin que la Secretaría emita la comunicación correspondiente,

se entenderá que no es necesaria la presentación de una manifestación

de impacto ambiental.ii

356 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

i. Párrafo reformado el 23 de febrero de 2005.

ii. Artículo reformado el 13 de diciembre de 1996.
Artículo 170. Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro grave a los recursos naturales, casos de

contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus

componentes o para la salud pública, la Secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar alguna o algunas de las siguientes medidas de

seguridad:

I. La clausura temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes, así

como de las instalaciones en que se manejen o almacenen especímenes,

productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre,

recursos forestales, o se desarrollen las actividades que den lugar a los

supuestos a que se refiere el primer párrafo de este artículo;

II. El aseguramiento precautorio de materiales y residuos peligrosos, así

como de especímenes, productos o subproductos de especies de flora o

de fauna silvestre o su material genético, recursos forestales, además de

los bienes, vehículos, utensilios e instrumentos directamente relacionados con la conducta que da lugar a la imposición de la medida de

seguridad, o

III. La neutralización o cualquier acción análoga que impida que materiales o residuos peligrosos generen los efectos previstos en el primer

párrafo de este artículo.

Asimismo, la Secretaría podrá promover ante la autoridad competente, la ejecución de alguna o algunas de las medidas de seguridad que

se establezcan en otros ordenamientos.iii

Artículo 170 bis. Cuando la Secretaría ordene alguna de las medidas de

seguridad previstas en esta Ley, indicará al interesado, cuando proceda,

las acciones que debe llevar a cabo para subsanar las irregularidades que

motivaron la imposición de dichas medidas, así como los plazos para su

realización, a fin de que una vez cumplidas éstas, se ordene el retiro de la

medida de seguridad impuesta.iv

Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos

Artículo 97. Las normas oficiales mexicanas establecerán los términos a

que deberá sujetarse la ubicación de los sitios, el diseño, la construcción

y la operación de las instalaciones destinadas a la disposición final de los

SEM-07-005 357

iii. Artículo reformado el 13 de diciembre de 1996.

iv. Artículo adicionado el 13 de diciembre de 1996.
residuos sólidos urbanos y de manejo especial, en rellenos sanitarios o

en confinamientos controlados.

Las normas especificarán las condiciones que deben reunir las instalaciones y los tipos de residuos que puedan disponerse en ellas, para

prevenir la formación de lixiviados y la migración de éstos fuera de las

celdas de confinamiento. Asimismo, plantearán en qué casos se puede

permitir la formación de biogás para su aprovechamiento.

Los municipios regularán los usos del suelo de conformidad con

los programas de ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano, en los

cuales se considerarán las áreas en las que se establecerán los sitios de

disposición final de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial.

Reglamento de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental

Artículo 5. Quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes

obras o actividades, requerirán previamente la autorización de la Secretaría en materia de impacto ambiental:

M) INSTALACIONES DE TRATAMIENTO, CONFINAMIENTO O ELIMINACIÓN DE RESIDUOS PELIGROSOS, ASÍ COMO RESIDUOS RADIOACTIVOS:

I. Construcción y operación de plantas para el confinamiento y centros de disposición final de residuos peligrosos[.]

Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-1996: Especificaciones de protección ambiental para la selección del sitio, diseño, construcción, operación, monitoreo, clausura y obras complementarias de

un sitio de disposición final de residuos sólidos urbanos y de manejo

especial.

358 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Secretariado de la Comisión para la Cooperación

Ambiental de América del Norte

Determinación del Secretariado en conformidad

con los artículos 14(1) y (2) del Acuerdo de

Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionarios: Comité de Derechos Humanos de Tabasco

Asociación Ecológica Santo Tomás

Representados por: Efraín Rodríguez León

José Manuel Arias Rodríguez

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Petición revisada: 3 de octubre de 2007

Petición original: 26 de julio de 2007

Fecha de la

determinación: 13 de diciembre de 2007

Núm. de petición: SEM-07-005 (Residuos de perforación

en Cunduacán)

I. INTRODUCCIÓN

El 26 de julio de 2007, Víctor Manuel Hernández Mayo, Efraín

Rodríguez León y José Manuel Arias Rodríguez, en representación, respectivamente, de la colonia Los Aguilares, el Comité de Derechos

Humanos de Tabasco, A.C. y la Asociación Ecológica Santo Tomás, A.C.

(los “Peticionarios”), presentaron ante el Secretariado de la Comisión

para la Cooperación Ambiental (el “Secretariado”) una petición ciudadana, en conformidad con el artículo 14 del Acuerdo de Cooperación

Ambiental de América del Norte (“ACAAN” o el “Acuerdo”). Los Peticionarios aseveran que México está incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental respecto de un proyecto de

tratamiento y disposición de lodos de perforación que realiza la empresa

359
Consorcio de Arquitectura y Ecología (“Caresa”) en el municipio de

Cunduacán, Tabasco.

El Secretariado puede examinar las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que cumplan con

los requisitos establecidos en el artículo 14(1) del Acuerdo. Cuando considera que una petición satisface tales requisitos, el Secretariado determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte. Para llegar

a esta determinación, el Secretariado se orienta por las consideraciones

listadas en el artículo 14(2) del ACAAN.

El 12 de septiembre de 2007, tras observar que la petición carecía de

precisión respecto de la legislación ambiental en cuestión, ni contenía

información suficiente para ser considerada, el Secretariado determinó

que la petición no satisfacía el inciso (c) del artículo 14(1) del ACAAN,

por lo que otorgó a los Peticionarios un plazo de 30 días hábiles para presentar una petición que cumpliera con dichos requisitos. El 4 de octubre

de 2007 los Peticionarios presentaron una versión revisada de la petición, en la que hacen aclaraciones sobre la legislación citada y adjuntan

información adicional. Asimismo, informan que la colonia Los Aguilares, representada por el Sr. Víctor Manuel Hernández Mayo, decidió

retirarse del trámite de la petición.

El Secretariado ha determinado que la petición revisada en efecto

satisface los requisitos del artículo 14(1) y, con base en los criterios del

artículo 14(2), amerita solicitar una respuesta al gobierno de México, respecto de algunas aseveraciones de los Peticionarios por las razones que

se exponen en la presente determinación.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

A. La petición original

Los Peticionarios aseveran que México incurre en omisiones en la

aplicación efectiva de los artículos 28, fracción IV, 170 y 170 bis de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA);

97 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), y 5, inciso M, fracción I, del Reglamento de la LGEEPA

en Materia de Evaluación de Impacto Ambiental (REIA), así como

la Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-19961 (la “NOM360 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Norma Oficial Mexicana NOM-083-SEMARNAT-2003: Especificaciones de protección

ambiental para la selección del sitio, diseño, construcción, operación, monitoreo, clausura, y

obras complementarias de un sitio de disposición final de residuos sólidos urbanos y de manejo

especial.
083”) en relación con un proyecto promovido por la empresa Caresa

para la construcción y operación de una planta de tratamiento de lodos,

recortes de perforación, aguas residuales y residuos industriales (el

“Proyecto”).2 Los Peticionarios manifiestan que el Proyecto se realiza a

una distancia de 25 metros de la comunidad denominada Plátano, 1a sección, en el municipio de Cunduacán, Tabasco.3

Los Peticionarios aseveran que el 6 de septiembre de 2004 Caresa

inició el Proyecto sin contar con la debida autorización en materia de

impacto ambiental y que para obtenerla, la empresa proporcionó información falsa respecto del inicio de actividades en la Manifestación de

Impacto Ambiental (MIA), ingresada para su evaluación hasta diciembre de 2004.4 Los Peticionarios señalan que desde septiembre de 2004 y

hasta la fecha, Caresa ha depositado lodos de perforación sin observar la

normatividad ambiental para el acondicionamiento del sitio.5

En abril de 2005, la Procuraduría Federal de Protección al

Ambiente (Profepa) informó a la Dirección General de Impacto y Riesgo

Ambiental (DGIRA) —facultada para dictaminar la MIA— que Caresa

utilizó recortes de perforación con concentraciones de hidrocarburos

totales de petróleo en mayor cantidad a la permitida para el relleno del

sitio del Proyecto.6 El 3 de junio de 2005, la DGIRA emitió la autorización

en materia de impacto ambiental, condicionando la realización del Proyecto a la realización de trabajos de limpieza del predio. Los Peticionarios señalan que a pesar de que la DGIRA estableció como condicionante

la restauración previa del sitio, no fijó un plazo para su cumplimiento ni

consideró otras medidas para la protección del ambiente y la salud

humana.7 Los Peticionarios aseveran que en agosto de 2005, solicitaron a

la delegación de la Profepa en el estado de Tabasco hacer efectivo el cumplimiento de las condicionantes de la autorización de impacto ambiental, pero supuestamente no encontraron una respuesta satisfactoria8 y

señalan que no se les informó adecuadamente respecto de las multas y

medidas de seguridad impuestas por la Profepa.9

SEM-07-005 361

2. Petición original, pp. 2-3.

3. Ibid., p. 4.

4. Ibid., pp. 3-4.

5. Ibid., pp. 4-5.

6. Anexo de la petición original: oficio EOO.-DGIFC.-0321/2005, de fecha 26 de abril de

2005, emitido por la Dirección General de Inspección Industrial de la Profepa.

7. Petición original, p. 6.

8. Ibid., pp. 6-7.

9. Ibid., p. 9.
B. La petición revisada

En respuesta a la determinación del Secretariado del 12 de septiembre de 2007, los Peticionarios presentaron el 3 de octubre de 2007 un

escrito (la “petición revisada”) en el que hacen aclaraciones a la petición

original. En la petición revisada, los Peticionarios incluyen al artículo 35

bis 1 de la LGEEPA, no citado originalmente, y aclaran la referencia a los

artículos 170 y 170 bis del mismo ordenamiento.10 Asimismo, informan

que la colonia Los Aguilares se desiste de la petición, pero que la Asociación Ecológica Santo Tomás, A.C. y el Comité de Derechos Humanos de

Tabasco, A.C. desean continuar con el trámite de la misma.11

Los Peticionarios reiteran que en septiembre de 2004, Caresa realizó la disposición de materiales contaminantes para el relleno del sitio y

señalan que hasta diciembre de ese año, la empresa ingresó la MIA para

su evaluación con información falsa sobre el inicio del Proyecto. Señalan que fue hasta junio de 2005 cuando obtuvo la autorización de la

DGIRA,12 lo que justificó los actos de Caresa. Los Peticionarios afirman

que la Profepa no ha hecho efectiva la restauración del sitio, prevista

entre las condicionantes de la autorización,13 e impuesta como medida

de seguridad mediante una resolución administrativa.14

III. ANÁLISIS

El artículo 14 del ACAAN autoriza al Secretariado a considerar las

peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está incurriendo en

omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental. Cuando

el Secretariado considera que una petición satisface los requisitos del

artículo 14(1), entonces determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte a la que concierne la petición tomando como base las

consideraciones listadas en el artículo 14(2). Tal y como el Secretariado

lo ha expresado en anteriores determinaciones elaboradas con base en el

artículo 14(1), éste no se erige como un instrumento de examen procesal

362 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

10. Petición revisada, pp. 2-3.

11. Petición revisada, p. 1, y comunicación de los Peticionarios de fecha 23 de noviembre

de 2007 confirmando el desistimiento de la colonia Los Aguilares.

12. Petición revisada, pp. 1-3 y anexo de la petición original: oficio S.G.P.A./DGIRA.

DDT.0337.05, de fecha 3 de junio de 2005, emitido por la Dirección General de

Impacto y Riesgo Ambiental de la Semarnat.

13. Ibid., p. 2.

14. Anexo de la petición revisada: resolución administrativa en el expediente PFPA/SII/

DGIFC/47/0003-06, de fecha 11 de agosto de 2006, emitida por la Dirección General

de Inspección Industrial de la Profepa.
que imponga una gran carga a los peticionarios,15 y es con tal perspectiva en mente que el Secretariado analizó la petición en cuestión.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) permite al Secretariado considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental.” En su determinación del 12 de septiembre de 2007, el

Secretariado solicitó más información para esclarecer si la colonia Los

Aguilares estaba vinculada con el gobierno del municipio de Cunduacán.16Los Peticionarios optaron por no proporcionar más información y,

en su lugar, solicitaron al Secretariado que tuviera a la colonia Los Aguilares desistida del trámite de la petición.17 El desistimiento de la colonia

Los Aguilares no interrumpe el trámite de la petición.

El Secretariado también determinó que la petición en su conjunto

“asevera” la presunta omisión en la “aplicación efectiva” de la legislación ambiental y no su deficiencia, y que las afirmaciones cumplen con el

requisito de temporalidad en cuanto a aseverar que está teniendo lugar

una omisión de la Parte en la aplicación efectiva de la legislación

ambiental.18

Respecto de los artículos 170 y 170 bis de la LGEEPA, los Peticionarios aclaran que hacen cita de ambas disposiciones, las cuales se relacionan con la aseveración sobre la supuesta omisión de México de no hacer

efectivas las medidas de seguridad impuestas por la Profepa en agosto

de 2006.

En cuanto al artículo 5, inciso M, fracción I, del REIA, los Peticionarios argumentan que si bien la MIA del Proyecto se refiere a una instalación para el tratamiento de residuos peligrosos, dicho artículo es

aplicable porque Caresa efectivamente realizó actividades de disposición

de residuos sin autorización de la Semarnat. El Secretariado estima que

el artículo califica como legislación ambiental.

SEM-07-005 363

15. Véanse en este sentido, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación conforme al artículo 14(1) (26 de mayo de 1998), y SEM-98-003 (Grandes Lagos), Determinación

conforme a los artículos 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).

16. SEM-07-005 (Residuos de perforación en Cunduacán), Determinación conforme al artículo 14(1) (12 de septiembre de 2007).

17. Petición revisada, p. 1, y comunicación de los Peticionarios de fecha 23 de noviembre

de 2007 confirmando el desistimiento de la colonia Los Aguilares.

18. SEM-07-005 (Residuos de perforación en Cunduacán), Determinación conforme al artículo 14(1) (12 de septiembre de 2007).
En cuanto al artículo 97 de la LGPGIR19 y la NOM-083, el Secretariado estimó excluirlos de su análisis en su determinación del 12 de

septiembre de 2007, toda vez que ambas disposiciones se refieren a instalaciones de manejo de residuos sólidos urbanos y de manejo especial,20

cuya definición no encuadra con la de los residuos de recortes de perforación.21

Respecto del artículo 35 bis 1 de la LGEEPA, citado en la petición

revisada, es claro que se ajusta al concepto de legislación ambiental y se

relaciona con la aseveración sobre la responsabilidad de la empresa

encargada de la elaboración de la MIA.

El Secretariado observa que la aseveración sobre el otorgamiento

de la autorización en materia de impacto ambiental que supuestamente

debió negar la DGIRA, se incluyó en la petición revisada, y no en la petición original. Los Peticionarios no indican si, en todo caso, la autoridad

omitió la aplicación de alguna disposición que prevea negar la

364 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

19. LGPGIR artículo 97. “Las normas oficiales mexicanas establecerán los términos a que

deberá sujetarse la ubicación de los sitios, el diseño, la construcción y la operación de

las instalaciones destinadas a la disposición final de los residuos sólidos urbanos y de

manejo especial, en rellenos sanitarios o en confinamientos controlados.

“Las normas especificarán las condiciones que deben reunir las instalaciones y los

tipos de residuos que puedan disponerse en ellas, para prevenir la formación de

lixiviados y la migración de éstos fuera de las celdas de confinamiento. Asimismo,

plantearán en qué casos se puede permitir la formación de biogás para su aprovechamiento.

“Los municipios regularán los usos del suelo de conformidad con los programas de

ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano, en los cuales se considerarán las

áreas en las que se establecerán los sitios de disposición final de los residuos sólidos

urbanos y de manejo especial.”

20. LGPGIR artículo 5. “Para los efectos de esta Ley se entiende por:

“XXX. Residuos de Manejo Especial: Son aquellos generados en los procesos productivos, que no reúnen las características para ser considerados como peligrosos o

como residuos sólidos urbanos, o que son producidos por grandes generadores de

residuos sólidos urbanos;”

“XXXIII. Residuos Sólidos Urbanos: Los generados en las casas habitación, que

resultan de la eliminación de los materiales que utilizan en sus actividades

domésticas, de los productos que consumen y de sus envases, embalajes o empaques;

los residuos que provienen de cualquier otra actividad dentro de establecimientos

o en la vía pública que genere residuos con características domiciliarias, y los

resultantes de la limpieza de las vías y lugares públicos, siempre que no sean

considerados por esta Ley como residuos de otra índole;”

21. De acuerdo a la normatividad vigente en septiembre de 2004, los lodos de perforación

se consideran residuos peligrosos. Cfr. anexo 2 de la Norma Oficial Mexicana NOM052-SEMARNAT 1994 Que establece las características de los residuos peligrosos, el listado

de los mismos, y los límites que hacen a un residuo peligroso por su toxicidad al ambiente.
autorización de impacto ambiental cuando se proporcione información

falsa en una MIA.

El apéndice I de esta determinación contiene el texto de las disposiciones legales sujetas al procedimiento de los artículos 14 y 15 del

Acuerdo.

B. Los seis requisitos del artículo 14(1) del ACAAN

En su determinación del 12 de septiembre de 2007, el Secretariado

consideró que la petición cumplía con los incisos (a), (b), (d), (e) y (f) del

artículo 14, pero que no proporcionaba suficiente información sobre

documentos presumiblemente en poder de los Peticionarios. Con la

petición revisada, sus anexos e información complementaria, la petición

en su conjunto satisface ahora sí el inciso (c) del artículo 14(1).22

Los Peticionarios aseveran que desde el 6 de septiembre de 2004

Caresa realiza el depósito de lodos de perforación sin haber obtenido

previa autorización de las autoridades y sin llevar a cabo medidas preventivas de contaminación. De la información adjunta a la petición revisada, se desprende que la Profepa y la Secretaría de Desarrollo Social y

Protección al Ambiente de Tabasco (Sedespa) realizaron en octubre y

noviembre de 2004, respectivamente, una inspección al sitio del Proyecto y supuestamente no encontraron evidencias de suelo contaminado.23 Los Peticionarios aseveran, que para obtener la autorización en

materia de impacto ambiental, Caresa proporcionó información falsa

sobre el inicio de actividades del Proyecto. El resumen ejecutivo de la

MIA del Proyecto —ingresado en diciembre de 2004— señala que el

SEM-07-005 365

22. Los anexos de la petición revisada incluyen: oficio S’PADS/1189/2004, de fecha 19 de

noviembre de 2004, emitido por la Dirección de Protección y Evaluación Ambiental

de la Sedespa; oficios PFPA.27.07/01989 y PFPA.27.07/00073/2005, de fechas 17 de

septiembre de 2004 y 10 de enero de 2005, respectivamente, emitidos por el delegado

de la Profepa en el estado de Tabasco; denuncia del 14 de septiembre de 2004

interpuesta ante la delegación de la Profepa en Tabasco y la Sedespa; acuerdo de

admisión de denuncia, fechado el 17 de septiembre de 2004, emitido por la Delegación de la Profepa en el estado de Tabasco; resumen ejecutivo del Proyecto, sin

fecha, suscrito por Caresa; y resolución administrativa en el expediente PFPA/

SII/DGIFC/47/0003-06, de fecha 11 de agosto de 2006, emitida por la Dirección

General de Inspección Industrial de la Profepa.

23. Anexo de la petición revisada: oficio PFPA.27.07/00073/2005,de fecha 10 de enero de

2005, emitido por el delegado de la Profepa en el estado de Tabasco, y oficio

S’PADS/1189/2004, de fecha 19 de noviembre de 2004, emitido por la Dirección de

Protección y Evaluación Ambiental de la Sedespa.
avance al momento de elaborar el estudio era de cero por ciento, ya que

la construcción se iniciaría una vez emitida la autorización en materia de

impacto ambiental.24

En abril de 2005 la Profepa realizó otra vista al sitio e identificó el

depósito de lodos de perforación, por lo que en ese mes comunicó el

asunto a la DGIRA, solicitando:

[n]egar la autorización en materia de impacto ambiental a la empresa

CARESA, para el proyecto que se localiza en el Municipio de Cunduacán,

Tabasco, hasta en tanto demuestre a esta Secretaría que efectuó el retiro de

los citados materiales y, en su caso, el saneamiento del suelo, toda vez que

dicha empresa inició la construcción del proyecto sin contar con la referida

autorización.25

La DGIRA emitió la autorización en materia de impacto ambiental

en junio de 2005. Luego de señalar que Caresa “utilizó recortes de perforación con concentraciones de hidrocarburos totales de petróleo en

mayor cantidad a la permitida por la Profepa [y que] dichos recortes se

emplearon para el relleno del predio donde se pretende llevar a cabo el

proyecto”,26 y condicionó su ejecución a la realización de actividades de

limpieza del sitio. En agosto de 2006, la Profepa emitió una resolución

administrativa por la que impuso una multa a Caresa por no realizar la

limpieza del sitio del Proyecto prevista entre las condicionantes de la

autorización de impacto ambiental.27

El Secretariado estima que las aseveraciones sobre la supuesta

falsedad de información en la MIA, el inicio de actividades sin una autorización en materia de impacto ambiental y la instrumentación de

medidas de urgente aplicación para asegurar la limpieza del sitio del

Proyecto relacionadas con los artículos 28, fracción IV, 170 y 170 bis de la

LGEEPA y 5, inciso M, fracción I, del REIA, satisfacen los requisitos del

artículo 14(1) del Acuerdo.

366 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

24. Anexo de la petición revisada: resumen ejecutivo de la manifestación de impacto

ambiental, modalidad particular del Proyecto, sin fecha, p. 1.

25. Anexo de la petición original: oficio EOO.-DGIFC.-0321/2005, de fecha 26 de abril de

2005, emitido por la Dirección General de Inspección Industrial de la Profepa.

26. Anexo de la petición original: oficio S.G.P.A./DGIRA.DDT.0337.05, de fecha 3 de

junio de 2005, emitido por la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental de la

Semarnat, p. 12 [énfasis en el original].

27. Anexo de la petición revisada: resolución administrativa en el expediente PFPA/

SII/DGIFC/47/0003-06, de fecha 11 de agosto de 2006, emitida por la Dirección

General de Inspección Industrial de la Profepa, p. 28.
C. Artículo 14(2) del ACAAN

Una vez que el Secretariado ha determinado cuáles aseveraciones

de la petición satisfacen los requisitos del artículo 14(1) del ACAAN,

procede a analizar la petición para determinar si ésta amerita solicitar

una respuesta a la Parte. Conforme al artículo 14(2) del ACAAN, son

cuatro los criterios que orientan la decisión del Secretariado en esta

etapa:

(a) si la petición alega daño a la persona u organización que la presenta;

(b) si la petición, por sí sola o conjuntamente con otras, plantea asuntos

cuyo ulterior estudio en este proceso contribuiría a la consecución de

las metas de este Acuerdo;

(c) si se ha acudido a los recursos al alcance de los particulares conforme

a la legislación de la Parte; y

(d) si la petición se basa exclusivamente en noticias de los medios de

comunicación.

Guiado por los cuatro criterios del artículo 14(2), el Secretariado

ha analizado la petición y encontrado que:

a. Con respecto a si la petición alega daño a la persona u organización

que la presenta, los Peticionarios aseveran que Caresa depositó

residuos de perforación a escasos metros de su comunidad desde

septiembre de 2004, sin contar con las medidas de seguridad adecuadas, lo que está ocasionando daño a la salud de los habitantes

de la comunidad de Cunduacán.28 El Secretariado considera que el

daño que alegan los Peticionarios se relaciona con la supuesta

omisión de México de hacer efectiva la restauración del sitio contaminado por las actividades de Caresa.

b. En relación al artículo 14(2)(b) del Acuerdo, el Secretariado nota

que la aplicación de la legislación en materia de impacto ambiental

en el caso de los residuos de perforación en Cunduacán, es un

asunto cuyo ulterior análisis contribuye a los objetivos del artículo

1 del ACAAN. El estudio de la petición contribuiría a la protección

y el mejoramiento del medio ambiente en el territorio de una de las

Partes, la observancia y aplicación de la legislación ambiental y la

promoción de la participación de la sociedad.

SEM-07-005 367

28. Petición original, pp. 2, 3 y 6.
c. Por cuanto a si se ha acudido a los recursos al alcance conforme a la

legislación del México previsto en el inciso (c) del artículo 14(2), los

Peticionarios presentaron una denuncia popular ante la Profepa y

la Sedespa en relación con el asunto planteado en la petición. El

Secretariado estima que los Peticionarios han tomado acciones

razonables para acudir a los recursos de denuncia popular conforme a la legislación de México, tomando en cuenta que ni las

disposiciones del ACAAN ni las Directrices para la presentación de

peticiones ciudadanas imponen un requisito de tener que agotar

todas las acciones o recursos previstos por la legislación de la Parte.

d. En relación al inciso (d) del artículo 14(2), el Secretariado nota que

ni la petición en su conjunto ni sus anexos contienen aseveraciones

o información basadas exclusivamente en los medios de comunicación.

El Secretariado estima que la petición SEM-07-005 (Residuos de perforación en Cunduacán) satisface los factores enlistados en el artículo 14(2)

del Acuerdo, por lo que se amerita una respuesta del gobierno de

México, con respecto a las aseveraciones sobre la disposición de residuos

de perforación en Cunduacán, Tabasco.

IV. DETERMINACIÓN

Por las razones expuestas, el Secretariado determina que la petición SEM-07-005 (Residuos de perforación en Cunduacán) cumple con los

criterios de admisibilidad del artículo 14(1) y, con base en las consideraciones enlistadas en el artículo 14(2), solicita una respuesta del gobierno

de los Estados Unidos Mexicanos, sujeta a las disposiciones del artículo

14(3) del Acuerdo. Dado que ya se ha enviado a la Parte interesada una

copia de la petición y de los anexos respectivos, no se acompañan a esta

Determinación.

Sometida respetuosamente a su consideración, el 13 de diciembre

de 2007.

368 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

por: Paolo Solano

Oficial jurídico

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

ccp: Enrique Lendo, Semarnat

David McGovern, Environment Canada

Jerry Clifford, US-EPA

Evan Lloyd, director de programas, CCA

Peticionarios

SEM-07-005 369
APÉNDICE I

Legislación ambiental citada en la petición sujeta

al procedimiento de los artículos 14 y 15 del ACAAN

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

(LGEEPA), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 28 de

enero de 1988

Artículo 28. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a

través del cual la Secretaría establece las condiciones a que se sujetará la

realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los

ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos

sobre el medio ambiente. Para ello, en los casos en que determine el

Reglamento que al efecto se expida, quienes pretendan llevar a cabo

alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la

autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría:i

IV. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos;

El Reglamento de la presente Ley determinará las obras o actividades a que se refiere este artículo, que por su ubicación, dimensiones,

características o alcances no produzcan impactos ambientales significativos, no causen o puedan causar desequilibrios ecológicos, ni rebasen

los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas

referidas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al

ambiente, y que por lo tanto no deban sujetarse al procedimiento de

evaluación de impacto ambiental previsto en este ordenamiento.

Para los efectos a que se refiere la fracción XIII del presente

artículo, la Secretaría notificará a los interesados su determinación para

que sometan al procedimiento de evaluación de impacto ambiental la

obra o actividad que corresponda, explicando las razones que lo justifiquen, con el propósito de que aquéllos presenten los informes, dictámenes y consideraciones que juzguen convenientes, en un plazo no mayor a

diez días. Una vez recibida la documentación de los interesados, la

Secretaría, en un plazo no mayor a treinta días, les comunicará si procede o no la presentación de una manifestación de impacto ambiental,

así como la modalidad y el plazo para hacerlo. Transcurrido el plazo

señalado, sin que la Secretaría emita la comunicación correspondiente,

370 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

i. Párrafo reformado el 23 de febrero de 2005.
se entenderá que no es necesaria la presentación de una manifestación

de impacto ambiental.ii

Artículo 35 bis 1. Las personas que presten servicios de impacto ambiental, serán responsables ante la Secretaría de los informes preventivos,

manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo que elaboren, quienes declararán bajo protesta de decir verdad que en ellos se

incorporan las mejores técnicas y metodologías existentes, así como la

información y medidas de prevención y mitigación más efectivas.

Asimismo, los informes preventivos, las manifestaciones de

impacto ambiental y los estudios de riesgo podrán ser presentados por

los interesados, instituciones de investigación, colegios o asociaciones

profesionales, en este caso la responsabilidad respecto del contenido del

documento corresponderá a quien lo suscriba.

Artículo 170. Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro grave a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus

componentes o para la salud pública, la Secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar alguna o algunas de las siguientes medidas de

seguridad:

I. La clausura temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes, así

como de las instalaciones en que se manejen o almacenen especímenes,

productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre,

recursos forestales, o se desarrollen las actividades que den lugar a los

supuestos a que se refiere el primer párrafo de este artículo;

II. El aseguramiento precautorio de materiales y residuos peligrosos, así

como de especímenes, productos o subproductos de especies de flora o

de fauna silvestre o su material genético, recursos forestales, además de

los bienes, vehículos, utensilios e instrumentos directamente relacionados con la conducta que da lugar a la imposición de la medida de seguridad, o

III. La neutralización o cualquier acción análoga que impida que materiales o residuos peligrosos generen los efectos previstos en el primer

párrafo de este artículo.

SEM-07-005 371

ii. Artículo reformado el 13 de diciembre de 1996.
Asimismo, la Secretaría podrá promover ante la autoridad competente, la ejecución de alguna o algunas de las medidas de seguridad que

se establezcan en otros ordenamientos.iii

Artículo 170 bis. Cuando la Secretaría ordene alguna de las medidas de

seguridad previstas en esta Ley, indicará al interesado, cuando proceda,

las acciones que debe llevar a cabo para subsanar las irregularidades que

motivaron la imposición de dichas medidas, así como los plazos para su

realización, a fin de que una vez cumplidas éstas, se ordene el retiro de la

medida de seguridad impuesta.iv

Reglamento de la LGEEPA en Materia de Impacto Ambiental

Artículo 5. Quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes

obras o actividades, requerirán previamente la autorización de la Secretaría en materia de impacto ambiental:

M) INSTALACIONES DE TRATAMIENTO, CONFINAMIENTO O ELIMINACIÓN DE RESIDUOS PELIGROSOS, ASÍ COMO RESIDUOS RADIOACTIVOS:

I. Construcción y operación de plantas para el confinamiento y

centros de disposición final de residuos peligrosos[.]

372 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

iii. Idem.

iv. Idem.
SEM-08-001

(La Ciudadela Project)

SUBMITTERS: INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTAL, A.C.,

ET AL.

PARTY: MEXICO

DATE: 22 February 2008

SUMMARY: The Submitters assert that Mexico is failing to

effectively enforce its environmental law in

connection with a contaminated site located in

Zapopan, Jalisco, on which construction of the

La Ciudadela development is planned.

SECRETARIAT DETERMINATIONS:

ART. 14(1) & (2)

(2 July 2008)

Determination that criteria under Article 14(1)

have been met, and that the submission merits

requesting a response from the Party.

373

Secretariado de la Comisión

para la Cooperación Ambiental

Determinación del Secretariado en conformidad

con los Artículos 14(1) y (2) del Acuerdo de

Cooperación Ambiental de América del Norte

Peticionarios: Instituto de Derecho Ambiental, A.C.,

Asociación Vecinal Jardines del Sol, A.C.

Colonos de Bosques de San Isidro, A.C.

Representados por: Raquel Gutiérrez Nájera

Ludger W. Kellner Skiba

Héctor Javier Berrón Autrique

Parte: Estados Unidos Mexicanos

Fecha de recepción: 22 de febrero de 2008

Fecha de la

determinación: 2 de julio de 2008

Núm. de petición: SEM-08-001 (Proyecto La Ciudadela)

I. ANTECEDENTES

El 22 de febrero de 2008, Raquel Gutiérrez Nájera, Ludger W.

Kellner Skiba y Héctor Javier Berrón Autrique, en representación —respectivamente— del Instituto de Derecho Ambiental, A.C., la Asociación

Vecinal Jardines del Sol, A.C, y Colonos de Bosques de San Isidro, A.C.

(los “Peticionarios”), presentaron al Secretariado de la Comisión para la

Cooperación Ambiental (el “Secretariado”) una petición en conformidad con los artículos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de

América del Norte (ACAAN o “el Acuerdo”). Los Peticionarios aseveran que México está incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva

de su legislación ambiental respecto de un sitio contaminado ubicado

en Zapopan, Jalisco, en el que se pretende desarrollar un proyecto inmobiliario (el “Proyecto” o “La Ciudadela”).

375
Los Peticionarios aseveran que el predio seleccionado por la

empresa SSC Inmobiliaria para la construcción de La Ciudadela, sigue

contaminado con metales pesados, aun cuando dicha empresa supuestamente realizó la disposición final de suelo contaminado con talio.1 En

la petición se afirma que las autoridades ambientales omitieron asegurar

la restauración del predio denominado “Labna”, supuestamente contaminado con metales pesados (incluidos talio, cadmio, níquel y plomo,

entre otros). Los Peticionarios señalan que en el predio Labna se desarrollaron actividades de producción de componentes electrónicos durante

más de 30 años, lo que supuestamente ocasionó su contaminación.2

El Secretariado puede examinar las peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que cumplan con

los requisitos establecidos en el artículo 14(1) del Acuerdo. Cuando considera que una petición satisface tales requisitos, el Secretariado determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte. Para llegar

a tal determinación, el Secretariado se orienta por las consideraciones

listadas en el artículo 14(2) del ACAAN.

El 24 de abril de 2008, el Secretariado comunicó a los Peticionarios

que la petición hacía referencia a ciertos anexos que no figuraban entre la

información que acompañaba a la petición, y les solicitó que, en caso de

que tales documentos obraran en su poder, se sirvieran proporcionarlos

al Secretariado.3 El 3 de mayo de 2008 el Secretariado recibió información complementaria por parte de los Peticionarios, quienes informaron

que por error no habían adjuntado los anexos en cuestión.

Por las razones que se exponen en la presente determinación, el

Secretariado ha determinado que la petición cumple con los requisitos

del artículo 14(1) y, con base en los criterios del artículo 14(2), amerita

solicitar una respuesta del gobierno de México.

II. RESUMEN DE LA PETICIÓN

Los Peticionarios aseveran que México incurre en omisiones en la

aplicación efectiva de los artículos 1, 2: fracción IV, 5: fracciones III, IV, V,

376 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

1. Petición, p. 12.

2. Ibid., p. 8.

3. Esto en consideración del inciso 3.10 de las Directrices para la presentación de peticiones

relativas a la aplicación efectiva de la legislación ambiental conforme a los artículos 14 y 15 del

Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte(las “Directrices”), que indica que

el Secretariado podrá notificar en cualquier momento al peticionario la existencia de

errores menores de forma en la petición.
VI, XVIII y XIX, 150, 151, 152 bis y 189 a 199 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA); 1, 4, 5 y 8 del

Reglamento de la LGEEPA en materia de residuos peligrosos (RRP); 1, 2,

3: fracciones II y VI, 68, 69, 71, 73, 75, 78 y 79 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (LGPGIR), y 126, 127, 128 y 132 a

153 del reglamento de la LGPGIR (el “Reglamento de la LGPGIR”),

respecto del proyecto La Ciudadela que se pretende desarrollar en la

ciudad de Zapopan, Jalisco.4

Los Peticionarios apuntan que la Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (Semarnat) y la Procuraduría Federal de Protección

al Ambiente (Profepa) no aseguraron las condiciones de seguridad

ambiental para el abandono de un sitio en el que se realizaban actividades industriales generadoras de residuos peligrosos.5 También afirman

que tales autoridades no resolvieron —en el fondo— las preocupaciones

ciudadanas que se han planteado respecto a la remediación del sitio,

toda vez que lo declararon “libre de contaminantes”, a sabiendas de que

el predio seleccionado para el Proyecto sigue contaminado.6

La petición anexa copias de diversas escrituras públicas en las que

constan operaciones de venta que confirman —a decir de los Peticionarios— que las partes que intervinieron en dichas transacciones estaban

conscientes de la contaminación del predio Labna.7 Los Peticionarios

aseveran que dicha situación no fue reportada a las autoridades por las

partes en las operaciones de compraventa ni tampoco por los notarios

públicos que dieron fe de dichos actos, por lo que en su opinión no se

observaron obligaciones de reportar la transferencia de un predio con

pasivos ambientales, ni la de remediar en los términos de las disposiciones citadas en la petición.8

Los Peticionarios afirman que las empresas Motorola, S.A. de C.V.

y ON Semiconductores, S.A. de C.V., realizaron actividades de producción y manufactura de semiconductores y dispositivos electrónicos en

el predio Labna durante más de 30 años. Aseveran que tales actividades

comprendían la utilización de materiales y sustancias peligrosas y

que, en consecuencia, ambas empresas calificaban como industrias

SEM-08-001 377

4. Petición, pp. 12-13.N.B.El reglamento de la LGPGIR fue publicado en el Diario Oficial de

la Federación el 30 de noviembre de 2006 y entró en vigor el 30 de diciembre de ese año.

5. Petición, pp. 1, 11.

6. Ibid., p. 13.

7. Ibid., p. 7.

8. Ibid.
generadoras de residuos peligrosos.9 A decir de los Peticionarios las

empresas generadoras de residuos debieron informar dicha circunstancia a la autoridad ambiental, a efecto de llevar a cabo un manejo adecuado, en conformidad con la LGEEPA y el RRP, las disposiciones

normativas entonces “vigentes y aplicables”.10

La petición hace referencia a ciertos estudios que supuestamente

demuestran que el predio Labna sigue contaminado por cadmio activado, níquel, plata, oro, plomo, sulfato de carbón, mercurio y otras sustancias.11 Aseveran que en marzo de 2007 uno de los Peticionarios

presentó ante la Profepa una denuncia popular por la supuesta existencia de tales pasivos ambientales en el predio Labna y que, a su vez,

empezó a solicitar información para verificar el manejo seguro de los

residuos generados por los procesos industriales de las empresas que

allí se encontraban.12

Los Peticionarios afirman que en respuesta a las solicitudes de

información, la Semarnat informó no tener registros o antecedentes

documentales sobre el manejo de residuos peligrosos en este sitio.13

Aseveran, además, que en julio de 2007 la Semarnat autorizó a SSC

Inmobiliaria una propuesta para realizar la disposición final de suelo

contaminado con talio en el predio Labna. Esta propuesta, una vez instrumentada por SSC Inmobiliaria, contó con la conformidad de la autoridad ambiental en noviembre de 2007.14 Al respecto, con base en un

estudio que acompaña a la petición, los Peticionarios aseveran que:

De la información anterior se desprende que el estudio que presenta SSC

Inmobiliaria sobre el análisis del suelo del predio conocido como “ciudadela” es incompleto y no está apegado a las Normas Oficiales Mexicanas

que aplican a saber: NOM-147-SEMARNAT/SSA1-2004 que establece criterios para determinar concentraciones de remediación de suelos contaminados por metales; la NMX-AA-123SCFI-2006, Muestreo de suelos para

la identificación y la cuantificación de metaloides, y manejo de la muestra;

la NOM-133-SEMARNAT-2000 Bifenilos Policlorados (BPC) especificaciones de manejo; y la NOM-052-SEMARNAT-2005 que establece las

características y el procedimiento de identificación y clasificación de residuos peligrosos.15

378 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

9. Ibid., p. 8.

10. Ibid.

11. Ibid.

12. Ibid., pp. 8-9.

13. Ibid., p. 8.

14. Ibid., p. 10-11.

15. Ibid., p. 9.
Los Peticionarios aseveran que de ello se desprende que la propuesta de remediación debió considerar no sólo el talio, sino otros residuos peligrosos aún existentes en el sitio del proyecto La Ciudadela.16

No obstante las condiciones persistentes en el predio, los Peticionarios

aseveran que la construcción del proyecto La Ciudadela inició sin la

debida autorización en materia de impacto ambiental.17

III. ANÁLISIS

El artículo 14 del ACAAN autoriza al Secretariado a considerar las

peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que asevere que una Parte del ACAAN está incurriendo en

omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental. Cuando

el Secretariado determina que una petición satisface los requisitos del

artículo 14(1), entonces determina si la petición amerita solicitar una respuesta de la Parte a la que concierne la petición tomando como base las

consideraciones listadas en el artículo 14(2). Tal y como el Secretariado

lo ha expresado en anteriores determinaciones conforme al artículo

14(1), este artículo no pretende ser un instrumento de examen procesal

que imponga una gran carga a los peticionarios,18 y es con tal perspectiva en mente que el Secretariado analizó la petición en cuestión.

A. Párrafo inicial del artículo 14(1)

La oración inicial del artículo 14(1) permite al Secretariado considerar peticiones “de cualquier persona u organización sin vinculación

gubernamental que asevere que una Parte está incurriendo en omisiones

en la aplicación efectiva de su legislación ambiental”. Al respecto, los

Peticionarios efectivamente son personas u organizaciones sin vinculación gubernamental que residen en México.

Una vez hecho el análisis sobre esta premisa, el Secretariado determina: i) si la petición “asevera” la presunta omisión en la “aplicación

efectiva” de la legislación ambiental y no su deficiencia; ii) si cada una de

las disposiciones que se citan en la petición se ajustan al concepto de

“legislación ambiental” que el ACAAN da en su artículo 45(2), y iii) si las

afirmaciones cumplen con el requisito de temporalidad en cuanto a

SEM-08-001 379

16. Ibid., p. 11.

17. Ibid.

18. Véanse en este sentido, por ejemplo, SEM-97-005 (Biodiversidad), Determinación

conforme al artículo 14(1) (26 de mayo de 1998) y SEM-98-003 (Grandes Lagos),

Determinación conforme a los artículos 14(1) y (2) (8 de septiembre de 1999).
aseverar que está teniendo lugar una omisión de la Parte en la aplicación

efectiva de la legislación ambiental.19

El Secretariado determina que la petición en su conjunto alega una

omisión en la aplicación efectiva de la legislación ambiental y no su deficiencia.20

Con todo, tras examinar las disposiciones legales citadas en la petición, el Secretariado encontró que, en términos del concepto de legislación ambiental que el ACAAN da en su artículo 45(2), algunas de ellas

no pueden considerarse para su análisis.21

El Secretariado estima que los artículos 1, 2: fracción IV y 5: fracciones III, IV, V, VI, XVIII y XIX de la LGEEPA; 1 y 4 del RRP, vigente hasta

el 30 de diciembre de 2006, y 1, 2 y 3: fracción II de la LGPGIR son disposiciones que describen objetivos y ámbitos de aplicación de la normatividad de la que forman parte, incluyen definiciones y principios, listan

facultades de la autoridad ambiental en el marco de dichas leyes y establecen bases para determinar cuestiones de utilidad pública. Al respecto, si bien son legislación ambiental, sólo se consideran para entender

el sentido y alcance de las disposiciones citadas por los Peticionarios.22

380 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

19. El Secretariado ya ha determinado anteriormente los parámetros en la oración inicial

del artículo 14(1) del Acuerdo. Véase SEM-99-002 (Aves migratorias), Determinación

conforme a los artículos 14(1) y (2) (23 de diciembre de 1999).

20. Dicha estimación se deriva de la frase inicial del artículo 14(1). Ya previamente el

Secretariado ha determinado considerar peticiones que aseveren una omisión de

la aplicación efectiva o el cumplimiento de una obligación legal clara y especifica

que una Parte se impone en sí misma. Pero también, en contraste con semejantes

aseveraciones y en consideración de las acciones gubernamentales de cumplimiento

a las que se refiere el artículo 5 del ACAAN, el Secretariado también ha determinado

desechar aseveraciones hechas en peticiones anteriores contra la forma en que las Partes del ACAAN se han reservado el fijar sus propias normas.

21. El artículo 45 del ACAAN define legislación ambiental como:

2. Para los efectos del Artículo 14(1) y la Quinta Parte:

(a) “legislación ambiental” significa cualquier ley o reglamento de una Parte, o sus

disposiciones, cuyo propósito principal sea la protección del medio ambiente, o la

prevención de un peligro contra la vida o la salud humana, a través de:

(i) la prevención, el abatimiento o el control de una fuga, descarga, o emisión de

contaminantes ambientales,

(ii) el control de químicos, sustancias, materiales o desechos peligrosos o tóxicos, y la

diseminación de información relacionada con ello; o

(iii) la protección de la flora y fauna silvestres, incluso especies en peligro de

extinción, su hábitat, y las áreas naturales protegidas.

22. La petición cita la fracción VI del artículo 3 de la LGPGIR; sin embargo, se trata de una

disposición en realidad no existe en dicha ley, por lo que no se analiza en esta

determinación.
Respecto de los artículos 135, 146, 147 y 148 del Reglamento de la

LGPGIR, contienen disposiciones que se refieren a la remediación de

sitios contaminados con residuos peligrosos derivados de una emergencia ambiental. El Secretariado no las considera para su análisis ya que

las aseveraciones de los Peticionarios se refieren al pasivo ambiental

del predio Labna y no a la contaminación del suelo derivada de una

emergencia ambiental.

En cuanto a los artículos 189 a 199 de la LGEEPA, se trata de disposiciones que establecen el mecanismo de la denuncia popular, el procedimiento para su trámite y los efectos que traen obligaciones para la

autoridad al ejercerse dicho recurso. La petición no contiene aseveraciones al respecto, de manera que, a pesar de ser legislación ambiental, tales

disposiciones no se consideran para ulterior análisis.

En cuanto a los artículos 150, 151 y 152 bis de la LGEEPA, se refieren al manejo de residuos peligrosos, así como a la responsabilidad de

quien los maneja y de quien provoca la contaminación de suelos. Por su

parte, los artículos 5 y 8 del RRP se refieren a las obligaciones del generador de residuos peligrosos. Los Peticionarios señalan que tales disposiciones de la LGEEPA y el RRP “ya establecían la normatividad suficiente

y adecuada” para controlar los pasivos ambientales en sitios contaminados, al igual que el marco normativo sobre las obligaciones de quienes

generan residuos peligrosos23. Las copias de las escrituras públicas en

las que constan las operaciones traslativas de dominio del predio Labna

muestran que algunas de estas operaciones ocurrieron cuando las disposiciones de la LGEEPA y del RRP eran aplicables, por lo que éstas se

consideran para su análisis.

Respecto de los artículos 68, 69, 71, 73, 75, 78 y 79 de la LGPGIR, se

trata de disposiciones referidas a la responsabilidad derivada de la contaminación de sitios y que establecen la obligación de reparación por

daño al ambiente y a la salud humana. Asimismo, sientan obligaciones

para la transferencia de propiedad de sitios contaminados con residuos

peligrosos, la formulación de programas de remediación, el inventario

de sitios contaminados, la evaluación de riesgos al ambiente y la determinación de acciones de remediación con base en la designación del uso

de suelo en los programas de desarrollo urbano. Por su parte, los artículos 126, 127 y 128 y 132 a 153 del Reglamento de la LGPGIR especifican

las actividades relativas a la remediación derivada de pasivos ambientales. Los Peticionarios aseveran que tales disposiciones son aplicables, ya

que en el predio Labna existe un pasivo ambiental que debe remediarse

SEM-08-001 381

23. Petición, p. 13.
en conformidad con la LGPGIR y su Reglamento. El Secretariado estima

que tales disposiciones son legislación ambiental y determina incluirlas

en su análisis, pero teniendo en mente el inicio de su vigencia, es decir, a

partir del 6 de enero de 2004 y del 30 de diciembre de 2006, respectivamente.24

El apéndice I de esta determinación contiene el texto de las disposiciones legales citadas en la petición.

B. Los seis requisitos del artículo 14(1) del ACAAN

El artículo 14(1) del Acuerdo establece seis requisitos que el Secretariado debe considerar al examinar la admisibilidad de una petición. A

ese respecto, el Secretariado ha determinado que la petición cumple con

todos los requisitos listados en el artículo 14(1). El razonamiento del

Secretariado se explica a continuación:

(a) La petición cumple con el requisito del artículo 14(1)(a) de ser presentada por escrito en un idioma designado por la Parte en cuestión en una notificación al Secretariado, en este caso el español.25

(b) La petición satisface el artículo 14(1)(b) ya que los Peticionarios se

identifican como el Instituto de Derecho Ambiental, A.C., la Asociación Vecinal Jardines del Sol, A.C. y Colonos de Bosques de San

Isidro, A.C., representados a su vez por Raquel Gutiérrez Nájera,

Ludger W. Kellner Skiba y Héctor Javier Berrón Autrique, respectivamente.26

(c) La petición cumple el requisito del artículo 14(1)(c) ya que proporciona información suficiente, incluidas las pruebas documentales

que la sustentan y que permiten al Secretariado su revisión.

382 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

24. Cfr. artículo primero transitorio de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y artículo primero transitorio del Reglamento de la Ley General

para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, publicados el 8 de octubre de

2004 y el 30 de noviembre de 2006, respectivamente, en elDiario Oficial de la Federación.

25. El artículo 19 del ACAAN establece que los idiomas oficiales de la CCA son indistintamente el español, el francés y el inglés. En este mismo sentido, el inciso 3.2 de las

Directrices establece que: “Las peticiones podrán presentarse en español, francés o

inglés, que son los idiomas designados por las Partes para las Peticiones”.

26. Respecto de la consideración para la admisión de peticiones, México ha estimado que

el Secretariado debe solicitar los criterios que se exigen por la legislación doméstica.

Al respecto, el Secretariado confirma que no construye mayores requisitos para

la admisión de peticiones y únicamente solicita los expresamente señalados en el
Como se señaló en el apartado que resume la petición, los Peticionarios han proveído copias de las comunicaciones con las autoridades que en la petición señalan como responsables de las

supuestas omisiones en la aplicación la legislación ambiental respecto del proyecto La Ciudadela. Además, proporcionan copias de

diversas escrituras públicas donde constan operaciones traslativas

de dominio las cuales —afirman— demuestran que las partes que

intervinieron en dichas transacciones estaban conscientes de que

el predio de Labna estaba contaminado y anexan estudios para

sustentar la aseveración de contaminación por cadmio activado,

níquel, plata, oro, plomo, sulfato de carbón y mercurio, entre otras

substancias en el suelo del predio Labna.

(d) La petición cumple con el requisito del artículo 14(1)(d) al estar

encaminada a promover la aplicación de la ley y no a hostigar una

industria. La petición se enfoca en omisiones de autoridades en

México y no en el cumplimiento por parte de una empresa en particular. Además, los Peticionarios no son competidores que podrían

beneficiarse económicamente con la petición y ésta no plantea una

cuestión intrascendente.27

(e) La petición satisface el requisito del artículo 14(1)(e) ya que señala

que el asunto ha sido comunicado por escrito a las autoridades pertinentes de la Parte y que hubo una respuesta por parte de dichas

autoridades. Al respecto, los Peticionarios ponen de relieve escritos dirigidos al presidente de los Estados Unidos Mexicanos en

fechas 28 de mayo de 2007 y 24 de noviembre de 2007. Hacen referencia también a solicitudes de información dirigidas al delegado

federal de la Semarnat en el estado de Jalisco, de fecha 22 de mayo

de 2007, así como a un acta circunstanciada elaborada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos en la que consta una reunión

entre los Peticionarios y personal de la Profepa.28

(f) La petición cumple el requisito del artículo 14(1)(f), pues fue presentada por organizaciones que residen o están establecidas en

territorio de una Parte, en este caso en México.

SEM-08-001 383

ACAAN y las Directrices. Cfr. SEM-06-006 (Parque Nacional Los Remedios), Respuesta

conforme al artículo 14(3) (16 de julio de 2007) y Determinación conforme al artículo

15(1) (20 de marzo de 2008).

27. Véase el apartado 5.4 de las Directrices.

28. Cfr. información complementaria proporcionada por los Peticionarios recibida el 3 de

mayo de 2008.
El Secretariado estima que las aseveraciones de los Peticionarios

respecto de presuntas omisiones en la aplicación efectiva de la legislación ambiental citada en la petición pueden revisarse de acuerdo con el

párrafo inicial y los requisitos enlistados en el artículo 14(1) del Acuerdo.

C. El artículo 14(2) del ACAAN

Una vez que el Secretariado ha determinado que la petición en su

conjunto satisface los requisitos del artículo 14(1), procede a analizar la

petición para determinar si ésta amerita solicitar una respuesta a la

Parte. Conforme al artículo 14(2) del ACAAN, son cuatro los criterios

que guían la decisión del Secretariado en esta etapa:

(a) si la petición alega daño a la persona u organización que la presenta;

(b) si la petición, por sí sola o conjuntamente con otras, plantea asuntos

cuyo ulterior estudio en este proceso contribuiría a la consecución de

las metas de este Acuerdo;

(c) si se ha acudido a los recursos al alcance de los particulares conforme

a la legislación de la Parte; y

(d) si la petición se basa exclusivamente en noticias de los medios de

comunicación.

Guiado por los cuatro criterios del artículo 14(2), el Secretariado ha

analizado la petición y encontrado que:

(a) Con respecto a si la Petición alega daño a la persona u organización

que la presenta, el Secretariado observa que los Peticionarios señalan que el predio Labna—seleccionado para la construcción del

proyecto La Ciudadela— sigue contaminado con metales pesados

y afirman que las autoridades ambientales omitieron asegurar su

debida restauración por lo que existe una situación que ocasiona

un daño al ambiente. Asimismo, de las aseveraciones de los Peticionarios se desprende que, de llevarse a cabo el Proyecto, se ocasionaría daño a la salud humana.29

384 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY

29. Respecto de la consideración de daño, véase SEM-96-001 (Cozumel), Notificación

conforme al artículo 15(1) (7 de junio de 1996) “...al considerar lo relativo al daño,

consciente de que los peticionarios no alegaron el daño particular o individual que,

para demostrar interés jurídico, es requisito en algunos procedimientos del orden

civil en Norteamérica, tomó en consideración la importancia natural del arrecife

Paraíso y la naturaleza pública de los recursos marinos. Lo anterior se encuentra

dentro del espíritu e intención del artículo 14(2) del ACAAN.”
(b) El Secretariado estima que la petición plantea asuntos cuyo ulterior estudio en este proceso contribuiría a la consecución de las

metas del Acuerdo, en particular los incisos (a), (d), (f), (g) y (j) de

su artículo 1, en razón de que se alentarían la protección y el mejoramiento del medio ambiente en territorio de las Partes, para el bienestar de las generaciones presentes y futuras; se apoyarían las

metas y los objetivos ambientales del Tratado de Libre Comercio;

se fortalecería la cooperación para elaborar y mejorar las leyes,

reglamentos, procedimientos, políticas y prácticas ambientales;

se mejorarían la observancia y la aplicación de las leyes y reglamentos ambientales, y se promoverían políticas y prácticas para

prevenir la contaminación.

(c) Con respecto a que se haya acudido a los recursos al alcance de los

particulares conforme a la legislación de la Parte, los Peticionarios

hacen referencia a la presentación de una denuncia popular ante la

Profepa el 28 de marzo de 2007. El Secretariado nota que ni la consideración en el artículo 14(2)(c) ni el inciso 7.5 de las Directrices para

la presentación de peticiones relativas a la aplicación efectiva de la legislación ambiental conforme a los artículos 14 y 15 del ACAAN (las “Directrices”) pretenden imponer a los peticionarios un requisito en

cuanto a tener que agotar todas las acciones o recursos bajo la legislación de la Parte objeto de la petición. Incluso, la propia Directriz

7.5 orienta al Secretariado a examinar: “si con anterioridad a la presentación de la petición se han tomado las acciones razonables para acudir

a dichos recursos, considerando que en algunos casos podrían existir obstáculos para acudir a tales recursos”. Al respecto, el Secretariado es de

la opinión que los Peticionarios han tomado las acciones razonables para acudir a recursos al alcance de los particulares conforme

a la legislación de la Parte.

(d) Por lo que se refiere al artículo 14(2)(d), la petición no se basa en

noticias de los medios de comunicación, sino en el conocimiento

directo de los hechos por los Peticionarios.

IV. DETERMINACIÓN

Por las razones que aquí se han expuesto, el Secretariado considera

que la petición SEM-08-001 (Proyecto La Ciudadela) cumple con los requisitos del artículo 14(1) y amerita solicitar una respuesta de México con

base en las consideraciones del artículo 14(2). En consecuencia, el Secretariado solicita una respuesta por parte del gobierno de México sujeta a

SEM-08-001 385
las disposiciones del artículo 14(3) del Acuerdo. Dado que ya se ha

enviado a la Parte interesada una copia de la petición, sus anexos respectivos y la información complementaria proporcionada luego por los

Peticionarios, no se acompañan tales documentos a esta determinación.

Secretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental

(firma en el original)

Por: Paolo Solano

Director interino

Unidad sobre Peticiones Ciudadanas

386 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
APÉNDICE I

Legislación citada en la petición

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a

la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la

protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que

la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de

orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo

sustentable y establecer las bases para:

I. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente

adecuado para su desarrollo, salud y bienestar;

II. Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para

su aplicación;

III. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente;

IV. La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas;

V. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera

que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas;

VI. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo;

VII. Garantizar la participación corresponsable de las personas, en

forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente;

VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios,

bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX

— G de la Constitución;

IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y

concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental, y

SEM-08-001 387
X. El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de las disposiciones que

de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan.

En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con las materias que regula

este ordenamiento.

Artículo 2. Se consideran de utilidad pública:

IV. El establecimiento de zonas intermedias de salvaguardia, con

motivo de la presencia de actividades consideradas como riesgosas.

Artículo 5. Son facultades de la Federación:

III. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en el

territorio nacional o en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de

la nación, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o en zonas que estén más allá de la jurisdicción

de cualquier Estado;

IV. La atención de los asuntos que, originados en el territorio nacional o

las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de la nación afecten el

equilibrio ecológico del territorio o de las zonas sujetas a la soberanía o

jurisdicción de otros Estados, o a las zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado;

V. La expedición de las normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su

cumplimiento en las materias previstas en esta Ley;

VI. La regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas, y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como

para la preservación de los recursos naturales, de conformidad con esta

Ley, otros ordenamientos aplicables y sus disposiciones reglamentarias;

XVIII. La emisión de recomendaciones a autoridades Federales, Estatales y Municipales, con el propósito de promover el cumplimiento de la

legislación ambiental, y

XIX. La vigilancia y promoción, en el ámbito de su competencia, del

cumplimiento de esta Ley y los demás ordenamientos que de ella se

deriven.

388 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Artículo 150. Los materiales y residuos peligrosos deberán ser manejados con arreglo a la presente Ley, su Reglamento y las normas oficiales

mexicanas que expida la Secretaría, previa opinión de las Secretarías de

Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Energía, de Comunicaciones y Transportes, de Marina y de Gobernación. La regulación del

manejo de esos materiales y residuos incluirá según corresponda,

su uso, recolección, almacenamiento, transporte, reuso, reciclaje,

tratamiento y disposición final.

El Reglamento y las normas oficiales mexicanas a que se refiere el

párrafo anterior, contendrán los criterios y listados que identifiquen y

clasifiquen los materiales y residuos peligrosos por su grado de peligrosidad, considerando sus características y volúmenes; además, habrán de

diferenciar aquellos de alta y baja peligrosidad. Corresponde a la Secretaría la regulación y el control de los materiales y residuos peligrosos.

Asimismo, la Secretaría en coordinación con las dependencias a

que se refiere el presente artículo, expedirá las normas oficiales mexicanas en las que se establecerán los requisitos para el etiquetado y envasado de materiales y residuos peligrosos, así como para la evaluación de

riesgo e información sobre contingencias y accidentes que pudieran

generarse por su manejo, particularmente tratándose de sustancias

químicas

Artículo 151. La responsabilidad del manejo y disposición final de los

residuos peligrosos corresponde a quien los genera. En el caso de que se

contrate los servicios de manejo y disposición final de los residuos peligrosos con empresas autorizadas por la Secretaría y los residuos sean

entregados a dichas empresas, la responsabilidad por las operaciones

será de éstas independientemente de la responsabilidad que, en su caso,

tenga quien los generó.

Quienes generen, reusen o reciclen residuos peligrosos, deberán

hacerlo del conocimiento de la Secretaría en los términos previstos en el

Reglamento de la presente Ley. En las autorizaciones para el establecimiento de confinamientos de residuos peligrosos, sólo se incluirán los

residuos que no puedan ser técnica y económicamente sujetos de reuso,

reciclamiento o destrucción térmica o físico química, y no se permitirá el

confinamiento de residuos peligrosos en estado líquido.

Artículo 152 bis. Cuando la generación, manejo o disposición final de

materiales o residuos peligrosos, produzca contaminación del suelo, los

responsables de dichas operaciones deberán llevar a cabo las acciones

SEM-08-001 389
necesarias para recuperar y restablecer las condiciones del mismo, con el

propósito de que éste pueda ser destinado a alguna de las actividades

previstas en el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que resulte aplicable, para el predio o zona respectiva.

Artículo 189. Toda persona, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y sociedades podrán denunciar ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente o ante otras autoridades todo

hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales, o contravenga las

disposiciones de la presente Ley y de los demás ordenamientos que

regulen materias relacionadas con la protección al ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Si en la localidad no existiere representación de la Procuraduría

Federal de Protección al Ambiente, la denuncia se podrá formular ante

la autoridad municipal o, a elección del denunciante, ante las oficinas

más próximas de dicha representación.

Si la denuncia fuera presentada ante la autoridad municipal y

resulta del orden federal, deberá ser remitida para su atención y trámite

a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.

Artículo 190. La denuncia popular podrá ejercitarse por cualquier persona, bastando que se presente por escrito y contenga:

I. El nombre o razón social, domicilio, teléfono si lo tiene, del denunciante y, en su caso, de su representante legal;

II. Los actos, hechos u omisiones denunciados;

III. Los datos que permitan identificar al presunto infractor o localizar la

fuente contaminante, y

IV. Las pruebas que en su caso ofrezca el denunciante.

Asimismo, podrá formularse la denuncia por vía telefónica, en

cuyo supuesto el servidor público que la reciba, levantará acta circunstanciada, y el denunciante deberá ratificarla por escrito, cumpliendo con

los requisitos establecidos en el presente artículo, en un término de tres

días hábiles siguientes a la formulación de la denuncia, sin perjuicio de

que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente investigue de

oficio los hechos constitutivos de la denuncia.

390 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
No se admitirán denuncias notoriamente improcedentes o infundadas, aquéllas en las que se advierta mala fe, carencia de fundamento o

inexistencia de petición, lo cual se notificará al denunciante.

Si el denunciante solicita a la Procuraduría Federal de Protección al

Ambiente guardar secreto respecto de su identidad, por razones de

seguridad e interés particular, ésta llevará a cabo el seguimiento de la

denuncia conforme a las atribuciones que la presente Ley y demás disposiciones jurídicas aplicables le otorgan.

Artículo 191. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, una

vez recibida la denuncia, acusará recibo de su recepción, le asignará un

número de expediente y la registrará.

En caso de recibirse dos o más denuncias por los mismos hechos,

actos u omisiones, se acordará la acumulación en un solo expediente,

debiéndose notificar a los denunciantes el acuerdo respectivo.

Una vez registrada la denuncia, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente dentro de los 10 días siguientes a su presentación, notificará al denunciante el acuerdo de calificación correspondiente,

señalando el trámite que se le ha dado a la misma.

Si la denuncia presentada fuera competencia de otra autoridad, la

Procuraduría Federal de Protección al Ambiente acusará de recibo al

denunciante pero no admitirá la instancia y la turnará a la autoridad

competente para su trámite y resolución, notificándole de tal hecho al

denunciante, mediante acuerdo fundado y motivado.

Artículo 192. Una vez admitida la instancia, la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente llevará a cabo la identificación del denunciante,

y hará del conocimiento la denuncia a la persona o personas, o a las autoridades a quienes se imputen los hechos denunciados o a quienes pueda

afectar el resultado de la acción emprendida, a fin de que presenten los

documentos y pruebas que a su derecho convenga en un plazo máximo

de 15 días hábiles, a partir de la notificación respectiva.

La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente efectuará las

diligencias necesarias con el propósito de determinar la existencia de

actos, hechos u omisiones constitutivos de la denuncia.

Asimismo, en los casos previstos en esta Ley, podrá iniciar los procedimientos de inspección y vigilancia que fueran procedentes, en cuyo

caso se observarán las disposiciones respectivas del presente Título.

SEM-08-001 391
Artículo 193. El denunciante podrá coadyuvar con la Procuraduría

Federal de Protección al Ambiente, aportándole las pruebas, documentación e información que estime pertinentes. Dicha dependencia deberá

manifestar las consideraciones adoptadas respecto de la información

proporcionada por el denunciante, al momento de resolver la denuncia.

Artículo 194. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente podrá

solicitar a las instituciones académicas, centros de investigación y organismos del sector público, social y privado, la elaboración de estudios,

dictámenes o peritajes sobre cuestiones planteadas en las denuncias que

le sean presentadas.

Artículo 195. Si del resultado de la investigación realizada por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, se desprende que se trata de

actos, hechos u omisiones en que hubieren incurrido autoridades federales, estatales o municipales, emitirá las recomendaciones necesarias

para promover ante éstas la ejecución de las acciones procedentes.

Las recomendaciones que emita la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente serán públicas, autónomas y no vinculatorias.

Artículo 196. Cuando una denuncia popular no implique violaciones a

la normatividad ambiental, ni afecte cuestiones de orden público e interés social, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente podrá

sujetar la misma a un procedimiento de conciliación. En todo caso, se

deberá escuchar a las partes involucradas.

Artículo 197. En caso de que no se comprueben que los actos, hechos u

omisiones denunciados producen o pueden producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales o contravengan las

disposiciones de la presente Ley, la Procuraduría Federal de Protección

al Ambiente lo hará del conocimiento del denunciante, a efecto de que

éste emita las observaciones que juzgue convenientes.

Artículo 198. La formulación de la denuncia popular, así como los acuerdos, resoluciones y recomendaciones que emita la Procuraduría Federal

de Protección al Ambiente, no afectarán el ejercicio de otros derechos o

medios de defensa que pudieran corresponder a los afectados conforme

a las disposiciones jurídicas aplicables, no suspenderán ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o de caducidad. Esta circunstancia deberá señalarse a los interesados en el acuerdo de admisión de la

instancia.

392 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Artículo 199. Los expedientes de denuncia popular que hubieren sido

abiertos, podrán ser concluidos por las siguientes causas:

I. Por incompetencia de la Procuraduría Federal de Protección al

Ambiente para conocer de la denuncia popular planteada;

II. Por haberse dictado la recomendación correspondiente;

III. Cuando no existan contravenciones a la normatividad ambiental;

IV. Por falta de interés del denunciante en los términos de este Capítulo;

V. Por haberse dictado anteriormente un acuerdo de acumulación de

expedientes;

VI. Por haberse solucionado la denuncia popular mediante conciliación

entre las partes;

VII. Por la emisión de una resolución derivada del procedimiento de

inspección, o

VIII. Por desistimiento del denunciante.

Reglamento de la LGEEPA en materia de residuos peligrosos

Artículo 1. El presente reglamento rige en todo el territorio nacional y las

zonas donde la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, y tiene por

objeto reglamentar la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en lo que se refiere a residuos peligrosos.

Artículo 4. Compete a la Secretaría:

I. Determinar y publicar en el Diario Oficial de la Federación los listados

de residuos peligrosos, así como sus actualizaciones, en los términos de

la Ley;

II. Expedir las normas técnicas ecológicas y procedimientos para el

manejo de los residuos materia de este Reglamento, con la participación

de las Secretarías de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de

Energía, Minas e Industria Paraestatal, y de Agricultura y Recursos

Hidráulicos;

SEM-08-001 393
III. Controlar el manejo de los residuos peligrosos que se generan en las

operaciones y procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, y de servicios;

IV. Autorizar la instalación y operación de sistemas para la recolección,

almacenamiento, transporte, alojamiento, reuso, tratamiento, reciclaje,

incineración y disposición final de los residuos peligrosos;

V. Evaluar el impacto ambiental de los proyectos sobre instalaciones de

tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos y resolver sobre su autorización;

VI. Autorizar al generador y a las empresas de servicios de manejo, para

la realización de cualquiera de las operaciones de manejo de residuos

peligrosos;

VII. Autorizar la importación y exportación de residuos peligrosos, sin

perjuicio de otras autorizaciones que corresponda otorgar a las autoridades competentes;

VIII. Expedir los instructivos, formatos y manuales necesarios para el

cumplimiento del presente Reglamento;

IX. Fomentar y coadyuvar al establecimiento de plantas de tratamiento a

que hace referencia este Reglamento y de sus líneas de comercialización,

así como de empresas que establezcan plantas de reciclaje de residuos

peligrosos generados en el país;

X. Autorizar la construcción y operación de instalaciones para el tratamiento, confinamiento o eliminación de los residuos;

XI. Establecer y mantener actualizado un sistema de información sobre

la generación de los residuos materia del presente Reglamento;

XII. Fomentar que las asociaciones y colegios de profesionales, cámaras

industriales y de comercio y otros organismos afines, promuevan actividades que orienten a sus miembros, en materia de prevención y control

de la contaminación ambiental originada por el manejo de los residuos

de que se trata este Reglamento;

XIII. Promover la participación social en el control de los residuos materia de este Reglamento;

394 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
XIV. Fomentar en el sector productivo y promover ante las autoridades

competentes el uso de tecnologías que reduzcan la generación de residuos peligrosos;

XV. Fomentar en el sector productivo y promover ante las autoridades

competentes el desarrollo de actividades y procedimientos que coadyuven a un manejo seguro de los residuos e materia de este Reglamento y la

difusión de tales actividades y procedimientos en los medios masivos de

comunicación, y

XVI. Las demás que le confieren este Reglamento y otras disposiciones

legales.

Las atribuciones a que se refiere este artículo se ejercerán sin perjuicio de las disposiciones aplicables en materia de salud, sanidad fitopecuaria y aguas.

Artículo 5. Serán responsables del cumplimiento de las disposiciones

del Reglamento y de las normas técnicas ecológicas que de él se deriven,

el generador de residuos peligrosos, así como las personas físicas o

morales, públicas o privadas que manejen, importen o exporten dichos

residuos.

Artículo 8. El generador de residuos peligrosos deberá:

I. Inscribirse en el registro que para tal efecto establezca la Secretaría;

II. Llevar una bitácora mensual sobre la generación de sus residuos peligrosos;

III. Dar a los residuos peligrosos, el manejo previsto en el Reglamento y

en las normas técnicas ecológicas correspondientes;

IV. Manejar separadamente los residuos peligrosos que sean incompatibles en los términos de las normas técnicas ecológicas respectivas;

V. Envasar sus residuos peligrosos, en recipientes que reúnan las condiciones de seguridad previstas en este reglamento y en las normas técnicas ecológicas correspondientes;

VI.Identificar a sus residuos peligrosos con las indicaciones previstas en

este Reglamento y en las normas técnicas ecológicas respectivas;

SEM-08-001 395
VII. Almacenar sus residuos peligrosos en condiciones de seguridad y

en áreas que reúnan los requisitos previstos en el presente Reglamento y

en las normas técnicas ecológicas correspondientes.

VIII. Transportar sus residuos peligrosos en los vehículos que determine la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y bajo las condiciones previstas en este Reglamento y en las normas técnicas ecológicas que

correspondan;

IX. Dar a sus residuos peligrosos el tratamiento que corresponda de

acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento y las normas técnicas ecológicas respectivas;

X. Dar a sus residuos peligrosos la disposición final que corresponda de

acuerdo con los métodos previstos en el Reglamento y conforme a lo dispuesto por las normas técnicas ecológicas aplicables;

XI. Remitir a la Secretaría, en el formato que ésta determine, un informe

semestral sobre los movimientos que hubiere efectuado con sus residuos

peligrosos durante dicho período, y

XII. Las demás previstas en el Reglamento y en otras disposiciones aplicables.

Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos

Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a

la protección al ambiente en materia de prevención y gestión integral de

residuos, en el territorio nacional.

Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por

objeto garantizar el derecho de toda persona al medio ambiente adecuado y propiciar el desarrollo sustentable a través de la prevención de

la generación, la valorización y la gestión integral de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial; prevenir la

contaminación de sitios con estos residuos y llevar a cabo su remediación, así como establecer las bases para:

I. Aplicar los principios de valorización, responsabilidad compartida y

manejo integral de residuos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social, los cuales deben de considerarse en el diseño

de instrumentos, programas y planes de política ambiental para la

gestión de residuos;

396 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
II. Determinar los criterios que deberán de ser considerados en la generación y gestión integral de los residuos, para prevenir y controlar la

contaminación del medio ambiente y la protección de la salud humana;

III. Establecer los mecanismos de coordinación que, en materia de prevención de la generación, la valorización y la gestión integral de residuos, corresponden a la Federación, las entidades federativas y los

municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73

fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos;

IV. Formular una clasificación básica y general de los residuos que permita uniformar sus inventarios, así como orientar y fomentar la prevención de su generación, la valorización y el desarrollo de sistemas de

gestión integral de los mismos;

V. Regular la generación y manejo integral de residuos peligrosos, así

como establecer las disposiciones que serán consideradas por los gobiernos locales en la regulación de los residuos que conforme a esta Ley sean

de su competencia;

VI. Definir las responsabilidades de los productores, importadores,

exportadores, comerciantes, consumidores y autoridades de los diferentes niveles de gobierno, así como de los prestadores de servicios en el

manejo integral de los residuos;

VII. Fomentar la valorización de residuos, así como el desarrollo de mercados de subproductos, bajo criterios de eficiencia ambiental, tecnológica y económica, y esquemas de financiamiento adecuados;

VIII. Promover la participación corresponsable de todos los sectores

sociales, en las acciones tendientes a prevenir la generación, valorización y lograr una gestión integral de los residuos ambientalmente

adecuada, así como tecnológica, económica y socialmente viable, de

conformidad con las disposiciones de esta Ley;

IX. Crear un sistema de información relativa a la generación y gestión

integral de los residuos peligrosos, sólidos urbanos y de manejo especial, así como de sitios contaminados y remediados;

X. Prevenir la contaminación de sitios por el manejo de materiales y residuos, así como definir los criterios a los que se sujetará su remediación;

XI. Regular la importación y exportación de residuos;

SEM-08-001 397
XII. Fortalecer la investigación y desarrollo científico, así como la innovación tecnológica, para reducir la generación de residuos y diseñar

alternativas para su tratamiento, orientadas a procesos productivos más

limpios, y

XIII. Establecer medidas de control, medidas correctivas y de seguridad

para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta Ley y las disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones que corresponda.

Artículo 2. En la formulación y conducción de la política en materia de

prevención, valorización y gestión integral de los residuos a que se

refiere esta Ley, la expedición de disposiciones jurídicas y la emisión de

actos que de ella deriven, así como en la generación y manejo integral de

residuos, según corresponda, se observarán los siguientes principios:

I. El derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado

para su desarrollo y bienestar;

II. Sujetar las actividades relacionadas con la generación y manejo integral de los residuos a las modalidades que dicte el orden e interés

público para el logro del desarrollo nacional sustentable;

III. La prevención y minimización de la generación de los residuos, de su

liberación al ambiente, y su transferencia de un medio a otro, así como su

manejo integral para evitar riesgos a la salud y daños a los ecosistemas;

IV. Corresponde a quien genere residuos, la asunción de los costos derivados del manejo integral de los mismos y, en su caso, de la reparación

de los daños;

V. La responsabilidad compartida de los productores, importadores,

exportadores, comercializadores, consumidores, empresas de servicios

de manejo de residuos y de las autoridades de los tres órdenes de

gobierno es fundamental para lograr que el manejo integral de los

residuos sea ambientalmente eficiente, tecnológicamente viable y económicamente factible;

VI. La valorización de los residuos para su aprovechamiento como insumos en las actividades productivas;

VII. El acceso público a la información, la educación ambiental y la capacitación, para lograr la prevención de la generación y el manejo sustentable de los residuos;

398 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
VIII. La disposición final de residuos limitada sólo a aquellos cuya valorización o tratamiento no sea económicamente viable, tecnológicamente

factible y ambientalmente adecuada;

IX. La selección de sitios para la disposición final de residuos de conformidad con las normas oficiales mexicanas y con los programas de ordenamiento ecológico y desarrollo urbano;

X. La realización inmediata de acciones de remediación de los sitios contaminados, para prevenir o reducir los riesgos inminentes a la salud y al

ambiente;

XI. La producción limpia como medio para alcanzar el desarrollo sustentable, y

XII. La valorización, la responsabilidad compartida y el manejo integral

de residuos, aplicados bajo condiciones de eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social, en el diseño de instrumentos, programas y planes de política ambiental para la gestión de residuos.

En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán, en lo conducente, las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con la

materia que regula este ordenamiento.

Artículo 3. Se consideran de utilidad pública:

II. La ejecución de obras destinadas a la prevención, conservación, protección del medio ambiente y remediación de sitios contaminados,

cuando éstas sean imprescindibles para reducir riesgos a la salud;

Artículo 68. Quienes resulten responsables de la contaminación de un

sitio, así como de daños a la salud como consecuencia de ésta, estarán

obligados a reparar el daño causado, conforme a las disposiciones legales correspondientes.

Artículo 69. Las personas responsables de actividades relacionadas con

la generación y manejo de materiales y residuos peligrosos que hayan

ocasionado la contaminación de sitios con éstos, están obligadas a llevar

a cabo las acciones de remediación conforme a lo dispuesto en la presente Ley y demás disposiciones aplicables.

Artículo 71. No podrá transferirse la propiedad de sitios contaminados

con residuos peligrosos, salvo autorización expresa de la Secretaría.

SEM-08-001 399
Las personas que transfieran a terceros los inmuebles que hubieran

sido contaminados por materiales o residuos peligrosos, en virtud de las

actividades que en ellos se realizaron, deberán informar de ello a quienes les transmitan la propiedad o posesión de dichos bienes.

Además de la remediación, quienes resulten responsables de la

contaminación de un sitio se harán acreedores a las sanciones penales y

administrativas correspondientes.

Artículo 73. En el caso de abandono de sitios contaminados con residuos

peligrosos o que se desconozca el propietario o poseedor del inmueble,

la Secretaría, en coordinación con las entidades federativas y los municipios, podrá formular y ejecutar programas de remediación, con el

propósito de que se lleven a cabo las acciones necesarias para su recuperación y restablecimiento y, de ser posible, su incorporación a procesos

productivos.

La Secretaría estará facultada para hacer efectivas las garantías que

hubieren sido otorgadas por los responsables que hayan abandonado el

sitio.

En aquellos casos en que la contaminación del sitio amerite la intervención de la Federación, el titular del Ejecutivo Federal podrá expedir

la declaratoria de remediación de sitios contaminados. Para tal efecto,

elaborará previamente los estudios que los justifiquen.

Las declaratorias deberán publicarse en el Diario Oficial de la

Federación y serán inscritas en el Registro Público de la Propiedad

correspondiente y expresarán:

I. La delimitación del sitio que se sujeta a remediación, precisando

superficie, ubicación y deslinde;

II. Las acciones necesarias para remediar el sitio, de conformidad con lo

que se establece en esta Ley;

III. Las condicionantes y restricciones a que se sujetará el sitio, los usos

del suelo, el aprovechamiento, así como la realización de cualquier obra

o actividad;

IV. Los lineamientos para la elaboración y ejecución del programa de

remediación correspondiente, así como la participación en dichas actividades de propietarios, poseedores, organizaciones sociales, privadas,

gobiernos locales y demás personas interesadas, y

400 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
V. Los plazos para la ejecución del programa de remediación respectivo.

Una vez concluido el programa de remediación del sitio contaminado se cancelará la anotación correspondiente en el Registro Público de

la Propiedad.

Artículo 75. La Secretaría y las autoridades locales competentes, según

corresponda, serán responsables de llevar a cabo acciones para identificar, inventariar, registrar y categorizar los sitios contaminados con residuos peligrosos, con objeto de determinar si procede su remediación, de

conformidad con los criterios que para tal fin se establezcan en el Reglamento.

Artículo 78. La Secretaría, en coordinación con la Secretaría de Salud,

emitirá las normas oficiales mexicanas para la caracterización de los

sitios contaminados y evaluará los riesgos al ambiente y la salud que de

ello deriven, para determinar, en función del riesgo, las acciones de

remediación que procedan.

Artículo 79. La regulación del uso del suelo y los programas de ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano, deberán ser considerados al

determinar el grado de remediación de sitios contaminados con residuos peligrosos, con base en los riesgos que deberán evitarse.

Reglamento de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral

de los Residuos

Artículo 126. Quienes transfieran a terceros los inmuebles que hubieran

sido contaminados por materiales peligrosos, deberán informarlo a

quienes les transmitan la propiedad o posesión de dichos bienes, en los

términos previstos en el segundo párrafo del artículo 71 de la Ley; dicho

informe se hará constar en el instrumento en el cual se formalice la

transmisión.

Artículo 127. Quienes transfieran o adquieran la propiedad de sitios

contaminados con residuos peligrosos, conforme a lo previsto en el

artículo 71 de la Ley, deberán contar con autorización expresa de la

Secretaría. Para tal efecto, presentarán la solicitud en el formato que al

efecto se expida, la cual contendrá:

I. Nombre, denominación o razón social y domicilio del enajenante y del

adquirente;

SEM-08-001 401
II. Datos de ubicación del sitio, describiendo sus colindancias, construcciones e infraestructura existente, y

III. Determinación expresa del responsable de la remediación.

A la solicitud se anexará la carta del adquirente en la que especifique que fue informado de la contaminación del sitio.

La autorización de la Secretaría no impide la ejecución de actos

de comercio o de derecho civil, únicamente tiene como efecto definir

a quién corresponde realizar las acciones de remediación del sitio

transferido.

Artículo 128. En caso de que una transferencia se efectúe antes de la

remediación o al término de ésta y no existiera pacto expreso respecto a

quién corresponde llevar a cabo o concluir dicha remediación, se entenderá responsable de llevarla a cabo o concluirla a quien enajena el sitio.

El instrumento jurídico mediante el cual se perfeccione la transferencia del inmueble deberá contener la declaración del enajenante sobre

la contaminación que en este caso tenga el sitio que se transfiere. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que se convenga para la remediación del mismo.

Artículo 132. Los programas de remediación se formularán cuando se

contamine un sitio derivado de una emergencia o cuando exista un

pasivo ambiental.

Existe emergencia, para efectos del presente Capítulo, cuando la

contaminación del sitio derive de una circunstancia o evento, indeseado

o inesperado, que ocurra repentinamente y que traiga como resultado la

liberación no controlada, incendio o explosión de uno o varios materiales peligrosos o residuos peligrosos que afecten la salud humana o el

medio ambiente, de manera inmediata.

Se considera pasivo ambiental a aquellos sitios contaminados por

la liberación de materiales o residuos peligrosos, que no fueron remediados oportunamente para impedir la dispersión de contaminantes,

pero que implican una obligación de remediación. En esta definición

se incluye la contaminación generada por una emergencia que tenga

efectos sobre el medio ambiente.

Articulo 133. En la elaboración del programa de remediación el interesado podrá determinar las acciones de remediación que se integrarán a

402 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
la propuesta correspondiente, tomando como base lo establecido en las

normas oficiales mexicanas aplicables o, en caso de no existir éstas, los

niveles de remediación que se determinen con base en el estudio de evaluación de riesgo ambiental que se realice.

Artículo 134. Los programas de remediación, según corresponda, se

integran con:

I. Estudios de caracterización;

II. Estudios de evaluación del riesgo ambiental;

III. Investigaciones históricas, y

IV. Las propuestas de remediación.

Los programas de remediación se elaborarán con base en el estudio

de caracterización y, en su caso, en el de evaluación de riesgo ambiental.

En la elaboración de los programas de remediación para pasivos

ambientales también se considerarán las investigaciones históricas.

Estas investigaciones tendrán como finalidad establecer las actividades causantes de los daños ambientales realizadas en el sitio contaminado, los sucesos que condujeron a la contaminación del suelo, el

subsuelo y los mantos acuíferos, las condiciones geo-hidrológicas que

prevalecieron en el sitio, con base en informaciones documentales,

así como la relación de quienes hubieren sido poseedores y de los usos

que haya tenido el predio o predios en los cuales se localice el sitio

contaminado.

Artículo 135. Cuando se trate de emergencias, los programas de remediación de sitios contaminados con materiales peligrosos o residuos

peligrosos incluirán los datos generales del responsable de la contaminación, incluyendo su actividad, los datos del responsable técnico de la

remediación, el lugar y fecha en que ocurrió la emergencia y los resultados de los estudios de caracterización.

A dichos programas se integrarán los siguientes documentos:

I. Planos del lugar a una escala tal que permita apreciar la información

requerida, georeferenciados con coordenadas UTM y orientación geográfica, donde se muestren topografía, cuerpos de agua superficiales,

puentes y caminos de acceso, las áreas dañadas de suelo y los puntos de

SEM-08-001 403
muestreo, con las mismas denominaciones que se indican en los resultados de las determinaciones analíticas del contaminante;

II.Documento comprobatorio de la cadena de custodia de las muestras;

III. Planos isométricos de concentraciones y migración del contaminante en suelo y subsuelo;

IV. Memoria fotográfica del sitio;

V. El estudio de caracterización, y

VI. La propuesta de remediación.

La documentación descrita en las fracciones anteriores podrá

entregarse a la Secretaría de manera paralela a la realización de las acciones contenidas en la propuesta de remediación del sitio.

Artículo 136. Cuando se trate de pasivos ambientales, en los programas

de remediación respectivos se incluirá la información y documentación

requerida en el artículo anterior y se anexará la siguiente:

I. Los planos de instalaciones, de depósitos de residuos, de materiales

peligrosos y contaminantes existentes en el sitio, destacando las vías,

caminos de acceso y de servicios;

II. Los planos del sitio georreferenciados en coordenadas UTM a escala

adecuada que muestren las áreas contaminadas por encima de los límites de concentración de contaminantes establecidos en las normas oficiales mexicanas o de aquéllos determinados mediante una evaluación de

riesgo ambiental, y

III. El estudio y resultados de evaluación de riesgo ambiental, en su caso.

Artículo 137. Los programas de remediación, así como los estudios de

caracterización y de riesgo ambiental se podrán llevar a cabo por el responsable de la contaminación o daño ambiental de manera directa o a

través de los responsables técnicos que éste designe.

Los responsables técnicos a que se refiere el párrafo anterior

podrán ser:

I. Instituciones de educación superior con experiencia en la materia;

404 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
II. Prestadores de servicios de tratamiento de suelos contaminados autorizados, o

III. Otra persona, siempre que el responsable anexe al programa de

remediación respectivo la documentación que acredite la formación

profesional y experiencia en la remedición de sitios contaminados por

materiales peligrosos o residuos peligrosos.

Los responsables de la contaminación o daño ambiental que designen como responsable técnico a las personas indicadas en las fracciones I

o III del presente artículo, deberán otorgar seguro o garantía suficiente

para cubrir los daños que pudieran generarse durante la ejecución de las

acciones de remediación correspondientes.

Artículo 138. El estudio de caracterización contendrá:

I. La ubicación, descripción y uso actual del sitio contaminado, incluyendo los cuerpos de agua que existan en el lugar y si la autoridad del

agua fue informada de algún daño a los mismos;

II. El tipo de contaminante y cantidad aproximada de liberación al

ambiente;

III. El área y volumen de suelo dañado;

IV. El plan de muestreo que prevean las normas oficiales mexicanas;

V. Los resultados de las determinaciones analíticas de los contaminantes

en las muestras de suelos y, en su caso, los de los análisis y pruebas

químicas, así como los de las pruebas físicas, biológicas y mecánicas

practicadas a las mismas, mostrando los valores superficiales o a profundidad, según se requiera, y

VI. La memoria fotográfica de los trabajos efectuados.

En el caso de que no exista un laboratorio acreditado para realizar

los análisis señalados en la fracción V de este artículo se practicarán por

el laboratorio que elija el responsable del programa de remediación,

en términos de lo establecido en la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización.

Artículo 139. Cuando se trate de pasivos ambientales, el estudio de

caracterización contendrá, además de la información señalada en el

artículo anterior, lo siguiente:

SEM-08-001 405
I. La descripción de la metodología a aplicar para cada tipo de pruebas

de campo o laboratorio;

II. La descripción de las condiciones geológicas, geohidrológicas e

hidrológicas, basada en los resultados obtenidos en el muestreo y pruebas de campo;

III. La descripción de las condiciones climáticas y físicas que afecten el

comportamiento de los contaminantes, y

IV. La determinación de la distribución y el comportamiento de los contaminantes en el suelo, subsuelo y en los acuíferos con base en los resultados obtenidos.

Artículo 140. Los estudios de riesgo ambiental tienen por objeto definir

si la contaminación existente en un sitio representa un riesgo tanto para

el medio ambiente como para la salud humana, así como los niveles de

remediación específicos del sitio en función del riesgo aceptable.

Artículo 141. Los estudios de evaluación de riesgo ambiental se realizarán tomando como base la siguiente información:

I. La definición del problema basada en la evaluación de la información

contenida en los estudios de caracterización y las investigaciones históricas correspondientes;

II. La determinación de los contaminantes o componentes críticos para

los ecosistemas y recursos a proteger y con los cuales se efectuará la evaluación de riesgo;

III. La determinación de los factores específicos al sitio que influyen en

la exposición y dispersión de los contaminantes;

IV. La determinación fundamentada de la movilidad de los contaminantes en el suelo y de las funciones de protección y retención del

mismo;

V. La determinación de los puntos de exposición;

VI. La determinación de las rutas y vías de exposición presentes y futuras, completas e incompletas;

VII. La categorización de las rutas y vías de exposición para las cuales se

evaluará el riesgo;

406 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
VIII. La determinación de los componentes del ecosistema, incluyendo

organismos blanco de interés especial o de organismos productivos residentes en el sitio;

IX. La determinación de la toxicidad y la exposición de los contaminantes a los componentes del ecosistema, incluyendo los organismos blanco

de interés especial o de organismos productivos residentes en el sitio y la

evaluación de los efectos;

X. La descripción de las suposiciones hechas a lo largo de los cálculos

efectuados y de las limitaciones e incertidumbres de los datos en los cuales se basa la evaluación del riesgo, y la caracterización total del riesgo,

entendiendo ésta como la conclusión de la evaluación de la información

anterior, y

XI. La representación gráfica de la información señalada en las fracciones anteriores como hipótesis de exposición total.

Para la determinación a que se refiere la fracción IX del presente

artículo podrán utilizarse los perfiles toxicológicos aceptados

internacionalmente.

Artículo 142. Cuando el receptor de la contaminación sea la población

humana, los estudios de evaluación de riesgo considerarán además la

siguiente información:

I. La determinación de los distintos grupos poblacionales receptores y

del grupo poblacional más vulnerable;

II. La determinación de los valores de las dosis de referencia para componentes críticos no cancerígenos y de los factores de las pendientes de

cáncer para componentes críticos cancerígenos y la memoria de cálculo

correspondiente;

III. El cálculo de la exposición total para los grupos poblacionales presentes más vulnerables, para las distintas rutas y vías de exposición;

IV. La determinación del riesgo cancerígeno y no cancerígeno y la

memoria de cálculo correspondiente;

V. La descripción de las posibles consecuencias o efectos adversos a la

salud humana y al medio ambiente de los riesgos evaluados que se desprendan de la presencia de los contaminantes;

SEM-08-001 407
VI. La determinación de los niveles de remediación específicos del sitio

con base en los resultados obtenidos conforme a la fracción IV del presente artículo, y

VII. La descripción de las suposiciones hechas a lo largo de los cálculos

efectuados y de las limitaciones e incertidumbres de los datos en los

cuales se basa la evaluación del riesgo a la salud humana, y la caracterización total del riesgo, entendiendo ésta como la conclusión de la evaluación de la información contenida en el presente artículo.

Para la determinación a que se refiere la fracción II del presente

artículo podrán utilizarse los perfiles toxicológicos aceptados

internacionalmente.

Articulo 143. Las propuestas de remediación para emergencias y

pasivos ambientales se integrarán al programa de remediación y

contendrán:

I. Las técnicas o procesos de remediación a aplicar, especificando en su

caso los métodos de muestreo a aplicar;

II. Los datos de los responsables técnicos de la remediación;

III. La descripción del equipo a emplear, los parámetros de control del

mismo, listado y hojas de seguridad de insumos y constancia de laboratorio, fabricante o formulador sobre la no patogenicidad de microorganismos cuando éstos se empleen;

IV. Las concentraciones, niveles o límites máximos que se establezcan en

las normas oficiales mexicanas o los niveles de remediación específicos a

alcanzar en el sitio contaminado conforme al estudio de evaluación del

riesgo correspondiente;

V. La descripción de las acciones de remediación con base en los niveles

propuestos conforme a la fracción anterior;

VI. El plan de monitoreo en el sitio;

VII. El programa calendarizado de actividades a realizar;

VIII. El uso futuro del sitio remediado;

IX. El plan de desalojo de residuos sólidos urbanos, residuos de la construcción, residuos de manejo especial y residuos peligrosos presentes en

el sitio en el caso de pasivos ambientales, y

408 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
X. El plan de seguimiento de los receptores determinados en el estudio

de evaluación de riesgo ambiental, en caso de pasivos ambientales.

Artículo 144. La Secretaría evaluará y aprobará la propuesta de remediación en un término de sesenta días hábiles conforme al siguiente procedimiento:

I. La autoridad revisará la solicitud y los documentos presentados y, en

su caso, prevendrá por única ocasión al interesado dentro del primer tercio del plazo de respuesta para que complete la información faltante, la

cual deberá presentarse dentro de un plazo similar, contados a partir de

la fecha en que surta efectos la notificación;

II. Transcurrido el plazo sin que se desahogue la prevención se desechará el trámite, o

III. Desahogada la prevención que indica la fracción I, la Secretaría reanudará y deberá resolver dentro del término establecido en el presente

artículo.

Cuando la Secretaría requiera información adicional, el requerimiento correspondiente interrumpirá el plazo de resolución.

Artículo 145. Cuando el programa de remediación señale como receptores de la contaminación a la población humana, la Secretaría, en un plazo

no mayor de diez días hábiles, remitirá a la Secretaría de Salud la propuesta de remediación incluyendo la información referida en los artículos 136, 138 fracciones I y II, 141 y 142 del presente Reglamento.

La Secretaría de Salud contará con un plazo de veinte días hábiles

para emitir su opinión técnica para el caso de emergencias.

Tratándose de pasivos ambientales, la Secretaría de Salud contará

con un plazo de treinta días hábiles, contados a partir de la fecha en que

dicha dependencia reciba la información señalada en el primer párrafo

del presente artículo.

La Secretaría de Salud podrá abstenerse de formular respuesta

expresa a la Secretaría, en tal caso se estará a lo dispuesto en el segundo

párrafo del artículo 55 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo.

La opinión técnica que emita la Secretaría de Salud se referirá

exclusivamente a la población humana como receptor de la contaminación del sitio.

SEM-08-001 409
Artículo 146. Cuando se trate de emergencias la Secretaría evaluará la

propuesta de remediación y resolverá dentro del término de treinta

hábiles.

Artículo 147. Cuando se trate de emergencias, si los responsables de la

remediación ejecutaran el programa respectivo a través de prestadores

de servicios de tratamiento de suelos contaminados autorizados, la

Secretaría evaluará las propuestas de remediación dentro del término de

quince días hábiles.

Artículo 148. Cuando en el momento de la emergencia se apliquen

medidas de contención de los materiales o residuos peligrosos liberados, no se permitirá:

I. El lavado de suelos en el sitio por medio de dispositivos hidráulicos sin

dispositivos de control, almacenamiento y tratamiento de los lixiviados

y corrientes de agua generadas;

II. La mezcla de suelos contaminados con suelos no contaminados con

propósitos de dilución;

III. La extracción o remoción de suelos contaminados y residuos peligrosos contenidos en ellos sin un control de la emisión de polvos, y

IV. La aplicación en el sitio de oxidantes químicos.

Articulo 149. En la ejecución de los programas de remediación de sitios

contaminados por emergencias o por pasivos ambientales, se observarán los siguientes criterios:

I. Si se remueven los suelos contaminados durante los procesos de tratamiento, se almacenarán y manejarán en lugares o superficies, de manera

tal que se evite la lixiviación y la filtración de contaminantes en suelos;

II. Cuando las acciones de remediación se lleven a cabo en el sitio de la

contaminación, se deberá contar con un sistema de captación de lixiviados y no deberán aplicarse proceso o medida de tratamiento alguno en el

que se involucren soluciones de agentes químicos o biológicos que transfieran de manera descontrolada los contaminantes de un medio a otro;

III. Cuando en las acciones de remediación se empleen métodos o técnicas que liberen vapores, se deberá contar con el sistema de captación

correspondiente;

410 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
IV. Los polvos y gases que se emitan como resultado de tratamientos térmicos en la remediación no excederán las concentraciones, los niveles o

los límites máximos permisibles señalados en las normas oficiales mexicanas. Cuando se trate de emisiones de gases tóxicos que no estén establecidos en las normas oficiales mexicanas, la Secretaría determinará lo

conducente;

V. La disposición final de los suelos tratados que hayan cumplido con

las concentraciones, los niveles, los límites o los parámetros de limpieza

establecidos en la normatividad aplicable en la materia, podrá realizarse

en los sitios que de común acuerdo se establezcan entre la autoridad

competente y el responsable;

VI. En caso de que el suelo contaminado haya sido excavado para su

confinamiento, el sitio deberá ser rellenado con material semejante al de

la localidad y conforme a la topografía del sitio;

VII. Cuando deba excavarse o removerse el suelo contaminado para llevar a cabo las acciones de remediación, no deberá quedar remanente de

contaminación en el sitio de acuerdo con los límites, niveles o concentraciones establecidos en la propuesta de remediación, y

VIII. La adición de microorganismos al suelo se realizará, únicamente,

cuando se haya comprobado en campo su necesidad y eficacia.

Se considerará que los suelos son tratados a un lado del sitio,

cuando el tratamiento se realiza sobre un área adyacente al sitio contaminado o sobre un área dentro del sitio contaminado, previa remoción

del suelo y materiales semejantes a suelos.

Serán suelos tratados fuera del sitio, cuando se remueve el suelo y

los materiales semejantes a suelos contaminados a un lugar fuera de

aquél donde se ubican, para someterlos a tratamiento en instalaciones

fijas autorizadas.

Son materiales semejantes a suelos todos aquéllos que por sus propiedades mecánicas, físicas y químicas presenten semejanzas con los

suelos contaminados, tales como lodos de presas, lodos y sedimentos de

cárcamos, tanques de almacenamiento, entre otros.

Articulo 150. Para el control del proceso de remediación se observará lo

siguiente:

SEM-08-001 411
I. La periodicidad del muestreo para la comprobación de los avances de

la remediación en el sitio deberá ser representativa y basada en la propuesta de remediación;

II. Para la comprobación de los avances de la remediación, a un lado o

fuera del sitio, se realizarán los muestreos conforme a lo propuesto en el

plan de muestreo contenido en la propuesta de remediación, y

III. Se realizará un muestro final comprobatorio de que se han alcanzado

las concentraciones, los niveles, los límites o los parámetros señalados en

las normas oficiales mexicanas aplicables o los niveles de remediación

determinados con base en la evaluación del estudio de riesgo ambiental

que señale la propuesta de remediación, según sea el caso; tanto la toma

de muestras finales comprobatorias como su análisis deberán ser realizados por laboratorios acreditados por la entidad de acreditación autorizada y aprobados por la Secretaría y considerando lo establecido en el

último párrafo del articulo 138 de este Reglamento.

Artículo 151. Los interesados avisarán por escrito a la Secretaría que han

concluido el programa de remediación y anexarán los resultados del

muestreo final comprobatorio señalado en el artículo anterior, solicitando la cancelación de la anotación en el Registro Público de la Propiedad correspondiente y que se retire el sitio del Inventario Nacional de

Sitios Contaminados.

La Secretaría confrontará los resultados del muestreo final comprobatorio con las concentraciones, los niveles, los límites o los parámetros máximos de contaminantes establecidos en las normas oficiales

mexicanas aplicables o los niveles de remediación establecidos en la propuesta de remediación correspondiente.

De ser procedente, la Secretaría, dentro de los cuarenta y cinco días

hábiles dictará resolución en la que indique, que en el sitio se alcanzaron

los objetivos del programa de remediación respecto a los niveles, los

límites o los parámetros máximos de contaminantes establecidos en

las normas oficiales mexicanas aplicables o los niveles de remediación

establecidos en la misma propuesta; ordenará que se retire el sitio del

Inventario Nacional de Sitios Contaminados y solicitará a la autoridad

correspondiente la cancelación de la anotación en el registro público de

la propiedad respectivo, lo cual se notificará al interesado y concluirá el

procedimiento de remediación.

La cancelación de la anotación en el Registro Público de la Propiedad correspondiente o el retiro del sitio del Inventario Nacional de Sitios

412 NORTH AMERICAN ENVIRONMENTAL LAW AND POLICY
Contaminados, se realizará al amparo de la información proporcionada

por el interesado, por lo que las autoridades federales o locales que intervengan no serán responsables de la persistencia de contaminantes en

el sitio como consecuencia de la falsedad o deficiencia en las muestras

finales comprobatorias y su análisis respectivo.

Artículo 152. La formulación y ejecución de los programas de remediación señalados en el artículo 73 de la Ley podrán hacerse coordinadamente por la Secretaría y las autoridades locales competentes.

La coordinación a que se refiere el párrafo anterior se podrá realizar mediante convenios en los cuales se defina la participación de cada

una de las autoridades de los tres órdenes de gobierno y los recursos

humanos, financieros y materiales que cada uno de ellos aportará.

El programa de remediación se anexará al convenio de coordinación y se inscribirá por parte de las autoridades locales en el registro

público de la propiedad correspondiente.

Artículo 153. En los casos en que a juicio de la Secretaría resulte necesaria la intervención de la Federación en la remediación de un sitio

abandonado contaminado con residuos peligrosos y previo el estudio

justificativo correspondiente, elaborará y propondrá al Titular del Ejecutivo Federal la declaratoria a que se refiere el artículo 73 de la Ley.

Cuando las autoridades estatales o municipales soliciten la expedición de la declaratoria de remediación elaborarán a su costa los estudios

técnicos justificativos respectivos y los presentarán ante la Secretaría

para su evaluación.

SEM-08-001 413