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BULLETIN DE LA SECURITE AFRICAINE

U NE P U B L I C AT ION D U C EN T RE D ’ É T U D E S S T R AT É G I Q U E S D E L’ A F R I Q U E

Leçons à retenir du processus de réforme du 

secteur de la sécurité au Burundi 

Par Nicole Ball

u Les progrès accomplis par le programme de développement du secteur de la sécurité (DSS) au Burundi en 

matière de gouvernance démocratique sont d’autant plus remarquables que l’on recense relativement peu de 

cas concluants de réforme dudit secteur dont on peut s’inspirer.

u La volonté politique de réforme s’est accrue progressivement et s’est traduite par des appuis en faveur des 

priorités concrètes du secteur burundais de la sécurité, ce qui a permis d’instaurer la confiance nécessaire 

pour induire un engagement généralisé dans le domaine de la gouvernance.

u La réussite relative du programme de DSS, en particulier du pilier de la gouvernance s’y rapportant, est due 

en grande partie à sa capacité d’aborder des questions délicates sur le plan politique.

u Un calendrier d’exécution de 8 ans a permis d’adapter le programme à une réalité en évolution, de faciliter 

une appropriation burundaise du processus de réforme et de réaliser des progrès incrémentiels qui ont 

présidé à un changement de grande envergure. P o i n t s s a i l l a n t s

Les 12 ans de guerre civile au Burundi ont coûté 

la vie à environ 300 000 personnes, détruit les infrastructures institutionnelles et matérielles du pays et 

dégradé le tissu social d’une population divisée sur 

le plan ethnique. Les efforts déployés pour guérir ces 

blessures l’ont été dans un climat politique initialement polarisé et face à une grande méfiance, les difficultés étant encore accrues par la longue domination 

passée de la vie politique burundaise par les militaires. 

L’Accord de paix et de réconciliation d’Arusha, qui 

a lancé le processus de transition en 2000, appelait à 

une réforme substantielle du secteur de la sécurité, et 

notamment à l’intégration des factions rebelles dans 

les forces armées. Un accord de partage du pouvoir 

conclu en 2004, conjugué en 2008 à une décision du 

Front de libération nationale (FLN), groupe rebelle à 

prédominance hutu, de se transformer en parti politique, a ouvert la voie à une période de stabilité et de 

paix relatives. Les forces armées ont alors réalisé des 

progrès notables sur la voie de l’intégration ethnique 

et de la professionnalisation.

Des difficultés majeures subsistent néanmoins. 

En effet, au Burundi, les règles du jeu politique ne 

font toujours pas l’objet d’un consensus et l’élite politique demeure divisée. Le parti au pouvoir, quant à 

lui, n’applique toujours pas pleinement les principes démocratiques et continue de recourir à la force 

policière à des fins politiques1

.

Par ailleurs, de nombreux Burundais considèrent 

qu’un profond fossé sépare encore le secteur de la sécurité et la société dans son ensemble. Dans certaines 

régions du pays, le public fait preuve d’un vif ressentiment à l’égard des forces de sécurité, notamment de la 

police, que de nombreux habitants considèrent comme 

des agents de répression2. La méfiance des Burundais 

envers le secteur de la sécurité a parfois suscité chez 

eux des pratiques telles que le vigilantisme ou la « justice de la rue ». Les auteurs de ces actes de violence 

ont justifié le besoin de se faire justice eux-mêmes par 

la corruption, l’incompétence et le favoritisme régnant 

au sein de la police3. Il fallait donc, pour consolider la 

paix et la sécurité pour sa population, que le Burundi 
Nicole Ball est chargée de recherche principale au Center for 

International Policy. Elle s’intéresse depuis plus de 30 ans à 

la réforme du secteur de la sécurité et a travaillé en tant que 

conseillère ou directrice de travaux d’évaluation concernant 

plus de X programmes de réforme du secteur de la sécurité 

en Afrique. Nombre de ses ouvrages, portant sur des sujets 

tels que la gouvernance démocratique, la gestion financière 

du secteur de la sécurité et la sécurité et le développement, 

ont été publiés.

2

ventions efficaces et performantes au plan de la sécurité 

et de la justice, alignées sur les besoins de la population ; un tel processus tient les intervenants responsables de leurs actes devant l’État et la population et se 

déroule dans un cadre de gouvernance démocratique, 

d’état de droit et de respect des droits de l’homme6.

Mise en œuvre de la RSS 

Malgré la reconnaissance croissante de 

l’importance de la RSS, l’on constate que les réussites 

véritables sont rares au plan de l’exécution. Les programmes d’aide en matière de sécurité tendent encore 

fortement à privilégier la démarche traditionnelle de 

« formation et équipement », dans laquelle les éléments de gouvernance de la RSS sont très peu développés. Il existe de bonnes raisons de fournir un appui 

au niveau des opérations. Toutefois, s’il n’est pas allié 

à une amélioration de la gouvernance, cet appui risque 

d’accroître la capacité de répression de forces de sécurité qui n’ont pas à répondre de leurs actes. En réalité, de 

nombreux programmes de RSS ont pêché par manque 

soit d’ambition soit de capacité, ce qui ne leur a pas 

permis de devenir des initiatives transformatrices visant 

une amélioration de la gouvernance démocratique au 

sein du secteur de la sécurité.

Outre une sensibilisation et une volonté politique 

limitées, plusieurs raisons géopolitiques font que la gouvernance est aujourd’hui en retrait par rapport à l’appui 

opérationnel.

• La « guerre contre le terrorisme ». En 2001, le 

programme de RSS n’en était qu’à ses débuts. 

La démarche consistant à privilégier la gouvernance n’avait pas encore pris racine chez les 

grands donateurs d’aide au développement et 

à la sécurité, ce qui a favorisé un mouvement 

de repli sur une approche de l’aide à la sécurité 

remontant à la guerre froide.

• La crise financière. Dans leurs programmes, les 

donateurs se concentrent de plus en plus sur 

des critères de « bon rapport qualité-prix » 

qui requièrent des résultats mesurables et des 

rythmes d’engagement de dépenses qui soient 

prévisibles. Une telle démarche se prête peu 

à des programmes de renforcement de la gouvernance dans le secteur de la sécurité qui sont 

de longue durée, imprévisibles et difficilement 

quantifiables.

• La non-adhésion d’importants acteurs internationaux de la sécurité au concept de RSS. 

Tandis que les donateurs de l’OCDE expriment 

parfois un soutien variable en faveur de la gouvernance du secteur de la sécurité, les bailleurs 

non traditionnels, dont la Chine, la Russie, 

la Turquie et les États du Golfe, sont presque 

tous centrés sur le renforcement des capacités 

opérationnelles.

entreprenne un programme ambitieux de réforme du 

secteur de la sécurité (RSS).

Lors de son lancement en 2009, le programme 

de développement du secteur de la sécurité (DSS) 

exécuté conjointement par le Burundi et les Pays-Bas 

s’était donné pour but une telle transformation puisqu’il 

soutenait expressément la mise en place d’une structure de gouvernance plus démocratique et plus responsable de ses actions au sein du secteur de la sécurité. 

Toutefois, rares étaient les modèles concluants dont il 

aurait pu s’inspirer. En effet, la plupart des initiatives 

de RSS étaient jusqu’alors centrées sur la formation et 

l’équipement des forces de sécurité, peu d’efforts étant 

déployés au plan du renforcement de la gouvernance. Il 

fallait donc que le programme de DSS soit un pionnier 

en matière d’intégration des objectifs de gouvernance 

démocratique dans le modèle de RSS alors en vigueur.

Qu’est-ce que la réforme du

secteur de la sécurité ? Pourquoi

est-elle importante ?

C’est dans les années 1990 que le concept de 

RSS a été mis en place pour introduire un élément de 

gouvernance dans les modalités traditionnelles d’aide 

en matière de sécurité. Il était alors fondé sur deux 

relations étroitement liées. Il reconnaissait en premier 

lieu qu’un climat de sûreté et de sécurité favorise un 

développement économique et politique, et, en second 

lieu, que ce climat requiert une gouvernance avisée 

dans les secteurs de la sécurité et de la justice. Les pays 

dans lesquels la gouvernance de ces secteurs laisse à 

désirer se caractérisent généralement par une impunité 

fréquente des acteurs de ces mêmes secteurs, avec pour 

conséquence une réduction de la sécurité de l’État et 

de ses citoyens4.

La place centrale de la gouvernance dans le programme de RSS a été confirmée de nouveau par des 

acteurs aussi divers que les Nations Unies, l’Union africaine, l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et par le Département de l’Armée de terre des États-Unis5

. Il s’est ainsi 

dégagé un large consensus sur le plan conceptuel selon 

lequel l’objectif de la RSS est d’établir un processus que 

le pays s’approprie, qui a pour but de favoriser des inter-
3

Dans le bilan incomplet de la RSS sur le plan 

de l’exécution, un programme se distingue par les enseignements que l’on peut en tirer sur les moyens par 

lesquels la RSS peut se matérialiser dans un État fragile 

et touché par un conflit : le programme de développement du secteur de la sécurité (DSS) exécuté conjointement par le Burundi et les Pays-Bas.

DSS – Promotion de l’agenda en 

matière de gouvernance

Le programme de DSS a été établi en avril 2009 

par un mémorandum d’entente conclu entre les gouvernements du Burundi et des Pays-Bas. Du côté burundais, la motivation première était l’intérêt des militaires 

à reconstituer et professionnaliser leurs forces mais aussi 

à restaurer leur réputation après la guerre. De même, 

les responsables politiques voyaient probablement dans 

le programme de DSS un moyen de diversifier l’aide, 

qui provenait principalement de la Belgique et de la 

France, et d’améliorer la position du pays au plan international. C’est ainsi que le mémorandum d’entente 

a défini une série d’objectifs programmatiques stratégiques visant globalement à renforcer la gouvernance 

du secteur burundais de la sécurité (figure 1).

Structure et gestion. Le programme de DSS a 

été mis en œuvre en phases bisannuelles par une 

équipe constituée de conseillers internationaux et 

de Burundais. Peu à peu, ces derniers ont rempli 

des fonctions de plus en plus importantes dans la 

gestion du programme, lequel repose sur trois piliers : la défense, la sécurité publique et la gouvernance. Au cours des quatre premières années, la 

composante gouvernance était gérée par l’Unité 

de gestion, une très petite cellule constituée d’un 

chargé de programme et d’un assistant, et par un 

groupe consultatif sur la gouvernance. À la fin de 

l’année 2014, deux chargés de projet ont rejoint 

l’équipe de l’Unité de gestion. Le groupe consultatif est formé de représentants du parlement et 

d’autres organismes de contrôle, du pouvoir exécutif, des forces armées, de la police, du service de 

renseignement et de la société civile, reflétant ainsi la nature multisectorielle de la gouvernance du 

secteur de la sécurité. Le programme s’articule sur 

trois niveaux et comprend : 1) le Comité politique, 

de niveau ministériel, chargé de conduire le dialogue politique de haut niveau entre les partenaires 

(figure 2)  ; 2) le Comité directeur, constitué de 

hauts responsables, chargé d’approuver les programmes de travail, d’en contrôler l’avancement 

et d’en examiner les stratégies et les budgets  ; 3) 

les unités de gestion programmatique, qui interviennent au stade de l’exécution même et dont 

le nombre correspond à chacun des trois piliers 

du programme ; elles sont responsables de la conception et de la surveillance des projets ainsi que 

de l’orientation future du programme. À chaque 

pilier est affecté un coordonnateur national qui 

assure une liaison régulière entre le programme et 

le gouvernement. Les activités du programme de 

DSS sont soutenues par un cabinet-conseil international chargé d’épauler la gestion budgétaire et 

administrative et de fournir un appui technique au 

plan de l’exécution programmatique.

Source: Mémorandum d’entente, 2009, annexe B.

 Affirmation of the principles of partnership between the two governments through political 

dialogue

 Accountability of the security services to civil 

authorities

 Adherence of the security services to national 

and international law

 Adherence of the security services to the general 

principles of public expenditure

 Impartiality on the part of the security services

 Professionalism of the security services

Figur e 1 . Ob j ectifs stratégiques

du pr ogram m e burundo -

née rlandais de D S S

Deux types de problèmes politiques se manifestent 

généralement aux stades de la conception et de 

l’exécution des programmes de RSS. Le premier 

type de problèmes correspond à un processus normal, dans lequel les institutions tentent de tirer le 

plus grand parti des avantages issus d’un processus de changement, qui appelle un dialogue, des 

négociations, des compromis et des conciliations 

; tous ces éléments sont des processus intrinsèquement politiques.

Les problèmes du second type sont ceux de la 

politisation du processus de changement. Cette 

politisation est marquée principalement par un 

manque criant de transparence et par des efforts 

visant généralement à contrôler le processus de changement et, souvent, à en atténuer 

l’incidence. Ceci peut donner lieu à des négociations et des compromis, mais qui sont circonscrits 

à un petit nombre d’individus et d’institutions très 

influents dans le monde politique.

Figur e 2 . D eux catégo ries de 

co ntraintes politiques
4

Au niveau politique, les Pays-Bas sont extrêmement impliqués et communiquent avec le gouvernement burundais sur des questions délicates, ce qui 

permet au programme de DSS de se concentrer sur 

les solutions à identifier et à mettre en œuvre. (Voir 

ci-dessous « Placer la politique en milieu de scène ».) 

La structure particulière du programme s’est avérée 

bénéfique pour sa gestion ainsi que pour la promotion de cet arrangement. De plus, elle a autorisé des 

changements en fonction des besoins. C’est ainsi, par 

exemple, que les gestionnaires internationaux affectés 

aux piliers défense et sécurité publique ont fait office 

de mentors pour les homologues burundais qui leur 

ont succédé. Le Comité directeur, quant à lui, est né 

d’un arrangement antérieur dont l’intégration dans la 

structure gouvernementale du Burundi laissait à désirer.

Démarche. Le programme de DSS est guidé par 

des objectifs stratégiques définis de manière peu contraignante (figure 1) et par une vision commune des 

deux gouvernements qui aspire à un secteur de sécurité 

marqué par la transparence, la responsabilité, la gouvernance démocratique et la pérennité financière et qui 

assure la sécurité et la justice pour tous les habitants 

du Burundi7

. À son lancement, le programme était exempt de tout cadre logique, cadre de résultats ou plan 

d’activité. En leur lieu et place, avait été adoptée une 

démarche très souple axée sur la résolution des problèmes, prenant pour point de départ les réalités de terrain et s’appuyant sur ces bases pour formuler progressivement sa vision et ses objectifs communs. À la fin 

de la chaque phase bisannuelle, le programme a évalué 

les progrès accomplis et a procédé à des ajustements en 

conséquence. C’est à cette fin qu’ont été entreprises au 

cours de la phase 1 (2009-2011) des activités concrètes 

pour établir la confiance et établir les relations indispensables pour s’attaquer ultérieurement aux épineux 

problèmes de gouvernance inhérents à la réforme du 

secteur de la sécurité. Le programme de DSS a ainsi 

contribué à une rénovation des cuisines de l’armée et à 

un renforcement des capacités de la police en matière 

d’entretien de ses matériels de communication. Il a 

continué d’appuyer des activités conçues pour accroître l’efficacité des opérations militaires et policières. 

Par exemple, l’une des principales réalisations du pilier 

défense est l’examen de la défense mené sur la période 

2011-2014. Durant la période 2014-2017, les priorités 

programmatiques comprendront l’amélioration du système d’entretien du parc automobile de la police, le 

renforcement des capacités de contre-terrorisme de la 

police et des perfectionnements du système logistique 

des forces armées.

Après avoir établi sa crédibilité en apportant aux 

acteurs burundais du secteur de la sécurité certains 

avantages concrets, le programme de DSS s’est attaché 

progressivement à induire des changements d’attitude 

et de comportement chez les acteurs clés du Burundi, 

conformément au principe du contrôle démocratique 

du secteur de la sécurité. En 2013, une évaluation de 

la composante gouvernance du DSS caractérisait les 

principaux attributs de ce programme comme suit :

• une approche intégrée de la sécurité englobant 

la défense, la sécurité publique, le renseignement 

et la gouvernance et des relations avec le secteur 

judiciaire

• une volonté manifeste de doter les forces de 

défense et de sécurité de capacités de répondre 

aux besoins de sécurité de la population ainsi 

qu’une reconnaissance de l’importance des prestataires de sécurité non étatiques ainsi que 

de la nécessité de mieux comprendre leur rôle ;

• une focalisation sur le renforcement des capacités des acteurs clés du secteur de la sécurité à participer au processus de réforme, par exemple au 

moyen d’une formation de ceux-ci aux questions 

liées à la gouvernance (notamment le rôle du 

parlement dans la surveillance du processus budgétaire ou l’amélioration de la qualité du cadre 

juridique régissant ce secteur) de même que par 

l’apport des éléments essentiels d’infrastructure 

(véhicules, ordinateurs) et d’une assistance technique (aide experte à la rédaction de lois et de 

documents stratégiques ainsi qu’à l’élaboration 

de politiques de défense) afin de permettre aux 

acteurs du secteur de la sécurité de s’acquitter des 

tâches qui leur sont attribuées par la loi ; 

• une focalisation sur le renforcement de l’intégrité 

des acteurs clés du secteur de la sécurité afin de 

mettre un terme à l’impunité – par exemple en 

concevant un code de déontologie et des cours 

d’éthique à l’intention des forces armées et de la 

police, en encourageant le dialogue entre les personnels de sécurité sur l’application de ce code et 

en invitant les acteurs de la société civile à prendre part aux activités d’évaluation de l’adhésion 

des troupes aux normes déontologiques dans 

leurs contacts avec la population civile ;

• une détermination d’assurer la pérennité des 

résultats produits par le programme

Source: Ball, 2014.

Tous les processus de changement sont politisés 

mais à des degrés divers. Ainsi, certains sont-ils 

plus transparents que d’autres. Dans les pays 

touchés par les conflits, où les règles du jeu sont 

encore en cours d’élaboration, une très grande 

politisation des processus de changement devient la norme. Pour les acteurs, tant nationaux 

qu’étrangers, qui n’appartiennent pas à l’élite 

au pouvoir, il peut être extrêmement difficile de 

comprendre les processus décisionnels, ou même 

les raisons pour lesquelles certaines initiatives 

d’apparence anodine peuvent être bloquées.
5

• un mécanisme permettant de coordonner toutes 

les interventions au titre de la RSS dans le pays 

pour maximiser la complémentarité des activités 

et des objectifs8

.

Réalisations du programme de DSS 

au cours des 4 premières années

Si le mémorandum d’entente visait prioritairement 

à un changement dans la gouvernance du secteur de la 

sécurité, il n’était aucunement certain que tel serait le 

résultat obtenu. C’est grâce à une équipe compétente 

et dévouée et à une dynamique politique favorable au 

sein des gouvernements burundais et néerlandais que 

le programme de DSS a pu évoluer pour s’attaquer 

aux difficultés politiques s’opposant au développement du secteur de la sécurité au Burundi. Toutefois, 

malgré des progrès importants réalisés pour jeter les 

bases d’une gouvernance démocratique dans ce secteur, 

le résultat ultime au plan de la responsabilisation et 

de l’accroissement de la transparence est loin d’être 

définitivement acquis. Cependant, ce que démontre 

le programme de DSS, et ce mieux que toute autre 

initiative de RSS entreprise à ce jour, c’est qu’une démarche de RSS axée expressément sur la gouvernance 

est possible9.

Le programme de DSS n’est pas le seul programme 

entrepris au Burundi dans les secteurs de la sécurité et 

de la justice : plusieurs, allant de la réforme de la police 

et de l’appareil judiciaire à la formation des forces armées, ont été réalisés conjointement avec divers partenaires tels que l’Allemagne, la Belgique, la France, les 

États-Unis et les Nations unies. Toutefois, c’est celui 

qui a visé le plus systématiquement les éléments de 

gouvernance de la RSS et c’est donc à lui que l’on 

doit, en partie, les changements dans le domaine de 

la gouvernance qui étaient manifestes à la fin 2013 

(figure 3). Ces changements ont contribué à accroître 

le potentiel de transparence et de responsabilisation 

dans le secteur, amélioré la manière dont la population 

perçoit les organismes de sécurité (surtout l’armée) et 

renforcé la qualité des actions des services de sécurité 

(par exemple en contribuant à réduire l’incidence des 

exécutions extrajudiciaires par le biais d’un dialogue 

politique avec le ministère de la Sécurité publique et 

la Police nationale).

Si toutes les composantes du programme de DSS 

ont contribué à ces résultats, le programme aurait enregistré des progrès beaucoup plus modestes dans le 

domaine de la gouvernance sans un mécanisme permettant d’assurer un traitement des questions sur un 

pied d’égalité avec le renforcement des capacités des 

organismes de sécurité. Le pilier gouvernance du programme de DSS a réussi à appuyer le renforcement des 

capacités d’importants organismes de surveillance tels 

que le parlement, la société civile, les médias, le Bureau 

de l’Ombudsman et la Cour constitutionnelle. Par ailleurs, il a su contribuer largement à une sensibilisation 

des acteurs de la défense et de la sécurité publique aux 

besoins en matière de gouvernance.

Principaux éléments à retenir 

sur les moyens par lesquels le 

programme de DSS favorise une 

meilleure gouvernance dans le 

secteur de la sécurité

Il est quatre grandes raisons pour lesquelles le programme de DSS au Burundi a amélioré la gouvernance 

des systèmes de sécurité et de justice : 1) le programme 

a placé la politique en milieu de scène ; 2) il a obtenu 

ses résultats progressivement ; 3) il a privilégié une ap1. Élimination progressive d’importants obstacles 

à la transparence dans le secteur de la sécurité 

et reconnaissance accrue, chez de nombreux 

Figur e 3 . Quatr e grandes

réalisatio ns du pr ogram m e de 

D S S e n matiè r e de gouv e r nance à 

la fin de la phase 2

Source: Ball et Nsengimana, 2013.

acteurs, que les questions de sécurité sont une 

préoccupation légitime de toutes les parties prenantes burundaises, y compris de la société civile.

2. Fréquence accrue du dialogue sur la RSS et en 

particulier sur les aspects de cette réforme liés à 

la gouvernance, entre les principaux acteurs concernés dans de nombreuses tribunes intragouvernementales ainsi qu’extragouvernementales.

3. Ouverture d’un espace de plus en plus accessible 

au sein du programme pour les discussions et les 

débats, auxquels se sont joints les principaux 

organismes de surveillance (Cour constitutionnelle, Bureau de l’Ombudsman et Vérificateur 

des impôts) et acteurs du secteur de la sécurité 

(Service national du renseignement et Conseil 

national de sécurité). Un groupe d’acteurs divers 

de la société civile participe aussi de plus en plus 

à ces activités.

4. Progrès dans la réalisation des objectifs fixés par 

le mémorandum d’entente en matière de gouvernance, en particulier du renforcement des 

obligations redditionnelles du secteur de la sécurité devant les autorités civiles et de l’adhésion au 

droit interne et au droit international, et inclusion du concept de responsabilité financière au 

sein des services de sécurité.
6

propriation graduelle des acteurs nationaux ; 4) il a 

adopté un calendrier aligné sur ses ambitions et tenant 

compte des réalités conjoncturelles.

Placer la politique en milieu de scène. La réussite des programmes de RSS est fortement tributaire 

de la capacité à traiter de questions délicates sur le 

plan politique. Cette capacité est particulièrement 

importante lorsqu’il s’agit d’aborder les aspects de la 

RSS relatifs à la gouvernance. La plupart des programmes de RSS ont été décevants à cet égard, mais 

le programme de DSS, lui, s’attaque de manière dynamique à la dimension politique du changement, 

tant au niveau des politiques générales qu’au niveau 

opérationnel au quotidien.

Le mémorandum d’entente a accordé une importance considérable au dialogue politique (sur les 

meilleurs moyens à employer pour mettre en œuvre 

le programme et surmonter les obstacles politiques). Il 

a toutefois fallu aux gouvernements un certain temps 

pour trouver l’équilibre voulu dans les relations de 

partenariat envisagées par cet instrument. Aujourd’hui, 

le dialogue politique est en cours entre les deux gouvernements signataires, entre le gouvernement burundais 

et d’autres partenaires internationaux et entre les parties prenantes burundaises. Les résultats atteints par le 

programme de DSS démontrent clairement qu’il ne 

peut y avoir de RSS efficace si l’on n’aborde pas ouvertement les difficultés politiques qui s’opposent aux 

processus de changement.

Le succès de ce processus de dialogue a nécessité de la part du programme de DSS un travail 

d’équilibrage, qui a été facilité en grande partie par les 

compétences politiques de l’équipe programmatique. 

Étant donné que le programme apporte un soutien 

aux deux gouvernements en matière d’exécution du 

mémorandum d’entente, il doit faire en sorte que le 

programme d’action politique néerlandais ne soit pas 

celui qui motive les décisions programmatiques (outre 

l’établissement des limites dans l’emploi du financement). Le programme doit aussi veiller à ce que le gouvernement burundais vise bien les objectifs fixés dans 

le mémorandum et ne voit pas simplement dans le 

programme de DSS une autre source de fonds servant à 

répondre aux besoins matériels du secteur burundais de 

la sécurité. Les relations entre les deux gouvernements 

et le programme n’ont pas toujours été sereines mais, 

dans l’ensemble, celui-ci a réussi à maintenir l’équilibre 

nécessaire entre la poursuite des objectifs programmatiques et l’entretien d’une relation de confiance.

La participation du gouvernement néerlandais, par 

l’intermédiaire de son ambassade à Bujumbura, s’est 

avérée capitale pour régler les problèmes potentiels au 

niveau des activités programmatiques. Cette ambassade 

se charge de traiter des questions politiques se rapportant à des activités fortement controversées qui visent 

à la mise en œuvre du mémorandum. Ce faisant, elle 

permet au programme de s’appliquer à aider les parties 

à parvenir à des solutions au lieu de devenir partie 

prenante dans le différend politique.

Du côté burundais, l’engagement du gouvernement a connu une évolution certaine, qui est liée en 

grande partie à la responsabilité croissante des Burundais au plan de la gestion du programme. C’est ainsi 

que les coordonnateurs nationaux des trois piliers 

du programme de DSS, chacun d’eux représentant 

un ministère, jouent actuellement un rôle de plus 

en plus important, notamment dans les discussions 

entre les gouvernements partenaires sur les questions 

politiques controversées.

Toutefois, l’engagement des hauts responsables 

politiques du Burundi envers la gouvernance du 

secteur de la sécurité demeure incertain. En conséquence, le programme de DSS a commencé en 

2014 à mettre en œuvre une stratégie à deux volets : 

1) il décentralise la RSS en informant les autorités 

locales et la population en dehors de Bujumbura sur 

les objectifs établis tels que l’importance de la transparence, de la responsabilité et du respect des droits 

de l’homme ainsi que sur les fonctions des différents 

acteurs concernés dans l’instauration d’un climat de 

sûreté et de sécurité pour tous les Burundais ; 2) il 

élabore des mécanismes pour approfondir la compréhension de ces mêmes questions chez les hauts 

dirigeants politiques burundais.

Obtenir des résultats progressivement. Le 

programme de DSS élabore des plans de travail sur 

des périodes bisannuelles durant lesquelles il est en 

mesure de répondre aux besoins qui surgissent. De 

ce fait, il n’est pas lié à des objectifs qui conviennent pour l’année 1 mais ne sont plus réalisables ou 

primordiaux l’année 5. Ce point est particulièrement 

important pour la gouvernance, domaine où des problèmes surviennent constamment et où la capacité 

du programme à résoudre ceux-ci, quels qu’ils soient, 

évolue à mesure que la confiance s’instaure et que les 

relations gagnent en maturité. Cette souplesse s’est 

avérée utile lorsque le gouvernement du Burundi a 

décidé de réaliser un examen de sa défense au milieu de la phase 1 et, de nouveau, lorsque le Service 

national du renseignement et le Conseil national de 

sécurité ont souhaité participer à la phase 2.

Le programme de DSS a pu définir ses objectifs et obtenir ses résultats progressivement car sa 

démarche programmatique est souple (par exemple, 

elle n’est pas rattachée à un cadre logique), son délai d’exécution est long (8 ans) et des relations de 

confiance se sont développées entre les deux gouvernements et le programme. Le renforcement de la 

confiance est facilité par la capacité du programme 

à fonctionner simultanément sur deux voies distinctes mais reliées entre elles. Cette caractéristique est 

porteuse d’avantages concrets (formation, certains 

types de matériels, infrastructure) jugés prioritaires 

par les parties prenantes nationales alors même qu’il 
7

détermine quel serait le meilleur moyen d’aborder 

les aspects transformationnels à forte dimension politique du processus de changement (figure 4). De plus, 

le programme de DSS a tiré parti de la matérialisation de ces avantages concrets pour saisir de nouvelles possibilités de résolution de problèmes issus de 

changements à plus longue échéance. C’est ainsi qu’il 

a décidé de construire un bâtiment pour la Cour constitutionnelle, siégeant auparavant dans un immeuble 

particulièrement délabré, étant entendu que la Cour 

obtiendrait son indépendance budgétaire d’ici à 2016, 

à titre de première étape de l’élimination des relations administratives entre celle-ci et le ministère de 

la Justice.

Privilégier l’appropriation graduelle du programme. Les parties prenantes burundaises ont assumé progressivement la responsabilité et l’autorité 

de l’orientation stratégique, de l’élaboration des activités et de la gestion du programme, celui-ci offrant 

un visage de plus en plus burundais. L’objectif ultime 

consiste en la mise en place d’un programme entièrement géré par les Burundais, apprécié par ceux-ci et 

très favorablement comparable à d’autres programmes 

de sécurité et de justice recevant un appui international (figure 5).

Toutefois, l’appropriation ne consiste pas en une 

simple prise de contrôle du processus de changement 

par les autorités gouvernementales. En effet, si les 

besoins de tous les Burundais en matière de sécurité 

et de justice doivent être satisfaits, il faut trouver des 

moyens d’élargir au maximum la gamme des acteurs 

impliqués dans ce processus. Il était prévu, d’entrée 

de jeu, d’associer les organisations de la société civile 

(OSC) au programme de DSS mais la participation 

de celles-ci a suscité des controverses particulièrement 

vives et ce, comme on pouvait s’y attendre, pas seulement avec les forces de sécurité. Certains parlementaires membres de commissions de défense et de sécurité publique considéraient initialement que les OSC 

n’avaient pas le droit de participer aux discussions sur 

les questions de sécurité engagées avec les responsables gouvernementaux, arguant du fait que n’ayant 

pas été élues par la population pour la représenter, 

elles n’avaient aucun rôle légitime à jouer.

La clé de la modification des attitudes était le 

dialogue et le programme de DSS (surtout la composante gouvernance) s’est donc attaché à trouver des 

moyens de rassembler les divers acteurs concernés. 

Des animateurs compétents ont été employés pour 

que le dialogue soit aussi constructif que possible. Les 

expériences acquises par d’autres pays africains ont 

été analysées, souvent avec l’aide de personnes issues 

de ces pays ou par des voyages d’étude à l’étranger. 

Le Sénégal, pays francophone également en cours de 

transition démocratique, a été particulièrement utile 

à cet égard. Preuve de son attachement aux échanges 

Sud-Sud, le Sénégal a été l’hôte d’une mission d’étude 

pour des parlementaires du Burundi. Un conseiller 

juridique sénégalais a également dispensé une formation à la rédaction de lois pour les parlementaires. 

Lorsque les experts internationaux étaient présents, ils 

étaient souvent mis en équipe avec des contreparties 

Source: Entretiens avec l’auteur réalisés en 2009, 2012 et 2013.

Selon une personnalité burundaise au fait du 

programme de DSS, si celui-ci avait tenté de 

s’attaquer exclusivement aux questions transformationnelles au cours de ses deux premières 

années d’exécution, il n’aurait pas obtenu le 

degré d’acceptation qu’il connaît maintenant car 

« les officiers de l’armée, après 10 ans de guerre, 

n’étaient pas prêts à penser de manière stratégique durant l’année 1 ». En outre, aux yeux de 

nombreuses contreparties burundaises, le fait 

que le gouvernement néerlandais fût disposé à 

commencer par répondre aux besoins concrets 

des forces armées et de la police était une preuve 

de son souci d’assurer le fonctionnement efficace 

de ces organismes, ce qui lui a valu la confiance 

d’acteurs clés en leur sein. Malgré l’attachement 

des Néerlandais envers les réformes de gouvernance, lequel était manifeste dans le mémorandum d’entente, leur volonté, d’entrée de jeu, 

de ne pas privilégier « l’agenda européen » s’est 

avérée primordiale pour gagner la confiance de 

ces acteurs.

Figur e 4 . Tisse r des lie ns de 

co nfiance

Source: Entretien avec l’auteur, 2012.

« Il n’existe aucun autre programme comme 

le programme de DSS. Il y a une direction 

hiérarchique : le Comité directeur, les unités de 

gestion, que les autres n’ont pas. Avec [un autre 

bailleur], vous négociez une activité, ils mettent 

en place le budget, l’activité est exécutée et c’est 

tout. Le programme de DSS est fortement contrôlé par [les parties prenantes] entre le moment 

où on définit un besoin et la mise en œuvre. »

Figur e 5 . C o mparaiso n e ntr e le 

pr ogram m e de D S S av ec d’autr es

initiativ es bénéficiant d’appuis

inte r natio naux
8

burundaises, ce qui a permis d’accélérer les échanges 

de réflexions et d’enseignements à retenir et ce, dans 

les deux sens.

Au fil du temps, le concept de sécurité humaine a 

commencé à prendre forme. Une fois devenu évident 

que la sécurité revêt de multiples dimensions au-delà 

d’une orientation purement militaire, il est devenu 

plus facile d’accepter que d’autres acteurs pourraient 

jouer un rôle pour instaurer des conditions propices 

à la sécurité de tous les Burundais. De plus, à mesure 

que les différentes parties prenantes du programme 

entretenaient des relations plus fréquentes, elles ont 

commencé à comprendre et à apprécier les différentes 

contributions apportées par chaque acteur (figure 6).

Au sein du programme de DSS, l’importance des 

discussions sur les questions de sécurité en dehors du 

cercle restreint des forces armées et des services en uniforme est désormais reconnue. La sécurité est devenue 

« l’affaire de tous ».

Aligner le calendrier sur les ambitions et les 

réalités conjoncturelles. La durée du programme de 

DSS, qui s’étend sur huit années, a permis aux parties prenantes burundaises de comprendre quelles sont 

les ramifications de la RSS et de commencer à modifier leur attitude et leur comportement de sorte qu’un 

changement durable puisse prendre racine. Toutefois, 

les attitudes, et donc les comportements, évoluent 

généralement de manière progressive. Par ailleurs, étant 

donné que la gouvernance appelle un examen de sujets 

intrinsèquement délicats, on ne saurait s’attendre, en 

tout réalisme, à ce que les résultats viennent rapidement. Le programme de DSS montre qu’un changement considéré comme minime dans des démocraties 

matures peut en réalité constituer un jalon marquant 

dans les pays qui ne font que s’engager sur la voie de 

la gouvernance démocratique. Bon nombre de parties 

prenantes ont fait remarquer que si le programme de 

DSS avait tenté de résoudre les problèmes structurels 

liés à la gouvernance envisagés dans le mémorandum 

d’entente (tels que la gestion budgétaire transparente, 

le cadre juridique régissant le secteur de la sécurité) dès 

le premier jour, il aurait échoué. Le problème reposait 

en partie sur le fait que les acteurs politiques concernés 

n’étaient pas disposés à accepter le changement. Un 

autre problème de taille était que les principales parties 

prenantes burundaises ne comprenaient pas en quoi 

consistaient les réformes nécessaires, les raisons pour 

lesquelles elles étaient importantes et les moyens à engager pour mettre en œuvre un processus de changement. Comme une partie prenante burundaise l’a dit, 

lorsqu’on ne comprend pas quelque chose, la position 

de repli est : « non ». Une fois que l’on comprend 

pourquoi le changement est nécessaire et comment on 

peut favoriser le processus de changement, on accepte 

mieux ce processus. Ce processus d’éducation est toutefois long, et c’est la raison pour laquelle le calendrier de 

8 ans du programme de DSS est si important.

Source: Entretien avec l’auteur, 2013.

L’idée d’organiser une Journée portes ouvertes 

dans des installations des forces armées et de 

la police a été émise la première fois vers 2010 

mais était alors de nature trop controversée 

politiquement pour être mise en œuvre. C’est à 

l’occasion des préparatifs des célébrations du 50e

anniversaire du Burundi qu’elle a été soulevée 

de nouveau. À l’issue de vifs débats au sein des 

forces armées, le ministère de la Défense a décidé 

de tenir une Journée portes ouvertes en 2012, 

qui a connu un grand succès. Quant à la police, 

elle a organisé sa propre journée mais, dans 

son cas, la décision a suscité moins de controverses puisqu’elle avait déjà décidé d’ouvrir au 

grand public certains services dont les activités 

n’étaient pas de nature confidentielle. La police 

s’est déclarée satisfaite du résultat de l’initiative.

Dans l’armée, le succès de la Journée portes 

ouvertes a mené directement à d’autres activités 

de renforcement de la confiance entre les civils 

et les militaires. En 2013, les forces armées ont 

décidé d’ouvrir un concours de déontologie. Les 

unités militaires participantes devaient organiser 

une opération pour protéger les civils contre une 

menace, par exemple défendre un village contre 

une attaque rebelle. Les évaluateurs ont noté 

chaque unité en fonction d’une série de règles de 

déontologie convenues d’un commun accord et 

une coupe a été remise à l’équipe ayant reçu la 

meilleure note. Les équipes d’évaluation étaient 

composées d’officiers de l’armée et de civils issus 

d’organisations de défense des droits de l’homme 

et d’associations de femmes. Aux dires d’un officier ayant connaissance de l’activité, les civils 

n’auraient pas pu collaborer avec les militaires 

pour juger une activité comme le concours de 

déontologie avant la Journée portes ouvertes 

de l’armée qui s’était déroulée en 2012 : « C’est 

un miracle que les troupes militaires aient été 

évaluées par des civils ».

Figur e 6 . La « Jour née po rtes

ouv e rtes » de l’ar mée do n n e lieu

à un e collab o ratio n accrue av ec

la société civile
9

 Centre d’études stratégiques de l’Afrique

Le Centre d’études stratégiques de l’Afrique (CESA) soutient l’élaboration 

de politiques stratégiques des États-Unis envers l’Afrique en offrant 

des programmes d’enseignement de qualité, en effectuant des 

recherches et analyses au sujet des politiques et en favorisant la prise 

de conscience et le dialogue sur les priorités stratégiques des États-Unis 

et les questions relatives à la sécurité de l’Afrique. Dans cette optique, 

le CESA est résolu à établir des réseaux de dirigeants civils et militaires 

africains, américains, européens et internationaux et à présenter les 

points de vue africains à l’intention des décideurs américains. 

La série des Bulletins de la sécurité africaine expose les recherches et 

les analyses d’experts du CESA et de chercheurs extérieurs pour mieux 

faire comprendre les questions relatives à la sécurité de l’Afrique. Les 

opinions, conclusions et recommandations exprimées ou implicites 

sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement les 

points de vue du ministère de la Défense ou de tout autre organisme 

du gouvernement fédéral des États-Unis. Pour de plus amples 

renseignements sur le CESA, veuillez consulter le site Internet à : 

http://www.africacenter.org.

CENTRE D’ÉTUDES 

STRATÉGIQUES DE

L’AFRIQUE

Directeur intérimaire : 

Michael E. Garrison

National Defense University

300 Fifth Avenue, Building 21

Fort McNair

Washington, DC 20319-5066

Téléphone: + 1 202 685-7300

Site Internet: www.africacenter.org

BULLETINS DE LA SÉCURITÉ 

AFRICAINE

Directeur de la récherche :

Joseph Siegle, Ph.D.

Téléphone: + 1 202 685-6808

Courriel: Sieglej@ndu.edu

http://www.africacenter.org

ISSN 2164-4292 (imprimé)

ISSN 2164-4039 (version électronique)

Notes

1 Le processus de paix au Burundi a été analysé par Howard Wolpe 

dans Making Peace after Genocide: Anatomy of the Burundi Process, Peaceworks

no 70 (Washington, DC : U.S. Institute of Peace, mars 2011). 

2 Willy Nindorera, Security Sector Reform in Burundi: Issues and 

Challenges for Improving Civilian Protection, Centre d’Alerte et de Prévention 

des Conflits (CENAP)/North-South Institute (NSI) Working Paper 

(Ottawa : NSI, juillet 2007). Willy Nindorera, La police nationale, le renforcement démocratique et la consolidation de la paix au Burundi, Canadian Journal 

of Development Studies/Revue canadienne d’études du développement 

32, no 1 (Mars 2011), 79-93.

3 Mob Justice in Burundi: Official Complicity and Impunity (New York: 

Human Rights Watch, mars 2010).

4 Louis-Alexandre Berg, Security Governance and the Recurrence of 

Violence after Civil War (version préliminaire en prévision d’un exposé à 

la réunion annuelle de l’APSA à Washington, le 28 août 2014), cité avec 

l’autorisation de l’auteur. Berg passe en revue tous les cas où une guerre 

civile a pris fin depuis la guerre froide et conclut que les changements opérés 

en matière de gouvernance du secteur de la sécurité et qui accroissent la 

surveillance par la population et diminuent le contrôle exercé par les 

factions réduisent l’éventualité d’un retour à la guerre civile.

5 Rapport du Secrétaire général, Assurer la paix et le développement 

: le rôle des Nations Unies dans l’appui à la réforme du secteur de la sécurité

(document de l’ONU A/62/659–S/2008/39), 27 janvier 2008. Cadre de 

politiques sur les réformes du secteur de sécurité de l’Union africaine, 

Commission de l’Union africaine (adopté en janvier 2013), 6. Réforme des 

systèmes de sécurité et la gouvernance : principes et bonnes pratiques, série Lignes 

directrices et ouvrages de référence du Comité d’aide au développement 

(CAD) (Paris : OCDE, 2005), 12. U.S. Army, Stability Operations, FM 

3-07 (Washington, DC : Government Printing Office, 2008). 

6 RSS Glossary, Centre de Genève pour le contrôle démocratique 

des forces armées, Équipe internationale de conseil au secteur de la sécurité.

7 Mémorandum d’Entente entre le Gouvernement de la République 

du Burundi et les Ministres des Affaires Étrangères, de la Coopération au 

Développement et de la Défense des Pays-Bas sur le Développement du Secteur 

de la Sécurité, 9 avril 2009.

8 Nicole Ball et Fabien Nsengimana, Évaluation du Volet Gouvernance 

du Programme DSS, 28 octobre 2013. Nicole Ball, Putting Governance at 

the Heart of Security Sector Reform: Lessons from the Burundi-Netherlands 

Security Sector Development Program, Conflict Research Unit (CRU) 

Report (The Hague: Netherlands Institute of International Relations 

Clingendael, mars 2014).

9 Ibid. 

10 Nicole Ball, Jean-Marie Gasana et Willy Nindorera, From Quick 

Wins to Long-term Profits? Developing better approaches to support security and 

justice engagements in fragile states: Burundi case study (Paris : Réseau international sur les conflits et les situations de fragilité - INCAF, mars 2012).