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ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

ARTICLES

Welcome to the Spring, 2007 issue of Securityand Defense Studies

Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric Defense

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Bienvenido a la edición de primavera de 2007 de Security and Defense

Studies Review, the Interdisciplinary Journal of the Center for Hemispheric

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Bem vindo a edicão da primavera de 2007 da Security and Defense

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North America’s Security Perimeter - PDF

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A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina no Contexto de

cooperação no Atlântico Sul: dois modelos de educação

profissional – PDF

Cláudio de Carvalho Silveira

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Misiones de paz de las Fuerzas Armadas Uruguayas, su importancia

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Félix Besio

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Projeto de força e orçamento: planejar a Marinha do Brasil - PDF

Carlos Wellington Leite de Almeida

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ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 2 Fall 2007

Editors and Editorial Board

Editor

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

Senior Editor

Herb Huser, Ph. D.

Professor (Retired) of National Security Studies

Center for Hemispheric Defense Studies

Editorial Board

Raúl Benítez Manaut

Investigador

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y

Humanidades

Universidad Autónoma de México

Ignacio Cosidó Gutiérrez

Jefe de Gabinete de la Guardia Civil

Ministerio del Interior, España

Rut Diamint

Profesora

Universidad Torcuato di Tella, Argentina

J. Samuel Fitch

Professor and Chair

Department of Political Science

University of Colorado at Boulder
Ivelaw Griffith

Provost and Professor of Political Science

Radford University

Hal Klepak

Professor of War Studies and Latin America History

Royal Military College of Canada

General (R) Edgardo Mercado Jarrín

Universidad Científica del Sur, Perú

Richard Millett

Professor Emeritus

Southern Illinois University, Edwardsville

Eliezer Rizzo de Oliveira

Profesor

Núcleo de Estudos Estratégicos

Universidade de Campinas, São Paolo, Brasil

José A. Olmeda

Subdirector

Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España

Guillermo A. Pacheco Gaitán

Instituto de Relaciones Internacionales e

Investigaciones para la Paz (IRIPAZ)

Guatemala

David Pion-Berlin

Professor of Political Science

University of California, Riverside

Domício Proença

Profesor

Universidade Federal do Rio de Janeiro

GEE-COPPE/UFRJ

Managing Editor

Linda Denning

Center for Hemispheric Defense Studies

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ISSN: 1533-2535

Volume 7 No. 1 Spring 2007

Message from the Editor

Dear Colleagues,

 With this edition, the Security and Defense Studies Review begins its seventh year of

publication. We believe the CHDS ejournal has provided a useful forum for scholars, civilian and

military, to present their written research and opinions for the consideration and enlightenment of all

interested in security and defense issues in the Western Hemisphere.

 Over the years, the ejournal has used a variety of formats to bring important research and

views to our ever-expanding audience. We have published the results of important research efforts,

such as that undertaken to analyze peacekeeping operations in Haiti. Another issue presented

selected papers from a Sub-Regional Defense and Security Conference. We will continue these

efforts as they contribute to the collected works available to our readers. To accommodate these

initiatives, we have increased the frequency of the SDSR from two issues per year to three issues

per year.

 But the mainstay of our publication continues to be submissions from alumni, conferences

attendees, military professionals, and occasionally the faculty of the Center. We return to that format

with this issue. In a very happy circumstance, in this edition we are pleased to present two works in

each of the three languages of the Center, English, Portuguese, and Spanish. In the case of the two

English-language articles, both authors are based in Canada and have published in more than one

language, adding yet another dimension to the offerings in this issue.

 In each issue of the SDSR, we provide abstracts of all articles and essays provided by the

authors, and translated into all three languages, even though the articles themselves are in the

language of origin. I invite you to peruse these to get a sense of each article or essay in every issue.

 The tenth anniversary of CHDS is fast approaching, and the Security and Defense Studies

Review is proud to be a part of the Center’s outreach to its many valued constituents. We continue

to look forward to this collaborative relationship through the ejournal, and as always invite your

submissions for consideration.

Cordially,

Richard D. Downie, Ph. D.

Director, CHDS

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ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

North America’s Security Perimeter

Jordi Díez

Dr. Jordi Díez is Assistant Professor of Political

Science at the University of Guelph and Research

Associate in the Defence Management Studies

Programme at Queen’s University, Canada. Professor

Díez research interests, among others, are in

hemispheric security issues and in civil-military

relations in Latin America. He is the editor of

Canadian and Mexican Security in the New North

America: Challenges and Prospects (McGill-Queen’s

University Press, 2006) and co-author, with Colonel

Ian Nicholls, of The Mexican Armed Forces in

Transition (Strategic Studies Institute, US Army War

College, 2006). He welcomes any comments at:

jdiez@uoguelph.ca

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North America’s Security Perimeter 

Jordi Díez1

University of Guelph, Canada 

Introduction 

The profound economic and political changes Mexico underwent during the 1980s 

and 1990s did not appear to have a significant effect on its foreign policy as it continued 

to maintain, right until the end of the last administration of the Institutional Revolutionary 

Party (PRI), a relatively isolationist position in international affairs more interested in 

domestic security with a focus on organized crime.2

 This changed, however, with the 

arrival of Vicente Fox (2000-2006) to the presidency in 2000 as he sought to take Mexico 

into a more activist international role through a foreign policy hinged on two main tracks: 

a closer political relation with its northern neighbours and active internationalism through 

a more prominent role within multilateral institutions, especially the United Nations. In 

regard to the former, Fox articulated his vision of a new North America early in his 

administration. At the Quebec City Summit of the Americas of April 2001, he declared his 

desire to establish a “North American Union,” an arrangement similar to the European 

Union that would involve a common currency, a customs union, new political institutions, 

the harmonization of a wide range of policies, and the establishment of a North American 

Regional Development Bank. Fox’s proposals were received rather coolly by his northern 

counterparts at the time. Then Canadian Prime Minister Jean Chrétien (1993-2003) 

rejected Fox’s entreaty stating that Canada’s interests in North America were primarily 

economic, while President George W. Bush declared that closer cooperation could only 

take place on issues related to immigration. 

The attacks on the United States of September 11, 2001 (9/11) changed 

dramatically the dynamic and nature of North American relations, however, igniting 

interest in closer cooperation among the three countries, especially on issues relating to 

security, border patrol and immigration. Soon after the attacks, Fox declared: “... [w]e 

consider that the struggle against terrorism forms part of a commitment of Mexico to 

Canada and the United States, as a result of the need to construct the framework of the 

 

1 Assistant Professor of Political Science, University of Guelph, Canada, jdiez@uoguelph.ca 2

 Mexico’s foreign policy during PRI rule was firmly grounded on the principle of non-intervention 

and characterized by an inward-looking position on security matters. For an overview of Mexico’s 

traditional foreign policy during PRI rule see Ojeda 1981, and for an overview of Mexico’s security 

approach to its foreign policy see Benítez Manaut 1996. Mexico’s foreign policy underwent some 

modifications during the 1990s, but these changes were limited to economic matters as President 

Carols Salinas de Gortari (1988-1992) sought increased economic integration with the U.S. 

(Heredia 1997). 
North America’s Security Perimeter 

North American Free Trade Agreement within which we build a shared space for 

development, well-being and integral security.”3

 The U.S. also expressed interest in 

further integration. Paul Celluci, then-Ambassador of the U.S. to Canada, urged, in 

October of 2001, for the need to update border policies and to harmonize immigration 

procedures. Canada, under former Prime Minister Jean Chrétien, called, in turn, for 

tougher screening measures at entry points so as to facilitate internal trade flows.4

 

This renewed interest in strengthening collaboration in North America crystallized 

into the call for the establishment of a “North American Security Perimeter,” an 

arrangement whereby the three countries would cooperate in a variety of areas creating a 

common security area within which trade would be protected (Fry 2003: 14-15). The 

three North American countries have taken several significant steps to strengthen 

collaboration on security matters. In effect, security cooperation within the continent has 

never been as strong, and it has in fact been institutionalized between Mexico and the 

U.S. on some levels. Nonetheless, despite this new level of continental security 

cooperation, we are still far from the establishment of an international regime that would 

resemble anything close to a security perimeter.’5

 Indeed, what we are witnessing is the 

emergence of an informal North American security system that has unfolded along the 

two traditional axes that have historically characterized North American relations: the 

U.S.-Canada relationship and the U.S.-Mexico relationship. In this article I argue that, 

while security cooperation in North America has increased within the region, it has 

primarily unfolded through bilateral agreements and initiatives between the U.S. and both 

of its neighbours. We are therefore far from the construction of a formal trilateral ‘security 

perimeter.’ 

The article is divided into two main sections. The first section reviews the various 

steps that have been taken in the area of security cooperation in North America since 

2001 by looking closely at the Mexican case. As we shall see, cooperation has taken 

place mostly through bilateral agreements. In the case of Mexico, some of these 

agreements have essentially amounted to the institutionalization of security relations with 

the U.S., a remarkable development indeed given Mexico’s historic reluctance to 

establish formalized links with the U.S. security establishment. The second section looks 

at the obstacles which are likely to impede the establishment of a continental security 

perimeter: the divergent priorities of the three countries and changing political realities. 

Security in the Post 9/11 North America 

The attacks of 9/11 on New York and Washington brought about a fundamental 

change in the dynamics of North American relations. Since the coming into effect of the 

 

3

 Declaration made by President Fox at the “Meeting for the Evaluation of Co-ordinated Action for 

Border and National Security,” Tijuana, Mexico, October 3, 2001. 

4

 “Don’t Act Alone, PM tells Bush,” The Globe and Mail, September 10, 2002. See also: 

http://www.dfait-maeci.gc.ca/canada-magazine/issue14/14t3-en.asp 5

 In here I use the Stephen Krasner’s classical definition of what an international regime is: “implicit 

or explicit principles, norms, rules and decision-making procedures around which actors’ 

expectations converge in a given area of international relations” (1983: 142). 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 2 
North America’s Security Perimeter 

North American Free Trade Agreement (NAFTA) in 1994 – when the idea of North 

America as a regional entity crystallized – trilateral relations had primarily focused on 

closer economic integration. However, with the events of 9/11, security rose to the top of 

the U.S. national agenda as the defence of the ‘homeland’ became the most important 

priority for the administration of George W. Bush under the banner of the ‘war on terror.’ 

Within this new context, economic and political relations between the U.S. and its two 

neighbours became subordinated to the security concerns of the U.S. Security 

collaboration among the three countries subsequently increased to levels not seen before 

as Canada and Mexico have gradually increased their cooperation with the U.S. 

Nonetheless, increased North American cooperation on security matters has mostly 

evolved through bilateral agreements and initiatives given the nature of North American 

relations. Despite the adoption of NAFTA, North American relations have, for the most 

part, unfolded along its two traditional axes: the U.S.-Canada relation and the U.S.-

Mexico relation. As a result, the U.S. has signed several bilateral agreements with both of 

its neighbours. 

Canada and the U.S. 

In the case of Canada and the U.S., cooperation in areas of security and defence 

has existed since the establishment of the U.S.-Canada Military Cooperation Committee 

in 1946 and the creation of the North American Space Command (NORAD) in 1957. But 

it increased and strengthened on a variety of other areas after 9/11.6

 Within weeks of the 

attacks, Canada established a Borders Taskforce with the intention of developing a new 

strategy to manage the 49th parallel within the new security reality. This taskforce 

eventually led to the signing, on December 12, 2001, of the Smart Borders Agreement 

(SBA) between the two countries.7

 The SBA, which institutes measures to facilitate the 

flow of goods between the two countries, set the stage for increased bilateral 

cooperation. Within the SBA, both countries created the Integrated Border Enforcement 

Teams (IBETs).8

 The IBET’s are multi-agency groups of several law enforcement officials 

from both countries and different levels of government that share information and 

intelligence, sometimes daily, on matters related to national security and organized 

crime.9

 Subsequently, on December 3, 2002, both countries signed the Joint Statement 

of Cooperation on Border Security and Regional Migration Issues. Through this 

statement, both countries agreed to include Canadian personnel in the U.S. Anti-Terrorist 

 

6

 Cooperation between the two countries began almost immediately as Canada allowed the 

diversion of more than 220 commercial jetliners to its airports and placed its entry points in a state 

of emergency. Canada-US cooperation on border management predates the 9/11 attacks, 

however. In 1995 they signed the Accord on our Shared Borders agreement and in 1997 both 

countries’ immigration departments (Citizenship and Immigration Canada and the US Immigration 

and Naturalization Services) began developing a regional approach to migration issues through 

the Border Vision, which eventually resulted in the launch of the Canada-U.S. Partnership Forum 

(Benítez and Rodríguez 2006). 

7

 The Agreement involves 22 specific points on which both countries decided to collaborate. For 

further details, see http://www.whitehouse.gov/infocus/usmxborder/22points.html. 8

 The IBETs have increasingly been used along the US and Canadian border. They proved vital in 

the arrests of the 17 alleged terrorists in the Greater Toronto Area in June 2006. 

9

 Further information can be found at http://www.rcmp-grc.gc.ca/security/ibets_e.htm. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 3 
North America’s Security Perimeter 

Elite Group. It also allows members of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) 

access to U.S. intelligence.10 Moreover, on December 4, 2003, both countries signed the 

Free Trade Secure Trade Programme (FAST). The FAST consists of the registration of 

businesspeople, who belong to the Customs-Trade Partnership Against Terrorism (CTPAT), allowing them faster border crossing through special lanes.11 In regard to 

defence, cooperation has intensified across several areas and both countries have in fact 

been negotiating a new agreement that would see the expansion of NORAD to include 

maritime surveillance.12

Mexico and the U.S. 

Security cooperation between the U.S. and Mexico has also increased since 9/11. 

Soon after the attacks, Mexico ordered measures to protect oil fields and platforms in the 

Gulf of Mexico and a security belt was established around the whole country. The 

Mexican armed forces also immediately implemented Operation Sentinel (Operación 

Centinela), with 18,000 personnel from the armed forces committed (Benítez and 

Rodríguez 2006: 26). Moreover, the Mexican government stepped up security efforts and 

assigned increased security and surveillance responsibilities to various ministries: The 

Ministry of Defence was tasked with airport security and special surveillance across the 

border; the Ministry of the Navy and the Attorney General’s Office (PGR) was directed to 

facilitate collaboration with the Federal Bureau of Investigation (FBI) and the Drug 

Enforcement Agency (DEA); the Ministry of Public Security (SSP) and National Institute 

for Migration (INM) were asked to redouble efforts of surveillance on borders and bus 

stations; and the Ministry of Tourism (SECTUR) created the National Security 

Commission to guarantee the security of national and foreign tourists. 

Mexico went beyond the immediate steps it took right after 9/11 and has reached 

several agreements with the U.S. to coordinate efforts on several fronts. A version of the 

SBA agreed upon by the U.S. and Canada was adopted and signed by the US and 

Mexico on March 22, 2004.13 The Mexican-U.S. SBA is more limited in scope to its 

northern counterpart, but it does replicate some measures, such as the sharing of 

information on individuals who ‘pose a threat’ and the establishment of an ‘Advance 

Passenger Information’ exchange system. 

Both countries have also agreed to exchange more fluidly intelligence and security 

information and have advanced toward greater coordination on migration matters. 

Moreover, during the visit of then-Secretary of Homeland Security, Tom Ridge, to Mexico 

in February 2004, the two countries signed a “Memorandum of Understanding” in which 

the U.S. guaranteed that the repatriation of Mexican nationals would be done in a 

humane and secure manner. A joint communiqué was also issued at the time which 

established the Plan for Border Security. The plan ratified and expanded a plan 

 

10 For details of the agreement, please see http://www.cic.gc.ca/english/press/01/0126-

pre.html#statement. 

11 See http://www.cbsa-asfc.gc.ca/newsroom/factsheets/2005/0125fast-e.html. 12 “NORAD to Include Maritime Surveillance,” The Globe and Mail, February 20, 2006. 13 http://www.whitehouse.gov/infocus/usmxborder/01.html 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 4 
North America’s Security Perimeter 

previously signed in 2001 and it agrees on measures to facilitate the exchange of 

information to fight the organized trafficking of people as well as the establishment of 

exchange programmes for the training of personnel in charge of carrying out the plan. 

Further, in late 2003 the Fox administration authorized the deployment of agents from the 

Federal Bureau of Investigation (FBI) to operate in Mexico City’s international airport.14

Finally, 237 Mexican military personnel have participated since 2003 in the newly 

established Counter-Terrorism Fellowship Programme (CTFP) in the U.S.15

This level of cooperation between the two countries is certainly unprecedented 

given the historic reticence of the Mexican political elite to cooperate with the US security 

establishment, a reticence that has been fuelled by the perception of nationalist public 

opinion that no formal engagements should be undertaken with the U.S. as they might 

pose a threat to the country’s sovereignty. It is worth noting that a majority of Mexicans 

generally approve of increased security cooperation with the U.S. For example, while the 

Mexican media decried Fox’s decision to allow FBI agents to operate in Mexico City’s 

airport citing a violation of the country’s sovereignty, 63% of Mexicans supported the 

initiative.16 What appears to be of special relevance is the fact that security relations 

between the two countries have gone beyond mere cooperation on these issues and 

have assumed a certain level of institutionalization. Mexico’s intelligence institution, the 

Centre for Research on National Security (CISEN) and the U.S. Information Analysis and 

Critical Infrastructure Protection Directorate (IAIP), within the Department of Homeland 

Security (DHS), have established six inter-ministerial working groups devoted to the 

protection of critical infrastructure along the US-Mexico border. These groups are 

presided by a ‘bilateral steering committee’ and are organized by sector: energy, health, 

agriculture, water, telecommunications and transportation. Local agencies in Mexico have 

also increased cooperation with U.S. federal agencies, such as the FBI, and the DHS is 

currently elaborating the Operation Ice Storm. This operation consists of a plan of action 

to implement immigration and customs regulations in collaboration with Mexican 

authorities (Benítez and Rodríguez 2006). 

Trilateral Cooperation 

The North American Security and Prosperity Partnership (SPP), launched by the 

leaders of the three countries at their high-level meeting of Waco, Texas, in March 2005, 

seemed to point to the progression toward the construction of a trilateral arrangement 

and quite possibly the institutionalization of a North American security perimeter. 

However, upon the release of the SPP’s goals June 2005, it became clear that the 

agreement called for further cooperation on border controls, transportation and 

emergency planning procedures, and that it deals mostly with regulatory issues on 

migration and automobile integration. Although defence and security cooperation figure in 

 

14 “Agentes al servicio de EU vigilan el aeropuerto del DF, Admite la PFP” La Jornada, 1 de enero, 

2004 (http://www.jornada.unam.mx). 

15 See http://www.ciponline.org/facts/fmtrmx.htm. 16 See Chicago Council on Foreign Relations, Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales, and 

Centro de Inverstigación y Docencia Económicas “Global Views 2004: Comparing American and 

Mexican Opinion and Foreign Policy” http://www.ccfr.org/globalviews2004. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 5 
North America’s Security Perimeter 

this new partnership, it is limited to maritime and port surveillance, and, on the defence 

file, it is mostly a U.S.-Canada affair.17 At the meeting held on March 31, 2006, in 

Cancún, the three North American leaders declared their intention to ‘advance the 

agenda’ of the SPP. However, the next phase of the SPP deals mostly with issues of 

business competitiveness, Avian Influenza preparedness, energy, and border 

management. On the security front, steps are taken to coordinate efforts on disaster 

management, both natural or man made. However, there is nothing in the document that 

would point to the building of a security perimeter. 

What we have witnessed, then, is a strengthening of cooperation among the three 

countries, which on certain areas has become institutionalized, rather than the 

emergence of an international security regime that involves the three North American 

countries. Despite calls for the establishment of a security perimeter, the three countries 

appear to continue to operate along the two traditional axes, and there has been stronger 

cooperation between Canada and the U.S. on the defence and security fronts. Increased 

cooperation has primarily taken place through bilateral agreements and initiatives. The 

U.S. has naturally remained at the centre of security relations in the continent, but it has 

carried out cooperation bilaterally with its two neighbours. 

Mexico’s Approach to Regional Security 

Several factors appear to explain the fact that Mexico has not sought the same 

level of cooperation with the U.S. that Canada has, especially on the security file. Among 

many in Mexico’s political elite, the link between security and trade was not rapidly or 

easily recognized. Despite the fact that over 92% of Mexico’s exports go to the U.S., 

Mexico was not quick to react to the new security reality to ensure that trade continued to 

flow undisrupted. Mexico did not act quickly to protect its trade with the US after 9/11. In 

effect, Fox was not among the first heads of state to offer official condolences to the U.S. 

and to offer assistance. This is in stark contrast with Canada’s swift reaction as it 

proceeded almost immediately in establishing a task force to look into ways in which 

trade be protected within the post 9/11 reality. In Canada, the economic consequences 

from a disruption to trade with the U.S. became all too obvious in the hours after 9/11 

given how highly integrated the three economies have become.18 The Smart Border 

Agreement was in fact a Canadian initiative (Welsh 2004: 58-59). 

Part of the reason why Mexico has dragged its feet on the security front is 

because it has traditionally looked inward on matters of security as well as a different 

conception of security. Mexico’s has traditionally held an inward-oriented view on 

 

17 The details of the initiative were released in June 2005 and can be found at http://www.spp.gov. 18 As Stephen Flynn reported, “within 36 hours of after September 11 attack, Daimler-Chrysler 

announced that it would have to close one of its assembly plants because Canadian supplies were 

caught in an 18-hour traffic jam at the border. Ford announced that five of its plants would have to 

lie idle the following week. The cost of this loss in productivity?: each assembly plant produces on 

average $1 million worth of cars per hour” (2001: 60). More trade occurs between the US and 

Canada at the Detroit-Windsor border than occurs between the US and the European Union 

(Grunwald 2002). 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 6 
North America’s Security Perimeter 

security, and when it has included an international dimension, it has mostly been on 

intermestic issues such as drug trafficking and organized crime. The Fox administration 

attempted to reframe the notion of national security upon coming into office. His National 

Development Plan of 2001-2006 – the development plan that every Mexican president is 

constitutionally obliged to formulate for his administration – is rather vague, however, 

stating that the new government would adapt the country’s national security to the “new 

times and the new phenomenon of vulnerability.” But the new approach to security still 

focuses on national domestic issues, such as corruption, environmental degradation and 

organized crime. At the international level, Fox’s administration in fact disengaged from 

security regimes by withdrawing from the Rio Treaty in 2002. Moreover, security issues in 

Mexico have continued to revolve around human security and it in effect became an area 

of priority for the Fox administration given is deterioration over the last few years, 

trumping issues of national security. The new administration of Felipe Calderón, who 

assumed office on December 1, 2006, appears poised to continue the focus on internal 

security matters. In effect, a salient element of his administration so far has been the 

renewed effort in tackling domestic security issues, especially on drug trafficking and 

organized crime. 

Furthermore, political leaders in Mexico, regardless of the party, appear to be 

constrained in their ability to engage overtly with the U.S. on security and defence issues 

given the perceived nationalist sentiments harboured by the population. Even though 

polling consistently shows that a majority of Mexicans support cooperation with the U.S. 

on security matters,19 there is a generalized perception that Mexican public opinion is 

overwhelmingly nationalistic, with some anti-U.S. overtones, something to which the 

political leadership feels that it must listen. In part, this is due to the role of the media 

which does tend to be generally nationalistic, perpetuating the perception. 

Finally, in regard to defence, there is immense opposition within Mexico’s Army to 

increased collaboration with the U.S. armed forces in any significant way. Although 

Mexico’s Navy appears to be prepared to do so, the top brass of Mexico’s Army have 

continually expressed their lack of interest in expanding defence collaboration with the 

U.S. They have reiterated that their priorities are domestic, such as natural disaster relief 

and combating drug trafficking, which have historically been their areas of operation 

(Díez and Nicholls 2006). The Mexican armed forces have therefore not pushed for 

further cooperation from within Mexico, something which could apply pressure on the 

government to increase cooperation with the U.S. 

The Prospects of Trilateral Security Co-operation in North America 

As we have seen, security cooperation in North America has primarily unfolded on 

a bilateral level. A question naturally arises: are there any prospects for the establishment 

of a trilateral security regime in the continent? It would appear that, at least discursively, 

the three countries are still interested in building on NAFTA and on furthering North 

American integration. This much was evident with SPP initiative, when the leaders 

declared their desire to “... develop new avenues of cooperation that will make our open 

 

19 See the results on questions relating to security cooperation in Chicago Council, ibid. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 7 
North America’s Security Perimeter 

societies safer and more secure, our businesses more competitive, and our economies 

more resilient.” But it is not clear that the desire to further continental integration 

necessarily equates to a call or a vision to establish a security system. 

For instance, Canada has expressed an interest in further integration. In the 

International Policy Statement revealed by former Prime Minister Paul Martin (2003-

2006) in May of 2005, his administration reasserted its commitment to North American 

and emphasized aspects of cooperation. It also considered Mexico as a strategic partner. 

But there has not been any initiative to establish a continental security system. As for the 

current Conservative government of Prime Minister Stephen Harper, it is still unclear 

what his position on North American relations is and, should he have a vision for the 

continent, he has yet to unveil it. His minority government was elected on ‘five priorities’ 

that are entirely domestic in nature (tax policy, the introduction of an ‘Accountability Act’ 

and a child care allowance, combating street crime and health-care waiting times 

‘guarantees’). In terms of security, Harper has begun to negotiate a new agreement to 

expand cooperation with the United States in defence matters through an extension of 

NORAD, but it does not include Mexico.20 

Four Factors Working Against a Formal Security Regime 

In the case of Mexico, greater cooperation with the U.S. on security issues was 

willingly forthcoming from the Fox administration, as we have seen, and Calderón 

appears to want to continue it, but several factors have complicated any push for further 

integration. The first one is the Mexican government’s inability to reach agreement with 

the Bush administration on immigration. A central policy objective of the foreign policies 

of both Fox and Calderon has been the establishment of a temporary workers 

programme for Mexicans living in the U.S. Reaching a migratory agreement with the U.S. 

seemed likely at the beginning of Fox’s term given that President Bush was receptive to 

the idea. At their first meeting in Crawford Texas in August of 2001, Bush declared his 

willingness to work on this file and to push for a workers programme through Congress. 

Two weeks after the meeting, however, the attacks of 9/11 occurred relegating migration 

to the bottom of the U.S. national agenda. Attempts to increase integration will be difficult 

unless a migration agreement is reached as the protection of Mexican workers in the U.S. 

is cited as the country’s number one foreign policy priority by 88 percent of Mexicans.21

Despite Calderón’s declarations that his administration will continue to pursue a migration 

agreement with the US, its prospects will most certainly depend on the manner in which 

the issues is resolved within the U.S. Congress rather than any agreement reached 

between the two countries. As we witnessed in the Spring of 2006, despite the mass 

mobilizations that took place across the U.S. by illegal workers (mostly from Mexico), the 

new migratory bill unravelled in the U.S. Senate due to partisan motives. 

Second, the enthusiasm with which Mexicans supported NAFTA when it was first 

adopted has subsided substantially. For example, 70 percent of Mexicans say that 

NAFTA has had a positive effect on the U.S. economy while only 44 percent think it has 

 

20 “Tories Poised to Sign a New Defence Pact with U.S.” The Globe and Mail, February 20, 2006. 21 See Chicago Council, “Global Views.” 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 8 
North America’s Security Perimeter 

had a positive effect on the Mexican economy. Moreover, 70 percent of Mexicans believe 

that the U.S. has benefited the most from NAFTA while only 8 percent believe Mexico 

has benefited the most.22 The economic benefits that President Carlos Salinas de Gortari 

promised with the advent of NAFTA have not materialized. Although Mexican exports to 

the U.S. and Canada have indeed trebled since its coming into effect, poverty has not 

been reduced in any significant way and it appears that the wealth has failed to be 

distributed equitably. Income distribution has widened over the last decade and the 

country has started to experience a stark regional differentiation where its southern parts 

have failed to reap the benefits of free trade and have lagged behind. Third, in the same 

manner in which the U.S. failure to abide by NAFTA rulings on lumber dispute eroded the 

legitimacy of NAFTA before Canadian public opinion, several disagreements between 

Mexico and the US on some areas (i.e. the US refusal to allow Mexican transportation 

trucks to enter US soil) have had a similar effect in Mexico. 

Fourth, the U.S. decision to act outside multilateral institutions in the invasion of 

Iraq has fuelled the distrust and suspicion of U.S. intentions among a great number of 

Mexicans and augmented anti-American sentiments. This is in part due to the faith 

Mexico has historically placed on multilateralism and non-intervention. For example, 55 

percent of Mexicans believe that the U.S. role in the world is negative, 43 percent 

express distrust of U.S. foreign policy, 77 percent believe that the U.S. should not 

become the policeman of the world, and 60 percent believe that strengthening the UN is 

a very important foreign policy goal, compared with 38 percent of Americans.23 It appears 

that any attempt to further integration would first have to address these negative feelings 

in public opinion at some level. 

More fundamentally, however, the main obstacle for further integration beyond 

areas of trade regulation and border management is the disparate national priorities of 

the three governments. For the U.S., the ‘homeland security’ has become the number 

one priority for the current administration and all other issues have been placed much 

further down the list. For Canada and Mexico, trade with the U.S. continues to be of 

utmost importance, but for Mexico issues of economic development, drug trafficking and 

personal security are atop its citizens’ priorities and any attempt at further integration will 

not got far unless these issues are not formally addressed. And although some within 

Mexico’s administration are said to be trying to resume talks for further integration given 

the recent improvement of relations between Mexico and the U.S. (Wood 2006), the 

deterioration of human security in Mexico in 2007 would suggest that the Calderón 

administration will continue to concentrate in domestic issues.24 

According to some theories of regime formation, the establishment of formal 

regimes is to a great extent determined by the convergence of the interests of 

stakeholders (Keohane 1983; Stein 1983; Axelrod and Keohane 1986). Neo-liberal 

 

22 See Chicago Council, ibid. 23 Ibid. 24 According to the Mexican daily El Universal, by May 15, 2007, 1,000 Mexicans had been killed 

since the beginning of the year in fights related to the ‘war on drugs’ between drug cartels and 

government forces. See: http://www.eluniversal.com.mx/editoriales/37572.html. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 9 
North America’s Security Perimeter 

Institutionalists argue that formal regimes – which are based on collaboration as opposed 

to cooperation – are unlikely to emerge when stakeholders maintain widely disparate 

goals as the decisions they make will produce sub-optimal results, given the differential in 

objectives (Stein 1983). If theories can be used to look into the future of a North America 

Security Perimeter, it appears that given that the three countries have varied objectives, 

the likelihood of the emergence of a formal security framework is rather small. 

The Need for Closer Cooperation 

It can well be argued that the formation of a formal security system is not in the 

interest of the three countries to continue to pursue. Despite the fact that security does 

not have the same level of priority for the three countries, steps can be taken to 

institutionalize security relations in North America and to create a formal security 

perimeter. Instead debate should not be on whether closer cooperation on security 

should take place but rather on how. At a very pragmatic level, the economies of Mexico 

and Canada are extremely dependent on the free and stable flow of goods across 

borders: 92% of Mexico’s exports and 86% of Canada’s exports go to the U.S. As a 

result, any disruption to trade caused by a security threat, whether it be terrorist or 

otherwise, would have an enormous effect on the economies of the two countries. Should 

an attack on the U.S. be carried out by an individual or group of people using either 

Canada or Mexico as an entry point, the consequences would be disastrous. A formal 

security arrangement would of course not provide any guarantee that this would be 

prevented. But it would at least share the responsibility more equally and diminish any 

attempt at closing down the borders. 

Mexico lacks the resources necessary to step up security in any significant way 

and has other priorities. The establishment of a formal security regime would potentially 

result in the transfer of resources from its northern neighbours which will in turn allow it to 

strengthen some of its notoriously weak and corrupt security institutions. The wave of 

violence that took place in some border cities during the summer of 2005, during which 

several police officers were killed by organized crime and dozens of others jailed for 

having collaborated with drug traffickers, is but an example of such institutional 

weakness. The federal government was forced to relieve the municipal police of its 

security responsibilities and send in the army under the ‘Secure Mexico’ programme. 

How far are Canada and Mexico willing to go? 

There exists the view in Canada and Mexico among the political elites, observers, 

academic circles and significant sectors of society that any pursuit of further security 

integration would inevitably result in the loss of sovereignty and would represent the 

imposition of the priorities of the U.S. Peter Andreas captures that feeling exquisitely 

when he refers to the positions of Canada and Mexico within a post-9/11 world as one of 

“two scared mice next to a neurotic elephant” (2003:11). He argues that, given the 

structural imbalance and power asymmetries in North America, Washington “... has 

significant policy leverage over its immediate neighbours, leaving them with limited space 

to manoeuvre. Here the United States largely sets the policy agenda and narrows the 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 10 
North America’s Security Perimeter 

room for autonomous policy choices” (2003:12). US immigration policy is the most 

dramatic case in point of U.S. unilateralism. 

Yet, as Jennifer Welsh shows, the proposal to reach the Smart Border 

Agreements in the region was a Canadian initiative and a policy triumph for Canada 

(2004: 58-60). She details how the U.S. had no clear vision of what the post-9/11 borders 

should look like and Canadian officials elaborated a plan that was eventually adopted by 

the US. As we have seen, a version of the plan was replicated along the Mexico-U.S. 

border. This was not an imposition of the U.S. on Canada and attests to the extent to 

which Canada still enjoyed policymaking autonomy. 

But more importantly, the establishment of formal institutions would make it easier 

to provide greater transparency and accountability in security cooperation. As mentioned 

before, security cooperation in North America has been strengthened on several areas. 

But there is some evidence that such cooperation has involved areas that are not known 

to the public, such as anti-terrorist and military training. In an interview with Loretta Bondì, 

a high-ranking U.S. official stated that: “we do a lot of that [anti-terrorist training] because 

Mexicans badly need it. We try to keep it quiet since Mexicans are very sensitive to that” 

(2004: 86). 

The same official stated that his agency has been putting together a ‘counterterrorism training package’ which includes basic investigation, interview and interrogation 

techniques, as well as crisis management and hostage negotiations, evidence gathering 

and surveillance (Bondì 2004: 86). The same informal arrangements are occurring in 

other areas, such as defence cooperation. Despite the Mexican army’s official position 

that they do not wish to strengthen cooperation with the U.S., a Mexican General 

declared that cooperation is taking place and will take place regardless of formal 

institutions.25 Moreover, even when information is released on the training of personnel, 

there are at times discrepancies between the numbers of participants reported by the 

Ministries of Navy and Defence and those reported by US institutions. For example, 

according to the information provided by the two ministries to the daily El Universal, only 

13 Mexican military personnel had participated in the newly established CounterTerrorism Fellowship Programme. According to the numbers provided by the U.S. State 

Department, the number is 237.26 In another occasion, the spokesperson for the U.S. 

State Department’s Southern Command stated that personnel from the Mexican Navy 

had attended exercises in Texas in 2004, while a spokesperson from the Ministry of the 

Navy denied the event.27 The point here is that a great deal of unofficial cooperation has 

taken place and it is likely to continue. The formalization of these relationships through 

their institutionalization could potentially make it more transparent. 

 

25 This refers to statements made by General Alvaro Vallarta Cecena in declarations made on April 

17, 2002 (Reforma, April 18, 2002). 26 See “Militares toman en EU curso contra terrorismo,” El Universal, January 8, 2006 and Center 

for International Policy, Center for International Policy (CIP), Training Data on Mexico 

(http://www.ciponline.org/facts/fmtrmx.htm). 27 “Refuta México a EU sobre colaboración militar,” El Universal, March 17, 2005. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 11 
North America’s Security Perimeter 

Admittedly, a complete openness of security relations would not be guaranteed 

through the establishment of formal institutions. Indeed, by definition, intelligence has to 

be secretive. But the institutionalization of cooperation that is already taking place on 

some areas, irrespective of the establishment of formal institutions, would make it easier 

to bring increased transparency. And although it is difficult to oversee security agencies 

and bring them into account, it is not impossible. For example, Canada’s National 

Security Strategy, unveiled in April 2004, allows for the inclusion of civil-society groups in 

the formulation of national security policy and a mechanism of oversight, the Roundtable 

on Security, was established to oversee security institutions and ensure that they do not 

overstep their responsibilities. 

Given the distrust for supranational institutions that has long existed in the U.S., 

the establishment of a supranational security institution is unlike to transpire. But 

institutionalization can nevertheless take place at a lower level. The establishment of 

institutionalized intra-ministerial cooperation is a feasible and viable option. The close 

relationship that was established between Mexico’s Centre for Research on National 

Security and the U.S. Information Analysis and Critical Infrastructure Protection 

Directorate, through the creation of working groups, is an obvious starting point and their 

expansion to a trilateral institutionalization could be pursued. This is feasible because it is 

in the interest of Canada and Mexico for their borders to remain open and security 

relations be rendered more transparent and accountable without formal 

institutionalization. 

Conclusion 

The coming into effect of NAFTA in 1994 crystallized the idea of North America as 

a regional entity. Whereas before North America referred to the United States and 

Canada, NAFTA appears to have expanded the definition of the continent to include 

Mexico. Since its enactment, NAFTA increased relations among the three countries as 

trade and investment increased to record levels. However, these relationships remained 

primarily limited to economic terms. The calls for the expansion of NAFTA made by 

President Fox upon coming into power, notwithstanding, Canada and the U.S. continued 

to see NAFTA purely as an economic agreement. The attacks of 9/11 changed 

fundamentally the nature of North American relations as security arose to the top of the 

U.S. national agenda around the defence of the ‘homeland.’ Relations between the U.S. 

and its two neighbours would therefore have to deal with security matters centrally. What 

we have seen, as a result, is an unprecedented level cooperation on security matters 

since 9/11 as both Mexico and Canada have willingly done so. 

In the case of Mexico, security cooperation has even been institutionalized on 

some areas, a remarkable development given the country’s historical reluctance to 

establish formal links with U.S. security institutions. Nonetheless, despite calls for the 

establishment of a North American ‘security perimeter,’ security cooperation in the post9/11 North America has mostly evolved along the two traditional axes of North American 

relations: the U.S.-Canada axis and the U.S.-Mexico axis. As this chapter has attempted 

to show, we are far from the establishment of a formal, trilateral security structure, as 

security cooperation has primarily been done through bilateral agreements. The 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 12 
North America’s Security Perimeter 

prospects for the establishment of such structure remain bleak as the three countries 

seem to have disparate national priorities. 

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Security and Defense Studies Review Summer 2007 14 
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina no

Contexto de Cooperação no Atlântico Sul: dois

modelos de educação profissional.

Prof. Dr Cláudio de Carvalho Silveira

Nascido no Rio de Janeiro em 5/10/1961 possui a

seguinte formação acadêmica:

Pós-Doutorado com a pesquisa: A Formação MilitarNaval Brasil-Argentina no Contexto da Cooperação

no Atlântico Sul pela Universidade Estadual Paulista

(UNESP-Franca) em 2005.

Doutor em Ciências Sociais, com a tese: A Formação

dos Oficiais da Marinha do Brasil: Educação,

Profissão, Pensamento Estratégico (1978-2001). Tese

de Doutorado na Universidade Estadual de Campinas

(UNICAMP) em 2002.

Mestre em Ciências Sociais com a dissertação: O

Risco da Democracia: A Intervenção Militar na Nova

República na Universidade Federal do Rio de Janeiro

(UFRJ) em 1990.

Licenciado em Ciências Sociais - Universidade do

Estado do Rio de Janeiro (UERJ) em 1987 e

Licenciado em Filosofia (UERJ) em 1983.

Curso de Especialização em Planejamento e

Gerenciamento de Defesa. National Defense

University, Washington, DC, USA, em abril de 1999.

Foi Professor do Centro Universitário augusto Motta

entre 1988 e 2002.
Atualmente é Professor do Departamento de Ciências

Sociais e Educação da Faculdade de Educação da

Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)

desde outubro de 2003.

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A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina no 

Contexto de Cooperação no Atlântico Sul: 

dois modelos de educação profissional.

Prof. Dr Cláudio de Carvalho Silveira 

GEDES / CELA -UNESP-Franca, EDU- UERJ 

1.0 Introdução 

Este trabalho é uma análise comparativa sobre a formação dos militares oficiais 

da Marinha do Brasil (MB) e da Armada da República Argentina (ARA), por meio da 

relação entre os dois países no contexto de aprofundamento da cooperação regional e 

da criação do Mercosul, existentes após ambos os países experimentarem a mudança 

político-institucional para o regime democrático nos anos 80. Apresentamos os atuais 

modelos e concepções de educação que foram construídos pelos dois países na área 

militar-naval, os vínculos com os seus sistemas de ensino nacionais e as questões 

relacionadas à formação ético-política dos oficiais, como por exemplo, a sua visão sobre 

liderança, (que envolve as relações com outros atores da vida nacional, e sobre a 

própria cooperação regional, (que envolve as relações binacionais) de acordo com os 

determinantes do poder civil para o cumprimento de suas missões constitucionais. 

Consideramos a subordinação dos militares aos civis, o controle e a condução que eles 

exercem no preparo e na modernização dos recursos humanos para a defesa, a partir da 

realidade das respectivas Marinhas que operam dentro da mesma porção oceânica, o 

Atlântico Sul, concebido pela ONU como zona de paz e cooperação (ZPCAS). Do 

mesmo modo, a cooperação entre os dois países pode existir a despeito de seus 

próprios interesses de inserção na região e no mundo e da suas especificidades 

histórico-culturais que resultaram na construção de relações civis-militares de 

conseqüências distintas entre si . 1

 

1 O texto aqui apresentado é uma versão, compactada e resumida, de nossa pesquisa de pósdoutorado, homônima, feita no Grupo de Estudos de Defesa e Segurança Internacional (GEDES) 

do Centro de Estudos Latino-americanos (CELA) da UNESP-Franca, entre agosto de 2003 e julho 

de 2005 e financiada pelo CNPq. 

Nesta pesquisa fazemos várias considerações sobre o contexto atual no subcontinente e a 

profissão militar na América Latina. Ver SILVEIRA, C de C. A Formação Militar-naval BrasilArgentina no Contexto de Cooperação no Atlântico Sul, GEDES / CELA-FHDSS -UNESPFranca, 2005, digit. 

Assim, seguimos a mesma temática de estudos sobre a formação militar profissional, conforme 

fizemos anteriormente em: SILVEIRA, C. de C. A Formação dos Oficiais da Marinha do Brasil; 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

2.0 Os Modelos de Educação Militar-Naval 

Nesta parte, apresentaremos os modelos educacionais vigentes na realidade 

brasileira e argentina, para o ensino dos seus oficiais-marinheiros em suas 

peculiaridades nas relações civis-militares, especialmente no caso das suas escolas de 

estado-maior. Trataremos aqui, inicialmente, da sua estrutura organizativa e concepção 

de educação, após o que abordaremos a formação ético-política, voltada para a temática 

da cooperação regional. Conforme dissemos anteriormente, as duas Marinhas têm em 

seu “ethos” valores e culturas comuns, concernentes às funções navais. Mas, também 

possuem características próprias derivadas das suas culturas nacionais e da visão 

corporativa correspondente a cada uma delas, diferenças em termos do processo de 

modernização profissional e do cumprimento da missão constitucional, que se 

demonstram na sua educação e na possibilidade do aumento da cooperação entre 

ambas. 

2.1 A Estrutura de Ensino dos Oficiais da Marinha do Brasil 

A legislação que dá consistência ao estabelecimento do Sistema de Ensino Naval 

(SEN) remonta à Lei de Ensino da Marinha, de1978. Esta reflete, em linhas gerais, os 

princípios e objetivos da administração dos recursos humanos da MB, desde a formação 

das praças aos oficiais. Outro documento que é referência é o Plano de carreira dos 

Oficiais da Marinha (PCOM), pois estabelece desde 1997 os requisitos para o 

preenchimento e funcionamento da carreira dos oficias. 

No Brasil, a educação se organiza a partir da Constituição Federal de 1988 e da 

Lei de Diretrizes e Bases de 1996, promulgada pelo Congresso Nacional. Segundo o seu 

Artigo 83 a educação militar está afeta às Forças Armadas (FFAA) 2

. Neste sentido, o 

Congresso Nacional estabeleceu a autonomia institucional dos militares para gerir a sua 

própria educação, legitimando mais uma de suas prerrogativas político-burocráticas. São 

os estados-maiores e as respectivas diretorias e departamentos e ensino das Forças 

que planejam e fiscalizam o cumprimento dos seus objetivos educacionais. Esses 

estados-maiores cuidam das escolas de altos estudos militares que possuem finalidades 

no tocante à formação dos futuros oficiais-generais. No caso da MB isso é representado 

pelo Estado Maior da Armada (EMA), que trata desse processo diretamente, aprovando 

e controlando os cursos da EGN. A Diretoria de Ensino da Marinha (DensM) é 

responsável pelas demais escolas que integram o SEN: os centros de instrução, as 

escolas de aprendizes de marinheiros, o Colégio Naval (CN) e a Escola Naval (EN). A 

ingerência civil está relacionada apenas ao estabelecimento de critérios gerais que são 

dispostos às diversas instituições de ensino fundamental, médio e superior do país. Isto 

 educação, profissão, pensamento estratégico (1978-2001). Tese de doutorado, IFCHUNICAMP. 2002. digit. 

2

 CONGRESSO NACIONAL, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9034, / 96, 

Brasília, DF. 1996. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 16 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

muda em relação ao CN e à EN por causa das suas finalidades que se situam nos dois 

últimos níveis. 

A EN é a escola de formação básica dos oficias da MB, admitindo apenas jovens 

brasileiros do sexo masculino para a as atividades ligadas ao Corpo da Armada (CA), 

Corpo de Fuzileiros Navais (CFN) e Corpo de Intendência da Marinha (CIM). Ao final do 

Ciclo Escolar (CE) de quatro anos os aspirantes são considerados Bacharéis em 

Ciências Navais, com as habilitações de eletrônica, mecânica, sistema de armas e 

administração. Após disso vem o Ciclo Pós-Escolar (CPE), com a viagem de instrução e 

os estágios nas instalações da MB, onde, após a sua conclusão, o guarda-marinha se 

torna segundo-tenente. 

Na EN o aspirante necessita cumprir as exigências dentro do perfil admitido pela 

MB e atender aos requisitos da área militar-naval, que são divididos em: morais, 

militares, psicológicos,3

. A partir daí a Escola trata de elaborar os perfis específicos de 

cada Corpo, segundo as suas necessidades e habilidades correspondentes. Seus 

cursos constituem-se em três tipos: ensino básico, ensino profissional e ensino militarnaval e possuem uma carga horária total de 6.678 horas nos cinco anos de duração. 

Existem diretrizes específicas para cada um deles que compõem o todo da estrutura 

curricular geral; além das técnicas de ensino-aprendizagem que buscam: “estimular o 

raciocínio, a participação do aluno nas atividades propostas, incentivar a pesquisa 

individual e em grupo, integrar conhecimentos afins e aplicar os conhecimentos 

adquiridos, oportunizar a análise, síntese e avaliação de dados” etc.4

O conhecimento ministrado envolve as Ciências Naturais e Humanas, além de 

sua aplicação tecnológica, bem como os conhecimentos operacionais e a formação 

militar. Na área das Humanidades, as disciplinas estão dispostas quase todas no ensino 

básico Português, Inglês, História do Pensamento Humano, Liderança, Administração e 

Direito. Após a saída da EN, os oficiais fazem os cursos de especialização nos diversos 

centros de instrução da MB até que possam chegar à EGN. Para aqueles que vêm das 

universidades civis, através do Centro de Instrução Almirante Wandelcock (CIAW), 

existe o ingresso no Corpo de Saúde da Marinha, no Corpo de Engenheiros da Marinha 

e no Quadro Técnico. Este quadro é composto por profissionais das diversas áreas de 

nível superior; Informática, Direito, Pedagogia, Administração, Museologia, Ciências 

Contábeis, Serviço Social, Metereologia, Biblioteconomia, Ciências Náuticas (oficial de 

náutica) e Psicologia. 

Na EGN existem os cursos de estado-maior desde o Curso para Oficiais 

Intermediários (CEMOI), Curso Superior (C-SUP), Curso de Estado-Maior para Oficiais 

Superiores CEMOS, até o Curso de Política e Estratégias Marítimas (C-PEM), que são 

 

3

 MARINHA DO BRASIL – DIRETORIA DE ENSINO DA MARINHA, Sinopse Geral dos Cursos 

da Escola Naval, 2004, digit. 4

 Idem. p. 7 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 17 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

oferecidos aos oficiais de todos os Corpos e Quadros, desde o posto de capitão de 

corveta até o posto de capitão-de-mar-e-guerra, 5

Na EGN não existe, atualmente, a pretensão de transformá-la em uma escola de 

nível superior de pós-graduação. Entretanto, o EMA autorizou convênios com 

universidades públicas e privadas para a criação de cursos de MBA para os seus oficiais 

cursantes do C-MOS do C-MOI e do C-PEM que funcionam durante alguns dias da 

semana em conjunto com o MBA. Deste modo, o oficial, no posto de capitão-de-fragata 

ou de mar-e-guerr pode conseguir dupla formação: a militar-naval para as exigências de 

ascensão hierárquica, e a acadêmica, que o qualifica para exercer funções e tarefas 

dentro e fora da corporação como profissional de alto nível, o que se compara às 

exigências de alguns setores da estrutura ocupacional, conforme podemos constatar na 

atualidade, onde há uma intensa (e por vezes equivocada) valorização social da 

educação como investimento pessoal e social. Por isso, houve uma certa adaptação de 

algumas disciplinas do C-PEM para torná-las compatíveis com o MBA. Ao evitar alguma 

superposição ou defasagem, a EGN espera que seja possível um melhor 

aproveitamento do tempo dedicado aos estudos e da carga horária estipulada pelo 

currículo dos respectivos cursos. 

Outra mudança significativa foi na sistemática de palestras e convidados. 

Anteriormente os convites aconteciam no início do ano letivo. A partir de 2002 os 

visitantes participam no final do ensino da disciplina. Isto se dá porque consideram ter os 

oficiais-alunos melhores condições de aproveitar o conteúdo da palestra, assimilando-o 

analisando-o e debatendo com o visitante com mais propriedade. A EGN sente a 

necessidade de manter seus cursos permanentemente atualizados em nome das 

atividades militares, que requerem constante revisão e aperfeiçoamento técnicooperacional, assim como do se dá em nome das exigências educacionais cada vez mais 

complexas e variáveis por causa das transformações sociais. Por causa disso, as 

autoridades governamentais estipulam os critérios e métodos de implementação do 

planejamento das organizações militares como é ocaso da MB para a atualização nas 

áreas de atividades operacionais, inovações tecnológicas, política econômica, 

administração, infra-estrutura, aproveitamento de recursos naturais no meio-ambiente, 

política e estratégia, legislação, segurança pública etc. 

Como as demais FFAA, a MB criou na EGN o seu Centro de Estudos de Política 

e Estratégia (CEPE) que tem por finalidade debater com a sociedade os temas 

relevantes para a defesa nacional a partir da missão da MB. A sua existência se justifica 

porque se tornou um espaço de maior contato e intercâmbio com os demais setores da 

administração publica, das empresas, assim como da sociedade civil, como a imprensa, 

as universidades e o chamado terceiro setor. Os seminários realizados versaram sobre: 

a missão das FFAA para o século XXI, a Amazônia, a estratégia nacional dos EUA, a 

revolução dos assuntos militares, o terrorismo e o atentado de 11 de setembro nos EUA 

e a guerra do Iraque. 

2.1.1 A Concepção de Educação Vigente na Marinha do Brasil 

 

5

 MARINHA DO BRASIL – ESCOLA DE GUERRA NAVAL, Programa de Ensino 2004. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 18 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

A percepção vigente de modernização do ensino profissional da MB na 

atualidade, passa pelo conceito de “educação corporativa”6

. Tal entendimento apresenta 

um discurso herda a nomeclatura e os termos utilizados no mundo empresarial, 

adaptando-o à administração pública e à estrutura do serviço prestado pelas instituições 

militares. Seguindo a lógica da justificativa de que o contexto hodierno necessita de 

profissionais cada vez mais educados para vencer a complexidade e as incertezas do 

processo sócio-econômico de competitividade, aumento da qualidade e da eficiência, 

eficácia para a satisfação do cliente, existe a valorização do conhecimento (capital 

intelectual) como patrimônio organizacional de primeira ordem e de possibilidades 

infinitas através do uso de ferramentas das novas tecnologias da comunicação (elearning) e do estímulo à participação dos agentes externos às organizações 

empresariais como clientes-parceiros. Existe a mudança de ênfase nas tarefas 

individuais para o trabalho em grupos (equipe) de forma cooperativa. Todos estes 

elementos constituem-se na formação de um “novo paradigma” no processo de trabalho 

e no seu resultado: a prestação do serviço, cada vez mais comprometido com a 

inovação constante. Nestes termos ocorre a re-significação de conceitos tais como visão 

crítica, cidadania, reflexão, interação, conhecimento etc. Todas estas expressões são 

entendidas como essenciais para o desenvolvimento de competências e habilidades que 

passam a ser considerados “estratégicos” para a organização e seu público-alvo. 

É importante notar que a origem intelectual desta influência está nas obras dos 

teóricos da administração da Universidade de Harvard, 7

que são adaptados para a 

realidade latino-americana, e brasileira, 8

 que são difundidos através das universidades, 

como é o caso da Universidade de São Paulo (USP) Universidade Federal do Rio 

Grande do Sul (UFRS), Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e da 

Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e são absorvidos pela MB como estudos 

de ponta. Isto é feito a fim de que os indivíduos possam “aprender a aprender”, para que 

a qualificação profissional seja efetiva, formando gerentes que saibam fazer com que as 

equipes de trabalho possam realizar um bom trabalho. Deste modo, a universidade 

corporativa pode fazer parcerias com a universidade tradicional para o desenvolvimento 

de projetos de ação para a melhoria dos recursos humanos. 

Dentro desta lógica, a educação passa a ter uma função estratégica porque 

possibilita o contato e o aproveitamento dos recursos materiais e humanos que se 

tornam responsáveis por dotar as organizações de características que se exigem na 

administração moderna para o sucesso. O ensino corporativo é responsável por criar e 

 

6

 MUNDIM . A . P / RICARDO, E. J. Educação Corporativa: fundamentos e práticas, Rio de 

Janeiro, Qualitymark, 2004. 

7

 HIGGINS, J. M. Innovate or Evaporate: test & improve your organization’s I.Q Florida: The 

New Management Publishing Company,1995. 

MEINSTER, J. Educação corporativa, São Paulo, Makron Books, 1999. 

PRAHALAD, C. K. / HAMEL, G., The Core Competence of the corporation , Harvard Business 

Rewiew ,maio/ junho 1990, p 79-91, reimpresso em 1991. 8

 CHIAVENATTO, I. Construção de Talentos: as novas ferramentas da gestão de pessoas.

Rio de Janeiro, 2002. 

TEIXEIRA, A., Universidades Corporativas x Educação Corporativa: o desenvolvimento do 

aprendizado contínuo, Rio de Janeiro, Qualitymark , 2001. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 19 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

estimular entre os seus membros: visão sistêmica, liderança, sinergia, envolvimento, 

relacionamento e alianças estratégicas para a realização de sus objetivos e o 

cumprimento da sua missão. Com a realidade de um mundo empresarial modificado, o 

novo profissional é visto como alguém que deve ser capaz de inovar, dialogar, interagir 

dialeticamente e aprender continuamente. A fim de contribuir para as mudanças da 

cultura organizacional. Para obter tal tipo de formação, cooperam as Ciências Humanas / 

Sociais, tais como a Psicologia, a Administração. Com base no conhecimento 

humanístico, a eficiência e a eficácia do serviço poderá ser alcançada. As universidades 

corporativas se tornam, então cada vez mais comuns nas empresas e nas organizações, 

que buscam se inserir na formação de competências entre os seus integrantes, para 

satisfazer o “ator principal” o cliente. Tal modalidade de educação faz cada vez mais o 

uso dos Ambientes Virtuais de Aprendizagem (AVA), como uma nova modelagem para o 

aprendizado aprofundando o processo de educação permanente. A educação 

corporativa passa a ser implementada levando em conta os fatores, tais como: valores 

compartilhados, suporte de alta gerencia, visão, estratégia financeira, organização de 

métodos, patrocinadores, produtos e serviços, parcerias, apoio tecnológico, sistema de 

avaliação e processo contínuo de comunicação. 

A MB é apresentada por autores desta área como um “estudo de caso” no qual 

se pode perceber a “gestão do conhecimento e as competências” para o processo de 

ensino-aprendizagem, que atenda às exigências da legislação em vigor a través da atual 

LDB, promulgada em 1996.9

 O treinamento e o desenvolvimento profissional passam a 

ser implementados nos moldes da educação corporativa, que por sua vez visa 

diferenciar-se da herança tradicional dos departamentos de recursos humanos que teve 

uma grande atuação no modelo industrial de gestão organizacional. Através da EN, do 

CIAW e da EGN e outros estabelecimentos educacionais da corporação, o SEN, prepara 

o profissional militar-naval com o espírito das universidades corporativas. Isto se dá a fim 

de serem alcançados os objetivos do Plano de Carreira dos Oficiais de Marinha (PCOM), 

promulgado em 1997. Os cursos como o CASOI, C-EMOS, C-SUP, incorporam o 

espírito da educação corporativa como a contribuição de empresas como a IBM, do 

MEC, através do Ambiente Colaborativo de Aprendizagem (E-PROINFO) e da 

Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), através dos recursos de educação à 

distância com o Ambiente de Ensino a Distância (TELEDUC). 

Notamos, também, que é curioso como no discurso militar-naval se persiste 

apresentar a MB como pioneira na educação superior brasileira, através da criação da 

EN em 1782, a fim de justificar que ela utiliza tais princípios há muito tempo, sem, 

contudo, nomeá-las. A corporação é, então, apresentada como estando na vanguarda 

no contexto nacional, diante da realidade atual, o que exige a revisão do modelo 

universitário tradicional, por se encontrar defasado diante das mudanças em curso.A 

formação de pessoal continua sendo uma prioridade dentro das atuais restrições 

orçamentárias da MB, que segundo o atual Comandante da Marinha, almirante-deesquadra Roberto de Guimarães Carvalho, necessita de “empenho, criatividade e 

dedicação, para, com o mínimo de despesas, utilizando-se de simulação, dos recursos 

instrucionais disponíveis, dos estágios, do ensino à distância, e de outras atividades que 

 

9

 CIRILO, R. Caso Marinha do Brasil “in” MUNDIM, A . P / RICARDO, E. J., Op. cit 2004. p. 159. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 20 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

desenvolvam o preparo profissional do homem, buscar-se atingir esse propósito”.10

Outra orientação importante desse Comandante tem a ver com a proposta da criação de 

uma Política de Ensino da Marinha, para fazer com que a corporação possa conduzir o 

SEN de maneira sistêmica e continuada, na sua atribuição essencial na carreira dos 

profissionais da MB. 

De um modo geral, a educação é vista no imaginário da corporação como um 

tema destacável na percepção dos oficias da MB nos cursos do C-EMOS e do C-PEM. 

11 Ela é representada sob algumas outras circunstâncias diferenciadas sobre a sua 

função no contexto nacional e corporativo. Quando se trata de avaliar as maiores 

dificuldades da vida brasileira, a pouca educação / cultura surge em primeiro lugar, 

seguido da distribuição perversa da riqueza que acarreta as desigualdades sociais e da 

corrupção. Mas a própria educação é também uma causa dos problemas do país, 

estando em segundo lugar, logo após a falta de liderança, de vontade política / 

incompetência para enfrentar os problemas e acima das práticas da política / políticos. A 

valorização da educação (superior) surge novamente quando os oficiais-alunos são 

perguntados sobre que ações o poder público deve empreender para melhorar as 

condições do país. Neste caso, ela está em quarto lugar, atrás da ciência e tecnologia, 

indústria bélica e indústria petrolífera. De todo modo, convém lembrarmos que a o 

investimento em C&T está intimamente ligado à qualificação da educação nacional. 

Quando se pergunta sobre o significado da democracia, a educação também está bem 

cotada na avaliação realizada pelos oficiais, pois aparece em segundo lugar, como uma 

pré-condição importante para tal regime prosperar, logo atrás do item sobre a igualdade 

de oportunidades/direitos/lei/responsabilidade social. Por associação, nas respostas 

dadas sobre os principais obstáculos da democracia brasileira, o baixo nível da 

educação do povo brasileiro é apontado como a principal causa, seguida da pobreza e 

desigualdade social. 

 

Um aspecto correlato, porém válido para demonstrar a preocupação com a 

educação, entendida como formação cívico-nacional é a grande valorização atribuída ao 

Serviço Militar Obrigatório (SMO), pois este é válido para disseminar valores básicos e 

diminuir a cooptação dos jovens que é feita pelo banditismo e pela marginalidade. 

Contudo, uma atribuição indireta do fator educacional, pode ser representada de 

maneira negativa. Isto pode ser demonstrado na atribuição de fonte das principais 

críticas recebidas pelas FFAA brasileiras: são os mais educados, (imprensa, intelectuais 

artísticos e universitários) os que estão em primeiro e segundo lugares, respectivamente, 

seguidos dos políticos em terceiro lugar. Um dado importante é que esta classificação de 

críticos toma expressividade também quanto aos técnicos do governo e as organizações 

10 MARINHA DO BRASIL, Orientações do Comandante da Marinha para 2004 (ORCOM-2004),

p.3.

11 GRUPO ALFA, Pesquisa apresentada como trabalho final da disciplina de Ciência Política, do 

MBA COPPEAD-EGN 2004, ministrada pelo prof. José Murilo de Carvalho. Esta pesquisa 

procurou fazer uma atualização do trabalho realizado por D’ARAÚJO, M.C.; CASTRO, C.; 

CHEIBUB, Z B. “in” O Brasil e as Forças Armadas na Percepção dos Oficiais da Marinha,

CPDOC, 2002, digit. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 21 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

de direitos humanos, quando submetida ao apreço dos oficiais mais antigos (C-PEM). 

Tal variação de julgamento entre os oficiais mais modernos e os mais antigos, ocorre 

ainda em vários itens da referida pesquisa. 

Os militares-navais entrevistados atribuem uma participação pequena do 

Congresso Nacional nas preocupações com a defesa nacional. A seu ver, deveriam 

estar mais atuantes, principalmente na área econômica, como o orçamento e os soldos 

das FFAA, seu tamanho e o seu papel. Contudo, a maioria considera que a educação 

nos estabelecimentos militares foi o assunto mais cotado para que cada Força, trate por 

si mesma, separadamente. Isto é revelador do argumento sobre a autonomia militar em 

muitas áreas, da qual a educação é um exemplo, embora considerem, na maioria, que 

há uma efetiva e consolidada subordinação ao poder civil no Brasil, com um índice maior 

do que eles atribuíram à subordinação militar na Argentina, quando opinaram sobre a 

situação das relações civis militares no âmbito do Mercosul estabelecidas no período 

pós-ditatorial. Tal apreciação é feita apesar de considerarem que a sociedade civil 

possui um baixo interesse em assuntos estratégicos, apesar do grande apreço que tem 

sobre a imagem das FFAA. Para esses oficiais, os problemas mais graves do país são: 

há uma grande incompreensão civil sobre o papel das FFAA, pouco interesse do 

Congresso Nacional pelos problemas militares e uma enorme restrição orçamentária 

quanto ao seu preparo e estruturação. Por isso, a MB deve intensificar os esforços de 

esclarecimento da opinião pública nacional sobre a sua missão, preparo e emprego e 

incentivando a cooperação tecnológica com as instituições de ensino universitário, o 

MEC, o MCT e o mundo empresarial. Mesmo assim, deve haver uma massiva 

campanha de “marketing” para divulgar as atividades a fim de superar o 

desconhecimento e os sentimentos de “revanchismo” ainda existentes no país. Tal 

investimento deve ser feito, em primeiro lugar, no povo em geral e, em segundo lugar, 

nos intelectuais artísticos e universitários; em terceiro lugar o investimento necessita se 

concentrar nos próprios políticos. 

Sobre a sua própria educação recebida no MBA realizado na EGN, os oficiaismarinheiros reconhecem amplamente a sua validade para cada um deles e para a 

corporação como um todo. Apesar disso, reconhecem que a existe pouca valorização da 

figura do instrutor, que ministra os cursos propriamente militares, como o C-EMOS e o 

C-PEM, pois muitos oficiais preferem buscar as posições de maior visibilidade 

corporativa (por exemplo, servir embarcado) e externa, a fim de obter maior alcance na 

sua carreira, segundo os critérios de pontuação elaborados pela MB, que nisto se 

diferencia do EB e da FAB. Enfim, um outro aspecto que está indiretamente relacionado 

à educação militar-naval naquela pesquisa, se refere às questões de gênero. A grande 

maioria de entrevistados se opõe à presença de homossexuais nas FFAA, mas 

considera bastante válida a presença das mulheres na corporação, inclusive na 

formação relacionada às atividades de combate. 

2.2 A Estrutura Educacional da Armada da República Argentina 

A Escola de Guerra Naval argentina (ESGN) foi fundada em 1934 na cidade de 

Buenos Aires, duas décadas depois da sua co-irmã brasileira, com o intuito de propiciar 

educação avançada, isto é, em alto nível para os oficiais da ARA em todo o escopo de 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 22 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

suas disciplinas concernentes às necessidades da administração naval. A sua missão se 

desenvolveu em torno das doutrinas historicamente estabelecida e do planejamento 

acadêmico que orientam a formação dos oficias argentinos. Inicialmente foi criado o 

Curso de Guerra, levado a cabo por cerca de 60 anos. Na década de 40 dois cursos 

foram iniciados: A Argentina e o Mar e o Curso Superior, para capitães-de-mar-e-guerra; 

este último curso subsiste até hoje. Na década de 50 foi criado um curso para 

executivos. Nos anos 70, iniciou-se o curso de Estado-Maior para a Infantería de Marina 

(Fuzileiros Navais) A partir dos anos 90 houve nova modernização da estrutura escolar 

com criação do Curso de Estratégia em 1995 e o curso de Mestrado nas áreas de 

Direção de Organizações, Estudos Estratégicos e de Logística. Isto ocorreu logo após a 

criação do Instituto Universitário de Estudos Navais e Marítimos em 1991, rebatizado em 

1998 como Instituto Universitário Naval (INUN), após o seu reconhecimento pelo 

Ministério da Cultura e Educação (MCE) e pela Comissão Nacional de Avaliação e 

Credenciamento Universitário (CONEAU).12

A ESGN oferece cursos para os oficiais e para os civis em geral. Os militares 

egressos da Escola Naval Militar (ENM) possuem o curso de Bacharéu em 

Administração de Recursos para Defesa ou de Administração Naval, na área das 

Ciências Sociais. O currículo da ENM compreende quatro anos de estudos na instituição 

e um ano de viagem de instrução para homens e mulheres argentinos. As viagens de 

instrução são feitas a bordo da fragata “Libertad” e / ou nas embarcações assemelhadas 

dos países amigos, como o Brasil e o Chile, como o fez ultimamente. A formação básica 

está dividida em dois segmentos para os dois Corpos existentes: Cuerpo de Comando

envolve a área de Oficial Naval (Corpo da Armada) e Oficial de Infantería de Marina

(Fuzileiros Navais); o Cuerpo Profissional formado pelos Oficiales de Intendência (Corpo 

de Intendência da Marinha). Deste modo, a ENM procura, além da base ética e moral, 

dar uma formação à juventude argentina capaz de desempenharem as funções básicas 

de oficiais da ARA, com conhecimentos teóricos e práticos com base nas Ciências 

Naturais e nas Ciências Humanas e desenvolver um plano de estudos que contempla as 

atividades culturais e esportivas. Na área de Humanidades as disciplinas estão 

distribuídas entre o primeiro e o quarto ano de estudos escolares e são as seguintes: 

Inglês, Administração, Comando, História Naval, História Econômica-Social Argentina e 

Latino-Americana, Teoria da Decisão, Introdução à Economia, Direito Marítimo e 

Seminário de Relações Internacionais. 

Para os argentinos nativos e naturalizados que provêm do mundo universitário 

civil há o curso de formação de oficiais durante quatro quadrimestres, com a primeira 

fase na ENM, fazendo o Curso de Integração Naval (CUINA), e a segunda na Escola de 

Oficiais da Armada em Porto Belgrano. Esses homens e mulheres podem ser egressos 

das áreas de Saúde, Engenharia, Hidrografia, Geofísica, Informática, Telecomunicações, 

Computação, Arquitetura, Cartografia, Comunicação Social, Jornalismo, Direito e 

 

12 INSTITUTO UNIVERSITARIO NAVAL , Proyecto Educativo Institucional, Buenos Aires, 

INUN, 2002. Ver também: 

MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIÓN- SECRETARÍA DE POLÍTICAS UNIVERSITÁRIAS, 

Ley de Edcucación Superior (No 24.521) y Decretos Regulamentarios , Buenos Aires, 1995. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 23 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

Sociologia. Eles são formados segundo-tenentes e desempenham, a partir daí 

prosseguem na carreira prestando serviços nas diversas instalações da ARA. 

Aqueles que pretendem cursar a pós-graduação desenvolvem seus 

conhecimentos nas áreas do mestrado designadas, como mencionamos anteriormente. 

Há linhas de investigação científica que se desdobram em: 1) Contexto Internacional e 

Nacional de Incertezas, 2) Vivência de Situação de Crise e seu Manejo. Na ESGN são 

também ministrados cursos de estado-maior exclusivamente para os militares argentinos 

e estrangeiros que possuem vínculos feitos através de convênios com universidades e 

demais escolas militares do país, a Escola de Defesa Nacional (EDENA), a Escola 

Nacional de Inteligência e o Instituto de Formação do Serviço Exterior Argentino.Os 

cursos oferecidos pela ESGN para os fardados feitos de acordo com os ditames do 

Estado-Maior Conjunto (EMC) são: 13

a) Curso Superior (CUSUP) - para oficiais das três FFAA, com o objetivo de 

capacitação na condução do plano estratégico conjunto, a preparação para a alta 

administração naval e a condução da Estratégia Militar.b)Curso de Comando e EstadoMaior (CUCOM) – para o exercício do comando e condução dos meios operativos no 

plano estatístico, operacional e direção no nível intermediário.c) Curso de Estado-Maior 

(CUEM) – para oficiais-chefes de nível executivo, do Cuerpo de Comando a fim de 

trabalharem com o planejamento naval e o plano de estratégia operacional e direção 

também no nível intermediário; d) Curso de Estado-Maior Especial (CUEMES) - para os 

oficiais do Cuerpo Profissional com as mesmas características do anterior. e) Curso de 

Especialização em Direção Estratégica e Manejo de Crise - feito a partir de 2003, de 

modo paralelo aos cursos dos itens a e b, no nível de pós-graduação (especialização), 

seguindo os critérios da CONEAU. 

Há uma certa distinção entre os itens b e c em termos de currículo, carga horária 

como vemos da disciplina de Operações (para o primeiro) e a de Administração e 

Logística (para o segundo curso). Os curso têm a duração de 40 semanas e são feitos 

em tempo integral, com um plano de estudos que leva em conta princípios do Sistema 

de Planejamento Estratégico, onde se os temas filosófico-científicos com o 

conhecimento prático em seus vários desdobramentos. Neste caso também se 

relacionam os níveis do planejamento: operacional, tático, administrativo e logístico. A 

ESGN insta, em todo momento, priorizar os métodos grupais de ensino-aprendizagem 

para a tomada de decisão nos conflitos político-estratégicos e manejo de crises, ao 

passo que é exigida também uma carga de dedicação à investigação científica para que 

os aos oficiais-alunos ajudem a elaborar conhecimento útil para a ARA e para o país. A 

participação deles é feita através das rodadas de debates, leituras e investigação 

individual ou em grupo nas áreas de Estratégia, Operações e Logística. A maior parte 

das disciplinas de Estratégia, está relacionada à Ciência Política, Teoria das Relações 

Internacionais, Fundamentos Filosóficos de Estratégia, Estratégia Internacional e 

Fundamentos de Estratégia Operacional e Geopolítica. Na área de Administração e 

Logística se estuda as disciplinas de Logística, Princípios de Administração, recursos 

 

13 ESCUELA DE GUERRA NAVAL, Guia para Señores Jefes Cursantes, Volumen I-Cuerpo , 

2002, digit. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 24 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

Humanos, Fundamentos Econômicos e Gestão Financeira. A área operacional contém 

as disciplinas de Planejamento Militar Conjunto, Operações Navais, jogos de Guerra 

“Milenium” e Curso de Planejamento Militar Conjunto. 

Para se ter uma idéia da variada produção acadêmica da ESGN, apresentamos 

alguns dos títulos produzidos pelo Centro de Estudos Estratégicos da ARA, que são 

destacados pela Escola em seu portal eletrônico, e estão disponíveis para os 

interessados são:"Importancia Estratégica de los Recursos Petrolíferos en relación con 

los Intereses Nacionales Marítimos y de Seguridad".(2001)." Importancia Estratégica de 

los Recursos Pesqueros en relación con los Intereses Nacionales Marítimos y de 

Seguridad".(2001)." Valor Estratégico del Área del Atlántico Sur para el País frente a la 

creciente Globalización de las Relaciones Internacionales". 2002." Incidencia de las 

Nuevas Amenazas a la Seguridad de los Estados en el diseño de los Sistemas de 

Defensa y Seguridad en la Argentina".(2002)."Importancia de la evaluación global de las 

Organizaciones Terroristas Internacionales para la adecuada definición de las 

Estrategias Nacionales relacionadas con las Amenazas y Riesgos consecuentes para el 

País."(2002)." Importancia de la ejecución de Estrategias Sectoriales coordinadas para la 

protección de los Recursos Naturales y los Ecosistemas del País, en el contexto del 

desarrollo integral de la Política Ambientalista".(2002)"Una Conceptualizacion de la 

Visión Estratégica".(2002).(Artículo autor : Capitán de Navío (R)Camilo 

Milano)"Conceptualización de las Amenazas"(2002) (Artículo autor: Capitán de Navío 

(R)Camilo Milano)"Importancia estratégica de la evaluación global de las organizaciones 

delictivas transnacionales -Síntesis".(2003). "Valor estratégico de la cohesión social"-

Síntesis.(2003) 14

2.2.1 A Concepção de Educação na Armada Argentina 

E ESGN também entende que para a formação profissional em nível de estadomaior não somente as áreas específicas do conhecimento militar-naval são importantes, 

como também as áreas do conhecimento em geral como a Filosofia e as diversas 

ciências devem se igualmente consideradas. Tal fato se explica porque se entende a 

necessidade da “formação integral” dos oficiais, que está de acordo com os imperativos 

estabelecidos pela ARA. A educação é vista da seguinte maneira: La educación tiene um 

papel em sí mesma como transformadora de la realidad a través del desarrollo de las 

personas, su enriqueciemento cultural y el progreso de sus conocimentos em vinculación 

com los obletivos institucionales y em concondancia com las demandas del entorno 15

Todo esse esforço é justificado pela ARA por ser guiado pela concepção de uma 

educação continuada com sólida base acadêmica para a qualificação de seus recursos 

humanos desde o ensino na Escola de Oficiais da Armada (EOA) até a própria ESGN. 

Segundo seus integrantes, ela visa realizar seu ensino no clima de “liberdade 

acadêmica” e “espírito crítico”, com discussão aberta e franca sobre os pressupostos 

 

14 ESCUELA DE GUERRA NAVAL, Centro de estúdios Estratégicos, www.esgn.mil/ centro de 

estudios cstratégicosestudosrealizados.htm. Acesso em 03 de março de 2004. 15 ESCUELA DE GUERRA NAVAL, Guía para Señores Jefes..., p.3 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 25 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

teóricos e suas aplicações. Assim como também é levado em conta a 

multidisciplinaridade do conhecimento ministrado em seu interior. 

O ex-diretor da ESGN, capitão-de-mar-e-guerra Roque Bonastre, 16 ressaltou a 

enorme importância da idéia de modernização da instituição presente no ensino dos 

oficiais-marinheiros argentinos e a sua tarefa de contribuir na formação dos civis do país, 

buscando o caminho da excelência acadêmica em suas diversas etapas de 

relacionamento com a vida nacional, sobretudo a partir da criação do INUN. A realidade 

da educação promovida pela ARA através da ESGN visa contribuir com a melhoria da 

qualidade de seus recursos humanos nos cursos militares e na pós-graduação, aberta a 

todos os interessados. Aqui se destaca o espaço do Centro de Estudos Estratégicos da 

Armada (CEE) que apóia a investigação e o desenvolvimento do conhecimento através 

de quatro programas, com a participação de militares e civis para: grupos 

interdisciplinares, jovens graduados, investigadores adstritos e visitantes, com os 

respectivos convênios com as universidades do país a fim de formar dirigentes e 

interagir com a sociedade, através de um enfoque multidisciplinar e crítico. Nessa 

percepção, num mundo globalizado e pós-moderno é importante pensar a educação 

profissional dos militares e as sua funções. Entretanto, isto é uma tarefa que deve ser 

assumida através da maior integração entre civis e militares para que cada vez mais, isto 

seja coerente com os objetivos do país. Há uma certa contradição referente à definição 

do estatuto militar nacional diante de um mundo em que a transnacionalidade adquire 

cada vez mais importância. 

A ESGN oferece também uma gama de atividades acadêmicas relacionadas aos 

jogos de crise, que são responsáveis por articular o pensamento a fim de planejar e agir 

nas áreas de cooperação e negociação, consideradas muito importantes para as 

relações internacionais e empresariais, mas também de fundamental aplicação na área 

de segurança internacional e defesa e outras áreas do serviço público. Assim, as 

carreiras de graduação e pós-graduação podem se servir da análise de processos de 

diplomacia e inteligência em diversos cenários. A fim de exemplificar a existência de 

uma sustentação acadêmica para o ensino da ESGN, destacamos o trabalho de Ricardo 

L. Lang sobre as suas técnicas de ensino influenciado pela concepção pedagógica de 

Tannebaum e Thelen.17 Este autor, e se preocupa com o estabelecimento do princípio 

da interação entre professores e alunos, onde o ensino-aprendizagem esteja focado no 

desenvolvimento de competências para a formação adequada dos oficiais. Há uma série 

de modelos de metodologia tradicional: aulas expositivas, palestras etc. que são 

combinadas com grupos de discussão, estudo de caso e preparação de trabalhos que 

podem ser elaborados, dentre de uma lógica que vise os propósitos e os procedimentos 

para a qualificação em termos de liderança e da ação. Por isso, é necessário levar em 

 

16 BONASTRE, R. Análisis Y Desarrollo de Programas de Capacitación de Civies en la 

Escuela de Guerra Naval,Seminário REDES, 2003, CHDS/NDU, Santiago do Chile out 2003 . 17. LANGE R. L Tecnicas de Enseñanza em la Escuela de Guerra Naval “in”Revista de la Escuela 

de Guerra , No 50, Ano XXXII Julio 2000,ESGN / ARA ,p. 105-117. 

Sobre as suas técnicas de ensino. Este autor, influenciado pela concepção pedagógica de 

TANNEBAUM, A .S. Social Psicology and Work Organization, Belmont, Califórnia, Waldsworth 

Publishing Co, 1966. 

THELEN Dynamics of Groups at Work,Chicago, University Press, 1954. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 26 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

conta a s características de flexibilidade, adaptabilidade para cada curso / disciplina 

tema ou grupo. Assim, há uma valorização de concepções que abordem a questão da 

interação, do management, da educação continuada e a conciliação de métodos 

tradicionais e modernos para o ensino. Esse autor concebe que a educação é diferente 

de adestramento, pois um chefe naval deve ser formado com base para compreender a 

situação e estabelecer o comando. Há um aspecto que nos chamou à atenção, pois ele 

diferencia claramente o termo pedagogia de andragogia, pois, a seu ver não cabe 

manter em uso o significado do primeiro, uma vez que se adota modernamente a ênfase 

na educação não somente de crianças, mas a sua ação de maneira continuada para os 

jovens e os adultos. Por essa razão, o termo andragogia deve substituir o já tradicional 

termo pedagogia. 

Não obstante as considerações de atualização e modernização da educação 

militar na ARA, temos também a defesa de valores considerados essenciais que devem 

ser conservados, conforme a percepção do contra-almirante Carlos A. Frasch. 18 De 

acordo com sua percepção, nos últimos tempos, a idéia de que as FFAA argentinas 

representavam a ultima ratio para dirimir os conflitos políticos internos vem dando lugar à 

sua aplicabilidade no apoio à política externa, visando solucionar assim a crise que se 

sucedeu na história recente do país. Num mundo cada vez mais mutante, com a perda 

dos paradigmas anteriores, dentro de uma cultura cada vez mais consumista e 

hedonista, com uma economia que produz pobreza e desigualdade profundas em nome 

de um pensamento único, é mister suscitar uma profunda reflexão sobre a formação do 

espírito militar e a educação do soldado a fim de superar o pessimismo, as incertezas e 

as imprevisibilidades, em nome da maior solidariedade e progresso social e defesa dos 

interesses argentinos diante da comunidade internacional. Isto faz pensar na 

propriedade da questão na qual a juventude é levada a evitar a carreira das Armas, até 

mesmo pelos militares de sua família, posto que há uma rejeição do militar em vários 

espaços sociais, em função de interesses políticos e do trabalho dos meios de 

comunicação e de acadêmicos que rejeitam aspectos da carreira castrense em nome de 

uma suposição de entendimento sobre os direitos humanos e o direito internacional. 

A mídia também influencia no relativismo da cultura atual, onde a política 

institucional é influenciada pela maneira pela qual aquela manipula a opinião pública até 

mesmo considerando os militares como uma “moléstia” por representar os interesses da 

sociedade nacional, criando confusão e preconceitos desmedidos. Uma cultura 

dominada pela virtualidade e pelo simulacro é uma situação problemática no que se 

refere à existência do ser militar, muitas vezes colocados no centro das críticas das 

ações sociais por ser considerado até mesmo desnecessário por uma parcela das 

opiniões. Na educação atual não se pode relegar ao segundo plano a cultura das novas 

tecnologias e do ciberespaço, das minorias étnicas e de gênero, mas deve-se levar em 

conta alguns parâmetros para que o futuro possa ser guiado da melhor maneira 

possível, sem que a nação sucumba. Por isso, o contra-almirante estabelece que o 

espírito militar deve cultivar os valores da ordem para a defesa da sociedade, que vive 

 

18FRASCH, C. A Espíritu Militar, Buenos Aires, Instituto de Publicaciones Navales, 1999. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 27 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

ameaças sérias como o terrorismo e os atentados como os feitos pelos carros-bombas 

nas áreas de conflito, ou numa profunda crise social como a experimentada pela 

Argentina nos tempos recentes. As FFAA e a Igreja Católica são apontadas pelo autor 

como instituições que podem prover ordem e regularidade para enfrentar com 

solidariedade e fraternidade a cultura do “salve-se quem puder”. É o espírito guerreiro de 

entrega e de sacrifício da própria vida que deve perdurar como o objetivo perene na 

defesa da sociedade e de seus valores mais fundamentais. 

A partir deste ponto, comentamos importância atribuída à formação dos oficiais 

da ARA e da MB, dentro de um contexto criado sob o signo da modernização 

burocrático-organizacional e educativa. Com isso podemos, dizer que há ainda algumas 

diferenças e semelhanças no ethos corporativo formado nas duas realidades nacionais 

apresentadas, conforme veremos a seguir. 

Em primeiro lugar, a educação militar-naval argentina vem se preocupando em 

produzir seu planejamento de ensino-aprendizagem, estrutura curricular e objetivos dos 

seus cursos, dadas e as exigências do sistema de ensino nacional e as preocupações 

com as características próprias à formação da carreira no âmbito interno e externo à 

ARA. Isto pode ser demonstrado nas reformulações ocorridas a partir dos anos 90, com 

a imposição normativa de que desde o grau de suboficiais, o pessoal tenha nível 

superior e faça cursos de aperfeiçoamento não apenas ligadas às atividades técnicooperacionais, como também melhore a sua qualificação acadêmica com os cursos de 

estado-maior e os mestrados oferecidos prela ESGN. Os cursos devem ser feitos, caso 

seja possível, dentro das prioridades institucionais e das perspectivas de seus membros 

sobre a própria carreira de chefes navais. Disto resulta que existem distintos objetivos na 

formação militar-naval: ao mesmo tempo em que o oficial é qualificado nas atividades 

corporativas pode se preparar para exercer funções na vida civil, quando saem da 

corporação antes ou depois de se tornarem oficiais-generais. Neste caso, as suas 

oportunidades e chances são aumentadas caso queira seguir trabalhando depois a 

reforma. A solução para esta demanda na ARA é interna, ao passo que na MB, conta 

com a participação de instituições externas de cunho civil. Mas, ambas têm seus 

interesses corporativos mantidos. Certamente que em ambos os casos, há a criação de 

uma nova geração de militares, com qualificação distinta das gerações anteriores, vai se 

criando, soldados-intelectuais e soldados-gerentes na MB e na ARA, como dissemos 

acerca da profissionalização da carreira militar e a sua modernização no contexto 

atual.No caso da MB isto resultará que, futuramente tenha oficiais mais qualificados para 

cursarem o C-PEM. Entretanto, a MB mantém um curso como este que, dentro da lógica 

da corporação (e das outras FFAA) é considerado como um “doutorado” sem validade 

no mundo acadêmico nacional. Isto não invalida que a MB o preserve para fins de 

legitimação de sua qualificação institucional e venha reivindicar no presente e no futuro o 

seu reconhecimento como tal pelas autoridades competentes. E, ainda, que a 

corporação possa fazer convênios com as instituições civis para a realização de cursos 

de doutorado no interior da EGN, como o faz em relação aos cursos de MBA, sem que o 

MD tenha ingerência direta na decisão, posto que a mesma é da alçada do EMA. Apesar 

da solução corporativista distinta, esta também é uma possibilidade para a ARA, 

elevando a capacidade institucional do INUN, à medida que seus membros militares e 

civis, com o nível de mestrado oferecido por ela ou por outras instituições, possam se 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 28 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

tornar docentes e pesquisadores no nível de doutor e comporem o quadro de pessoal 

dentro da ESGN. Contudo, como já enfatizamos, isto pode ser efetivado, desde que haja 

interesse do MINDEF e a autorização da CONEAU. 

Segundo a realidade atual, as duas possibilidades constituem-se em função da 

autonomia institucional que gozam as FFAA no Brasil e na Argentina, ainda que 

saibamos, do menor alcance estabelecido para a ARA do que o estabelecido para a MB. 

É importante notar a diferença, pois um tem autonomia para organizar seus cursos 

militares dentro do estabelecidos pelo poder político, e um curso universitário de pósgraduação reconhecido pela legislação do país. A corporação naval brasileira possui 

uma autonomia maior para criar seus cursos militares, com a autorização do seu 

Comando e possui um curso de altos estudos, mas não possui a liberdade para criar um 

curso de mestrado ou de doutorado por si própria, pois não tem a vinculação exigida 

pela instância burocrática de controle do sistema de ensino nacional. No caso do C-PEM 

já defendemos que ele possa ser modificado / extinto dando lugar a um curso unificado 

de estado-maior comum às três FFAA para militares e civis, feito na ESG e / ou nas 

suas escolas de estado-maior, sob a orientação, planejamento e controle do MD, aos 

moldes do que é feito na Argentina com a EDENA, com a contribuição do meio 

acadêmico civil. De todo modo, os modelos adotados pela ARA e pela MB são 

considerados por nós como problemáticos, pois estão fora do “tipo ideal” admitido por 

nós. Neste modelo, toda a formação acadêmica dos militares no campo filosófico e 

científico poderia ser feita nas instituições universitárias civis, deixando as escolas 

militares com o ensino técnico-operacional propriamente militar. Mesmo assim, o 

credenciamento e a avaliação destes cursos militares, deveriam estar submetidos às 

condições gerais de organização dos demais cursos de nível superior do país, com a 

participação direta dos respectivos ministérios de defesa e de educação. 

No Brasil atual, há uma discussão em curso, estabelecida pelo governo a respeito 

da chamada “reforma universitária”, que dispõe sobre a futura constituição geral do 

ensino superior brasileiro a se decidida pelo Congresso Nacional 19 Apesar de tratar de 

aspectos sensíveis da vida acadêmica, ela deixa de fora a questão do ensino militar, por 

uma razão que não é muito bem explicado pelo atual ministro da pasta da educação. Na 

Argentina, desconhecemos quaisquer questionamentos acerca da modificação da 

situação vigente. Entendemos que ela é considerada uma organização razoavelmente 

satisfatória para a realidade de um país que alcançou avanços significativos no quadro 

político institucional, contudo, pode ainda sofrer alterações mais aprofundadas no plano 

educacional da formação de seus oficiais. 

Em segundo lugar, a educação militar-naval Argentina está planejada dentro de 

um todo complexo, organicamente relacionado para dentro e para fora da corporação. O 

INUN representa isto como uma instituição de ensino, em relação ao sistema 

educacional do país. Embora haja um conjunto com unidades escolares de níveis e 

 

19 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, Anteprojeto da Lei de Educação Superior: exposição de 

motivos. www.mec.gov.br/reforma/arquivos/pdf/anteprojeto.pdf. , Brasília, DF, Acesso em 

01/06/2005. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 29 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

atribuições próprias, existe um só corpo administrativo e um só estatuto que pode 

delinear o fio condutor a ser aplicado na generalidade e nas particularidades da 

estrutura. No caso brasileiro, isso não acontece. O caso mais parecido é a Universidade 

da Força Aérea (UniFA) mas, esta é uma instalação voltada unicamente para a FAB, a 

fim de ministrar conhecimentos específicos para o seu pessoal desempenhar as 

atividades técnico-operacionais. A forma de organização da escola argentina representa 

uma modalidade de modernização institucional por causa de um controle civil mais 

efetivo através das instâncias do MCE e da CONEAU reduzindo os espaços autônomos 

incompatíveis com o ordenamento político-institucional e contribuindo para uma melhor 

racionalização da educação. 

Em terceiro lugar, a ESGN não é apenas uma escola de formação dos chefes 

navais no nível intermediário e superior de administração corporativa, tal qual é o caso 

da nossa EGN. Como parte do INUN, a escola da Argentina oferece cursos para 

militares da ARA e outras FFAA, assim como para todos os civis com nível superior. Por 

isso não é necessário que seja alguém vinculado aa vida militar, naval ou marítima. As 

próprias áreas de estudo e linhas de qualificação e pesquisa são de quaisquer temas de 

relevância acadêmica. Não é o EMC, tampouco a ARA que estabelecem os temas e 

problemas a serem desenvolvidos como dissertação acadêmica. Nem mesmo estes 

trabalhos são elaborados no intuito de qualquer aplicação específica no seio da 

instituição. Eles são vistos como importantes em si mesmos para as áreas do serviço 

público, iniciativa privada e o terceiro setor, que representam o universo de atuação 

profissional de seus estudantes. Este é um aspecto por nos considerados como de 

bastante relevância para demonstrar as possibilidades de alcance da qualificação dos 

cursos nos estabelecimentos militares, dentro dos ditames estabelecidos pela situação 

social da nação argentina. A nosso ver isso significa um tipo de atuação corporativa que 

não está preconizado apenas para a adaptar-se à realidade intramuros, mas à 

complexidade e dinâmica da realidade social. Vemos que a ARA pretende influenciar e 

oferecer condições para que um segmento da elite cultual da sociedade argentina possa 

ser instruída na preparação de quadros para atuar em vários segmentos da vida 

nacional.Contudo, ela também visa ser influenciada, estando permanentemente aberta 

aos influxos e demandas do mundo exterior, do mesmo modo que pretende se inserir e 

participar na formulação de questões de expertise acadêmica, desde que isso não 

contrarie a sua missão constitucional. 

Em quarto lugar, a modernização implica numa postura acadêmica que se 

pretende atualizada com as novas metodologias educacionais consagradas atualmente. 

Vale ressaltar a preocupação com o uso de metodologias não-diretivas, com base na 

interação entre o educador e o educando. Ao mesmo tempo, adotar o questionamento, a 

crítica e o debate como referência ara pensar e transformar a realidade, conforme se 

espera de um ensino de cunho progressista. Este tipo de postura teórica, historicamente 

vinculado às teorias críticas de influência direta ou indireta do iluminismo e do marxismo, 

foi se adaptando a um quadro social atual para dar sentido a toda educação com intuito 

reformista, no mundo ocidental e no Terceiro Mundo. Isto se deu a fim de valorizar 

aspectos da ordem democrática. Este raciocínio tem se tornado comum nos discursos 

sobre a problemática das mudanças do contexto atual globalizado, através das novas 

tecnologias da comunicação e do olhar sobre a construção do conhecimento de maneira 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 30 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

multi/transdiciplinar, chamados por alguns de “epistemologia da complexidade” e de 

“construtivismo” virtual que visam o aperfeiçoamento das condições do exercício da 

cidadania e maior equidade social. 20 No âmbito especificamente escolar essa 

nomeclatura atende a requisitos da “educação permanente” adotados atualmente por 

empresas e corporações que se vêem com algum tipo de responsabilidade social, a ser 

efetivada na sua missão dentro da vida societária, conhecida genericamente como 

“educação cidadã”. Seria interessante a partir daí, avaliar em que medida isso pode ser 

elaborado e posto em prática através de projetos de intervenção social na realidade uma 

instituição responsável pela defesa nacional como a ARA. 

Em quinto lugar na relação com as demais instituições de ensino do mundo civil, 

nota-se que a montagem do arcabouço institucional e a sua materialização da vida 

acadêmica nos planos, cursos e currículos, existe a busca por um intercâmbio 

permanente com as universidades, ainda que possa existir ainda, da parte de alguns, 

algumas reservas quanto a essa aproximação com os militares e vive-versa. Há um 

contingente bastante razoável de civis que fazem os cursos da ESGN e outros tantos 

que fazem parte do seu corpo docente. Mesmo na formação básica de oficial da ARA 

ocorre algum intercâmbio com o mundo acadêmico. Isso está demonstrado nos créditos 

que os cadetes fazem nas disciplinas humanísticas oferecidas pelos cursos de Ciências 

Sociais da UBA, o que não ocorre da mesma forma no Brasil.Assim, entendemos ainda 

que há pertinência no questionamento de porque a ARA precisa ter uma instituição 

universitária para formar seus membros ou as demais pessoas interessadas, no nível de 

pós-graduação. Este aspecto é significativo para discutir o grau de autonomia que as 

instituições militares argentinas possuem frente ao mundo civil, apesar dos seus 

mecanismos de controle. Aludimos o posicionamento que considera a adoção de um só 

modelo para qualificar profissionalmente os militares, que deve ser planejada e efetivado 

pelas universidades civis 21 Neste sentido, tanto o Brasil quanto a Argentina parecem 

estar na mesma situação, pois adotam semelhantes significados, linguagem e 

procedimentos burocrático-administrativos fundamentados na estrutura das grandes 

corporações da economia capitalista atual, em sua versão globalizante. Isto possui a 

finalidade de aperfeiçoamento da máquina militar, nos moldes da modernização 

organizacional, já descrita outrora como parte do processo de “civilinização”22. 

 

20 SILVA, M. “in” GONÇALVES, M. A . (org) Educação e Cultura: pensando em cidadania, Rio 

de Janeiro, Quartet, 1999. p.135-167. 

21 CARNEIRO, J. G. La Enseñanza Militar de Formación: puede existir dos modelos? 

Documento de Trabalho, 2003digit. 

22 JANOWITZ, M, O Soldado Profissional, Rio de Janeiro, GRD, 1967. Ver MOSKOS, C / 

HARRIES-JERKINS, G, Las Fuerzas Armadas y la Sociedad Moderna “in” BANÓN, R. / OLMEDA, 

J. A ., La Instituición Militar em El EstadoContemporáneo, Madrid, Alianza Editorial, 1985. 

MOSKOS, C / WILLIAMS / J., SEGAL, D. The Post Modern Military, Oxford- New York, Oxford 

Press, 2000.Fizemos uma apresentação sintética da estrutura anterior dos cursos da EGN 

utilizando a percepção destes autores em: SILVEIRA, C. de C. Considerações sobre o Curso de 

Política e Estratégias Marítimas da Marinha do Brasil, E-Journal, Fall, 2004 CHDS/ NDU,.p 202-

225. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 31 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

2.3 A Formação Militar Naval e a Cooperação Regional 

Retomamos aqui nossos comentários, ora sobre o discurso dos militares acerca 

da cooperação regional. Entendemos que o pensamento dos oficiais da ARA e da MB 

apresentados demonstra que se deve ter atenção aos rumos sobre a consolidação do 

Mercosul e seu desenvolvimento como um mecanismo chave de aumento da 

cooperação entre os países, não somente no plano econômico, mas também no plano 

cultural e político. Parece-lhes que as dificuldades não se constituem motivo para 

retardar o incremento das vinculações na demais áreas. Nota-se que a sua existência é 

posterior às medidas tomadas no campo político-militar entre o Brasil e a Argentina. Com 

a sua fundação, as possibilidades de entendimento tendem a crescer, haja vista o 

exemplo mantido no nível satisfatório, de entrosamento mantido nas últimas décadas, 

inclusive no campo militar-naval no patrulhamento do mar, no treinamento de recursos 

humanos e nas Medidas de Confiança Mútua (MCM) tomadas para a manutenção do 

equilíbrio da ZPCAS. Contudo, pensamos que os esforços de maior intensidade na 

cooperação permanecem aí, não evoluindo para uma entidade coletiva de defesa 

regional. Há espaço para incrementar mais ações envolventes das FFAA de Brasil e 

Argentina a partir do contexto de maior aproximação entre ambos iniciado no passado. 

Embora a chamada Nova Ordem Internacional (NOI) tenha trazido questionamentos 

sobre os fundamentos do Estado-nação e a existência das novas ameaças contribuam 

para aumentar o clima de preocupação e instabilidade, decerto, a inexistência de uma 

ameaça efetiva no campo da segurança internacional impede a realização de tal 

possibilidade. As novas ameaças e o atentado terrorista de 11 de setembro não 

sensibiliza os países da região a empreender este tipo de associação. Até porque isto 

também dependeria do posicionamento dos EUA. Este país já tem ingerências diretas e 

crescentes no subcontinente através da Colômbia. Tal fato causa alguma apreensão nos 

países do norte da América do Sul, notadamente da região amazônica e, isto, portanto 

não tem diretamente a participação da Argentina. A formação de uma entidade como 

uma Organização do Tratado do Atlântico Sul (OTAS), parece não ter sentido em 

função; a) das diferenças marcantes entre os países que a poderiam compor; b) da 

ausência de uma aliança estratégica inimiga que ameace o subcontinente; c) da 

presença hegemônica dos EUA, para quem não interessa uma entidade desse tipo no 

momento atual, pis para este país, já basta a existência de seu Comando Militar Sul, 

para garantir a segurança hemisférica. 

Outro aspecto é que, como até então, as prioridades brasileiras, segundo a 

Política de Defesa Nacional (PDN), estavam na Amazônia, parecia não fazer tanto 

sentido que se desenvolvesse uma entidade de defesa com a Argentina. Em outras 

áreas de projeção do poder nacional como no Atlântico Sul o equilíbrio tem sido bem 

maior e não merece atualmente o qualificativo de zona de risco ou de incertezas. Por 

esta razão, os projetos em andamento e os propostos para aumento da confiança e da 

cooperação parecem ser suficientes atualmente e num futuro próximo. 

Do nosso ponto de vista, por mais que haja uma crescente interdependência 

entre o Brasil e a Argentina, tal fenômeno não evolui sequer para a configuração de uma 

doutrina que paute a segurança e a cooperação regional, quanto mais o que venha a 

levar à integração. Percebemos que o significado dessa doutrina é diferenciado entre 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 32 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

tais países. O Brasil fica a meio caminho de rever a sua PDN para contemplar algumas 

transformações recentes no cenário mundial e a sua declaração de intenções 

constitucionais sobre a integração regional. A Argentina é bem mais explícita nas suas 

intenções. A padronização de alguns procedimentos (legislação, administração de 

recursos materiais e humanos) para tal fim no campo da defesa já é visto no Brasil como 

algo suficiente. Isto ocorre tanto por causa da interpretação de que o país saia perdendo, 

por causa de alguns costumes e práticas historicamente arraigados ou por causa da 

desconfiança de que haja alguma ingerência dos EUA ainda que de maneira indireta, na 

configuração da estrutura de forças para os países da região. Pensamos que tal fato 

pode ser relacionado ainda às atividades de natureza especificamente voltadas para a 

formação profissional-militar no grau de autonomia desses países em relação aos EUA, 

no que diz respeito às doutrinas de preparo e emprego, quanto na autonomia 

institucional em relação ao Estado e à sociedade, na formatação do modelo de 

educação profissional que Brasil e Argentina possuem como menor ou maior vinculação 

ao sistema de ensino nacional. Neste caso seria válido discutir ainda até que ponto as 

FFAA estariam preparadas para empreender efetivamente tarefas voltadas para a 

defesa regional, quando elas apresentam deficiências relacionadas à defesa nacional. 

Isto por é importante avaliar até que ponto isso não poderia representar muito mais um 

somatório de problemas do que uma composição satisfatória para as necessidades da 

comunidade de países da região. Por isso entendemos que as próprias experiências de 

maior intercâmbio profissional entre a MB e a ARA são importantes para estabelecer 

continuamente um diálogo que vise o aproveitamento mútuo de potencialidades e 

capacidades a fim de compatibilizar procedimentos nos quais, na hipótese de uma 

experiência futura, haja mais do que a fraternidade atual, familiaridade sobre o conjunto 

de questões e ações que envolvam o preparo e o emprego militar, onde a modelagem 

de um determinado tipo de formação educacional pode dar uma singular e efetiva 

contribuição. 

Considerações Finais 

Verificamos que quanto ao perfil do modelo de educação militar-naval, a ARA tem 

as suas organizações educacionais plenamente vinculadas ao sistema de ensino 

nacional argentino, o que resulta em pouca autonomia corporativa para ditar os 

fundamentos, objetivos e o planejamento acadêmico do seu tipo de ensino. De fato, eles 

estão subordinados aos condicionantes do poder político, representado pelo MINDEF e 

pelo MCE, embora a corporação mantenha uma instituição própria, como o INUN. 

Dentre outras escolas, esta instituição abriga a ESGN para formar os seus próprios 

quadros no serviço militar-naval, contribuindo para a qualificação de seus membros e os 

profissionais de origem civil. Por isso, constatamos a existência de um certo grau de 

autonomia corporativa e de tentativa de manter alguma influência na sociedade 

argentina, ao estabelecer a capacitação da liderança para militares e civis no cenário 

nacional, seja para as atividades propriamente de características militares, seja para a 

participação dos destinos do país. 

No caso da MB, o seu sistema de ensino está, em boa parte, desvinculado da 

estrutura de ensino brasileira, sobretudo na qualificação dos oficiais-marinheiros nos 

níveis de especialização e de estado-maior. A corporação tem autonomia formal e 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 33 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

política para decidir sobre grande parte da qualificação de seu pessoal a partir das suas 

escolas e centros de instrução responsáveis pela habilitação na carreira naval até o nível 

mais alto, a fim de formar seus futuros oficiais-generais na EGN. Aqui a MB buscou uma 

solução aparentemente mais aberta que a ARA, não possuindo uma universidade 

própria, mas, fazendo convênios com as instituições civis de ensino superior para a 

qualificação de seu pessoal no nível de pós-graduação. Entretanto, a corporação 

mantém, por exemplo, seus cursos de estado-maior sem a ingerência do MD e sem 

integração com as demais FFAA; tampouco seus cursos militares têm supervisão de 

outras instâncias, a não ser do próprio EMA. Apesar de considerarmos a qualidade 

desses cursos, como é o caso do C-PEM, não vimos razão necessária e suficiente para 

que eles mantenham as características atuais. 

A concepção de educação das escolas navais apresentadas, têm uma 

combinação de aspectos modernos e tradicionais em relação às teorias acadêmicas, às 

técnicas de ensino e ao conteúdo curricular considerados na vida universitária. Assim, 

notamos que nas duas Marinhas existe uma preocupação em acompanhar as evoluções 

técnico-administrativas e didáticas, advindas do processo de ensino-aprendizagem 

utilizado com o apoio das novas tecnologias comunicacionais. Outros objetivos da 

modernização estão nas concepções pedagógicas de uma metodologia voltada para a 

discussão, a crítica, o debate, a interação entre indivíduos e grupos de ensino e 

pesquisa, isto é, no abandono parcial de técnicas tradicionais e na valorização de 

práticas pedagógicas consideradas progressistas, por estarem centradas nos educando 

e na sua capacitação para construir o conhecimento de forma autônoma e 

questionadora. Porém, esta percepção modernizadora de educação está explicitamente 

vinculada às bases de uma educação corporativa, que se apropria de alguns conceitos 

liberais par fundamentar a justificativa de melhor inserção nas necessidades econômicas 

e administrativas geradas pelas corporações empresariais. Por esta razão assinalamos 

que, aquilo que é entendido como uma formação “crítica” é de alcance limitado, que é 

valorizada apenas como uma adaptação ao discurso empresarial, no contexto das 

mudanças do capitalismo global; portanto, desvinculada de uma herança filosóficocientífica de inspiração humanista e origem iluminista, marxista etc, que alimentam boa 

parte da produção sobre a importância da educação na vida de sociedades que visam 

ser mais democráticas e menos injustas. Isto nos levou a insistir na necessidade da 

contribuição dos conhecimentos humanísticos na formação militar-naval, pois é 

importante ampliar o ensino de disciplinas que sejam responsáveis pela análise dos 

valores organizacionais das corporações e de seu ordenamento sócio-político e cultural 

das sociedades latino-americanas, como a duas enfatizadas nesta pesquisa. Isto não 

significa dizer simplesmente que tal área de conhecimento em si possa ser suficiente 

para tratar dos aspectos de cidadania, liderança, relações internacionais, defesa 

nacional e segurança regional na formação dos oficiais-marinheiros no contexto 

democrático. A questão está na ênfase teórico-metodológica que possa vir a ser adotada 

para cumprir tal propósito, pois, como sabemos, a filosofia e as ciências podem servir ao 

autoritarismo e à alienação, ao invés da democracia e da consciência crítica. Em nome 

deste objetivo, pensamos ser válido o incremento do intercâmbio com as instituições de 

ensino civil, especialmente as universidades para a discussão acerca dos fundamentos 

da educação profissional-militar, tal qual enfocamos na carreira naval. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 34 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

Entendemos ainda que, no sentido geral da modernização e reestruturação 

organizacional da formação militar a sociedade civil, os argentinos têm contribuído de 

modo mais extenso e abrangente que os brasileiros, nos seus respectivos países. Até 

mesmo alguns dos influxos de algumas influências modernizadoras estabelecidas por 

meio da dinâmica social são mais bem representados na ARA do que na MB, como é o 

exemplo da admissão de mulheres para serem formadas oficiais de combate, com 

poucas restrições operacionais impostas a elas no serviço naval argentino. Na MB elas 

são ainda consideradas como praças e oficiais de apoio ao combate, mesmo que seu 

serviço seja avaliado como de imensa contribuição para a corporação naval. 

Para este e os diversos aspectos da formação militar-naval, verificamos que há 

necessidade de maior debate político (governamental e societário) sobre os temas de 

defesa e da especificidade da educação militar-naval. Nisso consideramos que tem 

havido alguns progressos nesta área, notadamente maiores na Argentina do que no 

Brasil. Naquele país, o controle civil tem sido mais eficaz que em nosso país, apesar das 

suas dificuldades, por haver mais vontade política do poder legítimo. O Executivo e o 

Legislativo são mais atuantes na Argentina, assim como há mais perícia civil para tratar 

dos assuntos de defesa no âmbito da sociedade, seja na realização de seminários e 

debates, seja no maior envolvimento das universidades e das ONGs na reflexão sobre a 

educação militar e na educação para a defesa. 

Por fim, neste trabalho constatamos a importância de se valorizar o tema da 

cooperação no desenvolvimento da relação binacional braso-argentina. No plano militar 

naval, ressalta-se a cooperação técnico-operacional nas áreas de manutenção e reparo 

naval, de treinamento e adestramento do pessoal e da qualificação dos oficiaismarinheiros no nível de estado-maior. Isto tem sido avaliado genericamente como um 

grande passo pelos militares e políticos dos países envolvidos. Tal fato é relevante na 

formulação do pensamento político-estratégico militar-naval, para dar a cada país maior 

conhecimento da estrutura de forças e da missão constitucional de seu vizinho, 

permitindo que as atribuições no campo da defesa sejam mais equilibradas e ajudem a 

promover a paz entre eles, o que, não só pode representar a melhoria nas relações 

diplomáticas, mas também nas relações militares.Os exercícios conjuntos feitos entre a 

ARA e a MB têm sido de resultado profícuo para as possibilidades de aprofundamento, 

mas, não significam que seus países tenham que rumar para uma integração entre as 

Forças navais. Quando admitimos tal variável de ação, há uma descrença / rejeição da 

mesma entre os militares-navais, porque, a seu ver, cada país mantém, e tende a 

manter, as suas peculiaridades, as quais podem ser comprometidas com a idéia de 

integração, pois, esta pode significar padronização doutrinária e técnico-operacional. Tal 

mentalidade é um fator importante para considerarmos a hipótese da construção de uma 

entidade regional de defesa. Sobre isto, verificamos que os argentinos são um pouco 

mais explícitos na vontade da criação de uma doutrina de segurança cooperativa e da 

possibilidade de uma entidade de defesa regional. Para este assunto, pretendemos 

deixar claro que nossa perspectiva se insere no grupo dos que pensam ser vital não 

apenas o sucesso do Mercosul, como também dos esforços da criar de uma comunidade 

sul-americana de nações. Isto envolve diretamente a capacidade de maior negociação 

com os EUA na busca pela autonomia dos países da região em traçar seus próprios 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 35 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

caminhos, considerando a contexto geral diverso existente na da realidade dos Estados 

americanos. 

De todo modo, alguma harmonização de fatores, como o intercâmbio educacional 

entre as nossas duas Marinhas é uma modalidade de atitude que pode caminhar na 

discussão sobre as propostas que venham a se incluir nesta problemática. Conforme 

procuramos demonstrar nesta pesquisa, o diálogo entre Brasil e Argentina na formação 

militar-naval é um tema a ser considerado, pois a educação poderá ajudar na construção 

de maior entendimento para que nossos países possam continuar buscando a paz. 

Assim, poderemos seguir navegando pelas rotas mais reconhecidamente seguros e 

investigar os cursos nos quais onde ainda não estivemos antes. 

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Lista de Abreviaturas 

MB – Marinha do Brasil 

ARA – Armada da República Argentina 

ONU – Organização das Nações Unidas 

CELA/GEDES/UNESP – Centro de Estudos Latinos Americanos/ Grupo de Estudos de 

Defesa e Segurança Internacional/ Universidade Estadual Paulista 

PCOM – Plano de Carreira dos Oficiais da Marinha 

FFAA – Forças Armadas 

EMA – Estado Maior da Armada 

DEMSM – Diretoria de Ensino da Marinha 

EN – Escola Naval 

CN – Colégio Naval 

SEN- Sistema de Ensino Naval 

EGN – Escola de Guerra Naval 

CFN – Corpo de Fuzileiros Navais 

CE - Ciclo Escolar 

CEPE – Centro de Estudos de Políticas e Estratégicas 

CIM – Corpo de Intendência da Marinha 

CA – Corpo da Armada 

CIAW – Centro de Instrução Almirante Wandelcok 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 38 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

CEMOS – Curso de Estado Maior para Oficiais Subalternos 

CEMOI – Curso de Estado Maior para Oficiais Intermediários 

C-SUP – Curso Superior 

C-PEM – Curso de Política e Estratégia Marítimas 

MBA – Master Business Administration 

EUA – Estados Unidos da América 

USP – Universidade de São Paulo 

UERJ – Universidade do Estado do Rio de Janeiro 

UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas 

UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro 

UFRS – Universidade Federal do Rio Grande do Sul 

LDB – Lei de Diretrizes e Bases 

E-PROINFO - Ambiente Colaborativo de Aprendizagem 

TELEDUC - Ambiente de Ensino a Distância 

SMO – Serviço Militar Obrigatório 

C&T – Ciência e Tecnologia 

MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia 

MEC – Ministério da Educação 

ESGN – Escola de Guerra Naval (Argentina) 

ENM – Escola Naval Militar 

INUN – Instituto Universitário Naval 

MCE – Ministério da Cultura e Educação 

CONEAU – Comissão Nacional de Avaliação e Credenciamento Universitário 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 39 
A Formação Militar-Naval Brasil-Argentina

CUINA – Curso de Instrução Naval 

EDENA – Escola de Defesa Nacional 

CUSUP – Curso Superior (Argentina) 

CUCOM – Curso de Comando 

CUEM – Curso de Estado Maior 

CUEMES – Curso de Estado Maior Superior 

EOA – Escola de Oficiais da Armada 

CEE – Centro de Estudos Estratégicos da Armada Argentina 

MINDEF – Ministério da Defesa (Argentina) 

MD – Ministério da Defesa 

FAB – Força Aérea Brasileira 

UNIFA – Universidade da Força Aérea 

EMC – Estado Maior Conjunto 

UBA – Universidade de Buenos Aires 

ZPCAS – Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul 

MERCOSUL – Mercado Comum do Sul 

OTAS – Organização do Tratado do Atlântico Sul 

PDN – Política de Defesa Nacional 

ONGS – Organizações não Governamentais 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 40 
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas,

su importancia en un país en transición política

Licenciado Félix Besio

El Licenciado Félix Besio prestó servicios durante 20

años en la Fuerza Aérea Uruguaya. En 1995, con el

grado de Mayor Aviador, se diploma como Oficial de

Estado Mayor, en la Escuela de Comando y Estado

Mayor Aéreo, solicitando su pase a situación de retiro

voluntario al año siguiente para dedicarse a la

actividad académica. En 1999 obtiene su grado

universitario como Licenciado en Ciencia Política, en

la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de

la República. En el año 2000 se diploma en Altos

Estudios Nacionales, en el Centro de Altos Estudios

Nacionales donde actualmente se desempeña como

docente e investigador. También en el año 2000 realiza

curso de Planificación de Defensa y en el 2001 el

curso de Economía de Defensa y Presupuesto, ambos

cursados en el Centro de Estudios Hemisféricos de

Defensa, de la Universidad Nacional de Defensa, en

Washington, EEUU. En el año 2003 realiza el curso a

distancia en Negociación y Manejo de Conflictos, en

el Colegio Interamericano de Defensa. También en el

año 2003 obtiene el Primer Premio Académico en el

ámbito hemisférico, otorgado por la Asociación de

Asesores, Cursantes y Graduados del Colegio

Interamericano de Defensa, con su trabajo

"Estructuración multidimensional y compleja de la

Seguridad Hemisférica". Durante el año 2006 integró

el Consejo Asesor del Ministerio de Defensa Nacional

de Uruguay, en relación con el Debate Nacional sobre

Defensa. Actualmente se desempeña también como
Asesor de la Escuela de Comando y Estado Mayor

Aéreo. De sus publicaciones se destacan “Capital

social como precondición para la seguridad”, en la

revista "Política y Estrategia" de la Academia

Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, ANEPE

– Chile, 2005; “La institucionalidad de la defensa

nacional en Uruguay”, en el “Atlas comparativo de la

Defensa en América Latina”, Buenos Aires 2005;

"Política y Defensa en el Uruguay. Articulaciones

disfuncionales de larga data", en el libro "Parlamento

y Defensa en América Latina". Buenos Aires 2004;

"La seguridad hemisférica en su enfoque

multidimensional", en el libro "Seguridad hemisférica

e inseguridad global". UNAM – Ciudad de México.

2004.

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Misiones de paz de las Fuerzas Armadas 

uruguayas, su importancia en un país en 

transición política 

Licenciado Félix Besio 

Escuela de Comando y Estado Mayor Aéreo de Uruguay 

Introducción. 1

Las Misiones de Paz son un tema de gran importancia para el Uruguay y sus 

FFAA, en varios sentidos. 

Por un lado, adquiere importancia desde las relaciones internacionales, en 

función de un Uruguay que tradicionalmente ha apoyado el derecho internacional y 

sus compromisos en ese ámbito. Asimismo, es también importante desde un punto 

de vista económico, ya que los ingresos brutos relacionados con el cumplimiento de 

Misiones de Paz, que es de aproximadamente un medio punto porcentual del PBI, 

son muy relevantes para una economía pequeña como la uruguaya. 

Por otro lado y desde un punto de vista institucional, por razones 

presupuestarias el cumplimiento de Misiones de Paz constituye, actualmente, tal vez 

la única posibilidad para las FFAA de mantener un nivel aceptable de instrucción y 

entrenamiento en lo que a profesionalismo se refiere. Esta situación de carencia 

también impacta en lo relacionado con retribuciones personales, por lo que el 

cumplimiento de Misiones de Paz le posibilita al personal un mejor posicionamiento 

para afrontar necesidades personales insatisfechas. 

Pero, más allá de lo económico y lo institucional, este tema es especialmente 

importante para Uruguay, desde el punto de vista político. 

Por primera vez en la historia del Uruguay, en marzo de 2005 ha asumido la 

conducción del gobierno una fuerza política de izquierda, la cual siempre ha abogado 

en la necesidad de una definición concreta de la Política de Defensa Nacional, 

legitimada por las fuerzas políticas y sociales del país. Es que, en ese sentido, 

Uruguay carece de una definición conceptual mínima que defina los límites y 

responsabilidades de la conducción política de la Defensa Nacional y que enmarque 

el quehacer y las misiones de las propias instituciones militares. Hoy la 

institucionalidad relacionada con la Política de Defensa Nacional de Uruguay, tiene 

muchas lagunas en sus marcos normativos, las que se arrastran desde hace 20 

años. En tal sentido, en los años que van desde 1985 a 2004 los partidos políticos 

que se alternaron en el gobierno procuraron potenciar las Misiones de Paz tanto 

 

1

 El presente trabajo está basado en el que fue elaborado oportunamente para el panel 369 

del XXVI Congreso Internacional de LASA 2006, San Juan, Puerto Rico. 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

como único elemento a visualizarse como conducción política de la Defensa, así 

como también como descompresión de la situación económica a la interna de las 

FFAA. 

Actualmente, con el advenimiento de la izquierda al gobierno nacional, se 

percibe un cambio profundo en lo referido a la Defensa Nacional, aunque tal vez un 

tanto traumático para la propia izquierda. Así, el actual gobierno nacional considera 

que las Misiones de Paz se deben enmarcar en una Política de Defensa debatida por 

toda la sociedad y en articulación con la Política Exterior del país, supeditándose al 

respeto del principio de autodeterminación y no intervención en asuntos internos de 

los Estados, así como también a las posibilidades reales del país y al cumplimiento 

de las misiones fundamentales de las FFAA. En relación con todos estos temas y 

durante este año 2006, el gobierno está llevando adelante un amplio y necesario 

debate nacional. 

En este marco, la misión en Haití (Minustah) – primer gran desafío de la 

nueva administración al respecto –, es de ser considerada como catalizador de una 

situación interna peculiar en el escenario nacional y en lo relacionado con al Política 

de Defensa Nacional y su eventual legitimación por parte de la ciudadanía. 

Haití, una Misión de Paz que tiene más que un par de años, produjo 

profundas discusiones políticas en el seno de nuestras instituciones, tanto a nivel del 

Poder Ejecutivo, como del Legislativo. Así, Minustah ha tenido argumentaciones a 

favor y en contra, por parte de legisladores del propio partido de gobierno e, incluso, 

ha llevado a la renuncia de un Diputado Nacional integrante de la coalición de 

gobierno, el que consideró que no puede votar contra sus convicciones. 

Si bien el partido de gobierno ha definido en su programa partidario las ideas 

centrales en relación con Defensa Nacional, Misiones de Paz y la articulación entre 

ellas y la Política Exterior, institucionalmente esto aún está en vías de sustanciación 

legislativa. 

Uruguay en el cumplimiento de Misiones de Paz. 

Para comenzar con este trabajo, estamos partiendo de la idea de que el 

Uruguay se encuentra en transición política, en dos sentidos. Por un lado, en el 

entendido de que en el país ha habido un cambio político sustancial. La izquierda, 

por primera vez en la historia, ha alcanzado el gobierno nacional en las últimas 

elecciones, realizadas el 31 de Octubre de 2004. Por tanto, desde el 1o de marzo del 

año 2005 el Frente Amplio asume, no solo la conducción política del país, sino que la 

asume con mayoría parlamentaria, lo que le posibilitaría la articulación de políticas e 

implementación de una visión de país. 

Pero en otro sentido y más centradamente en el tema que nos ocupa, 

también consideramos que se está frente otro tipo de transición política. El novel 

gobierno se ha propuesto, ya desde su programa de gobierno dado a conocer 

previamente a las elecciones nacionales, hacer definiciones políticas sustanciales, 

estructurales y fundamentales, en lo relativo al tema de la Defensa Nacional. Y es 

aquí donde entramos en el asunto de este análisis, las Misiones de Paz que cumplen 

nuestras Fuerzas Armadas, en general y en el caso haitiano en particular. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 42 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

Uruguay y las misiones de paz – Comentarios históricos generales. 

Uruguay tiene una muy larga trayectoria en relación con el cumplimiento de 

misiones de paz, en diferentes partes del mundo. Las primeras actuaciones en 

misiones de la naturaleza se remontan a los años1928 – 1935, en el Chaco Boreal, 

en el marco del conflicto entre Bolivia y Paraguay. El 12 de junio de 1935, junto con 

la paz entre los beligerantes, se estableció una Comisión Militar Neutral que 

supervisaría una tregua y la desmovilización parcial de los ejércitos de ambos 

países. 

A partir de ese evento, se han generado incontables actuaciones de efectivos 

militares uruguayos en misiones de paz. En tal sentido, podemos mencionar 

Cachemira, frente al conflicto entre India – Pakistán, desde 1952; desde 1982 la 

misión en el Sinaí, que se mantiene hasta hoy; 1988 la misión frente al conflicto entre 

Honduras y Nicaragua; entre 1988 y 1991, en el conflicto entre Irán e Irak; desde 

1992 a 1994, el conflicto en Mozambique; en 1994, el conflicto en Guatemala en 

procura del desarme general y desactivación de campos minados; entre 1992 y 

1993, el conflicto en Camboya; desde 1994 hasta hoy en el Sahara occidental; entre 

1994 y 1996 en Ruanda; desde 1993 hasta hoy, en Georgia; en 1991 en Angola, en 

1993 en Liberia; desde 1997 hasta hoy en Chipre; desde 2001 hasta hoy en el 

Congo; en 2002 en Timor Oriental; Tajikistán, Sierra Leona, Irak – Kuwait, Etiopía – 

Eritrea, etc.2

Debemos mencionar entonces que – hasta hoy – más de 17.000 efectivos de 

las Fuerzas Armadas (FFAA) uruguayas han cumplido misiones de paz en diferentes 

lugares del mundo, a lo largo de la historia nacional. 

Asimismo, también debemos recalcar el perpetuo interés del Uruguay en este 

tipo de misiones de proyección internacional, lo que se constituye una idea de larga 

duración que ha involucrado tanto a las FFAA como también a la Política Exterior del 

país. 

Situación actual de Uruguay en el cumplimiento de Misiones de Paz. 

En los momentos en que se escribe este análisis, el Uruguay tiene 

destacados alrededor de 2700 efectivos de sus FFAA, en misiones de paz de 

diferente índole de mandatos, tanto en el ámbito de la ONU, como en el 

cumplimiento de otros tipos de acuerdos internacionales. 

Hoy por hoy, aproximadamente un 10% de los efectivos de las FFAA está 

destacado en el cumplimiento de Misiones de Paz. Por otra parte, también se están 

preparando efectivos para relevar a los ya desplegados, por lo que podemos decir 

que el porcentaje de integrantes de las FFAA que se encuentran afectados, de una 

forma u otra, al cumplimiento de este tipo de misiones, es bastante mayor a ese 

10%. 

Esta situación relacionada con la cantidad de efectivos de las FFAA que están 

afectados a las Misiones de Paz y a la cantidad de misiones en sí mismas, ha 

 

2

 A los efectos de profundizar al respecto, se sugiere consultar 

http://www.ejercito.mil.uy/dimope/es_ES/index.htm. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 43 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

provocado que exista una cantidad de personal que ha cumplido varias misiones, a 

lo largo de su carrera. De hecho, se pueden encontrar efectivos con hasta seis 

misiones en su haber. 

En tal sentido y desde un punto de vista institucional, la idea general es que 

un efectivo militar debe permanecer en el país el doble del tiempo que estuvo 

destacado en el exterior en el cumplimiento de una Misión de Paz. Pero a veces ese 

requisito no se puede cumplir cabalmente debido a que lo que también hay que 

cumplir es con los compromisos internacionales, proveyendo los relevos de las 

diferentes misiones con personal idóneo, capacitado y preparado para tales 

coyunturas. Por lo tanto y bajo ciertas circunstancias, se elige personal que 

recientemente ha regresado de una misión para volver a enviarlo a otra, aunque aún 

no haya cumplido con las condiciones de permanencia en el país mencionadas más 

arriba. Ésta situación se configura debido a la delicadeza de tales misiones y a que, 

generalmente, las mismas necesitan un específico nivel de experiencia. Así, además 

de la situación que se le genera al militar desde un punto de vista personal y familiar, 

desde el punto de vista institucional de las FFAA se procura enviar un militar 

calificado, en aras de un mejor cumplimiento de la misión y su correspondiente 

mandato. 

También debemos mencionar el nivel de profesionalización que se genera en 

las FFAA con el cumplimiento de Misiones de Paz. 

Es que en las últimas décadas, los niveles de instrucción y entrenamiento de 

las FFAA uruguayas, se han visto fuertemente afectados a la baja, tanto en su nivel 

cuantitativo como cualitativo. Partiendo del fin de la dictadura, con un presupuesto 

exacerbadamente importante si lo comparamos con los otros ministerios de la 

administración central, al día de hoy se evidencia una caída en las posibilidades 

económicas de las FFAA, tanto en funcionamiento como en inversiones. 

En razón de los reiterados recortes presupuestarios en función de políticas 

tendientes a afrontar y priorizar otras necesidades del país y las diferentes crisis 

financieras y económicas de las últimas décadas, en los últimos 20 años el 

presupuesto militar ha caído inexorablemente. En ese sentido, en relación con el 

PBI, el presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional ha bajado a una tercera 

parte, mientras que en relación con los gastos de la Administración Central del 

Gobierno, ha bajado a poco menos de la mitad del que tenía en 1985.3

En ese escenario, sin dudas que las misiones de paz constituyen en sí 

mismas una fuente de experiencias y de posibilidades que no se darían en una 

situación en que éstas no existiesen y con unas FFAA actuando estrictamente dentro 

de fronteras nacionales. Así, en ese escenario de constricción del gasto, el 

cumplimiento de Misiones de Paz ha configurado una situación beneficiosa para las 

instituciones militares. 

En el mismo sentido, debemos mencionar la amortización del equipamiento 

utilizado en relación con su mejoramiento y, en ciertos casos, puesta al día del 

material de nuestras FFAA. La utilización de un tipo de equipamiento de última 

 

3

 En relación con esta información, se sugiere consultar 

http://www.mdn.gub.uy/paginas/cap6.pdf 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 44 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

generación y los pagos por desgaste del material, se constituyen en elementos 

positivos que hacen al necesario mejoramiento en los niveles de profesionalización 

de los efectivos de las FFAA uruguayas. 

En relación con el impacto y afectación económica nacional en general, 

también se puede mencionar que ingresan al país unos U$S 80 millones anuales4

por todo concepto relacionado con el cumplimiento de las misiones de paz. Notemos 

que estamos hablando de aproximadamente de un medio punto porcentual del PBI 

del país.5

 Aquí se incluye, tanto el ingreso por retribuciones personales que se hace 

a los efectivos por el cumplimiento de las misiones correspondientes, así como 

también lo que se refiere al equipamiento y su recuperación del uso de material 

propio, que mencionáramos más arriba. 

Pero, más allá de lo profesional, desde el punto de vista del personal que 

cumple este tipo de misiones, y específicamente referido y vinculado con las 

retribuciones personales, el impacto también es sumamente relevante y digno de ser 

mencionado. 

En un escenario como el actual, donde la coyuntura económica provoca que 

reine la escasez en lo material y magras retribuciones en lo personal, para el 

personal militar de las FFAA uruguayas las misiones de paz se constituyen, en sí 

mismas, como una fuente de ingresos personales extra presupuestales que les 

posibilita concretar un mejoramiento en la calidad de vida, satisfaciendo necesidades 

básicas largamente dilatadas e insatisfechas, las que no pueden ser satisfechas por 

otra vía en la actual coyuntura. Es aquí donde el personal militar visualiza la 

posibilidad de concretar soluciones económicas en pos del bienestar personal y 

familiar. 

En lo que respecta al tema de la misión en Haití, podemos decir que la misma 

comienza en julio de 2004. En ese momento, en el cumplimiento de un mandato de 

Naciones Unidas, Uruguay envía una avanzada para luego llegar el primer 

contingente en agosto del mismo año. Es de resaltar que ese contingente, además 

de la implementación del mandato o paralelamente al mismo, también tuvo que 

enfrentar allí dos huracanes, con el consecuente despliegue y apoyo en tareas 

humanitarias en función de las necesidades de la población haitiana. 

En resumen, el cumplimiento de misiones de paz para los militares 

uruguayos, tanto en lo profesional como en lo personal, tiene una relevancia de 

primer orden. Pero, paradójicamente, esa relevancia es tan importante, como 

 

4

 En el marco de la conferencia sub – regional “Seguridad Transnacional y Gobernabilidad”, 

organizada por el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa y por el Centro de Altos 

Estudios Nacionales el 15 de noviembre de 2005, el Director del Centro de Altos Estudios 

Nacionales, en su conferencia sobre el cumplimiento de Misiones de Paz por parte de las 

FFAA uruguayas, expresó que los ingresos nacionales por tal concepto alcanzan U$S 80 

millones. 

5

 Respecto a la evolución del PBI de Uruguay, la información está disponible en 

http://www.bcu.gub.uy/a28926.html. En términos estrictos, hemos tomado la proyección del 

PBI del año 2006 como de U$S 16.600 millones, extraída del suplemento de Economía & 

Mercado del Diario El País de Montevideo, de fecha 19 de Diciembre de 2005, el que se 

puede consultar en www.elpais.com.uy 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 45 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

importante también es la carencia de marcos conceptuales, legales y normativos, 

que hacen a la Defensa Nacional y su conducción política en general. 

Misiones de Paz y Política de Defensa. 

Las Misiones de Paz, en la institucionalidad nacional uruguaya y en las FFAA, 

no deben ser un fin en sí mismo. El cumplimiento de los acuerdos internacionales ha 

sido una constante en la política exterior de Uruguay, por lo que no es de extrañar el 

relevante papel que juega el país en el ámbito internacional, en relación con el 

cumplimiento de Misiones de Paz. No obstante, el cumplimiento de estas misiones 

tiene, para Uruguay, una particularidad muy relevante que no podemos dejar de 

mencionar. Es que hasta el momento, Uruguay carece de una definición conceptual 

que defina los límites y responsabilidades funcionales de la conducción política de la 

Defensa Nacional y que, por ende, enmarque el quehacer de las propias 

instituciones militares. 

Así, si bien “Las Fuerzas Armadas son el núcleo básico de la población 

organizado para planificar y ejecutar los actos militares que impone la Defensa 

Nacional.”6

, legalmente aún no está especificado que se entiende por “Defensa 

Nacional” ya que las definiciones provenientes del período dictatorial fueron 

derogadas por el primer gobierno democrático que asumió en 1985, pero esa 

derogación no generó una definición sustitutiva. Junto con la derogación de Defensa 

Nacional como concepto político – el que no ha sido sustituido por ningún otro 

concepto –, también se derogaron otra serie de conceptos que afectan al 

relacionamiento institucional del Ministerio de Defensa Nacional con otras 

instituciones e, incluso, a la interna misma del propio ministerio. Se efectivizaron así 

tales modificaciones, pero sin redefiniciones y sin establecerse claramente el marco 

institucional del cual se puedan desprender, incluso, las misiones de las propias 

Fuerzas Armadas y sus límites institucionales. Y esta situación se ha mantenido por 

casi los últimos 20 años de vida democrática, es decir, desde el retorno a la 

democracia.7

Los gobiernos que se han sucedido, entre 1985 y 2004, desde el retorno a la 

democracia hasta la asunción del actual gobierno, no profundizaron sobre la política 

de Defensa Nacional. En tanto tal y hasta la asunción del actual gobierno de 

izquierda, sea por acción u omisión, no hubo ningún tipo de discusión en procura del 

consecuente y necesario respaldo parlamentario y de la sociedad toda, que 

determine los límites del ámbito institucional en el cual se debe mover la 

discrecionalidad de las burocracias vinculadas con la Defensa Nacional. 

En ese escenario institucional es que se inserta el tema del cumplimiento de 

las Misiones de Paz. De hecho, podemos decir que la potenciación de estas 

misiones ha sido una política utilizada como posibilidad de mejora en la 

profesionalidad de los integrantes de las FFAA, y también de mejora en las 

condiciones de vida y de trabajo del personal militar. En ese sentido, el 

 

6

 Artículo 1o del Decreto Ley 14.157 – Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas. 

7

 Para profundizar sobre este tema, se sugiere la lectura de: Besio, Félix, “Política y Defensa 

en Uruguay: Articulaciones Disfuncionales de Larga Data”, en el libro Parlamento y Defensa en 

América Latina, Gilda Follietti y Luis Tibiletti (Editores), Ser en el 2000, Buenos Aires, 2004, 

también disponible en http://www.resdal.org.ar/parlamento-y-defensa/libro-parlamento.html. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 46 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

entrenamiento logrado en este tipo de misiones se fue constituyendo especialmente 

en el gran tema – si no el único – que involucraba a las FFAA y su funcionamiento. 

Es que en ese escenario de cumplimiento de Misiones de Paz, las correspondientes 

compensaciones y retribuciones personales extra presupuestales que recibían tanto 

las instituciones como aquellos militares que integraban los diferentes contingentes, 

posibilitaba descomprimir la situación de carencias y necesidades insatisfechas y, 

por ende, también de eventuales reclamos. 

Por su parte, la izquierda, que era la oposición entre 1985 y 2004, entendía 

que las Misiones de Paz se debían enmarcar en una Política de Defensa discutida y 

con amplios apoyos parlamentarios y de la sociedad, y en franca articulación con la 

Política Exterior del país. Especialmente y durante esos años, la izquierda promovía 

la idea de que las Misiones de Paz no debían terminar constituyéndose en una cierta 

diplomacia aparte de la generada en el ámbito del Ministerio de Relacionas 

Exteriores. 

El acceso al gobierno nacional por parte de la izquierda, estaría configurando 

un escenario diferente, a la vez que igual, en una modalidad de continuidad y cambio 

a un mismo tiempo. 

El cambio. ¿Cuál es la diferencia?8

El Frente Amplio – partido en el gobierno desde el 1o de Marzo de 2005 – 

maneja la idea de que la Defensa Nacional debe ser una política pública que 

involucra a toda la Nación, la que debe debatirse en un marco de amplitud y 

transparencia. Asimismo, se considera que es una responsabilidad política de 

gobierno, lo que requiere construir consensos ciudadanos, destacándose el rol del 

Parlamento Nacional en este sentido. 

En relación con la eventual Política de Defensa Nacional y la Política Exterior, 

lo cual nos atañe en este trabajo muy especialmente por estar fuertemente vinculado 

con las Misiones de Paz, las ideas programáticas del gobierno determinan que el 

Uruguay no tiene enemistad con ningún otro Estado, enfatizándose la cooperación, 

respeto y pretendiendo potenciar la integración, especialmente a nivel del Mercosur. 

Entonces, en lo que tiene que ver con Defensa Nacional y Política Exterior, las 

interrelaciona fuertemente, procurando una clara sintonía y correspondencia. 

Todos estos elementos configuran un escenario diferente a los escenarios 

políticos anteriores referidos a la Defensa Nacional. Es que en el pasado y 

especialmente en los últimos años, los partidos tradicionales que se fueron 

sucediendo en el gobierno nacional, normalmente no incluían propuestas profundas 

en sus programas partidarios en relación con los temas vinculados con la Defensa 

Nacional.9

 Así, no se propiciaba la discusión de esos temas institucionales 

 

8

 A los efectos de conocer sobre el programa partidario del Frente Amplio en relación con 

Defensa Nacional, el día 6/10/2004 el diario La República publicó sus documentos más 

importantes. 

9

 El tema de la Defensa Nacional constituye, en el programa de gobierno del Partido Colorado 

presentado para las elecciones nacionales de 2004, 3 páginas en un total de 89 de todo el 

programa. Para el caso del Partido Nacional, 2 páginas en un total de 82 de todo el programa 

partidario. En el caso del Frente Amplio, se trata de un documento independiente del programa 

general partidario y que consta de 13 páginas. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 47 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

fundamentales, lo que dejaba todo en una laguna de indefiniciones políticas, 

excepción hecha del tema de las Misiones de Paz, constituyéndose en el tema que – 

cual iceberg – flotaba en esa laguna. 

En la actual administración y en el sentido específico de la utilización del 

personal militar en cumplimiento de Misiones de Paz, la política de gobierno 

plasmada en su programa partidario entiende que esas misiones deben articularse 

bajo la idea del cumplimento de los principios del respeto a la “autodeterminación y 

no intervención en asuntos internos de los Estados.” Asimismo, se supedita el 

cumplimiento de las Misiones de Paz a las posibilidades reales del país y al 

cumplimiento de las misiones fundamentales de las FFAA. 

La continuidad. ¿Cuál es la línea de larga duración que atraviesa los 

diferentes escenarios políticos? 

El proceso dictatorial hizo sus definiciones de conducción política de las 

FFAA, en concordancia con la imperante Doctrina de la Seguridad Nacional, todo lo 

cual conformaba – más allá de lo valorativo – un sistema armónico y coherente de 

organismos, instituciones y marcos legales. En ese sentido, en esos años se 

establecieron las instituciones y marcos normativos relacionados con las FFAA y su 

articulación con toda la vida nacional. Así y en términos muy generales, se concebía 

que el desarrollo nacional vendría en correlación a – y como consecuencia de – un 

alto nivel de seguridad nacional, brindada ésta por el Estado y, especialmente, por 

las instituciones militares y policiales. 

Pero a la salida de la dictadura la institucionalidad relacionada con la Defensa 

Nacional fue modificada profundamente. Tal modificación se relacionó especialmente 

con la eliminación de marcos institucionales vinculados con la Doctrina de la 

Seguridad Nacional. En ese sentido y de acuerdo a la ley 15.808, fueron derogadas 

todas las disposiciones legales y sus consecuentes instituciones, relacionadas con la 

implementación de la Doctrina de la Seguridad Nacional en Uruguay.10 Pero esa 

derogación no trajo consecuentemente ningún beneficio práctico ni funcional en la 

institucionalidad de la Defensa Nacional, más allá de la erradicación de ese marco 

doctrinario mencionado. Es que, en términos generales, desde la política no fue 

definido un nuevo marco conceptual e institucional en el cual articular una nueva 

conducción política de la Defensa Nacional. 

Daría la sensación que, desde un punto de vista práctico y de análisis de 

resultados, no existía el interés de los partidos que se fueron alternando en el 

gobierno entre los años 1985 y 2004, de asumir una efectiva conducción política de 

la Defensa Nacional, prefiriéndose una suerte de statu quo institucional. Aquí 

recordamos el título de una investigación periodística publicada hace ya cinco años, 

en relación al tema militar: “De eso no se habla”.11

 

10 http://www.parlamento.gub.uy/Leyes/Ley15808.htm 11 Suplemento “Qué pasa” del diario El País de fecha 2 de Diciembre de 2000. Allí se presenta 

un vasto artículo en relación con el tema militar. En el mismo, que se titula “De eso no se 

habla”, se manejan conceptos tales como “las FFAA como programa de empleo”; “relación del 

gasto en términos de puntos del PBI comparado con otros ministerios”; “debate postergado”; 

etc. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 48 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

El actual gobierno, al asumir como tal y de acuerdo a su programa partidario, 

se encuentra frente al desafío de realizar las definiciones conceptuales e 

institucionales que le permitan asumir una real conducción política de la Defensa 

Nacional y en eso se está trabajando en el marco del Debate Nacional sobre 

Defensa, que se está llevando adelante. En tal sentido, obviamente aquí también nos 

estamos refiriendo al cumplimiento de Misiones de Paz, en tanto articulación de la 

Política de Defensa con la Política Exterior de la República. 

No obstante los avances mencionados y llevados adelante en el marco del 

Debate Nacional sobre Defensa, hoy por hoy las consecuencias de temas no 

resueltos del pasado reciente y otros asuntos de la coyuntura, siguen mostrando una 

modalidad de “lo coyuntural matando lo estructural”. 

Esta sería, entonces, la idea de continuidad que estamos presentando aquí. 

Es que frente a una institucionalidad de Defensa Nacional aún no definida 

políticamente, cualquier política que involucre misiones y tareas para las FFAA – 

incluyendo misiones de paz –, se torna dificultoso en su tratamiento político, 

especialmente – aunque no excluyentemente – a nivel parlamentario. 

La Misión de Paz en Haití divide al nuevo Gobierno Nacional de izquierda. 

El Uruguay cumple la Minustah en el marco de Naciones Unidas, desde 

mediados de 2004. Eso implica que, desde el punto de vista del ciclo político 

uruguayo y, en lo referido a la articulación política entre el Poder Ejecutivo y el Poder 

Legislativo sobre las autorizaciones de participación y envío de contingentes 

militares, el desarrollo de esta misión ha comenzado durante el anterior gobierno del 

partido colorado, encabezado por el del Dr. Jorge Batlle, y ha continuado en el actual 

gobierno de izquierda. 

El debate que generó esta misión durante el año 2004, con el Frente Amplio 

en la oposición, fue muy arduo. Mientras que la mayoría de los parlamentarios de 

los partidos tradicionales apoyaban la incorporación de Uruguay a la Misión en Haití, 

la generalidad de la izquierda no apoyaba tal medida por entenderse, en cierta 

manera, que podría seguirse la vía de una salida negociada, límite éste que estaba 

siendo llevado a través de Caricom. 

No obstante la oposición de la izquierda – que era minoría en el Parlamento 

en 2004 –, en función de las mayorías parlamentarias que existían en el gobierno 

pasado, el Uruguay envió sus tropas para incorporarse a Minustah. 

Luego, en diciembre de 2004, aún bajo gobierno del Dr. Batlle aunque ya en 

conocimiento de los resultados electorales del 31 de Octubre que otorgaron a la 

izquierda el ejercicio del gobierno a partir del 1o de Marzo de 2005, la discusión 

sobre Haití se reeditó. Es que era necesario resolver, parlamentariamente, un nuevo 

envío de contingente a ese país caribeño. Dicho envío finalmente se aprueba, ahora 

con la concurrencia de la izquierda en el entendido de que, por un lado, ya no se 

veía posibilidad de salida negociada a través de Caricom, y por otro lado, se trataba 

de la ampliación de una misión ya desplegada. La posición de la izquierda ha sido de 

oposición a la misión en sí misma, pero de apoyo a los efectivos ya desplegados 

cuando ha habido que enviar refuerzos y relevos. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 49 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

Ya a fines del año 2005 es necesario el envío de un nuevo contingente para 

reforzar al personal que hoy cumple la misión en Haití. Y los debates al respecto 

continúan a lo largo y ancho del partido de gobierno. De hecho, el propio proyecto de 

ley, necesario para autorizar la salida de tropas fuera de fronteras, en un principio no 

logró el apoyo ni la firma de la totalidad del gabinete ministerial, faltando el apoyo de 

un ministro. Es que, en ese sentido, la redacción dada por el proyecto de fecha 

9/11/2005, no satisfizo a ciertos sectores integrantes del propio gobierno nacional.12

A partir de ese momento los debates se sucedieron y, a nivel del Poder 

Ejecutivo, habrían finalizado cuando, con fecha 21/11/2005, se hace una nueva 

redacción al proyecto original, la que no altera en esencia la resolución misma – que 

se puede leer en su parte dispositiva –, pero que en cuya exposición de motivos se 

establece una posición política clara del gobierno nacional, referida a la situación 

conflictiva en Haití y a la misión en sí misma.13

En ese nuevo proyecto de ley se hace hincapié en las reuniones de Ministros 

de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional de Argentina, Brasil, Chile y 

Uruguay, en tanto países latinoamericanos miembros de Minustah, haciéndose notar 

sus avances en tal sentido. 

Apoyado en ello, y como parte de la motivación que origina la ampliación del 

contingente uruguayo, se menciona el compromiso con el proceso democrático en 

Haití, su estabilidad y la consecución de elecciones democráticas. Asimismo, se 

resaltan los desafíos relacionados con la seguridad, la generación de políticas de 

desarrollo económico de mediano y largo plazo, las elecciones en sí mismas y su 

consecuente gobierno legítimo y estable, la promoción del diálogo sin exclusiones en 

Haití y el cumplimiento de los compromisos asumidos con Haití, por parte de la 

comunidad internacional. 

También se menciona allí que una vez instalado el nuevo gobierno electo, 

Minustah debería transformarse paulatinamente para potenciar los sistemas 

policiales, de desarrollo económico, social, legal y penitenciario, correspondiéndole a 

ese nuevo gobierno haitiano democrático, definir el hecho de continuarse o no con 

Minustah y de que manera hacerlo. 

Finalmente, esa exposición de motivos – en tanto posición política del actual 

gobierno uruguayo en relación con la situación de Haití y las Misiones de Paz que allí 

se llevan a cabo – conceptualiza especialmente que la solución de Haití no pasa por 

una solución militar, si bien la seguridad y lo militar son elementos muy importantes a 

ser tenido en cuenta. 

Y es así que, con esas consideraciones mencionadas, ingresa el nuevo 

proyecto de ley ampliatorio del contingente uruguayo de la misión de paz en Haití. 

Pero si bien el debate en el seno del Poder Ejecutivo había terminado, el tema no 

sólo no terminó para el Poder Legislativo, sino que recién comenzaba. 

 

12 Al respecto, el proyecto de ley referido, puede leerse en 

http://www.presidencia.gub.uy/_web/proyectos/2005/11/CM%20130_09%2011%202005_0000

1.PDF. 13 Al respecto, la nueva redacción del proyecto de ley referido puede leerse en 

http://www.presidencia.gub.uy/_web/proyectos/2005/11/CM%20134_21%2011%202005_0000

1.PDF. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 50 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

A nivel del Parlamento Nacional, el debate que se generó no fue tanto en lo 

relacionado con sectores de los partidos políticos pertenecientes a la oposición al 

gobierno sino que, especialmente, en lo relacionado a las diferencias que se 

mantienen entre los distintos sectores del propio partido de gobierno, respecto a este 

tema. 

El debate en el Senado fue muy complejo y, finalmente, se aprueba 

incluyéndose el voto de un integrante de la bancada de gobierno quién, vota a favor 

del envío del contingente por disciplina partidaria, aunque su argumentación fue en 

contra de la iniciativa. 

En lo que respecta a la Cámara de Diputados, el asunto tuvo ribetes muy 

poco comunes en nuestra historia institucional. Hubo un amplio debate y consultas 

entre las diferentes fuerzas parlamentarias, tanto dentro como fuera del propio 

ámbito del Poder Legislativo. 

Finalmente la disciplina partidaria triunfa y el envío de tropas es aprobado por 

la Cámara de Diputados. No obstante ello, un diputado integrante del partido de 

gobierno, en el entendido de que no podía ir contra sus propios principios, manifiesta 

que se ve enfrentado a un dilema. Se refiere al hecho de tener que acatar la 

disciplina partidaria y votar a favor del proyecto – por un lado – y a la situación de 

estar en desacuerdo con el envío de más tropas a Haití – por otro lado –. Como 

resultado, este legislador termina renunciando a su banca de Diputado del 

Parlamento Nacional.14

El futuro de las Misiones de Paz para el Uruguay. 

Para aquellos que estudiamos los temas militares y de Defensa Nacional en 

el Uruguay, en relación con el tema de las Misiones de Paz podemos ver dos líneas 

de larga duración, líneas constantes en el devenir de las instituciones políticas del 

país. 

Por un lado tenemos las indefiniciones conceptuales que hace a la 

conducción política de la Defensa Nacional. Mientras que por otro lado, remarcamos 

la tradicional política del Uruguay, en relación con su compromiso con la paz, el 

cumplimiento del derecho internacional y su activa participación y presencia a nivel 

global en relación con las Misiones de Paz. Al respecto, creemos oportuno hacer 

algunas consideraciones. 

Indefiniciones políticas. 

 

14 Al respecto se sugiere consultar el diario La República, en sus ediciones del 24/11/05, 

29/11/2005, 30/11/05, 1/12/05 y 2/12/05, accesible en 

http://www.diariolarepublica.com/2005/larepublica.htm. Asimismo, el diario El País de 

Montevideo, del 18/11/05, 29/11/05, 2/12/05 y del 4/12/05, accesible en www.elpaís.com.uy. 

También se recomienda consultar materiales de este debate, en Radio El Espectador, 

accesibles en http://www.espectador.com/nota.php?idNota=57325, 

http://www.espectador.com/nota.php?idNota=57307, 

http://www.espectador.com/nota.php?idNota=57513 y 

http://www.espectador.com/nota.php?idNota=57411. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 51 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

Las indefiniciones políticas han generado una conducción política de la 

Defensa Nacional con una cierta carencia de verosimilitud en su eficiencia, con las 

consecuentes disfunciones institucionales, incluyéndose especialmente lo vinculado 

con el tipo de misiones de las FFAA uruguayas, y relacionadas incluso con una 

eventual participación en la seguridad interna. 

Es que en los últimos 20 años, las idas y venidas y la falta de concreción en 

relación a una pretendida conducción política de los asuntos de la defensa, fue la 

tónica que se ha podido constatar. 

Hoy, el tema de la implementación de un ámbito de generación de 

definiciones estructurales sobre Defensa Nacional a través de amplios debates en 

tanto política pública, y la planificación del como llevarlo adelante, ha llevado todo el 

primer año de gobierno. 

Por ende, el debate político sobre el modo de cumplimiento de la misión en 

Haití – e incluso su cumplimiento en sí mismo en tanto su conveniencia para el país 

– se ha instalado un tanto “prematuramente” en el escenario político nacional. Así, el 

tema de la participación del país en la Misión Unitas del año 2005 y su participación 

futura, así como el esclarecimiento de las violaciones a los derechos humanos 

durante el período de facto, ha exigido un “gasto de energía institucional” elevado, lo 

cual ha impactado en la elaboración de definiciones estructurales al respecto de la 

Política de Defensa Nacional en general. 

Las Misiones de Paz: ¿única política dentro de la Política de Defensa 

Nacional? 

Pero ese escenario de debate en torno a los temas mencionados, no ha 

producido un debilitamiento de la posición uruguaya en torno a su participación en 

Misiones de Paz. Las mismas, con su faceta de promoción de la paz como 

articulación con la política exterior del país, su faceta relacionada con la posibilidad 

de cumplir y mejorar la instrucción y entrenamiento del personal y con su faceta de 

mejora económica, tanto personal como institucional, han sido y siguen siendo una 

constante, más allá del signo político del partido de gobierno. 

Así, las aún no acabadas definiciones políticas en relación con estos temas, 

impactan fuertemente sobre el posicionamiento de los diferentes partidos políticos e, 

incluso, sobre el posicionamiento de algunos sectores integrantes de la propia 

coalición de gobierno y, por ende sobre el funcionamiento del gobierno como un 

todo. 

Conclusión.

Como hemos visto, las Misiones de Paz – tanto en el marco del cumplimiento 

de mandatos de Naciones Unidas, como en relación con el cumplimiento de diversos 

tratados – es un tema de gran importancia para el Uruguay y sus FFAA. Y ello es 

importante desde lo político porque se está en un doble escenario en el que, por 

primera vez en la historia del Uruguay, el 1o de Marzo de 2005 ha asumido la 

conducción del gobierno una fuerza política de izquierda. Y consecuentemente con 

eso, la fuerza política recientemente instalada en el gobierno, que ha abogado desde 

siempre en la necesidad de una definición concreta de la Política de Defensa 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 52 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

Nacional, la cual consideran que debe ser claramente legitimada por las fuerzas 

políticas y sociales del país, tiene su oportunidad en tal sentido. 

El tema que nos ocupa es asimismo importante estrictamente desde las 

relaciones internacionales. El posicionamiento del Uruguay ha sido siempre de 

respeto al derecho internacional y a los compromisos derivados de sus tratados. No 

es poca cosa que más de 17.000 efectivos hayan cumplido con misiones de éste 

tipo, en toda la historia nacional. Y es también importante desde lo económico, ya 

que los ingresos brutos relacionados con el cumplimiento de Misiones de Paz, son 

importantes en términos de porcentaje de PBI. 

También es importante desde lo institucional porque, en lo referido al 

Ministerio de Defensa Nacional, en general, y a las FFAA, en particular, el 

cumplimiento de Misiones de Paz constituye la – hasta ahora única – posibilidad de 

instrucción y entrenamiento en actividades netamente profesionales, así como 

también en lo atinente al conocimiento y operación de modernos equipamientos. Es 

que la situación generada por los sucesivos recortes presupuestales han provocado 

limitaciones – tanto cualitativas como cuantitativas – en la operatividad de las FFAA. 

Y es también un tema importante en lo referido a la situación económica del personal 

militar – hoy con magros ingresos – en tanto las retribuciones que le brinda este tipo 

de misiones, le permite satisfacer ciertas necesidades básicas largamente 

pospuestas. 

Pero Uruguay aún carece de una definición conceptual que defina los límites 

y responsabilidades de la conducción política de la Defensa Nacional y que 

enmarque el quehacer y las misiones de las propias instituciones militares. La 

institucionalidad relacionada con la Política de Defensa Nacional de Uruguay, tiene 

muchas lagunas en sus marcos conceptuales desde hace 20 años. Por ello, en los 

gobiernos que van desde 1985 a 2004, sus autoridades políticas potenciaron las 

Misiones de Paz, tanto como único elemento de destaque visualizado desde la 

conducción política de la Defensa, así como también como modo de descompresión 

de una situación militar de carencia de recursos. 

A principios de 2005 asume el Frente Amplio, que tiene otra visión en relación 

con el tema de la Defensa Nacional, las FFAA y sus misiones. Así, a diferencia de 

gobiernos anteriores, la izquierda siempre ha considerado que las Misiones de Paz 

se debían enmarcar en una Política de Defensa discutida y con amplios apoyos 

parlamentarios y de la sociedad, y en franca articulación con la Política Exterior del 

país. En ese sentido, las Misiones de Paz deben estar supeditadas al respeto del 

principio de autodeterminación y no intervención en asuntos internos de los Estados, 

así como también a las posibilidades reales del país y al cumplimiento de las 

misiones fundamentales de las FFAA. 

Pero, lo coyuntural ha ido matando lo estructural y el tema de la Defensa 

Nacional aún trae sus consecuencias políticas, incluso a la interna del propio partido 

de gobierno. La misión en Hautí había comenzado a cumplirse bajo el gobierno 

anterior, con un rechazo parlamentario de la izquierda, que en aquel momento era la 

oposición, por entenderse que podría seguirse la vía de una salida negociada a 

través de Caricom. No obstante, cuando hubo que enviar un nuevo contingente a 

Haití, a fines de 2004, la izquierda apoya tal envío en el entendido de que ya no se 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 53 
Misiones de paz de las Fuerzas Armadas uruguayas

veía posibilidad de salida negociada a través de Caricom, a la vez de apoyar a los 

efectivos desplegados. 

El tema se reedita cuando, a fines de 2005, es necesario el envío de un 

nuevo contingente para Haití. Luego de idas y venidas en tal sentido, el Poder 

Ejecutivo consensúa un proyecto de ley, detallándose la posición del partido de 

gobierno en relación al tema, apoyándose el proceso democrático de Haití, el 

cumplimiento de compromisos de la comunidad internacional en tal sentido, y 

mencionándose que la salida de Haití no es una salida militar, si bien el factor militar 

tiene gran importancia. 

Pero en el Poder Legislativo el tema generó un amplio debate, especialmente 

entre sectores pertenecientes al partido de gobierno. En la Cámara de Diputados, la 

disciplina partidaria triunfa y el envío de tropas es aprobado. No obstante, un 

diputado integrante del partido de gobierno, en el entendido de que no podía ir contra 

sus propios principios, termina renunciando a su banca de diputado del Parlamento 

Nacional. 

Si bien el partido de gobierno ha definido en su programa partidario, sus ideas 

básicas en relación con Defensa Nacional, Misiones de Paz y la articulación entre 

ellas y la Política Exterior del Uruguay, institucionalmente esto aún está en vías de 

concreción en un marco normativo. Y todo ello, como hemos visto, repercute sobre la 

producción legislativa y el posicionamiento de algunos sectores integrantes de la 

propia coalición de gobierno y, por ende, repercute sobre el funcionamiento del 

gobierno como un todo. 

 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 54 
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

Explicando la Corrupción como un Sistema de Ciclos

Viciosos Entrelazados: Lecciones desde NationLab

Loren Cobb, PhD

    Loren Cobb received his PhD in mathematical

sociology from Cornell University in 1973. For fifteen

years he was a professor of biostatistics and applied

mathematics at the Medical University of South

Carolina and the University of New Mexico Medical

Center, working as a research consultant in every area

of medicine and public health.

     Dr. Cobb is a specialist in dynamic models and

simulations that cover the social, political, economic,

military, and public health of countries that are in

crisis, or in the aftermath of a civil war, or in a

complex humanitarian emergency. He is the principle

author of a series of simulation projects that were

designed to support leadership training for "operations

other than war," such as UN and NATO civil-military

operations for peace-keeping, humanitarian disaster

relief, bioterrorism, and social reconstruction.

     Dr. Cobb is the author of the book Mathematical

Frontiers of the Social and Policy Sciences. His work

has been funded by federal grants and contracts since

1973, from the National Science Foundation, the

National Institutes of Health, and a variety of military

sources. He has written three computer languages, and

holds a patent for his commercial software algorithms.

     Since 1998 Dr. Cobb has actively participated in

the development of a series of national strategic

exercises, known as NationLab and RegionLab, that
are executed annually in Uruguay, Paraguay, Perú,

Ecuador, El Salvador, Honduras, the Dominican

Republic, and the Inter-American Defense College.

Dr. Cobb developed and maintains a dynamic socioeconomic model for each one of these seminars.

     In 2004 he was awarded the gold medal of the

Bolivian School of High National Studies, for his

work in developing the "NationLab" approach to

Bolivian national strategies against corruption,

poverty, and organized crime.

Biografía

Loren Cobb recibio su doctorado en sociología

mathematica de la universidad de Cornell en 1973.

Durante quince años fue profesor de estadísticas y

matemáticas aplicadas en la Universidad Medica de

Carolina del Sur, y en la Escuela de Medicina de la

Universidad de Nuevo México, trabajando como

consultor de investigaciones en cada ambito de

medicina y salud pública.

El Dr. Cobb es especialista en modelos dinámicos y

simulaciones que cubren las áreas sociales, políticas,

económicas, militares y medicas de países que se

encuentran en crisis, o están en el período subsiguiente

a una guerra civil, o en emergencias humanitarias

complejas. Es el autor principal de una series de

proyectos importantes de simulación que fueron

diseñados para apoyar el adiestramiento del liderazgo

en "operaciones no de guerra," en áreas tales como las

operaciones de mantenimiento de paz, humanitarias y

de asistencia en desastres, bio-terrorismo y

reconstrucción socio-económica de la ONU y de la

OTAN.

El Dr. Cobb es el autor del libro Fronteras

Matemáticas de las Ciencias Sociales y Políticas, así

como de muchos artículos académicos que se refieren

a una serie de disciplinas de ciencias sociales y

matemáticas. Desde 1973 sus trabajos han sido

financiados por la Fundación de Ciencias Nacionales,

los Institutos Nacionales de Salud y por una serie de

fuentes militares. Ha escrito tres lenguajes de

computación y tiene la patente de sus algoritmos

comerciales de software.
Desde el año 1998, el Dr. Cobb ha tenido una

participación activa en el desarrollo de la serie de

seminarios estratégicos nacionales, conocidos como

NationLab y RegionLab, que se realizan anualmente

en Uruguay, Paraguay, Perú, Ecuador, El Salvador,

Honduras, La República Dominicana, y en el Colegio

Interamericano para la Defensa. El Dr. Cobb

desarrolló y mantiene un modelo dinámico de

simulación de variables socio-económicas para cada

uno de estos seminarios.

En el año 2004, el Dr. Cobb recibió la medalla de oro

del Colegio de Altos Estudios Nacionales de Bolivia,

la cual le fue otorgada por su trabajo en el desarrollo

del enfoque de NationLab sobre estudios estratégicos

nacionales de Bolivia, en las áreas de corrupción,

pobreza y narcotráfico.

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ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

Explicando la Corrupción como un Sistema de Ciclos

Viciosos Entrelazados: Lecciones desde NationLab

Mike González, PhD

Dr. M.A. “Mike” Gonzalez was appointed to the

Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS) in

October of 2006. Prior to joining the center, he served

ten years combined as a defense contractor with

Computer Sciences Corporation, and Northrop

Grumman / Information Technology at US Southern

Command Panama, and Miami, Florida, respectively.

Among his past responsibilities, Dr. Gonzalez was a

key player in the development of the command’s

Theater Strategy for Cooperative Peacetime

Engagement. Moreover, he was the Co-Director and

Director, respectively, for Exercise and Simulation

Support Group in command post exercises in

Peacekeeping Operations in Central, South America

and the Caribbean; and Humanitarian Assistance and

Disaster Relief exercises in the Dominican Republic,

Honduras and El Salvador.

A retired US Army officer, Dr Gonzalez’s military

background is primarily associated with the US Army

Foreign Area officer specialty. His military

assignments included the European Theater, the

Pentagon/Office of the Secretary of Defense, at

USSOUTHCOM, and US Army South (USARSO),

Panama. In this last capacity, Dr. Gonzalez served as

the Assistant Deputy Chief of Staff for Civil Military

Operations, Director for Latin American affairs /

Politico-Military advisor to the Commanding General,

USARSO, and as the initial Director for Civil Military
Operations (J-5), Joint Task Force Operation Safe

Haven in support of nine thousand Cuban refugees in

Panama.

Since 1998, Dr. Gonzalez has participated in the

development and implementation of the NationLab

and RegionLab strategic seminars that are conducted

at foreign defense senior defense academic institutions

in several Latin America and Caribbean countries. His

academic credentials include Bachelor of Arts in

Political Science and English literature; Masters

Degree in International Relations; and PhD in Political

Science. In 2004 he was awarded the gold medal of

the Bolivian School of High National Studies, for his

work in developing the "NationLab" approach to

Bolivian national strategies against corruption,

poverty, and organized crime.

Biografía

El Dr. M.A. “Mike” Gonzalez fue designado al Centro

de Estudios Hemisféricos para la Defensa (CHDS) en

Octubre del año 2006. Antes de formar parte de este

Centro, sirvió diez años combinados como contratista

de defensa con las compañías Computer Sciences

Corporation, y Northrop Grumman / Information

Technology en el Comando Sur de los EE.UU. en

Panamá, y en Miami, Florida, respectivamente.

De sus responsabilidades anteriores se puede decir que

el Dr. Gonzalez fue un jugador clave en el desarrollo

de la Estrategia Cooperativa en Tiempos de Paz del

Comando. Además, fue el Co-Director y Director,

respectivamente, para el Grupo de Apoyo de

Ejercicios y Simulaciones en los ejercicios de puesto

de mando en Operaciones de Mantenimiento de Paz

en Centro y Sur América así como en el Caribe y de

ejercicios de Asistencia Humanitaria y Socorro en

Desastres realizados en la República Dominicana,

Honduras y El Salvador.

Oficial retirado del Ejército de los Estados Unidos, el

historial militar del Dr. González está asociado

principalmente con la especialidad de Oficial del

Ejército de los EE.UU. en el Área Extranjera. Sus

misiones militares incluyeron el Teatro Europeo, el

Pentágono/Oficina del Secretario de la Defensa, en el

Comando Sur de los Estados Unidos, y en el Ejército
Sur de los EE.UU. en Panamá. En esta última

capacidad el Dr. Gonzalez fungió como Jefe Suplente

de Estado Mayor para Operaciones Civiles-Militares,

Director de Asuntos Latinoamericanos / Asesor

Político-Militar del Comandante en Grado Superior,

USARSO y como el primer Director para Operaciones

Civiles-Militares (J-5), Fuerza de Tarea Conjunta

durante las Operaciones Asilo Seguro en apoyo a

nueve mil refugiados cubanos en Panamá.

El Dr. González ha participado en el desarrollo e

implementación de los seminarios estratégicos de

NationLab y Regionlab desde el año 1998, los cuales

son conducidos en instituciones académicas de altos

estudios para la defensa en varios de los países de

América Latina y el Caribe. Sus credenciales

académicas incluyen Licenciatura en Artes,

especialidad en Ciencias Políticas y en Literatura

americana; Maestría en Relaciones Internacionales y

Doctorado en Ciencias Políticas. En el año 2004 fue

condecorado con la medalla de oro de la Escuela de

Altos Estudios Nacionales de Bolivia por su trabajo en

el desarrollo del enfoque de "NationLab" hacia las

estrategias nacionales de Bolivia en contra de la

corrupción, pobreza y crimen organizado.

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Explicando la Corrupción como un Sistema 

de Ciclos Viciosos Entrelazados: Lecciones 

desde NationLab

Loren Cobb, PhD y Mike González, PhD 

NationLab 

Introducción 

Al describir y medir la corrupción a nivel mundial, el trabajo de Transparencia 

Internacional (TI ha sido caracterizado por ser innovador y a la vez crucial. Sin embargo, 

a lo largo de los años desde la fundación de TI, se prestó muy poca atención al 

perfeccionamiento de una teoría sobre corrupción. Este ensayo describe la teoría de 

corrupción que se ha fomentado durante los ejercicios y seminarios de "NationLab" 

(Laboratorio de Nación) sobre el tema de la estrategia nacional para los países de 

América Latina. Esta es una teoría que trata de mostrar porque la corrupción ha sido tan 

persistente y tan resistente a reformas y acciones judiciales. 

La serie de seminarios sobre estrategia nacional de “NationLab,” iniciaron en el 

año 1997, a solicitud de la Escuela de Altos Estudios Nacionales (EAEN) de Bolivia. 

Desde el inicio, uno de los temas centrales de NationLab ha sido la búsqueda de una 

mejor forma para proseguir la batalla en contra de la corrupción. El primer diagrama de 

NationLab, que constaba de una página, detallaba la corrupción como una de las tres 

principales amenazas hacia la seguridad nacional en Bolivia (las otras dos amenazas 

eran la pobreza y la industria de la cocaína). 

A lo largo de los años intermedios de crecimiento y desarrollo, la opinión de 

NationLab ha madurado considerablemente con respecto a los ciclos viciosos que 

entrampan a naciones enteras dentro de condiciones de pobreza y debilidad. La 

corrupción continúa siendo una parte central de esta visión, y ciertamente en la 

actualidad posiblemente es visto como el principal mecanismo que está deteniendo el 

desarrollo económico y social. 

Muchos de los participantes de los seminarios de NationLab, nos han relatado 

sus teorías personales acerca de cómo opera la corrupción, y poco a poco hemos 

incorporado sus conocimientos e ideas, dentro de un modelo dinámico. De un comienzo 

relativamente sencillo, adonde únicamente nos enfocábamos en la rama ejecutiva del 

gobierno, este modelo ha crecido hasta incluir aspectos de las ramas legislativas y 

judiciales, así como la influencia que tienen las empresas multinacionales y bancos 

internacionales. 
Explicando la Corrupción

Hemos aprendido mucho de los aproximadamente 3500 hombres y mujeres de 

los ocho países y otros que han participado en NationLab; y la versión RegionLab 

facilitada bajo los auspicios de la Organización de Estados Americanos (OEA) en el 

Colegio Interamericano de Defensa, Washington DC. A continuación es una síntesis de 

todo lo que hemos escuchado y discutido, convertido en una teoría de corrupción 

descrita en el lenguaje de diagramas causales y modelos dinámicos sociales. 

Este ensayo propone una teoría, y no conclusiones empíricas a partir de un 

análisis de datos. Proponemos un sistema de conexiones causales, que está compuesto 

de cuatro ciclos viciosos que se entrelazan entre sí. La fortaleza de esta teoría es que 

provee una explicación coherente a la resistencia extrema de corrupción que se afianza 

en contra de reformas y acciones judiciales. 

Una opinión acerca de la corrupción que no hemos incluido en este análisis, es la 

explicación del comportamiento corrupto, en términos de falta de moralidad. Esta es la 

idea común de que la corrupción entre los líderes nacionales es causada por una 

educación moral inadecuada dentro del marco familiar y de las escuelas. Por lo tanto, la 

mejor forma de combatir la corrupción es mejorar la educación moral. Mientras que no 

queremos sugerir que la cultura y educación moral no es importante, si creemos que la 

evidencia existente está abrumadoramente en contra de esta hipótesis en particular. Al 

contrario, parecería que la mayor parte del comportamiento corrupto es una 

consecuencia de deficiencias estructurales en el diseño del gobierno, a pesar de la 

educación moral. 

Un lamento memorable de uno de los participantes de NationLab, quien dijo que, 

“¡Nuestro sistema de empleo público podría corromper hasta a un santo!”, podría ser una 

exageración. Sin embargo creemos firmemente que el ciclo vicioso que se encuentra 

arraigado dentro de un sistema gubernamental puede llegar a apoderarse de un conjunto 

de funcionarios públicos de los más honestos, bien intencionados y bien entrenados. 

Una Teoría de la Corrupción Gubernamental 

La figura 1 (a continuación) ilustra de manera simplificada, uno de los ciclos 

propuestos auto-reafirmantes de retro-alimentación el cual, una vez iniciado podría llegar 

a perpetuar el comportamiento corrupto entre los funcionarios gubernamentales. Para 

explicar cómo funciona este modelo, primeramente examinaremos un ciclo sencillo en 

aislamiento, y posteriormente veremos los tres ciclos viciosos adicionales. Luego, los 

uniremos todos y consideraremos el comportamiento del sistema completo de ciclos 

viciosos entrelazados. Finalmente, de este sistema, inferiremos los puntos críticos de 

apalancamiento hacia el cual se deberá dirigir la reforma, si el sistema deberá será 

expiado de corrupción. 

Ciclo J: La Economía Informal 

Iniciamos con un círculo causal no complicado pero de auto-perpetuación que 

opera en muchos países. Este es el ciclo que pasa a través de las casillas rotuladas J, K, 

H y E en la Figura 1, lo cual en sí únicamente es una pequeña parte de todo el diagrama 

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Explicando la Corrupción

causal (Figura 5). Para distinguir este ciclo específico de los otros, nos referiremos a 

éste como el “Ciclo J.” En general, cada uno de los ciclos será identificado por la etiqueta 

de su variable más importante. 

Figura 1: Influencia de la economía informal en el proceso de corrupción. 

Cada país en el mundo tiene una economía informal, definida más o menos como 

aquella parte del total de la economía que no se registra con el gobierno y tampoco paga 

impuestos sobre ninguna transacción. Como porcentaje del total, las economías 

informales oscilan entre un mínimo estimado del 13% (en los Países Bajos) hasta un 

máximo del 100% en países cuyo gobierno nacional ha colapsado (como por ejemplo en 

Somalia). Por definición, mientras más grande la economía informal, más pequeña será 

la base tributaria por ventas e impuestos sobre la renta corporativos, y para impuestos 

sobre la renta individuales, que son retenidos por los empleadores. Por lo tanto, 

cualquier evento que incremente el tamaño de la economía informal (Casilla J en la 

Figura 1) causa una reducción en los ingresos para el gobierno nacional (Casilla K). A 

veces, los gobiernos intentan contrarrestar la pérdida de ingresos, al (a) incrementar los 

impuestos para la economía formal o incrementar los impuestos en las importaciones. 

Cualquiera de estas dos respuestas tiene la probabilidad de sacar a más negocios fuera 

de la economía formal. De cualquier forma, disminuye la cantidad total de dinero que 

está disponible para pagar los salarios gubernamentales (Casilla H). 

Cuando un gobierno sufre una reducción de fondos para pago de salarios, en ese 

caso tiene que reducir el número de puestos de trabajo o reducir los salarios. Este es el 

“momento de la verdad” para cualquier organización. Bajo circunstancias ideales, la 

organización tomará la oportunidad de mejorar la eficacia, eliminando trabajos 

marginales y redundantes, sin embargo, cuando un gobierno ya está plagado de 

personal corrupto o incompetente, en ese caso la respuesta oportuna podría ser pagar 

menos de los niveles salariales nominales (Casilla H). En la medida en que la 

remuneración actual cae a niveles por debajo de los aceptables, de la misma manera los 

funcionarios públicos tendrán aún menos incentivos para abstenerse de entrar en 

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Explicando la Corrupción

prácticas corruptas y el personal competente comenzará a dejar sus empleos en el 

gobierno (Casilla E). 

Finalmente, en la medida en que las empresas perciben que los impuestos y 

tarifas comerciales están sosteniendo un gobierno sumamente corrupto e incompetente, 

comenzarán a salirse de la economía formal y pasarán a formar parte de la economía 

informal (Casilla J), y aquellos que ya están en la economía informal estarán renuentes a 

formalizar sus operaciones. Este último paso cierra el círculo, a través de la Casilla J. 

Una vez iniciado este proceso, resulta sumamente difícil detenerlo. 

Para resumir, el ciclo vicioso, J Æ K Æ H Æ E Æ J describe los efectos de 

incrementos de la corrupción en la economía informal, a través del paso intermedio de 

menores ingresos para el gobierno. Estos efectos son auto-reafirmantes, o en otras 

palabras quiere decir que una vez comienza, continuará perpetuándose. 

Ciclo I: Acuerdos Internacionales 

Figura 2: Efecto de menos transparencia en negociaciones internacionales. 

Los países pobres muchas veces salen mal parados en las negociaciones con 

empresas multinacionales y en negociaciones bilaterales con naciones más poderosas. 

Pensamos que la corrupción es un factor probable dentro de este bajo rendimiento, 

siempre que las negociaciones se realicen sin transparencia. El mecanismo es muy 

sencillo y bien conocido: negociaciones a puerta cerrada (Casilla I) ofrecen extensas 

oportunidades para llegar a acuerdos secretos privados entre los participantes. 

Típicamente, estos acuerdos privados enriquecen a los negociadores de los países 

pobres, a cambio de concesiones que de otra manera jamás habrían sido aceptadas 

(Casilla L). 

La consecuencia directa de estas concesiones es que más de los beneficios 

económicos del acuerdo salen fuera del país, y menos se quedan dentro del país. Esto 

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Explicando la Corrupción

disminuye los beneficios para el país pobre y de alguna manera, directa o 

indirectamente, reduce los ingresos del gobierno (Casilla K). Igual que en el ejemplo 

anterior, esto resulta en una menor cantidad de fondos totales para salarios 

gubernamentales (Casilla H) y en última instancia, en un incremento en la incompetencia 

y corruptibilidad de todos los funcionarios públicos. Serían ellos los que con toda 

seguridad dejarían de insistir en cuanto a la transparencia en futuras negociaciones 

internacionales, y con ello, el ciclo continúa. 

Para resumir, el ciclo vicioso I Æ L Æ K Æ H Æ E Æ I describe el efecto que tiene 

una menor transparencia con respecto a negociaciones internacionales sobre 

corrupción, a través del paso intermedio de menores ingresos para el gobierno. 

Ciclo C: El Sistema de Justicia y la Seguridad Pública 

Cuando el sistema judicial de un país está comprometido por la corrupción e 

incompetencia (Casilla C), en ese caso las consecuencias son sumamente serias para 

todos los niveles y sectores de la sociedad. En particular, consideramos que un sistema 

jurídico incompetente permite que el crimen organizado avance. Entre las primeras 

señales en aparecer, son los incrementos en las ventas de drogas ilícitas, asuntos de 

protección y extorsión, secuestros para fines lucrativos y juegos de azar. El crimen 

organizado luego pasa a la industria de la construccióni

, apoyado por las ganancias 

provenientes de estos negocios ilegales, y posteriormente pasa a una serie de empresas 

que manejan un alto flujo de efectivo (Casilla F). Uno de los costos de los negocios 

ilícitos es un vasto soborno, para comprar protección de parte de las agencias de la ley y 

agencias reguladoras. Las metas iniciales de este patrón de soborno son la policía y la 

oficina del fiscal general, sin embargo al final casi todas las agencias del gobierno se ven 

afectadas (Casilla E). 

Figura 3: Influencia del sistema judicial en el proceso de corrupción. 

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Explicando la Corrupción

Cuando se nombran a los magistrados y jueces como parte del sistema de 

influencia política, entonces sus siguientes fallos en casos políticos, estarán sujetos a 

severos conflictos de interés (Casilla A). 

Para resumir, el ciclo vicioso C Æ F Æ E Æ C describe el efecto de disminuir la 

competencia del sistema judicial a través del paso intermedio de un mayor crimen 

organizado. El sistema de influencia (Casilla A) alimenta y mantiene el ciclo vicioso. 

La pobreza, discriminación étnica y emigración rural-urbana, juegan un papel 

concurrente sumamente importante dentro de este ciclo vicioso, al incrementar la 

delincuencia juvenil de manera sumamente dramática. Cuando los sistemas de justicia 

juvenil responden, enviando la mayor cantidad posible de jóvenes violentos a la cárcel, 

en ese caso, las mismas se convierten efectivamente, en universidades del crimen 

organizado. Cuál es la mejor manera de hacerle frente a este fenómeno va más allá del 

alcance de este documento. Sin embargo el primer paso es estar consciente que la 

cárcel no necesariamente es la mejor respuesta para la delincuencia juvenil. 

Ciclo A: Nombramientos Políticos 

De todos los ciclos viciosos propuestos que perpetúan la corrupción, este podría 

ser el más insidioso y el menos entendido, además el que tiene los efectos más 

trascendentales. También es uno de los ciclos más complejos. Por consiguiente, 

dejamos este para último. 

En los sistemas políticos de la mayoría de naciones, el presidente tiene el 

derecho de hacer nombramientos dentro de la rama ejecutiva, comenzando con las 

posiciones en el gabinete consideradas de confianza y posteriormente bajando muchos 

niveles muy dentro de la burocracia. En la mayoría de las naciones, el mero número de 

nombramientos excede la capacidad de manejo de cualquier presidente por lo tanto, el 

poder del nombramiento recae sobre el partido político del presidente (Casilla A). Sin 

embargo, los partidos políticos están sujetos a un menor grado de escrutinio y 

supervisión reguladora que el presidente, y por lo tanto las oportunidades surgen 

inevitablemente para que los líderes de los partidos soliciten pagos de los posibles 

aspirantes, a cambio de consideraciones favorables (Casilla B). 

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Explicando la Corrupción

Figura 4: Efectos del sistema de influencia política. 

Cuando las posibles personas a ser designadas tienen que pagar una suma de 

dinero a un partido político para obtener un empleo, en ese caso el proceso normal de 

contratación en base a competencia se baja y socava mucho. En muchos países los 

burócratas no solo pagan una “comisión” por obtener un nombramiento, sino que 

también deben de pagar un porcentaje de su salario durante todo el tiempo que dure el 

empleo. En otras palabras, para poder ser nombrado en un inicio, los futuros burócratas 

deben de comenzar por comprometer sus principios éticos. El porcentaje mensual que 

se paga al partido político es en su defecto, un impuesto improductivo sobre los salarios 

de todos los nombramientos políticos. Todo esto conduce a que la administración pública 

sea sumamente corrupta e incompetente (Casilla E) 

Media vez los partidos políticos comienzan a depender de los pagos que efectúan 

los designados por su empleo, surge la tentación de expandir el número de empleos 

adonde los partidos ejercen el control de los nombramientos. Una forma de hacer esto 

es mover los trabajos adicionales hacia el dominio de la influencia política (Casilla A), y 

de esa manera se corrompe el sistema aún más. Otra forma de hacerlo es a través de la 

legislatura. El partido en el poder puede expandir el tamaño de la administración pública 

a través de la promulgación de leyes para crear puestos adicionales de trabajo dentro de 

la administración pública (Casilla D). En casos extremos, estos trabajos adicionales son 

trabajos fantasma o en otras palabras, el tenedor de la posición jamás necesita 

presentarse para realizar sus funciones. 

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Explicando la Corrupción

Figura 5: Diagrama completo del proceso de corrupción. 

Para poder justificar el incremento de más puestos de trabajo dentro de la 

administración pública, la asamblea legislativa tiene que crear nuevas regulaciones, que 

serán administradas por estos nuevos trabajos (Casilla G) y nuevas sumas para apoyar 

estas regulaciones. Cada una de las regulaciones nuevas provee oportunidades 

adicionales para arrancar sobornos del público (Casilla E). Además, el incremento en la 

carga reguladora inhibe el cambio de las empresas, de la economía informal a la 

economía formal (Casilla J) y actúa como un impuesto contra-productivo sobre las 

empresas. 

Un Sistema para Entrelazar los Ciclos Viciosos 

Ahora vamos a retroceder por un momento y vamos a contemplar cómo es que 

estos cuatro ciclos viciosos se entrelazan y refuerzan entre sí. 

Primeramente, observamos la existencia de una círculo muy cerrado entre las 

Casillas A y B, que representa el sistema de control del partido sobre empleos en 

posiciones de influencia y el financiamiento de partidos políticos a través de sobornos de 

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Explicando la Corrupción

parte de los tenedores de los empleos. Debido a que este ciclo vicioso es tan cerrado y 

poderoso, y genera unas cantidades tan grandes de dinero de origen desconocido, es en 

sí la fuerza impulsora detrás de la corrupción de todo el gobierno. 

Segundo, mientras que este proceso medular corrompe directamente a la 

administración pública y socava las contrataciones y promociones por mérito, también 

impulsa el incremento constante de empleos no productivos o fantasma en la 

administración pública e indirectamente, impulsa el incremento no-controlado de nuevas 

regulaciones y cuotas impuestas por la legislatura sobre el público y la comunidad 

empresarial. 

Tercero, la asamblea legislativa, cuyos miembros están compuestos 

principalmente de miembros del partido político que controla la presidencia, se corrompe 

por la necesidad de promulgar leyes que apoyen y expandan el sistema de influencia. 

Cuarto, en la medida en que abogados incompetentes y corruptos dominan la 

oficina del fiscal general, de la misma manera es que el sistema judicial se corrompe. 

Una vez que la asamblea legislativa y el sistema judicial están comprometidos, no existe 

ninguna posibilidad para que el gobierno se arregle. Todos los contrapesos internos han 

sido considerados ineficaces y todo el gobierno se convierte en un poco más que un 

sistema para el empleo y enriquecimiento de la elite política. 

Puntos de Apalancamiento para la Reforma y Corrección 

Cuando todas las ramas del gobierno ya están comprometidas por la corrupción e 

incompetencia, entonces se deberá de romper cada uno de los ciclos viciosos 

propuestos, de manera más o menos simultánea. Simplemente con romper un ciclo 

mientras se dejan los otros intactos es un ejercicio inútil. Para hacer las cosas aún más 

difíciles, cada ciclo podrá ser roto únicamente al aplicar el enfoque táctico correcto y 

esos planteamientos difieren, dependiendo del ciclo. No existe una táctica única que 

funciona para cualquier ciclo. 

Igual que antes, presentaremos tácticas primeramente para el ciclo más fácil, 

progresando en la escala de la dificultad hasta llegar al ciclo más complejo. 

Rompiendo el Ciclo de la Economía Informal 

El primer paso para romper este ciclo es a través de un ataque directo sobre los 

trabajos en exceso y los trabajos fantasma en la administración pública y sobre las 

regulaciones y cuotas cuyo único propósito es proveerles a los funcionarios públicos la 

oportunidad de obtener sobornos del público y de las comunidades empresariales. 

Comparado con otros tipos de reformas, se puede hacer un caso a favor de esta reforma 

sin dificultad, a través de los medios de comunicación. Todo el mundo odia a los 

burócratas que tienen demasiado poder, especialmente a los pequeños empresarios, por 

lo tanto esto probablemente sería una reforma popular. Los bancos internacionales y 

países donantes podrían ayudar, insistiendo en reformas reguladoras que siguen los 

estándares internacionales ampliamente aceptados. 

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Explicando la Corrupción

El segundo punto es quitar todas las inútiles barreras legales y reguladoras del 

proceso de formalización de las empresas e industrias de todos los tamaños. Este 

esfuerzo deberá ser acompañado por un programa de incentivos fiscales para que 

pueda haber una formalización rápida. 

Una vez que se haya iniciado el proceso de racionalizar las regulaciones, el ciclo 

se convertirá lentamente en un “ciclo virtuoso.” Más empresas encontrarán motivos para 

pasar a formar parte de la economía formal, lo que a su vez incrementará los ingresos 

gubernamentales y a cambio hará que mejoren los salarios. Poco a poco a lo largo de 

muchos años, es probable que incremente la competencia general de la administración 

pública – pero únicamente si se rompen otros ciclos viciosos. 

Mejorando la Transparencia de las Negociaciones 

Igual que con el Ciclo de la Economía Informal, el romper el Ciclo de la 

Transparencia de las Negociaciones requiere de protestas de parte de la gente a favor 

de las reformas, y de una vigorosa campaña de educación pública de parte de los 

medios de comunicación. Sin embargo, para este ciclo es absolutamente esencial que 

participen los entes internacionales, haciendo presión sobre las empresas 

multinacionales para que se abstengan de realizar negociaciones a puerta cerrada, junto 

con los acuerdos privados asociados, mordidas, sobornos y coimas. Sin la presión 

internacional sobre las empresas multinacionales, la probabilidad de romper ese ciclo es 

muy baja. 

Por el otro lado, los beneficios económicos para una nación, y que mejore su 

capacidad de realizar negociaciones transparentes son muy altos y dichos beneficios 

llegan rápidamente. Esto se debe a la mera magnitud de la típica lesión sobre los 

interese nacionales que implican las negociaciones imperfectas. No es del todo raro que 

una lesión de ese tipo exceda $200 millones en una sola ocasión, y una lesión de esa 

magnitud es un golpe impactante para la economía de cualquier país en desarrollo. Es 

aleccionador darse cuenta que cada año hay muchas naciones que sufren golpes por lo 

menos de esta magnitud. 

Sistemas de Justicia y Seguridad Pública 

Diferente al resto de la administración pública, el sistema de justicia deberá 

limpiarse de arriba hacia abajo. Esto es cierto no solamente para el sistema judicial, sino 

que también para los militares y cualquier otro sistema de “mando” adonde las altas 

esferas ejercen un poder y autoridad extraordinaria sobre las esferas más bajas. En 

sistemas de esta naturaleza, si las altas esferas son corruptas, entonces resulta 

infructuoso reemplazar a los empleados corruptos por personas honestas: los nuevos 

empleados rápidamente enfrentarán situaciones adonde su única alternativa será apoyar 

a los jefes superiores corruptos o dejar su empleo. 

Si la corte más alta de una nación es corrupta, ¿cómo pueden proceder las 

reformas judiciales? Una contestación sería haciendo uso de las jurisdicciones y 

agrupaciones internacionales a la cual pertenece la nación. Por ejemplo, por veces la 

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Explicando la Corrupción

Mancomunidad de Naciones ha servido este propósito de manera ad hoc para las 

naciones miembros. La Corte Criminal Internacional ubicada en La Haya es otra 

posibilidad. La OEA y ASEAN aún no han establecido agencias para ofrecer tales 

servicios, sin embargo en el futuro cercano pueda que exista este paso. 

Otra contestación podría ser confiar en alguna otra corte especial, con fiscales 

especiales y poder extraordinario (aunque sea temporal). Una corte especial de esta 

naturaleza deberá tener una vida claramente definida, poderes claramente delimitados y 

metas precisamente identificadas, para poder ganarse el apoyo del público para una 

medida así. La oportunidad de establecer una reforma a este nivel, no se presenta con 

mucha frecuencia; por ejemplo inmediatamente después de la conclusión de una guerra 

civil, o después de un enorme escándalo de corrupción. Igual que con otros tipos de 

reformas, una campaña de los medios de comunicación oportuna e integral es 

absolutamente crítica. Los reformadores únicamente deberán tomar acción cuando se 

presente una buena oportunidad, y en el caso de que no hubiere una oportunidad en 

vista, en ese caso deberían de trabajar para educar al público y en desarrollar la 

voluntad de la gente para que cuando llegue el momento, apoyen las medidas drásticas. 

Las agencias internacionales de justicia pueden ayudar proporcionando modelos 

de matrices para legislaciones, procedimientos y mentores para cortes especiales, 

además de presionar a los líderes políticos clave en momentos críticos. Sin embargo, sin 

la voluntad de las personas, este tipo de asistencia generalmente es ineficaz. 

Una vez se haya encaminado el proceso de reformas, éste debería de moverse 

sistemáticamente desde arriba del sistema judicial hacia abajo, nivel por nivel, teniendo 

cuidado de que a cada nivel se realice una investigación e interposición judicial muy 

minuciosa antes de proseguir al siguiente nivel inferior. Para este proceso, muchas 

veces una Comisión de la Verdadii es una herramienta invalorable para movilizar y 

activar la opinión pública, especialmente cuando es necesario, políticamente, para 

instituir una amplia amnistía para ciertos tipos de actos ilegales pasados por parte de la 

policía o de los militares. El papel de la Comisión de la Verdad es revelar qué tipos de 

delitos se cometieron, aún en ausencia de una interposición judicial. Es improbable que 

ocurra una reconciliación política como resultado de los efectos de graves violaciones de 

los derechos humanos, sin una Comisión de la Verdad. 

Reformando la Administración Pública 

La opinión del equipo de NationLab es que el más importante y efectivo objetivo 

de reforma, es el sistema de influencias, el sistema que le transmite poderes excesivos a 

los partidos políticos, sobre nombramientos dentro de la administración pública. Este 

sistema no se puede reformar en solo un año, ni tampoco en una sola administración 

presidencial, ni siquiera en una generación. Esto es absolutamente esencial que se 

entienda: la reforma a la administración pública es un proceso multi-generacional poco 

glamoroso, que tiene que ser iniciado por líderes políticos con visión de futuro, y que no 

pueden esperar ver los beneficios durante su vida. Esto requiere de los más altos niveles 

de visión estratégica y creativa de parte de los políticos y sus seguidores. 

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Explicando la Corrupción

Diferente a las reformas de las estructuras de mando (por ejemplo, la policía 

nacional y los militares), las reformas a la administración pública son más eficaces 

cuando se hacen de abajo hacia arriba. Existen razones políticas muy sólidas para esto: 

no se puede esperar que los partidos políticos renuncien lentamente a su principal fuente 

de ingresos y de poder. Se puede esperar que se resistan a cada intento de reformar el 

sistema de influencias, a menos que las reformas estén presentadas de tal manera que 

el impacto de cualquier paso del proceso de reformas únicamente tenga pequeños 

efectos sobre el financiamiento. 

Históricamente, las reformas a la administración pública inician con el 

establecimiento de una agencia especial que en última instancia tendrá el poder único 

para contratar y promover a empleados públicos dentro de la administración pública, y 

para poner fin a su servicio por causa justificada. Sin embargo, al principio a esta 

agencia especial únicamente se le da poder sobre sus propios empleados y aquellos en 

los niveles más bajos de empleo gubernamental. La característica esencial de esta 

agencia especial – la característica, que si es violada, arruinará toda la iniciativa de 

reformas— es que los empleados dentro de su ámbito estén totalmente protegidos de 

interferencia política, con respecto a la contratación, promoción, y despidos. Este poder 

deberá ser supervisado por un comité especial de la asamblea legislativa, escogido por 

su integridad y aplicado por un sistema especial de cortes y paneles de audiencia, 

recientemente establecidos para este propósito. 

Media vez se haya establecido este tipo de sistema, entonces los presidentes 

sucesores podrán expandir su ámbito gradualmente, paso por paso sobre la jerarquía de 

los empleos en el sector público. En los Estados Unidos, este proceso inició con la Ley 

Pendleton de 1883 y continuó hasta 1980; en otras palabras, fue un proceso que requirió 

de casi un siglo. El proceso en los Estados Unidos, comparado con las naciones 

europeas, aún no está completo y de hecho ha estado experimentando durante los 

últimos veinte años, un retroceso bajo los dos partidos políticos. 

Resumen 

La teoría de corrupción que proponemos en este ensayo, surgió durante el curso 

de intensas interacciones durante los seminarios y ejercicios de estrategia nacional, que 

se llevaron a cabo en ocho países en América Latina. Sería imposible agradecerle a 

cada uno de los individuos involucrados; en lugar de esto, a continuación hacemos 

mención de cada una de las instituciones cuyos asesores y cursantes han participado en 

el proyecto NationLab y a quienes les extendemos nuestra sincera gratitud y aprecio: 

• Bolivia: Escuela de Altos Estudios Nacionales. 

• La República Dominicana: Escuela Graduada de Altos Estudios. 

• Ecuador: Instituto de Altos Estudios Nacionales. 

• El Salvador: Colegio de Altos Estudios Estratégicos. 

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Explicando la Corrupción

• Honduras: Colegio de Defensa Nacional. 

• Paraguay: Instituto de Altos Estudios Estratégicos. 

• Perú: Centro de Altos Estudios Nacionales. 

• Uruguay: Centro de Altos Estudios Nacionales. 

• OEA: Colegio Interamericano de Defensa, Washington, DC. 

Basados en lo que hemos aprendido y visto durante estos ocho años de 

ejercicios y seminarios de estrategia nacional, así como en la teoría de corrupción que 

ha evolucionado de estos ejercicios, creemos que estas son las lecciones importantes: 

1. Las gestiones anti-corrupción que están enfocadas puramente en la educación 

moral y ética, están condenadas al fracaso. La ética no es suficiente cuando el diseño 

del sistema gubernamental en sí crea incentivos poderosos y de auto-perpetuación para 

la corrupción. 

2. Las gestiones anti-corrupción que sencillamente incrementan las penas 

criminales por corrupción, son igualmente infructuosas por el mismo motivo. Aún la pena 

de muerte (como se implementa en China, por ejemplo) no es suficiente como para 

revertir la corrupción sistémica. 

3. Invariablemente, la corrupción e incompetencia en el gobierno siempre van de la 

mano; uno no puede estar separado de lo otro, ni tampoco deberán de ser considerados 

como problemas distintos. 

4. El sistema de designación de empleos gubernamentales a través de influencias 

políticas, administrado por el partido político que controla la presidencia, es el ciclo 

vicioso más poderoso que contribuye a la corrupción pública. Sin embargo, no es el 

único ciclo vicioso y no puede ser abordado de manera aislada de los otros. 

5. Existen por lo menos tres ciclos viciosos adicionales que perpetúan la 

corrupción. Para describir estos en términos de las variables críticas de cada uno, los 

enumeramos a continuación; la economía informal, los sistemas de justicia y seguridad 

pública, y los procedimientos para la conducción de negociaciones internacionales 

críticas. 

6. Los sistemas de justicia y seguridad pública deberán reformarse de arriba hacia 

abajo debido a que son jerarquías de mando. Usualmente, se necesitan cortes y fiscales 

especiales y a veces éstos tienen que venir de otros países. Se requiere tener una 

Comisión de la Verdad siempre que haya estado en efecto una amnistía, para ayudar a 

reconciliar las profundas heridas políticas. 

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7. Es crítico para la salud económica de una nación, el poder implementar una total 

transparencia en negociaciones internacionales. Los efectos beneficiosos serán rápidos 

y fuertes. 

8. Los empleos fantasma dentro de la administración pública deberán ser 

eliminados a la brevedad posible junto con todas las regulaciones y cuotas que proveen 

demasiadas oportunidades para la búsqueda de sobornos y chanchullos. A la misma 

vez, se deberán de simplificar los procedimientos para todas las empresas, para que 

puedan formar parte de la economía formal y teniendo cuidado de mitigar los fuertes 

efectos de los impuestos sobre empresas recién formadas. 

9. Para romper el poder del sistema de influencias, primero deberá de establecerse 

una comisión de la administración pública que tenga poderes incuestionables con 

respecto a la contratación, promoción y despido de un pequeño número de empleados 

públicos de bajo rango. Luego, durante el curso de muchas administraciones 

presidenciales, gradualmente incrementar el alcance de esta comisión, nivel por nivel, de 

abajo hacia arriba. Por último, la influencia política deberá detenerse al nivel de subasistente de ministros de gabinete. Todas las posiciones debajo de este rango deberán 

de estar protegidas total y permanentemente de cualquier interferencia política. 

Notas 

 

i

www.transparency.org/global_priorities/public_contracting/key_sectors/construction_and_engineeri

ng . 

ii Más información: http://www.truthcommission.org . 
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

Military Aid and Violence Against Civilians in

Civil Wars

Sergio Koc-Menard

Sergio Koc-Menard currently participates in a

management development program of the Canadian

Federal Public Service. He holds a M.A. in

International Affairs from the Norman Paterson

School of International Affairs, Carleton University.

His most recent English-speaking publications are:

“Fragmented Sovereignty: Why Sendero

Luminoso consolidated in some regions of Peru

but not in others,” Studies in Conflict and

Terrorism, 30, no. 2 (2007): 173 – 206.

“Switching from indiscriminate to selective

violence: The case of the Peruvian military

(1980-1995),” Civil Wars, 8, no. 3–4 (2006):

332–354.

“Australia’s Intelligence and Passenger

Assessment Programs,” International Journal of

Intelligence and CounterIntelligence, 19, no. 2

(2006): 218-236.

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Military Aid and Violence Against Civilians in Civil 

Wars 

Sergio Koc-Menard 

Canadian Federal Public Service

Introduction 

This essay examines the impact of military assistance on the levels of violence 

against civilians during civil wars. The focus is on the attacks perpetrated by 

governments, not by rebels. It is assumed that governments target civilians because they 

believe that this tactic increases their opportunities to defeat the insurgency. Jean-Paul 

Azam and Anke Hoeffler have used this rationalist assumption to model the impact of 

foreign aid on civil war violence.1

 They claim that outside funding will raise the levels of 

counterinsurgent brutality. Their argument does not distinguish between forms of foreign 

assistance: it refers both to development and military aid. 

In this essay, I claim that the relationship between foreign aid and state brutality is 

more complex than Azam and Hoeffler suggest. The authors have found that 

development aid is positively related to the level of state violence against noncombatants in African conflicts and they assume that this finding also reflects the impact 

of military assistance. Development and military aid, however, are very different forms of 

foreign assistance and evidence from El Salvador and Peru suggest that they may have 

different impacts on the dynamic of civil war. In these two countries, in effect, increased 

US military assistance did not lead to higher civilian casualties. 

The difference in impact of development and military aid is explained by two 

factors. First, development aid only increases the funding of brutal regimes, whereas 

military assistance can also induce them to abandon brutality. Second, while traditional 

military aid programmes have been driven almost exclusively by strategic concerns, the 

programmes implemented in Peru and El Salvador also incorporated human rights 

considerations. 

The essay is divided into four sections. The first section explains the rationale 

behind the assumption that regimes target civilians for strategic reasons. The second 

section discusses the argument of Azam and Hoeffler, which is based upon such 

assumption. It also explores its applicability to the Peruvian and Salvadoran conflicts. The 

 

1

 Jean-Paul Azam and Anke Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?” 

Journal of Peace Research 39, no. 4 (2002): 461–485. 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

third and fourth sections explain why the argument of Azam and Hoeffler may hold true 

for development aid, but not for military assistance. 

1. The Logic of Targeting Civilians 

In every civil war the civilian population suffers high economic and social costs, 

but in many conflicts civilians are also the object of direct attacks. Rationalist 

explanations of civil war violence suggest that the targeting of civilians functions as a 

military tactic.2

 The intuition is that this form of wartime violence is too pervasive, too 

recurrent and apparently too premeditated for it not to be part of a larger military policy. 

The terrorizing of civilians, however, is not typically an end in itself either. That is, warring 

parties do not perpetrate these actions because their goal is to destroy the lives and 

livelihoods of civilians per se. Instead, they seem to perpetrate these actions because of 

strategic considerations: they believe that the practice of terror increases the chances of 

prevailing in the conflict. 

From a rationalist perspective, regimes (and their security forces) are rational 

agents and the targeting of civilians is a rational behaviour. An actor is said to be 

(instrumentally) rational if it optimizes some goal under a set of constraints that limit the 

range of behaviours that can be carried out. These constraints point to limits imposed by 

human and material resources, legal regulations, and institutional norms.3

 Some people 

might object to the use of rational choice assumptions to study the terrorizing of civilians. 

They could argue that those who engage in such behaviour have to be irrational or 

mentally ill, a hypothesis often advocated by the media. However, social scientists and 

human rights activists have disputed this portrayal. One recurrent argument is that if the 

perpetrators of such acts were “abnormal people, then there would simply be too many 

psychiatric patients recruited into regular and paramilitary units.”4

 

One should not forget that instrumental rationality is not defined by the objectives 

of an actor, but by the mode in which the actor pursues its objectives in the presence of 

constraints. This means that an actor may have intolerable goals (from the point of view 

of liberal democracies), but still be instrumentally rational if it efficiently uses the 

 

2

 Stathis Kalyvas, “Wanton and Senseless? The Logic of Massacres in Algeria,” Rationality and 

Society 11, no. 3 (1999): 243-285; “The logic of violence in civil war,” Paper presented at the first 

meeting of the Laboratory in Comparative Ethnic Processes (LiCEP), Duke University, Durham, 

USA, 21-23 April 2000; Benjamin Valentino, “Final Solutions: Causes of Mass-Killing and 

Genocide,” Security Studies 9, no. 3 (Spring 2000): 1-59; Benjamin Valentino, Paul Huth, and 

Dylan Balch-Lindsay, “Draining the Sea”: Mass Killing and Guerrilla Warfare,” International 

Organization 58 (Spring 2004): 375–407. 3

 Todd Sandler and Walter Enders, “Transnational Terrorism: An Economic Analysis,” In The 

Economic Impact of Terrorist Attacks, eds. H.W. Richardson, P. Gordon, and J.E. Moore II, 

forthcoming. 

4

 Inger Skjelsbæk, “Sexual Violence and War: Mapping Out a Complex Relationship,” European 

Journal of International Relations 7, no. 2 (June 2001): 213. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 70 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

resources at hand to reach its objectives and adapts effectively to changing 

circumstances.5

 

The assumption that regimes are instrumentally rational, however, does not lead 

necessarily to the conclusion that the targeting of civilians is itself rational. It is not 

uncommon for rational actors to carry out irrational actions now and then (though not all 

the time). After all, none is perfect; it is just human to make the wrong decisions. Thus, 

the question needs to be asked whether the terrorizing of civilians can be considered 

rational, that is, an effective means for overcoming an insurgency. Jeff Goodwin, for 

example, has suggested that it is not, at least if it is indiscriminate. The reason is that this 

form of violence (which may target any civilian, regardless of his or her allegiance) 

creates incentives for security-minded individuals to join the opposite side.6

 

There are other authors, however, who argue that violence against civilians may 

be effective. They follow Mao Tse-tung in his claim that the insurgents depends on the 

civilian population in the same way, and to the same extent, that the fish depends on the 

sea. Since the fish could not survive if one dried the sea, it follows that state forces can 

prevail in the conflict by removing from the insurgents the civilian cooperation they 

require to subsist and operate. This policy of “draining the sea” encourages the practice 

of collective punishment and scorched earth techniques.7

 The terrorizing of civilian 

induces the displacement of large segments of the civilian populations. This, in turn, 

makes it more difficult for the rebels to hide from state forces amidst the population and 

to obtain civilian cooperation. The result is a relative decline of their fighting efficiency, 

which limits their chances of survival.8

 

Stathis Kalyvas conciliates both perspectives by indicating that, even though 

indiscriminate terror may be counterproductive, as Goodwin argues, selective terror can 

be rational. This second form of violence, in effect, may permit to acquire and maintain 

civilian support (by increasing the costs of defection) and undermine the standing of the 

rebels (by relocating the populations that have defected), but without alienating securityminded civilians (because it will target only defectors, not collaborators).9

 

Azam and Hoeffler use the assumption that governments target civilians because 

of strategic reasons to model the impact of foreign aid on the levels of state terror during 

civil wars. They argue that an increase in the amounts of outside funding to such 

governments is likely to raise the levels of violence against civilians.10 The rationale is 

that foreign aid will increase the funding for the government. The additional funding, in 

 

5

 Todd Sandler, John Tschirhart and Jon Cauley, “A theoretical Analysis of Transnational 

Terrorism,” American Political Science Review 77, no. 1 (1983): 38. 6

 Jeff Goodwin, “The Limits of Repression: A Qualitative Comparative Analysis of 

Counterinsurgency,” Paper prepared for the conference on “Mobilization and Repression: What We 

Know and Where Should We Go From Here?,” University of Maryland, College Park, USA, 21-24 

June 2001, 24-25; Kalyvas, “The logic of violence in civil war,” 12. 

7

 Valentino, Huth, and Balch-Lindsay, “ ́Draining the Sea ́: Mass Killing and Guerrilla Warfare,” 385. 8

 Azam and Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?,” 461, 482. 9

 Kalyvas, “Wanton and Senseless? The Logic of Massacres in Algeria,” 251. 

10 Azam and Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?,” 482. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 71 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

turn, will induce the terror-seeking government to increase its attacks against civilians in 

the hope of enhancing its chances of prevailing in the conflict.11 The argument does not 

differentiate between forms of foreign assistance. It refers to development assistance as 

much as to military aid. The argument, therefore, suggest that military aid is positively 

related to the degree of terror against civilians in civil wars. 

2. From Africa to Latin America 

Azam and Hoeffler test the claim that foreign assistance has a positive impact on 

state brutality against African data. They measure the independent variable (level of 

foreign aid) using statistics of Official Development Assistance (ODA). The event under 

study (state violence against civilians) is measured using a proxy variable: the outflow of 

refugees. After controlling for possible confounding factors, Azam and Hoeffler found that 

ODA is positively related to the number of refugees in African countries affected by civil 

war. Although the empirical analysis only examines the relation between ODA and 

outflow of refugees, Azam and Hoeffler assume that the findings also reflect the relation 

between any kind of outside funding (which would include military aid) and any form of 

state violence against civilians during civil wars.12

Azam and Hoeffler’s assumption, however, is questionable. ODA and military aid 

are very different forms of aid. ODA has the promotion of social and economic 

development as its primary goal, and, for that reason, excludes the transfer of human and 

material resources for warfare purposes.13 Military assistance, by contrast, involves 

activities such as transmitting knowledge in defence management and military technical 

fields, organizing join military exercises for training purposes, and providing military 

hardware and other material aid.14 To be sure, both ODA and military assistance are 

likely to increase the funding for brutal regimes. ODA, however, does not target the 

armed forces. This means that it cannot induce them to abandon the tactics of terrorizing 

civilians. The additional funding only makes it easier for the armed forces to obtain the 

tools of cruelty and so encourages them to increase their raiding against civilians.15

Military assistance, on the contrary, does target the armed forces and so can induce 

them to adopt warfare tactics that enhance the security of civilians. 

Evidence from El Salvador and Peru suggest that increased military assistance 

does not necessarily lead to higher civilian casualties and, under some circumstances, 

may have an opposite effect. Both countries experienced civil internal conflicts during the 

1980s and early 1990s. The Salvadoran conflict was fought between the conservative 

government and the Frente Farabundo Marti para la Liberacion Nacional, a coalition of 

five insurgent organizations. In Peru, the government confronted two rebel groups: the 

 

11 Azam and Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?,” 463. 12 Azam and Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?,” 463, 480, 481-

82. 

13 OECD/DAC, Helping Prevent Violent Conflict (Paris, 2001), 40. 14 Andrew Cottey and Anthony Forster, “Reshaping Defence Diplomacy: New Roles for Military 

Cooperation and Assistance,” The Adelphi Papers 365, no. 1 (April 2004), 7, 10. 15 Azam and Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?” 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 72 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

Partido Comunista del Perú en el Sendero Luminoso de José Carlos Mariátegui (PCPSL) and the Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA). In both countries, the 

armed forces implemented a counterinsurgent approach that permitted, if not 

encouraged, systematic attacks against civilians. In El Salvador, the strategy of “draining 

the sea” also included the indiscriminate use of paramilitary death squads.16 The United 

States provided military assistance to both countries thorough the 1980s and early 

1990s—though the level of military aid to El Salvador was considerably higher than the 

level of aid to Peru. Contrary to what Azam and Hoeffler would have predicted, however, 

the aid package did not always have a positive relationship to the level of state brutality. 

Tables 1 and 2 compare the levels of US military aid against the level of state 

brutality in El Salvador and Peru during the 1980s and early 1990s. Military aid is 

measured in terms of millions of dollars. The level of brutality, in turn, is measured using 

a proxy: war-related casualties. Two assumptions are made. The first is that, in El 

Salvador as well as in Peru, the major part of such casualties consisted of civilians. The 

sources on war-related casualties for Peru distinguish among perpetrators. The analysis, 

therefore, focuses on casualties produced by state agents. The sources for El Salvador, 

however, do not make such distinction. So the second assumption, which is that most of 

the war-related casualties in El Salvador were the responsibility of state forces. 

TABLE 1: US aid and war-related deaths in to Peru (1979-1996) 

Year Military Aid (US 

millions) 

People killed or 

disappeared by state 

forces 

1980 3.3 6 

1981 4.3 9 

1982 5.0 148 

1983 4.6 990 

1984 10.7 1728 

1985 8.7 585 

1986 0.6 344 

1987 0.1 274 

 

16 Geoff Thale, “Incentives and the Salvadoran Peace Process,” In The price of peace: incentives 

and international conflict prevention, ed. David Cortright (New York: Carnegie Commission on 

Preventing Deadly Conflict 1997), 184-85; Elisabeth Jean Wood, Insurgent Collective Action and 

Civil War in El Salvador (Cambridge University Press, 2003), 26. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 73 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

1988 0.4 400 

1989 3.0 663 

1990 1.1 602 

1991 6.3 483 

1992 0.1 574 

1993 0.0 174 

1994 0.0 109 

1995 0.3 50 

1996 2.1 50 

Sources: USAID, US Overseas Loans and Grants Online (Washington D.C., 2004); Comisión de la 

Verdad y Reconciliación del Perú, Informe Final (Lima, 2003). 

In Peru, foreign aid was positively related to state brutality during the 1980s, but 

the relation became negative in the early 1990s. The Peruvian armed forces did not 

intervene in the conflict until December 1982. US military aid, therefore, could only have 

had an impact after that date. From 1983 to 1990, the level of military assistance was 

positively related to the number of people killed or “disappeared” by state agents. The 

situation changed in the early 1990s, however. From 1990 to 1991, US military aid 

increased by more than 500%, while the number of killings and disappearances 

decreased by around 20%. From 1991 to 1992, military assistance decreased by almost 

100%, but the number of victims increased by 18%. 

TABLE 2: US aid and war-related deaths in El Salvador (1980-1991) 

Year Military Aid (US War-related deaths 

millions) 

Minimum Maximum 

1980 6.0 16,415 19,457 

1981 35.5 8,344 18,585 

1982 82.0 7,469 14,924 

1983 81.3 8,167 12,361 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 74 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

1984 196.6 3,399 3,339 

1985 136.3 1,980 3,992 

1986 121.8 2,663 3,393 

1987 111.5 2,937 3,102 

1988 81.5 1,795 3,725 

1989 81.4 1,628 6,354 

1990 81.1 2,339 2,339 

1991 66.9 1,992 1,992 

Sources: USAID, US Overseas Loans and Grants (Washington D.C., 2004); Mitchell Seligson and 

Vincent McElhinny, “Low-Intensity Warfare, High-Intensity Death: The Demographic Impact of the 

Wars in El Salvador and Nicaragua,” Canadian Journal of Latin American and Caribbean Studies, 

21 (1996): 211-241.

In El Salvador, the prediction of Azam and Hoeffler performed even worse. During 

the first half of the 1980s, the level of US military aid was negatively related to the 

number war-related casualties. From 1983 to 1984, military assistance more than 

doubled while the number war-related casualties dropped by far more than a half. From 

1984 to 1990, both the level of US military aid and the number of war-related casualties 

declined. The dynamic of the first years of the conflict, however, suggests that the former 

cannot explain the latter. In fact, as Elisabeth Jean Wood and others have suggested, US 

military aid seem to have contributed to the decline of state-sponsored violence.17

3. Development Assistance and Military Aid 

But, how exactly do military aid programmes induce a regime to abandon the 

tactic of targeting civilians? The answer to this question varies depending on whether the 

violence is indiscriminate (and counterproductive) or discriminate (and rational). 

It has been assumed that the terror-seeking regime is an actor that behaves 

according to rationalist assumptions. If it engages in indiscriminate violence, therefore, a 

puzzle arises: why does a rational actor carry out an irrational behaviour? 

Often, the reason is that governments in general, and military organizations in 

particular, do not tend to evaluate their policies or the rationale behind them. 

Organizations discourage self-assessment for two main reasons. First, it tends to 

promote innovation and change, and so it represents a threat to the position and relative 

power of top officials. Second, it may obstruct the implementation of policies. Indeed, 

 

17 Wood, Insurgent Collective Action and Civil War in El Salvador,” 9. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 75 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

government policies cannot be effectively executed if there is undue institutional 

resistance. Bureaucracies may punish evaluation by means of disciplinary procedures 

and purges. Disciplinary procedures aim to “reform” evaluators, that is, to induce them 

toward conformism, and may include measures such as notes of reprehension and fines. 

Purges in contrast, aim to replace evaluators by conformists. In authoritarian regimes, 

they may also involve the physical elimination of those purged. This failure to selfevaluate obstructs organizational learning and allows ineffective doctrines to flourish and 

dominate military thinking.18

Military aid programmes can change this situation by providing training to potential 

evaluators and strengthening their position within the organization. Learned and powerful 

evaluators, in turn, may permit to reveal the factual inaccuracies, logical inconsistencies, 

or disguised costs of acting on the implications of existing doctrines. This process should 

foster organizational learning and the abandonment of counterinsurgency tactics that, as 

indiscriminate terror, tend to be counterproductive. The US programme of military 

assistance to El Salvador illustrates this dynamic. The provision of financial resources 

and military equipment gave the United States significant leverage over the Salvadoran 

armed forces. In practical terms, this means that the US government acquired the 

capacity to strengthen friendly individuals and groups, as well as to weaken those who 

were hostile to its priorities. The United States exploited this power for persuading the 

Salvadoran military to evaluate and replace its policy of indiscriminate terror.19

It should be noticed that the process of organizational learning can produce one of 

two outcomes. In the best-case scenario, it leads to the adoption of military tactics that do 

not involve targeting civilians at all. Nevertheless, it can also produce a shift from 

indiscriminate to selective violence against civilians. If this second scenario takes place, 

the following problem arises: how can military aid induce a rational regime to abandon a 

rational tactic? 

The answer can be found in the economic concept of substitution. Governments 

confronting insurgencies must choose between different counterinsurgent tactics while 

being constrained by resources. For the purposes of our discussion, the tactics can be 

divided into those that involve targeting civilians (also know as iron-fist techniques) and 

those that seek to win the “hearts” and “minds” of the civilian population. Substitution 

possibilities between the two types of tactics exist if both produce the same basic effect 

(for example, the reduction of rebel activities) in varying amounts.20 It is assumed here 

that substitution possibilities of this kind do exist. 

Military assistance can induce rational regimes to abandon the policy of selective 

terror by producing a substitution effect. The aid programme may for example train their 

security forces in counterinsurgent tactics designed to win the “hearts” and “minds” of 

civilians. It can also provide the financial resources and military equipment that is 

 

18 Stephen Van Evera, “Why States Believe Foolish Ideas: Non-Self-Evaluation by Government 

and Society,” work in progress, 4-5, 9. 

19 Thale, “Incentives and the Salvadoran Peace Process,” 187. 20 Sandler and Enders, “Transnational Terrorism: An Economic Analysis.” 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 76 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

necessary to adequately implement such techniques. The transfer of expertise and 

hardware, if it takes place, will decrease the relative price of tactics that protect civilians, 

and by so doing, it will increase the relative price of iron-fist techniques. This change in 

prices, in turn, may induce a rational regime to substitute the policy of killing civilians for 

more constructive military tactics. 

4. Military Assistance and Human Rights 

The difference between ODA and military aid, however, is not enough for 

explaining why the former is positively related to the levels of state violence against 

civilians in Africa and the later had the reverse impact on Peru (during the early 1990s) 

and El Salvador (during the first half of the 1980s). It is not hard to find historical cases 

where military aid programmes made it easier for terror-seeking regimes to obtain the 

tools of abuse and so encouraged them to increase their attacks against civilians. The 

question is thus: why were things different in Peru and El Salvador? The main reason is, I 

believe, that while traditional military aid programmes have been driven exclusively by 

strategic interests, the programmes implemented in Peru and El Salvador also 

incorporated human rights considerations. 

Historically, military assistance has been part of a realpolitik, balance-of-power 

approach to international politics. Governments supplied military aid to foreign armed 

forces in order to advance narrowly-defined national interests, counteract or deter 

adversaries, protect spheres of influence or help allied regimes to manage internal 

threats, among others reasons. Military collaboration between the European colonial 

powers and their overseas territories reflected this approach, as did the foreign policies of 

the United States and the Soviet Union during most of the Cold War.21 The result was 

that these programmes provided training and supplied equipment designed to enhance 

the operational competence of the security apparatus with no concern for human rights or 

the protection of civilians. Since the 1990s, however, some Western countries have 

begun to use military aid as a means of pursuing non-traditional objectives. These 

include, thought are not restricted to, fostering cooperation with former or potential 

adversaries, promoting civil-democratic control of the armed forces, and supporting 

partner countries in acquiring or strengthening the capacity to undertake crisismanagement operations.22

In the US programme of military assistance to Peru and El Salvador, traditional 

and non-traditional objectives coexisted, and there were tensions between the two. The 

United States provided assistance to Peru to offset the influence that the Soviet Union 

had on the armed forces. During the 1970s and the 1980s, in effect, Peru was the second 

largest recipient of Soviet aid in Latin America. In El Salvador, the United States 

intervened to prevent the emergence of hostile, left-wing government within its traditional 

 

21 Cottey and Forster, “Reshaping Defence Diplomacy: New Roles for Military Cooperation and 

Assistance,” 6-8. 

22 Cottey and Forster, “Reshaping Defence Diplomacy: New Roles for Military Cooperation and 

Assistance,” 6-8. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 77 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

sphere of influence.23 In both countries, however, improving the human rights 

performance of the military was also an explicit US objective.24 

This being said, it should be noticed that even if military assistance programmes 

emphasize humanitarian concerns, they may fail to induce the target government to 

substitute completely the tactic of terrorizing civilians. The provision of military assistance 

is a strategic process, which means that the response of the recipient matters for the final 

outcome. The analysis, therefore, should focus not only on the priorities or behaviour of 

the donor, but also on how the recipient perceive and react to the knowledge and 

commodities offered. Even though major international actors such as the United Nations, 

the United States and the European Union often influence national policymaking in 

conflict-prone regions, there are cases in which they fail to have any impact. 

Governments facing insurgencies value their independence, as most organizations do, 

and so tend to resist the pressure of outsiders. Resistance is likely to be strong if there is 

an organizational consensus that terror and indiscriminate destruction are necessary 

evils. 

In Peru and El Salvador, the military was relatively united in not worrying about 

human rights issues and consenting to illegal forms of warfare.25 This is part of the 

reason why the US programmes of military aid had positive but in the end limited effects. 

The Peruvian and Salvadoran militaries improved their human rights record in 

quantitative but not in qualitative terms. There was a quantitative improvement not only 

because the number of human rights abuses declined, but also because important 

sectors of the political community were no longer considered legitimate targets of 

counterinsurgent operations. The improvement, however, was not qualitative, in view of 

the fact that the armed forces continued to use terror techniques against those individuals 

and groups that it still considered directly involved in the insurgency.26

The US programme of military assistance, therefore, did not succeed in 

persuading the Salvadoran or the Peruvian armed forces to substitute completely the 

policy of counterinsurgent terror. But what is important to notice is that, in both cases, the 

provision of military aid did not have the destructive effect that Azam and Hoeffler would 

have predicted. Although US military assistance was positively related to the number of 

war-related casualties during the first decade of the Peruvian conflict, the relation 

became negative in the early 1990s. In El Salvador, in turn, the US aid programme 

appears to have been instrumental in the significant decline of state violence against 

civilians after 1983.27

 

23 Montgomery, Revolution in El Salvador: from civil strife to civil peace, 148. 24 Thale, “Incentives and the Salvadoran Peace Process,” 187. 25 Thale, “Incentives and the Salvadoran Peace Process,” 188. 26 CVR, Informe Final; Wood, Insurgent Collective Action and Civil War in El Salvador, 27-28; 

Human Rights Watch, El Salvador's decade of terror: human rights since the assassination of 

Archbishop Romero (New Haven: Yale University Press, 1991), 17-19. 27 Wood, Insurgent Collective Action and Civil War in El Salvador, 9. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 78 
Military Aid and Violence Against Civilians in Civil Wars

Policy Implications 

How should international actors respond to regimes that target civilians as a 

military tactic? The preceding analysis suggests two policy options. The first, advocated 

by Azam and Hoeffler, is to cut off any form of outside funding to them.28 The idea is to 

deprive brutal governments of the resources they require to fight an insurgency (and so 

to terrorize civilians). The second option is to launch a military aid programme that 

incorporates human rights considerations. The idea here is to induce terror-seeking 

governments to change their policies and adopt counterinsurgent tactics that enhance the 

security of civilians. 

The first policy proposal, however, has an important limitation: cutting off outside 

funding is reasonable only if the protection of civilians is considered more important than 

the fate of the regime. Azam and Hoeffler acknowledge this difficulty, but minimize its 

relevance. It is their view that in many contemporary conflicts, and particularly in those 

located in Africa, the fate of the government is not critical for most international actors.29

The problem with this argument is that there are still civil wars where the survival of the 

regime matters. Examples include Colombia and Indonesia. In these cases, the policy of 

suspending assistance is not appropriate. It seems more reasonable to implement the 

second policy option, that is, organize a military aid programme that would transfer the 

resources required to fight an insurgency without targeting civilians. 

 

28 Azam and Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?,” 461. 29 Azam and Hoeffler, “Violence Against Civilians in Civil Wars: Looting or Terror?,” 461. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 79 
ISSN: 1533-2535 Volume 7 No. 1 Spring 2007

Projeto de força e orçamento: planejar a Marinha do

Brasil

Carlos Wellington Leite de Almeida

Biografia

Carlos Wellington Leite de Almeida é Mestre em

Ciência Política pela Universidade de Brasília (UnB) e

pós-graduado em programação e análise financeira

pelo Instituto do Fundo Monetário Internacional

(IMF-Institute). Especialista em economia e

orçamento de defesa e planejamento e gestão de

recursos em defesa pelo Centro de Estudos

Hemisféricos de Defesa (CHDS). Oficial da reserva do

Corpo da Armada da Marinha, formado na Escola

Naval do Brasil, e ex-analista financeiro da Secretaria

do Tesouro Nacional (STN). Atualmente ocupa a

posição de Secretário de Controle Externo no Tribunal

de Contas da União (TCU), órgão federal de controle

externo da administração pública brasileira. Dedica-se

a estudos relativos a investimentos militares,

capacidades militares, fiscalização de recursos

públicos destinados ao setor defesa nacional e

transparência no setor defesa nacional. Participou de

vários seminários sobre o tema dos gastos militares,

no Brasil e no exterior. Possui diversos textos

publicados em revistas especializadas.

Biography

Carlos Wellington Leite de Almeida is MSc in

Political Sciences by the University of Brasília (UnB)

and graduated in financial analysis and programming

by the International Monetary Fund Institute (IMF-
Institute). He also graduated in defense economics and

budgeting and in defense planning and resource

management by the Center for Hemispheric Defense

Studies (CHDS). Retired naval officer, line corps, he

studied in the Escola Naval (Brazilian Naval

Academy), and is also a former financial analyst in the

National Treasury Secretariat (STN). Currently, He

has the position of Secretary of External Control in the

Tribunal de Contas da União (TCU), the Brazilian

Federal Court of Accounts, which supervises Brazilian

public administration as a whole. Mr. Leite de

Almeida focuses his studies on military investments,

military capabilities, supervision of public resources

destined to national defense and transparency and

accountability in the national defense sector. Has

participated in many conferences and seminars on

military expenditure. Has published many texts in

specialized magazines.

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2 of 2 1/8/20, 1:12 PM
Projeto de força e orçamento: planejar a 

Marinha do Brasil 

Carlos Wellington Leite de Almeida 

Tribunal de Contas da União, Brasil 

Introdução 

A adoção da metodologia de projeto de força impactaria positivamente a 

Marinha do Brasil ao suprir a lacuna relativa ao descompasso que se verifica entre o 

orçamento naval e as capacidades militares requeridas das forças navais brasileiras. 

A ausência de um projeto de força constitui-se, hoje, na maior debilidade da Marinha 

do Brasil, bem como das demais forças armadas e de todo o sistema de defesa do 

Brasil, o qual inclui instituições não-militares, como o Ministério de Defesa. A 

elaboração de um projeto de força é condição fundamental para a boa gestão dos 

recursos destinados ao setor defesa sendo que, sem ele, seguramente pode-se dizer 

que haverá desperdício e perda de foco. Sem o projeto de força, o planejamento do 

setor defesa estará fragilizado pela indefinição de capacidades militares requeridas, 

pela carência de adequada ferramenta de gestão e pela falta de objetivos claramente 

definidos. 

Ao longo do presente trabalho são apresentados os motivos para a 

identificação de tamanha importância no projeto de força. Em especial, é evidenciada 

a sua inevitável relação com a capacidade de gestão dos recursos humanos, 

financeiros e patrimoniais disponibilizados ao setor defesa do Brasil. Toda a 

argumentação converge para a conclusão de que, na ausência de um adequado 

projeto, não se poderá garantir o melhor uso possível dos recursos destinados à 

defesa nacional. 

A Marinha do Brasil é tomada como exemplo central. Entretanto, todas as 

conclusões e argumentações são possíveis de generalização para as demais forças 

armadas e, também, para as instituições civis que integram o sistema de defesa 

brasileiro. Em um primeiro momento, identificamos a importância do mar brasileiro e 

as dificuldades envolvidas no seu uso soberano, do ponto de vista das questões 

típicas da defesa nacional. Em seguida, são discutidas as características de um 

projeto de força. São apresentados conceitos essenciais ao entendimento dessa 

metodologia de planejamento, como as capacidades militares e a prognosticação. 

Ênfase especial é atribuída à identificação do que se chama ambiente de 

projeto de força, o qual deve ser marcado, sobretudo, pela transparência e pela 

elevação, ao grau máximo, da importância dos valores democráticos do Estado de 

Direito. Destacam-se, no debate proposto, a centralidade organizacional do 

Ministério da Defesa, ainda não atingida plenamente, e a ausência de prioridade hoje 

atribuída à elaboração de um projeto de força para as armas brasileiras. 
Projeto de força e orçamento

Depois, trata-se da Marinha do Brasil, em particular. Suas dificuldades são 

evidenciadas e relacionadas com a falta de um projeto de força. Os efeitos dessa 

ausência sobre o orçamento naval são discutidos de forma a alertar todos aqueles 

que se interessam pelas questões navais e de defesa em geral, que a solução dos 

problemas passa, necessariamente, pela instituição de uma adequada ferramenta de 

planejamento e gerenciamento, e, em especial, pela introdução de uma nova 

maneira de planejar. 

Projeto de força: conceito de emprego, capacidades militares, 

interoperabilidade 

Para que uma política de defesa possa funcionar adequadamente, atingindo 

seus propósitos ao menor custo possível, é essencial que tenha no projeto de força 

um instrumento racional e eficiente de planejamento. A sistemática de projeto de 

força conforma um sistema de conceitos que permitem identificar e relacionar as 

variáveis requeridas para a concepção do conjunto de capacidades antecipadas para 

o provimento da defesa e uma metodologia associada sobre a utilização desses 

conceitos1

. 

 O projeto de força é o elemento de conexão entre o efetivo desempenho das 

missões atribuídas à força armada e o orçamento necessário para conferir sustento 

às ações necessárias ao cumprimento dessas mesmas missões. Da mesma forma 

que o orçamento é o instrumento que viabiliza a concretização da política do país, o 

projeto de força é o instrumento que viabiliza a adequada elaboração do orçamento 

do setor defesa. Se é verdade que um orçamento mal dimensionado resulta na 

incapacidade de a força armada cumprir sua missão, também é verdadeiro que a 

ausência de um projeto de força resulta em má-aplicação de recursos, qualquer que 

seja o montante destinado. Ausente o projeto de força, mesmo as forças armadas 

mais bem sustentadas em termos orçamentário-financeiros estarão sujeitas a graves 

erros e ao desperdício. É, portanto, ferramenta essencial do planejamento 

estratégico-militar. 

 Para que compreendamos o projeto de força como poderoso instrumento de 

planejamento, devemo-nos remeter às noções de conceito de emprego, de 

capacidades militares, avaliação e prognosticação. A primeira noção, conceito de 

emprego, diz respeito ao modo de usar as forças armadas. A segunda, capacidades 

militares, refere-se aos elementos materiais das forças armadas. A avaliação referese à medida do bom (ou mau) funcionamento e a prognosticação remete-nos à idéia 

de previsão de resultados. Todas as noções são tratadas com o devido destaque na 

metodologia do projeto de força2

. 

 

1 RAZA, Salvador Ghelfi. Projeto de força: o elo ausente em reformas de defesa. Texto 

apresentado no REDES 2002 – Research and Education in Defense and Security Studies. 

Brasília, Brasil, 07 a 09 de agosto de 2002. 

2

 RAZA, Salvador. Marco conceptual para el analisis y la planificación de la seguridad y 

defensa. Texto apresentado na reunião de trabalho do Programa Relaciones Civiles-Militares. 

Cuaderno de Trabajo no 15. Asunción, Paraguay: CEPRO, 2001. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 81 
Projeto de força e orçamento

 Conceito de emprego é, de acordo com o Dr. Salvador Raza, professor da 

National Defense University, o modo pretendido de uso das forças, para que as 

queremos. Basicamente, ensina o especialista, quatro categorias possíveis se nos 

afiguram: neutralizar, coagir, dissuadir e combater. A pergunta respondida pelo 

conceito de emprego diz respeito às tarefas cujo cumprimento se exige das forças 

armadas. Percebe-se, claramente, na noção do conceito de emprego, a necessidade 

de antecipação mental e conversão de idéia em ação. Antecipação mental porque é 

necessário projetar-se mentalmente ao futuro e especular, com segurança, sobre as 

possíveis ameaças ao país, para, somente então, enquadrar o uso pretendido das 

forças armadas entre as categorias citadas. Conversão da idéia em ação porque a 

defesa, sendo o componente prático do binômio segurança-defesa, perde sentido se 

não transformada em elemento capaz de, realmente, atuar. 

 As capacidades militares, novamente esclarece Salvador Raza, são a 

habilidade potencial dos arranjos combinados de meios materiais, humanos, de 

informação e de organização executarem tarefas de defesa, segundo condições 

previamente especificadas, com uma determinada expectativa de sucesso3

. São 

capacidades projetadas para o atendimento das exigências do uso da força na 

consecução de objetivos de natureza política. 

A discussão sobre capacidades militares dá ensejo ao debate sobre a 

centralidade do elemento humano em todo esse processo de mudanças. Mais difícil 

do que garantir a existência de sistemas de armas e condições de uso e manutenção 

é garantir a existência de oficiais, soldados e civis efetivamente comprometidos com 

as capacidades definidas pelo projeto de força. São pessoas que concebem o 

sistema e é para o atendimento a necessidades essencialmente humanas 

(segurança, paz) que os sistemas de defesa se destinam. A tecnologia é tema crucial 

da guerra contemporânea, realidade sobre a qual não paira qualquer dúvida. 

Entretanto, nem mesmo a mais avançada tecnologia substitui a importância do 

homem. E, deste dissociado, qualquer sistema de defesa, com qualquer tecnologia, 

perde a razão de ser. São homens que vencem as guerras. Os sistemas de alta 

tecnologia são seus instrumentos. Essa centralidade do elemento humano é tomada 

em alta conta pela metodologia de projeto de força. 

A definição das capacidades militares requeridas pelo projeto de força deve 

considerar, também, a questão fundamental da interoperabilidade. Na guerra 

moderna, as forças armadas de qualquer país devem ter a expectativa necessária de 

atuação em conjunto, sendo dificilmente imaginável, hoje, a ação militar em teatros 

de operações puramente marítimos ou terrestres. Há que se garantir que o Exército, 

a Marinha e a Aeronáutica, ou, no caso interno da Marinha do Brasil, os seus 

componentes de superfície, submarinos, aéreos e terrestres, possam operar em 

conjunto4

. 

 

3

 RAZA, Salvador Ghelfi. Projeto de força: o elo ausente em reformas de defesa. Texto 

apresentado no REDES 2002 – Research and Education in Defense and Security Studies. 

Brasília, Brasil, 07 a 09 de agosto de 2002. 

4

 A necessidade de se garantir a interoperabilidade se faz sentir desde, pelo menos, a 

Segunda Guerra Mundial. Na análise que faz acerca da Marinha Italiana naquele conflito, o 

almirante francês Raymond de Belot é enfático ao garantir que muito do fracasso militar-naval 

que resultou para as forças peninsulares decorreu da ausência de adequada coordenação 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 82 
Projeto de força e orçamento

Essa interoperabilidade diz respeito aos armamentos empregados, aos 

equipamentos de comunicação, ao pessoal e à doutrina. No que se refere aos 

equipamentos de comunicação, por exemplo. Informações da National Defense 

University permitem avaliar que, quando as forças militares norte-americanas 

invadiram a pequena ilha caribenha de Granada, as características dos 

equipamentos de comunicação dificultaram o caráter conjunto do assalto anfíbio, 

operação que concretiza, por excelência a função estratégica da projeção do poder 

naval sobre terra. As forças de fuzileiros navais (Marines) não conseguiam 

estabelecer contato satisfatoriamente com as unidades do Exército, que, por sua 

vez, não se comunicavam eficazmente com os navios da Marinha e assim por 

diante5

. 

No que diz respeito ao equipamento militar, um projeto de força que 

contemple a Marinha, o Exército e a Aeronáutica deverá considerar, 

obrigatoriamente, a conveniência e a oportunidade de se estabelecer um sistema 

conjunto de aquisições. Não que a preocupação com a interoperabilidade deva levar, 

necessariamente, à estandarização ou padronização dos equipamentos, mas é 

fundamental garantir que eles possam contribuir positivamente para a ação conjunta 

das forças. Entretanto, muito se pode auferir com um sistema conjunto em termos de 

ganhos de escala nas aquisições, com conseqüente redução de custos, e de 

aperfeiçoamento dos sistemas logísticos. No Brasil, justifica-se fazer esforços em 

prol da redução das diferenças entre as munições de armas portáteis e de porte 

existentes nas forças. Muito se esperou (e se espera) do Ministério da Defesa, a 

esse respeito, e quase nenhum resultado significativo tem sido atingido. 

Entretanto, para que se garanta a interoperabilidade, é fundamental que se 

perceba a centralidade do elemento humano. Depende, fundamentalmente, do 

comprometimento dos recursos humanos envolvidos, a garantia de 

interoperabilidade. Faz-se necessário desenvolver, nos oficiais e praças, bem como 

nos civis que trabalham no setor defesa, a necessária mentalidade, bem como as 

capacidades técnicas e os conhecimentos necessários. Nos países centrais, nos 

quais as preocupações com a defesa nacional possuem estatura de verdadeiras 

políticas públicas, amplamente debatidas com a sociedade, diretamente ou por meio 

de seus representantes, existem centros acadêmicos militares voltados, 

precipuamente, para o desenvolvimento de temas ligados às operações conjuntas. 

No Brasil, esse esforço pelo comprometimento dos recursos humanos para 

com a nova e necessária mentalidade, bem como com a nova demanda de 

capacitação, está longe de ser adequado. Os intercâmbios que as forças armadas 

realizam, mandando oficiais cursarem formações de estado-maior nas instituições 

congêneres umas das outras não passam de paliativos, que apenas escondem sob o 

manto de uma aparente cooperação a falta de percepção do problema. No que se 

refere ao pessoal civil do Ministério da Defesa, a situação se mostra ainda mais 

dramática, pois praticamente não há quadro próprio e as funções de direção e 

 

entre os componentes de mar, terra e ar. BELOT, R. de. A guerra aeronaval no Mediterrâneo 

1939-1945. 2a edição. Traduzido por A. L. Porto e Albuquerque. Rio de Janeiro: Editora 

Record. Coleção “A História que vivemos”. 

5

 ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de. Controle Externo sobre a Defesa Nacional. Revista do 

Tribunal de Contas da União. Out/Dez de 2002, n. 94. Brasília: TCU, 2002. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 83 
Projeto de força e orçamento

assessoramento dos mais altos níveis são providas ao sabor das mudanças de 

comando político, sem qualquer garantia de continuidade quando da passagem de 

uma presidência à outra, ou de um ministro a outro. 

 A avaliação e a prognosticação, por fim, dizem respeito aos testes de nossas 

próprias hipóteses e à capacidade de previsão. Sem elas ficam perdidas as medidas 

de efetividade de nossas próprias ações e a capacidade de projetar cenários futuros 

para o emprego de nossas capacidades militares. Sem avaliação e prognosticação, 

pode-se dizer, resta inviabilizado qualquer planejamento do sistema de defesa. 

Ambiente de projeto de força: transparência, legalidade e legitimidade 

 A existência de uma defesa nacional não pode, sob pena de perda de sua 

própria razão de ser, dissociar-se do modelo de Estado ao qual se liga e cujos bens, 

valores e princípios se propõe, pela força das armas, a sustentar. Em especial, se o 

Estado em questão é fundado sobre pilares democráticos, a concepção da defesa 

nacional não se pode afastar da desejada transparência. Esta está na base dos 

Estados democraticamente constituídos e suas condicionantes, democraticamente 

aceitas e, até mesmo, incentivadas, salvo disposição constitucional-legal, não estão 

abertas à contestação, em especial por parte dos agentes públicos, que a esse 

conceito devem incondicional aderência. Clausewitz, com sua clássica definição de 

que a guerra é a continuação da política por outros meios, já denota o caráter crucial 

da análise aqui proposta: as armas são subordinadas à política e, como tal, os 

arranjos da defesa nacional são sujeitos ao modelo político do Estado, e não o 

contrário. Assim devem ser tratados, em uma democracia, todos os bens públicos. E 

a defesa constitui, por excelência, um desses bens. 

Não sem motivo, portanto, a Constituição Federal prevê, em seu artigo 37, o 

princípio da publicidade como um dos que deve orientar, regularmente, os atos de 

gestão pública6

. A lei da improbidade administrativa7, por sua vez, reforça o texto da 

Carta Magna, ao incluir, entre os atos passíveis de serem considerados como de 

improbidade, notadamente, aqueles que neguem publicidade a atos administrativos. 

Jaime Garcia Covarrubias, PhD e professor da National Defense University 

(NDU), inclui entre as missões da defesa nacional as capacidades de fazer frente 

tanto às tradicionais hipóteses de guerra quanto às novas ameaças (narcotráfico, 

terrorismo), aos compromissos estratégicos internacionais (participação em 

operações de paz) e aos requerimentos do desenvolvimento nacional8

. Se é 

 

6

 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 23a. ed. Brasília: Centro de 

Documentação e Informação da Câmara dos Deputados, 2004. Texto constitucional de 5 de 

outubro de 1988 com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de n° 1, de 

1992, a 43, de 2004, e pelas Emendas Constitucionais de Revisão de no 1 a 6, de 1994. 

7

 BRASIL. Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos 

agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego 

ou função da administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. 

8

 COVARRUBIAS, Jaime Garcia. Nuevos patrones de seguridad y emergência de alternativas 

de defensa. Palestra apresentada no Seminário avanzado de formulación de políticas y 

transformación en defensa. Assunção, Paraguai, 6 a 10 de setembro de 2004. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 84 
Projeto de força e orçamento

importante que o rol de missões da defesa, definido pelo pesquisador, inclua 

situações que antes seriam vistas como não-ortodoxas, mais importante é a 

conclusão à qual conduz, inevitavelmente, seu raciocínio: não é possível, para 

qualquer sistema de defesa, de qualquer país no mundo, fazer frente a todas as 

exigências contemporâneas. É, portanto, inescapável a obrigação dos líderes 

nacionais quanto à seleção de prioridades e ao preparo para seu atendimento. 

Frederico, o Grande, imperador da Prússia, considerado um dos grandes gênios 

militares da História mundial, já afirmava, sem rodeios que quem defende tudo, na 

verdade, não defende nada9

. 

 É nesse momento, da seleção das prioridades da defesa nacional e do 

preparo dos meios para o seu atendimento, que exsurge a importância do projeto de 

força. De sua adequada concepção resultará a efetiva capacidade da defesa 

nacional do país que o adota. E é necessário, para que o projeto de força se 

desenvolva adequadamente, que exista o que chamo de ambiente de projeto de 

força, cuja marca principal é a prevalência das noções de antecipação, transparência 

e legalidade. 

 A antecipação está na definição, mesmo, do que seja o projeto de força. 

Trata-se de uma metodologia de projeção de capacidades antecipadas, ou seja, 

concebe-se a força com foco no futuro e se estabelecem as capacidades que serão 

necessárias para atender aos requerimentos esperados. 

 A transparência, por sua vez, resulta da afirmação dos valores democráticos 

na concepção do Estado de Direito e da subordinação das armas à política. Está na 

base de toda a concepção do arcabouço institucional do governo que se diz do povo, 

pelo povo e para o povo. Sua inclusão entre os preceitos essenciais do projeto de 

força deixa clara a sintonia da metodologia proposta com a contemporaneidade 

política e com a democracia. Como decorrência desse respeito ao princípio da 

transparência democrática é que o projeto de força prima por gerar a sua própria 

legitimidade, a partir da ampla provocação dos setores interessados. Um projeto de 

força bem concebido é a coroação da democracia no que existe de mais importante 

no mundo da defesa: a sua capacidade combativa. À transparência une-se, por fim, 

a legalidade, uma vez que somente poderá ser considerado legitimamente concebido 

o projeto de força que surgir e crescer dentro dos parâmetros das leis do país que 

decide desenvolvê-lo. A transparência deve ser vista como ferramenta de eficiência, 

não como adversária da capacidade militar. 

 É inegável a centralidade institucional do Ministério da Defesa na concepção 

do projeto de força. Somente esse órgão, dotado de pessoal devidamente 

capacitado, e operando em nível organizacional superior ao das forças singulares, 

poderá conduzir a contento seu processo de elaboração. A atividade de projeto de 

 

9

 A estratégia de Frederico, O Grande, da Prússia, era marcada por dois traços essenciais: a 

ofensiva e a seletividade. Sempre que encarava uma nova situação, sua opção era pelo 

ataque. Mas esse ataque não era conduzido às cegas. Frederico, o Grande, selecionava 

cuidadosamente os pontos fracos do inimigo e utilizava-se, ao máximo, das vantagens do 

terreno, da manobra e da surpresa. Da mesma forma, selecionava suas próprias posições a 

defender. Suas lições ficaram eternizadas em seu livro The instruction of Frederick the Great 

for His Generals, publicado em 1747. LANNING, Michael Lee. The military 100: a ranking of 

the most influential military leaders of all time. New Jersey: Citadel Press Book, 1996. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 85 
Projeto de força e orçamento

forças, de acordo com Proença Jr. e Diniz10, pressupõe a sua condução por uma 

instância superior a cada uma das forças. Essa instância deverá propor as diretrizes 

básicas do projeto, o que inclui a definição de quanto do orçamento consolidado 

caberia a cada força e quais as concepções de emprego previstas, em especial, as 

concepções de emprego conjunto das forças. No Brasil, o Ministério da Defesa 

desponta como natural instância para esse fim. E esse projeto integrado deveria 

constituir-se em uma prioridade de ação. 

 Mário César Flores, almirante-de-esquadra e ex-ministro da Marinha, reclama 

da ausência de um projeto adequado para as forças armadas brasileiras. Opina o 

renomado oficial que, na implementação do preparo das forças armadas, são 

fundamentais a tecnologia (sem a qual ocorre o gradual desarme por obsolescência), 

a mobilidade estratégica e tática, a capacidade de pronta resposta, a integração das 

forças e a profissionalização coerente com a complexidade e a requerida prontidão 

operativa. Todas essas questões são típicas dos projetos de força e a falta deste 

impede que se produza uma resposta adequada para aquelas. Em resposta a 

questionamentos levantados pelo autor deste trabalho no Seminário de formulación 

de políticas y transformación en defensa, realizado em setembro de 2004, em 

Assunção, Paraguai, o almirante Flores garantiu persistirem três problemas no setor 

defesa brasileiro11: 

a) a falta de um projeto de força para as forças armadas e, em especial, a 

falta de um projeto integrado para as três forças; 

b) a elaboração desse projeto integrado de forças deveria ser, e não tem 

sido, uma atribuição prioritária do Ministério da Defesa; 

c) existe, verdadeiramente, uma grande resistência das forças armadas a 

submeterem-se a um projeto comum. 

A ausência do projeto de força inviabiliza, entre outras coisas, qualquer 

planejamento coerente do processo de aquisições militares. Por falta de adequado 

planejamento, nos últimos tempos, diversos programas de equipamento foram 

interrompidos ou perderam a sua prioridade. E críticas não faltam a esse despreparo 

crônico dos planejadores das forças armadas brasileiras. Othon Luiz Pinheiro da 

Silva, da ARATEC, ligada à produção de equipamento militar, menciona a malexplicada aquisição do veleiro Cisne Branco. A prioridade no programa de 

desenvolvimento da propulsão nuclear haveria sido ultrapassada pela da propulsão a 

vela, quando a administração adquiriu, sem fazer licitação, em um estaleiro europeu, 

o veleiro Cisne Branco, de indiscutível beleza, mas discutível utilidade12. A aquisição, 

 

10 PROENÇA Jr., Domício e DINIZ, Eugenio. Política de defesa no Brasil: uma análise crítica. 

Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998. 

11 FLORES, Mário César (Almirante-de-Esquadra). Exposição em videoconferência de 08 em 

setembro de 2004. Seminário de formulación de políticas y transformación em defensa. 

Assunción, Paraguai: 2004. Respostas a questões formuladas pelo autor Carlos Wellington 

Leite de Almeida. 

12 SILVA, Othon Luiz Pinheiro da. Capacidade militar de defesa: aspectos materiais, 

tecnológicos. In: REBELO, Aldo e FERNANDES, Luis (org.). Política de defesa para o século 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 86 
Projeto de força e orçamento

sem dúvida, é um sintoma das inversões de prioridades que podem decorrer da 

ausência de um projeto de força para a Marinha. 

 Decididamente, sem o projeto de força não se pode planejar, executar e 

controlar adequadamente o orçamento da defesa. Isso porque não estarão 

disponíveis as informações necessárias ao dimensionamento das necessidades e 

capacidades, essenciais ao planejamento. Nem será possível realizar despesas com 

a segurança de sua melhor utilização, do que depende a efetividade da execução. 

Ou a desejada construção de adequados indicadores de desempenho, o que 

comprometeria o controle. Gerenciar forças armadas sem um apropriado projeto de 

força, portanto, tende a tornar-se atividade marcada pelo desperdício de recursos e 

pela baixa transparência na administração dos negócios da defesa. 

 Risco desnecessário em que normalmente incorrem as forças armadas sem 

projeto de força é o do desvio de função. Recentemente, no Brasil, erro dessa 

natureza ocorreu, no âmbito do serviço militar obrigatório. Como válvula de escape 

para as pressões recebidas em prol da geração de empregos, em 2004, o governo 

brasileiro anunciou significativo aumento das vagas para recrutas em serviço 

obrigatório. A reação dos setores especializados na discussão do assunto não 

tardou. E com toda a razão. Os recrutas não são aproveitados em caráter 

permanente, mas dispensados em massa após mais ou menos um ano de 

permanência nas fileiras do Exército. Com o seu retorno à vida civil, novamente 

desempregados, tem-se uma massa de jovens desesperados, presa fácil para o 

engajamento em atividades criminosas, como o narcotráfico. E o pior: desta vez, com 

treinamento militar. 

 O preparo dos setores de comunicação social do setor defesa também é 

fundamental. No Brasil, quatro são as instâncias oficiais de relacionamento com o 

público, uma em cada força singular, outra no Ministério da Defesa. Na Marinha, 

têm-se o Serviço de Relações Públicas da Marinha (SRPM); no Exército, o Centro de 

Comunicação Social do Exército (CECOMSEX); na Aeronáutica, o congênere Centro 

de Comunicação Social da Aeronáutica (CECOMSAER) e, por fim, no Ministério da 

Defesa, a Assessoria de Comunicação Social (ASCOM). São instâncias que devem 

atuar em conjunto e, preferencialmente, sob a subordinação daquela ligada ao 

Ministério, com o objetivo de garantir uniformidade de atuação, além de obter 

importante efeito sinérgico. 

Deve ficar claro que o projeto de força não se volta para a negação do caráter 

sigiloso de boa parte das ações militares. No entanto, opõe-se com franqueza à 

cultura de sigilo. Esta pode ser definida como a indevida extensão das 

características sigilosas de determinados assuntos a outros que deveriam ser, 

aprioristicamente, de conhecimento generalizado. É comum no meio militar, haja 

vista o teor sigiloso de muitos assuntos tratados, aliado a vícios de ordem 

comportamental ou à simples falta de atenção a critérios distintivos, ocorre a 

exagerada atribuição de sigilo a assuntos ordinários. Militares costumam apresentar 

uma forte tendência a classificar como sigilosos assuntos completamente comuns. A 

Marinha do Brasil, por exemplo, classifica como sigilosos documentos contendo 

 

XXI. Brasília: Câmara dos Deputados, Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional, 

2003. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 87 
Projeto de força e orçamento

informações técnicas sobre navios que podem ser encontradas em revistas 

especializadas de livre circulação. 

Nova forma de planejar a força naval 

 A consideração do projeto de força na Marinha do Brasil significa a introdução 

de uma nova forma de planejar a força naval. Talvez seja difícil compreender que 

essa nova forma atende ao requisito de diferenciação entre as atividades rotineiras 

do Estado e a política. É necessário que se compreenda que o projeto de força está 

situado em um nível mais alto de concepção do que aquele normalmente trabalhado 

pelas forças militares e inclui decisões de nível mais alto, envolvendo a chefia do 

Executivo, a chefia ministerial e o parlamento, este último como representante 

legítimo da sociedade e garantidor da transparência. Albert Schäffle, estadista 

austríaco, refere-se a essa dualidade entre a rotina e o pensamento estatais 

afirmando que, a qualquer instante da vida político-social, observa-se uma séria de 

eventos que assumiram padrões regulares, convivendo com outros eventos que 

ainda são elaborados e cujas respectivas decisões darão origem a novas e 

específicas situações13. 

 Projeto de força, deve ficar bem claro, não é atividade de rotina, é momento 

de inovação. Trata-se de aceitar o momento de re-estruturação mais crítico pelo qual 

passa qualquer instituição que busque o auto-aperfeiçoamento: a chamada 

reengenharia do pensamento. E a ausência de um pensamento voltado para o 

futuro, para a definição clara das desejadas capacidades antecipadas, tem trazido 

inegáveis prejuízos à força naval. O projeto de força, relembre-se, não é somente 

medida técnica, mas também medida política, exigindo vontade institucional e 

determinação democrática para a sua consecução. 

 Um dos prejuízos mais visíveis decorrentes da ausência de um projeto de 

força, para a Marinha do Brasil, é o da sucessiva e contínua perda de meios navais. 

A literatura especializada destaca que a idade média dos navios da MB, em 2004, 

era de cerca de 44 anos. Nos últimos anos, boa parte dos meios flutuantes foi 

desincorporada do arsenal, sem qualquer reposição ou, mesmo, uma expectativa 

otimista de que isso venha a acontecer em futuro próximo. A maioria das 

desincorporações foi resultado do envelhecimento e fadiga dos meios, impondo 

elevados custos de manutenção. Márcio Roberto Vaz Carneiro, jornalista 

especializado em assuntos militares, chama a atenção para a desincorporação de 

quatro navios de escolta em período extremamente curto, sem previsão de 

substituição14. 

Navios da Marinha do Brasil desincorporados nos últimos cinco anos 

Navio Desincorp. Destinação Entrada 

em 

Idade na 

desincor

 

13 SCHÄFFLE, Albert apud MANNHEIM, Karl. Ideology and utopy: an introduction to the 

sociology of knowledge. London, UK: Hancourt, 1936. 

14 CARNEIRO, Mário Roberto Vaz. As desincorporações na Marinha do Brasil. Segurança e 

defesa: a revista do profissional. Rio de Janeiro, Brasil: CONTEC Editora Ltda, 2004, no 79. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 88 
Projeto de força e orçamento

serviço poração

NDCC Duque de Caxias 08.02.00 Alienação 1957 43 

NHi Orion 11.01.01 Recife 

artificial 

1959 42 

NBal Mestre João dos 

Santos 

06.02.01 Alienação N/D 49 

NBal Castelhanos 06.02.01 Alienação N/D 40 

NBal Faroleiro Áreas 06.02.01 Alienação N/D 47 

NBal Faroleiro 

Nascimento 

06.02.01 Alienação N/D 44 

Submarino Tonelero 13.06.01 Alienação 1977 24 

NTrT Soares Dutra 13.06.01 Alvo para 

treino 

1957 44 

NAeL Minas Gerais 21.09.01 Alienação 1945 56 

Cv Bahiana 27.02.02 Alienação 1955 47 

NF Barão de Teffé 12.07.02 Alienação 1957 45 

NTrT Custódio de Mello 24.09.02 Alienação 1954 48 

Cv Purus 30.09.02 Transf. p/ 

Namíbia 

1955 47 

Cv Solimões 02.07.03 Navio-Museu 1955 48 

NOc Almirante Câmara 18.07.03 Alienação 1965 38 

CT Paraná 17.12.03 Alienação 1968 35 

CT Paraíba 17.12.03 Alienação 1965 38 

Cv Angostura 05.01.04 Alienação 1955 49 

NHi Argus 03.02.04 Alienação 1959 45 

Fragata Dodsworth 05.03.04 Reserva 1980 24 

CT Pernambuco 05.03.04 Reserva 1965 39 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 89 
Projeto de força e orçamento

Fonte: As desincorporações na Marinha do Brasil, Segurança e defesa, 2004, no 79. 

(*) Entrada em serviço no país de origem 

 A transferência da Fragata Dodsworth para a reserva alarmou a Marinha e 

outros setores ligados à defesa nacional. Trata-se de navio de combate que, 

juntamente com outras três da mesma classe (Greenhalgh, Bosísio e Rademaker), 

foi adquirida do Reino Unido15 nos em 1997. Na desincorporação, o vaso de guerra 

tinha apenas vinte e quatro anos de idade, dos quais apenas sete no Brasil. Sua 

desativação não foi resultado de um acidente ou de problemas técnicos, ou, ainda, 

dos custos de operação demasiadamente elevados, mas de uma crônica realidade: a 

falta de recursos financeiros. 

 A destinação de recursos à defesa nacional, como a qualquer outra área de 

atuação governamental, é decisão que tem uma componente técnica e uma 

componente política. A componente técnica inclui questões como a adequação dos 

investimentos que se deseja realizar no setor defesa ao projeto nacional e o 

desenvolvimento de adequada capacidade de gestão. A componente política diz 

respeito à conscientização e ao comprometimento dos dirigentes do país para com 

as prioridades da defesa nacional. Ambos os componentes têm uma relação 

indissociável. Ambos os componentes constituem preocupação presente na 

metodologia do projeto de força. 

 Sem o projeto de força, normalmente, ocorre o choque entre duas tendências 

irreconciliáveis: a necessidade de aumento da despesa militar com a necessidade de 

redução dos gastos de defesa, com vistas à priorização de outros setores da ação 

governamental. Exemplo claro dessa dificuldade é vivida, hoje, pela Marinha do 

Brasil, em relação aos seus helicópteros anti-submarino Sikorsky SH-3 Sea King. As 

dificuldades impostas pelos altos custos de manutenção levam a que o número de 

helicópteros existentes não corresponda, nem de longe, ao de helicópteros 

efetivamente disponíveis. No dizer do Comandante Marco Aurélio Gomes 

Bittencourt, da aviação naval: 

“a Marinha está estudando a redução do inventário para três helicópteros SH3B e quatro SH-3A...entende-se que reduzindo o inventário, recursos de ordem 

material poderiam ser concentrados em um número menor de aeronaves, 

aumentando a disponibilidade como um todo...os custos envolvidos para colocar 

alguns helicópteros em condições de vôo ultrapassavam em mais de 50% o valor da 

aeronave, sendo isso pouco aceitável. Resumindo, o inventário na maioria das vezes 

não se traduz em uma disponibilidade alta (...) nossos helicópteros poderão, dentro 

de mais alguns anos, iniciar a sua obsolescência, o que, conjuminado com a 

escassez de recursos alocados, pode vir a comprometer a manutenção da nossa 

disponibilidade”.16

 

15 Trata-se da ex-fragata da Royal Navy HMS Brilliant, incorporada à Marinha daquele país em 

1980. 

16 BITTENCOURT, Marco Aurélio Gomes. Entrevista concedida à Revista Segurança e 

Defesa. Segurança e defesa: a revista do profissional. Rio de Janeiro, Brasil: CONTEC Editora 

Ltda, 2004, no 79. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 90 
Projeto de força e orçamento

Os projetos em andamento na Marinha ressentem-se, visivelmente, de um 

projeto de força capaz de assegurar a continuidade das iniciativas e a integração de 

sistemas. Exemplo são as falhas identificáveis no Programa de Modernização das 

Fragatas da Classe “Niterói” (ModFrag). O programa destina-se à revitalização de 

sistemas, que se faz necessária em razão de a vida útil das partes estruturais dos 

navios de combate, em especial o casco, superar significativamente o período no 

qual os sistemas eletrônicos e de armas podem ser considerados apropriados. 

Sempre que uma unidade naval se mantém em serviço ativo por longo período, é 

previsível que, em algum momento, seja objeto de um esforço de modernização. 

A Marinha do Brasil entende que na moderna guerra naval, em especial, 

diante da conjuntura mundial atual, existe uma forte tendência de que o tradicional 

foco se concentre nas águas litorâneas (“águas marrons”), e não mais nos espaços 

abertos e grandes profundidades dos oceanos (“águas azuis”). Essa orientação 

mostra-se coerente com a adotada também nas marinhas dos países centrais, em 

especial a dos Estados Unidos, a qual, cada vez mais, prioriza os seus meios de 

projeção do poder naval sobre terra e de combate naval em áreas de pouca 

profundidade. A esse respeito do conceito estadunidense da brown water navy, 

escreve o almirante Armando Vidigal: 

“indubitavelmente, a guerra litorânea – que implica na capacidade de entrar e 

dominar as águas e o espaço aéreo do inimigo a fim de facilitar operações de 

desembarque, cujo objetivo será ocupar facilidades portuárias e aeroportos, onde, 

posteriormente, chegarão as forças principais e os suprimentos para operações – 

ocupa um lugar central na atual estratégia militar americana”17. 

Com vistas ao atendimento desse propósito, o do desenvolvimento de uma 

armada capaz de operar eficazmente em águas litorâneas, um conceito deve, 

necessariamente, aflorar: o da interoperabilidade. Isso porque, nas chamadas “águas 

marrons”, as marinhas estarão muito mais próximas dos ambientes de operação das 

outras forças e bastante distanciadas do seu “habitat” mais exclusivo, constituído 

pelos oceanos abertos. Em especial, o desenvolvimento de marinhas para a guerra 

litorânea enseja o crescimento da relação interoperacional com a aeronáutica, 

fundamental para a proteção dos meios flutuantes em deslocamento próximo à 

costa. Isso é particularmente importante nos países que, como o Brasil, adotam 

postura de defesa francamente defensivas, caso no qual é mais provável que as 

forças navais sejam destinadas à tarefa de proteção das próprias águas do que a 

levar a guerra às águas do inimigo. 

 A necessidade de chamamento das forças aéreas à proteção do tráfego 

marítimo e das esquadras que operam em águas litorâneas ou fechadas já era 

sentida desde a Segunda Guerra Mundial. Para atender às necessidades da Royal 

Navy (Marinha Britânica) a Royal Air Force (Força Aérea Britânica), durante o 

conflito, disponibilizou aeronaves, as quais ficaram diretamente subordinadas ao 

Almirantado. Essa aviação de cooperação marítima, o Coastal Command, funcionou 

perfeitamente, graças ao comprometimento do pessoal envolvido, o que levou o 

almirante francês Raymond de Belot, em sua obra clássica, a afirmar, acerca da 

 

17 VIDIGAL, Armando Amorim Ferreira. A evolução do pensamento estratégico naval 

brasileiro: meados da década de 70 até os dias atuais. Rio de Janeiro: Clube Naval, 2002. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 91 
Projeto de força e orçamento

cooperação entre a Marinha e a Aeronáutica britânicas, que as organizações só 

valem na medida em que são lealmente aceitas18. O Coastal Command, ao longo da 

guerra, viria a desenvolver-se prodigiosamente, contribuindo decisivamente para a 

vitória aliada no Atlântico e para a invasão da Normandia, em 1944. 

 O que fica demonstrado, novamente, é a centralidade do elemento humano 

para que se obtenha sucesso na integração das forças. Além, claro, de demonstrada 

a importância dessa integração, sem a qual é impensável a condução da guerra 

contemporânea. Exemplo em sentido contrário, também na Segunda Guerra 

Mundial, a Kriegsmarine e a Luftwaffe (marinha e aeronáutica alemãs) não 

conseguiram estabelecer um sistema de cooperação satisfatório e, na prática, a 

aviação de cooperação marítima não conseguia atender às suas missões. O mesmo 

almirante francês Belot comenta acerca da derrota da Marinha alemã no maior 

conflito da história da humanidade que os alemães cometeram na guerra naval um 

certo número de erros, entre os mais graves, o fato de que o Alto-Comando não 

tinha organizado a cooperação aeronaval. 

Contudo, mesmo diante de inúmeras lições da história militar-naval e dos 

constantes discursos em favor da integração, a falta de um projeto de força continua 

a fazer estragos. No âmbito do programa de modernização das fragatas (ModFrag), 

por exemplo, o sistema de enlace de dados (“data link”) previsto usa rádios HF e 

UHF que operam com protocolos Link YB, Link 14. O que os torna compatíveis com 

o das corvetas classe “Inhaúma” e o das fragatas classe “Greenhalgh”, além de 

diversos navios das marinhas argentina e uruguaia. Não é, porém, compatível com 

aquele empregado por aeronaves da FAB (o atual R-99 e os futuros ALX, FX e PX). 

Para que os sistemas da Marinha e da Aeronáutica possam compartilhar 

informações, será necessária a intermediação de uma estação de relay19. 

Conclusão 

 A elaboração de um projeto de força adequado para a Marinha do Brasil e, 

com apropriada e pertinente generalização, para todo o setor defesa nacional, é 

condição sine qua non para os desenvolvimentos posteriores do planejamento 

estratégico. Sem um projeto de força consistente, a condução da Marinha, nos 

diversos níveis, seja operacional, tático, estratégico, ou, sobretudo, político, estará 

fragilizado. Fragilizado pela indefinição de capacidades militares requeridas, 

fragilizado pela falta de prognosticação, fragilizado pela falta de objetivos claramente 

definidos, fragilizado pela falta de indicadores de desempenho confiáveis. 

 Adotar a metodologia do projeto de força significa introduzir toda uma nova 

forma de conceber o planejamento. Uma forma que busca atender ao requisito de 

diferenciação entre as atividades dos instrumentos do Estado e a sua política, 

garantindo, entretanto a adesão das atividades aos fins políticos. Projeto de força, 

deve ficar bem claro, não é atividade de rotina, é momento de inovação. E sua 

 

18 BELOT, R. de. A guerra aeronaval no Atlântico 1939-1945. 2a edição. Traduzido por Léo 

Fonseca e Silva e Alexandre Matos de Souza Melo. Rio de Janeiro: Editora Record. Coleção 

“A História que vivemos”. 

19 CARNEIRO, Mário Roberto Vaz. ModFrag: uma atualização. Segurança e defesa: a revista 

do profissional. Rio de Janeiro, Brasil: CONTEC Editora Ltda, 2004, no 79. 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 92 
Projeto de força e orçamento

implantação traz consigo a exigência de se abrir a mente, de aceitar críticas, e 

compreender que os sucessos das iniciativas internas da força não são insensíveis à 

variação do cenário externo. O que significa dizer, com outras palavras, que todo 

desenvolvimento estratégico ocorrido no seio da Marinha deve estar adaptado ao 

que espera o público “fora da Marinha”. Ou, do contrário, esta perderá a razão de 

ser, já que se constitui em instrumento da política e não em um fim em si mesmo. O 

projeto de força, como visto, não é somente medida técnica, mas também medida 

política, exigindo vontade institucional e determinação democrática para a sua 

consecução. 

 O primeiro passo a ser dado é a obtenção do comprometimento dos diversos 

níveis decisórios com o projeto de força. Suas atividades não correspondem à da 

rotina do Estado, mas a uma verdadeira reengenharia institucional, marcada por 

sensível de visão. Tomadores de decisão nos níveis político e estratégico, bem como 

aqueles encarregados dos desenhos tático e operacional da força devem engajar-se, 

sem preconceitos, no projeto de força, dele fazendo uma realidade organizacional e 

não apenas um conjunto mal articulado de chavões da moderna administração 

pública, em especial, da moderna administração militar. Sobretudo, é importante 

compreender que o projeto de força não se constitui em elemento estático, mas 

realidade essencialmente mutante. Há, portanto, para a adoção, com sucesso, da 

metodologia de projeto de força, que se conceder a devida atenção à centralidade do 

elemento humano. 

 Não é novidade que a destinação de recursos à defesa nacional é decisão 

que tem uma componente técnica e uma componente política. Esta última diz 

respeito à conscientização e ao comprometimento dos dirigentes do país para com 

as prioridades da defesa nacional, o que não pode ser levado a bons termos se não 

houver efetiva transparência da parte do elemento humano diretamente envolvido 

com as atividades do setor defesa. Ambos os componentes, técnico e político, têm 

uma relação indissociável. Ambos constituem preocupação presente na metodologia 

do projeto de força. 

 A existência de uma defesa nacional não pode ser dissociada do modelo de 

Estado ao qual se liga. Se o Estado é fundado sobre pilares democráticos, a 

concepção da defesa nacional não se pode afastar da desejada transparência. Esta 

encontra-se na base das democracias constituídas e suas condicionantes fazem 

parte das “regras do jogo”, a serem aceitas, também, pelos integrantes do setor 

defesa nacional. Se a guerra é a continuação da política por outros meios, então as 

armas são subordinadas à política e, como tal, os arranjos da defesa nacional são 

sujeitos ao modelo político do Estado, e não o contrário. A transparência, que aqui se 

defende, resulta da afirmação dos valores democráticos na concepção do Estado de 

Direito e da afirmação da subordinação das armas à política. Sua inclusão entre os 

preceitos essenciais do projeto de força demonstra, inequivocamente, a sintonia da 

metodologia proposta com a contemporaneidade política e com a democracia. É com 

esse respeito ao princípio da transparência democrática é que o projeto de força 

prima por gerar a sua própria legitimidade. A transparência, nesse caso, precisa ser 

entendida, obrigatoriamente, como ferramenta de eficiência, não como adversária da 

capacidade militar. 

 Outra premissa do projeto de força é a centralidade institucional do Ministério 

da Defesa na sua concepção. Esse órgão, e somente ele, operando em nível 

Security and Defense Studies Review Summer 2007 93 
Projeto de força e orçamento

organizacional superior ao das forças singulares, poderá conduzir a contento seu 

processo de elaboração. E esse projeto integrado deve constituir-se em uma 

prioridade. Sem o reconhecimento da centralidade institucional do Ministério da 

Defesa, a condução das forças singulares estará entregue, como o tem sido desde 

sua origem, na prática, ao talante de seus componentes. Intenções empreendedoras 

como integração, interoperabilidade e não-superposição de iniciativas e esforços 

estarão condenadas ao fracasso e os recursos orçamentário-financeiros destinados, 

quase certamente, fadados ao desperdício. 

 Para a Marinha, objeto mais enfocado deste estudo, um prejuízo visível 

decorrente da ausência de um projeto de força continuará a ser a sucessiva e 

contínua perda de meios navais. Isso significa a perda da capacidade combativa, 

como um todo, e o comprometimento da capacidade de a Marinha cumprir com sua 

missão institucional, reconhecidamente ampla e complexa. Sem o projeto de força, 

continuará a ocorrer o choque entre duas tendências irreconciliáveis: a necessidade 

de aumento da despesa militar com a necessidade de redução dos gastos de defesa, 

com vistas à priorização de outros setores da ação governamental. 

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